SOU 1993:91

Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete : en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag : rapport

Sammanfattning 1 Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

1.1 Syfte och innehåll 1.2 Bakgrund förutsättningar i stora drag 1.3 Vägval etisk grund

2. Historiska och internationella erfarenheter på samhällsplaneringens område

2.1 Historisk återblick - "doktriner" under skilda epoker Internationella erfarenheter under efterkrigstiden 2.2.1 "Överblivna människor i överblivna områden " 2.2.2 EG:s ”grönbok " - en inspirationskälla under debatt 2.2.3 OECD.-s arbete för bostadgförsörjning, social

integration och livsdugliga miljöer 2.3 Kan man skönja en ny svensk planeringskultur?

3. Socialtjänstens strukturinriktade insatser - forskningsbakgrund, begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring samt nya ansatser

3.1 Forskning om den sociala och fysiska miljöns betydelse för hälsa och välfärd — en grund att stå på för att söka lösningar 3.1.1 Exempel på kunskap som vuxit fram ur samhälls-

och beteendevetenskaplig forskning

3.1.2 Exempel från medicinsk forskning 3.1.3 BFR-chefens synpunkter 3.2 Begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring med anknytning till socialtjänsten

3.2.1 "Sociala problem " och ”socialt arbete " 3. 2.2 "Sociala aspekter " och "social planering " 3.2. 3 " Grannskapsarbete " och "samhällsarbete "

3.2.3. 1 Intentionerna bakom socialtjänstlagen 3.2.3.2 Historiska och internationella rötter

3.3

4.1

4.2

4.3

5.3

5.4

5.5

3 .2.3.3 Teorier och principer 3.2.3.4 Erfarenhetsåterföring och metodutveckling 3.235 Varför behövs samhällsarbete? 3.2.3.6 Gemensamma drag och nya utvecklingslinjer 3.2.4 "Hälsa " och medverkan i folkhälsoarbete Nya ansatser utifrån diskussion om grannskapsidéns förutsättningar i nutidssamhället Översiktliga problemanalyser och diskussion om strategier från storstad till glesbygd

Nya förutsättningar kräver nya strategier 4.1.1 Ekonomiska förutsättningar 4.1.2 Befolkningsutecklingen 1991-2025 4.1.3 Omfördelning av uppgifter 4.1.4 Normalisering och marginalisering i kristid 4.1.5 Arbete och boende i krisens spår Samhällsomvandling och vårdeförskjutningar - konsekvenser och handlingsmöjligheter

4.2.1 Det nya "moderniseringsprojektet "

4.2.2 Frågor inför framtiden

Problembilder och förnyelsestrategier ur socialt perspektiv från storstad till glesbygd 4.3.1 Storstadsregionernas strukturer och förorter 4.3.2 Miljonprogramområden i vanliga städer 4.3.3 Äldre bostadsområden 4.3.4 Små tätorter

4. 3.5 Glesbygd

Sammanfattande diskussion och förslag om socialtjänstens framtida roll i det strukturinriktade arbetet

Etisk grundsyn

Behovet av prioritering och en social dimension i förändringsarbetet Från mönster- och expertplanering till process- och dialogplanering

Från myndighetsstyrt grannskapsarbete till kommunalt stöd för flexibelt samhällsarbete Överväganden och preliminära förslag 5.5.1 Socialtjänstens framtida roll och arbetssätt i det strukturinriktade arbetet 5.5.2 Underlag för diskussion om översyn av lagtext om

strukturinriktade insatser

5 8 60 63 64 66

69

71

71 72 73 74 75 76

79 79 82

85 85 90 94 97 99

103

104

104

106

107 108

108

113

5.5.3 Organisatoriska aspekter 115 5.5.4 Behov av tvärsektoriell utbildning och FoU-insatser 116 5.5.5 Fråga om särskilda insatser för att initiera lokalt förnyelsearbete 1 17 Bilagor:

1 Figur för illustration av ett " interaktionistiskt" synsätt inom handikappområdet (upprättad av docent Jerker Rönnberg, Universitetet i Linköping, ur "Välfärd i blåsväder?", SoS-rapport 1992:6) 119

2 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen - lagstiftarens intentioner (sammanfattning av Sonja Helling, sekretariatet, Socialtj änstkommittén) 121

3 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, En begrepps— och kunskapsöversikt (upprättad av Lars Hjärne, Statens Institut för Byggnadsforskning) 129

Sammanfattning

Rapporten bygger på dokumentation av historiska och internationella erfaren- heter, rapporter från forskning och utvecklingsarbete, samråd med myndigheter och forskare samt synpunkter från praktiker. Tidsperspektivet sträcker sig över och bortom 90-talet.

Syfte och innehåll, bakgrund och vägval (Kap 1)

Syftet är att belysa socialtjänstens framtida roll i samhällsplanering och sam- hällsarbete. I samhällsarbete innefattas medverkan i lokalt hälsoarbete. Verk— samheterna överlappar varandra. Insatser av såväl professionella som frivilliga i betydelsen icke—yrkesarbetande ses som naturliga i detta strukturinriktade arbete.

Med socialtjänst menas insatser som omfattas av Socialtjänstlagen (SoL). Häri ingår samverkan med skilda parter i kommunen, hälso-och sjukvård, bostads- företag, etablerade nya folkrörelser m.fl.

Sverige integreras oavsett formerna för Europasamarbetet - alltmer i inter- nationella och globala sammanhang med återverkningar i alla delar i vårt land. I början av 90-talet sveper en våg av oro över västvärlden i den ekonomiska krisens och den ökande arbetslöshetens spår. Det har utlöst nya planerings— aktiviteter och okonventionella grepp bl.a. inom internationella organ som EG och OECD för att mobilisera medborgarna i försök att bekämpa miljöhot, so— cial oro och främlingsfientlighet.

Sverige år inte oberört av sådana problem. De är varningssignaler. Problemen har i samband med sviktande ekonomi och pågående förskjutning mot ett hög- teknologiskt tj änstesamhälle. Den avancerade industrin blir allt mindre personal— krävande. Det är viktigt att tidigt se samhällsomvandlingens avigsidor. De tenderar att leda till segregation mellan människor med mycket hög respektive låg skolning. De lägst betalda skikten av serviceanställda är ofta invandrare.

I samhällsdebatten finns skillnader i synen på det önskvärda och realistiska i att staten och andra samhällsorgan söker påverka samhällsutvecklingen och dess effekter. Det gäller bl.a. synen på hur långt statens åtaganden kan och bör ut- sträckas. Man kan tala om en mera passiv respektive aktiv hållning.

I ett avsnitt om vägval och etisk grund erinras om Ingemar Hedenius” samman—

fattning av det svårfångade begreppet människovärde när han säger att "männi— skors lika värde ingenting annat är än att alla har precis samma rätt till en människovärdig tillvaro". Innebörden förtydligas med Regeringsformen och SoL.

Utifrån dessa värderingar blir det en etiskt grundad plikt både att mildra om- ställningsproblemen och underlätta förnyelse och utveckling. Det kan illustreras med sammanfattningen av psykiatern Johan Cullbergs bidrag i skriften "Miljö för livet" 1991:

"En ful, smutsig, vanskött och vandaliserad miljö bär budskapet att man hör till skräpet i tillvaron. Den låga självkänsla som blir följden kommer till uttryck i psykosomatiska besvär, ångestsymptom, krisreaktioner, själv— mordsförsök och ,tröstsökande' i konsumtion och missbruk."

Kapitlet avslutas med bl.a. följande slutsatser:

Oavsett om det gäller en storstads förort, ett miljonprogramområde i en vanlig svensk stad, en liten tätort eller en by i glesbygden finns ett slags " gräns- värden" som man måste hålla ögonen på. Det är tecken som säger: Nu är det dags att alla ansvariga politiker, verksamma i privat och offentlig tjänst, enskilda medborgare och grupper söker vända de negativa spiralerna till po- sitiva spiraler.

— Föräldrar har alltid det primära fostraransvaret. Vuxna ansvarar för sina liv. Men förtroendevalda kan aldrig svära sig fria från det yttersta ansvaret för vilken roll den fysiska och sociala miljön spelar särskilt som fostrare av barn och unga.

På olika nivåer krävs samlade fysiska, sociala och kulturella insatser. Det förutsätter analyser av problem, inventering och mobilisering av positiva resur— ser. lntressen måste vägas mot varandra. Resurserna är knappa. Målkonflikter kräver prioritering av en politisk ledning som är beredd att både styra och stimulera.

Historiska och internationella erfarenheter på samhällsplaneringens område (Kap 2)

Det historiska avsnittet om "doktriner" under skilda epoker bygger på stads— miljöseminariet i april 1992. Det behandlar deras uppgång och fall: "Haussman— doktrinen", "Trädgårdsstaden" och "den funktionalistiska doktrinen". Dessa generella doktriner fick genomslag i svensk lagstiftning och praxis utan större hänsyn till de speciella traditioner och förutsättningar i låg och utspridd be— byggelse som präglade vårt land. En probleminventering med internationella utblickar har redovisats i tidskrif—

ten Planera Bygga och Bo nr 2 1993. Det finns "överblivna" människor i "över— blivna" områden i USA och Europa. Frågan är om det även hos oss håller på att permanentas en underklass vars desperation tar sig uttryck i ökad brotts- lighet, gatuvåld och upplopp etc.

EG:s ministerråd antog 1991 med anledning av den s.k. Grönboken en reso— lution om hur stadsmiljöfrågorna bör utvecklas. Det är en EG-angelägenhet " att genom miljöförbättring och Stadsförnyelse undvika förslumning".

OECD:s arbetsgrupp för bostadsförsörj ning, social integration och livsdugliga miljöer finner i en preliminär rapport september 1992 att städernas problem är sådana att traditionella initiativ och ansatser är otillräckliga. Samverkan mellan offentliga och privata organ krävs liksom "hårda" och "mjuka" investeringar.

"Kan man skönja en ny planeringskultur? " De "stora" doktrinerna var inte lös— ningen på storstädernas problem. Än mindre på de mindre orternas. Den funge— rande "stora" teorin tycks inte existera. Däremot krävs god teori som klargör problem, värderingar, mål och metoder för olika miljöer.

Socialtjänstens strukturinriktade insatser - forskningsbakgrund, begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring samt nya ansatser (Kap 3)

Forskningen om den sociala och fysiska miljöns betydelse för hälsa och välfärd ger en god grund att stå på för att söka lösningar. Ytterst avgör dock värdering— ar och etik. Exempel ges på såväl samhälls— och beteendevetenskaplig som me— dicinsk forskning.

Hanterliga begrepp är viktiga som hjälpmedel för den demokratiska debatten. Begreppen "sociala problem" och "socialt arbete" diskuteras i en debattskrift 1990 av tre forskare i socialt arbete vid Umeå universitet. De lyfter fram mötet mellan människor som det centrala i allt socialt arbete oavsett på vilken nivå det sker.

Den osäkerhet som funnits inom samhällsplaneringen återspeglas även i synen på och försöken att utveckla socialtjänstens strukturinriktade insatser. Tecken på att osäkerheten är på väg att vika är bl.a. de båda skrifterna "Miljö för li- vet" 1991 och "Social Mobilisering - Om samhällsarbete i Sverige" 1993.

Av Lars Hjärnes bilaga framgår att socialutredningen hade höga ambitioner och en överdriven tilltro till en rationalistisk planering byggd på ekonomisk tillväxt. Den sociala planeringen fick aldrig en chans att förverkligas så som lagstiftaren tänkt sig. Samtidigt har försök och studier skapat goda kunskaper om planeringens svårigheter och möjligheter. Socialtjänsten måste lära sig planeringsprocessen bättre, vara med i hela processen och bli en aktör i plane— ringen.

"Samhällsarbete" diskuteras ingående - intentionerna bakom SoL, historiska och internationella rötter, teorier och principer, erfarenhetsåterföring och me—

todutveckling, varför samhällsarbete behövs samt gemensamma drag och nya utveckl ingslinjer. Skilda former av såväl lokalt som gruppinriktat samhällsarbete med kommunalt och statligt stöd har utvecklats under senare år. Den professio— nelle samhällsarbetaren är efter behov igångsättare och stödjare.

Begreppet samhällsarbete stämmer väl överens med internationellt språkbruk, FN:s definition och den beskrivning socialforskaren Sören Olsson ger i sina sammanfattande kommentarer i Social Mobilisering.

För samhällsarbete är förnyelse av folkrörelser och etablering av nya, folkligt förankrade organisationer av stor betydelse. Studien " Mot denna framtid" 1993 inger oro. När människor kommer i kläm behövs enligt slutdiskussionen i stu— dien organisationer som kan vara ett stöd för befolkningen i vissa landsändar, vissa yrkeskategorier, barn och ungdomar utan vuxenkontakt, arbetslösa, flyk— tingar och andra utsatta människor.

Begreppet "hälsa" är sedan länge omtvistat. Om man tidigare såg hälso- och sjukvårdens uppgift vara att — bildlikt uttryckt - "dra upp ur floden" respektive "hindra från att falla i floden", skulle ett nytt synsätt kunna sägas innebära att "vi är alla i floden och det gäller att förstå hur vi ska klara oss".

Det nya Folkhälsoinstitutet har till uppgift att bl.a. samordna folkhälsoarbetet på nationell nivå i kontakt med internationella organ. Det stöder dessutom lokalt och tvärsektoriellt hälsoarbete. Det får ibland karaktär av samhällsarbete. Projektet "Ringar på vattnet" i Stockholms län vittnar om nyttan av erfarenheter som samhällsarbetare.

I skriften "Stadsliv och grannskap" 1991, diskuterar Sören Olsson med stads— historikern Bosse Bergman vikten av "lokal offentlighet" genom en mera stads- mässig förortsplanering. Det behövs trevliga miljöer där man möts utan krav på djupare engagemang. Gemenskap utvecklas i grupper där intressen samman— faller.

Översiktliga problemanalyser och diskussion om strategier från storstad till glesbygd (Kap 4)

Kommunerna står inför svåra uppgifter under lång tid framöver på grund av de ekonomiska förutsättningarna. Konsekvenserna av befolkningsutveckling, om- fördelning av uppgifter mellan huvudmännen, svårigheter med " normalisering" i kristid liksom risker för ökad marginalisering vid vräkningar och exekutiva auktioner belyses.

Arbete och boende i krisens spår diskuteras. Bostadspolitik och bostadsför- sörjning är i snabb omvandling. I linje med tankegångar som framförts av med— arbetare vid Boverket ställs frågan om det inte just nu är tid för en varsam förnyelse av boendemiljöerna utifrån det helhetsperspektiv som förordas i rapporten.

Mera långsiktigt perspektiv tas upp under rubriken "Samhällsomvandling och

vårdeförskjutningar - konsekvenser och handlingsmöjligheter" . Det nya " moder— niseringsprojektet" diskuteras bl.a. utifrån den "provokativa pessimism" som den finländske filosofen von Wright tagit upp i sin senaste bok "Myten om framsteget" 1992.

Där slår han fast att arbetslösheten blivit "industristaternas gemensamma gissel " och att "själva arbetsbegreppet och inställningen till arbete" hamnat i stöpsleven. Försök görs att skissera realistiska strategier med bl.a. livslång förkovran och miljöförnyelse som ledstjärnor.

Avsnittet om problembilder och förnyelsestrategier ur socialt perspektiv från storstad till glesbygd har till syfte att i stora drag konkretisera och diskutera såväl problem som tänkbara strategier för att främja positiva utvecklingsspiraler.

Tre frågor formulerades vid stadsförnyelseseminariet för storstadsregionernas framtid: 1) Förorternas vara eller inte vara; 2) Frågan om en differentierad stad kan uppnås; 3) Fortsatt utbredning eller förtätning.

Den sistnämnda frågan ses som den helt avgörande såväl ur miljösynpunkt som med hänsyn till återverkningarna på det sociala livet. Utbredningen inkräktar inte bara på grönstrukturen. I Boverkets skrift "Storstadsuppdraget" 1992 påtalas att "vardagslivet vittrar sönder med åtföljande psykosocial ohälsa". Följande tre mål diskuteras, nämligen

— en mera sammanhållen regionstruktur

— förnyelse av förortsmiljöerna med begreppen "små grannskap" och "funge- rande lokal offentlighet" som ledstjärnor samt — ett fungerande city med en vital stadsmiljö för alla invånare i regionen

Miljonprogramområdena i större och mindre städer har problem likartade dem i storstadsregionerna men inte så uttalade. Varje kommundel har här som där sin egenart att utgå ifrån i förnyelsearbetet. En skillnad är den mindre skalan, de kortare avstånden.

SABO—rapporten "Att lyckas med förändring" visar att det faktiskt går att skapa bättre förhållanden och t.o.m. vända utvecklingen också när det ser mörkt ut. Olika grepp och vikten av att verkligen ta upp människors upplevda behov diskuteras.

T ill problemen med förnyelsen av äldre bostadsområden hör såväl ryckig statlig politik som brist på kontinuitet och vana vid att hantera de målkonflikter som oundvikligen uppkommer. Strategidiskussionen rör medvetenhet och former för att hantera problemen lokalt. Någon patentlösning finns här lika litet som annars. Ökad erfarenhet av "varsamhet" och boinflytande bör ge mer gynnsam— ma förutsättningar än på 80-talet.

De små tätorterna med 200-2 000 innevånare har en befolkning på cirka en miljon invånare; mer än våra tre största städer om man höjer innevånarantalet till 5 000. Dessa orter har varit försummade och negligerade i planeringsdis— kussionen.

Till problembilderna hör inte bara det på många håll sviktande underlaget för service utan även den sköra sociala miljön. Direkt kontakt med invånarna är viktig ur kulturella och sociala synpunkter. Omsorg om resurssvaga hushåll är en viktig uppgift t.ex. vid nyexploatering och ombyggnader.

Glesbygden har stått i centrum för den politiska debatten på ett helt annat sätt än de små tätorterna. Problembilder som förekommer i debatten lyfts fram.

En påtaglig entreprenöranda har gjort sig gällande bl.a. i Jämtland. Där finns cirka 350 lokala utvecklingsprojekt, varav cirka 100 är kooperativ. Vikten av kommunalt stöd och underifrånperspektiv understryks. Principiella synpunkter på glesbygd och arbetssätt lämnas.

Sammanfattande diskussion och förslag om socialtjänstens framtida roll i det strukturinriktade arbetet (Kap 5)

Med den grundsyn som redovisats bör utsatta områden och grupper tydligare prioriteras i ett förnyat, strukturinriktat arbete. Det är nödvändigt för att pro- blemen på individnivå inte skall överskölja personalen. En bred uppslutning bland medborgarna är angelägen. Professionellt yrkesverksamma av skilda slag och "vanliga människor" i kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenhet av olika slag.

Det behövs en "social dimension" i allt processinriktat förändringsarbete. Det innebär en strävan hela vägen - från analys till genomförande - att se och hand— la med människors konkreta verklighet för ögonen.

En hos invånarna förankrad "lokal utvecklingsplanering" grundad på historis- ka, kulturella och sociala förutsättningar ger en bättre grund för den översiktliga planeringen. Sociala konsekvensbeskrivningar, SKB, med såväl hårda som mju- ka data bör ses som lika naturliga som ekonomiska analyser eller miljökon— sekvensbeskrivningar, MKB.

En utveckling från "mönster- och expertplanering" till "process- och dialog- planering" är angelägen. Ur social synpunkt är det viktigt att samhällsplane— ringen inte reduceras till enbart ekonomi, affärer och teknik. Socialtjänsten har genom sitt kontaktnät - öppen förskola, dagis, hemtjänst, dagverksamhet för handikappade och marginalgrupper osv. - goda förutsättningar att bidra med "förvarningar" om tecken till ogynnsam utveckling i den lokala miljön. Och till att vända utvecklingen.

Övergång från "myndighetsstyrt grannskapsarbete" till "kommunalt stöd för flexibelt samhällsarbete" kan redan avläsas och ter sig ofrånkomlig i en tid med knapphet på resurser. I en del stadsmiljöer behövs samhällsarbetare med sär- skild kompetens i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper och invandrare. I en del miljöer kan vara önskvärt att samhällsarbetaren får fullgöra sitt uppdrag i arbetslag med bl.a. planerare och andra yrkesmän som hantverkare.

Under rubriken " Överväganden och preliminära förslag" sammanfattas förslag

till vissa förändringar av socialtjänstens strukturinriktade insatser. Med sådana avses

— miljörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och sociala miljön som kan motivera särskilda insatser med stöd av kom— munen eller andra intressenter

— lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvens— analyser, vars resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen samt

lokal sj älvorganisering och samhällsarbetejämte medverkan i folkhälsoarbe— te med kommunalt eller annat stöd.

I "Underlag för diskussion om översyn av lagtext" om strukturinriktade insat- ser" ingår fem punkter. De kommenteras närmare i rapporten.

"Socialtj änsten skall genom socialnämnden (motsvarande) i samverkan med andra berörda nämnder, organisationer och kommuninvånare verka för en god livsmiljö samt särskilt uppmärksamma förhållanden i verksamhet och miljö som kan motivera åtgärder för att nå detta mål."

Socialnämnd (motsvarande) är skyldig

1 . att bevaka och till kommunledning och planerande organ lämna information om tecken på ogynnsam utveckling i den lokala miljön som kan föranleda åtgärder

2. att medverka i översiktlig planering och i programarbete på områdesnivå till stöd för lokal planering

3. att medverka i ombyggnadsplanering i syfte att främja varsam förnyelse och skälig hänsyn till de boendes önskemål och behov

4. att vid behov i samverkan med planerande organ ta initiativ till sociala konsekvensbeskrivningar, när översiktlig planering, programarbete eller ombyggnadsplanering kan medföra väsentliga förändringar för invånarna samt

5. att med stöd av kommunens vägledande mål vid behov ta initiativ till samhällsarbete i samverkan med bostadsföretag, organisationer och andra parter i syfte att främja en positiv utveckling i lokala miljöer samt att stödja självorganisering i likartat syfte.

I ett avsnitt om "organisatoriska aspekter" konstateras att det - oavsett organi- sation i olika delar av varje kommun kommer att finnas enheter och många anställda inom de verksamhetsområden som omfattas av socialtjänstlagen.

I kommuner med bestållar—utförarmodell i någon form kan konkurrens mellan närliggande enheteter vara ett problem, även om det finns en socialnämnd. Det bör dock kunna lösas genom att kommunledningen beställer strukturpåverkande

arbete.

Behovet av tvärsektoriell utbildning och FoU—insatser understryks. Kommittén bör överväga möjligheterna att föreslå att fortbildning anordnas vid universitet, högskolor och folkhögskolor.

Kommuner som tagit initiativ till mer eller mindre fast organiserade former för fältförankrat FoU—arbete och fortbildning bör stödjas på lämpligt sätt. Socialstyrelsen bör ha ett särskilt ansvar som stödjande och rådgivande organ. Den kunskap som vinns genom tillsyn utgör en grund för styrelsens egen kun— skapsuppbyggnad.

Slutligen diskuteras i rapporten frågan om särskilda insatser för att initiera lokalt förnyelsearbete. I många områden runt om i landet närmar man sig " gränsvärden " för en negativ utveckling. Det borde därför finnas skäl att över— väga möjligheterna att i varje län efter behov få igång försök med samhällsar- bete, lokalt hälsoarbete och lokal utvecklingsplanering.

1. Syfte och innehåll, bakgrund och vägval

”Vårt samhälle är konstruerat så att det utmanar till kamp och urval. Insikten om detta måste bli ett incitament till att ändra samhället så att den svage för bättre skydd än i dag. " (Harald Ofstad: "Vårt förakt för svaghet", 1979)

1.1. Syfte och innehåll

Syftet med den här skriften är att belysa förutsättningarna för socialtjänstens framtida roll i samhällsplanering och samhällsarbete. I samhällsarbete ingår även medverkan i lokalt folkhälsoarbete. Verksamheterna uppfattas här som varandra närliggande och överlappande. Insatser av såväl professionella som fri- villiga i betydelsen icke-yrkesarbetande ses som naturliga inslag i detta struktur- inriktade arbete.

Med socialtjänst, menas sådana insatser som omfattas av Socialtjänstlagen (SoL). Häri ingår samverkan med en rad skilda parter. Samverkanspartners kan vara andra verksamheter som kommunen eller annan bedriver, hälso- och sjuk- vård, bostadsföretag och näringsidkare, gamla och nya folkröreler, s.k. frivil- ligorganisationer och enskilda.

Det framgår redan av uttryck som "medverkan" och "samverkan" att social- tjänstens roll i planeringen inte kan ses isolerad från samhällsplaneringen i stort. Detsamma gäller socialtjänstens medverkan i förändringsarbete som har karaktär av samhälls- eller folkhälsoarbete.

Planering och annat förändringsarbete berör mer eller mindre direkt männi- skors livsmiljöer och livsvillkor, dvs. arbete och boende, rekreation och ska— pande aktiviteter. Medverkan av berörda är därför önskvärd.

För att tydligare kunna urskilja vilka strukturinriktade insatser socialtjänsten skulle kunna bidra med är det i en tid av växande internationellt beroende ange— läget att ta till vara såväl internationella som nationella erfarenheter. Och dra

nytta av den växande kunskapsmassa som forskning och utvecklingsarbete inom och utom landet erbjuder. Skriften bör ses som en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag.

Tidsperspektivet i de tankar och idéer om framtiden som diskuteras i det följande sträcker sig över och bortom 90—talet. För att resonemangen skall bli gripbara redovisas först i stora drag de föreställningar som präglar framställ- ningen när det gäller förutsättningar och vägval i försök att påverka samhälls— utvecklingen. Fördjupningar görs sedan i de följande kapitlen. De behandlar

historiska och internationella erfarenheter på samhällsplaneringens område centrala begrepp samt återföring av kunskap och erfarenheter med anknyt— ning till socialtjänstens strukturinriktade insatser efter SoL:s ikraftträdande 1982

ändrade förutsättningar inför 2000—talet och översiktliga problemanalyser med diskussion om tänkbara strategier på olika nivåer i samhället från storstad till glesbygd samt slutligen sammanfattande diskussion och överväganden om socialtjänstens framtida roll och arbetssätt i samhällsplanering, samhällsarbete och folkhälsoarbete.

1.2. Bakgrund - förutsättningar i stora drag

Det är uppenbart att Sverige - oavsett formerna för Europasamarbetet alltmer integreras i internationella och globala sammanhang. Denna internationalisering rör praktiskt taget alla verksamhetsområden. Den påverkar dessutom direkt eller indirekt alla människor i olika delar av vårt land. Detsamma gäller beslutsfat- tandet på olika nivåer i privat, kooperativ och offentlig verksamhet.

I början av 90-talet sveper en våg av oro över västvärlden i den ekonomiska krisens och den växande arbetslöshetens spår. På samhällsplaneringens område gäller denna oro främst miljöhot och social utarmning i större städer och i perifera områden som hotas av avfolkning. På sina håll bidrar problemen till fruktan, våld och främlingsfientlighet.

Den växande oron hos beslutsfattare i olika länder har under de senaste åren utlöst nya planeringsaktiviteter och okonventionella grepp för att mobilisera medborgarna i försök att bekämpa problemen. Detta gäller inte minst internatio— nella organ som EG och den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD.

Sverige är ingalunda oberört av orostendenserna, även om vi ännu lever under lugnare förhållanden än flertalet andra länder. I både större och mindre kommu- ner sviktar såväl offentlig som privat service. Oron för utarmning av kommuner och landsdelar är utbredd. I dess spår frodas allt öppnare rasistiska attityder, vandalisering av bostadsområden och kyrkogårdar, läktarvåld och t.o.m. hot mot handikappade. Dessa fenomen är tydliga varningssignaler. Orostendenserna

kan få ytterligare näring av långvarig hög arbetslöshet och växande misstro mot makthavare inom såväl offentlig som privat verksamhet.

90—talets problem har ytterst sin grund i sviktande ekonomi och i en långsam förskjutning av näringslivets tyngdpunkt från ett traditionellt industrisamhälle till ett alltmer avancerat teknologiskt tjänstesamhälle. Industrin blir effektivare och relativt sett allt mindre personalkrävande.

Effekterna av den snabba teknologiska utvecklingen både på hemmamarknaden och i fjärran länder blir allt tydligare. I ett längre tidsperspektiv framstår ten- denserna som både löftesrika och hotande. Det är positivt att fattiga länder kan förbättra sina medborgares levnadsvillkor. Den nya teknologin gör det också lättare att bryta upp den funktionsseparering med långa reseavstånd mellan områden för bostad, arbete och rekreation som fortfarande präglar många industristäder av äldre datum.

Möjligheterna att på ett positivt sätt dra nytta av den nya tekniken berörs främst i kapitel 4. Lika viktigt är emellertid att så tidigt som möjligt se sam— hällsomvandlingens avigsidor och så långt möjligt bidra till en positiv utveck— ling. Kunskap och försök att belysa tänkbara konsekvenser av omvandlingspro- cessen kan hämtas ur forskning och framtidsstudier.

I boken "Sverige i nätverkens Europa - Gränsöverskridandets former och villkor" (Liber i samarbete med Institutet för Framtidsstudier 1993) refereras under rubriken "Informationsstaden" en spanskfödd sociolog (Manuel Castells) som är verksam i USA. Han skriver om den moderna staden som både en in- formationsstad, Informational City, och en stad som dessutom ofta är delad, Dual City. Ny informationsteknologi, ökat kunskapsbehov och informations- hanteringens växande betydelse har lett till "segmentering av arbetskraften, särskilt i stora städer":

"I informationsstaden skapas ständigt nya arbetstillfällen med anspråk på högt kvalificerad arbetskraft. Högt betalda arbeten tillkommer inom exem— pelvis avancerad företagsservice, högteknologisk industri, formgivning och massmedia. Också antalet arbetstillfällen inom lågt betalda serviceyrken ökar. Som exempel kan nämnas arbeten inom hotell, restauranger och hus— hållsservice. Samtidigt minskar antalet anställda inom den äldre traditionella industrin. Den dualism som Castell och andra skriver om leder till segrega— tion mellan högt och lågt betalda, mellan människor med mycket hög ut- bildning och sådana som saknar skolning. De senare är ofta invandrare, tillhör etniska minoriteter och arbetar inom en växande informell sektor av ekonomin.

Dualismen har ett annat drag av centralt intresse i denna bok. Städernas informationshanterande befolkning med lång utbildning och hög lön, ingår i globala nätverk och exponeras ofta för intryck och inflytelser från hela

världen. De lägst betalda skikten av serviceanställda tillhör snävt avgränsa— de, ofta etniskt betingade, lokala nätverk, kanske med enstaka utlöpare till invandrares hemländer. "

Bilden av "framtidsstaden " kan te sig främmande. Ändå är uppenbart, att dagens samhälle uppvisar likartade drag. Redan nu tenderar samhället att bli socialt skiktat med utbildning och kompetens som avgörande faktorer.

Även om uppfattningarna om samhällsorganens roll 1 förhållande till de rådan- de utvecklingstendenserna varierar i den allmänna debatten, råder på flera viktiga punkter en påtaglig samsyn. Denna samsyn gäller såväl uppfattningen att den snabba teknologiska utvecklingen kommer att få genomgripande följder för industrisamhället som övertygelsen att de internationella respektive de 10- kala och regionala organens betydelse kommer att öka på statens bekostnad.

Skillnader finns främst i synen på det önskvärda och realistiska i att staten och andra samhällsorgan söker påverka samhällsomvandlingen och dess effekter. Man kan här bl.a. urskilja olika uppfattningar om hur långt statens åtaganden som garant för en allmän välfärd kan och bör utsträckas. Man kan tala om en mera aktiv respektive en mera passiv roll för samhällsorganen på olika nivåer främst i det långa perspektivet. De politiska partierna har, begripligt nog, visioner och bilder av framtiden med markerade särdrag.

I det kortare perspektivet - över 90-talet - torde i huvudsak råda en samsyn i uppfattningen, att samhällsorganen på olika nivåer bör göra vad som är möjligt för att begränsa problemen och underlätta de omställningar som blir mer eller mindre ofrånkomliga. Det faktum att det finns viktiga partipolitiska åsiktsskill— nader om vilka medel som bör användas, ändrar inte att den aktiva grundhåll- ningen till stor del är gemensam.

Ett sådant aktivt förhållningssätt kan beskrivas så att samhällets styrorgan på olika nivåer söker utveckla strategier för att mildra de negativa konsekvenserna av samhällsomvandlingen och underlätta den successiva omställning som redan nu kan förutses. Det fulla genomslaget i förändringarna av de sociala villkoren för stora grupper kommer dock knappast förrän in på det nya seklet.

De mest avgörande frågorna rör i vilken omfattning, i vilken takt och på vilka sätt arbetslösheten kan pressas tillbaka utan att kontrollen över ekonomin går förlorad. I denna process avgör under 90-talet inte bara utvecklingen av ekono— min utan även arbetsmarknads—, regional- och socialpolitiken hur hårt genom- slaget i människors vardag blir. Viljan och förmågan till konstruktiva insatser på lokala och regionala nivåer får dock allt större betydelse.

På grund av den ansträngda ekonomiska situation som under alla förhållanden tycks komma att prägla 90-talet blir det på lokal nivå sannolikt nödvändigt att på ett helt annat sätt än tidigare anstränga sig för att mobilisera människor om man aktivt vill möta de fysiska, sociala, miljö— och hälsomässiga problem som följer i spåren av kriser och omställningsprocesser.

Ett sådant förhållningssätt innebär att människor ges stöd och uppmuntran att

själva medverka till att mildra de svårigheter som följer med omställning exem— pelvis vid befolkningsminskning, förlust av arbetsplatser och urholkning av underlag för offentlig och privat service. Konkret handlar det om att med olika medel så långt möjligt söka vända utvecklingen. Det blir viktigt att samhällsor- gan och andra intressenter på olika nivåer initierar, stimulerar och stöder loka- la eller regionala initiativ och problemlösningar.

Sannolikt spelar den hållning regering och riksdag intar i lagstiftningsarbetet och på andra sätt en viktig mönsterbildande roll.

Även om kommunernas styrelser ställer upp med stöd och själva tar initiativ bör man räkna med att fristående grupper och organisationer bildas för att främja olika ändamål och tillvarata sina intressen. Såväl för att kunna utveckla egna strategier som för att kunna hantera andra parters initiativ på ett klokt sätt är det angeläget, att man på alla nivåer har ett klart förhållningssätt till de redan pågående förändringsprocesserna.

Om man på lokal nivå inte vill acceptera att de sociala problemen skall växa dramatiskt bör det för socialtjänsten bli en central uppgift att arbeta med struk- turinriktade insatser. Risken är annars stor att man kommer att översvämmas av krav på akuta insatser på den individuella nivån. Det blir nödvändigt att uppdra åt socialarbetare eller andra resurspersoner att så långt möjligt engagera såväl enskilda människor som grupper, företag och organisationer för att så tidigt som möjligt se, förebygga eller begränsa problemen.

Rapportering om den sociala miljön, utvecklingsplanering, social mobilisering och hälsoarbete efter lokala förutsättningar och behov bör ses som naturliga arbetsformer. Kommunledningen bör vara ytterst ansvarigt organ, även om insatserna kan organiseras på olika sätt och i regel måste ha sin tyngdpunkt i de lokala miljöerna, eftersom det är där problemen och människorna finns.

Socialtjänsten bör med stöd av sitt vitt förgrenade kontaktnät spela en viktig roll såväl genom egna insatser som genom stöd åt andra som vill göra en positiv insats.

Ett annat förhållningssätt skulle kunna innebära att offentliga organ på olika nivåer förhåller sig mera passiva i föreställningen att det på sikt påskyndar och underlättar en nödvändig "modernisering" av det svenska samhället. Den bak- omliggande tanken kunde vara att livskraftiga kommuner och regioner med i varje fall potentiell Växtkraft bör backas upp för att snabbt kunna dra till sig erforderliga resurser, även om priset socialt sett blir relativt högre under en mer eller mindre lång övergångsfas.

En sådan mera passiv hållning utesluter inte insatser till stöd för människor som "kommer i kläm" men blir rimligen av så begränsad omfattning att de inte nämnvärt påverkar konsekvenserna av de växande klyftorna. En sådan hållning innebär även att statens roll i varje fall i det långa perspektivet starkt begränsas.

Innebörden av en konsekvent uppslutning bakom det nya "moderniseringspro- jektet" (se 4.2) tycks i huvudsak vara att resurser, kunskaper och kompetens

koncentreras till städer och regioner med växtkraft. I gengäld får industrisamhäl— lets förorter i storstäderna liksom gamla industrikommuner, små tätorter längs det gamla järnvägsnätet och glesbygd finna sig i en mer eller mindre markerad tillbakagång.

Ytterst skulle konsekvensen av ett passivt förhållningssätt bli att såväl ett be— tydande antal människor som ett stort antal samhällen i praktiken betraktades och behandlades som "överflödiga" därför att de ur prestationsmässiga och ekonomiska synpunkter skulle framstå som mindre värdefulla eller rent av utgöra en belastning för samhällsgemenskapen.

1.3. Vägval - etisk grund

Sett ur ett välfärdsperspektiv präglat av de värderingar och den människosyn SoL står för blir ett ställningstagande till förmån för det sist beskrivna för- hållningssättet oacceptabelt.

Kärnan i den värdemässiga referensram som svensk välfärdspolitik och social- tjänsten står för kan enklast summeras med några ord av filosofen Ingemar Hedenius. I en av sina skrifter sammanfattar han det svårfångade begreppet människovärde med följande principiellt och praktiskt viktiga ord när han säger att

"människors lika värde ingenting annat är än att alla har precis samma rätt till en människovärdig tillvaro".

Särskilt orden "människovärdig tillvaro" är värda att hållas i minnet. Innebörden kan förtydligas med vad som stadgas i l kapitlet, 2 paragrafen i Regeringsfor- men. Där sägs att "den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall sär— skilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och god levnadsmiljö".

Industrisamhället kommer — i det långa perspektivet - under alla förhållanden att successivt minska i omfattning och ges ett nytt och mer avancerat innehåll liksom en gång jordbrukssamhället. Under denna förändringsprocess bör det emellertid med SoL:s värderingar vara en etiskt grundad plikt för samhällsorga- nen både att mildra omställningsproblemen och underlätta förnyelse och ut— veckling oavsett vilken ort i landet eller vilka människor det är fråga om.

Innebörden av denna etiska förpliktelse kan illustreras genom att ur ett barn— perspektiv tala om staden som fostrare och förebild. I Boverkets skrift "Miljö för livet" (1991) har psykiatern Johan Cullberg i sitt intressanta bidrag något mycket väsentligt att säga om detta. I den sammanfattande introduktionen av Cullbergs bidrag står bl.a. följande att läsa:

"En ful, smutsig, vanskött och vandaliserad miljö bär budskapet att man hör till skräpet i tillvaron. Den låga självkänsla som blir följden kommer till uttryck i psykosomatiska besvär, ångestsymptom, krisreaktioner, själv— mordsförsök och 'tröstsökande' i konsumtion och missbruk."

Cullbergs beskrivning av den trista, slitna miljöns innebörd för barn och för- äldrar med små resurser är talande. Den tydliggör hur den fysiska, sociala och kulturella miljön sammantaget påverkar vuxna och barn psykiskt och socialt i ett utvecklingsperspektiv. Den trista miljön bidrar till att bryta ner människor om den inte förändras inte bara fysiskt utan i lika hög grad socialt och kultu- rellt.

Följande fem slutsatser är viktiga för det praktiska förändringsarbetet:

a)

b)

d)

Oavsett om människor bor i en storstads förort, i ett miljonprogramområde i en vanlig svensk stad, i en liten tätort eller i en by i glesbygd finns ett slags "gränsvärden" för förslitning och utarmning av verksamhet och miljö - svåra men kanske inte helt omöjliga att mäta och beskriva. De gränsvär- dena måste man från fall till fall identifiera och hålla ögonen på. Meto- dutveckling i denna del är angelägen och diskuteras i det följande.

De gränsvärden som det här är tal om är tecken som varierar från stad till stad, från ort till ort. Men de är viktiga. De säger: Nu är det allvar och dags att vi alla - ansvariga politiker, verksamma i privat och offentlig tjänst, enskilda medborgare och grupper - söker vända de negativa spira- lerna till positiva spiraler. Det vill säga: att göra förorten i den stora staden, den lilla tätorten i landsorten, den egna byn i hembygden till en god fost- rare, en god förebild. J a, till något att vara stolt över, även om man lever - och kanske vill och måste leva - under enkla förhållanden.

Föräldrar har alltid det primära fostraransvaret. Vuxna ansvarar för sina liv. Men ansvariga beslutsfattare kan som medborgarnas förtroendevalda aldrig svära sig fria från det yttersta ansvaret för vilken roll den fysiska och sociala miljön spelar särskilt som fostrare av barn och unga. Och som livsmiljö för vuxna i aktiv ålder eller som åldringar. Miljön visar alltid hur och i vilken mån beslutsfattarna försöker och förmår att ta sitt ansvar.

På olika nivåer krävs samlade fysiska, sociala och kulturella insatser som genomförs successivt. Det förutsätter att man inte bara analyserat vilka problem som finns utan lägger lika stor vikt vid inventering av positiva materiella och mänskliga resurser. Vare sig engagerade lekmän eller aldrig så skickliga specialister räcker till för att på egen hand hantera samman— satta problem där många intressen måste vägas mot varandra samtidigt som kraven på god hushållning med knappa resurser beaktas.

e) Allt förändringsarbete är fyllt av målkonflikter där krav ställs på priorite— ring. Därför krävs också en god politisk ledning. En realistisk, ideal poli- tisk hållning blir då att "både styra och stimulera".

2 Historiska och internationella erfarenheter på samhällsplaneringens område

Teorier och idéer om samhällsplanering växte fram med industrisamhällets genombrott. Den snabba framväxten av stora industristäder i Europa och USA skapade problem som gjorde planering nödvändig. Teorier och praxis liksom samhällsplaneringens anseende har växlat från tid till tid.

Kunskap och debatt om principer och handlande som rör städernas struktur är av vikt därför att strukturen påverkar vardagslivets villkor på alla andra nivåer i trapphuset och på gården, i bostadsområdet och dess närmiljöer, i stad och land.

I dag är problemen till stor del andra än vid mitten av förra seklet. Nu bidrar miljöproblem liksom farhågor för sociala motsättningar och hälsomässiga pro— blem till en intensiv planeringsdiskussion i stora delar av västvärlden. Det finns skäl att dra nytta av både historiska och internationella erfarenheter i en situa- tion då många av västländernas problem är likartade.

Samtidigt finns också skäl att inte glömma de specifika förutsättningar som präglar vårt land. Dit hör bl.a. den relativt glesa bebyggelsen i vårt vidsträckta land liksom de skiftande klimatiska, ekonomiska och sociala villkoren samt de varierande kulturella traditionerna.

I detta kapitel tecknas först en översiktlig historik på samhällsplaneringens område fram till våra dagar. Därefter redovisas aktuella internationella erfaren- heter. Viktiga frågor aktualiseras av dessa återblickar och utblickar. De ger anledning till diskussion huruvida ansatser till en ny svensk "planeringskultur" kan skönjas i debattinläggen från forskare och praktiker inom bl.a. samhälls- planering, socialtjänst, hälso— och sjukvård.

2.1. Historisk återblick - "doktriner" under skilda epoker

För att förstå förutsättningarna för samhällsplaneringen är det nödvändigt att se dess koppling till samhällsutvecklingen och tänkandet i såväl tidigare epoker som i vår tid. Samhällsplaneringens historia rymmer rader av exempel på ena— stående framgångar men också på svåra bakslag. Olika skolbildningar har vuxit fram och så småningom förlorat i betydelse beroende på såväl misstag som för- ändring av samhället. Men idéer och erfarenheter har levt vidare och ofta fått aktualitet i nya former under nya villkor.

Vid stadsmiljörådets seminarium i april 1992 arrangerat i samarbete med Nordplan, KTH och SAR diskuterades tidigare och aktuella samhällsplanerings— frågor dvs. frågor som i hög grad griper in i många människors mest personliga livsvillkor. Ett historiskt perspektiv gavs av Johan Rådberg, teknologie doktor och forskare vid arkitektursektionen vid KTH i Stockholm. Rapporten från seminariet belyser hur dagens situation är betingad av en historisk utveckling och leder fram till nyckelfrågor för framtiden.

"Vi saknar idag en gemensam bärande stadsbyggnadsteori "

Av dokumentationen framgår att Rådberg konstaterade: "Vi saknar idag en gemensam bärande stadsbyggnadsteori! Det är avsaknaden av en sådan teori som skapat osäkerhet och förvirring inom stadsplaneringen ända sedan mitten på 70— talet då efterkrigstidens bärande teori - den funktionalistiska - bröt samman."

En bärande teori — en "doktrin" behövs för att 1) definiera problemet, 2) ställa upp mål, 3) ange värderingar, 4) anvisa metoder och slutligen 5) ge "led- bilder, dvs förebilder till goda lösningar".

Stadsbyggandet ställer - till skillnad från de fria konsterna - krav på en lång— siktig genomtänkt plan och krav på organisation och samordning mellan olika parter och intressen i samhället. "Städerna är - eller borde vara det högsta uttrycket för vår civilisation. Denna uppgift är omöjlig om inte stadsbyggandet vilar på en gemensam helhetsuppfattning."

För att bli klara över teoriernas brister och planeringens misslyckanden måste vi enligt Rådberg blicka tillbaka i historien. Det följande är ett försök till sam— manfattning av hans historieskrivning.

"Haussmandoktrinens uppgång och fall "

Vid mitten av 1800-talet hade urbaniseringsproblemen i Europas storstäder vuxit till en sådan nivå att offentliga motåtgärder - byggnadslagstiftning, hygienisk inspektion, offentlig finansiering och planering - för första gången tvingades fram. Haussman ledde den stora omgestaltningen av Paris, som plågades av

"enorma sociala, ekonomiska och politiska problem, sjukdomsepidemier, hög arbetslöshet och en oerhörd trångboddhet". Projektet innebar dels att nya breda trädplanterade gator drogs fram genom den tättbebyggda medeltida bebyggel- sen, dels att ett nytt vatten- och avloppssystem anlades. De politiskt—ekonomiska ambitionerna var viktiga drivkrafter.

Haussmans idéer spreds över Europa. Det nya stadsidealet med breda gator och höga hus skapades genom totalförnyelse av äldre stadspartier i offentlig regi. Inkomsterna från försäljning av nyskapade tomter skulle överstiga kost— naderna för att köpa upp och riva gamla fastigheter och att anlägga gator. Exploateringsökningen var själva motorn i ett system som byggde på koppling mellan gatubredd och hushöjd.

I Sverige infördes liknande kopplingar med 1874 års byggnadsstadga, där femvåningshus medgavs. Traditionellt hade svenska städer utom i de sydligaste landskapen bestått av träbebyggelse i två eller högst tre våningar vid smala gator. Alla svenska städer, stora som små, ålades att upprätta nya stadsplaner. Nya gator borde ha 18 meters bredd.

Omvandlingen gick dock trögt i Sverige. Urbaniseringstrycket och nybyggan- det var trots allt för lågt. Stadsbilden blev splittrad och trasig.

"Haussmandoktrinen var ett svar på de enorma storstadsproblemen i Paris, för småstäder var den aldrig lämpad, i synnerhet inte för de svenska trästäderna. "

Bakslag i form av nya, svårlösta problem kom också i de kontinentala storstä— derna. Befolkningstätheten blev enorm i de väldiga kvarteren med hyreskaser- ner. Den nya folksjukdomen TBC grep omkring sig. Doktrinens trovärdighet gick förlorad när sambandet mellan sjukdomen och bristen på solljus fastslogs vid en läkarkongress.

Det nya dyrbara stadsbyggnadssättet drev också fram ett annat snabbt växande problem - "kåkstäderna" i oplanerade förortsbälten. Dit hänvisades det fattiga småfolket som inte kunde betala hyrorna i den täta centrala staden.

"Den här processen pågick inte bara i storstäder som Paris; också i de svenska städerna stöttes de underprivilegierade bort ur stenstaden och hamnade utanför stadsgränsen utan vatten och avlopp, utan bekvämligheter, men på billig mark, i små låga hus."

"Reaktionen mot regularismen: trädgårdsstaden "

Lösningen på problemen med å ena sidan hyreskasernsystemet och de höga markpriserna och å andra sidan de växande kåkstäderna blev ett nytt planideal i direkt motsats till det haussmanska - en planmässig utbredning i låga hus med trädgårdar. Den småstadsmässiga "trädgårdsstaden" är förknippad med engels— mannen Ebenezer Howard och hans vision om "Garden Cities of Tomorrow" (1898, 1902), men liknande idéer lanserades även i Tyskland vid samma tid. Denna doktrin förutsatte framför allt en aktiv kommunal stadsplane- och mark- politik för att hålla nere tomtpriserna och förhindra det skadliga hyreskasernsys-

temet. Den engelska regeringens rådgivare under första världskriget, Raymon Urwin, blev mönsterbildande för en generation planerare. Han lanserade riktvär- den för exploateringsgraden och försökte bevisa att lägre exploatering inte ledde till dålig ekonomi eller orimlig utbredning.

Den nya doktrinen etablerades i länder som England, Tyskland och Holland. I Sverige infördes en ny lag-stiftning redan 1907. "Ett jättearbete" lades under 1910- och 20—talen ner på att revidera de gamla regularistiska rutnätsplaner som lagts ut över svenska städer och småorter.

Ett starkt motstånd mot trädgårdsstadsdoktrinen kom emellertid främst från fastighetsägare, markägare och storbyggmästare. "De kände sina positioner hotade och fruktade sänkta priser på mark och fastigheter. Deras kritik riktade in sig på den låga tätheten, som man ansåg vara oekonomisk och leda till markslöseri. "

— "Le Corbusier, CIAM och den funktionalistiska doktrinen "

I början av 1920-talet svängde pendeln bort från trädgårdsstaden mot funktiona- lismen. Le Corbusier lanserade i otaliga projekt ett nytt system med höga skivhus och stora obebyggda gröna ytor emellan. Effektivitet genom hög be— folkningstäthet och hygien genom ett rikligt mått av sol, ljus, luft och grönska var viktiga mål. Detta mönster var enligt Le Corbusier "historiskt nödvändigt, det var ett uttryck för den nya industriella civilisationen". Trädgårdsstäderna var slöseri med mark, restid och pengar. "Det nya höghussystemet var den enda räddningen: de ineffektiva förstäderna skulle helt kunna avskaffas, nya skulle inte byggas, förkunnade han."

Dessa idéer satte sin prägel på CIAM (Congrés Internationaux d'Architecture Moderne) och det stadsbyggnadsmanifest ("Athén-chartan" 1933), som "brukar betraktas som grunden för det moderna stadsplanetänkandet". En hotande stor- stadskris målades upp befolkningen flyttade ut, skatteintäkterna minskade, fastighetsvärdena rasade. "Ingenting mindre än en ekonomisk och social kris hotade världens ledande storstäder, hävdade CIAM " om inte drastiska, storskal i- ga ombyggnader kom till stånd. Oswald Spenglers undergångsprofetior i "Unter— gang des Abendlandes" spädde på stämningen och kravet på brytning med "det gamla".

CIAM tog också fasta på andra idéer i tiden. Stadsplaneraren skulle efterlikna ingenjören eller vetenskapsmannen. Estetiska och kulturella värden var oväsent- liga. Diagram togs fram för att visa hur man kunde vinna mark eller bättre solbelysning genom att öka hushöjden. I Sverige togs bestämmelsen om maximal hushöjd bort i 1931 års byggnadsstadga. "Dörren för höghusbyggandet hade öppnats. " Genomslaget kom då Europas återuppbyggnad efter kriget hade tagit fart.

"Den verkliga skördetiden inträffade på 1960-talet, då nya storskaliga hög— husbyggen sköt upp ur jorden, i storstäder i väst som i öst, i Leeds och Mar—

seilles, Milano och Leningrad, Stockholm och New Dehli."

Kritiken och reaktionen på boom—periodens stadsbyggande kom i England 1968 efter en gasexplosion och ett ras i ett höghusområde i östra London. "Inter- nationellt kom reaktionen något senare, en reaktion som kan symboliseras genom sprängningen av det stora amerikanska sociala bostadsområdet Pruitt- Igoe i Chicago 1972. Höghusbyggandet - funktionalismens columbi ägg hade tappat sin trovärdighet, och därmed doktrinen som sådan."

— "Vad kommer efter funktionalismen?” Kritiken mot funktionalismen har på senare år varit stark från praktiskt taget alla håll utan att någon ny bärande teori etablerat sig. Rådberg grupperar kritikernas nya stadsbyggnadsidéer under sex rubriker:

"Den europeiska staden" ses av bl.a. bröderna Rob och Léon Krier som det stora projektet. De hyllar centraleuropas medeltida stadsbyggande och klassi— cism.

"1800-talets rutstad" förespråkas av bl.a. den amerikanska skribenten Jane Jacobs vars "oöverträffade" bestseller "The Death and Life of Great American Cities" kom redan 1961. Haussmans 1800-talsstad är egentligen den enda funge- rande modellen. Den förstördes dock av moderna stadsplanerares verklighets- främmande experiment. — "Traditionellt och småskaligt" står för återgång till traditionellt småskaligt stadsbyggande dvs. en folklig byggnadstradition. Prins Charles i England och hans rådgivare har i "A vision of Britain" gått till storms emot modernismen och brutalismen. Kritiker pläderar för kvarboende och upprustning på de boen- des egna villkor. "Självbyggeri" är en grupp "nära släkt med den förra". Lokalt självbestäm- mande förespråkas i "den starka engelska anarkosyndikalistiska traditionen". " Förödande kritik" har riktats emot CIAM-doktrinens effekter i tredje världen. — "Eko-city" har företrädare som lanserat begreppet "permakultur". Det

bygger på kretsloppstänkande, återbruk och energibesparing. I Sverige finns idéerna i mindre skala i de senaste årens "ekobyar".

"Det offentliga rummet" handlar om social och kulturell kritik från geogra- fer, sociologer och filosofer. De riktar kritik mot segregation och kulturell iden- titetslöshet. De betonar vikten av " ett offentligt rum" i staden antingen detta har formen av det traditionella torget eller gatan.

”Tre huvudfrågor i framtidens stadsbyggande " Rådberg menar att styrkan i EG:s uppmärksammade s.k. grönbok se nedan ligger i dess försök att ta ett "helhetsgrepp" och aktualisera de centrala pro-

blemen, även om den har brister och dess ideal ligger långt ifrån det specifikt svenska. Därefter lyfter han fram tre viktiga frågor som spelar stor roll i EG:s skrift liksom i alla doktriner och som diskuteras i kapitel 4.

1) Förorternas vara eller inte vara Le Corbusier ville - i likhet med Haussman - återupprätta en koncentrerad stad och avskaffa förorterna. I praktiken kom höghusbyggandet att användas till nya storskaliga förstäder. "Detta funktionalistiska förortsbyggande kritiseras i dag överallt (EG—skriften talar om 'periferins fiasko”). Men vad är då den rätta slut— satsen? Bör förstäderna avskaffas? Eller bör vi hitta tillbaka till det borttappade receptet på den goda förstaden till exempel enligt Raymond Unwins recept?"

2) Frågan om en mera differentierad stad kan uppnås Funktionalismen har kritiserats för att den "tog död på mångfalden och livfull— heten i staden". Rådberg påpekar att den planerade zoneringen bara är en av de krafter som drev fram ensidigheten. Marknaden, konkurrensen och prissätt— ningen är andra drivkrafter. Räcker det med stadsbyggnadsåtgärder om man vill återgå till en "blandad, mångfunktionell stad av förindustriell typ"?

3) Fortsatt utbredning eller förtätning

Denna tredje stora fråga behandlas i EG:s grönbok som varnar för fortsatt ut- bredning och ser förtätning som ett motmedel. Är det önskvärt att stoppa den fortsatta utflyttningen och utbredningen? Är det över huvud taget möjligt att göra det?

2.2. Internationella erfarenheter under efterkrigstiden

Som tidigare berörts finns tecken såväl internationellt som nationellt som tyder på att samhällsplaneringen efter något av en nedgångsperiod är på väg mot re- nässans. Vi kan lära av andra länders sätt att se på och hantera problem som vi nu är på väg att möta i allt större omfattning. Internationella erfarenheter gör bilden av problem och behov tydligare och kan därmed underlätta utformningen av strategier byggda på en realistisk verklighetsuppfattning.

2.2.1 "Överblivna människor i överblivna områden"

I Boverkets tidskrift Planera Bygga Bo nr 2 1993 finns en artikel av sociologen Eva Öresjö som bygger på en probleminventering med internationella utblickar. Artikeln introduceras med följande text.

"I Sverige, liksom i den övriga västvärldens industriländer, står bostadsbyg- gande och bostadsplanering inför omvälvande förändringar. I allt fler av västvärldens industrinationer kan man urskilja allt tydligare tecken på en ökad utslagning och marginalisering av både enskilda boende och av hela bostadsområden. "

Probleminventeringen har genomförts på uppdrag av Boverket och redovisats i en idéinriktad uppsats med en översikt över årtiondena efter andra världskri- get. Från att nästan helt ha varit inriktad på storskalig nyproduktion på jung— frulig mark riktas nu huvudintresset mot förmågan att ta till vara, förbättra och förändra redan befintliga boendemiljöer och stadsbygder Förändringen måste sätta spår 1 byggbranschens uppbyggnad och arbetssätt.

I artikeln säger Öresjö att allt fler forskningsrapporter pekar på att nya och svåra problem dykt upp inom det bostadssociala området. I den engelskspråkiga bostadslitteraturen använder man ordet "residual" för svaga grupper på bo— stadsmarknaden och man talar även om "residualisation of social housing areas". Öresjö frågar sig vad det säger om vår tids samhälle? "Residual" betyder ju överbliven och Överblivna kommer nog än fler människor att bli i den struktur- omvandling västvärldens industrinationer nu är mitt uppe i.

Boendemiljöerna präglas, enligt genomförda studier, av kriminalitet, våld och vandalisering. Alla som kan försöker flytta och kvar blir en koncentration av arbetslösa problemfamil jer, som ytterligare förstärker förortsområdenas negativa kräftgång.

"I den internationella bostadsforskningen finns de som i dagens bostadssi— tuation - i såväl Europa som USA - ser en återgång till 1800-talets sätt att lösa bostadsfrågan för de fattiga, med svåra sociala problem som följd. De ser hur stora grupper av medborgare ur såväl ett social- som bostadspoli- tiskt perspektiv hamnar i samhällets periferi utan att ens ha hoppet kvar om en bättre framtid."

Öresjö menar att det håller på att permanentas en underklass som kanske inte direkt hotar samhällets välmående delar, men vars desperation kommer att ta sig uttryck i ökad brottslighet, gatuvåld och upplopp. Utvecklingen har gått längst i de anglosaxiska länderna men samma tendenser sprider sig till Frankri— ke, de östra delarna av Tyskland och andra delar av Europa.

Öresjö noterar, att det s.k. 2/3-delssamhället är en större realitet i andra delar av västvärldens industriländer än hos oss. "Detta hindrar inte att de margina- liseringstendenser som kan urskiljas utomlands också finns hos oss. Vissa delar av miljonprogrammets bostadsområden bildar t.ex. allt mer slutna världar med speciella subkulturer. Vilka konsekvenser får det i en krympande samhällseko- nomi? Kommer detta även i vårt land att leda till marginalisering av utsatta grupper?"

Avslutningsvis menar Öresjö att den i Sverige väl utvecklade bostadsforskning-

en visserligen inte kan lösa problemen men göra dem diskuterbara och därmed stimulera till ett nytänkande.

2.2.2 "EG:s grönbok" - en inspirationskälla under debatt

EG:s grönbok om stadsmiljön, ännu inte översatt till svenska men väl till danska, har sitt ursprung i Europaparlamentets beslut i december 1988 att problemen i stadsmiljön skulle kartläggas och utredas.

Enligt den redogörelse för boken som Fredrik von Platen, chef för Boverkets stadsmiljöavdelning, lämnade vid stadsmiljöseminariet i februari 1992, antog EG*s ministerråd i januari 1991 en resolution om hur stadsmiljöfrågorna bör utvecklas.

Den policy som därmed antogs innebär att stadsmiljön anses förorsaka globala problem som måste lösas lokalt:

"Det är en EG—angelägenhet att genom miljöförbättring och Stadsförnyelse undvika förslumning, som medför sociala och ekonomiska komplikationer. I förnyelsen får vi emellertid inte glömma vikten av vårt historiska och kulturella arv som finns representerat i våra städer."

Miljöförbättring och Stadsförnyelse ses, enligt von Platens redogörelse, av ministerrådet som en väsentlig förutsättning för en framtida bärkraftig utveck- ling av våra städer. EG-kommissionen uppmanades att samordna insatserna för att utveckla och genomföra initiativ som rör stadsmiljöfrågor. Vidare under- ströks vikten av en stadsmiljödatabas. Dubbelarbete borde undvikas genom samarbete med andra internationella organ som OECD och Europarådet. Minis- terrådet tillsatte en expertgrupp på området för att överväga hur EG genom fonder kan förmedla medel till förbättring av stadsmiljön.

EG-boken har diskuterats och debatterats i fackkretsar runt om i Europas större städer. Boken har uppenbarligen vitaliserat den europeiska - och svenska - debatten om samhällsplaneringen. Strävan att anlägga en helhetssyn på plane- ringsfrågorna har vunnit brett erkännande som Rådberg konstaterade. Den tycks också, som strax skall beröras, ha bidragit till att konturerna av en ny svensk planeringskultur kan skönjas.

2.2.3. OECD:s arbetsgrupp för bostadsförsörjning, social integration och livsdugliga miljöer

Ett annat uttryck för den aktivitet som numera förekommer på internationell nivå är det arbete som utförts av OECD:s "group on urban affairs". I september 1992 framlades en preliminär slutrapport från dess "project group on housing, social integration and livable environments in cities " . I översättningen i rubriken

skulle kanske beboeliga väljas i stället för livsdugliga, fast det är nog i det stora hela likgiltigt.

Rapportens innehåll och slutsatser ger starkt uttryck för den oro för svåra sociala problem som följt med den över hela världen snabba stadstillväxten. Det är sökandet efter konkreta, praktiska strategier som inger ett hopp om en bättre framtid. Av rapporten framgår bl.a. följande:

Den ekonomiska tillväxten i de utvecklade medlemsländernas stadssamhällen har attraherat allt fler grupper. Det har bl. a. lett till immigrantströmmar från fattigare delar av världen- Östeuropa, Afrika, Sydostasien och Latinamerika. Befolkningssammansättningen har också påverkats av ökning av antalet singel- hushåll bland unga och gamla. Och av marginaliserade gruppers icke—tradi- tionella hushållsbildningar. Konsekvenserna har på många håll blivit näst intill oöverstigliga sociala och ekonomiska problem som regeringar och andra offent- liga organ brottas med.

De snabba förändringarna har påverkat bostadsefterfrågan och ökat pressen på viktiga inslag i den urbana miljön som tillgången på bostäder och transporter, infrastruktur, offentlig service och liknande.

Rumsligt har städerna tenderat att utveckla bosättningsmönster präglade av ökad polarisering mellan attraktiva, svåråtkomliga och dyra områden å ena sidan och fattiga områden där trängseln ökar å andra sidan.

Öar av fattigdom och socialt förfall (deprivation) har utvecklats mitt i välmåen- de områden. Såväl områden på nedgång (declining areas) som bättre områden plågas av luftföroreningar, buller och vibrationer. Fungerande normer för socialt ansvar och grannbeteende (social responsibility and neighbourly be— haviour) har ofta brutit samman. Eftersatta grupper saknar kraft eller makt att själva åstadkomma förändringar eller att genom politiska processer få ändringar till stånd.

OECD:s projektgrupp kritiserar bristen på långsiktiga och över sektorgränser— na samordnade riktlinjer. De komplexa sambanden mellan ekonomisk och social utveckling, bostadsförsörjning och transportsystem hör till det som anses kräva samordning för bättre balans. Kostnaderna för segregerad social bostadsförsörj- ning (social housing) liksom för polisiära insatser och välfärdsanordningar har skjutit i höjden på ett sätt som i längden anses ohållbart. Makrofaktorer inverkar på städerna och deras närmiljöer.

Regeringar ser bostadsfrågorna som centrala och går samman med lokala styrorgan för att engagera invånarna i syfte att förbättra boendemiljöer och skapa trygghet 1 boendet. Bostadspolitiken är viktig därför att den kan utnyttjas för att få igång positiva processer.

Enighet tycks enligt OECD:s arbetsgrupp vara på väg i de utvecklade länderna om kraven på omprövning av traditionell sektorplanering till förmån för mång- dimensionella mål och strategier i förändringsarbetet. Gruppen har bl.a. sett som sitt syfte

— att undersöka samordnade och alternativa riktlinjer och program som involve— rar alla nivåer av offentliga och privata sektorer för att främja bärkraftig stads— utveckling samt — att utvärdera strategier och därvid lägga särskild vikt vid deras tillämpning på bostadsområdet och hur man kan stärka de boendes ställning.

Inom projektet har bedrivits studier som bl.a. rör arbetsträning och arbetsan— skaffning ("job training and employment"), stöd åt utsatta och eftersatta grupper ("assisting disadvantaged groups"), tillgången till service, bostadsbeståndets sammansättning, bostadsstödet till särskilda grupper samt brottslighet. Utifrån detta underlag ges rekommendationer som bygger på löftesrikta ansatser. I en sammanfattning ("conclusion") av sådana "policy strategies" lyfts några nyckel- faktorer fram, även om tiden måste utvisa hur bestående effekterna blir på sikt:

Datainsamlandet måste ges en ny utformning för att kunna möta behoven. Flersektoriella data måste vara både kvalitativa och kvantitativa för att kunna användas för positiva förändringar. Det vore ett ideal om internationellt jäm— förbara data kunde insamlas. Samtidigt måste inses att städer har sina egna speciella behov. — Helhetssyn krävs för att ställa upp flersektoriella mål och för att fatta beslut. Kostnader och intäkter i nuet måste ställas mot framtida uppoffringar och vin— ningar. — Städernas problem är av sådan omfattning att traditionella initiativ och strategier utformade på en nivå är otillräckliga. Både vertikal och horisontell integration är betydelsefull. Två typer av ansatser kan urskiljas: en med inriktning på multisektoriella problem i hela stadsmiljön och en med inriktning på sammansatta problem inom vissa områden eller grannskap (neighbourhoods). Båda har, även om viss kritik förekommit, visat på avsevärda framsteg. Samverkan med icke—offentliga organ stimulerar till investeringar, ger spin— off effekter och minskar trycket på de offentliga organen. Politiskt stöd åt samverkansprojekt är av betydelse för långtidseffekterna. Gemensam fondering är en utväg. Knappa offentliga resurser gör att myndig- heter behöver kompetens att samarbeta med icke-vinstinriktade organisationer och privata fonder samt att uppmuntra investeringar och ge stöd i andra former. _ Multisektoriell inriktning innebär att man främjar både "hårda" och "mjuka" investeringar. Det handlar å ena sidan om bostadsförsörjning, infrastruktur och offentliga anordningar och å andra sidan om människor som behöver förbättrad hälsa, utbildning och social och kulturell service.

I kapitel 5 diskuteras möjligheterna att - i linje med OECD-gruppens resone- mang vidareutveckla befintliga metoder för sociala områdesbeskrivningar och

analyser till vad som kunde kallas "sociala konsekvensbeskrivningar", SKB. Användning av SKB skulle ligga i linje med de på senare år introducerade miljökonsekvensbeskrivningarna. Ett sådant arbetsinstrument förutsätter inte bara någon form av datorbaserad "social kartering" på olika nivåer utan också tillgång till relevanta s.k. mjukdata. Sådana data kan bara hämtas ur närmil- jöerna på "fältet" där man har kontakt med grupper i olika åldrar och samhälls- skikt.

2.3. Kan man skönja en ny svensk planeringskultur?

Vad lär vi oss av de historiska och internationella erfarenheterna? Är det en ny planeringsdoktrin som främst behövs? Eller flera teorier för skilda behov?

Historien tycks lära oss att det inte finns eller går att skapa någon allomfattan— de teori som svarar mot de sammansatta problembilderna i en mer och mer komplex värld. De "stora" doktrinerna var inte lösningen på storstädernas problem. Än mindre på de små orternas eller den glest bebyggda periferins problem.

Den senaste "doktrinen" - den storskaliga funktionalismen - ville vara förnuf- tets och den vetenskapliga kunskapens planeringsform. Och en del enastående framgångar nåddes i början när skalan var måttlig och bostäderna rationella och garanterat hygieniska. Den svåra bostadsnöden hävdes i vårt land. Det var bara det att doktrinen sedan tillämpades in absurdum och utan hänsyn till lokala förutsättningar och kulturer.

Om bostäderna inte längre blev direkt hälsovådliga så blev de i stället på många håll näst intill omänskliga när skalan successivt växte i Europas och USA:s storstäder. Och de till stor del resurssvaga grupper som hänvisades till de nya förortsområdena levde med små ekonomiska marginaler. "Vanliga" människors behov av hygien respekterades förvisso men knappast deras behov av skönhet och en miljö att vara stolt över. Man var i praktiken omedveten om effekterna av alltför enformiga och trista områden. Det blev närmast ett omed- vetet och outtalat uttryck för förakt för invånarna.

De flesta av våra svenska miljonprogramområden framstår vid internationella jämförelser som relativt oskuldsfulla trots att även här skalan så småningom alltför ofta drevs upp. Vällingby i Stockholm, Baronbackarna i Örebro och Fröslunda i Eskilstuna blev paradexempel att visa upp under efterkrigsepoken innan de verkligt stora greppen togs i våra storstäder. I dag har vi runt om i landet problemområden även om man knappast kan tala om "slumområden".

Kunskaper, genomtänkta teorier och - framför allt kanske - vilja och förmåga att handla behövs. Men ordet "doktrin" skrämmer. De historiska och interna- tionella erfarenheterna har visat att alla de "stora" doktrinerna med föreskrifter

och kalkyler i stort och smått visat sig alltför anspråksfulla, rationalistiska och okänsliga för verkligheten.

Av historien kan man som något positivt lära att teoretiskt och praktiskt genomtänkt planering alltid visat sig nödvändig - t.ex. för att komma bort från hälsorisker och socialt elände i kåkstäder. Den "stora" teorin som löser pro— blemen oavsett var de finns tycks inte existera. Däremot krävs god teori och praktik för olika miljöer och för arbete med grupper som bor och arbetar där. Måtten och ambitionerna måste anpassas till den lokala miljöns förusättningar.

Om "Doktrinen” med stort D ter sig skrämmande så gäller det också den totala planlösheten på en marknad där ekonomiska krafter styr utan hänsyn till det långsiktiga allmänintresset. OECD-gruppens slutsatser tyder på att chansen till framgångar är störst när offentliga och enskilda intressen samverkar på olika ni- våer och med stor bredd.

En realistisk hållning tycks mera handla om en ny, teoretiskt och praktiskt förankrad "planeringskultur" än om en detaljerad doktrin med färdiga mönster och modeller för hur problem skall lösas.

En sådan planeringskultur har ett dialoginriktat förhållningssätt till invånarna som ett viktigt kännetecken men är tydligare än så utan att förlora sin flexibili- tet. Den pekar ut problem och mål, redovisar värderingar och anvisar praktiskt användbara metoder i linje med de krav Rådberg ställde upp.

Respekt, lyhördhet och känsla för människors egna upplevelser och för olika miljöers egen kultur och tradition ligger i det dialoginriktade förhållningssättet. Och därmed en uppfordran att mobilisera de mänskliga resurser som finns i den lokala miljön.

Just mobiliseringen blir en viktig förutsättning för nytt hopp om hyggliga sociala villkor och förbättrad hushållning med resurser oavsett om det rör sig om sociala nätverk, byggd miljö, kultiverad eller orörd natur. En ny kultur kan stimuleras av kunskap men måste också få växa fram underifrån som grund för en långsiktigt hållbar utveckling.

Louise Nyström, arkitekt och teknologie doktor vid Boverkets stadsmiljöavdel- ning, formulerade vid stadsmiljöseminariet tankar som - i likhet med gruppdis— kussionerna kan läsas som en plädering för eller i varje fall tecken på en utveckling mot en ny planeringskultur. I anförandet finns problem, mål, värde— ringar och strategier skisserade eller antydda. Flexibla och måttfulla strategier efter lokala förutsättningar förordas.

Nyström ser i princip två slag av hot mot folkhälsan. Dels handlar det om "en allt sjukare miljö" med luftföroreningar och gifter som framkallar allergier, can- cer m.m. Dels rör det förhållanden i vardagslivet som medför psykosocial ohäl- sa:

"Att problemen är så sammansatta belyses bl.a. av att de människor som har störst svårigheter i arbetsliv och familjeliv och har svårast att hävda sig på marknaden, tenderar att hamna i de boendemiljöer som har de sämsta

förutsättningarna för en god livskvalitet (dålig service, tristess, storskalig— het mm) vilket i sin tur adderar till svårigheterna att hävda sig inom offent- ligheten och på arbetsmarknaden. Brister i vardagslivet bidrar således till ökade risker för marginalisering av de grupper som redan har en svag ställ- ning i samhället, vilket i sin tur ökar sjukvårds- och socialtjänstkonsumtio—

nen .

Nyström understryker också att "all miljö är befintlig" och att planeringen borde präglas av samma synsätt som präglar PBL:s krav på ombyggnad. Varsam om- byggnad innebär att bibehålla kvaliteterna samtidigt som man rättar till bris- terna. Begrepp som "råmark" och "jungfrulig mark" blir då orimliga. Varje miljö är sin egen norm. Alla tillskott och förändringar skall göras med utgångs- punkt i vad som redan finns där:

"En by skall behandlas som en by, en småstad som en småstad och en storstad som en storstad."

Dessa ord måste rimligen läsas så, att det inte längre finns eller kan finnas en "doktrin" som mer eller mindre skall prägla all planering i landet. Tvärtom - det handlar om att så långt möjligt utgå från historisk, miljömässig, social och kulturell särart. All planering blir "förnyelseplanering".

Kanske kan man tala om ett nytt förhållningssätt som i praktiken innebär en övergång från en mönster- och expertinriktad till en dialog- och processin- riktad planeringskultur?

Till detta behöver följande läggas: Skiktningen efter inkomst och utbildning ökar sannolikt i ett postindustriellt samhälle. För de mest utsatta krävs därför nya möjligheter och stöd från sam- hällsorgan på olika nivåer för att hävda sina intressen och behov.

Begreppet "utsatthet" diskuteras i följande kapitel.

3 Socialtjänstens strukturinriktade insatser - forskningsbakgrund, begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring samt nya ansatser

Den osäkerhet som funnits inom samhällsplaneringen under senare år återspeglas även i synen på och försöken att utveckla sociala synsätt i det strukturinriktade arbetet med stöd av den socialtjänstlag som trädde i kraft 1982.

Samtidigt finns tecken på att osäkerheten om såväl samhällsplaneringen i allmänhet som om socialtjänstens roll i det strukturinriktade arbetet är på väg att vika. Två antologier av forskare och forskande praktiker - Boverkets "Miljö för livet" (1991) och "Social Mobilisering - om samhällsarbete i Sverige" (1992) är klara tecken härpå.

I den förra medverkar företrädare för samhällsplanering, byggforskning, psykiatri, distriktsvård, sociologi, etnologi, socialt arbete och arkitektur. De flesta av den senare skriftens medarbetare är forskare och/eller lärare inom socialtjänsten men även företrädare för etnologi och fritidsverksamhet med- verkar.

Forskningen har bidragit till att det nu finns en solid grund av kunskap att stå på om den sociala och fysiska miljöns betydelse för hälsa och välfärd. Kruxet är att goda "översättningar" till praktisk handling av denna kunskap först under senare år tycks vara på väg att ta konkret och tillämpbar form.

Först lämnas i detta kapitel exempel på forskning av betydelse för bl.a. social— tjänstens utveckling. Därpå följer en begreppsdiskussion och en kunskapsöver— sikt som rör socialutredningens synsätt och socialtjänstens försök att utveckla medverkan i samhällsplaneringen.

Därefter berörs utvecklingen från 70—talets grannskapsarbete till vad som i skriften "Social mobilisering" sammanfattas under begreppet samhällsarbete.

Den kunskapsmässiga grunden har nu hunnit bli mera rejäl både teoretiskt och praktiskt. I anslutning till samhällsarbetet behandlas medverkan i lokalt hälso- arbete.

Slutligen berörs nya ansatser i det strukturinriktade arbetet med utgångspunkt i en diskussion om grannskapsidéns förutsättningar som socialt ideal i det moderna samhällets olika miljöer. Det sker utifrån skriften "Stadsliv och grann— skap" 1991, där artiklar av stadshistorikern Bosse Bergman och docenten i so- cialt arbete Sören Olsson introduceras och kommenteras av sociologen och byggforskaren Lars Hjärne. Den diskussionen följs upp i kapitlen 4 och 5 i denna rapport.

3.1. Forskning om den sociala och fysiska

miljons betydelse för hälsa och välfärd - en grund att stå på för att söka lösningar

Det finns en omfattande samhälls- och beteendevetenskaplig forskning som har intresse i en diskussion om "sociala aspekter", "social planering" o.d.

Även medicinsk forskning berörs. Sociala villkor påverkar hälsan. Socialtj äns- ten tar sedan flera år successivt över betydande delar av såväl psykiatrisk vård som somatisk äldrevård. Detsamma gäller omsorg om funktionshindrade ("han- dikappade").

Forskningen ger kunskap som en grund att stå på, inte de praktiska lösningar- na. De beror ytterst av etik och människosyn. I dag finns en tämligen solid, på forskning grundad kunskap om den sociala miljöns betydelse för hälsa och väl— befinnande. Detta gäller i hög grad värdet av olika slag av sociala nätverk. Forskningen om segregation är omfattande men har ofta lett till delade meningar om möjliga och lämpliga åtgärder. Den fysiska boendemiljöns effekter har varit omstridda. Företrädare för ett flertal discipliner är dock numera i huvudsak ense om boendemil jöns betydelse bl.a. för psykosocial hälsa, människors trivsel och sociala förankring.

Även effekterna av boende och vård i institutionella former för psykiskt sjuka och funktionshindrade har studerats ingående bl.a. av sociologer. Ett exempel är studier som rört begåvningshandikappade (av Mårten Söder). Viktiga lär- domar finns att få ur vårdens och omsorgernas styckevis dystra historia när det gäller funktionshindrade och mentalsjuka. Situationen har kraftigt förbättrats, men övergrepp och missförhållanden har ingalunda utrotats.

Förakt för svaghet finns alltid kvar. Människor i institutionsmiljöer och andra beroendesituationer behöver stöd för att värna sin integritet.

3.1.1. Exempel på kunskap som vuxit fram ur samhälls- och beteendevetenskaplig forskning

Den sociologiska och socialpsykologiska forskningstraditionen har i hög grad bidragit till den kunskap vi har i dag om den sociala och fysiska miljöns be- tydelse för hälsa och välfärd. Man kan här hänvisa till exempelvis den ameri— kanska tradition där man arbetat med kriminalitet och storstädernas slumpro— blem, till internationella studier om de små gruppernas psykologi och till svensk forskning om nätverk och vårdens historia.

I Sverige utvecklades sociologi och socialpsykologi efter andra världskriget un— der inflytande av den anglosaxiska traditionen. Harald Swedner, vid det här laget en svensk "klassiker" i den tämligen nya disciplinen socialt arbete, tog bl a intryck av Kurt Lewins idéer om fältforskning och använde dem "till förmån för de problemdrabbade och hunsade".

En grupp samhällsvetare och en arkitekt (Bo Mårtensson, Björn Alfredsson, Lars Dahlgren, Leif Rahm) bedömde i rapporten "Det hotade lokalsamhället" 1988 att utvecklingen skulle leda till "ökade motsättningar mellan centrum och periferi". Klyftorna mellan "rika och fattiga lokalsamhällen, kommuner och regioner" ökar. Den alltmer internationaliserade ekonomin medför obalanser mellan olika delar av landet och slår ut i sociala problem och ökande sårbarhet.

Forskargruppens bedömning tycks stämma med samhällsutvecklingen. Den stämmer även med den i inledningskapitlet citerade amerikanske forskarens bild av den sociala strukturen i den högteknologiska informationsstaden.

Segregationstemat berörs närmare i kapitel 4 med stöd av bl.a. de statliga stor- stadsutredningarna och erfarenheter från samhällsarbete i mångkulturell miljö.

Sociologen Karin Tengvald studerade för ett antal år sedan bl.a. " nyfattigdom" i Haninge och har under åren ägnat sig åt studier kring sociala nätverk. På senare år har hon bl.a. i rapporten "Gemenskap och inflytande - Om samordnad boendeservice och välfärd" 1990 sammanfattat erfarenheter av försöken med samordnad boendeservice.

Tengvald menar, att "det är viktigt med "den lilla gemenskapen", gemenskap byggd på mer än enbart fysisk närhet. Det är också viktigt att se att gemenskap och inflytande hänger samman. Det är först där det finns fungerande och viktiga sociala sammanhang, som det kan utvecklas en legitim grund för deltagande i boinflytande. "

Tengvald betonar alltså - liksom Sören Olsson och andra forskare - vikten av "den lilla gemenskapen". Det är många sociala sammanhang, som invånarna vanligen ingår i. Ett accepterande av de små gemenskapernas särart är en för- utsättning för att deras inneboende kapacitet skall komma till nytta som komple- ment till de professionella insatserna:

"Frågan är också om vi inte i dagens ekonomiska läge har ett starkt behov av att 'de små gemenskaperna” fortsättningsvis fungerar väl och snarast

expanderar. Det är tydligt att ett nytt syfte med de små gemenskaperna i boendemiljön börjar växa fram som huvudsyfte, nämligen just deras egen— skaper som producenter av nyttigheter av olika slag, inte minst sociala tjänster för sina medlemmar."

Den byggda, fysiska miljöns betydelse för hälsa och socialt liv har alltmer uppmärksammats som en viktig faktor. Lars Hjärne har i sin forskning lyft fram förvaltningsfrågornas betydelse för utveckling av boinflytande och socialt liv.

Socialpsykologen Johan Asplund har väckt uppmärksamhet genom sina subtila studier kring hälsningsceremoniernas betydelse för de vardagliga sociala relatio— nerna människor emellan och sina nyligen publicerade analyser av anonymi- tetens och de tillfälliga mötenas betydelse i det moderna stadslivet ("Storstäderna och det forteanska livet" 1992).

Asplunds 1991 publicerade "Essä om Gemeinschaft och Gesellschaft" behand— lar den flerhundraåriga utvecklingen från sammanhållningen och altruismen under kyrkans hägn i småskaliga organisationer som byar och skrån ("Gemein- schaft") till väsentligen mera kontraktsmässiga, av egenintresset präglade relatio- ner i moderna storsamhällen ("Gesellschaft"). Den har bl.a. av Sören Olsson uppmärksammats i hans diskussion om olika livssfärer och samhällsarbete och samhällsplanering i skriften "Social Mobilisering".

Sedan 70-talet finns en omfattande litteratur om barns villkor i den fysiska miljön. Kunskapsöversikten "Barn och byggd miljö" av Bodil Rasmusson, 1993, utgiven av Bomiljörådet och Lunds universitet (Institutionen för byggnadsfunk- tionslära) är en rik källa att ösa ur. Den omfattande "barnmiljöutredningen" publicerade ett flertal rapporter under 70-talet. I slutbetänkandet 1975 samman— fattades problemen i ny stadsbebyggelse i fyra punkter:

Barn lever åtskilda från viktiga verksamhetsområden och miljötyper — Barn lever åtskilda från andra åldersgrupper, klasser och kulturmönster Barn lever i påtvingad kontakt med ett stort antal jämnåriga Barn lever i miljöer som de saknar rätt och möjlighet att påverka.

Barnmiljörådet tog initiativ till studier av bl.a. lek— och trafikmiljöer. "Struktu- rella förändringar" har emellertid fört in motverkande komponenter som inte varit kalkylerade eller inte föranlett försök till kompenserande åtgärder, hävdas i kunskapsöversikten.

På senare tid har bl.a. barns boendeföreställningar i ett utvecklingspsykologiskt perspektiv analyserats i avhandlingar av Maria Nordström och Gunilla Torell 1990. Miljöns betydelse för barn och unga berörs i det följande utifrån den av FN antagna "Barnkonventionen" där bl.a. följande hävdas enligt Barnmiljörådet:

"Barnets bästa ska komma i främsta rummet, dvs. ska vara grundprincipen i alla situationer där barn och ungdomar är inblandade. Detta innebär att barn och ungdomar ska prioriteras och att staten ska avdela resurser för åt—

gärder som avser barn och ungdomar." Vidare sägs i konventionen:

"Landet åtar sig att stödja varje barns rättigheter till det yttersta av sina resurser."

Det är en rimlig slutsats att kunskap särskilt av det slag som Johan Cullberg redovisat beträffande trista boendemiljöers betydelse för barns verklighetsupp- fattning borde få genomslag i förnyelse av storstadsförorter och liknande mil- joer.

Den 1 juli 1993 tillsattes en "barnombudsman" (BO) med uppgift att bevaka frågor som rör barns och ungdomars rättigheter och intressen upp till 18 år. Detta bör få betydelse även för barns allmänna livsmiljö då ombudsmannen övertar rådets uppgifter.

Forskningen om åldrande och äldre i samhället är omfattande. Som exempel kan nämnas det tvärvetenskapliga projektet "Äldre i samhället - förr, nu och i framtiden" med historikern Birgitta Odén som forskningsledare. Studierna avslutades i början av 80—talet. Syftet var att peka ut möjliga vägar för äldre att bli betraktade som en resurs i samhället.

Sociologen Gerdt Sundström har som forskare utifrån omfattande material i flera sammanhang visat att den informella äldreomsorgen sedan länge har stor omfattning och betydelse. Det släktbaserade nätverket har snarast ökat i be- tydelse trots den ökade rörligheten i samhället. Frivilligheten och kvaliteten i kontakterna stimuleras av äldres ekonomiska oberoende.

"Konsten att bli gammal - förebilder, framtidsbilder" är titeln på en av Institu- tet för Framtidsstudier 1992 publicerad rapport skriven av folklivsforskaren i företags- och vårdkultur Barbro Holm-Löfgren och psykologen och socionomen, fil.dr. Lennart Brunander. Den behandlar förhållandet mellan äldre, anhöriga och personal på ett sätt som är besläktat med det resonemang om vikten av ett "interaktionistiskt" förhållningssätt på alla nivåer i socialt arbete som förs i avsnitt 3.2.1.

I förordet uttrycker Barbro Westerholm, vice ordförande i institutet, förhopp— ningen, "att 90—talet innebär en vändpunkt och att vi inte minst vid planering av äldreomsorgen och utbildning av dess personal tar vara på de äldres egna kun- skaper och erfarenheter. Vi måste sluta att tycka åt andra om hur de skall ha det. De som berörs måste få tycka själva".

Uttalandet bör ha relevans inte minst vid ombyggnader och stadsförnyelse. Sådana ingrepp berör sådant som för gamla människor kan vara det sista de själva har kontroll över det egna hemmet. Följande slutord i boken av Lennart Brunander, skrivna sex år efter det att han blivit pensionär, säger något om behovet av integritet och om livets värde och betydelse även under åldrandet:

"Perioden från det verksamma livet och till ålderdomen är en process, där

man ständigt prövar att lämna det som varit, att ta vara på nuet och att förbereda sig för det som kommer. Jag lever i den processen nu. Jag upplever detta som en betydelsefull livsperiod. Men samtidigt är ju livet på väg mot ålderdomen precis lika dant som det alltid har varit. Livet är alltid viktigt."

3.1.2. Exempel från medicinsk forskning

På senare år har grundläggande medicinsk forskning befäst kunskapen om sambanden mellan sociala problem och hälsa å ena sidan och den sociala och fysiska miljön å andra sidan.

"Klassiska" föregångare som Gunnar Inge och Gustav Jonsson tog i begränsad utsträckning upp just dessa aspekter, även om Inges studier var samhällskritiska och Gustav Jonssons analys med tiden vidgades.

I 1991 års folkhälsorapport har mycket av forskningen om sambanden mellan hälsa å ena sidan och en rad andra faktorer som klasstillhörighet ("sociala skikt"), yrke, ålder, kön, levnadsvanor och dylikt sammanfattats.

I en samnordisk rapport 1984 av Gunborg Jakobsson, finländsk professor i socialpolitik, och Lennart Köhler, professor i socialmedicin, om "Barns hälso- tillstånd i Norden" utgiven av Nordiska hälsovårdshögskolan fördes bl .a. en kri- tisk diskussion om hälosbegreppet. De har även svarat för SoS-rapporten "Barns hälsa i Sverige" 1991 som visar att barnen i stort sett är friska och välutvecklade men att det moderna samhället medför kvardröjande och i en del fall ökande hot. Dessa hot gäller t.ex. missbruk, famljeupplösning och misshandel. Invand— rar- och flyktingbarn löper större risk för ohälsa än andra barn.

Tomas Faresjös avhandling 1989 "Social skiktning och ohälsa i studien 1913 års män" ("Linköping studies" i samarbete med Akademiska sjukhuset, Uppsala Universitet) visade att "livshändelser" som arbetslöshet, arbetsbyte samt in— komstförändring uppvisade samband med hjärtinfarkt och dödlighet.

I en rapport med titeln "Boende, social miljö och hälsa" från Byggforsknings- rådet (BFR) 1993 tas förhållandet mellan social och fysisk miljö å ena sidan och hälsa å andra sidan upp. Kristina Orth-Gomér och Ingeborg Eriksson vid Sta- tens institut för psykosocial miljömedicin har tillsammas med Peeter Fredlund vid Statistiska Centralbyrån (SCB) och Stig Elofsson vid Stockholms universitet presenterat resultat från omfattande intervjuundersökningar.

Studierna har syftat till att undersöka vilken betydelse befolkningens "boende- förhållanden, sociala förhållanden och social gemenskap " har för befolkningens hälsotillstånd och överlevnad. Med hjälp av SCB:s undersökningar av svenska folkets levnadsförhållanden GJ LF) från 1982-83 har dessa aspekter undersökts i ett slumpmässigt urval av den svenska befolkningen. 14 000 män och kvinnor har intervjuats om boendemiljö, grannskapskontakter, bakgrundsfaktorer rörande socialgruppstillhörighet, familjestruktur etc. Vidare registrerades hälsotillstånd

och livsstilsfaktorer. Samtliga följdes i fem år med avseende på överlevnad.

Efter kontroll för faktorer som ålder, socialgrupp mm fann man att bl.a. god fysisk boendemiljö, tillräckliga grannskapskontakter och gott socialt nätverk hade stor betydelse för Överlevnad och hälsa. Enligt undersökningen karakterise- ras " god boendemiljö" av boende i eget hus, i en- och tvåfamiljshus och i en bostad med flera rum. Goda grannskapskontakter innebar att man av och till träffade grannar, hade gårdsfester, hjälpte varandra med småtjänster etc. Den största riskgruppen för för tidig död utgjordes av dem som hade inga eller nästan inga grannkontakter. Resultatet sammanfattas på följande sätt:

"Undersökningen bekräftar tidigare resultat om den sociala förankringens betydelse för hälsa och överlevnad. Dessutom framkom att den fysiska boendemiljön hade betydelse för grannskapskontakter. Således påverkades hälsan av både den sociala och den fysiska boendemiljön."

Som en kommentar kan sägas, att det självfallet är av stort värde att även denna omfattande uppföljningsstudie bekräftar att både den sociala och den fysiska mil— jön - och inte minst de sociala kontakterna - är av betydelse för hälsa och över- levnad. Det är emellertid ett problem att sådana generella samband inte ger mera av vägledning för det praktiska handlandet när det gäller miljöer där befolkningen inte har tillgång till bostäder i eget hus eller i låg bebyggelse etc. Det blir viktigt att studera och följa upp hur man konkret kan hantera situa- tionen i bristfälliga miljöer, särskilt om många invånare är resurssvaga.

3.1.3. BFR-chefens synpunkter

I ett inlägg av chefen för Byggforskningsrådet Bertil Pettersson i tidskriften PLAN 3 1993 i debatten om rådets ansvar för den samhällsvetenskapligt in- riktade byggforskningen beskriver BFR—chefen "några viktiga områden där de sociala aspekterna står i direkt fokus".

Under rubriken "Utformning av bostäder" nämns att en ny stor "bostadsvane- och preferensundersökning är angelägen". Vidare påpekas att de senaste årens studier har visat "utemil jöns betydelse som arena för social samvaro". Detta har stimulerat till "nytänkande inom parkverksamheten" och skapat en bred bas för miljöpsykologisk forskning.

Inom området "Hus och hälsa" har en kunskapsöversikt tagits fram. Ambi— tionen är att fortsätta den tvärvetenskapliga forskningen. Och att utveckla metoder för att komma till rätta med de skadliga faktorerna.

BFR-chefen menar även att den medicinska och psykologiska forskningen med sina naturvetenskapliga responsstudier har hamnat i "något av en återvänds- gränd". De ger liten hjälp för att åstadkomma det som enligt den senaste folk- hälsorapporten påverkar människors hälsa mest, nämligen stödjande nätverk, arbete/sysselsättning och upplevelser av "ett sammanhang i sitt liv".

För frågan om socialtjänstens framtida roll är det av särskilt intresse att notera den vikt BFR-chefen lägger vid "sociala nätverk". Det gäller såväl 30—, 40— och 50-talsområden som nyare områden:

"Studier av miljonprogramområden har också visat på betydelsen av hem— känsla och identifikation med bostad och närmiljö samt uppbyggnaden av sociala kontaktnät då man försöker vända en negativ utveckling i problem- områden. Stora ekonomiska och sociala vinster finns att uppnå på områdes- nivå genom ett flersektoriellt angreppssätt (tekniska och funktionella för- bättringar, social mobilisering, bättre service och tillskott av arbetsplatser). "

BFR—chefen tillägger i denna del, att "det viktigaste är nu inte att ytterligare förfina dessa kunskaper utan att tillämpa dem i områdesupprustning och därefter utvärdera resultaten. "

Till detta skall här endast göras kommentaren att det nog främst är socialtjänst— en som försökt utveckla nätverksarbete, även om mycket återstår att göra. Det som hittills gjorts har ofta rört opretentiösa utvecklingsförsök med hjälp av öppna förskolor, dagverksamheter för psykiskt handikappade och liknande. Ty— värr saknas ofta dokumentation från utvecklingsförsök. Några exempel lämnas i kapitlen 4 och 5.

Med sitt vida kontaktnät har socialtjänsten goda förutsättningar att i skilda miljöer samverka med grupper av skilda slag. Vinsten ligger i att problem upp— täcks tidigt och att negativa utvecklingsspiraler kan vändas till något positivt.

BFR-chefen riktar emellertid kritik även mot socialförvaltningarna och berör deras svaga ställning i planeringshierarkin. BFR:s FoU-program utgår ifrån att det är i "den sektorövergripande planeringen direkt under kommunstyrelsen som det sociala synsättet måste beredas plats". Tyvärr diskuteras ej i vad mån det tidsmässigt finns praktiska förutsättningar för kommunledningen att engagera sig djupare i utvecklingen av kommunen och dess olika områden ur ett socialt pers- pektiv. Som framgår av det följande överensstämmer dock synsättet i denna rapport i huvudsak med vad BFR—chefen anför.

Kritik uttalas även mot att vare sig Plan- och bygglagen, PBL, eller social- tjänstlagen, SoL, talar om hur det skall gå till i praktiken att "främja goda sociala levnadsförhållanden". Pågående översyn av såväl SoL som PBL kan dock komma att bidra till att stimulera ett intensifierat arbete i önskad riktning.

BFR—chefen nämner även att det i socialnämndens uppgifter ingår att "göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen". I anslutning härtill konstaterar han att det finns mycket av stor betydelse för samhällsplaneringen som hittills knappast alls blivit belyst. I fortsatt forskning om livsformer och livsstilar är det angeläget att lyfta fram grupper som inte hörs i samhällsplane- ringen motsvarande sin numerär - kvinnor, barn, ungdomar, invandrare, äldre etc.

Sammantaget kan noteras att också i BFR-chefens inlägg det sociala perspekti—

vet tillmäts en betydande vikt. Hur det sociala perspektivet i praktiken skall kunna säkerställas diskuteras närmare i kapitlen 4 och 5. Kommunledningarna bör förvisso ta ett större ansvar för att de sociala perspektiven förs in i plane— ring och annat förändringsarbete. Det förutsätter dock att de informeras i tid om aktuella utvecklingstendenser samt ger stöd och vägledning för angelägna fält- insatser.

Det kan på goda grunder hävdas att det är "fältet" som till stor del har nöd— vändig kunskap om vardagslivet och om den fysiska och sociala miljön i kom— munens olika delar. Av praktiska skäl måste en stor del av de konkreta insatser- na för analys, insatser och uppföljning göras där i nära kontakt med invånarna.

Det är även angeläget att den översiktliga planeringen verkligen ges ett socialt innehåll. En grundläggande tanke i denna rapport är, som närmare utvecklas i följande kapitel, att det kan ske genom lokal utvecklingsplanering av det slag som Sören Olsson och andra utvecklat i skilda skrifter. Likartade synsätt finns i "Välfärd i blåsväder" (John Lovén 1992).

3.2. Begreppsdiskussion och erfarenhetsåterföring med anknytning till socialtjänsten

Begrepp som "sociala problem", "socialt arbete", "samhällsarbete", "social planering" etc. är - liksom "samhällsplanering" - svåra att definiera. Detsamma gäller begrepp som "hälsa" och "miljö". En återkommande begreppsdiskussion behövs ändå för att så långt möjligt klargöra vad vi menar när vi använder begreppen. Begreppen är viktiga i den demokratiska debatten och behövs som hjälpmedel för att göra en komplicerad verklighet någorlunda gripbar.

Som underlag för erfarenhetsåterföring och diskussion rörande socialtjänstre- formen har bl.a. bilaga 2, upprättad av Sonja Helling vid Socialtjänstkommit- téns sekretariat, och bilaga 3 utarbetad av sociologen Lars Hjärne använts. Den förra är en sammanfattning av "lagstiftarens intentioner", den senare är "en begrepps- och kunskapsöversikt". Även litteratur och rapporter har, som fram— går av detta och följande kapitel, varit värdefulla som underlag för reflektion och diskussion.

3.2.1 "Sociala problem" och "socialt arbete"

Begreppen "sociala problem och "socialt arbete" har varit föremål för en intres- sant, ifrågasättande diskussion bland forskare och lärare under senare år. Även om diskussionen inte leder till resultat i form av utbildningsreformer är den av betydelse för den dialoginriktade hållning som i denna rapport ses som ett

fundament för strukturinriktat arbete i framtiden.

Harald Swedner utgick i sin bok "Socialt arbete - en tankeram" från den grundläggande tanken att "socialt arbete" består i "samhälleligt förändringsar- bete" på olika nivåer - på individnivå, på institutionsnivå och på samhällsnivå.

De sociala processer som leder fram till "sociala problem" står i centrum för Swedner. Medicinskt arbete, vårdarbete, omsorgsarbete och socialt arbete består huvudsakligen i "motåtgärder" i förhållande till de problemskapande processerna i det moderna industrisamhället. Samtidigt upplever "en växande grupp bland läkarna, omvårdnadsarbetarna och socialarbetarna" detta som otillfredsställan— de. Många av dem skulle säkerligen vilja medverka i "förebyggande arbete", dvs. vara med och planera och strukturera den fysiska, tekniska och sociala mil— jon.

Swedner trycker bl.a. på att ämnet "socialt arbete" dels vuxit fram som ett svar på krav från en rad intressegrupper utanför eller i marginalen av forskar- samhället, dels att den som skall ägna sig åt forskning i socialt arbete måste skaffa sig överblick över kunskapsstoff och forskningsmetoder inom flera etablerade samhälls- och beteendevetenskaper.

"Sociala problem" kan visserligen inte definieras utan att känna till samhällets värderingar, men för kunskap om vad som är en hög levnadsnivå hänvisar Swedner även till Maslows behovstrappa. Den ger stöd för att definiera gapet mellan hur det "är" och hur det "bör" vara.

Forskaren ser här socialt arbete i ett aktörsperspektiv och inte ett åskådarper- spektiv. Både forskaren och socialarbetaren blir på det sättet talesmän för de berörda människorna. Hållningen präglas av ett mångvetenskapligt samhällsper— spektiv och av ett rationellt synsätt till stöd för människor i underläge. Det komplicerade mötet socialarbetare—människa får en relativt sett mera undan- skymd roll. Och det är särskilt i denna del som diskussionen i fackkretsar på

senare år blir intressant. Tre forskare vid institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet - Jan

Sandberg, Stefan Morén och Lennart Nygren - publicerade 1990 skriften "Tre röster om socialt arbete". Inläggen stämmer visserligen i viktiga delar - t.ex. i den emancipatoriska hållningen - väl överens med Swedners föreställningar men det finns också intressanta skillnader.

De tre nämnda författarna har det gemensamt att de inte vill godta att socialt arbete i så hög grad som nu definieras av praxis. Det kan leda till att professio- nella och revirmässiga intressen kan komma att styra kunskapsuppbyggnad och undervisning. Och kanske, tycks det, komma i konflikt med kunskapsintresset och forskningens oberoende ställning.

Till de gemensamma utgångspunkterna hör även att de i högre grad än Swed— ner utgår från "mötet mellan människor" som det primära i allt socialt arbete oavsett på vilken nivå mötet äger rum - det individuella eller det samhälleliga.

Sandberg är inte tillfreds med att ämnet socialt arbete omfattar ett antal ämnes-

discipliner bland vilka de studerandes prioriteringar av vad som är viktigt 1 hög grad varierar. Ämnet saknar egen, klar identitet. Samtidigt ser han' 'nyckelsitua- tionen i socialt arbete" som relationen mellan två människor — socialarbetaren och klienten/den psykosocialt utsatte. Denna situation utgör grunden för alla nivåer av socialt arbete:

"Båda aktörerna" blir subjekt och objekt i en gemensam nyckelsituation. Scenariot för socialt arbete blir ett "medskapande" där båda parterna deltar.

Morén vill också tydligare etablera socialt arbete som ett eget teoriområde med egen kompetens och identitet. Den sociala praktiken utan teoretisk förankring innehåller många fällor. En svag och oartikulerad teoretisk identitet innebär att yrkesgruppen riskerar att bli offer för ständigt nya trender och moden i sin yrkesutövning.

Ämnet bör värdemässigt vila på en humanistisk grundhållning av det slag som den finländske filosofen Georg Henrik von Wright diskuterat och studera män— niskan som kulturvarelse. Socialt arbete blir inte längre primärt en " problemlös- ningsuppgift" utan ett "erbjudande" att kunna förändra självbild och omvärlds- uppfattning. Socialarbetaren bör stödja medvetna, nya tolknings— och handlings- möjligheter i socialt utsatta situationer.

Socialt arbete är inte individarbete enbart. Det är inte samhällsarbete - enbart. Det handlar i stället om individer och grupper i sociala/samhälleliga situationer som kan vara svåra att se och förstå på egen hand.

"Socialt arbete bygger inte primärt på ett individperspektiv och heller inte på ett samhällsperspektiv; socialt arbete utgår ifrån ett interaktionistiskt perspektiv (både på individen och samhället)."

Nygren framför liknande tankegångar och tar ställning för ett emancipatoriskt socialt arbete och dess förhållande till processer och fenomen som kan förknip- pas med "social utsatthet".

Socialt arbete som vetenskaplig disciplin innebär att söka kunskap om vad det betyder att arbeta förändringsinriktat med människor i socialt utsatta livssitua- tioner. Sådana situationer handlar om ett i grunden moraliskt ställningstagande, där handlingar kommer till stånd med "med-subjekt". Samhället blir ett relevant aktörsområde, där "social utsatthet" är resultat av förtryck och utslagning som

görs synligt:

" Förändring av en livssituation innebär både en anpassning till omgivningen och en anpassning av omgivningen. "

En sammanfattande kommentar till denna diskussion är att det konstruktiva ligger i den interaktionistiska ansatsen i synen på såväl analys som praktiskt handlande. Dialogen, kunskap och förmågan till inlevelse blir centrala förutsätt— ningar för att förstå och stödja hanteringen av utsattheten t.ex. för den som är arbetslös, har dålig utbildning och låg självkänsla.

Hinder och möjligheter till positiva förändringar av såväl verksamhet som miljö som hos människorna själva skall så långt det går medvetandegöras i mötet mellan socialarbetaren och dem som är berörda. På det sättet finns en möjlighet att gemensamt skapa insikt om vad som realistiskt kan och bör göras för att häva, begränsa eller kompensera brister både i verksamhet och miljö och hos de enskilda människorna eller i gruppen. Utsattheten blir tydlig och kan i bästa fall steg för steg angripas genom mobilisering, miljöarbete etc.

Förutsättningen för framgång är ett inkännande arbetssätt där man aldrig talar över huvudet på dem som är beredda att gå in i en dialog. Det interaktio- nistiska arbetssättet har likheter med den syn på uppkomsten av "handikapp" som framgår av bilaga 2, hämtad ur "Välfärd i blåsväder". Jfr texten längst ner på bilagan som är upprättad av Jerker Rönnberg, docent i psykologi. Funk— tionsnedsättning/handikapp uppstår vid "kollision" mellan omgivning och individ. En rad faktorer hos bådadera kan eventuellt förändras. Funktionsned- sättningen kan då reduceras, kompenseras eller kanske med tiden upphöra.

Ett interaktionistiskt arbetssätt blir naturligt i såväl olika former av samhälls- arbete som i en planeringsprocess präglad av lyhördhet och vilja till dialog med medborgarna. Det handlar i grunden om ett förhållningssätt som kan tyckas självklart för dem som arbetar inom socialtjänsten. Tyvärr är det knappast så i en situation, då krav på snabbhet i planeringsprocessen och stor arbetsbörda på individnivån riskerar att leda till förhållningssätt som försvårar dialog, gemensam analys och handling. Hård press hotar på sina håll att underminera socialtjänstens humanistiska prägel.

Ett dialoginriktat arbetssätt kan ge kommunen ett gott kunskapsunderlag och en stärkt position t.ex. inför en förhandlingsplanering. Det är också ett kom- munintresse att vända en negativ och kostnadskrävande spiral i en kommundel till något positivt för både människor och miljö. För de berörda människorna kan uppgivenhet komma att vändas till hopp, ömsesidigt stöd och aktiv med- verkan i förändringsarbetet.

3.2.2 "Sociala aspekter" och "social planering"

Socialutredningen hade höga ambitioner för socialtjänstens medverkan i sam— hällsplaneringen. Genom att tillföra planeringen kunskap, ta initiativ, direkt medverka i planeringen och aktivera medborgargrupper skulle den arbeta för

en allsidigt sammansatt social struktur — en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter — ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamheter som bidrar till att ge bostadsområden liv

— väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handikappa- des behov och ett bostadsutbud som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehov i icke segregerade former.

Uppräkningen vittnar om en stark tilltro till den rationalistiska planeringens möjligheter att påverka samhällsutvecklingen. Och till en ekonomisk tillväxt som grund för fortsatt utbyggnad av verksamheten i den gällande planeringsdoktri- nens anda. Samtidigt byggde utredningen på kritik av bl.a. de allt mer storskali- ga förorterna och den utslagning som följde med den häftigt omdebatterade "flyttlasspolitiken " .

Propositionen som ledde till SoL:s ikraftträdande 1982 anslöt i huvudsak till utredningens förslag och tänkande. Kritiken av rollen som "städgumma" accep- terades. Verksamhetsplaneringen sågs som ett medel att påverka samhällsplane— ringen. Kommunstyrelsens ansvar och samordnande roll underströks. I bygg- nadslagstiftningen behövdes inga särskilda bestämmelser om skyldighet att inhämta socialtjänstens synpunkter.

I sin begrepps- och kunskapsöversikt använder Hjärne med tvekan - begrep— pet "social planering" som beteckning för olika former av socialtjänstens plane- ringsmedverkan. Hans allmänna bedömning är att social planering som den var tänkt av socialutredningen med undantag av vissa kommuner - framför allt Linköping ses av både Hjärne och andra författare som ett lysande undantag i praktiken kom att fungera dåligt.

Hjärne understryker att den bild han presenterar är dystrare än hur det ser ut i verkligheten, eftersom han dels utgår från socialutredningens höga ambitioner och dels går igenom problem och misslyckanden. Samtidigt konstaterar han att man, inte minst genom den sociala forskningen, under åren lärt sig mycket om hur samhället fungerar och hur den sociala planeringen verkar. Därigenom har lagts en god grund för att ge förslag till hur en social planering skulle kunna utvecklas och fås att fungera om vilja finns.

Lagens intentioner " influerades starkt" av den storskaliga fysiska planeringens rationalistiska planeringssyn "trots att utvecklingen av en social planering tillkom som en kritik av den förhärskande fysiska planeringen".

I bilagan går Hjärne igenom olika begrepp, där "social planering" närmast står för uppfattningen att man med hjälp av bl.a. fysiska planeringsåtgärder "får problem att se annorlunda ut i framtiden än idag". Tveksamheten inför be— greppet sammanhänger dels med avsaknaden av egna planeringsredskap, dels att man lagt stor vikt vid verksamhetsplaneringen som konkret påverkansinstru— ment så som man gjorde i Linköpingsmodellen. ("Leklador" och "närhetsprin- cipen" var viktiga inslag i modellen.)

"Sociala aspekter" står för en hållning, där man nöjer sig med att söka påverka andra planerings- och styrformer i linje med propositionen i vilken man inte såg anledning att "bedriva särskild social planering" fastlagd i särskilda

plandokument. Sociala aspekter är dock ett alltför "passivt uttryck" enligt Hjärnes mening.

Andra betydelser av "social planering" som diskuteras i bilagan är "sociala mål" för att i mer allmän mening "förbättra Ievnadsvillkoren", vilket under lång tid präglat inte minst den fysiska planeringen. Ett besläktat uttryck är "välfärdsplanering" med inriktning på att ta fram välfärdens sociala indikatorer som grund för politiska beslut.

En mera grundläggande kritik av samhällsplaneringen innebär att man sätter sociala mål före ekonomisk tillväxt. Den representeras av bl.a. den norska forskaren Saeterdal och är med sin radikala innebörd "inte särskilt meningsfull att lägga som grund för en revidering" av SoL, även om den kan ha "betydelse som utopi och som ett teoretiskt begrepp i en samhällkritisk analys".

Att se social planering enbart som en fråga om att tillföra "kunskaper" är att bortse från planeringens begränsade styrmöjligheter och dess karaktär av kon- fliktlösningsprocess.

Samordnad eller integrerad planering har fördelen att ta fasta på samordning och att tillföra ekonomiska aspekter som varit alltför undanskymda.

En mer aktiv form av social planering som var ett tungt inslag i diskussionen men bara antyds i lagen är medborgarstyrd planering genom direkt medverkan i planeringsprocessen. Den norske forskaren Ottar Brox har introducerat det besläktade begreppet generativ planering som innebär, att man avstår från att planera fram ett slutligt mönster till förmån för stöd åt människors egna for- muleringar och lösningar.

Hjärne noterar att sådant tänkande kom att spela en underordnad roll i lagen och dess förarbeten på grund av tveksamhet om dess roll i förhållande till det politiska systemet, vilket setts som en orsak till att medverkan aldrig tog riktig fart. Han bedömer dock att social planering bör ha inslag av generativt tänkande för att fungera.

Förebyggande planering är det mest utmärkande draget i lagens intentioner till skillnad från allmänt välfärdshöjande planering, även om ordalagen är vaga. Fastän det kan vara svårt att urskilja samband och finna tillräckligt precisa metoder är det svårt "att avstå från förebyggande inslag i en social planering".

Planering för att stärka svaga grupper uttrycks inte heller särskilt tydligt i förarbetena, även om det ligger underförstått i det förebyggande arbetet. Advokatplanering till stöd för svaga grupper utvecklades i USA i " kriget mot fattigdom", med aktionsforskning som en variant. Den fick aldrig fäste i Sverige med dess ambitioner i den offentliga planeringen. Just inom detta områ— de finns den starkaste kopplingen mellan social planering och samhällsarbete med dess inriktning att genom social mobilisering stärka svaga gruppers förmå- ga att tillvarata sina intressen. Hjärne tillägger:

"Inte minst i dessa dagar av minskande åtaganden från stat och kommun, trots övergripande ansvar, tror jag att det är särskilt viktigt att social

planering innehåller ett uppmärksammande av särskilt utsatta eller drabba- de grupper i samhället."

Att döma av forskningen, summerar Hjärne, fick den sociala planeringen aldrig en chans att förverkligas. Lagstiftarna tog för lätt på värderingskonflikterna ba- kom sociala problem. De hade en förenklad planeringssyn och förutsåg inte förändringarna i den kommunala fysiska planeringen och samarbetssvårigheterna mellan förvaltningarna. Styrmöjligheterna överskattades och socialtjänsten saknade relevanta kunskaper. Dess kvalitativa metoder hade svårt att bli accepte— rade samtidigt som man hade svårt att utveckla kvantitativa metoder för att beskriva levnadsförhållandena och att engagera människorna på lokal nivå. Socialarbetarnas intresse svalnande och socialhögskolorna kunde inte hålla in- tresset uppe.

"Samtidigt har alla försök med social planering i olika former och de studier som gjorts av dem skapat goda kunskaper om planeringens svårig— heter och möjligheter."

Hjärne lyfter fram såväl de snabba förändringarna som nu präglar samhälls- utvecklingen med övergång från storskalig nybyggnad till småskalig och sam— ordnad ombyggnad via förhandlingsplanering som statens begränsning av sina nya åtaganden, den minskade subventioneringen och avregleringen mm. Samti- digt berör han de långsiktiga förändringar Sören Olsson analyserat, där privat- sfären och den formella systemsfären (kommunala och andra organisatoner) expanderat. Det leder i ett framtidsperspektiv i tre riktningar:

Önskvärdheten att satsa på "det lilla grannskapet" (jfr Tengvald) -— Vikten av att förstärka "den lokala offentligheten" där man kan skapa förutsättningar för kravlösa möten och verksamheter — Behovet att bygga på gemensamma intressen för att tillgodose spontana önskemål att träffas och umgås t.ex. i invandrargrupper och kooperativa eller andra verksamheter för produktion och konsumtion som kan stödjas både genom fysisk planering och verksamhetsplanering

Dessutom bör viktiga förändringar av de sociala förhål landena uppmärksammas:

"Vi kommer liksom i England och på kontinenten att få betrakta arbets— löshet som ett permanent inslag i vissa regioner och boendemiljöer. Det vill då till att dessa fungerar socialt, t.ex. på det sätt som byar och samhällen i norra Sverige, trots en permanent hög arbetslöshet och visserligen med en del samhälleligt stöd, tycks ha lyckats göra. Störst är risken i storstäder— nas förortsområden."

Till detta kommer det växande trycket trots hårdare gränsskydd i form av

invandring. Det ställer krav på fungerande samhällen, som är ytterligare en viktig utgångspunkt för utvecklingen av nya former för social planering. För- utom sociala mål grundade på kunskaper om människors levnadsvillkor och samverkan mellan en rad offentliga och privata intressenter liksom mellan orga- nisatoner, bör social planering bygga på medverkan från berörda grupper bl.a. för att få bättre kunskaper och för att kunna förebygga sociala problem med särskild hänsyn till utsatta grupper. Det kräver med Sören Olssons sätt att sammanfatta det att socialtjänsten

1. måste lära sig att förstå planeringen bättre 2. måste vara med i hela planeringsprocessen 3. måste bli en aktör i planeringen

Slutsatser och överväganden av bl.a. denna begrepps- och kunskapsöversikt sammanfattas och diskuteras vidare i följande kapitel. Här bör dock betonas

att statens och kommunernas minskade åtaganden accentuerar behovet av socialtjänstens strukturinriktade insatser

att ambitionerna måste anpassas till tillgången på resurser och främst inriktas på utsatta grupper och områden

att ökad medborgarmedverkan med stöd av social mobilisering bör ses som en nyckelfråga bl .a. för en över sektorgränserna samlad lokal utvecklingsplanering samt

att särskilda åtgärder krävs för att förstärka kompetensen i både planering och samhällsarbete i olika delar av landet.

3.2.3 "Grannskapsarbete" och "samhällsarbete"

Frågan om samhällsarbetets innebörd och inriktning är central i diskussionen om socialtjänstens framtida roll i strukturinriktat arbete.

Under 60- och 70-talet bedrevs "grannskapsarbete" på många håll av radikala och engagerade socialarbetare och fritidsledare. Nya storskaliga förorter i den rationalistiska planeringens anda präglades av brist på tradition och social föran— kring. Det utlöste kritik.

Högt ställda förväntningar liksom otillräckliga kunskaper och erfarenheter hos många berörda samhällsarbetarna själva, kommuner, bostadsföretag och andra - bidrog på flera håll till motsättningar och missräkningar. Intresset för sam- hällsarbete sjönk under 80-talet.

Ändå vanns värdefulla erfarenheter för framtiden genom de insatser som gjordes såväl av dåtidens unga pionjärer som av kommuner och bostadsföretag. De blir på nytt av värde i den nya situation som uppkommit på grund av såväl 90—talets ekonomiska kris som den långsiktiga samhällsomvandlingen. Tillväxten i kunskap och kompetens hos olika parter de senaste årtiondena blir i den

situationen en resurs att vårda och utveckla.

Här är syftet att belysa innebörden av samlingsbegreppet "samhällsarbete" och tänkbara framtida utveckl ingslinjer genom att översiktligt diskutera följande frå- gor:

Vilka var socialutredningens intentioner? Vilka är samhällsarbetets historiska och internationella rötter?

— Vilka teoretiska synsätt har utvecklats och vilka praktiska erfarenheter och metodfrågor har lyfts fram i analyser av forskare och forskande praktiker? — Varför behövs samhällsarbete sannolikt i ökad omfattning under lång tid framåt?

— Vilka gemensamma drag kännetecknar "samhällsarbete" och vilka framtida utvecklingslinjer kan urskiljas?

3.2.3.] Intentionerna bakom socialtjänstlagen

Fält— och grannskapsarbete skulle enligt socialutredningen inriktas på lokala förhållanden, som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Arbetet borde bedrivas i kontakt och samverkan med berörda grupper och samhällsorgan. Fält- och grannskapsarbete borde stimulera till medverkan i ideellt, politiskt och fackligt föreningsliv eller verksamhet som bygger på intressegemenskap.

I propositionen behandlades frågan om fält- och grannskapsarbete relativt summariskt. Verksamheterna var av relativt ungt datum med begränsade erfa- renheter att falla tillbaka på. Även i propositionen ansågs att arbetet i så hög grad som möjligt borde bygga på politiska och ideella organisationer. Social— tjänstens roll skulle vara att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de riktlinjer som fastställts för verksamheten. Begreppet samhällsarbete dis- kuterades inte närmare.

I skriften Social Mobilisering riktas invändningar mot den snäva avgränsningen av utrymmet för fält- och grannskapsarbete i förarbetena till lagen. Det sägs dock också att samhällsarbetare inte heller förstod de politiska maktstrukturernas betydelse och vikten av att politiskt förankra de övergripande målen för arbetet.

Såväl forskare och lärare som praktiker tycks mena att det nu är dags att även i Sverige acceptera den internationellt vedertagna benämningen " samhällsarbete" som samlingsbegrepp för skilda aktiviteter med syfte att aktivera människor att tillvarata sina intressen i skilda lokala miljöer eller i olika gruppbildningar.

Alf Rönnby, docent i socialt arbete, menar att socialutredningens bekymmer för att samhällsarbetare skall sammanblanda samhällsarbetarrollen och politiker- rollen troligen bottnar i att den inte satte sig in i samhällsarbetarrollen. "Bekym- ren grundar sig också på uppfattningen att man inte kan ha socialtjänstemän som stöder eller till och med främjar aktiviteter från grupper som riktar kritik och

krav och agerar mot myndigheter och offentliga verksamheter." Faktum är dock, påpekar Rönnby, att det redan sker t.ex. genom rättshjälp.

3.2.3.2 Historiska och internationella rötter

Samhällsarbetets historiska och internationella rötter är viktiga för förståelsen av såväl det förflutna som förutsättningarna för framtiden. Till skillnad från samhällsplaneringen har samhällsarbetet aldrig dominerats av "doktriner" med internationell genomslagskraft i stora delar av världen och i olika länders lagstiftning. Utvecklingen har i stället styrts av variationer i historia, traditioner och samhällsuppbyggnad.

Samhällsarbetet har ofta drivits fram av rörelser underifrån, även om det så småningom fått stöd av det etablerade samhället. Det har ofta förutsatt drivande eldsjälar och stöd av myndigheter eller ideella organisationer. Även FN och EG har stött erfarenhetsutbyte bl.a. genom konferenser och stöd åt kontaktorgan mellan olika länder.

Någon utförlig och samlad historieskrivning med just samhällsarbete i fokus går knappast att finna. Kerstin Lindholm, lektor vid socialhögskolan i Stock- holm och i många år förkämpe för utbildning i samhällsarbete, har emellertid i skilda sammanhang tagit upp även den historiska bakgrunden. Hon menar i sitt bidrag i Social Mobilisering att "före samhällsarbetet fanns också ett samhällsar- bete" och syftar på folkrörelsernas aktiviteter kring och efter sekelskiftet.

I England grundades "settlements" i storstäderna för att sprida kunskaper och bedriva social verksamhet bland eftersatta grupper. Ett settlement var "en i bokstavlig mening ny bosättning i arbetarkvarter av lärare, akademiker och socialt tänkande personer". De hade varierande politiska profiler, ofta liberala och kristna men också mer radikala. Det första tillkom 1884 i England och 1889 i USA. I Sverige grundades Birkagården 1912.

För svensk del kan sägas att samhällsarbete i betydelsen självorganiserat förändringsarbete från början kom till uttryck i de folkliga protest- och reform- rörelser som växte fram under industriepokens genombrott frikyrkorörelsen, hemgårdsrörelsen, nykterhetsrörelsen, den tidiga kvinnorörelsen och den allt starkare arbetarrörelsen.

Hos dessa rörelser fanns eldsjälar som kanske kunde ha förmedlat erfarenheter likartade dem 60—talets unga samhällsarbetare sökte i USA, Latinamerika, Eng- land och Holland. I vår egen historia finns ett erfarenhetskapital som väntar på att brukas, även om äldre synsätt och arbetsmetoder inte utan vidare är till— lämpbara i dag.

Intresserade kan botanisera i den omfattande forskning som numera finns att tillgå. Ett intressant exempel är idéhistorikern Ronny Ambjörnssons studie från 1988 - "Den skötsamme arbetaren" med undertiteln "Idéer och ideal i ett norr- ländskt sågverkssamhälle 1880-1930".

Ambjörnsson tar avstamp i egna erfarenheter från uppväxten i en av idealism, framstegstro och krav på skötsamhet präglad arbetarmiljö i Göteborg. I bokens inledande kapitel sägs, att "situationen är väl snarast den att fackförening, nykterhetsorganisation och föreläsningsförening tillsammans format en kultur där nykterhet, bildning och något man kan kalla inriktning på idéer och idéde- batt utgjort hörnstenar."

Kampen för skötsamhet och bildning var inte bara ett led i en uppifrån styrd "moderniseringsprocess". Den kan, menar Ambjörnsson, också uppfattas som uttryck för en folklig "mentalitet", ett led i "spontan organisering kring vissa värden, vilka är av betydelse i ett växande självmedvetande bland arbetarna".

Det intressanta ligger i hur just studier och bildning på gräsrotsnivå upplevdes som något väsentligt för att förändra den egna situationen. Det gäller såväl fri— kyrkornas kamp mot den kyrkliga överheten som arbetarnas kamp för att för- bättra sina förhållanden. Här finns en viktig diskussion av intresse för den professionella samhällsarbetaren i vår tid. Det gäller den svåra avvägningen mellan att vara stimulerande och pådrivande å ena sidan och att ta hänsyn till andras svårigheter och ork att "hänga med" å andra sidan.

Den avvägningsfrågan finner man exempelvis i den beskrivning Björn Anders- son, tidigare fältarbetare och numera lärare och forskare i socialt arbete, ger av pedagogiskt inriktat ungdomsarbete i skriften Social Mobilisering. Det som gör att det sociala fältarbetet i de av honom beskrivna projekten kunde få karaktär av samhällsarbete var att man fick till stånd "kollektiv reflektion och handling". Till nycklar i den process som leder därhän hör, enligt Björn An- dersson, en "dialog" i nära och vardaglig kontakt med ungdomarna. Samhälls— arbetaren hjälper dem att själva identifiera och uttrycka problem och att dess- utom " agera självständigt".

Den dominerande ambitionen för den av Ambjörnsson studerade kärntruppen i Holmsund var att vinna folk för bildningens sak och utöka den egna skaran. "Så beter sig inte en traditionell elit", slår han fast. Det som dessa eldsjälar arbetade för var "en utopi som just handlar om resonemang och förnuft: värl- den kan bli oändligt bättre om vi bara slår oss ner och tillsammans resonerar igenom det hela, lugnt och sansat, och sedan vidtar de åtgärder som vi kommit fram till". Avslutningsvis formulerar Ambjörnsson något som kunde vara en vädjan till samhällsarbetare från socialtjänsten eller annat håll:

"Låt oss kalla detta en svensk utopi, lite präktig, lite tråkig, men ändå, en utopi med mänskligt ansikte."

Ett visst mått av historielöshet kan sägas prägla 60- och 70-talets unga socialar- betare och fritidsledare i Sverige som blev pionjärer för ett framväxande sam— hällsarbete. Att de sökte sina förebilder utomlands har sannolikt sin naturliga förklaring i den jämförelsevis lugna samhällsutvecklingen här och folkrörelser- nas starka anknytning till det etablerade samhället.

Eftertänksamma maningar och exempel av det slag Ambjörnsson framför skulle kanske inte ha spelat någon roll i larmet under studentrevoltens, byalags— rörelsens och den nya kvinnorörelsens 60-tal. Fritidsledare, socialarbetare och högskolans lärare sökte och fick kontakter och förebilder utomlands. Hollands social- och kulturministerium främjade på 60-talet samhällsarbete bland invå- narna i torrlagda områden i Zuidersee. I England togs initiativ till utbildning i "community work". I USA kom "kriget mot fattigdomen" att omfatta program som utarbetats på initiativ av kunniga samhällsvetare. Senare utvecklade den ofta refererade Saul Alinsky konfliktstrategier för att mobilisera apatiska och fattiga i Chicago. I början på 70-talet blev Paolo Freires radikala "Pedagogik för förtryckta" introducerad i Sverige.

I Sverige publicerade lärarna Kerstin Lindholm och Gunnel Swedner skrifter och anordnade kurser i samhällsarbete vid socialhögskolorna. Ungdomsledarut- bildningen på Birkagården fick också betydelse. Svenskar deltog i internationella konferenser. Vid mitten av 70-talet nådde intresset för samhällsarbete en höjd- punkt. Det var inte bara praktiker från socialförvaltningar utan också från fritid, skola och när samhällsplaneringsfrågor kom på tapeten - samhällsplanerare som arbetade till stöd för s.k. svaga grupper i samhället.

I Sverige började under 80—talet intresset för både praktiska satsningar och för kurser i samhällsarbete svalna. Kontroverser kring tidiga projekt kanske av- skräckte. Då dessutom ekonomin började kärva försköts intresset mot psyko— socialt arbete och psykoterapi.

I Norge och Danmark var det snarare tvärtom. Och kontakterna med övriga nordiska länder och Europa hölls uppe bland dem som fortfarande var engagera- de. Det skedde bl. a. genom konferenser och anknytning till nordiska och euro- peiska organisationer. Örebros Centrum för samhällsarbete (CESAM) kom att fungera som kontaktorgan med en europeisk organisation (European Community Developement Exchange, ECDE) med förankring inom EG-länderna.

3.2.3.3 Teorier och principer

I Social Mobilisering påpekar Alf Rönnby att samhällsarbete via det engelska "community work" kommit att bli en samlingsterm för flera former av sam- hällsarbete. I den internationella litteraturen finner man bl.a. modeller som bygger endera på en gemensam grund av värderingar, concensus, eller på kon— fliktperspektiv, där man utgår från mer eller mindre djupgående motsättningar i samhället. Vanliga modeller är

"Community organization" med en strävan att samordna den sociala servi— cen och öka samarbetet mellan offentliga och ideella organisationer för att förbättra information, upptäcka problem och effektivisera välfärdsinstitutioner- na. Denna variant har utvecklats till en form av "hjälp till självhjälp" med betoning av processen och förstärkning av lokala, sociala nätverk. Grupp— och

miljöprojekt som beskrivs av den danska socialarbetaren Ulla Haberman i hennes böcker om frivilligt socialt arbete kan sägas vara av den arten.

— "Community development" kan enligt en FN-definition beskrivs som en process för att nå ekonomiska och sociala framsteg för lokalsamhället genom att människorna aktiveras av samhällsarbetare som har förtroende för befolkningens egna initiativ. "Vi kan säga att det handlar om att utveckla deltagande och demokratiska processer och genom detta mobilisera lokalsamhällets eller den sociala gruppens egna resurser för egenutveckling och självhjälp. Både commu- nity organization och community development arbetar efter endera av två stra— tegier: antingen organisering uppifrån med samordnade insatser eller en organi— sering och mobilisering nedifrån med utveckling av egna resurser."

— "Community action" förknippas med radikala strömningar och grundar sig på en problem- och samhällsanalys, som säger att arbetslöshet, fattigdom, försakelse, utslagning, håglöshet och missanpassning inte är orsakat av enskilda individers bristande karaktärsegenskaper, begåvning eller oförmåga, utan av social ojämlikhet, klassamhälle, förtryck och utsugning.

"Social planning" växer fram som en följd av eller del av ökade statliga eller offentliga satsningar och program för att möta sociala problem och skapa social välfärd. "Förenklat kan vi säga att social planning i första hand är en plane- rings- och administrativ teknik för samverkan mellan offentliga aktörer och för förändringar av offentliga och kollektiva verksamheter" för att använda Ronnbys ord. Med utveckling av idéerna om participation har intresset för brukarmedver- kan ökat och då blir gränsen till community organization inte alltid lätt att dra.

Rönnby uppehåller sig vid det engelska begreppet "community" som kan ha många betydelser alltifrån den lilla homogena, sociala och kulturella enheten till stora internationella sammanslutningar.

"När begreppet community används i samhällsarbete refererar det till en social grupp där det finns en relativt stark känsla av samhörighet". Vanligen befinner sig gruppen i ett visst geografiskt område. Men detta behöver inte vara klart avgränsat, som när man tänker på en by på landet eller en tydligt urskiljbar stadsdel eller ett kvarter med vissa särdrag i en stad. Gruppen kan vara spridd över flera delar av en stad. "Det kan t.ex. gälla en grupp invandrare från Turkiet, som bor utspridda i hela kommunen men ändå håller kontakt med varann på grund av sina kulturella och sociala band."

Till grundläggande principer, som diskuteras i boken, hör bl.a. integration, socialisation, pluralism, gräsrotsidén, mobiliseringsidén osv. Till målen för sam— hällsarbetet hör i linje med Swedners tänkande bl.a. att

skapa självförtreonde — utveckla kreativitet

utveckla människors aktiva deltagande utveckla horisontella arbetsformer stimulera generativa processer — bryta hierarkiska strukturer — bekämpa kulturförtryck stimulera uteckling av sociala grupper och att — mobilisera lokala och samhälleliga resurser.

Sammanfattningsvis menar Rönnby, att målen för samhällsarbete är att hjälpa problemdrabbade människor att organisera sig för att få större inflytande över sina livsvillkor och allt som är viktigt för dessa. Människor lär sig där att fungera på ett sådant sätt att egen och andras medvetenhet och kompetens utvecklas, för att de skall kunna verka som demokratiska och kreativa sam— hällsmedborgare.

3.2.3.4 Erfarenhetsåterföring och metodutveckling

I sin genomgång av 70-talserfarenheter talar lektor Stefan Wahlberg, medförfat- tare till den av många lästa skriften "Samförstånd eller konflikt" (1978) om två olika utvecklingslinjer i samhällsarbetet. En " gräsrotsorienterad " med ambition att mobilisera medborgarna (t.ex. i Aspudden) och en mera "socialadministrativ" (t.ex. i Skärholmen/Vårberg). Trots bakslag och kontroverser har erfarenheter vunnits som är av värde för fortsatta diskussioner bl.a. kring frågor om

hur saneringar bör gå till problemen i de nya bostadsområdena — socialtjänstens och andra institutioners förändring efter lokalsamhällens behov samt — människors passivitet och uppgivenhet.

Wahlberg påminner om att "tankegestalten samhällsarbete" var ny i det sociala arbetet. Begrepp, teorier och metoder var okända eller ofullständigt utvecklade. Arbetet i direkt kontakt med medborgarna skilde sig inte mycket från de tidiga folkrörelsernas gräsrotsinriktade arbete. En skillnad var dock ett systematiskt kunskapssökande med stöd av forskare. En annan var den ram för arbetet som följde med den offentliga anställningen. Många var autodidakter. Vad som fattades i kunskaper fick ersättas av engagemang. För många framstod som angeläget att utveckla rollen som samhällsarbetare.

Utbildning och fält gav Ömsesidig inspiration. En handfull projekt vid 70- talets början blev hundratalet vid årtiondets mitt. "Kransenprojektet" blev ett "totalprojekt" i en hårt nersliten stadsdel där alla metoder prövades. Det bidrog till "Lex Backström" som rörde regler för förvärv av fastigheter. "Det glömda Sverige" synliggjordes. I praktiken skedde också miljöförbättringar. Och organi— sationerna vitaliserades av all debatt. Motsättningar till det etablerade samhället

ledde dock till att stödet till en del projekt ströps.

Wahlbergs bedömning är att övergripande mål måste vara politiskt förankrade, men att ansvar för planering och genomförande i stor utsträckning måste kunna åvila projektgruppen. "Misstag gjordes på sina håll genom att man inte till- räckligt klart förstod att analysera och förstå betydelsen av de lokala politiska maktstrukturerna. Kanske hade man då kunnat finna än mer fruktbara föränd- ringsstrategier och undvika onödiga besvikelser."

Trots nedslående erfarenheter vid denna tid i fråga om möjligheter till boin— flytande, möjligheter att motverka slumtendenser och liknande, uppnåddes ändå konkreta resultat som var positiva. Wahlberg hänvisar bl a till följande kommen— tarer av Sören Olsson i en retrospektiv studie 1986:

"Man drev som regel en omfattande fritidsverksamhet som uppskattades av de boende, man bedrev gruppverksamheter exempelvis med hemmava- rande mammor, man arbetade med problem i området som många tyckte var viktiga och som regel skapade en organisation för att föra vidare verk- samheter och intressefrågor."

Efter det minskade intresset under 80-talet tycker sig Wahlberg skönja en vändpunkt: "90—talet tycks dock bli något av en renässans för samhällsarbetet inom offentlig sektor och i samarbetet med organisationer."

Tapio Salonen, lärare och forskare i socialt arbete, tar i sin artikel med rubri— ken "Kunskap för förändring" upp en rad viktiga metodproblem. Allt socialt förändringsarbete utgår ifrån något slag av kunskapsperspektiv - föreställingar inte bara om vad som kan och bör förändras, utan även om vilka kunskaper som är nödvändiga för att åstadkomma förändringar och förhållandet mellan kun- skap, handling och förändring.

När det gäller socialtjänstens uppgift att " göra sig väl förtrogen med levnads— förhållandena i kommunen" är Salonen kritisk. Han hänvisar till studier om det sociala arbetets dokumentation och kunskapsuppföljning. Den ordinarie kun- skapsbasen har en begränsad service- och problemorienterad utgångspunkt utan inbyggda uppföljningsmoment. Kunskapen "silas" när den filtreras uppåt i hierarkin. Ju högre upp den sammanställs, ju mer standardiserade och kvantifi— erbara tycks kunskapsbilderna bli.

I Sverige har försöken att beskriva välfärden i hög grad byggt på en "social— statistisk" forskningstradition i föreställningen att levnadsförhållanden går att skildra med enbart kvantitativt mätbara variabler. I Norge och Danmark ut— vecklades med Ottar Brox som ett ledande namn en "socialantropologisk" tra— dition med mera helhetspräglade perspektiv. Stor vikt läggs vid individers egna handlingsmöjligheter med hänsyn till historiska och kulturella mönster. Kvalita— tiva data som speglar människors upplevelser och känslor dominerar.

Båda traditionerna kom i slutet av 70-talet att stå som förebilder för de plane— ringsunderlag som började efterfrågas i kommunerna. Metodproblemen var dock

större än man föreställde sig. Kunskaper om människors livsvillkor kommer enligt Salonens bedömning att behövas och efterfrågas även i framtiden men han är kritisk till hur olika metoder för kunskapsinsamling använts.

Närmare riktlinjer för "sociala områdesbeskrivningar" - en metod som an— vänds i såväl samhällsplanering som samhällsarbete - gavs inte av lagstiftaren. Beskrivningarna tillkom ofta i problembeskrivande syfte t.ex. att underlätta lå- nemöjligheterna. I ett fåtal fall utvecklades relationer med de boende i ett område. Beskrivningarna styrdes ofta av starka parter utanför bostadsområdets och socialtjänstens räckvidd.

I sin fortsatta analys tar Salonen upp en rad metoder men främst det sociala beskrivningsarbetet. Det bör ses "både som en produkt och en process". Man bör noga göra reda för sig "vad" för slag av kunskap som skall tas fram respek- tive "hur" man skall använda kunskapen. Den inledande "problemformulerings- fasen" är central. Erfarenheten från kommunala studier är att uppdraget ofta for— mulerats alltför luddigt. En väl penetrerad problemformulering - med öppenhet för det oväntade och för de initiativ som kan behöva tas på fältet ökar chan- serna att dokumentet blir trovärdigt och seriöst mottaget.

Problembeskrivningar hos individer och i miljön kan fungera som välbehövliga larmsignaler eller varningsklockor utan att man behöver förfalla till eländesbe— skrivningar. Alltför ofta har informella resursers betydelse i närmiljön saknats:

"Skildringar av hur ett bostadsområdes resurser de facto ser ut bör ställas i relation till hur människorna i området ser på dessa. Endast genom en direkt dialog med de människor som lever i det aktuella området kan bilder erhållas om vad det nuvarande utbudet av t.ex. service och omsorg betyder för olika människor. Att söka kunskap om vad de boende själva anser i olika avseenden är centralt i socialt beskrivningsarbete. Genom att använda tillvägagångssätt som skildrar förhållandena även från ett medborgarper- spektiv kan ett mer sammansatt och trovärdigt socialt kunskapsunderlag växa fram."

Detta betyder inte att Salonen ställer sig negativ till kvantitativa data. Det är snarast ensidighet i ansatsen han varnar för. Sålunda anser han de huvudsakliga tillvägagångssätten vara att

bearbeta offentlig statistik — genomföra egna kvantitativa undersökningar och genomföra kvalitativa undersökningar.

Som exempel på kvantitativa metoder nämns demografiska data och registerstu- dier som kan behöva kompletteras med enkäter. Det kan kräva särskild kompe— tens med handledare som stöd för fältpersonal.

"Poängen" med just enkätstudier är att de kompletteras med olika slags "kvali— tativa nedslag". Bland synpunkter på sådana kan nämnas "att det är bättre att

välja några få intervjuer som man fördjupar sig i än att välja flera som rutschar på ytan av det som undersökningen försöker belysa".

I sammanställning och analys gäller att inte förlora översikten och att samtidigt behålla det unika i materialet. Slutprodukten bör mot bakgrund av siffermate— rialet utformas med ett enkelt språk och lyfta fram beskrivningar av "kött och blod".

Salonen understryker starkt kartläggningen som ett inslag i en förändringspro- cess, där det gäller att "starta en dialog" oavsett om det sker genom att träffa folk i deras invanda miljöer, iföreningsliv, genom intervjuer, arbetsbok, levan- de verkstad etc. Arbetsboken bedöms som "sympatisk" genom att den engagerar människor i förändringsarbete. Men den tar åtminstone ett år i anspråk.

Socialstyrelsen redovisar i en rapport "Modeller för sociala områdesbeskriv— ningar" (1992) försök att samla in information för planering av socialtjänsten "på låg områdesnivå". Syftet har bl.a. varit att ta fram underlag för resurs- fördelning och för medverkan i samhällsplaneringen. De modeller som presente- ras bygger främst på "hårddata" i form av en s.k. bruttolista. Tanken är att systemet skall ge kommunerna möjligheter att få tillgång till det urval av till— gängliga data de anser sig behöva. Utvecklingsarbetet är ännu ej avslutat.

3.2.3.5 Varför behövs samhällsarbete?

Det främsta skälet är den förändrade ekonomiska situationen och de nya typer av problem som följer med den allt tydligare samhällsomvandlingen. Samhälls- arbete bör - om det får stöd av samhällsorgan, organisationer och enskilda intressen kunna bli ett viktigt medel för att hantera de problem som är för- knippade med den nya situationen.

Under verklighetens tryck har vinden på många håll redan vänt. Samhällsarbe— te i form av självorganiserat förändringsarbete har med organiationers och myn— digheters stöd slagit igenom kanske mest påtagligt i glesbygder och i mindre orter med sviktande arbetsmarknad och serviceunderlag.

Till bilden hör också det ökande intresset för nya s.k. frivilligorganisationer. I Danmark och Norge har denna form för självorganisering en betydande om- fattning och omfattar även insatser med karaktär av samhällsarbete, dvs. över individnivån. En viktig erfarenhet från såväl dessa som andra länder är att det behövs ett stöd från samhällets sida för basfunktioner om verksamheten skall kunna fortleva och utvecklas.

Utsatta grupper i storstädernas förorter och många av mil jonprogramområdena runt om i landet löper särskilt stor risk att allt mer marginaliseras på bostads- och arbetsmarknaden och hamna i problem och konflikter. Det gäller lågut— bildade ensamföräldrar med förskolebarn, ungdomar utanför arbetslivet, invand— rare i olika generationer, psykiskt avvikande, narkotikamissbrukare m.fl.

För dessa grupper krävs - utöver individuellt bistånd i vissa fall — på flera håll

initiativ och stöd för att skapa en dräglig livsmiljö. På sina håll brådskar det, om man vill undvika en destruktiv utveckling. Allt för många miljöer hotar att fysiskt, socialt och kulturellt dräneras på kvaliteter och möjligheter till en poten- tiell positiv utveckling.

Socaltjänsten med sitt breda kontaktnät borde i samverkan med invånarna och andra intressenter i sådana områden genom tålmodigt arbete - förutsatt att kom- munledningen ger sitt stöd - kunna bidra till att steg för steg mobilisera männi- skor och få i gång positiva utvecklingsspiraler.

Ett syfte är att stimulera och stödja människors egna insatser för att bearbeta problem som de själva upplever som angelägna och att ta vara på positiva ut- vecklingsmöjligheter hos människor och miljö. Det kan också bli inkörsporten till dialog i lokal utvecklingsplanering.

Ett annat syfte är att förhindra att problemen på individnivå blir personalen övermäktiga. I LO:s "Rättviseutredning" 1993 finns starka reaktioner mot att medlemmar på en del håll bemötts på ett kränkande sätt. Det förtjänar upprepas att hårt tryck på personalen riskerar att leda till att de individinriktade insatserna blir repressivai stället för stödjande och konstruktiva. Det skulle motverkas om den relativt stora volymen enkla ärenden på sikt kunde hanteras av försäkrings— kassan, medan komplicerade sådana handlades i samverkan. Försök med den inriktningen bör övervägas. Utrymmet för förebyggande stödinsatser skulle sannolikt öka.

3.2.3.6 Gemensamma drag och nya utvecklingslinjer

En utveckling från ett myndighetsstyrt grannskapsarbete inom snävt avgränsade riktlinjer mot en rad skilda former av samhällsarbete med kommunalt och stat— ligt stöd kan avläsas under de senaste åren.

Organisationen av samhällsarbetet varierar. Det handlar i huvudsak om tre olika organisationsformer spontant organiserat samhällsarbete i grupper eller nätverk, samhällsarbete i nya eller etablerade organisationers regi samt kommu— nalt initierade insatser.

Vilka drag är då gemensamma för verksamheter som numera brukar hänföras till samhällsarbete? Kärnan i begreppet kan beskrivas med stöd av FN:s definiti— tion av "community development". Där sägs att det handlar om en process för att nå ekonomiska och sociala framsteg för lokalsamhället genom att människor— na aktiveras och genom att samhällsarbetarna har förtroende för lokalbefolk- ningens egna initiativ.

En närliggande beskrivning som har anknytning till svensk tradition ges av Sören Olsson i slutkapitlet i Social Mobilisering:

"Det finns en kärna i samhällsarbete som perspektiv och arbetsmetod. Den kärnan handlar om att någon - en socialarbetare eller någon annan organiserar eller stöder organisering av människor för att dessa därigenom

skall stärka sin förmåga att handskas med problem som de har. I detta ligger en tilltro till att människor själva kan klara av problem och att problem bäst löses av de som är utsatta för dem. Den professionelle är bara igångsättare och stödjare."

Någon mera preciserad definition av begreppet samhällsarbete torde knappast vara vare sig möjlig eller nödvändig. Det viktiga är att den svarar mot den re- spekt för enskildas människovärde och integritet som präglar socialtjänstlagen. Samtidigt krävs i det moderna samhället kvalificerat stöd om svårt utsatta människor skall ha en verklig möjlighet att hantera sina problem på ett bra sätt.

I det goda samhällsarbetet är det nödvändigt att försöka se och förstå männi- skors hela livssammanhang och livsmiljö. Och att gå in i en dialog för att ge och ta. Det räcker inte med analys enbart utifrån s.k. hårddata, även om behovet av kompetens att använda även sådana behöver utvecklas. Helhetsbilden kräver mjukdata och direkt kontakt med de berörda människorna. -

Det goda samhällsarbetet stannar inte vid beskrivning och analys. Det innefat— tar även att efter behov ge stöd vid genomförande och uppföljning. Konkreta handlingar i liten skala kan vara viktiga för att skapa förtroende inte minst om samhällsarbete är inkörsporten till lokal utvecklingsplanering.

Det har talats om "den nödvändiga triangeln" i samhällsarbete vid glesbygd— sutveckling — det lokala initiativet, samhällsarbetaren som resursperson och stöd från kommunen. Antagligen kan man inte heller undvara nya och gamla organi- sationer som resurser och samarbetspartners. Det finns skäl att understryka detta eftersom de etablerade organisationernas livskraft är ifrågasatt och de nya s.k. frivilligorganisationernas arbete på samhällsnivå nätt och jämnt har börjat.

Nu - på 90-talet — är en av de viktiga frågorna i vad mån det kommer att finnas gamla eller nya folkrörelser som vill medverka i det kvalificerade sam- hällsarbete som kommer att behövas t.ex. i utpräglat mångkulturella miljöer. I den nyligen publicerade rapporten " Mot denna framtid" 1993, där en rad studier om folkrörelsernas framtid redovisas, gör Åke E Andersson, chef för Institutet för Framtidsstudier, följande framtidsbedömning. "K-samhällets orättvisor" följer handikapp ifråga om kommunikationsmöjligheter, ekonomiskt användbara kunskaper, kreativitet m.m.:

"De nya ekonomiska orättvisorna drabbar i första hand därmed ensamståen— de kvinnor med barn, äldre och därmed lågutbildade och invandrare med annan kulturell bakgrund än den västeuropeiska. Klassproblemet övergår till att bli ett segregations— och diskrimineringsproblem." "Segregationens mekanismer är inte åtkomliga för de gamla folkrörelser— na. Segregationen förutsätter helt nya sammanslutningar, baserade på nytt sätt formulerade krav på rättvisa. Tillväxten av sammanslutningar, basera— de på diskriminering och segregation efter kön, etnisk bakgrund och ålder

tillhör K-samhället liksom försvagningen av intresset för organisationer som kom till för att motverka industrisamhällets fördelningsproblem."

I samma bok diskuterar Eberhard Herrmann, professor i religionsfilosofi, frågan "Vad är det för värdefullt med folkrörelser?" Även han talar om människor som kommer "i kläm". I vårt nuvarande samhälle kan det vara "befolkningen i vissa landsändar, vissa yrkeskategorier, barn och ungdomar utan vuxenkontakt, ar— betslösa, misshandlade kvinnor, flyktingar och känsliga människor som plågas av den respektlöshet som vi visar gentemot livet, inte bara när det gäller mänsk— ligt liv, utan också det ekologiska sammanhanget".

Av detta drar Herrmann slutsatsen, att för att "också dessa människor" skall kunna leva ett värdigt liv räcker det inte med individuell identitet. Den är vär— defull och nödvändig. Men den måste samtidigt så att säga sättas i system.

Han menar att mycket i undersökningens material tyder på att de traditionella folkrörelserna verkar ha spelat ut sin roll. "Skall de finnas kvar som fenomen, får man nog ge dem ett nytt innehåll i form av nya utopiska riktningsvisare." När människor kommer i kläm, behövs det en kritisk motvikt mot de rådande förhållandena i samhället.

"Individuella rösters genomslagskraft är inte att underskatta. Men om det skall vara genomslagskraft i längden, dvs. en samhällelig förändring, behövs det också en förankring hos många människor. Om dessa männi- skor inte skall stå i ett underordnat förhållande, där de inte har någon annan uppgift än att säga efter, vad andra har formulerat åt dem, utan skall vara fria och självständigt tänkande individer, räcker det inte med att de många människorna är en massa. De måste kunna utgöra en organiserad rörelse."

Resursstarka, välutbildade grupper kommer att göra sig hörda och tillvarata sina intressen i omvandlingen av det svenska samhället. Kunniga samhällsarbetare” kan i samverkan med vitala organisationer gamla som nya och insiktsfulla kommunledningar bli en resurs för de växande grupper som risker att "komma i kläm".

Några huvudgrupper kan urskiljas där behoven av stöd varierar. Dit hör dels människor med djup förankring i lokala miljöer - glesbygd och mindre orter med sviktande service och föråldrad näringsstruktur, dels människor som identifierar sig med en grupp som står mer eller mindre vid sidan av det etable— rade samhället. Dit hör t.ex. arbetslösa ungdomar och invandrare.

3.2.4 "Hälsa" och medverkan i folkhälsoarbete

Även begreppet "hälsa" är som nämnt omtvistat. I den tidigare nämnda kun— skapsöversikten om "Barns hälsotillstånd i Norden" 1984 från Nordiska Hälso— vårdshögskolan tog Lennart Köhler, professor i socialmedicin, och Gunborg Jakobsson, finsk samhällsvetare, upp WHO:s definition av hälsa till kritisk

granskning:

"Hälsa är inte bara frihet från sjukdom och svaghet utan ett fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande."

De båda forskarna slår fast att definitionen är statisk (utveckling eller förändring inryms ej), inte "tillåter" handikappade att vara friska, betraktar social miss- anpassning som ohälsa och medför fara för "medikalisering" med risk för "hälsoimperialism som förskräcker många".

Sedan dess har emellertid mycket hänt. Av information och material från det nyinrättade Folkhälsoinstitutet framgår, att den internationella debatten om folkhälsan varit intensiv. Viktiga konferenser om strategier för folkhälsoarbetet har hållits bl.a. i Ottawa 1987, där ett manifest för hälsobefrämjande arbete antogs, i Köpenhamn 1990 då "A strategy for health promotion" framlades och i Sundsvall 1991 då en handbok för "public health" presenterades.

I Sverige framlades 1991 rapporten "Hela folkets hälsa - en nationell strategi" av den s.k. folkhälsogruppen, som var ett rådgivande organ till regeringen och till hälso- och sjukvårdsberedningen. I detta dokument konstateras att dödlighet och funktionsnedsättningar har minskat kraftigt men att socioekonomiska skillna- der i sjuklighet alltjämt är betydande och att klasskillnader i dödlighet har fortsatt att öka under 80—talet. Dessutom slogs fast att långvarigt sjuka och handikappade i många avseenden har låg levnadsnivå och förefaller att få allt svårare att behålla sina arbeten.

I den nationella rapporten sägs att fred och ren miljö, välfärd och goda upp- växtvillkor, ett gott arbete och socialt umgänge är grundvalar för hälsan. Vidare sags:

"Det går inte att definiera hälsa på ett entydigt sätt, men i det praktiska folkhälsoarbetet är det snarare definitionens brukbarhet än entydigheten som bestämmer dess värde. Det är naturligt att begreppen förändras med tiden och utvecklas i takt med att människan får nya kunskaper."

Vid samtal om hälsobegreppet har betonats att synsättet förändras och utvecklas. Om man tidigare såg hälso- och sjukvårdens uppgifter - bildmässigt uttryckt vara att "dra upp ur floden" respektive "hindra från att falla i floden", så skulle ett nytt synsätt kunna formuleras så här: "Vi är alla i floden. Det gäller för oss att förstå hur vi ska bete oss för att klara oss."

Det nya Folkhälsoinstitutet är enl igt sin instruktion från juni 1992 ett nationellt organ med uppgift att förebygga sjukdomar och annan ohälsa och att främja en god hälsa för alla. Institutets verksamhet syftar till att skapa likvärdiga förutsätt— ningar för en god hälsa. Särskild vikt skall fästas vid sådant som främjar häl- san hos de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Verksamheten skall ha vetenskaplig förankring.

Verksamhetens inriktning framgår av uppdelningen i enheter och program

(förutom ledning, stab, administration och forskning):

— Hälsa och miljö: Mat och motion, tobak, skador, allergi Hälsa och sexualitet: Sex och samlevnad, HIV/aids Hälsa och beroende: Alkohol och narkotika

Institutet arbetar på nationell nivå som samordnande organ i folkhälsoarbetet och har nära kontakt med internationella organ. Fleråriga avtal har upprättats med universitet. Med Lunds universitet finns exempelvis ett 6-årigt avtal till stöd för en professur och för utveckling av folkhälsovetenskap. Även hälsoekonomi omfattas av avtalet. Ett avtal finns också med Umeå universitet kring folkhäl- sans strukturella, sociala och ekonomiska effekter, kvinnors hälsa samt hjärt- och kärlsjukdomar.

Folkhälsoinstitutet bedriver inte egen verksamhet utan stöder lokala och regionala, gärna tvärsektoriella projekt som uppfyller krav på kvalitet och kan utvärderas. För närvarande utgår anslag till ett tiotal projekt bland vilka de flesta har anknytning till hälsovården. Kommunerna och socialtjänsten är väl— komna att söka anslag.

Det ligger i sakens natur att lokalt hälsoarbete ibland får karaktär av sam- hällsarbete. Det följer av det förhållandet att de miljöer där samhällsarbete bedrivs inte sällan bidrar till att förstärka sammansatta problem av social, psykisk och somatisk art. Exempel på kommunala insatser med inriktning på hälsa finns i kommuner där man inriktat sig på endera personalproblem eller på problem i lokala miljöer eller hos vissa grupper.

Kommunernas allt större ansvar för uppgifter som tidigare legat på landstingen kommer sannolikt att öka behovet av medverkan i hälsoarbete, där kommun och landsting samverkar. Socialtjänsten bör bl.a. genom sina kontakter med barn, unga och föräldrar ha goda förutsättningar att medverka i informationsarbete samt lokala och regionala forsknings- och utvecklingsprojekt.

I skriften "Social mobilisering" beskriver socionomen och metodiklektorn Viveca Urwitz projektet "Ringar på vattnet - folkhälsoarbete mot HIV" i vilket hon arbetar för landstingets räkning.

För att undvika den "medikalisering" Lennart Köhler varnade för ter sig an— geläget att socialt skolad personal och socialtjänsten engagerar sig i folkhälsoar— betet i samverkan med hälso- och sjukvård, organisationer och de grupper som är berörda.

Till detta bör också läggas att det finns goda skäl att ta vara på och stimulera det fackliga hälosarbetet. Positiva erfarenheter har redovisats bl.a. från LO:s hälsoprojekt 1992—93. I en rapport understryks att den "klassiska", expertin— riktade folkhälsomodellen inte betyder att det inte skulle finnas behov av "folk-

hälsomodellen". Det torde i själva verket vara självklart att såväl landstingens och kommunernas som olika organisationers och enskildas insatser behövs.

3.3. Nya ansatser utifrån diskussion om grannskapsidéns förutsättningar i nutidssamhället

En för den sociala planeringen viktig fråga är om ett fungerande stadsliv och levande grannskap står i motsatsförhållande till varandra. Kan utveckling av bådadera ses som uppgifter i förnyelse av städerna och deras förorter?

I skriften "Stadsliv och grannskap" 1991 argumenteras för vikten av en funge— rande offentlighet 1 staden. Stadens samlingsplatser med dess offentlighet har betytt mycket för demokratin. De senaste exemplen utgör upproren i Öststater- nas huvudstäder där frihetsrörelserna inte gick att hejda. Hitler liksom andra diktatorer föredrog att idyllisera lantlivet när det inte var fråga om stora, väl— regisserade manifestationer.

Bergman skriver i sin artikel: "Med industrikapitalismens genombrott och den åtföljande, explosiva stadstillväxten blev emellertid 'antiurbana ideal och stor— stadsfientlighet” ett permanent inslag i den västerländska kulturen."

Under senare år tycker han sig emellertid ha märkt ett ökat intresse för den offentliga miljön och framlägger idéer om "stadsmässig förortsplanering" i en andra artikel. Artikeln kan läsas som ett svar på den artikel som Sören Olsson bidrar med.

Olsson utgår teoretiskt från tre begrepp som gör konsekvenserna av "den långa utvecklingen" till det moderna samhället tydligare: "det privata", "det lilla grannskapet" och "den lokala offentligheten". Med utgångspunkt i dessa begrepp - vi behöver alla tre kan han möta Bergman i dennes förslag om stadsmässig förortsplanering.

Olsson har i skriften "Social mobilisering" vidareutvecklat sina tankar på ett sätt som är av betydande intresse för frågan om hur socialtjänstens struktur— inriktade insatser skall kunna utvecklas och konkretiseras. Teoretiskt utgår han ifrån tre något annorlunda begrepp som gör konsekvenserna av "den långa utvecklingen" till det moderna samhället tydligare: "den privata sfären", "den gemensamma offentliga sfären" och "den formella systemsfären".

Innebörden är att den privata sfären som människor själva råder över och kan sätta gränser för, liksom den formella systemsfären som styrs av företag, media, organisationer och samhällsorgan successivt har vidgats. Detta har skett på be— kostnad av den gemensamma offentliga sfären i och med att människor stegvis blev allt mindre beroende av t.ex. grannsamarbete av olika slag. Även utbygg- naden av offentliga och kommersiella tjänster har haft liknande effekter. Detta

kan tydligt avläsas i den minskade attraktiviteten hos de alltmer formaliserade traditionella intresse— och ideella organisationerna.

I stället har resursstarka grupper allt oftare övertagit tidigare s.k. vänster— gruppers metoder. Det är väletablerade människor som ofta sluter sig samman mer eller mindre tillfälligt för att genom demonstrationer eller uppvaktningar driva sina frågor.

I en situation då kommuner och landsting får allt svårare att fullgöra sina åtaganden är det viktigt att genom samhällsarbete och lokal planering stödja de människor som har problem i sin vardagstillvaro. För att bli framgångsrik i stadsmiljöer är det emellertid, enligt Olsson, viktigt att "göra upp med idén om den lokala gemenskapen".

I förortsmiljöer visar erfarenhet från skilda projekt att det är " intressegemen- skapen" bland specifika grupper som ungdomar, invandrare, vissa riskgrupper för AIDS, kvinnor osv som är viktiga. Gemensamma erfarenheter och intres- sen bildar utgångspunkten för arbetet.

Situationen är ofta annorlunda på mindre tätorter och i glesbygdsområden. Därifrån finns positiva beskrivningar av hur just "det lokala" kan fungera som sammanhållande element.

I samma skrift - "Social mobilisering" - diskuterar Kenneth Sundh, lärare och forskare vid socialhögskolan i Stockholm, möjligheterna att utnyttja "styrkan hos mobiliseringsstrategin" för att modifiera den under expansionsperioden så fram- gångsrika Linköpingsmodellen för social mönsterplanering. Den borde med ett nära samarbete med berörda grupper bättre svara mot behoven i en tid när uppgiften i huvudsak blir att förnya befintliga områden, inte att bygga på jungfrulig mark. Socialtjänstens "planeringsexperter" kunde då använda sig av den kunskap som mobiliseringsstrategin utvecklar i sitt arbete med utsatta

grupper.

4. Översiktliga problemanalyser och diskussion om strategier från storstad till glesbygd

Nya förutsättningar för det strukturinriktade arbetet har under 90-talet upp— kommit i den pågående samhällsomvandlingens och krisens spår. Dit hör effek- ter av befolkningsförändringar, ekonomins utveckling, ändringar i ansvars— fördelningen mellan olika huvudmän samt förändringar på arbets- och bostads— marknaderna.

Nya förutsättningar följer även med de värderingsförskjutningar som främst kan avläsas hos unga människor.

Mot bakgrund av den mörka bild som präglar det begynnande 90-talet dis- kuteras problem på olika nivåer i samhället från storstadsregionerna och de— ras förorter över miljonprogramområden och äldre bostadsområden till mindre tätorter och glesbygd. Syftet är primärt att skissera tänkbara strategier för att stödja och stimulera positiva utvecklingsspiraler.

4.1. Nya förutsättningar kräver nya strategier

Kommunerna ställs av flera skäl inför svåra uppgifter under lång tid framöver. Samtidigt med att detta sker blir kommunerna sannolikt nödsakade att de när— maste åren av ekonomiska skäl minska sin personal ytterligare, även om det i denna del pågår diskussion om hur långt det är ekonomiskt och verksamhets— mässigt meningsfullt att fortsätta neddragningarna.

Även med de restriktioner som följer av en svår och långvarig internationell och nationell ekonomisk kris kan positiva handlingsmöjligheter urskiljas. Det här avsnittet inleds med att sätta de svårigheter som möter och deras konsekven- ser i fokus. En realistisk problemuppfattning är grunden för utveckling av nya, positiva förändringsstrategier.

4.1.1. Ekonomiska förutsättningar

De ekonomiska förutsättningarna för 90-talet ter sig ogynnsamma. Å ena sidan leder skuldbördan till utlandet till höga räntekostnader som begränsar utrymmet för samhällets aktiviteter med försämrad sysselsättning som resultat. Å andra sidan försvårar kostnaden för arbetslösheten möjligheterna att bryta den negativa spiralen.

Långtidsutredningen, 1992 års expertutredning för 10-15 år framåt i tiden, är visserligen till en del överspelad i och med att den fasta växelkursen övergivits. Den internationella nedgången har också ha blivit långvarigare än beräknat och har kullkastat tillväxtprognoserna för de närmaste åren. Lärdomar finns ändå att hämta i utredningens analys av problem i samband med de allmänna försäkrings- och pensionssystemen. Kostnadsmässig balans måste stegvis återställas för att människor skall kunna känna trygghet.

Politisk enighet råder om behovet av reformer. Däremot är meningarna delade om hur lösningarna bör se ut. Situationen får under alla förhållanden konse— kvenser för såväl enskilda som kommuner.

Kommunförbundet har analyserat de ekonomiska utsikterna för tiden fram till strax efter sekelskiftet i skriften "Kommunerna mot obalans, Behov och resurser 1990—2005". Den åberopas av socialministern i skriften "Välfärdsstatens vägval och villkor" 1993. Förbundet har utgått från dagens åtaganden och förutsedda demografiska förändringar, från dagens kommunalskatter, avgiftsnivåer och statliga bidrag samt från dagens produktivitet. Resultatet blev ett gap mellan inkomster och utgifter som vid sekelskiftet motsvarar cirka åtta kronor i kom- munalskatt.

Socialministern drar två slutsatser av dessa kalkyler:

Den ena är att höjd kommunalskatt aldrig kan täppa igen (hela) gapet. — Den andra är att kraven på ökad effektivitet är och förblir mycket stora.

I boken understryker statsrådet att det finns mycket av idérikedom och positiva exempel i kommunerna, men att besparingarna nu på en del håll drivits så långt att de leder till allvarliga problem. Socialministern illustrerar med ett exempel från en dagisgrupp med 21 barn. "Det fungerar som barntillsyn. Två förskollä- rare kan se till att barnen inte slår ihjäl varandra. Men det innebär att man ger upp hela den pedagogiska idé som svensk barnomsorg bygger på."

Konsekvenserna har även belysts i Socialstyrelsens och Barnmiljörådets skrivelse i februari 1993 där det bl.a. heter:

"Många besparingsåtgärder har vidtagits redan under hösten 1992, men de stora förändringarna kan förväntas under 1993 och 1994, när de mer genomgripande besluten om besparingar förverkligas. — De besparingar som skett under 1992 har inneburit stora förändringar och kvalitetsförsämringar i de verksamheter som riktar sig till barn och unga i många kommuner i

landet, särskilt i storstadsområden. De besparingar som är beslutade för 1993 är ännu mer alarmerande och innebär i många fall indragningar i viktiga och nödvändiga verksamheter för barn och unga. Barnmiljörådet ser med oro på denna utveckling."

Till de områden som fått vidkännas åtstramningar hör förebyggande fältarbete bland barn och unga. De akuta problemen på individnivå tenderar därmed att bli svårare. Insatserna präglas på sina håll av striktare regler och kärvare attity— der än tidigare.

Sådana attityder står i strid med det interaktionistiska och humanistiska synsätt som berörts tidigare. De skulle urholka den dialog och det förtroende som är grunden för allt strukturinriktat arbete.

På senare tid har betydande uppsägningar även inom den hittills i stort sett fredade äldreomsorgen aviserats. En följd kan bli att gamla människor isoleras i sina bostäder utan tillräcklig tillsyn och omsorg. De negativa effekterna blir särskilt påtagliga om de sociala kontakterna är få eller svagt utvecklade.

Kommunsektorn har under 1992 förlorat 37 000 jobb enligt Kommunaltjänste— mannaförbundets ordförande Sture Nordh, medförfattare till den ovannämnda debattskriften. Arbetsmarknadsverket beräknar enligt skriften att ytterligare 80 000 jobb, huvudsakligen för kvinnor, kommer att försvinna 1993-94.

Flertalet beslutsfattare tycks dock vara ense om att socialtjänstens och vårdens insatser - även om de måste hållas i strama tyglar med tanke på ekonomin - skall ges företräde framför subventioner till människor som är friska och har ett arbete.

4.1.2. Befolkningsutvecklingen 1991-2025

Statistiska Centralbyrån (SCB) har i skriften "Sveriges framtida befolkning" (1991) gett en grund för att bedöma de demografiska förutsättningarna i ett längre perspektiv. I förhållande till flera andra OECD- länder med en betydligt snabbare åldrande befolkning (över 80 år) befinner sig Sverige i ett relativt gynnsamt läge. Ändå visar prognoserna att påfrestningarna blir stora.

— Antalet barn" 1 åldrarna 0—6 år väntas öka successivt från 765 000 1990 till 851 000 år 1995. Sedan beräknas antalet plana ut och uppgå till 806 000 vid sekelskiftet.

Skolbarnen i åldrarna 7—15 år ökar från 883 000 år 1991 till 1 058 000 vid sekelskiftet.

Ungdomarna i åldrarna 16—24 år minskar från 1 058 000 år 1990 till 909 000 vid sekelskiftet.

Antalet personer i yrkesaktiva åldrar 20—64 år ökar med drygt 220 000 från 5,0 miljoner 1990 till 5,2 miljoner vid sekelskiftet. Medelåldern stiger

något. Gruppens andel av befolkningen ökar fram till strax efter sekelskif- tet.

Fram till sekelskiftet ökar antalet gamla över 80 är kraftigt, medan antalet 65-79 år kommer att minska något. Från runt 2010 väntas en kraftig ökning av antalet personer över 65 år.

Sammantaget ökar nu främst antalet förskolebarn och gamla i höga åldrar men också antalet i yrkesverksam ålder. Dessa fakta accentuerar vikten av att män— niskor i yrkesverksam ålder får möjligheter att i ökad omfattning göra yrkes— mässiga insatser bl.a. för de yngsta och de äldsta. Arbetslöshetsfrågan kommer i fokus.

4.1.3. Omfördelning av uppgifter

Den sedan länge pågående omfördelningen av uppgifter mellan olika huvudmän fortsätter i ett närmast accelererande tempo. Avreglering och minskad statlig detaljstyrning präglar utvecklingen inom praktiskt taget alla sektorer. Exempel härpå är att de riktade statsbidragen och de detaljerade föreskrifterna inom barnomsorgen ("gula boken") och bostadssektorn slopats.

Mest framträdande i denna utveckling är emellertid den fortgående omfördel- ningen av uppgifter mellan kommuner och landsting. Handikappreformer och Ädel-reformen har genomförts under senare år. I samband med utvärderingen av Ädelreformen planeras, enligt Kommun-Aktuellt nr 21 1993, nedläggning av 2 100 platser inom akutvård och geriatrik.

Omfördelning av ansvaret för omsorgerna om begåvningshandikappade är sedan flera år under genomförande och har utvidgats till alla med "omfattande funktionshinder" genom den särskilda lag (LSS) som kompletterar socialtjänst- lagen samt hälso— och sjukvårdslagen.

Den statliga psykiatriutredningen har föreslagit att även "psykiskt handikappa- de" skall omfattas av den nya lagstiftningen. Huvuddelen av ansvaret för boende och stödinsatser skall överföras till kommunerna. I många kommuner pågår redan försöksverksamheter. Avtal mellan huvudmännen har träffats på flera håll.

Alternativa driftformer - både i kooperativ och i olika bolagsformer - är också viktiga inslag i utvecklingen. Det påverkar i praktiken ansvarsfördelningen. Kommunen har dock det yttersta ansvaret för lagfäst bistånd och tvångsingripan- den.

Folkrörelser och skilda frivilligorganisationer har fått en växande betydelse som samarbetspartners till kommunernas socialtjänst.

Grundläggande frågor är hur kommunerna och andra intressenter klarar sina växande uppgifter inte bara ekonomiskt men också i fråga om kunskaper och kompetens. Särskilda insatser krävs för uppbyggnad av kunskaper och kompe- tens liksom mera utvecklade former för insyn och utvärdering om inte utsatta

grupper skall riskera att råka illa ut. Historien in i vår tid talar på den punkten sitt tydliga språk.

4.1.4. Normalisering och marginalisering i kristid

Fysiskt och psykiskt funktionshindrades liksom äldre människors önskan att leva ett så normalt liv som möjligt är i vårt land allmänt respekterad. Förutsätt- ningarna för normalisering riskerar dock att urholkas i kristid. Det kan vara ekonomiskt mera fördelaktigt att föra samman dem som har funktionssvårigheter av något slag i institutionsliknande former, även när detta vare sig är önskat el- ler i sig nödvändigt.

Utflyttningen från institutionsliknande boende- och vårdformer av fysiskt, begåvningsmässigt eller psykiskt handikappade - eller gamla med ringa krafter och bristfälligt kontaktnät — medför risk för vanvård om personal med tillräcklig kompetens, ändamålsenliga bostäder, lokaler för dagverksamhet etc. saknas. 1 sämsta fall kan de få svårt att bli accepterade av omgivningen. Integrerade boendeformer förutsätter trygga närmiljöer och fungerande, ofarliga "offentliga rum" för de grupper som här berörts.

I förhållande till andra länder är "bagladies" och "hemlösa" en relativt ovanlig företeelse i Sverige, men de förekommer. En forskargrupp vid Lunds universitet har på Boverkets uppdrag analyserat "Begreppet hemlös". I en rapport 1992 visas att hemlösheten ökat i många västländer mot slutet av 80-talet och väckt stor oro i bl.a. USA och England. Forskargruppen påpekar att "också i Sverige har antalet hemlösa ökat de senaste åren".

Samtidigt råder enligt gruppen en begreppsförvirring som försvårar analyser av problemets omfattning. S k hemlöshet kan studeras endera som ett huvudsak— ligen socialt problem eller - från ett makroperspektiv - som en brist inorn bo- stadsförsörjningen.

Det ligger nära till hands att säga sig att båda ansatserna måste finnas med i en konstruktiv analys. Internationaliseringen, flyktingströmmarna och narkotika- politiken i en del länder kan bidra till att såväl hemlöshet som prostitution och narkotikamissbruk kommer att öka. Det finns skäl att ta fasta på följande ord i forskargruppens förord:

"En ökad permanent utslagning från bostadsmarknaden kan, även om det gäller ett litet antal personer, vara en tidig varningssignal om en allvarlig försämring i den svenska välfärdsutvecklingen."

Detsamma kan sägas om det ökade antalet vräkningar av hyresgäster. Vräk- ningar har underlättats av lagändringar. Ändringarna - förståeliga ur skötsamma hyresgästers synpunkt - motiverar analyser av hur de ensamstående och familjer som vräks kan ges erforderligt stöd.

Småhusägares erfarenheter av det ökande antalet exekutiva auktioner redovisas

i den av Statens Institut för Byggnadsforskning 1991 framtagna rapporten "Att förlora sitt hem". Undersökaren Mia Björk har arbetat bl a utifrån intervjuer och sammanfattar sina resultat i följande talande rader:

"Förlusten av ett småhus kan liknas vid förlusten av en anhörig. De par som förmår prata om problemen och som får hjälp av någon anhörig har goda förutsättningar att klara upp situationen. Råd från kronofogdemyndig— heter och andra parter kan också ha stor betydelse."

Vräkning och förlust av ett eget hem kan inte ses som enbart följder av person— liga ekonomiska och sociala problem. De har samband med den ekonomiska krisen och situationen på arbetsmarknaden. De är dessutom ofta sammanvävda med förhållanden i den fysiska och sociala miljön.

Sociala nätverk i släkt och grannskap kan ge stöd och trygghet och vara väl så viktiga som rådgivning, utveckling av modeller för skuldsanering o.d. Sam- tidigt framstår som rimligt att banker tar ett socialt ansvar för skuldsanering i de fall de själva medverkat till skuldsättningen.

4.1.5. Arbete och boende i krisens spår

Arbetslöshet av den omfattning som nu förekommer har utlöst något som kan liknas vid chock hos stora delar av svenska folket. Den påverkar många männi- skors vardag och familjeliv. Många miljöer sviktar fysiskt och socialt. Männi- skors hälsa påverkas.

Den öppna arbetslösheten omfattar, trots ansträngningar att begränsa den genom arbetsmarknadspolitik och andra åtgärder, cirka 10 % av arbetskraften. Över 12 %, mer än 600 000 människor, saknar sommaren 1993 plats på den ordinarie arbetsmarknaden.

Ett svårt problem är att produktivitetsförbättringar som är nödvändiga för företagens överlevnad begränsar behovet av personal även när konjunkturen förbättras. Diskussion krävs om strategier för att bekämpa arbetslösheten ur såväl ett kortare som ett längre perspektiv.

Den forskning som finns om följderna socialt och hälsomässigt av arbetslöshet för enskilda och familjer är väl känd. Barn och kvinnor hör till dem som blir särskilt utsatta vid påfrestningar i familjelivet.

För kommunerna är inte endast den ökande ekonomiska pressen ett allvarligt problem. En del kommuner är nödsakade att vidta sysselsättningsskapande åtgärder. Statens ansvarstagande för tonåringar är begränsat.

Bostadsförsörjningen har spelat en viktig roll som "motor" för den svenska ekonomin och sysselsättningen. Nu sjunker bostadsbyggandet kraftigt och beräknas 1993 stanna vid 15-20 000 lägenheter. I många kommuner står lägen- heter tomma.

Av Boverkets årsbok "Svensk bostadsmarknad i internationell belysning" 1993

framgår att Sverige tillsammans med Danmark har flest bostäder per tusen innevånare. Bostadsbeståndet är ungt och har en hög utrymmesstandard. Eng— land är det land som gått längst i omvandlingen av kommunala lägenheter till ägarlägenheter med stöd av ekonomisk stimulans. Det har varit kostsamt. England ligger näst högst i Europa när det gäller skattesubventioner. Högst ligger Sverige, där subventionerna - oavsett regering väntas minska.

Den minskade bostadsefterfrågan beror till en del på den tidigare höga nypro— duktionen. En annan orsak är arbetslösheten, som bidrar till att hushållen inte har råd att betala boendekostnaderna. Minskade subventioner gör trots pressade kostnader bostäderna alltför dyra för hushåll med låga inkomster.

Det leder i sin tur till ökad segregation och till mer av delvis provisoriska lösningar - t.ex. att bo kvar hemma om man är ung eller att byta bostaden i tätorten till en permanentad fritidsbostad.

Bostadspolitiken och bostadsförsörjningen är i snabb omvandling:

— Den lag om bostadsförsörjning som med vissa ändringar gällt sedan 1947 är upphävd. Kommunens ansvar för att genom planering främja allas tillgång till en bostad av god kvalitet begränsas. På många håll har bostadsförsörjningsplaneringen mer eller mindre upphört som följd av den låga efterfrågan. Även bostadsförmedlingarnas verksamhet har till stor del upphört, vilket är ett problem för hushåll med låga inkomster och begränsad kunskap om bostadsmarknaden. Avgifter kan tas ut för förmedling.

För att motverka arbetslösheten och problemen på bostadsmarknaden enades riksdagen i mars 1993 om ett nytt s.k. ROT-program (ROT = Reparation, Om— byggnad, Tillbyggnad) på cirka 3 miljarder för upprustning av bostäder och kommunala lokaler. Satsningen omfattar

förlängning av räntestödet för reparationer (RBP-stödet) med 25 % för främst allmännyttans bostäder t.o.m. 1994 med en beräknad kostnad av 135 mkr per år statligt stimulansstöd med 30 % till kommunerna för reparationer och underhåll av skolor, sjukhem, ålderdomshem, daghem och en del kulturlo— kaler till en beräknad kostnad av 800 mkr t.o.m. 30 juni 1995 direktbidrag till ROT-verksamhet i äldrebostäder till en beräknad kostnad av 120 mkr för ansökningar t.o.m. utgången av 1994 och färdigställande senast under 1995 samt

— visst stöd till Riksantikvarieämbetet samt öronmärkta medel för kulturmin— nesvård och konstnärlig utsmyckning av bostadsområden.

Det nya ROT-programmets effekter är osäkra. Varnande röster för upprepning av gamla misstag har höjts. Experter har manat till eftertanke inför kravet på

snabba åtgärder med hänvisning bl.a. till slutsatser av 19 FoU-projekt i rappor- ten "Bättre bostadsförnyelse" (Boverket 1990). Ombyggnad och förbättringar har i hög grad fungerat konjunkturutjämnande. Företagen är intresserade av snabba projekt. Onödigt omfattande ombyggnader, bristande varsamhet och minskade möjligheter till kvarboende och inflytande för dem som bor i områ— den som byggs om kan bli följden.

Storskalig ombyggnad av ett bostadsområde är ett komplicerat företag utöver det rent tekniska. Det blir viktigt att fastighetsägarna väljer att utnyttja de nya stödformerna på ett sätt som inte äventyrar sådana kvaliteter som fick stryka på foten under 80-talet.

Rapporten illustrerar den målkonflikt som ligger i å ena sidan önskan att vidta snabba och effektiva åtgärder mot arbetslösheten och å andra sidan den dialog- och processinriktade planering som bygger på de boendes och de lokala intres- senternas inflytande. Det senare ligger i linje med den lokalt förankrade plane- ringsprocess som förordas av bl.a. socialforskaren Sören Olsson.

En rimlig hantering av målkonflikten antyds i Planera Bygga Bo nr 2 1993 av Claes-Göran Guinchard vid Boverket. Han diskuterar med stöd av dels upp- gifter från länsstyrelserna, dels intervjuer med ett antal kommunala planerare följande fråga:

— Har den bostadsförsörjning som bedrivs idag tillräcklig styrförmåga och är den robust nog att flyta vidare av egen kraft när lagen upphävs? An- vänder planerarna den sociala kunskap som samlats under årens lopp?

I svaren och Guinchards resonemang är planeringen snarare särskilt viktig i en tid av resursknapphet och med inriktning på förnyelse. Producentintresset bör inte ta över "livsmiljöintresset".

Resonemanget bör kunna tolkas så att det av ekonomiska skäl försvagade kommunala inflytandet kan kompenseras med förankring av planer och program som bygger på kunskapsinsamling och liknar marknadsföring. En förnyelse som är både varsam och effektiv kräver god framförhållning och en samlad syn på förnyelsearbetet.

Frågan är därför om bostadsplaneringen - och därmed samhällsplaneringen verkligen spelat ut sin roll? Mycket talar för att det i själva verket är en kort- siktig felsyn. Vidga i stället synsättet till att handla om hela bomiljön, kan vara en rimlig slutsats.

4.2 Samhällsomvandling och

vårdeförskjutningar - konsekvenser och

handlingsmöj ligheter

I inledningsavsnittet skisserades innebörden av den snabba teknologiska ut— vecklingen i näringslivet såväl på hemmamarknaden som i fjärran länder. Den samhällsomvandling som berördes inrymmer både hot och möjligheter. De har kort och koncist - mest med tonvikt på hoten - formulerats på följande sätt av den finländske filosofen Georg Henrik von Wright i hans senaste bok "Myten om framsteget" (1992):

"Arbetslösheten har blivit industristaternas gemensamma gissel, sysselsätt- ningsproblematikenderas gemensammahuvudvärk. Problemen kan knappast lösas utan genomgripande sociala reformer. Själva arbetsbegreppet och in— ställningen till arbetet har hamnat i stöpsleven."

En naturlig fråga är vilka genomgripande sociala reformer von Wright syftar på? Några konkreta svar går inte att läsa ut. Inför missbruket av miljön stannar han vid en "provokativ pessimism" och en varning för överskattning av vår förmåga att rationellt behärska utvecklingen.

4.2.1. Det nya "moderniseringsprojektet"

Det ter sig viktigt att ta fasta på von Wrights "provokativa pessimism" och - hur svårt det än är - söka skissera åtminstone några tänkbara "reformer" för att hantera problem som arbetslöshet och miljöhot. Först finns emellertid skäl att något begrunda problemens uppkomst. De har samband med att den " modernise- ring" som följde med industrisamhällets framväxt nu följs av en ny, ännu snabbare moderniseringsprocess.

De problem von Wright beskriver har sina rötter i den tekniska utvecklingen och den fortgående internationaliseringen med en allt svagare förankring av näringslivet i enskilda nationalstater. Boken "Sverige i nätverkens Europa", författad av Gunnar Törnqvist, professor i ekonomisk geografi, belyser den allt snabbare omvandling som präglar dagens Europa. Den utgör grunden för de vårdeförskjutningar som kan avläsas hos främst unga människor.

Chefen för Institutet för Framtidsstudier Åke E Andersson säger i sitt förord, att boken utgår från Europas städer, regioner och transportleder som den fasta scen på vilken snabba förändringsprocesser äger rum. Den belyser hur Sverige och svenska regioner kopplats till och blivit alltmer beroende av världen utan- för, hur folkvandringar och massmedia gör landet mångkulturellt. Särskilt uppmärksammas de drivkrafter och villkor som gäller när industriell produktion och universitetens forskning utvecklar gränsöverskridande nätverk och därmed

bryter sig ut ur sina traditionella politiska och sociala ramar.

Den europeiska gemenskapen "löser upp nationella ekonomier" och regeringar får därmed allt mindre inflytande över var förnyelsen äger rum. Den tid är förbi när svensk ekonomi och människors välfärd och livsstilar kunde förstås utan kännedom om hur vårt land, våra regioner och våra orter är kopplade till och beroende av omvärlden.

Detta är ingenting nytt. Vetenskap och konst i alla dess former har präglats av inflytelser utifrån. "Det nya är att utlandstrafiken inte längre bara berör en ekonomisk och kulturell elit, utan att den vuxit snabbt och fått en bred folklig förankring. "

I boken skildras territorier och nätverk i europeisk historia och tecknas bilder av stadens utveckling som samhällsspegel - "Den gamla staden", "Industrialis— mens stad" och den tidigare citerade amerikanska bilden av den avancerade "Informationsstaden". Gemensamt för städer har alltid varit deras ställning som mötesplats för utbyte av varor, tjänster och idéer.

Särskilt efter 1960 förändras den industriella staden mot global rörlighet och regional förankring. Den "fordistiska" epokens förutsättningar med dess geogra— fiska koncentration till vissa kärnområden, dess arbetsdelning och — i Sverige dess bruksorter ändras allt mer. Nu är massproduktionens tidevarv förbi. I dess ställe utvecklas samverkan mellan geografiskt fristående enheter av varie— rande storlek.

Nya problem uppstår. De gamla storstäderna riskerar att kvävas av olidliga trängsel- och miljöproblem. "Trafikinfarkt" hotar flera av Europas stora städer. EG fruktar en transportkris. En radikal förnyelse av kommunikationssystemen blir nödvändig:

"I framtidens Europa kommer spårbunden trafik att utvecklas kraftigt i västra Europas folkrika och tätt bebyggda områden. Bilen och flyget blir transportmedel för glesa bygder. Stora städer borde i sin trafikförsörjning kunna lita till fortsatt utbyggnad av tunnelbanor och annan kollektiv trafik. Det kan inte glesbygden göra. Dess framtid är beroende av bilen."

Nordens ställning på den europeiska scenen ändras. I förhållande till områdena kring Östersjön har Sverige ett gott utgångsläge. Utan goda flygförbindelser är det tveksamt om Oslo, Stockholm och Helsingfors kan räknas som integrerade delar av ett europeiskt stadssystem. Snarare kan de återgå till den ställning de hade som provinshuvudstäder under Europas järnvägsepok.

I boken konstateras att Sverige sedan gammalt - med undantag för en restrik- tiv period från början av 1900—talet till andra världskriget - varit ett invand- rarland. Det är dock först med 1980—talets "flyktinginvandring" som landet bli— vit "mångkulturellt".

Sverige betecknas som "det slutna landet" under 1900—talets första femtio år, då invandrings- och utlänningspolitiken var mycket restriktiv. Rasistiska attity-

det fanns under mellankrigstiden här liksom på många andra håll i Europa. Sverige blev 1921 det första landet i världen som inrättade ett rasbiologiskt institut. Fackföreningar och branschorganisationer krävde en restriktiv flyk- tingpolitik för att skydda arbetsmarknaden. I Uppsala antog studenterna 1939 flyktingfientliga uttalanden. Enskilda riksdagsmän och kulturpersonligheter stod upp för flyktingarna från Tyskland.

"Vinden vände", menar författaren, med flyktingströmmen från de nordiska länderna under kriget. "Arbetskraftsinvandringen" följdes av "anknytnings- invandringen". Under 80—talet var många invandrare från utomeuropeiska länder relativt välutbildade. Under 90—talet har flykt från krig och umbäranden präglat invandringen.

Begreppet "invandrare" är inte entydigt. Om man avser alla i utlandet födda personer tillsammans med i Sverige födda barn finns nu omkring en miljon invandrare. Antalet utländska medborgare uppgår till 460 000.

Författaren summerar:

"Den moderna invandringen har dramatiskt ändrat befolkningens samman- sättning. Aldrig tidigare har den etniska, kulturella, religiösa och språkli- ga mångfalden i Sverige varit så stor som idag. Etniskt och kulturellt är Sverige inte längre ett avskilt och enhetligt land."

Värderingsförskjutningar hos främst unga människor bör ses mot bakgrund av dessa tendenser till genomgripande samhällsomvandling och ökad internationa- lisering.

Religionsvetaren Thorleif Pettersson redovisar i " Mot denna framtid" 1993 bl a studier av värderingsförändringar och folkrörelseengagemang. Pettersson knyter an till sin uppmärksammade rapport "Bakom dubbla lås" som kom för några år sedan. I den diskuterades tesen att skilda generationer växer upp och formas av skilda sociala situationer. Olika generationer får därmed sina genera— tionsspecifika värderingar och synsätt.

Petterssons forskning ingår i en studie av européernas värderingar och livsås— kådningar. Drygt 20 länder deltar i studien. Sverige har deltagit i intervju- omgångar 1981 och 1990. En grundtanke är att "välfärdens barn och barnbarn har fått andra värderingar än välfärdens föräldrar". De har en tendens att ty sig till post-materialistiska frihetsvärden, medan välfärdens föräldrar tenderar att hålla sig kvar vid materialistiska trygghetsvärden. Pettersson sammanfattar:

"Sammantaget kan man därför säga att utvecklingen från trygghetsvärden till frihetsvärden enbart bör ses som en väsentlig underström iden samtida kulturella utvecklingen. "

"Underströmmen som leder från trygghetsvärden till frihetsvärden kan förstärkas eller försvagas av andra kulturella strömningar och skeenden och stundom kan den ta oväntad riktning. Men inte desto mindre är under— strömmen en väsentlig faktor i den kulturella förändring som ägt rum under

de senaste decennierna: Sannolikt kommer den att vara en väsentlig faktor i den kulturella förändring som kan förväntas äga rum under de kommande decennierna. "

I ett manus från december 1992 om "Shifting values in time and space — the values of young people born in the 1970'5" redovisar forskaren Thomas Furth vid Institutet för Framtidsstudier bl.a. skillnader i värderingar mellan olika grupper av ungdomar i Sverige. Unga människor bygger sina värderingar på vad de ser som brister i samhället. För 30-talets generationer fick trygghet helt logiskt högt värde. Dagens unga prioriterar bl.a. relationer mellan människor.

En studie 1991 i nio samhällen — tidigare studier genomfördes 1989 och 1990 - byggde på drygt 1 000 enkätsvar från studerande ungdomar. Resultaten visar att dagens unga inte fäster samma vikt vid karriär och hierarkiska system som präglat tidigare generationer. Dagens unga vill ha fria yrken där man kan se intressanta resultat av det man gör. De skillnader som finns mellan könen och vad Furth kallar "materialister " och "postmaterialister" kan summeras i följande satser:

— Unga kvinnor fäster stor vikt flexibel arbetstid medan unga män föredrar mer fritid.

— Både kvinnor och män är internationellt orienterade, kvinnorna mer mot Europa än mot USA. — Förändringen från industrisamhället till ett " kommunikationssamhälle" leder till att arbetslösheten blir ett växande problem bland lågutbildade. Arbete kan inte skapas i det nya näringslivets yrken om utbildningsnivån är låg och entreprenöranda saknas. — Kvinnor och högre utbildade är mer toleranta mot invandrare än män och lågutbildade.

Studien tyder på en ny klyvning ("a new cleavage") som inte så mycket rör skillnaderna mellan folk med och utan tillgångar eller inkomster. Den visar snarare klyftor mellan män och kvinnor, mellan hög- och lågutbildade och mel- lan dem som accepterar större eller mindre rörlighet.

Flertalet unga har s.k. postmaterialistiska värderingar med positiva attityder till utbildning, familjerelationer etc. utan att för den skull nödvändigtvis inta attityden "sköt dig själv och skit i andra". De lågutbildade, ofta pojkar, håller fast vid materialistiska värderingar. De är förlorarna på en ny arena.

4.2.2. Frågor inför framtiden

Det dröjer innan samhällsomvandling och nya värderingar har slagit igenom med full kraft. De mer näraliggande problemen på 90-talet bör emellertid han- teras så att de förbereder människor och samhällen för sådana förändringar

som ter sig både möjliga och önskvärda. Det finns skäl att ta vara på det hand— lingsutrymme som finns och börja utveckla strategier som håller på sikt.

Är den permanenta arbetslöshet von Wright fruktar oundviklig? Är det hårt skiktade samhälle som tecknas i bilden av "Informationsstaden" oundvikligt? Knappast i så hög grad. Svensk tradition är inte amerikansk. "The american way of life", fransk " grandeur", engelsk skepsis till folk på kontinenten osv. lär inte utrotas även om massmedia sprider idéer och livsstilar.

Kan "lagom", måttfull skala och rent av ett visst mått av byråkratisk reda finnas som en positiv bottensats iden ändå hektiska förnyelse av folkhemstradi— tionen som är både nödvändig och oundviklig? Kanske kan det nya just därför växa fram utan "konvulsioner" av det slag som utspelar sig i det italienska samhället?

Framtidens samhälle bör inte betraktas som förutbestämt och opåverkbart. De nya generationerna vill lägga sig i beslut som berör dem och deras barn.

Därför kan bl.a. följande två frågor vara värda att diskutera:

_ Kan inte radikala utbildningsreformer för höj ning av kunskaper och kompe— tens hos de breda folklagren ses som medel för att motverka skiktning av det slag som beskrivs i "Informationsstaden"?

Stommen till en bred satsning finns på alla nivåer - i grundskolan, den kommu- nala vuxenutbildningen, studieförbunden, högskolorna och universiteten. Men högskoleutbildningens utbyggnad ligger inte före utan efter andra länders.

Utveckling av nya former för grupp- och individanpassad undervisning anses möjlig av svenska framtidsforskare. För dåligt motiverade människor i stimu- lansfattiga miljöer borde skickliga samhällsarbetare kunna bidra till att väcka slocknat intresse för att lära och pröva nya uppgifter som alternativ till under- stöd och passivt bidragsberoende.

Förre presidenten för University of California Clark Kerr beskrevs härom året som något av det moderna samhällets universitetsideolog i tidskriften Tvärsnitt, som utges av Humanistiskt-Samhällsvetenskapliga forskningsrådet. Kerr har envetet pläderat för ett "multiuniversitet" med både "massutbildning" och "excellens", jämlikhet och konkurrens på programmet. Vad i hans idéer bör vi ta vara på?

Många människors medverkan krävs under alla förhållanden som ett funda— ment för en framgångsrik och relativt konfliktfri övergång till ett samhälle präglat av stegrade kunskaps- och kompetenskrav.

Varför kan inte ett väsentligt ökat antal människor engageras i det praktiska arbetet med såväl förnyelsen av den byggda miljön och de verksamheter som där behövs som i praktiska insatser inom miljövärden?

För insatser i stor skala i den byggda miljön krävs resurspersoner som samarbe- tar med invånarna på t.ex. kvartersnivå. Arkitekter, planerare, samhällsarbetare

och olika yrkesarbetare borde kunna gå in i lokala projekt och hjälpa till överallt där det behövs. Därmed skulle människors inflytande på den egna miljön kunna öka. Och människors entreprenöranda stimuleras.

Den "mönsterplanering" som inte längre är gångbar skulle till en del kunna ersättas av vad Thomas Furth vid ett samtal kallar "Ikea-planering", där man själv väljer ut delar och formar sin livsmiljö. Det passar säkert inte alla men ligger i linje med den form av dialog- och processplanering som förordats ovan.

Svaren på enkäter till bostadssökande, gymnasieungdomar och tomtkön 1991 i Norrköping ("Boprojektet") illustrerar variationen i önskemål och livsstilar. Nära hälften i tomtkön var intresserad av organiserat självbyggeri. För ung— domar var låg hyra i början viktigast men på sikt ville 60 % äga sin lägenhet. Ungefär hälften i bostadskön sade ja respektive nej till erbjudande om bostads- rätt. Hela 40 % ville delta i planeringen av den egna bostaden eller bostadsom— rådet.

En hel skala av upplåtelseformer från olika varianter av hyresrätt till ägande- rätt borde vara tänkbar. Den som vill betala "fullservice" och komplett utrust— ning i hyresrätten bör få göra det. Den som vill hyra bara "skalet" eller svara för större eller mindre delar av utrustningen liksom underhållet bör kunna göra det. Och få råd och stöd av resurspersoner.

Det högproduktiva näringsliv som i framtiden efterfrågar allt mindre personal borde genom fonder och sponsring kunna svara för en del av finansieringen av den byggda miljöns vård. En god fysisk och social miljö blir ett viktigt stöd för affärsliv, företagsamhet och service som redan finns liksom för försök med nya, småskaliga företag.

Inom vård och omsorg pekar befolkningsprognoserna på successivt ökande behov. Och resurspersoner på t.ex. fritids- och kulturområdena med uppgift att stimulera barn och unga, funktionshindrade och äldre borde kunna ses som angelägna såväl samhällsekonomiskt som ur ett folkhälsoperspektiv. Bidrag till arbetslösa kunde kanske tas i anspråk för att finansiera viktiga insatser.

Kanske ligger i sådana satsningar på att utveckla människors ansvarstagande för miljön i vid mening och för människors egen utveckling något av det von Wright syftar på med "sociala reformer"? Och ett nytt sätt att se på arbetet? Ett exempel kunde vara den nytta en kunnig och klok idrottsledare kan göra i sitt arbete bland barn och ungdomar och deras föräldrar.

4.3. Problembilder och förnyelsestrategier ur socialt perspektiv från storstad till glesbygd

Samhällsomvandling och vårdeförskjutningar påverkar människor och miljöer på alla nivåer i samhället. Det är angeläget att åtminstone i stora drag konkreti— sera och diskutera såväl problem som tänkbara strategier för att främja positiva utvecklingsspiraler. Det är syftet med detta avsnitt.

4.3.1. Storstadsregionernas strukturer och förorter

Tre "huvudfrågor" för det framtida stadsbyggandet formulerades vid det s.k. stadsmiljöseminariet 1992:

1) Förorternas vara eller inte vara 2) Frågan om en differentierad stad kan uppnås 3) Fortsatt utbredning eller förtätning

Den tredje frågan är den mest grundläggande, varför den får bilda utgångspunkt för en översiktlig diskussion om problem och tänkbara strategier.

Problembilder

I Boverkets rapport "Storstadsuppdraget - en förstudie om storstädernas miljö" december 1992 diskuteras "problemen idag och hoten i framtiden". Utgångs- punkterna är att utvecklingen i storstadsområdena måste bli bärkraftig i Brundt- landskommissionens mening. "Det inbegriper att begränsa utsläpp till vad miljön tål, att slå vakt om områdenas kultur- och naturvärden samt att människorna ska vara delaktiga i beslut som rör den gemensamma framtiden."

Till de viktigaste problemen idag och hoten i framtiden hör enligt rapporten en bebyggelseutveckling som innebär en utspridning och en försämring av tillgänglighet till kollektivtrafik förstärkt av ett sämre utnyttjande av befintlig bebyggelse. Vidare betonas trafikarbetets beroende av den rumsliga strukturen. Utglesningen innebär en radikalt ökad ytkonsumtion som inkräktar på grönstruk— turens omfattning och kvalitet. Dessutom påtalas att "vardagslivet vittrar sönder med åtföljande psykosocial ohälsa".

Kunskap finns inom regionerna men en huvuduppgift för en kommande ut- redning borde vara att åstadkomma en organisation som svarar mot behovet av långsiktigt fasta samverkansformer åt trafik-, bebyggelse- samt grönstrukturfrå- gorna.

Dessa synpunkter ligger i linje med de krav på en sektorövergripande och mera samlad planering i storstäderna som rests inom EG och OECD. De träng—

seleffekter och ökade risker för "trafikinfarkt" som beskrivs i "Sverige i nätver- kens Europa" pekar i samma riktning.

Samhällets ansvar för en planering i samverkan med marknaden återspeglas även i den inhemska pressdebatten. I Kommunaktuellt nr 11 1993 fanns en varnande artikel med rubriken "Så dog USA:s stadskärnor". Temat är effekter- na av handelns utveckling: "1950 var 90 % av all handel, inklusive bilar och andra kapitalvaror koncentrerad till stadskärnorna. 1990 hade 80 % av all handel flyttat ut."

I samma nummer av KA finns ett reportage från Örebro: "Stormarknaderna utanför stan har tillsammans blivit en gökunge som håller på att äta Örebros anrika stadskvarter ur boet". Nu ska dock "kalaset" hejdas. Kommunen, fastig- hetsägarna och köpmännen har gjort gemensam sak för att "rädda ett levande centrum".

Bebyggelsens utbredning allt längre ut försvårar möjligheterna för resurssvaga hushåll att under semestrar och annan ledighet resa ut till och ha glädje av grönområden. För t.ex. barnfamiljer som inte har råd att resa till semesterorter inom eller utom landet leder fortsatt utbredning av bebyggelse och trafikleder på grönmarkens bekostnad till förluster av livskvalitet. "Gröna kilar" och par- ker behövs både som hälsosamma lungor och som områden för rekreation till låga kostnader i stadsmiljön.

De negativa sociala konsekvenserna av den spridda bebyggelsen framstår tydligt. Vardagslivet präglas av splittring och uttröttning på grund av långa resor mellan bostäder, arbetsplatser, fritidsområden och storstadens city. Sociala och psykiska problem följer i spåren.

Strukturen i kombination med storskaliga, ensidiga förorter medverkar till problem på alla lägre nivåer ner till kvarteret och trapphuset. Situationen blir särskilt svårt för de många ensamföräldrar som inte orkar kämpa med ungdo- mar som i värsta fall både är arbetslösa och vantrivs i trista förorter.

Ungdomarna dras till de spektakulära evenemangen och till friheten i ett city som alltmer tenderar att tömmas på aktiviteter för även vuxna under icke- arbetstid. De vuxna känner sig otrygga i citymiljön, där det emellanåt uppstår upplopp och konflikter mellan enstaka eller grupper av besökare från förorternas ungdomsgrupper. Ungdomsproblem är inget nytt men de förstärks av ekonomis- ka och sociala problem.

Den tilltagande demografiska och socioekonomiska segregationen har kartlagts av den s.k. storstadsutredningen. Segregationen ses som en konsekvens av främst varierande inkomster, personliga kontakter och kunskaper. Utredningen fann bl.a.

— att ensamstående var överrepresenterade i områden med hyreshus medan gruppen var kraftigt underrepresenterad i småhusområdena att den socioekonomiska strukturen i olika områden förändrats i hela landet men särskilt i storstadsregionerna och starkast i Stockholmsregionen

att stora satsningar på sanering i innerstaden ledde till att resurssvaga grupper ersattes av resursstarka att andelen arbetare i småhusområdena ökade något under 80-talet men att högre tjänstemän ändå var kraftigt överrepresenterade och att förorternas mil jonprogramområden har fått en hög omflyttning och höga andelar problemhushåll och invandrare.

Den bild av den skiktade storstadsregionen som utredningarna tecknade 1989-90 har förstärks. Varnande exempel från ut- och inland är vanliga i samhällsdebat— ten.

I en krönika i DN den 11 augusti 1993 berättar idéhistorikern Sverker Sörlin om hur amerikanen Disney för fyrtio år sedan såg att "stadskärnorna förslum- mades och blev allt farligare". Numera är shoppingcentra i ytterområdena ut— rustade med sofistikerade säkerhetssystem och tungt beväpnade vakter. Den planeringsmodell som växer snabbast är "det bevakade bostadsområdet, särskilt för rika pensionärer, ofta ”barnfritt', gärna med närhet till golfbana. Någon stad finns inte, bara öar av dyrbar trygghet, och mellanrum för de utslagna."

Författaren och forskarstuderanden Stefan Jonsson har i boken "De andra" 1993 om "amerikanska kulturkrig och europeisk rasism" givit en drastisk skildring av bl.a. kravallernas och de etniska konflikternas Los Angeles. Boken formar sig till en anklagelse mot politisk handlingsoförmåga och har vållat pressdebatt.

Anna Christensen, välkändjuristprofessor, menade i sin DN-kolumn i augusti 1993 att "rasismen inte har någon framtid" i Sverige med den samhällsomvand— ling och öppning mot omvärlden som pågår. "Själva grundförutsättningen för rasismen håller på att försvinna, nämligen det slutna samhället, där man fruktar och avskärmar sig från allt som är nytt och främmande, från dem som har en annan hudfärg, andra seder och annat språk."

Anna Christensen tror inte att barn, som har vuxit upp i skolklasser med många invandrare, någonsin kan bli rasister, inte på riktigt, " inte på det gamla, äkta, fördomsfu