Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete : en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag : rapport

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

roll

Socialtjänstens

i och

samhällsplanering

samhällsarbete

- en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag RAPPORT AV SOClALTJÄNsTKOMMlTTEN

Siülllüê

min

m Statens offentliga utredningar WW 1993:91 @ Socialdepartementet

roll

Socialtjänstens

i

samhällsplanering

och samhällsarbete

- En kunskapsöversikt och ett

diskussionsunderlag

Rapport av Sgcialtjänstkommittén Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13448-9 Stockholm 1993 ISSN 0375-250x

Förord

En av nyheterna i socialtjänstreformen att de strukturinriktade insatserna

var blev en lagstadgad skyldighet för socialnämnden. Lagstiftarens avsikt att

var socialnämnden genom sin medverkan i samhällsplaneringen skulle tillföra sådan

kunskap i planeringsprocessen att uppkomsten struktur- eller miljöbetingade

av sociala problem motverkas eller förhindras. Fält- och grarmskapsarbete,

som utvecklats till en av flera former av samhällsarbete, skulle ha ett likartat syfte.

Socialtj S 1991:07 har tillkallats regeringen för att göra

av en

allmän översyn av socialtjänstlagen. Översynen syftar bl.a. till att tydligare

avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarstaganden. I uppdraget ingår att bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv närmare ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen.

Kommittén har tidigare i år utkommit med delbetänkandet Rätten till bistånd SOU 1993:30 samt rapporten Frivilligt socialt arbete SOU 1993:82. I huvudbetänkandet som avlämnas 1994 kommer kommittén bl.a. att behandla frågan

om socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete.

Föreliggande rapport är en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag. Den har på Socialtjänstkommitténs uppdrag utarbetats av förre social chefen i Norrköping, John Lovén, som själv för innehållet. Rapporten innehåller

svarar en sammanställning av både internationella och svenska erfarenheter inom området både i ett historiskt perspektiv och i vår tid. I rapporten görs också

en genomlysning av aktuella problembilder i olika samhällstyper med koppling till pågående förändringar i samhället. Vidare diskuteras socialtjänstens framtida roll och arbetssätt i det strukturinriktade arbetet.

Lagstiftarens intentioner samt en begrepps- och kunskapsöversikt på planeringsområdet redovisas i bilagor upprättade av Sonja Helling vid Socialtjänstkommitténs sekretariat respektive Lars Hjärne, Statens Institut för Byggnadsforskning.

Rapporten innehåller inga ställningstaganden från Socialtj sida.

Det är vår förhoppning att den skall stimulera till debatt det strukturinriktade

om arbetets framtida uppgifter och former. Den kommer också att utgöra ett underlag för kommitténs fortsatta arbete med dessa frågor.

Stockholm i november 1993

Carl-Anders Ifvarsson

Innehållsförteckning

Sammanfattning

30 2.2.2 EG:s grönbok inspirationskälla under debatt 32

- en 2.2.3 0ECDss arbete för bostadsförsödning, social

integration och livsdugliga miljöer 32 2.3 Kan man skönja svensk planeringskultur 35

en ny 3 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

forskningsbakgrund, begreppsdiskussion och -

erfarenhetsåterföring samt nya ansatser 39

3.1¶Forskning om den sociala och fysiska miljöns betydelse för hälsa

och välfärd en grund att stå för att söka lösningar 40

- 3.1. I Exempel pá kunskap vuxit fram samhälls-

som ur

och beteendevetenskaplig forskning 41

3.1.2 Exempel från medicinsk forskning 3.1.3 BFR-chefens synpunkter 45

3.2¶Begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring med anknytning till socialtjänsten 47

3.2.1 Sociala problem och socialt arbete 47 3.2.2 Sociala aspekter och social planering 50 3.2.3 Grannskapsarbete och samhällsarbete 54 3.2.3.1 intentionerna bakom socialtjänstlagen 55 3.2.3.2 Historiska och internationella rötter 56

6¶Innehållsförteckning

3.2.3.3 Teorier och principer 58 3.2.3.4 Erfarenhetsáterföring och metodutveckling 60 3.2.3.5 Varför behövs samhällsarbete 63 3.2.3.6 Gemensamma drag och nya utvecklingslinjer 64 3.2.4 Hälsa och medverkan i folkhälsoarbete 66 3.3 Nya ansatser utifrån diskussion om grannskapsidéns förutsättningar i nutidssamhället 69 Översiktliga problemanalyser och diskussion om strategier från storstad till glesbygd 71

4.1 Nya förutsättningar kräver nya strategier 71 4.1.1 Ekonomiska förutsättningar 72

4.1.2¶Befolkningsutecklingen 1991-2025 73

4.1.3¶Omfördelning av uppgifter 74

4.1.4¶Normalisering och marginalisering i kristid 75

4.1.5 Arbete och boende i krisens spår 76 4.2 Samhällsomvandling och värdeförskjutningar konsekvenser

-

och handlingsmöjligheter 79

4.2.1 moderniseringsprojektet 79

Det nya 4.2.2 Frågor inför framtiden 82 4.3 Problembilder och fornyelsestrategier ur socialt perspektiv från storstad till glesbygd 85 4.3.1 Storstadsregionernas strukturer och förorter 85 4.3.2 Miljonprogramomráden i vanliga städer 90 4.3.3 Äldre bostadsområden 94 4.3.4 Smá tätorter 97

4.3.5¶Glesbygd 99

Sammanfattande diskussion och förslag om socialtjänstens framtida roll i det strukturinriktade arbetet 103

5.1 Etisk grundsyn 104 Behovet prioritering och en social dimension i

av förändringsarbetet 104 5.3 Från mönster- och expertplanering till process- och

dialogplanering 106

5.4¶Från myndighetsstyrt grannskapsarbete till kommunalt stöd

för flexibelt samhällsarbete 107

5.5 överväganden och preliminära förslag 108

5.5.1 Socialtjänstens roll och arbetssätt i det

framtida

strukturinriktade arbetet 108 5.5.2 Underlag för diskussion översyn av lagtext om

om

strukturinriktade insatser 113

Innehållsförteckning 7

5.5.3 Organisatoriska aspekter 115 5.5.4 Behov av tvärsektoriell utbildning och FoU-insatser 116 5.5.5 Fråga särskilda insatser för att initiera lokalt

om

förnyelsearbete 1 17

Bilagor:

1 Figur för illustration av ett interaktionistiskt synsätt inom handikappomrádet upprättad docent Jerker Rönnberg,

av Universitetet i Linköping, Välfärd i blásväder, SoS-rapport

ur 1992:6 1 19

2 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen lagstiftarens

intentioner sammanfattning Sonja Helling, sekretariatet,

av

Socialtjänstkommittén 121

3 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, En begreppsoch kunskapsöversikt upprättad Lars Hjärne, Statens Institut

av

för Byggnadsforskning 129

Sammanfattning

Rapporten bygger dokumentation av historiska och internationella erfarenheter, rapporter från forskning och utvecklingsarbete, samråd med myndigheter

och forskare samt synpunkter från praktiker. Tidsperspektivet sträcker sig över

och bortom 90-talet.

Syfte och innehåll, bakgrund och vägval Kap l

Syftet är att belysa socialtjänstens framtida roll i samhällsplanering och samhällsarbete. I samhällsarbete innefattas medverkan i lokalt hälsoarbete. Verksamheterna överlappar varandra. Insatser av såväl professionella som frivilliga i betydelsen icke-yrkesarbetande naturliga i detta strukturinriktade

ses som arbete.

Med socialtjänst menas insatser som omfattas av Socialtjänstlagen SoL. Häri ingår samverkan med skilda parter i kommunen, hälso-och sjukvård, bostadsföretag, etablerade nya folkrörelser m.fl.

Sverige integreras oavsett formerna for Europasamarbetet alltmer i inter-

- nationella och globala sammanhang med återverkningar i alla delar i vårt land. I början 90-talet våg oro över västvärlden i den ekonomiska

av sveper en av krisens och den ökande arbetslöshetens spår. Det har utlöst nya planeringsaktiviteter och okonventionella grepp bl.a. inom internationella organ som EG och OECD för att mobilisera medborgarna i försök att bekämpa miljöhot, social oro och främlingsfientlighet.

Sverige är inte oberört av sådana problem. De är varningssignaler. Problemen har i samband med sviktande ekonomi och pågående förskjutning mot ett högteknologiskt änstesamhälle. Den avancerade industrin blir allt mindre personalkrävande. Det är viktigt att tidigt se samhällsomvandlingens avigsidor. De tenderar att leda till segregation mellan människor med mycket hög respektive låg skolning. De lägst betalda skikten av serviceanställda är ofta invandrare.

I samhällsdebatten finns skillnader i synen det önskvärda och realistiska i att staten och andra samhällsorgan söker påverka samhällsutvecklingen och dess effekter. Det gäller bl.a. synen på hur långt statens åtaganden kan och bör utsträckas. Man kan tala mera passiv respektive aktiv hållning.

om en

I ett avsnitt vägval och etisk grund erinras om Ingemar Hedenius samman-

om

10 Sammanfattning

fattning av det svårfångade begreppet människovärde när han säger att människors lika värde ingenting annat är än att alla har precis rätt till samma en människovärdig tillvaro. Innebörden förtydligas med Regeringsformen och SoL. Utifrån dessa värderingar blir det en etiskt grundad plikt både att mildra omställningsproblemen och underlätta förnyelse och utveckling. Det kan illustreras

med sammanfattningen psykiatern Johan Cullbergs bidrag i skriften Miljö

av för livet 1991:

En ful, smutsig, vanskött och vandaliserad miljö bär budskapet hör att man till skräpet i tillvaron. Den låga självkänsla blir följden kommer till som uttryck i psykosomatiska besvär, ångestsymptom, krisreaktioner, självmordsförsök och tröstsökande i konsumtion och missbruk.

Kapitlet avslutas med bl.a. följande slutsatser:

Oavsett om det gäller en storstads förort, ett miljonprogramområde i - en vanlig svensk stad, en liten tätort eller i glesbygden finns ett slags gränsen värden som man måste hålla ögonen på. Det är tecken säger: Nu är det som dags att alla ansvariga politiker, verksamma i privat och offentlig tjänst, enskilda medborgare och söker vända de negativa spiralerna till grupper - positiva spiraler.

Föräldrar har alltid det primära fostraransvaret. Vuxna för sina liv. - ansvarar Men förtroendevalda kan aldrig svära sig fria från det yttersta ansvaret för vilken roll den fysiska och sociala miljön spelar särskilt fostrare barn som av och unga.

På olika nivåer krävs samlade fysiska, sociala och kulturella insatser. Det -

förutsätter analyser av problem, inventering och mobilisering positiva

av resurser. Intressen måste vägas mot varandra. Resurserna är knappa. Målkonflikter kräver prioritering av en politisk ledning är beredd att både styra och som stimulera.

Historiska och internationella erfarenheter på

samhällsplaneringens område 2 Kap

Det historiska avsnittet om doktriner under skilda epoker bygger på stadsmiljöseminariet i april 1992. Det behandlar deras uppgång och fall: Haussmandoktrinen, Trädgårdsstaden och den funktionalistiska doktrinen. Dessa generella doktriner fick genomslag i svensk lagstiftning och praxis utan större hänsyn till de speciella traditioner och förutsättningar i låg och utspridd bebyggelse som präglade vårt land. En probleminventering med internationella utblickar har redovisats i tidskrif-

Sammanfattning 11

ten Planera Bygga och Bo nr 2 1993. Det finns överblivna människor i överblivna områden i USA och Europa. Frågan är om det även hos oss håller på att permanentas en underklass vars desperation tar sig uttryck i ökad brottslighet, gatuvåld och upplopp etc.

EG:s ministerråd antog 1991 med anledning av den s.k. Grönboken en resolution om hur stadsmiljöfrågorna bör utvecklas. Det är en EG-angelägenhet att genom miljöförbättring och stadsförnyelse undvika förslumning.

OECD:s arbetsgrupp for bostadsförsörj ning, social integration och livsdugliga miljöer finner i en preliminär rapport september 1992 att städernas problem är sådana att traditionella initiativ och ansatser är otillräckliga. Samverkan mellan offentliga och privata organ krävs liksom hårda och mjuka investeringar.

Kan man skönja en ny planeringskultur De stora doktrinerna var inte lösningen på storstädernas problem. Än mindre de mindre Den funge-

orternas. rande stora teorin tycks inte existera. Däremot krävs god teori som klargör problem, värderingar, mål och metoder för olika miljöer.

Socialtjänstens strukturinriktade insatser

forskningsbakgrund, begreppsdiskussion och

-

erfarenhetsåterföring samt nya ansatser Kap 3

Forskningen om den sociala och fysiska miljöns betydelse for hälsa och välfärd ger en god grund att stå på för att söka lösningar. Ytterst avgör dock värderingar och etik. Exempel ges på såväl samhâlls- och beteendevetenskaplig som medicinsk forskning.

Hanterliga begrepp är viktiga som hjälpmedel för den demokratiska debatten. Begreppen sociala problem och socialt arbete diskuteras i en debattskrift 1990 tre forskare i socialt arbete vid Umeå universitet. De lyfter fram mötet

av mellan människor som det centrala i allt socialt arbete oavsett på vilken nivå det sker.

Den osäkerhet som funnits inom samhällsplaneringen återspeglas även i synen på och försöken att utveckla socialtjänstens strukturinriktade insatser. Tecken på att osäkerheten är på väg att vika är bl.a. de båda skrifterna Miljö för livet 1991 och Social Mobilisering Om samhällsarbete i Sverige 1993.

-

Av Lars Hjärnes bilaga framgår att socialutredningen hade höga ambitioner och en överdriven tilltro till en rationalistisk planering byggd på ekonomisk tillväxt. Den sociala planeringen fick aldrig en chans att förverkligas så som lagstiftaren tänkt sig. Samtidigt har försök och studier skapat goda kunskaper

om planeringens svårigheter och möjligheter. Socialtjänsten måste lära sig

planeringsprocessen bättre, vara med i hela processen och bli en aktör i planeringen.

Samhällsarbete diskuteras ingående intentionerna bakom SoL, historiska

och internationella rötter, teorier och principer, erfarenhetsåterföring och me-

12 Sammanfattning

todutveckling, varför samhällsarbete behövs samt gemensamma drag och

nya utveckl ingslinjer. Skilda former av såväl lokalt som gruppinriktat samhällsarbete med kommunalt och statligt stöd har utvecklats under senare år. Den professionelle samhällsarbetaren är efter behov igångsättare och stödjare.

Begreppet samhållsarbete stämmer väl överens med internationellt språkbruk, FNzs definition och den beskrivning socialforskaren Sören Olsson ger i sina sammanfattande kommentarer i Social Mobilisering.

För samhällsarbete är förnyelse av folkrörelser och etablering av nya, folkligt förankrade organisationer av stor betydelse. Studien Mot denna framtid 1993 inger oro. När människor kommer i kläm behövs enligt slutdiskussionen i studien organisationer som kan vara ett stöd för befolkningen i vissa landsändar, vissa yrkeskategorier, barn och ungdomar utan vuxenkontakt, arbetslösa, flyktingar och andra utsatta människor.

Begreppet hälsa är sedan länge omtvistat. Om man tidigare såg hälso- och sjukvårdens uppgift vara att bildlikt uttryckt dra floden respektive

- - upp ur hindra från att falla i floden, skulle ett nytt synsätt kunna sägas innebära att vi är alla i floden och det gäller att förstå hur vi ska klara oss.

Det nya Folkhälsoinstitutet har till uppgift att bl.a. samordna folkhälsoarbetet på nationell nivå i kontakt med internationella organ. Det stöder dessutom lokalt och tvärsektoriellt hälsoarbete. Det får ibland karaktär av samhällsarbete. Projektet Ringar på vattnet i Stockholms län vittnar om nyttan av erfarenheter som samhällsarbetare.

I skriften Stadsliv och grannskap 1991, diskuterar Sören Olsson med stadshistorikern Bosse Bergman vikten av lokal offentlighet genom en mera stadsmässig förortsplanering. Det behövs trevliga miljöer där man möts utan krav på djupare engagemang. Gemenskap utvecklas i grupper där intressen sammanfaller.

Översiktliga problemanalyser och diskussion om strategier

från storstad till 4

glesbygd Kap

Kommunerna står inför svåra uppgifter under lång tid framöver på grund av de ekonomiska förutsättningarna. Konsekvenserna av befolkningsutveckling, omfördelning av uppgifter mellan huvudmännen, svårigheter med normalisering i kristid liksom risker för ökad marginalisering vid vräkningar och exekutiva auktioner belyses.

Arbete och boende i krisens spår diskuteras. Bostadspolitik och bostadsförsörjning är i snabb omvandling. I linje med tankegångar som framförts av medarbetare vid Boverket ställs frågan om det inte just nu är tid för en varsam förnyelse av boendemiljöerna utifrån det helhetsperspektiv som förordas i rapporten.

Mera långsiktigt perspektiv tas upp under rubriken Samhällsomvandling och

Sammanfattning 13

värdeförskjutningar konsekvenser och handlingsmÖjligheter. Det nya moder- -

niseringsprojektet diskuteras bl.a. utifrån den provokativa pessimism som

den finländske filosofen Wright tagit i sin senaste bok Myten om von upp framsteget 1992. Där slår han fast att arbetslösheten blivit industristaternas gemensamma gissel och att själva arbetsbegreppet och inställningen till arbete hamnat i stöpsleven. Försök görs att skissera realistiska strategier med bl.a. livslång förkovran och miljöförnyelse som ledstjärnor.

Avsnittet problembilder och förnyelsestrategier socialt perspektiv från

om ur storstad till glesbygd har till syfte att i stora drag konkretisera och diskutera

såväl problem som tänkbara strategier för att främja positiva utvecklingsspiraler.

Tre frågor formulerades vid stadsförnyelseseminariet för storstadsregionernas framtid: 1 Förorternas eller inte 2 Frågan om en differentierad stad vara vara; kan uppnås; 3 Fortsatt utbredning eller förtätning. Den sistnämnda frågan den helt avgörande såväl ur miljösynpunkt som ses som med hänsyn till återverkningarna på det sociala livet. Utbredningen inkräktar inte bara på grönstrukturen. l Boverkets skrift Storstadsuppdraget 1992 påtalas att vardagslivet vittrar sönder med åtföljande psykosocial ohälsa. Följande tre mål diskuteras, nämligen

en mera sammanhållen regionstruktur förnyelse förortsmiljöerna med begreppen små grannskap och funge- - av

rande lokal offentlighet som ledstjärnor samt

ett fungerande city med vital stadsmiljö för alla invånare i regionen

en - Miljonprogramomrádena i större och mindre städer har problem likartade dem i storstadsregionerna inte så uttalade. Varje kommundel har här som där men sin att utgå ifrån i förnyelsearbetet. En skillnad är den mindre skalan, egenart de kortare avstånden. SABO-rapporten Att lyckas med förändring visar att det faktiskt går att skapa bättre förhållanden och t.o.m. vända utvecklingen också när det ser mörkt Olika och vikten att verkligen ta människors upplevda behov ut. grepp av upp diskuteras. Till problemen med förnyelsen äldre bostadsområden hör såväl ryckig av statlig politik brist på kontinuitet och vid att hantera de målkonflikter som vana

oundvikligen uppkommer. Strategidiskussionen rör medvetenhet och former

som för att hantera problemen lokalt. Någon patentlösning finns här lika litet som Ökad erfarenhet varsamhet och boinflytande bör mer gynnsamannars. av ge förutsättningar än på SO-talet. ma De smá tätorterna med 200-2 000 innevånare har en befolkning på cirka en miljon invånare; än våra tre största städer man höjer innevånarantalet mer om till 5 000. Dessa orter har varit försummade och negligerade i planeringsdiskussionen.

14 Sammanfattning

Till problembilderna hör inte bara det många håll sviktande underlaget för service utan även den sköra sociala miljön. Direkt kontakt med invånarna är viktig ur kulturella och sociala synpunkter. Omsorg hushåll är om resurssvaga en viktig uppgift t.ex. vid nyexploatering och ombyggnader. Glesbygden har stått i centrum för den politiska debatten på ett helt sätt annat än de små tätorterna. Problembilder förekommer i debatten lyfts fram. som En påtaglig entreprenöranda har gjort sig gällande bl.a. i Jämtland. Där finns cirka 350 lokala utvecklingsprojekt, cirka 100 är kooperativ. Vikten varav av

kommunalt stöd och underifrånperspektiv understryks. Principiella synpunkter

glesbygd och arbetssätt lämnas.

Sammanfattande diskussion och förslag om socialtjänstens

framtida roll i det strukturinriktade arbetet Kap 5

Med den grundsyn redovisats bör utsatta områden och tydligare som grupper prioriteras i ett förnyat, strukturinriktat arbete. Det är nödvändigt för att problemen på individnivå inte skall överskölja personalen. En bred uppslutning bland medborgarna är angelägen. Professionellt yrkesverksamma skilda slag av och vanliga människor i kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenhet olika slag. av Det behövs en social dimension i allt processinriktat förändringsarbete. Det innebär en strävan hela vägen från analys till genomförande och hand- - - att se med människors konkreta verklighet för ögonen. En hos invånarna förankrad lokal utvecklingsplanering grundad på historiska, kulturella och sociala förutsättningar ger en bättre grund för den översiktliga planeringen. Sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, med såväl hårda mjusom ka data bör ses som lika naturliga ekonomiska analyser eller miljökonsom sekvensbeskrivningar, MKB.

En utveckling från mönster- och expertplanering till process- och dialog-

planering är angelägen. Ur social synpunkt är det viktigt att samhällsplaneringen inte reduceras till enbart ekonomi, affärer och teknik. Socialtjänsten har genom sitt kontaktnät öppen förskola, dagis, hemtjänst, dagverksamhet för -

handikappade och marginalgrupper osv. goda förutsättningar att bidra med

förvarningar om tecken till ogynnsam utveckling i den lokala miljön. Och till att vända utvecklingen. Övergång från myndighetsstyrt grannskapsarbete till kommunalt stöd för flexibelt samhällsarbete kan redan avläsas och ter sig ofrånkomlig i tid med en knapphet på resurser. I del stadsmiljöer behövs samhällsarbetare med sären skild kompetens i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper och invandrare. I en del miljöer kan vara önskvärt att samhällsarbetaren får fullgöra sitt uppdrag i arbetslag med bl.a. planerare och andra yrkesmän hantverkare. som Under rubriken överväganden och preliminära förslag sammanfattas förslag

Sammanfattning 15

till vissa förändringar socialtjänstens strukturinriktade insatser. Med sådana av avses miljörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och sociala miljön kan motivera särskilda insatser med stöd av komsom munen eller andra intressenter

lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvens-

analyser, vars resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen samt lokal älvorganisering och samhällsarbete jämte medverkan i folkhälsoarbe- te med kommunalt eller annat stöd.

I Underlag för diskussion översyn av lagtext om strukturinriktade insatom ser ingår fem punkter. De kommenteras närmare i rapporten.

Socialtjänsten skall socialnämnden motsvarande i samverkan med genom andra berörda nämnder, organisationer och kommuninvånare verka för en god livsmiljö samt särskilt uppmärksamma förhållanden i verksamhet och miljö kan motivera åtgärder för att nå detta mål. som

Socialnänmd motsvarande är skyldig

1 att bevaka och till kommunledning och planerande organ lämna information . tecken på utveckling i den lokala miljön som kan föranleda om ogynnsam åtgärder 2. att medverka i översiktlig planering och i programarbete på områdesnivå till stöd för lokal planering

att medverka i ombyggnadsplanering i syfte att främja varsam förnyelse

och skälig hänsyn till de boendes önskemål och behov 4. att vid behov i samverkan med planerande organ ta initiativ till sociala

konsekvensbeskrivningar, när översiktlig planering, programarbete eller

ombyggnadsplanering kan medföra väsentliga förändringar för invånarna samt att med stöd kommunens vägledande mål vid behov ta initiativ till av sarnhällsarbete i samverkan med bostadsföretag, organisationer och andra parter i syfte att främja positiv utveckling i lokala miljöer samt att stödja en självorganisering i likartat syfte.

I ett avsnitt organisatoriska aspekter konstateras att det oavsett organiom sation i olika delar varje kommun kommer att finnas enheter och många - av anställda inom de verksamhetsområden som omfattas av socialtjänstlagen. I kommuner med beställar-utförarmodell i någon form kan konkurrens mellan närliggande enheteter ett problem, även om det finns en socialnämnd. Det vara bör dock kunna lösas genom att kommunledningen beställer strukturpåverkande

16 Sammanfattning

arbete.

Behovet av tvärsektoriell utbildning och FoU-insatser understryks. Kommittén bör överväga möjligheterna att föreslå att fortbildning anordnas vid universitet,

högskolor och folkhögskolor.

Kommuner som tagit initiativ till mer eller mindre fast organiserade former för fåltförankrat FoU-arbete och fortbildning bör stödjas lämpligt sätt. Socialstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar som stödjande och rådgivande

organ. Den kunskap som vinns genom tillsyn utgör grund för styrelsens kun-

en egen

skapsuppbyggnad.

Slutligen diskuteras i rapporten frågan särskilda insatser för att initiera

om lokalt förnyelsearbete. I många områden runt i landet närmar sig

om man gränsvärden för en negativ utveckling. Det borde därför finnas skäl över-

att väga möjligheterna att i varje län efter behov få igång försök med samhällsarbete, lokalt hälsoarbete och lokal utvecklingsplanering.

Syfte och innehåll, bakgrund

och vägval

Vårt samhälle är konstruerat så att det

utmanar till kamp och urval. Insikten om

detta måste bli ett incitament till att

ändra samhället så att den svage får bättre

skydd än i dag.

Harald Ofstad: Vårt förakt för svaghet, 1979

1 .1 och innehåll

Syfte

Syftet med den här skriften är att belysa förutsättningarna för socialtjänstens

framtida roll i samhällsplanering och samhällsarbete. I samhällsarbete ingår även medverkan i lokalt folkhälsoarbete. Verksamheterna uppfattas här som varandra närliggande och överlappande. Insatser av såväl professionella som frivilliga i betydelsen icke-yrkesarbetande ses som naturliga inslag i detta strukturinriktade arbete.

Med socialtjänst menas sådana insatser som omfattas av Socialtjänstlagen SoL. Häri ingär samverkan med en rad skilda parter. Samverkanspartners kan vara andra verksamheter som kommunen eller annan bedriver, hälso- och sjukvård, bostadsföretag och näringsidkare, gamla och nya folkröreler, s.k. frivil-

ligorganisationer och enskilda.

Det framgår redan av uttryck som medverkan och samverkan att socialtjänstens roll i planeringen inte kan ses isolerad från samhällsplaneringen i stort. Detsamma gäller socialtjänstens medverkan i förändringsarbete som har karaktär av samhälls- eller folkhälsoarbete.

Planering och annat förändringsarbete berör mer eller mindre direkt människors livsmiljöer och livsvillkor, dvs. arbete och boende, rekreation och skapande aktiviteter. Medverkan av berörda är därför önskvärd.

För att tydligare kunna urskilja vilka strukturinriktade insatser socialtjänsten skulle kunna bidra med är det i en tid av växande internationellt beroende angeläget att ta till vara såväl internationella som nationella erfarenheter. Och dra

18 Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

nytta av den växande kunskapsmassa som forskning och utvecklingsarbete inom och utom landet erbjuder. Skriften bör ses som en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag.

Tidsperspektivet i de tankar och idéer om framtiden som diskuteras i det följande sträcker sig över och bortom 90-talet. För att resonemangen skall bli gripbara redovisas först i stora drag de föreställningar som präglar framställningen när det gäller förutsättningar och vägval i försök att påverka samhällsutvecklingen. Fördjupningar görs sedan i de följande kapitlen. De behandlar

historiska och internationella erfarenheter på samhällsplaneringens område centrala begrepp samt återföring av kunskap och erfarenheter med anknytning till socialtjänstens strukturinriktade insatser efter SOL:s ikraftträdande 1982 ändrade förutsättningar inför 2000-talet och översiktliga problemanalyser

med diskussion om tänkbara strategier på olika nivåer i samhället från

storstad till glesbygd samt slutligen sammanfattande diskussion och överväganden om socialtjänstens framtida roll och arbetssätt i samhällsplanering, samhällsarbete och folkhälsoarbete.

1.2 i stora

Bakgrund - förutsättningar drag

Det är uppenbart att Sverige oavsett formerna för Europasamarbetet alltmer

- integreras i internationella och globala sammanhang. Denna internationalisering rör praktiskt taget alla verksamhetsområden. Den påverkar dessutom direkt eller indirekt alla människor i olika delar av vårt land. Detsamma gäller beslutsfattandet på olika nivåer i privat, kooperativ och offentlig verksamhet.

I början av 90-talet sveper en våg av oro över västvärlden i den ekonomiska krisens och den växande arbetslöshetens spår. På samhällsplaneringens område gäller denna oro främst miljöhot och social utarmning i större städer och i perifera områden som hotas av avfolkning. På sina håll bidrar problemen till fruktan, våld och främlingsfientlighet.

Den växande oron hos beslutsfattare i olika länder har under de senaste åren utlöst nya planeringsaktiviteter och okonventionella grepp för att mobilisera medborgarna i försök att bekämpa problemen. Detta gäller inte minst internationella organ som EG och den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD.

Sverige är ingalunda oberört av orostendenserna, även om vi ännu lever under lugnare förhållanden än flertalet andra länder. I både större och mindre kommuner sviktar såväl offentlig som privat service. Oron för utarmning av kommuner och landsdelar är utbredd. I dess spår frodas allt öppnare rasistiska attityder, vandalisering av bostadsområden och kyrkogårdar, läktarvåld och t.o.m. hot mot handikappade. Dessa fenomen är tydliga varningssignaler. Orostendenserna

Syfte och innehåll, bakgrund och vägval 19

kan få ytterligare näring av långvarig hög arbetslöshet och växande misstro mot makthavare inom såväl offentlig som privat verksamhet.

90-talets problem har ytterst sin grund i sviktande ekonomi och i en långsam förskjutning av näringslivets tyngdpunkt från ett traditionellt industrisamhälle till ett alltmer avancerat teknologiskt tjänstesamhälle. Industrin blir effektivare och relativt sett allt mindre personalkrävande.

Effekterna av den snabba teknologiska utvecklingen både på hemmamarknaden och i fjärran länder blir allt tydligare. I ett längre tidsperspektiv framstår tendenserna som både löftesrika och hotande. Det är positivt att fattiga länder kan förbättra sina medborgares levnadsvillkor. Den nya teknologin gör det också lättare att bryta upp den funktionsseparering med långa reseavstånd mellan områden för bostad, arbete och rekreation som fortfarande präglar många industristäder av äldre datum.

Möjligheterna att på ett positivt sätt dra nytta av den nya tekniken berörs främst i kapitel 4. Lika viktigt är emellertid att så tidigt som möjligt se samhällsomvandlingens avigsidor och så långt möjligt bidra till en positiv utveckling. Kunskap och försök att belysa tänkbara konsekvenser av omvandlingsprocessen kan hämtas ur forskning och framtidsstudier.

I boken Sverige i nätverkens Europa Gränsöverskridandets former och

villkor Liber i samarbete med Institutet for Framtidsstudier 1993 refereras under rubriken Informationsstaden en spanskfödd sociolog Manuel Castells som är verksam i USA. Han skriver om den moderna staden som både en informationsstad, Informational City, och en stad som dessutom ofta är delad, Dual City. Ny informationsteknologi, ökat kunskapsbehov och informationshanteringens växande betydelse har lett till segmentering av arbetskraften, särskilt i stora städer:

I informationsstaden skapas ständigt nya arbetstillfällen med anspråk på

högt kvalificerad arbetskraft. Högt betalda arbeten tillkommer inom exem-

pelvis avancerad företagsservice, högteknologisk industri, formgivning och

massmedia. Också antalet arbetstillfällen inom lågt betalda serviceyrken

ökar. Som exempel kan nämnas arbeten inom hotell, restauranger och hus-

hållsservice. Samtidigt minskar antalet anställda inom den äldre traditionella

industrin. Den dualism som Castell och andra skriver om leder till segrega-

tion mellan högt och lågt betalda, mellan människor med mycket hög ut-

bildning och sådana som saknar skolning. De senare är ofta invandrare,

tillhör etniska minoriteter och arbetar inom en växande informell sektor av

ekonomin.

Dualismen har ett annat drag av centralt intresse i denna bok. Städernas

informationshanterande befolkning med lång utbildning och hög lön, ingår

i globala nätverk och exponeras ofta för intryck och inflytelser från hela

20 Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

världen. De lägst betalda skikten av serviceanställda tillhör snävt avgränsa-

de, ofta etniskt betingade, lokala nätverk, kanske med enstaka utlöpare till

invandrares hemländer. Bilden framtidsstaden kan sig främmande. Ändå är

av te uppenbart, att dagens

samhälle uppvisar likartade drag. Redan tenderar samhället att bli socialt

nu skiktat med utbildning och kompetens avgörande faktorer.

som

Även uppfattningarna samhällsorganens roll i förhållande till de rådan-

om om de utvecklingstendenserna varierar i den allmänna debatten, råder på flera viktiga punkter en påtaglig samsyn. Denna samsyn gäller såväl uppfattningen att den snabba teknologiska utvecklingen kommer att få genomgripande följder för industrisamhället som övertygelsen att de internationella respektive de lokala och regionala organens betydelse kommer att öka på statens bekostnad.

Skillnader finns främst i synen på det önskvärda och realistiska i att staten och andra samhällsorgan söker påverka samhällsomvandlingen och dess effekter. Man kan här bl.a. urskilja olika uppfattningar hur långt statens åtaganden

om som garant för en allmän välfärd kan och bör utsträckas. Man kan tala

om en mera aktiv respektive en mera passiv roll för samhällsorganen på olika nivåer främst i det långa perspektivet. De politiska partierna har, begripligt

nog, visioner och bilder av framtiden med markerade särdrag.

I det kortare perspektivet över 90-talet torde i huvudsak

- - råda en samsyn i uppfattningen, att samhällsorganen på olika nivåer bör göra vad som är möjligt för att begränsa problemen och underlätta de omställningar som blir eller

mer mindre ofrånkomliga. Det faktum att det finns viktiga partipolitiska åsiktsskillnader om vilka medel som bör användas, ändrar inte att den aktiva grundhållningen till stor del är gemensam.

Ett sådant aktivt förhållningssätt kan beskrivas så att samhällets styrorgan på olika nivåer söker utveckla strategier för att mildra de negativa konsekvenserna av samhällsomvandlingen och underlätta den successiva omställning som redan nu kan förutses. Det fulla genomslaget i förändringarna av de sociala villkoren för kommer dock knappast förrän på det seklet.

stora grupper nya

De mest avgörande frågorna rör i vilken omfattning, i vilken takt och på vilka sätt arbetslösheten kan pressas tillbaka utan att kontrollen över ekonomin går förlorad. I denna process avgör under 90-talet inte bara utvecklingen av ekonomin utan även arbetsmarknads-, regional- och socialpolitiken hur hårt genomslaget i människors vardag blir. Viljan och förmågan till konstruktiva insatser på lokala och regionala nivåer får dock allt större betydelse.

På grund av den ansträngda ekonomiska situation som under alla förhållanden tycks komma att prägla 90-talet blir det på lokal nivå sannolikt nödvändigt att på ett helt annat sätt än tidigare anstränga sig för att mobilisera människor om man aktivt vill möta de fysiska, sociala, miljö- och hälsomässiga problem som följer i spåren av kriser och omställningsprocesser.

Ett sådant förhållningssätt innebär att människor ges stöd och uppmuntran att

Syfie och innehåll, bakgrund och vägval 21

själva medverka till att mildra de svårigheter som följer med omställning exem-

pelvis vid befolkningsminskning, förlust av arbetsplatser och urholkning av

underlag för offentlig och privat service. Konkret handlar det om att med olika medel så långt möjligt söka vända utvecklingen. Det blir viktigt att Samhällsor-

och andra intressenter på olika nivåer initierar, stimulerar och stöder lokagan

eller regionala initiativ och problemlösningar.

Sannolikt spelar den hållning regering och riksdag intar i lagstiftningsarbetet och på andra sätt en viktig mönsterbildande roll.

Även kommunernas styrelser ställer med stöd och själva tar initiativ

om upp bör räkna med att fristående grupper och organisationer bildas för att

man främja olika ändamål och tillvarata sina intressen. Såväl för att kunna utveckla egna strategier som för att kunna hantera andra parters initiativ på ett klokt sätt är det angeläget, att man på alla nivåer har ett klart förhållningssätt till de redan

pågående förändringsprocesserna.

Om på lokal nivå inte vill acceptera att de sociala problemen skall växa

man dramatiskt bör det för socialtjänsten bli en central uppgift att arbeta med strukturinriktade insatser. Risken är annars stor att man kommer att översvämmas

krav på akuta insatser på den individuella nivån. Det blir nödvändigt att av uppdra socialarbetare eller andra resurspersoner att så långt möjligt engagera såväl enskilda människor företag och organisationer för att så

som grupper, tidigt som möjligt se, förebygga eller begränsa problemen.

Rapportering om den sociala miljön, utvecklingsplanering, social mobilisering

och hälsoarbete efter lokala förutsättningar och behov bör ses som naturliga arbetsformer. Kommunledningen bör vara ytterst ansvarigt organ, även om insatserna kan organiseras olika sätt och i regel måste ha sin tyngdpunkt i de lokala miljöerna, eftersom det är där problemen och människorna finns.

Socialtjänsten bör med stöd sitt vitt förgrenade kontaktnät spela en viktig

av roll såväl insatser stöd andra som vill göra en positiv

genom egna som genom insats.

Ett annat förhållningssätt skulle kunna innebära att offentliga organ på olika nivåer förhåller sig passiva i föreställningen att det sikt påskyndar och

mera underlättar nödvändig modernisering av det svenska samhället. Den bak-

en omliggande tanken kunde vara att livskraftiga kommuner och regioner med i varje fall potentiell växtkraft bör backas upp för att snabbt kunna dra till sig erforderliga även priset socialt sett blir relativt högre under en mer

resurser, om

eller mindre lång övergångsfas.

En sådan passiv hållning utesluter inte insatser till stöd för människor

mera

kommer i kläm men blir rimligen av så begränsad omfattning att de inte som nämnvärt påverkar konsekvenserna av de växande klyftorna. En sådan hållning innebär även att statens roll i varje fall i det långa perspektivet starkt begränsas.

Innebörden av en konsekvent uppslutning bakom det nya moderniseringsprojektet 4.2 tycks i huvudsak att resurser, kunskaper och kompetens

se vara

22 Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

koncentreras till städer och regioner med växtkraft. I gengäld får industrisamhällets förorter i storstäderna liksom gamla industrikommuner, små tätorter längs det gamla järnvägsnätet och glesbygd finna sig i en mer eller mindre markerad tillbakagång.

Ytterst skulle konsekvensen av ett passivt förhållningssätt bli att såväl ett betydande antal människor som ett stort antal samhällen i praktiken betraktades och behandlades som överflödiga därför att de prestationsmässiga och

ur ekonomiska synpunkter skulle framstå som mindre värdefulla eller rent

av utgöra en belastning för samhällsgemenskapen.

1.3 etisk

Vägval - grund

Sett ur ett välfärdsperspektiv präglat av de värderingar och den människosyn SoL står för blir ett ställningstagande till förmån för det sist beskrivna förhållningssättet oacceptabelt.

Kärnan i den värdemässiga referensram som svensk välfärdspolitik och socialtjänsten står för kan enklast summeras med några ord filosofen Ingemar

av Hedenius. I en av sina skrifter sammanfattar han det svårfångade begreppet människovärde med följande principiellt och praktiskt viktiga ord när han säger att

människors lika värde ingenting annat är än att alla har precis rätt

samma

till en människovärdig tillvaro.

Särskilt orden människovärdig tillvaro är värda att hållas i minnet. Innebörden kan förtydligas med vad som stadgas i l kapitlet, 2 paragrafen i Regeringsformen. Där sägs att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och god levnadsmiljö.

Industrisamhället kommer i det långa perspektivet under alla förhållanden

- att successivt minska i omfattning och ges ett nytt och mer avancerat innehåll liksom en gång jordbrukssamhället. Under denna förändringsprocess bör det emellertid med SoL:s värderingar vara en etiskt grundad plikt för samhällsorganen både att mildra omställningsproblemen och underlätta förnyelse och utveckling oavsett vilken ort i landet eller vilka människor det är fråga

- om.

Innebörden av denna etiska förpliktelse kan illustreras genom att ur ett barnperspektiv tala om staden som fostrare och förebild. I Boverkets skrift Miljö för livet 1991 har psykiatern Johan Cullberg i sitt intressanta bidrag något mycket väsentligt att säga om detta. I den sammanfattande introduktionen

av Cullbergs bidrag står bl.a. följande att läsa:

Syfte och innehåll, bakgrund och vägval 23

En ful, smutsig, vanskött och vandaliserad miljö bär budskapet att man hör till skräpet i tillvaron. Den låga självkänsla som blir följden kommer till uttryck i psykosomatiska besvär, ångestsymptom, krisreaktioner, självmordsförsök och tröstsökande i konsumtion och missbruk.

Cullbergs beskrivning av den trista, slitna miljöns innebörd för barn och föräldrar med små resurser är talande. Den tydliggör hur den fysiska, sociala och kulturella miljön sammantaget påverkar vuxna och barn psykiskt och socialt i ett utvecklingsperspektiv. Den trista miljön bidrar till att bryta ner människor om den inte förändras inte bara fysiskt utan i lika hög grad socialt och kulturellt. Följande fem slutsatser är viktiga för det praktiska förändringsarbetet:

a Oavsett om människor bor i en storstads förort, i ett miljonprogramområde i en vanlig svensk stad, i en liten tätort eller i en by i glesbygd finns ett slags gränsvärden för förslitning och utarmning av verksamhet och miljö

svåra men kanske inte helt omöjliga att mäta och beskriva. De gränsvär- dena måste man från fall till fall identifiera och hålla ögonen på. Metodutveckling i denna del är angelägen och diskuteras i det följande. b De gränsvärden som det här är tal om är tecken som varierar från stad till stad, från ort till ort. Men de är viktiga. De säger: Nu är det allvar och

dags att vi alla ansvariga politiker, verksamma i privat och offentlig

tjänst, enskilda medborgare och grupper söker vända de negativa spira-

lerna till positiva spiraler. Det vill säga: att göra förorten i den stora staden, den lilla tätorten i landsorten, den egna byn i hembygden till en god fostrare, en god förebild. Ja, till något att vara stolt över, även om man lever

och kanske vill och måste leva under enkla förhållanden. - - Föräldrar har alltid det primära fostraransvaret. Vuxna ansvarar för sina liv. Men ansvariga beslutsfattare kan som medborgarnas förtroendevalda aldrig svära sig fria från det yttersta ansvaret för vilken roll den fysiska och sociala miljön spelar särskilt som fostrare av barn och unga. Och som livsmiljö för vuxna i aktiv ålder eller som åldringar. Miljön visar alltid hur och i vilken mån beslutsfattarna försöker och förmår att ta sitt ansvar.

d På olika nivåer krävs samlade fysiska, sociala och kulturella insatser som genomförs successivt. Det förutsätter att man inte bara analyserat vilka problem som finns utan lägger lika stor vikt vid inventering av positiva materiella och mänskliga resurser. Vare sig engagerade lekmän eller aldrig så skickliga specialister räcker till för att på egen hand hantera sammansatta problem där många intressen måste vägas mot varandra samtidigt som kraven på god hushållning med knappa resurser beaktas.

24 Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

Allt förändringsarbete är fyllt av målkontlikter där krav ställs på priorite-

ring. Därför krävs också en god politisk ledning. En realistisk, ideal poli-

tisk hållning blir då att både styra och stimulera.

2¶Historiska och internationella

erfarenheter på

område

samhällsplaneringens

Teorier och idéer samhällsplanering växte fram med industrisamhällets om genombrott. Den snabba framväxten stora industristäder i Europa och USA av skapade problem gjorde planering nödvändig. Teorier och praxis liksom som samhällsplaneringens anseende har växlat från tid till tid. - Kunskap och debatt principer och handlande rör städernas struktur är om som vikt därför strukturen påverkar vardagslivets villkor på alla andra nivåer av att i trapphuset och på gården, i bostadsområdet och dess närmiljöer, i stad och land. I dag är problemen till stor del andra än vid mitten förra seklet. Nu bidrar av miljöproblem liksom farhågor för sociala motsättningar och hälsomässiga problem till intensiv planeringsdiskussion i stora delar av västvärlden. Det finns en skäl dra både historiska och internationella erfarenheter i en situaatt nytta av tion då många västländernas problem är likartade. av Samtidigt finns också skäl att inte glömma de specifika förutsättningar som

präglar vårt land. Dit hör bl.a. den relativt glesa bebyggelsen i vårt vidsträckta land liksom de skiftande klimatiska, ekonomiska och sociala villkoren samt de

varierande kulturella traditionerna. I detta kapitel tecknas först översiktlig historik på samhällsplaneringens en område fram till våra dagar. Därefter redovisas aktuella internationella erfaren-

heter. Viktiga frågor aktualiseras dessa återblickar och utblickar. De ger av anledning till diskussion huruvida ansatser till en ny svensk planeringskultur kan skönjas i debattinläggen från forskare och praktiker inom bl.a. samhälls-

planering, socialtjänst, hälso- och sjukvård.

26 Historiska och internationella på

erfarenheter

2.1¶Historisk återblick

- doktriner under

skilda epoker

För att förstå förutsättningarna för samhällsplaneringen är det nödvändigt att se dess koppling till samhällsutvecklingen och tänkandet i såväl tidigare epoker som i vår tid. Samhällsplaneringens historia rader exempel på rymmer av enastående framgångar men också på svåra bakslag. Olika skolbildningar har vuxit

fram och så småningom förlorat i betydelse beroende på såväl misstag försom ändring av samhället. Men idéer och erfarenheter har levt vidare och ofta fått aktualitet i nya former under villkor. nya Vid stadsmiljörådets seminarium i april 1992 arrangerat i samarbete med

N ordplan, KTH och SAR diskuterades tidigare och aktuella samhällsplanerings-

frågor dvs. frågor som i hög grad griper i många människors mest personliga livsvillkor. Ett historiskt perspektiv Johan Rådberg, teknologie doktor gavs av och forskare vid arkitektursektionen vid KTH i Stockholm. Rapporten från seminariet belyser hur dagens situation är betingad historisk utveckling av en och leder fram till nyckelfrågor för framtiden.

Vi saknar idag en gemensam bärande stadsbyggnadsteori - Av dokumentationen framgår att Rådberg konstaterade: Vi saknar idag en gemensam bärande stadsbyggnadsteori Det är avsaknaden sådan teori av en som skapat osäkerhet och förvirring inom stadsplaneringen ända sedan mitten på 70-

talet då efterkrigstidens bärande teori den funktionalistiska bröt samman. - - En bärande teori en doktrin behövs för att 1 definiera problemet, 2 - ställa upp mål, 3 ange värderingar, 4 anvisa metoder och slutligen 5 ledge bilder, dvs förebilder till goda lösningar. Stadsbyggandet ställer till skillnad från de fria konsterna krav på lång- - - en siktig genomtänkt plan och krav på organisation och samordning mellan olika

parter och intressen i samhället. Städerna är eller borde det högsta - vara uttrycket för vår civilisation. Denna uppgift är omöjlig inte stadsbyggandet om

vilar på en gemensam helhetsuppfattning.

För att bli klara över teoriernas brister och planeringens misslyckanden måste vi enligt Rådberg blicka tillbaka i historien. Det följande är försök till ett sam-

manfattning av hans historieskrivning.

Haussmandoarinens uppgång och fall - Vid mitten av 1800-talet hade urbaniseringsproblemen i Europas storstäder vuxit till en sådan nivå att offentliga motåtgärder byggnadslagstiftning, hygienisk -

inspektion, offentlig finansiering och planering för första gången tvingades

fram. Haussman ledde den stora omgestaltningen Paris, plågades av som av

Historiska och internationella erfarenheter på 27

enorma sociala, ekonomiska och politiska problem, sjukdomsepidemier, hög

arbetslöshet och en oerhörd trångboddhet. Projektet innebar dels att nya breda trädplanterade gator drogs fram genom den tättbebyggda medeltida bebyggelsen, dels att ett nytt vatten- och avloppssystem anlades. De politiskt-ekonomiska ambitionerna var viktiga drivkrafter.

Haussmans idéer spreds över Europa. Det nya stadsidealet med breda gator och höga hus skapades totalförnyelse äldre stadspartier i offentlig

genom av regi. inkomsterna från försäljning av nyskapade tomter skulle överstiga kostnaderna för att köpa upp och riva gamla fastigheter och att anlägga gator.

Exploateringsökningen var själva motorn i ett system som byggde på koppling

mellan gatubredd och hushöjd.

I Sverige infördes liknande kopplingar med 1874 års byggnadsstadga, där

femvåningshus medgavs. Traditionellt hade svenska städer utom i de sydligaste landskapen bestått träbebyggelse i två eller högst tre våningar vid smala

av gator. Alla svenska städer, stora som små, ålades att upprätta nya stadsplaner. Nya gator borde ha 18 meters bredd.

Omvandlingen gick dock trögt i Sverige. Urbaniseringstrycket och nybyggandet trots allt för lågt. Stadsbilden blev splittrad och trasig.

var

Haussmandoktrinen var ett svar de enorma storstadsproblemen i Paris, för småstäder den aldrig lämpad, i synnerhet inte för de svenska trästäderna.

var

Bakslag i form svårlösta problem kom också i de kontinentala storstä-

av nya,

derna. Befolkningstätheten blev enorm i de väldiga kvarteren med hyreskaser-

Den folksjukdomen TBC grep omkring sig. Doktrinens trovärdighet ner. nya gick förlorad när sambandet mellan sjukdomen och bristen på solljus fastslogs vid en läkarkongress.

Det dyrbara stadsbyggnadssättet drev också fram ett annat snabbt växande

nya problem kåkstäderna i oplanerade förortsbälten. Dit hänvisades det fattiga

småfolket inte kunde betala hyrorna i den täta centrala staden.

som

Den här pågick inte bara i storstäder som Paris; också i de svenska

processen städerna stöttes de underprivilegierade bort ur stenstaden och hamnade utanför stadsgränsen utan vatten och avlopp, utan bekvämligheter, men på billig mark, i små låga hus.

Reaktionen mot regularismen: trädgárdsstaden - Lösningen på problemen med å ena sidan hyreskasernsystemet och de höga markpriserna och å andra sidan de växande kåkstäderna blev ett nytt planideal i direkt motsats till det haussmanska en planmässig utbredning i låga hus med

trädgårdar. Den småstadsmässiga trädgårdsstaden är förknippad med engels-

Ebenezer Howard och hans vision Garden Cities of Tomorrow mannen om 1898, 1902, liknande idéer lanserades även i Tyskland vid samma tid.

men

Denna doktrin förutsatte framför allt aktiv kommunal stadsplane- och mark-

en

politik för att hålla nere tomtpriserna och förhindra det skadliga hyreskasernsys-

28 Historiska och internationella på

erfarenheter

temet. Den engelska regeringens rådgivare under första världskriget, Raymon Urwin, blev mönsterbildande för generation planerare. Han lanserade riktvär-

en den för exploateringsgraden och försökte bevisa att lägre exploatering inte ledde till dålig ekonomi eller orimlig utbredning.

Den nya doktrinen etablerades i länder England, Tyskland och Holland.

som l Sverige infördes en ny lag-stiftning redan 1907. Ett jättearbete lades under 1910- och 20-talen ner på att revidera de gamla regularistiska rutnätsplaner

som lagts ut över svenska städer och småorter.

Ett starkt motstånd mot trädgårdsstadsdoktrinen kom emellertid främst från fastighetsägare, markägare och storbyggmästare. De kände sina positioner hotade och fruktade sänkta priser på mark och fastigheter. Deras kritik riktade in sig på den låga tätheten, som man ansåg oekonomisk och leda till

vara markslöseri.

Le Corbusier, CIAM och den jiznlctionalistiska doktrinen - I början av 1920-talet svängde pendeln bort från trädgårdsstaden mot funktionalismen. Le Corbusier lanserade i otaliga projekt ett nytt system med höga skivhus och stora obebyggda gröna ytor emellan. Effektivitet hög be-

genom folkningstäthet och hygien genom ett rikligt mått av sol, ljus, luft och grönska var viktiga mål. Detta mönster var enligt Le Corbusier historiskt nödvändigt, det var ett uttryck för den nya industriella civilisationen. Trädgårdsstäderna

var slöseri med mark, restid och Det höghussystemet den enda

pengar. nya var räddningen: de ineffektiva förstäderna skulle helt kunna avskaffas, skulle

nya inte byggas, förkunnade han.

Dessa idéer satte sin prägel på CIAM Congrés lnternationaux dArchitecture Moderne och det stadsbyggnadsmanifest Athén-chartan 1933, som brukar betraktas som grunden för det moderna stadsplanetänkandet. En hotande storstadskris målades upp befolkningen flyttade ut, skatteintäkterna minskade,

fastighetsvärdena rasade. Ingenting mindre än ekonomisk och social kris

en hotade världens ledande storstäder, hävdade CIAM inte drastiska, storskali-

om ga ombyggnader kom till stånd. Oswald Spenglers undergångsprofetior i Untergang des Abendlandes spådde stämningen och kravet brytning med det gamla.

CIAM tog också fasta på andra idéer i tiden. Stadsplaneraren skulle efterlikna ingenjören eller vetenskapsmannen. Estetiska och kulturella värden oväsent-

var liga. Diagram togs fram för att visa hur man kunde vinna mark eller bättre solbelysning genom att öka hushöjden. I Sverige togs bestämmelsen maximal

om hushöjd bort i 1931 års byggnadsstadga. Dörren för höghusbyggandet hade öppnats. Genomslaget kom då Europas återuppbyggnad efter kriget hade tagit fart.

Den verkliga skördetiden inträffade 1960-talet, då storskaliga hög-

nya husbyggen sköt upp ur jorden, i storstäder i väst som i öst, i Leeds och Mar-

Historiska och internationella på 29

erfarenheter

. ..

seilles, Milano och Leningrad, Stockholm och New Dehli.

Kritiken och reaktionen på boom-periodens stadsbyggande kom i England 1968 efter gasexplosion och ett ras i ett höghusområde i östra London. Inter-

en nationellt kom reaktionen något senare, en reaktion som kan symboliseras

sprängningen det stora amerikanska sociala bostadsområdet Pruittgenom av Igoe i Chicago 1972. Höghusbyggandet funktionalismens columbi ägg hade

- tappat sin trovärdighet, och därmed doktrinen som sådan.

Vad kommer efter jimktionalismen - Kritiken mot funktionalismen har på senare år varit stark från praktiskt taget alla håll utan att någon bärande teori etablerat sig. Rådberg grupperar kritikernas

ny nya stadsbyggnadsidéer under sex rubriker:

Den europeiska staden bl.a. bröderna Rob och Leon Krier som det

ses av stora projektet. De hyllar centraleuropas medeltida stadsbyggande och klassicism.

1800-talets rutstad förespråkas av bl.a. den amerikanska skribenten Jane -

oöverträffade bestseller The Death and Life of Great American Jacobs vars Cities kom redan 1961. Haussmans 1800-talsstad är egentligen den enda fungerande modellen. Den förstördes dock av moderna stadsplanerares verklighetsfrämmande experiment.

Traditionellt och småskaligt står för återgång till traditionellt småskaligt stadsbyggande dvs. folklig byggnadstradition. Prins Charles i England och

en hans rådgivare har i A vision of Britain gått till storms emot modernismen och brutalismen. Kritiker pläderar för kvarboende och upprustning på de boendes egna villkor.

Självbyggeri är en grupp nära släkt med den förra. Lokalt självbestäm- mande förespråkas i den starka engelska anarkosyndikalistiska traditionen. Förödande kritik har riktats emot CIAM-doktrinens effekter i tredje världen.

Eko-city har företrädare som lanserat begreppet permakultur. Det bygger på kretsloppstänkande, återbruk och energibesparing. I Sverige finns idéerna i mindre skala i de senaste årens ekobyar.

Det offentliga rummet handlar om social och kulturell kritik från geogra- fer, sociologer och filosofer. De riktar kritik mot segregation och kulturell identitetslöshet. De betonar vikten av ett offentligt rum i staden antingen detta har formen av det traditionella torget eller gatan.

Tre huvudfrágor i framtidens stadsbyggande

- Rådberg att styrkan i EG:s uppmärksammade s.k. grönbok se nedan

menar -

ligger i dess försök att ta ett helhetsgrepp och aktualisera de centrala pro- -

30 Historiska och internationella erfarenheter på

blemen, även om den har brister och dess ideal ligger långt ifrån det specifikt svenska. Därefter lyfter han fram tre viktiga frågor spelar stor roll i EG:s som skrift liksom i alla doktriner och diskuteras i kapitel 4. som l Förorternas vara eller inte vara Le Corbusier ville i likhet med Haussman återupprätta koncentrerad stad - - en och avskaffa förorterna. I praktiken kom höghusbyggandet att användas till nya storskaliga förstäder. Detta funktionalistiska förortsbyggande kritiseras i dag överallt EG-skriften talar om periferins tiasko. Men vad är då den rätta slutsatsen Bör förstäderna avskaffas Eller bör hitta tillbaka till det borttappade receptet på den goda förstaden till exempel enligt Raymond Unwins recept

2 Frågan om en mera differentierad stad kan uppnås Funktionalismen har kritiserats för att den tog död på mångfalden och livfullheten i staden. Rådberg påpekar att den planerade zoneringen bara är de en av krafter som drev fram ensidigheten. Marknaden, konkurrensen och prissättningen är andra drivkrafter. Räcker det med stadsbyggnadsåtgärder vill om man återgå till en blandad, mångfunktionell stad av förindustriell typ

3 Fortsatt utbredning eller förtätning Denna tredje stora fråga behandlas i EG:s grönbok för fortsatt utsom varnar bredning och förtätning ett motmedel. Är det önskvärt den ser som att stoppa fortsatta utflyttningen och utbredningen Är det över huvud möjligt taget att göra det

2.2¶Internationella erfarenheter under

efterkrigstiden

Som tidigare berörts finns tecken såväl internationellt som nationellt tyder som på att samhällsplaneringen efter något av en nedgångsperiod är på väg mot renässans. Vi kan lära av andra länders sätt att se på och hantera problem som vi nu är på väg att möta i allt större omfattning. Internationella erfarenheter gör bilden av problem och behov tydligare och kan därmed underlätta utformningen

av strategier byggda en realistisk verklighetsuppfattning.

2.2.1 Överblivna människor i överblivna områden

I tidskrift Planera Bygga Bo nr 2 1993 finns en artikel av sociologen

Boverkets

Eva Oresjö som bygger på en probleminventering med internationella utblickar. Artikeln introduceras med följande text:

Historiska och internationella erfarenheter på 31

I Sverige, liksom i den övriga västvärldens industriländer, står bostadsbyg-

gande och bostadsplanering inför omvälvande förändringar. I allt fler av

västvärldens industrinationer kan man urskilja allt tydligare tecken på en

ökad utslagning och marginalisering av både enskilda boende och av hela

bostadsområden.

Probleminventeringen har genomförts på uppdrag av Boverket och redovisats i idéinriktad uppsats med en översikt över årtiondena efter andra världskri-

en get. Från att nästan helt ha varit inriktad på storskalig nyproduktion på jungfrulig mark riktas nu huvudintresset mot förmågan att ta till vara, förbättra och förändra redan befintliga boendemiljöer och stadsbygder. Förändringen måste

sätta spår i byggbranschens uppbyggnad och arbetssätt.

l artikeln säger Öresjö att allt fler forskningsrapporter pekar på att nya och svåra problem dykt upp inom det bostadssociala området. I den engelskspråkiga bostadslitteraturen använder man ordet residual för svaga grupper på bostadsmarknaden och man talar även om residualisation of social housing areas Öresjö frågar sig vad det säger om vår tids samhälle Residual betyder överbliven och överblivna kommer nog än fler människor att bli i den strukturomvandling västvärldens industrinationer nu är mitt uppe

Boendemiljöerna präglas, enligt genomförda studier, av kriminalitet, våld och vandalisering. Alla som kan försöker flytta och kvar blir en koncentration av arbetslösa problemfamil j er, som ytterligare förstärker förortsområdenas negativa kräftgång.

I den internationella bostadsforskningen finns de som i dagens bostadssi-

tuation i såväl Europa som USA ser en återgång till 1800-talets sätt att

- -

lösa bostadsfrågan för de fattiga, med svåra sociala problem som följd. De

ser hur stora grupper av medborgare ur såväl ett social- som bostadspoli-

tiskt perspektiv hamnar i samhällets periferi utan att ens ha hoppet kvar om

en bättre framtid. Öresjö menar att det håller på att permanentas en underklass som kanske inte direkt hotar samhällets välmående delar, men vars desperation kommer att ta sig uttryck i ökad brottslighet, gatuvåld och upplopp. Utvecklingen har gått längst i de anglosaxiska länderna men samma tendenser sprider sig till Frankrike, de östra delarna av Tyskland och andra delar av Europa.

Öresjö noterar, att det s.k. 23-delssamhället är en större realitet i andra delar av västvärldens industriländer än hos oss. Detta hindrar inte att de marginaliseringstendenser som kan urskiljas utomlands också finns hos oss. Vissa delar av miljonprogrammets bostadsområden bildar t.ex. allt mer slutna världar med speciella subkulturer. Vilka konsekvenser får det i en krympande samhällsekonomi Kommer detta även i vårt land att leda till marginalisering av utsatta

grupper

Avslutningsvis menar Oresjö att den i Sverige väl utvecklade bostadsforskning-

32 Historiska och internationella erfarenheter på

en visserligen inte kan lösa problemen men göra dem diskuterbara och därmed stimulera till ett nytänkande.

2.2.2¶EG:s grönbok en inspirationskälla under debatt

- EG:s grönbok stadsmiljön, ännu inte översatt till svenska men väl till

om danska, har sitt ursprung i Europaparlamentets beslut i december 1988 att problemen i stadsmiljön skulle kartläggas och utredas.

Enligt den redogörelse för boken som Fredrik von Platen, chef för Boverkets

stadsmiljöavdelning, lämnade vid stadsmiljöseminariet i februari 1992, antog

EG°s ministerråd i januari 1991 en resolution om hur stadsmiljöfrågorna bör utvecklas.

Den policy som därmed antogs innebär att stadsmiljön anses förorsaka globala problem måste lösas lokalt:

som

Det är EG-angelägenhet miljöförbättring och stadsförnyelse

en att genom

undvika törslumning, som medför sociala och ekonomiska komplikationer.

I förnyelsen får vi emellertid inte glömma vikten av vårt historiska och

kulturella som finns representerat i våra städer.

arv

Miljöförbättring och stadsförnyelse ses, enligt von Platens redogörelse, av

ministerrådet som en väsentlig förutsättning för en framtida bärkraftig utveckling våra städer. EG-kommissionen uppmanades att samordna insatserna för

av att utveckla och genomföra initiativ som rör stadsmiljöfrágor. Vidare underströks vikten stadsmiljödatabas. Dubbelarbete borde undvikas genom

av en samarbete med andra internationella organ som OECD och Europarådet. Ministerrådet tillsatte en expertgrupp området för att överväga hur EG genom fonder kan förmedla medel till förbättring av stadsmiljön.

EG-boken har diskuterats och debatterats i fackkretsar runt om i Europas större städer. Boken har uppenbarligen vitaliserat den europeiska och svenska

-

debatten om samhällsplaneringen. Strävan att anlägga en helhetssyn på plane- ringsfrågorna har vunnit brett erkännande som Rådberg konstaterade. Den tycks också, strax skall beröras, ha bidragit till att konturerna av en ny svensk

som planeringskultur kan skönjas.

2.2.3¶OECD:s arbetsgrupp for bostadsförsörjning, social integration och livsdugliga miljöer

Ett annat uttryck för den aktivitet som numera förekommer på internationell nivå är det arbete utförts av OECD:s group on urban affairs. I september

som 1992 framlades preliminär slutrapport från dess project group on housing,

en social integration and livable environments in cities. I översättningen i rubriken

Historiska och internationella 33

erfarenheter på

skulle kanske beboeliga väljas i stället för livsdugliga, fast det är i nog det stora

hela likgiltigt.

Rapportens innehåll och slutsatser starkt uttryck för den för svåra ger oro sociala problem som följt med den över hela världen snabba stadstillväxten. Det är sökandet efter konkreta, praktiska strategier inger hopp bättre som ett om en framtid. Av rapporten framgår bl.a. följande: Den ekonomiska tillväxten i de utvecklade medlemsländernas stadssamhällen har attraherat allt fler grupper. Det har bl.a. lett till immigrantströmmar från fattigare delar av världen Östeuropa,Afrika, Sydostasien och Latinamerika. - Befolkningssammansättningen har också påverkats ökning antalet singelav av hushåll bland och gamla. Och marginaliserade icke-tradiunga av gruppers tionella hushållsbildningar. Konsekvenserna har många håll blivit näst intill oöverstigliga sociala och ekonomiska problem regeringar och andra offentsom liga organ brottas med.

De snabba förändringarna har påverkat bostadsefterfrågan och ökat

pressen på viktiga inslag i den urbana miljön tillgången på bostäder och som transporter, infrastruktur, offentlig service och liknande. Rumsligt har städerna tenderat att utveckla bosättningsmönster präglade av ökad polarisering mellan attraktiva, svåråtkomliga och dyra områden å sidan ena och fattiga områden där trängseln ökar å andra sidan. Öar och socialt av fattigdom förfall deprivation har utvecklats mitt i välmående on1råden. Såväl områden på nedgång declining bättre områden

areas som

plågas av luftföroreningar, buller och vibrationer. Fungerande för normer socialt ansvar och grannbeteende responsibility and be-

social neighbourly

haviour har ofta brutit Eftersatta saknar kraft eller makt samman. grupper att själva åstadkomma förändringar eller politiska få ändringar att genom processer till stånd. OECD:s projektgrupp kritiserar bristen på långsiktiga och över sektorgränserna samordnade riktlinjer. De komplexa sambanden mellan ekonomisk och social utveckling, bostadsförsörjning och transportsystem hör till det kräva som anses samordning för bättre balans. Kostnaderna för segregerad social bostadsförsörjning social housing liksom för polisiära insatser och välfärdsanordningar har skjutit i höjden ett sätt som i längden ohållbart. Makrofaktorer inverkar anses på städerna och deras närmiljöer. Regeringar ser bostadsfrågorna som centrala och går med lokala samman styrorgan för att engagera invånarna i syfte att förbättra boendemiljöer och skapa trygghet i boendet. Bostadspolitiken är viktig därför att den kan utnyttjas för att få igång positiva processer. Enighet tycks enligt OECD:s arbetsgrupp på väg i de utvecklade länderna vara om kraven på omprövning av traditionell sektorplanering till förmån för mångdimensionella mål och strategier i förändringsarbetet. Gruppen har bl.a. sett som sitt syfte

2 13-1046

34 Historiska och internationella erfarenheter på

undersöka samordnade och alternativa riktlinjer och program som involveatt alla nivåer offentliga och privata sektorer för att främja bärkraftig stadsrar av

utveckling samt

utvärdera strategier och därvid lägga särskild vikt vid deras tillämpning att på bostadsområdet och hur kan stärka de boendes ställning. man

Inom projektet har bedrivits studier bl.a. rör arbetsträning och arbetsansom

skaffning job training and employment, stöd utsatta och eftersatta grupper

assisting disadvantaged groups, tillgången till service, bostadsbeståndets

sammansättning, bostadsstödet till särskilda samt brottslighet. Utifrån grupper

detta underlag rekommendationer bygger löftesrikta ansatser. I en ges som

sammanfattning conclusion sådana policy strategies lyfts några nyckel-

av

faktorer fram, tiden måste utvisa hur bestående effekterna blir på sikt: även om

Datainsamlandet utformning för att kunna möta behoven. - måste ges en ny

Flersektoriella data måste både kvalitativa och kvantitativa för att kunna vara

användas för positiva förändringar. Det ett ideal om internationellt jämvore

förbara data kunde insamlas. Samtidigt måste inses att städer har sina egna

speciella behov.

Helhetssyn krävs för ställa flersektoriella mål och för att fatta beslut. att upp - Kostnader och intäkter i måste ställas mot framtida uppoffringar och vinnuet

ningar.

Städernas problem är sådan omfattning att traditionella initiativ och av strategier utformade på nivå är otillräckliga. Både vertikal och horisontell en

integration är betydelsefull.

Två kan urskiljas: med inriktning på multisektoriella typer av ansatser en i hela stadsmiljön och med inriktning sammansatta problem inom

problem en

vissa områden eller grannskap neighbourhoods. Båda har, även om viss kritik

förekommit, visat avsevärda framsteg.

Samverkan med icke-offentliga stimulerar till investeringar, ger spinorgan off effekter och minskar trycket de offentliga Politiskt stöd organen.

samverkansprojekt är av betydelse för långtidseffekterna.

Gemensam fondering är utväg. Knappa offentliga resurser gör att myndigen heter behöver kompetens att samarbeta med icke-vinstinriktade organisationer

och privata fonder samt att uppmuntra investeringar och ge stöd i andra former.

Multisektoriell inriktning innebär främjar både hårda och mjuka att man investeringar. Det handlar å sidan bostadsforsörjning, infrastruktur och ena om

offentliga anordningar och å andra sidan människor behöver förbättrad om som

hälsa, utbildning och social och kulturell service.

I kapitel 5 diskuteras möjligheterna att i linje med OECD-gruppens resone- vidareutveckla befintliga metoder för sociala områdesbeskrivningar och mang -

Historiska och internationella erfarenheter på 35

analyser till vad som kunde kallas sociala konsekvensbeskrivningar, SKB. Användning av SKB skulle ligga i linje med de på år introducerade senare miljökonsekvensbeskrivningarna. Ett sådant arbetsinstrument förutsätter inte bara någon form av datorbaserad social kartering på olika nivåer också utan tillgång till relevanta s.k. mjukdata. Sådana data kan bara hämtas närmilur jöerna på fältet där man har kontakt med i olika åldrar och samhällsgrupper skikt.

2.3¶Kan man svensk

skönja en ny planeringskultur

Vad lär vi oss av de historiska och internationella erfarenheterna Är det en ny planeringsdoktrin som främst behövs Eller flera teorier för skilda behov Historien tycks lära oss att det inte finns eller går att skapa någon allomfattande teori som svarar mot de sammansatta problembilderna i och en mer mer komplex värld. De stora doktrinerna inte lösningen på storstädernas var problem. Än mindre på de små eller orternas den glest bebyggda periferins problem. Den senaste doktrinen den storskaliga funktionalismen ville förnuf- - - vara

tets och den vetenskapliga kunskapens planeringsform. Och del enastående

en framgångar nåddes i början när skalan måttlig och bostäderna rationella och var garanterat hygieniska. Den svåra bostadsnöden hävdes i vårt land. Det bara var det att doktrinen sedan tillämpades in absurdum och utan hänsyn till lokala

förutsättningar och kulturer.

Om bostäderna inte längre blev direkt hälsovådliga så blev de i stället många håll näst intill omänskliga när skalan successivt växte i Europas och USA:s storstäder. Och de till stor del resurssvaga hänvisades till grupper som de nya förortsområdena levde med små ekonomiska marginaler. Vanliga människors behov av hygien respekterades förvisso knappast deras behov men av skönhet och en miljö att vara stolt över. Man i praktiken omedveten var om effekterna av alltför enformiga och trista områden. Det blev närmast omedett vetet och outtalat uttryck för förakt för invånarna. De flesta av våra svenska miljonprogramområden framstår vid internationella jämförelser som relativt oskuldsfulla trots att även här skalan så småningom alltför ofta drevs Vällingby i Stockholm, Baronbackarna i Örebro och upp. Fröslunda i Eskilstuna blev paradexempel att visa under efterkrigsepoken upp innan de verkligt stora greppen togs i våra storstäder. I dag har vi i runt om landet problemområden även om man knappast kan tala slumområden. om Kunskaper, genomtänkta teorier och framför allt kanske vilja och förmåga - att handla behövs. Men ordet doktrin skrämmer. De historiska och internationella erfarenheterna har visat att alla de stora doktrinerna med föreskrifter

36 Historiska och internationella erfarenheter på

och kalkyler i stort och smått visat sig alltför anspråksfulla, rationalistiska och okänsliga för verkligheten. Av historien kan något positivt lära att teoretiskt och praktiskt man som genomtänkt planering alltid visat sig nödvändig t.ex. för att komma bort från hälsorisker och socialt elände i kåkstäder. Den stora teorin som löser problemen oavsett de finns tycks inte existera. Däremot krävs god teori och var praktik för olika miljöer och för arbete med som bor och arbetar där. grupper Måtten och ambitionerna måste till den lokala miljöns förusättningar. anpassas Om Doktrinen med stort D ter sig skrämmande så gäller det också den totala planlösheten på marknad där ekonomiska krafter styr utan hänsyn till det en långsiktiga allmänintresset. OECD-gruppens slutsatser tyder på att chansen till framgångar är störst när offentliga och enskilda intressen samverkar på olika nivåer och med stor bredd. En realistisk hållning tycks handla om en ny, teoretiskt och praktiskt mera

förankrad planeringskultur detaljerad doktrin med färdiga mönster

än om en och modeller för hur problem skall lösas. En sådan planeringskultur har ett dialoginriktat förhållningssätt till invånarna ett viktigt kännetecken är tydligare än så utan att förlora sin flexibilisom men Den pekar ut problem och mål, redovisar värderingar och anvisar praktiskt tet. användbara metoder i linje med de krav Rådberg ställde upp. Respekt, lyhördhet och känsla för människors upplevelser och for olika egna miljöers kultur och tradition ligger i det dialoginriktade förhållningssättet. egen Och därmed uppfordran att mobilisera de mänskliga resurser som finns i den en lokala miljön. Just mobiliseringen blir viktig förutsättning för nytt hopp om hyggliga en sociala villkor och förbättrad hushållning med resurser oavsett om det rör sig sociala nätverk, byggd miljö, kultiverad eller orörd natur. En ny kultur kan om stimuleras kunskap måste också få växa fram underifrån som grund för av men en långsiktigt hållbar utveckling. Louise Nyström, arkitekt och teknologie doktor vid Boverkets stadsmiljöavdel-

ning, formulerade vid stadsmiljöseminariet tankar i likhet med gruppdis-

som kussionerna kan läsas plädering för eller i varje fall tecken på en - som en utveckling mot planeringskultur. l anförandet finns problem, mål, värdeen ny ringar och strategier skisserade eller antydda. Flexibla och måttfulla strategier efter lokala förutsättningar forordas. Nyström i princip två slag hot mot folkhälsan. Dels handlar det om en ser av allt sjukare miljö med luftföroreningar och gifter som framkallar allergier, can- Dels rör det förhållanden i vardagslivet medför psykosocial ohälcer m.m. som sa:

Att problemen är så sammansatta belyses bl.a. av att de människor som har störst svårigheter i arbetsliv och familjeliv och har svårast att hävda sig på marknaden, tenderar att hamna i de boendemiljöer som har de sämsta

Historiska och internationella på 37

erfarenheter

förutsättningarna för en god livskvalitet dålig service, tristess, storskalighet mm vilket i sin tur adderar till svårigheterna hävda sig inom offentatt ligheten och på arbetsmarknaden. Brister i vardagslivet bidrar således till ökade risker för marginalisering de redan har ställav grupper som en svag ning i samhället, vilket i sin tur ökar sjukvårds- och socialtjänstkonsumtio-

nen . Nyström understryker också att all miljö är befintlig och planeringen borde att präglas av samma synsätt som präglar PBL:s krav på ombyggnad. Varsam ombyggnad innebär att bibehålla kvaliteterna samtidigt rättar till brissom man terna. Begrepp som råmark och jungfrulig mark blir då orimliga. Varje miljö är sin egen norm. Alla tillskott och förändringar skall göras med utgångspunkt i vad som redan finns där:

En skall behandlas by, småstad småstad och som en en som en en storstad som en storstad.

Dessa ord måste rimligen läsas så, att det inte längre finns eller kan finnas en doktrin eller mindre skall prägla all planering i landet. Tvärtom som mer det handlar om att så långt möjligt utgå från historisk, miljömässig, social och kulturell särart. All planering blir förnyelseplanering. Kanske kan man tala om ett nytt förhållningssätt i praktiken innebär som en Övergång från en mönster- och expertinriktad till dialog- och processinen riktad planeringskultur Till detta behöver följande läggas: Skiktningen efter inkomst och utbildning ökar sannolikt i ett postindustriellt samhälle. För de mest utsatta krävs därför möjligheter och stöd från nya samhällsorgan på olika nivåer för att hävda sina intressen och behov. Begreppet utsatthet diskuteras i följande kapitel.

3¶Socialtjänstens

strukturinriktade insatser

-

forskningsbakgrund,

begreppsdiskussion och

erfarenhetsåterföring samt

ansatser

nya

Den osäkerhet som funnits inom samhällsplaneringen under är återspeglas senare även i synen på och försöken att utveckla sociala synsätt i det strukturinriktade arbetet med stöd den socialtjänstlag trädde i kraft 1982. av som Samtidigt finns tecken att osäkerheten såväl samhällsplaneringen i om allmänhet som om socialtjänstens roll i det strukturinriktade arbetet är på väg att vika. Två antologier av forskare och forskande praktiker Boverkets Miljö för livet 1991 och Social Mobilisering samhällsarbete i Sverige 1992 - om är klara tecken härpå. - I den förra medverkar företrädare för samhällsplanering, byggforskning, psykiatri, distriktsvård, sociologi, etnologi, socialt arbete och arkitektur. De flesta av den senare skriftens medarbetare är forskare ocheller lärare inom socialtjänsten men även företrädare för etnologi och fritidsverksamhet medverkar. Forskningen har bidragit till att det finns solid grund kunskap stå nu en av att på om den sociala och fysiska miljöns betydelse för hälsa och välfärd. Kruxet är att goda översättningar till praktisk handling denna kunskap först under av senare år tycks vara på väg att ta konkret och tillämpbar form. Först lämnas i detta kapitel exempel på forskning betydelse för bl.a. socialav tjänstens utveckling. Därpå följer begreppsdiskussion och kunskapsöveren en sikt som rör socialutredningens synsätt och socialtjänstens försök att utveckla

medverkan i samhällsplaneringen.

Därefter berörs utvecklingen från 70-talets grannskapsarbete till vad i som skriften Social mobilisering sammanfattas under begreppet samhällsarbete.

40 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

Den kunskapsmässiga grunden har hunnit bli mera rejäl både teoretiskt och nu praktiskt. I anslutning till samhällsarbetet behandlas medverkan i lokalt hälso-

arbete. Slutligen berörs ansatser i det strukturinriktade arbetet med utgångspunkt nya i diskussion grannskapsidéns förutsättningar som socialt ideal i det en om moderna samhällets olika miljöer. Det sker utifrån skriften Stadsliv och grann-

skap 1991, där artiklar stadshistorikem Bosse Bergman och docenten i soav cialt arbete Sören Olsson introduceras och kommenteras sociologen och av Lars Hjärne. Den diskussionen följs i kapitlen 4 och 5 i

byggforskaren upp

denna rapport.

3.1 om den sociala och fysiska Forskning

för hälsa och Välfärd

miljöns betydelse -

att stå för att söka

en grund på lösningar

Det finns omfattande samhälls- och beteendevetenskaplig forskning som har en intresse i diskussion sociala aspekter, social planering o.d. en om Även medicinsk forskning berörs. Sociala villkor påverkar hälsan. Socialtjänssedan flera år successivt över betydande delar såväl psykiatrisk vård ten tar av somatisk äldrevård. Detsamma gäller funktionshindrade hansom omsorg om

dikappade.

Forskningen kunskap grund att stå på, inte de praktiska lösningarger som en De beror ytterst etik och människosyn. I dag finns en tämligen solid, på na. av forskning grundad kunskap den sociala miljöns betydelse för hälsa och välom befinnande. Detta gäller i hög grad värdet olika slag sociala nätverk. av av Forskningen segregation är omfattande har ofta lett till delade meningar om men

och lämpliga åtgärder. Den fysiska boendemiljöns effekter har varit om möjliga

omstridda. Företrädare för ett flertal discipliner är dock numera i huvudsak

boendemiljöns betydelse för psykosocial hälsa, människors trivsel ense om .a. och sociala förankring. Även effekterna boende och vård i institutionella former för psykiskt sjuka av och funktionshindrade har studerats ingående bl.a. sociologer. Ett exempel av är studier rört begåvningshandikappade Mårten Söder. Viktiga lärsom av domar ñnns få vårdens och styckevis dystra historia när det att ur omsorgernas gäller funktionshindrade och mentalsjuka. Situationen har kraftigt förbättrats,

övergrepp och missförhållanden har ingalunda utrotats. men Förakt för svaghet finns alltid kvar. Människor i institutionsmiljöer och andra

beroendesituationer behöver stöd för att värna sin integritet.

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 41

- . . .

3.1.1¶Exempel på kunskap som vuxit fram

ur

samhälls- och

beteendevetenskaplig forskning

Den sociologiska och socialpsykologiska forskningstraditionen har i hög grad bidragit till den kunskap vi har i dag den sociala och fysiska miljöns be-

om tydelse för hälsa och välfärd. Man kan här hänvisa till exempelvis den amerikanska tradition där man arbetat med kriminalitet och storstädernas slumproblem, till internationella studier om de små gruppernas psykologi och till svensk forskning om nätverk och vårdens historia.

I Sverige utvecklades sociologi och socialpsykologi efter andra världskriget

under inflytande av den anglosaxiska traditionen. Harald Swedner, vid det här laget en svensk klassiker iden tämligen disciplinen socialt arbete, tog

nya a intryck av Kurt Lewins idéer om fältforskning och använde dem till förmån för de problemdrabbade och hunsade.

En grupp samhällsvetare och en arkitekt Bo Mårtensson, Björn Alfredsson, Lars Dahlgren, Leif Rahm bedömde i rapporten Det hotade lokalsamhället 1988 att utvecklingen skulle leda till ökade motsättningar mellan centrum och periferi. Klyftorna mellan rika och fattiga lokalsamhällen, kommuner och regioner ökar. Den alltmer internationaliserade ekonomin medför obalanser mellan olika delar av landet och slår ut i sociala problem och ökande sårbarhet.

Forskargruppens bedömning tycks stämma med samhällsutvecklingen. Den

stämmer även med den i inledningskapitlet citerade amerikanske forskarens bild av den sociala strukturen i den högteknologiska informationsstaden.

Segregationstemat berörs närmare i kapitel 4 med stöd av .a. de statliga storstadsutredningarna och erfarenheter från samhällsarbete i mångkulturell miljö.

Sociologen Karin Tengvald studerade för ett antal år sedan bl.a. nyfattigdom i Haninge och har under åren ägnat sig studier kring sociala nätverk. På senare år har hon bl.a. i rapporten Gemenskap och inflytande Om samordnad

boendeservice och välfärd 1990 sammanfattat erfarenheter av försöken med samordnad boendeservice.

Tengvald menar, att det är viktigt med den lilla gemenskapen, gemenskap byggd på mer än enbart fysisk närhet. Det är också viktigt att se att gemenskap och inflytande hänger samman. Det är först där det finns fungerande och viktiga sociala sammanhang, som det kan utvecklas en legitim grund för deltagande i

boinflytande.

Tengvald betonar alltså liksom Sören Olsson och andra forskare vikten av

- den lilla gemenskapen. Det är många sociala sammanhang, som invånarna vanligen ingår Ett accepterande av de små gemenskapernas särart är en förutsättning för att deras inneboende kapacitet skall komma till nytta som komplement till de professionella insatserna:

Frågan är också om inte i dagens ekonomiska läge har ett starkt behov

av att de små gemenskaperna fortsättningsvis fungerar väl och snarast

42 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

expanderar. Det är tydligt att ett nytt syfte med de små gemenskaperna i

boendemiljön börjar växa fram som huvudsyfte, nämligen just deras egen-

skaper som producenter av nyttigheter av olika slag, inte minst sociala

tjänster for sina medlemmar. Den byggda, fysiska miljöns betydelse för hälsa och socialt liv har alltmer uppmärksammats viktig faktor. Lars Hjärne har i sin forskning lyft fram

som en

förvaltningsfrågornas betydelse for utveckling av boinflytande och socialt liv.

Socialpsykologen Johan Asplund har väckt uppmärksamhet genom sina subtila studier kring hälsningsceremoniernas betydelse för de vardagliga sociala relatio-

nerna människor emellan och sina nyligen publicerade analyser av anonymi-

tetens och de tillfälliga mötenas betydelse i det moderna stadslivet Storstäderna och det forteanska livet 1992.

Asplunds 1991 publicerade Essä om Gemeinschaft och Gesellschaft behandlar den flerhundraåriga utvecklingen från sammanhållningen och altruismen under kyrkans hägn i småskaliga organisationer byar och skrån Gemein-

som schaft till väsentligen mera kontraktsmässiga, av egenintresset präglade relatio-

i moderna storsamhällen Gesellschaft. Den har bl.a. av Sören Olsson ner uppmärksammats i hans diskussion om olika livssfárer och samhällsarbete och

samhällsplanering i skriften Social Mobilisering.

Sedan 70-talet finns en omfattande litteratur om barns villkor i den fysiska

miljön. Kunskapsöversikten Barn och byggd miljö av Bodil Rasmusson, 1993,

utgiven av Bomiljörådet och Lunds universitet Institutionen för byggnadsfunktionslära är en rik källa att ösa ur. Den omfattande barnmiljöutredningen publicerade ett flertal rapporter under 70-talet. I slutbetänkandet 1975 sammanfattades problemen i ny stadsbebyggelse i fyra punkter:

Barn lever åtskilda från viktiga verksamhetsområden och miljötyper Barn lever åtskilda från andra åldersgrupper, klasser och kulturmönster Barn lever i påtvingad kontakt med ett stort antal jämnåriga Barn lever i miljöer som de saknar rätt och möjlighet att påverka.

Barnmiljörådet tog initiativ till studier av bl.a. lek- och trafrkmiljöer. Strukturella förändringar har emellertid fört motverkande komponenter som inte varit kalkylerade eller inte föranlett försök till kompenserande åtgärder, hävdas i kunskapsöversikten.

På senare tid har a. barns boendeföreställningar i ett utvecklingspsykologiskt

. perspektiv analyserats i avhandlingar av Maria Nordström och Gunilla Torell 1990. Miljöns betydelse för barn och unga berörs i det följande utifrån den av FN antagna Barnkonventionen där bl.a. följ ande hävdas enligt Barnmiljörådet:

Barnets bästa ska komma i främsta rummet, dvs. ska vara grundprincipen

i alla situationer där barn och ungdomar är inblandade. Detta innebär att

barn och ungdomar ska prioriteras och att staten ska avdela resurser för ät-

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 43

-

gärder som avser barn och ungdomar. Vidare sägs i konventionen:

Landet åtar sig att stödja varje barns rättigheter till det yttersta sina

av

resurser.

Det är en rimlig slutsats att kunskap särskilt det slag Johan Cullberg

av som

redovisat beträffande trista boendemiljöers betydelse för barns verklighetsupp-

fattning borde få genomslag i förnyelse av storstadsförorter och liknande miljoer.

Den l juli 1993 tillsattes en barnombudsman G30 med uppgift att bevaka frågor som rör barns och ungdomars rättigheter och intressen till 18 år.

upp Detta bör få betydelse även för barns allmänna livsmiljö då ombudsmannen övertar rådets uppgifter.

Forskningen om åldrande och äldre i samhället är omfattande. Som exempel kan nämnas det tvärvetenskapliga projektet Äldre i samhället förr, och i

- nu framtiden med historikern Birgitta Odén som forskningsledare. Studierna avslutades i början av 80-talet. Syftet var att peka ut möjliga vägar för äldre att bli betraktade som en resurs i samhället.

Sociologen Gerdt Sundström har som forskare utifrån omfattande material i flera sammanhang visat att den informella äldreomsorgen sedan länge har stor omfattning och betydelse. Det släktbaserade nätverket har snarast ökat i betydelse trots den ökade rörligheten i samhället. Frivilligheten och kvaliteten i kontakterna stimuleras av äldres ekonomiska oberoende.

Konsten att bli gammal förebilder, framtidsbilder är titeln på en av Institu-

tet för Framtidsstudier 1992 publicerad rapport skriven av folklivsforskaren i företags- och vårdkultur Barbro Holm-Löfgren och psykologen och socionomen, fiLdr. Lennart Brunander. Den behandlar förhållandet mellan äldre, anhöriga och personal på ett sätt som är besläktat med det resonemang om vikten av ett interaktionistiskt förhållningssätt alla nivåer i socialt arbete som förs i avsnitt 3.2.1.

I förordet uttrycker Barbro Westerholm, vice ordförande i institutet, förhoppningen, att 90-talet innebär en vändpunkt och att vi inte minst vid planering

av äldreomsorgen och utbildning av dess personal tar vara på de äldres egna kunskaper och erfarenheter. Vi måste sluta att tycka andra om hur de skall ha det. De som berörs måste få tycka själva.

Uttalandet bör ha relevans inte minst vid ombyggnader och stadsförnyelse. Sådana ingrepp berör sådant som för gamla människor kan det sista de

vara själva har kontroll över det egna hemmet. Följande slutord i boken av Lennart

- Brunander, skrivna sex år efter det att han blivit pensionär, säger något om behovet av integritet och om livets värde och betydelse även under åldrandet:

Perioden från det verksamma livet och till ålderdomen är en process, där

44 Socialtjänstens strukturintiktade insatser

-

man ständigt prövar att lämna det som varit, att ta vara på nuet och att

förbereda sig för det som kommer. Jag lever i den processen nu. Jag

upplever detta som en betydelsefull livsperiod. Men samtidigt är livet

på väg mot ålderdomen precis lika dant det alltid har varit. Livet är

som

alltid viktigt.

3.1.2 från medicinsk

Exempel forskning

På senare år har grundläggande medicinsk forskning befäst kunskapen om sambanden mellan sociala problem och hälsa å ena sidan och den sociala och fysiska miljön å andra sidan.

Klassiska föregångare som Gunnar Inge och Gustav Jonsson tog i begränsad utsträckning upp just dessa aspekter, även om Inges studier var samhällskritiska och Gustav Jonssons analys med tiden vidgades.

I 1991 års folkhälsorapport har mycket av forskningen om sambanden mellan hälsa å ena sidan och en rad andra faktorer som klasstillhörighet sociala skikt, yrke, ålder, kön, levnadsvanor och dylikt sammanfattats.

I samnordisk rapport 1984 Gunborg Jakobsson, finländsk professor i

en av socialpolitik, och Lennart Köhler, professor i socialmedicin, om Barns hälsotillstånd i Norden utgiven av Nordiska hälsovårdshögskolan fördes bl.a. en kritisk diskussion om hälosbegreppet. De har även svarat för SoS-rapporten Barns hälsa i Sverige 1991 som visar att barnen i stort sett är friska och välutvecklade

att det moderna samhället medför kvardröjande och i en del fall ökande men hot. Dessa hot gäller t.ex. missbruk, famljeupplösning och misshandel. Invandrar- och flyktingbarn löper större risk för ohälsa än andra barn.

Tomas Faresjös avhandling 1989 Social skiktning och ohälsa i studien 1913 års män Linköping studies i samarbete med Akademiska sjukhuset, Uppsala Universitet visade att livshändelser som arbetslöshet, arbetsbyte samt in-

komstförändring uppvisade samband med hjärtinfarkt och dödlighet.

I en rapport med titeln Boende, social miljö och hälsa från Byggforskningsrådet BFR 1993 tas förhållandet mellan social och fysisk miljö å ena sidan och hälsa å andra sidan upp. Kristina Orth-Gomér och Ingeborg Eriksson vid Statens institut för psykosocial miljömedicin har tillsammas med Peeter Fredlund vid Statistiska Centralbyrån SCB och Stig Elofsson vid Stockholms universitet presenterat resultat från omfattande intervjuundersökningar.

Studierna har syftat till att undersöka vilken betydelse befolkningens b0endeförhållanden, sociala förhållanden och social gemenskap har för befolkningens hälsotillstånd och överlevnad. Med hjälp av SCB:s undersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden aJLF från 1982-83 har dessa aspekter undersökts i ett slumpmässigt urval av den svenska befolkningen. 14 000 män och kvinnor har intervjuats omboendemiljö, grannskapskontakter, bakgrundsfaktorer rörande socialgruppstillhörighet, familjestruktur etc. Vidare registrerades hälsotillstånd

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 45

-

och livsstilsfaktorer. Samtliga följdes i fem år med avseende på överlevnad.

Efter kontroll för faktorer som ålder, socialgrupp mm fann man att bl.a. god fysisk boendemiljö, tillräckliga grannskapskontakter och gott socialt nätverk hade stor betydelse för överlevnad och hälsa. Enligt undersökningen karakteriseras god boendemiljö av boende i eget hus, i en- och tvåfamiljshus och i en bostad med flera rum. Goda grannskapskontakter innebar att man av och till träffade grannar, hade gårdsfester, hjälpte varandra med småtjänster etc. Den största riskgruppen för för tidig död utgjordes av dem som hade inga eller nästan inga grannkontakter. Resultatet sammanfattas på följande sätt:

Undersökningen bekräftar tidigare resultat om den sociala förankringens betydelse för hälsa och överlevnad. Dessutom framkom att den fysiska boendemiljön hade betydelse för grannskapskontakter. Således påverkades hälsan av både den sociala och den fysiska boendemiljön.

Som en kommentar kan sägas, att det självfallet är av stort värde att även denna omfattande uppföljningsstudie bekräftar att både den sociala och den fysiska miljön och inte minst de sociala kontakterna är av betydelse för hälsa och över-

- levnad. Det är emellertid ett problem att sådana generella samband inte ger mera av vägledning för det praktiska handlandet när det gäller miljöer där befolkningen inte har tillgång till bostäder i eget hus eller i låg bebyggelse etc. Det blir viktigt att studera och följa upp hur man konkret kan hantera situationen i bristfälliga miljöer, särskilt om många invånare är resurssvaga.

3.1.3 BFR-chefens

synpunkter

I ett inlägg av chefen för Byggforskningsrádet Bertil Pettersson i tidskriften PLAN 3 1993 i debatten om rådets ansvar för den samhällsvetenskapligt inriktade byggforskningen beskriver BFR-chefen några viktiga områden där de sociala aspekterna står i direkt fokus.

Under rubriken Utformning av bostäder nämns att en ny stor bostadsvaneoch preferensundersökning är angelägen. Vidare påpekas att de senaste årens studier har visat utemiljöns betydelse som arena för social samvaro. Detta har stimulerat till nytänkande inom parkverksamheten och skapat en bred bas for

miljöpsykologisk forskning.

Inom området Hus och hälsa har en kunskapsöversikt tagits fram. Ambitionen är att fortsätta den tvärvetenskapliga forskningen. Och att utveckla metoder för att komma till rätta med de skadliga faktorerna.

BF R-chefen menar även att den medicinska och psykologiska forskningen med sina naturvetenskapliga responsstudier har hamnat i något av en återvändsgränd De liten hjälp för att åstadkomma det som enligt den senaste folk-

ger hälsorapporten påverkar människors hälsa mest, nämligen stödjande nätverk, arbetesysselsättning och upplevelser av ett sammanhang i sitt liv.

46 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

För frågan om socialtjänstens framtida roll är det av särskilt intresse att notera den vikt BFR-chefen lägger vid sociala nätverk. Det gäller såväl 30-, 40- och 50-talsområden som nyare områden:

Studier av miljonprogramområden har också visat på betydelsen av hem-

känsla och identifikation med bostad och närmiljö samt uppbyggnaden av

sociala kontaktnät då man försöker vända en negativ utveckling i problemområden. Stora ekonomiska och sociala vinster finns att uppnå på områdes-

nivå genom ett flersektoriellt angreppssätt tekniska och funktionella för-

bättringar, social mobilisering, bättre service och tillskott av arbetsplatser. BFR-chefen tillägger i denna del, att det viktigaste är nu inte att ytterligare förfina dessa kunskaper utan att tillämpa dem i områdesupprustning och därefter utvärdera resultaten.

Till detta skall här endast göras kommentaren att det nog främst är socialtjänsten som försökt utveckla nätverksarbete, även om mycket återstår att göra. Det

som hittills gjorts har ofta rört opretentiösa utvecklingsförsök med hjälp av öppna förskolor, dagverksamheter för psykiskt handikappade och liknande. Ty-

värr saknas ofta dokumentation från utvecklingsförsök. Några exempel lämnas i kapitlen 4 och

Med sitt vida kontaktnät har socialtjänsten goda förutsättningar att i skilda miljöer samverka med grupper av skilda slag. Vinsten ligger i att problem upptäcks tidigt och att negativa utvecklingsspiraler kan vändas till något positivt.

BFR-chefen riktar emellertid kritik även mot socialförvaltningarna och berör deras svaga ställning i planeringshierarkin. BFR:s FoU-program utgår ifrån att det är i den sektorövergripande planeringen direkt under kommunstyrelsen som det sociala synsättet måste beredas plats. Tyvärr diskuteras i vad mån det tidsmässigt finns praktiska förutsättningar för kommunledningen att engagera sig djupare i utvecklingen av kommunen och dess olika områden ur ett socialt perspektiv. Som framgår av det följande överensstämmer dock synsättet i denna rapport i huvudsak med vad BFR-chefen anför.

Kritik uttalas även mot att vare sig Plan- och bygglagen, PBL, eller socialtjänstlagen, S0L, talar om hur det skall till i praktiken att främja goda sociala levnadsförhållanden. Pågående översyn av såväl SoL som PBL kan dock komma att bidra till att stimulera ett intensifierat arbete i önskad riktning.

BFR-chefen nämner även att det i socialnämndens uppgifter ingår att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen. I anslutning härtill

konstaterar han att det finns mycket av stor betydelse för samhällsplaneringen

som hittills knappast alls blivit belyst. I fortsatt forskning om livsformer och livsstilar är det angeläget att lyfta fram grupper som inte hörs i samhällsplaneringen motsvarande sin numerär kvinnor, barn, ungdomar, invandrare, äldre

etc.

Sammantaget kan noteras att också i BFR-chefens inlägg det sociala perspekti-

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 47

-

vet tillmäts betydande vikt. Hur det sociala perspektivet i praktiken skall

en kunna säkerställas diskuteras närmare i kapitlen 4 och Kommunledningarna bör förvisso ta ett större för att de sociala perspektiven förs i plane-

ansvar ring och annat förändringsarbete. Det förutsätter dock att de informeras i tid om aktuella utvecklingstendenser stöd och vägledning för angelägna fält-

samt ger insatser.

Det kan på goda grunder hävdas att det är fältet som till stor del har nödvändig kunskap vardagslivet och den fysiska och sociala miljön i kom-

om om

olika delar. Av praktiska skäl måste en stor del av de konkreta insatsermunens

för analys, insatser och uppföljning göras där i nära kontakt med invånarna. na

Det är även angeläget att den översiktliga planeringen verkligen ges ett socialt innehåll. En grundläggande tanke i denna rapport är, närmare utvecklas i

som följande kapitel, att det kan ske lokal utvecklingsplanering av det slag

genom

Sören Olsson och andra utvecklat i skilda skrifter. Likartade synsätt finns som i Välfärd i blåsväder John Lovén 1992.

3.2 och

Begreppsdiskussion erfarenhetsåterföring med anknytning till socialtjänsten

Begrepp sociala problem, socialt arbete, samhällsarbete, social

som planering etc. är liksom samhällsplanering svåra att definiera. Detsamma

- -

gäller begrepp som hälsa och miljö. En återkommande begreppsdiskussion

behövs ändå för att så långt möjligt klargöra vad menar när vi använder begreppen. Begreppen är viktiga i den demokratiska debatten och behövs som hjälpmedel för att göra komplicerad verklighet någorlunda gripbar.

en

Som underlag för erfarenhetsåterföring och diskussion rörande socialtjänstreformen har bl.a. bilaga upprättad av Sonja Helling vid Socialtjänstkommittens sekretariat, och bilaga 3 utarbetad av sociologen Lars Hjärne använts. Den förra är sammanfattning lagstiftarens intentioner, den senare är en

en av begrepps- och kunskapsöversikt. Även litteratur och rapporter har, fram-

som går detta och följande kapitel, varit värdefulla som underlag för reflektion

av och diskussion.

3.2.1¶Sociala problem och socialt arbete

Begreppen sociala problem och socialt arbete har varit föremål för en intres-

ifrågasättande diskussion bland forskare och lärare under år. Även sant, senare

diskussionen inte leder till resultat i form av utbildningsreformer är den av om betydelse för den dialoginriktade hållning som i denna rapport ses som ett

48 Socialtjänstens strukturinriktade insatser -

fundament för strukturinriktat arbete i framtiden. Harald Swedner utgick i sin bok Socialt arbete en tankeram från den grundläggande tanken att socialt arbete består i samhälleligt förändringsarbete på olika nivåer på individnivå, på institutionsnivå och på samhällsnivå. - De sociala processer som leder fram till sociala problem står i centrum för Swedner. Medicinskt arbete, vårdarbete, omsorgsarbete och socialt arbete består huvudsakligen i motåtgärder i förhållande till de problemskapande processerna i det moderna industrisamhället. Samtidigt upplever en växande bland grupp läkarna, omvårdnadsarbetarna och socialarbetarna detta som otillfredsställande. Många av dem skulle säkerligen vilja medverka i förebyggande arbete, dvs. vara med och planera och strukturera den fysiska, tekniska och sociala mil- [01] Swedner trycker bl.a. att ämnet socialt arbete dels vuxit fram ett som svar på krav från en rad intressegrupper utanför eller i marginalen forskarav samhället, dels att den som skall ägna sig forskning i socialt arbete måste skaffa sig överblick över kunskapsstoff och forskningsmetoder inom flera etablerade samhälls- och beteendevetenskaper. Sociala problem kan visserligen inte definieras utan att känna till samhällets värderingar, men för kunskap om vad som är en hög levnadsnivå hänvisar Swedner även till Maslows behovstrappa. Den stöd for att definiera gapet ger mellan hur det är och hur det bör vara. Forskaren ser här socialt arbete i ett aktörsperspektiv och inte ett åskådarperspektiv. Både forskaren och socialarbetaren blir det sättet talesmän för de

berörda människorna. Hållningen präglas av ett mångvetenskapligt samhällsper-

spektiv och av ett rationellt synsätt till stöd för människor i underläge. Det komplicerade mötet socialarbetare-människa får en relativt sett mera undanskymd roll. Och det är särskilt i denna del som diskussionen i fackkretsar på senare år blir intressant. Tre forskare vid institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet Jan - Sandberg, Stefan Morén och Lennart Nygren publicerade 1990 skriften Tre röster om socialt arbete. Inläggen stämmer visserligen i viktiga delar t.ex. i den emancipatoriska hållningen väl överens med Swedners föreställningar men det finns också intressanta skillnader. De tre nämnda författarna har det gemensamt att de inte vill godta att socialt arbete i så hög grad som nu definieras av praxis. Det kan leda till att professionella och revirmässiga intressen kan komma att styra kunskapsuppbyggnad och undervisning. Och kanske, tycks det, komma i konflikt med kunskapsintresset och forskningens oberoende ställning. Till de gemensamma utgångspunkterna hör även att de i högre grad än Swedner utgår från mötet mellan människor som det primära i allt socialt arbete oavsett på vilken nivå mötet äger det individuella eller det samhälleliga. rum - Sandberg är inte tillfreds med att ämnet socialt arbete omfattar ett antal ämnes-

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 49 -

discipliner bland vilka de studerandes prioriteringar av vad som är viktigt i hög grad varierar. Ämnet saknar klar identitet. Samtidigt han

egen, ser nyckelsitua-

tionen i socialt arbete som relationen mellan två människor socialarbetaren och klientenden psykosocialt utsatte. Denna situation utgör grunden för alla nivåer av socialt arbete: Båda aktörerna blir subjekt och objekt i nyckelsituation. en gemensam Scenariot för socialt arbete blir ett medskapande där båda parterna deltar. Morén vill också tydligare etablera socialt arbete som ett eget teoriområde med egen kompetens och identitet. Den sociala praktiken utan teoretisk förankring innehåller många fällor. En och oartikulerad teoretisk identitet innebär att svag yrkesgruppen riskerar att bli offer för ständigt nya trender och moden i sin yrkesutövning. Ämnet bör värdemässigt vila på humanistisk det slag

en grundhållning av som

den finländske filosofen Georg Henrik von Wright diskuterat och studera människan som kulturvarelse. Socialt arbete blir inte längre primärt en problemlösningsuppgift utan ett erbjudande att kunna förändra självbild och omvärldsuppfattning. Socialarbetaren bör stödja medvetna, nya tolknings- och handlingsmöjligheter i socialt utsatta situationer. Socialt arbete är inte individarbete enbart. Det är inte samhällsarbete - enbart. Det handlar i stället om individer och grupper i socialasamhälleliga situationer som kan vara svåra att se och förstå på egen hand.

Socialt arbete bygger inte primärt på ett individperspektiv och heller inte på ett samhällsperspektiv; socialt arbete utgår ifrån ett interaktionistiskt perspektiv både på individen och samhällen. Nygren framför liknande tankegångar och tar ställning för ett emancipatoriskt socialt arbete och dess förhållande till processer och fenomen som kan förknippas med social utsatthet. Socialt arbete som vetenskaplig disciplin innebär att söka kunskap vad det om betyder att arbeta förändringsinriktat med människor i socialt utsatta livssituationer. Sådana situationer handlar om ett i grunden moraliskt ställningstagande, där handlingar kommer till stånd med med-subjekt. Samhället blir ett relevant aktörsområde, där social utsatthet är resultat förtryck och utslagning av som

görs synligt:

Förändring av en livssituation innebär både en anpassning till omgivningen och en anpassning av omgivningen.

En sammanfattande kommentar till denna diskussion är att det konstruktiva ligger i den interaktionistiska ansatsen i synen på såväl analys som praktiskt handlande. Dialogen, kunskap och förmågan till inlevelse blir centrala förutsättningar för att förstå och stödja hanteringen av utsattheten t.ex. för den som är arbetslös, har dålig utbildning och låg självkänsla.

50 Socialtjänstens struktur-inriktade insatser

-

Hinder och möjligheter till positiva förändringar av såväl verksamhet som miljö som hos människorna själva skall så långt det går medvetandegöras i mötet mellan socialarbetaren och dem som är berörda. På det sättet finns en möjlighet att gemensamt skapa insikt om vad som realistiskt kan och bör göras för att häva, begränsa eller kompensera brister både i verksamhet och miljö och hos de enskilda människorna eller i gruppen. Utsattheten blir tydlig och kan i bästa fall steg för steg angripas genom mobilisering, miljöarbete etc.

Förutsättningen för framgång är ett inkännande arbetssätt där man aldrig talar över huvudet på dem som är beredda att gå i en dialog. Det interaktionistiska arbetssättet har likheter med den syn uppkomsten av handikapp som framgår av bilaga hämtad ur Välfärd i blåsväder. Jfr texten längst ner på bilagan som är upprättad av Jerker Rönnberg, docent i psykologi. Funktionsnedsättninghandikapp uppstår vid kollision mellan omgivning och individ. En rad faktorer hos bådadera kan eventuellt förändras. Funktionsnedsättningen kan då reduceras, kompenseras eller kanske med tiden upphöra.

Ett interaktionistiskt arbetssätt blir naturligt i såväl olika former av samhällsarbete som i en planeringsprocess präglad av lyhördhet och vilja till dialog med medborgarna. Det handlar i grunden om ett förhållningssätt som kan tyckas självklart for dem som arbetar inom socialtjänsten. Tyvärr är det knappast så i en situation, då krav snabbhet i planeringsprocessen och stor arbetsbörda på individnivån riskerar att leda till förhållningssätt som försvårar dialog, gemensam analys och handling. Hård press hotar på sina håll att underminera socialtjänstens humanistiska prägel.

Ett dialoginriktat arbetssätt kan ge kommunen ett gott kunskapsunderlag och en stärkt position t.ex. inför en förhandlingsplanering. Det är också ett kommunintresse att vända en negativ och kostnadskrävande spiral i en kommundel till något positivt för både människor och miljö. För de berörda människorna kan uppgivenhet komma att vändas till hopp, ömsesidigt stöd och aktiv med-

verkan i förändringsarbetet.

3.2.2¶Sociala aspekter och social planering

Socialutredningen hade höga ambitioner för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Genom att tillföra planeringen kunskap, ta initiativ, direkt medverka i planeringen och aktivera medborgargrupper skulle den arbeta för

en allsidigt sammansatt social struktur -

en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap -

möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter -

ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service -

en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamheter -

som bidrar till att ge bostadsområden liv

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 51

-

väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handikappades behov och

ett bostadsutbud som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehov i icke

segregerade former.

Uppräkningen vittnar om en stark tilltro till den rationalistiska planeringens möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. Och till en ekonomisk tillväxt som grund för fortsatt utbyggnad av verksamheten i den gällande planeringsdoktrinens anda. Samtidigt byggde utredningen kritik av bl.a. de allt mer storskaliga förorterna och den utslagning som följde med den häftigt omdebatterade

flyttlasspolitiken.

Propositionen som ledde till SoL:s ikraftträdande 1982 anslöt i huvudsak till utredningens förslag och tänkande. Kritiken av rollen som städgumma accepterades. Verksamhetsplaneringen sågs som ett medel att påverka samhällsplaneringen. Kommunstyrelsens ansvar och samordnande roll underströks. I byggnadslagstiftningen behövdes inga särskilda bestämmelser om skyldighet att inhämta socialtjänstens synpunkter.

I sin begrepps- och kunskapsöversikt använder Hjärne med tvekan begrep-

- -

pet social planering som beteckning för olika former av socialtjänstens plane-

ringsmedverkan. Hans allmänna bedömning är att social planering som den var tänkt av socialutredningen med undantag av vissa kommuner framför allt

- Linköping ses av både Hjärne och andra författare som ett lysande undantag

i praktiken kom att fungera dåligt.

Hjärne understryker att den bild han presenterar är dystrare än hur det ser ut i verkligheten, eftersom han dels utgår från socialutredningens höga ambitioner

och dels går igenom problem och misslyckanden. Samtidigt konstaterar han att

man, inte minst genom den sociala forskningen, under åren lärt sig mycket om hur samhället fungerar och hur den sociala planeringen verkar. Därigenom har lagts en god grund för att ge förslag till hur en social planering skulle kunna utvecklas och fås att fungera om vilja finns.

Lagens intentioner influerades starkt av den storskaliga fysiska planeringens

rationalistiska planeringssyn trots att utvecklingen av en social planering tillkom som en kritik av den förhärskande fysiska planeringen.

I bilagan går Hjärne igenom olika begrepp, där social planering närmast står för uppfattningen att man med hjälp av bl.a. fysiska planeringsåtgärder får problem att se annorlunda ut i framtiden än idag. Tveksamheten inför begreppet sammanhänger dels med avsaknaden av egna planeringsredskap, dels att man lagt stor vikt vid verksamhetsplaneringen som konkret påverkansinstrument så som man gjorde i Linköpingsmodellen. Leklador och närhetsprincipen var viktiga inslag i modellen.

Sociala aspekter står för en hållning, där man nöjer sig med att söka

påverka andra planerings- och styrformer i linje med propositionen i vilken man

inte såg anledning att bedriva särskild social planering fastlagd i särskilda

52 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

plandokument. Sociala aspekter är dock ett alltför passivt uttryck enligt Hjärnes mening.

Andra betydelser av social planering som diskuteras i bilagan är sociala mål för att i mer allmän mening förbättra levnadsvillkoren, vilket under lång tid präglat inte minst den fysiska planeringen. Ett besläktat uttryck är välfärdsplanering med inriktning på att ta fram välfärdens sociala indikatorer som grund för politiska beslut.

En mera grundläggande kritik av samhällsplaneringen innebär att man sätter sociala mål före ekonomisk tillväxt. Den representeras av bl.a. den norska forskaren Saeterdal och är med sin radikala innebörd inte särskilt meningsfull att lägga som grund för en revidering av SoL, även om den kan ha betydelse som utopi och som ett teoretiskt begrepp i en samhällkritisk analys.

Att se social planering enbart som en fråga om att tillföra kunskaper är att bortse från planeringens begränsade styrmöjligheter och dess karaktär av konfliktlösningsprocess.

Samordnad eller integrerad planering har fördelen att ta fasta samordning och att tillföra ekonomiska aspekter som varit alltför undanskymda.

En mer aktiv form av social planering som var ett tungt inslag i diskussionen men bara antyds i lagen är medborgarstyrd planering genom direkt medverkan i planeringsprocessen. Den norske forskaren Ottar Brox har introducerat det besläktade begreppet generativ planering som innebär, att man avstår från att planera fram ett slutligt mönster till förmån för stöd människors egna formuleringar och lösningar.

Hjärne noterar att sådant tänkande kom att spela en underordnad roll i lagen och dess förarbeten grund av tveksamhet om dess roll i förhållande till det politiska systemet, vilket setts som en orsak till att medverkan aldrig tog riktig fart. Han bedömer dock att social planering bör ha inslag av generativt tänkande för att fungera.

Förebyggande planering är det mest utmärkande draget i lagens intentioner till skillnad från allmänt välfärdshöjande planering, även om ordalagen är vaga. Fastän det kan vara svårt att urskilja samband och finna tillräckligt precisa metoder är det svårt att avstå från förebyggande inslag i en social planering.

Planering för att stärka svaga grupper uttrycks inte heller särskilt tydligt i förarbetena, även om det ligger underförstått i det förebyggande arbetet. Advokatplanering till stöd för svaga grupper utvecklades i USA i kriget mot fattigdom, med aktionsforskning som en variant. Den fick aldrig fäste i Sverige med dess ambitioner i den offentliga planeringen. Just inom detta område finns den starkaste kopplingen mellan social planering och samhällsarbete med dess inriktning att genom social mobilisering stärka svaga gruppers förmåga att tillvarata sina intressen. Hjärne tillägger:

Inte minst i dessa dagar av minskande åtaganden från stat och kommun,

trots övergripande ansvar, tror jag att det är särskilt viktigt att social

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 53

-

planering innehåller ett uppmärksammande av särskilt utsatta eller drabbade grupper i samhället.

Att döma av forskningen, summerar Hjärne, fick den sociala planeringen aldrig

en chans att förverkligas. Lagstiftarna tog för lätt värderingskonflikterna ba-

kom sociala problem. De hade en förenklad planeringssyn och förutsåg inte förändringarna i den kommunala fysiska planeringen och samarbetssvårigheterna mellan förvaltningarna. Styrmöjligheterna överskattades och socialtjänsten saknade relevanta kunskaper. Dess kvalitativa metoder hade svårt att bli accepterade samtidigt som man hade svårt att utveckla kvantitativa metoder för att beskriva levnadsförhållandena och att engagera människorna på lokal nivå. Socialarbetarnas intresse svalnande och socialhögskolorna kunde inte hålla intresset uppe.

Samtidigt har alla försök med social planering i olika former och de

studier som gjorts av dem skapat goda kunskaper om planeringens svårig-

heter och möjligheter.

Hjärne lyfter fram såväl de snabba förändringarna som nu präglar samhällsutvecklingen med övergång från storskalig nybyggnad till småskalig och samordnad ombyggnad via förhandlingsplanering som statens begränsning av sina nya åtaganden, den minskade subventioneringen och avregleringen mm. Samtidigt berör han de långsiktiga förändringar Sören Olsson analyserat, där privatsfáren och den formella systemsfáren kommunala och andra organisatoner expanderat. Det leder i ett framtidsperspektiv i tre riktningar:

Önskvärdheten på det lilla grannskapet Tengvald

att satsa ifr

Vikten av att förstärka den lokala offentligheten där man kan skapa

förutsättningar för kravlösa möten och verksamheter

Behovet att bygga på gemensamma intressen för att tillgodose spontana

önskemål att träffas och umgås t.ex. i invandrargrupper och kooperativa

eller andra verksamheter för produktion och konsumtion som kan stödjas

både genom fysisk planering och verksamhetsplanering Dessutom bör viktiga förändringar av de sociala förhål landena uppmärksammas:

Vi kommer liksom i England och på kontinenten att få betrakta arbets-

löshet som ett permanent inslag i vissa regioner och boendemiljöer. Det vill

då till att dessa fungerar socialt, t.ex. på det sätt som byar och samhällen

i norra Sverige, trots en permanent hög arbetslöshet och visserligen med

del samhälleligt stöd, tycks ha lyckats göra. Störst är risken i storstäderen nas förortsområden.

Till detta kommer det växande trycket trots hårdare gränsskydd i form av

- -

54 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

invandring. Det ställer krav på fungerande samhällen, som är ytterligare

en viktig utgångspunkt för utvecklingen av nya former för social planering. Förutom sociala mål grundade på kunskaper om människors levnadsvillkor och samverkan mellan en rad offentliga och privata intressenter liksom mellan organisatoner, bör social planering bygga på medverkan från berörda grupper bl.a. for att få bättre kunskaper och för att kunna förebygga sociala problem med särskild hänsyn till utsatta grupper. Det kräver med Sören Olssons sätt att sammanfatta det att socialtjänsten

måste lära sig att förstå planeringen bättre måste vara med i hela planeringsprocessen måste bli en aktör i planeringen

Slutsatser och överväganden av bl.a. denna begrepps- och kunskapsöversikt sammanfattas och diskuteras vidare i följande kapitel. Här bör dock betonas

att statens och kommunernas minskade åtaganden accentuerar behovet av socialtjänstens strukturinriktade insatser

att ambitionerna måste anpassas till tillgången på resurser och främst inriktas på utsatta grupper och områden

att ökad medborgarmedverkan med stöd av social mobilisering bör ses som en nyckelfråga bl.a. för en över sektorgränserna samlad lokal utvecklingsplanering samt

att särskilda åtgärder krävs för att förstärka kompetensen i både planering och samhällsarbete i olika delar av landet.

3.2.3¶Grannskapsarbete och samhällsarbete

Frågan om samhällsarbetets innebörd och inriktning är central i diskussionen om socialtjänstens framtida roll i strukturinriktat arbete.

Under 60- och 70-talet bedrevs grannskapsarbete på många håll av radikala och engagerade socialarbetare och fritidsledare. Nya storskaliga förorter i den rationalistiska planeringens anda präglades brist på tradition och social föran-

av kring. Det utlöste kritik.

Högt ställda förväntningar liksom otillräckliga kunskaper och erfarenheter hos många berörda samhällsarbetarna själva, kommuner, bostadsföretag och andra

-

bidrog flera håll till motsättningar och missräkningar. Intresset för sam- hällsarbete sjönk under 80-talet.

Ändå värdefulla erfarenheter för framtiden de insatser

vanns genom som gjordes såväl av dåtidens unga pionjärer som av kommuner och bostadsföretag. De blir på nytt av värde i den nya situation som uppkommit på grund av såväl 90-talets ekonomiska kris som den långsiktiga samhäl Tillväxten i kunskap och kompetens hos olika parter de senaste årtiondena blir i den

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 55

-

situationen en resurs att vårda och utveckla.

Här är syftet att belysa innebörden av samlingsbegreppet samhällsarbete och tänkbara framtida utvecklingslinjer att översiktligt diskutera följande frå-

genom gor:

Vilka var socialutredningens intentioner Vilka är samhällsarbetets historiska och internationella rötter

Vilka teoretiska synsätt har utvecklats och vilka praktiska erfarenheter och

metodfrågor har lyfts fram i analyser av forskare och forskande praktiker

Varför behövs samhällsarbete sannolikt i ökad omfattning under lång tid

framåt Vilka gemensamma drag kännetecknar samhällsarbete och vilka framtida

utvecklingslinjer kan urskiljas

3.2.3.1Intenti0nerna bakom socialtjänstlagen Fält- och grannskapsarbete skulle enligt socialutredningen inriktas på lokala förhållanden, som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Arbetet borde bedrivas i kontakt och samverkan med berörda grupper och samhällsorgan. Fält- och grannskapsarbete borde stimulera till medverkan i ideellt, politiskt och fackligt föreningsliv eller verksamhet som bygger på intressegemenskap.

I propositionen behandlades frågan om fált- och grannskapsarbete relativt summariskt. Verksamheterna var av relativt ungt datum med begränsade erfarenheter falla tillbaka på. Även i propositionen ansågs att arbetet i så hög

att grad som möjligt borde bygga på politiska och ideella organisationer. Socialtjänstens roll skulle vara att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de riktlinjer som fastställts för verksamheten. Begreppet samhällsarbete diskuterades inte närmare.

I skriften Social Mobilisering riktas invändningar mot den snäva avgränsningen

utrymmet för fält- och grannskapsarbete i förarbetena till lagen. Det sägs av dock också att samhällsarbetare inte heller förstod de politiska maktstrukturernas betydelse och vikten av att politiskt förankra de övergripande målen för arbetet.

Såväl forskare och lärare som praktiker tycks mena att det nu är dags att även i Sverige acceptera den internationellt vedertagna benämningen samhällsarbete som samlingsbegrepp för skilda aktiviteter med syfte att aktivera människor att tillvarata sina intressen i skilda lokala miljöer eller i olika gruppbildningar.

Alf Ronnby, docent i socialt arbete, menar att socialutredningens bekymmer för att samhällsarbetare skall sammanblanda samhällsarbetarrollen och politikerrollen troligen bottnar i att den inte satte sig in i samhällsarbetarrollen. Bekymren grundar sig också på uppfattningen att man inte kan ha socialtjänstemän som stöder eller till och med främjar aktiviteter från grupper som riktar kritik och

56 Socialtjänstens strukturinriktade insatser -

krav och agerar mot myndigheter och offentliga verksamheter. Faktum är dock, påpekar Ronnby, att det redan sker t.ex. rättshjälp. genom

3.2.3.2 Historiska och internationella rötter Samhällsarbetets historiska och internationella rötter är viktiga för förståelsen av såväl det förflutna som förutsättningarna för framtiden. Till skillnad från samhällsplaneringen har sarnhällsarbetet aldrig dominerats av doktriner med internationell genomslagskraft i stora delar av världen och i olika länders lagstiftning. Utvecklingen har i stället styrts av variationer i historia, traditioner

och samhällsuppbyggnad.

Samhällsarbetet har ofta drivits fram av rörelser underifrån, även det så om småningom fått stöd av det etablerade samhället. Det har ofta förutsatt drivande eldsjälar och stöd myndigheter eller ideella organisationer. Även FN och EG av har stött erfarenhetsutbyte bl.a. konferenser och stöd kontaktorgan genom mellan olika länder. Någon utförlig och samlad historieskrivning med just samhällsarbete i fokus går knappast att finna. Kerstin Lindholm, lektor vid Socialhögskolan i Stockholm och i många år förkämpe för utbildning i samhällsarbete, har emellertid i skilda sammanhang tagit upp även den historiska bakgrunden. Hon i sitt menar bidrag i Social Mobilisering att före samhällsarbetet fanns också ett samhällsarbete och syftar på folkrörelsernas aktiviteter kring och efter sekelskiftet. I England grundades settlements i storstäderna för att sprida kunskaper och bedriva social verksamhet bland eftersatta Ett settlement en i grupper. var bokstavlig mening ny bosättning i arbetarkvarter lärare, akademiker och av socialt tänkande personer. De hade varierande politiska profiler, ofta liberala och kristna men också mer radikala. Det första tillkom 1884 i England och 1889 i USA. I Sverige grundades Birkagården 1912. För svensk del kan sägas att samhällsarbete i betydelsen självorganiserat förändringsarbete från början kom till uttryck i de folkliga protest- och reformrörelser som växte fram under industriepokens genombrott frikyrkorörelsen, hemgårdsrörelsen, nykterhetsrörelsen, den tidiga kvinnorörelsen och den allt starkare arbetarrörelsen. Hos dessa rörelser fanns eldsjälar som kanske kunde ha förmedlat erfarenheter likartade dem 60-talets samhällsarbetare sökte i USA, Latinamerika, Engunga land och Holland. I vår egen historia finns ett erfarenhetskapital som väntar på att brukas, även om äldre synsätt och arbetsmetoder inte utan vidare är tilllämpbara i dag. Intresserade kan botanisera i den omfattande forskning som numera finns att tillgå. Ett intressant exempel är idéhistorikern Ronny Ambjörnssons studie från 1988 Den skötsamme arbetaren med undertiteln Idéer - och ideal i ett norrländskt sågverkssamhälle 1880-1930.

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 57

-

Ambjörnsson tar avstamp i erfarenheter från uppväxten i en av idealism,

egna framstegstro och krav på skötsamhet präglad arbetarmiljö i Göteborg. I bokens inledande kapitel sägs, att situationen är väl snarast den att fackförening,

nykterhetsorganisation och föreläsningsförening tillsammans format en kultur

där nykterhet, bildning och något kan kalla inriktning på idéer och idéde-

man batt utgjort hörnstenar.

Kampen för skötsamhet och bildning var inte bara ett led i en uppifrån styrd

moderniseringsprocess. Den kan, Ambjörnsson, också uppfattas som

menar uttryck för folklig mentalitet, ett led i spontan organisering kring vissa

en värden, vilka är betydelse i ett växande självmedvetande bland arbetarna.

av

Det intressanta ligger i hur just studier och bildning på gräsrotsnivå upplevdes

något väsentligt för att förändra den egna situationen. Det gäller såväl frisom kyrkornas kamp mot den kyrkliga överheten som arbetarnas kamp för att förbättra sina förhållanden. Här finns en viktig diskussion av intresse för den professionella samhällsarbetaren i vår tid. Det gäller den svåra avvägningen mellan att stimulerande och pådrivande å ena sidan och att ta hänsyn till

vara andras svårigheter och ork att hänga med å andra sidan.

Den avvägningsfrågan finner exempelvis i den beskrivning Björn Anders-

man

tidigare fältarbetare och numera lärare och forskare i socialt arbete, ger son,

pedagogiskt inriktat ungdomsarbete i skriften Social Mobilisering. Det som av gör att det sociala fältarbetet i de honom beskrivna projekten kunde få

av karaktär samhällsarbete att man fick till stånd kollektiv reflektion och

av var handling. Till nycklar i den som leder därhän hör, enligt Björn An-

process dersson, dialog i nära och vardaglig kontakt med ungdomarna. Samhälls-

en arbetaren hjälper dem att själva identifiera och uttrycka problem och att dess-

utom agera självständigt.

Den dominerande ambitionen för den av Ambjörnsson studerade kärntruppen i Holmsund att vinna folk för bildningens sak och utöka den egna skaran.

var Så beter sig inte traditionell elit, slår han fast. Det som dessa eldsjälar

en arbetade för en utopi just handlar om resonemang och förnuft: värl-

var som den kan bli oändligt bättre om vi bara slår oss ner och tillsammans resonerar igenom det hela, lugnt och sansat, och sedan vidtar de åtgärder som vi kommit fram till. Avslutningsvis formulerar Ambjörnsson något som kunde vara en vädjan till samhällsarbetare från socialtjänsten eller annat håll:

Låt kalla detta svensk utopi, lite präktig, lite tråkig, men ändå, en

oss en

utopi med mänskligt ansikte.

Ett visst mått historielöshet kan sägas prägla 60- och 70-talets unga socialar-

av betare och fritidsledare i Sverige blev pionjärer för ett framväxande sam-

som hällsarbete. Att de sökte sina förebilder utomlands har sannolikt sin naturliga förklaring i den jämförelsevis lugna samhällsutvecklingen här och folkrörelser-

starka anknytning till det etablerade samhället. nas

58 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

Eftertänksamma maningar och exempel av det slag Ambjörnsson framför skulle kanske inte ha spelat någon roll i larmet under studentrevoltens, byalagsrörelsens och den nya kvinnorörelsens 60-tal. Fritidsledare, socialarbetare och högskolans lärare sökte och fick kontakter och förebilder utomlands. Hollands social- och kulturministerium främjade 60-talet samhällsarbete bland invånarna i torrlagda områden i Zuidersee. I England togs initiativ till utbildning i

community work. I USA kom kriget mot fattigdomen att omfatta

program som utarbetats på initiativ av kunniga samhällsvetare. Senare utvecklade den ofta refererade Saul Alinsky konfliktstrategier för att mobilisera apatiska och fattiga i Chicago. I början på 70-talet blev Paolo Freires radikala Pedagogik för förtryckta introducerad i Sverige. I Sverige publicerade lärarna Kerstin Lindholm och Gunnel Swedner skrifter och anordnade kurser i samhällsarbete vid socialhögskolorna. Ungdomsledarutbildningen på Birkagården fick också betydelse. Svenskar deltog i internationella konferenser. Vid mitten av 70-talet nådde intresset för samhällsarbete höjden punkt. Det var inte bara praktiker från socialförvaltningar utan också från fritid, skola och när samhällsplaneringsfrågor kom på tapeten samhällsplanerare - som arbetade till stöd för s.k. i samhället. svaga grupper I Sverige började under 80-talet intresset för både praktiska satsningar och för kurser i samhällsarbete svalna. Kontroverser kring tidiga projekt kanske avskräckte. Då dessutom ekonomin började kärva försköts intresset mot psykosocialt arbete och psykoterapi. I Norge och Danmark var det snarare tvärtom. Och kontakterna med övriga nordiska länder och Europa hölls uppe bland dem fortfarande som var engagerade. Det skedde bl.a. genom konferenser och anknytning till nordiska och europeiska organisationer. Örebros Centrum för samhällsarbete CESAM kom att fungera som kontaktorgan med en europeisk organisation European Community Developement Exchange, ECDE med förankring inom EG-länderna.

3.2.3.3 Teorier och principer

I Social Mobilisering påpekar Alf Ronnby att samhällsarbete via det engelska community work kommit att bli en samlingsterm för flera former av samhällsarbete. I den internationella litteraturen finner bl.a. modeller man som bygger endera på en gemensam grund värderingar, eller på konav concensus, fliktperspektiv, där man utgår från mer eller mindre djupgående motsättningar i samhället. Vanliga modeller är

Community organization med en strävan att samordna den sociala servi- cen och öka samarbetet mellan offentliga och ideella organisationer för att förbättra information, upptäcka problem och effektivisera välfardsinstitutionerna. Denna variant har utvecklats till en form av hjälp till Självhjälp med betoning av processen och förstärkning av lokala, sociala nätverk. Grupp- och

Socialtjänstens strukrurinriktade insatser 59

-

miljöprojekt som beskrivs av den danska socialarbetaren Ulla Haberman i hennes böcker om frivilligt socialt arbete kan sägas vara av den arten.

Community development kan enligt en FN-deñnition beskrivs som en process för att nå ekonomiska och sociala framsteg för lokalsamhället genom att människorna aktiveras av samhällsarbetare som har förtroende för befolkningens egna initiativ. Vi kan säga att det handlar om att utveckla deltagande och demokratiska och detta mobilisera lokalsamhällets eller den

processer genom sociala gruppens egna resurser för egenutveckling och självhjälp. Både community organization och community development arbetar efter endera av två strategier: antingen organisering uppifrån med samordnade insatser eller en organisering och mobilisering nedifrån med utveckling av egna resurser.

Community action förknippas med radikala strömningar och grundar sig på problem- och samhällsanalys, säger att arbetslöshet, fattigdom,

en som försakelse, utslagning, håglöshet och missanpassning inte är orsakat av enskilda individers bristande karaktärsegenskaper, begåvning eller oförmåga, utan av social ojämlikhet, klassan1hälle, förtryck och utsugning.

Social planning växer fram som en följd av eller del av ökade statliga eller offentliga satsningar och program för att möta sociala problem och skapa social välfärd. Förenklat kan vi säga att social planning i första hand är en planerings- och administrativ teknik för samverkan mellan offentliga aktörer och för förändringar av offentliga och kollektiva verksamheter för att använda Ronnbys ord. Med utveckling av idéerna om participation har intresset för brukarmedverkan ökat och då blir gränsen till community organization inte alltid lätt att dra.

Rönnby uppehåller sig vid det engelska begreppet community som kan ha många betydelser alltifrån den lilla homogena, sociala och kulturella enheten till stora internationella sammanslutningar.

När begreppet community används i samhällsarbete refererar det till en

social där det finns en relativt stark känsla av samhörighet. Vanligen

grupp

befinner sig gruppen i ett visst geografiskt område. Men detta behöver inte

vara klart avgränsat, som när man tänker på en by på landet eller en tydligt

urskiljbar stadsdel eller ett kvarter med vissa särdrag i en stad. Gruppen

kan vara spridd över flera delar av en stad. Det kan t.ex. gälla en grupp

invandrare från Turkiet, som bor utspridda i hela kommunen men ändå

håller kontakt med varann på grund av sina kulturella och sociala band.

Till grundläggande principer, som diskuteras i boken, hör bl.a. integration, socialisation, pluralism, gräsrotsidén, mobiliseringsidén osv. Till målen för samhällsarbetet hör i linje med Swedners tänkande bl.a. att

skapa självförtreonde -

utveckla kreativitet -

60 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

utveckla människors aktiva deltagande -

utveckla horisontella arbetsformer -

stimulera generativa processer -

bryta hierarkiska strukturer -

bekämpa kulturförtryck

-

stimulera uteckling av sociala grupper och att -

mobilisera lokala och samhälleliga - resurser.

Sammanfattningsvis menar Ronnby, att målen för samhällsarbete är att hjälpa problemdrabbade människor att organisera sig for att få större inflytande över sina livsvillkor och allt som är viktigt för dessa. Människor lär sig där att fungera på ett sådant sätt att egen och andras medvetenhet och kompetens utvecklas, for att de skall kunna verka som demokratiska och kreativa sam-

hällsmedborgare.

3.2.3.4¶Erfarenhetsåterföring och metodutveckling

I sin genomgång av 70-talserfarenheter talar lektor Stefan Wahlberg, medtörfattare till den av många lästa skriften samförstånd eller konflikt 1978 två

om olika utvecklingslinjer i samhällsarbetet. En gräsrotsorienterad med ambition att mobilisera medborgarna t.ex. i Aspudden och en mera socialadministrativ t.ex. i SkärholmenVårberg. Trots bakslag och kontroverser har erfarenheter vunnits som är av värde för fortsatta diskussioner bl.a. kring frågor

om

hur saneringar bör gå till -

problemen i de nya bostadsområdena -

socialtjänstens och andra institutioners förändring efter lokalsamhällens behov samt

människors passivitet och uppgivenhet. -

Wahlberg påminner om att tankegestalten samhällsarbete var ny i det sociala arbetet. Begrepp, teorier och metoder var okända eller ofullständigt utvecklade. Arbetet i direkt kontakt med medborgarna skilde sig inte mycket från de tidiga folkrörelsernas gräsrotsinriktade arbete. En skillnad dock ett systematiskt

var kunskapssökande med stöd av forskare. En den för arbetet

annan var ram som följde med den offentliga anställningen. Många var autodidakter. Vad som fattades i kunskaper fick ersättas av engagemang. För många framstod

som angeläget att utveckla rollen som samhällsarbetare.

Utbildning och fält gav ömsesidig inspiration. En handfull projekt vid 70-

talets början blev hundratalet vid årtiondets mitt. Kransenprojektet blev ett totalprojekt i en hart nersliten stadsdel där alla metoder prövades. Det bidrog till Lex Backström som rörde regler för förvärv fastigheter. Det glömda

av Sverige synliggjordes. I praktiken skedde också miljöförbättringar. Och organisationerna vitaliserades av all debatt. Motsättningar till det etablerade samhället

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 61

-

ledde dock till att stödet till en del projekt ströps.

Wahlbergs bedömning är att övergripande mål måste vara politiskt förankrade, men att ansvar för planering och genomförande i stor utsträckning måste kunna åvila projektgruppen. Misstag gjordes på sina håll genom att man inte tillräckligt klart förstod att analysera och förstå betydelsen av de lokala politiska maktstrukturerna. Kanske hade man då kunnat finna än mer fruktbara förändringsstrategier och undvika onödiga besvikelser.

Trots nedslående erfarenheter vid denna tid i fråga om möjligheter till boinflytande, möjligheter att motverka slumtendenser och liknande, uppnåddes ändå konkreta resultat som var positiva. Wahlberg hänvisar a till följande kommentarer av Sören Olsson i en retrospektiv studie 1986:

Man drev som regel en omfattande fritidsverksamhet som uppskattades

av de boende, man bedrev gruppverksamheter exempelvis med hemmava-

rande mammor, man arbetade med problem i området som många tyckte

var viktiga och som regel skapade en organisation för att föra vidare verk-

samheter och intressefrågor. Efter det minskade intresset under 80-talet tycker sig Wahlberg skönja

en vändpunkt: 90-talet tycks dock bli något av en renässans för samhällsarbetet inom offentlig sektor och i samarbetet med organisationer.

Tapio Salonen, lärare och forskare i socialt arbete, tar i sin artikel med rubriken Kunskap för förändring upp en rad viktiga metodproblem. Allt socialt förändringsarbete utgår ifrån något slag av kunskapsperspektiv föreställingar

inte bara om vad som kan och bör förändras, utan även om vilka kunskaper som är nödvändiga för att åstadkomma förändringar och förhållandet mellan kunskap, handling och förändring.

När det gäller socialtjänstens uppgift att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen är Salonen kritisk. Han hänvisar till studier om det sociala arbetets dokumentation och kunskapsuppföljning. Den ordinarie kunskapsbasen har en begränsad service- och problemorienterad utgångspunkt utan inbyggda uppföljningsmoment. Kunskapen silas när den filtreras uppåt i hierarkin. Ju högre upp den sammanställs, mer standardiserade och kvantifierbara tycks kunskapsbilderna bli.

I Sverige har försöken att beskriva välfärden i hög grad byggt på en socialstatistisk forskningstradition i föreställningen att levnadsförhållanden går att skildra med enbart kvantitativt mätbara variabler. I Norge och Danmark utvecklades med Ottar Brox som ett ledande namn en socialantropologisk tradition med mera helhetspräglade perspektiv. Stor vikt läggs vid individers egna handlingsmöjligheter med hänsyn till historiska och kulturella mönster. Kvalitativa data som speglar människors upplevelser och känslor dominerar.

Båda traditionerna kom i slutet av 70-talet att stå som förebilder för de planeringsunderlag som började efterfrågas i kommunerna. Metodproblemen var dock

62 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

större än man föreställde sig. Kunskaper om människors livsvillkor kommer enligt Salonens bedömning att behövas och efterfrågas även i framtiden men han är kritisk till hur olika metoder för kunskapsinsamling använts.

Närmare riktlinjer för sociala områdesbeskrivningar en metod som an-

vänds i såväl samhällsplanering som samhällsarbete gavs inte av lagstiftaren.

- Beskrivningarna tillkom ofta i problembeskrivande syfte t.ex. att underlätta lånemöjligheterna. I ett fåtal fall utvecklades relationer med de boende i ett område. Beskrivningarna styrdes ofta av starka parter utanför bostadsområdets och socialtjänstens räckvidd.

I sin fortsatta analys tar Salonen rad metoder men främst det sociala

upp en beskrivningsarbetet. Det bör ses både som en produkt och en process. Man bör noga göra reda för sig vad för slag av kunskap som skall tas fram respektive hur man skall använda kunskapen. Den inledande problemformuleringsfasen är central. Erfarenheten från kommunala studier är att uppdraget ofta formulerats alltför luddigt. En väl penetrerad problemformulering med öppenhet

för det oväntade och för de initiativ som kan behöva tas på fältet ökar chan-

serna att dokumentet blir trovärdigt och seriöst mottaget.

Problembeskrivningar hos individer och i miljön kan fungera som välbehövliga larmsignaler eller varningsklockor utan att man behöver förfalla till eländesbeskrivningar. Alltför ofta har informella resursers betydelse i närmiljön saknats:

Skildringar av hur ett bostadsområdes resurser de facto ser ut bör ställas

i relation till hur människorna i området ser på dessa. Endast genom en

direkt dialog med de människor som lever i det aktuella området kan bilder erhållas om vad det nuvarande utbudet av t.ex. service och omsorg betyder

för olika människor. Att söka kunskap vad de boende själva anser i

om olika avseenden är centralt i socialt beskrivningsarbete. Genom att använda tillvägagångssätt som skildrar förhållandena även från ett medborgarperspektiv kan ett mer sammansatt och trovärdigt socialt kunskapsunderlag växa fram.

Detta betyder inte att Salonen ställer sig negativ till kvantitativa data. Det är snarast ensidighet i ansatsen han varnar för. Sålunda anser han de huvudsakliga tillvägagångssätten vara att

bearbeta offentlig statistik -

genomföra egna kvantitativa undersökningar och -

genomföra kvalitativa undersökningar. - Som exempel på kvantitativa metoder nämns demografiska data och registerstudier kan behöva kompletteras med enkäter. Det kan kräva särskild kompe-

som tens med handledare som stöd för fältpersonal.

Poängen med just enkätstudier är att de kompletteras med olika slags kvalitativa nedslag. Bland synpunkter på sådana kan nämnas att det är bättre att

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 63

-

välja några få intervjuer som man fördjupar sig i än att välja flera som rutschar på ytan av det som undersökningen försöker belysa.

I sammanställning och analys gäller att inte förlora översikten och att samtidigt behålla det unika i materialet. Slutprodukten bör mot bakgrund av siffermaterialet utformas med ett enkelt språk och lyfta fram beskrivningar av kött och blod.

Salonen understryker starkt kartläggningen som ett inslag i en förändringsprocess, där det gäller att starta en dialog oavsett om det sker genom att träffa folk i deras invanda miljöer, i föreningsliv, genom intervjuer, arbetsbok, levande verkstad etc. Arbetsboken bedöms som sympatisk genom att den engagerar människor i förändringsarbete. Men den tar åtminstone ett år i anspråk.

Socialstyrelsen redovisar i en rapport Modeller för sociala områdesbeskrivningar 1992 försök att samla information för planering av socialtjänsten på låg områdesnivå. Syftet har bl.a. varit att ta fram underlag för resursfördelning och för medverkan i samhällsplaneringen. De modeller som presenteras bygger främst på hårddata i form av en s.k. bruttolista. Tanken är att systemet skall ge kommunerna möjligheter att få tillgång till det urval av tillgängliga data de anser sig behöva. Utvecklingsarbetet är ännu avslutat.

3.2.3.5 Varför behövs samhällsarbete

Det främsta skälet är den förändrade ekonomiska situationen och de nya typer

av problem som följer med den allt tydligare samhällsomvandlingen. Samhälls-

arbete bör om det får stöd av sarnhällsorgan, organisationer och enskilda

intressen kunna bli ett viktigt medel för att hantera de problem som är för-

knippade med den nya situationen.

Under verklighetens tryck har vinden på många håll redan vänt. samhällsarbete i form av självorganiserat förändringsarbete har med organiationers och myndigheters stöd slagit igenom kanske mest påtagligt i glesbygder och i mindre orter med sviktande arbetsmarknad och serviceunderlag.

Till bilden hör också det ökande intresset för nya s.k. frivilligorganisationer. I Danmark och Norge har denna form för självorganisering en betydande omfattning och omfattar även insatser med karaktär av samhällsarbete, dvs. över individnivån. En viktig erfarenhet från såväl dessa som andra länder är att det behövs ett stöd från samhällets sida för basfunktioner om verksamheten skall kunna fortleva och utvecklas.

Utsatta grupper i storstädernas förorter och många av miljonprogramområdena runt om i landet löper särskilt stor risk att allt mer marginaliseras på bostadsoch arbetsmarknaden och hamna i problem och konflikter. Det gäller lågutbildade ensamföräldrar med förskolebarn, ungdomar utanför arbetslivet, invandrare i olika generationer, psykiskt avvikande, narkotikamissbrukare m.fl.

För dessa grupper krävs utöver individuellt bistånd i vissa fall på flera håll

- -

64 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

initiativ och stöd för att skapa en dräglig livsmiljö. På sina håll brådskar det, om man vill undvika en destruktiv utveckling. Allt för många miljöer hotar att fysiskt, socialt och kulturellt dräneras på kvaliteter och möjligheter till en potentiell positiv utveckling.

Socaltjänsten med sitt breda kontaktnät borde i samverkan med invånarna och andra intressenter i sådana områden genom tålmodigt arbete förutsatt att kom-

munledningen ger sitt stöd kunna bidra till att steg för steg mobilisera männi-

skor och få i gång positiva utvecklingsspiraler.

Ett syfte är att stimulera och stödja människors egna insatser för att bearbeta problem som de själva upplever som angelägna och att ta vara på positiva ut-

vecklingsmöjligheter hos människor och miljö. Det kan också bli inkörsporten

till dialog i lokal utvecklingsplanering.

Ett annat syfte är att förhindra att problemen på individnivå blir personalen övermäktiga. I LO:s Rättviseutredning 1993 finns starka reaktioner mot att medlemmar på en del håll bemötts på ett kränkande sätt. Det förtjänar upprepas att hårt tryck på personalen riskerar att leda till att de individinriktade insatserna blir repressiva i stället för stödjande och konstruktiva. Det skulle motverkas om den relativt stora volymen enkla ärenden på sikt kunde hanteras av försäkringskassan, medan komplicerade sådana handlades i samverkan. Försök med den inriktningen bör övervägas. Utrymmet för förebyggande stödinsatser skulle sannolikt öka.

3.2.3.6 Gemensamma drag och nya utvecklingslinjer

En utveckling från ett myndighetsstyrt grannskapsarbete inom snävt avgränsade riktlinjer mot en rad skilda former av samhällsarbete med kommunalt och statligt stöd kan avläsas under de senaste åren.

Organisationen av samhällsarbetet varierar. Det handlar i huvudsak om tre olika organisationsformer spontant organiserat samhällsarbete i grupper eller

nätverk, samhällsarbete i nya eller etablerade organisationers regi samt kommunalt initierade insatser.

Vilka drag är då gemensamma för verksamheter som numera brukar hänföras till samhällsarbete Kärnan i begreppet kan beskrivas med stöd av FN:s definitition av community development. Där sägs att det handlar om en process för att nå ekonomiska och sociala framsteg för lokalsamhället genom att människorna aktiveras och genom att samhällsarbetarna har förtroende för lokalbefolkningens egna initiativ.

En närliggande beskrivning som har anknytning till svensk tradition ges av Sören Olsson i slutkapitlet i Social Mobilisering:

Det finns en kärna i samhällsarbete som perspektiv och arbetsmetod. Den

kärnan handlar om att någon en socialarbetare eller någon annan

- -

organiserar eller stöder organisering av människor för att dessa därigenom

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 65

-

skall stärka sin förmåga att handskas med problem de har. I detta som ligger en tilltro till att människor själva kan klara problem och av att problem bäst löses av de är utsatta för dem. Den professionelle är som

bara igångsättare och stödjare.

Någon mera preciserad definition begreppet samhällsarbete torde knappast av vara vare sig möjlig eller nödvändig. Det viktiga är att den den svarar mot respekt för enskildas människovärde och integritet präglar socialtjänstlagen. som Samtidigt krävs i det moderna samhället kvalificerat stöd svårt om utsatta människor skall ha verklig möjlighet att hantera sina problem på bra en ett sätt. I det goda samhällsarbetet är det nödvändigt att försöka och förstå männise skors hela livssammanhang och livsmiljö. Och gå in i dialog för och att en att ge ta. Det räcker inte med analys enbart utifrån s.k. hårddata, även behovet om av kompetens att använda även sådana behöver utvecklas. Helhetsbilden kräver mjukdata och direkt kontakt med de berörda märmiskorna. . Det goda samhällsarbetet stannar inte vid beskrivning och analys. Det innefat-

tar även att efter behov ge stöd vid genomförande och uppföljning. Konkreta handlingar i liten skala kan vara viktiga för att skapa förtroende inte minst - om

samhällsarbete är inkörsporten till lokal utvecklingsplanering.

Det har talats om den nödvändiga triangeln i sarnhällsarbete vid glesbygd-

sutveckling det lokala initiativet, samhällsarbetaren och stöd - som resursperson från kommunen. Antagligen kan inte heller undvara man nya och gamla organisationer som resurser och samarbetspartners. Det finns skäl understryka detta att eftersom de etablerade organisationernas livskraft är ifrågasatt och de s.k. nya frivilligorganisationernas arbete på samhällsnivå nätt och jämnt har börjat.

Nu på 90-talet är en av de viktiga frågorna i vad mån det kommer - - att finnas gamla eller folkrörelser vill medverka i det kvalificerade nya som samhällsarbete som kommer att behövas t.ex. i utpräglat mångkulturella miljöer. I den nyligen publicerade rapporten Mot denna framtid 1993, där rad studier en om folkrörelsernas framtid redovisas, gör Åke E Andersson, chef för Institutet

för Framtidsstudier, följande framtidsbedömning. K-samhällets orättvisor

följ er handikapp i fråga om kommunikationsmöjligheter, ekonomiskt användbara

kunskaper, kreativitet m.m.:

De nya ekonomiska orättvisorna drabbar i första hand därmed ensamstående kvinnor med barn, äldre och därmed lågutbildade och invandrare med

annan kulturell bakgrund än den västeuropeiska. Klassproblemet övergår till att bli ett segregations- och diskrimineringsproblem. Segregationens mekanismer är inte åtkomliga för de gamla folkrörelser-

na. segregationen förutsätter helt nya sammanslutningar, baserade på nytt sätt formulerade krav rättvisa. Tillväxten sammanslutningar, baseraav de på diskriminering och segregation efter kön, etnisk bakgrund och ålder

3 l3-l046

66 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

tillhör K-samhället liksom försvagningen av intresset för organisationer som kom till för att motverka industrisamhällets fördelningsproblem.

bok diskuterar Eberhard Herrmann, professor i religionsfilosoñ, frågan I samma för värdefullt med folkrörelser Även han talar människor som Vad är det om kommer i kläm. l vårt nuvarande samhälle kan det vara befolkningen i vissa landsändar, vissa yrkeskategorier, barn och ungdomar utan vuxenkontakt, arbetslösa, misshandlade kvinnor, flyktingar och känsliga människor som plågas den respektlöshet vi visar gentemot livet, inte bara när det gäller mänskav som ligt liv, utan också det ekologiska sammanhanget. detta drar Herrmann slutsatsen, för att också dessa människor skall Av att kunna leva ett värdigt liv räcker det inte med individuell identitet. Den är värdefull och nödvändig. Men den måste samtidigt så att säga sättas i system. Han mycket i undersökningens material tyder att de traditionella menar att folkrörelserna verkar ha spelat ut sin roll. Skall de finnas kvar som fenomen, får dem ett nytt innehåll i form av nya utopiska riktningsvisare. man nog ge människor kommer i kläm, behövs det kritisk motvikt mot de rådande När en förhållandena i samhället.

Individuella rösters genomslagskraft är inte att underskatta. Men om det skall genomslagskraft i längden, dvs. samhällelig förändring, vara en behövs det också förankring hos många människor. Om dessa männien skor inte skall stå i ett underordnat förhållande, där de inte har någon annan säga efter, vad andra har formulerat dem, utan skall vara

uppgift än att

fria och självständigt tänkande individer, räcker det inte med att de många människorna De måste kunna utgöra organiserad rörelse. är en massa. en

Resursstarka, välutbildade kommer att göra sig hörda och tillvarata sina grupper intressen i omvandlingen det svenska samhället. Kunniga samhällsarbetare av kan i samverkan med vitala organisationer gamla som nya och insiktsfulla - bli för de växande risker att komma kommunledningar en resurs grupper som i kläm. huvudgrupper kan urskiljas där behoven stöd varierar. Dit hör dels Några av människor med djup förankring i lokala miljöer glesbygd och mindre orter med sviktande service och föråldrad näringsstruktur, dels människor som sig med står eller mindre vid sidan det etableidentifierar en grupp som mer av rade samhället. Dit hör t.ex. arbetslösa ungdomar och invandrare.

3.2.4¶Hälsa och medverkan i folkhälsoarbete

Även begreppet hälsa är nämnt omtvistat. I den tidigare nämnda kunsom Barns hälsotillstånd i Norden 1984 från Nordiska Hälso-

skapsöversikten om

Lennart Köhler, professor i socialmedicin, och Gunborg

vårdshögskolan tog

finsk samhällsvetare, WHO:s definition hälsa till kritisk Jakobsson, upp av

Socialtjänstens strukturinriktade insatser 67 -

granskning:

Hälsa är inte bara frihet från sjukdom och svaghet utan ett fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande.

De båda forskarna slår fast att definitionen är statisk utveckling eller förändring inryms ej, inte tillåter handikappade friska, betraktar social missatt vara anpassning som ohälsa och medför fara för medikalisering med risk för hälsoimperialism som förskräcker många. Sedan dess har emellertid mycket hänt. Av information och material från det nyinrättade Folkhälsoinstitutet framgår, att den internationella debatten om folkhälsan varit intensiv. Viktiga konferenser strategier för folkhälsoarbetet om har hållits bl.a. i Ottawa 1987, där ett manifest för hälsobefrämjande arbete antogs, i Köpenhamn 1990 då A strategy for health promotion framlades och i Sundsvall 1991 då en handbok för public health presenterades. I Sverige framlades 1991 rapporten Hela folkets hälsa nationell strategi - en

av den s.k. folkhälsogruppen, ett rådgivande till regeringen och

som var organ till hälso- och sjukvårdsberedningen. I detta dokument konstateras dödlighet att och funktionsnedsättningar har minskat kraftigt att socioekonomiska skillnamen der i sjuklighet alltjämt är betydande och att klasskillnader i dödlighet har fortsatt att öka under 80-talet. Dessutom slogs fast att långvarigt sjuka och handikappade i många avseenden har låg levnadsnivå och förefaller få allt att svårare att behålla sina arbeten. I den nationella rapporten sägs att fred och miljö, välfärd och goda ren uppväxtvillkor, ett gott arbete och socialt umgänge är grundvalar för hälsan. Vidare

sags:

Det går inte att definiera hälsa ett entydigt sätt, i det praktiska men folkhälsoarbetet är det snarare definitionens brukbarhet än entydigheten som bestämmer dess värde. Det är naturligt att begreppen förändras med tiden och utvecklas i takt med att människan får kunskaper. nya

Vid samtal om hälsobegreppet har betonats att synsättet förändras och utvecklas. Om man tidigare såg hälso- och sjukvårdens uppgifter bildmässigt uttryckt - vara att dra upp ur floden respektive hindra från att falla i floden, så skulle ett nytt synsätt kunna formuleras så här: Vi är alla i floden. Det gäller för oss att förstå hur vi ska bete oss för att klara oss. Det nya Folkhälsoinstitutet är enligt sin instruktion från juni 1992 nationellt ett organ med uppgift att förebygga sjukdomar och ohälsa och att främja annan en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för en god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådant främjar hälsom san hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring. Verksamhetens inriktning framgår av uppdelningen i enheter och program

68 Socialtjänstens strukturinriktade insatser

-

förutom ledning, stab, administration och forskning:

Hälsa och miljö: Mat och motion, tobak, skador, allergi -

Hälsa och sexualitet: Sex och samlevnad, HIVaids -

Hälsa och beroende: Alkohol och narkotika - Institutet arbetar på nationell nivå samordnande organ i folkhälsoarbetet och

som har nära kontakt med internationella Fleråriga avtal har upprättats med

organ. universitet. Med Lunds universitet finns exempelvis ett 6-årigt avtal till stöd for

professur och för utveckling folkhälsovetenskap. Även hälsoekonomi en av omfattas avtalet. Ett avtal finns också med Umeå universitet kring folkhäl-

av

strukturella, sociala och ekonomiska effekter, kvinnors hälsa samt hjärtsans och kärlsjukdomar.

Folkhälsoinstitutet bedriver inte verksamhet utan stöder lokala och

egen regionala, gärna tvärsektoriella projekt som uppfyller krav kvalitet och kan utvärderas. För närvarande utgår anslag till ett tiotal projekt bland vilka de flesta har anknytning till hälsovården. Kommunerna och socialtjänsten är välkomna att söka anslag.

Det ligger i sakens natur att lokalt hälsoarbete ibland får karaktär av samhällsarbete. Det följer det förhållandet att de miljöer där samhällsarbete

av bedrivs inte sällan bidrar till att förstärka sammansatta problem av social, psykisk och somatisk art. Exempel kommunala insatser med inriktning hälsa finns i kommuner där man inriktat sig endera personalproblem eller på problem i lokala miljöer eller hos vissa grupper.

Kommunernas allt större för uppgifter som tidigare legat på landstingen

ansvar kommer sannolikt att öka behovet medverkan i hälsoarbete, där kommun och

av landsting samverkar. Socialtjänsten bör bl.a. sina kontakter med barn,

genom

och föräldrar ha goda förutsättningar att medverka i informationsarbete unga samt lokala och regionala forsknings- och utvecklingsprojekt.

I skriften Social mobilisering beskriver socionomen och metodiklektorn Viveca Urwitz projektet Ringar på vattnet folkhälsoarbete mot HIV i vilket

hon arbetar för landstingets räkning.

För undvika den medikalisering Lennart Köhler varnade för ter sig an-

att geläget att socialt skolad personal och socialtjänsten engagerar sig i folkhälsoarbetet i samverkan med hälso- och sjukvård, organisationer och de grupper som är berörda.

Till detta bör också läggas att det finns goda skäl att ta vara och stimulera det fackliga hälosarbetet. Positiva erfarenheter har redovisats bl.a. från LO:s

hälsoprojekt 1992-93. I rapport understryks att den klassiska, expertin-

en riktade folkhälsomodellen inte betyder att det inte skulle finnas behov av folk-

Socialtjänstens struktur-inriktade insatser 69 -

hälsomodellen. Det torde i själva verket självklart att såväl landstingens vara och kommunernas som olika organisationers och enskildas insatser behövs.

3.3 ansatser utifrån diskussion

Nya om

grannskapsidéns förutsättningar i

nutidssamhället

En för den sociala planeringen viktig fråga är ett fungerande stadsliv och om levande grannskap står i motsatsförhållande till varandra. Kan utveckling av bådadera ses som uppgifter i förnyelse städerna och deras förorter av I skriften Stadsliv och grannskap 1991 argumenteras för vikten fungeav en

rande offentlighet i staden. Stadens samlingsplatser med dess offentlighet har

betytt mycket för demokratin. De senaste exemplen utgör i Öststaterupproren nas huvudstäder där frihetsrörelserna inte gick att hejda. Hitler liksom andra diktatorer föredrog att idyllisera lantlivet när det inte fråga stora, välvar om regisserade manifestationer. Bergman skriver i sin artikel: Med industrikapitalismens genombrott och den åtföljande, explosiva stadstillväxten blev emellertid antiurbana ideal och storstadsñentlighet ett permanent inslag i den västerländska kulturen. Under senare år tycker han sig emellertid ha märkt ett ökat intresse för den

offentliga miljön och framlägger idéer om stadsmässig förortsplanering i

en andra artikel. Artikeln kan läsas som ett svar på den artikel Sören Olsson som bidrar med. Olsson utgår teoretiskt från tre begrepp gör konsekvenserna den långa som av utvecklingen till det moderna samhället tydligare: det privata, det lilla grannskapet och den lokala offentligheten Med utgångspunkt i dessa begrepp vi behöver alla tre kan han möta Bergman i dennes förslag stadsmässig - - om

förortsplanering.

Olsson har i skriften Social mobilisering vidareutvecklat sina tankar på ett sätt som är av betydande intresse for frågan hur socialtjänstens strukturom inriktade insatser skall kunna utvecklas och konkretiseras. Teoretiskt utgår han ifrån tre något annorlunda begrepp gör konsekvenserna den långa som av utvecklingen till det moderna samhället tydligare: den privata sfáren, den gemensamma offentliga sfáren och den formella systemsfären. Innebörden är att den privata sfären människor själva råder över och kan som sätta gränser för, liksom den formella systemsfären styrs företag, media, som av organisationer och samhällsorgan successivt har vidgats. Detta har skett på bekostnad av den gemensamma offentliga sfären i och med att människor stegvis blev allt mindre beroende t.ex. grannsamarbete olika slag. Även utbyggav av naden av offentliga och kommersiella tjänster har haft liknande effekter. Detta

70 Socialtjänstens strukturinñktade insatser

-

kan avläsas i den minskade attraktiviteten hos de alltmer formaliserade

tydligt

traditionella intresse- och ideella organisationerna.

I stället har resursstarka grupper allt oftare övertagit tidigare s.k. vänster-

metoder. Det är väletablerade människor ofta sluter sig samman gruppers som

eller mindre tillfälligt för demonstrationer eller uppvaktningar mer att genom driva sina frågor.

situation då kommuner och landsting får allt svårare att fullgöra sina

I en åtaganden är det viktigt samhällsarbete och lokal planering stödja de

att genom människor har problem i sin vardagstillvaro. För att bli framgångsrik i

som stadsmiljöer är det emellertid, enligt Olsson, viktigt att göra upp med idén om

den lokala gemenskapen.

I forortsmiljöer visar erfarenhet från skilda projekt att det är intressegemen-

skapen bland specifika ungdomar, invandrare, vissa riskgrupper

grupper som för AIDS, kvinnor är viktiga. Gemensamma erfarenheter och intres-

osv som

bildar utgångspunkten för arbetet. sen

Situationen är ofta annorlunda på mindre tätorter och i glesbygdsområden. Därifrån finns positiva beskrivningar hur just det lokala kan fungera som

av sammanhållande element.

skrift Social mobilisering diskuterar Kenneth Sundh, lärare och

I samma - forskare vid Socialhögskolan i Stockholm, möjligheterna att utnyttja styrkan hos

mobiliseringsstrategin för att modifiera den under expansionsperioden så fram- Linköpingsmodellen för social mönsterplanering. Den borde med ett gångsrika

nära samarbete med berörda bättre mot behoven i en tid när

grupper svara uppgiften i huvudsak blir att förnya befintliga områden, inte att bygga på jungfrulig mark. Socialtjänstens planeringsexperter kunde då använda sig av den kunskap mobiliseringsstrategin utvecklar i sitt arbete med utsatta

som grupper.

4¶Översiktliga problemanalyser

och diskussion om

strategier

från storstad till

glesbygd

Nya förutsättningar för det strukturinriktade arbetet har under 90-talet uppkommit i den pågående samhällsomvandlingens och krisens spår. Dit hör effekter av befolkningsförändringar, ekonomins utveckling, ändringar i ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän samt förändringar på arbets- och bostadsmarknaderna.

Nya förutsättningar följer även med de värderingsförskjutningar främst

som kan avläsas hos unga människor. Mot bakgrund av den mörka bild präglar det begynnande 90-talet dissom kuteras problem på olika nivåer i samhället från storstadsregionerna och de- ras förorter över mil jonprogramområden och äldre bostadsområden till mindre tätorter och glesbygd. Syftet är primärt att skissera tänkbara strategier för att stödja och stimulera positiva utvecklingsspiraler.

4.1 kräver

Nya förutsättningar nya strategier

Kommunerna ställs flera skäl inför svåra uppgifter under lång tid framöver. av Samtidigt med att detta sker blir kommunerna sannolikt nödsakade att de närmaste åren av ekonomiska skäl minska sin personal ytterligare, även det i om denna del pågår diskussion hur långt det är ekonomiskt och verksamhetsom

mässigt meningsfullt att fortsätta neddragningarna.

Även med de restriktioner följer som av en svår och långvarig internationell och nationell ekonomisk kris kan positiva handlingsmöjligheter urskiljas. Det här avsnittet inleds med att sätta de svårigheter möter och deras konsekvensom ser i fokus. En realistisk problemuppfattning är grunden för utveckling av nya,

positiva förändringsstrategier.

72 översiktliga problemanalyser och diskussion om

4.1.1¶Ekonomiska förutsättningar

sig Å sidan De ekonomiska förutsättningarna for 90-talet ter ogynnsamma. ena leder skuldbördan till utlandet till höga räntekostnader som begränsar utrymmet för samhällets aktiviteter med försämrad sysselsättning resultat. Å andra som sidan försvårar kostnaden for arbetslösheten möjligheterna att bryta den negativa spiralen.

Långtidsutredningen, 1992 års expertutredning för 10-15 år framåt i tiden, är

visserligen till del överspelad i och med att den fasta växelkursen övergivits. en Den internationella nedgången har också ha blivit långvarigare än beräknat och har kullkastat tillväxtprognoserna for de närmaste åren. Lärdomar finns ändå att hämta i utredningens analys problem i samband med de allmänna försäkringsav och pensionssystemen. Kostnadsmässig balans måste stegvis återställas för att människor skall kunna känna trygghet. Politisk enighet råder behovet reformer. Däremot är meningarna delade om av hur lösningarna bör ut. Situationen får under alla förhållanden konseom se kvenser for såväl enskilda som kommuner. Kommunförbundet har analyserat de ekonomiska utsikterna för tiden fram till strax efter sekelskiftet i skriften Kommunerna mot obalans, Behov och resurser 1990-2005. Den åberopas Socialministern i skriften Välfärdsstatens vägval av och villkor 1993. Förbundet har utgått från dagens åtaganden och förutsedda förändringar, från dagens kommunalskatter, avgiftsnivåer och

demografiska

statliga bidrag från dagens produktivitet. Resultatet blev ett mellan samt gap inkomster och utgifter vid sekelskiftet motsvarar cirka åtta kronor i komsom munalskatt. Socialministern drar två slutsatser av dessa kalkyler:

Den är att höjd kommunalskatt aldrig kan täppa igen hela gapet. ena Den andra är att kraven ökad effektivitet är och förblir mycket stora.

I boken understryker statsrådet att det finns mycket av idérikedom och positiva exempel i kommunerna, att besparingarna på en del håll drivits så långt men nu de leder till allvarliga problem. Socialministern illustrerar med ett exempel att från dagisgrupp med 21 barn. Det fungerar barntillsyn. Två förskolläen som kan till att barnen inte slår ihjäl varandra. Men det innebär att man ger rare se hela den pedagogiska idé som svensk barnomsorg bygger på. upp

Konsekvenserna har även belysts i Socialstyrelsens och Barnmiljörådets

skrivelse i februari 1993 där det bl.a. heter:

Många besparingsåtgärder har vidtagits redan under hösten 1992, men de förändringarna kan förväntas under 1993 och 1994, när de mer stora

genomgripande besluten besparingar förverkligas. De besparingar som

om skett under 1992 har inneburit stora förändringar och kvalitetsförsämringar i de verksamheter riktar sig till barn och i många kommuner i som unga

översiktliga problemanalyser och diskussion om 73

landet, särskilt i storstadsområden. De besparingar som är beslutade för

1993 är ännu mer alarmerande och innebär i många fall indragningar i

viktiga och nödvändiga verksamheter för barn och unga. Barnmiljörådet ser med oro på denna utveckling.

Till de områden som fått vidkännas åtstramningar hör förebyggande fältarbete bland barn och unga. De akuta problemen på individnivå tenderar därmed att bli svårare. Insatserna präglas på sina håll av striktare regler och kärvare attityder än tidigare.

Sådana attityder står i strid med det interaktionistiska och humanistiska synsätt som berörts tidigare. De skulle urholka den dialog och det förtroende som är grunden för allt strukturinriktat arbete.

På senare tid har betydande uppsägningar även inom den hittills i stort sett fredade äldreomsorgen aviserats. En följd kan bli att gamla människor isoleras i sina bostäder utan tillräcklig tillsyn och omsorg. De negativa effekterna blir särskilt påtagliga om de sociala kontakterna är få eller svagt utvecklade.

Kommunsektorn har under 1992 förlorat 37 000 jobb enligt Kommunaltjänstemannaforbundets ordförande Sture Nordh, medförfattare till den ovannämnda debattskriften. Arbetsmarknadsverket beräknar enligt skriften att ytterligare 80 000 jobb, huvudsakligen for kvinnor, kommer att försvinna 1993-94.

Flertalet beslutsfattare tycks dock vara ense om att socialtjänstens och vårdens insatser även om de måste hållas i strama tyglar med tanke ekonomin

- skall ges företräde framför subventioner till människor som är friska och har ett arbete.

4.1.2¶Befolkningsutvecklingen 1991-2025

Statistiska Centralbyrån SCB har i skriften Sveriges framtida befolkning 1991 gett en grund för att bedöma de demografiska förutsättningarna i ett längre perspektiv. I förhållande till flera andra OECD-länder med en betydligt snabbare åldrande befolkning över 80 år befinner sig Sverige i ett relativt

läge. Ändå visar påfrestningarna blir

gynnsamt prognoserna att stora:

Antalet barn i åldrarna 0-6 år väntas öka successivt från 765 000 1990 till -

851 000 år 1995. Sedan beräknas antalet plana ut och uppgå till 806 000

vid sekelskiftet.

Skolbarnen i åldrarna 7-15 år ökar från 883 000 år 1991 till 1 058 000 vid

sekelskiftet. Ungdomarna i åldrarna 16-24 år minskar från 1 058 000 år 1990 till 909 000 vid sekelskiftet.

Antalet personer i yrkesaktiva åldrar 20-64 år ökar med drygt 220 000 från

5,0 miljoner 1990 till 5,2 miljoner vid sekelskiftet. Medelåldern stiger

74 Översiktliga problemanalyser och diskussion om

något. Gruppens andel av befolkningen ökar fram till strax efter sekelskiftet.

Fram till sekelskiftet ökar antalet gamla över 80 år kraftigt, medan antalet

65-79 år kommer att minska något. Från runt 2010 väntas en kraftig ökning av antalet personer över 65 år.

Sammantaget ökar nu främst antalet förskolebarn och gamla i höga åldrar men också antalet i yrkesverksam ålder. Dessa fakta accentuerar vikten av att människor i yrkesverksam ålder får möjligheter att i ökad omfattning göra yrkesmässiga insatser bl.a. för de yngsta och de äldsta. Arbetslöshetsfrågan kommer i fokus.

4.1.3¶Omfördelning av uppgifter

Den sedan länge pågående omfördelningen av uppgifter mellan olika huvudmän fortsätter i ett närmast accelererande tempo. Avreglering och minskad statlig detaljstyrning präglar utvecklingen inom praktiskt taget alla sektorer. Exempel härpå är att de riktade statsbidragen och de detaljerade föreskrifterna inom barnomsorgen gula boken och bostadssektorn slopats.

Mest framträdande i denna utveckling är emellertid den fortgående omfördelningen av uppgifter mellan kommuner och landsting. Handikappreformer och Ädel-reformen har genomförts under år. I samband med utvärderingen

senare

Ädelreformen planeras, enligt Kommun-Aktuellt 21 1993, nedläggning av nr av 2 100 platser inom akutvård och geriatrik.

Omfördelning av ansvaret för omsorgerna om begåvningshandikappade är sedan flera år under genomförande och har utvidgats till alla med omfattande funktionshinder genom den särskilda lag LSS som kompletterar socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen.

Den statliga psykiatriutredningen har föreslagit att även psykiskt handikappa-

de skall omfattas av den nya lagstiftningen. Huvuddelen av ansvaret för boende och stödinsatser skall överföras till kommunerna. I många kommuner pågår redan försöksverksamheter. Avtal mellan huvudmännen har träffats flera håll.

Alternativa driftformer både i kooperativ och i olika bolagsformer är också

- viktiga inslag i utvecklingen. Det påverkar i praktiken ansvarsfördelningen. Kommunen har dock det yttersta ansvaret för lagfäst bistånd och tvångsingripanden.

Folkrörelser och skilda frivilligorganisationer har fått en växande betydelse som samarbetspartners till kommunernas socialtjänst.

Grundläggande frågor är hur kommunerna och andra intressenter klarar sina växande uppgifter inte bara ekonomiskt men också i fråga om kunskaper och kompetens. Särskilda insatser krävs for uppbyggnad av kunskaper och kompetens liksom mera utvecklade former för insyn och utvärdering om inte utsatta

översiktliga problemanalyser och diskussion om 75

grupper skall riskera att råka illa ut. Historien in i vår tid talar på den punkten sitt tydliga språk.

4.1.4 och marginalisering i kristid Normalisering

Fysiskt och psykiskt funktionshindrades liksom äldre människors önskan att leva ett så normalt liv som möjligt är i vårt land allmänt respekterad. Förutsättningarna för normalisering riskerar dock att urholkas i kristid. Det kan vara ekonomiskt mera fördelaktigt att föra samman dem som har funktionssvårigheter av något slag i institutionsliknande former, även när detta vare sig är önskat eller i sig nödvändigt.

Utflyttningen från institutionsliknande boende- och vårdformer av fysiskt, begåvningsmässigt eller psykiskt handikappade eller gamla med ringa krafter

och bristfälligt kontaktnät- medför risk for vanvård om personal med tillräcklig kompetens, ändamålsenliga bostäder, lokaler för dagverksamhet etc. saknas. I

sämsta fall kan de svårt att bli accepterade av omgivningen. Integrerade boendeformer förutsätter trygga närmiljöer och fungerande, ofarliga offentliga

rum för de grupper som här berörts.

I förhållande till andra länder är bagladies och hemlösa en relativt ovanlig företeelse i Sverige, men de förekommer. En forskargrupp vid Lunds universitet har på Boverkets uppdrag analyserat Begreppet hemlös. I en rapport 1992 visas att hemlösheten ökat i många västländer mot slutet av 80-talet och väckt stor oro i bl.a. USA och England. Forskargruppen påpekar att också i Sverige har antalet hemlösa ökat de senaste åren.

Samtidigt råder enligt gruppen en begreppsförvirring som försvårar analyser

problemets omfattning. S k hemlöshet kan studeras endera som ett huvudsakav ligen socialt problem eller från ett makroperspektiv som en brist inom bo-

- -

stadsförsörjningen.

Det ligger nära till hands att säga sig att båda ansatserna måste finnas med i

en konstruktiv analys. International iseringen, flyktingströmmarnaoch narkotika-

politiken i en del länder kan bidra till att såväl hemlöshet som prostitution och narkotikamissbruk kommer att öka. Det finns skäl att ta fasta på följande ord i forskargruppens förord:

En ökad permanent utslagning från bostadsmarknaden kan, även om det

gäller ett litet antal personer, vara en tidig varningssignal om en allvarlig försämring i den svenska välfárdsutvecklingen.

Detsamma kan sägas om det ökade antalet vräkningar av hyresgäster. Vräk-

ningar har underlättats av lagändringar. Ändringarna förståeliga ur skötsamma

-

hyresgästers synpunkt motiverar analyser av hur de ensamstående och familjer

som vräks kan ges erforderligt stöd.

Småhusägares erfarenheter av det ökande antalet exekutiva auktioner redovisas

76 översiktliga problemanalyser och diskussion om

i den av Statens Institut för Byggnadsforskning 1991 framtagna rapporten Att förlora sitt hem. Undersökaren Mia Björk har arbetat a utifrån intervjuer och sammanfattar sina resultat i följande talande rader:

Förlusten av ett småhus kan liknas vid förlusten av en anhörig. De par

som förmår prata om problemen och som får hjälp av någon anhörig har

goda förutsättningar att klara upp situationen. Råd från kronofogdemyndigheter och andra parter kan också ha stor betydelse.

Vräkning och förlust av ett eget hem kan inte ses som enbart följder av personliga ekonomiska och sociala problem. De har samband med den ekonomiska krisen och situationen på arbetsmarknaden. De är dessutom ofta sammanvävda med förhållanden i den fysiska och sociala miljön.

Sociala nätverk i släkt och grannskap kan ge stöd och trygghet och vara väl så viktiga som rådgivning, utveckling av modeller för skuldsanering 0.d. Samtidigt framstår som rimligt att banker tar ett socialt ansvar för skuldsanering i de fall de själva medverkat till skuldsättningen.

4.1.5¶Arbete och boende i krisens

spår

Arbetslöshet av den omfattning som nu förekommer har utlöst något som kan liknas vid chock hos stora delar av svenska folket. Den påverkar många människors vardag och familjeliv. Många miljöer sviktar fysiskt och socialt. Människors hälsa påverkas.

Den öppna arbetslösheten omfattar, trots ansträngningar att begränsa den genom arbetsmarknadspolitik och andra åtgärder, cirka 10 % av arbetskraften. Över 12 %, än 600 000 människor, saknar 1993 plats den

mer sommaren ordinarie arbetsmarknaden.

Ett svårt problem är att produktivitetsförbättringar som är nödvändiga för företagens överlevnad begränsar behovet av personal även när konjunkturen förbättras. Diskussion krävs om strategier för att bekämpa arbetslösheten ur såväl ett kortare som ett längre perspektiv.

Den forskning som finns om följderna socialt och hälsomässigt av arbetslöshet för enskilda och familjer är väl känd. Barn och kvinnor hör till dem som blir särskilt utsatta vid påfrestningar i familjelivet.

För kommunerna är inte endast den ökande ekonomiska pressen ett allvarligt problem. En del kommuner är nödsakade att vidta sysselsättningsskapande åtgärder. Statens ansvarstagande för tonåringar är begränsat.

Bostadsförsörjningen har spelat en viktig roll som motor för den svenska

ekonomin och sysselsättningen. Nu sjunker bostadsbyggandet kraftigt och

beräknas 1993 stanna vid 15-20 000 lägenheter. I många kommuner står lägenheter tomma.

Av Boverkets årsbok Svensk bostadsmarknad i internationell belysning 1993

översiktliga problemanalyser och diskussion om 77

framgår att Sverige tillsammans med Danmark har flest bostäder per tusen innevånare. Bostadsbeståndet är ungt och har hög utrymmesstandard. Engen land är det land gått längst i omvandlingen av kommunala lägenheter till som ägarlägenheter med stöd ekonomisk stimulans. Det har varit kostsamt. av England ligger näst högst i Europa när det gäller skattesubventioner. Högst ligger Sverige, där subventionerna oavsett regering väntas minska. - - Den minskade bostadsefterfrågan beror till en del på den tidigare höga nyproduktionen. En orsak är arbetslösheten, bidrar till att hushållen inte annan som betala boendekostnaderna. Minskade subventioner gör trots pressade har råd att kostnader bostäderna alltför dyra för hushåll med låga inkomster. Det leder i sin tur till ökad segregation och till mer av delvis provisoriska lösningar att bo kvar hemma är eller att byta bostaden i - t.ex. om man ung tätorten till en permanentad fritidsbostad. Bostadspolitiken och bostadsförsörjningen är i snabb omvandling:

Den lag bostadsförsörjning med vissa ändringar gällt sedan 1947 om som är upphävd. Kommunens för att genom planering främja allas ansvar tillgång till en bostad av god kvalitet begränsas. På många håll har bostadsförsörjningsplaneringen mer eller mindre upphört som följd av den låga efterfrågan. Även bostadsförmedlingarnas verksamhet har till stor del upphört, vilket är ett problem för hushåll med låga inkomster och begränsad kunskap om bostadsmarknaden. Avgifter kan tas ut för förmedling.

För att motverka arbetslösheten och problemen bostadsmarknaden enades riksdagen i 1993 ett nytt s.k. ROT-program ROT Reparation, Ommars om

byggnad, Tillbyggnad på cirka 3 miljarder för upprustning av bostäder och

kommunala lokaler. Satsningen omfattar

förlängning räntestödet för reparationer RBF-stödet med 25 % för av främst allmännyttans bostäder t.o.m. 1994 med beräknad kostnad av 135 en mkr per år statligt stimulansstöd med 30 % till kommunerna för reparationer och underhåll skolor, sjukhem, ålderdomshem, daghem och en del kulturloav kaler till beräknad kostnad 800 mkr t.o.m. 30 juni 1995 en av direktbidrag till ROT-verksamhet i äldrebostäder till en beräknad kostnad 120 mkr för ansökningar t.o.m. utgången av 1994 och färdigställande av senast under 1995 samt visst stöd till Riksantikvarieämbetet samt öronmärkta medel för kulturminnesvård och konstnärlig utsmyckning av bostadsområden.

ROT-programmets effekter är osäkra. Varnande röster för upprepning Det nya gamla misstag har höjts. Experter har manat till eftertanke inför kravet på av

78 översiktliga problemanalyser och diskussion om

snabba åtgärder med hänvisning bl.a. till slutsatser 19 FoU-projekt i av rappor-

ten Bättre bostadsfornyelse Boverket 1990. Ombyggnad och förbättringar

har i hög grad fungerat konjunkturutjärnnande. Företagen är intresserade av snabba projekt. Onödigt omfattande ombyggnader, bristande varsamhet och minskade möjligheter till kvarboende och inflytande för dem bor i områsom den som byggs om kan bli följden. Storskalig ombyggnad av ett bostadsområde är ett komplicerat företag utöver det rent tekniska. Det blir viktigt att fastighetsägarna väljer att utnyttja de nya stödformerna på ett sätt som inte äventyrar sådana kvaliteter fick stryka på som foten under 80-talet. Rapporten illustrerar den målkonflikt ligger i å sidan önskan att vidta som ena snabba och effektiva åtgärder mot arbetslösheten och å andra sidan den dialogoch processinriktade planering som bygger på de boendes och de lokala intressenternas inflytande. Det senare ligger i linje med den lokalt förankrade planeringsprocess som förordas av bl.a. socialforskaren Sören Olsson. En rimlig hantering av målkontlikten antyds i Planera Bygga Bo 2 1993 nr av Claes-Göran Guinchard vid Boverket. Han diskuterar med stöd dels av uppgifter från länsstyrelserna, dels intervjuer med ett antal kommunala planerare följande fråga:

Har den bostadsförsörjning som bedrivs idag tillräcklig styrförmåga och

är den robust nog att flyta vidare kraft när lagen upphävs Anav egen vänder planerarna den sociala kunskap samlats under årens lopp som

I svaren och Guinchards resonemang är planeringen snarare särskilt viktig i en

tid av resursknapphet och med inriktning förnyelse. Producentintresset bör inte ta över livsmiljöintresset.

Resonemanget bör kunna tolkas så att det av ekonomiska skäl försvagade kommunala inflytandet kan kompenseras med förankring av planer och program som bygger på kunskapsinsamling och liknar marknadsföring. En förnyelse som är både varsam och effektiv kräver god framförhållning och en samlad syn

på förnyelsearbetet. Frågan är därför om bostadsplaneringen och därmed samhällsplaneringen

- verkligen spelat ut sin roll Mycket talar för att det i själva verket är korten siktig felsyn. Vidga i stället synsättet till att handla om hela bomiljön, kan vara en rimlig slutsats.

problemanalyser och diskussion 79

översiktliga om

. ..

4.2¶Samhällsomvandling och

konsekvenser och

värdeförskjutningar handlingsmöjligheter

I inledningsavsnittet skisserades innebörden den snabba teknologiska utav vecklingen i näringslivet såväl hemmamarknaden som i fjärran länder. Den samhällsomvandling berördes inrymmer både hot och möjligheter. De har som kort och koncist mest med tonvikt på hoten formulerats på följande sätt av - den finländske filosofen Georg Henrik Wright i hans senaste bok Myten von om framsteget 1992:

Arbetslösheten har blivit industristaternas gemensamma gissel, sysselsätt-

ningsproblematikenderas gemensammahuvudvärk. Problemen kan knappast

genomgripande sociala reformer. Själva arbetsbegreppet och inlösas utan ställningen till arbetet har hamnat i stöpsleven.

En naturlig fråga är vilka genomgripande sociala reformer von Wright syftar på Några konkreta går inte att läsa ut. Inför missbruket av miljön stannar svar han vid provokativ pessimism och varning för överskattning av vår en en förmåga att rationellt behärska utvecklingen.

4.2.1¶Det m0derniseringsprojektet

nya

Det sig viktigt fasta på Wrights provokativa pessimism och

ter att ta von hur svårt det söka skissera åtminstone några tänkbara reformer för att än är hantera problem arbetslöshet och miljöhot. Först finns emellertid skäl att som något begrunda problemens uppkomst. De har samband med att den modernisering följde med industrisamhällets framväxt nu följs av en ny, ännu som snabbare moderniseringsprocess. De problem Wright beskriver har sina rötter i den tekniska utvecklingen von

och den fortgående internationaliseringen med en allt svagare förankring av

näringslivet i enskilda nationalstater. Boken Sverige i nätverkens Europa,

författad Gunnar Törnqvist, professor i ekonomisk geografi, belyser den allt

av snabbare omvandling präglar dagens Europa. Den utgör grunden för de som värdeförskjutningar kan avläsas hos främst unga människor. som Institutet för Framtidsstudier Åke E Andersson säger i sitt förord, Chefen för boken utgår från Europas städer, regioner och transportleder som den fasta att på vilken snabba förändringsprocesser äger Den belyser hur Sverige scen rum. och svenska regioner kopplats till och blivit alltmer beroende av världen utanför, hur folkvandringar och massmedia gör landet mångkulturellt. Särskilt uppmärksammas de drivkrafter och villkor gäller när industriell produktion som och universitetens forskning utvecklar gränsöverskridande nätverk och därmed

80 Översiktliga problemanalyser och diskussion om

bryter sig ut sina traditionella politiska och sociala ur ramar. Den europeiska gemenskapen löser nationella ekonomier och regeringar upp får därmed allt mindre inflytande över förnyelsen äger Den tid är förbi var rum. när svensk ekonomi och människors välfärd och livsstilar kunde förstås utan kännedom om hur vårt land, våra regioner och våra orter är kopplade till och beroende av omvärlden.

Detta är ingenting nytt. Vetenskap och konst i alla dess former har präglats av inflytelser utifrån. Det nya är att utlandstrafiken inte längre bara berör en ekonomisk och kulturell elit, utan att den vuxit snabbt och fått bred folklig en

förankring.

I boken skildras territorier och nätverk i europeisk historia och tecknas bilder

av stadens utveckling samhällsspegel Den gamla staden, Industrialissom mens stad och den tidigare citerade amerikanska bilden den avancerade av Informationsstaden. Gemensamt för städer har alltid varit deras ställning som mötesplats för utbyte av varor, tjänster och idéer. Särskilt efter 1960 förändras den industriella staden global rörlighet och mot regional förankring. Den fordistiska epokens förutsättningar med dess geografiska koncentration till vissa kärnområden, dess arbetsdelning och i Sverige dess bruksorter ändras allt Nu är massproduktionens tidevarv förbi. I - mer. dess ställe utvecklas samverkan mellan geografiskt fristående enheter varieav rande storlek.

Nya problem uppstår. De gamla storstäderna riskerar att kvävas olidliga av trängsel- och miljöproblem. Trafikinfarkt hotar flera Europas stora städer. av EG fruktar en transportkris. En radikal förnyelse kommunikationssystemen av blir nödvändig:

I framtidens Europa kommer spårbunden trafik att utvecklas kraftigt i

västra Europas folkrika och tätt bebyggda områden. Bilen och flyget blir transportmedel för glesa bygder. Stora städer borde i sin trafikförsörjning kunna lita till fortsatt utbyggnad av tunnelbanor och kollektiv trafik. annan Det kan inte glesbygden göra. Dess framtid är beroende bilen. av

Nordens ställning den europeiska ändras. [förhållande till områdena scenen

kring Östersjön har Sverige ett gott utgångsläge. Utan goda flygförbindelser är

det tveksamt om Oslo, Stockholm och Helsingfors kan räknas integrerade som delar av ett europeiskt stadssystem. Snarare kan de återgå till den ställning de hade som provinshuvudstäder under Europas järnvägsepok. I boken konstateras att Sverige sedan gammalt med undantag för restrik- - en tiv period från början av 1900-talet till andra världskriget varit ett invand- rarland. Det är dock först med 1980-talets flyktinginvandring landet blisom vit mångkulturellt.

Sverige betecknas som det slutna landet under 1900-talets första femtio år,

då invandrings- och utlänningspolitiken mycket restriktiv. Rasistiska attity-

var

översiktliga problemanalyser och diskussion 81

om

der farms under mellankrigstiden här liksom på många andra håll i Europa. Sverige blev 1921 det första landet i världen inrättade ett rasbiologiskt som institut. Fackföreningar och branschorganisationer krävde restriktiv flyken tingpolitik för att skydda arbetsmarknaden. I Uppsala antog studenterna 1939

flyktingfientl iga uttalanden. Enskilda riksdagsmän och kulturpersonligheter stod

upp för flyktingarna från Tyskland. Vinden vände, menar författaren, med flyktingströmmen från de nordiska

länderna under kriget. Arbetskraftsinvandringen följdes anknytnings-

av invandringen. Under 80-talet var många invandrare från utomeuropeiska länder relativt välutbildade. Under 90-talet har flykt från krig och umbäranden präglat

invandringen.

Begreppet invandrare är inte entydigt. Om alla i utlandet födda man avser personer tillsammans med i Sverige födda barn finns omkring miljon nu en invandrare. Antalet utländska medborgare uppgår till 460 000. Författaren summerar: i Den moderna invandringen har dramatiskt ändrat befolkningens sammansättning. Aldrig tidigare har den etniska, kulturella, religiösa och språkliga mångfalden i Sverige varit så stor som idag. Etniskt och kulturellt är Sverige inte längre ett avskilt och enhetligt land.

Värderingsförskjutningar hos främst unga människor bör ses mot bakgrund

av dessa tendenser till genomgripande samhällsomvandling och ökad internationalisering. Religionsvetaren Thorleif Pettersson redovisar i Mot denna framtid 1993 bl a studier av värderingsförändringar och folkrörelseengagemang. Pettersson knyter an till sin uppmärksammade rapport Bakom dubbla lås kom för som några år sedan. I den diskuterades tesen att skilda generationer växer och upp formas av skilda sociala situationer. Olika generationer får därmed sina genera-

tionsspecifika värderingar och synsätt.

Petterssons forskning ingår i en studie av européernas värderingar och livsås-

kådningar. Drygt 20 länder deltar i studien. Sverige har deltagit i intervju-

omgångar 1981 och 1990. En grundtanke är att välfärdens barn och barnbarn har fått andra värderingar än välfärdens föräldrar. De har tendens att sig en till post-materialistiska frihetsvärden, medan välfärdens föräldrar tenderar att hålla sig kvar vid materialistiska trygghetsvärden. Pettersson sammanfattar:

Sammantaget kan man därför säga att utvecklingen från trygghetsvärden till frihetsvärden enbart bör väsentlig underström i den samtida ses som en

kulturella utvecklingen.

Underströmmen som leder från trygghetsvärden till frihetsvärden kan förstärkas eller försvagas av andra kulturella strömningar och skeenden och stundom kan den ta oväntad riktning. Men inte desto mindre är underströmmen en väsentlig faktor i den kulturella förändring ägt under som rum

82 översiktliga problemanalyser och diskussion om

de senaste decennierna: Sannolikt kommer den att vara en väsentlig faktor i den kulturella förändring kan förväntas äga under de kommande som rum decennierna.

I ett från december 1992 Shifting values in time and space the manus om values people born the 1970s redovisar forskaren Thomas Furth of young vid Institutet för Framtidsstudier bl.a. skillnader i värderingar mellan olika ungdomar i Sverige. Unga människor bygger sina värderingar på vad grupper av brister i samhället. För 30-talets generationer fick trygghet helt de ser som logiskt högt värde. Dagens unga prioriterar bl.a. relationer mellan människor. En studie 1991 i nio samhällen -tidigare studier genomfördes 1989 och 1990 byggde på drygt l 000 enkätsvar från studerande ungdomar. Resultaten visar att dagens inte fäster vikt vid karriär och hierarkiska system som unga samma präglat tidigare generationer. Dagens vill ha fria yrken där man kan se unga intressanta resultat det man gör. De skillnader som finns mellan könen och av vad Furth kallar materialister och postmaterialister kan summeras i följande satser: Unga kvinnor fäster stor vikt flexibel arbetstid medan män föredrar unga mer fritid. Både kvinnor och män är internationellt orienterade, kvinnorna mer mot Europa än mot USA. Förändringen från industrisamhället till ett kommunikationssamhälle leder till att arbetslösheten blir ett växande problem bland lågutbildade. Arbete kan inte skapas i det nya näringslivets yrken om utbildningsnivån är låg och entreprenöranda saknas. Kvinnor och högre utbildade är toleranta mot invandrare än män och mer lågutbildade.

Studien tyder på klyvning cleavage som inte så mycket rör

en ny a new skillnaderna mellan folk med och utan tillgångar eller inkomster. Den visar klyftor mellan män och kvinnor, mellan hög- och lågutbildade och melsnarare lan dem som accepterar större eller mindre rörlighet. Flertalet har s.k. postmaterialistiska värderingar med positiva attityder unga till utbildning, familjerelationer etc. utan att för den skull nödvändigtvis inta attityden sköt dig själv och skit i andra. De lågutbildade, ofta pojkar, håller fast vid materialistiska värderingar. De är förlorarna en ny arena.

4.2.2 infor framtiden

Frågor

Det dröjer innan sarnhällsomvandling och nya värderingar har slagit igenom med full kraft. De näraliggande problemen 90-talet bör emellertid hanmer de förbereder människor och samhällen för sådana förändringar teras så att

översiktliga problemanalyser och diskussion om 83

. ..

som ter sig både möjliga och önskvärda. Det finns skäl att ta vara på det handlingsutrymme som finns och börja utveckla strategier som håller på sikt.

Är den arbetslöshet Wright fruktar oundviklig Är det hårt

permanenta von skiktade samhälle som tecknas i bilden av Informationsstaden oundvikligt Knappast i så hög grad. Svensk tradition är inte amerikansk. The american way of life, fransk grandeur, engelsk skepsis till folk på kontinenten osv. lär inte utrotas även om massmedia sprider idéer och livsstilar.

Kan lagom, måttfull skala och rent av ett visst mått av byråkratisk reda finnas som en positiv bottensats iden ändå hektiska förnyelse av folkhemstraditionen som är både nödvändig och oundviklig Kanske kan det nya just därför växa fram utan konvulsioner av det slag som utspelar sig i det italienska samhället

Framtidens samhälle bör inte betraktas som förutbestämt och opåverkbart. De nya generationerna vill lägga sig i beslut som berör dem och deras barn.

Därför kan bl.a. följande två frågor vara värda att diskutera:

Kan inte radikala utbildningsreformer för höjning av kunskaper och kompe-

tens hos de breda folklagren ses som medel för att motverka skiktning av

det slag som beskrivs i Informationsstaden Stommen till en bred satsning finns på alla nivåer i grundskolan, den kommu-

nala vuxenutbildningen, studieförbunden, högskolorna och universiteten. Men högskoleutbildningens utbyggnad ligger inte före utan efter andra länders.

Utveckling av nya former för grupp- och individanpassad undervisning anses

möjlig av svenska framtidsforskare. För dåligt motiverade människor i stimulansfattiga miljöer borde skickliga samhällsarbetare kunna bidra till att väcka slocknat intresse för att lära och pröva nya uppgifter som alternativ till under-

stöd och passivt bidragsberoende.

Förre presidenten för University of California Clark Kerr beskrevs härom året som något av det moderna samhällets universitetsideolog i tidskriften Tvärsnitt,

som utges av Humanistiskt-Sarnhällsvetenskapliga forskningsrådet. Kerr har

envetet pläderat för ett multiuniversitet med både massutbildning och excellens, jämlikhet och konkurrens på programmet. Vad i hans idéer bör vi ta vara på

Många människors medverkan krävs under alla förhållanden som ett fundament för en framgångsrik och relativt konfliktfri övergång till ett samhälle präglat av stegrade kunskaps- och kompetenskrav.

Varför kan inte ett väsentligt ökat antal människor engageras i det praktiska

arbetet med såväl förnyelsen av den byggda miljön och de verksamheter som där behövs som i praktiska insatser inom miljövården

För insatser i stor skala i den byggda miljön krävs resurspersoner som samarbetar med invånarna på t.ex. kvartersnivå. Arkitekter, planerare, samhällsarbetare

84 översiktliga problemanalyser och diskussion om

och olika yrkesarbetare borde kunna gå i lokala projekt och hjälpa till överallt där det behövs. Därmed skulle människors inflytande på den egna miljön kunna öka. Och människors entreprenöranda stimuleras.

Den mönsterplanering som inte längre är gångbar skulle till en del kunna ersättas vad Thomas Furth vid ett samtal kallar Ikea-planering, där man

av själv väljer ut delar och formar sin livsmiljö. Det passar säkert inte alla men ligger i linje med den form av dialog- och processplanering som förordats ovan.

Svaren på enkäter till bostadssökande, gymnasieungdomar och tomtkön 1991 i Norrköping Boprojektet illustrerar variationen i önskemål och livsstilar. Nära hälften i tomtkön var intresserad av organiserat självbyggeri. För ungdomar låg hyra i början viktigast men på sikt ville 60 % äga sin lägenhet.

var Ungefär hälften i bostadskön sade respektive nej till erbjudande om bostadsrätt. Hela 40 % ville delta i planeringen av den egna bostaden eller bostadsområdet.

En hel skala av upplátelseformer från olika varianter av hyresrätt till äganderätt borde tänkbar. Den som vill betala fullservice och komplett utrust-

vara ning i hyresrätten bör få göra det. Den som vill hyra bara skalet eller svara för större eller mindre delar utrustningen liksom underhållet bör kunna göra

av det. Och fá råd och stöd av resurspersoner.

Det högproduktiva näringsliv som i framtiden efterfrågar allt mindre personal borde genom fonder och sponsring kunna svara för en del av finansieringen av den byggda miljöns vård. En god fysisk och social miljö blir ett viktigt stöd för affärsliv, företagsamhet och service som redan finns liksom för försök med nya, småskaliga företag.

Inom vård och pekar befolkningsprognoserna på successivt ökande

omsorg behov. Och resurspersoner på t.ex. fritids- och kulturomrádena med uppgift att stimulera barn och unga, funktionshindrade och äldre borde kunna ses som angelägna såväl samhällsekonomiskt ett folkhälsoperspektiv. Bidrag till

som ur arbetslösa kunde kanske tas i anspråk för att finansiera viktiga insatser.

Kanske ligger i sådana satsningar på att utveckla människors ansvarstagande för miljön i vid mening och för människors egen utveckling något av det von Wright syftar på med sociala reformer Och ett nytt sätt att se på arbetet Ett exempel kunde den nytta en kunnig och klok idrottsledare kan göra i sitt

vara arbete bland barn och ungdomar och deras föräldrar.

Översiktliga problemanalyser och diskussion om 85

4.3¶Problembilder och

förnyelsestrategier ur

socialt från storstad till

perspektiv glesbygd

Samhällsomvandling och värdeförskjutningar påverkar människor och miljöer på alla nivåer i samhället. Det är angeläget att åtminstone i stora drag konkretisera och diskutera såväl problem som tänkbara strategier för att främja positiva utvecklingsspiraler. Det är syftet med detta avsnitt.

4.3.1¶Storstadsregionernas strukturer och förorter

Tre huvudfrågor för det framtida stadsbyggandet formulerades vid det s.k.

stadsmiljöseminariet 1992:

1 Förorternas vara eller inte vara 2 Frågan om en differentierad stad kan uppnås 3 Fortsatt utbredning eller törtätning

Den tredje frågan är den mest grundläggande, varför den får bilda utgångspunkt för en översiktlig diskussion om problem och tänkbara strategier.

Problembilder - I Boverkets rapport Storstadsuppdraget en förstudie om storstädernas miljö

december 1992 diskuteras problemen idag och hoten i framtiden. Utgångspunkterna är att utvecklingen i storstadsområdena måste bli bärkraftig i Brundtlandskommissionens mening. Det inbegriper att begränsa utsläpp till vad miljön tål, att slå vakt om områdenas kultur- och naturvärden samt att människorna ska vara delaktiga i beslut som rör den gemensamma framtiden.

Till de viktigaste problemen idag och hoten i framtiden hör enligt rapporten en bebyggelseutveckling som innebär en utspridning och en försämring av tillgänglighet till kollektivtrafik förstärkt av ett sämre utnyttjande befintlig

av bebyggelse. Vidare betonas trañkarbetets beroende av den rumsliga strukturen. Utglesningen innebär en radikalt ökad ytkonsumtion som inkräktar på grönstrukturens omfattning och kvalitet. Dessutom påtalas att vardagslivet vittrar sönder

med åtföljande psykosocial ohälsa.

Kunskap finns inom regionerna men en huvuduppgift för en kommande utredning borde vara att åstadkomma en organisation som svarar mot behovet

av långsiktigt fasta samverkansformer trañk-, bebyggelse- samt grönstrukturfrågorna.

Dessa synpunkter ligger i linje med de krav på en sektorövergripande och mera samlad planering i storstäderna som rests inom EG och OECD. De träng-

86 översiktliga problemanalyser och diskussion om

seleffekter och ökade risker för trafikinfarkt som beskrivs i Sverige i nätver-

kens Europa pekar i samma riktning.

Samhällets ansvar för en planering i samverkan med marknaden återspeglas även i den inhemska pressdebatten. I Kommunaktuellt nr 11 1993 fanns en varnande artikel med rubriken Så dog USA:s stadskärnor. Temat är effekterna av handelns utveckling: l95O var 90 % av all handel, inklusive bilar och andra kapitalvaror koncentrerad till stadskärnorna. 1990 hade 80 % av all handel flyttat ut.

I KA finns från Örebro: Stormarknaderna

samma nummer av ett reportage utanför har tillsammans blivit gökunge håller på äta Örebros

stan en som att anrika stadskvarter ur boet. Nu ska dock kalaset hejdas. Kommunen, fastighetsägarna och köpmännen har gjort gemensam sak för att rädda ett levande centrum.

Bebyggelsens utbredning allt längre ut försvårar möjligheterna för resurssvaga hushåll att under semestrar och annan ledighet resa ut till och ha glädje av grönområden. För t.ex. barnfamiljer som inte har råd att resa till semesterorter inom eller utom landet leder fortsatt utbredning av bebyggelse och trafikleder på grönmarkens bekostnad till förluster av livskvalitet. Gröna kilar och parker behövs både som hälsosamma lungor och som områden för rekreation till låga kostnader i stadsmiljön.

De negativa sociala konsekvenserna av den spridda bebyggelsen framstår

tydligt. Vardagslivet präglas av splittring och uttröttning på grund av långa resor

mellan bostäder, arbetsplatser, fritidsområden och storstadens city. Sociala och

psykiska problem följer i spåren.

Strukturen i kombination med storskaliga, ensidiga förorter medverkar till problem på alla lägre nivåer ner till kvarteret och trapphuset. Situationen blir särskilt svårt för de många ensamföräldrar som inte orkar kämpa med ungdomar som i värsta fall både är arbetslösa och vantrivs i trista förorter.

Ungdomarna dras till de spektakulära evenemangen och till friheten i ett city som alltmer tenderar att tömmas aktiviteter för även vuxna under ickearbetstid. De vuxna känner sig otrygga i citymiljön, där det emellanåt uppstår upplopp och konflikter mellan enstaka eller grupper av besökare från förorternas ungdomsgrupper. Ungdomsproblem är inget nytt men de förstärks av ekonomiska och sociala problem.

Den tilltagande demografiska och socioekonomiska segregationen har kartlagts av den s.k. storstadsutredningen. Segregationen ses som en konsekvens av främst varierande inkomster, personliga kontakter och kunskaper. Utredningen fann bl.a.

att ensamstående var överrepresenterade i områden med hyreshus medan gruppen var kraftigt underrepresenterad i småhusområdena att den socioekonomiska strukturen i olika områden förändrats i hela landet men särskilt i storstadsregionerna och starkast i Stockholmsregionen

översiktliga problemanalyser och diskussion om 87

att stora satsningar sanering i innerstaden ledde till att resurssvaga

grupper ersattes av resursstarka

att andelen arbetare i småhusomrádena ökade något under 80-talet men att

högre tjänstemän ändå var kraftigt överrepresenterade och

att förorternas mil jonprogramområden har fått en hög omflyttning och höga

andelar problemhushåll och invandrare.

Den bild av den skiktade storstadsregionen som utredningarna tecknade 1989-90 har förstärks. Varnande exempel från ut- och inland är vanliga i samhällsdebatten.

I en krönika i DN den 11 augusti 1993 berättar idéhistorikern Sverker Sörlin om hur amerikanen Disney för fyrtio år sedan såg att stadskärnorna förslummades och blev allt farligare. Numera är shoppingcentra i ytterområdena utrustade med sofistikerade säkerhetssystem och tungt beväpnade vakter. Den planeringsmodell som växer snabbast är det bevakade bostadsområdet, särskilt för rika pensionärer, ofta °barnfritt, gärna med närhet till golfbana. Någon stad finns inte, bara öar av dyrbar trygghet, och mellanrum för de utslagna.

Författaren och forskarstuderanden Stefan Jonsson har i boken De andra 1993 om amerikanska kulturkrig och europeisk rasism givit en drastisk skildring av bl.a. kravallernas och de etniska konflikternas Los Angeles. Boken

formar sig till en anklagelse mot politisk handlingsoförmâga och har vållat

pressdebatt.

Anna Christensen, välkänd juristprofessor, menade i sin DN-kolumn i augusti 1993 att rasismen inte har någon framtid i Sverige med den samhällsomvandling och öppning mot omvärlden som pågår. Själva grundförutsättningen för rasismen håller på att försvinna, nämligen det slutna samhället, där man fruktar och avskärmar sig från allt som är nytt och främmande, från dem som har en annan hudfárg, andra seder och annat språk.

Anna Christensen tror inte att barn, som har vuxit upp i skolklasser med många invandrare, någonsin kan bli rasister, inte på riktigt, inte på det gamla, äkta, fördomsfulla sättet. Men andra saker skall man vara rädd för. Det man skall vara rädd för och varna för är ett Västeuropa, där ungdomar och vanligt folk inte kan känna sig säkra på en rimlig plats i samhället och därför kommer att värja sig mot alla som kommer utifrån och vill konkurrera om de platser som finns.

Till detta kan läggas Lars Hjärnes reflexioner om det växande trycket -trots hårdare gränsskydd i form av invandring. Det ställer krav på fungerande

samhällen, vilket är ytterligare en viktig utgångspunkt för utvecklingen av nya former för social planering.

88 Översiktliga problemanalyser och diskussion

om

Strategidiskussion - En diskussion om strategier bör förutom att ta sin utgångspunkt i en realistisk

verkl ighetsbeskrivning redovisa mål och värderingar, anvisa metoder och söka

förebilder eller visioner att arbeta efter. Oavsett begränsningarna i samhällsplaneringens påverkansmöjligheter står det vid det här laget klart att utan seriös planering kan det gå riktigt illa. Kanske gäller det i särskilt hög grad storstadsregionerna.

De grundläggande värderingarna har redovisats tidigare allas rätt till ett

värdigt liv oavsett prestationsförmåga. En vilja till ansvarstagande för sig och varandra är grunden för diskussionen.

Utifrån problembilderna kan följande mål uppställas för diskussion:

1 En mera sammanhållen regionstruktur bör eftersträvas för att uppnå en bättre miljö och bättre förutsättningar för socialt liv och god hälsa. 2 Förortsmiljöerna bör ges möjligheter att efter sina förutsättningar utvecklas till allsidiga miljöer med smågrannskap gruppgemenskap och en fungeran-

, de lokal offentlighet som kärmemärken. Rivning bör ses som en sistahandslösning efter hörande av invånarna om deras önskemål och beredskap att arbeta med problemen. 3 Ett bättre fungerande city med en vital stadsmiljö behövs för alla invånare i regionen.

En mera sammanhållen regionstrukrur syftar inte främst till att bekämpa den ena eller andra formen av segregation. Segregationsbegreppet är sedan länge omstritt. En del forskare ifrågasätter om det är meningsfullt att använda begreppet. Begreppet ingår emellertid i offentliga utredningars språkbruk. Det bör tas som ett tecken på att det står för problem som i sina grövsta former uppfattas som svåra och bör bekämpas.

De främsta målen bör vara att dels begränsa de miljö- och trängselproblem som sammanhänger med det omfattande resandet i regionen, dels att i olika delar av regionen skapa förutsättningar för ett hyggligt socialt liv. Därmed ökar chanserna att även motverka en fortsatt, ännu längre driven och farligare segregation än den vi redan har.

En tätare bebyggelsestruktur med underlag för kollektiva kommunikationer och olika former av service ger utrymme för parkmark och grönområden. För att uppnå detta krävs politiska initiativ. Frågan om var ansvaret skall ligga har utretts och debatterats inte minst de senaste åren. Det bör ses som ett viktigt framsteg att det att döma av inläggen i t.ex. tidskriften PLAN 1992 och 1993

-

i dag råder en tämligen bred enighet om behovet av samplanering över såväl kommun- som länsgränserna.

Frågan har utretts utifrån vad den förre statssekreteraren, numera SABOchefen Bengt Owe Birgersson kallar den dualistiska förvaltningstraditionen i Sverige. Den innebär en starkt sammanhållen statlig administration samtidigt

översiktliga problemanalyser och diskussion 89

om

går längre än i kanske något annat europeiskt land ifråga om decentrasom man lisering offentliga uppgifter till kommunerna. Birgersson tar inte ställning för

av något av dessa tre alternativ, nämligen

statligt huvudansvar med samordnad länsförvaltning

kommunalt huvudmannaskap byggd på frivillig samverkan eventuellt med

stärkt lagstiftning eller

stöd av huvudmannaskapet lagt på ett nytt regionalt folkstyrelseorgan.

Ur social synpunkt är det sätt på vilket planeringen sker viktigare än de administrativa formerna. Regionala kan behövas för att bistå med kunskaper

organ och faktaunderlag. Grundbulten i såväl den regionala som den översiktliga kommunala planeringen bör lokal utvecklingsplanering av det slag

vara en

bl.a. Sören Olsson är talesman för. som

Det skulle te sig märkligt, regionala organ på långt avstånd från innevå-

om -

och deras förtroendevalda och anställda i praktiken genom expertplanenarna ring skulle börja göra planer för den aktuella regionens och de berörda

upp kommunernas framtid utan att man först gjort klart för sig hur verkl na i de olika kommunerna ser ut.

Det naturliga att ett regionalt organ ett sådant behövs för att få igång

vore -

samordnad planeringsprocess startade med ett faktaunderlag som den komen munala nivån kunde använda för att inleda lokal utvecklingsplanering. När

en väl de lokala utvecklingsplanerna och intressekonfliktema manglats, måste det regionala organet kunna ha kraft att lägga fast de ramar för kommunikationer, bebyggelsestruktur och fredad grönmark som krävs.

De storskaliga förorterna i storstadsregionerna kännetecknas till stor del av att de i fråga fysisk och social miljö är missgynnade och ofta stämplade av

om dåligt rykte. Det finns ingen patentlösning för storstädernas problemområden med ofta både socioekonomisk och etnisk segregation, förslitning och hög omflyttning kännetecken. Områdenas varierande förutsättningar för en

som positiv utveckling sammanhänger bl.a. med avstånd från city, kommunikationer,

graden ensidighet i befolkningssammansättningen, bebyggelsens ålder och

av skala, fastigheternas underhåll osv.

Om det politiska målet är att göra dessa områden stabilare och mera attraktiva för deras invånare ter sig nödvändigt med insatser av det slag som berörts tidi-

samhällsarbete, lokalt hälsoarbete och lokal utvecklingsplanering med gare sociala konsekvensbeskrivningar. Det behövs nära direkta kontakter med invånare och Skickliga, medvetna samhällsarbetare behövs särskilt

resurspersoner. i områden präglas passivitet och hög andel invandrare.

som av

Är dijferentierad stad med god miljö, med kollektiva kommunika-

en mera av tioner och mindre spridd bebyggelse ett realistiskt mål

De ökande bilresorna är ett centralt problem. Bilen erbjuder frihet och komfort köer och trängsel orsakar irritation. Antagligen måste olika medel

även om

90 översiktliga problemanalyser och diskussion

om

användas bekvämare kollektiva transportmedel, bilavgifter, systematisk plane-

ring för mer av samordning av arbete och boende

osv.

Framtidsvisioner av det slag samhällsforskare som Anders Ewerman och andra i skilda sammanhang presenterat kan tjäna ledbilder för successiv

som en utveckling. Sådana visioner har syftat till samordning arbete-boende i socialt

av fungerande samhällsbildningar med stöd av bl.a. elektronisk kommunikation och nya transportmedel. Olika kombinationer av hem- och grupparbete har skisserats.

Den viktigaste drivkraften för en förnyelse blir kanske önskan om en mänskligare, mindre pressande livssituation i miljöer där kan känna trivsel och

man trygghet.

Citymiljön bör genom utveckling av gruppgemenskap, små grannskap och

fungerande offentliga rum i förorterna större möjligheter att bli attraktiv

för människor i olika åldrar med mindre risk för konflikter och bråk. Allt

som görs för att skapa levande förorter bör vara bra för cityområdena. Samtidigt är

den pågående förnyelsen även av citymiljöerna viktig.

Förnyelsen tar sikte på att skapa utrymme för såväl evenemang t.ex. vatten-

festivalen i Stockholm som konstnärliga verksamheter varierande slag. Lika

- av viktigt är att det finns näringsställen med varierande kostnadsnivåer. Parker och promenadstråk är lika naturliga. Inslag av bostäder är önskvärt även boende-

om kostnaderna blir relativt höga.

Öppna platser för manifestationer och strög är bland det som ger city den spänning och variation som hör till en storstad. Risken för konfrontationer kan dock aldrig helt undvikas.

Lokaler och verksamheter för unga bör ses som ett viktigt bidrag till allas trivsel i citymiljön. Visserligen är Fryshuset unik satsning, det

en men gäller sannolikt varje framgångsrik sådan som drar till sig de intressen.

ungas De unga kan i varje fall aldrig tänkas bort och hänvisas till att bara vistas i lokala miljöer.

Socialarbetare kan och bör inte åläggas polisfunktioner. Däremot kan de stödja aktiviteter inte bara i förortsmiljön utan även i city. Att det sedan alltid behövs fältarbete för akuta insatser i krissituationer sak.

är en annan

4.3.2 i städer

Miljonprogramområden vanliga

Flertalet större och mindre städer och även mindre orter har sina proble-

- mområden. De tillkom i regel i samband med miljonprogrammet. Problemen är likartade dem i storstadsregionerna men inte så uttalade. En viktig skillnad är också att stadsmiljön är mindre utbredd. På många håll sig fram bra

tar man med cykel. Man hör inte sällan att medelstora städer har mycket av storstadens fördelar utan dess nackdelar.

översiktliga problemanalyser och diskussion om 91

Problembilder Många av kommunernas miljonprogramområden har problem som liknar varandra, även om man vid närmare granskning finner att varje område har sina särdrag. En del s.k. problemområden stabiliseras och blir med tiden attraktiva t.ex. på grund av närhet till centrum eller till grönmark. Andra områden med sämre förutsättningar riskerar att hamna i en ond cirkel.Till de vanligaste problemen under olika perioder har hört tomma lägenheter, hög omflyttning och en större eller mindre andel problemhushåll. Invandrarinslaget har ökat i takt med invandringen vilket inte gjort situationen socialt lättare, även om lägenheter

hyrts ut.

Forskare studerar för närvarande dessa områden, men ännu finns inga samlade resultat. Däremot finns mängder av studier och rapporter om försök i enskilda områden. Från mitten av 70-talet har kommuner och bostadsföretag arbetat med

stöd av specialdestinerade Stimulansbidrag Camillapengar, anslag från bo-

stadssociala delegationen utan att det lett till bestående framgångar, även

osv. om de gjort nytta i många fall.

Upprustning av den yttre miljön har av kritiker kallats glitter i bostadsområdena. Enligt Boverkets bedömning har satsningarna sannolikt ofta varit för smala, dvs. inriktade på att lösa speciella problem eller användas för specifika ändamål.

Möjligen har samordningen också försvårats av att resursanvändningen alltför mycket styrts parter med specialla intressen affärslivet, bostadsföretagen,

av byggbranschen, facken osv. Kommunen har inte alltid sett som sin uppgift att ta ansvar för helheten utan har kanske av ekonomiskt nödtvång överlåtit

- initiativet på andra.

Strategidiskussion Vid en genomgång av två relativt heltäckande rapporter slås man ändå av den envetenhet med vilken kommuner och kommunala bostadsföretag arbetat för att söka vända utvecklingen. Båda visar också att det skett en utveckling under den senaste 10-15-årsperioden. Och att det trots upprepade misslyckanden faktiskt går att skapa bättre förhållanden och t.o.m. vända utvecklingen där det sett mörkt ut.

Den ena rapporten är boendeservicedelegationens summering av utvecklingsarbetet 1985-1990 Service i samverkan, 1990. Den andra är SABO-skriften Att lyckas med förändring, 1992, som är ett försök att utifrån nio handfasta exempel dra slutsatser om förändringsarbete i bostadsområden.

Särskilt den sistnämnda rapporten är inriktad på miljonprogramråden och en källa till lärdomar från bra exempel men också misslyckanden. Samtidigt visar den att man kan få lön för mödan om man bara håller ut och är beredd att ompröva en gång till. Rapportens författare understryker inledningsvis att

92 Översiktliga problemanalyser och diskussion

om

samma metod enkäter, arbetsböcker, samråd, eldsjälar kan ha varierande

- effekt i olika områden. Det finns alltid speciella förhållanden att ta hänsyn till. Även det är så kan ha anledning referera faktorer

om man att några som bedömts som särskilt viktiga för att förändringsarbete skall lyckas:

Att det från början finns behov av förändring som är väsentlig för de boende Att de övergripande målen är väl förankrade hos politiker centralt och lokalt, företagets och förvaltningarnas personal och organisationer

som berörs Att berörda människor och intressenter kan påverka det sker och

som dessutom motiveras att engagera sig och medverka i arbetet Att processen får ta tid Att projektledaren kan entusiasmera, engagera resurspersoner, bygga

kontaktnät och så småningom dra sig ur projektet

Att alla som ska medverka utbildas Att ansvariga är öppna för det oförutsedda. Följande exempel nyckelord i rubrikerna föreställning vad

ger en om som närmare menas: Lära känna, Reellt inflytande, Se resultat. Ett par korta citat är värda att närma:

Alla inblandade huvudmän måste vara beredda att släppa greppet. l allt fler projekt försöker man nu finna modeller för självstyre för lokala serviceanläggningar t.ex. med en platschef som ansvarar för alla verksamheter i huset och en gemensam penningpåse eller att anläggningen drivs separat och säljer tjänster till kommunen och bostadsföretaget.

Hur viktigt det kan vara att genomföra förändringar i så nära samarbete som möjligt med dem som sedan ska leva med det nya visar exemplen med de nedslitna bostadsområden som rustats för många miljoner och ganska snabbt blivit slitna igen. Upprustningen inriktades då bara på den fysiska miljön och inte alls de människor som skulle använda den. De faktorer, mänskliga problem och attityder som låg bakom en del av förslitningen gjorde man ingenting åt.

Bostadsforskaren Marianne Liedholm från Lunds universitetet har i rapporten kommenterat projekten med bl.a. följande ord

När bostadsföretagen funderar över vad man ska göra våra bostadsområden måste man börja med att titta på vilka de mest grundläggande mänskliga behoven är. Enligt Åke Daun behöver människor i första hand sociala kontakter, omväxling i sinnesintryck, överblick och förståelse de

av sammanhang vi lever inflytande över de yttre villkor som reglerar vårt liv, självkänsla och egenvärde.

översiktliga problemanalyser och diskussion om 93

Som ett exempel på ett område där man gång gång tagit nya tag och lärt av erfarenheten kan nämnas Valsta i Sigtuna. Där startade man 1987 med en enkätundersökning i ett område med närmare 300 lägenheter byggda i slutet på 60-talet. Området, som består av sex sjuvåningshus med enformiga huskroppar, fick tidigt dåligt rykte. I området bor många problemhushåll och cirka 70 % invandrare.

Först gjordes ett försök med grannskapsarbete med klent resultat. Några år senare satsades åtskilliga miljoner på fysisk upprustning, men ryktet levde kvar och snart var området lika slitet igen. Så kom man fram till att ett helhetsgrepp måste tas for att förbättra både fysisk miljö och socialt klimat. Nya inflyttare

skulle vara självförsörjande.

Informationsmöten om det nya projektet gick emellertid dåligt. Då lade man om till en annan strategi. Alla hyresgäster fick personliga besök, samtidigt som man sökte värva trapphusvärdar.

Man satte nu igång med att snabbt genomföra vissa miljöförbättringar. En projektledare arbetade ett halvår med att lära känna områdets personal och inriktade sig på att mobilisera personal hos förvaltningar som var villig att engagera sig. Inom skolan var en del positiva, en del negativa. Strategin blev spridning genom det goda exemplets makt.

Dessutom satsade man på samarbete med förskolebarn och med ungdomar på ett närbeläget skolhem. Förskolebarnen och deras föräldrar försöker man påverka genom enkla bilder som barnen färglägger och som illustrerar ordningsregler. De används också för information till invandrare.

Strävan är att områdespersonalen tillsammans med de boende och frivilliga jobbare på sikt ska ta hand om det mesta av det arbete som behöver utföras i området. Det innebär t.ex. att boende och personal från ett hem för utvecklingsstörda har tagit på sig att hålla delar av området fritt från skräp.

Projektet betonar medvetenhet och kvalitet i kontakter med människor. Samtidigt som man söker begränsa ytterligare inflyttning av problemfamiljer jobbar projektledaren tillsammans med personalen i området aktivt för att stötta de problemhushåll som redan finns där.

Hösten 1991 vittnar många om att det blivit mycket trivsammare på

Valstavägen. Enligt Sigtunahems mätningar som genomförs två gånger per

år får Valstavägen bättre och bättre omdöme från hyresgästerna. Omflyttningen har minskat. Det har också kostnaderna för att anlita entreprenörer

och antalet polisingripanden i området. Skadegörelsen i bostadsområdet har

avtagit betydligt. Områdespersonalen hinner nu bättre med att laga och

snygga till igen vilket medfört att både hus och miljö ser fräschare ut.

Boendeservicedelegationens arbete var inriktat dels på hela områden eller orten, om det rörde sig om små orter och glesbygd, dels på förbättringar för i första hand äldre och handikappade.

94 översiktliga problemanalyser och diskussion om

Delegationens erfarenheter från nyare områden i städer stämmer i stort överens med SABO-rapportens erfarenheter. Eldsjälar och mobilisering av människor behövs, även om som framhölls i ett av SABO-projekten eldsjälar

- måste sätta gränser för sitt engagemang och inte binda sig för djupt i sitt eget verk.

Samordnad boendeservice började som en bostadspolitisk reformverksamhet. Med tiden ledde erfarenheterna till att verksamheten breddades. Delegationen kunde lämna bidrag till förnyelsen av den offentliga sektorn. Till rekommendationerna hörde att möjligheterna till samverkan vid fysisk och social planering skulle stödjas.

Boverket och socialstyrelsen bör fullfölja strävanden i den riktningen. Detsam-

gäller de boendes ställning i och utvecklingsprocesser. Ännu

ma förnyelse-

återstår mycket att göra.

4.3.3 Äldre bostadsområden

De problem och bakslag men också successiva framsteg som diskuterats beträffande förnyelsen av miljonprogramområden kan också sägas prägla försöken att utveckla kunskaper och kompetens i fråga om förnyelsen av äldre bostadsområden. Om man så vill kan man säga, att det rör sig om att utveckla en ny

planeringskultur, där de boendes inflytande och en medveten hantering av mål-

konflikter som uppkommer blir viktiga inslag. Paralleller finns men också viktiga skillnader.

Problembilder De satsningar som nu beslutats för att främja ROT-verksamhet är ingenting principiellt nytt. En liknande satsning beslutades 1983 av riksdagen. Ett tioårigt ROT-program skulle löpa åren 1984-1993 och beröra 275 000 lägenheter i flerbostadshus och 150 000 lägenheter i småhus. Områden från 30-, 40- och 50talen skulle stå i centrum.

Stadsförnyelseutredningen och Europarådets stadsförnyelsekampanj med en

svensk rapport med rubriken Social balans John Lovén i början av 80-talet hade höga ambitioner. Det gällde att vårda, förnya och komplettera befintlig bebyggelse. Målen för ROT-programmet talar sitt tydliga språk

Alla människor skall ha rätt till en bostad med modern utrustning -

Alla boende skall ha rätt till en bostad som är väl underhållen -

Oberoende av ålder eller handikapp skall alla ha rätt till en bostad som -

fyller kraven på god tillgänglighet

Åtgärder för energihushållning måste intensifieras och samordnas med -

andra förbättringsåtgärder

Översiktliga problemanalyser och diskussion om 95

Boendet skall bli mer jämlikt och integrerat Kapaciteten inom byggsektorn bör utnyttjas bättre.

Länsombud informerade kommunerna om programmet och en rad aktiviteter drogs igång. Men 1988 drogs plötsligt bromsarna åt. Lånevillkoren för ombyggnader förändrades radikalt höjning räntan. Även inte alla

genom av om ombyggnadsprojekt upphörde så avtog verksamheten snabbt. Kommuner, bostadsföretag och enskilda människor försattes i svårigheter. I förnyelseområdena blev hyrorna något annat än man väntat sig.

Men det var inte det enda problemet. På kommunal nivå hade inte heller bo-

inflytandet utvecklats särskilt långt. Planering, projektering och byggande

sköttes i huvudsak traditionellt av expertis i bostadsföretagen och kommunernas förvaltningar. Man hade liten praktisk erfarenhet av djupare medborgar- och brukarinflytande.

Ett annat dilemma var, att man inte gjort klart för sig de inbyggda målkonflikterna mellan förnyelse av ett område för att det skulle kunna behålla service å ena sidan och önskan att främja kvarboende för gamla som trivdes i sina trivsamma men ofta obekväma 40- och SO-talsområden å andra sidan. Hissar,

ombyggnader och kompletterande byggnader bidrog till både höjda hyror och

besvärligheter för gamla som ville ha det mesta som förr. Vad skulle prioriteras

ombyggnaden eller kvarboendet Vad kunde göras serviceunderlaget -

Målkonflikter blev inte tillräckligt diskuterade, vilket framgick redan av samhällsvetaren Eva Öresjös bidrag i en rapport från Ljuraprojektet i Norrköping, publicerad av socialstyrelsen 1988. Hon framhåller att arbete utifrån en helhetssyn leder dock inte automatiskt till att man undgår de problem och de

motsättningar, som tycks prägla många stadsfornyelseprocesser.

Kritiken har ytterligare utvecklats i en rapport som publiceras i år. Den bygger även på erfarenheter från två andra kommuner, Borås och Hälsingborg. Målkonflikterna måste hanteras ett mera medvetet sätt än som hittills skett.

Ytterligare ett dilemma har i skilda sammanhang påtalats av Lars Hjärne. Det

gäller de byggansvarigas eller byggentreprenörernas intresse å ena sidan att

snabbt och effektivt utifrån expertsynpunkter och gärna i stor skala genomföra ombyggnader och å andra sidan de boendes och förvaltarnas intresse att hinna få ett ord med i laget. Brist på kontinuitet och återföring av erfarenheter från förvaltarna blir följden.

Strategidiskussion

Inte heller för de här skisserade problemen finns enkla lösningar. Några positiva utvecklingslinjer kan dock urskiljas och bidra till att gapet mellan mål och verklighet blir mindre i framtiden.

En sådan faktor är att en rad intressenter på övergripande nivå staten, bygg-

industrin, facken borde ha ett egenintresse av att inte ånyo hamna i en kris av

-

96 Översiktliga problemanalyser och diskussion

om

det slag man nu befinner sig Staten borde ha större intresse av att driva en mera långsiktig, mindre konjunkturinriktad bostadspolitik, när de negativa följderna av ryckigheten blivit så uppenbara.

En annan positiv faktor är att kommuner och bostadsföretag utvecklat kompetens att på ett annat sätt än tidigare ta och lyssna till de boendes egna synpunkter. SABO-skriften om erfarenheter från rad förnyelseprojekt talar för

en att situationen är en annan i dag än för tio år sedan. Det gäller förnyelsen av såväl äldre som nyare områden.

De nya generationernas minskade respekt för överhet av det ena eller andra slaget är också en garanti för att framtidens äldre inte kommer att stillatigande finna sig i ingrepp i den befintliga miljön. Om de inte har mycket pengar att röra sig med har de i stället en annan kunskap än dagens äldre generationer.

Ännu faktor kommuner och bostadsföretag kommunala eller

en som gör att

privata har anledning att vara mer lyhörda är att hushållens ekonomi under

lång tid framöver kommer att vara svag. Krisen har i varje fall det goda med sig att bostadsföretag som vill avsättning för sina produkter bör ta större

hänsyn till sina avnämares ekonomiska förutsättningar än tidigare.

Därtill kommer att de nya äldregenerationerna av boende sannolikt kommer att vilja och kunna organisera sig i boföreningar av skilda slag för att ta till vara sina intressen. Det är inte så många som ensamma orkar förhandla med kommunen eller de stora bolagen. Den stora majoriteten kommer med all sannolikhet att samverka för att tillvarata sina intressen och få stöd av sakkunniga i hyresgästföreningar och andra organisationer.

Kruxet med den bristande kontinuiteten mellan planerarnas, entreprenörens och förvaltarens roller måste lösas. Erfarenheter från bl.a. Norrköping visar att kedjan inte bör brytas, om resultatet skall bli bra. Avtal om samarbete och kontinuitet fältet hör till det som kan bidra både till att man tar tag i målkonflikterna och tar vara på erfarenheterna. Planerarna bör få chansen att vara med om genomförandets och förvaltandets mödor.

Socialtjänsten kan fylla en konstruktiv roll i förnyelsearbetet. Det är i viss

utsträckning redan rutin när det gäller att nå ut till de boende för att informera och diskutera hur det är, hur det skulle kunna vara, vad man skulle kunna göra osv. Den kan också stödja snabbt genomförande av framför allt sådana förändringar som inte behöver kosta särskilt mycket. Och stimulera de boende

ungefär som i det ovan refererade exemplet från ett nytt område att själva - gå med konkreta insatser.

Självklara förutsättningar för att detta skall vara möjligt är att experterna hos kommuner och bostadsföretag ändrar sina roller så att de mera blir resurspersoner och mindre experter.

Nödvändiga förutsättningar kan också uttryckas med ord som kontinuerlig

förnyelse, varsamhet hos ansvariga, boinflytande, sektorövergripande samverkan och kontinuitet i processen. Dessutom måste kommunens förtro-

översiktliga problemanalyser och diskussion om 97

endevalda acceptera att de av kommuninnevånarna utsetts att leda utvecklingen

av boendemiljöernas utformning. De kommunala och enskilda företagen är

viktiga samarbetspartners skall inte dominera planering, genomförande och men Förvaltning hela vägen. Ansvaret för bomiljön är ytterst alltid kommunens. Kommunens förtroendevalda har starka skäl att vårda kontakten med invånarna för att förankra och hävda de allmänna intressen de har till uppgift som att varna.

4.3.4 Små tätorter

Det finns ungefär 1 500 orter har 200-2 000 innevånare med tillsammans som cirka en miljon innevånare. Höjer gränsen till 5 000 får dessa man upp samhällen fler invånare än landets tre största städer tillsammans. Samtidigt som de visar en anmärkningsvärd livskraft, är det många dem av som är utsatta för hot av skilda slag. Vadstena Forum för samhällsbyggande 1992 belyste dessa orters situation rad olika perspektiv bl.a. sociala, ur en kulturella och politiska. Boverket har följt med idéskriften Små samhällen upp synsätt och arbetsformer. Den handlar annorlunda planering med andra - om ideal än storstadsmässighetens.

Problembilder

Samhällplaneringen har ägnat städerna och i den regionalpolitiska debattens

kölvatten glesbygden ett stort intresse. Det gäller inte de små tätorterna. De har ibland behandlats nedlåtande även kunniga planerare. Så här uttryckte sig av Uno Åhrén 1948:

Är småstäder mänskligare bo i eller att är det så att en småstad inte kan vara annat än en håla° Vad skall det bli av de minsta orterna med deras brist på kulturell utrustning och deras trista miljö Vilka utsikter finns det för dessa orter att uppnå önskvärd storlek med den fördelning folkströmav men från landsbygden till stadsbygden sker Det finns nästan inga som nu utsikter alls.

Nu har det inte blivit som denne erkänt kunnige expert trodde. Han och många andra förbiser att staden utgör mindre och relativt sett minskande andel en av bebyggelsen i vårt geografiskt utsträckta och glest befolkade land. Folkströmmen har vänt och de små orterna ökar sin befolkning. Den trista miljön är, planeraren och antikvarien Kristian Berg vid B0som verket uttrycker sig, bara trist ett alldeles speciellt perspektiv det urbana. ur - De små samhällena bedöms för vad de saknar, nästan aldrig för vad de i realiteten innehåller. Invånarna har lärt sig inte bryr sig värst mycket att man om deras livsmiljöer.

4 13-1046

98 översiktliga problemanalyser och diskussion om

De små orterna är varierande slag. En del har en lång historisk bakgrund av kusternas fiskelägen och kyrkstäderna i Många har vuxit fram med som norr. industrialisering och framdragning stambanenät som den begynnande moderav niseringens första livsnerver. Det lilla stationssamhället ligger sida vid sida med

den gamla kyrkbyn och landsvägssamhället.

I fackkretsar talar ibland bebyggelse. Det är ett illa valt

man om anonym

begrepp, påpekar Berg, byggnader och miljöer är aldrig anonyma för samhällets innevånare. De är förknippade med minnen, personer och skeenden egna vårt samhälle historia. Det är också lika fel att svepande tala om social som ger utarmning det goda lokalsamhället. De små samhällena innehåller som om motsättningar och allianser som alla andra. Den särprägeln sitter i sättet att söka lösningar med mera av gemensamma invånarnas direkta inflytande än i staden och med förankring i den annorlunda kulturen. Om föreningslivet är försvagat i den urbana miljön så lever det i

småorterna. Där finns föreningar och studiecirklar klassiskt slag men också av kvinnliga nätverk och aktionsgrupper med kortare eller längre livslängd. nya Hotbilderna är flera slag och delvis motsägelsefulla. En handlar om överav hängande hot nedläggning bank, post, privat och kommunal service. Här om av balanserar många på gränsen för vad man tål vid. Ett hot är den skörhet i miljön gör just dessa orter attraktiva för annat som familjer söker god miljö för sina barn. På kort tid kan de utvecklas till som en ensidiga pendlingsorter med försvagat socialt liv och förlust av lokal kultur.

Ytterligare hot är att de avancerade kunskapsföretagen vill att man ett nya exklusivt. Då kan följden bli okänsligt förstör ortens sociala liv satsar att man och stöter ut de hushåll som rotat sig där. resurssvaga

Strategidiskussion

Med god samhällsplanering har såväl storstäder som andra större och mindre en städer hyggliga utvecklingsmöjligheter. De ofta förbisedda småorternas växande attraktionskraft är inget hot för storstäderna. De avlastar dem miljöproblem. Och de större städernas invånare något att upptäcka och uppleva förutsatt ger de små lever vidare och inte skadas för mycket av krisen. att orterna Planera litet Kristian Berg och att det behövs en översiktuppmanar menar lig är anpassad efter den lilla ortens förutsättningar. Man kan läg-

planering som

till att det svenska lagom nog passar här. ga Det kan klokt börja med att hur det är i dag och söka identiteten vara att se och historien. Kartor, arkiv, böcker, byggnader, landskapet självt i ursprunget kan berätta. I idéskriften från Boverket sägs under rubriken Historiens spår och

sociala mönster a följande:

Det är viktigt att tala med människor i ett samhälle för att förstå värderingkring bebyggelsen. Men det är oundgängligt om man vill få insikt i hur ar

översiktliga problemanalyser och diskussion om 99

folk lever och hur invånarna använder sin De sociala mönstren är ort. kanske de som lättast drabbas valhänt planering. av

I skriften Välfärd i blåsväder berättas ett socialarbetare insett om par som betydelsen av kunskap om lokal historia och värderingar för socialt arbete i norra Bohuslän. De lärde sig att måste förstå hur vardagsliv och levnadsman mönster ligger djupt rotade hos fiskare, lantbrukare, folk i småindustrier osv. Känner man som socialarbetare inte till den struktur och kultur arbetar i man kan man inte se vad som händer. Man tolkar lätt det sedda missvisande och hamnar långt vid sidan målet och kan helt och hållet missa det. av - Det här gäller naturligtvis alla på något sätt arbetar med samhällsförändsom ringar samhällsarbetare, planerare, frivilliga medarbetare ställer för - som upp sin kommun. Man måste göra sig besvär. Översiktsplanering kan bli ett hjälpmedel för att hitta den balans krävs som socialt, kulturellt och fysiskt. Förutsatt att den har fått den förankring krävs som i kontakter med innevånarna. Boverkets studie 21 små orter innehåller bra av tips. Till de sociala inslagen i den lokala utvecklingsplanering blir praktisk som en konsekvens hör att uppmärksamma

bebyggelsens skala och behovet små flerbostadshus med övervägande av relativt små lägenheter i blandade upplåtelseformer, eftersom det är sådana som till största delen efterfrågas

behoven av äldreboende, eftersom det råder stor brist på servicelägenheter och i viss mån också dagcentraler, inte i stället väljer att om man nu

integrera äldreomsorgen i övrig planering för att de äldre skall kunna bo

kvar i den egna bostaden

behovet att stärka vanliga funktioner som kommundelscentra med samordning av offentlig och privat service i form butik, bank, bensinstaav post, tion, bibliotek, daghem, frisör, blomsterhandel osv.

Samverkan mellan olika intressenter, samhällen och kommuner kan reducera kostnader och med frivilliga insatser dessutom vitalisera det sociala livet. För socialtjänsten bör det ses ett särskilt att värna de som ansvar resurssvaga grup-

per som kan komma i kläm i förnyelsearbetet. Småskaliga lyxområden bör

utvecklas till priset av att vanliga hushåll tvingas flytta.

4.3.5¶Glesbygd

Den intensiva debatten regionalpolitiken vittnar glesbygdsfrågorna om om att engagerar människor i såväl centrum periferi. Liksom i försöken till som förnyelse av äldre och nya bostadsområden har den senaste 10-15-årsperioden

100 översiktliga problemanalyser och diskussion om

inneburit erfarenheter gott och ont. Trots bakslag har 80-talet blivit en vändpunkt för många små och avlägsna byar i skogslänen.

Problembilder Den viktigaste lärdomen från 80-talet är kanske att uppifrånstyrda projekt i stor skala möts med misstro och löper stor risk att misslyckas. Ett belysande exempel är den statliga satsningen på Stekenjokksgruvan ett par mil väster om Klimpfjäll nära den norska gränsen i Vilhelmina kommun.

I mitten 70-talet byggdes och ett nytt bostadsområde Nybyn in-

av gruvan

till den gamla fjällbyn Gammelbyn. I den förra bodde gruvarbetarfamiljer och del veckopendlare. I den senare bodde ursprungsinvånarna och deras

en ättlingar. I mitten 80-talet startades ett aktionsforskningsprojekt med doktoranden Urban Karlsson forskare. Syftet att motverka alkoholkonsumtio-

som var

ungdomarnas passivitet och isoleringen bland de icke yrkesverksamma nen, kvinnorna i Klimpfjäll.

Projektet ledde till avhandling med titeln Den obefintliga framtiden en

en studie nedläggningshotad gruvby i fjällen 1990, där författaren kritiskt

om en belyser såväl motsägelserna i den statliga satsningen som det verklighetsfräm-

mande i projektidén.

I rapporten belyses det i efterhand svårbegripliga i idén att bygga upp ett samhälle från början hade ett mer eller mindre oundvikligt slut. Budskapet från

som

och kommun att fortsatt gruvdrift inte säkert kunde garanteras. Bestat var skeden svävande. Rapportförfattaren diskuterar hur människor kan stå ut

var med att veta att deras eget hem och deras med all sannolikhet skulle komma

att försvinna.

Dessutom analyserar han hur illa kan råka ut då man inte riktigt vet vad

man det är aktionsforskare sig in Befolkningens och forskarens bilder

man som ger

problemen stämde inte överens. Det verkliga problemet var det som hotade av människornas livsprojekt och inte det som stod i projektansökan.

- gruvan -

Men bilderna från glesbygdens verklighet är många. I boendeservicedelegatio-

För bygdens bästa 1990 sammanfattas erfarenheter på både gott nens rapport

från lång rad försök med landsbygdsutveckling. Helhetsbilden tar och ont en fasta på den positiva process som innebär att

projekten bevarat arbetstillfällen och service, -

bygden har fått framtidstro, -

pendlingen har minskat, -

företag har startat och -

kultur- och motionsaktiviteter har utvecklats. - Det finns ändå redovisning svårigheter att lära Dit hör att nya former

en av av. för inflytande för personal och brukare måste utvecklas, att vissa fackliga hinder måste övervinnas, att kommunerna ibland visade stor tveksamhet och att

Översiktliga problemanalyser och diskussion 101 om

man hade svårigheter att anpassa sin administration till de skilda förutsättningarna i tätort och glesbygd. På bynivån det naturligt med långtgående var samverkan över alla sektorsgränser. Även statliga och landstingskommunala. Alf Ronnby ställer i den nyligen publicerade Social Mobilisering två bilder av förändringsarbete i glesbygd mot varandra. Den präglad resignation ena av inför tidernas förändring. Kvinnorna flyttar då de inte vill begränsa sina liv för all framtid till hem och familj. Männen sitter hemma och Jakensamma super. ten, fisket, egendomen och rädslan för förändringar håller dem kvar i bygden. Den andra bilden som kommit att allt mer dominera utvecklingen har ett annat ansikte. Där finns familjesammanhållning, bygemenskap och livskraft. Dit hör en fördjupning av gamla traditioner från informellt byte tjänster. Nya komav

binationssysselsättningar och mångkunnighet utvecklas med stöd arbets-

av grupper och byföreningar. I Jämtland och Härjedalen har högskolan med samhällsarbetare pedaen som gogisk, social, ekonomisk och juridisk rådgivare i samråd med Östersunds kommun och ett kooperativt utvecklingscentrum stöttat växande rad lokala en ut-

vecklingsprojekt Där söker man konsekvent utgå från ett underifrånperspek-

. t1v.

Strategidiskussion

Kooperativa verksamhetsformer har visat sig i glesbygdsutveckling. I

passa Jämtland finns cirka 350 lokala utvecklingsprojekt, ungefär 100 är i kovarav operativ form. De omfattar turism och rad rekreativa aktiviteter med en restaurang- och caférörelser, hantverkshus och en organisation för utveckling av

företagarkompetens, datastugor, serviceanläggningar för barnomsorg och äldre-

omsorg. Det tas initiativ för bostadsbyggande i byar och samhällen. Man startar fiskodling och utvecklar nya produkter.

Samhällskooperativet Byssbon byggt samverkan mellan tre byar några mil

från Östersund i Social mobilisering presenteras som ett lysande exempel på glesbygdsutveckling. I början 80-talet såg det mörkt några eldsjäut men lar med stöd samhällsarbetaren från högskolan i Östersund fick igång av en process som sedan vänt hotande nedläggningar till en positiv utveckling. En rad nya satsningar från byggande av bostäder i egen regi till start företag och av nya ungdomsbostäder har förverkligats. Det framstår enligt Ronnbys analys som viktigt att inte avgränsa glesbygdsbegreppet på ett enbart materialistiskt och negativt sätt hjälpbehövande. som Det är viktigt att se utveckling av mänskliga resurser och hålla fast vid det lokala perspektivet i analysen av traditioner, och problem. De sociala resurser och kulturella aspekterna blir viktiga i samhällen kännetecknas traditiosom av ner och tätare sociala nätverk än i de urbana miljöerna. Kontroll över resurser land, kapital, infrastruktur, know-how kan - - vara eftersträvansvärt. Man skulle kunna tänka sig lokalt förankrade kreditinstitut för

102 Översiktliga problemanalyser och diskussion om

glesbygdsutveckling. Vid ett seminarium summerades som viktiga förutsättningar bl.a. följande: 1 Bestämma sig för egna mål 2 Ha tillgång till egna resurser 3 Utveckla kompetens for eget beslutsfattande 4 Mobilisering lokalbefolkningen genom brett deltagande

av 5 Arbeta med helheten, inte enbart ekonomin 6 Satsa på sociala och kulturella frågor

7¶Skapa självtillit genom satsning egna krafter

8 Uppbackning genom externa resurser. Den nödvändiga triangeln för framgång är enligt Social Mobilisering

det lokala initiativet -

mobilisering av mänskliga och materiella resurser -

det kommunala stödet. - Det är intressant att kvinnorna varit framträdande i Jämtland. Det beror inte

bara på omsorgskooperativen det finns närmare 60 barnomsorgskooperativ

- -

också kooperativen är ett alternativ till flykten från bygden och utan att bristen på arbete.

Erfarenheterna ligger i linje med rapporteringen från Boendeservicedelegatio-

Vad därutöver betonas är särskilt att staten och landstinget bör vara nen. som med. De kan på bynivå representeras t.ex. brevbäraren och distriktssköter-

av skan. Dessutom förordas ett särskilt investeringsstöd till samordnad service.

Därutöver skulle möjligen kunna sägas att ett ökat regionalt inflytande över de statliga verkens budgetanvändning skulle kunna stärka utvecklingskraften och

kreativiteten i glesbygdsområdena.

Följande rader Alf Ronnby kan stå sammanfattning av de möjligheter

av som och värden sarnhällsarbete i glesbygd i bästa fall kan främja:

Glesbygden är alltså inte lika med problem, nedgång och hopplöshet. Den

representerar också initiativkraft, sammanhållning, uppfmningsrikedom

och ett jäklar anamma Dessutom kan glesbygden stå för betagande natur,

stillhet, avkoppling och äventyr.

5¶Sammanfattande diskussion

och om

förslag socialtjänstens

framtida roll i det

strukturinriktade arbetet

Rapportens syfte är att belysa förutsättningarna för socialtjänstens framtida roll

i samhällsplanering och samhällsarbete samt medverkan i hälsoarbete.

Genomgripande samhällsförändringar och värderingsförskjutningar hos främst unga människor bidrar till att förutsättningarna förändras i allt snabbare tempo. Ökande krav på kunskaper och kompetens i det högteknologiska samhälle

som nu växer fram kan enligt olika framtidsforskare leda till långt gående social

en skiktning.

Oro för miljön och social nöd i storstäderna har lett till att internationella

EG och OECD tagit initiativ för att motverka problemen. Även de organ som perifera samhällenas och olika minoriteters problem uppmärksammas

allt mer. Det kan avläsas i en aktivare samhällsplanering och i strävan att mobilisera såväl innevånare som offentliga och privata intressen för att möta problemen.

Studier visar att både människor och områden i många världens storstäder

av tenderar att bli överflödiga. Situationen i Sverige är gynnsammare men tendenser i samma riktning finns i den ekonomiska krisens spår. Riskerna ökar för sociala motsättningar och problem liksom för psykosociala påfrestningar och annan ohälsa.

Med stöd av översiktliga redogörelser för forskning samt erfarenhetsåterföring

med anknytning till samhällsplanering och samhällsarbete diskuteras

i rapporten olika vägar att utveckla positiva strategier för att möta problemen i olika typer av samhällen från storstad till glesbygd.

-

En huvudtanke är att förändringsarbetet måste ha en bred folklig förankring

för att ha framgång. Bara ett demokratiskt arbetssätt kan förhindra svåra konflikter.

104 Sammanfattande diskussion och förslag

5. 1 Etisk grundsyn

Rapporten vilar på etisk grundsyn har sin förankring i alla människors

en som rätt till människovärdig tillvaro. Innebörden härav har belysts i kapitel 1 med

en hänvisning till gällande grundlag och socialtjänstlag.

Regeringsformen säger att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg, trygghet och god levnadsmiljö. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans för sin och andras situation inrikta sina insatser på att frigöra och

ansvar utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Snabbheten i samhällsförändringarna gör att människors möjligheter till kunskaps- och kompetensutveckling under olika skeden av livet inte bara har en praktisk utan även etisk innebörd. Personlig utveckling och frigörelse av egna

en

förutsätter möjligheter till förkovran under hela livet. resurser

Den etiska grundsynen innefattar också värnet om demokratin. Experters och resursstarka människors inflytande ökar mer komplicerat samhället blir. Samtidigt får lågutbildade och människor allt svårare att göra sig

resurssvaga hörda. Socialtjänsten bör därför än skett främja dessa människors

mer som aktiva deltagande i samhällslivet. Mobilisering genom samhällsarbete och en socialt inriktad samhällsplanering blir då av särskild betydelse.

Till grundläggande etiska krav hör respekten för människors självbestämmande och integritet. Dessa krav måste kunna upprätthållas även under pressade arbetsförhållanden. Strukturinriktade insatser kan väsentligt underlätta arbetet på den individuella nivån.

Den konkreta innebörden denna etiska grundsyn inom samhällsplaneringen

av har illustrerats i kapitel Där sägs bl.a. att föräldrar alltid har det primära fostraransvaret. Medborgarnas förtroendevalda kan dock aldrig svära sig fria från sitt för den roll den fysiska och sociala miljön spelar särskilt som

ansvar fostrare barn och Den enskilda människans etiska ansvar förutsätter

av unga. som komplement en lika viktig samhällsetik.

Barnperspektivet måste alltid hållas levande. Barn är mer utlämnade än andra i synnerhet i låga åldrar. De är beroende vuxenvärldens vilja och

av förmåga till ansvarstagande. Det räcker inte att den viljan finns på individnivån. Den måste också finnas på samhällsnivå.

5.2¶Behovet av och en social

prioritering dimension i förändringsarbete

En rad olika faktorer talar för att socialtjänstens företrädare i samverkan med invånarna och andra parter i väsentligt högre grad än hittills bör inrikta sina

Sammanfattande diskussion och förslag 105

strukturinriktade insatser till stöd för särskilt och områden. Till

utsatta grupper uppgiften hör även att bidra till att den sociala dimensionen får genomslag i

förändringsarbetets alla faser.

Behovet av prioritering

Skälen för en mera medveten prioritering socialtjänstens skilda insatser kan

av sammanfattas i följande satser.

På olika nivåer från storstad till glesbygd finns utsatta områden och grupper som, särskilt i kombination med varandra, riskerar att hamna i negativa spiraler. Socialtjänsten bör tydligare prioritera dessa områden och grupper i ett förnyat, strukturinriktat arbete. De potentiella resurser som ligger i olika former av strukturinriktat arbete är ännu inte tillräckligt utvecklade, även om framsteg har gjorts. De måste tillvaratas om problemen på individnivå inte skall överskölja personalen. Samhällsarbete, medverkan i folkhälsoarbete liksom deltagande i samhällsplaneringen främst lokal nivå bör ses som naturliga uppgifter för socialtjänsten med hänsyn till dess nära, dagliga kontakter med stora grupper invånare i olika åldrar.

En bred uppslutning bland medborgarna i sådant arbete förutsätter Ökat hand- lingsutrymme för ett förnyat samhällsarbete och lokal utvecklingsplanering utifrån kommunledningens vägledande mål och ekonomiska Den nära

ramar. kontakten med medborgare har ett egenvärde ur demokratisynpunkt. Det förstärks om även kommunens förtroendevalda avsätter mer tid för direkta kontakter och dialog i lokala miljöer innan allvarliga problem uppstått eller planer på förändringar utarbetats. Samtidigt ger sådana kontakter omistlig kunskap för de beslut om prioritering som måste ske centralt kommunens förtroendevalda.

av

Professionellt yrkesverksamma skilda slag och vanliga människor i - av kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenheter av olika slag. Bådadera behövs för att komma fram till bra lösningar på problem.

En hos invånarna förankrad lokal utvecklingsplanering grundad på historiska, kulturella och sociala förutsättningar ger en tydligare och därför bättre grund för den översiktliga planeringen. Dessutom kan samhällsarbete och lokal utvecklingsplanering fungera till stöd för framväxt av sociala nätverk, små grannskap och fungerande offentliga miljöer. Det bör bidra till trivsel och trygghet.

Socialtjänsten bör genom sitt kontaktnät öppen förskola, dagis, hemtjänst, - dagverksamhet för handikappade och marginalgrupper ha goda förutsätt-

osv. ningar att vid behov bidra med förvarningar om tidiga tecken till ogynnsam utveckling i den lokala miljön. Det kan ske genom enkla sociala miljörapporter. De kan bli inledning till socialt beskrivningsarbete som grund för samhällsarbete

106 Sammanfattande diskussion och förslag

eller lokal utvecklingsplanering eller bådadera. Redan i en kortfattad miljörapport till kommunledning, planerande och andra berörda organ bör också positiva handlingsalternativ lyftas fram. Möjligheterna att snabbt vidta positiva åtgärder bör tillvaratas utan att man därför försummar en seriös analys.

Behovet av en social dimension från analys till genomförande

Det behövs en social dimension i allt processinriktat förändringsarbete. Det innebär en strävan hela vägen från analys till genomförande att se och

- handla med människors konkreta verklighet för ögonen. Det betyder att samhällsarbetare, planerare och resurspersoner i alla moment av arbetet har även de sociala konsekvenserna av förslag till problemlösningar och planer för ögonen. Verksamhet och miljö behöver ses i helhetsperspektiv.

Sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, med såväl hårda som mjuka data bör ses som lika nödvändiga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar, MKB. Det bör höra till elementär etik att försöka se sannolika eller tänkbara konsekvenser för människors livsmiljö av olika handlingsalternativ, även om det kan vara svårt. De kommunalekonomiska konsekvenserna ägnas med rätta stor uppmärksamhet. Detsamma borde gälla de sociala konsekvenserna. Boverket stöder detta synsätt.

SKB bör dessutom ses som ett viktigt medel för medborgarnas insyn i förändringsarbetet.

Kontinuiteten är viktig. En forcerad ombyggnadsprocess med ringa inflytande för dem som får ta över förvaltningsansvaret eller skall arbeta och bo i området framstår som oetisk och destruktiv. Socialtjänstens samhällsarbetare kan tillsam-

med planerare, bostadsföretag och andra lokala intressenter verka för mans kontinuitet i den sociala och fysiska miljön. Kommunens ledning

omsorgen om har alltid det yttersta ansvaret.

5.3¶Från mönster- och till

expertplanering process- och dialogplanering

Det finns starka skäl att på ett mera systematiskt sätt än hittills engagera medborgarna i samhällsplanering, samhällsarbete och lokalt hälsoarbete.

Ett viktigt skäl inom planeringsområdet har att göra med människors ökade krav på att själva kunna påverka utformningen av den egna bostaden och förhållandena i närmiljön. Friheten att välja hur mycket av utrustning man vill ha i sin bostad från början är ett exempel. Möjligheterna att tillsammans med andra påverka kostnaderna för förvaltningen är ett annat.

Ytterligare ett skäl är den kunskap som finns om villkoren för god hälsa och ett fungerande socialt liv. Människor som passiviseras och upplever maktlöshet

Sammanfattande diskussion och förslag 107

vid viktiga förändringar i miljön far illa av det. Självkänslan och upplevelsen av eget värde rubbas med ökad risk för psykosociala störningar och konflikter mellan människor som följd. Människors omsorg om miljön minskar. I sämsta fall blir reaktionerna destruktiva.

Ur social synpunkt är det viktigt att samhällsplaneringen inte reduceras till enbart ekonomi och teknik, även om dessa faktorer är centrala. En strävan till mera samlade perspektiv med starka miljöhänsyn och socialt och kulturellt medvetna synsätt bör liksom samverkan mellan offentliga och andra parter

- vara naturlig i all framtida förnyelseplanering.

Förtroendet för de demokratiska institutionerna kan bara återerövras genom en större lyhördhet för människors tankar, känslor och varierande värderingar, traditioner och levnadsmönster. En sådan förankring kan uppnås med lokal utvecklingsplanering av det slag som beskrivs i följande avsnitt.

5.4¶Från

myndighetsstyrt grannskapsarbete

till kommunalt stöd för flexibelt

samhällsarbete

När samhällsorgan och enskilda intressen olika nivåer främst kommunnivån

-

vill begränsa sociala problem och motsättningar bör samhällsarbete i varie- rande former och i skilda miljöer runt om i landet framstå som en konstruktiv möjlighet. Och i vissa fall som en nödvändighet för att motverka etniska och andra konflikter och en svårbemästrad ökning av de sociala problemen på den individuella nivån.

Samhällsarbete måste för att kunna svara mot behoven vid skilda tidpunkter,

i olika kommuner, stadsdelar, grupper kunna bedrivas utan hård styrning

genom kommunala riktlinjer och rutiner. Framgång förutsätter däremot i regel kommunalt stöd och möjligheter till fortbildning anpassad till behoven.

I en del stadsmiljöer behövs samhällsarbetare med särskild kompetens att arbeta i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper, invandrare i olika åldrar och grupper av ensamföräldrar som sviktar i sin föräldraroll. I en del fall inte

minst i vissa stadsmiljöer kan vara önskvärt att samhällsarbetaren ges möjlig-

het att fullgöra sitt uppdrag i arbetslag, där t.ex. arkitekt, bostadsförvaltare, fritidsledare, förskollärare, hemtjänstassistent, snickare och andra yrkesarbetare

ingår.

Knapphet resurser kommer under överskådlig tid även när den internatio-

nella lågkonjunkturen brutits sannolikt att prägla samhällsekonomin. När stat

och kommun ser sig tvingade att begränsa sina åtaganden kan man bara inte lämna utsatta människor sitt öde. När resurserna inte räcker till sådant som egentligen skulle behövas, blir kompletterande frivilliga insatser genom männi-

108 Sammanfattande diskussion och förslag

skor i samverkan och organisationer angelägna, om man vill upprätthålla en allmän välfärd.

Den initiativkraft och entrepenöranda som finns bl.a. i glesbygd behöver stöd av olika slag för att komma till sin rätt. Det kan gälla såväl uppbyggnad av kunskaper och kompetens som finansiellt bistånd för utveckling av t.ex. kooperativ och småföretag.

I storstädernas förorter och andra stadsmiljöer behövs oftare initiativ från socialtjänst eller andra verksamheter för att samhällsarbete och folkhälsoarbete skall komma till stånd. Samhällsarbetet handlar inte sällan om att bearbeta motsättningar och konflikter. Folkhälsoarbete handlar bl.a. om att medvetandegöra vägar att hantera sex- och samlevnadsfrågor, alkohol- och drogproblem. Samverkan över sektorgränsema är nödvändig.

Frågor om hälsa och välfärd är aldrig enbart en fråga om resursfördelning eller expertinsatser. Det visar bl.a. det fackliga hälsoarbetet och idrottsrörelsens ambitioner under senare år.

5.5 och

Överväganden preliminära förslag

Med utgångspunkt i den diskussion utifrån kunskaper och erfarenheter som redovisats i det föregående summeras och kommenteras i det följande förslag om vissa förändringar av socialtjänstens roll och arbetssätt.

De strukturinriktade insatser som föreslås bör, även om de vilar på den nuvarande lagens grundsyn, komma till uttryck i en revidering av lagtexten. Det gäller såväl prioriteringen av särskilt utsatta områden och märmiskor som samverkan med invånarna och formerna för insatserna.

Vidare berörs organisatoriska aspekter samt behov av tvärsektoriell utbildning och behov av FoU-insatser. Till sist aktualiseras frågan om särskilda insatser för att skyndsamt initiera förnyelsearbete i kommunerna.

5.5.1¶Socialtjänstens framtida roll och arbetssätt i det

strukturinriktade arbetet

Sammantaget bör socialtjänsten genom sin medverkan i strukturinriktade insatser i samverkan med invånarna och andra berörda verka för en god livsmiljö enligt

kommunledningens övergripande riktlinjer.

Med strukturinriktade insatser avses

mil jörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och -

sociala miljön som kan motivera särskilda insatser med stöd av kommunen eller andra intressenter

diskussion och förslag 109

Sammanfattande

lokal självorganisering och samhällsarbete jämte medverkan i folkhälsoarbete med kommunalt eller annat stöd samt lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvensanalyser, resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen. vars

Social miljörapportering och socialt beskrivningsarbete

Social miljörapportering syftar till att tidigt fästa uppmärksamheten på dels tendenser till försämringar i den fysiska och sociala miljön, dels resurser i vid mening kan behöva stödjas och utvecklas för att främja en positiv utvecksom ling. Uppslag till insatser bör redovisas. En social miljörapport bör tas fram snabbt med den information som är tillgänglig. Samråd med andra verksamheter, bostadsföretag, organisationer och lokala företag bör kunna ske informellt och utan tidsfördröjning. Den sociala miljörapporten bör kortfattad och efter behandling i socialvara nämnd eller motsvarande redovisas underlag för ställningstaganden organ som

frän kommunstyrelsen och kommunens planeringsansvariga organ. Till utvecklingstendenser som bör uppmärksammas kan höra

ogynnsamma t.ex. förslitning i den fysiska miljön, upplösning de normer som överenskomav mits i verksamheter, skadegörelse och våld eller förändringar i frekvensen vräkningar, tomma lägenheter, exekutiva auktioner, bidragstagare etc. Till positiva kan höra bebyggelse, sociala och andra nätverk, nya och resurser gamla organisationer, kommersiell och social service, s.k. eldsjälar som arbetar i området och mycket annat. Social rapportering kan utmynna i förslag om socialt beskrivningsarbete som grund för samhälls- eller planeringsarbete eller bädadera. Beskrivningsarbete bör planeras med och syfta såväl till att få igång process med kommuninomsorg en vánarna och andra berörda parter till att ta fram ett konkret, lättläst och som praktiskt användbart dokument. För att vinna i trovärdighet hos såväl invånare som beslutsfattare bör även målkonflikter och hantering dessa liksom beräknade kostnader för eventuella av förslag finnas med i beskrivningen. Tillgängliga k hårddata bör användas levandegöras utifrån ett meds men

borgarperspektiv med mjukdata för att använda Tapio Salonens uttryck i

som, skriften Social mobilisering, ger beskrivningen kött och blod. De metodproblem beskrivits i avsnittet erfarenhetsåterföring och som om metodutveckling i samhällsarbete bör självfallet uppmärksammas. Avgränsningen är viktig.

110 Sammanfattande diskussion och förslag

Samhällsarbete

Begreppet har ingående diskuterats i det föregående och kan förekomma i skilda former till stöd för olika grupper och miljöer. Det kan gälla arbetslösa ungdomar, situationen i mångkulturella miljöer, stödinsatser för ensarnföräldrar eller äldre med sociala kontakter etc. Samhällsarbete kan utgöra en självständig insats under begränsad tid. Det kan också vara inkörsporten till lokal utvecklingsplanering. I storstad kan insaten serna beröra människor inom en grupp invandrare är spridd över flera som stadsdelar. l glesbygd är den lokala och miljön oftast i centrum. gruppen I avsnittet om samhällsarbete i glesbygd har lämnats utförlig redogörelse en

för hur självorganisering med kommunalt och statligt stöd kan positiva

ge resultat i kooperativ verksamhet, nyföretagande och gemenskap mellan människor. Resultaten är uppmuntrande. I skriften Social mobilisering finns bl.a. analys utifrån etnologiska infallsen vinklar under rubriken Kulturell mångfald om invandrare i Fittja Oscar - av Pripp. Han skildrar sarnhällsarbetaren i en sådan stadsmiljö en ytterst som mångsidig varelse. För framgång krävs egenskaper kompetens, fantasi, som lyhördhet och reflexivitet. Kompetens kan innebära kunskaper de boendes om etniska och kulturella Reflexivitet anspelar bland annat på förmågan ursprung. att reflektera och vinna insikt om sig själv.

Pripp pekar på hur sammansatt och motsägelsefull verkligheten kan te sig

ur olika gruppers perspektiv. Turkar och kurder har skapat ett eget samhälle i den lokala miljön med de negativa och positiva konsekvenser det medför för dem själva och andra. Vid äktenskapliga kriser orsakade möten med det svenska av samhället kan det segregerade boendet utgöra stödstruktur. Samtidigt kan en denna struktur innebära hinder och utstötning av kvinnor inte längre delar som gruppens värderingar kring manligt och kvinnligt. Stabila nätverk skall vägas mot barnens bristande kunskaper i svenska. Pripp avstår från att ge entydiga rekommendationer. Rimliga slutsatser är dock att ansvariga organ på olika nivåer i samhället inte minst kommunnivån - - ser som en viktig uppgift att förhindra att invandrare blir permanent underklass en på grund av främst arbetslöshet och dåliga kunskaper i det svenska språket. Samhällsarbetare som förmår vinna förtroende i mångkulturella miljöer kan fylla en viktig roll för att stödja olika grupper, lösa konflikter och förmedla kunskaper. Barnomsorgen har en viktig uppgift. Där kan barn från skilda kulturer lära sig att umgås på ett naturligt sätt. En förutsättning kan att vara personalen får möjlighet att bedriva ett bra föräldrasamarbete. Skolans roll är självklart viktig. I skriften Välkommen eller ..., 1993, har Allmänna barnhuset med olika exempel visat hur skolan kan arbeta främmot lingsfientlighet. Likartade uppgifter är dessutom naturliga för bostadsföretag och för organisationer av skilda slag. Det är också självklart att övergrepp inte tolereras. När de ändå förekommer måste de beivras.

diskussion och förslag 111

Sammanfattande

Samhällsarbete bör avgränsas mot insatser enskilt eller i grupp som främst - sikte på individuellt socialt stöd. Gränserna kan flytande i förhållande tar vara till socialt fältarbete. Ett exempel från ett mil jonprogramomráde är Elementets öppna verksamhet träffpunkt för barn och vuxna i Norrköping. Där har - en sedan mitten 80-talet förskollärare och socialarbetare tillsammans med av en en främst ensamstående föräldrar utan eget stabilt nätverk drivit en framunga gångsrik verksamhet. Det är bra sådana utvecklingsinsatser i vardagen doom kumenteras. En rapport Elementet finns hos Mimer, kommunens centrum om

för verksarnhets- och kompetensutveckling i Norrköping.

Medverkan i folkhälsoarbete

Folkhälsoinstitutet befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Institutet är samordpå nationell och internationell nivå. Det stödjer insatser på lokal nande organ nivå har ännu inte hunnit att i större omfattning publicera rapporter från men sitt arbete. Samhällsarbete och förebyggande lokalt hälsoarbete kommer ofta att överlapgripa in i och komplettera varandra. pa, Ett exempel är socionomen Viveca Urwitz presentation av Ringar på vattnet folkhälsoarbete mot HIV. Hon påpekar följande: Kunskaperna från a samhällsarbetet har hjälpt mig och mina kollegor att organisera och systematisesamarbetet med de i ungdomarnas vardagsvärld på ett sådant sätt som ra vuxna nödvändigt för att få genomslagskraft i ett storsamhälle som Stockholms var län. Det bör eftersträvansvärt att utveckla nätverk genom samverkan över vara sektor- och huvudmannagränser ungefär skett i det Urwitz beskrivna som av Ungdomsprojektet. Framtidsverkstaden och Forumteatern liksom utbildning har fungerat mobiliseringsmetoder. Fritidsverksamheten är en viktig arena för som arbete med ungdom och frågor sexualitet och samlevnad. om Insatser och gamla folkrörelser bör också lyftas fram. Det fackliga av nya folkhälsoarbetet är exempel verksamhet som kan ha väl så stor betydelse som expertinsatser. Det gäller även idrottsrörelsens insatser.

Lokal utvecklingsplanering, programarbete och översiktlig planering

Av det föregående har framgått lokal utvecklingsplanering under medatt en verkan de boende kan något grundbult i den kommunala av ses som av en Ett centralt element är samverkan på lokal nivå mellan företrädare

planeringen.

för mjuka sektorer och bostadsföretag med stöd resurspersoner från central av nivå i kommunen. Uppgiften är att först analysera situationen och utarbeta förslag till förändringi nära kontakt med invånarna. Efter prövning av ansvarigt organ kommunar -

112 Sammanfattande diskussion och förslag

fullmäktige, kommunstyrelse eller annat bearbetas och genomförs organ anvisat alternativ under medverkan dem utarbetat de ursprungliga av som förslagen. På det sättet säkerställes den kontinuitet riskerar att gå som annars förlorad. Centrala inslag i det planeringstänkande bl.a. Sören Olsson som presenterat är de små grannskapen och den lokala offentlighet behöver finnas även som stadsdelsnivå. Programarbete på områdesnivå blir nödvändigt. Ett annat viktigt inslag är att resultatet den lokala planeringen bildar underav lag för översiktlig planering. Den kan därmed även ett socialt innehåll och ges i högre grad än hittills olika områdens invånare och personal. Den engagera översiktliga planeringen får också folklig förankring idag ofta saknas, en som då dokumenten tagits fram huvudsakligen centralt arbetande av experter. Lokal utvecklingsplanering kan till förhållanden i kommuner alla anpassas av storlekar inklusive de små orter ofta varit förbisedda i den kommunala som planeringen. Metoden är i sig generell. Lösningarna måste däremot alltid variera efter lokala och regionala förutsättningar.

Sociala konsekvensbeskrivningar

Vid överläggningar med Boverket har frågan sociala konsekvensbeskrivom ningar, SKB, i anslutning till lokal utvecklingsplanering och ombyggnader tagits upp av rapportens författare. Boverkets företrädare positivt på förslaget. Det ser bör tas upp i 0ECD:s arbetsgrupp och i den pågående PBL-översynen.

Boverketframhållerbeträffandeerfarenheteravmiljökonsekvensbeskrivningar,

MKB, att metoden sedan länge använts i bl.a. USA. Den utnyttjas dels för att belysa konsekvenserna av olika handlingsalternativ, dels för medatt engagera

borgarna i planeringsprocessen. Processen viktigare än produkten

ses som dokumentet, även om detta har stor betydelse i beslutssituationer. Boverket bedömer sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, intressant som en och tänkbar metod för att belysa konsekvenser väsentliga förändringar av av verksamhet och miljö i ett område. Metoden skulle kunna bli särskilt betydelsefull i miljöer med utsatta grupper. Socialstyrelsen arbetar med utveckling av ett informationssystem med delvis likartad inriktning. Utveckling SKB skulle av kunna ske genom samarbete mellan t.ex. Boverket och Socialstyrelsen. För att säkerställa att behovet av mjuka metoder beaktas i forsatt utvecklingsarbete bör forskare inom disciplinen socialt arbete medverka. SKB-tanken överensstämmer med ovan beskrivna OECD-idéer.

Sammanfattande diskussion och förslag 113

5.5.2¶Underlag för diskussion

om översyn av lagtext om

strukturinriktade insatser

l det fortsatta arbetet med översyn av socialtjänstlagen kan följande utgöra underlag för diskussion om de avsnitt rör strukturinriktade insatser.

som

Socialtjänsten skall genom socialnämnden motsvarande i samverkan med andra berörda nämnder, organisationer och kommuninvånare verka för en god livsmiljö samt särskilt uppmärksamma förhållanden i verksamhet och miljö

som kan motivera åtgärder för att nå detta mål.

Socialnämnd motsvarande är skyldig

att bevaka och till kommunledning och planerande lämna information

organ om tecken på ogynnsam utveckling i den lokala miljön kan föranleda

som åtgärder

att medverka i översiktlig planering och i programarbete på områdesnivå till stöd för lokal planering

att medverka i ombyggnadsplanering i syfte att främja varsam förnyelse och

skälig hänsyn till de boendes önskemål och behov

4. att vid behov i samverkan med planerande organ ta initiativ till sociala konsekvensbeskrivningar, när översiktlig planering, programarbete eller ombyggnadsplanering kan medföra väsentliga förändringar för invånarna samt

5. att med stöd av kommunens vägledande mål vid behov ta initiativ till samhällsarbete i samverkan med bostadsföretag, organisationer och andra parter i syfte att främja en positiv utveckling i lokala miljöer samt att stödja självorganisering i likartat syfte.

Kommentarer:

Socialtjänstens strukturinriktade insatser vilar den värdemässiga grund som kommer till uttryck i grundlag och i socialtjänstlagen. samhällsutvecklingen medför emellertid behov av att prioritera insatser till stöd för utsatta

grupper och områden i högre grad än som hittills skett.

Punkt Syftet är att tidigt fästa uppmärksamheten på klara tendenser till försämringar i den fysiska och sociala miljön eller i verksamhet som finns där. Det kan t.ex. gälla förslitning av den fysiska miljön, ökat antal vräkningar eller flyttningar, upplösning av normer som överenskommits i verksamheten, skadegörelse och våld Även förändringar i befolkningssammansättningen med

mm. konsekvenser för verksamhet och miljö bör uppmärksammas. Detta är kärnan

i bevakningsansvaret.

Positiva resurser av skilda slag som kan finnas i området bör också uppmärksammas. Det kan gälla bebyggelse, social och kommersiell service, föreningsliv och sociala nätverk. Social rapportering kan behöva följas upp med socialt

114 Sammanfattande diskussion och förslag

beskrivningsarbete som grund för samhällsarbete eller fornyelseplanering områdesnivå.

Punkt Det är angeläget att den översiktliga planeringen även får ett socialt innehåll. Möjliga och samtidigt önskvärda förändringar i bebyggelse- och servicestruktur liksom befolkningssammansättning särskilt i befintliga områden bör uppmärksammas. Därför är det angeläget att företrädare för socialtjänsten liksom för annan s.k. mjuk verksamhet medverkar i lokal utvecklingsplanering och i programarbete. Arbetet bör drivas i samverkan med kommunens planeringsorgan och bygga på dialog med innevånarna och andra intressenter såsom bostadsföretag, organisationer och näringsidkare. Syftet är att tillvarata deras kunskaper, ge dem möjlighet att påverka de miljöer de bor eller är verksamma

Insatser av social, kulturell och fysisk natur bildar en helhet där skilda parter medvekar efter kompetens.

Punkt Vid ombyggnadsplanering uppkommer målkonflikter av skilda slag. Det kan gälla konflikter mellan producent- och konsumentintressen vad gäller ombyggnadens eller förnyelsen snabbhet, omfattning och standard etc. Det kan också gälla avvägningen mellan t.ex. kvarboende å ena sidan och intresset av att vidmakthålla serviceunderlag for kommande generationer å andra sidan. I många fall rör ombyggnad och förnyelse gamla eller människor som är fysiskt eller psykiskt funktionshindrade med svårigheter att driva sina intressen och värna sin integritet. Socialtjänsten bör i kontakt med berörda parter verka för kontinuitet och varsamhet i förändringsprocessen samt för sådana problemlösningar som i minsta möjliga grad är till nackdel för enskilda.

Punkt Vid väsentliga förändringar av verksamhet och miljö som kan

bedömas uppkomma som följd av planerings-, program- eller ombyggnadsarbete

ankommer på socialnämnden motsvarande organ att i samråd med kommunens planerande organ och andra berörda parter ta initiativ till belysning av konsekvenserna av förslag till förändringar.

Sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, syftar till att så långt möjligt belysa konsekvenserna av förslagen såväl för verksamhet som för fysisk och social miljö. Både s.k. mjuka och hårda data kommer att behövas. Exempelvis kan bedömningar av effekter på service- och hyresnivåer och sociala nätverk vara av betydelse för de beslut om planer, program och ombyggnader som kan komma att fattas. SKB bör även omfatta de investerings- och driftskostnader som följer

förslagen. Olika insatser kan behöva vägas mot varandra. Alternativa planer av och program bör normalt åtföljas av SKB för att förbättra beslutsunderlagen. Även konsekvenser ett s.k. 0-alternativ att inget görs kan motivera

av - - en

analys.

Erfarenheter från bl.a. USA visar att miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, kan spela en viktig roll i kontakten med invånarna under planeringsprocessen. Förslag till lokala utvecklingsplaner bör åtföljas av SKB och bli föremål för samråd med berörda intressenter och innevånarna. Därigenom främjas även

Sammanfattande diskussion och förslag 115

förankring av den översiktliga planeringen hos innevånarna. Punkt 5: Socialtjänstens företrädare bör med stöd av kommunledningens

vägledande mål vid behov ta initiativ till samverkan med andra berörda nämn-

der, boendeorganisationer, fastighetsägare, ideella organisationer, näringsidka-

re och enskilda för att bryta negativa utvecklingsspiraler och initiera insatser för att främja en positiv utveckling. Detta kan ske exempelvis genom att en samhällsarbetare från socialtjänsten eller annan verksamhet ges i uppdrag att belysa behov och förutsättningar för att vända utvecklingen med stöd av de boende och andra intressenter. Det är angeläget att i mobiliseringsarbetet engagera och stödja resurspersoner med god förankring och förtroende i området.

På motsvarande sätt bör självorganisering och befintliga organisationer ges stöd exempelvis att i form av seminarier, utbildning etc. eller hjälp att ansöka om medel hos kommunen, staten eller enskilda intressenter för verksamhet. Avtal bör upprättas och utvärdering planeras redan från början.

5.5.3¶Organisatoriska aspekter

Kommunerna har stor frihet att forma sin organisation på det sätt den själv önskar. Numera finns en mångfald av organisationsmodeller runt om i landet. Olika modeller har i vågor spritts i större eller mindre utsträckning.

Förutsättningarna för strukturinriktat arbete varierar med olika modeller. Det viktiga är emellertid att det oavsett organisation i olika delar av kommunen

- kommer att finns ett flertal enheter och många anställda inom de verksamhetsområden som omfattas av socialtjänstlagen. Detsamma gäller till stor del skola, fritid etc.

En kommun kan om den ordinarie organisationen inte har förtroendevalda

i distrikts- eller kommundelsnämnder eller kontaktorgan på områdesnivå utse

särskilda förtroendevalda som håller kontakt med personal och innevånare. I vissa kommuner söker man former för att engagera kommunfullmäktige i sådana uppgifter.

I kommuner med beställar-utförarmodell i någon form kan konkurrens mellan närliggande enheteter vara ett problem, även om det finns en Socialnämnd. Det bör dock kunna lösas genom att kommunledningen beställer strukturpåverkande arbete och ställer de medel som krävs till förfogande. Ju mer samhällsarbeta-

och dennes medarbetare kan engagera medborgarna i förändringsarbetet ren desto lägre bör kostnaderna bli. Eventuellt kan hanteringen i en beställar-utförarmodell underlättas särskild projektorganisation med egen ekonomi.

av en

Ur demokratisynpunkt är det önskvärt att förtroendevalda själva kommer i direkt kontakt med innevånarna i olika faser av arbetet. De centraliseringstendenser som finns kan därmed motverkas. Kontakterna bör inledas med mer eller mindre färdiga förslag. Däremot kan frågor att arbeta med och information

om olika förutsättningar vara av värde och stimulera medborgarintresset.

116 Sammanfattande diskussion och förslag

Det bör understrykas att rollen som samhällsarbetare i tät kontakt med fältet oftast ställer krav på bred samhällskunskap, professionell kompetens och personlig lämplighet i kontakten med människor.

5.5.4 Behov tvärsektoriell utbildning och FoU-insatser

av

Erfarenheten visar att strukturinriktade insatser förutsätter fortbildning for olika kategorier av personal. Det gäller såväl samhällsarbete som social planering i teori och praktik. Kunskap om bl.a. planprocessen är nödvändig.

I Gävle finns en fempoängsutbildning i social planering som vänder sig till personal från skilda verksamhetsområden i kommunerna. Kommittén bör överväga möjligheterna att föreslå att fortbildning anordnas vid universitet, högskolor och folkhögskolor. Fortbildningen bör vända sig till personal från socialtjänst och andra s.k. mjuka verksamheter. Det är önskvärt att även företrädare för kommunal planering deltar i sådan fortbildning för att främja samsyn och erfarenhetsutbyte.

Sammantaget ter sig förutsättningarna goda att inom en nära framtid bygga upp en över landet spridd fortbildningsverksamhet bland praktiker av skilda slag som rör samhällsplanering, samhällsarbete och folkhälsoarbete. Stödjande och stimulerande insatser från statens sida framstår som angelägna.

Det bör även uppmärksammas att en rad kommuner tagit initiativ till mer eller mindre fast organiserade former for fältförankrat FoU-arbete och fortbildning.

Det följande utgör några exempel:

Kommunerna i Blekinge län i samverkan med landstinget och Lunds univer- -

sitet har en organisation med samhällsvetenskaplig och medicinsk kompe-

tens för forskning, utvecklingsarbete och utbildning inom socialtjänst och

sjukvård. Denna verksamhet kommer både mindre och större kommuner till

godo.

I Norrköping finns ett centrum för verksamhets- och kompetensutveckling, -

Mimer, som utvecklar samverkan med Universitetet i Linköping ifråga om

socialtjänst, skola men också annan verksamhet.

År 1992 bildades Centrum för välfärdsforskning för regionen Söderman- -

land Västmanland förlagt till Eskilstuna i samverkan med den regionala

-

högskolan. I planeringen ingår även en institution for social omsorg och

välfärd. Vårdhögskolans och försäkringskassornas behov av kunskaps- och

kompetensutveckling liksom kontakter med länsstyrelsen har bidragit till att

vidga traditionen från Sundbyholmsdagarna, en årlig konferens kring

temat kommunerna och forskningen.

I den översiktliga redogörelsen for sarnhällsarbetets historiska och inter- -

nationella rötter nämndes Centrum för samhällsarbete i Orebro. Centret

Sammanfattande diskussion och förslag 117

har byggts med stöd av kommunen och högskolan. Det är kontaktorgan

upp

med den europeiska organisationen for samhällsarbete som finns bl .a. i EG-

länderna. Kontakterna med Danmark och Norge, där centraler för frivilligarbete byggts upp, är betydelsefulla.

I Sundsvall finns väl inarbetad tradition av fältförankrat FoU-arbete i

en samverkan med högskolan Sundsvall och Umeå universitetet. Liknande verksamhet förekommer i Ostersund.

Behovet av FoU-insatser har berörts i slutet av Lars Hjärnes bilaga till denna rapport. Det finns skäl att understryka de där framförda synpunkterna. Till viktiga frågor hör dessutom integrationen av utsatta grupper i vanliga boendemiljöer samt studier och utvärdering av försök med lokal utvecklingsplanering och samhällsarbete.

Kommunala initiativ till fáltförankrat FoU-arbete av det slag som nyss redovisats förtjänar att uppmuntras och stödjas. De ökar kommunernas möjligheter att klara sina uppgifter på ett bättre sätt i ett svårt ekonomiskt läge. De bör även kunna bistå socialstyrelsen med uppföljning av utvecklingen i kommunerna.

Socialstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar som stödjande och rådgivande organ. Detta förutsätter att styrelsen utvecklar tidsanpassade instrument för uppföljning, utvärdering och rådgivning i frågor som rör det strukturinriktade arbetet.

Styrelsens uppföljningsansvar ter sig så mycket mer angeläget som avreglering

och decentralisering med ett väsentligt ökat antal delvis ovana aktörer skapar en svåröverblickbar situation. Då dessutom ekonomin är kärv är insyn och utvärdering nödvändiga instrument för att värna de mest utsatta människornas integritet och rätt till ett värdigt liv.

Den kunskap vinns blir också en förutsättning för socialstyrelsens egen

som kunskapsuppbyggnad. Den krävs både för rådgivningsfunktionen och för möjligheterna att informera departementen om utvecklingen och därigenom för egen

del fylla strukturpåverkande roll.

en

5.5.5 särskilda insatser för att initiera lokalt

Fråga om förnyelsearbete

Av denna rapport bör ha framgått att det i många områden runt om i landet råder kritisk situation, där närmar sig sådana gränsvärden för en

en man negativ utveckling att skyndsamma åtgärder är påkallade. Det borde därför finnas skäl att överväga möjligheterna att i varje län efter behov få igång försök med samhällsarbete, hälsoarbete och lokal utvecklingsplanering. insatserna bör

i perspektivet pågående internationalisering där kommuner och regioner ses av får vidgad betydelse.

En ledningsorganisation läns- och kommunnivå eventuellt även på natio-

nell nivå för att ge satsningarna stöd och kraft kan stödja och stimulera sådana

-

118 diskussion och förslag

Sammanfattande

försök till förnyelse genom fortbildning, erfarenhetsutbyte, expertmedverkan m.m.

Exempel på initiativ i denna riktning finns i bl.a. Södermanland och Östergötland. I Södermanland har länsstyrelsen och kommunerna valt att inbjuda till en nordisk tävling om samspelet mellan regional och kommunal utveckl ing. Tävlingen vänder sig till en bred grupp av kompetenser under rubriken Vision 2025. Livskvalitet och genomslaget i människans lokala vardagsliv hör till de aspekter som jurygrupperna skall bedöma. Jurygrupper finns på länsnivå och i varje kommun, där det också finns en särskild ungdomsjury.

Kraftsamling Östergötland under ledning av länsstyrelsen är ett annat exempel. överläggningar genomförs kommunvis. Syftet är att utveckla kommunen och länet. Även här är det internationella perspektivet framträdande.

Liknande aktiviteter förekommer i andra län. De kan på sikt få betydelse även ur social synpunkt inte minst i regioner och kommuner där behovet av förnyelse är särskilt stort och där människorna därför lever i utsatta situationer. Det kan gälla t.ex. gamla industriorter och små orter vid sidan av allfarvägarna med potentiella utvecklingsmöjligheter utifrån de specifika förutsättningar som där råder.

Såväl länsstyrelserna, bl.a. genom de sociala enheterna, som kommunernas länsförbund bör ha goda förutsättningar att stödja kommunernas strukturinriktade insatser. Det bör kunna ske genom förmedling av kontakter med specialis-

ter, erfarenhetsutbyte o.dyl.

De långsiktiga utvecklingsinsatser som sålunda förekommer på flera håll borde vara väl förenliga med initiativ för att få till stånd i tiden närliggande, strukturinriktade insatser för att förnya och förbättra såväl verksamhet som miljö i kommunerna.

Bilaga 1

Tillgänglighet

Med tillgänglighet åsyftas att hinder för delaktighet i såväl den fysiska som den sociala miljön successivt elimineras. Detta kommer främst människor med mer eller mindre omfattande funktionshinder till godo men är självklart till glädje även for dem som normalt icke betraktar sig som handikappade, t.ex. den som tillfälligt är sjuk eller skadad eller av andra skäl har svårigheter i sin dagliga livsföring. Handikappbegreppet speglar i detta sammanhang en viktig roll. I ett programarbete kring handikappforskning där jag är med har en forskare vid universitet i Linköping, docent Jerker Rönnberg, illustrerat ett konstruktivt, interaktionistiskt synsätt som framgår av figuren nedan.

omgivningens krav:

Typ av

Uppgift Situation Livs- Målsätt-

villkor ningar

Individens förmågor resurser:

biologiska perceptuella kognitiva språkliga personlighets-

mässiga sociala samhälleliga

120 Bilaga 1

Funktionsnedsättninghandikapp uppstår när omgivning t.ex. vänner eller arbetskamrater, eller individen själv, medelst test eller subjektiva skattningarlerfarenheter kan konstatera att relationen mellan individens förmågorresurser

är kongruenta med omgivningens krav: Antingen ställer omgivningen för

höga krav, eller så är individens förmågorresurser otillräckliga för att möta

omgivningens krav.

Bilaga 2

medverkan i

Socialtjänstens

samhällsplaneringen lagstiftarens intentioner

Inledning

En av de nya uppgifter, som genom socialtjänstreformen ålades kommunernas socialtjänst var att medverka i samhällsplaneringen. Avsikten med denna nya skyldighet var att engagera socialtjänstens företrädare att utifrån sin praktiska erfarenhet vidta åtgärder för att minska de med samhällsstrukturen samman-

hängande sociala problemen.

Socialutredningens principbetänkande SOU 1974:39

Socialutredningen har i sitt principbetänkande Socialvården Mål och medel

- SOU 1974:39 försökt att systematiskt inventera de problem och frågor, som senare i betänkandet lagts till grund för överväganden om användbara medel för åtgärder, både ett samhällsperspektiv och ur ett individperspektiv. Socialut-

ur redningen framhöll dock att sociala problem ingår i komplexa sammanhang och att mål och medel därför inte utan vidare kan föras tillbaka på enstaka problem. Mot bakgrund av denna viktiga reservation utmynnade probleminventeringen i sju huvudkategorier:

problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar i

densamma problem som har samband med psykiska faktorer

problem som är hänförliga till olika krissituationer under en individs levnad

problem har sitt ursprung i socialvárdsorganisationens sätt att fungera

som problem i samspelet med organ inom andra samhällssektorer problem som sammanhänger med resursbrist

122 Bilaga 2

problem som sammanhänger med inställningen till socialvården och dess

-

klienter

Inom den första av de angivna kategorierna har de mer konkreta problembeskrivningarna sorterats i två huvudgrupper, vilket grovt motsvaras av en uppdelning av socialtjänsten i två huvudfunktioner:

problem som huvudsakligen måste bearbetas genom samhällspåverkande -

ocheller förebyggande insatser problem som huvudsakligen måste bearbetas genom individ- och familje-

-

orienterade insatser.

Socialutredningen konstaterade att socialvården i framtiden bör lägga större vikt vid att mer allsidigt och förutsättningslöst kartlägga och analysera livssituationen för olika grupper. Denna analys bör ligga till grund för socialtjänstens insatser för att undanröja brister eller åtgärda dess orsaker, inte endast genom individinriktade insatser utan också genom att förändra system i samhället bl.a. genom att påverka samhällsplaneringen. Enligt Socialutredningen sammanhänger de sociala problemen i väsentlig del med den grundläggande sarnhällsstrukturen och med den allmänna samhällsutvecklingen varför långsiktiga och konstruktiva insatser för att motverka sociala problem måste sättas in i samhällsplaneringen.

Enligt Socialutredningen bör socialtjänstens roll i samhällsplaneringen vara

att tillföra planeringsprocessen kunskap, -

att ta initiativ, -

att direkt medverka i planeringen samt -

att aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin egen situation. - Underlaget för detta arbete finns såväl i socialtjänstens teoretiska kunskap som i dess praktiska erfarenhet av problemen. Att tillföra planeringsprocessen kunskapsunderlag Enligt Socialutredningen har de som efterfrågar socialtjänstens insatser vanligtvis behov som måste avhjälpas individuellt. Men de hjälpsökande representerar också symtom den sociala verkligheten i samhället, t.ex. effekter av utstötningsmekanismer. Med sin breda kontaktyta mot olika grupper i samhället

bör socialtjänsten olika nivåer medverka med sammanställningar av empiriska data och orsaksanalyser som kan ge en nödvändig del av underlaget för sam-

hällsplaneringen. Socialutredningen betonade särskilt vikten av att de kalkyler, som läggs till grund för samhällsplaneringen, tillförs underlag för bedömning av de sociala miljökvalitéernas betydelse. En från social synpunkt otillfredsställande miljö är ofta ofördelaktig även från samhällsekonomisk synpunkt. Den kan minska trivsel och välbefinnande, sätta ned invånarnas sociala funktionsförmåga samt bidra till uppkomsten av vårdkostnader.

Bilaga 2 123

Att delta i planeringsprocessen

Med utgångspunkt i de sociala målen och mot bakgrund av kunskap om och erfarenhet av sociala orsakssamband bör socialtjänsten också ta aktiv del i planeringsprocessen. Detta bör ske redan i det programarbete, som oftast föregår det tekniska planeringsarbetet. Denna tidiga medverkan bör följas upp med remissbehandling i socialnämnden av de färdiga planforslagen.

Socialtjänsten bör också medverka i uppföljning och erfarenhetsanalys, dels för den fortsatta anpassningen av färdiga bostadsområden, dels för planering av nya områden.

Att aktivera genom samhällsarbetegrannskapsarbete

Socialutredningen refererade till community work som en metodik, som använts i andra länder och som försöksvis använts under 60- och 70-tal i Sverige under beteckningen samhällsarbete eller grannskapsarbete.

Grannskapsarbete innebär bearbetning av grupp- eller miljöproblem i den lokala miljön. Det kan röra såväl ungdomsproblem, allmänna fritidsproblem som brister i den fysiska miljön i fråga om bostäder, trafik, lekplatser, service

m.m. Grannskapsarbete syftar till att stimulera medborgarna att själva, inom de

ramar som politikerna ger, planera, organisera och genomföra önskade aktiviteter.

Socialutredningen menade att det finns goda organisatoriska förutsättningar att

föra grarmskapsarbete som en form av arbetsmetodik. Dock framhålls att metoden inte är problemfri då den tangerar politiskt arbete. Metoden aktualiserar bl.a. rollfördelningen mellan förtroendemän och socialarbetare.

Socialutredningen framhöll att även om metoden framstår som ett nytt inslag i det sociala arbetet bör dess syfte vara att i samverkan med de människor som berörs påverka deras sociala situation i den riktning, som målen anger. Grannskapsarbete skiljer sig därmed inte principiellt från annat socialt arbete såsom behandlingsarbete eller tillhandahållande av sociala tjänster. Såväl grannskapsarbete som individinriktat arbete skall bedrivas inom ramen för de mål och riktlinjer, som lagstiftningen, tillsynsmyndigheterna och kommunernas politiker anger. Om dessa principer tillämpas borde enligt Socialutredningen inte några rollkonflikter mellan socialarbetare och politiker uppstå.

Sociala mål i samhällsplaneringen

Huvudansvaret för samhällsplaneringen vilar på andra organ än socialtjänsten. Enligt Socialutredningen är det emellertid angeläget att socialtjänsten formulerar de sociala mål, som skall gälla för samhällsplaneringen. Förutsättningen härför är att målen för socialtjänstens egna verksamheter preciseras.

Socialtjänstens övergripande mål demokrati, jämlikhet och trygghet bör vara

- utgångspunkt för all verksamhet inklusive medverkan i samhällsplaneringen.

Demokratimålet innebär att planeringsprocessen bör präglas av öppenhet och

124 Bilaga 2

möjligheter till insyn. Av jämlikhetsmålet följer att samhällsplaneringen bör sträva efter integration, dvs. varje bostadsområde bör vara allsidigt sammansatt i fråga om socioekonomiska grupper, åldersgrupper och etniska grupper. Inom varje bostadsområde, som är stort nog att utgöra underlag för gemensamma anläggningar eller service, bör planeringen därför skapa förutsättningar för att olika grupper kan integreras. Jämlikhetsmålet innebär vidare att sociala och kulturella serviceanordningar och rekreationsområden görs tillgängliga för alla och att fördelningen av resurser för dessa ändamål sker efter behoven i de olika kommundelarna.

Med utgångspunkt i de övergripande målen bör socialtjänstens inflytande samhällsmiljö och planering syfta till

en allsidigt sammansatt social struktur -

en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap -

möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter för alla kategorier -

ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service -

en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamheter -

som bidrar till att ge bostadsområden ett mångsidigt socialt liv väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handikappa-

-

des behov

ett bostadsutbud som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehov i icke -

segregerade former.

Socialutredningens slutbetänkande SOU 1977:40

Vid remissbehandlingen av principbetänkandet framfördes i stort sett inga invändningar mot de föreslagna åtta huvudfunktionerna för socialtjänsten medverkan i samhällsplaneringen, allmänt förebyggande insatser, information, behovsprövad ekonomisk hjälp, sociala tjänster, stöd och behandling i öppna former, institutionsbehandling, social kontroll. Några remissinstanser, däribland Socialstyrelsen, menade dock att socialvårdens insatser kunde sammanföras i tre huvudfunktioner: samhällspåverkande åtgärder, sociala tjänster och avhjälpande åtgärder. Vissa remissinstanser föreslog dessutom en ändring av terminologin

i stället för huvudfunktioner borde de olika insatsnivåerna betecknas som delmål.

Socialutredningens förslag att socialtjänsten aktivt skall medverka i samhällsplaneringen mottogs överlag positivt av remissinstanserna.

Med beaktande remissinstansernas synpunkter föreslog Socialutredningen

av att socialtjänstens medel för att verka i den riktning, som de övergripande målen anger, sammanfattas i tre huvudgrupper:

Bilaga 2 125

Strukturinriktade insatser, som syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i sarnhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället samt uppsökande verksamhet. Allmänt inriktade insatser, varmed avses generellt utformade sociala insatser t.ex. inom barnomsorg och äldreomsorg. Individuellt inriktade insatser.

Dessa medel kan ses som delmål i förhållande till de övergripande målen.

I sina överväganden och förslag beträffande de strukturinriktade insatserna utgick Socialutredningen från det grundläggande synsätt, redovisades i

som principbetänkandet. Detta synsätt innebär att individuella sociala problem utvecklas i samspel med miljön, såväl i sarnhällsmiljön och samhällsstrukturen i stort som i närmiljön i primär- och sekundärgrupper. Därför skall socialtjänsten medverka till sådana strukturförändringar i samhället att skillnader i levnadsvillkor utjämnas, att den sociala tryggheten omfattar alla, att gemenskap och solidaritet mellan invånarna stärks och att medborgarnas i

engagemang gemensamma angelägenheter främjas. Ansvaret för socialtjänstens medverkan bör framför allt ligga på lokal nivå men även den regionala och centrala nivån har ansvar att medverka i samhällsplaneringen.

Enligt Socialutredningen påverkar all kommunal planering invånarnas levnadsvillkor. I den meningen är den en social planering. För att motivera användningen av begreppet social planering bör dock vissa krav vara uppfyllda:

Planerade åtgärder bör utgå från kunskap om den sociala situationen, framför allt beträffande levnadsvillkoren för olika grupper. Planeringen bör medverka till en samordning av kommunens olika resurser

och verksamheter och styras av en social målsättning, som syftar till att

förändra den sociala situationen.

Planeringen bör ske under medverkan av social sakkunskap och på ett

sådant sätt att de människor, som berörs tidigt får insyn i planeringsarbetet

och därigenom möjligheter att påverka detta. När det gäller den lokala nivåns planering poängterade Socialutredningen särskilt socialtjänstens ansvar för vissa grupper som har speciella bostadsbehov, framför allt ungdomar, äldre, handikappade och personer i olika stadier av rehabilitering.

När det gäller socialtjänstens uppgift att tillföra underlag till planeringen skall denna innefatta en beskrivning och analys av den sociala situationen, en social områdesbeskrivning. Den kan innehålla uppgifter om befolkningens sammansättning, inkomstförhållanden, bostadsförhållanden, servicestandard samt av sociala problem av olika slag. Socialtjänsten bör också tillföra kunskap om sociala behov för olika grupper samt om iakttagna samband mellan miljöns utformning och uppkomsten av sociala problem.

126 Bilaga 2

Förutom uppgiften att förmedla kunskapsunderlag för planeringen är det angeläget att socialtjänstens representanter, både politiker och tjänstemän, deltar i planeringsprocessen. Härvid skall socialtjänsten verka för vissa definierade delmål, bl.a. en allsidigt sammansatt social struktur, en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap samt ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service.

Slutligen föreslog Socialutredningen att samhällsplaneringen bör kontinuerligt

följas upp och analyseras av socialtjänsten. Genom att fortlöpande dokumentera erfarenheter av den kommunala samhällsplaneringen kan socialtjänsten successivt skaffa sig en solidare grund för sin medverkan inom detta område.

I slutbetänkandet återkom Socialutredningen till frågan om fältarbete och grannskapsarbete. Dessa båda metoder behandlas i slutbetänkandet fristående från socialtjänstens uppgifter att medverka i samhällsplaneringen och att bedriva uppsökande verksamhet.

Grannskapsarbete och fältverksamhet har som metoder ömsesidigt påverkat varandra. Någon egentligt gräns mellan dessa metoder bör därför inte dras. I allmänhet har dock fältassistenterna mer fått inrikta sig på förhållanden i en viss grupp och hos individerna. Fältverksamhet kan därför ha ett kurativt inslag, som vanligtvis saknas i grannskapsarbetet.

Fält- och grarmskapsarbete borde enligt Socialutredningen inriktas på sådana lokala sociala förhållanden, som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Verksamheten skall bedrivas i kontakt och samverkan med berörda grupper och samhällsorgan. Samverkan med berörda grupper har sin grund i uppfattningen att varje individ har resurser, som kan frigöras, utvecklas och förstärkas, särskilt i samverkan med andra. Därför bör fält- och grarmskapsarbete stimulera till medverkan i ideellt, politiskt och fackligt föreningsliv eller verksamhet som bygger på intressegemenskap.

Om socialtjänsten prop. l97980:1

I socialtjänstpropositionen framhölls betydelsen av en ökad samhällsorientering i socialtjänstens verksamhet. Härigenom skapas en bättre balans i förhållande till det individinriktade arbetet, som tidigare helt dominerat det sociala arbetet. Enligt dåvarande departementschefen ligger en ökad inriktning på strukturella insatser helt i linje med bl.a. helhetssynen. I den kritiska debatten har den traditionella socialvården framställts som städgumma, som genom individinriktat arbete sopat undan konsekvenserna av skadliga förhållanden inom arbete och samhällsliv i övrigt.

Av propositionen framgår att de strukturinriktade insatserna skall utöva inflytande på samhällsutvecklingen genom att socialtjänstens kunskaper, erfarenheter och värderingar vägs i ett samlat planeringsunderlag. Socialtjänsten kan dock inte ges en särställning i dessa sammanhang framför andra instanser. I

Bilaga 2 127

stället bör utvecklingen innebära att sociala hänsynstaganden får ökad betydelse för de andra instansernas syn på en önskvärd samhällsutveckling. För att socialtjänstens insatser skall tillmätas större betydelse krävs att dess sociala mål förankras även inom andra samhällsverksamheter. En aktiv samhällsorienterad socialtjänst måste å andra sidan även svara för individuellt inriktade insatser genom att liksom tidigare bistå människor med olika hjälpbehov.

Enligt socialtjänstpropositionen är socialtjänstens skyldighet att aktiv delta i samhällsplaneringen ett av de viktigaste inslagen i socialtjänstreformen. Samhällsproblem betraktas inte längre huvudsakligen som frågor, som det gäller att finna tekniska lösningar på. Synsättet har vidgats. Individers eller gruppers sociala svårigheter utvecklas i ett samspel med miljön, ofta i ett komplicerat växelspel mellan förändringar i samhällsstrukturen och människors behov och intressen samt möjligheter och förmåga att klara dessa förändringar. Socialtjänsten har ofta stor kunskap om sociala problem och deras samband med bakomliggande faktorer.

Enligt propositionen skall socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

syfta till att

utjämna skillnader i levnadsvillkor, -

att se till att den sociala tryggheten omfattar alla, -

att förstärka gemenskap och solidaritet mellan människor, -

att främja medborgarnas engagemang i gemensamma angelägenheter. - Detta innebär att socialtjänsten genom sitt deltagande i samhällsplaneringen skall värna om de grupper, som i olika avseenden är underförsörjda. En av förutsättningarna för socialtjänstens medverkan är planeringen av den egna verksam-

heten. En långsiktig verksamhetsplanering av socialtjänsten ökar också möjlig-

heterna till gemensam planering med andra organ. I propositionen betonas särskilt vikten av att verksarnhetsplaneringen utvecklas bl.a. för att få en samlad överblick över resurserna och hur dessa med hänsyn till behoven lämpligen bör disponeras.

De av Socialutredningen föreslagna insatserna att tillföra underlag till plane-

ringen, att delta i planeringen och i uppföljningen får starkt stöd i propositio-

nen. Dåvarande departementschefen framhåller särskilt att socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen tydligt markerar uppbrottet från den tidigare symtom- och individinriktade lagstiftning, som reglerat det sociala arbetet. Mot bakgrund av olika organisatoriska och andra förutsättningar i kommunerna bör formerna för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen dock inte närmare regleras i lagen. Många frågor återstår därför att lösa innan socialtjänsten funnit formerna för den nya uppgiften, som kräver både utbildningsinsatser samt försöks- och utvecklingsarbete.

I propositionen betonas kommunstyrelsens ansvar för all kommunal planering, vilket innebär att olika facknämnders synpunkter samordnas och avvägs. Det

128 Bilaga 2

ankommer därför på kommunstyrelsen att åstadkomma ett sådant arbetsklimat och samarbete över sektorsgränserna att inte olika verksamheter konkurrerar med varandra utan strävar efter att finna helhetslösningar som kan accepteras från skilda synpunkter. Detta fråntar emellertid inte socialtjänsten dess ansvar för att initiera och finna former för samverkan med andra kommunala organ, vars erfarenheter och kunskaper krävs för att få fram mer fullständigt planeringsunderlag.

En fråga, som flera remissinstanser tog upp beträffande socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen gällde om denna fråga skulle regleras även i annan berörd lagstiftning. Remissinstanserna menade att först om andra organ, t.ex. byggnadsnämnden, åläggs en skyldighet att efterfråga socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, får frågan genomslag.

Dåvarande departementschefen delade inte remissinstansernas mening. Han ansåg att med kommunstyrelsens samordningsansvar och med den allmänna samrådsskyldigheten som åvilar byggnadsnämnden är en lagreglering i socialtjänstlagen tillräcklig grund för att socialtjänstens kunskaper och erfarenheter utnyttjas i planeringen.

Frågan om fält- och grannskapsarbete behandlas relativt summariskt i propositionen. Skälet härtill är bl.a. att både fältarbete och grannskapsarbete är av relativt ungt datum och därför finns endast begränsade erfarenheter av dessa metoder. De erfarenheter, som gjorts visar emellertid att fält- och grannskapsarbete framför allt utvecklas ur en värde- och intressegemenskap. Enligt propositionen bör därför arbetet i så hög grad som möjligt bygga på de insatser som görs av politiska och ideella organisationer. Socialtjänstens roll i sammanhanget bör att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de mål och

vara riktlinjer, som är fastställda för verksamheten. Socialnämndens insats i fält- och grannskapsarbete kan också ta alternativa former, bl.a. genom ekonomiskt eller annat stöd till lokala organisationer och föreningar.

Enligt dåvarande departementschefen är det väsentligt att fält- och grannskapsarbete får utvecklas och värderas innan den kan få sin funktion organisatoriskt och innehållsligt förankrad i socialtjänsten. I detta avseende behövs kvalificerat forskningsarbete med inriktning att pröva och utveckla metoderna.

Bilaga 3

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

En begrepps- och kunskapsöversikt

Inledning

Om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har det skrivits hel del

en under åren. En mängd försök har gjorts, många har studerats och utvärderats, många konferenser har hållits och dokumenterats, frågan har diskuterats

mer eller mindre aktivt i 25 år. Det är inte möjligt med den begränsade tid stått

som till förfogande att ge en rättvisande sammanfattning över vad har sagts och

som gjorts under denna tid. Mitt syfte är att mot bakgrund av min egen medverkan reflektera över fenomenet, socialtjänstens medverkan eller jag i fort-

- som sättningen kommer att kalla det social planering. Vad har man menat med

begreppet, hur har det fungerat i praktiken, hur har debatten kring den varit och hur bör en social planering fungera i framtiden

Mina hänvisningar till litteratur har inte ambitionen att vara heltäckande. Det skall ses som ett sätt att hänga upp mina egna tankar i den pågående debatten och att ge läsaren tips om var man kan läsa vidare.

De flesta empiriska studier är fallstudier bostadsområden eller kommuner

av där man i projektform prövat social planering Endast i några fall har

mer

systematiska och översiktliga studier gjorts och då i första hand gällande vissa inslag i planeringen, som sociala onlrådesbeskrivningar. Någon övergri-

mer pande empiriskt grundad studie av socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen ur ett planeringsperspektiv känner jag inte till. Vissa tidiga ansatser finns Några större arbeten, avhandlingar, har tangerat frågan Ett avhand-

T.ex. Henning m.fl. 1987, Andersson Olsson 1986, Ronnby 1988, Denvall

0 o Westlund 1989, Olsson 1989, Henning 1991, Olsson 1993

2 Sundh 1989, Denvall o Salonen 1991

3 Skantze-Carlsund et 1981, Bjömberg m.fl. 1982, Hjäme 1983

5 I3-l046

130 Bilaga 3

lingsarbete pågår

Avsaknaden av en övergripande studie eller en samlad utvärdering innebär dock inte att kunskaper social planering, dess tillämpning, problem och

om möjligheter saknas.

Den bild jag kommer att presentera blir dystrare än hur verkligheten ser ut. Jag kommer att utgå från Socialutredningens mest långtgående ambitioner. Jag kommer också att uppehålla mig främst vid dokumenterade erfarenheter av problem och svårigheter. Det är av dessa man kan lära sig något. En del småskaliga och lyckade försök med social planering är sannolikt inte dokumenterade.

Socialtjänstens planeringssyn

Utredningen om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen genomfördes

under 70-talet, när den storskaliga fysiska planeringen, genom slutförandet av miljonprogrammets bostadsbyggande, hade sin höjdpunkt. Lagen har blivit starkt influerad detta. Den är trots sin kritik av den dåvarande samhällsplane-

av ringen främst dess resultat i sig ett uttryck för en optimistisk och rationalis-

- -

tisk planeringssyn

Grundtanken att människor inom socialtjänsten och andra kommunala

var förvaltningar på basis av systematiserad kunskap om sambandet mellan sociala problem och samhällsförhållanden skulle medverka i planerarnas strukturering

och reglering markanvändning och byggande med målet att minimera olika

av typer sociala missförhållanden. Tilltron till planering som ett samhälleligt

av

styrmedel stor.7

var

Denna planeringssyn bidrog till svårigheterna att genomföra lagens intentioner. För det första på grund de förändringar i den fysiska planeringen som skedde

av efter miljonprogrammets genomförande i mitten av 70-talet och som gjorde en rationalistisk planeringsmodell mindre tillämpbar. Det är inte en tillfällighet att Linköpingsmodellen som den tillämpades i ett av de senaste stora utbyggnadsområdena i landet, Lambohov, har blivit något av en sinnebild för social plane-

4 Westlund 1986, Lilja 1989

5 Denvall

6 Svensson 1981 Lilja 1983 s. Olsson 1989, Aronsson 0 Wahlberg 1991

s. s. 25

7Olsson 1989 188 Rönnby 1992 52 Khakee 1991, Eriksson o Uggla 1991

s. s. s. 104, Saeterdal 1983 s. 9

Bilaga 3 131

ring

För det andra på grund av den kritik som den rationalistiska planeringstanken kom att utsättas for under 70- och SO-talen. För det tredje kan den bild

som gavs av fysisk planering som en rätlinjig och rationell hantering av mål och kunskaper ha givit socialarbetarna en felaktig bild av vad de skulle medverka i och fått dem att ensidigt välja metoder som inte fungerade i praktisk plane-

ring, t.ex. omfattande kunskapssammanställningar.°

Social planering, ett begrepp med många innebörder

Socialtjänstens medverkan i sarnhällsplaneringen ses tillsammans med falt- och grannskapsarbete samt uppsökande verksamhet som strukturinriktade insatser

i socialtjänstlagen. Social planering betraktades både lagstiftaren och den

av

verkställande centrala myndigheten, Socialstyrelsen, som ett av de viktigaste inslagen i den nya lagen.

Jag kommer med viss tvekan att använda begreppet social planering för

- det som jag uppfattar att lagen ytterst syftar till, nämligen att med hjälp

av planeringsinsatser påverka jönttsättningar for uppkomsten och utvecklingen av sociala problem.

Det finns två skäl for min tvekan. Det ena är att social planering inte ges egna planinstitut eller planeringsredskap, samma sätt som den fysiska planeringen; det finns däremot inte skäl att bedriva en särskild social planering som beskrivs och läggs fast i särskilda plandokument och som behandlas vid sidan

om annan övergripande planering... Social planering blir därmed ett sätt att påverka

andra planerings- och styrformer inom en kommun, t.ex. fysisk planering och

ekonomisk styrning. Detta är kanske det främsta skälet till ibland använt

att man beteckningen sociala aspekter i samhällsplaneringen. Detta är dock ett för passivt uttryck. Social planering kan också utveckla egna planeringsformer som kan fungera som komplement till dagens fysiska planering.

Det andra skälet till tveksamhet är att man skulle kunna kalla socialtjänstens egen planering, planeringen av kommunens sociala service, för social plane-

ring.

8 Henning 1991, Sundh 1992

9 Ronnby 1981, Hirdman 1989, Olsson 1993 s. 323 f

° Denvall o Salonen 1991 s. 74

Prop. 197980:1 s. 157 2 Kommunförbundet 1979

3 Lindholm 1983 s. 5

132 Bilaga 3

Nu använder man vanligen begreppet verksamhetsplanering. Denna har som en följd av socialtjänstens expansion såväl volymmässigt som ekonomiskt givit socialtjänsten betydande planeringserfarenhet och resurser. Med hjälp av denna

kunde socialtjänsten skaffa sig en plattform att påverka den fysiska planeringen

långt utöver den egna verksamheten. Detta är tekniken bl.a. bakom Linkö-

pingsmodellens tillämpning i Lambohov. Även propositionen den

ser egna

verksarnhetsplaneringen som ett viktigt medel i samhällsplaneringen.

Begreppet social planering finns i litteraturen i olika betydelser och ibland synonymt med eller tillsammans med andra liknande begrepp. Jag skall gå igenom några av de vanligaste betydelserna.

Man har ofta förknippat social planering med sociala mål för planeringen. Detta ligger ganska nära till hands. Sociala mål för planering, att förbättra levnadsvillkoren, är dock knappast något som introducerades med socialtjänst-

lagen eller Socialutredningen. Inte minst svensk fysisk planering har sedan

efterkrigstiden haft betydande inslag av sociala mål, t.ex. den välkända gratin-

skapsplaneringen. Planeringens yttersta syfte anges ofta vara att förbättra

levnadsvillkoren för medborgarna. Den kritik av samhällsplaneringen som ligger bakom introduktionen av sociala mål som ett nytt inslag i planeringen bygger på kritik planeringens resultat, t.ex. i de stora förortsområdena

en av

byggdes under miljonprograrnmet, snarare än på en analys av planeringens som intentioner.

Ett besläktat uttryck introducerades i debatten välfärdsplanering 7

som var

. Ibland syftar detta på framtagandet av mått på välfärdens tillstånd, sociala indikatorer eller social rapportering, som tänks ligga till grund för debatt och

politiska beslut. En mer grundläggande kritik av samhällsplaneringen från denna utgångspunkt

tog fasta att den sina yttersta bestämningar hade ekonomiska mål som

som ekonomisk tillväxt. Sociala mål för planeringen, som förs fram mot denna bakgrund, blir att sätta människors behov före ekonomisk tillväxt som mål för planeringen. Eller som Saeterdal säger: En social planleggning er en planleggning styrker hensynet till reproduksjonen og den sociale förnyelse i

som

Magnusson 1991

5 Andra Översikter begreppet social planering finns hos Skantze-Carlsund et

av 1981, s. 19 ff, Saeterdal 1983 s. 3 ff, Rönnby 1992 s. 52 f

5 Jfr t.ex. Byggforskningen 1974, Skantze-Carlsund et 1981

7 Bjömberg 1977, Wolvén 1990

s Johansson 1979

9 Bohm 1983, s. 27

Bilaga 3 133

forhold til produksjonens krav. l denna betydelse blir social planering med nya sociala mål utopisk i förhållande till de rådande samhällsförhållandena. En sådan radikal innebörd i social planering är inte realistisk att ha grund som för en revidering av socialtjänstlagen. Den kan dock ha betydelse utopi och som som ett teoretiskt begrepp i samhällskritisk analys. l denna funktion har inte en social planering i en mer radikal tolkning spelat ut sin roll. Social planering som bygger på kunskaper sociala förhållanden eller om levnadsvillkor vilar på kritiken av att i den fysiska planeringen inte haft man tillräckliga kunskaper om sociala förhållanden. Detta är ett tungt och uppmärksammat inslag i Socialtjänstutredningen. Social planering i denna mening handlar mer om att förbättra kunskapsunderlaget än att införa något nytt element om i planeringen. Redan den tidiga grannskapsplaneringen byggde dock i hög grad på systematiserade föreställningar vad ansågs bra för människor. om som vara Att se social planering i första hand ett sätt att tillföra planeringen som mer och bättre kunskap om människors levnadsvillkor i största allmänhet bortser från planeringens begränsade styrmöjligheter och dess karaktär konfliktlösningsav process mellan olika aktörer. Det är först när kunskaperna specifikt rör mer sambandet mellan problem och samhällsförhållanden, villkoren för olika grupper eller har en förankring hos medborgarna de blir intressanta att förknipsom pa med social planering som en ny typ verksamhet. av Beteckningen samordnad eller integrerad planering har använts för att betona behovet att olika aspekter; sociala, ekonomiska och fysiska, tillav se sammans i ett helhetsperspektiv. Det kan också ibland syfta på bör att man behandla en planeringsfråga samlat över berörda förvaltningsgränser. En poäng med den första innebörden är lyfter fram också ekonomiska aspekter. att man Ett problem i många försök och debatter har varit att de ekonomiska aspekterna varit undanskymda. Ekonomiska värderingsmetoder har inte varit särskilt utvecklade eller flitigt använda i kommunal planering. Den andra innebörden betonar kritiken den kommunala förvaltningens av sektorisering. Människor berörs i sitt dagliga liv flera förvaltningar och av om dessa inte handlar samordnat uppstår lätt suboptimeringar och irritationer. Bägge dessa betydelser bör beaktas när man utformar förutsättningar för social planering i framtiden. En mer aktiv innebörd i social planering, ett tungt inslag i den som var diskussion som föregick lagen, i lagen endast antyds, är medborgarmen som

2° Saeterdal 1983, s. 9

2 Jfr t.ex. Alvarsson 1974

22Jfr t.ex. Åhrén 1990

23Lind 1980

1 13-1046

134 Bilaga 3

brukarstyrd planering. En planering som mer än vanligt ger utrymme påverkan från berörda medborgare, inte i första hand genom det politiska

utan direkt i planeringsprocessen. Debatter om och försök i denna systemet riktning genomfördes hel del under 70-talet, inte minst inom den fysiska

en

planeringen.

En tidig kritiker den traditionella planeringsformen, som han kallade mön-

av sterplanering, introducerade begreppet generativ planering som uttryck för en

planering växer underifrån. Brox uttrycker den generativa planeringens

som idé på följande sätt: Man skall avstå från att planera ett slutligt mönster och i stället försöka skapa förutsättningar för de människor man planerar för att själva formulera och lösa sina planeringsproblemfm

I lagen har dock ett sådant tänkande spelat underordnad roll. Brukarstyr-

en ning ibland varande i konflikt med inflytande via det politiska syste-

ses som mets kanaler. Det finns de vill detta som en av orsakerna till att med-

som se verkan i samhällsplaneringen aldrig riktigt tagit fart i den kommunala planeringen. En social planering bör dock ha inslag brukarinflytande, t.ex. i form

av

generativt tänkande för att fungera. Förutsättningarna för detta torde av ett förbättras i och med att politiker i stat och kommun överlåter mer av beslutsfattandet till enskilda individer och organisationer.

Ett uttryck för socialtjänstlagens intentioner är att planeringen skall vara före-

det utmärkande i Socialutredningens intentioner. byggande. Detta är mest nya Detta till skillnad från allmänt välfärdshöjande mål i planeringen. Man talar i propositionen att Individers eller sociala svårigheter utvecklas i

om gruppers

samspel med miljön. Inte sällan uppstår de i ett komplicerat växelspel mellan

ett förändringar i samhällsstrukturen och människors behov, intressen samt möjligheter och förmåga att klara dessa förändringar. Det finns ofta kunskaper hos socialtjänstens förtroendemän och anställda sociala problem och deras

om samband med bakomliggande faktorer. Samt att: Kommunernas arbete med samhällsplaneringen är grundläggande när det gäller att påverka samhällsstruktu-

24Se t.ex. Olsson 1989 s. 133

25Miller m.fl. 1982, Miller 1988, Olsson 1989

7 Brox 1974

27 233

a.a. s.

28Jfr t.ex. Henning 1991, Sundh 1992

29Fog et 1981, 53 ff, Skantze-Carlsund et 1981 s. 58

s.

3° Se även Lilja 1983 s. 19

Bilaga 3 135

ren.°

Att förebygga uppkomsten sociala problem eller att undanröja förhållanden

av i samhället som skapar sådana problem förefaller mig utredarnas huvud-

vara sakliga syfte med den sociala planeringen. Detta är naturligtivs ett uttryck för det sociala ingenjörstänkandet präglade planeringssynen vid tiden för

som lagens tillkomst. Fråga nummer ett är om det är möjligt att urskilja sådana samband mellan samhälleliga och fysiska förhållanden å sidan och sociala

ena problem å den andra att man kan formulera klara direktiv i planeringen. En hel del social forskning har ägnats detta.

Fråga nummer två, är om vi i så fall har metoder för att påverka de aktuella förhållandena. Finns det tillräckligt precisa planerings- och styrmetoder Finns det någon aktör har vilja och makt att genomdriva lagens intentioner Även

som om ingen av dessa frågor går att besvara entydigt positivt och trots inte

att man kan bortse från riskerna med socialingenjörskonst har jag svårt att att

se man skulle kunna avstå från förebyggande inslag i framtida social planering.

en

Den sista innebörden av social planering som jag tänker ta är planering

upp eller andra typer av åtgärder för att stärka svaga grupper. Detta uttrycks inte särskilt tydligt i propositionen, men ligger underförstått i det förebyggande arbetet. Om svagheten är orsak till uppkomsten sociala problem så är

en av det naturligtvis direkt förebyggande om man kan stärka svagheten. Att

genom krav på planeringen skapa bättre tillgänglighet för personer med nedsatt rörelseförmåga är exempel på detta synsätt.

Man brukar t.ex. när det gäller att komma problem följer social

som av

boendesegregation, framhålla att utjämning är ett alternativ till blandning,

dvs. att skapa allsidigt sammansatta bostadsområden. Vissa sådana kompensationer förekommer redan, t.ex. i regionalpolitik och inom kommunerna t.ex. när det gäller resurfördelning till skolor.

Mer komplicerat blir det om man syftar på politisk svaghet. Att socialtjänsten har att i samhället företräda sina klienter är naturlig uppfattning. Under-

en förstått att dessa inte kan företräda sig själva på ett tillräckligt kraftfullt sätt. Detta är uppenbart när det gäller t.ex. senildementa åldringar, små barn eller

psykiskt sjuka, men det blir mer komplicerat om man tänker på flyktingar, brottslingar, drogberoende eller fattiga människor.

En planeringsform med denna inriktning som utvecklades i det amerikanska

kriget mot fattigdomen på 60-talet var advokatplaneringen. I denna form

3 Prop. 197980:l s. 155 f

32Skantze-Carlsund et 1981 s. 22

33Jfr t.ex. Handikapputredningen, SOU 1992:52

34Amell-Gustavsson 1983, Hjäme 1991

136 Bilaga 3

arbetar professionella planerare för och ibland med resurssvaga grupper för att driva deras intressen gentemot myndigheter och välorganiserade och mäkti-

mer ga aktörer, ofta exploatörer. Advokatplanering har dock aldrig fått något fäste i svensk planeringstradition. En bidragande orsak till detta torde vara de offentliga planerarnas sociala ambitioner och det svenska samhällets större grad av jämlikhet och integration. En variant detta förhållningssätt inom forskningen

av är aktionsforskningen där forskaren vanligen i ett nedifrånperspektiv deltar i aktioner för att påverka samhällsförhållanden som sedan görs till föremål för

analys och slutsatser av forskningskaraktär.3°

Just inom detta område finns också den starkaste kopplingen mellan social planering och samhällsarbete. Grundläggande i samhällsarbetet är just att genom social mobilisering stärka svaga grupper i deras ansträngningar att tillvarata sina

intressen. Inte minst i dessa dagar av minskande åtaganden från stat och egna kommun, trots övergripande tror jag att det är särskilt viktigt att social

ansvar, planering innehåller ett uppmärksammande av särskilt utsatta eller drabbade grupper i samhället.

Social planering förutsätter sociala mål. Den är till för att främja en förändring av sådana samhälleliga förhållanden som antas gynna uppkomsten av missförhållanden och problem. Planeringen måste baseras på systematiserade kunskaper sådana samband. Den förutsätter vidare att det finns planerings-

om eller styrmetoder för att åstadkomma önskade förändringar samt en politisk vilja och makt att genomföra planeringsinsatserna, eventuellt emot andra organiserade intressen.

Den sociala planeringen ett misslyckande

- Att den sociala planeringen enligt socialtjänstlagens höga ambitioner till viss del misslyckats tycks både forskare och praktiker vara överens om. Samtidigt är

överens att socialtjänsten, redan före lagens ikraftträdande, i de flesta man om kommuner regelmässigt kom att delta i planeringen som remissinstans. Vidare finns enstaka goda exempel social planering liksom på enstaka kommuner

under längre tid framgångsrikt drivit olika former av social planering. l som några mellansvenska kommuner, t.ex. Linköping, Norrköping, Eskilstuna och Örebro har planeringsformer med inslag social planering prövats mer konti-

av nuerligt.

.

Social planering har inte fungerat på andra nivåer i samhället heller. Socialsty-

35Det finns betydande debatt i Amerika om detta. Se t.ex. Cloward o Piven 1974

en 36Löchen 1970

37Sundh o Turunen 1992

Bilaga 3 137

relsen har t.ex. inte givit ut några råd om social planering, även del

om en ansatser gjorts. Verksamhet på länsstyrelsenivån har, med några undantag, t.ex. i Älvsborgs län, lyst med sin frånvaro eller varit mycket blygsam.

Om orsakerna till misslyckandet tycks det råda viss enighet. Det finns dock många olika ansatser till förklaringar. Jag skall summera dem här.

En första typ av förklaringar gäller socialtjänstens inre organisation och verksamhetens karaktär. Socialtjänstens fältpersonal, vilka enligt propositio-

nen besitter kunskap om de sociala problemens rötter, har inte haft eller givits

-

tid att systematisera och föra fram sina erfarenheter. Bidragande också - anses socialtjänstens organisering och den rådande kulturen med individ- och behandlingsinriktning vara. En viktig aspekt är också det sociala fältarbetets motsägelsefulla karaktär med tvångkontroll och bidraghjälp som också präglat arbetet att ta fram kunskap och medverka i planeringen. Detta har bidragit till en ambivalent inställning till social planering, allt från att uppfatta sig

som en gisslan i ett spel som man inte kan påverka till att inte tro sig ha möjligheter att bidra med något

Socialtjänstens hittillsvarande karaktär av stor byråkrati med styrning uppifrån

bidrar till att när det i lagen inte finns regler för hur det skall gå till eller när politiska krav på medverkan inte formulerats lokalt så kommer en aktiv medverkan inte heller till stånd. Låg aktivitet eller låg prioritering aktivite-

en av ter som kan förknippas med social planering tycks vara generellt. Aktivitetsnivån tycks snarare ha minskat än ökat under 90-talet. Den byråkratiska strukturen gör också att kunskaperna från fältet, även om de systematiseras och breddas, tenderar att filtreras och urvattnas på ett sätt som gör dem mindre användbara

Ett andra område för förklaring gäller karaktären hos socialtjänstens kunskaper. Socialtjänstens personal har traditionellt haft kunskaper om människor som de kommit i kontakt med som klienter och som söker dem för att få hjälp och bistånd. Först med utbyggnaden av omsorgen om barn, handikappade och

33Socialstyrelsen 1987

39Bjömberg m.fl. 1982, s. 32, Olsson 1989 s. 199, Höjer 1991 230, Socialstyrel-

s. sen 1992 40Lilja 1983 s. 8 ff, Lindholm 1983 s. 17

4 Lindholm 1983 s. 23

42Olsson 1991 s.23

43Denvall o Salonen 1991 s. 74

44Skantze-Carlsund et 1981, Bjömberg m.fl. 1982 s. 24

138 Bilaga 3

äldre har kontaktytorna och därmed kunskaperna om befolkningen i allmänhet breddats. Socialsekreterarna har ofta saknat kunskaper vanliga människors

om levnadsförhållanden inom sina områden och kan därför sällan ge några helhetsbilder t.ex. bostadsområden. Det är egentligen först med den utlokalisering

av

socialtjänsten, vilket skett i en del större kommuner och den integrering av av denna med andra förvaltningar därmed kommit till stånd, som en hel-

som

hetssyn blivit praktisk möjlig.

Det finns också inom socialtjänsten och viss ovilja att arbeta med

en ovana statistiska och demografiska beskrivningar Inte heller socialtjänstens egen verksamhetsstatistik förs på ett sätt som gör den användbar som underlag för social planering. Brist på utvecklade metoder, främst vad gäller att ta fram användbara kunskapsunderlag anges ofta som en förklaring till misslyckanden. Genomförda beskrivningar tar också allt för ofta och för mycket fasta på pro-

blem och brister och uppmärksammar inte i tillräckligt stor utsträckning resur-

och möjligheter vilket skulle kunna ligga till grund för positiva åtgärder. ser Socialtjänstens politiker och tjänstemän saknar ofta kunskaper om hur fysisk planering går till och kommer därför ofta fel t.ex. för sent in i planering-

- en. Bristande utbildning lyfts fram många forskare. Kritiken gäller både

av

brist på utbildning i planering och att socionomutbildningen blivit allt för

behandlingsrinriktad. Andra yrkesgrupper inom den kommunala förvaltningen är ännu försummade i detta avseende.

mer

Ett tredje område gäller socialtjänstens relationer till politiker och andra förvaltningar. Av tradition fäster politikerna i kommunledningen större vikt

vid de tekniska förvaltningarnas byggnadsnänmder, fastighetsnämnder och

andra tekniska nämnder beräkningar och bedömningar. Socialtjänsten tycks också i vissa fall ha negativ klang gör att politiker kan dra sig för att

en som

45Olsson 1989 202 Salonen 1992 s. 167

s. 46Bjömberg m.fl. 1982, Denvall 0 Salonen 1991 s. 72

47Wennström 1991 41 ff, Lindholm 1983 s. 30

s. 48Aronsson Wahlberg 1991 s. 13

o 49Bjömberg m.fl. 1982

5° Höjer 1991, Olsson 1989 205

s. 5 Aronsson Wahlberg 1991 26, Olsson 1991 s. 63

0 s. 52Eriksson Uggla 1991 108

o s. 53Ronnby 1988 s. 125, Höjer 1991

Bilaga 3 139

lyssna.5 Det finns också en misstänksamhet mot kvalitativa beskrivningar

som grund för beslut fysiska eller ekonomiska åtgärder. Även fáltarbetare själva

om som arbetat med att göra kunskapssammanställningar är osäkra på värdet

av sitt material. På grund olika kulturer, rationaliteter och språk möts inte

av de olika förvaltningarnas redovisningar på ett sätt möjliggör prioriteringar

som och sammanvägningar. Att den fysiska planeringens språk är abstrakt och objektiverat har fastställts i flera undersökningar.

På senare tid bidrar också de krympande kommunala ekonomierna till att möjligheterna att vidta önskvärda åtgärder liksom att genomföra inventeringar och kunskapsöversikter minskar. Att ledande politiker, oftast män, återfinns i de tekniska förvaltningarna och i kommunledningen också ha betydelse

anses för politiska prioriteringar.

Ett fjärde område avser den utformning som lagstiftningen givit den sociala planeringen. Lagen ger för det första inte socialtjänsten monopol på att ta fram kunskap eller att medverka i sarnhällsplaneringen. Man får inte heller några

egna planeringsinstrument om man bortser från den egna verksamhetsplanering-

en. Man förväntas således tillsammans med andra berörda förvaltningar

ta fram en kunskap människors levnadsförhållanden och deras samband med

om samhällsförhållanden och med dessa underlag delta i planering

som en som man varken styr eller har egna redskap för.

I första hand förutsatte utredningen att det i den kommunala fysiska plane-

var ringen socialtjänsten skulle delta. Socialtjänsten blev alltså beroende hur den

av fysiska planeringen utvecklades i kommunen. Den kommunala förvaltningens starka sektorisering kom dessutom att fungera ett hinder för samverkan-

som en de social planering. Som en följd av detta har vid flera tillfällen konstate-

man

rat att genomförda kunskapsinventeringar och områdesbeskrivningar har

en oklar relation till planeringssystemetf Detta ledde också till att socialarbetare och andra som arbetat med kunskapssammanställningar tappade när de

sugen

54Ronnby 1988 s. 114 f

55Bjömberg m.fl. 1982 s. 16

56Westlund 1983 s. 21 ff, Ronnby 1988 s. 115 ff, Socialstyrelsen 1992 s. 32

57Skantze-Carlsund et 1981 s. 67

58Socialstyrelsen 1992 s. 32

59Svensson 1981 s. 5

°° Skantze-Carlsund et 1981 32, Svensson 1981

s.

6 Skantze-Carlsund et 1981 s. 57, Bjömberg m.fl. 1982 s. 19 ff

140 Bilaga 3

inte kunde några resultat av sitt arbete.

se

Att lagen tänkt att kompletteras med politiska beslut på lokal nivå, vilket

var sedan endast skedde i begränsad omfattning, kan ses som ett sjätte område där

sökt förklaringar till misslyckandet. Lagens karaktär av ramlag, liksom man den ovan redovisade samverkan förutsätter preciseringar och prioriteringar från den kommunala ledningen. När sådana inte görs skapas osäkerhet inom socialtjänsten relevansen i deras erfarenheter liksom i samarbetet mellan själv-

om ständiga förvaltningar med starka revirgränser. Den politiska maktbalans

socialtjänstlagens kompromiss om socialtjänstens medverkan i samhällsplasom neringen är uttryck för finns inte alltid på kommunal nivåf Det är lätt för politikerna att prioritera starkare och mer välorganiserade intressen i planeringskonflikterfs Här kan Socialtj änstutredningens konsensuspräglade framställning ha bidragit att invagga socialtjänsten i falsk säkerhet Genom att man

en företräder svaga och marginaliserade grupper, vilka dessutom ofta har ett lågt valdeltagande, har man svårt att mobilisera politisk makt bakom sina förslag.

Kommunernas bristande handlingsutrymme kan som ett sjunde förkla-

ses ringsområde. Kommunerna saknar i tider av lågt exploateringstryck helt enkelt möjligheter att påverka byggherrar och andra exploatörer av den fysiska miljön. Likaså har byggherrar och entreprenörer i ombyggnadssituationer ofta betydligt större möjligheter att styra och påverka ingreppens omfattning och

inriktning än i nybyggnadssituationer.

Förändringar av den fysiska planeringen är ett åttonde område. Efter miljonprogrammets avslutning vid mitten 70-talet upphörde praktiskt taget den

av typ storskalig planering på jungfrulig mark som varit dominerande i social-

av

änstlagens planeringssyn. Det fanns under denna period knappast någon plane-

ring det slag Socialtjänstutredningen förutsatt att delta Kommunens

av som

planerare sysslade under denna tid med små detaljplaner för förtätning i centra-

la stadslägen, s.k. frimärksplaner eller planändringar för att möjliggöra om-

°2 Bjömberg m.fl. 1982 s. 18

63Denvall Westlund 81, Olsson 1989 207 f

o 1989 s. s.

Denvall 0 Salonen 1991 s. 74, För ett mer allmänt resonemang kring denna pro-blematik tillämpad på andra typer av byråkratier se Ahrne 1989

5 Denvall Westlund 1989

o °° Saeterdal 1983 15 ff, Ronnby 1988 131

s. s. 67Höjer 1991

68Floderus 1981, Höjer 1991

a Bohm 1985, Olsson 1989, Gunnemark m.fl. 1991, Jarlöv 1991

Bilaga 3 141

byggnader av befintlig bebyggelse.

De nya former av planering, t.ex. förhandlingsplanering, som utvecklats under tider lågt exploateringstryck och försämrad kommunal ekonomi har också

av försvårat för andra parter än exploatörer och kommunledning att delta i planeringen. När väl de grundläggande förhandlingsöverenskommelsema är gjorda blir det näst intill omöjligt att få till stånd förändringar som går emot vad som avtalats.

Slutligen vill jag föra fram svårigheterna att påvisa påverkbara samband mellan sociala problem och strukturella förhållanden. Socialutredningen överskattade möjligheterna att binda sociala problem och missförhållanden till samhällsförhållanden är påverkbara genom planeringsåtgärder. Forskning-

som

en har visserligen visat betydelsefulla samband, men kopplingarna är kom-

plicerade och sällan översättningsbara i enkla planeringsregler. Brox uttrycker sin vision social planering, den generativa, på följande sätt: Det vi måste

av förstå för att kunna planera är därför först och främst de processer som skapar det mönster vi vill ändra på. Vi måste kunna avgränsa de enheter t.ex. hushåll min anm. fattar de beslut vars konsekvenser vi kan observera som M

som nuvarandemiss-förhållanden, min anm. och vi måste kunna isolera de parametrar styr och påverkar dessa beslut. En förändring av mönstret har

som vi då möjlighet att förklara och förutsäga genom att isolera de skål beslutsfattarna har för att ändra sina beslut på ett sådant sätt att målet uppstår.

För att ta ett exempel. Om vi att det borde finnas mer barnfamiljer i ett

anser centralt bostadsområde där det nu bor huvudsakligen äldre människor måste vi sätta oss in i vad det är som gör att barnfamiljer inte flyttar dit. Är det boendekostnaderna, trafiken, bristen på säkra lekplatser, rädslan för att inte kunna övervaka barnens rörelser i området, rädslan för främmande i och kanske farliga människor m.m. Först när vi hittat kombinationen av skäl att inte flytta till området och kunnat påverka dessa förhållande kan vi förvänta oss en förändring av bosättningsmönstret.

Skantze-Carlsund uttrycker problemet på följande sätt:

För det första måste kunskapen gå att uttrycka i mått och material ...

För det andra måste det finnas någon planeringsform eller beslutsform

där de mätbara och planeringsbara förhållandena hanteras.

Det måste också finnas vilja att göra något konstaterade eller

en

förutsebara missförhållanden. Dessutom får inte åtgärderna ha andra, icke

önskvärda, konsekvenser, som är så stora att det blir tveksamt om de tänkta

7° Olsson 1989, Olsson 1991

7 Svensson 1981 11, Hjärne 1985, Håkansson Nyström 1991

s. o 72 235

Brox 1974 s.

142 Bilaga 3

åtgärderna bör vidtas... För att det hela skall fungera bra och smidigt,

måste man således göra en massa saker som berör många människor och

som kräver många beslut. För att vilja fatta alla dessa beslut, sätta igång

denna apparat, måste man vara ganska övertygad att resultaten motsva-

om

rar insatserna, att människor faktiskt mår bättre allt detta görs och

om

att samma effekt inte går att uppnå på ett enklare och billigare sätt Men

det räcker inte. Dessutom måste de skall genomföra besluten förstå och

som

tro syftet med det som skall göras Slutligen måste de planformer eller

beslutsformer finnas som gör det möjligt att fatta nödvändiga beslut så att

de faktiskt blir samordnade.

Sammanfattningsvis tycks den sociala planeringen haft små möjligheter att

förverkligas i enlighet med lagstiftarnas ambitioner. Lagstiftarna tog för lätt på de värderingskonflikter som låg bakom synen sociala missförhållanden och problem i samhället. De byggde på förenklad och föråldrad planeringssyn

en och förutsåg inte förändringarna i den kommunala fysiska planeringen. Man överskattade kommunalpolitikernas intresse och kompetens att och ta itu med

se problemen och man underskattade samarbetssvårigheterna mellan olika förvaltningar. Kommunernas förmåga att styra samhällsutvecklingen och utformningen av den byggda miljön överskattades. Socialtjänsten saknade tillräckligt breda och systematiska kunskaper och hade svårigheter att utveckla metoder för att ta fram dem. Det visade sig svårare än väntat att visa på klara påverkbara

samband mellan missförhållanden och sociala strukturer. De kvalitativa metoder som socialtjänsten sökte arbeta med för att ge nyanserade verklighetsbilder hade svårt att bli accepterade bland andra professionella i kommunerna.

grupper Socialarbetarna behärskade inte och lyckades sällan utveckla kvantitativa metoder för att beskriva levnadsförhållanden på lokal nivå. Man lyckades inte heller mobilisera och engagera berörda människor på lokal nivå. Intresset för social planering förblev svalt och svalnade ytterligare efter misslyckade försök.

Ändrade samhällsförhållanden

Vi har redan berört förändringar i den fysiska planeringen, från nybyggnad till

ombyggnad, från storskalig rationalistisk planering till småskalig förhandlings-

planering, från renodlad fysisk till samordnad fysisk, ekonomisk och verksamhetsplanering. Till detta kan läggas att staten i allt mindre utsträckning medverkar till att styra och finansiera förändringar den fysiska miljön. Främst

av gäller detta förhållanden på lokal nivå. De statliga satsningar föreslås gäller

som utbyggnaden av infrastruktur på regional nivå. Man minskar kraftigt subventionerna till bostadsbyggandet. Man avreglerar bostadsutformningen. De allmän-

73Skantze-Carlsund et 1981 s. 30 f

Bilaga 3 143

nyttiga bostadsföretagen, som tidigare stått för omhändertagande av marginaliserade grupper på bostadsmarknaden, mister sina förmåner och tvingas ut i konkurrens med varandra och med privata fastighetsägare.

Samtidigt kan vi konstatera sänkta kostnader för byggande till följd av hårdare konkurrens. Nya och billigare bygg- och bostadsformer kan komma att utvecklas. Nya exempel redovisas dagligen. Bostadsföretagens intresse för att behålla sina hyresgäster ökar som ett sätt att hålla förvaltningskostnaderna nere. Man kommer att ägna större uppmärksamhet och omsorg den skötsamma hyresgästen. Nya förvaltningsformer med större boendemedverkan i praktisk förvaltning utvecklas. Marknadsföring blir för första gången en viktig uppgift för

förvaltningsadministrationen. Utförsäljning av hyreslägenheter till bostadsrätter med ett starkare brukarinflytande underlättas av olika regeringsåtgärder. I

samma nummer av DN som ovan annonserar ett byggföretag efter kunder till bostadsrättslägenheter i Stockholm med en garanterad månadsavgift till 1996. Starka aktörer på bostadsmarknaden myndigförklaras och ges större inflytande över sitt boende. Frågan är hur företagen och myndigheterna kommer att hantera grupper som anses mer kostnadskrävande och som äventyrar ryktet hos bostadsområdena. Kommer den sociala segregationen och kategoriboendet att öka

I alldeles färsk rapport om framtidsstaden lyfter författarna Hans Bjur

en och Carl-Johan Engström fram tre angelägna frågor om staden och det sociala livet:

vardagslivets beroende av stadens form och funktion -

sociala problem och hälsans beroende av stadens struktur och förändringshastighet möjligheterna att skapa gemenskap och social kontroll genom den fysiska

miljöns utformning.

Under den första punkten tar de särskilt behovet av att kunna förflytta sig

upp för att hålla ihop vardagslivet och det därmed sammanhängande bilberoendet. Under den andra punkten berörs koncentrationen av människor med psykosocia-

problem i dåligt fungerande och utformade bostadsområden. Under den sista punkten varnar de för naiva sammankopplingar mellan fysisk miljö och social gemenskap med hänvisning till en del ekobyideologier samtidigt som de betonar att I diskussionen bärkraftig stadsutveckling måste vardagslivs-

om en frågorna, frågorna om sociala problem samt socialt nätverk få sitt självklara

7 Se t.ex. artikel i DN Stockholm l7.6.93, DN

75Bjur 0 Engström 1993

76Jfr även Andreasson 1993

144 Bilaga 3

utrymme. De lyfter i boken fram vikten av en utveckling mot bärkraftig

en Stadsutveckling, vilket kan ses som ytterligare ett grundläggande drag ide

nya förutsättningarna som också en social planering har att hantera.

Sören Olsson visar i en uppsats om samhällsarbetets förändrade förutsättningar på långsiktiga samhällsförändringar som också påverkar den sociala planeringens mål och möjligheter. Familjen och hushållet har liksom stat och kommun expanderat sina revir och fått ökade funktioner. Samtidigt har utrymmet för lokala gemensamma aktiviteter krympt. Detta är både förklaring till del

en en av de problem som uppstår när människor inte kan klara sina problem med hjälp av värmer, bekanta och grannar och fingervisning de svårigheter

en om som en social planering står inför när det t.ex. gäller att skapa bättre

en gemenskap i boendet. Det kan mot denna bakgrund aktuellt även för föresprå-

vara karna för en social planering att göra med idén den lokala gemenska-

upp om

°° pen.

Dessa slutsatser leder i tre riktningar. För det första gäller det att ge upp föreställningen om att genom planeringsåtgärder skapa gemenskap i ett helt bostadsområde. I stället bör man enligt Olsson satsa på att utveckla det lilla gannnskapet, den grupp av märmiskor i ett bostadsområde som man dagligen spontant kommer i kontakt med och som man har förutsättningar att känna igen just som grannar. Det kan dels gälla att med fysiska åtgärder förbättra förutsättningarna för igenkännande och spontana möten utan att det känns påträngande eller ger upphov till onödiga konflikter. Dels är det viktigt att genom förvaltningsåtgärder, eventuellt i samarbete med socialtjänsten, minska spänningar och störningar. Detta måste dock göras med hänsyn till individens integritet och den allmärma rättssäkerheten. Samarbetet måste ske i medvetenhet att

om parterna har olika roller i förhållande till den enskilde och att intressena kan vara motstridiga i vissa situationer.

För det andra är det viktigt att samtidigt stärka det offentliga livet i förortsområdena, den lokala offentligheten. Att skapa förutsättningar för kravlösa

77Bjur o Engström 1993 s. 53-56

7 Olsson 1992

79Se även Hjåme 1985

s Olsson 1992 s. 312

s 313

a.a. s. 82Olsson 1991 S. 223

83Jensfelt 1991, Sahlin 1993

Bilaga 3 145

möten och verksamheter För det tredje gäller det att bygga på gemensamma intressen mellan boende. Detta kan ske på mängd olika sätt. lnvandrargrupper har ett spontant en behov att träffas och umgås. Kooperativa och andra gemensamhetsinriktade av modeller för produktion och konsumtion av social service, t.ex. föräldrakooperativ barnomsorg, förvaltning kan stödjas både genom planegemensam m.m.

ringsåtgärder och i verksamhetsplanering.

Olsson pekar vidare på två effekter av de politiska värderingsförändringari samhället. Han hävdar för det första att det välfärdsstatliga åtgandet för na första gången sedan andra världskrigets slut minskar För det andra menar han att kontroll och utförande tjänsterna omvandlas från en fast reglerad av verksamhet inom det offentliga systemet till att helt eller delvis ligga utanför. Det sker tre huvudtyper av förändringar: senare genom Verksamheter tas över privata företag eller stiftelser som drivs på av kommersiell basis. Statliga och kommunala verksamheter konkurrensutsätts. Verksamheter förs helt eller delvis över till brukarna.

Han pekar också två viktiga organisationsförändringar i kommunerna, nämligen: Den decentraliseringsprocess skett via Stadsdelsnämnden eller som kommundelsnämnder, samt utvecklandet målstyrning kommunal verkav av samhet. Denna förändring får sannolikt stora effekter på sociala förhållanden i samhället. Dels kan det innebära att vi får allt större grupper som inte klarar sin försörjning den öppna marknaden.. .°° Dels ökar det behovet av uppföljning och kvalitetskontroll offentligt finansierad verksamhet, en delaspekt av den av sociala planeringen hittills varit ganska försummad. Man kan mot baksom grund detta knappast underlåta att fråga sig hur den sociala planeringen av bakom förändringarna i statens och kommunernas välfärdsinsatser sett ut. Finns

84Bergman m.fl. 1991, Olsson 1991 223, Olsson 1993 s. 314 s.

85Hjärne 1991, Olsson 1993 s. 314

8° Pripp 1991

87Olsson 1992 s. 319

88 321 a.a. s.

8° 322 a.a. s.

°° 319 a.a. s.

9 Prop. 197980:1 159 s.

146 Bilaga 3

det några sociala konsekvensbeskrivningar bakom nedskärningar och organisationsförändringar

Några viktiga förändringar vad gäller sociala förhållanden behöver särskilt uppmärksammas inför en diskussion om social planering i framtiden. Det gäller för det första den kraftigt stigande arbetslösheten. Vi ännu inte verkningarna ser

i form av ökad fattigdom, utslagning, brottslighet Skyddsnäten fungerar

m.m. ett tag till. Men det finns ingen som tror på en lika snabb återgång till normalt låg arbetslöshet som i mitten 80-talet. Vi kommer liksom i England och på av kontinenten att få betrakta arbetslöshet ett permanent inslag i vissa regioner som och boendemiljöer. Det vill då till att dessa fungerar socialt, t.ex. på det sätt som byar och samhällen i norra Sverige, trots en permanent hög arbetslöshet och visserligen med en del samhälleligt stöd, tycks ha lyckats göra. Störst är riskerna för ett socialt sammanbrott i storstädernas förortsområden. Den andra förändringen, som också i första hand tycks drabba storstädernas förorter, är invandringen flyktingar. Trots hårdare gränsskydd kan vi säkert av förvänta oss en fotsatt hög invandring, inte minst från Östeuropa. Även här

gäller det att se till att de miljöer dit flyktingarna hänvisas möjlighet att

ges utvecklas som fungerande samhällen. Det blir då viktigt till invandrarnas att se resurser i större utsträckning än i dag. Dessa förändringar i samhällsorganisation och befolkningsstruktur skapar de viktigaste förutsättningarna för de former för social planering måste nya som utvecklas.

Mot en ny social planering

För att det skall vara meningsfullt att ha en social planering måste vissa förutsättningar accepteras. Det måste finnas en politisk vilja att förändra mot bestämda sociala mål. Behovet är större än tidigare. Det är viktigt att studera negativa konsekvenser när stat och kommun minskar sina åtganden gentemot enskilda människor och hushåll. Det måste vidare finnas tillförlitliga kunskaper om hur sociala problem påverkas av strukturella förhållanden eller alternativt en tilltro till att människor med sociala problem med hjälp från samhället själva kan ta sig ur sina svårigheter. Det måste också finnas tilltro till möjligheten en

att genom styrning och planering förändra förutsättningarna för dessa. Dock

behöver man inte förutsätta att detta skall ske enligt traditionell rationalistisk en modell. Om vi accepterar dessa förutsättningar, hur skall då social planering en som kan fungera i dagens samhälle se ut

92Jfr t.ex. Denvall o Salonen 1991 s. 83 ff

93Westlund 1986, Olsson 1989

Bilaga 3 147

Jag har redan tidigare redovisat att en social planering bör bygga politiskt förankrade sociala mål och bör grundas kunskaper om berörda männi-

skors levnadsvillkor. Den bör ske med beaktande ekonomiska, ekologiska av förutsättningar och i samverkan mellan berörda förvaltningar och

och fysiska

andra såväl privata, bostadsföretag och ideellt arbetan-

med organisationer, som

och idrottsföreningar. Social planering bör av flera skäl

de som hyresgäst-

bygga på medverkan från berörda medborgare. Dels breddar man därigenom kunskaperna lokala förhållanden och deras bestämningsfaktorer. Dels skapar om förutsättningar for medverkan i kommande förändringar vilket kan vara man en nödvändigt för genomföra det planerade. Planeringen bör vidare ske med att beaktande möjligheterna att förebygga sociala problem och med särskilt av hänsynstagande till utsatta Kontinuitet i kontakten med medborgarna grupper. på olika nivåer är viktig.

Liksom vad gäller förklaringar till den sociala planeringens misslyckanden

finns det mycket skrivet hur social planering skulle kunna bedrivs med om en större framgång. Jag tar här vad tre författare redovisar. upp Sören Olsson sammanfattar i artikel sina resultat från en tidigare bok i tre en punkter. Han sammanfattningsvis att socialtjänsten: menar

måste lära sig att förstå planeringen bättre 2. måste vara med i hela planeringsprocessen måste bli en aktör i planeringen.

Den första punkten handlar socialtjänstens kunskap. I sin bok hävdar han om dels handlar kunskaper människors levnadsförhållanden dels att det om om

kunskaper planeringens karaktär. Socialtjänsten får i sin dagliga gärning

om med människor med problem och hjälpbehov djup och omfattande kunskap en individers problem och deras individuella förhållanden. Denna kunskap om inte till för underlag för planeringsinsatser, den kan fungera räcker att ge men för visa på problem och för att ta initiativ till särskilda insatser, en sorts att varningssignaler till andra förvaltningar och organisationer, t.ex. botidiga stadsföretag, på. Den är för fragmentarisk och begränsad. Som att reagera komplement till denna måste systematiska kunskaper kopplade till den mer

aktuella planeringssituationen tas fram. Här kan sociala områdesbeskrivningar

Men han efterlyser kunskap är direkt användbar för vara en väg. en som och förändring. Den kunskapen bör i stor utsträckning handla om

planering

de berördas och önskningar. I detta ligger också att en viktig

uppfattningar

för socialtjänsten är bevaka hur dess kunskaper används. En sådan

uppgift att

systematiskt framtagen kunskap kan också, enligt min mening, vara av mer karaktären sociala konsekvensbeskrivningar inför planerade åtgärder. andra punkten handlar socialtjänstens organisation och arbetsfor- Den om

94Olsson 1989 resp. 1991

148 Bilaga 3

mer. I den ofta oklara situation socialtjänsten befinner sig handlar det som om att ta egna initiativ snarare än att vänta direktiv uppifrån. Detta förutsätter

enligt Olsson att det måste finnas utrymme att arbeta med planeringsfrågor

när de dyker upp. Socialtjänsten måste också ha bra kanaler till de planerande förvaltningarna så att man på ett tidigt skede blir när något är på gång. varse Socialtjänstens möjligheter att delta ökar arbetar i mindre skala där om man en berörda tjänstemän eller fältarbetare har lokal kunskap och där det ofta finns en etablerade kontakter med företrädare för andra lokala förvaltningsföreträdare och lokala organisationer. Detta förutsätter naturligtvis

att socialtjänsten är

lokalt organiserat, något hotas i den kommunalekonomiska

som bantningens

tider. För det tredje handlar det om socialtjänstens självuppfattning. Man måste

se sig som aktiva aktörer när det gäller planerade samhällsförändringar. Det

gäller också att utveckla ett strategiskt och taktiskt förhållningssätt. Det räcker

inte att veta vad man själv vill åstadkomma. Man måste även tänka och

analyse-

ra i förhållande till andra aktörer. Man måste finna koalitionspartners och upptäcka motintressenter. Här pekar Olsson på bostadsföretag tänkbara som samarbetspartner när det gäller sociala problem i bostadsområden. Inte minst blir det viktigt att, som i Lambohov, utnyttja sina ofta ganska i stora resurser t.ex. ett bostadsområdes utveckling. För att aktivt delta i förhandlingsen planering krävs det självmedveten, flexibel och lättrörlig socialtjänst en mer som håller sig ajour med vad som händer inom det lokala området, egna som snabbt kan omfördela arbetsinsatser och har beredskap för fram som en att ta kunskaper och mobilisera lokala och hushåll. Om kan skapa grupper man utrymme och organisatoriska former för detta kan man också få intressantare en och mer stimulerande arbetssituation än att arbeta med problem och individuell

hjälp.

Verner Denvall och Tapio Salonen sammanfattar sina erfarenheter av omfattande studier av sociala områdesbeskrivningar på följande sätt i korta rubriker: Klargör syftet Starta med det enkla Satsa Förankra - - processen politiskt Betona helheter Pröva olika sätt Skriv enkelt Ta fram det unika - - - -

Avgränsa datamängden Upprepa studien Undvik filtrering Planera

- - - mottagandet Lite mer provokativt avslutar de sin artikel med råd till socialarbetaren. Det

tycks mig överensstämma väl med Olssons att ändra självuppresonemang om fattning. Ta ställning Gå i koalitioner Skaffa stöd Agera - - externt -

S Jfr även Öresjö 1993

96Olsson 1992 s. 326

97Denvall o Salonen 1991 s. 73

Bilaga 3 149

först fråga sedan Låt dina idéer bli andras Gärna som projekt Säg

- - - inte allt du tänker göra Partstagande Var inte rädd för konflikter Förför

- - kommunalrådet Våga prova förutsättningslöst

-

Det låter lite som Revolution på tjänstetid för att anspela på titeln på en av de första böckerna om samhällsarbete. Det kan också råd till entre-

ses som en prenör och förhandlare. Faktum är att det kontroversiella förvaltningsföretaget Formator sökte medarbetare med en annons vars huvudrubrik var Kan du förföra ett kommunalråd Frågorna slipper man inte undan.

Anne Saeterdals vision av planeraren har mycket av samma budskap. Kan man tänka sig en planerare som en: Kunskapsprøducerande, systemspioneran-

de, budbärare integrerar profession och politik och ständigt söker

som som

nya vägar min översättning

Hon talar vidare om social planering som att utveckla strategier kring kunskapsproduktion och organisation i relation till planering det handlar

om: Kunskap som grund for kritisk analys...

en

kunskap om förhållandet mellan de krafter som styr samhällsutvecklingen -

och det offentliga

kunskap om förhållandet mellan det offentliga och planeringen som ett -

redskap för det offentliga

kunskaper om planeringens konsekvenser for olika individer och grupper °° -

och vidare om Kunskap att användas i beslutsprocessen...

nya gruppers behov och krav -

nya behov och krav från kända grupper -

nya kunskaper om sätt att främja dessa på -

Positivt diskriminerande kunskap:

fokusering på grupper som står utanför produktionen och som därför är -

svaga fokusering på särskilt försummade områden...

-

Nya samband i kunskapen

kopplingar mellan olika professioner och sektorer för att ge en helhetsbild -

av ett problem eller område kopplingen av kvalitativa och kvantitativa metoder för att ge både insikt,

-

förstående och översikt och omfång

98Ahlberg m.fl. 1976

99Saeterdal 1983 s. 38

°° 40

a.a. s.

150 Bilaga 3

koppling av teoretiska analyser och praktisk erfarenhet för att kunna ge -

realistiska handlingsalternativ

kopplingar mellan kunskaper från olika stadier av planeringsprocessen för -

att förbättra styrningen och få erfarenheter från genomförandet...

Nya former för att förmedla kunskaper...

uppsökande förmedling som pekar ut konkreta målgrupper och tar direkt - en

kontakt med dem att använda flera kanaler både innanför och utanför det offentliga

-

att arbeta tvärs över sektorer så att det sker en förmedling och ömsesidig -

inlärning under planeringen att motståndare anledning att förhållanden med egna ögon direkta

- ge se -

upplevelser av en situation...

att berörda grupper själva förmedlar sin situation till beslutsfattare att inte - -

ta på sig att som professionell vara ett mellanled att använda befintlig kunskap dialog och kommunikation °

- om Hon pläderar slutligen för organisationsformer i form samarbetsmodel-

nya av ler mellan:

politiker och planerare, för att få en tätare koppling mellan sociala mål -

och de lösningar som utvecklas

olika professioner, för att få bredast möjliga kunskapsunderlag för pro-

-

blemdeñnition och utveckling av alternativ och till stånd största möjliga spektrum av åtgärder i genomförandet

planerare och befolkning, för att det skall ske en ömsesidig inlärning och -

minskning av avståndet mellan planerare och befolkning

politiker och befolkning, för att de demokratiska processerna skall stär- -

kas.°2

Det råder uppenbarligen ganska stor samstämmighet om hur man borde gå tillväga. Det är knappast ett kunskapsproblem vad gäller hur man i princip borde gå tillväga för att åstadkomma en social planering. De misslyckanden som förekommit gäller snarare förmågan och möjligheterna att tillämpa de goda råden i en krass verklighet. Det handlar om makt, vilja, mod, resurser, tilltro och förmåga mer än om kunskaper om hur man borde göra.

En social planering för 90-talet bör bygga på beredskap och förmåga att slå larm när sociala problem tenderar att Öka. Resurssvaga bostadsområden och grupper måste uppmärksammas särskilt. Den måste bygga på lokal kunskap, lokal organisering och samverkan mellan lokala organ både offentliga och

° 42-45

a.a. s.

m 47

a.a. s.

Bilaga 3 151

privata och på en mobilisering av medborgarna. Den förutsätter en aktiv medverkan i hela planeringsprocessen och förmåga att initiera planeringsinsatser. Vid större insatser initierade från annat håll bör sociala konsekvensbeskrivningar vara obligatoriska. Den kräver utbildning i planering och hantering av kvalitativa och kvantitativa data. Resurser måste avsättas lokalt och centralt för att följa utvecklingen och snabbt kunna ingripa när problem upptäcks. Den bygger mer på beredskap och lokal överblick än på en tillämpning av färdiga modeller och metoder.

För detta förutsätts en allmän kunskap om sociala problem och deras samband

med samhällsförhållanden samt om planeringsmetoder och påverkansmöjlig-

heter. Det krävs lokalt anpassade metoder för mobilisering av medborgare, för kunskapsinsamling och systematisering samt för planering och genomförande av planer.

Forskningsbehov För att förverkliga en social planering och möjliggöra en bättre utbildning av fältarbetare krävs forskning inom olika områden och på olika nivåer. Forskning om levnadsförhållanden och om planering mer allmänt måste ske fortlöpande och finnas som en generell kunskapsbas i tillräcklig omfattning, men står inte

i fokus här. Tyngdpunkten bör snarare ligga mer riktade frågeställningar

kring dels hur specifika sociala problem sammanhänger med särskilda samhällsförhållanden, dels hur planeringsinsatser kan påverka sådana samhällsförhållanden. För detta krävs även teoriutveckling kring sociala problems uppkomst och kring möjligheterna att påverka samhällsförhållanden med planeringsinsatser. Studier och utvärderingar av hur social planering sker i praktisk tillämpning bör vara ett centralt inslag. Här krävs även systematiska sammanställningar av fallstudier och utvärderingar.

Några exempel på särskilt angelägna forskningsområden. Hur påverkas gäng-

bildning, vandalisering och kriminalitet av boendemiljöers utformning och av

utslagningen från arbetsmarknaden Vad sker i de starkt etniskt segregerade bostadsområden som utvecklas kring de större städerna, speciellt vad gäller

barns uppväxtförhållanden och ungdomsproblem Vad sker med flyktinggrupper

och deras barn Vilka möjligheter till gemensamma aktiviteter för omsorg och stöd finns i bostadsområden med heterogen befolkning med stor rörlighet Hur påverkas fattigdomsbilden av att människor med små ekonomiska resuser hänvisas till boendemiljöer som saknar arbetsplatser och social och kommersiell service Hur påverkas resurssvaga grupper av nedskärningar av samhälleliga insatser och minskning av offentlig service i närmiljön Uppvägs de minskade offentliga insatserna av motsvarande insatser från ideella eller andra lokalt verksamma organisationer, t.ex. bostadsföretag Vilken beredskap och vilka

finns lokalt i olika samhällstyper och bostadsområden för att medverka resurser

152 Bilaga 3

i social planering Vilket intresse finns hos politiker och andra förvaltningar för

en social planering Hur ser praxis ut i dag i olika typer av kommuner vad

gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Bilaga 3 153

Litteraturlista

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Ahlberg L, m.fl. 1976 ...revolution på tjänstetid Om ett samhällsarbete i

- Aspudden. Eget förlag, Stockholm Ahrne G 1989 Byrákratin och statens inre gränser. Rabén Sjögren, Stockholm Alvarsson A 1974 Samordnad ekonomisk fysisk social kømmunplanering.

- - R28: 1974, Statens institut för byggnadsforsknjng, Stockholm Andersson B, Olsson S 1986 Att förändra förorten. R30: 1986, Byggforskningsrådet, Stockholm Andréasson H 1993 Bil eller kommunalt Om resande och boende i sydvästra Göteborg. R24:1993, Byggforskningsrådet, Stockholm Arnell-Gustafsson U 1983 Blanda eller utjämna Om strategier mot boendesegregation. M83:33, Statens institut för byggnadsforskning, Gävle Aronsson Wahlberg S 1991 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

möjligheter, hinder och framtidsperspektiv. Socialtjänsten i samhällsplaneringen. En seminarierappørt. SoS-rapport 1991:26, Socialstyrelsen. Allmänna Stockholm Bergman B, m.fl. 1991 Stadsliv och gmnnskap. Statens institut för byggnadsforskning, Gävle Bjur H, Engström C-J 1993 Framtidsstaden. Diskussion om planering för bärkraftig stadsutveckling. T12: 1993, Byggforskningsrådet, Stockholm Bjömberg U 1977 Välfârdsforskning och samhällsplanering. R10:1977, Byggforskningsrâdet, Stockholm Bjömberg U, Svensson Brännberg G 1982 Socialvårdens kunskaper och erfarenheter för samhällsplaneringen. Rapport från en förstudie. Stencil. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, Göteborg Boendemiljö Sociala mål och fysisk planering. R38: 1974, Statens institut för bygg-

nadsforskning, Stockholm Bohm K 1983 Social planering i ett strukturellt perspektiv. Nordiskt samarbete om social planering. Nordplans socialproj ekts slutsymposium på Hässelby Slott 3-5 oktober 1983, 1983:8, Nordplan, Stockholm Bohm K 1985 Med- och motborgare istadsplaneringen. En historia om medborgardeltagandets villkor. Liber Förlag, Stockholm Brox 0 1974 Generativ planering. Daun Börjesson Åhs S red Samhällsförändringar och brottslighet. Folksam, Stockholm

Tidens Förlag -

154 Bilaga 3

Cloward R A, Piven F F 1974 The Politics of Tunnoil. Essays on Poverty, Race and the Urban Crisis. Pantheon Books, New York Dagens Nyheter, 1993-06-17. Radhus byggs på nytt sätt

Denvall V, Salonen T 1991 Sociala planeringsunderlag som teknik och ideologi. Socialtjänsten i samhällsplaneringen. En seminarierappon. SoS-rapport 1991:26, Socialstyrelsen. Allmänna Förlaget, Stockholm Denvall V, Westlund P 1989 Enighet om hela oenigheten. Fallstudie om planeringens sociala insida. SoS-rapport 1989:34, Socialstyrelsen. Allmänna Förlaget, Stockholm Eriksson T, Uggla I-L 1991 Slutdiskussion en sammanfattning. Socialtjänsten i

samhällsplaneringen. En seminarierapport. SoS-rapport 1991:26, Socialstyrelsen, Allmänna Förlaget, Stockholm Floderus Å 1981 Kan kommunen styra bebyggelseutvecklingen TI6: 1981, Byggforskningsrådet, Stockholm Fog H, et 1981 KPP-projektet om kommunal planering en introduktion.

- R1: 1981, Byggforskningsrâdet, Stockholm Gunnemark K, Jarlöv L, Lennartsson H 1991 Stadsfömyelse i Kortedala idé och

verklighet. Ett planeringsexperiment i en 50-talsstadsdel. R4:1991, Byggforskningsrådet, Stockholm Henning C 1991 Boende och omsorg omsorg om boendet. Analys av en modell for

socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen vision för äldreboende.

- en R56: 1991, Byggforskningsrâdet, Stockholm Henning C, Lieberg M, Palm Lindén K 1987 Boende, omsorg och sociala nätverk. Kommunal omsorg i närmiljön. T3:1987, Byggforskningsrádet, Stockholm Hermerén G, m.fl. 1980 Att värdera byggd miljö. R39:1980, Byggforskningsrådet, Stockholm Hirdman Y 1989 Att lägga livet tillrätta studieri svensk folkhemspølitik. Carlsson,

- Stockholm Hjärne L 1983 Har socialtjänstens medverkan i samhällsplaneiingen kommit i bakvatten Socialpolitiskt Perspektiv, 1983:1

Hjårne L 1985 Att bygga för gemenskap, en myt eller ... En kunskapsöversikt om sociala nätverk i boendemilj ön. Forskare om samhälle, välfärd och boende. T5: 1985, Byggforskningsrâdet, Stockholm

Hjäme L 1991 segregation, en begreppsanalys. Håkansson P A, Nyström L red Miljö för livet. Om boende, socialt liv och psykisk hälsa. Allmänna Förlaget, Stockholm Håkansson P A, Nyström L red 1991 Miljö för livet. Om boende, socialt liv och psykisk hälsa. Allmänna Förlaget, Stockholm

Bilaga 3 155

Höjer G 1991 Varför kommer inte de sociala aspekterna med i bostadsplaneringen Håkansson P A, Nyström L red Miljö för livet. Om boende, socialt liv och psykisk hälsa. Allmänna Förlaget, Stockholm Jarlöv L 1990 Hemfrid åt hyresgästerna Reflexioner efter ett förnyelseprojekt i Kortedala, en 50-tals bostadsförort. R89:l990, Byggforskningsrâdet, Stockholm Jensfelt C 1991 Förbättring av bostadsområden. Fomiators omvandlingar i milionprogrammet. En tvärvetenskaplig utvärdering. R64: 1991, Byggforskningsrådet, Stockholm Johansson S 1979 Mot en teori för social rapponering. Institutet för social forskning, Stockholm Khakee A 1991 Kommunal planering är död, länge leve kommunal planering. Stadsbyggnad, 1991:1 Sociala aspekter i samhällsplaneringen SAISP 1979 Kommunförbundet

Lilja E 1983 Perspektiv på social planering. Nordiskt samarbete om social planering. Nordplans socialprojekts slutsymposium På Hässelby Slott 3-5 oktober 1983. 1983:8, Nordplan, Stockholm Lilja E 1989 Välfirdsskapandets dilemma. Om människan och hennes behov i kommunal socialvårdspraktik. Avhandling. Nordplan, Stockholm Lind H 1980 Varför används inte formaliserade värderingsmetoder. Hermerén G m.fl. Att värdera byggd miljö. R39:l980, Byggforskningsrådet, Stockholm

Lind H, et 1981 KFF-projektet om planeringsvetenskap -om grundläggande begrepp och frågeställningar i en vetenskap om kommunal planering. R9:1981, Byggforskningsrådet, Stockholm Lindholm K 1983 Sociala sektorns medverkan i samhällsplaneringen. 1983:2, Nordplan, Stockholm Lcpchen Y 1970 Sosiologens dilemma. Gyldendal Norsk Forlag, Oslo Magnusson N 1991 Allmänna råd om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen Socialtjänsten i samhällsplaneringen. En seminarierapport. SoS-rapport 1991:26,

. Socialstyrelsen, Allmänna Förlaget, Stockholm Miller T 1988 Consulting citizens in Sweden. D10:1988, Byggforskningsrådet, Stockholm

Miller T, m.f1. 1982 Lokalt inflytande iboende och planering. 1970-talets erfarenheter. T20:1982, Byggforskningsrâdet, Stockholm Nordiskt samarbete om social planering. Nordplans socialprojekts slutsymposium på Hässelby Slott 3-5 oktober 1983, 1983:8, Nordplan, Stockholm Olsson S 1989 Handlingsutrymme och process. Om samhällsplanering och socialtjänstens medverkan i planeringsprocessen. 1989:2, Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet, Göteborg

156 Bilaga 3

Olsson S 1991 Önska eller påverka socialtjänsten i samhällsplaneringen.

- om Håkansson P A, Nyström L red Miljö för livet. Om boende, socialt liv och psykisk hälsa. Allmänna Förlaget, Stockholm Olsson S 1992 Samhällsarbete i tiden. Sundh K, Turunen P red Social mobilisering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna förlaget, Stockholm Olsson S 1992 Samhällsarbete under omprövning. Sundh K, Turunen P red

- Social mobilisering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna Förlaget, Stockholm Olsson S 1993 När det lokala möter det centrala. Om lokala utvecklingsplaner i äversiktsplanelingen i Trollhättan. 1993:1, Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet, Göteborg Pripp O 1991 Turkars och kurders boende i Fittja. Håkansson P A, Nyström L red Miljö för livet. Om boende, socialt liv och psykisk hälsa. Allmänna Förlaget, Stockholm Prop. I 97980:1 Ronnby A 1981 Socialstaten. Till kritiken av socialteknokratin. Studentlitteratur, Lund Ronnby A 1988 Socialtjänstens strukturinriktade insatser med förhinder. Fallet Strömsund. R26:1988, Byggforskningsrâdet, Stockholm Ronnby A 1992 Grupporganisering för handling. Sundh K, Turunen P red Social mobilisering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna Förlaget, Stockholm Sahlin I 1993 Housing Clients. Housing for the homeless and those considered incapable of independent living. Strategies, shortcomings and justiñcation. Paper to be presented in the course Comparative Housing Issues in Wassenaar, July 5-10, 1993. Department of Sociology, Lunds universitet, Lund Salonen T 1992 Kunskap för förändring. Sundh K, Turunen P red Social mobilisering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna Förlaget, Stockholm Skantze-Carlsund C, et 1981 KPP-projektet om människan i kommunala planer. R7: 1981, Byggforskningsrådet, Stockholm Social påverkan i samhällsplanering. Program för forskning och utveckling. 62711986, Byggforskningsrådet, Stockholm Socialtjänsten i samhällsplaneringen: allmänna råd remissutgåva 1987. PM, Social-

styrelsen Socialtjänsten i samhällsploneringen. En seminarierapport. 1991 SoS-rapport 1991:26, Socialstyrelsen, Allmänna Förlaget, Stockholm SOU 1992:52 Ett samhället för alla. Handikapputredningens slutbetänkande. Allmänna Förlaget, Stockholm

Bilaga 3 157

Sundh K 1989 Strukturinriktade insatser. En undersökning av socialtjänstens struktur-inriktade arbete ifyra kommuner. Licentiatuppsats i socialt arbete. Stockholms Universitet, Socialhögskolan Sundh K 1992 Social planering för vem Sundh K, Turunen P red Social mobili-

sering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna Förlaget, Stockholm Sundh K, Turunen P red 1992 Social mobilisering. Om samhällsarbete i Sverige. Allmänna Förlaget, Stockholm Svensson I 1981 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Underlag för anförande vid delegationens för social forskning konferens Socialtjänsten och forskningen 1981-11-30-12-01. Stencil Saeterdal A 1983 En mer sosial planleggning. 1983:1, Nordplan, Stockholm Wennström G 1991 Utredning informationsstrukturen för socialtjänsten . Socialt-

om jänsten i samhällsplaneringen. En seminarierapport. SoS-rapport 1991:26, Socialstyrelsen. Allmänna Förlaget, Stockholm Westlund P 1986 Rationalitetens begränsningar. Tanke och handling i socialt arbete. Avhandling Nordplan, Stockholm Wolvén L-E 1990 Jakten på det goda livet om konsten att fånga välfärd och

livskvalitet. Rabén Sjögren, Stockholm Välfärd i blåsväder 1992 SoS-rapport 1992:6, Socialstyrelsen. Allmänna Förlaget, Stockholm Åhrén P 1990 Det borde löna sig. Om samordnad boendeservice och ekonomi. DS 1990:71, Bostadsdepartementet. Allmänna Förlaget, Stockholm Öresjö E 1993 Att förnya bostadsförnyelsen. RIO: 1993, Byggforskningsrådet, Stockholm

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Stymings-och samarbetsformer biståndet.i UD 34.Förarprövare.K. 2. Kursplanerför grundskolan.U. 35.Reaktionmotungdomsbrott.Del A ochB. Ju. Ersättningför kvalitetocheffektivitet. 36.Lagomtotalförsvarsplikt.Fö. Utformningavett nytt resurstilldelningssystemför 37.Justitiekanslern.EnöversynavJK:s arbetsuppgifter grundläggandehögskoleutbildning.U. m.m. Ju. 4.Statligtstödtill rehabiliteringavtortyrskadade 38.Hälso-ochsjukvårdeni framtiden tre modeller. S. flyktingar m. fl. S. 39.Engränsför filmcensuren.Ku. 5. Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofar- 40.Fria och rättighetsfrágor.Del A och B. Ju. maka.S. 41 Folk- ochbostadsräkningår 1990och i framtiden. . Livsmedelshygienoch småskaliglivsmedelsproduk- Fi. tion. Jo. 42.Försvaretshögskolor.Fö. 7. Löneskillnaderochlönediskriminering. 43.Politik motarbetslöshet.A. Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden.Ku. 44.Översyn tjänsteinkomstbeskattningen.Fi. av Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor 45.Trosabryter sig loss. Bytänkandeeller demokratins och mänpâ arbetsmarknaden.Bilagedel.Ku. räddning.C. Postlag.K. 46.Vissakyrkofrågor. C. 10.En nydatalag.Ju. 47.Konsekvenser valmöjligheterinom skola,av 1l Socialförsäkringsregister.S. barnomsorg,äldreomsorgoch primärvård. C. . 12.Vårdhögskolor 48.Kommunalaverksamheteriegenförvaltningoch i kvalitet utveckling huvudmannaskap.U. kommunalaaktiebilag.Enjämförandestudie.C. - - - 13.Ökadkonkurrenspåjärnvägen.K. 49.Ettår medbetalningsansvar.S. 14.EG och vara grundlagar.Ju. 50.Serveringsbestämmelser.S. 15.Svenskareglerför internationellomfördelningav 51.Naturupplevelserutanbuller enkvalitetatt värna. olja vid enoljekris. N. M. l6. Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- 52.Ersättningvid arbetslöshet.A. kommissionensförslag. Fi. 53.Kostnadsutjämningmellankommuner.Fi. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- 54.Utvisning grundavbrott. Ku. kommissionensförslag. Bilagor. Fi. 55.Det allmännasskadeståndsansvar.Ju. 17.Ägandetavradio och televisioni allmänhetens 56.Kontrollenöver strategisktkänsliga exportav varor. tjänst. Ku. UD. 18.AcceptansToleransDelaktighet.M. 57.Beskattning fastigheter,del Iav 19.Kommunernaoch miljöarbetet.M. Schablonintäkteller fastighetsskattFi. - 20.Riksbankenoch prisstabiliteten.Fi. 58.Effektivareledningi statligamyndigheter.Fi. 21.Ökatpersonval.Ju. 59.Ny marknadsföringslag.C. 22.Vad är ett statsrådsarbetevärt Fi. 60.Polisensrättsligabefogenheter.Ju. 23.Kunskapenskrona. U. 6l.Överföring HIV-smitta läkemedlet av genom 24. Utlänningslagen enpartiell översyn.Ku. Preconativ. - 25.Socialaåtgärderför jordbrukare. Jo. 62.Rättssäkerhetenvid beskattningen.Fi. 26.Handläggningen vissasäkerhetsfrågor.Ju.av 63.Personochparti Studier anslutningi till - 27.Miljöbalk. Del och2.1 M. Personvalskommitténsbetänkande 28.Bankstödsnämnden.Fi. ÖkatpersonvalSOU 1993:21. Ju. 29.Fortsattreformeringavföretagsbeskattningen. 64.Frågorför folkbildningen.U. Del Fi. 65.Handlingsplanmotbuller. 30.Rättentill biståndinom socialtjänsten.S. Handlingsplanmotbuller. Bilagedel.M. 3l.Kommunemas roll alkoholomrâdetoch inom 66.Lagom införandeavmiljöbalken.M. missbrukarvärden.S. 67.Slutförvaringavanväntkärnbränsle KASAMs - 32.Ny anställningsskyddslag.A. yttrandeöverSKBsFUD-program92. M. 33.Åtgärderför förberedaSverigesjordbruk och att 68.Elkonkurrensmednätmonopol.N. livsmedelsindustriför EG. Jo.

KUNGL. i BIBL.

1993 l 7

STOCKHOL

Statens 1993

Offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69.RevisorernaochEG. N. 70.Strategiför smáföretagsutveckling.N. 71 Organisationernasbidrag. C.

. 72.Att inhämtasynpunkterfrån medborgarna Det

-

kommunalaomröstningsinstituteti tillämpning. C. 73.Radikalaorganisationsförändringari kommuneroch

landsting.C. 74.Kvalitetsmätningi kommunalverksamhet.C. 75.VissamervärdeskattefrågorII, offentlig

-

verksamhetm.m. Fi. 76.Verkställighetav fängelsestraff.Ju. 77.Kommunaltjänsteexportochinternationellt

bistándC. 78.Miljöskadeförsäkringeni framtiden.M. 79.Handeloch miljö mot enhållbarspelplan.M.

- 80.statsförvaltningenoch EG.Ju. 8l.Översyn avarbetsmiljölagen.A. 82.Frivilligt socialtarbete.Kartläggningoch

kunskapsöversikt.S. 83.Statistikoch integritet, del Skyddför uppgifter

1 -

till denstatligastatistikenm.m. Fi. 84.Innovationerför Sverige.N. 85.Ursprungochutbildning socialsnedrekryteringtill

-

högrestudier.U. 86.Amningsvänligasjukhus för att skydda,stödjaoch

-

främja amning. S. 87.Beredskapslagring olja. N.av 88.Produktsäkerhetslagenoch EG. C. 89.Massflykt till Sverigeav asyl-ochhjälpsökande.Fö. 90.Lokal demokratii utveckling. C. 91.Socialtjänstensroll i samhällsplaneringoch

samhällsarbete. Enkunskapsöversiktochett

diskussionsunderlag.S.

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Ennydatalag.[10] Postlag.[9] EG och våragrundlagar.[14] Ökadkonkurrenspåjärnvägen.[13]

Ökat personval.[21] Förarprövare.[34]

Handläggningen vissasäkerhetsfrágor.[26]av Reaktionmot ungdomsbrott.Del A och B. [35] Finansdepartementet

Justitiekanslern.EnöversynavJK:s arbetsuppgifter Nya villkor för ekonomioch politik ekonomi-

m.m. [37] kommisionensförslag. [16]

Fri- ochrättighetsfrågor.Del A ochB. [40] Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi-

- Det allmännasskadeståndsansvar.[55] kommisionensförslag. Bilagor. [16]

Polisensrättsligabefogenheter.[60] Riksbankenoch prisstabiliteten.[20]

Personochparti Studieri anslutningtill Vad är statsrâdsarbetevärt [22]

- ett Personvalskommitténsbetänkande Bankstödsnämnden.[28] Ökat personvalsou 1993:21. [63] Fortsattreformering företagsbeskattningen.

av Verkställighetav fängelsestraff.[76] Del 2. [29]

statsförvaltningenochEG. [80] Folk- ochbostadsräkningär 1990och i framtiden.[41]

Översyn tjänsteinkomstbeskattningen.[44]

av Utrikesdepartementet

Kostnadsutjämningmellankommuner.[53] Stymings-och samarbetsformeri biståndet.[l] Beskattning fastigheter,del Iav

Kontrollenöver exportavstrategisktkänsligavaror. [56] Schablonintäkteller fastighetsskatt[57]

-

Effektivareledningi statligamyndigheter.[58] Försvarsdepartementet

Rättssäkerhetenvid beskattningen.[62]

Lagomtotalförsvarsplikt.[36] VissamervärdeskattefrágorlI, offentlig verksamhet

- Försvaretshögskolor. [42] m.m. [75]

Massflykt till Sverigeavasyl-och hjälpsökande.[89] Statistikoch integritet, del l Skyddför uppgiftertill

-

denstatligastatistikenm.m. [83]

Socialdepartementet

Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade Utbildningsdepartementet

av flyktingar m. fl. [4] Kursplanerför grundskolan.[2]

Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofarmaka. Ersättningför kvalitet ocheffektivitet.

- [5] Utformningavett nytt resurstilldelningssystemför

- Soeialförsäkringsregister. grundläggandehögskoleutbildning.[3]

Rättentill biståndinom socialtjänsten.[30] Vårdhögskolor

Kommunernasroll alkoholomrádetoch inom kvalitet utveckling huvudmannaskap.[12]

- - missbrukarvârden.[31] Kunskapenskrona. [23]

Hälso-ochsjukvårdeni framtiden tremodeller.[38] Frågorför folkbildningen.[64]

- Ett år medbetalningsansvar.[49] Ursprungochutbildning socialsnedrekryteringtill

- Serveringsbestämmelser.[50] högrestudier. [85] Överföringav HIV-smitta genomläkemedlet Preconativ.[61] Jordbruksdepartementet

Frivilligt socialt arbete.Kartläggningochkunskaps- Livsmedelshygienoch småskaliglivsmedelsproduktion.

översikt. [82] [6]

Amningsvänligasjukhus för attskydda,stödjaoch Socialaåtgärderför jordbrukare. [25]

främjaamning. [86] Åtgärderför attförberedaSverigesjordbruk och

Socialtjänstensroll i samhällsplaneringoch samhälls- livsmedelsindustriför EG. [33]

arbete. En kunskapsöversiktochettdiskussions-

underlag.[91]

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Radikalaorganisationsförändringari kommuneroch

landsting.[73] Ny anställningsskyddslag.[32]

Kvalitetsmätningi kommunalverksamhet.[74] Politik motarbetslöshet.[43]

Kommunaltjänsteexportoch internationelltbistánd.[77] Ersättningvid arbetslöshet.[53] Översyn Produktsäkerhetslagenoch EG. [88]

avarbetsmiljölagen.[81]

Lokal demokratii utveckling. [90]

Kulturdepartementet

Miljö- och naturresursdepartementet Löneskillnaderochlönediskriminering.

AcceptansToleransDelaktighet.[18] Omkvinnor och mänpå arbetsmarknaden.[7]

Kommunernaoch miljöarbetet.[19] Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor

Miljöbalk. Del l och [27] ochmän arbetsmarknaden.Bilagedel.[8] Ãgandet Naturupplevelserutanbuller enkvalitet attvärna.

avradio ochtelevisioni allmänhetenstjänst. -

[51] [17]

Handlingsplanmotbuller. Utlänningslagen enpartiell översyn.[24]

- Handlingsplan buller. Bilagedel.[65] En för ñlmcensuren.[39] mot

gräns

Lag ominförandeavmiljöbalken. [66] Utvisningpå grundavbrott. [54]

Slutförvaringavanväntkämbränsle KASAMs

- Näringsdepartementet yttrandeöver SKBsFUD-program92.[67]

Miljöskadeförsäkringeni framtiden. [78] Svenskareglerför internationellomfördelningavolja

Handelochmiljö mot enhållbar spelplan.[79] vid oljekris. [15] -

en Elkonkurrensmednätmonopol.[68]

Revisorernaoch EG. [69]

Strategiför smâföretagsutveckling.[70]

Innovationerför Sverige.[84]

Beredskapslagring olja. [87]av

Civildepartementet

Trosabryter sigloss. Bytänkandeeller demokratins

räddning.[45]

Vissakyrkofrágor. [46]

Konsekvenser valmöjligheterinom skola,av

barnomsorg,äldreomsorgochprimärvård. [47]

Kommunalaverksamheteri egenförvaltningoch i

kommunalaaktiebilag. Enjämförandestudie.[48]

Ny marknadsföringslag.[59]

Organisationernasbidrag. [71]

Att inhämtasynpunkterfrån medborgarna Det

kommunalaomröstningsinstituteti tillämpning.[72]