SOU 1974:39

Socialvården : mål och medel : principbetänkande

Till Statsrådet och chefen för socialdepartementet

Genom beslut den 8 december 1967 och den 15 mars 1968 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för socialdepartementet att tillkalla sammanlagt högst tio sakkunniga jämte sekreterare och experter med uppdrag att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

Med stöd av dessa bemyndiganden tillkallades följande sakkunniga att verkställa utredningen, nämligen dåvarande landshövdingen Thure Andersson, tillika ordförande, landstingsdirektören Gillis Albinsson, byråchefen Ingemar Andersson, riksdagsledamöterna Lars Henrikson och Mary Holmqvist, direktören Gunnar Krantz, riksdagsledamoten Erik Larsson, hovrättsrådet Nils Mangård, numera riksdagsledamoten Ingegerd Troedsson och dåvarande riksdagsledamoten Daniel Wiklund.

De sakkunniga antog namnet socialutredningen. I arbetet med nu föreliggande betänkande har som experter deltagit f d borgarrådet Sören Carlson, kanslirådet Birger Forslund, personaldirektö- ren Axel Gisslén (fr om den 1 augusti 1973), socialdirektören Bengt Hedlén (fr o m den 30 december 1971), kommunalrådet Bengt Hedlund, bitr socialdirektören Sten Holmberg (fr o m den 1 september 1971), professorn Gunnar lnghe, direktören Paul Lindblom, professorn Alvar Nelson (fr o m den 30 december 1971), rektorn Ivan Ottoson, direktören Berndt Rigbäck, socialchefen Birger Stark, rättschefen Carl-Edvard Stur- kell och lagmannen Tor Sverne.

I sekretariatet har vid behandlingen av denna del av utredningsupp- draget tjänstgjort Gisslén (t o m den 31 juli 1973), Holmberg (t o m den 31 augusti 1971), departementssekreteraren Jan Nasenius, avdelningsdi- rektören Ingvar Svensson (fr o m den 1 mars 1972), socialchefen Bengt Söderberg (fr o m den 1 juli 1973), hovrättsassessorn Anders Thunved (from den 1 juni 1971) och förste socialinspektören Ruth Wächter (1 februari—4 december 1972). Mangård har som ledamot av utredningen samt Ottoson och Rigbäck som experter fortlöpande deltagit i sekreta- riatets arbete.

Utredningen har avlämnat följande delbetänkanden, nämligen den 29 december 1969 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969111) samt den 14 december 1970 Ålderdomshemsavgifter (Ds S 197026).

Utredningens uppdrag omfattar en allmän översyn och reformering av den sociala vårdlagstiftningen. Utredningen har funnit att detta lagstift- ningsarbete bör föregås av en analys som klarlägger dels förutsättningarna för samhällets socialvård i olika hänseenden, dels socialvårdens roll inom det socialpolitiska området. Hit hör de utvecklingstendenser i samhället som har betydelse för behovet av socialvård, idéutvecklingen, utbyggna- den av andra samhällsinsatser, samordningen mellan olika samhällsorgan, metodutvecklingen och de ekonomiska förutsättningarna. Utredningen har funnit att resultatet av en sådan analys bör redovisas i ett principbe- tänkande.

Betänkandet utmynnar i slutsatser och principiella riktlinjer som bör ligga till grund för ett kommande lagstiftningsarbete. Vid en samlad bedömning framträder en socialvård med ett i väsentliga hänseenden förändrat innehåll. Några huvuddrag kan därvid urskiljas.

Uppställande av mål för socialvården samt konsekvent tillämpad målanalys utgör viktiga förutsättningar vid utformningen av den framtida socialvården. En omfattande målanalys ingår därför som en central del i betänkandet.

Utredningen förordar en konsekvent tillämpning av helhetssynen. Den socialvårdsreform som förutsätts i betänkandet innebär att steget tas fullt ut från ett funktionellt avgränsat ansvar till en primärkommunal social- vård som har ett övergripande ansvar för människornas sociala välfärd med skyldighet att aktivt gripa in där det uppstår problem, oavsett problemens art och oavsett deras orsaker.

Ett annat väsentligt drag i betänkandet som har samband med en på så sätt bestämd helhetssyn är betoningen av socialvårdens samhällspåverkan- de uppgift. Utredningen finner det angeläget att sociala aspekter på ett tidigt stadium ingår i underlaget för de beslut som leder till förändringar i samhället. Socialvården måste ges förutsättningar att snabbt kunna registrera och analysera de problem som bör återföras till samhällsplane— ringens olika sektorer.

En konsekvens av helhetssynen är vidare att sociala problem förebyggs och beaktas i samarbete mellan olika samhällssektorer. Utvecklandet av flexibla former för samverkan mellan socialvårdens organ och andra samhällsorgan tillmäts därför stor betydelse.

Ytterligare ett huvuddrag i betänkandet är en förändrad syn på samhällets rätt och skyldighet att vidta sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Samhällets strävan skall vara dels att söka förebygga uppkomsten av sociala problem, dels att i samråd med den enskilde ge denne erforderligt bistånd. Utredningen har emellertid funnit att den enskildes rätt till trygghet innefattar ett samhälleligt ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård även i de extrema situationer där han är ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. Utredningen framhåller att en åtgärd utan den enskildes samtycke endast får utgöra ett medel att påbörja en ytterst angelägen behandling som annars inte skulle komma till stånd. Med sådana överväganden som grund kan de bestämmelser som medger sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke ges en principiellt annan uppbyggnad än tidigare. Jämfört med gällande rätt innebär detta att vårdbehovet skjuts i förgrunden medan den vårdbehövandes egenska—

per och beteende skjuts i bakgrunden.

Utredningen har också haft i uppdrag att avge förslag rörande familje- rådgivningens framtida utformning och organisation. På grundval av genomförd kartläggning och utvärdering förordar utredningen fortsatt utbyggnad av denna verksamhet. Familjerådgivningen föreslås därvid bli en obligatorisk primärkommunal uppgift.

Genom att i enlighet med det anförda redovisa utredningens principiel- la syn på samhällets socialvård avser utredningen att genom synpunkter från skilda håll vinna ytterligare erfarenheter till gagn för utredningens fortsatta arbete.

Utredningen avser att då främst ta upp frågor som gäller utformningen av den sociala vårdlagstiftningen. I samband härmed krävs ytterligare utredningsinsatser avseende bl a socialvårdens organisation, frågor röran- de handlingssekretess och tystnadsplikt samt socialregister och statistik. Därvid får utredningen anledning att ta upp även vissa andra delfrågor som berörts i principbetänkandet eller som i övrigt överlämnats åt utredningen att behandla. Bl a återkommer utredningen till formerna för samarbetet mellan socialvården och andra samhällsverksamheter såsom sjukvården, den psykiska barna- och ungdomsvården, skolan, arbetsmark- naden och kriminalvården.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Socialvården —— Mål och medel. Till betänkandet har fogats reservationer av Ingemar Anders— son och Ingegerd Troedsson samt särskilda yttranden av dels Wiklund och Ingegerd Troedsson gemensamt, dels Hedlén och Lindblom gemensamt, dels Nelson, Ingegerd Troedsson och Wiklund var för sig.

Stockholm ijuni 1974

Thure Andersson

Gillis Albinsson Ingemar Andersson Lars Henrikson Mary Holmqvist Gunnar Krantz Erik Larsson Nils Mangård Ingegerd Troedsson Daniel Wiklund /Jan Nasenius Ingvar Svensson

Bengt Söderberg

Anders Thunved

Innehåll 1 Inledning ...................................... 19 1 Utredningsuppdraget ............................ 19 2 Utredningens arbete ............................. 23 I Bakgrund Kapitel 1 Huvuddrag i den socialpolitiska utvecklingen ....... 27 1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället .......... 27 1.1.1 Det agrara samhället ..................... 27 1.1.2 J ordbruksreformer och befolkningstillväxt ...... 28 1.1.3 Arbetslöshet och andra sociala problem ........ 29 1.1.4 De ”socialpolitiska” idéerna ................ 29 1.1.5 Nästan bara fattigvård .................... 30 1.2 Socialpolitik och industriell expansion ............... 31 1.2.1 Industrins framväxande ................... 31 1.2.2 Industri och folkökning ................... 31 1.2.3 Inkomstutveckling ...................... 32 1.2.4 Industriarbetarnas villkor .................. 33 1.2.5 Begränsning av familjefunktionerna ........... 35 1.2.6 Politik och idéer ........................ 36 1.2.7 Början till socialpolitik ................... 37 1.2.8 Upprustning av fattigvården ................ 38 1.2.9 Kostnader och behov ..................... 39 1.3 Socialpolitiskt reforrnskede ...................... 40 1.3.1 Några bakgrundsdata ..................... 40 1.3.2 Den socialpolitiska utvecklingen i huvuddrag ..... 42 1.3.3 Arbetsmarknadspolitiken .................. 43 1.3.4 Bostadspolitiken ........................ 44 1.3.5 Socialförsäkringarna ..................... 46 1.3.6 Familjepolitiken . . - ...................... 49 1.3.7 Växande serviceområden .................. 51 1.3.8 Socialpolitiken i siffror ................... 52 1.3.9 Nya idémässiga socialpolitiska förutsättningar . . . . 53

1.4 Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965 .......... 55 1.4.1 Fortsatt reformarbete .................... 55 1.4.2 Med sikte på ökad välfärd .................. 58 1.4.3 Aktuella utvecklingslinjer .................. 60 Kapitel 2 De sociala vårdlagarna — 'en översikt ............. 67 2.1 Inledning .................................. 67 2.2 Målsättning ................................. 67 2.3 Nämnden .................................. 67 2.4 Förebyggande åtgärder ......................... 69 2.5 Vård och behandling .......................... 70 2.5.1 Bamavårdslagen ........................ 70 2.5.2 Nykterhetsvårdslagen .................... 74 2.5.3 Socialhjälpslagen ....................... 76 2.6 Tillsynsmyndighet ............................ 78 Kapitel 3 Huvuddrag i den socialpolitiska debatten .......... 80 3.1 Samhällsutveckling och socialvård .................. 80 3.1.1 Ett nytt debattläge ...................... 80 3.1.2 Bakgrundsfaktorer ...................... 81 3.1.3 Människors Ievnadsförhållanden ............. 83 3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhållandena ...... 84 3.2 Socialvårdens målfrågor ........................ 87 3.2.1 Behovet av en målsättning ................. 87 3.2.2 Målformuleringar och målanalyser ............ 87 3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar ....... 89 3.2.4 Förverkligande av målen .................. 90 3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder ....... 91 3.3.1 Inriktning på generella åtgärder .............. 91 3.3.2 Generell ”minimigaranti” .................. 92 3.3.3 ”Minimigaranti” inom socialvården ........... 94 3.3.4 En annan socialpolitisk grundsyn ............. 95 3.4 Sociala mål för samhällsplaneringen ................. 96 3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken .......... 96 3.4.2 Socialvårdens medverkan .................. 96 3.5 Frihet och social kontroll ....................... 93 3.5.1 Frivillighet i behandlingen ................. 98 3.5.2 Tvångsåtgärder i socialvården ............... 99 3.6 Socialvård och demokrati ....................... 102 3.6.1 Ökat inflytande åt klienterna ............... 102 3.6.2 De förtroendevaldas och tjäntemännens roller . . . . 103 3.7 Ökad förebyggande vård och service ................ 105 3.8 Helhetssyn inom socialvården ..................... 107 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbe tet ............ 107 3.8.2 Helhetssynens konsekvenser ................ 108

3.9 Information och forskning . . ." .................... 109 3.9.1 Information ........................... 109 3.9.2 Forskning ............................ 110

Kapitel 4 Socialpolitiskt utredningsarbete -— aktuell reformpolitik . 113

4.1 Inledning .................................. 113 4.2 Social forskning och försöksverksamhet .............. 114 4.2.1 Något om forskningens utveckling och resurser . . . . 114 42.2 Välfärds- och levnadsnivåforskning ............ 115 42.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala området ............................. 1 17 4.3 Samhällsplanering och miljöpolitik ................. 1 18 4.3.1 Fysisk riksplanering m m .................. 118 4.3.2 Regional och lokal planering ................ 119 4.3.3 Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik. 120 4.3.4 Arbetsmiljön .......................... 122 4.4 Vissa arbetsmarknadspolitiska utredningar ............ 124 4.5 Familjepolitiska utredningar ..................... 126 4.6 Andra utredningar inom socialförsäkringen ............ 128 4.7 Utredningar om viss vård och service ................ 130 Kapitel 5 Harmoniseringsstra'vanden och utredningar i Norden 135 5.1 Tidigt organiserat samarbete ..................... 135 5.2 Mål och inriktning för samarbetet .................. 135 5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar . 136 i 5.2.2 Harmonisering av sociallagstiftningen .......... 137 4 5.2.3 Annat internordiskt socialpolitiskt samarbete ..... 140 i 5.3 De nordiska socialutredningarna ................... 141 _ 5.3.1 Socialpolitisk målinriktning i det nordiska utred- f ningsarbetet ........................... 142 ; 5.3.2 Generella och behovsprövade insatser .......... 145 1 5.3.3 Sociala mål i samhällsplaneringen m m ......... 146 1 5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service ....... 148 5.3.5 Socialvård och demokrati .................. 151 ', 5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet ............. 152 ; 5.3.7 Information och forskning ................. 155 II Mål och medel ; Kapitel 6 Mål-medelanalys som metod .................. 157 ,” 6.1 Behovet av målanalys .......................... 157 6.2 Målanalysens funktion ......................... 158 6.3 Målanalysens teknik ........................... 159 Kapitel 7 Målfrågor ............................... 162 7.1 Syftet med inventeringen av målfrågor ............... 162 7.2 Probleminventeringens uppbyggnad ................. 163 7.2.1 Inledning ............................ 163 7.2.2 Samhällspåverkande insatser en modell ....... 163 7.2.3 Individ- och grupporienterade insatser .......... 166 7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar i denna ........................... 167

7.3.1 Regional fördelning ...................... 167 7.3.2 Uppväxtförhållanden och social situation ....... 168 7.3.3 Utbildning och social situation .............. 168 7.3.4 Sysselsättning och arbetsliv ................. 169 7.3.5 Inkomstfördelning ...................... 171 7.3.6 Bostadssituation ........................ 172 7.3.7 Hälsotillstånd och kostvanor ................ 174 7.3.8 Utnyttjande av fritiden ................... 175 7.3.9 Politiska resurser ....................... 176 7.3. 10 Invandring ............................ 177 7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer ....... 178 7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens levnad .................................... 182 7.5.1 Behovet att observera krisrisker .............. 182 7.5.2 Krissituationer ......................... 183 7.5.3 Inforrnationskällor och indikatorer ........... 185 7.6 Problem som sammanhänger med socialvårdsorganisationens sätt att fungera .............................. 187 7.6.1 Arbetsmetoderna ....................... 187 7.6.2 Användningen av tvång i socialt arbete ......... 188 7.6.3 Organisatoriska problem .................. 188 7.7 Problem i samspelet med andra organ ............... 192 7.7.1 Problem på tre nivåer .................... 192 7.7.2 Relationerna till skolan ................... 193 7.7.3 Relationerna till sjukvården ................ 194 7.7.4 Relationerna till den allmänna försäkringen ...... 195 7.7.5 Relationerna till arbetsmarknadsmyndighetema . . . 197 7.7.6 Relationerna till polisen ................... 198 7.7.7 Relationerna mellan barnavården och åklagarväsen- det ................................. 199 7.7.8 Relationerna till kriminalvården ............. 199 7.7.9 Samarbetet med enskilda organisationer ........ 201 7.8 Resursbrist ................................. 202 7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till socialvården och dess klienter ..................... 204 7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp söks ................................ 204 7.9.2 Omgivningens inställning kan försvåra rehabilite- ringen ............................... 205 7.9.3 Massmedia och socialvården ................ 205 Kapitel 8 Sociala processer .......................... 207 8.1 Inledning .................................. 207 8.2 Social förändring ............................. 208 8.3 Levnadsnivåbegreppet .......................... 209 8.4 Urbaniseringen . .. .. .. .. . . . . . ................ 212 8.5 Försörjning och arbete ......................... 215 8.5.1 Arbete och utkomst ..................... 215 8.5.2 Industrisamhällets arbetsmarknad ............ 217 10 SOU 1974239

8.5.3 Framtidsutsikter ........................ 222 8.6 Boende ................................... 223 8.6.1 Bostäderna ........................... 223 8.6.2 Förortsmiljöerna ....................... 225 8.6.3 Tendenser till förslumning ................. 226 8.6.4 Kontakt och gemenskap i boendemiljön ........ 228 8.7 Förändringar av familjen ........................ 229 8.7.1 Förändringar av familjens funktioner .......... 230 8.7.2 Förändringar i familjestruktur m m ........... 230 8.7.3 Barns och ungdoms övertagande av värderingar och

kunskaper ............................ 234

8.8 Sammanfattning av slutsatser ..................... 236

Kapitel 9 Övergripande mål ......................... 239 9.1 Val av övergripande mål ........................ 239 9.2 De övergripande målens innebörd i den fortsatta målanalysen 241

Kapitel 10 Mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner . . 245 10.1 Medverkan i samhällsplaneringen .................. 245 10.1.1 Socialvårdens roll i samhällsplaneringen ........ 245 10.1.2 Förutsättningar för socialvårdens medverkan i sam- hällsplaneringen ........................ 247 10.1.3 Sociala mål i samhällsplaneringen ............. 248 10.2 Allmänt förebyggande insatser .................... 249 , 10.2.1 Kartläggning och uppsökande verksamhet ....... 249 10.2.2 Påverkan på yttre förhållanden .............. 249 10.2.3 Rådgivning, hjälp till anpassning ............. 250 10.3 Information ................................ 250 10.4 Behovsprövad ekonomisk hjälp .................... 252 10.4.1 Behovet av socialhjälp bör nedbringas .......... 253 10.4.2 Vägar att minska behovet av ekonomiskt stöd från socialvården ........................... 254 10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kom- munala behovsprövade ekonomiska hjälpen ...... 257 10.4.4 Socialbidragets huvudsakliga ändamål .......... 259 10.4.5 Socialbidragets innehåll, nivå m m ............ 261 10.4.6 Behovsprövningen ....................... 263 10.4.7 Socialbidraget som rättighet ................ 264 10.4.8 Kommunernas rätt till ersättning av enskild ...... 265 10.4.9 Garantier för en mer enhetlig bidragsnivå ....... 266 10.5 Sociala tjänster .............................. 266 10.5.1 Allmänna principer ...................... 266 10.5.2 Olika former av sociala tjänster .............. 268 10.6 Individ- och familjeorienterade insatser i öppen socialvård . . 271 10.6.1 Allmänna principer ...................... 271 10.6.2 Målkonflikter .......................... 273 10.7 Institutionellt anknuten vård och behandling .......... 273 10.8 Social kontroll .............................. 275

10.8.1 Allmänt om social kontroll ................. 275 10.8.2 Social kontroll inom socialvården ............ 276 Kapitel 11 Mål och medel för särskilda målgrupper ........... 279 11.1 Familjer med barn ............................ 279 11.1.1 Målgruppen ........................... 279 11.1.2 Målgruppens specifika behov ................ 281 11.1.3 Särskilda mål för familjer med barn ........... 283 1 1.1.4 Särskilda medel för familjer med barn .......... 284 11.2 Ungdomar ................................. 286 11.2.1 Målgruppen ........................... 286 11.2.2 Mognads- och identitetsutvecklingen .......... 286

11.2.3 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 287 11.2.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 291 11.3 Missbrukare av beroendeframkallande medel ........... 293 11.3.1 Inledning ............................ 293 11.3.2 Målgruppen ........................... 293 11.3.3 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 301 11.3.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 303 11.4 Handikappade ............................... 309 11.4.1 Målgruppen ........................... 309 11.4.2 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 309 11.4.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 311 11.5 De äldre ................................... 312 11.5.1 Målgruppen ........................... 312 11.5.2 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 313 11.5.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 313 Kapitel 12 Primärkommuns vårdansvar .................. 315 12.1 Inledning .................................. 315 12.2 Primärkommunen och socialvården ................. 315 12.3 Tidigare överväganden och ställningstaganden .......... 316 12.4 Utredningens överväganden ...................... 319

12.4.1 Kommunen ........................... 319 12.4.2 Den enskilde .......................... 320 12.5 Besvärsrätten ............................... 322 12.5.1 Gällande rätt .......................... 322 12.5.2 Utredningens överväganden ................ 322 12.6 Besvärsmyndighet ............................ 323 Kapitel 13 Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke . . . . 324 13.1 Inledning .................................. 324 13.2 Bestämning av frågeställningen .................... 325 13.3 Överväganden ............................... 326 13.3.1 Barns behov ........................... 326 13.3.2 Ungdomars behov ....................... 330 13.3.3 Behov av åtgärder vad gäller vuxna (över 18 år) . . . 332 13.3.4 Sammanfattning ........................ 338 13.4 Bestämmelser om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke .................................. 338

l l l l 1

13.5 Jtredande, beslutande och vårdutövande organ ......... 339 13.51 Primärkommunalt vårdansvar ............... 339 13.52 Utredande organ ........................ 340 13.53 Beslutande organ ....................... 340 [3.5.4 Om handläggningen inför länsrätten ........... 342 13.5.5 Verkställande organ ..................... 344 13.56 Ansvarsfördelningen vid sammansatta vårdbehov . . 344

III Metodik och kunskaper

Kapitel 14 Metodik vid socialt arbete ................... 349 14.1 Avgränsning av kapitlet ......................... 349 14.2 '.'Ielhetssynen ............................... 350 14.3 ?ramväxten av socialvårdens nuvarande arbetssätt ....... 351 14.4 Ändrade sociala förhållanden ..................... 352 14.5 Behov av vidgat arbetsfält ....................... 353 14.6 Synpunkter på socialarbetarfunktionen inom socialvården . . 354 14.7 Synpunkter på problemlösningen i det sociala arbetet ..... 355 Kapitel 15 Forskning och utvecklingsarbete ............... 360 15.1 Behovet av forskning och utvecklingsarbete ........... 360 15.2 Forskningens och utvecklingsarbetets syfte ............ 361

15.3 Socialvårdsorganisationens forsknings- och utvecklingsinsatser 364

Kapitel 16 Behovet av statistik inom socialvården ........... 368 16.1 Socialvårdsstatistikens uppgift .................... 368 16.2 Krav på socialvårdsstatistiken ..................... 369 16.3 Vissa mät- och metodsvårigheter ................... 371 Kapitel 17 Utbildning ............................. 374

IV Arbetsfördelning och samverkan

Kapitel 18 Principfrågor rörande socialvårdens organisation . . . . 377

Kapitel 19 Ans vars- och uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer . 380 19.1 Utgångspunkter .............................. 380 19.2 Riksnivå ................................... 381 19.2.1 Socialdepartementet ..................... 381 19.2.2 Socialstyrelsen ......................... 382 19.3 Regional nivå ............................... 384 19.3.1 Bakgrund ............................ 384 19.3.2 Behovet av en regional organisation ........... 386 19.3.3 Huvudmannaskapet för den regionala organisationen. 388 » 19.3.4 Organisation .......................... 390

Kapitel 20 Den primärkommunala förtroendemannaorganisationen 392 20.1 Nämndorganisationen .......................... 392 20.1.1 Social centralnämnd ..................... 392 20.1.2 Distriktsnämnder ....................... 393 20.1.3 Rådgivande organ ....................... 394

20.2 Beslutsstruktur .............................. 395 20.2.1 Förtroendemännens uppgifter ............... 395 20.2.2 Riktlinjer för beslutsfördelningen ............ 395

Kapitel 21 Förvaltningsorganisationens utformning .......... 401 21.1 Helhetssynens innebörd ........................ 401 21.2 Kommunstorlek och kommunstruktur ............... 403 21.3 Specialisering — samordning ...................... 404

Kapitel 22 Familjerådgivningen ....................... 407 22.1 Inledning .................................. 407 22.2 Familjerådgivningens införande ................... 407 22.3 Erfarenheter av hittills bedriven familjerådgivning ....... 409 22.3.1 Motiv och allmän inriktning ................ 409 22.3.2 Familjerådgivningens organisation ............ 410 22.3.3 Klienter ............................. 413 22.3.4 Metodik ............................. 413 22.3.5 Kontaktytor och samarbetsformer ............ 415 22.4 Behovet av familjerådgivning ..................... 415 22.5 Familjerådgivningens framtida inriktning och organisation .. 417 22.5.1 F amiljerådgivningen bör behållas och vidareutvecklas 417 22.5.2 Huvudmannaskap ....................... 418 22.5.3 F amiljerådgivningi kyrklig/ekumenisk regi ...... 421 22.5.4 Organisation .......................... 421

Kapitel 23 Socialvårdens samverkan med andra verksamhetsområ-

den .......................................... 424 23.1 Bakgrund .................................. 424 23.2 Allmänna principer för samverkan .................. 426 23.3 Skolan .................................... 428 23.4 Sjukvården ................................. 431 23.4.1 Problemen ............................ 431 23.4.2 Modeller för samarbetet ................... 432 23.4.3 Administrativ samordning ................. 433 23.5 Den allmänna försäkringen ...................... 434 23.6 Arbetsmarknadsmyndigheterna ................... 435 23.7 Polisen .................................... 435 23.8 Kriminalvården .............................. 436 23.9 Frivilliga insatser ............................. 437

Kapitel 24 Institutionsstruktur ....................... 439 24.1 Inledning .................................. 439 24.2 Nuvarande institutionsstruktur .................... 441 24.2.1 Huvudmannaskap och volym .......... 441

24.2.2 Splittrade vårdresurser .................... 442 24.2.3 Utnyttjandet av institutionerna .............. 442 24.24 Generella problem inom institutionsvården ...... 444 2425 Aktuella utvecklingstendenser ............... 446 24.3 Behovsstruktur .............................. 448 24.3.1 Institutionsskedet ....................... 448 24.32 Klientbehov ........................... 449 24.4 Uppbyggnaden av institutionsresurser ............... 453 24.5 Institutionella resurser företrädesvis i storstadsregionernas citymiljö .................................. 463 24.6 Några principer för tillskapande och utnyttjande av institutio- nella resurser ................................ 465 Kapitel 25 Huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner . . . 467 25.1 Inledning .................................. 467 25.2 Vårdansvaret ................................ 468 25.2.1 Primärkommunalt vårdansvar ............... 468 25.22 Sammanhållet vårdansvar .................. 470 25.3 Kostnadsansvaret ............................. 471 25.4 Det direkta behandlingsansvaret ................... 471 1 25.5 Resursansvaret ............................... 471 ' 25.5.1 Tillhandahållandet av resurser inom socialvården en naturlig primärkommunal uppgift ............ 471 25.5.2 Faktorer som kan föranleda att annan än vårdansva- rig kommun bör tillhandahålla resurser ......... 473 25.5.3 Samverkan och samordning ................ 475 25.5.4 Ansvarsfrågans rättsliga reglering ' ............. 477 25.6 Samordnat behandlingsarbete ..................... 480 25.7 Successiv förändring av institutionsstruktur och huvudman- naskap .................................... 481 25.7.1 Övergångstid för planerad anpassning .......... 481 25.7.2 Nuvarande institutioners plats i ny struktur ...... 483 V Ekonomi Kapitel 26 Synpunkter på resursanvändningen ............. 485 26.1 Syfte och uppläggning ......................... 485 26.2 Beslut om mål ............................... 486 26.3 Valet av tillvägagångsätt för att förverkliga målen ........ 488 26.4 Utformningen av arbetsmetodiken ................. 490 26.5 Sammanfattande synpunkter på olika vägar att påverka kost- nadsutvecklingen ............................. 491 26.6 Behovet av långsiktig planering .................... 492 Kapitel 27 Socialvårdskostnadernas omfattning och utveckling 196 0— I 9 72 .................................... 495 27.1 Syfte och uppläggning ......................... 495 27.2 Socialvårdskostnadernas totala omfattning ............ 496

27.3 Socialvården — en del av socialpolitiken .............. 499 27.4 Variationer mellan kommunerna ................... 501 27.5 Orsaker till kostnadsutvecklingen .................. 503 27.5.1 Kostnadspåverkande faktorer ............... 503 27.5.2 Metodiken i räkneexemplen ................ 505 27.5.3 Kostnaderna för del av barntillsynen .......... 506 27.5.4 Kostnaderna för åldringsvården .............. 508 27.6 Sammanfattning .............................. 511 Kapitel 28 Synpunkter på socialvårdens resursanspråk för de når- maste åren ..................................... 513 28.1 Resursanspråk inom socialvårdens huvudfunktioner ...... 513 28.2 De framtida kostnaderna för institutionsvård .......... 517 28.2.1 Problemställning ........................ 517 28.22 Överväganden ......................... 524 Kapitel 29 Finansieringen av socialvården ................ 527 29.1 Inledning .................................. 527 29.2 F örutsättningarna att påverka resursanspråken för de när- maste åren ................................. 527 29.3 Olika vägar att finansiera socialvården ............... 528 29.4 Kommunernas bidrag till socialvårdens finansiering ...... 528 29.5 Statsbidrag ................................. 531 29.5.1 Omfattningen och behovet av statsbidrag ....... 531 29.5.2 De nuvarande statsbidragsbestämmelsema ....... 533 29.5.3 Allmänt statsbidrag till kommunernas socialvård . . . 535 29.5.4 Utvecklingsbidrag m m ................... 536 29.6 Avgifter ................................... 538 29.7 Interkommunal ersättning ....................... 540

VI» Den framtida lagen

Kapitel 30 Normgivning och tillsyn .................... 543 30.1 Inledning .................................. 543 30.2 Bestämning av verksamhetens inriktning ............. 544 30.3 Normgivningskompetensen ...................... 544 30.4 Normgivningen och den kommunala kompetensen ....... 545 30.5 Den statliga tillsynens former ..................... 546 30.5.1 Effektivitetskontroll ..................... 546 30.5.2 Besvärskontroll ........................ 547 30.5.3 Underställning ......................... 549 30.5.4 Statsbidragsbestämmelser .................. 550 Kapitel 31 Normgivning för socialvården ................. 551 31.1 Inledning .................................. 551 31.2 Socialvårdens uppgifter ......................... 551 31.3 Räckvidden av den rättsliga regleringen .............. 552 31.4 Förhållanden som påverkar den rättsliga regleringens detalje- ringsgrad .................................. 554

31.4.1 Kommunen ........................... 554 31.4.2 Den enskildes rättigheter och skyldigheter ....... 555 31.4.3 Den enskildes frihet och integritet ............ 556 31.5 Sammanfattning ............................. 557 31.5.1 Generellt förebyggande åtgärder ............. 557 31.5.2 Det individuella vård- och behandlingsarbetet . . . . 557 31.6 Lagens utformning ............................ 558 31.7 Vård i särskilda fall ........................... 561 Reservationer ................................... 563 Särskilda yttranden ............................... 573 Bilaga 1 Bestämmelser om tvångsåtgärder inom socialvården . . . . 590 Bilaga 2 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72) .......... 603 SOUI ] 974139 17

Inledning

1. Utredningsuppdraget

I anförande till statsrådsprotokollet den 8 december 1967 meddelade chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, direktiv för de sak- kunnigas arbete. I direktiven pekade departementschefen inledningsvis på viktiga utvecklingslinjer inom samhällets socialvård samt framhöll att tiden var mogen att ta upp frågan om en allmän översyn av de tre sociala vårdlagarna, nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och barnavårdslagen. Lagstiftningen måste anpassas efter utvecklingen isamhället och efter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behandling mm. Socialvårdens olika grenar borde i lagstiftningshänseende såvitt möjligt inte vara skilda från varandra. Möjligheterna att sammanföra de tre vårdlagarna borde undersökas förutsättningslöst. Departementschefen anförde vidare att — förutom en lagteknisk samordning av de tre sociala vårdlagarna utredningsarbetet skulle omfatta frågor rörande vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det var därvid angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktades. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner borde sålunda granskas.

I direktiven framhöll departementschefen vidare att utredningen i fråga om ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter för alkohol- missbrukare borde förutsättningslöst pröva huvudmannaskapsfrågan. I övrigt borde utredningsarbetet bedrivas med utgångspunkt från att ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för hälso- och sjuk— vård samt socialvård i princip skall vara oförändrad. Utredningen borde dock uppmärksamma de problem som kan höra samman med det delade ansvaret för vården, däri även inräknat arbetsvården.

I fråga om de olika vårdlagarna anförde departementschefen bla följande.

Socialhjälpslagen är uppbyggd huvudsakligen med sikte på ekonomisk hjälp. Socialförsäkringssystemets utbyggnad har minskat betydelsen av socialhjälpsverksamhetens försörjningsfunktion. Andra ekonomiska stöd- åtgärder vid sidan om socialförsäkringarna, exempelvis förbättringen av

de allmänna barnbidragen och bidragsförskotten samt det utvidgade bidragssystemet i fråga om ortopediska och andra hjälpmedel, har verkat i samma riktning. Trots detta kan uppkomma situationer där det vid sidan av de generella anordningarna måste finnas möjligheter att ge ekonomiskt bistånd efter individuell prövning av den typ som socialhjäl- pen representerar.

Två kategorier som under senare år rönt samhällets uppmärksamhet i allt högre grad är åldringar och handikappade. Behov av vård och omvårdnad från samhällets sida kan för bl a dessa kategorier föreligga oavsett om det finns ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte. Riktlinjer för den sociala omsorgen om dessa grupper, anordningar för öppen vård m m bör ingå som viktiga moment i en ny vårdlagstiftning. Ansvarsfördel- ningen mellan primärkommuner och landsting bör närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas särskilt då det gäller planerings- frågor men även i fråga om t ex intagning på sjukhem eller ålderdomshem och i frågor som rör social hemhjälp och hemsjukvård. ———————

Uppgifterna för ålderdomshem och andra inackorderingshem — tex hem och servicebostäder för handikappade och åldringar — bör prövas, varvid även frågan om debitering av inackorderingsavgifter bör uppmärk- sammas. Vidare bör uppmärksamhet ägnas registrering, tillsyn m ni av enskilda vårdhem samt vård och behandling vid dessa.

Enligt nuvarande bestämmelser har vistelsekommun som lämnat social- hjälp till svensk medborgare rätt att i vissa fall få ersättning av den kommun, där den hjälpte är mantalsskriven. Utredningen bör pröva om inte denna sista rest av det s k bostadsbandet kan slopas och reglerna om kommunernas inbördes ersättningsskyldighet utgå ur lagstiftningen. Samtidigt bör utredningen granska reglerna om fördelningen mellan stat och kommun av sådana socialhjälpskostnader som staten nu svarar för. Frågan om en begränsning av kommuns rätt till ersättning av enskild för lämnad socialhjälp bör likaså prövas.

Beträffande barnavårdslagen anförde departementschefen att den över- syn som skall ingå i den allmänna översynen av vårdlagstiftningen även borde avse det materiella innehållet, de nuvarande barnavårdsorganens funktioner och funktionsförmåga, lämpligheten och verkningarna av de i lagen angivna åtgärderna, vård och behandling m m.

I fråga om samverkan mellan olika samhällsorgan inom barnavården anförde departementschefen bl a följande.

En effektiv samordning av olika åtgärder och organ bör komma till stånd bla med tanke på de problem som sammanhänger med det tilltagande narkotikamissbruket. Detta gäller inte minst samarbetet med det allmänna skolväsendet. På grund av skolplikten kommer alla barn i kontakt med skolan. Det är angeläget att pröva huruvida inte ett fastare samarbete kan organiseras mellan skolväsendet och socialvården. Vidare bör möjligheterna att få till stånd samarbete i mera fast organiserade former med den psykiska barna- och ungdomsvården samt familjerådgiv- ningen särskilt uppmärksammas. Även möjligheterna att skapa ett för- troendefullt samarbete i olika former mellan samhällsorganen och den enskilde bör beaktas.

Departementschefen anförde vidare i fråga om barnavårdslagen följan- de.

I samband med översynen bör frågan om ungdomsvårdsskolornas funktion och ställning prövas. En nära anknytning till den psykiska barna- och ungdomsvården samt de psykiatriska barn- och ungdomskli-

l, nikerni, när det gäller vård och behandling, och till det allmänna 1 ! l

5 |, i 5 l l i

i 1

skolväsendet, när det gäller undervisning och utbildning, förefaller natur- lig. En lösning av frågan skulle kunna vara att knyta ungdomsvårdsskolor- na till den psykiska vården t ex i form av behandlingshem. Stora fördelar kan vinnas på en närmare samordning av landstingens/sjukvårdshuvud- männens verksamhet i fråga om barn och ungdom med socialvårdens organ för barna— och ungdomsvård och det allmänna skolväsendet.

Barravårdslagen innehåller även bestämmelser om reglering av vård- kostnaler. Vid översynen bör, liksom beträffande socialhjälpen, dessa bestämmelser prövas.

Bland spörsmål i övrigt som bör uppmärksammas vill jag nämna frågan om juristmedverkan vid de frihetsberövanden, som barnavårdsnämnd får företa med stöd av 29 och 30 åå barnavårdslagen och vid meddelande av förbud mot fosterbarnsförflyttning. Frågan har tagits upp av riksdagens justitieombudsman i en framställning den 30 maj 1967, i vilken ifråga- sätts ändring av barnavårdslagen så att juristmedverkan i någon form görs obligatorisk i sådana ärenden. Justitieombudsmannen har i en framställ- ning den 3 april 1967 även begärt en översyn av barnavårdslagens bestämmelser rörande fosterbarnsvård m m. —————————————

Vad gäller nykterhetsvårdslagen anförde departementschefen att nyk- terhetsvårdslagstiftningen måste anpassas efter samhällsutvecklingen och efter den förändrade syn man har på alkoholmissbruk och alkoholmiss- brukare. Utredningen borde därvid ta del av och överväga de resultat som redovisats av 1964 års nykterhetsvårdsundersökning (SOU 1967:36 och 37). Även fylleristraffutredningens arbete borde beaktas. Departements- chefen erinrade även om det av landstingsförbundets nykterhetsvårds- kommitté år 1967 redovisade utredningsresultatet. Kommittén föreslog en särskild utredning om den framtida sjukvårdens insatser för de alkoholskadade, vilken skulle kunna skapa nödvändigt underlag för sjukvårdsplaneringen och för en kommande diskussion och överväganden rörande organisationen av nykterhetsvården i övrigt samt frågor om huvudmannaskap och ekonomi.

Departementschefen framhöll att vid översynen av samhällets nykter- hetsvård borde övervägas i vad mån nykterhetsvården kan knytas närmare till sjukvården.

Departementschefen erinrade om att medicinalstyrelsens narkoman- vårdskommitté i sitt andra delbetänkande Kontrollsystemet (SOU 1967:41) framhållit, att en allmän vårdlag skulle kunna medföra bättre samordning och enhetlighet beträffande vården av läkemedelsmissbrukare och dessutom lösa vissa viktiga frågor om ansvaret för denna vård. Även landstingsförbundets nykterhetsvårdskommitté hade berört frågan om vården av läkemedelsmissbrukare.

Rörande tvångsmässiga samhällsingripanden anförde departements- chefen följande.

Barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen innehåller bestämmelser om tvångsmässiga samhällsingripanden. 1 allvarligare fall leder dessa ingripan- den till administrativa frihetsberövanden i form av intagning på anstalt för vård och behandling. En översyn av barnavårdslagen och nykterhets- vårdslagen bör även avse möjligheterna att som ett särskilt avsnitt i en allmän socialvårdslag eller i en särskild lag sammanföra bestämmelser om tvångsingripanden inom socialvårdens ram. Det bör vidare övervägas i vad mån det kan vara lämpligt att i organisatoriskt hänseende skilja uppgifter

som bygger på frivillig medverkan från den enskilde medborgarens sida från uppgifter av tvångskaraktär.

Departementschefen upptog i direktiven frågan om socialcentra i kommunerna och anförde.

Utredningen bör undersöka förutsättningarna för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa social- centra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning. Möjligheterna till en samordning mellan den verksamhet som bedrivs av landstingen — främst den öppna sjukvården — och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör därvid beaktas. När det gäller den sociala rådgivnings- och upplysningsverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas familjerådgivningen.

Departementschefen framhöll vidare att lagen om socialregister borde ses över, varvid borde prövas om lagstiftning på området alltjämt behövdes. Han anförde i anslutning därtill.

Innehållet i och uppläggningen av socialregistren måste nu bedömas från andra utgångspunkter än då lagen tillkom år 1936. Det är angeläget att skapa en socialstatistik och övrig information som allsidigt belyser socialpolitikens innebörd och verkningar. Nya tekniska möjligheter har skapats genom datatekniken. Om utredningen skulle finna att denna teknik bör användas för sådan information, bör utredningen beakta möjligheterna till samordning med det informationssystem för rättsväsen- det som håller på att byggas upp.

I direktiven upptogs även frågan om de statliga myndigheternas uppgifter. Departementschefen anförde i denna del bl a följande.

De statliga myndigheternas uppgifter när det gäller socialvården avser främst tillsyn, samordning, planering och utveckling. Reglerna för de statliga organens uppgifter har utformats olika för de tre vårdområdena. Inom nykterhetsvården är avgränsningen relativt klar i fråga om socialsty- relsens, länsstyrelsernas och länsnykterhetsnämndernas uppgifter. När det gäller socialhjälpen samt barna- och ungdomsvården är gränsdragningen mindre preciserad både i fråga om organisation och uppgifter.

Utredningen bör uppmärksamma de nu berörda frågorna. En angelägen uppgift bör vara att söka dra klara gränslinjer mellan socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppgifter på socialvårdsområdet i fråga om utveckling, planering, samordning, rådgivning och tillsyn.

Departementschefen framhöll därjämte i direktiven att en effektiv och rationell organisation på det regionala planet var en nödvändig förutsätt- ning för en väl fungerande social omvårdnad. Nuvarande statliga organ på länsplanet är dels länsnykterhetsnämnderna, dels konsulenter och andra tjänstemän inom socialvården samt länsläkarorganisationen inom hälso- och sjukvården. Departementschefen anförde att utredningen mot bak- grunden av länsförvaltningsutredningens och länsdemokratiutredningens förslag borde pröva behovet och utformningen av den regionala organisa- tionen på vårdområdet. Allt för vittgående specialisering för tjänstemän- nen borde så långt möjligt undvikas. Ett viktigt krav var att socialstyrel- sen snabbt och effektivt skulle kunna verka genom de regionala organen. Det borde uppmärksammas hur detta krav borde tillgodoses om utred-

ningen skulle finna att den regionala organisationen borde inordnasi länsstyrelserna.

Som tidigare nämnts skall frågan om den funktion och ställning som borde tillkomma ungdomsvårdsskolorna samt vårdanstalterna för alko- holmissbrukare tas upp av utredningen. En genomgång av de praktiska och andra problem som uppkommer om nämnda institutioner skulle föras över på annan huvudman blir nödvändig. Enligt departementsche- fen torde dock denna uppgift få lösas i särskild ordning.

Departementschefen framhöll avslutningsvis att utredningen i sitt arbete borde beakta utvecklingen på det internationella planet och särskilt de nordiska harmoniseringssträvandena.

Det skulle enligt direktiven stå utredningen fritt att ta upp sådana spörsmål som utöver de nämnda aktualiserades under arbetets gång och som föll inom ramen för en allmän översyn av den sociala vårdlagstift- ningen.

Kungl Maj :t har härefter den 10 december 1971 uppdragit ät utred- ningen att i anslutning till sitt uppdrag lägga fram förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisation. Utredningen skall därvid utvärdera och beakta de erfarenheter som gjorts vid den försöksvis anordnade familjerådgivningsverksamheten.

2. Utredningens arbete

Direktiven avser en utredning av förutsättningarna och villkoren för sam- hällets socialvård samt en samordning av den sociala vårdlagstiftningen. Det är således utredningens uppgift att ta ställning till utformningen av socialvården i vid mening. En ny vårdlag bör bygga på en klar målsättning för samhällets sociala ansvarstagande.

Utredningen har bedömt det som lämpligt att som ett led i utrednings- arbetet redovisa sin principiella uppfattning i de för det kommande lagstiftningsarbetet väsentliga frågorna. Syftet härmed har varit att till gagn för ett fortsatt utredningsarbete föra ut till debatt de frågor och ställningstaganden som kommer att bli vägledande för utformningen av en kommande socialvårdslag.

Arbetet med principbetänkandet planerades hösten 1971. Utredningen bedömde det därvid som viktigt att genom omfattande kontakter med företrädare för skilda verksamhetsområden tillföra utredningen kunska- per och synpunkter. Ett flertal referensgrupper, vari sekretariatet var representerat, bildades därför. Dessa grupper sammanträdde under åren 1971—1973 och behandlade följande områden:

— precisering av socialvårdens målfrågor; mål och medel för socialvårdens olika huvudfunktioner; — familjer med förskolebarn; » barn och ungdomar i och över skolåldern; — missbrukare av beroendeframkallande medel; — socialvårdens ekonomi; — familjerådgivningsverksamheten; — sociala processer.

I slutet av år 1971 anordnade socialutredningen under två dagar ett symposium angående frivillighet och tvång inom socialvården. Till sym- posiet hade kallats företrädare för socialstyrelsen, socialförvaltningar, polis, sjukvård och olika intresseorganisationer.

Utredningen har även haft överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet i frågor om institutions- strukturen och huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner inom barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården.

Kontakten med andra statliga utredningar har varit omfattande. Överläggningar, främst på sekretariatsnivå,har hållits med bl aalkoholpoli- tiska utredningen, anstaltsutredningen, barnstugeutredningen, foster— barnsutredningen, kommunalekonomiska utredningen, länsberedningen, socialstyrelsens utredning om psykiatrins målsättning och organisation och utredningen om skolans inre arbete (SIA).

Utredningen har vidare genom sekretariatet hållit fortlöpande kontakt med de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivits i Danmark, Finland och Norge. Vad beträffar utvecklingen av socialvården på det internationella planet i övrigt har utredningen sökt följa denna bl a genom att representanter för utredningen deltagit i olika internationella socialvårdskongresser och symposier. Utredningen har däremot funnit sig böra avstå från att närmare studera socialvårdens utveckling i något enskilt land, eftersom socialvårdens inriktning, utformning och resurser hänger nära samman med landets politiska system och dess administra- tiva, socioekonomiska och kulturella struktur.

Utredningens ledamöter, experter och sekreterare har inom landet deltagit i ett stort antal konferenser.

Under utredningsarbetet har utredningen vidare haft överläggningar med förtroendemän vid sociala nämnder och tjänstemän hos socialför- valtningarna samt besökt olika slags sociala institutioner.

Utredningen har genomfört flera enkäter i frågor som gällt det individ— och familjeinriktade behandlingsarbetet. Sålunda gjordes två undersök— ningar i syfte att kartlägga dels de institutionsvårdades avstånd till hemorten, dels frekvensen och formerna för samarbetet mellan företräda- re för öppen och institutionell socialvård.

En enkät till landets 13 största kommuner har företagits isyfte att få en uppfattning om hur dessa bedömde det framtida behovet av institu- tionsplacering av i första hand ungdomsgruppen.

I anledning av tilläggsdirektiven har utredningen vidare gjort en enkät till landets samtliga familjerådgivningsbyråer. Enkäten avsåg huvudsakli- gen familjerådgivningens organisation, inriktning och omfattning. 1 an- slutning härtill har ett urval familjerådgivare, socialassistenter och sjuk- huskuratorer intervjuats. Avsikten härmed har i första hand varit att få en uppfattning om formerna för och omfattningen av samarbetet mellan respektive verksamhetsområden.

Vidare har i samarbete med alkoholpolitiska utredningen genom en enkät till 68 kommuner behovet av nykterhetsvårdande insatser inom kommunerna belysts.

I en enkät till landets samtliga skyddskonsulenter har behovet av sociala behandlingsinsatser för frivårdens klienter tagits upp.

, Utredningen har vidare funnit det vara ett viktigt led i utredningsarbe- 1 tet att, inom ramen för helhetssynen. undersöka lämpliga lösningar av olika organisations— och samverkansfrågor inom socialvården. I anslutning ? härtill har utredningen initierat särskild försöksverksamhet med utveck- ', lingsarbete för social samverkan (SoSam). Utredningen är genom sekre- tariatet representerad i den arbetsgrupp som leder och följer denna verksamhet. Dessutom har utredningen i samråd med socialdepartemen- tet, socialstyrelsen och kommunförbundet tagit initiativ till en organisa- tionsundersökning i ett lO-tal kommuner. Utredningen är därjämte representerad i en av statistiska centralbyrån tillsatt arbetsgrupp för översyn av socialvårdsstatistiken. , För att vinna underlag för sina ställningstaganden i fråga om utform- f ningen av den framtida socialhjälpen engagerade sig utredningen tidigt i en enkätundersökning som socialstyrelsen tog initiativ till i början av år 1972. Undersökningen detaljplanerades av socialstyrelsen i samråd med socialdepartementet och socialutredningen samt i kontakt med'statistiska centralbyrån och kommunförbundet. Enkäten gick ut till samtliga kom- muner. Socialdepartementet och socialutredningens sekretariat har svarat för bearbetning av insamlat material samt för redovisning av resultatet vilken redovisning ingår som en bilaga till betänkandet.

För att beaktas under utredningsarbetet har till utredningen överläm- nats ett flertal framställningar och skrivelser. Vidare har från myndighe- ter, enskilda och sammanslutningar inkommit skrivelser med synpunkter på bl a behovet av författningsändringar i olika hänseenden.

Utredningen har fr o m är 1971 efter remiss yttrat sig över följande betänkanden och promemorior.

Servicekommitténs betänkande Boendeservice 2 (SOU 1970:68). Kommitténs för lagstiftningen angående trafiknykterhetsbrott betänk- ande Trafiknykterhetsbrott _ Förslag (SOU 197061).

1970 års socionomutbildningsberednings betänkande Vidgad socio- nomutbildning (stencil U 1970119).

Departementspromemoria angående åtalsunderlåtelse i vissa fall m m (stencil Ju 1970226).

Förmynderskapsutredningens betänkande Förmynderskap (SOU 1970:67).

Handikapputredningens betänkande Bättre socialtjänst för handikap- pade (SOU 197064).

1968 års brottmålsutrednings betänkande Snatteri (SOU 1971:10). Invandrarutredningens delbetänkande Invandrarutredningen 1 (SOU 1971:51).

Av särskilt tillkallad utredningsman avgivet Förslag till ändringar i sjukvårdslagstiftningen (stencil S 19713).

Läkartjänstutredningens betänkande Läkartjänster, konstruktion, be- hörighet och tillsättning m m (SOU 1971:68).

Organisationskommitténs för ett institut för social forskning betänkan- de Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (DS U 197114).

Promemoria av delegationen för bostadsfinansiering Lokalbyggandet i

samband med den statliga bostadslångivningen (Ds In 1971 217).

Betänkande avgivet av utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden Offentligt biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden (SOU 1971:76) samt departementspromemoria med förslag till följdlagstiftning till rättshjälpslagen m m (Ju 1972 .9).

Departementspromemoria avseende Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet (UD 1972-05-02).

Glesbygdsutredningens betänkande Kommunal social service i gles- bygder (Ds In 1972:7).

Familjepolitiska kommitténs betänkande Familjestöd (SOU 197234). 1968 års barnstugeutrednings betänkande Förskolan del I och del 2 (SOU 1972z26—27).

Familjelagssakkunnigas betänkande Familj och äktenskap 1 (SOU 1972:41).

Kriminalvårdsberedningens betänkande Kriminalvård (SOU 1972:64). Utredningens rörande den skyddade sysselsättningen betänkande Skyddat arbete (SOU 1972:54).

Av sakkunnig avgivet förslag Forskning om välfärden och dess fördel- ning i Sverige (Ds ln 1972217).

Barnavårdsmannautredningens betänkande Barnavårdsmannafrågan (SOU 1972:65).

Socialstyrelsens skrivelse 1972-10-06 rörande arbetsersättning m m vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare.

Anstaltsutredningens delbetänkande om behovet av platser vid vårdan- stalter för alkoholmissbrukare m m (Ds S 1972 .9).

Departementspromemoria angående övervakning vid kriminalvård i frihet rn m (Ds .Iu 1973z3).

Departementspromemoria angående ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m m (Ds Ju 1973 .9).

Departementspromemoria med förslag om sänkning av myndighetsål- dern till 18 är m m (Ds Ju 1973:11).

Servicekommitténs betänkande Boendeservice 7 (SOU 197324). Kommitténs för kriminologisk behandlingsforskning betänkande Kri- minologisk forskning (SOU 1973:35).

Socialdepartementets skrivelse 1974—03-19 med begäran om yttrande över förslag angående försöksverksamhet med frivillig intagning vid ungdomsvårdsskolor m m.

I det här föreliggande betänkandet har, med beaktande av de särskilda utredningar som tillsatts, frågor som rör fosterbarnsvården och arbetsvår- den ej tagits upp till prövning. Vidare har ej annat än undantagsvis kunnat beaktas ny eller ändrad lagstiftning eller vad som eljest förekom- mit efter den ljanuari 1974.

1 Bakgrund

1 Huvuddrag i den socialpolitiska utvecklingen

Följande framställning av den socialpolitiska utvecklingen är i första hand avsedd att ge en allmän bakgrund till socialutredningens förslag beträffan— de den framtida socialvårdens utformning. Redovisningen söker sätta in socialpolitiken i ett övergripande samhällsperspektiv. Socialutredningen anger under 10.4 som ett angeläget mål att socialhjälpsbehoven ned- bringas så långt det låter sig göra. Med hänsyn härtill ägnas frågan om grundtryggheten i det socialpolitiska systemet utanför socialhjälpens ram särskild uppmärksamhet. Redovisningen grundas på såväl offentligt som ännu inte publicerat material, vilket i olika avseenden bearbetats av sekretariatet.

1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället

Tyngdpunkten i detta avsnitt gäller utvecklingen fram till 1870-talet.

1.1.1 Det agrara samhället

Långt in på 1800-talet var Sverige ett utpräglat jordbruksland. Stadsbe- folkningen utgjorde ända in på senare delen av århundradet bara tio procent av den totala befolkningen, och åtskilliga städer var för övrigt föga mer än större byar med jordbruk som huvudnäring. Endast tre städer hade år 1800 över 10000 invånare. Landets totala folkmängd uppgick till 2,3 milj. År 1870 hade genom den begynnande industrialise- n'ngen den andel av befolkningen som var sysselsatt med jordbruk och dess binäringar minskat till drygt 70 procent.

Den ekonomiska och sociala strukturen ijordbrukssamhället är alltför välkänd för att kräva några längre beskrivningar. Åkern gav de någorlunda välbeställda hushållen ett ganska säkert bröd. Självhushållningen innebar också att många uppgifter och funktioner var centrerade till familjen och hushållet. Detta gav ett socialt och ekonomiskt oberoende som bara missväxten kunde hota. Den allmänt låga standarden övergick då i hungersnöd. Stora lågproduktiva grupper som äldre, ”vanföra” och ”efterblivna” hade ett visst beskydd och även vissa uppgifter inom den patriarkaliskt präglade lågtekniska naturahushållningen.

De som misslyckades med att finna en plats i och beskydd av systemet utsattes för en hårdhänt fönnyndarmässig och repressiv politik genom allmosor och tvång. Dessa grupper ökade starkt under 1800-talet.

1.1.2 Jordbruksreformer och befolkningstillväxt

Under senare delen av 1700-talet och början av 1800-talet genomgick det agrara samhället betydelsefulla förändringar. Genom skiftesreformerna omgestaltades jordbrukets ekonomiska och sociala struktur. Möjligheter öppnades för en kommersialisering av jordbruket, och större utrymme gavs för sociala klassförskjutningar. Den kraftiga omstruktureringen måste ses mot bakgrund av befolkningsutvecklingen.

Förändringar i folkmängden kan med ganska stor säkerhet följas från mitten av 1700-talet. Under 60-årsperioden 1751/60 till 1811/20 ökade medelfolkmängden från i runda tal 1 860 000 till 2 480 000, eller med drygt 600 000 personer. Under den följande 60-årsperioden t o m årtion- det 1871/80 kulminerade folkökningen. Under sistnämnda årtionde uppgick medelbefolkningen till 4390 000. Folkmängden hade således ökat med närmare 2 milj under 60 år.

Årligen På 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse- F olkökning födda överskott

1751—60 35,67 27,24 8,43 7,76 1871 —80 30,48 18,27 12,21 9,05

Födelseöverskottet under perioden förklaras av den minskade dödlig- heten. Under slutet av perioden hämmades folkökningen av den tilltagan- de emigrationen.

Handel och industri var ännu så outvecklade att dessa verksamheter inte kunde suga upp folkökningen. Möjligheterna till nyodlingar var otillräckliga och hemmansdelningen långsam, varför folkökningen resul- terade i en stark expansion av jordbrukets underklasser. Själva folkök- ningen har tagits som bevis för att levnadsförhållandena allmänt sett och med undantag för missväxtår inte kunde vara extremt dåliga i 1800-talets Sverige. Men även om utvecklingen inte får tecknas i för mörka färger, innebar den i sin helhet en utarmning och skärpt klassdifferentiering inom jordbruksbefolkningen. Följande tablå visar jordbruksbefolkningens fördelning på grupper (%).

År Totalt Bonde— Tjänste- Backstugu- Torpar- Totalt antal klassen klassen och inhyses- klassen i 1 000- klasserna tal 1775 1601 66 17 6 11 100 1870 2683 52 14 18 16 100

_ Den starka tillväxten av de egendomslösa klasserna ledde till ökade försörjningssvårigheter, arbetslöshet och fattigvårdsbehov. De svaga eko- nomiska resurserna gjorde det länge svårt att förverkliga en effektiv fattigvård. Genom olika restriktioner och hinder för inflyttning av medellösa försökte kommunerna begränsa åtgärderna till sina ”egna” fattiga. Tjänsteplikt och tiggeri fick ökad betydelse som medel att lösa sociala och ekonomiska problem. Tjänstelösa som inte kunde erhålla

| tjänst sändes till fästnings-, tukthus- eller spinnhusarbete. Från år 1835 till år 1845 ökade antalet personer som häktats för olovligt kringstrykän-

! de från knappt 2 900 till drygt 6 000. Lösdrivarlagstiftningen blev med ' tiden ett alltmer öppet repressivt politiskt instrument. Den användes t ex | | 1

för att bryta arbetarnas motstånd så sent som vid sundsvallsstrejken år 1879.

1.1.4 De ”socialpolitiska” idéerna

Verklighetsuppfattningarna och idéerna i fråga om vad vi med en modern term kallar socialpolitik uppvisar under 1800-talet en ganska splittrad bild med arv från medeltidens idégods uppblandat med senare inslag.

Omsorgen om befolkningens arbetsmoral och vilja till självförsörjning har genom århundraden gått som en bred ström genom det socialpolitiska tänkandet och har getts både samhällsekonomiska och religionsideolo- giska motiveringar. Den religiösa synen på hjälpen till de fattiga ändrades genom reformationen. Tidigare sågs fattigdomen som en moralisk kvali- tet. Med reformationen införlivades en puritanism som i motsats till den katolska kyrkan gjorde arbetsamhet och självförsörjning till viktiga moralbud. Fattigdomen ansågs vanligen vara tecken på dåliga moraliska egenskaper, framför allt lättja hos den fattige själv. Samtidigt har idéerna om den kristnes barmhärtighet mot sin nästa inneburit en spänning i den religiösa synen på fattigdomen, en barmhärighet som tillskrivits svära sociala och ekonomiska följder. [ 1810 års fattigvårdskommittés betän- kande heter det att ”beklagligen lärer — — — fattigdomens egentliga grundläggning här i riket få räknas från kristendomens införande — —. Sålunda grundlagde hava lättjan och fattigdomen sedermera oupphörligen tillväxt.”

Vid sidan av de kristna föreställningarna verkade särskilt under första delen av 1800-talet kvarlevande merkantilistiska ideer. Av central bety- delse var här främjandet av statens makt såväl inåt som utåt genom en politik som förstärkte de ekonomiska resurserna. Individens intressen och välfärd skulle underordnas samhällsnyttan, och kravet på hög produktion motiverade bl a barnarbete. Flertalet av merkantilismens företrädare förespråkade också ”de låga lönernas ekonomi”. Därigenom skulle produktionskostnaderna nedbringas. Härtill kom en spridd uppfattning att låga löner befrämjade arbetsviljan. Enligt den allmänna merkantilistis- ka åskådningen var en stark folkökning en källa till styrka och rikedom för staten. Låga löner hade också stöd i den tidiga malthusianistiska idékretsen, även om de befolkningspolitiska slutsatserna blev andra.

Den merkantilistiska ideologin hade — i likhet med andra — starka patriarkaliska inslag. De lägre, fattiga klasserna ställdes i starkt beroende av husböndernas makt. Detta beroende innebar även, som nämnts, en viss trygghet för existensen vid ålderdom och sjukdom.

Liberalismen, som fick politisk betydelse i 1800-talets Sverige, innebar en klar brytning med de äldre doktrinerna genom att samhällsnyttan identifierades med de enskilda individernas välfärd. I sin ursprungliga form innebar den ekonomiska liberalismen långt gående krav på de ekonomiska krafternas fria spel. Dessa fick inte hämmas av statliga regleringar eller ingripanden av socialpolitisk art. Det fanns emellertid initialt en spänning i den liberala teorin — en spänning mellan å ena sidan konkurrens som tillät att de svaga offrades och å andra sidan individens välfärd och inte statsnyttan som riktmärke för politiken. Ur den senare linjen utvecklades en ”socialliberalism”, som kunde försvaras inte bara med humanitära utan även med ekonomiska argument; sociala åtgärder kunde främja arbetsförmåga och därmed självförsörjning.

1.1.5 Nästan bara fattigvård

För att något föregripa utvecklingen kan nämnas att så sent som vid sekelskiftet 1900 uppgick samhällets sociala kostnader till inte mer än ca 25 milj kr (1,3 % av nationalinkomsten) varav den största delen avsåg fattigvård.

Den ekonomiska utvecklingen och en betydande humanitär och liberal opinion åstadkom i mitten av 1800-talet en fattigvårdslagstiftning, som tom klart fastslog socknarnas skyldighet att i vissa situationer utge fattigvård (1847 och 1853 års förordningar). Vissa ansatser i en sådan riktning hade för övrigt förekommit redan på 1700-talet. Genom 1862 års kommunreform skapades också nya organisatoriska förutsättningar genom att fattigvården frigjordes från kyrkan och blev en borgerligt kommunal angelägenhet.

Det skulle emellertid snart visa sig att de närmare 2 500 små och fattiga agrarkommunerna hade dåliga förutsättningar att klara fattigvårdsfrågan. 1870-talets fattigvårdslagstiftning innebar en klar tillbakagång jämfört med den närmast föregående lagstiftningen. Genom 1871 års fattigvårds- förordning eliminerades den rätt till fattigvård som i vissa fall fastställts i fattigvårdslagstiftningen från seklets mitt. 1 konsekvens härmed borttogs besvärsrätten. Fattigvården blev på nytt ett barmhärtighetsverk. Ecklesia- stikministerns uttalande i riksdagsdebatten att ”den plikt som kommunen har att uppfylla är icke en plikt emot den fattige utan mot staten” karakteriserade det nya läget. Men bl a genom besvärsrättens bortfall försvagades statskontrollen.

Den restriktiva fattigvårdslagstiftningen hade föregåtts av svåra miss- växtår i mitten av 1860—talet. Mest nödlidande blev jordbrukets under- klasser, ”den lösa, arbetande klassen”. År 1869 var drygt 217000 personer fattigvårdstagare, troligen en av 1800-talets högsta siffror. Nödåren orsakade en våldsam kritik av den alltför liberala fattigvårdeni den nyligen reformerade riksdagen, där den klass som närmast belastades av ”fattigvårdstungan” — bönderna — fått en betydande politisk makt.

Fattigvårdens utveckling hade nära samband med den ekonomiska. I ' gynnsamma ekonomiska lägen blev inställningen till fattigvården liberal, men när konjunkturerna försämrades följde en reaktion i restriktiv riktning. Den sociala och ekonomiska strukturen, de små resurserna, den allmänt låga materiella nivån, de förhärskande samhällsidéerna bestämde både behoven och hur dessa tillgodosågs. Den knappa samhällshjälpen utgick till stor del in natura. För de sjuka växte fram en lasarettsvård som fick utvecklingsmöjligheter genom anknytningen till de nya landstingen. De gamla och orkeslösa fick ofta beskydd av anhöriga och husbönder. Andra var hänvisade till fattigstugornä. Men det var först industrialiserings- skedets generationssplittring som skulle komma att leda till en kraftig utbyggnad av anstaltsväsendet. Det skulle också dröja innan barnens svåra förhållanden och det katastrofala nykterhetsläget blev en samhällsangelä- genhet. Läs- och skrivkunnigheten var svagt utvecklad. 1842 års folkskolereforrn gav nya förutsättningar för folkbildningen.

1.2 Socialpolitik och industriell expansion 1.2.1 Industrins framväxande

Den kraftiga industriella expansionen under perioden 1870—1930 kan belysas med några siffror. Andelen av befolkningen sysselsatta inom industri och hantverk ökade från 15 till 36 procent, dvs mer än fördubblades. Samtidigt minskade jordbruket med binäringar från 72 till 39 procent. Andelen sysselsatta inom handel och samfärdsel mer än tredubblades, från 5 till 18 procent. Offentliga tjänster m m låg däremot på nästan oförändrad nivå (8 resp 7 %).

Även om expansionen till stor del gällde landsbygdsindustrierna tillväxte städerna kraftigt. År 1870 bodde knappt 13 procent av befolk- ningen i städer, är 1930 närmare 33 procent.

Produktionsutvecklingen under perioden visar följande tablå med bruttonationalprodukten (BNP) som mått (milj kr i 1913 års priser).l

År Jordbruk Industri By ggn.— Handel Offent- Övrigt Totalt

m. bi- o. hant- industri o. sam- lig för-

näringar verk färdsel valtning 1870 456 193 38 278 40 160 1 163 1930 783 2 054 488 1 804 308 685 6 171

1.2.2 Industri och folkökning

Genom den industriella tillväxten skapades nya arbetstillfällen. Men den allmänna sysselsättning som man under 1800-talets tidigare skede för- gäves sökt klara genom tvångsåtgärder kunde inte heller helt tillgodoses av industrin som nu var befriad från den tidigare näringsregleringen.

1 Östern Johansson: The gross domestic product of Sweden and its composition 1861—1955 (Sthlm 1967).

Särskilt under de närmaste årtiondena efter 1870-talet hade vi en fortsatt kraftig folkökning.

Årligen På 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse— F olkökning födda överskott 1871—80 30,48 18,27 12,21 9,05 1921—30 17,51 12,07 5,44 3,93

Folkmängden ökade under hela perioden från 4,1 milj till 6,1 milj. De agrarsociala problem som industrialiseringen endast delvis löste medförde en kraftig emigration till främst USA. Under perioden 1860— 1910 emigrerade nära 1,2 milj personer eller ungefär en fjärdedel av medelfolkmängden.

1.2.3 Inkomstutveckling

Möjligheterna att redovisa inkomstutvecklingen under perioden är be- gränsade och i fråga om fördelningen i det närmaste obefintliga. Vissa uppgifter finns dock i fråga om reallöneutvecklingen för manliga industri- arbetare, bl a i form av årsförtjänster. Men även till dessa uppgifter måste man knyta reservationer, eftersom årsinkomsterna endast är beräknade utan full hänsyn till förekomsten av arbetslöshet och undersysselsättning etc. Även index för reallöneutvecklingen är bristfälligt. De statistiska redovisningarna kan därför inte ge mer än en allmän föreställning om löneutvecklingen (tabell lzl).

Under perioden 1870—1930 mer än fördubblades de manliga industri- arbetarnas reallöner. Med undantag för en nedgång under första världs- kriget ökade reallönen ganska stabilt.

Dessa statistiskt beräknade årslöner urholkades för många genom arbetslöshet och undersysselsättning. Vissa uppgifter om den öppna arbetslöshetens omfattning föreligger sedan år 1912.

Tabell I:] Genomsnittlig årsförtjänst för manliga vuxna industriarbetare. Kr.2

År Beräknad Index nominell __ årsinkomst Nominell lön Reallon

1910/13 = 100

1870 501 39 47 1880 621 49 54 1890 741 58 69 1900 947 75 83 1910 1 230 97 99 1920 3 535 278 100 1930 2 714 214 128

2 Stockholm Economic Studies, Wages in Sweden 1860—1930 (Sthlm 1933).

Följande tablå visar arbetslösheten inom fackförbunden 1912—1930 (medeltalen för resp S-årsperiod av antalet arbetslösa vid slutet av varje månad i procent av samtidigt redovisade antalet medlemmar).

1912/15 1916/20 1921/25 1926/30 6,1 4,8 16,6 11,4

1.2.4 lndustriarbetärnas villkor

Särskilt inom landsbygdsindustrierna levde patriarkalism och naturasys- tem länge kvar. Fria bostäder och fri vedbrand var vanligt. Spannmål och andra varor från landsbygdsindustriernas jordbruk liksom varor från företagens ofta förekommande handelsrörelse ingick i lönen eller avräk— nades från kontantlönen. Dessutom hade landsbygdens arbetarbefolkning ofta viss självhushållning genom potatisodling samt svin- och kreaturshåll- ning.

Sedan gammalt utgick från bruken understöd till ”arbetsfolket” vid ålderdom, sjukdom och arbetslöshet. Gamla arbetare och änkor kunde få behålla sin bostad och fick livsförnödenheter till sin död. Enligt en uppgift från Klippans pappersbruk i slutet av 1800-talet hade under dåvarande ägaren ”ingen fast arbetare hänvisats till fattigunderstöd, emedan de alla får gå vid bruket med full dagspenning till döden bortrycker dem”.3 Både på landsbygden och i städerna höll företaget vanligen med fri läkarvård och inte sällan även med fria medikarnenter. De ofta isolerade landsbygdsföretagen försökte sysselsätta och därmed kvarhålla de yrkesvana fasta arbetarna även vid konjunkturförsämringar. Dessa företag kunde ha svårt att få ny arbetskraft vid ett uppsving. De ”lösa” arbetarnas trygghet och förmåner var sämre. Företagens ”sociala” engagemang gjorde behovet av samhällshjälp mindre än vad det annars skulle ha blivit. För arbetarna kunde detta beroende, inte sällan i form av direkt skuldsättning, innebära en starkare frihetsinskränkning än fattig- vårdsberoende.

Bostadsbrist och dålig renhållning var en vanlig följd av befolknings- anhopningarna i landsbygdens industrisamhällen. Från exempelvis Sand- viken rapporterade förste provinsialläkaren år 1891 att ”den talrika uppväxande barnaskaran har över huvud taget ett klent och sjukligt utseende”. Bostadsstandarden var låg bland arbetarbefolkningen. Famil- jerna var ofta inhysta i små och dåligt utrustade lägenheter i uppförda hyreskaserner. En redovisning från järnbruk i Örebro län från år 1891 visar att 3 till 4 personer i genomsnitt per rum var vanligt. Den tillfälliga, ”lösa” arbetskraften anvisades inte sällan logi i logementsliknande bygg- nader. De hygieniska bristerna i de till industrisamhällena gränsande landsbygdskommunerna synes emellertid inte ha varit mindre.

Som en reaktion mot de otillfredsställande bostadsförhållandena och som ett medel att lösa företagens svårigheter att anskaffa bostäder växte

3 Detta och följande citat från Torsten Gårdlund: Industrialismens samhälle (Sthlm 1942).

fram en egnahemsrörelse, understödd av både företagen och staten (genom den år 1904 inrättade statliga egnahemslånefonden).

Skogsarbetarnas levnads- och arbetsförhållanden var särskilt svåra. En undersökning av socialstyrelsen från år 1912 tyder på allmänt underhål- tiga bostäder, knappa och ensidiga näringsförhållanden, lång arbetsdag och enformig fritid.4

Trots förbättringar under senare delen av 1800-talet var standarden i fråga om bostäder och hygien bland arbetarna särskilt i de större städerna synnerligen bristfällig. Av drygt 150000 ”arbetsfolk” i Stockholm år 1895 bodde mer än 98 000 eller över 60 procent i enrumslägenheter. 1 ca 10400 av de drygt 23 800 smålägenheterna inhystes dessutom 18 500 inneboende.5 Det var särskilt de ogifta arbetarna som hänvisades till att bo inhyses. Utearbetarna hade ofta ännu sämre logi i härbärgen och ungkarlshotell. Nöden och otryggheten markerades särskilt starkt vid arbetslöshetskriserna.

Stor dödlighet i lungsot och andra epidemier var vanlig, särskilt inom de stadsdelar som uppvisade en omfattande fattigdom, trångboddhet och dålig hygien. Inte minst genom förbättrade sanitära förhållanden och minskad trångboddhet sjönk antalet dödsfall genom epidemier under perioden. Från år 1905 och fram till år 1930 minskade det årliga antalet dödsfall i lungsot från ca 10 000 till drygt 6 000 samtidigt som befolk- ningsantalet ökade med 800 000. Den relativa nedgången i dödsfall på grund av lungsot gällde spädbarnen.6

Följande tablå visar antalet dödsfall i ”farsoter” (exkl lungsot).7

Period Antal dödsfall per är per 1 000 invånare 1871/80 8843 1,89 1921/30 2 223 0,37

Ett annat tecken på förbättrade förhållanden under perioden är nedgången i spädbarnsdödligheten. Antalet döda under första levnadsåret per 1 000 födslar minskade enligt följande: 1871/80 130, 1901/10 85 samt 1921/30 59.

En urvalsundersökning som redovisades av bostadssociala utredningen tyder på vissa förbättringar av bostadsförhållandena under 1920-talet och fram till början av 1930-talet.ls En minskad trångboddhet kunde konsta- teras. Huvudorsaken var den minskade nativiteten och i viss mån också awecklingen av inneboendesystemet. Även med dåtida mått var emeller-

4 Skogsarbetarnas levnads— och arbetsförhållanden i Värmland, Dalarna och Norrland (SOS 1916). 5 Berättelse ang Stockholms kommunalförvaltning år 1896 jämte statistiska uppgifter för samma och föregående tid (Sthlm 1898). 6 Betänkande och förslag angående tuberkulossjukvårdens ordnande i riket, K civildepartementet A 89. Historisk statistik för Sverige (SCB 1960). 7 Efter Statistisk årsbok 1934. 3 SOU 193522.

[ tid trångboddheten omfattande.9 Drygt 21 prodent av de i undersök- t ningen ingående personerna var trångbodda, av samtliga barn 29 procent. ; Av större familjer (med 3 eller fler barn) var 1/3 upp till 1/2 i ' undersökningsorterna trångbodda. Undersökningen konstaterar vidare att I trångboddheten ökade med sjunkande bostadskvalitet. De av arbetsgivare *. åt egna arbetare upplåtna bostäderna var mest tätbefolkade. l Genom industrialiseringen och bristen på anordningar för ett effektivt l arbetarskydd ökade riskerna för olycksfall och yrkessjukdomar. Statisti— ! ken före 1930-talet är bristfällig och i fråga om yrkessjukdomar närmast l obefintlig. Från år 1918 kan utvecklingen i fråga om olycksfall i arbete * följas. Det framgår av statistiken att under perioden 1918/20—1926/30 steg det absoluta antalet anmälda olycksfall i arbete från drygt 54 000 till drygt 96 000. Andelen invalidiserade och döda, ca 5 procent av samtliga olycksfall, minskade något under perioden. Sätts olycksfallssiffrorna i relation till antalet årsarbetande under skilda år på 1920-talet får man en ökad olycksfallsprocent.lo Se tablån.

Period Antal årsarbetare Antal anmälda Olycksfall per år olycksfall per år % 1918/20 1 376 000 54 500 3,96 1921/25 1 352 000 56 300 4,16 1926/30 1 512 000 96 100 6,35

Det relativa antalet anmälda olycksfall steg med drygt 50 procent under perioden. Det är inte möjligt att här avgöra i vilken utsträckning det faktiska antalet olyckor skiljer sig från antalet anmälda. År 1918 trädde lag om försäkring för olycksfall i arbete i kraft och år 1929 slopades karenstiden. Det framstår dock som sannolikt att de faktiska olycksfalls- riskerna ökade, vilket också skulle få en fortsättning under de följande årtiondena.

Barnarbete i industrin förekom långt in på 1900-talet. Orsakerna var flera. Barnen utgjorde billig arbetskraft, vilket höjde de berörda företa- gens konkurrensförmåga, och barnens bidrag till arbetarfamiljernas knappa uppehälle var betydelsefullt. Den åldersgräns på 12 år som sattes i 1846 års fabriks- och hantverksordning hade svårt att slå igenom, även om antalet arbetare under 12 år minskade (från 600 år 1891 till 100 år 1912). Antalet något äldre minderåriga arbetare (12—13 år) höll sig mera konstant och uppgick till 1 30041 400 båda åren 1891 och 1912.

1.2.5 Begränsning av familjefunktionerna

Genom industrialiseringen splittrades den arbetsgemenskap som rätt långt ner i det agrara samhällets underklasser. Arbetskraften måste i ökad

9 Trångboddhet: Mer än 2 pcrsonenheter per rumsenhet. Vuxna motsvarade en enhet, barn under 15 år en halv enhet. Boningsrum och enkelkök utgjorde hela rumsenheter, smårum (under 9m2), övriga kök (minst 6 m?) och hallar halva enheter. 10 Antal årsarbetande beräknat efter 300 arbetsdagar.

utsträckning söka sig till de arbetstillfällen som industrisamhällen och städer erbjöd. Detta förutsatte ökad rörlighet hos de arbetsföra. Natura- hushållningen ersattes efter hand av ökad penninghushållning. Uppgifter i form av utbildning etc som tidigare åvilat familjerna överfördes på samhället. Av stor betydelse var 1842 års folkskolereform. Den smalnande agrarsociala basen och den tillväxande industriella skapade också ändrade förhållanden för de gamla och vårdbehövande. I industrisamhället blev de äldre en improduktiv grupp som fick allt mindre plats i de kraftigt tillväxande, mera rörliga industri— arbetarhushållen. Usla bostadsförhållanden och försörjningssvårigheter bidrog till att i ökad utsträckning överföra de gamlas försörjning och vård på samhället.

Generationssplittringen och den avtagande nativiteten tenderade sam- tidigt till att hushållens storlek mätt i antal familjemedlemmar minskade. Under perioden 1870—1930 ökade andelen l—2-personershushåll från 32 till 38 procent, medan hushåll med mer än 5 personer minskade från 39 till 26 procent. Som nämnts minskade därmed också trångboddheten. Det skulle emellertid dröja innan de gifta kvinnorna i större utsträckning kunde gå ut på arbetsmarknaden.

1.2 .6 Politik och idéer

Liberala och socialistiska idéer och verklighetsföreställningar är nära förbundna med industrialiseringsprocessen liksom med det sociala re- formarbetet och den politiska demokratiseringen under perioden.

Socialpolitiskt orienterade konservativa och liberala grupper fann i socialpolitiska reformer bl a ett medel att säkerställa socialt lugn och mot- verka en socialistisk utveckling. Som redan framgår under 1.1.4 hade den ursprungliga ekonomiska liberalismen delvis utvecklats i en mer markerad socialpolitisk riktning. En tidig och i den socialhistoris- ka litteraturen välkänd representant för denna riktning inom den svenska socialpolitiska debatten var S.A. Hedin. I sin motion till 1884 års riksdag angående arbetarskydd, olycksfallsförsäkring och ålderspension för arbetare tar han avstånd från en renodlad ekonomisk liberalism.” Många företagare företrädde dock länge en mer klassisk liberalism. Som exempel kan nämnas Sågverksförbundets reaktion på socialstyrelsens tidigare nämnda undersökning är 1912 som påvisade Skogsarbetarnas svåra förhållanden. Förbundet ansåg att inga åtgärder behövde vidtas från det allmännas sida ”utan att man tryggt kan lämna åt den naturliga utvecklingen att modifiera och förbättra, vad tidens krav utdömer”.

Den fackliga och politiska arbetarrörelsens framväxt kom inte under perioden (ungefär 1870—1930) att medföra någon mer betydelsefull utveckling av socialpolitiken. En orsak var otillräckligt politiskt inflytan- de, särskilt före rösträttsreformerna. Bristen på inflytande parades med en stark misstro mot möjligheterna att inom den rådande maktstrukturen åstadkomma avgörande socialpolitiska reformer. Därför sökte man att inom arbetarklassen skapa på solidaritet grundade institutioner för

11 Motion Andra kammaren 1884:11.

linbördes hjälp. Hit hör folkbildningsverksamhet, kooperation, nykter- ; hetsföreiiingar, bostadsföreningar och olika slag av självhjälpskassor, j vilka hate en föregångare i de gamla skrånas sociala verksamhet och som f fick sin brtsättningi bl a den frivilliga sjukförsäkringen. 1 Då arietarrörelsen började acceptera socialpolitiken som ett instru- ment fö: samhällsförändring, kom tyngdpunkten att gälla arbetslivets förhållarden, frågor om arbetstidens begränsning, arbetarskydd, löneavtal ;osv. I övrigt framhöll man behovet av ”nya ledstjärnor” för socialpoliti— [ken Mai reagerade mot att de allt starkare kraven på en fattigvårdsre— [form ofta var sammanbundna med önskningar att fattigvården skulle ha en uppfostrande roll, ägnad att stärka den fattiges självförsörjningsvilja och fönörjningsansvar för anhöriga. ”Vi böra lite till mans inse att | olyckliga sociala massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra lgrunder än sådana som kunna avhjälpas genom predikan av individuella ;dygder.” (Hjalmar Branting år 1906.) De socialvårdslagar som tillkom . under perioden blev emellertid individorienterade med patriarkaliska och

, . . , repressrvr inslag.

1.2.7 B'rrjan till socialpolitik

Det fanrs klara samband mellan de behov som följde med samhällsut- vecklingen och den blygsamma socialpolitik som började ta form. Riskerna för olycksfall och yrkessjukdomar var större inom den framväx- ande indastrin än inom det agrara samhället. Barn och kvinnor utgjorde särskilda riskgrupper. En första arbetarskyddslag tillkom år 1889. Lagen ersattes med en ny år 1912.— Vissa skyddsbestämmelser i fråga om barns och kvinnors deltagande i industriarbete genomfördes. Den successiva övergången från natura— till penninghushållning gjorde lönearbetarnas ekonomi särskilt sårbar vid inkomstbortfall. Ett visst begränsat samhälls- ansvar härför, utanför den gamla fattigvårdens ram, markerades genom lag om statsbidrag till sjukkassor (1891) och olycksfallsersättningslag (1901) som ersattes med ny lag är 1916. Arbetstiden begränsades efter hand och resulterade år 1919 i lag om åtta timmars arbetsdag.

Som tidigare framhållits medförde samhällsutvecklingen en ändrad situation även för de äldre, genom att dessa i ökad grad ijärmades från produktion och boendegemenskap. Samhället fick ta över ansvaret, och fattigvårdskn'tiken gällde inte minst de usla och otillräckliga anstalterna. En första grund till ålders- och invalidpensionsförsäkring lades genom 1913 års folkpensionslag. Även om beloppen var helt otillräckliga, var reformen principiellt betydelsefull genom att omfatta hela folket till skillnad från de kontinentala försäkringarna som efter tyskt mönster begränsades till i huvudsak arbetarna. Arbetslösheten steg kraftigt efter första världskriget. Olika begränsade arbetslöshetspolitiska åtgärder från krigsåren byggdes ut under 1920—talet (nödhjälpsarbeten). Flera försök att åstadkomma en allmän arbetslöshetsförsäkring misslyckades.

Under den här skildrade perioden utformades också den socialvård vars huvuddrag i fråga om organisation och inriktning kom att överföras till nu gällande socialvårdslagstiftning. Den första socialvårdslagen — med undantag för 1902 års lagar om tvångsuppfostran, uppfostran av vanarta-

de barn etc samt om fosterbarnsvård — inom perioden avsåg alkoholmiss- brukarna och tillkom år 1913. Det allmänna nykterhetsläget hade efter folkrörelseinsatser och statliga regleringar undergått vissa förbättringar sedan 1800-talet, då en engelsk besökare betecknade Sverige som ”dryc- kenskapens huvudort i världen”. Lagen var främst inriktad på tvångsin- tagning av grava fall på anstalt. Själva kärnpunkten var uppfattningen av alkoholisten som en social skadegörare, mot vilken samhället borde skydda sig genom tvångsinternering. Reformen uttrycker ökade statliga ambitioner på vårdområdet, en social ansats med starka patriarkaliska inslag. Den liberala frihetstraditionen liksom den socialistiska teorin om ”samhällets organisation” som grund för mänskligt förfall begränsades i verkligheten av en annan syn på den som hade det svårt i samhället. Små resurser gav också litet utrymme för alternativ; lagen antogs under politisk enighet.

1.2.8 Upprustning av fattigvården

Under perioden skapades också förutsättningar för en reformerad fattig- vård, vilken förverkligades genom 1918 års fattigvårdslag. Fattigvårdens bedrövliga tillstånd efter 1871 års lag och in på det nya seklet är väldokumenterat. Här får räcka med att erinra om förekomsten av kringgång och fattigauktioner som fattigvårdens metoder att in på 1900-talet ordna försörjning, vård och uppfostran av betydande grupper fattiga bland åldringar och barn utanför anstaltsvården. Däremot är själva understödsnivån i den öppna vården sparsamt behandlad. Från bräckligt källmaterial kan vissa antydningar ges. Med ledning av fattigvårdsproto- koll från en mindre svensk stad (Västervik) åren före sekelskiftet kan understödet för full försörjning (föda, husrum, kläder, bränsle mm) beräknas till ungefär följande årsbelopp: ensam 100 kr, makar 175 kr, makar med 2 barn 255 kr, makar med 4 barn 335 kr. Från en större stad (Göteborg) föreligger uppgifter om kontantbelopp, vartill kom oprecise- rade naturaförrnåner till kläder, bränsle, bröd och matportioner. Om naturaförmånerna, något godtyckligt, bestäms till samma värde som kontantbeloppen skulle årsbeloppen för familjetyper motsvarande de ovanstående bli ca 140, 240, 440 och 640 kr. De nämnda siffrorna underskreds säkerligen i många av de drygt 2 000 landskommunerna och även högre understödsnivåer torde ha förekommit. Med reservation härför skulle nivån för full försörjning vid sekelskiftet kunna antas vara av följande storleksordning för nedanstående familjetyper (årsbelopp).

Ensam 100—140 Makar 175—240 Makar med 2 barn 255—440 Makar med 4 barn 335—640

Som framgår av tabell 1:1 var den genomsnittliga beräknade årsför- tjänsten för manliga industriarbetare år 1900 ca 950 kr. Siffrorna antyder en inte obetydligt lägre standard för fattigvårdsklienterna än för en ordinär industriarbetarfamilj. Enligt då gällande fattigvårdslag skulle fattigvården tillförsäkra den nödställde endast ”nödtorftigt underhåll”.

Nyheterna i den år 1919 ikraftträdda lagen kan sammanfattas: utvidg- ning av den obligatoriska fattigvården, dock med begränsning till perso- ner som var minderåriga eller oförmögna till arbete; besvärsrätt, varige- nom rätten till fattigvård i motsats till tidigare blev en realitet; åläggande för kommunerna att inrätta fattigvårdsanstalter. Uttrycket ”nödtorftigt underhåll” kom att ersättas med det generösare ”erforderligt underhåll”. Fattigvårdsunderstöden miste alltmer av sin tidigare gåvokaraktär och förknippades med krav på motprestation. Även denna mer generösa lagstiftning innehöll restriktioner i syfte att bevara viljan till självförsörj- ning.

Tillkomsten av den nya lagen medförde upprustning av anstaltsvården och sannolikt en förbättring av standarden inom den öppna fattigvården. Förbättringen antyds i det följande med stöd av fattigvårdsstatistiken. Denna innehöll fram to m år 1922 uppgifter om genomsnittskostnaden för ”fullt försörjda understödstagare”. Denna kostnad per individ steg inte bara i absoluta tal utan även i relation till lönen för manliga industriarbetare.

År ”Full försörjning” Industriarbetarlön %

1907 133 1147 11,5 1914 178 1263 14,1 1922 457 2 363 19,3

Genom 1924 års barnavårdslag skildes fattigvården från egentliga barna- vårdande uppgifter. I varje kommun skulle finnas en barnavårdsnämnd. Den övre åldersgränsen för skyddsuppfostran flyttades från 15 till 18 år. Straftlagens nedre åldersgräns 15 år bibehölls. Mildare åtgärder borde i regel prövas innan omhändertagande skedde och därvid kunde övervak— ning ifrågakomma (”förebyggande åtgärder”).

1.2.9 Kostnader och behov

Genom industrialiseringen lades grunden för en höjning av den allmänna ekonomiska standarden samtidigt som inkomstspridningen torde ha ökat avsevärt. De många svårigheter och nya behovssituationer som blev en följd av utvecklingen sökte samhället möta med olika slag av socialpolitis- ka insatser. Jämfört med senare förhållanden var emellertid dessa insatser relativt blygsamma. De sociala utgifterna ökade från ca 25 milj kr vid sekelskiftet till 260 milj kr år 1930, vilket motsvarade 3,2 procent av nettonationalinkomsten. I början av 1930-talet var kommunernas kostna- der för socialvården högre än statens sammanlagda sociala utgifter. Socialpolitik var ännu i det närmaste liktydigt med fattigvård. Privat välgörenhet spelade fortfarande, relativt sett, en inte obetydlig roll.

1.3. Socialpolitiskt reformskede 1.3.1 Några bakgrundsdata

Redovisningen under 1.3 avser tiden från början av 1930-talet till mitten av 1960-talet. Den kraftiga omstruktureringen av näringslivet medförde att år 1965 endast 12 procent av den förvärvsarbetande befolkningen var sysselsatt ijordbruk med binäringar, medan tillverknings- och byggnads- industri m m svarade för 41, handel och samfärdsel för 26 samt offentlig förvaltning för 21 procent.

Följande tablå visar BNst utveckling to m är 1955, milj kri 1913 års priser.12 Serien går inte längre än till år 1956.

År Jordbruk Industri Byggn.- Handel Offent- Övrigt Totalt m. bi— o. hant- industri o. sam- lig för— näringar verk färdsel valtning

1935 865 1 982 455 1873 349 769 6 292 1955 1371 6 597 1241 3 755 1 210 1355 15 528

BNP mer än fördubblades från 1930-talet och fram till mitten av 1950-talet. Industriproduktionen tredubblades. Trots den kraftiga avfolk- ningen avjordbruket uppvisade denna näring fram till år 1950 en ökad total produktion genom att produktionen per anställd mer än fördubblades från år 1935.

Utvecklingen av näringslivet var även under perioden 1955—1965 betydande. BNst volymmässiga ökning ett i och för sig mycket bristfälligt välfärdsmått — var i genomsnitt 3,5 procent per år under hela 1950-talet och 5,4 procent under första hälften av 1960-talet.

Liksom tidigare perioder tas manliga vuxna industriarbetares löner som mått på den materiella standardutvecklingen.

År Beräknad nominell13 Reallön. Konsument- årsinkomst prisindex 1949 = 100

1940 3 285 4 439 1950 6 142 6 081 1960 12 640 7 950 1965 18 428 9 699

Reallönen ökade således kraftigt under perioden. Med de genomsnittliga timförtjänsterna för vuxna arbetare inom egentlig industri som mått kan konstateras en viss utjämning av löneskill- naderna mellan män och kvinnor. Denna statistiska serie började år 1946. Detta år uppgick timförtjänsten för manliga arbetare till 2,05 och för kvinnliga till 1,37 kr, vilket innebär att kvinnornas timförtjänst motsva- rade nästan 67 procent av männens.14 Som framgår under 1.4.1 hade

” Östen Johansson, a.a. 13 Beräknad för resp år efter 2 250, 2 250, 2 000, 1 950 arbetstimmar; timförtjänst se Statistisk årsbok.

14 Statistisk årsbok 1957.

kvinnornas timförtjänst år 1965 ökat så att den motsvarade ca 75 procent av männens.

Förutom att vissa vanskligheter följer med alla försök till sådana här beräkningar säger uppgifterna ingenting om lönespridningen. Lönestatisti- ken är mycket ofullständig, en brist som kommit att uppmärksammas särskilt i de senaste årens låglönediskussion. Alla uppgifter om lönestruk- turens förändringar är osäkra och villkorliga.

Med reservation härför tyder vissa aktuella undersökningar på att inkomstspridningen minskat, särskilt under 1960-talet.1 5

Arbetsförhållandena har tidigare belysts genom antalet arbetsolycksfall fram to m 1930. Som framgår av följande tablå fortsatte den tidigare ökningen av olycksfallsfrekvensen in på 1950-talet.

År Antal års— Antal anmälda Olycksfall arbetare olycksfall %

1941 1865 000 189 215 10,1 1945 2 092 000 249 251 11,9 1950 2 254 000 298 319 13,2 1954 2 345 000 276 791 11,8

Var åttonde arbetare skadades således i arbetet, sett över är. Omkring 3 000 invalidiserades årligen, men här kan man konstatera en nedgång. Detsamma gäller dödsfall. Under perioden 1941—1954 minska- de årsantalet dödsfall som följd av olyckor i arbete från 739 till 548, en nedgång som även fortsatte efter 1954. På grund av samordningen med den allmänna sjukförsäkringen from år 1955 och viss omläggning av redovisningsmetoderna är det inte möjligt att följa här redovisade serie över olycksfall längre än till nämnda år.

Under de första åren av 1930-talet upplevde det svenska samhället, främst som en följd av internationella förhållanden, en enastående svår ekonomisk depression. Den drabbade synnerligen hårt 100 OOO-tals arbetarhem och ledde till ekonomiska svårigheter och i inte så få fall till ruin även inom andra samhällsklasser. Arbetsmarknadsläget förbättrades sedan långsamt. Mot slutet av här skildrad period (1930—1965) hade man i enlighet med ett på 1930-talet uppställt mål sedan länge uppnått ”full sysselsättning”. Vad man avsåg med detta begrepp var en mycket låg vid arbetsförmedlingarna registrerad arbetslöshet. Utvecklingen framgår av följande siffror över arbetslösheten inom fackförbunden 1931—1965 (medeltal i procent av antalet medlemmar).

1931 1932 1933 1935 1940 1945 1950 1955 16,8 22,4 23,3 15,0 11,8 4,5 2,2 2,5

Antalet personer som erhöll arbetslöshetshjälp i form av sysselsättning, kontantunderstöd eller utbildningshjälp översteg 100 000 år 1933; motsvarande siffra var efter andra världskriget nere i något över 2 000.

Ovan redovisade statistiska serie ersattes efter år 1955 av redovisningar

15 Undersökningar utförda inom nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet. Se rapport från arbetsgruppen för låginkomstfrågor (Ds ln 1972zl9).

över andelen arbetslösa av de arbetslöshetsförsäkrade. Som framgår av följande sammanställning var arbetslöshetssiffrorna med detta mått låga under resten av perioden (procenttal).

1956 1960 1965 1,5 1,4 1,1

En viss korttidsarbetslöshet i samband med arbetsbyten kunde te sig naturlig. Den ”fulla sysselsättningens” samhälle ansågs av många förverk- ligat. Men det traditionella sättet att räkna såsom arbetslösa bara dem som öppet sökte arbete hade börjat ersättas av ett annat. Man hade börjat undersöka och redovisa omfattningen av den latenta eller dolda arbetslös- heten. Därmed avsåg man personer som var villiga att ta arbete men som fann det utsiktslöst att söka arbete vid arbetsförmedlingarna därför att de saknade lämplig yrkesutbildning, inte kunde ordna tillsyn av barnen osv. I det perspektivet blev den fulla sysselsättningen något av en illusion. För att något föregripa utvecklingen efter perioden kan konstateras att den skulle komma att kännetecknas av två arbetsmarknadspolitiskt viktiga förhållanden. Den latenta arbetslösheten blev ett allt viktigare politiskt problem och den öppna, registrerade arbetslösheten växte, dels som en följd av att främst äldre och handikappade slogs ut från arbetsmarknaden, dels beroende på att nya grupper, särskilt ungdom och kvinnor, i ökad

omfattning sökte arbete. , Folkmängden ökade åren 1930—1965 från 6,1 milj till 7,7 milj

personer. Nativiteten har minskat kraftigt jämfört med tidigare perioder.

Årligen Per 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse- Folkökning födda överskott 1931—40 14,45 11,67 2,78 3,67 1941—50 18,45 10,43 8,02 10,02 1961—65 14,97 10,02 4,95 4,45

Den tidigare redovisade nedgången i spädbarnsdödlighet har fortsatt under perioden. Som framgått tidigare var spädbarnsdödligheten för åren 1921/30 nere i 59 per 1 000 födslar. Motsvarande tal för senare år är: 1941/50 27,1951/6018 och 1961/65 15.

Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer under perioden fortsatte i accelererat tempo. År 1965 bodde ca 54 procent av befolk- ningen i städer, inom tätbebyggelse drygt 77 procent. De problem som följde med den ökade regionala obalansen kom att uppmärksammas mer allmänt först efter den period som här redovisas.

1.3.2. Den socialpolitiska utvecklingen i huvuddrag

Under 1930-talet inleddes det socialpolitiska reforrnskede som också bildar grund för den nuvarande socialpolitiken. Redovisningen av utveck- lingen fram till mitten av 1960-talet har sammanförts i avsnitten

% arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik, socialförsäkringar, familjepolitik ' ocksocial service.

1.3.3. Arbetsmarknadspolitiken

Under 1930-talets depressionsår inleddes en reformering av den tidigare arbetslöshetspolitiken både kvantitativt och kvalitativt. De tidigare blyg- samma statliga arbetsmarknadspolitiska kostnaderna — initiativ och utgif— ter hade dittills i huwdsak legat på kommunerna _ mångdubblades på några få år. De 195 milj kr som anslogs i statsbudgeten år 1933 var ungefär lika mycket som staten satsat under hela den föregående perioden från år 1914. Den nya politiken bröt mot den tidigare arbetslöshetspolitikens principer. Reservarbetena skulle avse angelägna objekt. Lönerna skulle förbättras och anpassas till motsvarande löner på marknaden. Arbetsförmedlingsverksamheten upprustades och gjordes ob- ligatorisk, utbildningskurser anordnades för arbetslös ungdom etc. År 1934 tillkom den med statsbidrag understödda arbetslöshetsförsäkringen, vars medlemsantal fyrdubblades fram till år 1940. Underbalansering av budgeten och statsupplåtning blev för första gången konjunkturpolitiska instrument.

År 1933 var som medeltal för hela året drygt 23 procent av fackför- bundens medlemmar arbetslösa. Siffran sjönk sedan årligen men först år 1939 understeg den 10 procent. Den nya politikens direkta verkningar på konjunkturutvecklingen är omdiskuterad. Hur som helst var följdverk- ningarna flera. Den teoretiska och principiella grunden för krispolitiken blev av betydelse för den allmänna socialpolitiska utvecklingen. Frågan diskuteras under 1.3.9.

Under andra världskriget, då arbetsmarknadskommissionen inrättades, breddades arbetslöshetspolitiken till en arbetsmarknadsmässig reglering i syfte att slussa arbetskraften till för folkhushållet vitala områden. Arbetsförmedlingen förstatligades provisoriskt år 1940 (definitivt år 1948) och en lag om tjänsteplikt infördes. Lagen utnyttjades vid enstaka tillfällen (värnpliktiga av årsklass 1943 uttogs till skogsarbete). Bristen på arbetskraft gav ökade arbetstillfällen för kvinnor och handikappade.

Efterkrigstiden kännetecknades av i det närmaste full sysselsättning fram till mitten av 50-talet (2—3 % arbetslöshet inom fackförbunden). Under de följande årens konjunkturnedgång fick den år 1948 inrättade arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) väsentligt utökade resurser (är 1958 var närmare 3 % av samtliga kassamedlemmar och närmare 8 % av byggnads- arbetarna anmälda som arbetslösa vid arbetsförmedlingen). De ökande resurserna gällde bl a flyttningsbidrag, utbildningskurser, investerings- stimulans, statliga beställningar hos industrin samt beredskapsarbeten. Bakom de kraftiga satsningarna låg en nyorientering av arbetsmarknads- politiken. Idéerna innebar bl a krav på en selektiv politik som skulle sättas in för att stabilisera bristande arbetskraftsbalans inom olika yrkes- och näringsgrenar samt geografiska områden. Arbetsmarknadspolitiken skulle befrämja arbetskraftens anpassning och rörlighet mellan skilda sektioner av arbetsmarknaden.

Den allmänna förbättringen av sysselsättningsläget 1959—65 ledde inte

till en traditionell krympning av arbetsmarknadspolitiken. Nyoriente- ringen innebar fortsatt expansion. Antalet personer i arbetsmarknadsut- bildning ökade under perioden 1960—64 från knappt 8 000 till drygt 17000. Under samma period ökade antalet arbetsvårdssökande från drygt 31000 till närmare 61 000, medan antalet ”vidtagna åtgärder” fördubblades. Aktivitetsprogram för kvinnlig arbetskraft startades och lokaliseringspolitiken byggdes ut kraftigt. Vid mitten av 60-talet uppgick kostnaderna för AMS-politiken till nära en miljard kr, motsvarande närmare en procent av BNP och knappt 4 procent av statsbudgeten.

Arbetsmarknadsutredningens betänkande från år 1965 har som prin- cipiella mål för arbetsmarknadspolitiken angett dels det på 1930-talet formulerade kravet på full sysselsättning och dels kravet på arbetskraf- tens anpassning till ett föränderligt näringsliv. I förhållande till den äldre arbetslöshetspolitiken har den därefter kraftigt utvecklade arbetsmark- nadspolitiken inneburit en högre ambitionsnivå. Politiken har bl a gått ut på att minska den dolda arbetslösheten genom åtgärder som möjliggör arbete för tidigare undersysselsatta grupper såsom kvinnor och handikap- pade. Genom lokaliseringspolitiken har samhället sökt eliminera eller minska arbetslösheten inom områden med brist på arbetstillfällen. Ar- betsmarknadspolitiken har syftat till att mer aktivt än tidigare motverka arbetslösheten eller utnyttja denna på ett för samhället och människorna mer positivt sätt. Denna utveckling har varit betydelsefull i ett fördel- ningsperspektiv och i termer av solidaritet och demokrati.

1.3.4. Bostadspolitiken

Före 1930-talet var de socialt bostadspolitiska insatserna, utöver egna- hemsrörelsen, i stor utsträckning att betrakta som krisåtgärder. Från början av nämnda årtionde inleddes en mer medveten och omfattande bostadspolitik som hade ett direkt samband med arbetsmarknadspoliti- ken. Även om det inte fanns någon synlig bostadsbrist var bostadsförhål- landena för många synnerligen svåra. Med en aktiv bostadspolitik syftade statsmakterna till att förbättra bostadsförhållandena och skapa sysselsätt- ning. Genom lån och bidrag korn bostadsförbättringar snabbt i gång. Mot bakgrunden av den intensiva befolkningspolitiska debatten genomfördes i mitten av 1930-talet bostadspolitiska reformer i syfte att nedbringa barnfamiljernas bostadskostnader och bereda dem goda bostäder.

Efter en nedgång under kriget har bostadsproduktionen hållits på en hög nivå särskilt under 1960-talet. Först då har också en mer omfattande saneringsverksamhet kommit i gång. Bostadsbristen har emellertid under perioden varit stor, bl a beroende på den kraftiga inflyttningen till tätorterna, ökade anspråk på bostadsstandard, stigande efterfrågan på bostäder för ensamstående personer etc. Enligt bostadsstatistiken ökade således hushållskvoten (andel med egna lägenheter) bland ogifta män från 23 till 32 procent under perioden 1945—65. För ogifta kvinnor var motsvarande andelar 32 och 42 procent.

I slutet av 1940-talet gjordes en genomgripande översyn av låne- och bidragssystemet. De nya bostadspolitiska principerna gällde sedan utan större ändringart o m är 1968.

De löpande bostadsbidragen omfattade pensionärsbostadsbidrag, kom- munah bostadstillägg till pensionärerna och inkomstprövade familjebo- stadsbldrag. De senare tillkom år 1948 genom ändring och utbyggnad av 1930-talets familjebidrag till flerbarnsfamiljer. SOm förutsättning för erhållande av bidrag gällde att bostäderna skulle vara moderna och fylla vissa krav på utrymmesstandard. Bidragen hade således en klart social bostadspolitisk syftning, att skapa bättre bostadsförhållanden för barnfa- miljerna.

Förindringar i bostadsförhållandena kan med större säkerhet följas fr om 1945 års bostadsräkning. Bostadsförhållandena har starkt förbätt- rats under perioden 1945—65. Antalet lägenheter ökade med drygt 770 000. Av hela lägenhetsbeståndet hade tex 46 procent centralvärme år 1945 mot 83 procent år 1965, tillgång till bad/dusch 28 mot 66 procent och wc 36 mot 81 procent. Andelen trångbodda hushåll minskide enligt följande:

norm ] norm 216 1945 21 % 51 % 1965 5 % 25 %

Nedgången i familjernas barnantal har bidragit till att minska trång- boddheten. Men trångboddheten har även minskat bland de större barnfamiljerna. År 1945 var tex 62 procent av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda enligt norm 1, år 1965 23 procent. Utgår man däremot från det mer ambitiösa bostadspolitiska mål som norm 2 representerar var fortfarande är 1965 drygt hälften av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda (57 %).

En brist i den traditionella bostadsstatistiken är att denna avser enbart bostaden. Brister i boendemiljön, bostadssegregation etc, som kom att särskilt uppmärksammas från senare delen av 1960-talet, kan därför inte närmare belysas här. Men särskilt för en grupp kan utvecklingen av bostadsförhållandena, jämfört med hela befolkningen, relativt väl redo- visas. Det gäller socialhjälpsberoende familjer genom de riksomfattande socialhjälpsundersökningarna från åren 1959 och 1968 (SU 59 och delvis publicerad SU 68). Följande tablå visar andelen trångbodda ”fall” bland socialhjälpstagarna åren 1959 och 1968 jämfört med folk- och bostads- räkningarnas siffror för hela befolkningen (F08 60 och PCB 65).

Norm FoB SU

1960 1965 1959 1968 1 8 5 20 9 2 34 25 17 39

15 Enligt norm 1 räknas ett hushåll som trångbott om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket oräknat; enligt norm 2 (som infördes i FoB 1965) om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket och ett rum oräknade. 17 SU 59 möjliggör inte tillbakaräkningar av trångboddhet enligt norm 2.

Jämförelsen tyder på att de socialhjälpsberättigade familjernas bostads- förhållanden i stort sett förbättrats i takt med den allmänna utveckling- en. Utjämningen i fråga om utrymmesstandarden mellan familjer med socialhjälp och samtliga hushåll har dock varit mindre om ens någon. Medan trångboddheten enligt norm 1 för samtliga hushåll minskade från 8 till 5 procent mellan åren 1960 och 1965 (enligt FoB 70 2 %) minskade den för familjer med socialhjälp från 20 till 9 procent mellan åren 1959 och 1968.

1.3.5. Socialförsäkringarna

I början av 1930-talet var fattigvården i stort sett det ekonomiska skydd som samhället svarade för vid ålderdom, invaliditet, sjukdom och andra situationer som innebar att individen och familjen saknade försörjning. Fattigvårdssiffroma steg också mycket kraftigt i samband med arbetslös- heten. Är 1933 hade nära 10 procent av hela landets befolkning fattigvård; den högsta siffran hittills under seklet. Industrialiseringen med dess följdverkningar under 1900-talet kan sägas ha skapat nya behovs- situationer men också resurser för att tillgodose dessa behov. Den allmänt stigande levnadsstandarden för de förvärvsarbetande medförde givetvis också krav på en bättre försörjningsnivå för de improduktiva grupperna. Betydande förbättringar erfordrades redan för att inte öka den relativa skillnaden i försörjningsnivå.

Utgångsläget för reformarbetet var en förändrad behovsstruktur och ökade samhällsresurser. De politiska intentionerna gick ut på att inte bara åstadkomma förbättringar för att förhindra en ökning av den relativa fattigdomen utan också att minska den och skapa allmän trygghet. En viktig faktor bakom den socialpolitiska expansionen var också de ”nya” ekonomiska teorierna (se 1.3.9).

1930-talets reformarbete inom folkpensioneringen var otillräckligt. Så sent som in på 1940-talet hade ungefär var tredje pensionär med inkomstprövade förmåner (”tilläggspensionärer”) även fattigvård. Först genom den reform som trädde i kraft år 1948 blev pensionerna så stora att de som regel räckte till en knapp försörjning. Genom indexregleringar, standardförbättringar, utbyggnad av familjepensioneringen och införande av kommunalt bostadstillägg har det ekonomiska skyddet för pensionärs— grupperna kraftigt förbättrats under de senaste årtiondena. Följande tablå visar utvecklingen sedan år 1940. Siffrorna är faktiska genomsnittsbelopp för ålderspension från folkpensioneringen inkl tilläggsförmåner (för år 1940 ingår även invalidpensioner); januaribeloppen för resp år, uppräk- nade till årsbelopp;18 realvärdet beräknat efter konsumentprisindex (1949 =100).

Nominella Reella

årsbelopp årsbelopp 1940 257 347 1950 1 025 1 014 1960 2 540 1 597 1965 3 950 2 079

13 Beräkningarna bygger på uppgifter från riksförsäkringsverket.

I Som redan nämnts är siffrorna genomsnittsbelopp. Genom inkomst- ' prövade tillägg har de faktiska beloppen i många fall varit betydligt | högre.

Genom huvudsakligen 1946 års pensionsreform nära nog tredubblades realvärdet av pensionerna. Mellan 1950 och 1965 har deras realvärde mer ! än fördubblats. Inte bara under 1940-talet utan även senare har pensions- : beloppen i fast penningvärde ökat snabbare än lönerna för manliga industriarbetare.

Folkpensionen kan sägas svara för en allmän grundtrygghet med

, därutöver viss differentiering efter behov (inkomstprövade kommunala . bostadstillägg etc) och med en betydande fördelningseffekt. Den på * 1960-talet genomförda ATP-reformen är uppbyggd efter helt andra principer. Pensionen är begränsad till personer med arbetsinkomst. Den är prestationsrelaterad särskilt genom att pensionens storlek är beroende av den tidigare inkomstens storlek etc. Reformen, som kommer att vara helt genomförd först i början av 1980-talet, är alltså uppbyggd efter ”inkomstbortfallsprincipen” och syftar till ”standardtrygghet”.

Utifrån utjämningssynpunkt är den mest påtagliga effekten en utjäm- ning av de tidigare skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän. Skiljelin- jer mellan landets pensionärer i fråga om framtida försörjningsnivå kommer därför att följa andra grupperingar. På grundval av material från SU 68 kan jämförelser göras mellan socialhjälpstagare och befolkningen i övrigt i fråga om ATP-poäng. Därvid framgår att de i undersökningen ingående hjälptagarna redan före undersökningstillfället haft en betydligt lägre förvärvsinkomstnivå än befolkningen i övrigt. Pensionspoängsme- dianen år 1966 är för de vuxna hjälptagarna 0,00 och bland befolkningen ca 1,2. Över 3,00 poäng (21 200 kr _) hade ca 4 procent av hjälptagarna mot ca 25 procent av befolkningen i åldrarna 16—65 år (exkl ålders- och förtidspensionärer). Socialhjälpstagarna hör alltså generellt sett till de grupper vilka även som pensionärer får en lägre försörjningsnivå än befolkningen i övrigt, i den mån inte skillnaden kommer att utjämnas genom andra socialpolitiska åtgärder.

Sjukförsäkringen växte fram inom folkrörelserna under 1800—talet och fle en ganska stor omfattning. Denna utveckling hade sina förutsätt- ningar i lönearbetarnas ekonomiska otrygghet, växande solidaritet, öns- kan att frigöra sig från patriarkala bindningar och brist på samhällsinsat- ser. Försäkringsrörelsen hade emellertid otillräckliga resurser och fick därför stora ekonomiska och organisatoriska problem, som relativt tidigt aktualiserade behovet av statligt stöd utöver de statliga stödåtgärder som inleddes år 1891. Redan år 1919 framlades ett kommittéförslag om en obligatorisk sjukförsäkring. Förslaget stupade på kostnaderna för dess genomförande.

En viktig förbättring innebar 1931 års beslut om statsunderstödda, erkända sjukkassor. Under 1930-talet fram till år 1940 femdubblades statsbidragen till sjukkassorna. Frivilligheten begränsade emellertid för- säkringens effektivitet. En tredjedel av befolkningen stod utanför försäk— ringen — av vilka många torde haft stort behov av ett sådant skydd — och be10ppen var ofta låga. Fram till mitten av 1950-talet var frågan om en obligatorisk försäkring aktuell genom utredningsförslag, riksdagsbeslut

och uppskjutna ikraftträdanden. Då den obligatoriska sjukförsäkringen slutligen trädde i kraft år 1955, avvek den från 1946 års riksdagsbeslut att sjukpenningen skulle vara lika för alla med möjlighet till frivillig komplettering. Sjukpenningen blev graderad efter inkomst liksom tidiga- re yrkesskadeförsäkringen, och de båda försäkringsformerna samordnades partiellt. Till försäkringen knöts även moderskapsförsäkring och mödra- tandvård, varigenom den år 1937 beslutade mödrahjälpen kunde avveck- las.

Sjukförsäkringsförmånerna har under perioden efter hand förbättrats, bl a genom en höjning av sjukpenningens kompensationsgrad. Försäk- ringen utgör en viktig del av den organisatoriska och lagmässiga samord- ningen till en allmän försäkring som trädde i kraft år 1963.

Sjukförsäkringen är i fråga om sjukpenningen i princip liksom ATP ett prestationsrelaterat trygghetssystem. Den avviker samtidigt från den samlade allmänna pensioneringen (folkpension och ATP) genom att den, med vissa undantag (främst ”hemmamakarna”), saknar ett generellt grundskydd ”lika för alla”. Vidare har inkomstgraderingen till skillnad från ATP inte samma långtidsverkan efter utträdet från arbetsmarknaden.

Den allmänna sjukförsäkringen utgör självfallet en viktig trygghet för människor särskilt i produktiv ålder och innebär ett betydelsefullt bidrag till de traditionella socialpolitiska strävandena att bla minska social- hjälpsbehoven. Detta gäller inte minst i fråga om socialhjälp till sjukvårds- kostnader, där 1930-talets årssiffror på 70 000—80 000 hjälpberoende per- soner minskat till några få tusen. Försäkringens sjukvårdsförmåner för pensionärerna har likaså varit av betydelse för denna utveckling. Även de kontanta ersättningarna (sjukpenning etc) har naturligtvis avlastat social- hjälpen på olika sätt; många blir genom försäkringen oberoende av socialhjälp eller socialhjälpsbehoven har kunnat reduceras tidsmässigt och ekonomiskt.

Samtidigt står klart att sjukpenningen ofta är otillräcklig i den meningen att många sjukpenningförsäkrade fortfarande måste söka so- cialhjälp vid inkomstbortfall i samband med sjukdom. Av uppgiftsmate- rialet till SU 68 framgår att av alla ”huvudpersoner” (ungefar = familjeföreståndare) med socialhjälp i maj 1968 uppbar 23 procent samtidigt sjukpenning. Samma undersökning möjliggör ocksåjämförelser i fråga om sjukpenningklassplacering. Följande tablå gäller förhållandena för socialhjälpstagarna i maj 1968, för hela befolkningen den 31.12.1967.

Årsinkomst av Sjukpenning SU 68 Hela befolk— förvärvsarbete, per dag, kr % ningen % kr — 1 800 0 52,4 38,2 1 800— 4 999 6— 9 6,3 5,5 5 000—17 999 10—28 25,4 23,7 18 000— 31—52 15,9 32,6 100 100

En större andel av socialhjälpstagarna hade ingen sjukpenning och en mindre andel hög sjukpenning, jämfört med hela befolkningen. Av de

redovisade huvudpersonerna bland hjälptagarna hade 25 procent inte varit sjukpenningklassplacerade under perioden 1963—67.

Efter långdragna utredningar och politiska stridigheter kunde också en arbetslöshetsförsäkring fogas in i 1930-talets socialpolitiska reformarbete, långt senare än i många andra länder. 1934 års reform, som har vissa likheter med den samtida sjukförsäkringsreformen, innebar statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor, organiserade som understödsför- eningar med frivillig medlemsanslutning. Försäkringen har traditionellt nära anknytning till fackföreningsrörelsen. Reformen medförde en vä- sentlig utvidgning av medlemsantalet. Under perioden 1935—40 fyrdubb— lades antalet medlemmar till ca 210 000.

Försäkringen har på olika sätt förbättrats under de senaste årtiondena och antalet försäkrade har vuxit kraftigt. År 1965 uppgick medlemsan- talet till ca 1 570 000. Arbetslöshetsersättningen är inkomstrelaterad. En principiellt viktig modifiering infördes genom riksdagsbeslut år 1941; daghjälpen förstärktes med barntillägg, kassorna kunde även komplettera med hustrutillägg, utan att de gifta medlemmarna belastades med högre avgift. Arbetslöshetsförsäkringen fick därmed ett familjepolitiskt inslag genom att den i någon mån differentierades efter försörjningsbörda.

De behovsprövade kommunala kontantunderstöden kunde ses som en komplettering av försäkringen och avsedda för arbetslösa som inte var medlemmar i arbetslöshetskassa eller som var utförsäkrade därifrån. [ princip skulle understöden, vartill 20 procents statsbidrag utgick, under- stiga arbetslöshetsförsäkringens belopp och låglönerna på orten. De maximala bidragen har givetvis höjts, från exempelvis 3 kr per dag för makar under åren 1925—34 till 28 kr. Själva principen för understöds- nivån var oförändrat densamma som för 1920-talets nödhjälps- och reservarbeten, en princip som efter stark kritik kom att utmönstras i 1930-talets arbetsmarknadspolitik. Verksamheten har som regel haft ringa omfattning.

Bristerna i det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet (försäkring, understöd) har slagit igenom i socialhjälpssiffrorna. Socialdepartementet och Walter Korpi har i olika undersökningar påvisat det traditionellt starka sambandet mellan variationerna i arbetslöshet och socialhjälp. Arbetslöshet som en viktig orsak till socialhjälpsbehov är också väl känd inom socialvården.

1.3 .6 Familjepolitiken

Även familjepolitiken inleddes under 1930-talet. Utgångsläget var de låga födelsetalen; befolkningsfrågan blev brett uppmärksammad genom ma- karna Myrdals välkända bok Kris i befolkningsfrågan (1934) med krav på ”en ganska radikal omfördelning av inkomsterna mellan familjer med en olika stor barnförsörjningsbörda och olika stor inkomst”. Den familjepo- litik som sedan började utformas fick snabbt ett allmänt politiskt stöd trots att de aktuella politiska förutsättningarna inte var särskilt gynnsam- ma. Barnbegränsning, teoretiskt och politiskt formulerad i nymalthusi— anska termer, hade för arbetarna blivit en viktig väg ur fattigdom och ofrihet.

Man var inte utan vidare beredd att stödja ett befolkningspolitiskt program som fö inrymde förutom kvantitativa även vissa tidstypiska kvalitativa aspekter. Från borgerligt håll hade de i samband med krisen kraftigt stegrade understödskostnaderna föranlett besparingsutredningar och ökade krav på starkare självförsörjningsvilja och strängare försörj- ningsplikt. ”Understödstagarandan” måste bekämpas. Men det saknades ändå inte nationella motiv och krav på social rättvisa och utjämning som grund för en familjepolitik.

Det följande utredningsarbetet avsatte en rad reformer i slutet av 1930-talet. Den förebyggande mödra- och barnavården med landstings— anknutna centraler och stationer beslöts år 1937. Fri förlossningsvård, kostnadsfria skyddsläkemedel, förbud att avskeda lönearbetande kvinnor på grund av havandeskap, mödrahjälp, bidrag till oförsörjda barn hör till samma reformskede. Karakteristiskt för de familjepolitiska bidragen var naturahjälpen.

Under 1940-talet fortsatte reformarbetet. Genom s k husmoderssemes- ter m m gavs möjligheter till miljöbyte för mindre bemedlade familjer. Livsmedelsrabatter för låginkomstfamiljer, fria Skolmåltider etc infördes och innebar en fortsättning på ”in natura”-linjen. En fördelningspolitiskt viktig reform var genomförandet av allmänna barnbidrag (1948). De tidigare bamavdragen på beskattningen hade gynnat högre inkomsttagare och närmast helt saknat värde för de lägsta. Genom reformen, som hör till de största generella bidragsreformerna i svensk socialpolitik, minskade de ekonomiska skillnaderna inte bara mellan barnlösa och barnfamiljer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. De ursprungliga årsbeloppen om 260 kr per barn höjdes i olika omgångar och uppgick år 1965 till 900 kr.

Under perioden fram till mitten av 1960-talet konsoliderades familje— politiken genom förbättringar av de tidigare beslutade reformerna och även genom nya insatser, exempelvis genom riktlinjer för familjerådgiv— ningen (1960) samt förstärkning och utbyggnad av 1937 års bidragsför- skottsrefonn (1964). Vissa reformer av familjepolitiskt slag behandlas i andra avsnitt; bostadsbidrag under 1.3.4 och familjepolitisk service under 1.3.7.

Naturahjälpen i det familjepolitiska bidragssystemet har efter hand avvecklats.

Familjepolitiken har fram till mitten av 1960-talet reducerat men inte eliminerat de skillnader i materiell levnadsstandard som följer av ökad försörjningsbörda. Slutsatsen styrks på flera sätt. Olika undersökningar visar att de faktiska barnkostnaderna väsentligt överstiger det ekonomis- ka värdet av de socialpolitiska insatserna. Socialhjälpsberoendet är fort- farande väsentligt högre bland större barnfamiljer och minderåriga än för övriga befolkningsgrupper. Familjer med 3 eller flera barn är vanligare bland de socialhjälpsberoende än inom hela befolkningen.19 Å andra sidan är socialhjälpsberoendet ett något osäkert mått. Socialvårdsmyndigheter- na har efter anvisningar från socialstyrelsen redan i samband med

19Socialhjälpen i län och kommuner 1967 (Socialdepartementet 1969 9). Familjestöd (SOU 1972: 34, kap 4).

bambidragsreformen år 1948 — vid behovsprövningen bortsett från främst de allmänna barnbidragen och låtit dessa slå igenom som en standardförbättring för hjälpberoende barnfamiljer.

1.3.7. Växande serviceområden

En av de viktigaste utvecklingstendenserna från 1960-talet är den kraftiga utbyggnaden av olika servicefunktioner inom socialvården. Tidigare fanns bara vissa ansatser inom dessa områden. Från år 1944 började exempelvis staten utge begränsade bidrag till barnstugor och till social hemhjälp. Den sociala serviceverksamheten har framför allt inriktats på de äldres, barnfamiljernas och de handikappades behov. Den kraftiga expansionen får ses mot bakgrunden av de brister i omvårdnaden som socialpolitiska kartläggningar och utredningar påvisade under 1950- och 1960-talen.

Omfattningen av den differentierade servicen för pensionärerna imitten av 1960—talet skall belysas på ett par områden, nämligen i fråga om bostadsförbättringar och social hemhjälp. Det program för ökad upprust- ning av åldringsbostäder som inleddes den 1.7.1964 och som innebar en utvidgning av de tidigare stödformerna gav snabba resultat. Tom år 1966 beviljades förbättringslån för upprustning av nära 36 000 bostäder. Under lika lång period närmast före begränsades upprustningen till ca 7 000 bostäder. Under perioden 1960—65 fördubblades i det närmaste antalet äldre och handikappade som fick social hemhjälp (144 000 år 1965). Specialundersökningar som möjliggör särredovisning av hemhjäl- pen till de äldre vissa år visar att en allt större andel av den äldre befolkningen kom att erhålla social hemhjälp.

Utbyggnaden av servicen till barnfamiljerna sköt fart särskilt under senare delen av 1960-talet. Närmast föregående femårsperiod uppvisar en relativt blygsam utveckling i fråga om barnomsorg och social hemhjälp. Således utökades platsantalet vid barnstugorna med ca 6 000 till närmare 23 000 år 1965 och antalet barnfamiljer som fick hemhjälp med knappt 6 000 till närmare 70 000.

Under 1960—talet inleddes även en kraftig utveckling av servicen till de handikappade Inom verksamheten har utformats vissa övergripande principer. Genom normalisering söker man skapa förutsättningar för de handikappade att i största möjliga utsträckning ”leva som alla andra”. Denna inriktning kom att ställa bristerna i samhällsmiljön i fokus och därmed bidra till den allmänna debatten. Ett viktigt led i normaliserings- strävandena är inriktningen på att bryta de handikappades isolering (integration) samt flexibilitet i åtgärderna genom ett omfattande och varierat serviceutbud. Hit kan räknas särskilt utrustade bostäder, bostads- bidrag, färdtjänst, hemhjälp, vårdartjänst, undervisning, tekniska hjälp- medel, arbetsrehabilitering etc. Såväl landstingen som kommunerna och enskilda organisationer är engagerade i verksamheten. Under perioden 1961—65 tredubblades enbart statens kostnader, som för budgetåret 19651/66 uppgick till ca 1 060 milj kr.

Utvecklingen av service och omvårdnad innebär att socialvården vidgats och fått en ny inriktning. Den traditionella socialvården däremot — soc ialhjälpen, barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården — har

trots den nya lagstiftningen under perioden inslag av äldre värderingar. Som konstateras i direktiven till socialutredningen har den nuvarande socialvårdslagstiftningen tillkommit som resultat av olika kommittéers arbete, och de grundläggande principerna har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden.

Samtidigt bör understrykas som ett av de allra viktigaste dragen från 1940-talet och framåt den ökade roll humanvetenskaperna kommit att spela. Genom inflytande främst från socialmedicinen men även från sociologi, psykiatri och psykologi har man idag inom socialpolitik och socialvård helt andra kunskaper än tidigare om sambanden mellan å ena sidan fattigdom, hälsobrister och sociala ”avvikelser” av skilda slag och å andra sidan människans sociala miljö, i både snäv och vid bemärkelse. Detta har bidragit till många viktiga utvecklingsdrag, såsom förebyggande inriktning, en helhetsbedömning av individuella vårdfrågor etc och över huvud taget en mindre moraliserande och mera human syn på sociala problem. Socialvetenskaperna har varit av betydelse för utvecklingen av de stora serviceområdena men också för förändringar inom den traditio- nella socialvården. För en översikt över den nuvarande sociala vårdlagstiftningen hänvisas till kapitel 2 i betänkandet.

1.3.8. Socialpolitiken i siffror

Jämförelser i fråga om socialpolitiska kostnader över en längre tid är vanskliga på grund av ändrade statistiska indelningar och redovisnings— metoder men också av det skälet att särskilt äldre redovisningar är osäkra och att säkerheten över huvud taget kan variera inom olika delar av statistiken. Reservationer måste därför göras mot de följande redovis- ningarna, som dock i stora drag torde ge en korrekt bild av utvecklingen.

Under perioden 1930—45 femdubblades socialutgifterna, från 260 till 1 400 milj kr, vilket i fast penningvärde innebär en fyrdubbling. Social- försäkringens andel av utgifterna steg från 25 till närmare 40 procent under perioden. Utslaget per invånare ökade socialutgifterna från 43 till 210 kr, nästan en fyrdubbling i fast penningvärde.

Utvecklingen från år 1950 och fram till mitten av 1960—talet framgår av tabell 12.

Den socialpolitiska expansionen under perioden 1950—65 innebär i termer av fast penningvärde en tredubbling. De största kostnadssteg— ringarna gäller hälso- och sjukvård, sjukförsäkring och pensioner samt familjepolitiska kostnader. En ökande andel av produktionen har tagitsi anspråk för socialpolitiska ändamål.

De socialpolitiska kostnaderna har särskilt genom ATP-reformen kom- mit att i ökad grad åvila arbetsgivarna. Deras andel av kostnaderna ökade under perioden 1950—65 från 5 till 21 procent och de försäkrades från 10 till 15 procent. Statens, landstingens och kommunernas kostnadsan— delar minskade.

Tabell 1.2 Socialutgifter 1950—65. Milj kr

, Utgiftsändamål 1950 1960 1965 Sjukdom; försäkring, hälso- ' och sjukvård m m 728 2 807 5 614 Olycksfall i arbete och militär- tjänst, arbetarskydd 142 109 142 Arbetslöshet m m 75 280 525 Ålderdom, invaliditet m m 864 2 740 5 206 Familjer och barn; allmänna barnbidrag, service m m 655 1 455 2 674 Allmän hjälp, inkl socialhjälp 125 150 180 Centrala adm inistrationskostnader 33 74 122 Barnavdrag vid beskattning 46 — — Summa milj kr 2 668 7 615 14 463 1 procent av nettonationalinkomsten 9,5 11,7 14,2 Per invånare, kr 380 1 016 1 870 Realvärde, milj kr (1949 = 100) 2 642 4 789 7 612

1.3.9. Nya ide'mässiga socialpolitiska förutsättningar

Bakgrunden till det reformarbete som inleddes med 1930-talet är både politisk, ekonomisk och vetenskaplig. Socialdemokratin fick ett avgöran- de politiskt inflytande. Genom samarbetet med bondeförbundet skapa- des ett fast regeringsunderlag. Arbetslöshetskrisen aktualiserade en aktivare socialpolitik, vars långsiktiga utveckling dock hade sina förutsätt- ningar i produktionsökningen. Nya impulser i ekonomisk teori och efter hand ökat socialmedicinskt inflytande blev av betydelse.

Vilket inflytande de ”nya” liberala ekonomiska teorierna, med Keynes som mest kända namn, fick på den svenska sysselsättningspolitiken är väl dokumenterat. Den klassiska teorin att arbetslöshet och undersysselsätt- ning skulle ”botas” genom ökat sparande, krympta samhällsutgifter och sänkta löner gick i graven. Arbetslösheten skulle i stället bekämpas genom en utvidgning av den offentliga sektorn och större ekonomiska satsningar som ökade efterfrågan och därmed skapade nya arbetstillfäl- len. En förstärkning av köpkraften hos de genom arbetslöshet ekono- miskt försvagade grupperna fick därmed inte bara en allmänt humanitär motivering utan framstod som rationell även i ekonomisk teori. Men därmed fick hela socialpolitiken ett stöd som den i stort sett tidigare saknat. Den köpkraft som pumpades ut till de ekonomiskt hjälpberoende och köpsvaga grupperna hade stimulerande och stabiliserande återverk- ningar på hela samhällsekonomin. De socialpolitiska kostnaderna, med dessas utjämningseffekter, kunde ses som en ”investering” för både samhället och individen. Makroperspektivet på socialpolitiken hade för- skjutits. Men som framhållits i debatten medför sammankopplingen med den ekonomiska politiken också risker för målkonflikter.20

Den nya socialpolitiken som efter hand fick en allt bredare politisk anslutning kan återföras på vissa grundläggande värderingar och avväg- ningar.

Det mest framträdande målet för socialpolitiken blev tryggheten. Det

20 Paul Lindblom: Utvecklingstendenser och problem i socialpolitiken (Ystad 1969).

gällde att skapa ekonomisk och social trygghet för stora medborgargrup- per. Detta framstod som ett socialt rättvisekrav. En sådan politik fordrade stora ekonomiska insatser. Socialpolitiken blev därmed ett instrument för en omfördelning av samhällsresurserna och en utjämning av de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan olika befolkningsgrup- per. En utjämning sågs också som en förutsättning för att den politiska demokratin skulle kunna vidmakthållas och utvecklas. En socialpolitiskt åstadkommen standardförbättring för eftersatta grupper skulle även medföra en vidgad frihet för dessa. Den utvidgade socialpolitiken hade också, som både förutsättning och mål, intentioner om en stärkt solidaritet mellan samhällsgruppema. Klassolidaritet borde övergå i sam- hällssolidaritet och individens självhävdelse ersättas av samarbete och hänsyn. Sådana från den utopiska socialismen inspirerade värderingar ingår i ”folkhemstanken”, reforrnistiskt präglade ideologiska intentioner om solidaritet och broderskap. Nationen borde fungera som en familj med plats för alla, där ingen — lika litet som i familjen — stöttes ut därför att han var svagare eller mer beroende än andra.

Tryggheten och vad som följde med denna skulle i det socialpolitiska perspektivet förverkligas genom generella socialförsäkringsreformer. Ge— nom dessa reformer kunde medborgarna tillförsäkras ”grundtrygghet”. En stark tendens i reformarbetet var således att ge socialpolitiken en generell utformning; förmånerna skulle i princip utgå till alla och inte vara förenade med inkomst- eller behovsprövning. Den utjämning som denna typ av bidrag motverkade skulle i stället åstadkommas genom skattepolitiken.

Olika motiv kan spåras bakom denna inriktning, som bröt mot de klassiska beskrivningarna av socialpolitiken såsom åtgärder enbart inrikta- de på ”de lägre samhällsklasserna”. De ekonomiska och finansiella argumenten mot kostnadskrävande, generella reformer hade försvagats genom produktionsutveckling och ekonomisk teori. Viktigaste motivet för generella reformer var kanske ändå strävandena att undvika den segregation som riktade förmåner markerar. Man ville så långt möjligt komma ifrån ett bidragssystem som i varje fall kunde påminna om den behovsprövade kommunala hjälpen, vilket i sin tur förklarar den låga reformtakten inom socialhjälpen. Hjälptagarna fick exempelvis rösträtt förstår 1945.

Den fortsatta socialpolitiska utvecklingen innebar bl a uppbyggandet av försäkringar som skulle trygga inkomstbortfall och säkra ”standard- trygghet”. Utbyggnaden av de till förvärvsinkomsten relaterade socialpo- litiska bidragen i förening med en politik syftande till full sysselsättning innebar också ett nytt positivt grepp på samhällspolitikens urgamla följeslagare, ”arbetsmoralismen”. Fördelningspolitiskt syftade dessa re- former i första hand till- ekonomisk och social utjämning mellan olika grupper på arbetsmarknaden. Successivt har grunden för den negativa arbetsmoralismen, vars medel varit repression och restriktioner, luckrats

U.pp_21

21 Ett aktuellt internationellt exempel på forskningsresultat som går emot inrotade föreställningar är Leonard Goodwin: Do the poor want to work? (Washington 1972).

Sådana förbättringar liksom standardutvecklingen i övrigt leder till att utvecklingen i fråga om grundtryggheten måste starkt uppmärksammas. Tidigare i redovisningen har socialhjälpen fått tjäna som ett slags indikator på hur effektivt det socialpolitiska bidragssystemet utanför socialhjälpen är i fråga om säkrande av denna trygghet. Frågan behandlas ytterligare i följande avsnitt.

1.4. Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965 1.4.1 Fortsatt reformarbete

Den offentliga sektorn har expanderat och jordbruket har fortsatt att minska under perioden 1965—70. Denna näringsgrens andel av samtliga förvärvsarbetande minskade från 12 till 8 procent. Fördelningen i procent på övriga näringsgrenar år 1970 var följande (1965 års siffror inom parentes): tillverknings- och byggnadsindustri 40 (41); handel och samfärdsel 27 (26) samt offentlig förvaltning 25 (21).22 BNP steg volymmässigt med ca 4 procent per år (1969 ca 6%) men med avmattningstendenser från år 1970. Genomsnittsinkomsten för vuxna manliga industriarbetare framgår av följande jämförelse:

År Beräknad nominell Reallön. Konsument- årsinkomst prisindex 1949 = 100

1965 18 428 ' 9 699 1971 27 910 10 988

Liksom under tidigare perioder har den genomsnittliga reallönen för manliga industriarbetare ökat efter år 1965. En viktig utvecklingstendens från slutet av l960talet är härutöver låglönesatsningarna som bör ha bidragit till minskning i lönespridningen.23 Med låglönesatsningen torde också ha följt en fortsatt utjämning av löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Mellan åren 1965 och 1970 ökade den genomsnittliga timför- tjänsten för industrins manliga arbetare från 9:45 till 14:28 kr och för kvinnliga från 7:08 till 11:43 kr. Med detta mått som indikator kan utjämningen i löneskillnaderna beskrivas så att medan kvinnornas timlön år 1965 utgjorde ca 75 procent av männens hade procentandelen ökat till ca 80 år 1970.24

Relativa arbetslöshetstalet enligt arbetskraftundersökningama ökade under perioden 1965—73 från 1,2 till 2,2.25 För år 1973 har beräknats att i genomsnitt ca 100 000 var öppet arbetslösa. Härtill kommer en s k dold arbetslöshet. Det allmänna konjunkturläget har emellertid förbätt-

22 Det finns dock vissa skillnader i definitionen av begreppet ”förvärvsarbetande” mellan FoB 1965 och FoB 1970. 23 Enligt tidigare refererade undersökningar vid nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet minskade lönespridningen bland männen under 1969 och 1970, vilket är det sista år för vilket beräkningar hittills föreligger. 24 Statistisk årsbok 1972. 25 Relativa arbetslöshetstalet: antal ej sysselsatta personer som sökt arbete i förhållande till samtliga inom arbetskraften (sysselsatta + arbetslösa).

rats från andra halvåret 1973. Trots arbetsmarknadspolitikens inriktning på ökad anpassning och rörlighet hos arbetskraften (se 1.3.3) har samti- digt med arbetslöshet inom vissa arbetsmarknadssektorer brist på arbets- kraft rått inom andra, vilket delvis lösts genom invandrarna. Men antalet obesatta platser uppgick exempelvis i december 1973 till 36 000.26 Den tidvis kraftiga invandringen har naturligt nog fluktuerat med tillgången på arbetskraft i landet. De senaste årens sysselsättningssvårigheter har medfört att invandringen minskat. Myndigheterna har också genom olika åtgärder — bl a genom ändring i början av år 1967 av bestämmelserna om arbetstillstånd — sökt genomföra en reglering av invandringen från länder utanför den fria nordiska arbetsmarknaden. Den tidigare ordningen ledde till stora sociala och ekonomiska problem för vissa invandrargrupper.

Sysselsättningsproblemen har särskilt drabbat kvinnor och ungdom, samtidigt som vi nu har fler sysselsatta än någon gång tidigare. Man kan här tala om en delvis ny form av arbetslöshet som följer av att bla kvinnorna öppet efterfrågar förvärvsarbete i större utsträckning än tidigare. Under perioden 1960—70 steg antalet förvärvsarbetande kvinnor i procent av samtliga förvärvsarbetande från 30 till 35.27 Mellan åren 1965 och 1972 har antalet gifta kvinnor i arbetskraften ökat från 49 till 55 procent.” Under 1960-talet har således kvinnornas sysselsättningsni- vå höjts. Sverige har numera den högsta andelen förvärvsarbetande kvinnor bland OECD:s medlemsländer. Svårigheten att ta förvärvsarbete på grund av otillräckliga barnomsorgsresurser drabbar fortfarande särskilt kvinnorna.

Trots kraftig utbyggnad av den offentliga barnomsorgen, från 11 000 till 52 000 daghemsplatser under perioden 1964—72, är resurserna ändå otillräckliga. Det totala antalet platser i dag-, fritids- och familjedaghem var år 1965 ca 23 000 och uppgick under år 1973 till omkring 116 000.

Arbetslösheten och utslagningen från arbetsmarknaden29 har föranlett en rad förstärkta och nya åtgärder av närings-, arbetsmarknads- och socialpolitisk karaktär. Arbetsvården har växt kraftigt inte minst som en följd av sysselsättningsproblemen. Antalet arbetsvårdssökande ökade under perioden 1964—72 från 61 000 till 94 700 (inte fullt jämförbara siffror); personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl arbetsvård) från 17 000 till 78 500. Under år 1973 har beslutats om en utbyggnad av det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet. Från mitten av 1960-talet till år 1971 mer än fördubblades arbetsmarknadsanslagen, som sistnämnda år översteg 2 000 milj kr. Riksdagen beslöt år 1973 en rad åtgärder för att skapa bättre arbetsmiljö och tillförsäkra de anställda ökat inflytande över dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Sysselsättningens betydelse för utjämningspolitiken kan enligt lågin—

2 6 Arbetsmarknadsstatistik nr 1974:1. 27 FoB 1960, FoB 1970. Dock finns vissa skillnader i definitionen av begreppet ”förvärvsarbetande" i nämnda undersökningar.

” Statistiska centralbyråns råtabeller för arbetskraftsundersökning. 29 Andelen sysselsatta män i åldern 60—64 år sjönk under perioden 1964—71 från 80,8 till 76,5 procent och för män i åldersskiktet 55—59 år från 93,2 till 89,4 procent. Minskningen är särskilt stark under periodens senaste hälft och för ogifta män. Se Lars Sundbom: Några problem på sysselsättningsområdet (inrikesdeparte- mentet 1972:19, stencil).

komstutredningen30 beräknas så att ungefär hälften av inkomstspridning- en beror på skillnader i sysselsättningsvolym.

Genom bostadsproduktionen har standardförbättringarna fortsatt un- der perioden 1965—70. I hela lägenhetsbeståndet ökade exempelvis andelen lägenheter med centralvärme från 83 till 91 procent, med tillgång till bad/dusch från 66 till 78 procent samt med wc från 81 till 90 procent. Utvecklingen till större bostäder och mindre hushåll har medfört en fortsatt kraftig nedgång i trångboddheten; trångbodda hushåll (norm ]) minskade under perioden från 5 till 2 procent. De höga hyrorna inom nyproduktionen har medfört svårigheter för många familjer, vilket bidragit till ökande socialhjälpstal. Underlåtenhet att upprusta kvarvaran- de äldre bostadsbestånd har samtidigt fördröjt sanering och bidragit till viss förslumning i en del områden, med vissa segregationseffekter som följd.

Dessa svårigheter har motverkats genom en är 1969 inledd och sedermera utbyggd bostadstilläggsreform för familjer med låga inkomster. År 1974 har över 500 000 familjer med närmare en miljon barn bostadstillägg, vilket innebär en inkomstöverföring till barnfamiljerna på drygt 1 200 milj kr. Kommunalt bostadstillägg (kbt) utgår dessutom till drygt 700 000 pensionärer. Hälften av dem bor i kommuner där dessa tillägg år 1973 kunde uppgå till årsbelopp på 3 000 kr eller högre. Skillnaderna i kbt:s nivåer mellan kommunerna har minskat men är fortfarande stora. Systemet med bostadsförbättringslån till pensionärerna har byggts ut och fått stor omfattning. Dessa lån. som infördes i mitten av 1960-talet har hittills omfattat upprustning av ca 120 000 åldringsbostä- der. Social hemhjälp till åldringar och handikappade har också fått starkt ökad omfattning, en fördubbling från år 1965 till år 1973, då över 300 000 personer fick social hemhjälp. Hemhjälp till barnfamiljer ökade mindre, från knappt 70 000 år 1965 till omkring 90 000 år1973.

Allmänna barnbidragen uppgår år 1974 till 1 500 kr per barn och år, vilket ijämförelse med 1965 års bidrag innebär att höjningarna kompen- serar förändringar i penningvärdet. Pensionsbeloppen har under perioden 1965—74 (januaribelopp) ökat till 8 505 kr, vilket innebär en ökningi fast penningvärde med 34 procent.

Viktiga reformer efter år 1965 är arbetstidsförkortning, vidgad vuxen- utbildning, utökad rätt till förtidspension, ändrade skatteregler, enhetlig sjukvårdsavgift och begränsning av medicinkostnaderna samt fortsatt ärlig standardförbättring för folkpensionärerna enligt en plan som gäller till år ' 1978. Standardförbättringen i form av s k pensionstillskott motsvarar en årlig höjning av folkpensionen med tre procent av basbeloppet för folkpensionärer med ingen eller låg ATP-pension.31 1973 års riksdag har

30 Utredningens direktiv återfinnsi 1967 års riksdagsberättelse. 31 Folkpensionen uppgick ijuni 1974 till följande belopp (basbelopp 8 500 kr). ' linsam pensionär Grundpension (90 % av basbeloppet) 7 650 Pensionstillskott (15 % av basbeloppet) 1 275 8 925 forts. nästa sida.

inom socialdepartementets område fattat beslut om flera, delvis mycket betydelsefulla reformer. Punktvis sammanfattade gäller dessa: fortsatt satsning på arbetsmiljön; tandvårdsförsäkring, utbyggd folktandvård; allmän förskola; höjd och ATP-grundande sjukpenning; föräldraförsäk- ring; sjukpenning vid vård av sjukt barn; höjda vårdbidrag och bampen- sioner; statskommunala bostadstillägg även för låginkomsttagare utan barn; förstärkning av bostadstilläggen för ensamstående med barn; höjda statsbidrag till daghem och fritidshem; nya och ökade insatser för handikappade; förstärkt statlig läkemedelskontroll; ökad satsning på hälsovårdsupplysning. Härtill kommer en förstärkning av arbets-

löshetsförsäkringen. Följande sammanställning redovisar samhällsutgifterna för socialpoliti-

ken med grov fördelning efter ändamål perioden 1965—74 (utom vad som avser arbetsmarknad och bostadsproduktion).

Utgifter i Ökning i milj kr milj kr 1965 1974 Sjukvård OCh sjukförsäkring 5 750 21 550 15 800 Åldringar och handikappade 5 150 19 000 13 850 Barnfamiljer 2 400 8 700 6 300 Övrigt (bl a socialhjälp) 300 1 250 950 13 600 50 500 36 900

1 fast penningvärde kan ökningen väntas svara mot drygt en fördubbling under perioden och kostnadernas andel av BNP har ökat från 13 till 20 procent. Insatserna för de handikappade har ökat särskilt starkt.

1.4.2. Med sikte på ökad välfärd

Från mitten av 1960-talet har utredningar och debatter riktat uppmärk- samheten på olika välfärdsbrister i det svenska samhället, vilket socialut- redningen i vissa avsnitt av betänkandet tillgodogjort sig för beskrivning och analys av tillstånd och förändringar. Samtidigt står det klart att samhället inte minst genom de socialpolitiska åtgärderna kraftigt reduce- rat olika brister i välfärden. De växande socialpolitiska insatserna reflekterar inte enbart ett ökat behov utan markerar även i många

Makar tillsammans

Grundpension (140 % av basbeloppet) 11 900 Pensionstillskott (30 % av basbeloppet) 2 550 14 450

Pensionsålderskommittén har i sitt betänkande Sänkt pensionsålder rn m (SOU l974:15) föreslagit att folkpensioneringens grundförmåner den 1.1.1975 höjs från 90 procent till 95 procent av basbeloppet för ensam pensionär och från 140 till 155 procent av basbeloppet för pcnsionärspar. Beträffande pensionstillskotten föreslås att tillskottens årliga höjning fr o m den 1.7.1976 blir 4 procent av basbeloppet för ensam pensionär och för var och en av två makar i stället för nu 3 procent. Den garantinivå som ponsionstillskotten skall ge höjs successivt från 30 procent till 45 procent av basbeloppet. Pensionstillskotten skall enligt detta mönster stiga under tiden fram i o m den 1.7.1981.

avseenden en högre ”ambitionsnivå” som resulterat i att tidigare i det närmaste förbisedda grupper, exempelvis de handikappade, fått starkt förbättrade villkor och att andra grupper, som tidigt gjorts till föremål för socialpolitiska insatser, exempelvis pensionärerna, fått standardför- bättringar som inte bara motsvarar utan även överstiger den allmänna ekonomiska standardhöjningen. Genom enkla analyser kan man följaktli- gen i fråga om stora befolkningsgrupper och frekventa traditionella behovssituationer visa att socialpolitiken successivt höjt ambitionsnivån.

Våra kunskaper om förändringarna i behovsstrukturen är emellertid ofullständiga. Det är därför viktigt för den socialpolitiska planeringen att fortsatta undersökningar av människornas levnadsförhållanden genomförs och att metoderna för sådana undersökningar vidareutvecklas. Inom statistiska centralbyrån pågår ett utvecklingsarbete i syfte att skapa en löpande statistik för mätningar av olika levnadsnivåkomponenter. Samti- digt bedriver socialforskningsinstitutet (se 4.2.2) ett arbete som gäller utveckling av forskningsmetoder och analys av välfärdsutvecldingen. Institutet genomför fn även en replikation (upprepning) av 1968 års levnadsnivåundersökning.

Erfarenheterna av de ökade ekonomiska och sociala svårigheterna för vissa grupper gav socialpolitiken under senare delen av 1960—talet en delvis ny inriktning. Genom selektiva insatser av ekonomiskt stöd och social omsorg har man sökt bemästra dessa svårigheter. Den kraftiga utbyggnaden av bostadsstöd och hjälpinsatser i hemmen utgör exempel. Inom socialvården har uppmärksamheten i ökad grad inriktats på att genom aktiva insatser nå grupper som behöver socialvårdens stöd. Detta har markerats exempelvis genom en ändring i socialhjälpslagen år 1968.

I linje med denna utveckling ligger också den år 1972 genomförda och av arbetsgruppen för låginkomstfrågor initierade undersökningen av enbart sjukvårdsförsäkrades förhållanden.32 Undersökningen omfattade drygt 200 000 personer. Den resulterade i att mer än 51 000 personer sjukpenningklassplacerades. Närmare 1 200 blev aktuella för pensionsut- redning och ca 1 500 för andra åtgärder, bl a social service.

En i och för sig bristfällig indikator på det generella socialpolitiska systemets effektivitet är socialhjälpen. Utvecklingen har inneburit att under perioden 1965—71 andelen hjälptagare i procent av medelbefolk- ningen ökade från 3,6 till 6,3 och kostnaderna från 145 till 444 milj kr. De betydande årliga ökningarna har dock bromsats kraftigt under år 1972. Kostnaderna uppgick för detta år till 495 milj kr, vilket innebär en minskning av ökningstakten med hälften. Ökningen av antalet hjälptagare uppgick samma år till en procent, mot 15—16 procent tidigare år. Tidigare i detta kapitel har med stöd av gjorda beräkningar redovisats att socialhjälpsstandarden avsevärt ökat. Undersökningar i samband med SU 68 tyder på att denna utveckling fortsatt och att socialhjälpsnivån numera tenderar att ligga nära levnadsstandarden för låginkomstgrupper- na. Dessa förbättringar, som även markerar en hög ambitionsnivå inom den kommunala socialhjälpsverksamheten, är emellertid ingen avgörande

32 Preliminär redovisning av ”O-klassundersökningen” 1972. PM Rfv 1972—12-18. Stencil. Om arbetsgruppen se vidare 4.2.2.

förklaring till de ökande socialhjälpstalen. Orsakerna är i stort sett andra och dessa illustrerar hur utvecklingen inom olika samhällsområden genererar sociala problem och medför fattigdom och sociala svårigheter. Frågan om de sociala processerna och deras roll härvidlag behandlas närmare i kapitel 8.

Även i förevarande redovisning har de socialhjälpsberoendes förhållan- den använts som ett slags allmänt mått på bristerna i det generella trygghetssystemet. Här kan problemet ytterligare belysas genom att ännu en gång utnyttja material från 1968 års (endast delvis publicerade) socialhjälpsundersökning. En sammanställning av förhållandena för de s k huvudpersoner som fick socialhjälp i maj 1968 visar att 27 procent var sjukskrivna eller hade sjukbidrag, 28 procent hade någon (annan) folk- pensionsförmån, 1 1 procent var arbetssökande och 9 procent föremål för arbetsmarknadspolitiska insatser. Även om siffrorna är något osäkra visar resultatet i stort att omkring 3/4 av samtliga hade eller kunde förväntas ha andra socialpolitiska bidrag i socialhjälpssituationen. Med viss förenk- ling av problematiken kan sägas att det mer generella socialpolitiska trygghetssystemet var otillräckligt för 75 procent av socialhjälpsfallen.

Såsom förut sagts har socialutredningen funnit det angeläget att socialhjälpsbehoven nedbringas. För att detta skall kunna förverkligas måste samhället intensifiera hittillsvarande insatser som syftar till att stärka grundtryggheten för de grupper som eljest skulle bli beroende av socialhjälp.

1.4.3. Aktuella utvecklingslinjer

Det är alltid lättare att karakterisera socialpolitiska skeden som hunnit bli historia än den aktuella socialpolitiska verkligheten, Trots svårigheten görs i detta avsnitt ett försök att visa på vissa utvecklingslinjer som nu framstår såsom särskilt viktiga.33 De utvecklingslinjer det här är fråga om kan inte sällan spåras även till tidigare skeden. Avgörande är emellertid att de ter sig relevanta i den aktuella socialpolitiken och kan bedömas bli av betydelse för den framtida.

Ett viktigt syfte för i första hand de socialpolitiska bidragsformerna kan sägas ha varit och är att åstadkomma en utjämning av ekonomiska resurser mellan skilda socioekonomiska grupper i samhället. Att detta är ett faktiskt syfte har väl inte ifrågasatts. Däremot är frågan om vilken faktisk betydelse de socialpolitiska transfereringarna har för en ekono- misk utjämning föremål för skilda meningar i bl a den svenska debatten. De som anser att socialpolitiken svarar för en sådan betydelsefull utjämning ser ofta saken så att socialpolitik handlar om att förändra den inkomstbildningsprocess som den ”fria” marknaden skapar. ”När vi studerar effekterna av socialpolitiska ingrepp bör vi då inte i princip jämföra två olika system att nå ekonomisk jämvikt, ett tänkt, oreglerat, genererat av marknaden och ett faktiskt som vi får när olika socialpolitiska ingrepp påverkat centrala ekonomiska variabler som priser,

33 Se även kap 4: Socialpolitiskt utredningsarbete — aktuell reformpolitik.

löner och inkomstfördelning?”34 Den finske forskaren och politikern Pekka Kuusi hör till dem som diskuterat socialpolitiken i sådana termer.35 I Sverige har det socialpolitiska utjämningsmålet kommit att framträda särskilt tydligt i de senaste årens jämlikhetsdebatt och politik.

Olika socialpolitiska reformer har fått en stark politisk motivering utifrån jämlikhetsstra'vandena. Det gäller bl & de inkomstprövade bostads— tilläggen för barnfamiljerna (se 1.4.1) — en reform som redan från början (1969) kom att omfatta en stor andel av barnfamiljerna. Den har sedan förstärkts i flera etapper och omfattar från år 1974 ävenlåginkomsttagare utan barn. Det är här fråga om en årlig miljardtransferering. Andra aktuella socialpolitiska reformer som har relevans utifrån ett socialt och ekonomiskt jämlikhetsperspektiv är tandvårdsförsäkringen och förskolereformen. Det är väl känt att tandvårdsbehoven är sämst tillgodosedda hos låginkomst— tagare och andra svagt ställda socioekonomiska grupper. Tandvårdsför- säkringen är självfallet viktig även utifrån andra aspekter. Den har karaktären av en allmän folkhälsoreform, den har en förebyggande inriktning osv. Men kvar står att den faller in i ett socialpolitiskt jämlikhetsmönster. Samma kan sägas om den förestående förskolerefor- men genom dess syfte att skapa mera likvärdiga Uppväxtförhållanden och särskilt kompensera barn från bristfälliga uppväxtmiljöer. Samtidigt kom— mer reformen att öka möjligheterna till förvärvsarbete.

Genom skilda insatser söker samhället skapa förutsättningar för olika grupper av handikappade att leva ”som andra”, ett mål som brukar sammanfattas i begreppen integration och normalisering.36 Som framgår tidigare i detta kapitel samti kapitel 4 har en stark ökning av socialpolitiska insatser skett för de handikappade.

De progressiva socialpolitiska insatserna för de handikappade kan emellertid inte bara ses som ett mål i en politisk strävan isolerade från de handikappades förhållanden i övrigt. Här har samhällsutvecklingen också starkt negativa drag. Risken att bli handikappad har ökat särskilt genom den kraftigt tillväxande trafiken. Svårigheterna för de handikappade i arbetslivet hör till de problem som starkt uppmärksammats.

Kvinnornas situation är en annan fråga med socialpolitisk relevans ur ett jämlikhetsperspektiv. Deras sociala och ekonomiska beroendeställning gorde att socialpolitiken tidigt inriktades på en ”positiv diskriminering” av kvinnorna genom socialpolitiska bidrag, då de förlorade försörjarens ekonomiska stöd etc (änkepensioner, hustrutillägg osv). Den aktuella utvecklingen kännetecknas av att kvinnorna i ökad utsträckning söker förvärvsarbete. Det gamla enförsörjarhushållet börjar för gifta och sammanboende att ersättas av tvåinkomsthushåll, samtidigt som andra samlevnadsformer blir allt vanligare vid sidan av det traditionella äktenskapet.37 Den utveckling som också innebär att de strikt reglerade

34 Bo Södersten: Socialpolitik och ekonomisk politik i boken Välfärdens pris (Karlskrona 1973). 35 Pekka Kuusi: Social policy för the sixties (Helsingfors 1964). 36 Jfr handikapputredningens betänkande Bättre utbildning för handikappade (SOU 1969:35). 37 Prop 1973:102.

könsrollerna börjar i någon mån brytas upp har fått konsekvenser för socialpolitiken som markerar inledningen till en ny utveckling. De senare årens kraftiga utbyggnad av den offentliga barnomsorgen är en sådan viktig konsekvens. Syftet är att ge särskilt kvinnorna ökade möjligheter att förvärvsarbeta.

Utvecklingen här också på tendenser till en generalisering av tidigare till kvinnorna riktade socialpolitiska anordningar, en fråga LO tog upp ganska tidigt.38 Vissa resultat har nåtts. Exempelvis de sjukpenningför- måner som tidigare kunde utgå endast till ”hemmafruar” och därmed jämställda kvinnor med barn kan sedan år 1971 utgå även till män i motsvarande situationer. Särskilda skyddsbestämmelser i fråga om kvinnor avseende förbud mot nattarbete och underjordsarbete etc ersätts av generella skyddsbestämmelser som gäller oavsett kön. Den av 1973 års riksdag antagna föräldraförsäkringen, som trätt i kraft år 1974, syftar till att inte enbart förstärka mödrarnas möjligheter att förvärvsarbeta utan att även skapa mera lika villkor för båda föräldrarna att ta hand om barnen.

I linje med här skisserad samhällsutveckling och dess socialpolitiska konsekvenser i riktning mot ökad jämställdhet mellan könen genom utbyggda resurser och vad som här kallats en generalisering av tidigare könsbundna sociala anordningar av olika slag ligger även tendenser till vad som kan kallas en individualisering. Det är här fråga om en inriktning mera på individen och hans självförsörjning än på hushållet och den enskildes försörjningsplikt. Här skall nämnas den ökade individualisering- en av beskattningen, borttagande eller reducering av försörjartillägg (hustru- och barntillägg) till socialpolitiska bidrag, där den nya arbetslös— hetsförsäkringen39 och sjukpenningförsäkringen40 är exempel. Här kan även pekas på strävandena att i första hand minska skillnaderna i pensionsbelopp mellan ensamstående och gift pensionär, där hittills vissa gemensamma hushållskostnader för ett tvåpensionärshushåll motiverat en lägre pension för vardera av makarna jämfört med en ensam pensionär. Pensionstillskotten har samma belopp för make och ensamstående.

Den socialpolitiska inriktningen på att motverka segregationstenden- serna i samhällsutvecklingen och främja en social och ekonomisk utjämning kopplar också till andra övergripande mål såsom trygghet, jämlikhet och demokrati. Man kan dessutom tala om mera direkta på ökad demokratisering inriktade socialpolitiska strävanden. Dessa kommer fram i hela samhällsplaneringen och kanske särskilt tydligt i den arbets- marknads- och arbetsmiljöplanering som nu pågår (se 4.3). Den strukturel- la omvandlingen och den tekniska utvecklingen inom näringslivet har medfört att äldre och handikappade i stigande grad slås ut från arbetsplatserna. Det har lett till nya insatser för att skydda deras ställning i arbetslivet. Tidigare har reformpolitiken i stor utsträckning gällt förhållanden utanför arbetslivet. Det har kommit att framstå som alltmer nödvändigt att beakta människornas villkor i produktionen och låta de

38 LO:s motion 1966:67. 39 Prop l973:56. 40 Prop 1973246.

sociala målen i större utsträckning prägla arbetslivet. Det innebär en vidgning av det traditionella välfärdsbegreppet. Här eftersträvas en utveckling som innebär att arbetsplatserna görs säkra och riskfria utifrån en mer total hälsosynpunkt.41 Det är imånga fall en fråga om makt och inflytande. Inte minst på arbetsmiljöns område är inflytandefrågorna av central betydelse. Det socialpolitiska arbetet på en bättre arbetsmiljö går också ut på att tillförsäkra de anställda ett starkt ökat inflytande över och ansvar för dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Ett annat område som är aktuellt för en demokratisering är socialvår- den och den sociala servicen. Det har ivarje fall tidigare varit svårt att få till stånd en sådan utveckling. Den vanliga vägen att organisera sig för att få inflytande har inte varit särskilt lätt för socialvårdens klienter. Det kan här vara fråga om svårigheter att uppleva sig ha en gemensam sak att samlas kring, att uppnå den samhörighetskänsla som en sådan organisa- tion förutsätter osv. Hittills kan man tala endast om vissa ansatser till en demokratisering genom inrättande av förtroenderåd o dyl inom social vård och service.

Mot de starka centraliseringstendenserna inom många samhällsområ- den står vissa försök att decentralisera skilda funktioner inom bl a det socialpolitiska området. Här kan nämnas t ex den pågående decentralise- ringen av hälso— och sjukvården i syfte att bringa denna vård och service närmare människorna. Socialpolitiska utvecklingstendenser i denna rikt- ning kan sättas in i ett större demokratiskt sammanhang. Vidare främjar en decentralisering regionala och lokala utvecklingsmöjligheter och anpassning till förutsättningar och behov på denna nivå. Den kan emellertid samtidigt göra det svårare att uppnå en för hela landet mer enhetlig nivå, både kvalitativt och kvantitativt, ifråga om serviceutbud och vissa andra socialpolitiska funktioner.

Ett viktigt drag i den socialpolitiska utvecklingen kan sägas vara strävanden till ett mer totalt, övergripande och helhetspra'glat synsätt. Det är självfallet en mycket sammansatt utveckling som ligger bakom detta — från den kraftiga expansionen av transporter och kommunikatio- ner i ett internationellt perspektiv till nya behandlings- och vårdtekniska insikter.

En ökad internationalisering har mött Sverige också genom den tidvis starka tillströmningen av invandrare. Den svenska socialpolitiken har i stort sett tillförsäkrat invandrarna samma rättigheter som de svenska medborgarna i syfte att underlätta deras anpassning.42 De på kontinen- ten vanliga starka begränsningarna av ”gästarbetarnas” sociala rättigheter har aldrig godtagits inom svensk socialpolitik.

Andra ansatser till ett mera helhetspräglat synsätt inom socialveten- skap och politik kan sammanfattas ilevnadsniva'begreppet. Detta omfattar alla väsentliga levnadsförhållanden och kan sägas söka fånga in den totala ”livskvaliteten”, från ekonomiska faktorer i fråga om den basala

41 Jfr arbetsmiljöutredningens betänkande Bättre arbetsmiljö (SOU 1972186). 42 Prop 1968zl42.

försörjningen till fritid, rekreation och kulturkonsumtion.43 Inriktning på en sådan helhetssyn återfinns inom en rad olika samhällspolitiska områden med socialpolitisk betydelse, såsom inom samhällsplaneringen och miljöpolitiken osv. Inte minst inom den framtida socialvården och sociala servicen kommer ett sådant synsätt att spela en viktig roll. Ett förverkligande förutsätter samordning av och integration mellan olika socialpolitiska funktioner. Det finns redan i dag många exempel på en sådan utveckling — från samordningen av socialvårdsorganisationen44 till breddade kontaktytor mellan socialvård, hälso- och sjukvård, arbets- marknads- och socialförsäkringsfunktioner etc. Denna utveckling spränger ramarna för den traditionella socialpolitiken. Kort sammanfattat kan det sägas gå ut på att som ett led i hela samhällspolitiken genom ett brett utbud av ekonomiska insatser och service tillförsäkra medborgarna resurser för att uppnå bättre levnadsförhållanden i ekonomisk, social och kulturell mening.

Stora delar av särskilt det socialpolitiska bidragssystemet avser inte att fungera i första hand förebyggande utan att kompensera, då sjukdom, arbetsoförmåga eller andra brister som drabbat individen är ett faktum. Även om vid sidan härav förebyggande insatser sedan länge förekommit kan de förebyggande åtgärderna sägas ha fått ökad tyngd i den aktuella samhälls- och socialpolitiken. De ökade insatserna i fråga om samhällsplanering och miljöpolitik har viktiga förebyggande aspekter. Ännu tydligare gäller detta vissa delar av hälsovården. Även inom socialvården har öppna, servicebetonade förebyggande insatser fått ökad

betydelse.

Två betydelsefulla principer för den socialpolitiska inriktningen kan sammanfattas i begreppet standardtrygghet och grundtrygghet. En inte ovanlig uppfattning är att då man inom socialpolitiken satsat tillräckliga resurser på att säkerställa en grundtrygghet kan socialpolitiken i fortsättningen inriktas på att bygga upp en standardtrygghet för medborgarna. Inom svensk socialpolitik har tyngdpunkten under olika skeden legat på endera av dessa principer. Det tidigare omfattande reformarbete som gick ut på att tillgodose behoven av grundtrygghet övergick från 1950-talet till kraftiga satsningar på att bygga upp socialpolitiska system som var inkomstrelaterade och inriktade på att tillförsäkra medborgarna ersättning som möjliggjorde oförändrad stan- dard (inkomstbortfallsprincipen). Centrala reformer var här den allmänna sjukförsäkringen med dess sjukpenningklassgradering, ATP-reforrnen etc. Denna princip är av central betydelse även i den aktuella reformpolitiken genom de förstärkningar och påbyggnader som genomförs i fråga om de tidigare grundlagda inkomstrelaterade reformerna. Som aktuella exempel kan nämnas sjukpenningreformen, som i regel höjer kompensationen för inkomstbortfall, arbetslöshetsförsäkringen osv.

Begreppet standardtrygghet kan även ges en annan mening än den att individen tillförsäkras en i förhållande till tidigare inkomster i princip

43 För svensk debatt och politik har särskilt låginkomstutredningens teoretiska diskussion och empiriska undersökningar rörande svenska folkets levnadsförhållan- den varit av betydelse. 44 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

oförändrad standard. Med begreppet kan avses att socialpolitiska bidrag och ersättningar ändras i takt med den allmänna standardutvecklingen i samhället. Inom socialpolitiken finns viktiga ansatser till en sådan anpassning. Här kan som exempel nämnas pensionstillskotten, standard- förbättringar inom socialhjälpen etc. Men det saknas en väl utvecklad automatik härför. Det finns sålunda här ingen motsvarighet till den teknik som genom basbeloppet utvecklats — och kommit att tillämpas inom allt fler socialpolitiska bidragsområden för att skydda de olika ersättningarnas realvärde. Att utveckla automatiken för standardtrygghet ihär avsedd mening hör till aktuell socialpolitisk planering.45

Vad som skall anses utgöra en tillfredsställande grundtrygghet är självfallet avhängigt av många faktorer såsom allmän standardutveckling, resurser. socialpolitiska ambitioner och politiska värderingar. Oberoende härav kan konstateras att tillgodoseende av grundtrygghetsbehov är en viktig handlingslinje även i aktuell reformpolitik. Inte minst utvidgningen av det socialpolitiska fältet till nya områden innebär samtidigt en breddning av den sociala grundtryggheten. Här är den allmänna tand- vårdsförsäkringen ett viktigt exempel. Inom ramen för grundtrygghet faller också många partiella förbättringar inom både de traditionella socialförsäkringarna — såsom pensionstillskotten för pensionärer med låg eller ingen ATP och nya reformer som föräldraförsäkringen - vilken i botten på de inkomstrelaterade ersättningarna har ett garantibelopp — förstärkta vårdbidrag, barnpensioner och bidragsförskott etc. Man kan med viss rätt också säga att den beslutade beskattningen av socialpolitiska bidrag, som därmed blir ATP-grundande, har betydelse från grundtrygg- hetssynpunkt. Ersättningar under perioder av inkomstbortfall får därmed betydelse för den i övrigt inkomstrelaterade ATP-pensionens storlek. Frågan om grundtryggheten har tidigare diskuterats under 1.4.2.

Den socialpolitiska inriktningen på allmänna reformer som fick sitt första principiellt betydelsefulla uttryck iden tidiga folkpensionslagstift- ningen och sedan blev grundläggande för modern svensk socialpolitik -— kom under l960talet att i allt högre grad förskjutas mot insatser som inriktades på ekonomiskt svagt ställda grupper. De fördelar som följde med generella bidrag diskuteras i avsnitt 3.3.1.

Övergången till mera selektiva insatser får ses mot bakgrunden av flera förhållanden. Begränsade reformer krävde mindre resurser än allmänna. Samtidigt kunde de väntas ha en större utjämningseffekt än bidrag som ”alla” erhöll då endast progressiv beskattning utgjorde en ”korrigerings— faktor”. Även om låginkomstproblemen i första hand bör lösas på arbetsmarknaden, har de selektiva på låginkomstgrupperna inriktade socialpolitiska bidragen blivit ett instrument för att höja dessa gruppers disponibla inkomster och därmed minska inkomstklyftorna. Att bidragen genom inkomstprövningen är riktade har inte inneburit att de begränsats till relativt små grupper. Hänsyn till skatteeffekter har bidragit till att inkomstgränserna bestämts på ett sådant sätt att ett stort antal barnfamiljer blivit bidragsberättigade. ”Tröskelproblem” vid kombinatio- ner av löner, skatter och bidrag har spelat en framträdande roll i den

45 Pensionsålderskommitténs direktiv (1971 års riksdagsberättelse, S 1970140).

politiska debatten och lett till debattförslag om skattetekniska reformer som skulle minska svårigheterna. Frågan är politiskt aktuell. De selektiva eller riktade bidragen utgör fortfarande ett mycket viktigt inslag i det socialpolitiska bidragssystemet. De förstärks fortlöpande genom olika påbyggnader, som exempelvis i fråga om bostadstilläggen för barnfamiljer och hushåll utan barn.

Samtidigt förbättras de tidigare införda allmänna socialpolitiska anordningarna såsom folkpensioner, allmänna barnbidrag etc. Härutöver tillkommer också nya typer av allmänna trygghetsreformer, där tand- vårdsförsäkringen är en tidigare nämnd aktuell reform. Denna generella trygghetsrefomt är också ett exempel på hur socialpolitiken breddas till att täcka in alltmera av människornas levnadsförhållanden.

En viktig utvecklingslinje, som började dras upp under 1960-talet, är socialvårdens och den sociala servicens orientering mot en mer aktiv och uppsökande verksamhet med inriktning på erbjudande av stöd och service i öppna, frivilliga former. Verksamheten bör ses dels som ett led i samhällsplaneringen genom kartläggning av olika problem och deras omfattning och dels som en på den enskilda individen åtgärdsinriktad verksamhet.

2 De sociala vårdlagarna — en översikt

2.1 Inledning

Socialpolitiken syftar till att ge den enskilde trygghet i olika situationer och därvid tillgodose såväl materiella behov som behov av personlig vård och omvårdnad. Som framhållits i direktiven för utredningen har det allmännas insatser för vård och omvårdnad byggts upp och utvecklats på två från varandra av tradition skilda områden, nämligen dels hälso- och sjukvård, dels socialvård. Socialvården regleras huvudsakligen i lagen (1954:579) om nykterhetsvård (NvL), lagen (1956:2) om socialhjälp (ShjL) samt barnavårdslagen (196097, BvL). Det är innehållet i dessa lagar som skall behandlas i det följande. En närmare redogörelse för tvångsåtgärder inom socialvården lämnas i särskild bilaga (bil 1).

2.2 Målsättning

De tre vårdlagarna kan i sin nuvarande utformning sägas vara ett uttryck för samhällets strävan att genom åtgärder av såväl generell som individuell natur söka förebygga uppkomsten av sociala svårigheter samt bereda den enskilde erforderlig vård och omvårdnad.

Denna målsättning framträder i de inledande bestämmelserna till vårdlagarna. Samhällets barnavård har således till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda Uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Nykterhetsvården skall verka för allmänt nykterhetsfrämjande åtgärder och i enskilda fall syfta till att återföra den som missbrukar alkohol till ett nyktert liv. Tydligast framträder dock målsättningen i ShjL, som intar en central ställning bland vårdlagarna. Här fastslås ett yttersta ansvar för primärkommun. Denna skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande samt sörja för att han erhåller den socialhjälp som finns behövlig.

2.3 Nämnden

De angivna uppgifterna åvilar primärkommunen. För vart och ett av de nu nämnda vårdområdena skall det finnas en särskild nämnd som skall

vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan, nämligen barna- vårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd.

Ledamöter och suppleanter i de tre nämnderna väljs av kommunens fullmäktige. Antalet ledamöter får inte i någon nämnd understiga fem.

För att tillgodose behovet av särskild sakkunskap har för barnavårds- nämnd föreskrivits att där så lämpligen kan ske juridisk sakkunskap bör vara företrädd inom nämnden. Är så inte fallet bör nämnden anlita biträde av lagfaren person. I NvL finns motsvarande bestämmelser om läkare. Nämnd får jämväl i övrigt vid behov tillkalla särskilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar. Ordförande i barnavårdsnämnd och socialnämnd har tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. För ordförande i barnavårds- nämnd har uttryckligen angivits vilka åtgärder som får vidtas och vilka beslut som får fattas för den händelse nämndens prövning inte kan avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Socialnämndsordförande får bevilja socialhjälp om han bedömer någons behov av socialhjälp så trängande att med dess avhjälpande inte kan anstå till dess nämnden sammanträder.

Beslut som nu sagts av ordförande i barnavårdsnämnd skall sakligt prövas av nämnden. I vissa fall åligger det ordföranden att för prövning av fattat beslut omedelbart sammankalla nämnden. Beslut som fattats av socialnämndsordförande skall anmälas för nämnden endast för kännedom och registrering. Det får inte återkallas av nämnden.

Vårdlagarna upptar jämväl bestämmelser om delegation. Barnavårds- nämnd och socialnämnd kan således efter bestämmande av kommunfull- mäktige uppdra åt särskild avdelning, ledamot eller suppleant av nämnden eller åt särskild tjänsteman hos kommunen att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall vara angivna i fullmäktiges beslut. Dock får framställning eller yttrande till fullmäktige inte beslutas annorledes än av nämnden samfällt. I BvL har av rättssäkerhetsskäl delegationsrätten begränsats genom att vissa ärendetyper undantagits. I fråga om nykterhetsnämnd slutligen föreligger en mycket begränsad delegationsrätt. Den avser endast yttrande till polismyndighet i ärende rörande ansökan om eller innehav av körkort.

Handläggningen av ärende vid nämnderna regleras av förvaltningslagen — dock ej såvitt avser ärende som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär — och av de särskilda föreskrifter som intagits i vårdlagarna.

I fråga om organisationen av barnavården, nykterhetsvården och socialhjälpsverksamheten i Stockholms kommun gäller särskilda bestäm- melser. Även i annan kommun finns möjlighet att efter dispens genomföra en från de allmänna bestämmelserna avvikande organisation.

Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m m får efter beslut av kommunens fullmäktige de uppgifter som ankommer på de särskilda nämnderna i stället handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. För sådan social centralnämnd gäller i huvudsak vad ovan sagts, dock att minsta antalet ledamöter i centralnämnden skall vara nio och att möjligheterna till delegation i nykterhetsvårdsärenden är vidare än enligt NvL.

Inrättas social centralnämnd kan fullmäktige också besluta att i kommunen skall inrättas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för sitt geografiska socialvårdsdistrikt. Antalet ledamöter i distrikts- nämnd får ej understiga fem. Det ankommer på distriktsnämnd att avgöra ärenden enligt vårdlagarna som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäktige får uppdra åt nämnden att även i övrigt avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. I de kommuner där social centralnämnd och distriktsnämnd inrättats gäller för dessa nämnder vad i det följande sägs om de särskilda nämnderna. Social centralnämnd finns nu i övervägande antalet kommuner (se 20.1).

2.4. Förebyggande åtgärder

Socialpolitiken syftar bl a till att mer generellt motverka sociala missförhållanden och skapa gynnsammare betingelser för en allmänt sett god levnadsnivå. Genom utbyggnad av socialförsäkringar och genom andra åtgärder av generell karaktär söker samhället skapa garantier för att den enskildes behov av stöd och hjälp kan tillgodoses.

Vid sidan av att på så sätt lagstiftningsvägen söka undanröja missförhållanden i samhället har det framstått som alltmer angeläget att de samhällsorgan som deltar i vård- och behandlingsarbete utifrån vunna erfarenheter i samarbete söker förebygga uppkomsten av sådana förhål- landen som skapar sociala svårigheter.

Vårdlagarna tillägger nämndernas uppgifter härvidlag stor betydelse. Det åligger således barnavårdsnämnd att bedriva en allmänt förebyggande verksamhet. Nämnden har givits stor frihet vid dess utformning. I lagen anges endast vissa allmänna riktlinjer för verksamheten. Där sägs bl a att nämnden skall göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsför- hållanden inom kommunen och därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga, som med hänsyn till sin kroppsliga eller själsliga hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Det ankommer vidare på nämnden att inom den allmänt förebyggande verksamheten verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom. Nämnden skall även inom ramen för den allmänt förebyggande verksamheten stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar. Det bör slutligen nämnas att det åligger barnavårdsnämnd liksom varje annan nämnd att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som har samband med nämndens verksamhet.

Kommunerna har utvecklat en alltmer omfattande verksamhet vad gäller de allmänt förebyggande insatserna. Barntillsynen, fritidsverksam— heten och fältverksamheten är några av de verksamhetsgrenar som kommit att tillmätas en allt större betydelse.

På motsvarande sätt har nykterhetsnämnd tillagts uppgiften att övervaka nykterhetstillståndet och att vidta åtgärder för dess förbättran-

de. Särskilt åligger det enligt lagen nykterhetsnämnd att söka förebygga och motverka onykterhet genom bl a upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt att verka för nykterhets- främjande åtgärder genom framställningar till myndigheter. Nämnden har också att tillhandagå enskilda personer med råd och upplysningar.

Inom NvL:s ram har i kommunerna nya initiativ tagits och nya åtgärder prövats. Detta har bl a lett till en betydande uppbyggnad och utveckling av t ex polikliniker och rådgivningsbyråer.

Socialnämnden har som förut sagts tillagts ett yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård. Det åligger nämnden att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett. På grundval av den uppsökande verksamheten kan nämnden också planera sina insatser, både generella och individuella, både kortsiktiga och långsiktiga. Särskild betydelse härvidlag har nämn- dens uppgifter vad gäller åldringsvård och värden av handikappade.

2.5 Vård och behandling

Det åligger nämnd att lämna den enskilde den hjälp och den värd han behöver. Enligt samtliga tre vårdlagar är nämnds skyldighet att vidta åtgärd knuten till vissa i respektive lag särskilt angivna indikationer. Nämnd kan emellertid i andra fall än där anges med den enskildes medgivande lämna honom den hjälp och det stöd som bedöms erforderligt. Inom det individuella vård- och behandlingsarbetet har inriktningen mot tidigt insatta åtgärder varit tydlig. Nya former för stöd och behandling, tex gruppterapi, familjeterapi, hemma—hos—arbete har växt fram. I förarbetena till BvL framhålls att även om sådana förhållan- den som anges i lagen inte föreligger, hjälpåtgärder kan sättas in om vårdnadshavaren samtycker härtill. De åtgärder nämnd enligt här ifrågava- rande lagstiftning har att vidta redovisas i det följande under varje vårdområde för sig.

2.5.1. Barnavårdslagen

Förekommer missförhållande vad gäller barns och ungdoms vård, fostran och utveckling åligger det barnavårdsnämnden att ingripa. Ett sådant ingripande kan avse förebyggande åtgärder men även omhändertagande av barnet eller den unge för placering i annat hem eller i institution.

Ärende kan anhängiggöras hos nämnden genom anmälan från såväl enskilda som myndigheter. Anmälningspliktiga är statliga och kommu- nala myndigheter vilkas verksamhet berör barnavården, befattningshavare hos sådana myndigheter samt alla läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor oavsett om de innehar allmän befattning eller ej. Vidare bör enligt lagen envar som får kännedom om att någon under 18 år misshandlas eller blir utsatt för annan skadlig behandling i hemmet anmäla detta till nämnden. Nämnden har slutligen en vidsträckt skyldighet att självmant ta upp ärende till behandling.

Kan åtgärd som ankommer på nämnden antas vara påkallad skall utredning inledas utan dröjsmål. Den skall åsyfta att allsidigt klarlägga de

omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Utred- ningen skall genomföras så skyndsamt som möjligt och bedrivas på sådant sätt att obehag och olägenhet eller kostnad ej onödigtvis vållas någon.

Envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse kan höras och kallas att inställa sig inför nämnden eller ombud för denna. Om det erfordras bör yttrande inhämtas av läkare eller annan sakkunnig. I vissa ärenden skall läkarintyg angående den underårige föreligga. I sådant fall kan den underårige kallas till undersökning hos anvisad läkare. I kallelse till förhör eller läkarundersökning kan föreskri- vas vite. Även hämtning kan förekomma.

För en fullständig utredning kan det ibland vara erforderligt att utredaren gör hembesök. Regelmässigt förutsätter hembesök att tillträde till hemmet lämnas frivilligt. I vissa fall får dock hembesök genomföras mot den enskildes vilja med anlitande av polishandräckning. Det kan erinras om att polishandräckning kan påkallas i andra situationer än de nu nämnda, nämligen vid efterforskning av underårig som är föremål för utredning i ärende enligt 25% BvL (se nedan), för att verkställa beslut om omhändertagande, för att efterforska och återhämta omhändertagen som har avvikit samt för att ombesörja annan förflytt- ning av omhändertagen.

Framkommer vid utredningen missförhållanden vad gäller barn eller ungdomar åligger det nämnden att vidta förebyggande åtgärder eller besluta om omhändertagande. Förutsättningarna för att ingripande skall få ske finns angivna i 25 &, där åtskillnad görs mellan förhållanden som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet, 25 5 a), samt förhållanden som avser den unges beteende, 25 % b) (se vidare bil 1).

Lagen upptar fyra olika slag av förebyggande åtgärder, nämligen hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, före- skrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.

Nämnden bör i görligaste mån söka avhjälpa föreliggande missförhål- landen genom förebyggande åtgärder. Kan rättelse inte vinnas på detta sätt ankommer det på nämnden att omhänderta den unge för samhälls- vård.

Beslut i fråga om omhändertagande skall som nämnts föregås av utredning. I vissa fall äger nämnden dock omhänderta den unge innan utredningen slutförts. Åtgärden innebär att nämnden ordnar provisoriskt för den unge medan utredning om lämpliga åtgärder pågår. För att omhändertagande för utredning skall få ske, skall sannolika skäl för att ett ingripande med stöd av 25 % är påkallat föreligga. Omständigheternai det särskilda fallet skall vidare vara sådana att snabba åtgärder från nämndens sida är påkallade. Omhändertagandet får bestå i högst fyra veckor.

Nämnden äger även i andra fall än nu nämnts omhänderta den unge för samhällsvård. Om någon som inte fyllt 18 år behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna avlidit eller övergivit honom, skall nämnden, om behovet inte tillgodoses på annat sätt, omhänderta honom för samhälls- vård. Nämnden kan vidare med föräldrarnas och den unges, om han fyllt 15 år, samtycke omhänderta den unge om föräldrarna inte tillfredsstäl-

Beslut angående omhändertagande för samhällsvård förfaller om det inte börjat verkställas inom sex månader från den dag det vann laga kraft. Sådant beslut förfaller också om det inte börjat verkställas innan den underårige fyllt 18 år elleri fall som avses i 25 % b) innan han fyllt 20 år.

Den som omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar.

Den omhändertagne skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig institution. Intagning i ungdomsvårdsskola får ske endast om han omhändertagits för samhällsvård eller utredning av anledning som avsesi 25 5 b).

Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola, ankommer det på barnavårdsnämnden att själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården öva uppsikt över honom och i den mån behandlingen kräver det bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandet. Nämnden kan även bestämmai fråga om föräldrarnas rätt till umgänge med barnet.

Nämnden beslutar om samhällsvårdens upphörande. För den som omhändertagits av anledning som sägs i 25 5 kan beslut meddelas om att samhällsvården skall villkorligt upphöra. Nämnden kan i samband därmed meddela föreskrifter eller besluta om övervakning. Samhällsvården kan i fall som nu sagts när som helst återupptas om så erfordras för att uppnå dess syfte.

Socialstyrelsen beslutar om intagning i ungdomsvårdsskola. Vården av elever som inskrivs vid ungdomsvårdsskola sker inom eller utom skola. Vård utom skola skall anlitas snarast. Vid sådan vård utnyttjas enskilt hem eller lämplig institution. Det åligger skolans styrelse att utöva den beslutanderätt i fråga om elev vid skolan som beträffande andra omhändertagna åvilar nämnden. Skolans styrelse beslutar om utskrivning av elev. Genom sådant beslut upphör samhällsvården. Styrelsen kan dock i vissa fall i beslutet förordna att samhällsvården skall bestå

För samhällsvård omhändertagen bör i första hand placeras i enskilt hem. Barn omhändertas också ofta för längre eller kortare tid i enskilt hem på initiativ av annan än nämnden och utan att något omhänder- tagandebeslut föreligger. I båda fallen kan barnet vara fosterbarn i BvL:s mening. Med fosterbarn avses enligt lagen barn under 16 år som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare vilken har vårdnaden om barnet. BvL upptar bestämmelser om vården av dessa fosterbarn. Beträffande de barn som vistas i annat enskilt hem än det egna men där inte kan sägas åtnjuta fostran kan nämnden förordna att barnet tills vidare skall anses som fosterbarn. Förutsättningarna härför är att barnet är under 16 år och att det vistas i annat hem än föräldrarnas eller särskilt förordnad förmyndares. Nämn- den äger besluta om förlängd fosterbarnstillsyn under viss tid, högst tre år efter det barnet fyllt 16 år.

Nämnden har tillagts ansvar för de barn som i enlighet med vad nu sagts vistas i annat enskilt hem än det egna. Barn får således inte mottas

som fosterbarn utan att nämnden i den kommun där fosterhemmet är beläget lämnat tillstånd till det. Tillståndskravet gäller ej barn som är omhändertaget enligt lagen och som av nämnden placeras i fosterhem inom den egna kommunen. Det åligger vidare nämnden att utöva en fortlöpande noggrann tillsyn över alla fosterhem i kommunen isyfte att trygga att varje fosterbarn erhåller god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall verka för att fosterbarn får den utbildning som kan anses lämplig med hänsyn till barnets anlag och övriga omständigheter. Nämnden har vidare att lämna råd och ge fosterföräldrarna vägledning. Vid missförhållanden skall nämnden vid behov bereda omhändertagen underårig annan placering i samma eller annan vårdform. Är den underårige inte omhändertagen kan ett ingripande från nämndens sida ej ske med mindre 25% är tillämplig. Nämnden äger även i vissa fall förhindra en för barnet skadlig förflyttning från fosterhemmet till vårdnadshavaren.

Nämnden kan även meddela förbud att motta s k vistelsebarn, om så bedöms erforderligt ur barnavårdssynpunkt. Förhållandet i det berörda hemmet skall då vara sådant att det kan befaras att barn som för vistelse mottas där inte kommer att erhålla tillfredsställande vård eller att dess utveckling kommer att påverkas i ogynnsam riktning. Ett förbud innebär att vederbörande inte får utan nämndens medgivande motta annans barn under 16 år annat än tillfälligt.

Barnavårdslagen upptar även bestämmelser om barnavårdsanstalter. Med barnavårdsanstalt förstås i lagen institution som är avsedd för vård och fostran av barn och ungdom under 18 år och som inte är att hänföra till sjukvårdsanstalt, till hem för psykiskt utvecklingsstörda, blinda, döva eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsyn av central Skolmyndighet. Bestämmelserna saknar tillämplighet på ungdomsvårds- skolor. Särskilda former av barnavårdsanstalter anges i lagen, nämligen — barnhem av olika slag, såsom spädbarnshem, mödrahem, upptagnings-

hem och specialhem;

» barnkolonier;

— barnstugor samt

— elevhem vilka är knutna till skolor och har till ändamål att underlätta elevernas skolgång. För varje landstingskommun skall socialstyrelsen fastställa barnhems- plan. Det åligger landstingskommun att inrätta och driva de barnhem som finns upptagna i planen i den mån annan inte drar försorg därom.

Avser kommun eller landstingskommun att inrätta barnhem skall plan för hemmet och dess verksamhet underställas Kungl Maj:t eller efter dess bemyndigande socialstyrelsen för prövning. När verksamheten påbörjas vid annan barnavårdsanstalt än barnhem skall anmälan därom göras hos föreskriven myndighet.

Barnavårdsnämnden skall öva tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden anledning till anmärkning skall anmälan ofördröjligen göras hos länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att missför- hållande föreligger vid barnavårdsanstalt inom länet skall den ålägga anstaltens ledning eller innehavare att vidta erforderliga åtgärder. I sista hand kan lämnat tillstånd återkallas eller fortsatt verksamhet förbjudas.

Kommunen är i vissa fall berättigadatt av staten eller annan kommun erhålla ersättning för utgift som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård.

Kommunen får vidare, då någon omhändertagits för samhällsvård, som ersättning för vårdkostnaden uppbära underhållsbidrag eller annan periodiskt utgående förmån som tillkommer honom och belöper på vårdtiden. För kostnad som kommunen haft för någon som omhänder- tagits för samhällsvård och ej fyllt 16 är är föräldrarna i princip ersättningsskyldiga. Den ersättning som enligt vad nu anförts får tas ut är begränsad till visst årligt belopp.

Utger den enskilde inte ersättning i enlighet med vad nu sagts äger kommunen föra talan mot honom vid länsstyrelsen.

Barnavårdslagen upptar jämväl bestämmelser om besvär över beslut av barnavårdsnämnd, styrelse för ungdomsvårdsskola eller länsrätt i frågor som nu nämnts.

2.5.2. Nykterhetsvårdslagen

Har nykterhetsnämnden genom anmälan eller på annat sätt fått vetskap om att någon missbrukar alkohol skall nämnden skyndsamt göra utredning. Anmälningsskyldighet åvilar polis, åklagarmyndighet och under särskilda förutsättningar läkare. I vissa fall skall nämnden föranstalta om läkarundersökning. Nämnden får kalla den som är föremål för utredning att personligen inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för denna eller av nämnden anvisad läkare. Nämnden får även kalla annan som kan lämna upplysningar i ärendet. I kallelse kan föreskrivas vite. Hämtning kan även ifrågakomma.

Framkommer vid utredningen att den undersökte missbrukar alkohol skall nämnden i första hand vidta hjälpåtgärder. Lagen ger anvisning om vilka åtgärder som därvid kan komma ifråga. En åtgärd kan vara att nämnden söker förrnä honom att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person. En sådan fortlöpande kontakt får därvid inte ges formen av övervakning utan den upprättade förbindelsen skall utmärkas av en ömsesidig samarbetsanda. En annan åtgärd kan vara att nämnden söker förmå missbrukaren att rådfråga läkare och följa dennes föreskrifter eller att frivilligt söka lämplig vård.

Framkommer vid utredningen att ett längre framskridet missbruk eller med lagens ord hemfallenhet åt alkoholmissbruk föreligger kan nämnden besluta om övervakning om vissa i lagen särskilt angivna indikationer föreligger, tex att missbrukaren- till följd av sitt missbruk befinnes vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv (jfr vidare bil 1). Övervakning får fortgå i ett år eller, där särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år.

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får tvångsintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, när förutsättningar för anordnande av övervakning föreligger samt hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att han kunnat återföras till ett nyktert liv eller hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa eller

försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans farlighet inte kan avvaktas.

Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhets- nämnden. Kan framställning från nykterhetsnämnden med hänsyn till att missbrukaren till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller till annan i lagen särskilt angiven orsak inte utan olägenhet avvaktas, får ansökan göras av polismyndigheten i orten.

Länsrätten kan vid sin slutliga prövning i stället för att besluta om tvångsintagning förordna om hjälpåtgärder eller övervakning eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom.

Beslut om tvångsintagning går i verkställighet omedelbart om inte länsrätten annorlunda förordnat. Det ankommer på länsrätten att i särskilt angivna fall föranstalta om verkställighet av beslutet. I övriga fall ankommer verkställigheten på nykterhetsnämnden.

Missbrukaren kan beviljas villkorligt anstånd med tvångsintagning. Han skall därvid ställas under övervakning. Även lydnadsföreskrift kan meddelas honom.

Har verkställighet av beslutet om tvångsintagning ej påbörjats genom att den beslutet avser intagits på allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare inom ett år från beslutet, har beslutet förfallit.

Allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare är anstalt ellei avdelning därav som staten inrättat för sådant ändamål samt av landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan anordnad anstalt eller avdelning därav vilken erkänts som allmän vårdanstalt.

Vårdtiden vid anstalten är som regel ett år. Har den intagne förut varit intagen på sådan anstalt och är intagningsbeslutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningsdagen är vårdtiden två år. Den nu angivna vårdtiden kan i vissa fall förlängas med ytterligare två år.

Anstaltens styrelse beslutar om utskrivning före vårdtidens utgång. Även socialstyrelsen kan, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning. Den utskrivne skall om det inte på grund av särskilda omständigheter finnes obehövligt ställas under övervakning. Lydnadsföre- skrift kan även meddelas honom. Vid misskötsamhet kan länsrätten besluta om återintagning.

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får frivilligt ingå på allmän vårdanstalt, om han bla skriftligen förbinder sig att kvarstanna på vårdanstalten under viss tid.

I lagen har särskilt angivits i vilka fall talan får föras mot nykterhets- nämnds, anstaltsstyrelses och länsrätts beslut.

Inom nykterhetsvården har, såsom förut sagts, i ett fortgående utvecklingsarbete nya initiativ tagits och nya åtgärder prövats. En betydande utbyggnad har skett av tex inackorderingshem och behand- lingshem. Förutom de nya resurser som därigenom tillkommit har denna utveckling också gett nya former och metoder för behandling och samverkan.

2.5.3. Socialhjälpslagen

Socialnämnden har tre huvuduppgifter, nämligen att lämna ekonomisk hjälp, att lämna bistånd i personliga frågor samt att ombesörja vård. För att nämnden skall kunna verka för att den enskildes behov av omvårdnad blir tillgodosett har nämnden ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet.

Den ekonomiska hjälpen kan vara av två slag, dels obligatorisk socialhjälp, dels frivillig socialhjälp. Den obligatoriska hjälpen är avsedd att svara för en grundläggande trygghet, medan den frivilliga hjälpen är avsedd att utgöra ett stöd som varje kommun efter eget bedömande kan lämna behövande personer.

Nämndens skyldighet att utge socialhjälp är knuten till vissa i lagen angivna förhållanden. Som förutsättning för rätt till socialhjälp gäller därvid att den enskilde saknar förmåga, helt eller delvis, att försörja sig genom eget arbete. Oförmågan kan ha sin grund i minderårighet eller ålderdom. Den kan vara förorsakad av sjukdom eller handikapp eller eljest bristande kropps- eller själskrafter. Ytterligare en omständighet kan vara att den hjälpbehövande av hälsoskäl helt eller delvis bör avhålla sig från arbete. Rätten till ekonomisk hjälp förutsätter därjämte att den enskilde saknar medel till sitt livsuppehålle och till erforderlig vård och att hans behov inte tillgodoses på annat sätt.

Den obligatoriska socialhjälpen omfattar vad som bedöms skäligen täcka kostnaderna för uppehälle och eventuellt vårdbehov. I fråga om den som är under 16 år skall hjälpen även avse uppfostran. Den obligatoriska hjälpen till uppehälle skall vara av sådan omfattning att den enskilde kan beredas en dräglig tillvaro på den ort där han vistas.

Nämnden kan vidare, som förut sagts, antingen enligt grunder som kommunens fullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder ej fast- ställts, efter vad nämnden prövar skäligt meddela socialhjälp i andra fall än som nu nämnts. Denna frivilliga socialhjälp skall avse behov som det inte åvilar annan myndighet att avhjälpa. Särskild betydelse har den frivilliga socialhjälpen fått då det gäller den enskildes rehabilitering. I förevarande sammanhang bör även nämnas att socialnämnden med fullmäktiges medgivande kan teckna borgen å lån till bekostande av utbildning eller inköp av redskap eller verktyg eller till annat liknande ändamål i stället för att bevilja kontant understöd.

Socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att i framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Hjälpen bör utgå i form av kontant understöd om inte hjälpbehovets art föranleder annat och anledning ej heller finns att anta att sådant understöd kommer till obehörig användning.

Den som vill ha hjälp i enlighet med vad ovan sagts har att göra anmälan därom hos socialnämnden i vistelsekommunen. Det är således vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde bereds erforder- lig hjälp. Anmälan kan göras hos nämndens ordförande, ledamot av nämnden eller hos den nämnden utsett'att motta sådan anmälan (socialbyrå). Ansökningsförfarandet är i övrigt inte formbundet.

Rätten till socialhjälp är emellertid inte beroende av föregående

anmälan. Socialnämnden har i lagen ålagts skyldighet att ombesörja att den som vistas i kommunen och befinnes vara i behov av socialhjälp erhåller sådan. Denna skyldighet gäller emellertid inte enbart ekonomisk hjälp. Motsvarande skyldighet föreligger vad gäller behovet av vård. Nämnden har därför som förut nämnts ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet i syfte att skaffa sig kännedom om föreliggande hjälpbehov.

Ett anhängiggjort ärende skall utredas av nämnden. Utredningen grundar sig i första hand på vad den hjälpbehövande själv uppger. Det kan emellertid i vissa fall vara nödvändigt att komplettera utredningen med läkarundersökning. Under utredningen kan även uppgifter inhämtas från myndigheter och andra. ShjL ger i motsats till vad är fallet enligt BvL och NvL ej nämnden möjlighet att anlita särskilda tvångsmedel under

utredningsförfarandet. Det allmänna bestrider huvuddelen av kostnaderna för socialhjälpen.

Den övervägande delen stannar på den kommun som beviljat hjälpen. Krav på ersättning för utgiven socialhjälp kan emellertid i vissa fall resas mot annan kommun eller staten. Avser hjälpen svensk medborgare är vistelsekommunen berättigad att med iakttagande av vissa i lagen närmare angivna föreskrifter kräva återbetalning för obligatorisk socialhjälp av den kommun där den hjälpbehövande är mantalsskriven — ersättningskommu- nen. Är hjälptagaren inte mantalsskriven i riket eller kan hans mantals— skrivningsort inte utrönas skall kravet riktas mot staten. Rätt till ersättning av statsmedel föreligger även för obligatorisk socialhjälp till personer som saknar svenskt medborgarskap.

Ersättning för obligatorisk eller frivillig socialhjälp kan under vissa förutsättningar även utkrävas av enskild. När det gäller obligatorisk socialhjälp eller frivillig socialhjälp som utgivits till någon innan han fyllt 16 år föreligger ersättningsskyldighet endast under vissa i lagen särskilt angivna omständigheter. Ersättningsskyldighet föreligger således då so- cialhjälpen utgjort förskott å förmån till vilken den hjälpbehövande varit berättigad och som han efter hjälpens utgivande kommit i åtnjutande av; då hjälptagaren medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående behovet av socialhjälp; eller då hjälptaga- ren blivit berättigad till hjälpen därför att han genom eget förvållande gått förlustig särskild social förmån. Vidare är make enligt huvudregeln skyldig utge ersättning för obligatorisk socialhjälp som lämnats andra maken. Obligatorisk socialhjälp som utgått till barn under 16 år kan vidare tas ut av barnets far eller mor eller, ifråga om adoptivbarn, av

adoptanten. Vad därefter gäller frivillig socialhjälp som utgått till någon efter det han fyllt'16 år föreligger generell återbetalningsskyldighet.

Rätten till ersättning i enlighet med vad nu sagts viker emellertid, om hjälptagaren genom att återbetala kostnaden eller någon del därav kan antas komma att sakna erforderliga medel till underhåll för sig eller de sina eller eljest synnerliga skäl talar mot ersättningsanspråket.

Anser kommunen att förutsättningar för återbetalningsskyldighet föreligger, skall kommunen i första hand söka få till stånd en överens- kommelse med hjälptagaren om återbetalning. Lyckas det inte kan

kommunen föra talan om ersättning. Sådan talan skall anhängiggöras hos länsstyrelsen inom tre år efter det hjälpen lämnats. Sker det ej, är rätten till ersättning förlorad.

Såsom förut nämnts ankommer det på barnavårdsnämnd och nykter- hetsnämnd att tillhandagå allmänheten med råd och upplysningari frågor som äger samband med nämndens verksamhetsområde. En motsvarande skyldighet åvilar socialnämnd. Socialnämnden skall emellertid därjämte om så lämpligen kan ske lämna annat bistånd i personliga angelägenheter. Härmed sammanhänger nämndens skyldighet att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet och att vidta åtgärder och förmedla vårdinsatser för att tillgodose de behov som därvid visar sig föreligga. Ett viktigt led i denna uppsökande verksamhet är att inom ramen för den individuella rådgivningen lämna information om föreliggande sociala förmåner.

Socialnämnden har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig vård. Föreligger behov av vård skall således nämnden efter vad med hänsyn till vårdbehovets art och omständigheterna i övrigt prövas lämpligt föranstalta om att vård lämnas i hemmet eller att han inackorderas i enskilt hem. Nämnden skall vidare i förekommande fall förmedla sjukhus- eller anstaltsvård eller bereda den enskilde vård i ålderdomshem. Det åligger kommunen att anordna och driva hem för åldringar och andra personer som är i behov av vård och tillsyn som inte kan tillgodoses på annat sätt. Verksamheten har utvecklats mot öppen vård i allt större utsträckning.

Över socialnämnds beslut i ärende rörande meddelande av socialhjälp får besvär anföras hos länsstyrelsen.

ShjL ger som tidigare sagts kommunen ett särskilt ansvar för att den enskilde erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden kan anses tillfredsställande. Lagen utgör därmed ett stöd för många primärkommunala åtaganden av mer generell karaktär. Detta gäller framför allt inom åldringsvården, där särskilt utvecklingen av hemtjänsten, färdtjänsten och fritidsverksamheten varit betydande. Stora och växande insatser av motsvarande slag görs också för handikappade personer. Men också för andra grupper, tex narkotikamissbrukare och socialt handikappade, har många nya verksamhets— och behandlingsfor- mer utvecklats med stöd i ShjL:s allmänna bestämmelser.

2.6. Tillsynsmyndighet

Socialstyrelsen är den centrala myndigheten på nykterhetsvårdsområdet. Nykterhetsnämnderna står således under tillsyn av socialstyrelsen och har att ställa sig till efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som socialstyrelsen meddelar. Socialstyrelsen är också central myndighet för de allmänna och de statsunderstödda enskilda vårdanstalterna. Inom övriga vårdområden är socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av råd- givande och vägledande karaktär. Styrelsen har att genom råd och anvisningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Styrelsen har vidare att följa barnavårdsverk- samheten i riket, att genom råd och anvisningar verka för att den utvecklas ändamålsenligt samt att öva tillsyn över barnavårdsanstalter.

Socialstyrelsen är slutligen centralmyndighet för ungdomsvårdsskolorna. Länsstyrelserna har tillagts befogenhet att övervaka såväl socialnämn- l dernas som barnavårdsnämndernas verksamhet. I ShjL stadgas sålunda att * länsstyrelserna, var inom sitt län, noga skall följa tillämpningen av lagen i samt därvid tillse att socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt. Underlåter kommun att lämna erforderlig obliga- torisk socialhjälp skall länsstyrelsen ålägga kommunen att fullgöra sin * skyldighet härvidlag. Länsstyrelsen har även eljest att, om missförhållan- de yppas, vidta den åtgärd som finns erforderlig för dess avhjälpande. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns upptagnai BvL. Länsstyrel- serna biträds i dessa frågor av barnavårds- och socialvårdskonsulenterna. Några bestämmelser om tillsyn från länsstyrelsens sida över nykterhets- vården har inte upptagits i NvL. I viss mån motsvarande uppgifter läggsi denna lag i stället på länsnykterhetsnämnderna. Det åligger sådan nämnd bl a att hålla sig noggrant underrättad om de kommunala nykterhets- nämndernas verksamhet, att öva tillsyn över att dessa fullgör sina uppgifter samt att lämna vägledning och bistånd. Åsidosätter kommunal nykterhetsnämnd sina åligganden, skall länsnykterhetsnämnden söka åvägabringa rättelse genom råd och anvisningar. Kan rättelse ej åstadkom- mas eller påfordrar ärendets art omedelbart ingripande, har länsnykter- hetsnämnden att vidta de åtgärder som annars ankommer på den kommunala nämnden. Länsnykterhetsnämnden är emellertid i första hand ett stödjande organ. Som länsnämndens viktigaste uppgift framstår således att lämna de kommunala nämnderna vägledning och bistånd.

3. Huvuddrag i den socialpolitiska debatten

Följande redovisning av den under senare år intensiva socialpolitiska debat- ten tar fasta på vissa allmänna och principiella frågor. Huvudsakligen begränsas redogörelsen till den debatt som förts i socialpolitisk fackpress och andra publikationer. Även urvalet av frågor har begränsats. En redovisning av de konkreta resultat som debatten kan ha avsatt hör inte hemma i detta kapitel. Tiden är inte heller inne för en mer slutgiltig summering. Men de senaste årens socialpolitiska reformer och de utveck- lingslinjer som kan påvisas i dagens socialpolitik (se 1.4) måste givetvis ses mot bakgrund av den förda debatten. Detsamma gäller mycket av vad som sägs i kapitel 4 om aktuellt utredningsarbete och aktuell reform- politik.

Socialutredningens principbetänkande innehåller ställningstaganden till viktiga frågor rörande socialvården som tas upp i detta kapitel. För socialpolitiken i stort bör redovisningen av debatten ses som ett komple- ment till skildringen av den socialpolitiska utvecklingen i kapitel 1; mellan utveckling och debatt finns ett naturligt samband och sker en kontinuerlig ömsesidig påverkan.

Avsikten med denna redovisning är bl a att ge en bild av hur debatten vidgats och även kommit att gälla nya frågor rörande socialvårdens mål och medel.

3.1 Samhällsutveckling och socialvård 3.1.1 Ett nytt debattläge

Utbyggnaden av socialförsäkringssystemet och andra generella åtgärder, framför allt inom arbetsmarknadspolitiken och arbetsvården, var under efterkrigstiden dominerande faktorer i utvecklingen på det sociala området. Socialvårdsdebatten gällde under denna tid och fram mot mitten av 1960-talet i huvudsak frågor om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mer traditionell mening. De mot slutet av 1950-talet och i början av 1960-talet antagna socialvårdslagarna — översiktligt beskrivna i kapitel 2 — vilka ganska nära anslöt till den tidigare lagstiftningen på området, väckte mera sällan någon större

principiell diskussion, även om olika meningar framkom i vissa detalj- frågor. Betydelsefulla insatser till förmån för olika grupper, främst barn, gamla och handikappade, aktualiserades och genomfördes under perio- den. En viktig nyhet var den mot periodens slut introducerade principen om familjevård (se härom 3.8.1).

Debatten var således inte särskilt ideologiskt betonad och berörde endast i ringa utsträckning de principiella grunderna för verksamheten. Allmänt humanitära synpunkter av föga kontroversiell art utmärkte debattläget, även om politiska stridsfrågor som ATP-frågan förekom och forskare som Joachim Israel och Gunnar Inghe den senare med sin undersökning Fattiga i folkhemmet (1960) ställde sociala och ekono- miska klyftor i starkt kritisk beslysning. Detta debattläge får ses mot bakgrunden av en ganska allmän uppfattning att de grundläggande problemen i stor utsträckning var lösta eller på god väg att lösas och att man relativt snart skulle komma till rätta med ”restproblemen” i välfärdssamhället.

Under loppet av 1960-talet har emellertid såväl samhälls- som socialdebatten här liksom på andra håll under inflytande av olika faktorer skärptS, breddats och intensifierats. Av de senaste årens debatt framgår att föreställningen om en på förhand given samhällsutveckling mot allt större ”välfärd” har allvarligt rubbats.

De ekonomiska fördelningsfrågorna och låginkomstproblemet hör till de frågor som blivit brännande politiska angelägenheter. Men även andra välfärdsfrågor än de rent ekonomiska har kommit i blickpunkten på ett helt annat sätt än tidigare.

3.1.2 Bakgrundsfaktorer

En viktig roll för att påvisa de kvarstående sociala problemen spelade bl a två socialmedicinska skrifter — Den ofärdiga välfärden (1967) av Gunnar och Maj-Britt Inghe och Det sociala arvet (1969) av Gustav Jonsson. I den förra konstaterades att vår välfärd var ”ofärdig” sålänge grupper av medborgare var utstötta från gemenskapen och i den senare att dessa underprivilegierade gruppers misär som ett socialt arv — ofta drabbade även följande generationer (sistnämnda bok uppföljd år 1973 med skriften Att bryta det sociala arvet). De socialförsäkringar och andra generella anordningar som genomförts innebar sålunda enligt författarnas mening inte att likställigheten mellan medborgarna praktiskt förverkli- gats.

Även de nya sätt som låginkomstutredningen1 använde för att mer generellt mäta ”välfärden” och dess brister bidrog till att aktualisera och systematisera de sociala problem och svårigheter som möter den enskilda människan i dagens samhälle. Den materiella standarden hade för det stora flertalet under de goda konjunkturerna med hög sysselsättningsnivå fortlöpande förbättrats. Detta hade bidragit till att helt andra anspråk och krav på resurser för konsumtion växt fram. Genom den ekonomiska

1 Om denna och övriga i detta kapitel nämnda utredningars arbetsuppgifter och verksamhet se vidare kapitel 4.

och politiska utvecklingen hade det äldre samhällets massfattigdom avskaffats. Men förutom att ”restproblem” kvarstod ledde den fortsatta utvecklingen till att nya eller intensifierade ekonomiska och sociala svårigheter för olika grupper uppkom. Inte minst rubbades tron på en ständigt fortgående välfärdsutveckling genom människornas direkta erfarenheter av sådana svårigheter som en efter hand tilltagande arbetslöshet, utstötningen i samband med strukturrationaliseringen samt försörjningsproblem för vissa hushåll i samband med kraftigt ökade levnadsomkostnader. Andra förhållanden som väckte oro var alkohol- och narkotikamissbruket, särskilt bland ungdom, och frekvensen av gröv- re våldsbrott. Företeelser som nu nämnts har hos oss, liksom i andra länder där samma tendenser gjort sig gällande, uppfattats som tecken på att samhället inte lyckats att på ett tillfredsställande sätt skapa och vid- makthålla känslan av samhörighet, trygghet och värdegemenskap hos medborgarna.

Också en växande insikt om den världsomspännande miljöförstöringen och de skadeverkningar och risker som denna redan på kort sikt innebär för oss alla har säkerligen starkt medverkat till en ändrad syn på de krafter som gör sig gällande i utvecklingen. Överallt i världen men kanske starkast i de högindustrialiserade länderna har man sålunda blivit alltmer medveten om att vetenskapens och teknikens utveckling kan innebära inte bara ökade möjligheter till lycka och välfärd för människorna utan också ett hot om olycka och undergång. Med växande skärpa har därför frågan ställts hur ett sådant hot skall kunna avvärjas och hur den vetenskapliga utvecklingen och samhällsutvecklingen i sin helhet skall kunna länkas in på banor och utnyttjas i former som säkrar människornas fortbestånd och ökar deras utsikter till ett meningsfullt liv både i ett längre och i ett kortare tidsperspektiv.

En viktig del av miljödebatten gäller arbetsmiljön. Undersökningar

företagna av LO2 visar att mer än 80 procent av LO:s medlemmar upplever hälsorisker i sitt arbete. Årligen invalidiseras ett par tusen personer och över hundratusen skadas. Dessa uppgifter antyder problemets storlek. Detta har lett till ökade krav på arbetstagarnas inflytande över arbetsmiljön och möjligheten att påverka dess utformning som en del i en större politisk fråga om industriell demokrati eller arbetsplatsdemokrati. Förutom den rent fysiska arbetsmiljön har stressfaktorer och psykolo- giska relationer i arbetsmiljön uppmärksammats mer än tidigare. Frågan om den psykiska hälsan i arbetslivet kom att särskilt aktualiseras genom Erland Mindus och Curt Åmarks skrift Mental hälsa i arbetslivet (1969) som ingick i en hälsokampanj ”för ökad förståelse och samhörighet inom arbetslivet”. Såväl boken som kampanjen gav upphov till en kritisk debatt om var gränsen skall gå mellan individens anpassning till arbetsmiljön och arbetsmiljöns anpassning till den enskilde. Debatten om arbetsmiljön har som antytts varit långt ifrån enbart ”teknisk”. Den har i hög grad ställt de politiska maktrelationerna mellan arbetsmarknadens parter i brännpunkten.

2 LO-enkäten Risker i jobbet (Lund 1971).

Det är således faktorer av skiftande slag som tillsammans bildar bakgrunden till den nya synen på samhällssituationen. En förändring som alltså inneburit att den litet passiva tron på ”det goda samhället” förbytts i en aktiv oro inför svårigheterna att bemästra ”de onda förhållandena” och deras verkningar för framtiden. Debattboken Välståndsklyftor och standardhöjning (Stockholm 1967) kan sägas summera upp mycket av den sociala och ekonomiska problematik som präglade 1960-talets svenska samhälle, samtidigt som boken drar upp vissa linjer för den framtida ekonomiska och sociala politiken i Sverige.

Samhällsproblemen betraktas inte längre huvudsakligen som frågor vilka det enbart gäller att finna ”tekniska” lösningar på. Hela den intensifierade sociala debatten, av vilken socialvårdsdebatten utgör en del, har mot denna bakgrund blivit mer problem- och konfliktorienterad och ideologiskt betonad. Dessa förhållanden har även bidragit till att aktualisera en demokratidebatt, som bla tagit upp frågan om hur de enskilda samhällsmedlemmarna skall kunna tillförsäkras ökat inflytande och större medbestämmanderätt i olika sammanhang.

3.1.3 Människors levnadsförhållanden

I debatten om sarnhällsförhållandena har starkt understrukits behovet av ökade kunskaper om människornas livsvillkor som grund för den fortsatta samhällsplaneringen. Här har kritiken bl a gått ut på att den ekonomiska tillväxten som den avspeglas i BNP tillmäts alltför stor betydelse som mått på välfärden. Detta mått säger således ingenting om fördelningen av de förändrade resurserna och redovisar inte heller samhällsutvecklingens ”sociala kostnader” som negativa välfärdsposter. I Sverige liksom på andra håll har därför ett växande intresse ägnats frågan hur man skall kunna utarbeta mer tillfredsställande metoder att mäta ”livskvaliteten” eller välfärden och dess fördelning.

Ett arbete rörande s k sociala indikatorer som välfärdsmått har länge pågått i olika FN-organ och bedrivs även i USA och i många andra länder. Sedan år 1971 pågår ett motsvarande arbete inom OECD. I den svenska debatten har frågan om sådana mätmetoder främst aktualiserats genom låginkomstutredningen, som genom sin levnadsnivåundersökning både gett ökade kunskaper om levnadsförhållandena och initierat och empiriskt prövat olika metoder för välfärdsmätningar.

Låginkomstutredningen har med viss utgångspunkt i FN:s levnadsnivå- definitioner använt sig av nio komponenter som grund för beskrivning av människors livssituation, nämligen hälsa, kost, bostadsförhållanden, sysselsättning och arbetsförhållanden, utbildning, ekonomiska resurser, uppväxtförhällanden, politiska resurser samt fritid och rekreation. Det finns emellertid en avgörande skillnad i synsättet bakom definitionerna av levnadsnivån i FN- och i låginkomstmaterialet. Skillnaden kan uttryckas så att enligt FN:s definition är levnadsnivån en fråga om människornas tillfredsställelse som konsumtionsvarelser, medan levnads- nivån i låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning blir i första hand en fråga om individens förfogande över resurser för att kunna

I debatten har vissa varnande röster höjts mot en övertro på sociala indikatorsystem *som redskap i samhällsplaneringen. I den till OECD angivna sk Brooksrapporten4 har sålunda påpekats svagheterna i det tekniska mätinstrument som de sociala indikatorerna utgör. Å andra sidan har framhållits att med de snabba förändringar som sker i samhällsmiljön ett växande behov av förbättrade indikatorsystem föreligger. Under hänvisning härtill rekommenderades i rapporten trots betänklighetema — OECD att stimulera en satsning på arbete rörande sådana indikatorer.

Arbetet på en förbättrad socialstatistik befinner sig således endast i sin början. Inte minst i den svenska debatten har understrukits välfärdsmät- ningarnas politiska implikationer. Vad som skall mätas är ytterst en fråga om politiska värderingar och bedömningar och kan aldrig avgöras utifrån enbart vetenskapliga synpunkter. Detta synsätt går igen t ex i det förslag till vidareutveckling av välfärdsmätningar mm som låginkomstutred- ningens huvudsekreterare i egenskap av sakkunnig i september 1972 avgav till'inrikesministern och som bl a gick ut på att ett till riksdagen knutet nytt organ skulle bli huvudman för välfärds— och fördelningsforsk- ningen.

3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhållandena

Som framhållits ovan har debatten om samhället kommit att omfatta den enskilda människans hela livssituation och välfärd. Även den mer begränsade debatt som gällt socialvården och dess utveckling har i hög grad kopplats till frågor om sandrällsutvecklingen. Ett belysande exempel är debatten om socialhjälpen. Denna ekonomiska hjälpform svarar andelsmässigt för en ringa del av de totala socialpolitiska kostnaderna. Men antalet hjälpberoende liksom kostnaderna har ökat starkt sedan mitten av 1960-talet. I debatten har en rad olika förhållanden anförts som mer eller mindre betydelsefulla förklaringar till de stigande socialhjälpssiffroma.

Dessa förklaringar har vanligen gällt förhållanden i samhället som socialvården inte haft några möjligheter att kontrollera eller påverka. Genom olika undersökningar6 har visats att arbetslöshet och socialhjälps- behov fortfarande har ett starkt samband. Även de höga bostadskostna- derna i framför allt tätorternas nybyggda bostadsområden har trots utbyggnaden av bostadsstödet till barnfamiljerna kommit att framstå som en av orsakerna till ökat socialhjälpsberoende. En undersökning som gjorts på uppdrag av Stockholms förorters samarbetsnämnd visade således

3 lör utförligare diskussion, se Sten Johansson: Om levnadsniväundersökningen (Sthlm 1970). 4Science, Growth and Society — A New Perspective (Paris 1971). Rapporten har utarbetats av en av OECD: s generalsekreterare utsedd expertgrupp under ledning av dean Harvey Brooks, Harvard University. 5 6Forskningen om välfärden och dess fördelning I Sverige (Ds In 1972: 17). 6Socialhjälpen i län och kommuner (Ds S 1969 :.9) Walter Korpi: Fattigdom i välfärden (Sthlm 1971). Jan Nasenius: Socialhjälp och arbetslöshet (SOU 197144).

att det förelåg visst statistiskt samband mellan bostadskostnader och socialhjälpsberoende, men variationer mellan kommunerna tydde på att också andra faktorer spelade in. Att den kommunala socialvården uppfattar arbetslöshet och höga bostadskostnader som viktiga social- hjälpsorsaker framgår även av socialutredningens undersökning SU 72 (bilaga 2).

Debatten har i rätt hög grad kommit att gälla frågan, vilken betydelse befolkningskoncentrationen till tätorterna har haft för behovet av socialhjälp. Sedan lång tid tillbaka har antalet hjälpberoende inom stadsbefolkningen varit högre än inom landsbygdsbefolkningen. Som orsaker härtill har anförts sådana sociala och ekonomiska förhållanden i det urbaniserade samhället som skulle innebära ökande risker för hjälpberoende och också att den gamla ”fattigvårdsrädslan” kanske skulle vara mindre framträdande där.

I debatten har som en betydelsequ orsak till ökat socialhjälpsberoen- de i snabbt expanderande tätorter framhållits olika brister i samhällspla- neringen. Dessa brister skulle ha medverkat till att ”nya” grupper blivit beroende av socialhjälp. Som exempel på denna typ av kritik kan nämnas en lokal undersökning avseende förhållandena år 1968 i en kraftigt expanderande tätortskommun med starkt stigande socialhjälpssiffror (Tyresö).7 Undersökningen visade bl a att vissa barnfamiljer med en av makarna heltidsarbetande måste anlita socialhjälp. Familjernas fasta kostnader var höga. Brister i samhällsplaneringen i fråga om kommunal barnomsorg, arbetsplatser mm försvårade familjernas möjligheter till självförsörjning. Dessa hjälptagare ansågs utgöra en ny grupp som markant awek från den traditionella bild olika undersökningar gett av socialhjälpsberoende familjer.

I den livliga debatt som följde skapades termen ”nyfattiga” för denna grupp hjälptagare. Medan många anser att den beskrivna gruppen representerar ett nytt betydande inslag bland socialhjälpstagarna, har andra ställt sig avvisande eller skeptiska. Det har bl a framhållits att de ”nyfattiga” i själva verket inte utgör någon ny grupp bland de hjälpberoende och att orsakerna till socialhjälpsökningen är att finna i traditionella samhälls- och klassproblem i form av arbetslöshet etc.

Till viss del har socialhjälpsdebatten, liksom under 1940- och 1950-talen, inriktats på interna förhållanden inom socialhjälpsadministra- tionen. Hit kan räknas kritik för bristande effektivitet ifråga om behovsprövnings— och kontrollfunktionema. Kritiken har blivit särskilt framträdande i samband med att enskilda fall av föregivet eller verkligt missbruk upptäckts och kommit till allmän kännedom genom massme- dierna. De som hårt kritiserat bristerna i behovsprövning och kontroll har ofta samtidigt hävdat att andra, verkligt hjälpbehövande lämnas utan hjälp.

Kritik av det här slaget har bemötts med påpekande om att socialhjälpsbedrägerier är ett ekonomiskt sett litet samhällsproblem. Det har också sagts att en mer effektiv kontroll i hög grad skulle försvåra socialhjälpsarbetet och även skulle dra mycket höga kostnader.

7 Karin Tengvald: Socialhjälp i en expansiv förortskommun (stencil 1971).

Som andra ”interna” bidragande orsaker till socialhjälpsutvecklingen har framhållits att socialvården blivit mindre restriktiv och mer beredd att hjälpa utsatta familjer och personer. Det har också hävdats att verksamheten fått en mer aktiv och uppsökande inriktning, varigenom tidigare eftersatta hjälpbehov kunnat tillgodoses. Numera tillämpas en avsevärt förbättrad socialhjälpsstandard. Detta har likaså bidragit till att antalet hjälpberättigade ökat och att kostnaderna stigit.

Häremot har invänts att de ökade hjälpbehoven håller på att växa socialvården över huvudet och att begränsningen i personalresurserna omöj- liggör en mer omfattande aktiv och uppsökande verksamhet.

Även de vägledande normernas konstruktion har — sedan mer scha- blonartade normer (”minimigaranti”) införts i vissa kommuner _ satts i samband med ökningarna. Det har hävdats att beloppsnivåerna genom de schabloniserade beräkningarna kommit att ligga så högt att en betydande del av den förvärvsarbetande befolkningen i berörda kommuner ”egentligen” skulle vara socialhjälpsberättigad. Man har ansett att detta förhållande minskar människornas vilja till självförsörjning. De som försvarat reformen har framhållit att socialhjälpsnivån i första hand måste bestämmas utifrån människornas behov och inte genom inkomstjämförel- ser. Hjälp på en låg nivå som utarmar människorna kan utgöra en större restriktion för arbetsviljan än att hjälpnivån sätts förhållandevis högt. Vidare har det sagts att de kritiska jämförelserna mellan inkomster och socialhjälpsnormer bygger på felaktiga beräkningar. Det har också fram- hållits att de nya normerna haft begränsad betydelse för ökningen av antalet hjälpsökande.

En viktig utgångspunkt för de önskemål och krav som förts fram i socialhjälpsdebatten är uppfattningen att socialhjälpens omfattning är en mätare på brister i samhället och det socialpolitiska systemet. Den längst gående kritiken ser de ökade socialhjälpskostnaderna som ett av många symtom på att produktions- och samhällssystemet är i grund felaktigt. En djupgående omgestaltning av hela samhället blir utifrån detta synsätt en förutsättning för att man skall komma till rätta med de faktorer som bl a tar sig uttryck i ökade socialhjälpsbehov.

Andra grupper har ställt krav på näraliggande och mindre djupgående reformer. Företrädare för socialvården har krävt en social målsättning för samhällsutvecklingen, socialvårdarnas medverkan i denna planering, utbyggnad av socialförsäkringarna, reformering av arbetsmarknads- och bostadspolitiken osv. Även skattepolitiken har — särskilt i samband med debatten om de ”nyfattiga” och om införandet av ”mirrirnigarantier” inom socialhjälpen (se 3.3.3) kommit att spela en inte obetydlig roll i diskussionen om hur socialhjälpsberoendet skall minskas. Sänkta margi- nalskatter eller större hänsynstagande till försörjningsbördan har ansetts verksamt kunna bidra till att reducera eller eliminera socialhjälpsbehov bland förvärvsarbetande.

Som tidigare redovisats har man också sökt orsaker till de ökade socialhjälpskostnaderna i interna förhållanden inom socialhjälpsadmi- nistrationen. Det är därför naturligt att man — i varje fall delvis sökt interna lösningar, såsom att genom beloppsmässiga tak för särskilt den frivilliga socialhjälpen begränsa kostnaderna, etc.

Diskussionen kring socialhjälpen synes ha haft en mycket bredare anslutning än diskussionen kring flertalet andra socialpolitiska frågor. , Den har förts kanske mer intensivt ihemmen och på arbetSplatserna än i * massmedierna. Socialhjälpsdebatten har därför också kommit att gälla behovet av ökad information om socialhjälpen och således om vilka bestämmelser som gäller, vilka som får socialhjälp, vilken omfattning verksamheten har osv. Debatten, som avtagit under det senaste året, har haft betydande inslag av okunnighet och fördomar.

" 3.2 Socialvårdens målfrågor 3.2.1 Behovet av en målsättning

Splittringen av socialvården på olika från varandra strängt skilda verksamhetsgrenar, var och en med sin egen organisation och lagstiftning, har säkerligen bidragit till att någon målformulering som omfattar hela verksamheten inte kommit till stånd. De olika lagarna upptar däremot mer eller mindre öppet angivna partiella mål. I 1 & BvL anges exempelvis att verksamheten ”har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda Uppväxtförhållanden i övrigt för dem”; enligt NvL åligger det nämnden att vidta åtgärder för att återföra alkoholmissbrukare till ett nyktert liv (1 &) och att allmänt söka förbättra nykterhetstillståndet (4 å); enligt 1 €; ShjL skall varje kommun tillse ”att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande” etc. Till dessa mål för de skilda verksamheterna knyter lagarna olika åtgärder eller medel för ett förverkligande.

I de senaste årens sociala debatt8 har avsaknaden av mera övergripande mål i sociallagstiftningen uppfattats som en allvarlig brist. Det har starkt understrukits att klart formulerade övergripande mål som knyter an till de grundläggande värderingar vilka man vill se som vägledande för samhällsplaneringen och samhällsutvecklingeni dess helhet — måste bilda utgångspunkten för en omprövning av socialvården och dess verksamhets- former. Inriktningen av olika former av verksamhet mot sådana fastställda mål medför avsevärt ökade möjligheter till en samordnad utveckling, till mer tillfredsställande mätningar av socialvårdens effekter och till ett ändamålsenligt resursutnyttjande.

3.2.2 Målformuleringar och målanalyser

Målformuleringar och målanalyser är ingenting unikt för socialvården. Som Paul Lindblom i skilda sammanhang framhållit har i den ekono- miska teorin och i organisationsteorin mål- och medelanalyser sedan länge spelat en betydelsefull roll. Man kan-också nämna den debatt och principiella analys i fråga om arbetsmarknadspolitiken som redovisats i statskontorets utredning från år 1968.9 Andra exempel kan hämtas från

8 Se tex samarbetskommitténs för socialvårdens målfrågor debattskrift Social— vård i framtiden (Sthlm 1970). 9 sou l968:60—62.

utbildnings- och kulturpolitiken. Här kan också nämnas de målformule- ringar för boendeservicen som den statliga servicekommittén angett i Boendeservice 2.10 Enligt kommittén bör de sociala målen för boende- servicen vara ökad trygghet, gemenskap, jämlikhet, delaktighet i person- lighetsutvecklande och hälsofrämjande aktiviteter samt möjlighet att påverka såväl den egna som den gemensamma miljön.

Debatten om socialvårdens mål kom igång ganska sent, var rätt sporadisk och rönte till en början föga uppmärksamhet. Debattläget ändrades i början av 1970-talet genom den diskussion som initierades av samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor i debattskriften Social- vård i framtiden. Man måste samtidigt ha för ögonen att denna måldiskussion mognade fram ur en debatt som startat tidigare. Som betydelsefulla inslag i den debatten kan nämnas 1964 års nykterhets- vårdsutrednings betänkande Nykterhetsvårdens läge (1967) och Förening- en Sveriges socialchefers skrift Sociallagstiftningen — hjälpmedel eller hinder (1968).

I skriften Socialvård i framtiden skisseras de övergripande mål som bör gälla för bl a socialvården och hur dessa mål skall konkretiseras i delmål. De övergripande mål som samarbetskommittén för fram är demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet på lika villkor. Här kan man på ett mer allmänt plan finna viktiga samband med FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna från år 1966, vilka diskuteras i bl a socialstyrel- sens skrift Integrerat samhälle (1971). I dessa konventioner erkänns ”det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och deras lika och oförytterliga rättigheter som grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen”. För att dessa mål skall uppnås förutsätts att envar kan få åtnjuta sina ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och politiska rättigheter. Garantier krävs även i fråga om allas rätt till arbete, utbildning, social trygghet, sjukvård samt kulturell och politisk medverkan. För vart och ett av de övergripande målen i samarbetskom- mitténs skrift kan man således finna allmänt formulerade motsvarigheter i FN-konventionerna.

Mot demokrati svarar kravet på politisk medverkan; för kravet på jämlikhet har FN-dokumentets förutsatta garantier för allas rätt till arbete, utbildning m m viss relevans. Även trygghetsmålet har en motsvarighet i FN-materialet. Det är likaså tydligt att ett genomförande av F N-programmet förutsätter solidaritet mellan olika medborgargrupper; en vilja att gemensamt svara för insatser som ökar tryggheten och friheten för människorna. Man behöver emellertid inte gå särskilt djupt i analysen av de allmänna målbegreppen för att finna skillnader vilka torde framträda ännu klarare vid en nedbrytning till operationella mål. Det är också naturligt att sådana skillnader måste finnas mellan sociala målsättningar för ett enskilt land med en, relativt sett, väl utvecklad socialpolitik, politisk demokrati och allmänt hög ekonomisk standard och en världsorganisation som omfattar länder vilka är mycket olika i dessa avseenden. Några mer ingående jämförelser mellan olika målstruk- turer av det slag som här diskuterats har emellertid inte redovisats i

”' sou 1970:68; se vidare 4.3.3.

Debatten kring socialvårdens målfrågor förs inte längre enbart av vissa socialvetenskapare och företrädare för olika socialvårdsorganisationer och personer verksamma inom den kommunala socialvården. Frågan har i hög grad blivit en angelägenhet för de politiska partierna och deras företrädare. I tidigare partiprogram avhandlades socialvården kortfattati några allmänt hållna formuleringar, om den över huvud omnämndes. Numera är situationen en annan. På vissa håll har genomarbetade program redan fastställts och på andra håll pågår ett omfattande arbete. Dessa program eller förslag till program föregås inte sällan av diskussioner och medverkan i programarbetet av tusentals medlemmar i de partipolitiska basorganisationerna.

Behovet av en målsättning för socialvården har även understrukits av socialministem genom det tiopunktsprogram för socialvårdens framtida utveckling som han lade fram i tal och intervjuer år 1971. I sitt program understryker han behovet av sociala mål för samhällsplaneringen; social- vårdens aktiva medverkan i sådan planering och i sociala miljöfrågor; inriktning på förebyggande insatser; fortsatt satsning på mer generellt utformade stödinsatser; ökad frihet och frivillighet i behandlingsarbetet; demokratisk utveckling av socialvården; ökad serviceinriktning; vidare— utveckling av en helhetssyn och samordnade insatser; satsning på social forskning som främjar socialvårdens utveckling samt utbyggd informa- tion.

3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar

I diskussionen kring målfrågorna anförs inte sällan att övergripande mål är så allmänt och vagt formulerade att de utan vidare vinner allmän anslutning. Snart sagt vem som helst kan tolka in en egen uppfattning om vilket innehåll målen skall ha. Alla försök till konkretisering och precisering leder däremot lätt till oenighet.

Kritiken begränsas inte alltid till att gälla den vaga och allmänna karaktären hos de övergripande målen. Den kan också gälla den socialpolitiska strategin i mer teoretisk mening. Enligt denna kritik utgår man vid formuleringen av övergripande mål från en tänkt idealsituation, en föreställning om det ”goda samhället” som det gäller att förverkliga genom konkreta politiska åtgärder. Genom att de i absoluta termer angivna målen inte fullt ut kan förverkligas i praktisk politik blir resultatet lätt svikna förhoppningar och missnöje. Enligt dessa kritiker bör det vara lättare att uppnå enighet om att undanröja eller minska ”onda” förhållanden i samhället genom att avgränsa och konkretisera de skilda problemen och lösa dem ”bit för bit”. Obunden av övergripande mål skulle man lättare finna konkreta lösningar på aktuella problem och undvika de besvikelser hos medborgarna som kan bli följden av att övergripande mål inte (fullt ut) förverkligas.l *

Till denna kritik på ett mer principiellt plan kommer en mer konkret kritik av de faktiska målformuleringar som framförts i debatten. Den

” I internationell debatt har tankegången utvecklats redan 1945 i den engelske socialfilosofcn Karl R Poppers verk The Open Society and its l—inemics.

kritiken följer två linjer. Endera förklarar man sig inte dela de värderingar som vissa klart angivna övergripande målformuleringar ger uttryck åt. Eller också betecknar man dessa som alltför ”slitna” honnörsord utan sådan täckning i den politiska debatten att de kan användas i den socialpolitiska planeringen. Den sistnämnda typen av anmärkningar står nära den tidigare refererade kritiken av övergripande mål som alltför allmänt formulerade.

Kritiken har bemötts med påpekanden om att en socialpolitik som saknar övergripande mål lätt leder till kortsiktiga, osystematiserade och inbördes motstridande åtgärder. Det har även sagts att det ligger en fara i att värderingarna inte öppet redovisas utan får verka mer okontrollerat. En synnerligen viktig del av arbetet på målformuleringarna blir nedbrytningen av de övergripande målen i konkretiserade delmål på olika nivåer. Därigenom blottläggs också olika målkonflikter som kräver sin lösning. De övergripande målen kan då i viss mening sägas svara mot en strävan till ett idealtillstånd, medan konkretiseringama i delmål gäller möjliga praktiska lösningar. I vissa fall kan det också vara fråga om att fastställa en lägsta nedre gräns för vad som skall anses vara tolerabelt. Socialvården kan exempelvis inte tillförsäkra människorna eni totala och ideala termer formulerad levnadsnivå utan på sin höjd ge minimigarantier i fråga om vissa elementära komponenter i denna välfärd.

En annan kritisk infallsvinkel gäller hela målsättningsprocessen och dess struktur. Det har hävdats att själva tanken att man kan spalta upp och bryta ner samhällsplaneringen i små steg i grunden är en ”socialteknokratisk” uppfattning som inte blottar utan döljer grund— läggande politiska motsättningar. Dessa blir ”problemställ-ningar” som referensgrupper, samarbetsorgan och remissinstanser skall ta ställning till. ”I bästa fall blir en sådan styrning av samhällsplaneringen en mild inkompetens eftersom den är verklighetsfrämmande. ] andra fall — då modellen fungerar effektivt är det teknokratiska tillvägagångssättet djupt odemokratiskt.”12 Kritiken aktualiserar frågan om vilka som bestämmer utvecklingen. Härvid har anförts att djupgående samhällsför— ändringar måste växa fram med förankring hos människorna i hem och på arbetsplatser och i andra lokala miljöer.

Det kritiken tar upp är i grunden en fråga om demokratins arbetsformer och beslutsprocesser. Det skulle här föra för långt att referera den demokratidebatt som förts. Men det bör nämnas att de senaste årens måldiskussion av många uppfattats som motsatsen till en ”teknokratisering”. Den uppfattas tvärtom så att de politiska och demokratiska aspekterna på socialvården ställts i fokus mer än någonsin tidigare.

3.2.4 Förverkligande av målen

Allmänt kan måldebatten sägas ha lett fram till uppfattningen att målformuleringar rörande socialvården är av värde för att främja en bättre analys av de sociala problemen och en mer systematiskt

Bengt Börjeson: Fattigdom. Om ett socialpolitiskt dilemma (Sthlm 1972).

genomförd anpassning av åtgärderna till grundläggande värderingar. Avgörande blir det mer ”operationella” stadiet då målen skall förverkli- gas, målkonflikterna skall klaras ut och beslut i fråga om prioriteringar skall träffas inom ramen för knappa resurser. Det har framhållits som givet att man i konkreta situationer och på olika lokala nivåer måste finna kompromisser och lösningar vars överensstämmelse med de övergripande målen kan diskuteras. Målformuleringarna för socialvården får därför inte ses statiskt utan som en dynamisk process, en fortlöpande prövning av de övergripande målens relevans för skiftande lokala förhållanden.

Inom den kommunala socialvården pågår på flera håll arbetet på atti budgetsammanhang förverkliga övergripande mål. I exempelvis Malmö har som ett resultat av måldebatten vissa riktlinjer angivits för arbetet med 1973 års budget. Socialministems tiopunktsprogram bildar utgångs- punkt för förvaltningens nuvarande och framtida verksamhet. Som angelägna prioriteringar anges fortsatt hög utbyggnadstakt av daghem— men, alternativa vårdformer på bekostnad av vissa traditionella, förenklad handläggning av ekonomisk hjälp, utbyggd fältverksamhet, servicecentra, förstärkta planeringsresurser etc. I och med dessa första försök att inom den kommunala socialvården förverkliga de angivna målen har inletts en ny fas i de senaste årens måldiskussion.

3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder 3.3.1 Inriktning på generella åtgärder

En huvudlinje i svensk socialpolitik har varit satsningarna på ekonomiskt stöd i mer generella former och efter schablonmässiga regler. Här avses exempelvis folkpension till de äldre, allmänna barnbidrag till barnfamiljerna osv. Denna socialpolitik kan sägas ha utgjort ett led i de allmänna politiska strävandena att förverkliga ett ”svenskt folkhem”. Den bygger på uppfattningen att socialpolitiken i kombination med skattepolitiken kan åstadkomma en stark omstrukturering av inkomstför- delningen i samhället och skapa allmän trygghet genom att utplåna fattigdomen.

Senare har det skett en viss tyngdpunktsförskjutning inom svensk socialpolitik genom att insatserna kommit att mer än tidigare inriktas på grupper där behovet av ekonomiska stödåtgärder varit särskilt framträ- dande. lnkomstprövningen har här blivit ett viktigt instrument som t ex i fråga om bostadstillägg till barnfamiljer och pensionärer. Men även dessa riktade insatser har en viss generell karaktär genom att prövningsreglerna är schablonmässiga. Det är inte här fråga om den närgående och efter de individuella behoven inriktade prövning som utmärker den behovspröva- de socialhjälpen.

Olika skäl för att så långt möjligt ge de socialpolitiska bidragen en generell karaktär har sedan lång tid tillbaka framförts i debatten. Genom denna typ av bidrag får man, har det sagts, en jämnare nivå över hela landet, eftersom reglerna syftar till att med enhetliga belopp tillgodose i enhetliga termer definierade behov (att även generella bidrag av

socialförsäkringstyp kan rymma stora differenser visar de kommunala bostadstilläggen till pensionärerna; här ligger generaliseringen främst i de för hela landet gällande inkomstprövningsreglerna). Det har också framhållits att generella och schablonmässiga bidragsregler gör det lättare för medborgarna att sätta sig in i vilken rätt de har att erhålla bidrag. Vidare blir administrationen av bidragsgivningen enklare. Bidragstyper av detta slag med enhetliga och fasta regler ger inte heller spelrum för ovidkommande hänsyn och skyddar likaså administrationen mot kritik och mot för stora krav. En viktig effekt anses också vara att man undviker eller i varje fall mildrar den särbehandling av människor och de för den enskildes integritet och självkänsla negativa verkningar som en mer närgående individuell prövning av typen socialhjälp kan ge.

Som ett viktigt skäl för de generella åtgärderna har framhållits deras betydelse från förebyggande synpunkter. Uppfattningen att socialhjälps- behoven skall kunna minskas eller ökningen av dessa motverkas genom generella reformer har en stark förankring även i den aktuella debatten. Socialvårdens företrädare har under senare år i olika sammanhang framfört krav på en utbyggnad av socialförsäkringsförmånerna. Många har också understrukit att det inte bara är den ekonomiska fattigdomen som härigenom kan minskas. Kurt Samuelsson hör till dem som framhållit sambandet mellan ekonomisk fattigdom och andra svårigheter. Genom ekonomiska ”makroinsatser” av socialpolitisk karaktär skulle behovet inte bara av socialhjälp utan även av andra socialvårdande insatser på ”mikroplanet” kunna minskas.l 3

3.3.2 Generell ”minimigaranti"

Ett synnerligen långt gående generellt ekonomiskt stöd som i princip tillförsäkrar alla en ekonomisk minimigaranti har sedan flera år diskuterats livligt i vissa länder. En form av en sådan garanti är s k negativ inkomstskatt, vilken ursprungligen aktualiserades i USA men som också diskuterats ingående bl a i England. Systemet innebär i korthet att alla under en viss inkomstnivå fritas från skatt och erhåller utfyllnadsbelopp upp till den fastställda inkomstgränsen.

Även i Sverige har debatt förts, delvis från andra utgångspunkter, om en generell miniminivå i form av ”allmän socialförsäkring”, ”folkbidrag”, ”medborgarlön” etc. Olika fördelar med ett sådant system har framförts i debatten. Sålunda skulle man genom en sådan generell reform nå hjälpbehövande grupper som nu av olika anledningar inte tillvaratar sina rättigheter till inkomststöd. En minimistandard av detta slag oavsett prestationer i arbetslivet skulle också understryka allas värde som människor och inte enbart som produktionsfaktorer. I flera sammanhang har man framhållit att genom en reform av detta slag skulle man kunna samordna ett flertal bidragsformer såsom sjukpenning, arbetslöshetsför- säkring och socialhjälp. Särskilt har i fråga om socialhjälpen påpekats den ovilja människor hyser mot denna hjälpform, en ovilja som kan leda till

13 Kurt Samuelsson: Att anpassa samhället .. reflektioner kring vår sociala reformering (Socialt forum 196827).

l l % l i

l l l i l l

att många hjälpbehövande avstår från att söka hjälp. Det har även anmärkts att behovsprövning och standard i fråga om socialhjälpen inte är enhetlig över hela landet. Här nämnda olägenheter skulle elimineras genom ett enhetligt socialförsäkringssystem av minimigarantityp. Man återfinner alltså här delvis samma argument som sedan länge hävdats som stöd för generella bidrag av traditionell socialförsäkringsmodell.

Många argument har också framförts mot en så allmän och generell försäkringsform. En vanlig uppfattning är att innan något nytt planeras — i första hand bör prövas, hur långt brister kan avhjälpas genom samordning och komplettering av det nuvarande systemet. I det perspek- tivet framstår den av regeringen är 1972 initierade kartläggningen av brister i samordningen av det socialpolitiska bidragssystemet som ange- lägen. Å andra sidan kan kartläggningen tänkas som förstudie till planeringen av en mer generell reform (socialförsäkringsutskottets betän- kande l973:6).

Det finns också en mer eller mindre klart uttalad farhåga för att det nuvarande systemets ersättande med ett nytt i själva verket skulle möjliggöra en socialpolitisk nedrustning — en försämring av det sociala trygghetssystemet. En generell reform av det här slaget skulle även anonymisera själva bidragsbehoven.

En mer principiell invändning har således varit att en negativ inkomstskatt, ett ”folkbidrag” etc skulle bryta mot den politiska huvudlinje som innebär att det är genom full sysselsättning i förening med en solidarisk lönepolitik som arbete, inkomster och en rättvis fördelning skall skapas. En bidragstyp av angiven art skulle kunna leda till minskade arbetsmarknadspolitiska ambitioner genom att dölja samhälls- brister i form av arbetslöshet etc som den verkliga grunden för bidragsbehovet. Även mer praktiskt finansiella synpunkter har framförts. Det ekonomiska utrymmet för reformarbetet bör tas i anspråk på annat sätt än genom införande av ett system med allmänt folkbidrag o (1. Som angelägna områden för det fortsatta reformarbetet har här bla nämnts arbetsmiljöerna, utbyggnad av barnomsorgen, införande av allmän för- skola och förbättringar inom familjepolitiken.

Liksom man på sina håll fruktar att höga socialhjälpsbelopp minskar arbetsvilja och strävan till självförsörjning har i debatten antytts att en generell socialpolitisk reform av här diskuterat slag skulle kunna få samma verkan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande socialhjäl- pen är det inte beloppsnivån som inger farhågor. Denna nivå lär under avsevärd tid bli låg för en eventuell ”allmän socialförsäkring”. Betänklig- heterna synes snarare gälla det förhållandet att enbart den låga inkoms- ten, oberoende av varför inkomsten är låg, skulle berättiga till bidrag (”positiv skatt”). Problemet hör hemma i en större fråga om socialpo- litiska transfereringar och deras betydelse för arbetsmotivationen. Hur synsättet på denna fråga förskjutits i svensk socialpolitik behandlas i kapitel 1.

Det traditionella socialförsäkringssystemet kritiseras tid efter annan för att vara för ”stelt”. Denna kritik har under de allra senaste åren fått ny aktualitet. Mot bakgrunden av strukturrationaliseringen inom närings- livet och konjunktursvängningarna har man, med viss utgångspunkt i

diskussioner inom OECD, i svensk debatt framfört krav på ökad samordning mellan arbetsmarknads- och socialpolitik och en större flexibilitet hos den senare.

Man bör enligt kritiken mera fritt än nu kunna välja mellan att fortsätta att arbeta och att pensionera sig. Kombinationer av partiellt arbe- te och pension bör främjas. Arbete och pensionering bör kunna varvas i upprepade perioder över tid. Likaså skall ledighet kunna sparas och tas ut under en längre sammanhängande tid för rekreation, utbildning etc. Man vill inom ramen för det rådande ”tvångspensionssystemet” skapa så stor rörlighet och valfrihet för den enskilde som möjligt. Samtidigt står klart att skisserade reformer syftar till att i ökad grad anpassa arbetskraften till fluktuationerna på arbetsmarknaden och inom näringslivet.

3.3.3 ”Minimigaranti” inom socialhjälpen

En begränsad reform av minimigarantityp som livligt debatterats (se 3.1.4) var den av Stockholms socialnämnd år 1970 genomförda omläggningen av socialhjälpsnormerna till vad som särskilt i pressen kommit att kallas ”sociallön”.I 4 Reformens begränsning ligger givetvis i att den avser enbart personer och familjer som enligt gällande lagstiftning är berättigade till socialhjälp. Någon utvidgning av rätten till socialhjälp, vilket förutsätter lagändring, kunde naturligtvis denna kommunala reform inte medföra.

Ändringen, som i viss män kan sägas innebära ett närmande till socialförsäkringarna, syftade till att genom klart fastställda bidragsbelopp ge invånarna en ”garanterad ekonomisk minimistandard”. De basbelopps- reglerade ”garantibidragen” inrymmer även viss kostnadsersättning som hjälptagarna tidigare måste söka extra hjälp till, exempelvis kläder och elräkningar. Avsikten var att möjliggöra en friare hushållning inom ramen för den hushållsbudget som garantibidragen angav. Detaljprövningen kunde upphöra eller i varje fall minskas, vilket avsågs utgöra en lättnad för de hjälpberoende och ge socialarbetarna mer tid till kurativa och rehabiliterande insatser.

Som tidigare nämnts var en av huvudinvändningarna mot reformen att beloppsnivåerna blev för höga, varför en stor del av den förvärvsarbetan— de befolkningen skulle bli berättigad till socialhjälp. Därutöver riskerade man att hjälptagarna skulle ta medel till hyror o d i anspråk för allmän konsumtion varefter socialvården skulle tvingas till dubbelutbetalningar. Å andra sidan kunde den förenklade behovsprövningen få till följd att vissa behov — som en noggrannare prövning skulle avslöja — kom att förbises. Det ifrågasattes också om de nya bestämmelserna stod i överensstämmelse med socialhjälpslagen, vilket socialstyrelsen, efter vissa förtydliganden från socialnämnden, förklarade vara fallet. Reformen hade en sådan genomslagskraft att — som framgår av SU 72 — ett stort antal kommuner numera infört normer av minimigarantityp men med skiftande beloppsnivåer.

14 Utsänt ärende 118/1970. Stockholms socialnämnd (offset).

Som ovan nämnts har den socialpolitiska satsningen på generella reformer av socialförsäkringstyp vanligen varit sammanknuten med uppfattningen att socialpolitiken härigenom — vid sidan av skattepolitiken skulle få en avgörande fördelningspolitisk effekt i fråga om medborgarnas välfärd genom att utjämna inkomstskillnader inte bara mellan olika perioder i den enskilda människans liv utan också mellan olika samhällsgrupper. Genom generella reformer av socialförsäkringstyp hoppades politikerna även kunna om inte helt eliminera så i varje fall väsentligt reducera behovet av socialhjälp och andra socialvårdsinsatser.

Mot denna — här givetvis starkt förenklade uppfattning står en annan grundsyn i fråga om socialpolitikens roll och avgränsningar mellan socialhjälp/socialvård å ena sidan och mer generella socialpolitiska insatser å den andra. Denna grundsyn präglas av en ”pessimistisk uppfattning beträffande socialpolitikens förmåga att korrigera samhällets ojämlikhetsskapande mekanismer”.1 5 Den del av socialpolitiken som socialhjälpen/socialvården svarar för får enligt detta synsätt inte ses som en marginell företeelse utan måste bedömas som ett potentiellt allt viktigare inslag i socialpolitiken.

Vid sidan av den ekonomiska fattigdomen finns en rad brister som inte kan elimineras med enbart ekonomiskt stöd i form av socialförsäkringar e d. Resurstillskott är inte tillräckligt, utan socialvår— den skall medverka till en frigörelse av individen så att denne kan formulera krav och skapa nya resurser. Här kommer socialarbetarna och nya former av ”socialvård” såsom ”samhällsarbete” (community work) etc att framstå som de kanske viktigaste socialpolitiska krafterna i strävan att ”förändra samhället” genom att aktivera underprivilegierade individer och grupper. Vissa praktiska försök med samhällsarbete _ eller ”grann— skapsarbete” som metoden numera börjat benämnas (Aspuddenpro— jektet i Stockholm och Östergårdsprojektet i Malmö) har kommit i gång i Sverige, men erfarenheterna är än så länge begränsade. Vissa förespråkare är mycket positiva till denna typ av socialvård medan andra av olika skäl ställt sig skeptiska eller avvisande. Det har bl a framhållits att metoden kan användas för att konservera fundamentalt orättfärdiga samhälls— system genom att låta missnöje och social oro stävjas med förväntningar och framtidsoptimism. Erfarenheterna av det s k fattigkriget i USA hari svensk debatt också fått tjäna som ”bevis” på det omöjliga i att via sociala reformprogram genomföra strukturella förändringar av samhället. Det aktuella debattläget i frågan speglar den oklarhet som ännu råder och de begränsade erfarenheter vi har i fråga om metodens praktiska tillämp- ning i det svenska samhället.

'5 Bengt Börjeson: Åtgärder mot fattigdom (stencil. Sthlm 1971).

3.4. Sociala mål för samhällsplaneringen 3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken

I socialvårdsdebatten har som förut framhållits — från många håll starkt hävdats att de socialpolitiska målen i alltför hög grad underordnats samhällsekonomiska resonemang, vari krav på produktions- ökning och förräntning av kapital spelat den dominerande rollen. Detta har inte minst gällt samhällsplaneringen på olika områden. Mot denna riktas sålunda ej sällan anklagelsen att den genom ensidigt tekniskt och ekonomiskt motiverade ställningstaganden direkt skapat och byggt in allvarliga sociala problem i själva samhällsutvecklingen, tex vid utform- ningen av den fysiska miljön vad gäller bostäder och arbetsplatser, kommunikationer m m men också vid planeringen av andra åtgärder som är av vital betydelse för människornas levnadsförhållanden. Kritiken utmynnar i att de övergripande sociala målen bör bli vägledande för samhällspolitiken på alla områden.

För att harmoni och konsekvens skall uppnås måste socialpolitiken härvid spela en central roll och påverka den politiska utvecklingen med den enskilda människans värde och frihet som riktpunkt. Ytterst kan kraven sägas gå ut på att den socialpolitiska synen skall genomsyra all samhällelig politik och planering. Det kan litet slagordsmässigt uttryckas så att det i första hand är samhället som skall anpassas efter människornas behov och inte människorna efter samhällets behov.

3.4.2. Socialvårdens medverkan

Det är med utgångspunkt i denna inställning som diskussionerna förts om hur socialvård och samhällsplanering bör vara förknippade med varandra. Olika uppfattningar har gjort sig gällande i frågan, på vilket sätt ochi vilken utsträckning socialvårdarnas kunskaper och erfarenheter skall kunna tillgodogöras i samhällsplaneringen. Exponent för en mycket expansiv uppfattning i dessa hänseenden är Harald Swedner. Han förutsätter att en klientinriktad verksamhet förblir en central uppgift för socialvården. Samtidigt anser han emellertid det vara klart att socialvår- den måste få en betydelsefull roll i samhällsplaneringen. Det måste sålunda ankomma på den att bevaka att man inte av ren slentrian och okunnighet konstruerar bostäder, arbetsplatser, trafiknät, skolväsende, sjukvård och kriminalvård så att de fungerar ”som inslussningsmekanis- mer till socialvårdens egna väntrum och diariet". För att kunna fylla denna uppgift måste socialvårdarna vara representerade i de organ som sysslar med planering på bl a dessa områden. Socialvårdarnas medverkan bör enligt hans mening ske på fyra olika nivåer. Deras medverkan skulle således avse

a) en framtidsorienterad (futurologisk) samhällsanalys för att utarbeta riktlinjer för samhälleligt reformarbete på nationell nivå, bedriven inära samarbete med beslutande politiska instanser och central förvaltning;

b) en självrannsakande verksamhet inom de organ som sysslar med socialvård, varvid arbetet med målfrågor borde bedrivas i socialdeparte- mentet och formulerandet av nya riktlinjer för socialvården i socialstyrel-

sen; c) bevakning av samhällets beslutande organ för att förebygga beslut som direkt eller indirekt skapar problem samt

d) deltagande i verkställighet av beslut i lokala organ, tex stadsbygg— nadskontor och andra planeringsorgan.1 6

Även samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor anser ”att man skall utnyttja socialvårdens kännedom om enskilda personer, som är beroende av dess service, för att på ett förnuftigt sätt bygga ut kollektiva insatser. Socialvården kan ge oss viktiga informationer om människornas levnadsförhållanden och deras önskemål om samhälleliga insatser. Via socialvården har socialpolitiken en direkt kontakt med befolkningen och kan planera insatser på bredare fält med hänsyn till de kunskaper som den får på detta sätt” (Socialvård i framtiden).

Från mer tekniskt-administrativa utgångspunkter har frågan om socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen på skilda nivåer behand- lats i den tidigare berörda skriften Integrerat samhälle. Däri beskrivs ingående ett planeringstekniskt tillvägagångssätt för genomförande av strukturförändringar på olika områden. Syftet anges vara att med utgångspunkt i de övergripande målen — förändra samhällets tjänster och arbetsplatser så att de i lika grad blir tillgängliga för alla och sålunda även för de ”utstötta” och fattiga.

Gemensam för de ovan refererade debattinläggen är uppfattningen att socialvården i väsentligt större utsträckning än tidigare bör ingripa i och öva inflytande på samhällsplaneringen.

I debatten har emellertid även höjts röster som varnat för en övertro på de socialvårdande organens möjligheter att på ett mer avgörande sätt påverka de grundläggande besluten i fråga om samhällsplaneringen. Sådana uttalanden återfinns t ex i debattskriften Socialvårdens mål och metoder (1971), som utarbetats inom socialvårdens planeringskommitté i Stockholm.

En risk anses vara att man hos socialvårdarna kan skapa orealistiska föreställningar om de insatser de kan göra i samhällsplaneringen genom inbrytningar på skilda områden. ”Denna infiltrationslinje har”, sägs det, ”enligt vår mening förts till romantiska överdrifter.”

För att socialvården över huvud skall spela en om också bara marginell roll i tex stadsplaneringen krävs att man förfogar över resurser och utbildning för uppgiften, fortsätter författarna. Det skulle sålunda vara djupt olyckligt om socialvården kämpade sig fram till en roll på detta område vilken den sedan inte förmådde spela.

Mot denna bakgrund rekommenderas i skriften de sociala organen att tills vidare inskränka sig till att genom remissverksamhet bevaka sina särskilda intressen vad gäller god placering av socialvårdsinstitutioner etc. I remissarbetet bör också successivt ökat utrymme ägnas åt analys av sociala miljöproblem som aktualiseras av planförslagen. Viktiga uppgifter blir också att sprida information, stimulera intresset för planeringsfrågor inom och utom förvaltningarna och påverka opinioner, ge underlag för

16 Harald Swedner: Samhällets behov av miljöforskning, miljöplanering och miljösanering (Socialt forum l969:2).

politiska mål i fråga om miljön och på olika sätt förbereda ökande insatser från socialvårdens sida.

Enligt författarnas mening bör förvaltningarna se tiden an, innan de gör anspråk på att bli företrädda i olika planinstitut. Det bör också vara för dem angeläget att markera att de inte tar på sig ansvar för resultatet av planförslagen så länge de sociala målen för miljöskapande inte lagts fast och så länge socialsidans plats i sammanhanget inte ger verkliga förutsättningar för ett delat ansvar.

3.5 Frihet och social kontroll 3.5.1 F rivillighet i behandlingen

Det har i debatten framhållits att den moderna behandlingsfilosofin vilar på principen om frivillighet och förtroende. Den som söker hjälp skall få tillfälle att själv framlägga och diskutera sin situation och redogöra för hur han ser på möjligheterna till dess lösning. Individen skall få kännedom om de alternativa hjälp- och behandlingsmöjligheter som samhället kan erbjuda och få klara besked om vad de innebär samt ha tillgång till rådgivning för att sedan själv kunna ta ställning. Han skall möta personlig förståelse, även om hans synpunkter och önskemål inte alltid kan tillgodoses på det sätt eller i den utsträckning han tänkt sig. Den enskilde skall kunna ta emot eller avvisa erbjuden hjälp och anvisas möjligheter att klaga i högre instans, om han anser sig inte ha fått sin rätt eller på annat sätt vara felaktigt behandlad.

Principen kan ses mot bakgrund av konventionen om de mänskliga rättigheterna och sådana övergripande mål som demokrati och jämlikhet. Men den har också i hög grad vuxit fram ur den praktiska erfarenheten att åtgärder som vilar på samråd och frivillighet i regel leder till avsevärt bättre resultat än de som kommer till stånd genom tvång och ensidiga diktat. I rehabiliteringsarbetet har ofta framhållits att patienten/klienten själv är att anse som expert på sin situation och bör ingå som en aktiv medlem i rehabiliteringsteamet.

Även om enighet råder om själva principen att behandling skall grundas på frivillighet, finns utrymme för olika tolkningar och synpunk- ter när det gäller dess tillämpning. Sådana har också kommit frami debatten. Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor har redovisat en del av den komplicerade problematik som frågorna om frihet och social kontroll erbjuder. Kommittén konstaterar inledningsvis att i varje samhälle finns olika former av social kontroll för att förhindra avvikelse från erkända normer. Denna kontroll kan — enligt vedertagen sociologisk terminologi — vara öppen eller dold, informell eller formell samt negativ eller positiv. Den sociala kontrollen inom socialvården på det individuella planet är — framhålls det i regel öppen. [ vissa fall är denna öppna kontroll negativ och innebär tvångsingripanden som den enskilde oftast mer eller mindre upplever som straff.

Det har framhållits att i ett pluralistiskt samhälle som det svenska kan eller bör en alltför hög grad av likformighet i värderingar och konventioner inte krävas. Detta innebär att toleransmarginalerna i fråga

om ”avvikande beteenden” måste vara relativt vida. Den sociala kontrollen från samhällets sida bör med hänsyn härtill inte drivas för långt. Särskilt bör man vara återhållsam med de former av social kontroll som uppfattas som ingrepp i och kränkning av den personliga integrite- ten. Sådana synpunkter har inte minst gjort sig gällande i fråga om socialvården.

Viss kritik har i debatten riktats redan mot den kontroll som inom socialvården utövas i positiv form, i den mån den kan sägas innebära prestationskrav på klienten. Det får — har det sagts — anses från behandlingssynpunkt diskutabelt att en person, som funnit samhällets prestationskrav övermäktiga och på grund därav konfronteras med socialvården, där skall ställas inför nya prestationskrav av likartat slag och ofta uppleva ett nytt misslyckande. I samband härmed har ställts frågan, vem som skall formulera målen för rehabiliteringsarbetet och vilka målen skall vara. Även om starkt polariserade uppfattningar kommit till uttryck, har man som regel framhållit att en viss anpassning till samhällets normer är nödvändig men att man måste mildra formerna för den sociala kontrollen genom att inbjuda individen till samarbete på villkor som han själv kan vara med att bestämma.

Men debatten om prestationskraven inom socialvården rymmer också vissa andra aspekter. Det har bl a framhållits att socialvården och särskilt socialhjälpen i motsats till samhället i övrigt snarare bygger på behovs- principen än på prestationskrav och att det här skulle finnas en spänning som kunde bidra till negativa opinioner mot socialvården.

3.5.2. Tvångsåtgärder i socialvården

Såväl barnavårdslagen som nykterhetsvårdslagen medger olika typer av tvångsåtgärder vid sociala avvikelser. Som en yttersta konsekvens kan tvångsintagning i institution förekomma. Samtidigt innehåller dessa lagar bestämmelser om åtgärder som bygger på förutsättningen av frivillig medverkan från den berörde och som ibland kan anses ha servicekaraktär. Denna kombination av frivillighet och tvång har starkt kritiserats under 1960-talet. Det har också framhållits att tvångsåtgärderna inom området för sociallagstiftningen till övervägande delen drabbar personer inom socialt och ekonomiskt svaga grupper och att denna lagstiftning därigenom kommit att upplevas som en klasslagstiftning.

I fråga om behovet av tvångsingripanden har pekats på att vissa av de bestämmelser som tidigare funnits härom har upphävts utan att några negativa verkningar kunnat konstaterats. Som exempel härpå har nämnts reglerna om arbetsföreläggande och intagning på arbetshem för försumli— ga försörjare samt det faktiska avskaffandet av tvångsingripanden vid samhällsfarlig asocialitet. Även vissa andra indikationer och former för tvångsåtgärder på socialvårdens område anses ganska allmänt vara mogna för avskrivning. Det har starkt hävdats att ökade socialvårdande och rehabiliterande insatser bör kunna avsevärt reducera behovet av tvångs- åtgärder. Samtidigt är dock de flesta eniga om att det inom socialvården förekommer situationer då tvångsingripanden kan vara nödvändiga, tex vid barnmisshandel.

Man synes allmänt i debatten ha ansett det önskvärt att rensa ut tvångsbestämmelserna ur sociallagstiftningen. Däremot har framförts synpunkter både för och emot ett bibehållande av möjligheter till tvångsingripanden inom socialvårdens ram.

I debatten har som argument för att befria socialvården från tvångsingripanden i första hand anförts behandlingssynpunkter. Det har sålunda ansetts orimligt att förvänta sig att en på förtroende grundad terapeutisk kontakt skall kunna etableras mellan klient och socialvårdare, när den senare i nästa ögonblick kan vidta åtgärder för att beröva klienten hans frihet. Själva grundförutsättningen för en framgångsrik behandling anses därigenom hotad. Också yrkesetiskt har det ansetts stötande att uppgifter som socialvårdaren fått under terapeutiska premisser skall kunna tas till intäkt för tvångsåtgärder.

Mot tvånget inom socialvården har också anförts att det i komplicera- de och påfrestande situationer kan ligga nära till hands för socialvårdens företrädare att begagna sig av lagstiftningens bestämmelser om tvångsåt- gärder utan att trängande skäl därtill föreligger. Till en sådan risk kan bidra den inställning som i princip ligger till grund för de sociala frihetsberövandena — nämligen att de leder till att ett vårdbehov tillgodoses och således ligger i den enskildes eget intresse.

I debatten har även framhållits att själva existensen av tvångsåtgärder inom socialvården kan misskreditera hela verksamheten. Följden härav anges bla vara att människor i behov av socialvårdens tjänster ofta avstår från att vända sig dit. Med den ökade serviceinriktning som eftersträvas för socialvårdens del skulle tvångsåtgärder inom verksamheten istigande grad te sig som ett främmande element, ägnat att motverka verksamhe- tens syfte.

Å andra sidan kan, sägs det, socialvården knappast befrias från ansvaret att initiera tvångsåtgärder i vissa fall. Man skulle därmed ändå inte komma ifrån att socialvården av vissa personer kunde betraktas med misstroende. Om en sådan negativ effekt skall behöva uppstå är, har det hävdats, i hög grad en fråga om frihetsberövandenas frekvens och utformning. Enstaka tvångsåtgärder skulle inte nödvändigtvis behöva leda till minskat förtroende för socialvården. För att motverka en negativ effekt krävs dock att den vård som kommer till stånd är och upplevs som meningsfull och att socialvården är beredd att solidariskt stödja och hjälpa klienten även i fortsättningen.

De situationer som aktualiserar tvångsingripanden inom socialvården fordrar inte sällan omedelbara åtgärder. Inkopplande av andra myndighe- ter och organ i beslutsprocessen i sådana akuta situationer kan, har det hävdats, medföra dröjsmål som innebär allvarliga risker med avseende på liv och hälsa. Socialvården skulle därför behöva ha möjlighet att åtminstone temporärt fatta sådana beslut om frihetsberövanden som erfordras för att avvärja dessa risker.

Som berörts i det föregående har ett av huvudargumenten för avskaffande av tvånget inom socialvård och sociallagstiftning varit att man därigenom skulle förändra behandlingsklimatet för klienterna, så att en frivillig samverkan lättare kom till stånd. Mot detta har från andra håll invänts att det inte är realistiskt att vänta sig att alla skulle orka befria sig

från missbruk eller beteenden som eljest innebär fara för dem själva och andra. Det vore har det sagts att frånskriva socialvården ansvaret för det ”tyngsta” klientelet. Det skulle också innebära att många inom kort överlämnades till polis, domstolar och kriminalvård. Detta har betecknats som ett ”förräderi” mot klienterna.

Frågan om vilka andra möjligheter som kan övervägas, om socialvår- dens befattning med tvångsåtgärder skulle upphöra, har närmare behand- lats i endast ett fåtal debattinlägg. Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor noterar att många finner det stötande att socialvården, innan den hunnit utveckla sitt servicesystem, skulle prisge vissa klientgrupper åt kriminalvården etc. Kommittén ifrågasätter därför om man för en över- gångstid kunde inrätta en myndighet inom varje landstingsområde med uppgift att svara för beslut och verkställighet i fall av tvångsingripanden. Denna tanke har också utvecklats av Alvar Nelson i olika debattinlägg.l 7 Samtidigt understryks att det måste skapas särskilda rättssäkerhetsgaran— tier mot övergrepp eller onödigt långvariga ingripanden. Kommittén framhåller dock att ”även de som känt behov av en möjlighet till tvångs- ingripanden utom ramen för kriminalvård och psykisk sjukvård, har känt osäkerhet om möjligheten att genomföra en sådan konstruktion av ett administrativt organ för tvångsingripanden på landstingsnivå”. ” Några har tvekat”, till synes av bl a rättssäkerhetsskäl, ”om konstruktionen av den beslutande myndigheten — likhet med domstol eller med social nämnd andra om sättet att anhängiggöra ärenden om tvångsingripande — social nämnd eller polismyndighet andra åter om anknytningen mellan den beslutande myndigheten och behandlingsinstitutionen — huvudmannaskap eller tillsynsmyndighet.” Frågan har delvis kommit i ett annat läge efter inrättandet av länsrätterna.

I den allmänna rättssäkerhetsdebatten har också ifrågasatts om de svenska bestämmelserna rörande handläggningen av de administrativa frihetsberövandena och överklaganden därav i alla avseenden uppfyller de krav som uppställts i RF & 16 och i artikel 5 i Europarådets konvention år 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utformningen av förfarandet har kritiserats i olika avseenden. Som exempel kan nämnas en artikel i pockettidningen R 19722. I den har gjorts gällande att själva bestämmelserna om administrativa frihetsberö— vanden i allmänhet är oklart formulerade och att iprocessuellt avseende domare, åklagare och utredare ofta är en och samma person eller myndighet. Kritik har också riktats mot att det ej sällan är samma myndighet som beslutar om tvångsintagning, verkställighetens utform- ning samt utskrivning. Det har framhållits att det beslutande organets ställning och sammansättning därför är av stor betydelse från rättssäker- hetssynpunkt. Denna kritik berör också i vissa delar tvångsingripandena inom socialvården.

Se t ex uppsatsen Frivilligliet eller tvång i tidskriften Tiden 1970 s 349 f.

De under senaste åren mycket diskuterade frågorna om demokratin inom socialvården har från skilda utgångspunkter avsett såväl klienterna som förtroendemännen och socialvårdstjänstemännen. Den mest intensiva debatten har gällt klienternas ställning och roll och kan sammanfattas i begreppet ”klientdemokrati”.

3.6.1. Ökat inflytande åt klienterna

En utgångspunkt i debatten har varit kravet på en vidareutveckling av demokratin. Här har framhållits att demokratidiskussionen inte kan begränsas till de i och för sig mycket betydelsefulla demokratiska rättigheterna i form av allmän rösträtt, yttrandefrihet, tryckfrihet osv. Den måste vidgas till att gälla människors och olika gruppers faktiska förutsättningar att utöva medinflytande och göra sina krav och anspråk gällande inte minst i frågor som direkt berör deras egna förhållanden. Personer och familjer som lever under pressande ekonomiska och sociala villkor har härvid större svårigheter än andra. I debatten har hänvisats till sociologiska undersökningar, valstatistik etc som visar att socialt och ekonomiskt handikappade är mer isolerade, deltar mindre i politiska aktiviteter, har en låg självvärdering osv. I fråga om ”socialvårdskliente— let” har, framhålls det, socialvården genom sin patriarkaliska tradition och betoning av den sociala kontrollen delvis motverkat en frigörelse av klienternas personliga resurser. Det har understrukits att de ”särdrag” och ”karakteristika” som anges i termer av ”fattigkulturer” o (1 inte är någonting annat än en följd av svåra yttre förhållanden. Här kan också andras förväntningar på ett visst beteende bidra till att det man väntar sig också förverkligas. Negativa förväntningar verkar då som en ”självuppfyl- lande profetia”.

Mot föreställningar om ”vi” och ”de” och om grundläggande skillnader mellan ”avvikarna” och andra har ställts en annan uppfattning, nämligen att de som avviker är i grunden lika oss andra. För att bryta den låga självvärderingen och passiviteten måste kvardröjande förmyndar- mässiga attityder från socialvårdsorganens sida ersättas av en mer demokratisk syn och samverkan mellan de hjälpberoende och myndighe- terna. Detta förutsätter att klienterna själva skall medverka vid utform- ningen av rehabiliteringsprogram och andra åtgärder som berör dem och få största möjliga insyn i utredningsarbetet. Kritik har härvid riktats mot olika former av registrering, de ofta ingående utredningarna och den utformning dessa ges — ibland utan att klienten har fått ta del av vad som skrivs. De garantier som 1971 års förvaltningslag ger är enligt vissas mening inte tillräckliga.18 Ett annat exempel gäller de oanmälda hembe- söken. Dessa har kritiserats'som kränkande för den personliga integriteten.

Å andra sidan har hävdats att socialvården inte kan frånhända sig möjligheter till kontroll genom bla oanmälda hembesök vid fall av misstänkt vanvård, barnmisshandel osv. Det har också framhållits att

18 Se även SU 72, avsnitt 5.4.2, Klientens insyn och medverkan (bil 2 till detta betänkande).

integritetsfrågan inte får ses så snävt tex i samband med uppsökande verksamhet att människor i uppenbart behov av vård och hjälp går miste därom.

Under de senaste åren har landsomfattande organisationer för skilda patient- och klientgrupper vuxit fram, såsom de 5 k R-förbunden. Dessa förbund har i temanummer av sin pockettidning R utövat en långtgående kritik av bl a förmyndarmässiga och repressiva drag inom lagstiftning och behandlingsarbete. Kritiken av socialvårdsmyndigheterna och socialvårds- lagstiftningen har också aktualiserat vad som uppfattats som konflikteri socialarbetarrollen: skyldigheter och lojaliteter mot samhället som arbets- givare å ena och solidaritet med klienterna å andra sidan. Kritiken av socialvården som ett slutet system präglat av auktoritära drag har inte minst gällt institutionsvården. Inom denna vård pågår nu olika försök till demokratisering bl a genom etablerande av ”terapeutiska samhällen”, och inom åldringsvården har i många kommuner inrättats särskilda förtroen- deråd med representanter för pensionärerna.

3.6.2. De förtroendevaldas och tjänstemännens roller

Enligt lagstiftningen ligger hela beslutanderätten hos det politiskt valda förtroendemannaorganet, nämnden, som dock har möjlighet att i större eller mindre utsträckning delegera beslutanderätten till bl a socialvårds- tjänstemän. Från att socialvården tidigare sköttes enbart eller nästan enbart av förtroendemän har växt fram förvaltningsorganisationer i kommunerna med ett efter hand ökande antal socialvårdstjänstemän. Samtidigt har kommunsammanläggningarna liksom personunion mellan och sammanläggning av kommunernas olika socialvårdsnämnder medfört att de politiskt valda förtroendemännens antal inom socialvården kraftigt minskat. Samma förhållande gäller i fråga om andra förtroendemän. På många håll har uttryckts oro över den försvagning av den kommunala demokratin som den kraftiga reduceringen av antalet kommunala förtroendemannaposter ansetts innebära. Som ett av skälen för en distriktsindelning av socialvården har anförts kommunaldemokratiska synpunkter; flera lekmän skulle kunna knytas till socialvården inom de stora kommunerna. Möjligheten att genomföra en distriktsindelning har emellertid hittills utnyttjats av få kommuner.

Debatten om ansvarsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen har delvis gällt socialarbetarnas inflytande över arbets- platsförhållandena. Därmed har frågan också kommit att gälla makt- och ansvarsrelationer mellan olika tjänstemannagrupper. Inom bl a vissa socialförvaltningar pågår nu försöksverksamhet, inom vilken man söker finna former för ”ökad demokrati på arbetsplatsen”.

Även om socialvårdstjänstemännen formellt ”biträder”- de politiskt valda nämnderna, har de i verkligheten fått långt gående självständiga uppgifter i fråga om ledning och administration på olika nivåer och i handläggningen av enskilda socialvårdsärenden. Jämsides med denna utveckling har förts en debatt om var gränserna skall gå mellan förtroendemännens och tjänstemännens uppgifter, roller och kompetens. De som anser att utvecklingen gått ”för långt” talar gärna om

”tjänstemannavälde”, medan från annat håll krävs en långt gående reducering av de politiskt valda organens uppgifter.

I stort sett är man emellertid överens om att de förtroendevalda i ökad utsträckning skall beredas tid och möjligheter att dra upp rikt- linjerna för socialvårdsverksamheten. Det gäller frågor som planering, fastställande av mål för socialvårdsverksamheten, dess organisation och avvägningar av resurser för olika sektorer. Förtroendemännen skall följaktligen ha avgörande inflytande och kontroll över principerna för den kommunala socialvården. Genom samordningen av nämndorganisa- tionen förväntas fö socialvården få en större politisk tyngd i kommu- nerna.

Socialarbetarna skulle mot bakgrund av denna utveckling genom en längre gående delegation ges ökade befogenheter i fråga om beslut, verkställighet, planering och genomförande av behandlingen i enskilda socialvårdsärenden. Olika skäl har anförts härför. Ett har redan berörts; förtroendemännen måste ges ökad tid för riktlinjerna i stort, vilket förutsätter att de befrias helt eller delvis från handläggningen av enskilda fall. Andra skäl har haft sin utgångspunkt i jämförelser med näraliggande verksamhetsområden. Man brukar t ex hänvisa till förhållan- dena inom hälso- och sjukvården, där medicinalpersonalen inte behöver underställa lekmän frågor om den medicinska behandlingen av enskilda patienter. Ett tidigare vanligt argument för de förtroendevaldas medver- kan i handläggningen av enskilda ärenden har varit deras personkänne- dom. I dagens urbaniserade samhällen och storkommuner anses detta argument inte längre ha samma relevans. Socialarbetarnas krav på att självständigt få fatta beslut i handläggningen av enskilda socialvårds- ärenden har varit mycket framträdande i socialvårdsdebatten.

En fråga är således i vilken utsträckning de förtroendevalda skall ha kvar vissa funktioner i enskilda ärenden och i så fall vilka. Härvid har understrukits att förtroendemännen måste ges en utbildning som underlättar samverkan mellan dem och tjänstemännen.

Den politiska ansvarigheten har också framhävts. Eftersom förtroende- män vid delegation har kvar det politiska ansvaret, måste de också ha möjlighet till insyn i och påverkan av handläggningen av enskilda ärenden. Ganska allmänt anses förtroendemännen ha viktiga funktioner i avseende på rättssäkerheten. De skulle därför vid ett bibehållande inom den primärkommunala socialvården av möjlighet till beslut om tvångs- mässiga ingripanden ha beslutanderätt i sådana ärenden. Olika synpunk- ter har framförts på frågan huruvida förtroendemännen också skulle ha att besluta i andra mer principiella frågor i enskilda fall eller i ärenden som utifrån andra synpunkter anses betydelsefulla. Som ett alternativ eller komplement till detta har föreslagits att nämnden i efterhand skulle kunna granska handläggningen av slumpmässigt eller efter vissa principer framtagna enskilda ärenden. I det praktiska socialvårdsarbetet förekom- mer ofta samråd med ordföranden inför avgöranden i enskilda fall. En sådan ordning skulle kunna bibehållas i den framtida socialvården. Svårbedömda enskilda ärenden i förhållande till gällande praxis eller principer skulle i första hand underställas ordföranden. Det skulle sedan få ankomma på denne att endera avgöra ärendet själv eller underställa det

Det har också framförts i debatten att förtroendemännen skulle kunna ges nya uppgifter som tex att fungera som ”kontaktmän” för infor- mation och kommunikation mellan socialvården och allmänheten i glesbygder, bostadsområden och på arbetsplatser.

3.7 Ökad förebyggande vård och service

Kritiken mot socialvården har nästan uteslutande gällt vissa delar av dess traditionella former — socialhjälp, barnavård och nykterhetsvård. Den omfattande och starkt växande öppna socialvårdsverksamheten av ser- vicekaraktär — såsom barnomsorg, åldringsvård och omsorg om handikap- pade etc berörs däremot knappast av den principiella kritiken. Här som i den socialpolitiska debatten i övrigt är begreppsförvirringen betydande. Av vissa debattinlägg att döma är socialvård liktydigt med den lagreglera- de och traditionella socialhjälpen och motsvarande delar av barna- och nykterhetsvården.

Den serviceinriktade socialvården betraktas som något helt annat. Vad en servicebetonad samhällstjänst skall innebära för socialvården har från socialmedicinskt håll angivits på följande sätt: ”Socialvård skall vara service. Socialvården skall stå till tjänst för alla människor i behov av hjälp, råd och anvisningar i sådana angelägenheter där socialvården rimligtvis kan vara till nytta. Detta ligger redan i socialhjälpslagens & 6, som hittills fått skäligen begränsad tillämpning. I detta avseende måste socialvården därför ges ökade möjligheter att fungera som lagstiftarna tänkt sig. Men i begreppet service ligger också något mera, nämligen en ny attityd mot människor och hjälpsökande. Socialvården skall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker hjälp eller råd så snart de behöver det och inte först när nöden står för dörren. Ingen skall behöva dra sig för att vända sig till socialvården, alla skall känna sig välkomna. Inga motprestationer skall ifrågakomma. Inte heller skall problemens handläggning vara beroende av tidigare prestanda (som inom den allmänna försäkringen).”1 9

Serviceideologin innebär att den sökande skall behandlas som en jämställd som vänder sig till en expert för att få råd och stöd. Därav följer att den sökande har rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter. Det har framhållits att en sådan relation, fri från förmyndar- attityder, är önskvärd inte bara från principiella synpunkter. Erfarenhe- terna, inte minst från rehabiliteringsverksamheten, vittnar också om att den skapar en bättre grund för det förtroende och den samverkan mellan socialarbetare och klient vilka ofta utgör en förutsättning för att verksamheten skall ge åsyftat resultat.

I debatten har framhållits att serviceideologin ändå innefattar svåra principiella ställningstaganden. Det gäller tex frågan huruvida en behovsprövning kan undvaras inom socialvården. Svaret har blivit att lika litet som beträffande socialhjälpen kan vid olika former av social service undvikas individuella prövningar och prioriteringar inom ramen för

19 Gunnar Inghe: Socialpolitik. Stencil.

knappa resurser. En annan besvärlig frågeställning i socialvårdsdebatten är inte bara vilka krav individen har rätt att ställa på samhället och socialvården utan också vilka krav samhället i gengäld kan ställa på individen. Även här möter gränsproblem som måste analyseras. Ytterliga- re ett problem är hur serviceideologin låter sig förena med socialvårdens uppgift att bedriva en uppsökande verksamhet. I begreppet service ligger att stå till tjänst när man efterfrågas. Den uppsökande verksamheten sker däremot på socialvårdens eget initiativ. Frågan blir då om detta innebär att hjälp kan och bör tvingas på människor eller om de skall ha rätt att slippa sådan, fastän de är i uppenbart behov därav. Ett vanligt svar är att själva nödsituationen i så hög grad begränsar den enskildes handlingsalter- nativ att en ”offensiv socialvård” är berättigad.

Här går en skiljelinje i debatten, nämligen mellan dem som anser att socialvården inte får gå utöver erbjudande av service och dem som hävdar att socialvården måste i vissa för den enskilde svåra och akuta situationer inte bara erbjuda service utan i första hand söka övertyga individen om det riktiga i ett visst handlingsalternativ och i yttersta fall vidta åtgärder utan individens medgivande eller i direkt strid mot hans uttalade önskemål.

Den förebyggande aspekten är en betydelsefull faktor inom praktiskt taget alla former av sociala insatser som diskuterats, från samhällsplane- ringen till såväl generella som individuella insatser i samband med en aktiv uppsökande socialvård. För att uppnå syftet att ”vinna mer friskhet, mindre sjukdom i vårt samhälle” krävs att man ständigt frågar sig vilka anpassningar av samhället som behövs för att individuella missanpassningar skall kunna undvikas.20 Det är denna principiella problemställning som har konkretiserats i frågor som de följande: Hur mycket av den traditionella åldringsvården skulle vara obehövlig om servicen åt våra gamla var ytterligare utbyggd, så att de i ännu högre grad än nu kunde klara sig själva i sina egna vanliga miljöer? Hur mycket av barnavården skulle försvinna, om servicen i olika former åt barnfamiljer och ensamma föräldrar fanns i tillräcklig utsträckning? Hur mycket av den traditionella nykterhetsvården skulle kunna undvikas, om vi hade en ytterligare utbyggd servicebetonad nykterhetsvård?

Men själva servicetänkandet och den förebyggande inriktningen, har det sagts, måste vidgas långt utöver socialvårdssektorn. Servicetänkandet måste genomsyra alla områden av samhällslivet, från den sociala planeringen av nya och växande orter till socialt tillfredsställande anordningar inom våra utflyttningsområden. Det borde också prägla arbetslivet i form av en systematisk anpassning av produktionsbetingelser och arbetsmiljö till de arbetande människornas förutsättningar. Arbets- medicinens område anges som ett särskilt tydligt exempel på hur man skall angripa problemen. Att förebygga yrkesskador och yrkessjukdomar genom riktiga materiella anordningar och genom studier av arbetsproces- ser har anförts som exempel på hur samhällsservicen i stort bör inriktas.

Sammanfattningsvis kan sägas att man i debatten är enig om att

20 Kurt Samuelsson, a a.

socialvården vid sidan av och i samverkan med andra samhällssektorer skall i växande grad präglas av en ”serviceinriktning” med satsning på öppna förebyggande behandlingsformer och direkt familjestödjande in- satser i hemmen. Härigenom kan mer ingripande åtgärder i form av omhändertaganden och institutionell vård i senare stadier inte sällan undvikas. Däremot går meningarna isär i frågor som gäller socialvårdens uppgifter i situationer där enbart serviceinsatser är otillräckliga.

3.8 Helhetssyn inom socialvården 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbetet

Utgångspunkten för sociallagstiftningen och socialvårdsorganisationen har länge varit funktions- eller specialiseringsprincipen. Mot systemet har invänts att det medfört en splittring i behandlingsarbetet, något som tidigast påtalades och uppmärksammades i fråga om s k multiproblemfa- miljer. Socialvården anses härigenom ha medverkat till utstötningen och stigmatiseringen av vissa grupper genom att kategorisera dem efter vissa ”symtom”. Som andra nackdelar har framhållits att klienterna ofta måste ha kontakt med flera sociala organ, att dubbelarbete uppstod och att risk förelåg för inkonsekvent behandling och motstridiga beslut.

För att råda bot härpå började man redan tidigt under 1960-talet på många håll i kommunerna att i större eller mindre utsträckning tillämpa den s k familjevårds- eller familjeprincipen. Enligt denna borde all kommunal socialvård som rör en och samma person eller familj i princip handläggas av en och samma socialvårdstjänsteman, helst också av samma beslutande organ. Man fann emellertid mycket snart att den enskildes eller familjens problem inte borde ses isolerade och avskärmade från förhållandena i omgivningen och samhället i övrigt. I debatten avvisades sålunda inte bara funktionsprincipen utan i viss mån även familjeprinci- pen såsom alltför begränsade för att ligga till grund för en adekvat bedömning och behandling av de berörda och deras problem.

Helhetssynen kom i debatten att betyda att man skulle se den enskilda människans situation, svårigheter och problem som en helhet i arbetet på att frigöra mänskliga resurser med vars hjälp hon i ökad utsträckning skulle kunna kontrollera och styra sina livsvillkor. Denna syn innebär bl a att den enskilda människan, hennes situation och relationer måste ses i ett längre tidsperspektiv och inte lösryckta ur sitt sammanhang. Detta är ofta förutsättningen för en mer långsiktig hjälp och för meningsfulla rehabiliteringsinsatser. Som understrukits i debatten måste en tillämpning av helhetssynen innebära att den framtida socialvården ingår i en rikt differentierad förebyggande samhällsservice som totalt har att tillgodose olika välfärdsfaktorer i människornas levnadsvillkor i avseende på i första hand hälsa, arbete, uppväxtförhållanden, utbildning, livsuppehålle, bo- stad, rekreation och fritid.

Sedan socialutredningens förslag härom21 antagits av riksdagen kan kommunerna numera sammanföra sina sociala nämnder till en gemensam social centralnämnd, eventuellt kompletterad med distriktsnämnder, Därmed har vissa organisatoriska förutsättningar skapats för tillämpning av helhetsprincipen. Denna möjlighet att inrätta social centralnämnd har hittills utnyttjats av mer än 90 procent av landets kommuner, och i debatten hälsades reformen med tillfredsställelse. På vissa håll i debatten har dock gjorts gällande att tillämpningen av helhetsprincipen fått till följd att vissa nykterhetsvårds- och barnavårdsproblem kommit i skuggan av den ekonomiska hjälpen och andra mer akuta hjälpbehov. Å andra sidan brukar understrykas att dessa förhållanden inte är en följd av hel- hetsprincipen utan beroende av intitialsvårigheter och otillräckliga per- sonalresurser i ett skede då efterfrågan på socialhjälp varit särskilt stor. Denna ökning har ansetts delvis vara en följd av det nya arbetssättet.

Som redan antytts har i debatten framhållits att helhetssynen ställer krav på en integration som går vida längre än till en samordning av socialvårdens traditionella grenar. I första hand är det här fråga om samordning mellan hälsovården, sjukvården och socialvården. En nära samverkan är också nödvändig mellan socialvården och socialförsäkring- ens organ, arbetsmarknadspolitiska organ såsom arbetsvården etc, handi- kappvården och omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda. Enligt mångas mening bör i den framtida planeringen även den öppna kriminalvården (frivården) integreras med socialvården. Många av krimi- nalvårdens klienter är aktuella också inom socialvården. Å andra sidan har socialvården en medveten strävan att reducera tvångsåtgärderna, medan frivården praktiskt taget alltid utmärks av att det i bakgrunden finns tvångsåtgärder. I debatten är man i stort sett ense om att en ökad samordning måste komma till stånd, men det råder olika meningar om hur långt de båda områdena kan samordnas. Andra krav på samverkan med socialvården har gällt bostadspolitiska och konsumentpolitiska organ, kommunernas organ för fritidsaktiviteter, kultur- och utbildningspolitik. Likaså har socialvård och bostadsservice stora gemensamma beröringsytor. Det har också understrukits att den kommunala socialvården i olika sammanhang, bl a i samband med organisation av uppsökande verksamhet, skall samarbeta med olika intresseorganisationer såsom pensionärsföreningar, sammanslutningar av invandrare, länkrörelser och handikapporganisationer.

Debatten om en samordning av samhällsservicen utifrån en helhetssyn på människorna och deras resursbehov har länge förts på ett övervägande principiellt plan. Jämsides med denna debatt har emellertid också pågått en mer konkret planering, exempelvis genom »servicekommittén i fråga om utformningen av bostadsservicen, försöksverksamheten i fråga om social- och vårdcentraler, den på socialutredningens initiativ påbörjade försöksverksamheten med social samverkan liksom olika kommunala

21 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

projekt. Frågorna om hur idéerna skall praktiskt förverkligas synes nu tendera att få ökad vikt i debatten.2 2

3.9 Information och forskning 3.9.1 Information

Det har understrukits i socialdebatten att frågan om information rymmer viktiga demokratiska aspekter. Många människor vet för litet om vilka sociala rättigheter och skyldigheter de har och om hur de skall gå till väga för att göra sin rätt gällande. Ibland kan de hindras härifrån av ålder, sjukdom och invaliditet eller därför att de känner ett främlingskap inför myndigheter eller uppfattar det som förnedrande att begära hjälp. Inte sällan är det personer i svåra förhållanden som av sådana skäl går miste om förmåner som för dem skulle vara av stor betydelse. Det har emellertid i Sverige inte gjorts annat än partiella och i tiden begränsade undersökningar som direkt tar sikte på att klarlägga antalet personer som inte utnyttjar sina rättigheter att erhålla socialpolitiska bidrag, även om bl a låginkomstutredningens undersökningar tyder på att problemet har stor omfattning. Det har också i olika sammanhang understrukits av bla socialvårdens organisationer att många går miste om sina sociala rättigheter. Mot bakgrund av detta förhållande och med hänsyn till opinionsbildningen i samband med socialhjälpsökningama krävde år 1971 Föreningen Sveriges socialchefer samt flera fackliga och politiska organi- sationer en förbättrad socialvårdsinformation. För närvarande genomför socialstyrelsen en brett upplagd inforrnationskampanj om socialvården. Det har framhållits i debatten att social information har flera syften. Ett syfte är att ge råd och upplysningar i mer personliga frågor. Denna uppgift utgör ett viktigt led i olika socialvårds- och serviceorgans verksamhet och är delvis reglerad i lag. Således innehåller socialhjälpsla— gen en bestämmelse om att kommunens invånare, oberoende av om de samtidigt har ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte, kan vända sig till socialnämnden för råd och upplysningar. Vid lagens tillkomst under 1950-talet var emellertid socialvårdens resurser så varierande i kommu- nerna att lagstiftaren inte fann det lämpligt att göra bestämmelsen tvingande för socialnämnderna. Information av det här slaget knyter också nära an till praktiska serviceåtgärder för den rådsökande av typ telefonkontakter, tidsbeställningar, hjälp med att utforma skrivelser och ansökningar etc. Att samhällets resurser i dessa avseenden är otillräckliga har framgått av den rådgivning i sociala och juridiska frågor som förekommer i massmedierna och utnyttjandet av olika frivilliga initiativ. Det har också understrukits i debatten att informationen inte kan inskränkas till enbart en individuell och kurativt inriktad service och socialvårdsinformation. Denna mer begränsade information måste sättas in i ett större socialpolitiskt perspektiv och ge en helhetsbild av

22 En konkret redovisning av aktuella utvecklingsprojekt inom den kommunala socialvårdssektorn utgör Föreningen Sveriges socialchefers skrift Social idébank (Malmö 1973).

socialpolitiken och socialvårdens roll inom denna. Informationen skall bla ha ett opinionsbildande syfte och ”förankra” socialpolitiken hos medborgarna. Det har också understrukits att informationen måste vara ”kommunikation i båda riktningarna”, dvs att den också skall fungera som en erfarenhetsåterföring från medborgarna till myndigheterna, som härigenom skall kunna tillgodogöra sig allmänhetens särskilt klienter- nas — erfarenheter och synpunkter i den fortsatta planeringen.

När det gäller formerna för samhällsinfonnationen har det framhållits som viktigt att samhället tar i anspråk de olika medierna för att föra ut sådan information. På den kommunala nivån har påtalats organisatoriska brister och behovet av samordning i form av någon social informations- central e dyl. Det har också framhållits att den organisatoriska utform- ningen måste bli beroende av skiftande lokala förutsättningar.

Debatten har gett ett samstämmigt uttryck för att stora informations- behov inte är tillgodosedda och att ökade insatser erfordras.23 Man har emellertid samtidigt varnat för en övertro på möjligheterna att ändra exempelvis negativa attityder mot socialhjälpen enbart genom ökad information. Det har bl & framhållits att betydande grupper lågavlönade lever under förhållanden som inte skiljer sig mycket från socialhjälpsta- garnas. För att uppnå ökad solidaritet och förståelse för socialhjälps- tagarna och deras situation skulle utöver information också krävas bättre förhållanden för självförsörjande personer och grupper som ekonomiskt och socialt står nära socialhjälpstagarna.

3.9.2. Forskning

Forskningsdebatten på det sociala området har präglats av ökad medvetenhet om att vi har alltför begränsade kunskaper om hur människorna påverkas av och anpassar sig till de tekniska och ekono- miska förändringarna. Den samhällsvetenskapliga forskningen kan här göra betydelsefulla insatser. Mot bakgrund härav tillsatte forskningsbe- redningen år 1967 ett antal arbetsgrupper med uppdrag att bedöma nuläge och utvecklingstendenser inom olika delar av den svenska samhällsforskningen.

Arbetsgruppernas rapporter redovisades i skriften Samhällsforskning (1968). Den socialpolitiska arbetsgruppen konstaterade mer generellt ”att den svenska forskningen inom socialpolitikens område är otillräcklig med hänsyn till den omfattning som den svenska socialpolitiken har”. Vidare framhölls att den nuvarande statistiken knappast ger några möjligheter att på ett adekvat sätt mäta socialpolitikens verkningar eller ge grund för prognoser till ledning för det socialpolitiska reformarbetet. I fråga om arbetsmarknadspolitiken krävdes en upprustning av forskningen på makronivå och ingående analyser av arbetsmarknadspolitiska intäkts- och kostnadsaspekter. Forskningen inom socialförsäkringamas och social- vårdens områden borde intensifieras särskilt 'i fråga om mål och effekter. Vid viktiga reformbeslut borde medel avsättas för analys av beslutets faktiska resultat, och även på de utbyggda socialpolitiska områdena

23 Jfr SU 72, avsnitt 4 (se bil 2).

borde forskningen få en liknande inriktning. Gruppen förordade också att socialhögskolorna tillfördes forskningsresurser i framtiden. Eftersom den socialpolitiska forskningen ofta är tvärvetenskaplig underströks behovet av styrande planering, samarbete och samordning av insatserna. Samtidigt framhöll arbetsgruppen de värden som kunde ligga i det svenska forskningssystemets pluralistiska och decentraliserade karaktär. Motsättningen mellan planering och dec'ntralisering borde emellertid inte hårdras, då den i verkligheten torde, ll varje fall delvis, överbryggas av den fortgående forskningsdebatten. Trots detta kunde åsikterna gå isär ifråga om hur planering och decentralisering skulle avvägas mot varandra. Enligt arbetsgruppen borde dessa frågor analyseras ytterligare, innan man binder sig vid en bestämd linje.

En starkare satsning på den sociala forskningen har länge efterlysts även i andra sammanhang. Det har framhållits att inte bara större nationer som USA och England utan även mindre som Danmark och Norge byggt upp en socialpolitisk forskning av helt annan bredd och kvalitet än den svenska. Det har å andra sidan konstaterats att dessa länder trots sin forskning knappast uppvisat större socialpolitiska framsteg än Sverige.24 Det bör emellertid understrykas att jämförelser av detta slag är vanskliga. Inom det svenska utredningsväsendet bedrivs t ex en betydande forskning, något som inte alltid uppmärksammas.

Som motiv för ökade resurser för social forskning har i olika debattinlägg framhållits nödvändigheten av att det sociala fältarbetet kan stödja sig på vetenskapliga resultat. Därför har, liksom i den tidigare nämnda rapporten från forskningsberedningen, betonats vikten av att fortlöpande samverkan mellan forskarna och de för socialpolitiken ansvariga administratörerna och fältarbetarna kommer till stånd liksom angelägenheten av ett samspel mellan forskning och undervisning. Forsk- ningen är av grundläggande betydelse för utbildningen av socialarbetare och för dessas medverkan bl a i den sociala planeringen. I debatten har också understrukits att det fortsatta reformarbetet inom socialvården behöver baseras på försöks- och utvecklingsarbete, med möjlighet till samtidig utvärdering, bl a rörande olika former av samverkan.

Det har visat sig att de forskningsresurser som finns i stor utsträckning ägnas åt konkreta projekt på mikronivå under det att mycket) små resurser avsätts för forskning kring mer grundläggande frågor. I debatten kan man utläsa genomgående krav på teoretiskt fördjupad och mer övergripande forskning, inriktad på makroproblem och makroåtgärder. Det har sagts att bristen på teori i sin tur leder till att forskningen får dåligt tillämpningsvärde och till att samspelet mellan forskning och fält blir otillfredsställande.

Den till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har gjort en kartläggning av forskningsprojekt och undersök- ningar på det sociala området åren 1967—1969. Denna visar att den sociala forskning som redan nu förekommer inte är av obetydlig omfattning men att verksamheten är mycket splittrad. Inte mindre än 94

24 Per Holmberg: Svensk socialpolitik, nuläge och tendenser (i skriften Svensk ekonomi, Sthlm 1970).

enheter bedrev själva forskning inom socialsektorn. Av dessa tillhörde ett sjuttiotal den offentliga sektorn. 123 enheter, därav ett femtiotal inom den offentliga sektorn, hade fördelat medel till social forskning. En samordning av resurserna ansågs angelägen.

En särskild utredningsgrupp inom samarbetskommittén fick år 1971 i uppdrag att analysera behov, resursfördelning och inriktning av den sociala sektorns forskning och utvecklingsarbete samt forskningens och utvecklingsarbetets roll i den sociala sektorns planering. Resultatet av undersökningen redovisades år 1973 i en delrapport, Resurser och organisation för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn.25 Kartläggningen täcker den sociala sektorn i vid mening och omfattar allt forsknings- och utvecklingsarbete som belyser socialpolitiken (inkl hälso- och sjukvård) eller kan antas vara av betydelse för dennas inriktning och utveckling (se vidare under 4.2.1).

Som framgår av här refererad debatt har behovet av samordnade forskningsresurser gjort sig starkt gällande. Dessa krav kan sägas till viss del ha tillgodosetts genom att förutvarande institut för arbetsmarknads- frågor är 1972 ombildades till ett institut för social forskning (social- forskningsinstitutet) med uppgift att bedriva målinriktad forskning på både det arbetsmarknadspolitiska och det socialpolitiska området.26 De nu aktuella samordningssträvandena ifråga om den sociala forskningens resurser och utveckling (se 4.2.1) är likaså betydelsefulla.

25 Ds S 1973:1; jfr betr kommunala utvecklingsprojekt skriften Social idébank. " Jfr betänkandet Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (Ds U 197114).

4. Socialpolitiskt utredningsarbete — aktuell reformpolitik

4. 1 Inledning

Kapitlet redovisar viktiga socialpolitiska utredningar. Det begränsas i huvudsak till pågående eller nyligen avslutade verksamheter. Men vissa äldre utredningar av betydelse tas också upp. Några försök att i samband med urvalet närmare precisera vad som ”egentligen” hör till det social- politiska området har inte gjorts. Den gränsdragning som ändå måste ske har gjorts ganska vid. Samtidigt har en relativt sträng sovring varit nödvändig. Det ger självfallet rum för skiftande meningar i fråga om urvalet.

Framställningen har inte inskränkts till utredningarna som sådana utan söker också visa vad de lett till. Syftet är därmed att ge en bild inte bara av utredningsverksamheten utan också av väsentligheter i aktuell reform- politik på området.

Under skilda avsnitt tar kapitlet, främst från ett utredningsperspektiv, såsom huvudområden upp social forskning, samhällsplanering och miljö- politik, arbetsmarknadspolitik, familjepolitik, socialförsäkring samt vård och service. Dispositionen försvåras emellertid av att många verksamheter spänner över flera områden.

Den svenska socialpolitiken har i stort sett vuxit fram utan bindande regler i form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som finns i många utländska författningar. Frågan om ett skydd i grundlag för viktiga ”so— ciala” fri- och rättigheter är dock numera aktuell också i vårt land.

Det är 1973 framlagda förslaget till ny regeringsform (prop 197390), som riksdagen med vissa undantag nu antagit, upptar i ett kapitel om grundläggande fri- och rättigheter — förutom bestämmelser till skydd för politiska fri- och rättigheter även vissa bestämmelser av mer pro- grammatisk karaktär: Samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna; varje medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet; arbetstagare bör vara tillförsäkrad trygghet i sin anställning och inflytande över sina arbetsförhållanden, etc. Sistnämnda bestämmelser återfinns emellertid inte i den nu antagna regerings- formen. Inom konstitutionsutskottet bröt sig meningarna i olika avseenden vad gällde grundlagsskyddet för enskildas fri- och rättigheter.

Olika uppfattningar förelåg i frågan om grundlagen bör stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska och i så fall för vilka. Vidare rådde delade meningar i frågan om i vilken utsträckning det skulle vara möjligt att i grundlag bereda ett starkare skydd för fri- och rättigheter än propositionens förslag innebar och på vilket sätt detta skulle ske. På förslag av utskottet beslöt riksdagen därför att hos Kungl Maj:t hemställa om tillsättande av en parlamentarisk utredning rörande möjligheterna att förstärka skyddet i grundlag för de viktigaste fri- och rättigheterna m m. En utredning tillsattes den 2.11.1973. Syftet med utredningsarbetet är bl a dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en utvidgning av rättighetsområdet i övrigt.

4.2 Social forskning och försöksverksamhet

I kapitel 1 och 3 har behandlats vissa utvecklingstendenser ifråga om den sociala forskningen. Det följande anknyter till den tidigare redovisningen och avser närmast att något precisera och konkretisera innehåll och utveckling.

4.2.1 Något om forskningens utveckling och resurser

Med social forskning avses bl a forskning som berör innebörden och verkningarna av socialpolitiska anordningar men även studier av exempelvis arbetarskydds- och arbetsmiljöfrågor samt av metoder i övrigt för att förebygga sociala problem såsom alkohol- och narkotikamissbmk. Dit räknas också frågor om behandlingsmetoder inom rehabilitering och andra vårdformer. Begreppet social forskning inskränkes inte till vetenskap i strängt avgränsad mening utan innefattar också praktisk utredningsverk- samhet som i stor utsträckning grundas på kartläggningar, undersök- ningar, försöksverksamhet, etc.

Samhällsorganens verksamhet måste i allt högre grad bygga på en nära samverkan med den målinriktade forskningen. Den sedan år 1969 till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har att ta upp frågor och undersökningar av allmänt intresse som aktualiseras i det socialpolitiska arbetet och att främja samarbetet i sådana frågor mellan förvaltningen och den vetenskapliga forskningen.

En arbetsgrupp inom samarbetskommittén har bl a undersökt resurser- na för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn.1 Av under- sökningen framgår att resurserna för denna verksamhet med undantag för basresurserna inom universitetsorganisationen rn m under budget- året 1969/70 eller kalenderåret 1970 uppgick till ca 255 milj kr, varav ca 104 milj kr anvisades över statsbudgeten. Avdet totala beloppet avsåg ca 185 milj k'r huvudsakligen medicinska områden. Den större delen därav ungefär 100 milj kr — avsåg läkemedelsforskning inom industrin. Ca 70 milj kr avsåg mera socialt inriktad forskning och utvecklingsarbete.

Bland de mer socialvårdsinriktade tillämpningsområdena dominerade

1 Ds S 1973:1.

handikappsforskningen med 12,6 milj kr. Resurserna inom detta område har främst avsett medicinsk och teknisk forskning. Nykterhets- och narkomanvårdsforskningen fick under redovisningsperioden 2,2 milj kr. Till barna- och ungdomsvårdsforskning samt forskning om allmän försäkring, om ekonomiska och sociala serviceåtgärder och om åldrings- vård gick sammanlagt drygt 4 milj kr.

Som närmare framgår av redovisningen under 3.9.2 har i forskningsde- batten starkt understrukits att forskningsresurserna är för små inom i varje fall vissa delar av den sociala sektorn. Ovanstående siffror antyder ganska klart att vissa av de områden som i forskningsberedningens rapport Samhällsforskning ansågs kräva intensifierade forskningsinsatser enligt dessa bedömningar även några år senare måste anses underdimen- sionerade ifråga om forskning.

Den tidigare nämnda arbetsgruppen inom samarbetskommittén för so- cial forskning har nu fullföljt sitt arbete med ett förslag om ökade och mera samordnade insatser för forskning och utveckling inom det sociala området.2 I syfte att få till stånd en bättre planering och ett effektivare utnyttjande av resurser kommer anslagstilldelning och verksamheten i övrigt på detta område att samordnas.

En särskild delegation för forskning och försöksverksamhet kommer att knytas till socialdepartementet. Delegationen får till uppgift att svara för en samlad bedömning av olika projekt som aktualiseras i fråga om forsknings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den so- ciala sektorn. Delegationen avses också kunna ta egna initiativ till lämp- liga projekt.

4.2.2 Välfärds— och levnadsnivåforskning

Det är angeläget att den principiella debatten och den fortsatta reform- verksamheten på socialpolitikens område får en solid grund i form av empiriska undersökningar avseende bl a välfärdsfördelningen i samhället på alla de områden som tillsammans bestämmer människornas levnads- villkor.

Den år 1965 tillsatta låginkomstutredningen, som haft i uppdrag att kartlägga låginkomstgrupperna och belysa deras problem, har härvidlag gjort ett viktigt pionjärarbete. Utredningens betänkanden och rapporter visar att ojämnheterna i fråga om såväl ekonomiska resurser som andra komponenter i levnadsnivån fortfarande är betydande mellan olika befolkningsgrupper.

För uppföljning av de i låginkomstutredningen aktualiserade frågorna tillsattes år 1971 en interdepartemental arbetsgrupp (arbetsgruppen för låginkomstfrågor) med uppdrag att analysera kartläggningsmateria- let och föreslå åtgärder. Arbetsgruppen avgav i september 1972 en rapport över sitt arbete.3 Gruppens arbete har bl a lett till att en särskild utredningsman tillkallats för att kartlägga samordningen av det socialpoli- tiska bidragssystemet (socialpolitiska bidragsutredningen). Bland andra av

2 DS 5 197328. 3 Ds In 1972:19.

arbetsgruppens initiativ kan nämnas uppsökande verksamhet på några viktiga sociala områden. Sålunda genomfördes som tidigare nämnts (se 1.4.2) en åtgärdsinriktad undersökning av drygt 200000 enbart sjuk- vårdsförsäkrades förhållanden som bl a resulterade i att drygt 51000 inplacerades i sjukpenningklass. Arbetsgruppen tog även initiativ till en särskild delegation, delegationen för jämställdhet mellan män och kvin- nor, med uppgift att verka för förbättring av kvinnans situation på arbetsmarknaden.

Delegationen, som är knuten till statsrådsberedningen, har som uppgift att genom riktlinjer och förslag löpande skapa underlag för regeringens handlande när det gäller ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. En viktig uppgift för delegationen är att samverka med arbetsmarknadens parter, kvinnornas organisationer och andra folkrörelser för att förankra strävan till jämställdhet för kvinnorna på samhällets olika områden.

Inté minst betydelsefullt är låginkomstutredningens konstaterande att statistiskt och annat informationsmaterial saknas för fortlöpande be- dömning av välfärdsfördelningen i vårt land.4 Med anledning härav tillkallade dåvarande inrikesministern år 1971 utredningens huvudsekre- terare som sakkunnig för inventering av forskningsresultat, statistik rn m rörande välfärdsutvecklingen i Sverige. Den sakkunnige skulle bl a under- söka hur fördelningsstudier av det slag som låginkomstutredningen utfört skulle läggas upp i framtiden. Resultatet av detta arbete har redovisats i promemorian Forskning om välfärden och dess fördelning i Sverige.5

Denna utrednings liksom arbetsgruppens för låginkomstfrågor bedöm- ningar och synpunkter har betydelse för det utvecklingsarbete ifråga om framtida välfärdsmätningar som inletts i samarbete mellan statistiska centralbyrån (SCB) och socialforskningsinstitutet. SCB har i ett brett upplagt samarbete med olika intressenter utformat mätmetoder över levnadsförhållandena inom områdena hälsa, utbildning, sysselsättning och ekonomiska resurser. En provundersökning genomfördes under våren 1973.

De hittills vunna erfarenheterna är sådana att SCB anser det vara möjligt att redan under andra halvåret 1974 påbörja reguljära löpande mätningar på de angivna komponenterna samtidigt som man fortsätter utvecklingsarbetet med andra välfärdskomponenter.

Arbetsgruppen för låginkomstfrågor föreslog bla att utöver lågin- komstutredningens levnadsnivåkomponenter (se 3.1.3) borde medtas komponenter avseende den fysiska miljön, ”fred och säkerhet” (inklude- rande olycksrisker i trafik o (1) samt transporter och kommunikation. Det kan nämnas att Sverige följer och medverkar i det internationella socialstatistiska arbete, främst inom FN och OECD, som fått en med hänsyn till svårigheterna så snabb utveckling och omfattning att verksam- heten med en viss kritisk underton kallats ”sociala indikatorrörelsen”.

Det är 1972 inrättade socialforskningsinstitutet, vars organisation bygger på ett särskilt kommittéförslagf kan förväntas bli en viktig resurs

4 Jfr skriften Samhällsforskning, refererad under 3.9.2. 5 Ds In 1972:17. 6 Ds U 197l:4.

för intensifierad arbetsmarknads- och socialpolitisk forskning. Till institu- tet har knutits professurer för dels socialpolitik, dels arbetsmarknadspoli- tik. En särskild tjänst som biträdande professor med inriktning på väl- färds— och levnadsnivåforskning har likaså inrättats. Institutet har fått i uppdrag att under år 1974 göra en replikation (upprepning) av levnads- nivåundersökningens studier. Arbetet avser iförsta hand arbetsmarknads- omrädet och syftar främst till att studera förändringarna sedan föregåen- de undersökning år 1968.

Utifrån såväl välfärds- som arbetsmarknadssynpunkter är frågorna om arbetsmiljö och arbetarskydd viktiga och reformer har under senare år genomförts på detta område (se 4.3.4). Området kräver också ökade forskningsinsatser. I enlighet med förslag av utredningen angående yrkesskadeförsäkringens finansiering m m7 beslöt 1971 års riksdag att en arbetarskyddsfond skulle inrättas för ökade insatser i fråga om forskning, utbildning och information inom arbetsmiljöområdet. Fonden tillförs medel genom en arbetarskyddsavgift som erläggs av arbetsgivarna. En serie forskningsprogram har utarbetats.

4.2.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala området

Försöksverksamhet i olika former som ett led i social forskning har kommit att tillmätas allt större betydelse. Som framhållits under 3.9.2 har det framstått som alltmer nödvändigt att forskningen anknyter till det sociala fältarbetet. Det fortsatta reformarbetet är beroende av försöks- och utvecklingsarbete med möjlighet till utvärdering av sociala insatser.

Det pågår nu bl a i kommunal regi och med kommunala medel en omfattande försöksverksamhet som täcker skilda sektorer av det social- politiska fältet i vid mening. I det följande begränsas emellertid redovisningen till en kortfattad summering av vissa projekt inom socialdepartementets område. Sedan budgetåret 1970/71 förfogar depar— tementet över ett årligt anslag för försöksverksamhet på 2 milj kr. Vidare anslås medel ur allmänna arvsfonden till bl a försöksverksamhet.

Från försöksanslaget har hittills beviljats bidrag till ett 20-tal olika projekt. Här kan nämnas ett omfattande utvecklingsarbete ifråga om barnstugeverksarnhetens utformning och innehåll; utvecklingsplanering av kommunala insatser för barn i förskoleåldern; integrering av handikappa- de barn i den offentliga barnomsorgen m m.

Även på andra sociala vård- och serviceområden pågår försöksverksam- het av olika slag. På initiativ av bl a socialutredningen pågår i Linköping och Ljusdal försöksverksamhet angående social samverkan. En motsva- rande verksamhet i Falun är numera avslutad. Försöksverksamheten syf- tar till att finna lämpliga samarbetsformer mellan olika lokala organ på det sociala området ifråga om planering, individuell behandling och social information.

Ett annat samordningsprojekt i försöksform är det s k Tierps- projektet. Detta Syftar till att tillämpa helhetsprincipen i ett lokalitets—

7 SOU 1970:49.

mässigt sammanhållet socialt och medicinskt arbete och att medverka till en samordning av det arbete som bedrivs inom socialvården, hälso- och sjukvården samt skolans elewård inom Tierps kommunblock. Utredning pågår om olika samordningsprojekt även på vissa andra orter.

Sedan mitten av 1960-talet bedrivs vid läkarstationen i Dalby en försöksmässig utbildnings- och forskningsverksamhet som hittills varit medicinskt inriktad. För budgetåret 1973/74 har emellertid medel anslagits för utredning av formerna för integrering av socialvård och sjukvård inom Dalby läkardistrikt. Härtill kommer flera intressanta projekt med vårdcentraler, främst inom Skaraborgs län.

Andra vård- och serviceprojekt gäller bla socialvårdens organisation, åldringsvården, vården av missbrukare av beroendeframkallande medel, ungdomsvårdsskoleverksamheten samt fritidsverksamheten för barn och ungdom.

Sedan flera år pågår en försöksverksamhet med särskilda insatser avseende vård och service för åldringar och handikappade i ett stort antal glesbygdskommuner — från budgetåret 1970/71 utvidgad till att omfatta bl a fritidsaktiviteter för barn och ungdom inom sådana områden.

Annan försöksverksamhet i glesbygd har bedrivits av glesbygdsutred- ningen, vars arbete har avslutats och redovisas under 4.3.2. Även andra verksamheter med forskningsrelevans redovisas i det följande.

4.3. Samhällsplanering och miljöpolitik

I kapitel 3 har berörts den intensiva miljövårdsdebatten, vilken är uttryck för en växande medvetenhet om miljöfarorna. Generellt sett har mer genomgripande politiska miljövårdsinsatser kommit igång ganska sent, men sådana insatser har under de senaste åren blivit en alltmer central politisk angelägenhet. I detta avsnitt redovisas kortfattat fysisk och socioekonomisk planering på olika nivåer med särskild hänsyn till bostads- och arbetsmiljöerna.

4.3.1 Fysisk riksplanering m m

Någon helhetsbedömning av mark- och vattenresurserna i en riksomfat- tande fysisk planering har tidigare inte funnits. En allmän översiktlig fysisk planläggning för utvecklingen kom att framstå som en alltmer nödvändig ram för den regionala och lokala planeringen. År 1967 påbörjades därför som en första etapp inom kommunikationsdeparte- mentet vissa förberedande undersökningar för en fysisk riksplanering.8 Vid 1969 års departementsreforrn överfördes uppgiften till det då ombilda- de civildepartementet. Samtidigt tillkallades en rådgivande expertgrupp för att följa pågående utrednings- och försöksverksamhet (rådgivande expertgruppen för fysisk riksplanering).

Den andra etappen avslutades år 1971 och redovisades i rapporten Hushållning med mark och vatten.9 Rapporten ingår i det material som

8 Ds K 1969:13—15. 9 SOU 1971275.

lades till grund för den vid 1972 års riksdag framlagda propositionen (1972:111) Regional utveckling och hushållning med mark och vatten. I särskilda bilagor till propositionen redovisades ett regionalpolitiskt hand- lingSprogram mm (bil 1); uppgifter om den lokala strukturen (bil 1, bihang A); sammanfattning av länsprogram (bil 1, bihang B) samt hushållning med mark och vatten (bil 2—3).

De av statsmakterna beslutade riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten som ett led i hela samhällsplaneringen avser att lösa problem som beror på intressekonflikter ifråga om exempelvis miljöförstörande industri, fritidsboende, rörligt friluftsliv eller naturvård. Det förutsätts att lösningen kräver en bedömning i större regional eller nationell skala för att en fråga skall hänföras till den fysiska riksplaneringen. Riktlinjerna för denna avser dels vissa ovan nämnda verksamheter, dels geografiska områden, främst kusterna, fjällen och älvdalarna. Genom riktlinjerna avgränsas områden som utifrån ett landsomfattande intresse bedöms böra skyddas mot större miljöförstöring. Vidare ges vägledning för industrilo- kaliseringar. Riktlinjerna skall i nästa etapp detaljeras och preciseras i fortsatt planeringsarbete inom län och kommuner. I propositionen anges också huvuddragen i organisationen av det fortsatta planeringsarbetet.

Den fysiska riksplaneringen ses som ett medel för att uppnå vissa välfärdspolitiska mål. ”Den bör därför inom ramen för de överordnade sociala målen — full sysselsättning, ökad trygghet och valfrihet, ökat och jämnare fördelat välstånd, rättvisa utbildningsmöjligheter, rikare arbetsliv och fritid, god inre och yttre miljö medverka till att främja fortsatt ekonomisk tillväxt.”1 0 Den är 1968 tillsatta bygglagutredningen har till uppdrag att göra en översyn av byggnadslagstiftningen. Enligt sina direktiv skall utredningen i sitt arbete på ett bättre regelsystem för den fysiska planläggningen på regional- och lokalnivå utgå ifrån att en fysisk riksplan som anger markanvändningen i stort kommer att finnas.

4.3.2. Regional och lokal planering

De mål som angivits för riksplaneringen är också vägledande för plane- ringen på andra nivåer. Den nuvarande regionalpolitiken har sin utgångs- punkt i de av riksdagen år 1964 antagna riktlinjerna för en aktiv lokaliseringspolitik. Riktlinjerna slår fast att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande skall främjas, det stigande välståndet fördelas på ett rättvist sätt och människorna i olika delar av landet erbjudas en tillfreds- ställande social och kulturell service. Det understryks också att den ekonomiska expansionen måste ske i sådana former och i en sådan takt att individens trygghet värnas.

På det regionalpolitiska området inleddes under senare delen av 1960-talet en omfattande försöksverksamhet i samverkan mellan staten och kommunerna. Den ledde till att samtliga länsstyrelser år 1969 ficki uppdrag att i samarbete med kommunerna utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för en balanserad utveckling, vilka lades fram omkring

10 Prop 1972:111, bil 2.

årsskiftet 1971—72. Den socioekonomiska planering som redovisas i länsprogram 1970 för bl a fram långt gående krav på tillskapandet av nya arbetstillfällen.

Bland utredningsorgan som har betydelse för den regionalpolitiska planeringen kan först nämnas expertgruppen för regional utredningsverk- samhet (ERU), tillsatt år 1965. Dess verksamhet, som ansluter till lokaliseringsberedningens, avser metodologisk samordning och definiering av forskningsbehov i lokaliseringsfrågor etc. Gruppen har utgivit flera publikationer.

1968 års lokaliseringsutredning har till uppgift att svara för utred- ningar rörande den lokaliseringspolitiska stödverksamheten m m. Utred- ningens betänkande Lokaliserings- och regionalpolitikl ] utgjorde tillsam- mans med bl a ERU:s forskningsresultat grund för utbyggnaden år 1970 av de regionalpolitiska medlen.

Strävandena att åstadkomma en jämnare utveckling mellan olika delar av landet har ansetts erfordra ett vidgat bedömningsunderlag för vilka politiska åtgärder som krävs. År 1972 tillsattes därför en särskild utredning — utredningen om socialpolitiska styrmedel med uppgift att närmare behandla frågan.

Vidare skall här nämnas den år 1969 tillsatta glesbygdsutredningen som nu avslutat sitt arbete. Utredningens betänkande och förslag har omfattat glesbygdsproblem angående kommersiell service, utbildning, hälso- och sjukvård, social service, kommunikationer samt sysselsättning utanför den egentliga lokaliserings- och jordbrukspolitiken. Som ett ledi sitt arbete genomförde utredningen viss försöksverksamhet med kommu—

nal sysselsättningsplanering. Den lokala planeringen är en kommunal uppgift. Även denna planering

har berörts i utredningar och utredningsdirektiv och har också varit före- mål för beslut. Slutligen bör nämnas det i praxis framvuxna ökade en- gagemanget i samhällsplaneringen från de lokala sociala organens sida.

4.3.3. Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik

I fråga om den bostadspolitiska utredningsverksamheten tas här upp endast vissa utredningar som går särskilt in på frågor om bostadsmiljö och service. Några noteringar skall emellertid göras inledningsvis om aktuella bostadspolitiska frågor i stort. De aktuella frågorna rör i första hand bo- stadsbyggandets omfattning och inriktning, utformning av bostads- lånesystemet samt beskattningen av bostäder. En översyn av dessa frågor' pågår inom tre utredningar, nämligen boendeutredningen, bostadsfinan- sieringsutredningen och bostadsskattekommittén. De båda förstnämnda utredningarna har i ett nyligen avgivet betänkande, Solidarisk bostads- politik1 2 föreslagit bl a ett nytt statligt bostadslån (utjämningslån). Sam- tidigt har bostadsskattekommittén i betänkandet Neutral bostadsbeskatt- ning13 framlagt förslag till en reformerad bostadsbeskattning.

SOU 1969:49. 12 SOU 1974217—18. 13 SOU 1974216.

Den är 1969 tillsatta saneringsutredningen hade som uppdrag att utreda frågan om sanering av det äldre bostadsbeståndet. Utredningen framlade år 1971 ett betänkande Sanering del l—II.1 4 Dess förslag innebar i korthet att kommunerna skall ta initiativ till och med stöd av särskilt upprättade bostadssaneringsprogram leda saneringsverksamheten. Bo- stadsinspektionen föreslogs effektiveras genom en ny lag — bostadssane— ringslagen — som ger samhället ökade möjligheter att ålägga fastighets- ägare att upprusta äldre fastigheter. Vidare föreslog utredningen ändrade låneregler för totalsanering, ombyggnad och upprustning etc. En proposi- tion som bygger på utredningens förslag antogs av 1973 års riksdag.

Mer generella boendeproblem med starka familjepolitiska aspekter har utretts av servicekommittén som haft till uppgift att behandla vissa frågor angående service i bostadsområden. Bakgrunden är följande.

Intresset för bostadsområdenas utbyggnad med service av olika slag har ökat kraftigt under 1960-talet. Främst är det den allt starkare ökningen av antalet yrkesarbetande kvinnor som har framkallat önskemål om anord- ningar för att underlätta hem- och hushållsarbetet och ge hushållens medlemmar större möjligheter att bestämma över användningen av sin tid och forma sitt livsmönster. Även behovet av vård i hemmet och service för gamla och handikappade har tilldragit sig ökad uppmärksamhet. Också här rör det sig alltså ytterst om frågor av betydelse för att förverkliga jämlikhet och skapa en tillfredsställande levnadsnivå. Av särskild betydelse är således anordningar för barnomsorg samt för sådan vård och tillsyn av åldringar, handikappade och andra hjälpbehövande att de kan bo i det vanliga bostadsbeståndet. Betydelsefulla är också åtgärder för att tillgodose behovet av lokaler för fritidssysselsättning för dessa grupper liksom för ungdomen.

I direktiven erinras om att bostadskollektiva kommitténs slutbetänkan- de år 1956 om hemmen och samhällsplaneringen i stor utsträckning satt sin prägel på den kommunala bebyggelseplaneringen. De grundläggande förutsättningarna för denna planering har emellertid sedan dess ändrats.

Servicekommitten har avgivit sju betänkanden, Boendeservice 1—7. Det första innehåller en sammanställning av normer och riktvärden för boendeservice (SOU 196838). Det andra anger mål, föreslår former för finansiering och redovisar vissa utvecklingsprojekt (SOU 197068). Det tredje utgör en enkät om kommunernas serviceförsörjning och serviceplanering (SOU 197125). Det fjärde år en redovisning av aktuella serviceanläggningar (SOU 197126). Det femte återger en diskussion om ekonomiska konsekvenser av boendeservice (SOU 197127). Det sjätte innehåller uppsatser om samhällsförändringar som påverkar servicestruk— turen (SOU 1971:28). Det sjunde, som är utredningens slutbetänkande, behandlar boendeservicens innehåll och verksamhetsformer, planerings- och organisationsfrågor samt vissa ekonomiska problem (SOU 197324).

Till sådan service som bör beredas utrymme i bostadsområdena hänför kommittén i sitt första betänkande omsorger om barn, åldringar, handi- kappade och sjuka, fritidsservice och kulturdistribution, mathållning, bostadsvård, tvätt- och klädvård, varudistribution och expeditiva tjänster.

” SOU 1971164—65.

I sitt andra betänkande ansåg kommittén att servicebegreppet borde vidgas till att omfatta även förebyggande social- och hälsovård och bättre möjligheter till gemenskap i bostadsområdena. Vidare betonade kommit- tén boendeservicens roll som ett aktivt instrument i samhällsutvecklingen och ansåg att ökade krav måste ställas på samhället i fråga om ansvar och insatser för serviceförsörjningen. Principiellt betydelsefull är kommitténs måldiskussion, som återgivits under 3.2.2 ovan.

I statsverkspropositionen 1972 ger inrikesministern uttryck åt en i princip positiv inställning till servicekommitténs olika synpunkter och dittills framlagda förslag men hänvisar beträffande flera frågor till att andra utredningar pågår vilka bör awaktas innan slutlig ställning tas.

Vidare redovisas i propositionen vidtagna åtgärder som är ägnade att främja utvecklingen på serviceområdet, bl a insatser för att underlätta finansieringen av integrerade skollokaler. Förslag i syfte att främja utvecklingsprojekt inom serviceområdet läggs fram. I anslutning härtill förordas vissa åtgärder för att främja experimentverksamhet inom bo- stadsbyggandet.

Kommittén för barns utemiljö som tillsattes år 1967 hade till uppgift att föreslå anvisningar för planering och projektering av miljön för barns utomhusverksamhet i bostadsområdena. Utredningen redovisade sitt arbete är 1970 i betänkandet Barns utemiljö.15 l betänkandet framhålls att huvudansvaret för att bostadsområdena förses med lekplatser och personal för fritidspedagogisk verksamhet faller på kommunerna liksom verksamhetens samordning med barnstugor, skolor etc. Kommittén lade även fram förslag till riktlinjer för lekutrymmenas dimensionering och lokalisering som underlag för kommunala planprogram och statliga anvisningar.

En utredning som delvis anslöt till den föregående var den år 1969 tillsatta arbetsgruppen inom socialdepartementet med uppgift bla att föreslå åtgärder ifråga om barns lekmiljö. På arbetsgruppens förslagi rapporten Lek och lekmiljö16 har ett särskilt råd inrättats inom social- styrelsen för viss forskning och information om lekmiljöfrågor m m.

Barnmiljöutredningen tillkallades 1973 med uppgift att undersöka barnens levnadsförhållanden. Utredningen kommer att göra en deskriptiv analys av barnens levnadsförhållanden och inträffade förändringar i dessa, i syfte att ge underlag för en åtgärdsinriktad diskussion.

4.3.4. Arbetsmiljön

Först under senare år har frågorna om arbetsmiljön och tryggheten på arbetsplatsen kommit att framstå som ett av de viktigaste sociala problemen. Ett omfattande reformarbete pågår nu för att skapa en bättre arbetsmiljö och med sikte på att tillförsäkra deanställda och deras förtroendemän ökat inflytande över den beslutsprocess som formar arbetsmiljön.

En statlig utredning, arbetsmiljöutredningen, tillsattes år 1970 med

15 SOU 1970:1. 16 DSS l971:1.

uppgift att göra en genomgripande översyn av arbetarskyddslagstift- ningen samt av arbetarskyddets organisation och arbetsformer. Bakgrun- den till utredningen är den förändrade risksituation på arbetsplatserna som en snabb teknisk utveckling, rationaliseringar och strukturförändringar inom näringslivet har lett till. Utredningens första delbetänkande Bättre arbetsmiljö17 lades fram är 1972. Efter en omfattande arbetsplatsremiss före propositionen har 1973 års riksdag beslutat om betydelsefulla reformer på området genom ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för en bättre arbetsmiljö.

Genom reformerna ökar de anställdas inflytande på de lokala skydds- frågorna. Skyddsombud skall utan undantag finnas vid alla arbetsplatser med minst fem anställda. Skyddsombudens lagfästa befogenheter utvid- gas. Bl a införs i arbetarskyddslagen regler om att skyddsombuden skall delta i planeringen av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanord- ningar samt arbetsmetoder. Ombuden ges rätt att bestämma att visst arbete skall avbrytas i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektio- nen, om arbetsuppgiften bedöms innebära omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa. Detsamma gäller om förbud från tillsynsmyndigheten överträds av arbetsgivaren. Ombuden skall kunna arbeta utan att behöva riskera skadeståndsskyldighet. ] lagen slås också fast att skyddsombud skall ges erforderlig tid med lön för att fullgöra sina uppgifter. Deras anställningstrygghet säkras. De ges också rätt till erforderlig utbildning.

Ett lagförslag som syftar till att stärka de fackliga förtroendemännens ställning på arbetsplatserna har nyligen förelagts riksdagen. Enligt för- slaget skall förtroendemännen inte få hindras att utöva facklig verksam- het på arbetsplatserna. Den fackliga verksamheten skall få bedrivas på be- tald arbetstid, och förtroendemännens anställningstrygghet föreslås stärkt. Skyddskommitte skall alltid tillsättas när det finns minst 50 anställda på arbetsplatsen men skall inrättas också på mindre arbetsplatser, om parterna är ense eller arbetstagarsidan begär det. Skyddskommitteernas uppgifter breddas.

Skärpta regler har införts om förhandsprövning av nya eller ändrade arbetslokaler m m. Nya regler finns om samordning av och ansvar för skyddsåtgärder på arbetsställen som är gemensamma för flera arbetsgiva- res anställda (bl a byggarbetsplatserna). Effektivare påföljdsbestämmelser gäller för att tillsynsmyndigheten snabbt skall kunna åstadkomma rättel- se av missförhållanden i skyddshänseende. Yrkesinspektionen har fått möjlighet att ge föreläggande vid vite om att en åtgärd skall vara vidtagen inom viss tid. Kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åtgärder skall vara en del av företagens produktionskostnader. Arbetsmiljöutred- ningen fortsätter sitt arbete som kommer att mynna ut i förslag till en ny lag om arbetsmiljön.

Arbetarskyddsfondens verksamhet har behandlats under 4.2.2 ovan.

17 SOU 1972:86.

Riksdagen antog år 1966 riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken (prop l966z52). Som mål angavs full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att dessa mål skulle nås måste arbetsmarknadspolitiken i hög grad differentieras. Den skulle främja balansen på arbetsmarknaden och i samklang med den ekonomiska politiken i stort och med lokaliserings- politiken främja ekonomisk tillväxt i samhället samt bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur.

Propositionen var baserad på 1960 års arbetsmarknadsutrednings betänkande Arbetsmarknadspolitik18 och gick liksom förslagen i detta huvudsakligen ut på fortsatt utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken.

l betänkandet betonades att arbetsmarknadspolitiken måste sättas i relation till målen för den ekonomiska politiken. Dessa definierades som snabbt ekonomiskt framåtskridande, full sysselsättning och stabilt pen- ningvärde. Det framhölls emellertid att de ekonomiska målen för arbets- marknadspolitiken måste underordnas de sociala och mänskliga hän- synen. ”Produktionen är till för människan och därför måste den humanitära aspekten tillmätas stor vikt vid alla tillfällen, då avvägningar får lov att göras. I allmänhet bör emellertid dessa båda intressen kunna förenas.” Utredningen sätter alltså de sociala målen framför de ekonomis- ka och denna prioritering underlättas av den harmoni som arbetsmark- nadsutredningen antar råda mellan målen.

Utredningen underströk som en viktig arbetsmarknadspolitisk målsätt- ning att ”inom ramen för samhällets behov av arbetskraft” tillförsäkra medborgarna arbete. Arbetet tryggade inte bara existensen utan hade ett värde i sig. ”En aldrig så generös kontant ersättning vid arbetslöshet kan i det långa loppet inte uppväga ett meningsfullt arbete.”

Sedan målsättningen lades fast har nya problem uppstått och andra accentuerats på den svenska arbetsmarknaden. Den följande redovisning- en syftar inte till att behandla den aktuella arbetsmarknadspolitiken i stort utan begränsas till att ta upp vissa utredningsaktiviteter.

Forskare och politiker har framhållit att man i hög grad saknar resultatvärderingar ifråga om bl 3 olika socialpolitiska och arbetsmark- nadspolitiska insatser. En ansats till en sådan orientering markerar tillsättandet år 1968 av en expertgrupp för utredningsverksamhet i arbetmarknadsfrågor. Gruppen skall enligt direktiven ta initiativ till och biträda sysselsättningsberedningen i utredningsverksamhet om arbets- marknadspolitikens verkningar. Gruppens hittillsvarande arbete gäller immigrationens ekonomiska effekter, omskolningsverksamhetens kostna- der och intäkter, arbetsförmedlingens informationsverksamhet samt sociologiska studier av kostnader och intäkter i samband med omflytt- ningen av arbetskraften.

Svårigheterna för de handikappade att få arbete på den öppna marknaden ledde till att regeringen är 1969 tillsatte en utredning rörande den skyddade sysselsättningen. Uppdraget slutfördes år 1972 genom betänkandet Skyddat arbete.19 Den ekonomiska politikens mål är enligt

”3 SOU 19659. 19 SOU 197254,bilagor SOU 1972:71.

utredningens uppfattning ”de enskilda medborgarnas totala välfärd”, varvid ”full sysselsättning och en jämnare inkomstfördelning utgör övergripande mål, samt ekonomisk tillväxt och samhällsekonomisk stabi- litet mera underordnade mål, vilkas förverkligande är av väsentlig bety- delse för uppfyllelsen av de övergripande målen”. Jämlikhetsmål och sociala mål ges alltså här försteg framför de rent ekonomiska. Även om diskussionen förs i andra termer är slutsatserna ungefär desamma som i arbetsmarknadsutredningens tidigare refererade betänkande från mitten av 60-talet. Innebörden i båda dessa deklarationer är att de sociala målen går före de ekonomiska. Men de senares förverkligande ses som en förutsättning för att vi skall nå de uppställda sociala målen, och —- i varje fall i ett längre tidsperspektiv — antas det inte råda någon konflikt mellan sociala och ekonomiska mål. De starka motsättningarna mellan dem som försvarar och dem som kritiserar sådana slutsatser bör en framtida bättre forskning och socialstatistik medverka till att lösa.

På grundval av utredningens betänkande Skyddat arbete har en rad för- bättringar i fråga om stödet till handikappade genomförts. Bidragen för arbetsprövning, arbetsträning och till de skyddade verkstäderna har höjts väsentligt. Under utredningens arbete har vidare stödet för arbetsanpass- ning i form av bidrag till arbetsbiträde, särskilda anordningar på arbets- platsen m m förbättrats, liksom stödet till halvskyddad sysselsättning.

I betänkandet Skyddat arbete behandlades vissa organisatoriska frågor. På grundval av remissbehandlingen av denna del av betänkandet har en särskild utredning tillsatts för att studera den framtida inriktningen och organisationen av den skyddade verksamheten. Vidare har en särskild ut- redning tillsatts för att se över den yrkesmässiga rehabiliteringen.

Arbetsförmedlingen har under senare år varit föremål för omorganisa- tion och har i hög grad utvecklats. En omfattande försöksverksamhet med s k anpassningsgrupper, datorbaserade platslistor m m pågår.

Strukturomvandlingen av näringslivet med ökad otrygghet i anställ- ningen särskilt för de äldre är bakgrunden till den år 1970 tillsatta utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen. Utredningen skulle bla pröva behovet av att säkra anställningstryggheten genom lagstiftning. Den skulle härvid pröva frågan om skydd mot obefogad uppsägning. Utgångspunkt för övervägandena borde enligt direktiven vara att principen om arbetsgivares rätt att utan skäl avskeda arbetstagare skall ersättas med en huvudregel om skydd mot sakligt ogrundade uppsägningar. Efter beslut av 1973 års riksdag regleras anställningstryggheten genom en särskild lag lagen (1973:12) om an- ställningsskydd. Lagen träder i kraft den 1.7.1974. I lagen sägs bl a att en uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Tvist kan underställas domstols prövning. Hittills gällande princip om arbetsgivares fria uppsägningsrätt har därmed upphävts. En minsta betald uppsägnings- tid en månad — förlängs successivt fr o m att arbetstagaren fyllt 25 år. För arbetstagare som fyllt 45 år gäller sex månaders uppsägningstid. Viss turordning har fastlagts vid uppsägning på grund av arbetsbrist etc, varvid arbetstagarnas anställningstid i företaget blir avgörande. Närmare bestäm- melser om varsel vid permittering, företräde till ny anställning m m läggs fast. I lagen (1973:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder skapas

möjligheter för äldre och handikappade att behålla eller erhålla anställ- ning. Arbetsmarknadsmyndigheterna ges möjligheter att uppta överlägg- ningar med arbetsgivarna om lämpliga åtgärder härför. Följs inte arbets- marknadsstyrelsens anvisningar kan styrelsen förordna att arbetsgivaren får anställa endast personer som de offentliga arbetsförmedlingarna anvi- sat eller godtagit.

En annan viktig utredning ifråga om vissa arbetsrättsförhållanden, syftande till en demokratisering av arbetslivet, är den år 1971 tillsatta arbetsrättskommittén. Denna har att pröva hur arbetsledningsrätten, som nu finns formulerad i 532 i SAF's stadgar, skall ändras genom ny lagstiftning. En sådan lag bör enligt direktiven utgå från att frågan regleras i kollektivavtal eller på annat sätt. Syftet är att ”göra parterna jämbördiga vid förhandlingsbordet och underlätta avtalslösningar i arbets- ledningsfrågor”.

En översyn av arbetsmarknadsutbildningen pågår nu genom en är 1972 tillsatt kommitté. Utredningen har att pröva bla vilken roll som arbets- marknadsutbildningen bör spela för att förbättra sysselsättning och inkomster för människor med bristfällig förankring på arbetsmarknaden. Utredningen kommer således att bl a ta upp de sysselsättningssvårigheter som möter de nytillträdande på arbetsmarknaden.

Den omstrukturering av arbetsförmedlingsarbetet som i enlighet med riksdagens beslut genomförts under år 1973 — innebärande en modifierad öppen förmedling — kan bedömas få positiva effekter för stora grupper arbetssökande. Arbetsförrnedlingarnas ställning och uppgifter har be- handlats i en inom dåvarande inrikesdepartementet upprättad prome- moria.20

Vissa beräkningar visar att en hög förvärvsintensitet över hela landet skulle erfordra ytterligare 3—400 000 arbetstillfällen. Mot bakgrunden härav och kravet på en fortsatt snabb ökning av sysselsättningen har ar- betsmarknadsministern den 29.3.1974 tillkallat en parlamentarisk utred- ning om den långsiktiga sysselsättningspolitiken. Även arbetskraftsbehov inom den offentliga sektorn är efter statsmakternas initiativ under år 1974 föremål för utredning.

4.5. Familjepolitiska utredningar

Familjepolitiken omfattar dels ekonomiskt stöd och dels social service i olika former. De familjepolitiska insatserna syftar till att på sikt uppnå jämställdhet inte bara mellan barnfamiljer och andra familjer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. Vidare eftersträvas att skapa lika möjlig- heter för föräldrarna ifråga om att vårda barnen, att förvärvsarbeta etc. Den politiken söker man förverkliga inom båda de nämnda familjepolitiska områdena. I fråga om de ekonomiska stödåtgärderna är det särskilt den år 1965 tillsatta familjepolitiska kommittén som svarat för utredningarna i det familjepolitiska reformarbetet. Kommitténs slut- betänkande Familjestöd21 ligger till grund för vissa av 1973 års riksdag

20Ds In 197313. 21 SOU 1972134.

beslutade reformer som ett led i ett treårsprogram på området. Reformer- na innebär i stort följande.

Moderskapsförsäkringen har ersatts med en föräldraförsäkring. Denna innebär att även fadern — med ersättning i nivå med den vanliga sjukersättningen — skall kunna vara hemma och vårda barnet. Föräldrar- na får således själva avgöra vem av dem som skall stanna hemma för att ta vård om barnet och därvid uppbära föräldrapenning som utgår under sex månader (fr o m den 1.1.1975 sju månader). I försäkringen införs också en lägsta dagersättning för alla (25 kr) — en garantinivå. Till försäkrade med rätt till högre sjukpenning än garantinivån utgår föräldrapenningen med belopp motsvarande sjukpenningen. Föräldrapenningen skall liksom sjukpenningen utgöra skattepliktig inkomst och blir därmed ATP-grun- dande.

Vidare har införts sjukpenning till förvärvsarbetande föräldrar vid vård av sjukt barn som ej fyllt 10 år. Rätten till sjukpenning förutsätter att det varit nödvändigt att en förälder stannat hemma från arbetet och att vårdbehovet således inte kunnat tillgodoses på annat sätt. Antalet ersättningsdagar har tills vidare bestämts till tio per familj och kalenderår. Rätt till sjukpenning enligt dessa regler införs också för fader som behöver ta vård om familjens barn i samband med förlossning.

Bland övriga förbättringar som grundas på familjepolitiska kommitténs förslag märks en förstärkning av vårdbidraget till svårt handikappade barn. Vidare har barnpensionerna förbättrats och gjorts mer likformiga med bidragsförskotten, bl a genom att åldersgränsen höjts till 18 år. De här redovisade reformerna trädde i kraft år 1974.

Bostadstilläggen utgör ett viktigt komplement till de allmänna barnbi- dragen för familjer med lägre inkomster och familjer med flera barn. Rätten till statskommunala bostadstillägg har fr o m är 1974 utvidgats så att dessa utgår även till låginkomsttagare utan barn i huvudsak enligt de regler som förordats av en arbetsgrupp inom familjepolitiska kommittén.

Ett betydelsefullt led i familjepolitiken är strävandena att anpassa den familjerättsliga lagstiftningen så att den utformas mera neutralt i förhållande till olika samlevnadsformer. Efter förslag från de år 1969 tillkallade familjelagssakkunniga i delbetänkandet Familj och äktenskap I22 har 1973 års riksdag beslutat om förenklade förutsättningar för äktenskaps ingående och upplösning mm. Utredningen fortsätter med bl a de ekonomiska frågorna inom den familjerättsliga lagstiftningen.

Ett frågekomplex med anknytning till familjerätten omfattar abortlag- stiftningen. Här kan erinras om att 1965 års abortkommitté år 1971 avgivit betänkandet Rätten till abort.23 Förslag till ny abortlag24 be- handlas av 1974 års vårriksdag.

En annan familjerättslig fråga gäller barnavårdsmannainstitutionen, vilken kommit att kritiseras som ur olika synpunkter föråldrad och i behov av översyn. Frågan uppdrogs år 1971 åt barnavårdsmannautred- ningen, som genom sitt betänkande Barnavårdsmannafrågan25 slutfört

SOU 1972:41. 23 SOU 197158. 24 Prop 1974:70. 25 SOU 1972:65.

uppdraget. Efter riksdagsbeslut år 1973 har de för reformen nödvändiga lagändringarna trätt i kraft den 1.1.1974.

Vård i enskilda hem av barn och ungdom har kommit att alltmer framstå som ett bättre alternativ än institutionellt omhändertagande. Samtidigt som möjligheterna till vård i enskilda hem främjas bör den kvarstående institutionella vården förbättras i olika avseenden. Detta kan anses bilda bakgrunden till den år 1969 tillsatta fosterbarnsutredningen med uppdrag att utreda vissa frågor angående vården av barn och ungdom i fosterhem och i barnavårdande institutioner. Utredningen har är 1974 framlagt sitt slutbetänkande, Barn- och ungdomsvård.26 Utredningen föreslår förstärkningar av samhällets förebyggande insatser för samhällets vård av barn och ungdomar. Den föreslår vidare bl a olika former av för- äldrautbildning och att primärkommunerna i princip blir huvudmän för barna- och ungdomsvården.

En utbyggd samhällsservice för barnomsorg framstår som en alltmer betydelsefull del avpfamiljepolitiken. Den växande andelen förvärvsarbe- tande kvinnor med barn liksom en ökad allmän förståelse för barnstuge- verksamhetens positiva sidor har medverkat till en kraftigt stegrad utbyggnadstakt för kommunernas barntillsynsverksamhet sedan 1960- talets mitt. Mot bakgrunden härav tillsattes 1968 års barnstugeutredning med uppgift att utreda barnstugeverksarnheten närmast före och under barnens första skolår. Genom flera tilläggsdirektiv har uppdraget vidgats till frågor rörande riktlinjer för kommunala barntillsynsplaner, personal- utbildning in in.

Barnstugeutredningen lade år 1972 fram sitt betänkande Förskolan,del I—II.2 7 Betänkandet innehåller förslag om förskoleverksamhetens innehåll och organisatoriska utformning samt om verksamhetens utbyggnad. Utredningen föreslår inrättande av en allmän förskola för samtliga 6-åringar från år 1975. Den presenterar också förslag om speciella insatser för barn som har särskilda behov av stöd och stimulans från samhället. Vidare föreslås upprättande av kommunala planer för förskoleverksam- heten. Förslagen bildade grundval för proposition till 1973 års riksdag och riksdagens beslut om införande av allmän förskola fr o m den 1.7.1975 .

4.6 Andra utredningar inom socialförsäkringen

En allvarlig lucka i det hittillsvarande försäkringssystemet har varit bristen på en allmän tandvårdsförsäkring. Olika undersökningar visar att många människor har dålig tandstatus och därmed sammanhängande hälsobrister. Detta gäller särskilt de ekonomiskt sämst ställda. En tand- vårdsreforrn har därför framstått som en viktig förebyggande folkhälso- reform generellt sett och en betydelsefull social jämlikhetsreforrn.

Efter tidigare utredningar och förslag under 1960-talet tillsattes 1970 års utredning om tandvårdsförsäkring. Utredningen lade år 1972 fram betänkandet Allmän tandvårdsförsäkring.28 Den i stort sett efter

SOU 1974:7. 27 SOU 1972126—27. 28 SOU 1972181.

utredningens förslag utformade tandvårdsförsäkring som riksdagen antog år 1973 innebär i korthet följande. En allmän tandvårdsförsäkring har införts år 1974. Genom en folk- tandvårdslag har landstingen från samma tidpunkt fått ett lagfäst ansvar för barntandvården (efter hand också för åldersgruppen 17—19 år). Bar- nens tandvård skall liksom nu vara avgiftsfri genom folktandvårdens för- sorg. Tandvårdsförsäkringen omfattar alla försäkrade över 19 år och över- gångsvis även åldersgruppen l7—l9 år. Försäkringen avser all slags tand- vård även förebyggande vård — och gäller hos såväl folktandvården som privatpraktiserande tandläkare. — Ersättning från försäkringen utgår med i regel hälften av kostnaden enligt fastställd tandvårdstaxa. Tandläkarna är således taxebundna. Vissa särskilt kostsamma behandlingar ersätts med 75 procent av taxans belopp. — Privatpraktiserande tandläkare ansluts ge- nom lagstiftningen automatiskt till försäkringen i ett inledningsskede på två år, och regler införs som hindrar utträde ur försäkringen av större om- _ fattning.

Ett program för en omfattande utbyggnad av landstingens folktand- vård har lagts fast. Olika åtgärder vidtas för att stärka folktandvårdens ställning och för att kanalisera den ökande tandläkartillgången till folktandvården.

På flera socialförsäkringsområden har olika ersättningar gjorts skatte- pliktiga och därmed ATP-grundande. De ersättningar det här är fråga om är sjukpenning, yrkesskadeersättning, ersättning enligt militärersättnings- förordningen, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Den är 1970 tillsatta sjukpenningutredningen har i enlighet med sitt uppdrag föreslagit en sådan ordning för bl a sjuk- och yrkesskadeförsäkringen i betänkandet Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet mm.29 I överens- stämmelse härmed beslöt 1973 års riksdag om en reform ifråga om sjuk- försäkringen som i stort innebär följande. Sjukpenningen höjs från 80 till 90 procent av den försäkrades beräknade bruttoinkomst och beskattas samt blir ATP-grundande. Nuvarande sjukpenningklasser och barntillägg slopas och ersätts av sjukpenninggrundande inkomst. Man kommer också ifrån den överkompensation som uppstått i vissa fall. Reformen innebär en utjämning mellan arbetstagare som redan tidigare är tillförsäkrade sjuklön och andra som har enbart sjukpenning. Som skattepliktig in- komst räknas fr o m är 1974 också bl a vissa andra förmåner enligt lagen om allmän försäkring samt dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd (se nedan).

Det svenska socialförsäkringssystemet saknar en allmän sysselsättnings- försäkring. På området har emellertid sedan lång tid partiella förbätt- ringar i olika avseenden genomförts. Efter flera tidigare utredningar av frågan tillsattes år 1966 en kommitté med uppdrag att utreda frågor om kontant stöd vid arbetslöshet, den s k KSA-utredningen. Den reform av skyddet vid arbetslöshet som beslutats av 1973 års riksdag bygger på utredningens betänkande Försäkring och annat kontant stöd vid arbets- löshet.30 Reformen, som trädde i kraft den 1.1.1974, innebär i korthet

29 SOU 1972:60. 30 SOU 1971242—44.

höjd dagersättning och förlängd ersättningstid i nuvarande arbetslöshets- försäkring. Ett kontant arbetsmarknadsstöd har samtidigt införts för dem som inte är arbetslöshetsförsäkrade. Frågor om ytterligare förbättringar av arbetslöslietsförsäkringen kan väntas bli föremål för utredning.

Ett par andra utredningar på socialförsäkringsområdet bör nämnas. Den ena är den år 1962 tillsatta pensionsförsäkringskommittén som med sitt betänkande Familjepensionsfrågor m m31 avslutade sitt arbete. Den andra är den sedan år 1970 arbetande pensionsålderskommittén. Kom- mittén har att utreda frågan om ändrad pensionsålder. Ett annat uppdrag gäller frågan hur pensionerna skall kunna standardsäkras. Som en tredje uppgift har kommitten frågan om den inbördes beloppsrelationen mellan ensamståendes och vardera av makars pension.

Kommittén har i det år 1974 framlagda betänkandet Sänkt pensions- ålder m m32 föreslagit sänkning av den allmänna pensionsåldern till 65 år. Vidare föreslås att standardgarantin för folkpensionärer förstärks samt att pensionsförmånerna till personer som invalidiserats i unga år förbätt- ras (se även 1.4.1).

4.7 Utredningar om viss vård och service

De senaste årens utveckling inom hälso- och sjukvården har känne— tecknats av en snabb utbyggnad av den decentraliserade öppna sjukvår— den vid läkarstationer och vårdcentraler, samtidigt som ökade resurser tillförts åldringssjukvården och psykiatrin. Den sjukvårdspolitiska mål- sättningen är inriktad på en fortsatt sådan utveckling.

Genom viktiga ändringar i sjukvårdslagstiftningen har förutsättningar skapats för en ökad närhetsservice inom hälso— och sjukvården genom ut- byggnad av allmänläkarvården och en viss specialistvård utanför sjuk- husen. Den tidigare genomförda reformeringen av läkarutbildningen och ett läkarfördelningsprogram för åren 1973—1977 som utarbetats av so- cialstyrelsen på uppdrag av socialdepartementets sjukvårdsdelegation möjliggör också en stark prioritering av den offentliga öppna läkarvården tillsammans med åldringssjukvården och psykiatrin.

Socialstyrelsen har är 1973 framlagt ett strukturprogram för hälso- och sjukvården. I detta har organisationen utformats på ett sådant sätt att de mänskliga kontakterna mellan patienten och sjukvården underlättas och att kontinuiteten i kontakten mellan patient och läkare kan upprätthål- las. Strukturmodellen är uppbyggd på tre huvudelement som kallas pri- märvård, länssjukvård och regionsjukvård. Primärvården skall ge närhets- service i hälso- och sjukvårdsfrågor och på det lokala planet samverka med socialvård och andra verksamheter inom vårdsektorn. Genom en ut- byggnad av primärvården, som bör omfatta hälsovård och all sjukvård som kan bedrivas utanför sjukhus, bedöms uppskattningsvis 80—85 pro- cent av de problem som för människan i kontakt med sjukvården kunna klaras i närheten av patientens egen miljö. Härigenom skall också en kon- tinuitet i vården kunna tillgodoses. För den specialiserade medicinska

31 SOU 1971:19. 32 SOU 1974115.

verksamheten skall primärvården kunna repliera på länssjukvårdens och regionsjukvårdens resurser. För sjukhusvården på länsnivå upptar struk- turmodellen två typer av sjukhus, benämnda länssjukhus och länsdels- sjukhus. '

En ökad integration av organisation och insatser kännetecknar den på- gående utvecklingen inom såväl hälso och sjukvården som socialvården liksom mellan dessa båda verksamhetsområden. Utgångspunkten för det- ta arbete är att insatserna bör grundas på en helhetssyn på den enskilda människan i hennes livsmiljö. Av den omfattande utredningsverksamhe- ten rörande hälso- och sjukvården kan även nämnas utredningsuppgifter som gäller frågor hur kontakterna mellan patienter och vårdansvariga skall kunna förbättras och patienternas intressen tillgodoses.

Inom den offentliga öppna läkarvården har patienterna ett ekonomiskt skydd genom enhetliga avgifter (det 5 k l2-kronorssystemet). Frågan om ett motsvarande enhetligt avgiftssystem inom privatläkarvården har varit föremål för utredning genom riksförsäkringsverket och socialstyrelsen. Förslag härom överlämnades till socialministem i december 1973. lpro- position 19741104 föreslås att ett system med enhetliga avgifter inom pri- vatläkarvården införs fr o m den 1.1.1975.

[ det följande redovisas vissa utredningar m in som gäller vård och service för olika grupper handikappade i vidsträckt mening. Det synsätt som är vägledande för arbetet på handikappområdet brukar som tidigare nämnts sammanfattas i begreppen integration och normalisering. De är uttryck för den uppfattningen att handikappade skall kunna leva som andra, efter egna förutsättningar, önskemål och intressen. Insatserna för de handikap- pade hör till de socialpolitiska områden som utvecklats särskilt kraftigt.

En central roll i utredningsverksamheten spelar den år 1965 tillsatta handikapputredningen som följt upp och vidareutvecklat socialpolitiska kommitténs tidigare insatser på området. Utredningens hittillsvarande fem betänkanden, vilkas förslag i huvudsak antagits av statsmakterna, avser i stort följande: Kartläggning av den kommunala handikappvården och genom ändring i socialhjälpslagen en klarare markering av kommunernas uppgifter och ansvar inom handikappvården (SOU 1967253); förstärkta resurser för hjälpmedelsverksamheten och dess utveckling, bl a genom inrättande av handikappinstitutet (SOU l967:60),' förstärkta utbildnings- möjligheter för de svårast handikappade (SOU 1969135); förbättrad socialtjänst genom utbyggd färdtjänst och inrättande av handikappråd i länen och kommunerna (SOU 1970164); bostadsanpassningsbidrag som avlöst invalidbostadsbidraget och kan utgå oberoende av handikappets art etc (SOU l972:30).

Handikapputredningen väntas under år 1974 lägga fram förslag om hur kulturell verksamhet skall göras bättre tillgänglig för handikappade. Enligt tilläggsdirektiv år 1973 skall utredningen vidare ta upp de flerhandikappades problem.

Den allmänna utvecklingen ifråga om missbruk av vissa beroendefram- kallande medel är väl känd. Sedan länge har alkoholen här spelat den helt dominerande rollen. Det på senare år tilltagande narkotikamissbmket har vid sidan härav kommit att påfordra ökade samhällsinsatser.

Alkoholfrågan har genom åren behandlats i många sammanhang och av

skilda utredningar. En utredning av mer direkt betydelse för socialutred- ningen är 1964 års nykterhetsvårdsutredning som år 1967 avgav be- tänkandet Nykterhetsvårdens läge, del 1—2.33 Utredningen kom fram till kort sammanfattat, att socialvårdslagstiftningen borde samordnas. En primärkommunal basorganisation för social service och behandling borde ersätta den splittrade socialvårdsorganisationen, vilket bl a skulle inne- bära att nykterhetsnämnderna avskaffades. Utredningen ansåg vidare att institutionsvården i likhet med sjukvården skulle bli en landstingskommu- nal uppgift. Starka skäl talade enligt utredningen för att tvångsåtgärderna avskildes från socialvården. Slutligen föreslogs att en samordnad behand- lingsforskning skulle bli vägledande för lagstiftning, organisation, plane- ring och behandling. De grundläggande principer utredningen förde fram har blivit av betydelse för den hittillsvarande utvecklingen och beröri övrigt viktiga delar av socialutredningens arbete.

Den är 1963 tillsatta fylleristraffutredningen lade i betänkandet Bot eller böter34 fram förslag till reformerad akutvård med ett socialmedi- cinskt innehåll _ för berusade personer samt avkriminalisering av fylleriet. Förslagen är föremål för övervägande inom justitiedeparte— mentet.

En utredning med vidsträckt uppdrag är den år 1965 tillsatta alkohol- politiska utredningen. Den har att göra en översyn av hela alkohol- och nykterhetspolitiken. Det framgår av direktiven att kommittén i sitt arbete skall vara bunden av principerna i 1954 års nykterhetsreform. En återgång till det äldre restriktionssystemet skulle således inte övervägas.

Den är 1970 tillsatta nykterhetsvårdens anstaltsutredning har i ett framlagt betänkande3 5 räknat med ett något minskat behov av vårdplatser under de närmaste åren. Den förordade minskningen av platsantalet beräknas vara genomförd under år 1975. I sina allmänna ställningstagan- den understryker utredningen att behandlingen bör grundas på en helhetssyn, att den bör förläggas så nära hemorten som möjligt och att tvångsåtgärderna bör skjutas alltmera i bakgrunden till förmån för frivilliga och öppna behandlingsformer. Utredningen fortsätter sitt arbete med en undersökning rörande inackorderingshemmen för alkoholmiss- brukare.

I narkotikafrågan har myndigheterna på några områden, bla genom aktioner på det internationella planet, sökt finna förebyggande lösningar av problemet och former för att bekämpa narkotikamissbruket. Av grundläggande betydelse för åtgärder på området blev socialstyrelsens narkomanvårdskommitté genom sina betänkanden Kartläggning och vård (SOU 196725), Kontrollsystemet (SOU 1967:41) samt Samordnade åtgärder (SOU 1969:52). Under starka meningsskiljaktigheter hos både politiker och forskare fortgår arbetet för att genom differentierade åtgärder komma till rätta med narkotikaproblemet.

Kriminalvårdspolitiken har breda kontaktytor mot socialvården. I den är 1962 utfärdade brottsbalken infördes bestämmelsen att som påföljd av .

33 SOU 1967236—37. 34 SOU 1968z55—56. 35 Ds S 19729.

brottslig gärning bl a kan ifrågakomma ”överlämnande till särskild vård” (1 kap 3 ä). I brottsbalkens 31 kap preciseras närmare de fall i vilka rätten kan överlämna åt barnavårds- eller nykterhetsnämnd att föranstal- ta om erforderlig vård eller förordna om överlämnande till öppen eller sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklings- störda.

En vidgad tillämpning av brottsbalkens bestämmelser om överlämnan- de till vård enligt NvL vad gäller personer med alkoholproblem som gör sig skyldiga till lindrigare former av trafiknykterhetsbrott föreslås av den år 1966 tillsatta kommittén för lagstiftningen angående trafiknykterhets- brott i betänkandet Trafiknykterhetsbrott _- Förslag 1970.36 Vidare föreslår kommittén att den normala påföljden för rattfyllerister med utpräglade alkoholproblem skall, i stället för ovillkorligt frihetsstraff, vara skyddstillsyn med föreskrift om nykterhetsvårdande behandling. Därvid bör också behandling i anstalt kunna tillgripas. Även om kommittén tänkt sig att den nykterhetsvårdande behandlingen av rattfyllerister i allmänhet skall äga rum inom kriminalvårdens ram, förutsätts dock tillgång till och utnyttjande av den kommunala nykter— hetsvårdens behandlingsresurser. Ett genomförande av kommitténs för- slag till påföljder för trafiknykterhetsbrott kan således väntas medföra krav på ökade insatser från socialvårdens sida för denna kategori lagöverträdare.

Ett ökat ansvar för vård och behandling av vissa lagöverträdare — däribland sådana med svårare kriminell belastning än vad nu är fallet — kan bli följden också av det utredningsarbete som pågår inom den år 1970 tillsatta åtalsrättskommittén. Denna har att pröva bl a frågan om underlåtande av åtal. Enligt kommitténs direktiv kan en omprövning av åtalsbestämmelserna tänkas leda till en avsevärt vidgad användning av möjligheterna att underlåta åtal. I direktiven pekas särskilt på de unga lagöverträdarna men också på andra speciella kategorier, t ex vuxna som begått brott under inflytande av alkohol- eller narkotikamissbruk. Om en relativ åtalsplikt accepteras, kan detta enligt direktiven sägas återspegla en ändrad grundsyn som innebär att sociala vårdformer av olika slagi större utsträckning ersätter straffrättsliga ingripanden.

Det är emellertid främst den expanderade frivården som aktualiserar ett mer omfattande samarbete med socialvården. I kriminalvårdsbered- ningens betänkande Kriminalvård37 föreslås bl a att strafftiden till stor del skall användas för att förbereda frigivningen — för att lösa de sociala problem som den straffade här. Detta skall bl a ske genom en samordning av kriminalvårdens resurser med de resurser som samhället i övrigt har inom sjukvårdens, utbildningens, socialvårdens och arbetsmarknadens fält.

Beredningen slår fast att de straffade har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor i vårt samhälle. Den framhåller att det generella ansvar som andra myndigheter har för tex bostads- och arbetsanskaffning samt fysisk och psykisk hälsovård kvar-

36 SOU l970:61. 37 SOU l972:64.

står. Kriminalvårdens klienter skall alltså ha rätt till samma förmåner som andra medborgare på samma villkor och i samma utsträckning. Kriminal- vårdens personal skall sålunda i första hand kartlägga ldienters behov av stöd eller vård och förmedla kontakterna mellan klienter och det organ som har ansvaret för att åtgärder vidtas. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med kriminalvårdens uppgift att skydda samhället mot brott måste kriminalvården ta det primära ansvaret för åtgärder av nu angivet slag.

De här återgivna riktlinjerna för frivårdens verksamhet — vilka får anses gälla inte bara sådana frivårdens klienter som undergått någon förrn av anstaltsvård utan också i tillämpliga delar de till skyddstillsyn dömda har godkänts av statsmakterna våren 1973.3 8

Socialvårdens betydelse för samhällets brottsförebyggande verksamhet samt det nära sambandet mellan kriminalpolitiska och socialvårdande insatser på detta område har kraftigt betonats av brottskommissionen i dess våren 1973 avlämnade betänkande Åtgärder för att bekämpa brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen”, liksom i den av riksdagen i huvudsak godtagna propositionen 1973:115 som bygger på detta betänkande. De av statsmakterna i detta sammanhang beslutade åtgärderna hör främst hemma inom den del av kriminalpolitiken som syftar till att förstärka den direkt brottsförebyggande och brottsbekäm- pande verksamheten (förstärkning och effektivering av polisväsendet, lagstiftning om tillfälligt omhändertagande m m). Vad socialvården beträffar begränsades åtgärderna till en förstärkning och förbättring av statsbidragen till kommunerna för social jourverksamhet, vårdcentraler, behandlings- och inackorderingshem och vård i enskilt hem för narkotika- missbrukare samt till anvisande av medel för försök med nya behandlings- former för dessa missbrukare. Socialministern erinrade i propositionen om att det ankommer på socialutredningen att behandla frågan om den kommunala socialvårdens omfattande uppgifter, bla de förebyggande insatserna, och dess principiella inriktning samt att lägga fram erforderli- ga författningsförslag.

Slutligen må nämnas att ett centralt råd med uppgift att närmast under regeringen samordna all brottsförebyggande verksamhet tillsattes hösten 1973.40 Dess tillkomst har motiverats med behovet av bättre samverkan mellan bl a sociala myndigheter och rättsvårdens organ. Rådet skall även genom utredningar och initiativ medverka i det kriminalpolitiska utveck— lingsarbetet. Den verksamhet som samarbetsorganet för bekämpande av narkotikamissbruk och samarbetsorganet mot ungdomsbrottslighet bedri- ver avses bli överförd till det centrala rådet.

En rad praktiska frågor om arbetsfördelning och samarbete i första hand mellan frivården och socialvården är ännu olösta. Pågående försöksverksamhet kan väntas bidra till vissa lösningar.

38 Se prop 1973:1, bil 4, Ju K 1973:15, rskr 1973:152. 39 Ds Ju 197315. 40 Jfr betänkandet Det brottsförebyggande rådet (Ds Ju 197326).

5. Harmoniseringssträvanden och utredningar i Norden

I kapitlet redovisas dels det nordiska socialpolitiska samarbetet och dels de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivitsi Danmark, Finland och Norge. Hur dessa utredningar sökt tillgodose de krav och lösa de problem som varit centrala i socialvårdsdebatten (kapitel 3) redo- visas. Uppgifterna i detta kapitel har granskats och, med vissa ändringar och kompletteringar, godkänts inom de nordiska ländernas socialdepartef ment under senare delen av år 1973. Redovisningen gäller således utveck- lingen till slutet av förra året.

5.1 Tidigt organiserat samarbete

Ett organiserat nordiskt samarbete beträffande sociallagstiftningen inled- des redan i början av 1900-talet. Samarbetet förstärktes och intensifiera- des när socialministermötena blev en fast institution (efter år 1926). Från år 1946 fungerar nordiska socialpolitiska kommitten som ett förberedan- de och verkställande organ för dessa möten. Samarbetet fördes vidare genom inrättande av nordiska rådet år 1952.

Under de allra senaste åren har organisationen byggts ut i två väsentliga avseenden. År 1971 inrättades ett nordiskt ministerråd som till en början ålagts vissa samarbetsuppgifter på kultur- och kommunikationsområde- na.1 En utvidgning till det socialpolitiska området kan väntas. Till ministerrådet har knutits ett permanent sekretariat som inledde sin verksamhet den 1.7.1973. l sekretariatet ingår en avdelning för samarbete inom socialpolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik.2

5.2 Mål och inriktning för samarbetet

Samarbetet grundas givetvis på den likhet och den intressegemenskap som sedan gammalt finns på en rad områden mellan de nordiska länderna. Det kan delvis ses som ett led i en större internationell samverkan, där de nordiska insatserna kunnat ges större tyngd genom ett gemensamt uppträdande. Den internationella utvecklingen har därför

1 Prop 1971:53. 2 Prop 1973:121 och 122.

haft betydelse för utformningen av det nordiska samarbetet. De europe- iska marknadsfrågorna bidrog således till att redan i början av 1960-talet aktualisera behovet av fastare former för nordisk samverkan. Resultatet blev en allmän nordisk samarbetsöverenskommelse, det 5 k Helsingfors- avtalet (1962), som senare utbyggts och reviderats.

Samarbetet spänner över många områden. Den fortsatta redovisningen begränsas till det socialpolitiska området, med tyngdpunkt på socialvår- den. Man kan i fråga om socialpolitiken tala om tre slag av mål och inriktning.

För det första har man eftersträvat att medborgare från annat nordiskt land skall tillförsäkras samma sociala rättigheter som medborgarna i vistelselandet. Detta mål har således varit begränsat till att uppnå likformig behandling enligt den i varje land gällande lagstiftningen. Men ju mera lagstiftningen skiljer sigi de olika länderna, desto svårare blir det att förverkliga även en sådan begränsad målsättning.

För det andra har man därför försökt få till stånd en mera enhetlig nordisk sociallagstiftning (harmonisering).

För det tredje syftar man till ett samarbete i en vidare socialpolitisk mening — ett samarbete som inte alltid begränsas till lagreglerade områden eller (direkt) förutsätter ny eller ändrad lagstiftning.

De närmast följande avsnitten redovisar kortfattat vissa initiativ och resultat inom dessa tre målområden.

5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar

Det viktigaste resultatet av detta samarbete är konventionen om social trygghet som trädde i kraft år 1956. Utgångspunkten är att principiell likställighet skall råda mellan medborgarna från de nordiska länderna vad gäller de förmåner som ivarje land utgår vid ålderdom, nedsatt arbetsför- måga, sjukdom, olycksfall och yrkessjukdomar, arbetslöshet, havande- skap och barnsbörd samt till barn, efterlevande och nödställda. Medbor- gare i ett nordiskt land skall alltså vara tillförsäkrad de förmåner som gäller i det nordiska land där han stadigvarande vistas.

Utvecklingen på framför allt socialförsäkringamas område under 1960- talet aktualiserade en översyn av konventionen. Denna översyn, som uppdrogs åt dåvarande nordiska pensionsutskottet, sedermera nordiska socialförsäkringsutskottet, ledde år 1967 till ändringar och komplette- ringar i konventionens bestämmelser om folkpension. Vidare infördes från år 1969 regler om tilläggspension i konventionen. Dessa innebär att medborgare från övriga nordiska länder som stadigvarande vistas i Sverige likställs med svenska medborgare i fråga om tilläggspension. Den år 1971 avgivna slutrapporten, som skulle avse en allmän översyn av konventio— nen, innehåller emellertid endast relativt begränsade förslag.3 Dessa gäller tex frågor om förkortad karenstid (vistelsetid) för rätt till familjepen- sion, bättre garantier mot avbrott vid utbetalning av barnbidrag vid flyttning mellan länderna etc. Utskottets förslag i slutrapporten har ännu vid årsskiftet 1973/74 inte slutbehandlats.

3 Nordiska socialförsäkringsutskottet: Rapport i mars 1971 till nordiska social- politiska kommittén (stencil).

Att ändringsförslagen i denna rapport blev så begränsade synes sam— manhänga med vissa klarlägganden rörande konventionens innebörd. Det konstaterades nämligen i rapporten att konventionen automatiskt inkluderar nya och förbättrade förmåner, om de faller inom det socialpolitiska fält konventionen omfattar. Denna ”automation” gjorde särskilda överenskommelser om delaktighet av partiella förbätt- ringar av sociala förmåner inom konventionens ram överflödiga. Endast principiellt nya reformer, exempelvis en ”helt ny gren” inom socialför— säkringen, aktualiserar nya konventionsregler.4

Slutrapporten tog även upp frågan, hur trygghetskonventionen kunde påverkas, om något nordiskt land anslöt sig till ett vidare internationellt socialpolitiskt system inom ramen för EG eller en europeisk konven- tion om social trygghet. Den fortsatta utvecklingen tyder på att frågan får ökad aktualitet. De senaste årens organisatoriska förstärkningar av det nordiska samarbetet som nämnts under 5.1 kan tänkas bli av betydelse bl a för att lösa de internordiska samordningsproblem som internationella integrationssträvanden kan aktualisera.

Åt nordiska socialkonventionsutskottet (under nordiska socialpolitiska kommittén) har under år 1972 uppdragits att verkställa en ny översyn av trygghetskonventionen. Uppdraget sammanhänger bl a med de ändringar som Norge, Island och Danmark föreslagit i reglerna för pension. Utskottet skall även överväga hur den separata överenskommelsen vad gäller sjukförsäkring skall kunna integreras i konventionen om social trygghet.

5.2.2 Harmonisering av sociallagstiftningen

Harmoniseringssträvandena kom att tidigt inriktas särskilt på socialför— säkringarna. Här har också de mest betydelsefulla resultaten uppnåtts. Inom socialvårdsområdet, som detta principbetänkande avhandlar, har resultaten varit mer begränsade. Detta följer redan av att socialförsäkring- arna har större omfattning och kan ses som mer grundläggande än socialvården. Medan socialförsäkringarna under senare delen av 1960-ta- let tog 40—60 procent av de olika ländernas totala socialutgifter, stannade kostnaderna för socialvård inklusive åldringsvård vid 545 procent. Vidare torde den kommunala socialvården i fråga om tillämp- ningen uppvisa större variationer inom de enskilda länderna än de statliga generella bidragsformerna. [ detta perspektiv har kanske en ökad inter- nordisk harmonisering inte framstått som den mest angelägna. På ett socialvårdsområde har emellertid viktiga initiativ tagits.

Samordnad socialhjälp

lnitiativen gäller den behovsprövade ekonomiska hjälpen och de andra funktioner som regleras i socialhjälpslagstiftningen. Med stöd av en

4 Socialkonventionen den 1.1.1972 finns intagen i publikationen Lagen om allmän försäkring samt lagen om yrkesskadeförsäkring m fl författningar, nionde upplagan, Sthlm 1972, utgiven av föreningen för främjande av den allmänna försäkringen. Intagen även i senare upplagor.

rekommandation från nordiska rådet i frågan (nr 21/1965) uppdrog nordiska socialpolitiska kommittén åt ett underutskott att utarbeta för- slag om en harmonisering av socialhjälpsbestämmelserna. Förslaget lades fram är 1968.5 De omedelbara resultaten har varit begränsade. F örslagets betydelse för ett socialpolitiskt område som socialutredningen omfattar motiverar emellertid en ingående redovisning. Det går i korthet ut på följande.

Socialhjälpsverksamhetens innehåll

Socialhjälpsverksamheten bör enligt förslaget omfatta

— ekonomisk hjälp till underhåll (livsuppehålle); — ekonomisk hjälp till bekostande av vård; — ekonomisk hjälp för rehabiliteringsåtgärder i den mån sådana åtgärder ej åvilar annat organ och finansieras genom detta; rådgivande "och uppsökande verksamhet.

Eventuella tvångsåtgärder vid försummelse av civilrättslig eller offent— ligrättslig underhållsplikt som medför socialhjälpsbehov bör, enligt ut- skottets mening, inte regleras i socialhjälpslagstiftningen, som var fallet i den danska och finska lagstiftningen. Kostnader som det allmänna får bära på grund av enskilds försummelse av offentligrättslig underhållsplikt bör över huvud inte, enligt utskottet, få föranleda exekution i person.

Som riktlinjer för den kommunala rådgivningen anges att denna skall vara öppen för envar, oberoende av om ekonomiskt hjälpbehov föreligger eller ej. Rådgivningen ses som ett led i den uppsökande verksamheten.

Riktlinjer för socialhjälpsverksamheten

Riktlinjer för utformningen av rätten till socialhjälp redovisasi förslageti följande fyra huvudpunkter.

a. Socialnämnden har en allmän skyldighet att vidta åtgärder för att hjälpa dem som befinns vara i behov därav. Utskottet anser härvid för sin del att det knappast är möjligt att uppdela hjälpen i en obligatorisk och en frivillig del på sätt som skett i finsk och svensk lagstiftning.

b. Den som inte kan skaffa sig och de sina vad som erfordras för uppehälle, utbildning och vård bör ha rätt till socialhjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Enligt utskottet innebär förslaget en utvidgning av rätten till hjälp i vissa situationer jämfört med gällande bestämmelser. Som exempel nämns de arbetslösas ställning inom den svenska socialhjälpslagstiftningen.

c. Ålderspensionens grundbelopp (grundpension) inom folkpensione- ringen bör tas som utgångspunkt för bedömning av erforderlig hjälpnivå. Hänsyn bör också tas till den allmänna levnadsstandarden. Anknytningen till folkpensionsnivån får därvid inte uppfattas som en maximering av hjälpen.

5Harmonisering av socialhjälpslagstiftningen i de nordiska länderna (NU 1968110).

d. Med vård bör avses endast frivillig vård på institution samt hjälpåt- gärder för att förbättra någons levnadsförhållanden (rehabilitering, revali- dering, attföring).

Begränsad återbetalningsskyldighet, höjd minderårighetsålder m m

Socialhjälp till uppehälle, utbildning, omskolning eller vård bör endast undantagsvis vara förenad med krav på återbetalning. Återbetalning bör prövas i samband med beviljande av hjälp endast då det gäller socialhjälp

som utgör förskott på förmån eller utgår till person som har icke diSponibla tillgångar; — som föranleds av att hjälptagaren eller dennes make deltar i kollektiv stridsåtgärd; — som utgår därför att försörjningspliktig, trots ekonomiska möjligheter, inte fullgör försörjningsplikt mot make eller barn.

Vidare föreslås att beslut om återbetalning bör kunna fattas efter utgiven hjälp, om denna erhållits på grund av vilseledande uppgifter.

Utgår socialhjälpen till andra ändamål än uppehälle, utbildning och vård, må socialnämnden då hjälpen beviljas pröva om den skall återbeta- las.

Alla beslut om återbetalning förutsätter att hjälptagaren endera har icke disponibla tillgångar eller också i en nära framtid beräknas kunna er- sätta socialhjälpskostnaderna.

De allmänna motiveringarna för en (i förhållande till vissa länders gällande bestämmelser) begränsad återbetalningsskyldighet är två. För det första visar erfarenheten att sjuka och gamla inte sällan avstår från hjälp, om tex vuxna barn kan bli ersättningsskyldiga. För det andra är de vanligen väsentligt högre socialförsäkringsbeloppen som regel inte för— bundna med återbetalningsskyldighet.

Minderårighetsgränsen år av betydelse för såväl rätten till socialhjälp som skyldigheten att återbetala denna hjälp. Minderårighet kan enligt den svenska socialhjälpslagen konstituera rätt till hjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, och återkrav kan inte riktas mot minderårig. Utskottet rekommenderar 18 år som minderårighetsgräns inom social- hjälpslagstiftningen. Enligt den svenska socialhjälpslagen går denna gräns vid fyllda 16 år.

Besvärsrätt och övriga rättsverkningar

Enligt förslaget skall hjälpsökande ha besvärsrätt. Här noterar utskottet den finska och svenska lagstiftningens begränsning av besvärsrätten till obligatorisk hjälp. Beslut skall åtföljas av besvärshänvisning. Besvärsmyn- dighet bör kunna ändra beslut eller återvisa ärende, om beslutet strider mot lag eller författning eller bygger på uppenbart oskälig skönsmässig bedömning.

Övriga förslag i fråga om socialnämnds rättsfunktioner _ delvis i form av juridiska ”minimigarantier” för den hjälpberoende — kan samman- fattas så här: Finner socialnämnd någon vara i behov av förmyndare eller

god man, skall nämnden anmäla detta till vederbörande myndighet; socialnämnd bör inte ha rätt att omhänderta hjälptagares egendom eller inkomst som ersättning för socialhjälp; hjälptagare bör inte mot sin vilja få sändas till annan kommun; socialhjälp till bosättning eller vistelse i annan kommun bör föregås av samråd med socialnämnden i denna kommun.

Organisatorisk samordning

Utskottet framhåller att socialvårdsorganisationen varierar avsevärt mel- lan de nordiska länderna och förordar, i allmänna ordalag, enhetlighet och samordning. Det konstateras vara en fördel för den hjälpsökande om på lokalplanet finns ett organ (kontor) som kan lämna åtminstone den primära hjälpen och vidta de första åtgärderna, oavsett om det gäller ekonomisk hjälp eller vägledning i någon form. I större kommuner bör, enligt utskottet, beslutanderätten decentraliseras till distriktsorgan vars verksamhet leds av den centrala nämnden.

Socialhjälpsförslagets praktiska betydelse

Socialpolitiska kommittén har översänt förslaget om harmonisering av socialhjälpslagstiftningen till de nordiska ländernas socialdepartement/ socialministerier för överväganden, i vilken omfattning det kan läggas till grund för en framtida lagrevision. Vissa ändringar i nära överensstämmel— se med förslaget har är 1970 företagits i den finska socialhjälpslagen. Sålunda har anhörigas försörjningsplikt enligt lagen inskränkts, rätten till indrivning av ersättning för utgiven socialhjälp — eventuellt genom intagning på arbetsinrättning — i princip avskaffats och socialnämndens förmynderskap för vissa patienter på sinnessjukhus upphävts. Förslaget har jämväl varit under övervägande i de andra nordiska länderna i samband med pågående reformarbete; för Sveriges del se 10.4.

Social minim istandard

Hur man skall kunna tillförsäkra medborgarna en i generella former garanterad ekonomisk minimistandard hör till de internationella debatt- frågorna. Den svenska parlamentariska debatten härom berörs något i kapitlen 3 och 10. Frågan har också aktualiserats i det internordiska samarbetet. Nordiska rådet avgav år 1967 en rekommendation till regeringarna att utarbeta förslag till en konvention angående upprätthål- lande av viss minimistandard rörande olika sociala förmåner (rekommen— dation nr 8/1967). Frågan diskuterades i nordiska socialpolitiska kom- mittén år 1968. Kommittén ansåg det emellertid inte då motiverat att utarbeta en sådan nordisk konvention bl a med hänsyn till Europarådets och [LO:s försök att åstadkomma en gemensam minimistandard i fråga om sociala förmåner för invånarna i sina medlemsländer.

5.2.3 Annat internordiskt socialpolitiskt samarbete

Det pågår ett omfattande arbete på en rad andra socialpolitiska fält. Följande får gälla som kortfattade exempel.

Många initiativ faller inom området för hälso- och sjukvård. Det gäller tex utvecklingen av nordiska hälsovårdshögskolans verksamhet, gräns- sjukvården, viss samverkan i fråga om sjukvårdsplanering och medicinsk laboratorieverksamhet samt inom sjukhusfysikens område och läkeme— delsområdet. Samarbetet omfattar också utbildning av olika yrkesgrupper inom hälso— och sjukvården samt socialvården.

Alkohol- och narkotikaproblemen — speciellt vad gäller ungdom — har uppmärksammats genom rekommendationer i fråga om forskning och förebyggande åtgärder. Nya initiativ på detta område aktualiseras.

De handikappades förhållanden har tagits upp i en del rekommendatio- ner. Detta har hittills resulterat i samnordiska seminarier, åtgärder för att få till stånd ett samarbete i fråga om tekniska hjälpmedel etc.

Allt större betydelse har tillmätts samverkan kring arbetarskydd och arbetsmiljö. En allmän rekommendation om samarbete i dessa frågor har antagits av nordiska rådet. Ett nordiskt kontaktorgan härför har också inrättats. Detta tar bl a upp rekommendationer om samverkan kring åtgärder mot luftföroreningar och mot föroreningar av Östersjön, Ska- gerack, Kattegatt och Öresund. Arbetsmiljöfrågor ingick även iminister- rådets handlingSprogram till 1973 års session.

I fråga om lokaliseringspolitiken har olika initiativ tagits. En lång rad samarbetsprojekt i gränsregionerna har kommit till stånd. En särskild arbetsgrupp med eget sekretariat bedriver forskning kring och en invente- ring av de allmänna förutsättningarna för en nordisk lokaliseringspolitik. Frågan om gränskommunalt samarbete är under utredning. Även på regionalpolitikens område framlades ett handlingsprogram vid minister- rådets session år 1973.

Det är självklart att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden gjort arbetsmarknadspolitiken till ett av det viktigaste områdena för överens- kommelser och samverkan. Den har också haft stor betydelse för samarbetet på hela det socialpolitiska fältet.

5.3 De nordiska sociala tredningarna

De internordiska strävandena att så långt möjligt göra alla berättigade till vistelselandets socialvårdsförmåner och att harmonisera socialvårdslag- stiftningen har givetvis varit av direkt praktisk betydelse på olika sätt. Man kan även räkna med en mer långsiktig påverkan av utvecklingen. Samtidigt får konstateras att dessa insatser i stort sett hållits inom ramen för gällande socialvårdslagstiftning.

Under tiden har de olika ländernas socialvård i växande grad blivit mogen för mer genomgripande reformer. Detta har lett till att parlamen- tariska utredningar tillsatts — förutom i Sverige — i Danmark, Finland och Norge. Således tillsattes i Danmark är 1964 socialreformkommissio- nen, som slutfört sitt uppdrag genom sina två betänkanden Det sociale tryghedssystem; struktur og dagpenge (1969) och Det sociale trygheds- system; service og bistand (1972).

I Finland arbetade socialvårdens principkommitté från år 1967 till år 1973, då utredningen slutredovisade sitt uppdrag. Utredningens första

betänkande som avgavs år 1971 gäller socialvårdens allmänna principer.6 Kommitténs andra betänkande som avgavs år 1973 gäller principerna för socialvården avseende familjer och minderåriga.

Den norska utredningen, Sosialreformkomitéen, tillsattes år 1969. Kommittén har avgivit de båda betänkandena Om ekonomisk hjelp etter lov om sosial omsorg (1970) och Om de sosiale tjenester og det sosiale hjelpeapparat på komune- og fylkesplanet (1972). Kommittén har där- med avslutat sitt arbete. Den hann emellertid inte fullfölja alla frågor. Det norska socialdepartementet har därför tillsatt en arbetsgrupp för att utreda dessa och vissa andra spörsmål. Arbetsgruppen skall också följa pågående försöksverksamhet i fråga om olika samarbetsformer.

De danska utredningsförslagen enligt det första betänkandet har numera i huvudsak antagits och trätt i kraft. Förslag till lagstiftning i anslutning till det andra betänkandet lov om social bistand — har» lagts fram för folketinget våren 1973 och avses skola behandlas under hösten. Det finska principbetänkandet är föremål för viss förberedande behand- ling genom utarbetande av ny lagstiftning för ett av de delområden som förslagen avser. Den norska kommitténs första betänkande, som endast avsåg temporära lösningar, har delvis genomförts. Det andra betänkandet, som avgavs 1972, har ännu inte slutbehandlats.

Den svenska socialutredningens och de andra nordiska utredningarnas direktiv är till stora delar sakligt lika.

5.3.1 Socialpolitisk målinriktningi det nordiska utredningsarbetet

Den svenska utredningen söker bestämma socialvårdens uppgifter och mål utifrån ett vidare samhällsperspektiv. Hur har de andra utredningarna gjort, och vad har de kommit fram till? 1 det följande behandlas helt kort, hur utredningarna — i förekommande fall strukturerar sin måldiskussion till såväl form som innehåll.

Principer och mål

Den norska diskussionen utgår från de negativa sociala konsekvenserna av snabba tekniska och andra förändringar som syftar till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Man noterar således problem som följer med befolk- ningsomflyttning, arbetslöshet, långa arbetsresor, ökad trafik, växande konkurrens och tempo i skola och arbetsliv m m. Utredningen pekar bl a på sådana följder härav som ökande otrygghet, isolering, sjukdomsrisker och olycksfall.

Socialpolitiken måste bli en aktiv kraft i samhällsplaneringen och vara ”samfunnets eget korrektiv til seg selv, den skal vaere en kraftig advokat for menneskelige hensyn”.

Denna politik bör främja trivsel, kontakt och trygghet. Riktpunkten skall vara den enskildes självförverkligande och inte enbart passiv anpass- ning.

6 Socialvårdens principkommittés betänkande 1, Allmänna principer (Kommitté- betänkande l97le 25).

Ett viktigt socialpolitiskt mål är att ”fremme sosial likhet”. Härmed förstås dels ”sjansen til å realisere seg selv” och dels att social service i största möjliga utsträckning skall vara lika i alla delar av landet. För socialvården blir de generella målens konsekvenser eller delmål krav på — att alla skall känna till sina rättigheter; — att de sociala förmånerna är tillgängliga på ett rationellt och tillfreds- ställande sätt och att socialvårdens resurser utnyttjas så att de ger ”maximal avkastning”.

Den finska kommittén avgav år 1968 ett utkast till betänkande som blev föremål för utförlig remissbehandling och offentlig debatt. Följden härav blev att kommittén fann det nödvändigt att granska socialvården ”ur något vidare synpunkt” i sitt slutgiltiga betänkande.

Som allmänna normer för planering och utveckling av socialpolitiken hänvisar kommittén till Finlands regeringsform och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. De värden som hävdas i dessa dokument har kommittén sammanfattat som medborgarens grundrättig- heter, rättsskyddet och individernas jämlikhet.

Av dessa värden för socialpolitiken framhåller kommittén ”förverkli- gandet av jämlikheten" som det mest centrala.

Kommittén indelar socialvårdens (socialskyddspolitikens) mål och principer i tre grupper: allmänna samhällspolitiska mål, lagstiftningsprin- ciper och allmänna verksamhetsprinciper för socialskyddspolitiken.

Som allmänna samhällspolitiska mål har kommittén vid sidan av den ekonomiska tryggheten lagt särskild vikt vid rätten till bostad. Målen gäller ”avskaffande av fattigdomen, utjämning av inkomstdifferenserna, rätten till boende, minskning av för utkomsten farliga ekonomiska risker, avbalansering av tillgången på tjänster samt hälsa och trivsel”.

Principerna för sociallagstiftningen bör vara att medborgarnas grund- rättigheter enligt regeringsformen är okränkbara, att rättsskyddet för— verkligas genom likhet inför lagen samt möjlighet för den enskilde att förutse och kontrollera beslut och domslut, att lagarna samordnas och att principen hellre fria än fälla (”positivt tolkningsföreträde”) upprätthålls.

Sex allmänna verksamhetsprinciper anges, nämligen —— serviceanda, som konkret innebär begränsning av tvångsåtgärderna

inom socialvården; — strävan till normalisering med innebörden att åtgärderna inte får stämpla den berörde eller präglas av förmyndarinställning; — valfrihet för individen i fråga om tänkbara stödåtgärder; förtroende, som bör främjas genom tillämpning av helhetsprincipen i behandlingsarbetet; förebyggande inriktning som syftar till individens aktivering och förmåga att finna sin utkomst, samt

— främjande av självverksamhet.

På grundval av de uppställda principerna har kommittén utarbetat ett reformprogram för lagstiftningen.

Den danska utredningen hade till uppgift att reformera trygghetssyste- mets organisatoriska, administrativa och finansiella struktur. Kommissio-

nen skulle också pröva, om de socialpolitiska omsorgerna i dagens samhälle tillgodosåg medborgarnas behov i olika situationer. Man finneri utredningen vissa ansatser till övergripande målangivelser. Betänkandet nämner trygghet och trivsel som viktiga riktpunkter för socialpolitiken och socialvården. Men man kan inte tala om en explicit genomförd och systematiserad måldiskussion.

Den danska reformstrategin, sådan den kommer fram i betänkandena, kan sägas vara mindre övergripande teoretiskt och ideologiskt orienterad än de övrigas. Man har i stället vid uppbyggandet av en ”social vaerktojs- kasse” valt att söka avgränsa och konkretisera problemen på olika områden och utifrån dessa finna lösningar inom en gemensam organisa- torisk ram. Den empiriska inriktningen markeras av det nära samarbete kommissionen haft med socialforskningsinstitutet och dess — delvis av utredningen initierade — många kartläggningar av olika gruppers sociala och ekonomiska problem.

Man får därför närmast söka reforrnverksamhetens mål i de konkreta reformförslag som lagts. Här finner man en stark inriktning på förebyg- gande insatser, helhetspräglad samverkan mellan olika instanser och klienten samt strävan till en ökad närhet mellan samhällsorganen och medborgarna.

Lagstiftningen

Den planerade eller genomförda lagstiftningen som ett instrument för reformarbetet skall kort beröras.

Den danska kommissionens arbete har resulterat i lagstiftning på flera områden. Två lagar av särskild betydelse är ”styrelselov” om socialvår- dens och viss hälsovårds administrativa, organisatoriska och finansiella struktur samt en service- och biståndslag. Av dessa båda lagar är den första satt i kraft. Den senare, vilken som nämnts förelagts folketinget men ännu (september 1973) inte där behandlats, samlar ett varierat biståndsutbud som tidigare var uppsplittrat på många lagar.

Dessutom har kommissionen utarbetat nu antagna lagar och bestäm- melser

om sjukförsäkring, som inordnats i socialförsäkringen, skattefinansie- rats och införlivats med den kommunala verksamheten;

om försäkringsmässiga bidrag (dagpenge vid sjukdom, olycksfall och barnsbörd) samt slutligen

om det sociala besvärsväsendet.

Den finska principkommitténs förslag har ansetts böra kodifieras i följande lagar, nämligen

om socialvårdens förvaltning och rättsskydd; om kommunernas allmänna socialskyddsuppgifter, vilken lag avses skola ersätta nu gällande socialvårds-, lösdrivar- och nykterhetslagar;

om familjers och minderårigas socialvård för att ersätta nuvarande barnskyddslag samt

om habilitering och om utvecklingshämning. Kommittén anser det mest brådskande att ersätta barnskyddslagen,

Den norska kommittén har inte lagt fram några lagförslag.

5.3.2 Generella och behovsprövade insatser

Kraven på generalisering av det socialpolitiska bidragssystemet kan ha olika omfattning och precisering.

Dessa krav kan åsyfta en genom social- eller skattepolitiken förverkli- gad generell ekonomisk minimistandard för alla av typ negativ inkomst- skatt, allmän socialförsäkring etc. I bla den svenska riksdagen har utredningskrav i den riktningen framförts (jfr 3.3.2).

Förslagen kan också avse en utbyggnad av socialförsäkringssystemet utan att detta nödvändigtvis behöver innebära en så genomgripande omdaning av systemet som nyss nämnts. Socialutredningens propåer i detta betänkande om behovet av att de generella bidragsformerna byggs ut bl a i syfte att minska behovet av socialhjälp har närmast denna innebörd.

Generaliseringskraven kan slutligen avse förenklade behovsprövnings- rutiner rn m för den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Socialutred- ningen framlägger även sådana förslag.

Frågan blir nu om och i vad mån de andra nordiska utredningarna tagit upp detta viktiga spörsmål, som bl a gäller relationen mellan behovsprö- vad hjälp och det socialpolitiska transfereringssystemet i övrigt.

En mer direkt diskussion av frågan förekommer sparsamt i det nordiska utredningsmaterialet. Ett undantag är den norska kommitténs första betänkande. Kommittén framhåller att på längre sikt bör utredas om inte ”restfattigdomen” kan lösas på andra vägar än genom socialhjälp. En sådan utredning skulle gälla ett trygghetssystem, uppbyggt och administrerat som en helhet, med uppgift att ge medborgarna samma trygghet oberoende av orsakerna till inkomstbortfall etc. Tiden sägs vara inne för att låta situationen och inte orsaken vara grund för bidragsrät- ten.

[ avvaktan på en sådan eventuell lösning framlägger kommittén vissa förslag som avser att förbättra socialhjälpen på följande sätt.

a) Minska variationerna i fråga om socialhjälpsnivån mellan kommu- nerna.

b) Tillförsäkra alla hjälpbehövande en försvarlig levnadsstandard ge- nom lagfäst bidragsnivå. De skall garanteras en standard som minst motsvarar folkpensionens grundbelopp.

c) Införa statsbidrag med 75 procent för den obligatoriska socialhjäl- pen för att de kommunala variationerna skall kunna utjämnas.

Detta förslag om socialhjälpen återkommer i kommitténs ännu ej slutbehandlade huvudbetänkande.

Den norska utredningen har således — både i det skisserade längre och i det konkretiserade kortare perspektivet — framhävt betydelsen av en allmän minimistandard.

Det danska förslaget synes lägga större vikt vid den individuella prövningen, och diskussionen om en minimistandard förs i mera villkor- liga termer.

Den finska kommittén anger som mål att ”gruppförmånerna”, för vilka tillämpas ”fasta bevillningsgrunder” i form av pensionsskydd, sjukdomsskydd, arbetslöshetsskydd, familjestöd och handikappstöd, skall bilda ett primärt system såvitt möjligt utan luckor, som kan utsträckas till alla livssituationer vilka innebär ekonomiska svårigheter och sociala risker. Härtill kommer ett behovsprövat individuellt stöd — socialhjälpen som kommittén benämner kompletterande socialunderstöd.

Den principiella diskussionen om generella bidrag, utbyggt socialför- säkringssystem etc är föga framträdande i det finska, norska och danska utredningsmaterialet. Man kan emellertid i ländernas praktiska reform- verksamhet spåra en fortsatt inriktning på utbyggda generella bidragsfor- mer. Ett exempel är den av den danska socialreformkommissionen initierade sjukpenning-(dagpenge-)reformen. Denna reform innebär i nämnda hänseende även en utjämning i fråga om ekonomisk trygghet mellan arbetare och tjänstemän.

5.3.3 Sociala mål i samhällsplaneringen rn m

Samtliga utredningar har mer eller mindre klart och öppet utvecklat behovet av ökat hänsynstagande till sociala aspekter i samhällsplanering- en. Ett tydligt exempel utgör den norska diskussionen som kortfattat återges i inledningen till avsnitt 5.3.1.

Då man finner socialvårdens medverkan i planeringen vara ett viktigt medel för att tillgodose sociala aspekter, blir frågan hur vittgående denna medverkan skall vara, vilka former den skall ha och vilka instanser inom socialvården som skall vara direkt medagerande. Socialvårdens reella möjligheter att påverka samhällsutvecklingen är också beroende av hur man avgränsar vidgar eller krymper — socialvården i förhållande till socialpolitiken i övrigt, liksom vilken effektivitet och politisk status socialvården kan ges i det framtida samhället. Dessa frågor behandlas kortfattat i det följande.

Socialvårdens medverkan: inriktning och former

Redan i 1964 års norska socialhjälpslag fastlades att socialnämnden (socialstyret) skulle arbeta för att sociala hänsyn tas vid miljöplaneringen i en konstruktiv socialpolitisk verksamhet som skall omfatta alla fält av välfärdsmässig betydelse för befolkningen eller vissa grupper (t ex gamla och handikappade). Socialnämnden hade alltså redan från mitten av 1960-talet åtminstone formellt långt gående uppgifter på planeringsom- rådet. Av flera anledningar blev emellertid lagtolkningen snäv och insatserna begränsade.

Den norska socialreformkommittén instämmer i kritiken att de kon- kreta resultaten blivit alltför kringskurna. Kommittén vill att socialvården realiserar den vida målsättning som 1964 års lag förutsätter. Med kommitténs termer gäller det att utvidga begreppet socialpolitik och socialvårdarnas arbetsfält till att omfatta även de ekonomiska aktivite- terna i samhället. Kommittén är dock medveten om svårigheterna att överföra målen i operationella och konkreta förslag. Den springande

punkten är enligt kommittén huruvida den redovisade värdeorienteringen kan genomföras, innan man klargjort i vad mån målen kan tjäna som riktmärke för den centrala och lokala socialpolitiken. Försöksverksamhet blir här av betydelse.

Vissa mer preciserade förslag redovisas emellertid av kommittén. Den utgår från att miljöpolitiken (miljovern) är en uppgift på såväl fylkeskom- munal som primärkommunal nivå (kommittén har inte haft till uppgift att behandla den centrala nivån). Socialnämnden skall vara det planeran— de och styrande organet för kommunens hälso- och socialpolitik. Goda förhållanden inom dessa områden förutsätter nära samarbete med stads- och regionplanering, skola och arbetsmarknadsorgan. Kommittén föreslår därför ömsesidig representation mellan socialnämnden och dess ordföran- de å ena sidan och byggnadsnämnden och de lokala arbetsmarknadsor- ganen (arbeids- och tiltaksnämnderna) å den andra. Också tjänstemännen förutsätts samarbeta i form av överläggningar som går utöver sektors- gränserna. Vidare fömtsätts i huvudbetänkandet nära kontakt med den sociala forskningen och i betänkandet tillstyrks ett förslag från en arbetsgrupp om en särskild delegation i socialdepartementet för social forskning.

Liksom den norska innehåller den finska socialhjälpslagen från år 1956 bestämmelser som syftar till socialvårdsinitiativ i samhällsplaneringen. Enligt lagen skall socialnämnden avge framställningar och förslag i syfte att undanröja sociala förhållanden som försvårar utkomsten för medlem— marna i kommunen och föranleder vårdbehov. Denna uppgift ligger också i linje med det finska principbetänkandets ansats i fråga om socialvårdens mål och uppgifter (se 5.3.1). Det finska betänkandet gäller som tidigare nämnts uteslutande de socialpolitiska principerna. Konkreta förslag hur planeringen skall organiseras i framtiden faller utanför uppdraget.

Oavsett hur ingående utredningarna diskuterar socialvårdens medver- kan i den totala samhällsplaneringen lägger samtliga stor vikt vid planeringsarbetet inom socialvårdens ram i mer begränsad mening. Den danska utredningen har i hög grad en sådan inriktning. Den lokala socialvården i Danmark är samordnad med delar av hälso- och sjukvården, arbetsvården samt sjukpenningförsäkringen etc. Utredningen skisserar en samlad planläggning på bl a kommunal nivå konkretiserad i en plan för den lokala verksamheten. En motsvarande planläggning skall ske på amtskommunal och central nivå.

Beträffande funktionsuppdelningen mellan förtroendevalda och tjäns- temän utöver vad som redan antytts i fråga om bl a medverkan i planeringen hänvisas till 5.3.5.

Andra faktorer av betydelse för socialvårdens roll i samhällsplaneringen

Socialvårdens inflytande på samhällsplaneringen styrs också av andra förhållanden än en mer principiell målsättning. Tre faktorer bör därvid beaktas.

För det första kommer socialvården att bredda sitt planeringsunderlag, om den i sin verksamhet inbegriper socialpolitiska områden som tidigare legat utanför dess traditionella uppgifter. Här kan pekas på att i Danmark

på det lokala planet den av kommunstyrelsen tillsatta socialnämnden (socialudvalget) som tidigare antytts har tillagts dels vidgade uppgifter på det traditionella socialvårdsområdet, dels vissa uppgifter inom hälso- och sjukvården samt vissa arbetsmarknadsmässiga uppgifter etc.

I Norge utvidgas enligt reformkommitténs förslag socialnämndens uppgifter — utöver en samordning av de uppgifter som ankommit på de traditionella sociala nämnderna — till att omfatta delar av hälsovårds- nämndernas verksamhet.

För det andra blir socialvårdens inflytande på planeringen bl a beroen- de av organisationens effektivitet inom det traditionella socialvårdsom- rådet. Här spelar graden av samordning stor roll. Som redan framgått föreslår den norska utredningen att de traditionella socialvårdsnämnderna ersätts av en nämnd. Även i Danmark har nämndorganisationen rationali- serats. För övrigt hänvisas till 5.3.4.

Av betydelse är också att koncentrationen av en tidigare splittrad verksamhet till ett organ bör ge socialvården en ökad politisk slagkraft (”höjd status”) i planeringen. Detsamma gäller de olika samordningssträ- vandena på regional och central nivå. Att ökade planeringsuppgifter ställer krav på nya kunskaper hos socialvårdens företrädare är en given, mer eller mindre klart uttalad förutsättning i de nordiska utredningarna.

För det tredje kommer ett utökat planeringsunderlag för kommunerna genom kommunsammanläggningar och nya kommunala uppgifter att även bredda socialvårdens planeringsområde. Här skall helt kort nämnas att i samtliga nordiska länder pågår eller har genomförts kommunrefor- mer som bl a starkt reducerat antalet kommuner.

5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service

Man kan allmänt karakterisera de nordiska utredningarnas intentioner på följande sätt. De socialpolitiska (socialvårds-) aktiviteterna bör decentra- liseras till lägsta effektivt fungerande besluts- och kompetensnivå. Begrep- pet effektivitet har inte i första hand en administrativ innebörd. Genom decentralisering uppnås en närhet till människorna i deras miljö, något som rymmer viktiga mänskliga värden. Vidare bör socialvården för att den skall kunna fylla sin uppgift arbeta utifrån en helhetssyn, på både makro- och mikroplanet. Detta har lett till att allt fler uppgifter samordnats och lagts på lokal nivå, vilket underlättats genom de tidigare nämnda kommunreformerna. Det ligger dock i sakens natur att tillräck— liga resurser samt enhetlighet och konsekvens i fråga om socialvårdens standard m rn förutsätter återkopplingar till och styrningseffekter från de regionala och centrala instanserna.

Samordningen rymmer således både organisatoriska och behandlings- rnässiga perspektiv. Den organisatoriska integrationen berör vidare såväl de förtroendevaldas organ som förvaltningarna. Följande korta översikt lägger viss tyngdpunkt på de organisatoriska lösningarna (i första hand i fråga om förtroendemannaorganen) och mindre på de behandlingsmäs- siga, som naturligtvis påverkas av organisationens utformning. Framställ- ningen disponeras ”nivåvis” och tar där upp de viktigaste föreslagna, del- vis också genomförda förändringarna.

Enligt den nya danska styrelseloven hari Danmark inrättats en socialstyrel- se. Denna har dels tagit över vissa uppgifter från socialministeriet, dels skall den ersätta vissa tidigare centrala organ, nämligen direktoraten för barn- och ungdomsvård resp rehabilitering m m samt bestyrelsen för den statliga omsorgsverksamheten för utvecklingshämmade.

Vid sidan av den nya socialstyrelsen kvarstår sundhedsstyrelsen för hälso- och sjukvårdsfrågor, varjämte en särskild sikringsstyrelse för vissa socialförsäkringsfrågor inrättats.

Genom omorganisation inrättades år 1968 det finska social- och hälso- vårdsministeriet. Ministeriet och den nya socialstyrelsen samt medicinal- styrelsen utövar den centrala ledningen av det ”sociala skyddet” och övervakningen av sociallagstiftningen samt har uppgifter vad avser hälso- och sjukvården.

I Norge är den centrala socialpolitiska ledningen till stor del förlagd till departementsnivå och fördelad på flera departement. Socialdepartemen— tet svarar i första hand för socialförsäkringen (folketrygden) samt social- vården. Ett helsedirektorat som har det direkta ansvaret för den allmänna hälso— och sjukvården ingår i socialdepartementet. Socialreform- kommitténs uppgifter har inte omfattat den centrala nivån.

Regional nivå

1970 års danska socialreform innebar även stora förändringar på regional nivå. Här avses det amtskommunala planet. Amtskommunerna hade tidigare huvudsakligen ansvaret för sjukhusväsendet och delar av vägvä- sendet. Från år 1970 reducerades antalet sådana kommuner från 25 till 14 utanför huvudstaden. Dessa har genom reformen fått en rad nya uppgifter, inte minst på det sociala området. Amtsråden skall utöva tillsyn över kommunernas social- och hälsovårdande verksamhet. Amts- kommunerna handhar genom särskilda nämnder förtidspensioneringen. De har dessutom ett visst ansvar för institutionsvården. Vidare skall de skapa ”tvärfackliga” expertteam som primärkommunerna kan anlita. Amtskommunerna har tillagts viktiga koordinationsuppgifter inom pla- neringen av den socialpolitiska utbyggnaden.

Den finska lagen om folkhälsoarbetet från år 1971 skapade en ny grund för samordning mellan sjuk- och hälsovården samt socialvården i dess helhet på både regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har därmed fått till uppgift att på regional nivå svara för ledning, planering och tillsyn av dessa verksamheter. Nämnda uppgifter åligger närmast en samma år inrättad social- och hälsovårdsavdelning inom länsstyrelsen. I avdelningen har sammanförts olika tjänstemän såsom länssocialinspektör, länsläkare, länshälsosyster m fl. I länssocialinspektörens skyldigheter ingår att ta reda på behovet av socialvård och orsakerna därtill, att övervaka hur kommunerna sköter socialvården etc.

Den norska socialreformkommittén föreslår på det regionala planet att fylket tar över uppgifter från den centrala förvaltningen. I varje fylke skall upprättas ett fylkessosialstyre utsett av fylkestinget. Den nuvarande

sykehusnemnda föreslås uppgå i denna styrelse.

Fylkessosialstyret skall vara ett politiskt styrningsorgan som utarbetar en samlad plan för den sociala verksamheten i fylket, tillvaratar sociala hänsyn i samhälls- och miljöplaneringen och framlägger förslag till budget. Styrelsen skall också kontrollera primärkommunernas sociala verksamhet. För arbetet föreslås socialadministrationsenheter vilka skall förestås av fylkessosialsjefen. Fylkeskommunen skall också ha ett fylkes- sosialutvalg som organ för enskilda vård- och rehabiliteringsfrågor samt besvärsärenden i fylket. ] utvalget föreslås alltid ingå fylkeslegen, fylkes- sosialsjefen. trygdesekretariatlederen, fylkesarbeidssjefen samt eventuellt skoledirektoren.

Lokal nivå

Den genomgripande integrationen av social och medicinsk verksamhet m m på bl a lokal nivå i Danmark har redan berörts under 5.3.3. Den innebär att den samlade ledningen och förvaltningen av sociala, hälso- och arbetsvårdsmässiga angelägenheter har lagts på kommunens social- nämnd (sociale udvalg) under kommunalbestyrelsen. Det bör uppmärk- sammas att i den kommunala socialvårdens hälso- och sjukvårdsuppgifter ingår från rehabiliterings- och mödravårdsorgan övertagna viktiga funktio- ner samt i stor omfattning sjukförsäkring (sygesikring) och olika kontanta bidragsformer (dagpengeordningen).

Ansvaret för vissa barn- och ungdomsfrågor skall enligt det framlagda förslaget till lov om social bistand övertas av det sociale udvalg, och det särskilda borne- og ungdomsvaernet avskaffas i samband därmed. Det kan vidare erinras om att den danska nykterhetsvården aldrig haft särskild nämndorganisation.

För att klara samtliga uppgifter inrättas en gemensam förvaltning — social- og sundhedsforvaltningen. I kommissionens andra betänkande skisseras en förvaltningsorganisation med olika avdelningar för admi- nistration, service och behandling.

De ansatser till lokal samordning i norsk socialvård som fanns i 1964 års socialhjälpslag fullföljer socialreformkommittén i sina förslag i syfte att möjliggöra behandling efter ”,familjevårdsprincipen”.

Enligt förslaget skall i varje kommun finnas bara en lagfäst nämnd — socialnämnden — för hälso- och socialarbetet. Denna nämnd skall ersätta nuvarande socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd, styrelse för trygdekontoret och — i fråga om vissa delar av dess verksamhet — hälsovårdsnämnden.

Socialnämndens föreslagna viktiga social- och miljöpolitiska uppgifter, planering och organisatoriska integration med andra lokala planeringsor- gan har redovisats under 5.3.3.

Enligt kommitténs förslag skall nämnden inte medverka i klientbe- handlingen utan endast hållas orienterad härom.

Kommittén föreslår vidare att i varje kommun upprättas ett socialcent- rum under nämnden. Centret skall ha minst tre sektioner, nämligen hälso-, social- och försäkringssektioner.

För att samordna klientarbetet i sektionerna föreslås inrättande av ett

fackorgan (sosialutvalg), bestående av ledarna för de tre sektionerna samt representanter för pedagogisk-psykologisk rådgivningsservice och arbets- förmedling. Ett gemensamt sekretariat bör finnas i varje centrum. Mindre kommuner bör kunna anordna ett gemensamt socialcentrum, medan stora kommuner kan behöva två eller flera distriktscentra. Sosialutvalget har bl a att fatta beslut vid frågor om långvarig socialhjälp eller sjukpen- ning (mer än tre månader).

Det kan anmärkas att även det danska och i viss mån det finska utredningsarbetet har inriktats på att skapa en lokal samordning som kan sammanfattas i begreppet socialcentrum e dyl, även om dess konkreta innehåll kan komma att variera.

I de finska kommunerna finns i regel en socialnämnd med en underställd barntillsyningsman men endast undantagsvis ”barnskydds— nämnd”. Nykterhetsnämnd med allmänt förebyggande uppgifter finns vanligen, men den individuella behandlingen hör under socialnämnden, som också är lokalt vårdorgan för utvecklingshämmade. Nämnden är i regel uppdelad på allmän avdelning och vårdavdelning.

Den lokala socialvårdens utformning i Finland kommer att omprövas under det reformarbete som blir en följd av det tidigare nämnda principbetänkandet. Som redan framgått har man på regional nivå samordnat social- och hälsovården. En sådan samordning kan väntas på lokal nivå. De nyinrättade kommunala hälsocentralerna blir en viktig del av en sådan integrerad organisation.

5.3.5 Socialvård och demokrati

Följande två frågor om demokratin inom den planerade socialvården är centrala.

Vad kommer socialvården att betyda i en demokratisk samhällspro- cess, vilken ytterst gäller den enskilde — här som klient?

Hur säkras den demokratiska kontrollen över verksamheten? Frågan avgränsas här till de förtroendevaldas funktioner.

Medborgaren som klient

Det kan först erinras om att ländernas förvaltningslagar tillförsäkrar bl a socialvårdsklienterna möjligheter till insyn och kontroll över förvaltning- arnas handläggning av deras ärenden. Vidare är från demokratisk syn- punkt frågorna om en begränsning av socialvårdens möjligheter att vidta åtgärder mot den enskildes vilja viktiga. De behandlas under 5.3.6. En annan förutsättning för en demokratiskt fungerande socialvård är att medborgarna känner sina rättigheter och skyldigheter på området. In- formationsfrågorna tas upp under 5.3.7.

Om man inte nöjer sig med att ge demokratibegreppet en snävt formell innebörd, har många socialvårdsfunktioner demokratiska aspekter vid sidan av andra. Avsnitt 5.3.1 om de socialpolitiska målen rymmer sådana aspekter. Här skall markeras några gemensamma målorienteringar av betydelse för en demokratiserad socialvård. Ökat socialt inslag i samhälls-

planeringen för att förbättra levnadsförhållandena i vid mening och hindra utslagning; utjämning i fråga om dessa förhållanden; garantier för en skälig levnadsstandard även för de beroende; serviceinriktning i stället för auktoritär ”vård”; prioritering av öppen vård före sluten och institutionell; möjlighet för den enskilde att själv välja mellan adekvata behandlingsalternativ; förebyggande vård och behandling samt inriktning på att bryta passivisering och främja den enskildes självverksamhet; decentralisering av socialvården för att närma denna till dem som berörs.

De operationella grunderna för allt detta kan sammanfattas i termerna resurser, organisation och funktion. Här har länderna kommit olika långt i utvecklingsarbetet, från principiella skisser till (delvis) genomförda ändringar. Särskilt avsnitt 5.3.4 behandlar den organisatoriska utveckling- en.

Alla dessa mål är gemensamma för de nordiska ländernas planering av socialvården. Kan de förverkligas blir den nya socialvården en aktiv kraft i fortsatt demokratisering av hela samhället.

De förtroendevaldas funktion

Den allmänna tendensen är att tillförsäkra de politiskt valda representan- terna för socialvården ökad insyn och inflytande vad gäller verksam- hetens inriktning, ”policy”, planering och i fråga om beslut av principiell betydelse. En sådan strävan finns på alla nivåer. På central och regional nivå har detta kommit till uttryck bl a genom att styrelser eller råd med lekmannarepresentation knutits till olika verk och myndigheter. Ett exempel är att Danmark liksom tidigare Sverige tillfört socialstyrelsen en särskild lekrnannastyrelse.

En förutsättning för att de förtroendevalda på lokal nivå skall kunnai tillräcklig omfattning ägna sig åt de övergripande frågorna har ansetts vara att de, med vissa undantag, befrias från handläggningen av enskilda ldientärenden. Särskilt den norska kommittén har, i enlighet med sitt uppdrag, ägnat funktionsuppdelningen mellan nämnder och tjänstemän principiella överväganden. Det praktiska resultatet är förslag om en långt gående delegation till tjänstemännen i fråga om dessa ärenden. Enligt kommittéförslaget skall den norska socialnämnden främst vara ett planläggande, styrande och icke klientbehandlande organ men hållas orienterad om detta sociala arbete och dess problem, som alltså ”fagfolkene bor överta”. Även den danska utvecklingen innebär att de lokala organens utvidgade kompetensområde medför en kraftigare belastning på administration och service, som möts med utbyggda förvaltningsresurser. Därigenom får tjänstemännen ökade möjligheter att avlasta de förtroendevalda uppgifter i fråga om den individinriktade servicen.

Förtroendemännens roll i fråga om tvångsingripanden behandlas under 5.3.6.

5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet

I det följande redovisas i stora drag gällande eller föreslagna bestämmelser om tvångsåtgärder och besvärsordning i de olika ländernas socialvård.

Fältet för frihetsberövanden och andra tvångsingripanden har successivt minskats under de senaste decennierna men i fråga om arten och omfattningen förekommer rätt stora variationer länderna emellan.

Den danska kommissionen har inte speciellt tagit upp frågan om tvångsbehandling. Bestämmelser om tvångsåtgärder har emellertid intagits i förslaget till lov om social bistand vad gäller barn och ungdom. Den gamla socialhjälpslagen (forsorgsloven) innehöll sådana bestämmelser även för andra fall, såsom om tvångsomhändertagande av personer i ”abnormt sindstilstand” för sjukhusvård samt av alkoholister och personer, som saknar arbete och medel till uppehälle (erhvervs- og subsistenslose), i försörjningshem. Dessa bestämmelser återfinns ej i förslaget till biståndslag. Tvångsåtgärder med social motivering kan emellertid förekomma även enligt annan lagstiftning. Det gäller tex omhändertagande av psykiskt utvecklingsstörda.

Det danska utredningsarbete som berör rättssäkerhetskomplexet har huvudsakligen inriktats på två frågor.

Den ena gäller beslutsprocessen där strävandena varit att garantera en kvalificerad bedömning. Så fordras vid beslut i social nämnd om omhän- dertagande av barn att domare och pedagogisk-psykologisk konsulent medverkar samt att ett (minsta) antal lekmän deltar i och röstar för beslutet.

Den andra frågan gäller att såvitt avser besvärsordningen för samtliga beslut — däribland beslut om tvångsåtgärder — eliminera den stora uppsplittringen på inte mindre än ett tjugotal olika besvärssystem. För den enskilde var det ofta svårt att kunna överblicka vilken väg han skulle välja för att få sitt ärende prövat. I enlighet med kommissionens förslag har därför inrättats en socialrätt (den sociale ankestyrelse) för hela landet, vilken ersätter många av de tidigare besvärsorganen. [ ankestyrel— sen skall ingå såväl fast anställda domare som lekmannarepresentanter, utsedda för viss period. Det har förutsatts att styrelsen skall ha tillgång till sakkunskap och de utredningsmöjligheter som den behöver för sin prövning. Beslut om tvångsomhändertaganden kan alltid överklagas hos allmän domstol.

Den norska kommittén tar i princip avstånd från tvångsåtgärder och framhäver värdet av klienternas positiva medverkan för att uppnå ett gott behandlingsresultat. Man anser dock att tvång inte helt kan undvaras. Tvång kan erfordras vid svåra former av övergrepp mot barn och vid vissa former av psykiska sjukdomar och berusningstillstånd då alla andra åtgärder slår fel. Man betonar värdet av att tvångsåtgärder kombineras med andra, positiva insatser och att omhändertagandet görs så kortvarigt som möjligt.

Kommittén tar i stort sett upp endast de tvångsåtgärder som kan förekomma enligt barna- och nykterhetsvårdslagarna. Socialhjälpslagen från år 1964 innehåller inga regler om tvångsomhändertaganden. Övriga bestämmelser om tvångsåtgärder, t ex i lagarna om psykisk helsevern, om spesialskoler, om abort, tar kommittén inte ståndpunkt till.

De motiv som låg bakom socialvårdens nuvarande befattning med beslut om tvång inom barna- och nykterhetsvård gäller enligt kommitténs

mening ej längre. Dessa ärenden bör avgöras av domstol. Synpunkter av innebörden att socialvården bör ha möjligheter att vidta tvångsåtgärder, att ha ”et ris bak speilet”, för att uppnå frivilliga insatser, delar inte kommittén. Denna anser att en sådan ordning försvårar ett positivt samarbete socialarbetare/klient och kan smitta av sig på andra former av socialt arbete. Man anser inte att barnavårdslagens rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga och inte heller att de fungerar praktiskt.

Från dessa utgångspunkter föreslår kommittén att beslut om tvångsåt- gärder enligt barna- och nykterhetsvårdslagarna överförs till domstol. I fråga om nykterhetsvården gäller det beslut som avser rätt för annan att lyfta och förvalta klients lön; — sjukhusintagning för undersökning, behandling eller ”kur” högst 30 dagar; — förlängning av sådant omhändertagande intill 30 dagar per gång upp till högst 90 dagar; intagning på ”godkjent kursted” i högst två år vid alkoholmissbruk

(andra missbrukare kan i stället intas på sjukhus) samt kvarhållande vid frivillig inläggning i ”kursted” under den tid klienten

själv vid intagningen medgivit, dock högst två år. I fråga om barnavårdslagen skall tvångsåtgärder behandlas av domstol, nämligen då åtgärder avser omhändertagande av barn mot förälders eller annan vårdnadshavares

vilja;

— fråntagande av ”foreldremyndigheten”; — förbud mot att under viss tid flytta barn från fosterhem eller barnhem; vägran att upphäva omhändertagande av ett barn. Detsamma skall gälla beslut i vårdnads- och umgängesrättsärenden enligt lagen om barn utom äktenskap.

Besvär över domstolsbeslut hör under hoyesteretten. Kommittén framhåller emellertid att snabba åtgärder av tillfälligt slag kan behöva vidtas före domstolsbehandling för att avvärja skada eller hindra att visst förhållande ändras. Socialutvalget, dvs det tjänstemanna- organ som leder ett socialcentrums klientbehandling, eller vederbörande sektionschef i sådant centrum, skall kunna träffa ett sådant avgörande (i senare fallet skall avgörandet snarast föreläggas socialutvalget). Även nämndordförande bör — liksom tidigare i vissa fall ha möjlighet att vidta ”forelobig åtgjerd”.

I vissa fall skall fylkessocialutvalget fungera som prövande instans. Finner utvalget tvångsåtgärder nödvändiga förs ärendet vidare till social- departementet", som med eget yttrande överlämnar ärendet till regerings- advokaten, vilken på st-atens vägnar stämmer till underdomstol.

Efter en revidering i Finland av bestämmelserna om tvång inom socialvården kvarstår bestämmelser om tvångsåtgärder för ett flertal fall. Tvångsåtgärder kan således vidtas enligt lagarna om socialhjälp, om vården av dem som missbrukar berusningsmedel, om barnskydd, för psykiskt utvecklingshämmade samt i fråga om ”lösdrivare”. Kritiken mot socialvården för ”ganska långt gående maktutövning” och bristande rättssäkerhet bidrog till att principkommittén tillsattes. Denna hävdar att

tvångsåtgärder bör förekomma endast i undantagsfall. Tvångsåtgärderna måste noga definieras och deras varaktighet fastställas i lag. Särskilt gäller detta frihetsberövanden. Dessa bör indelas i tillfälliga och förlängda frihetsberövanden. Ett tillfälligt frihetsberövande bör kunna räcka endast 10 dagar, men genom kollegialt beslut kunna förlängas till fyra veckor. Maximitiden för förlängt frihetsberövande skulle vara sex månader, men månader av ett opartiskt organ. Motivering skulle anges i varje enskilt fall. Övervakningen borde vidare slopas.

Enligt nuvarande bestämmelser begränsas socialnämndens befogenhe- ter i fråga om tvångsåtgärder delvis av skyldighet att underställa länsrätt vissa ärenden, såsom fallet är vid missbruk av berusningsmedel. Vid om- händertagande av barn underställs ärendet socialstyrelsen.

I fråga om besvärsordningen synes kommittén inte ha tagit någon ställning utöver vad som kan följa av dess allmänna deklarationer om kravet på rättssäkerhet och garantier för dess förverkligande. I stora drag gäller att socialnämnds (eller dess avdelnings eller sektions) beslut 1 regel kan överklagas hos länsstyrelsen (länsrätten) och dennas utslag hos högsta förvaltningsdomstolen. I undantagsfall kan besvär mot socialnämnds beslut anföras hos socialstyrelsen eller kommunens styrelse.

5.3.7 Information och forskning

I det nordiska utredningsarbetet framhålls i olika sammanhang behovet av rådgivning och även aktiv information i vidare mening, där bl a den norska utredningen pekar på samhällsarbete som en sådan form.

I fråga om socialforskningen har de skilda länderna byggt upp delvis olika organisationer.

I Danmark upprättades genom lag år 1958 ett institut för social forskning, vars uppgift är att bedriva en policyorienterad forskning med sikte på att belysa sociala förhållanden till vägledning för de organ som har till uppgift att påverka människornas levnadsförhållanden. Institutet har genom sina undersökningar starkt bidragit till att skapa underlag för bedömningar av betydelse för utformningen av insatserna på social— och hälsovårdsområdet. Socialreformkommissionens förslag grundas till stor del på institutets empiriska undersökningar.

I Finland har inom social- och hälsovårdsministeriet inrättats en socialpolitisk forskningsavdelning. Denna gör undersökningar avsedda att ligga till grund för utvecklingen och planeringen inom socialvårdsområ— det. En del av dessa utredningar utförs i samarbete med universiteten. Den socialpolitiska forskningsavdelningen tillhandagår olika kommittéer och myndigheter med utredningar.

Den norska socialreformkommittén framhåller att det inte finns någon enhetlig organisation av socialforskningen. Utredningen redovisar ingåen- de i sitt andra betänkande (s 255 ff) den omfattande forskningsorganisa- tionen i Norge. Den framhåller att vilken organisationsform man än väljer i framtiden måste denna organisation svara för ”målsettningsforskning” och en forskning som är nära knuten till den socialpolitiska utvecklingen i övrigt. Forskningskapaciteten bör förstärkas. Kommittén framlägger

även vissa konkreta förslag till försöksverksamhet i fylken och kommu- ner. Den föreslår också att det centralt upprättas dels ett permanent kontaktorgan med uppgift att koordinera socialforskningen, dels ett organ under socialdepartementet för att utvärdera den av kommittén föreslagna försöksverksamheten. Slutligen vill kommittén att socialde- partementet utreder behovet av en tillfredsställande informations— och dokumentationsverksamhet inom det socialpolitiska arbetet.

11. Mål och medel

6. Mål—medelanalys som metod

6.1 Behovet av målanalys

Enligt de i inledningskapitlet redovisade direktiven skall socialutred- ningens uppgift omfatta förutom en lagteknisk samordning av de tre sociala vårdlagarna _ frågor rörande vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det är enligt direktiven angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktas. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner bör sålunda granskas. [ direktiven framhålls vidare att genom en aktiv uppsökande vård ökade förutsättningar skapas för den ekonomiska och personliga trygghet som samhällets vittförgrenade anordningar på det sociala området syftar till. Bristande kännedom om dessa eller bristande initiativ får i dagens samhälle inte vara orsaken till att någon lider nöd eller inte får vård och behandling. Det sägs också att lika viktig som den uppsökande verksam- heten är den uppföljande. Det är angeläget att de ansvariga följer resultatet av insatta åtgärder och prövar nya, om så erfordras. Direktiven berör ytterligare en rad viktiga funktioner inom socialvården.

[ direktiven erinras om att de grundläggande principerna i nuvarande sociallagstiftning har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden. Med hänvisning bla till den pågående samhällsutvecklingen och strukturom- vandlingen framhålls det att lagstiftningen måste anpassas till utveck- lingen i samhället, till de nya metoder i fråga om vård och behandling som har framkommit samt till de ökade resurser som står till samhällets förfogande.

Dessa långtgående och omfattande uppgifter kan inte lösas utan en grundlig målanalys som klarlägger vad syftet för en ny lagstiftning bör vara.

Behovet av målanalys blir särskilt accentuerat genom samhällsföränd- ringarna. Den snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya krav på och nya förutsättningar för medborgarna på samhällslivets alla områden. Trots den allmänna välståndsutvecklingen har vissa grupper fått stora svårigheter, både materiella och psykiska. Nya sociala problem har uppkommit — tex genom missbruk av nya beroendeframkallande medel.

Socialvårdens uppgifter är av sådan art att det är särskilt angeläget att de bakomliggande värderingarna kommer till klart uttryck i dess mål och medel. Också beträffande värderingarna pågår en utveckling. Den innebär växande medvetenhet om dessas betydelse, men också en förändring i värderingsmönstret .

Det är mot denna bakgrund naturligt att det föreligger osäkerhet både om målen för verksamheten och om medlen och metoderna. De senaste årens intensiva debatt om socialvården är ett uttryck för denna osäker- het. Den utgör emellertid samtidigt en tillgång, eftersom den vittnar om en beredvillighet att positivt ta emot och i praktiken omsätta en ny inriktning av socialvården.

Det som här sagts liksom den centrala plats som målfrågorna kommit att få i den socialpolitiska debatten (se 3.2) visar på behovet av en utförlig analys av socialvårdens mål. Det motiverar att målanalysen har givits relativt stort utrymme i detta principbetänkande.

6.2. Målanalysens funktion

För socialutredningens del kan syftet med målanalysen sammanfattas i sju huvudpunkter.

a. Preciserade mål är en viktig förutsättning för att socialvårdens mål och därmed dess resursanspråk skall kunna vägas in i den samlade bedömningen av samhällsinsatsernas omfattning och inriktning.

b. Målanalysen skall ge viktiga utgångspunkter och förutsättningar för ställningstagandena till socialvårdens organisation. Vidare är det betydel- sefullt med en fortlöpande målanalys inom socialvårdsorganisationen för att successivt anpassa verksamheten till ändrade förutsättningar.

c. Socialvården behöver ha klara utgångspunkter för samverkan med andra samhällssektorer, antingen det är fråga om att ge information om den sociala verksamheten som planeringsunderlag för andra organ eller det är fråga om att påverka politiken inom andra sektorer. Detta är exempelvis aktuellt i förhållande till den fysiska planeringen. Social- vården behöver i de sammanhangen ge besked om standardkrav och andra mål beträffande sociala institutioner m m men också påverka utform- ningen av den allmänna miljön. Skall detta kunna ske måste socialvården ha sina mål formulerade.

d. En precisering av målen är också viktig för resursplaneringen och i anslutning därtill för bedömningen av kostnadsutvecklingen. Det gäller behovet av driftmedel och investeringar men även av personal och av utbildning för personalen. Med behov av ökad långsiktighet i planeringen följer vidare behov av långsiktigt användbara målbeskrivningar.

e. Utvecklandet av arbetsmetoderna är en annan uppgift som förut- sätter att målen är klart utformade.

f. Målanalysen skall även ge vägledning för precisering i lag och andra författningar av mål och medel för socialvården. Målanalysen kan emellertid också ge kompletterande vägledning inom den genom lagstift- ningen angivna ramen.

g. Slutligen krävs preciserade mål för att verksamheten skall kunna bli föremål för uppföljning och resultatvärdering. Om ett mål inte är klart

Mål och medel inom olika delar av det mycket omfattande och komplexa verksarnhetsområde som socialvården utgör måste vara inbör- des samstämmiga och konsekvent relaterade till övergripande mål. Detta är viktigt för förtroendemännens och personalens utbildning. Arbetet med att bryta ned övergripande mål till lägre nivåer bidrar till medveten- het och konsekvens i tillämpningen. Detta tjänar också ett annat syfte. Det visar i vilken utsträckning olika mål är inbördes förenliga och tillämpliga.

Kritiken av nuvarande lagstiftning har bla avsett den långtgående formella regleringen, begränsningen till bestämda åtgärder och uppställan- det av kriterier för valet av dessa. En övergång från denna detaljstyrning i nuvarande författningar till en målstyrning i en framtida lag ställer emellertid speciella krav. Socialvården kommer då att i ökad utsträckning hänvisas till dels mer allmänt hållna målformuleringar, dels systematise- rad kunskap ocherfarenhet. Detta kräveren mer förutsättningslös och grund- lig orsaksutredning, en mer kvalificerad bedömning av vilka service- eller vårdåtgärder som erfordras samt en kontinuerlig värdering av resultaten relaterade till uppsatta mål. För allt detta erfordras som ovan framhållits en utförlig målanalys.

6.3 Målanalysens teknik

Den grundläggande metodiken i detta kapital kan sammanfattas i fyra frågor. Besvarandet av dem ger förutsättningarna för bestämmandet av socialvårdens mål.

a. Vilka målfrågor problem _ är aktuella för socialvården nu och under överblickbar framtid?

Detta analyssteg motsvaras av den relativt omfattande probleminvente- ring som redovisas i kapitel 7. Den upptar problem som är hänförliga till samhället, till individerna eller till vård- och serviceorganisationens funktionssätt. Syftet är att lokalisera de företeelser som detär väsentligt att bearbeta i den fortsatta målanalysen.

b. Uppgiften att anvisa mål och medel för att lösa eller bearbeta problemen aktualiserar en kunskapsfråga: Vilka är de sociala processer som ger upphov till sociala problem? Hur är de sociala processer beskaffade som det gäller att ingripa i för att styra dem i gynnsam riktning?

Dessa frågor behandlas i kapitel 8. Utgångspunkten är att sociala problem uppstår i samspelet mellan individ och miljö, dvs mellan individens kapacitet och förutsättningar och de villkor och förutsätt- ningar närmiljön och samhället i övrigt bereder. Till sociala problem räknas därvid inte bara svårigheter i relationen människor emellan utan också markerade skillnader mellan olika individers eller gruppers levnads- förhållanden.

För att människan skall kunna fungera tillfredsställande i det moderna samhället med dess högt ställda krav fordras individuella egenskaper och färdigheter som möjliggör hög effektivitet. Dit hör tex god fysisk och psykisk kondition, kunskaper, anpassningsförmåga etc. De som uppvisar

brister i ett eller flera av dessa avseenden får ofta en lägre levnadsnivå. Att en människa i vissa avseenden uppvisar bristande förmåga betyder emellertid inte alltid att hon från början har haft andra kapacitetsmässiga förutsättningar än de som lyckats i samhället. Det är viktigt att konstatera att skillnader som finns mellan människor i fråga om fysiska och psykiska resurser ofta uppstår och förstärks i samspelet mellan individ och miljö. Härtill bidrar inte minst de snabba förändringarna i den sociala miljön.

När det gäller stöd- och behandlingsinsatser för individer eller grupper här frågan om det behandlingsresultat som kan uppnås stor betydelse för valet av mål. Det är inte meningsfullt att ställa upp behandlingsmål som inte kan uppnås med tillgängliga och accepterade medel och metoder. Ofullständig kunskap om sociala problems uppkomst, förlopp och på- verkbarhet utgör därmed också en restriktion vid bestämmandet av mål.

0. Vilka övergripande mål bör vara vägledande vid ställningstagandet till målfrågorna? Svaret på denna fråga redovisas i kapitel 9. Det kan synas vara svårt och kanske även onödigt att ställa upp övergripande mål, därför att de måste bli allmänna till sin karaktär. Detta argument möter man inte sällan i diskussionen kring målfrågorna (se 3.2.3). Det finns vidare en tydlig tendens att värdera insatserna enbart efter delmålen även när det finns övergripande mål. Detta kan leda till att dessa mål inte förverkligas. Finns de inte ens formulerade, är det dock ännu mer osannolikt att de blir eftersträvade. Deras uppgift inom socialvården är att fungera som politiska riktmärken. Sin fulla effekt får de övergripande målen när de bryts ner till lägre målnivåer, dvs när de praktiska konsekvenserna av dem analyseras. d. Vilka ekonomiska faktorer begränsar rörelsefriheten vid bestäm- mandet av mål? De mål som sätts upp för socialvården kräver resurser för sitt förverkligande. Därmed konkurrerar dessa mål om ett gemensamt och begränsat resursutrymme med mål för varje annat område av samhällelig verksamhet. Detta tvingar till prioriteringar vid målavvägningen. En yttersta konsekvens av denna syn på prioriteringsproblemet är att en ”riktig” prioritering av socialvården kräver en samtidig överblick över alla områden i samhället. Detta är i praktiken inte möjligt. Problemet får därför förenklas genom antaganden om avvägningen mot andra områden, dvs antaganden om socialvårdens andel av de samlade resurserna. Denna avvägning kompliceras av sambandet mellan den totala resurstillgången och insatser från socialvårdens sida. Socialvården är liksom andra vård- områden inte bara resursförbrukande utan också resursskapande. Bl a genom att återställa social funktionsförmåga kan socialvården bidra till att öka resurserna i samhället. Antaganden om vad som är ”rimlig” resurstilldelning till socialvården bör därför göras med beaktande av förväntat utbyte i samhälleliga resurser av olika ambitionsnivåer för socialvårdens del. Dessa frågor behandlas närmare i avdelning V. Svaret på frågan om de ekonomiska restriktionerna kan ges med relativt god säkerhet för de närmaste åren. På längre sikt blir bedömningarna alltmer vaga. Den fortsatta målanalysen kommer att utgå från samtliga dessa fyra

slag av förutsättningar, dvs problem, kunskap om problemens uppkomst, förlopp och påverkbarhet, övergripande mål samt ekonomiska restriktio- ner. Analysen och vissa slutsatser i form av principiella riktlinjer för socialvården redovisas dels för socialvårdens huvudfunktioner, dels för specifika målgrupper (kapitel 10 och 11). Därvid görs i vissa fall åtskillnad mellan kortsiktiga och långsiktiga mål.

7. Målfrågor

7.1 Syftet med inventeringen av målfrågor

Mål-medelanalysen i detta betänkande syftar till att ställa upp praktiskt vägledande mål för insatserna inom socialvården samt att anvisa ändamålsenliga medel att uppnå dessa mål. Mål-medelanalysen måste utgå från klart formulerade målfrågor. Vilka är de praktiska problem social- vården står inför i dag och kommer att möta under överblickbar framtid? Kapitel 7 ägnas åt att belysa denna fråga. Trots att redovisningen är relativt omfattande kan den inte göra anspråk på fullständighet. Syftet är att fånga in de viktigaste frågor som målanalysen skall ge svar på.

Det ligger i sakens natur att inventeringen inte från början kan snävt avgränsas till något som kan definieras som socialvårdens problem. Den måste ha karaktären av en allmän kartläggning av de sociala problemen i samhället. Därefter får den efterföljande mål-medelanalysen utvisa vilka problem eller vilka delar av dessa som det bör ankomma på socialvården att bearbeta.

Probleminventeringen grundar sig på en omfattande genomgång av utredningsbetänkanden, rapporter och annat publicerat material, insamla— de uppgifter från sociala förvaltningar, socialutredningens och flera referensgruppers egna erfarenheter samt intervjuer med företrädare för olika fackområden. Inventeringen har gjorts utan hänsyn till att social- vårdens uppgifter i framtiden liksom nu kan bli fördelade på olika nivåer.

Syftet är således i detta kapitel att så kortfattat som möjligt ange problem och frågor utan att närmare analysera bakomliggande orsakssam— manhang. En sådan gränsdragning är visserligen svår att upprätthålla, men i huvudsak skall orsaksanalysen koncentreras till det efterföljande kapit- let om sociala processer.

Det skall starkt understrykas att probleminventeringen inte ger en allsidig och rättvisande bild av de sociala förhållandena i samhället. Syftet är att rikta uppmärksamheten på negativa drag i den sociala situationen och brister i sociala organs funktion för att därmed få utgångspunkter för åtgärder i syfte att avhjälpa bristerna.

7.2. Probleminventeringens uppbyggnad 7.2.1 Inledning

Målfrågorna har inte kunnat systematiseras på samma sätt som den efterföljande redovisningen av förslag till mål och medel. Skälet härtill är att de redovisade problemen ingår i komplexa sammanhang och att vart och ett av de mål och medel som diskuteras ej utan vidare kan föras tillbaka på enstaka problem. Varje slag av systematik måste därför bli godtycklig och rymma risker för luckor eller överlappning. Med denna viktiga reservation har vid inventeringen problemen hänförts till sju

huvudkategorier nämligen

problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar iden; — problem som har samband med psykiska faktorer; — problem som är hänförliga till olika krissituationer under en individs levnad; — problem som har sitt ursprung i socialvårdsorganisationens sätt att fungera; — problem i samspelet med organ inom andra samhällssektorer; — problem som sammanhänger med resursbrist; samt problem som sammanhänger med inställningen till socialvården och dess klienter. Inom den första av dessa sju kategorier har de mer konkreta problem- beskrivningarna sorterats i två huvudgrupper. De motsvarar en grov uppdelning av socialvården i två huvudfunktioner. Problemgrupperna är: — problem som huvudsakligen måste bearbetas genom samhällspåverkan-

de och/eller förebyggande insatser; _ problem som huvudsakligen måste bearbetas genom individ- och/eller familjeorienterade insatser. För övriga kategorier är en sådan uppdelning inte meningsfull.

7.2.2 Samhällspåverkande insatser — en modell

Erfarenheten visar att flera av de problem som socialvården ställs inför har sitt upphov i samhällsstrukturen och i pågående förändringar av denna. Socialvården som organisation kan därför inte undgå att söka spåra de orsaksmekanismer som skapar problemen. I huvudsak utgör en sådan problemanalys en forskningsuppgift som, i likhet med annan forskning. primärt ankommer på andra organ än socialvårdens. Men eftersom det fn i stor utsträckning saknas orsaksanalyser och eftersom den praktiska erfarenheten i socialt arbete måste ge underlag till sådana analyser, är det nödvändigt att socialvården på olika nivåer engageras i denna uppgift. Hypoteser om orsakssamband kan vara osäkra, men i praktiskt arbete är det ofrånkomligt att arbeta med sådana hypoteser. Genom samspelet mellan samhällsforskningen och den praktiska social- vården kan hypoteserna successivt prövas och förbättras.

Den samhällspåverkande uppgiften innebär att från socialvårdens sida skall vidtas eller initieras åtgärder för att såvitt möjligt eliminera eller motverka de med samhällsstrukturen sammanhängande orsakerna till

sociala problem. En utvidgning av socialvårdens roll i denna riktning får konsekvenser för uppgiften att ange mål och medel för den framtida socialvården. [ motsvarande mån måste uppgiften att inventera och precisera de sociala problemen breddas. Detta är också en konsekvens av den helhetssyn som bör vara grundläggande för socialvården.

För den fortsatta behandlingen av den samhällspåverkande uppgiften skall en översiktlig beskrivningsmodell ställas upp. Varje steg i modellen ger utgångspunkter och förutsättningar för nästa steg.

Steg I : Referensram

En utgångspunkt för all samhällelig verksamhet bör vara mänskliga behov och uppställda övergripande mål. Behoven representerar en vid skala från grundläggande biologiska behov till alltmer subtila sociala och psykologis- ka behov för vilka samspelet mellan individ och omgivning är betydelse- fullt. Lika viktiga för den samhälleliga verksamhetens inriktning är de övergripande mål som samhället i första hand strävar efter att uppfylla.

Steg 2: Resurser

I samhället finns en rad grundläggande förutsättningar att tillgodose behoven och förverkliga målen. Dit hör naturresurser, näringsliv och samhällsinvesteringar, den samlade fonden av kunskap i vetenskap och teknologi etc. Begränsningarna i dessa förutsättningar utgör samtidigt restriktioner för möjligheterna att tillgodose behoven och förverkliga målen.

Steg 3: System

Hur de grundläggande förutsättningarna används till att tillgodose beho- ven och förverkliga målen beror av samhällssystemet. Detta kan beskrivas som en rad olika delsystem. Genom delsystemen bestäms resursernas användning och fördelning; de ger ramar för möjligheterna att uppnå olika mål. Till dessa system hör det politiska och ekonomiska systemet och den beslutsstruktur dessa system representerar. Fördelningen av värden i samhället styrs i hög grad av inkomstbildningsprocessen, skatte- politiken, arbetsmarknadspolitiken, utbildningssystemet och socialpoli- tiken. Vidare ingår olika planeringsinstrument såsom fysisk riksplanering, regionplanering och kommunal planering, översiktlig ekonomisk plane- ring etc. Till delsystemen kan också räknas samhällets normsystem.

Steg 4: Förverkligade livsvillkor

Människornas faktiska livssituation kan sägas utgöra resultatet av samspe- let mellan de tidigare stegen i modellen.

En viktig uppgift för socialpolitiken och därmed även för socialvården är att som underlag för insatserna kontinuerligt följa upp och analysera livssituationen för olika grupper av individer. Hur långt innebär den att behoven har tillgodosetts? [ vad mån har de övergripande målen uppnåtts

i människornas faktiska livssituation? De av låginkomstutredningen använda nio levnadsnivåkomponenterna (se härom under 3.1.3) represen- terar ett viktigt bidrag till metodiken att beskriva och följa upp förändringar i den faktiska livssituationen.

Steg 5 : Orsaksanalys

Varför finns det avvikelser i vissa gruppers livssituation i förhållande till de behov och mål som utgör utgångspunkt för fördelningen av samhällets gemensamma resurser och andra förutsättningar? Varför föreligger skill— nader i livssituationen för olika kategorier? Varför stöts individer ut ur sina sociala sammanhang och får särskilda svårigheter? På vilket sätt är sådana awikelser betingade av de olika delsystem som bestämmer resursernas användning och fördelning?

Steg 6: Korrigering

På basis av den kunskap orsaksanalysen ger företas korrigeringar i olika delsystem. Samhällsplaneringen ändras. Inkomstspridningen påverkas. Socialpolitiken justeras. Samhället söker ingripa i de sociala processer som ger negativa utslag etc. Denna form av korrigering, som nödvändigt- vis får effekter först på längre sikt, kan givetvis inte minska socialvårdens skyldighet att vidta kortsiktiga hjälp- och vårdåtgärder för personer som befinner sig i akuta svårigheter.

Steg 7: Effekter av korrigering

Den faktiska livssituationen kartläggs och analyseras på nytt sedan effekterna av insatserna har gett sig till känna.

Om socialvårdens traditionella roll placeras in i denna modell, kan den med en viss förenkling sägas ha inneburit följande. Socialvården har i huvudsak haft till uppgift att uppmärksamma sådana problem i männi- skors livssituation som de olika sociallagarna har klart preciserat (steg 4) för att därefter med individ- eller familjeorienterade åtgärder söka komma till rätta med problemen eller bristerna.

] framtidens socialvård bör större vikt läggas vid att mer allsidigt och förutsättningslöst kartlägga och analysera livssituationen för olika kate- gorier (steg 4), att företa en analys för att förklara orsakerna till bristerna (steg 5) samt att därefter söka korrigera dessa brister eller undanröja deras orsaker inte bara genom individ- eller familjeorienterade åtgärder utan också genom att medverka i eller initiera åtgärder som avser att förändra olika delsystem i samhället, t ex att påverka samhällsplaneringen (steg 6). Steg 7 slutligen tillgodoses genom uppföljning.

I den samhällspåverkande funktionen möter socialvården svårigheter som kan hänföras till samtliga steg i modellen.

a. Referensramen är oklar, dvs behoven är inte systematiskt analysera- de och målen inte preciserade.

b. Hur hårt de resursmässiga restriktionerna drabbar olika insatsbehov

beror på de prioriteringar som görs. De resursmässiga förutsättningarna kan därför aldrig anses givna. Men metoderna att väga konsekvenserna av olika resursfördelningsalternativ är inte tillräckligt väl utvecklade.

0. De olika delsystem som direkt eller indirekt påverkar resursanvänd- ningen är svåra att överblicka och otillräckligt integrerade. d. Kartläggningen av olika gruppers livsvillkor är ofullständig. Därmed är också underlaget för planering av sociala åtgärder ofullständigt.

e. Tillräckligt klarläggande orsaksanalyser beträffande sociala problem saknas.

f. Socialvården saknar en väl utvecklad teknik för insatser i samhälls- påverkande syfte.

g. Systematisk uppföljning av ”korrigeringseffekter” saknas.

7.2.3. Individ- och grupporienterade insatser

När det gäller den andra huvuduppgiften, det individ- och familjeorien- terade arbetet, kan överblicken över probleminventeringen på motsvaran- de sätt underlättas av en schematisk skiss över huvudpunkterna i proceduren. De problem som har betydelse för den individ- och familjeorienterade socialvården torde genomgående kunna inrangeras i detta schema.

Huvudaktiviteter i utrednings- och Typ av problem i de olika aktivi- _

behandlingsarbete

Identifiering av klientens problem genom

— ansökan, uppsökande verksamhet,

— anmälningar och upplysningar.

Utredning och beskrivning av pro- blem.

Val av åtgärder. Behandlingsplane- ring.

Genomförande av stöd- och be-

handlingsåtgärder.

Uppföljning.

teterna

Till problemen på detta stadium hör svårigheterna att få de hjälp- behövande att söka samhällets hjälp. Den uppsökande verksam- heten representerar resurs-, me- tod- och integritetsproblem. Otillräcklig kunskap om sociala problems uppkomst och förlopp. Brist på stringenta beskrivnings- system.

Oklarhet om behandlingsmål. Svå- righeter att bedöma olika åtgär- ders effekt. Svårigheter att tids- mässigt och funktionellt samord- na flera samhällsorgans insatser.

Motivationsproblem. Otillräckliga kunskaper. Brist på adekvata me- toder. Samordningsproblem. Re- sursbrist.

Otillräckliga metoder för uppfölj- ning och resultatvärdering.

7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och föränd- ringari denna

7.3.1. Regional fördelning

Den regionala fördelningen är föremål för snabb förskjutning som resultat av urbaniseringen och dess drivkraft strukturomvandlingen inom näringslivet. Andelen tätortsbosatta utgjorde år 1950 66,2 procent av totalbefolkningen. Motsvarande andel utgjorde år 1970 81,4 procent. I norra glesbygden1 minskade totalbefolkningen under 1960-talet från 512 000 år 1960 till 444 000 år 1970, dvs med 68 000 personer. Under samma period uppgick befolkningstillväxten i de tre storstadsregionerna till 360000 personer, vilket motsvarade 60 procent av landets hela folkökning under denna tid. Urbaniseringsprocessen skapar problem både i glesbygden och i de snabbt växande tätortsområdena.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser De sociala problem som sammanhänger med den regionala obalansen representerar från välfärdsteoretisk synpunkt ”kostnader”. Dessa borde beaktas i de beslut vilka påverkar utvecklingsprocesserna som leder till obalansen. I det sammanhanget är den största svårigheten att beskriva och helst kvantifiera de sociala problemen så att de kan påverka beslutsunderlaget för fysisk riksplanering, regional utvecklingsplanering och näringspolitik.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

I glesbygden uppstår svårigheter att tillhandahålla en allsidig samhällsser- vice på grund av sviktande befolkningsunderlag och distributionssvårig- heter. Valfriheten i fråga om arbete och fritidsaktiviteter blir starkt begränsad. Det otillräckliga utbudet av arbetstillfällen skapar både för- söijningsproblem och psykologiska problem. Ett annat problem är den fysiska och sociala isoleringen till följd av stora avstånd, bristfälliga kommunikationer och den i samband med utflyttningen vanliga uppbryt- ningen av sociala kontaktmönster. Serviceunderskottet kan avse alla slag av samhällsservice och kulturutbud men också olika slag av kommersiell service. Med vilka insatser skall dessa problem mötas från socialvårdens sida?

De expanderade tätortsområdena uppvisar delvis likartade problem. Dessa behandlas huvudsakligen i ett senare avsnitt. Specifikt samband med urbaniseringen har i första hand otillräcklig samhällsservice på grund av svårigheter att bygga ut denna i takt med folkökningen och den snabba expansionen i stadsbyggandet samt anpassningsproblem för de inflyttade. De senare problemen tar sig uttryck i en hög frekvens åter- eller vidareflyttningar. Men de ger sig också till känna i andra symtom på

1 En av bla glesbygdsutredningen använd regionbeteckning för ett 40—tal kom- muner/kommunblock, huvudsakligen i Norrlands inland, med mindre än 27 000 invånare inom 30 kmzs radie från kommunblockscentrum. Jfr SOU 1972156 5 95.

sociala störningar. Frågan är vilka förebyggande och uppsökande åtgärder som socialvården kan företa för dessa grupper.

7.3.2. Uppväxtförhållanden och social situation

Mellan uppväxtförhållanden och senare sociala villkor finns ett starkt samband. Många undersökningar bekräftar eftertryckligt detta samband. Låginkomstutredningen har i en rapport belyst uppväxtförhållandenas betydelse för framtida levnadsnivå.2 Från socialpolitisk synpunkt är detta samband synnerligen viktigt, eftersom det motiverar särskilda ansträngningar att nå kontakt med och förbättra uppväxtförhållanden som i ett eller flera avseenden är ogynnsamma.

Till de faktorer i uppväxtmiljön som varierar och som har betydelse för framtida levnadsnivå hör socioekonomisk ställning, uppväxtort, hälso- tillstånd, intellektuell och emotionell stimulans och härmed samman- hängande anspråksnivå. Skillnader i dessa avseenden representerar bris- tande likställdhet i barns aktuella livsvillkor, men de kan också leda till skillnader i deras framtida situation.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Insikten om de samband som här har antytts måste göra det angeläget att åtgärder som kan påverka uppväxtvillkoren intensifieras. De ekonomiska svårigheternas roll tex aktualiserar frågan om den ekonomiska grund- tryggheten. Den allmänna samhällsservicen har dessutom betydelse för bl a hälsovården och stimulansnivån.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Här är det första problemet att på ett tidigt stadium få kontakt med dem som lever i ogynnsamma uppväxtmiljöer. Det andra problemet är att frigöra och förstärka dessa individers och familjers egna utvecklingsresur- ser.

7.3.3. Utbildning och social situation

Låginkomstutredningen har kartlagt den vuxna befolkningens utbildning.3 Antal skolår och utbildningsnivå har relaterats till varandra samt till ålder, kön, typ av uppväxtort, faderns social- och yrkesgrupp,4 föräldrar- nas utbildning och till vissa uppväxtförhållanden.

Alla bakgrundsfaktorer som studerats visar något samband med utbild- ningens omfattning. De som har haft problem av olika slag under uppväxten, tex ekonomiska problem eller ofullständig uppväxtfamilj, har genomsnittligt sett kortare utbildningstider än andra. Verkligt stora

2 Robert Erikson: Uppväxtförhållanden och social rörlighet (Sthlm 1971). 3 Lena Johansson: Utbildning _ empirisk del (Sthlm 1971).

4 Socialgruppsindelningen grundas primärt på yrkesbeteckning. Låginkomstut- redningen utförde för sina studier en egen gruppering av befolkningen i socialgrup- per. Se Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen.

utslag ger dock bara två av bakgrundsfaktorerna, nämligen faderns social- och yrkesgrupp och föräldrarnas utbildning.

Vid undersökningstillfallet år 1967 var medelutbildningstiden för personer i åldern 15—75 år 12,2 år om fadern tillhörde socialgrupp 1, 8,6 år om fadern tillhörde socialgrupp II och 7,7 år om fadern tillhörde socialgrupp Ill. Medelutbildningstiden var också väsentligt längre för personer vars föräldrar hade egen utbildning över folkskola än för de personer vars föräldrar hade enbart folkskola. De unga (20—29 år) hade i genomsnitt drygt två och ett halvt års längre genomsnittlig utbildning än de gamla (55—75 år) och drygt ett och ett halvt års längre genomsnittlig utbildning än de medelålders, medan relationerna mellan personer med olika bakgrund var i stort sett konstanta i olika åldrar.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Personer med vissa bestämda bakgrundsvariabler löper risk att bli miss- gynnade i utbildningshänseende. Detta förhållande är särskilt betydelse- fullt därför att utbildning är en viktig nyckel till andra värden i samhället. Hittills genomförda utbildningspolitiska och socialpolitiska reformer har inte helt löst detta problem. Vilka kompletterande insatser erfordras?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vissa gruppers lägre utnyttjande av utbildningsmöjligheterna torde vara dels ett attityd- och informationsproblem, dels en resursfråga. Hur kan socialvården inom ramen för den uppsökande verksamheten och genom information, rådgivning och service påverka detta?

7.3.4. Sysselsättning och arbetsliv5

Arbetslösheten och undersysselsättningen hör till de stora problem vars konsekvenser socialvården får brottas med.

Flera undersökningar tyder på att arbetslöshet spelar en betydande roll som orsak till socialhjälpsbehov. Som exempel på sambandet kan följan— de siffror anföras. Enligt 1968 års socialhjälpsundersökning var 8 procent av huvudpersonerna öppet arbetslösa. Härtill kommer 1 procent där arbetslöshet i kombination med för låg arbetsinkomst angavs som orsak till hjälpbehovet. I en enkät som socialstyrelsen i samråd med socialutred- ningen i mars 1972 riktade till kommunerna (SU 72, se bil 2) ställdes bl a frågor om socialhjälpens utveckling under de senaste fem åren samt om orsakerna till denna utveckling. Av svaren framgår att 43,7 procent av kommunerna bedömt arbetslöshet som en mycket viktig orsak till ökningen av antalet hjälpfall.

Från socialvårdens synpunkt är ungdomsarbetslösheten särskilt allvar- lig. Enligt arbetsmarknadsverkets statistik har arbetslösheten för ung-

5 Jfr framställningen under 1.3.3 och 1.4.1.

domar upp till 21 år utvecklats på följande sätt under perioden 1965— 1972.6

År 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Antal 2154 3762 5225 3248 1997 3411 10458 10879

Ungdomsarbetslösheten är endast delvis konjunkturbetingad. Den högsta nivån under perioden uppnåddes i oktober och november 1971. En studie i oktober 1971, som omfattade personer under 25 år, visade att ca 50 procent hade låg grundutbildning och saknade yrkesutbildning.

Till den redovisade arbetslösheten kommer en undersysselsättning, som är svår att uppskatta men som torde spela viss roll för uppkomsten av såväl försörjningssvårigheter som andra sociala problem. Undersyssel- sättningen har fått ökad aktualitet trots en betydande ökning av den totala sysselsättningen i samhället. Det sammanhänger med att struktur- förändringarna frigör arbetskraft som tidigare varit bunden i sysselsätt- ningar vilka inte räknats till förvärvsarbete.

Mellan arbetslivet och uppkomsten av sociala problem finns också andra samband. Strukturförändringarna och produktivitetsökningen inom arbetslivet med dess stora krav på den fysiska och psykiska anpassningsförmågan har lett till att äldre och partiellt arbetsföra har fått en försvårad arbetssituation:

— det har blivit svårare att få anställning; - arbetsintensiteten har ökat; — antalet reträttarbeten har minskat.

Denna utveckling kan illustreras med en serie siffror. Antalet arbets- vårdssökande ökade under perioden 1961—1972 från 33 500 till 94 700. Under samma tid ökade antalet personer i skyddat arbete från 2 000 till 13 400. Antalet arbetsvårdssökande som kunde placeras på öppna arbets- marknaden var under samma tid relativt konstant, år 1961 11 100 och år 1972 10 900.

Antalet förtidspensionerade har också ökat kraftigt. År 1964 uppgick de till 164 000 och år 1972 till 236 000. Ökningen är delvis uttryck för de ändringar i grunderna för förtidspensionering som infördes år 1970.

Ett annat mått på denna utveckling är förändringarna i andelen sysselsatta bland de äldre. Under perioden 1964—1972 har relativa arbetskraftstalet för män i åldern 55—64 år minskat från 88,5 procent till 83,5 procent (SCB).

Det är ett rimligt antagande att sådana faktorer som otillräcklig sysselsättning, stegrade arbetskrav och ogynnsamma arbetsplatsförhållan- den i övrigt bidrar till uppkomsten av sociala problem av typ försörjnings- svårigheter, relationsstörningar i såväl primär- som sekundärgrupper, sviktande självkänsla och apati samt ökad risk för alkohol- eller narko- tikamissbruk.

6 Siffrorna avser december resp år. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffra för juli 1973 var 7 344.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Det panorama av problem som socialvården möter innehåller även indikationer på ogynnsamma tillstånd i arbetslivet. Frågan är hur den kunskap som därigenom vinns skall kunna utnyttjas för att påverka arbetslivets utveckling.

Till de omständigheter som medverkar till undersysselsättningen hör också otillräcklig tillgång till social service.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Sambandet mellan arbetslivet och individuella problem kan vara av olika art. Några exempel:

En äldre familjeförsörjare friställs under lågkonjunktur och får inte nytt arbete trots konjunkturuppgång. Han har svårt att fylla tomrummet efter arbetet. Till de ekonomiska problemen kommer sviktande själv- känsla.

En arbetstagare förmår inte uppfylla de krav som ställs på honom i arbetet och tvingas därför sluta. Socialvårdens företrädare har svårt att överblicka orsakssammanhangen, vilket kan leda till skilda bedömningar från klientens och socialarbetarens sida av hur situationen skall lösas.

En arbetstagare har ett i förhållande till sina förutsättningar mycket pressande arbete. Det sociala trycket och begränsade valmöjligheter gör att situationen blir bestående under lång tid. Resultatet kan bli sociala störningar som tar sig uttryck i t ex alkoholmissbruk eller konflikter med familjen.

7.3.5 lnkomstfördelning

Betydande sociala problem har samband med inkomstfördelningen i samhället och förekomsten av grupper med utpräglat låga inkomster. Socialhjälpens utveckling under senare år tyder på att i ett växande antal fall socialhjälp måste utgå till följd av för låga arbetsinkomster.

Låginkomstutredningens statistiska material om de extremt lågavlöna- de7 torde numera få anses föråldrat. Det är också ofullständigt. Att döma av socialhjälpskostnadernas utveckling under senare år och kommunernas bedömningar av orsakerna till denna utveckling utgör emellertid personer och familjer med inkomster som åtminstone temporärt är otillräckliga för försörjningen fortfarande en stor grupp i samhället. Av låginkomstutred- ningens material i övrigt framgår att det finns starka samband mellan låg inkomst och låg levnadsnivå i andra avseenden än i fråga om försörj- ningen. Detta understryker att man här har att göra med en viktig målgrupp för socialpolitiska insatser, däribland även insatser från social- vårdens sida.

7 Individer med löneinkomst understigande 7 kr itirnmen. Se Lars Sundbom: De extremt lågavlönade (Sthlm 1971).

Sarnmanträffandet av låg standard enligt flera levnadsnivåkomponenter markerar betydelsen av strukturella insatser för att höja levnadsnivån för dessa grupper. Betydande grupper har fn små utkomstmöjligheter utan att de faktorer som medverkar till detta förhållande kan nämnvärt påverkas genom socialvården i dess nuvarande utformning. För social- vårdens del aktualiseras emellertid den uppsökande funktionen och behovet av individuellt avpassade resurstillskott.

7.3.6. Bostadssituation8

De bostadsproblem som är relevanta i detta sammanhang är av olika slag. De sammanfattas nedan i tre typer, a—c.

a. Vissa grupper har trots en snabb kvalitetsförbättring av bostadsbe— ståndet fortfarande en bostadssituation som måste anses otillfredsställan- de utifrån det klassifikationssystem som används i SCB:s bostadsstatistik.

Av saneringsutredningens betänkande Sanering9 framgår att i tätorter med mer än 2 000 invånare fanns år 1965 sammanlagt omkring en halv milj otillräckligt utrustade bostäder, varav 280 000 omoderna. År 1970 fanns det i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping, Helsingborg, Borås, Gävle och Sundsvall ca 46 000 omoderna bostäder. Låginkomst- utredningens undersökning om den vuxna befolkningens bostadsförhål- landen år 19681 0 bygger på en urvalsundersökning omfattande hela riket. Av undersökningen framgår bla att 20 procent av befolkningen mellan 15 och 75 år var trångbodda, det vill säga att de ingick i hushåll med fler än två boende per bostadsrum. Tre procent eller ca 168 000 personer i dessa åldrar var extremt trångbodda.l 1 Förbättringen sker dock mycket snabbt på detta område. År 1965 var 25 procent av hushållen trångbodda enligt SCB:s norm 2.12 År 1970 hade andelen gått ned till drygt 16 procent. Utrustningsstandarden har förbättrats i likartad takt.

b. Sociala problem och låg social status i övrigt samvarierar i hög grad med låg bostadsstandard.

Detta är välkända fakta som har belysts i flera utredningar. Av låginkomstutredningens tidigare åberopade undersökning framgår bl a att i socialgrupp III var 26 procent trångbodda, i socialgrupp II 15 procent och i socialgrupp I 3 procent. Barnfamiljer var trångbodda i större utsträckning än andra hushåll. Av alla som hade barn under sju år hemma var 39 procent trångbodda.

I en av Stockholms socialförvaltning utförd undersökning, Bostads- social beskrivning av Stockholm år 1968, framgår bl a att samtliga

3 Jfr framställningen under 1.3.4. 9 SOU 1971:64. 10 Lena Johansson: Den vuxna befolkningens bostadsförhållanden 1968, Sthlm 1971. ” Under norm 1, se not 12. ” Norm 1: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, köket oräknat. Norm 2: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, kök och ett rum oräknade.

undersökningsgrupper som var föremål för samhällshjälp eller samhällsåt- gärder av något slag i genomsnitt bodde betydligt sämre än vad som var normalt i innerstaden. Mindre än hälften av innerstadens socialhjälps- tagarhushåll bodde modernt. Personer som varit föremål för åtgärder av nykterhetsnämnden hade ännu lägre bostadsstandard än socialhjälpstagar- hushållen. Endast drygt en tredjedel av dem bodde i en modern fastighet. Även barn som av olika anledningar blivit föremål för ingripande av barnavårdsnämnden hade lägre bostadsstandard än andra barn.

Gemensamt för alla undersökningar som bygger på folk- och bostads- räkningar eller annan officiell statistik är att de som helt saknar egen bostad inte kommer med. Därför är också de bostadslösas antal mycket svårt att bedöma. I samband med en socialmedicinsk undersökning av hemlösa män i Stockholm år 1960 uppskattades deras antal till 2 000— 2 500. Under ett år utnyttjades ungkarlshotellen där av 5 000—6 000 personer. De bostadslösa utgör för socialvården ett mycket tungt klientel som det är svårt att bereda en lämplig livsmiljö.

Den höga graden av samvariation mellan låg bostadsstandard och andra sociala problem visar att människor som har låg bostadsstandard repre- senterar en riskgrupp som måste ägnas uppmärksamhet i både den allmänt förebyggande och den uppsökande verksamheten. En otillfreds- ställande bostadssituation är också ett allvarligt rehabiliteringshinder. Detta är erfarenhetsmässigt mycket påtagligt i uppföljningen av patien- ter/klienter efter institutionsvård.

c. Oavsett materiell bostadsstandard, mätt med traditionella mått, finns det anledning anta ett orsakssamband mellan yttre boendemiljö och vissa sociala anpassningsproblem.

Ett utmärkande drag särskilt i förstadsområden är anonymiteten, bristen på kontakt och gemenskap. Erfarenheten visar att ensamhet och isolering är vanliga faktorer i akuta, individuella problem. Enformighet, tristess och otillräckliga möjligheter till aktiviteter är andra ogynnsamma företeelser. De är särskilt kännbara för dem som inte har möjlighet att få sitt behov av social kontakt och aktivitet tillgodosett i arbetslivet. Ungdomar t ex som på eftermiddagar och kvällar söker omväxling, aktivitet och spänning skaffar sig därför ofta detta genom ett beteende som bryter mot samhällets normer. Långa tröttande arbetsresor och svårigheter att få arbete på rimligt avstånd från bostaden är också vanliga negativa faktorer.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser En första fråga här avser utformningen av socialvårdens roll när det gäller att bearbeta data om bostadssituationen och därmed tillhandahålla underlag för bostads- och miljöplaneringen.

En andra fråga gäller socialvårdens eget deltagande i planeringspro- cessen.

En tredje fråga gäller arten och omfattningen av socialvårdens insatser i syfte att aktivera människor i den lokala miljön att själva ta itu med sina miljöproblem.

I vilken omfattning och på vilket sätt skall socialvården tillhandahålla boendeformer, tex för pensionärer, socialt handikappade eller personer som är föremål för socialvårdande behandling? Hur skall socialvården bidra till att lösa bostadsfrågan i sådana individuella fall då socialvården inte har egna bostäder att erbjuda?

7.3.7 Hälsotillstånd och kostvanor

Många undersökningar visar att det föreligger ett utpräglat samband mellan hälsa och sociala villkor.13 Sålunda framträder den sociala skikt- ningen också i sjukligheten och dödlighetsmönstren. De epidemiska sjukdomarna har framför allt drabbat människor i en dålig social situation. Även om det har skett en stark nedgång totalt visar de sämre situerade fortfarande både högre sjuklighet och högre dödlighet. Det föreligger tex en markerad anhopning av tuberkulosfall i undermåligt bostadsbestånd, bland alkoholister, på ungkarlshotell etc.

Även vissa cancerformer förekommer i högre frekvenser i de lägre än i de högre socialgrupperna. Detsamma gäller blodbrist, fetma, hörselskador och infektionssjukdomar. Det torde sammanhänga med skillnader i kostvanor, arbetsförhållanden och hygienisk standard.

Också de psykiska sjukdomarna visar ett likartat mönster även om sambanden är mindre väl belagda.

I låginkomstutredningens rapport om den vuxna befolkningens kost- vanor” redovisas måltidsvanor, näringsintag mfl kostaspekter från näringsfysiologiska synpunkter samt tobakskonsumtion och alkoholvanor från medicinska synpunkter jämte skillnaderi dessa avseenden mellan olika befolkningsgrupper. I rapporten konstateras att grovt sett bara en tredjedel av den vuxna befolkningen har tillfredsställande kostvanor. I ett försök att lokalisera de grupper som har särskilt dålig kost finner utredningen att ekonomi, social position, hushållsorganisation och kön synes vara de viktigaste variablerna.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Det är som framgått ovan väl belagt att det bland socialvårdens klienter finns omfattande hälsovårdsproblem. Hur skall de bearbetas? Kan kost- vanorna för vissa grupper förbättras genom ekonomiska, distributions- tekniska eller andra åtgärder inom socialvårdens ram?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vilka slutsatser bör de redovisade problemen föranleda beträffande uppsökande verksamhet, information, rådgivning och service?

13 Jfr Gunnar och Maj-Britt Inghe: Den ofärdiga välfärden, Sthlm 1968, som i huvudsak lagts till grund för framställningen här. 14 Sten Johansson: Den vuxna befolkningens kostvanor (Sthlm 1971).

Fritiden utgör för den enskilde en viktig resurs för att tillgodose behov som är betydelsefulla för hela livsinnehållet. Under ogynnsamma omstän- digheter kan fritiden emellertid bli problemalstrande. Från dessa utgångs- punkter får frågan om utnyttjandet av fritiden och den roll socialvården därvidlag kan spela sin aktualitet.

Långtidsutredningen har i sitt huvudalternativ utgått från att takten i arbetstidsförkortningen under 1970 och 80-talen i stort sett kommer att överensstämma med den trend som gällt sedan slutet av 1950-talet. Eftersom denna arbetstidsförkortning kan komma att tas ut på flera olika sätt, tex i form av kortare arbetsdag, längre semester eller sänkt rörlig pensionsålder, är det svårt att bedöma dess konsekvenser för möjligheter— na och sättet att utnyttja fritiden. Generellt sett kan man dock räkna med en fortsatt ökad fritid. Samtidigt föreligger stora skillnader i disponibel fritid mellan olika grupper.

I servicekommitténs betänkande Boendeservice 6 — strukturstudien,l 5 avsnittet om fritidsstruktur, erinras om några generella utvecklingsten- denser som är skönjbara och som kan få konsekvenser för bl a social- vårdens servicefunktioner. Fortsatt urbanisering och bristande samord- ning av arbetsplatser och bostäder kommer att innebära ökade rese- avstånd mellan arbete och bostad för stora grupper. Produktionslivets ianspråktagande av allt mer kvalificerade och kostnadskrävande hjälp- medel ökar kravet på ett kontinuerligt utnyttjande av produktions- medlen. En ökad andel skiftarbetande och ett större antal människor i serviceyrken medför en ökad spridning av arbetstiden. Detta kan förutses få konsekvenser för fritidskonsumtionens inriktning och omfattning. Trots omfattande empiriska studier rörande fritidens användning före- ligger bristfällig information när det gäller människornas faktiska behov och anspråk. Sådana studier måste för att bli meningsfulla kompletteras med analyser av de restriktioner som gäller vid individens fritidsval; restriktioner som finns såväl hos individen själv som i den miljö vari han lever.

Exempel på individbundna restriktioner: intresseinriktning, utbildning, ålder, hälsa, ekonomi.

Exempel på miljöbundna restriktioner: social struktur (inkl familje- struktur), utbud av fritidsaktiviteter, avstånd och kommunikationer, kostnader.

I servicekommitténs strukturstudie konstateras att utbudet av fritids- aktiviteter och serviceanläggningar är mycket skiftande och inte står i relation till kommunernas storlek. Hur skall en någorlunda likvärdig standard kunna garanteras medborgarna oavsett bostadsort?

I låginkomstutredningens material belyses flera faktorer som påverkar fritidens innehåll. Ett monotont och tråkigt arbete kan framkalla behov av annan fritidsverksamhet än vad ett omväxlande och stimulerande arbete gör. Ett välbetalt arbete skapar förutsättningar för aktiviteter som ett sämre avlönat arbete inte tillåter osv. Vidare dokumenteras samban—

15 SOU1971:28.

det mellan deltagande i olika fritidsaktiviteter och social isolering. Ca 9 procent av den vuxna befolkningen eller omkring 530 000 personerlever mer eller mindre fullständigt isolerade från umgänge med släkt och vänner. Starka samband föreligger också mellan fritidsverksamhet och hälsotillstånd. Psykiska besvär, nedsatt rörelseförmåga, nedsatt syn och hörsel är ofta förenade med social isolering. Inte mindre än 24 procent av gruppen som klassificerats ”kraftigt nedsatt psykiskt välbefinnande" var mer eller mindre fullständigt isolerade från umgänge med släkt och vänner. Hur skall utbudet av fritidsaktiviteter utformas och distribueras för att nå denna målgrupp?

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Många menar att användningen av fritiden tenderar att bli allt mer individcentrerad och konsumtionspräglad och att kommersiella intressen i hög grad styr utbudet av fritidsaktiviteter. Från social synpunkt är det betydelsefullt att skapa förutsättningar för fritidsaktiviteter som är personlighetsutvecklande och stimulerar till samhällsengagemang. Vilka krav ställer det på det kommunala aktivitetsutbudet? Hur skall individer och grupper få ökade möjligheter att påverka den gemensamma fritids- miljön?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Hur skall samhällets utbud av fritidsaktiviteter nå dem som bäst behöver aktiveras, stimuleras och bli delaktiga i en social gemenskap? Dessa grupper har samtidigt låg anspråksnivå och har svårt att göra sina intressen gällande. Skall fritiden betraktas som en resurs, där individens behov av gemenskap och inflytande över sin egen situation utgör den primära drivkraften, måste sådana eftersatta behov beaktas och tillgodo- ses.

7.3.9 Politiska resurser

Människornas möjligheter att göra sina intressen gällande och påverka företeelser i samhället kan utövas i olika former. Förutom deltagandet i allmänna val står två huvudvägar till buds nämligen dels deltagande i de opinionsbildande processerna, dels rätt och möjlighet att genom fram- ställningar och överklaganden hävda sina intressen gentemot myndigheter och organisationer.

Låginkomstutredningen har vid sin undersökning av människors lev- nadsnivå också studerat komponenten politiska resurser.l 6 Resultatet visar stora skillnader i fördelningen av sådana resurser. En miljon av den vuxna befolkningen bedöms vara politiskt fattiga enligt utredningens kriterier, dvs de är ur stånd att själva överklaga myndighets beslut och de känner inte någon person som kan ge dem hjälp i en sådan situation.

Svårigheter av detta slag bör uppmärksammas av socialvården. De

16 Sten Johansson: Politiska resurser (Sthlm 1971).

människor som behöver socialvårdens insatser kan ofta uppleva maktlös- het, villrådighet och rättsosäkerhet i kontakten med samhällets organ. Deras faktiska möjligheter att påverka beslutsprocessen är i sådana fall knappast tillfredsställande. Här är problemet dels svårigheter för den enskilde att komma i direktkontakt med den formella beslutsfattaren, dels begränsningar av personlig art i hans möjlighet att inför myndigheter kunna framlägga sina synpunkter eller att besvärsvägen få sin rätt prövad.

Frågor som har betydelse för socialvårdens insatser

Hur kan socialvården tillföra de även i detta avseende resurssvaga grupperna resurser och impulsrer att bättre påverka sin egen situation?

Hur kan dessa individer ochi grupper ges tillfälle att själva formulera de problem som de upplever eller" iakttar?

Samhällsfunktionerna är svåra att överblicka, och den enskilde har ofta problem att finna vägarna tiill myndigheter och andra beslutsfattare. Genom rättshjälpslagen (1972:429) har vidsträckta möjligheter öppnats att erhålla juridiskt biträde i räittsliga angelägenheter, fr o m den 1.7.1973 också i vissa typer av administrativa mål och ärenden. Bör det ankomma på socialvårdsorganisationen :att även i andra fall tillse att klienten får den sakkunniga hjälp som erfordras för att han skall kunna ta tillvara sin rätt? Bör socialarbetaren själv i dessa sammanhang bistå klienten och hävda dennes intressen gentemot samhällets organ?

7.3.10. Invandring

I början av år 1972 var drygt 400 000 utlänningar kyrkobokförda i Sverige. De problem som har samband med samhällets sätt att fungera och som konstaterats i det föregående gäller också invandrarna. Ofta är problemen mer accentuerade för dessa, och de förstärks också av faktorer som hänger samman med själva invandringen.

Invandrarna har ofta bristfällig utbildning, såväl allmän som yrkes- mässig. och de har vanligtvis bristande kunskaper i svenska språket. Ur- valet av möjliga yrken blir därmed starkt begränsat. Invandrarna hänvisas ofta till de mindre attraktiva eller de lägst avlönade arbetena.

I vissa nyproducerade bostadsområden är invandrarna markerat över- representerade. Detsamma gäller områden med rivningsfastigheter och äldre bostäder. Överrepresentationen motverkar en önskvärd balans mellan olika grupper i varje område.

Invandrarnas situation uppvisar också drag som specifikt hör samman med att de är invandrare. De har ett annat modersmål och en annan kulturell bakgrund, vilket innebär andra seder och bruk, annan syn på uppfostran och familjens funktion etc. Från den synpunkten är förutsätt- ningar för kontakter med landsmän av stor betydelse. Det minskar risken för isolering och för konflikter mellan föräldrar och barn. Å andra sidan kan ett kategoriboende markera särdragen och uppamma till ömsesidig misstro.

Risken för isolering är speciellt stor för de kvinnor som inte förvärvs- arbetar och som inte lär sig det nya språket. De får också snart

svårigheter i kontakten med barnen, som lär sig svenska och övertar normer och vanor från sina lek- och skolkamrater.

Andra viktiga problem är förknippade med invandrarbarnens skolgång och förberedelsen för denna. Barnens situation rymmer särskilda risker för framtiden. De språkliga och kulturella olikheterna medför ofta svårigheter för dem att tillgodogöra sig skolans undervisning. Därmed riskerar de att få sociala handikapp. Konflikter mellan föräldrarnas normpåverkan och de normer som förmedlas av skolan och kamraterna bidrar också till anpassningssvårigheterna.

För förståelsen av invandrarens situation är det viktigt att se på bakgrunden till deras beslut att emigrera. Bosättningen i Sverige kan vara avsedd att bli temporär. Drivkraften kan ha varit utsikten att tjäna pengar för att därmed kunna skapa sig och sin familj en bättre framtid i hemlandet. I andra fall kan flyttningsbeslutet vara mer definitivt. Detta är av betydelse för arten av den kulturkonflikt som kan uppstå. Den sociala lagstiftningen gör inget undantag för utländska medborgare som endast är temporärt bosatta här.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

På vilket sätt skall socialvården medverka till att lösa invandrarnas arbets- och bostadsförhållanden? Hur skall invandrarnas behov av nära kontakt med landsmän vägas mot samhällets önskemål att integrera invandrarna? Hur skall invandrarna tillförsäkras nödvändig information? Bör kraven på anpassning till det svenska samhällets normer vara flexibla med hänsyn till väntad varaktighet i bosättningen här?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vilka insatser av tolkservice krävs för att invandrarnas behov av social service skall kunna tillgodoses?

I vilken omfattning och på vilket sätt skall invandrarnas kulturella särdrag beaktas i barnomsorg, institutionsvård och äldreservice?

Vilka krav ställs på den uppsökande verksamheten?

7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer

Problem inom socialvårdens arbetsfält kan ha sin grund i eller ha samband med psykiska faktorer hos den enskilda människan. På samma sätt som dessa faktorer kan leda till uppkomsten av sociala svårigheter kan sådana svårigheter leda till eller förstärka redan föreliggande psykiska problem. Sociala och psykiska problem påverkar på ett ständigt skiftande sätt individens aktuella situation. De har dessutom en tendens att förstärka varandra så att de mest socialt belastade också får en massiv psykologisk problematik. Sådana sammansatta problem benämns i det följande psykosociala problem.

Det finns en omfattande teoribildning om de psykosociala svårighe- ternas uppkomst, struktur och behandling. Enligt en teori bör frågeställ- ningen hänföras till individen själv, till hans genetiska förutsättning och

lagbundna utveckling. Enligt en annan teori bör avgörande vikt fästas vid frågor som rör individens samspel med sina närmaste och vid effekterna av störda relationer inom familj eller annan betydelsefull närgrupp. Enligt en tredje teori slutligen är den ömsesidiga påverkan som samhälle individ ; grupp utövar av särskild betydelse.

I det följande skall några förhållanden som kan leda till psykosociala problem närmare beröras. Framställningen gör inte anspråk på att uttömmande belysa alla de faktorer som i ett komplicerat växelspel bidrar till uppkomsten av psykosocialt präglade svårigheter. Även mot beskrivningen av bakomliggande orsaker till sociala avvikelser kan invänd- ningar göras beroende på vilken teoretisk förklaringsmodell som väljs. Här har motivet främst varit att erinra om några mer påtagliga företeelser som erfarenhetsmässigt kan iakttas i det praktiska socialvårdsarbetet och som har konsekvenser såväl för socialvårdens allmänt förebyggande verksamhet som för behovet av samarbete med psykologisk/psykiatrisk expertis.

Alla människor möter under sin levnad situationer som kan skapa psykiska problem eller svårigheter i relationerna till andra människor. Vissa typiska sådana krissituationer och krisutlösande faktorer behandlas närmare under 7.5. [ förevarande avsnitt beskrivs några mer extrema beteenden och reaktioner. Tolkningen av bakomliggande orsaker har starkt förenklats och generaliserats. Ofta har således de psykosociala problemen sin grund i väsentligt mer komplicerade förhållanden än här anges.

Barnaårens utvecklingsprocess är av grundläggande betydelse för per- sonlighetsutvecklingen. Störningar i barnets utveckling kan få långtgåen- de konsekvenser senare i livet. Detta faktum är väl dokumenterat genom såväl forskning som praktisk erfarenhet. Familjer med barn måste därför betraktas som en social nyckelgrupp. Denna grupps problem och behov kommer att behandlas mer ingående under 11.1.

En del barn växer upp utan att ens få sina elementära livsbehov ; vare sig fysiska eller pSykiska tillgodosedda. Många barn får således inte tillräcklig språklig OChl intellektuell stimulans. Detta kan ha sin grund i en rad olika orsaker. Föräldrarna kanske lever under en sådan yttre eller inre press att de varken orkar eller kan ge sina barn vad dessa behöver.

Störningar i relationerna mellan vuxna individer kan också återverka på föräldrarollen och därmed menligt påverka barnets situation. Det kan gälla samlevnadsproblem inom familjegruppen, konflikter med grannar eller på arbetsplatsen etc. Pressande förhållanden kan under ogynnsamma omständigheter hos föräldrar utlösa beteenden som omgivningen upp- fattar som aggressivitet, slapphet eller likgiltighet gentemot barnen. En negativ reaktion från omgivningens sida kan då förstärka redan existeran- de problem. Ett viktigt hinder mot att föräldrarna skall kunna ge sina barn vad dessa behöver kan också vara att de själva präglas av negativa barndomserfarenheter. För dessa föräldrar kan det vara svårt att bedöma sina egna barns behov. På så sätt kan problem föras över från en generation till en annan.

Graden och arten av de negativa faktorer som påverkar individens utveckling liksom åldern när påfrestningarna sker och genom vem de

uppstår är i hög grad bestämmande för arten av de psykiska problem som individen senare utvecklar. Angivna faktorer kan också ha betydelse för hur grava och/eller behandlingsbara problemen är. Ju tidigare individen drabbas av övermäktiga psykiska påfrestningar, desto större är risken att allvarliga störningar utvecklas.

En av reaktionerna på en tidig och djupgående psykisk skada brukar inom psykiatrin definieras som primär karaktärsstörning. En sådan skada tar sig ofta uttryck i sociala avvvikelser av olika slag. Mest påtagligt tecken anses vara oförmågan eller svårigheten att etablera djupare kontakt med andra. Individen har lärt sig misstro andra människor, känner ingen tilltro till att kunna få sina elementära livsbehov tillgodo- sedda eller att för sin egen skull vara älskad av någon annan människa. Detta kan hos den vuxne tex yttra sig i att han har behov av ständig fysisk närhet till sina närmaste, samtidigt som hans medvetna och dominerande krav koncentreras på materiella ting. Det finns många psykologiska teorier om detta problem som man möter inom social- vården. Det kan ta sig uttryck i att klienten intar en starkt krävande och kverulantisk hållning och en lika stark besvikelse och aggressivitet när förväntningarna inte uppfylls. Han har ofta en reell anledning till sina krav och sitt missnöje, men också mer subjektiva motiv för sin hållning. Detta senare visar sig bl a i att sociala och materiella hjälpinsatser ofta inte förändrar attityden. En stark övertygelse om mindervärde och oförmåga kompenseras genom ett självsäkert och utmanande uppträ- dande. Andra drag hos en individ med här beskrivna erfarenheter och beteenden är ofta bristen på upplevd ångest och frånvaron av skuld- känslor. Teorierna kring ångest- och skuldkänsleproblematiken är dock en ytterst kontroversiell fråga, sannolikt mer komplicerad än vad den vetenskapliga debatten hittills har givit vid handen.

En annan sida hos personligheten är bristerna i kontroll samt oförmåga att integrera olika känslomässiga reaktioner. Alla känslor och impulser omvandlas till aggressivitet som ageras ut. Hinder upplevs som hotfulla och oöverstigliga. Dessa människor har svårare än andra att differentiera, att tåla spänning och att vid behov behärska sig.

Om människor med ovan beskrivna personlighetsstörningar dessutom befinner sig i en pressad yttre livssituation försvåras i hög grad en positiv utveckling. Deras sociala situation och bakgrund, i förening med den psykologiska problematiken, medför att många ända från barndomen utesluts från den sociala gemenskapen i samhället. De blir lätt exempel på den självuppfyllande profetian, dvs omgivningens och deras egna förvänt- ningar på negativ utveckling bekräftas kontinuerligt. Denna onda cirkel visar sig vara svår att bryta.

Även om barnet fått sina elementära livsbehov tillgodosedda, kan en oförmåga hos omgivningen att möta och bedöma barnets övriga utveck- lingsbehov få konsekvenser senare i livet. Sådana otillfredsställande utvecklingsbetingelser, framför allt under uppväxttiden, kan leda till s k neurotiska störningar. Problem av denna typ grundläggs i samspelet inom familje/primärgruppen. Olika orsaksfaktorer ingår i detta komplexa skeende. Föräldrarnas förmåga att anpassa sina krav till barnets ålder och

utvecklingsnivå anses vara en viktig sådan faktor. I ogynnsamma fall kan dessa upplevelser successivt byggas in som olösta, mer eller mindre medvetna konflikter i personligheten.

De neurotiska störningarna kan yttra sig i många olika former. De tar sig oftast uttryck i inre psykiska svårigheter som ångest, tvångstankar, självmordstankar, passivitet, hyperaktivitet etc men kan också visa sig i kontakten med andra människor.

Många människor försöker på olika sätt att komma tillrätta med sina inre och yttre svårigheter. Exempel på detta är alkohol— eller narkotika- missbrukarens behov av att dämpa sin upplevda ångest. När alkoholen spelar en sådan roll, blir riskerna att utveckla ett beroende särskilt stora. Försöken att undkomma ångest och krav kan i stället innebära att individen hamnar i en ond cirkel, där missbruket i sig skapar ångest och nya svårigheter.

Som redan framhållits ställs alla människor under sin livstid inför situationer som innebär psykiska påfrestningar. Naturligtvis leder dessai de flesta fall inte till sådana extrema störningar som här har beskrivits. Sålunda växer många barn upp under otrygga och otillfredsställande förhållanden utan att därför senare i livet förete några psykiska skador. Det psykosociala samspel som grundlägger och utlöser gravare avvikelser är så pass komplicerat och outforskat att några entydiga och generella slutsatser inte kan dras. Samtidigt kan det konstateras att den art av svårigheter som här beskrivits ofta kännetecknar klienternas situation när de kommer i kontakt med samhällets olika vårdorgan.

Det är viktigt att beakta att även den vuxna människan möter svårigheter och kriser som är så starka, så ingripande eller så långvariga och svårlösta att de kan ge upphov till psykiska symtom. En svår sorg har sitt psykologiska förlopp och kan obearbetad ge kvarstående psykiska men. Att ställas utanför arbete och materiell trygghet kan skapa psyko- logiska följdeffekter i form av depressioner, känslor av mindervärde och uppgivenhet. I individens levnadsförlopp finns även normala krisperioder som kan inrymma psykologiska problem. Puberteten tex upplevs av många som en svår och komplicerad process. Påfrestningar som är större än vad individen kan klara av kan alltså ge psykiska symtom och störningar. En del sådana krisutlösande faktorer behandlas som nämnts i nästa avsnitt.

Det finns således en omfattande psykisk problematik som vi människor möter och som kan vara av olika svårighetsgrad och ta sig olika uttryck. I ett sent skede av den process som leder till psykiska störningar kan det vara mycket svårt att åstadkomma positiva förändringar. Det är därför nödvändigt att behovet av särskilda insatser, bl a av psykologisk/psyki- atrisk karaktär, tidigt identifieras. Socialvårdens kunskaper om upp- komsten och utvecklingen av psykiska problem bör därför vidgas och fördjupas. Härigenom skulle socialvården få större möjligheter att före- bygga uppkomsten även av sociala problem.

7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens levnad 7.5.1 Behovet att observera krisrisker

Som framhållits i närmast föregående avsnitt möter alla människor under sin levnad problem och svårigheter av olika slag, situationer som innebär en psykisk belastning på individen. Exempel på sådana problem och svårigheter är svikna förväntningar, oförmåga att uppfylla omgivningens krav, ej tillgodosedda primära behov samt sjukdom eller dödsfall inom familjen.

Olika människor har olika möjligheter att klara dessa svårigheter. Skillnaderna sammanhänger med en rad faktorer, såväl konstitutionella som miljö- och situationsbetingade.

Vissa individer utsätts tidigt för stora påfrestningar. Som barn tex i form av separation från en eller båda föräldrarna, trångboddhet, ekono- miska svårigheter och konflikter inom familjen. För den vuxne kan problemen vara förknippade med strukturella förändringar, som för med sig krav på uppbrott från hemorten, avbrytande av sociala kontakter, omställning till en ny arbetssituation och upprättande av nya relationer till omvärlden. Även relationerna inom primärgruppen/familjen berörs. Krisbeteende hos en individ i gruppen kan påverka hela gruppens sätt att fungera.

Upprepade konflikter och motgångar eller pressande förhållanden under lång tid ökar successivt trycket på individen. Denna form av ”pålagring” kan förklara varför till synes triviala händelser hos en del människor utlöser mer extrema reaktioner och leder till betydande anpassningssvårigheter. En händelse som framkallar tillfällig eller mer bestående funktionssvikt kan sägas fungera som krisutlösare.

I flertalet fall klaras dessa kriser utan att samhällets organ behöver anlitas. Individens egna resurser samt stödet från hans närmaste omgiv- ning är tillräckliga för att han skall kunna reda upp situationen. För andra kan krisen påkalla omedelbara och omfattande samhällsinsatser eller bidra till en utveckling som senare visar sig kräva samhällets stöd och hjälp.

Individernas reaktionsmönster skiftar starkt. Generellt gäller dock att händelser vilka mer påtagligt ingriper i individens livssituation framkallar reaktioner och beteenden hos honom som är möjliga att iaktta av personer i hans närmaste omgivning.

För socialvårdens del skulle det av flera skäl vara värdefullt att få kännedom om förekomsten av speciella krisrisker eller frekventa risk- zoner. Kunskap härom skulle kunna utnyttjas förebyggande för insatser i tidigt skede innan långtgående följder uppstått. Vidare borde kännedom om att det finns för alla individer gemensamma krisrisker kunna bidra till att behovet av stöd från omgivningen och av samhällets olika hjälpformer ses som normala företeelser.

Frågan om möjligheterna att identifiera olika krisperioder under livscykeln och bearbeta med dessa sammanhängande problem aktualiserar en rad delfrågor:

a. Finns det i människans liv perioder eller situationer som relativt ofta fungerar som krisutlösare och som det därför finns särskild anled-

b. Finns det eller kan det utvecklas indikatorer som i krisperioder eller krissituationer anger en bristande balans mellan individens resurser och omgivningens krav? Hur kan socialvården fånga upp dessa indikatorer? Vilka informationskällor eller kontakter är möjliga att utnyttja? Vilket prognosvärde kan indikatorerna tillmätas?

c. Vilka integritetsproblem rymmer detta? Med den moderna tekni- ken för lagring och distribution av data medför all registrering av person- data ytterst allvarliga problem.

d. Hur långt skall socialvården över huvud taget gå i fråga om att aktualisera och bearbeta problem som individerna i normalfallen löser utan samhällets medverkan?

7.5.2 Krissituationer

I modern kristeori görs en grov uppdelning av krissituationerna i två huvudtyper:

a. Mognads- eller utvecklingskriser som primärt är betingade av ålders- specifika situationer. I flertalet fall löses dessa i ett samspel mellan individen och hans närstående.

b. Krisreaktioner som har sin grund i yttre händelser, dvs sådana som kan uppfattas som hot mot individen och hans fysiska existens, sociala identitet, trygghet eller möjligheter att tillfredsställa vitala behov. Även en väsentligt förändrad kravsituation kan hänföras till denna kategori.

Den problematik som detta avsnitt behandlar avser händelser hänför- liga till b. ovan. Det är sådana situationer som praktiskt taget alla individer under sin levnad ställs inför. Vanligen berörs flera människor i individens närhet av dessa händelser: dels genom att själva händelsen kan te sig dramatisk eller djupt ingripande för de anhöriga, dels genom att reaktionerna hos den enskilde individen kan vara av sådan art att övriga familjemedlemmar ställs inför ökade krav och svårbemästrade situationer. Därigenom uppstår krisrisker för även övriga i gruppen.

Några typsituationer Graviditeten

En graviditet kan, beroende på den blivande moderns sociala omständig- heter, vara en krisutlösande situation. Det finns undersökningar som visar en anmärkningsvärt hög frekvens av oönskade barn.

Separation under spädbarnsåren

Förutsättningarna för emotionell och intellektuell utveckling påverkas starkt av den trygghet och stimulans som ett barn erhåller redan under de första levnadsåren. Förändringar i barnets miljö som försämrar betingel- serna för en sådan utveckling kan därför karakteriseras som kris- eller riskperioder.

Skolstarten innebär en betydande förändring av individens miljö. Skolan kräver samarbete och grupprelationer. Den ställer också successivt ökade krav på dokumenterade kunskaper. Skillnader i uppväxtmiljö och andra faktorer som påverkar kapaciteten skapar olika förutsättningar att upp- fylla kraven. Registreringen av dessa skillnader kan innebära påfrestningar och utlösa krisbeteenden.

Studier av skolproblemen visar samband mellan brister i uppväxtmiljön samt sviktande anpassning till skolmiljön. Krisbeteendet kan ta sig uttryck i relationsproblem, skolk eller missbruk av droger.

Hit hör också de särskilda problem som de s k nyckelbarnen utgör. En av barnstugeutredningen genomförd undersökning visade att ett stort antal barn, främst på mellanstadiet 9—12 år, efter skoldagens slut saknade tillsyn. Detta kan leda till asocial gängaktivitet, sniffning, narkatikamissbruk osv.

Problemen under skoltiden förstärks också av att skolorna i många fall är mycket stora och att eleverna saknar eget klassrum samt av systemet med flera lärare i de högre klasserna.

Värnpliktstjänstgöringen

Också värnpliktstjänstgöringen medför stora krav på omställning. För de flesta innebär denna ett uppbrott från primärgruppens mer skyddade tillvaro. Även de speciella krav som på grund av tjänstgöringens karaktär ställs på den värnpliktige kan innebära stora påfrestningar.

Inträde i arbetslivet

Steget från skolan till yrkeslivet innebär ett miljöbyte med påtagliga förändringar i fråga om både kravsituation och sociala relationer. Förändrade arbetsuppgifter, nya arbetskamrater eller överordnade kan medverka till uppkomsten av vantrivsel. Detta kan i sin tur bidra till psykosomatiska besvär, störningar i familjerelationerna osv.

Byte av bostadsort

Byte av bostadsort innebär inte bara en förändring av den fysiska miljön utan även ett uppbrott från etablerade sociala kontakter och kultur- mönster. En annan livsmiljö, nya relationer och förändrade funktioner medför stora anpassningskrav.

Pensioneringen

Pensioneringen innebär en starkt förändrad livssituation. När yrkesrollen upphör förändras också det sociala kontaktmönstret. Förändringen på- verkar livsrytmen men kan också rubba självaktningen och känslan av meningsfull tillvaro.

För många pensionärer innebär åldrandet en successivt tilltagande

känsla av ensamhet och isolering. Vänkretsen uttunnas genom dödsfall. Barn och släktingar flyttar från orten. Kontakten med omvärlden minskar. Samtidigt ökar behovet av tillsyn och hjälp iolika hänseenden.

Förändringar i primärgruppen

Plötsliga eller stora förändringar inom primärgruppens ram innebär krav på anpassning och i många fall nya roller. Exempel på sådana händelser är skilsmässa, makes, barns eller föräldrars död, en familjemedlems intag- ning på anstalt.

Speciella sociala situationer Även andra sociala situationer kan medföra stora påfrestningar på samtliga medlemmar i primärgruppen, tex långvarig arbetslöshet med åtföljande ekonomisk otrygghet eller sjukdom och invaliditet. Funktions- svikten kan ta sig uttryck i exempelvis nervösa besvär, flyktreaktioner eller störda relationer.

En annan ofta inte tillräckligt beaktad situation är att ett omfattande betalningsansvar för tex underhållsbidrag, böter eller skadestånd före- ligger. Där levnadsstandarden under längre perioder är baserad på existensminimum inte sällan förknippad med stora bidragsskulder — kan detta lätt leda till resignation eller desperata försök att på olika sätt ta sig ur en till synes hopplös situation.

7.5.3. Informationskällor och indikatorer

Om speciellt krisutlösande situationer kan identifieras och användbara indikatorer på kriser kan ställas upp, blir nästa fråga vilka möjligheter samhället (socialvården) har att erbjuda adekvat hjälp.

Det kan därvid konstateras att samhället redan nu förfogar över ett omfattande nät av organ, som medborgarna i många fall rutinmässigt har kontakt med och där goda möjligheter finns att iaktta symtom på begynnande kriser samt att initiera erforderliga stöd- och behandlings- insatser.

Den viktigaste uppgiften på längre sikt måste emellertid vara att påverka Och förändra situationer vilka eljest erfarenhetsmässigt kan väntas leda till funktionssvikt.

Syftet med den redovisning som följer är att påvisa hur information fortlöpande samlas hos olika samhällsorgan. Den gör inte anspråk på att vara fullständig men torde illustrera att samhället förfogar över ett väl utbyggt informationsnät. Det största problemet är hur denna information skall kunna utnyttjas på ett konstruktivt sätt utan att integriteten äventyras.

Mödravårdscentraler

Abortrådgivningsbyråer F amiljerådgivningsbyråer

BB-avdelningar

Barnavårdscentraler

Barnstugor

Grundskolan och gymnasieskolan

Arbetsförmedling

Allmänna försäkrings- kassor

Bostadsförmedlingen

Socialvården

Sjukvården

Militär inskrivningsför- rättning Värnpliktstjänst- göringen

— Avvikelser från normal gra- viditetsutveckling; tidig graviditet; — sen graviditet. Samlevnadsproblem. — Relationsproblem; problem med hushållsekonomi. — Moderns socioekonomiska situation.

— Avvikelser från normal fysisk ut- veckling (kroppsvikt, motorik, medfödd skada); awikelser från normal psykisk utveckling (relation till förälder, språkutveckling); — barnets omvårdnad (hygien, miss- tänkt kroppsskada); — förhållanden i hemmet (skötsel, känslorelationer i familjen, lek- saker, kontaktfrekvensen med bvc). — Barnets utveckling (brister som går att hänföra till barnets hem- miljö: känslorelationer i hemmet, stimulans); barnets omvårdnad (hygien, miss- tänkt kroppsskada). Karnratrelationer, skolk, trötthet, förlängd ”pryo”, förändringar av ambitioner eller intresse. — Täta arbetsbyten, brister i utbild- ningen. Långa sjukskrivningsperioder, frekvent korttidssjukskrivning, invaliditet.

— Otillfredsställande bostadsförhål- landen.

— Löpande socialhjälp, frekvent korttidshjälp, svårighet att hus- hålla, låg inkomst, nykterhets— anmärkningar, anmälningar mot barn.

— Långvarig sjukdom, invaliditet, förändrad arbetsförmåga. F rikallelse och dess orsaker.

— Frekventa läkarbesök; relationsstörningar.

Folkbokföringsregistret Hemskillnad, skilsmässa; — anhörigs död; — byte av bostadsort. Riksförsäkringsverkets — Inträffad invaliditet.

personregister

Studiemedelsnämnder Avbrutna studier, täta sjukskriv- ningsperioder, ansökan om betal- ningsanstånd.

7.6 Problem som sammanhänger med socialvårdsorganisationens satt att fungera

7.6.1 Arbetsmetoderna Från det individuella behandlingsarbetet kan följande frågor illustrera arten av problem. En helhetssyn på den hjälpsökande och hans sociala situation efter- strävas. En enskild socialarbetare kan emellertid inte väntas behärska all den kunskap och teknik som krävs för att klarlägga och tillgodose klientens och familjens behov. Vilken roll och vilket ansvar bör ankomma på olika specialister? Skall de i första hand ge socialarbetaren stöd och vägledning eller skall de själva gå in i individuella kontakter? Hur påverkar detta i så fall situationen för den som har primärkontakten och strävanden att upprätthålla kontinui- tet? Utvecklingen mot alltmer fältinriktade insatser kräver en delvis för- ändrad metodik. I den uppsökande verksamheten förutsätts intim sam- verkan med tjänstemän inom angränsande områden, tex fritidsförvalt- ning, skola och polis. Svårigheter att åstadkomma klara gränslinjer mellan förvaltningsområdena kan leda till kompetenskonflikter eller oklarhet rörande ansvarsområde och primär funktion. De sammansatta vård- och servicebehoven ställer krav på kunskap och teknik att arbeta i grupp. Många socialarbetare saknar fn utbildning för och erfarenhet av detta arbetssätt. Förändrade arbetsformer ställer särskilt de äldre social- arbetarna inför stora omställningskrav. Bakom de problem som formellt utlöser kontakten med socialvården döljer sig ofta svårigheter av mer djupgående natur. För att varaktig hjälp skall kunna ges i sådana fall krävs det att de djupare liggande problemen klarläggs och bearbetas. Förmågan att uppfatta sådana problem samt att identifiera bakomliggande orsaker behöver utvecklas. Skriftlig dokumentation i det sociala arbetet torde vara ett ofrån- komligt krav. Omfattningen och arten av sådan dokumentation är emellertid inte given. Dokumentationens omfattning påverkar dessutom den tid socialarbetaren kan avsätta för klientkontakter. Formerna för samarbetet mellan klient och socialarbetare är en annan central metodfråga. En väl fungerande dialog mellan klient och social- arbetare är en viktig förutsättning för framgångsrikt behandlingsarbete. Svårigheter i samarbetet kan bero på att socialvårdens metoder inte är tillfredsställande men även på socialarbetarens brist på tid.

Inom socialvården förekommer idag olika former av direkt och indirekt tvång.17 I detta avsnitt avses med tvång främst omhändertaganden som är reglerade i gällande barnavårds- och nykterhetsvårdslagstiftning. Här anges kortfattat några av de problem som är förbundna med socialvårds- organisationens utövande av tvång.

Förekomsten och användningen av tvång inom socialvården har under senare år varit föremål för intensiv debatt (se 3.5). Här står socialvården inför ett svårt dilemma. Samtidigt som det görs gällande att utnyttjande av tvång har negativa konsekvenser är det uppenbart att socialvårdens företrädare, därest de inte har befogenhet att vidta åtgärd utan en klients samtycke, kan tvingas till passivitet i situationer där människor befinner sigi akut nöd eller lever under djupt otillfredsställande förhållanden.

Det finns risk för att vetskapen om socialvårdsorganisationens befogen- heter att i vissa situationer tillgripa eller initiera tvångsåtgärder kan avhålla människor från att söka socialvårdens tjänster. Även redan etablerade kontakter kan brytas när mer ingripande alternativ aktualise- ras.

Behandlingsinsatser som initieras genom tvång kan försvaga vårdmoti- vationen. Svårigheterna kan förstärkas genom att kontakten mellan ldienten och hemkommunens öppna socialvård i allmänhet bryts i samband med tvångsåtgärder och placering i institution.

7.6.3. Organisatoriska problem

De organisatoriska problemen kan i stort sett fångas in under följande rubriker: Den organisatoriska splittringen; organisationsstrukturen; kon- centration — spridning; rollfördelningen förtroendemän tjänstemän.

Den organisatoriska splittringen

Begreppet samordning har under lång tid dominerat det organisatoriska utvecklingsarbetet inom den primärkommunala delen av socialvården. En organisatorisk samordning i socialbyråer eller motsvarande har genom- förts i nästan alla kommuner. I flertalet av dessa kommuner har den organisatoriska samordningen åtföljts av en mer eller mindre långtgående integration av det sociala behandlingsarbetet.

Trots dessa betydande förändringar är splittringen inom socialvården i dess helhet alltjämt påtaglig. Uppgiften att lämna social service samt svara för social behandling och vård är fördelad på flera huvudmän stat, landsting, primärkommun och enskilda. Detta gäller bl a i fråga om den institutionella sektorn inom den sociala barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården. En benägenhet att inom respektive vårdorganisation skapa separata vårdkedjor försvårar samordning och kontinuitet.

Flera organ arbetar ofta jämsides med att ge social service och behandling. Sådan service och behandling ges — förutom av den primär-

17 Jfr framställningen under 10.8 om den sociala kontrollen samt kap 13 och bil 1.

kommunala socialvården — av skydds- och eftervårdskonsulenter, den öppna mentalvården, sjukhusens kuratorer samt den psykiska barna- och ungdomsvården (PBU). Även åtskilliga av landstingens och primärkom- munernas uppgifter inom handikappområdet sammanfaller. Inom det primärkommunala området kan erinras om skolkuratorernas och social- arbetarnas delvis parallella arbetsuppgifter. Familjerådgivning bedrivs av landstingen men även av primärkommuner. Den speciella familjerådgiv- ningen kan dessutom ibland vara svår att skilja från den rådgivning som bedrivs vid andra landstingskommunala och primärkommunala institutio-

ner. Den kvarstående organisatoriska splittringen inom socialvårdsområdet

för med sig många olägenheter. De torde i huvudsak kunna hänföras till följande problemkategorier:

_ oklar ansvarsfördelning; prioriteringsproblem; — orationellt resursutnyttjande och — kommunikationssvårigheter.

En oklar ansvarsfördelning mellan olika huvudmän kan medföra att ärenden blir obehandlade eller att handläggningen onödigt fördröjs. Likartade frågor kan också komma att behandlas utan erforderlig samordning vare sig mellan olika huvudmän eller mellan olika enheter inom samma förvaltning.

Prioriteringsproblemet betingas av att behovet av social service och behandling inte kan fullt ut tillgodoses med tillgängliga resurser.

Prioriteringsprinciperna är därför en viktig fråga. Primärkommunernas socialvård har f n ett yttersta vårdansvar som medför att den ofta får prioritera svåra akuta problem, oavsett klientens eventuella vårdmotiva- tion. Andra samhällsorgan, t ex PBU och familjerådgivningen, tar huvud- sakligen emot klienter som bedöms vara motiverade för vård och behandling. Sådana skillnader i prioriteringsprinciper kan innebära att klienten i en viss fas av behandlingsperioden ej får tillgång till lämpligaste vårdresurser.

Risk för mindre rationellt resursutnyttjande följer av att existensen av flera delvis parallella vårdorganisationer försvårar en successiv anpassning till aktuella vårdbehov. Ett exempel är institutionsvården där det splittra- de huvudmannaskapet försvårar kapacitetsutnyttjandet. Skillnader i kost- nadsansvaret kan också medföra risk för ett resursutnyttjande som inte uteslutande betingas av den aktuella vårdsituationen. Valet mellan resur- ser i öppen vård, t ex fosterhem som huvudsakligen bekostas av primär- kommunen, samt sådan institutionsvård följd av vård i enskilt hem som finansieras av staten, illustrerar en sådan avvägning.

Den organisatoriska splittringen kan medföra kommunikationssvårig- heter. Det är särskilt fallet när en klient behandlas samtidigt inom olika organisationer. Till dessa svårigheter bidrar att sekretessreglerna ofta anses utgöra hinder mot överföring av information från ett organ till ett annat. I sistnämnda hänseende bör emellertid beaktas att sekretessreglerna inte har någon direkt tillämpning på en myndighets förhållande till en annan. Det är likväl klart att myndigheterna inte kan låta bli att beakta

de intressen som ligger bakom stadgandena i sekretesslagen.18 Generellt uttryckt bör en myndighet inte låta innehållet i en hemlig handling komma till annan myndighets kännedom med mindre detta skulle vara förenligt med det sekretesskyddade intresset.1 9

En annan omständighet som försvårar kommunikationerna är att olika organ tillämpar skilda handläggningsprinciper. Medan socialarbetaren inom en organisation har möjlighet att direkt avtala om en viss gemensam behandlingsåtgärd, kan tjänstemannen inom en annan organisation ha att underställa samma fråga en överordnad chef eller ett förtroendemanna- organ.

Frågor:

Finns det skäl som talar för att socialvårdens funktioner även i fortsättningen fördelas på olika huvudmän?

Om så är fallet, hur skall uppgifterna fördelas och kan olägenheterna av den nuvarande splittringen elimineras?

Bör ett yttersta vårdansvar fastläggas för viss huvudman eller visst organ?

Vad skall i så fall ett sådant vårdansvar innebära?

Organisationsstrukturen

Den vanligaste organisationstypen inom den primärkommunala social- vården kan karakteriseras som en linjeorganisation i större organisa- tioner kompletterad med en eller flera stabsfunktioner. Organisationerna är hierarkiskt uppbyggda, dvs med ett system av över- och underordnade där beslutanderätten är förlagd till olika nivåer beroende på ärendets vikt. Antalet nivåer ovanför den fältarbetande socialarbetaren brukar variera mellan en och fyra beroende på organisationens storlek och andra orsaker.

Inom organisationsteorin brukar man skilja mellan fyra olika modeller när det gäller styrningen av människornas handlingar inom en organisa- tion. Direktstyrning lämnar minsta möjliga utrymme för egna initiativ — handlandet är i detalj reglerat. Programstyming lämnar något större utrymme åt egna initiativ — individen kan välja mellan olika handlings- alternativ enligt ett visst program. Kontrollstyrning innebär möjlighet till självständigt handlande inom viss ram. Mälstyrning slutligen innebär att det inom ramen för de uppställda målen råder stor frihet att välja medel för att nå dessa mål.

De beskrivna styrningsmodellerna förekommer inte i renodlad form inom någon organisation. Den förhärskande modellen inom den primär- kommunala socialvårdsorganisationen kan dock sägas vara programstyr- ning.

Programmet utgörs av de författningar som reglerar verksamheten och de riktlinjer och anvisningar som kopplats till dessa författningar. Under senare år har utvecklingen inneburit ökade inslag av kontrollstyrning.

18 Lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna

handlingar. 19 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartemen- tet; 3:e uppl, Lund 1969).

I den nämnda organisationsstrukturen och dess styrningssystem kan följande typer av problem urskiljas: _ informationsförluster;

låg flexibilitet; — Utvecklingshinder; # låg arbetstillfredsställelse.

I ett hierarkiskt uppbyggt system, där var och en rapporterar till närmast överordnad chef och där besluten ligger högt upp i organisa- tionen, uppstår alltid informationsförluster. Den socialarbetare som har direktkontakt med en klient har också det bästa underlaget för att bedöma klientens behov. Ju längre från klienten en beslutsfattare sitter, desto större blir risken att den del av beslutsunderlaget som avser klientens situation uttunnas och förändras.

Låg flexibilitet kännetecknar ofta de nuvarande socialvårdsorganisa- tionerna. De olika uppgifterna är knutna till bestämda tjänster, enheter och nivåer. En förändring kräver ofta en omständlig och tidsödande process. Situationen har visserligen förbättrats i och med helhetssynens genombrott inom primärkommunernas socialvård. Men alltjämt är trög- heten t ex vid omfördelning av resurser påtaglig.

Utvecklingshinder är inbyggda i varje hierarkisk organisation. Risk föreligger att erfarenheter och förslag från fåltverksamma socialarbetare inte fångas upp och tillgodogörs organisationen. Även utvecklings- impulser i motsatt riktning kan ha svårt att nå fram.

Arbetstillfredsställelsen är bla beroende av i vilken grad de anställda kan påverka sin arbetssituation och utvecklingen inom arbetsområdet i stort. Många inom socialvården verksamma personer har begränsade möjligheter i dessa avseenden. Vilken organisationsstruktur skapar de gynnsammaste förutsättningarna för arbetstillfredsställelse?

Koncentration spridning

Den nuvarande socialbyråorganisationen är koncentrerad till en eller ett fåtal enheter i varje kommun. Kommunsammanläggningarna har lett till en ökad koncentration. Detta medför försvårade kommunikationer. Socialarbetarna får svårare att hålla sig å jour med den sociala situationen inom ett visst område och att initiera förändringar, och klienten får svårare att nå kontakt med socialförvaltningen.

Kan den koncentrerade socialvårdsorganisationen kompletteras med sociala service- och behandlingsenheter i närmiljö? Hur tryggas i en sådan organisation en allsidig och likvärdig standard? Kan en utveckling mot ambulanta insatser bidra till en förbättrad service?

Rollfördelningen förtroendemän tjänstemän i beslut som gäller enskilda klienter

Vårt demokratiska systern förutsätter att av folket valda representanter leder och kontrollerar den offentliga verksamheten, däri inbegripet den socialvårdande verksamheten. Deras insatser måste baseras på kännedom om invånarnas faktiska sociala situation och på kunskaper om och

erfarenheter av hur den kan förändras. Politikerna fastställer målen för verksamheten och fördelningen av resurser. Förtroendemän deltar dessutom i beredning och beslut som har karaktären av ren regeltillämp— ning. Den offentliga socialvårdsverksamhetens expansion har dock lett till att allt fler sådana uppgifter lagts på tjänstemän och att förtroende- männens möjligheter att i detalj följa verksamheten minskat.

Tjänstemännens beslut innebär i många fall ställningstaganden till sociala problem utan att generellt formulerade mål och lösningar alltid är så preciserade att de politiska intentionerna är klara.

Rollfördelningen förtroendemän — tjänstemän medför bl a problem i form av informationsförluster;

— integritetsproblem; svårigheter att få snabba beslut.

Informationsförlusterna sammanhänger med avståndet mellan den fältarbetande socialarbetaren och förtroendemännen. Det kan förorsaka informationsförluster av samma typ som tidigare nämnts när det gäller de olika nivåerna inom tjänstemannaorganisationen. Samtidigt har för— troendemännen vid beslut i frågor av övergripande karaktär behov av fortlöpande kontakt med det sociala arbetet.

En restriktiv tillämpning av delegationsinstitutet innebär att ett stort antal individuella ärenden handläggs av förtroendemännen. I den mån även suppleanterna deltar relativt regelbundet _ vilket är en utbredd praxis _ kommer information angående enskild persons förhållanden att ges till en stor personkrets. Det kan inte uteslutas att klienten upplever detta som oroande eller som ett intrång i sitt privatliv. Detta kan i sin tur påverka graden av förtrolighet i kontakten med socialarbetaren. Olika aspekter på integritetSproblemet måste beaktas.

Problemet med beslutskompetensen aktualiseras när socialarbetaren i det löpande arbetet ställs inför situationer som kräver ett omedelbart ställningstagande till olika former av överenskommelser. Sådana situa- tioner är i det individuella behandlingsarbetet vanligt förekommande. Ett uppskjutet ställningstagande kan få menliga konsekvenser iförhållande både till klienten och till samarbetande organ.

Ju mer centraliserade till förtroendemannaorganet besluten är, desto oftare uppstår situationer då nämndens beslut måste awaktas. Avbrott och fördröjd handläggning försvårar behandlingsarbetet.

7.7 Problem i samspelet med andra organ 7.7.1 Problem på tre nivåer

Problem som det ankommer på organ utanför socialvården att lösa uppträder ofta inom den socialvårdande verksamheten. På motsvarande sätt ingår ofta sociala problem i de uppgifter som andra organ än socialvårdens har att arbeta med. Det är därför nödvändigt med sam— arbete för att servicen till allmänheten skall bli effektiv och för att de totala resurserna skall användas ändamålsenligt.

I sam arbetet finns problem på tre nivåer: olikheter i referenssystem och allmänna förutsättningar för verksam- heten; resursfördelnings- och organisationsfrågor; — samarbetet kring enskilda individer eller grupper. I det följande skall de särskilda problemen i förhållande till socialvårds- organisationens viktigaste samarbetsparter redovisas.

7.7.2. Relationerna till skolan

Flera faktorer bidrar till att skolan spelar en betydelsefull roll i barns och ungdomars uppfostran och utveckling. Huvuddelen av den från utveck- lingspsykologisk synpunkt viktigaste perioden är förlagd till skolans miljö. Förlängning av utbildningstiden och föräldrarnas ökade engage- mang utanför hemmet har förstärkt skolans ansvar.

Detta ansvar kommer också klart till uttryck i gällande skollag av år 1962, där verksamheten skall syfta förutom till mer renodlad kun- skapsförmedling — till att ”i samarbete med hemmen främja elevernas utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännan- de samhällsmedlemmar” (1 $).

I detta sammanhang är skolans förutsättningar att förverkliga sitt sociala mål av särskilt intresse, eftersom graden av måluppfyllelse i stor utsträckning bestämmer de krav som i olika hänseenden kommer att ställas på socialvården. Skolan och socialvården har således ett gemen- samt ansvar för samhällets insatser när det gäller barns och ungdomars utveckling. Det kan ifrågasättas om skolans arbetsformer fn i tillräcklig grad beaktar det sociala delmålet.

Skolans sociala uppgifter aktualiserar också medverkan av olika organ och personer verksamma utanför skolan. Eftersträvad integration mellan den kunskapsorienterade och den socialt inriktade verksamheten förut- sätter öppna och väl utvecklade kontakter till det omgivande samhället.

Skolan har en speciellt gynnsam ställning när det gäller allmänt förebyggande insatser. Möjligheterna att följa den unge under en lång och viktig utvecklingsperiod erbjuder unika tillfällen att effektivt påverka skeendet och i tid sätta in förebyggande åtgärder.

För att en positiv och utvecklande fritidsmiljö för barn och ungdomar skall kunna skapas inom en kommun krävs medverkan av flera kommu- nala organ, t ex fritidsnämnd, park- och fritidsstyrelse (motsvarande) och social centralnämnd. Det kontaktorgan mellan skola, polis och socialvård som inrättats i ett antal kommuner har hittills huvudsakligen fungerat på ledningsnivå och företrädesvis handlagt allmänna, principiella frågor. Det är angeläget att utveckla dessa samarbetsformer så att de verkligen ger effekt i den praktiska verksamheten och i individuella fall.

Ett motiv för ett intensifierat samarbete mellan socialvårdens och skolans organ är behovet av fortlöpande ömsesidig information. Genom ett bättre inforrnationsutbyte ökas förutsättningarna att åstadkomma en mer sam- stämmig syn på arbetsuppgifterna. Därigenom kan bl a ansvars- och gräns- dragningsfrågorna lättare lösas. Detta har betydelse också när det gäller primärkommunala lösningar ifråga om resursfördelning och organisation.

Skolan har också som framhållits särskilt goda förutsättningar att på ett tidigt stadium iaktta eventuella problem och svårigheter hos den unge. All erfarenhet tyder på att stöd- och hjälpåtgärder får den största effekten om de sätts in i ett tidigt skede. Samtidigt visar ett flertal undersökningar att enskilda elevers svårigheter lätt förbises och blir beaktade först när mer påtagliga och djupgående problem hunnit utveck- las. En fråga blir då hur skolans personal skall kunna tillföras ökade kunskaper om hur man tidigt uppmärksammar och tolkar den unges symtom på svårigheter. Det är också angeläget att personalen kan bedöma i vilka situationer medverkan av social och/eller psykologisk expertis kan erfordras.

Flera undersökningar har redovisat behov av ökade elewårds- insatser i skolan. Ungdomarnas svårigheter kommer inte till uttryck uteslutande i skolmiljön. Problemen visar sig i betydande utsträckning också under fritiden i form av exempelvis missbruk av beroendefram- kallande medel, lagstridigt beteende etc. Skolans elevvård måste därför betraktas som en del av kommunens totala barna- och ungdomsvård.

Primärkommunens socialkurativa insatser för barn och ungdomar i skolåldern har hittills varit förlagda till flera kommunala förvaltningar. Många frågor blir härvid aktuella. Är den typen av resursfördelning och insatser på sikt rationell? Vilken anknytning av den skolkurativa persona- len i organisatoriskt hänseende är på sikt den ändamålsenliga? Oavsett om den nuvarande anknytningen till skolstyrelsen behålls, kvarstår likväl behovet att finna organisatoriska lösningar och samverkansformer som garanterar ett konstruktivt samarbete i enskilda behandlingsärenden.

En speciell komplikation är att olika regler gäller för de båda verksam- hetsområdena vad beträffar tystnadsplikt vid handläggningen av enskilda ärenden. Den omständigheten att skolans personal inte har en i författ- ning särskilt reglerad tystnadsplikt försvårar f n framför allt informations- utbytet samt den stöd- och kontaktskapande delen av verksamheten.”

7.7.3. Relationerna till sjukvården

Huvuddelen av vård- och servicebehoven torde entydigt vara hänförlig till endera av socialvården eller sjukvården och kan där tillgodoses utan medverkan från den andra sektorn. En annan del företer en sådan bakgrund och symtombild att det i såväl bedömning som behandling krävs både sociala och medicinska resurser. Exempel härpå är fall av sociala beteendestörningar i vilka psykiska variabler spelar en viktig roll, respektive neurotiska tillstånd där tex försörjningssvårigheter, bostads- problem eller relationsstörningar i familj eller arbetsmiljö ingår som betydelsefulla faktorer. Beträffande ytterligare en del av behovet råder det ovisshet huruvida detta är hänförligt till sjukvård eller socialvård, beroende på oklarhet i sjukdomsbegreppets innebörd och avgränsning. Sjukdomsbegreppet avgör vad som primärt tillhör sjukvårdens ansvars-

20 Jfr Råd och anvisningar från socialstyrelsen (R 0 A) nr 23: Intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis, s 19 f. Se vidare avsnitt 23.3 nedan.

område. Sådan ovisshet råder tex beträffande missbrukare (alkohol och narkotika), psykiskt och socialt störda ungdomar samt åldringar med långt utdragna sjukdomstillstånd men med begränsat behov av medicinsk behandling.

De oklara gränserna för ansvarsområdena skapar problem i resursplane- ringen och risker för att vårdbehövande inte får adekvat behandling. Dessa gränsdragningsfrågor och samverkansbehov representerar komplice- rade resursfördelnings- och organisationsproblem. Hur skall behovet av medicinsk sakkunskap i socialvården tillgodoses? Ett alternativ är att sådan expertis integreras i socialvårdsorganisationen. Risken kan då bli att dessa experter förlorar sin förankring i sjukvården. Ett annat alter- nativ är att socialvården erhåller all medicinsk service från sjukvårdsorganisationen. Inte heller det är problemfritt. Socialvården blir då beroende av prioriteringar inom det andra vårdområdet. Samma problem är aktuellt i omvänd riktning. Hur skall sjukvårdens behov av social sakkunskap tillgodoses? Till svårigheterna för socialarbetarna inom sjukvården hör att de inte självständigt förfogar över socialvårdens resurser och att de därför måste repliera på den kommunala socialvården.

Ett annat resursfördelningsproblem rör samordningen av utbyggnads- planer. På många områden finns ett ömsesidigt beroende mellan resur- serna och deras utbyggnad inom sjukvården och socialvården.

Samarbetet på individ-primärgruppsnivå påverkas bl a av de olika för- utsättningarna för klient/patientarbetet. Läkare och socialarbetare styrs för närvarande av olika bestämmelser vid valet av åtgärder i den individuella situationen. Medicinalpersonalen skall bedriva sin verksamhet utifrån ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. Detta innebär å ena sidan stor frihet att välja åtgärder men å andra sidan också ett direkt personligt ansvar för följderna av åtgärdsvalet. Även för socialarbetarna spelar kunskaper och erfarenheter en viktig roll i behandlingsarbetet. Härtill kommer emellertid den styrning av utredningsarbetet och åtgärdsvalet som följer av de i socialvårdslagarna angivna indikationerna och de till dem knutna handlingsaltemativen.

Ett annat problempå individ-primärgruppsnivå gäller identifieringen av fall, där behov av samarbete mellan sjukvården och socialvården före- ligger. Det kompliceras av att det ofta är svårt att finna rätt befattnings- havare inom det andra vårdområdet. Mångfalden befattningshavare för- svårar också möjligheterna att etablera fasta informations- och samarbets- former.

Ett problem, som behandlas utförligare i annat sammanhang, är olikheterna i beslutskompetens. Samarbete är vidare tidskrävande, vilket medför att det lätt blir försummat vid resursbrist.

Även när det gäller samarbetet socialvård-sjukvård utgör skillnader i tolkning och tillämpning av gällande sekretessbestämmelser en komplika- tion.

7.7.4. Relationerna till den allmänna försäkringen

Den allmänna försäkringen och socialhjälpen är båda system för ekono- misk grundtrygghet vid inkomstbortfall. Till stora delar gäller samma mål

för båda systemen. De kan också tillämpas samtidigt för samma person. Villkoren och konstruktionen företer emellertid stora olikheter. Trots dessa olikheter är det inte alltid klart vilket system som bör komma till användning. Socialhjälpen svarar dock för endast en blygsam andel av det totala behovet av stöd eller ersättning vid inkomstbortfall. År 1972 uppgick utgifterna för allmänna sjukförsäkringen till 5 765 miljoner kr medan utgifterna för socialhjälpen stannade vid 495 miljoner kr.

Ett gemensamt mål för såväl sjukförsäkring som socialhjälp är att träda in med kompensation i den sociala funktionssvikt som bortfall av inkomst utgör. Som bakgrundsfaktorer till funktionssvikten kan i båda fallen åberopas sjukdom eller bristande kropps- och själskrafter. Även i behandlingsmålen finns gemensamma drag redan i författningstexten. Sålunda föreskrivs att insatserna utöver enbart ekonomisk hjälp skall omfatta även rehabiliterande och förebyggande åtgärder.

Samtidigt som det föreligger stora likheter i mål och praktisk tillämp- ning, finns det betydande skillnader i sjukpenningförsäkringens och socialhjälpens kvalifikationskrav och konstruktion.

Sjukpenningförsäkringen ställer med vissa undantag kravet att den försäkrade skall ha en inkomst av minst 4 500 kr per år.21 Sjukpenning utgår endast om inkomstbortfallet grundas på sjukdom som förorsakar nedsättning av arbetsförmågan med minst hälften. Som sjukdom anses därvid även sådant tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som förorsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgivits och som alltjämt kvarstår efter sjukdomens upphörande. Sjukersättningens storlek bestäms av den för- säkrades tidigare inkomst och inte av hans egentliga behov av hjälp.

Socialhjälpen är behovsprövad och träder in under vissa förutsättningar vid den hjälpsökandes oförmåga att försörja sig genom eget arbete eller på annat sätt. Socialhjälpen är således oberoende av tidigare inkomstför- hållanden. Eftersom den är behovsprövad kommer också den ekonomiska ersättningsnivån att anpassas till vad den sökande anses behöva för sitt livsuppehålle.

Det ekonomiska stöd som en person eller en familj får kan bli av olika storlek beroende på om sjukpenning eller socialhjälp utgår. Oftast ger sjukpenningen det högre beloppet. Det omvända kan dock förekomma, exempelvis om inkomsten är låg och om försörjningsbördan är stor på grund av stort barnantal eller om boendekostnaden är mycket hög. I viss utsträckning förekommer då att sjukförsäkringsförmån och socialhjälp utbetalas parallellt. Klienten måste i dessa fall vända sig till både försäkringskassan och socialbyrån samt hålla fortlöpande kontakt med båda.

När det gäller samarbetet kring enskilda individer kan flera olikheteri försäkringskassans och socialvårdsorganisationens arbetssätt framhållas. Sålunda har försäkringssystemet fastare beslutsregler än socialhjälpen. Försäkringssystemets fasta uppbyggnad kan göra det svårt att åstad- komma smidiga lösningar vid samordnade insatser. Å andra sidan medför det att besluten är mer förutsebara. Besluten om sjukförsäkringsförmån grundas primärt på intyg utfärdat utanför försäkringskasseorganisationen.

21Fro m 1.1.1974 (SFS 1973:465).

Beträffande socialhjälpen sker ofta både utredning och beslut inom samma organisation. En ytterligare olikhet är att eftersom försäkrings- förmånens storlek, bortsett från barntillägget, är baserad enbart på försäkringstagarens inkomster, medan socialhjälpen baseras på hushållets inkomster men också på dess utgifter, så blir kontrollsituationerna helt skilda. Försäkringskassorna kontrollerar att inkomsten uppgår till den uppgivna, socialvårdsorganen att den inte överstiger vad klienten upp- givit.

Arbetsoförmågan är inte alltid beroende av endast en faktor som exempelvis sjukdom. Den kan ha en sammansatt bakgrund, där konstitutionella svagheter, ofullständig utbildning eller erfarenhet eller en tung belastning på grund av problem av annat slag ofta finns med i bilden.

Vilket system som skall träda i funktion beror på en medicinsk och juridisk bedömning. Häri ligger flera problem. Den i vissa avseenden Oskarpa gränsdragningen kan medföra att patienten känner sig bollad mellan myndigheterna. Det har redan nämnts att ersättningens storlek ofta blir väsentligt olika enligt de båda systemen. Så snart den ekono- miska hjälpen vidgas till rehabiliterande insatser föreligger risk för dubbelarbete. Det kan i detta sammanhang anmärkas att socialvårds- organisationen inte är representerad i försäkringskassornas rehabiliterings- team.

Vad i detta avsnitt sägs om problemen i samspelet mellan socialhjälp och sjukförsäkring gäller i viss utsträckning också för samspelet mellan socialhjälpen och andra delar av den allmänna försäkringen såsom förtidspension och sjukbidrag.

Frågan om förutsättningarna för en samordning av de båda trygghets- systemens regler och administration får mot denna bakgrund aktualitet.

7.7.5. Relationerna till arbetsmarknadsmyndigheterna

Såväl för försörjningen som för andra aspekter på individens sociala situation är arbetslivet centralt. Ofta omfattar det sociala rehabiliterings- arbetet även åtgärder för att förbättra klientens förhållande på arbets- marknaden. Arbetsmarknadspolitiken har såväl ekonomiska som sociala motiv. En betydande del av arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet är inriktad på dem som har särskilda svårigheter att erhålla och behålla ett arbete. En hörnsten i deras allmänna verksamhet är förmedlingen av arbetsplatser/arbetstagare. Många av dem som anlitar förmedlingsservicen har särskilda problem i förhållande till arbetslivet: hög ålder, ohälsa, låg utbildning, främmande nationalitet och därmed Språksvårigheter. På grund av sådana problem kan en del också sakna motivation att ta del av arbetsutbudet. Detta fordrar ett närmast kurativt anvisningsarbete. I stället har emellertid för arbetsförmedlingen införts ett självbetjänings- system som förutsätter självförtroende och initiativ från den sökande. Detta systems effektivitet har dock börjat sättas i fråga.

Den arbetsmässiga rehabiliteringen utgör ofta ett led i en total rehabilitering. Det ställer krav på samarbetet mellan arbetsmarknads- verket, sjukvårdens och socialvårdens organ. Remissvägarna måste vara

snabba och enkla och de olika åtgärderna måste samordnas tidsmässigt och inriktas mot ett gemensamt behandlingsmål.

Till arbetsvårdens verksamhetsområde hör arbetsprövning, arbets- träning och skyddad sysselsättning. En total rehabilitering kan kräva insats av en eller flera av dessa resurser. För socialvårdens del prövas behovet av arbetsvård individuellt före remissen till arbetsvården. Remiss- .vägen dit går via länsarbetsnämndernas arbetsvårdsexpeditioner som självständigt utreder fallet. I kombination med de köer som i allmänhet finns till de olika delarna av såväl den statliga som den kommunala arbetsvården medför detta svårigheter för socialvården att fullfölja intentionerna bakom remitteringsbeslutet.

När socialvården remitterar en person till arbetsvården, ingår detta som ett led i en behandlingsplan vilken kan innefatta flera olika typer av insatser såsom medicinsk behandling, socialhjälp och socialkurativt stöd. De som remitteras av socialvården är i första hand personer med anpassningssvårigheter, tex alkoholskadade och narkotikaberoende. Långvariga väntetider förstärker ofta de problem som motiverade remis- sen till arbetsvård.

De långa remissvägarna och väntetiderna medför också svårigheter när det gäller att åstadkomma en gemensam behandlingsplanering. Detta behov skall tillgodoses av de i lagen om allmän försäkring föreskrivna samarbetslagen mellan försäkringskassa och arbetsvård. Dessa fungerar på flera håll bra. Informationsutbytet mellan arbetsvården och socialvården är emellertid ofta sporadiskt. Behandlingsarbetet sker parallellt; samråd och kommunikation är otillräckligt utvecklade.

7.7.6. Relationerna till polisen

Polisen har i sin ordningsövervakande samt spanande och allmänt brotts- förebyggande funktion ofta primärkontakt med sociala problem. Därmed är den också en viktig uppspårare av problem som bör föranleda insatser från socialvårdens sida. Häri ligger ett behov av kontakt och information från polisen till socialvården. Omvänt föreligger ofta behov av informa- tion och bedömningar från socialvårdens sida för att polisen på rätt sätt skall kunna handlägga vissa av sina ärenden.

Samverkan rymmer emellertid svårigheter beroende på polisens och socialvårdens olika funktioner. Socialvårdens förtroenderelationer till klienten kan störas av samarbetet med polisen. Detta samarbete kan tvinga in socialvården (socialarbetaren) i ett uppgiftslämnande som bidrar till att ge polisen underlag för ingripande. I sampatrullering polis — socialvårdare finns risk för att socialvårdens roll identifieras med polisens roll.

Det är nödvändigt att ett förtroendefullt samarbete etableras mellan polis och socialvård. Hur skall behovet av kontakt och samarbete tillgodoses utan negativa bieffekter? En stor del av socialvårdens kontak- ter med polisen avser barn och ungdomar som har misstänkts för lagstridig handling. Denna barnkriminalitet utmärks bl a av att den är mycket frekvent i vissa åldersgrupper. Ofta rör det sig om gängföreteelser lokaliserade till bestämda geografiska områden. Sett från socialvårdens

synpunkt finns det större anledning att uppmärksamma de aktuella barnens och gängens allmänna bakgrund och situation än deras enskilda handlingar, åtminstone då det rör sig om enklare förseelser. Polisen däremot måste i stor utsträckning ingripa mot enskilda handlingar från barns och ungdomars sida. Häri ligger skillnader i arbetsvillkor och arbetssätt som kan medföra svårigheter i samarbetet och som därför bör uppmärksammas.

7.7.7. Relationerna mellan barnavården och åklagarväsendet

Enligt 1 % lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga _ lagöverträdare kan åklagare underlåta att väcka åtal för brott som begåtts av den som vid brottets begående inte fyllt 18 år. Så är bl a fallet om den underårige ställs under övervakning eller omhändertas för samhällsvård enligt 26 och 29 åå BvL eller blir föremål för annan därmed jämförlig åtgärd eller utan sådan åtgärd blir föremål för annan hjälp- eller stödåtgärd samt det med skäl kan antas att härigenom vidtas vad som är lämpligast för hans tillrättaförande. Innan åklagaren beslutar om åtal skall han enligt 2 & 1964 års lag höra vederbörande barnavårdsnämnd.

Enligt 25 & BvL har barnavårdsnämnd att vidta förebyggande åtgärd eller omhändertagande för samhällsvård bl a ”om någon, som ej fyllt tjugo år, på grund av brottslig gärning. . . är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida”.

Såväl åklagare och domstolar som barnavårdsnämnd (social central- resp distriktsnämnd) har alltså att ta befattning med ungdomar som begår brottslig gärning. De förstnämnda har att bedöma ärendet utifrån både allmänpreventiva och individualpreventiva synpunkter. För socialvården är den individualpreventiva synpunkten avgörande med starkt beaktande av de faktorer i den unges miljö som är av betydelse för brottslighetens uppkomst. Lämpliga åtgärder från socialvårdens synpunkt kan därför avse såväl den unge själv som dennes miljö. Det är således bedömningar från delvis olika utgångspunkter som skall samordnas i samarbetet mellan åklagare och nämnd.

Detta förhållande rymmer problem. Dels kan nämnden i sin bedöm- ning influeras av förväntat ställningstagande från åklagarens sida, dels kan åklagarens beslut — om det innebär en annan bedömning än nämndens rubba förutsättningarna för nämndens ofta redan inledda åtgärder.

7.7.8. Relationerna till kriminalvården

Vissa medel och metoder är gemensamma för socialvård och kriminal- vård. Detta gäller framför allt socialkurativa insatser, tex stöd och rådgivning i personliga frågor samt anskaffning av arbete och bostad.

Det finns emellertid väsentliga skillnader mellan de båda vårdsektorer- na.

Kriminalvårdens anstaltsvård skall med tvång verkställa ett frihetsstraff samtidigt som åtgärder skall vidtas för den dömdes anpassning i frihet. Det tvångsmässiga inslaget finns även fastän i mindre grad — inom frivården. Denna har således både en kontrollerande och en resocialise—

rande uppgift. Kriminalvårdens insatser kan därför inte definieras enbart i vårdtermer. Den dubbla uppgiften skapar svåra avvägningsproblem som inte i lika hög grad finns inom t ex socialvården.

Insatser från kriminalvårdens sida aktualiseras inte i första hand därför att en person har behov av vård som bedöms kunna bäst tillgodoses inom denna vårdsektor utan därför att han har begåtten bestämd gärning mot vilken samhället enligt lag ingriper. Något egentligt vårdbehov behöver över huvud inte finnas. Föreligger ett sådant kan detta inte alltid påverka den kriminalvårdande insatsens natur. För socialvården däremot är klientens hela situation, vårdbehovet och prognosen avgörande för att en insats kommer till stånd. Utgångsläget är således ett annat än inom kriminalvården.

Förhållandet mellan socialvård och kriminalvård kan sägas känneteck- nas av att de båda vårdområdena delar vårdansvaret för vissa klienter men också av att socialvården i ökande utsträckning som ett alternativ till kriminalvård får överta hela vårdansvaret för personer som begår lagstridiga handlingar. I båda fallen erbjuder frågan om gränsdragningen och ansvarsfördelningen vissa problem.

Kriminalvårdens klienter är i betydande omfattning samtidigt aktuella hos socialvården. Socialvårdens planeringskommitté i Stockholm studera- de år 1971 förekomsten av kontakt med socialvården bland ca 700 personer som var dömda till skyddstillsyn. Undersökningen visade att 80 procent av de äldre och 87 procent av de unga (18—21 år) fanns upptagna i socialregistret. Endast 9 reSp 7 procent av dessa hade inte varit föremål för åtgärd från socialvårdens sida åren 1968—1970. Erfarenhets- mässigt kan sägas att förhållandet är detsamma för en stor del av kriminalvårdens övriga klienter. Omvänt gäller emellertid att de som är aktuella inom kriminalvården representerar endast en liten del av det totala antalet klienter inom socialvården.

För socialvården aktualiseras ofta beträffande denna gemensamma klientgrupp behov av socialhjälp till häktades eller dömdas familjer eller till dem som är föremål för kriminalvård i frihet. En omständighet som i viss mån försvårar samarbetet kring denna grupp är att kriminalvården och den öppna socialvården har skilda huvudmän. Fördelningen av kostnadsansvaret mellan flera huvudmän nödvändiggör en mer strikt uppdelning också av vårduppgifterna och försvårar därmed en överlapp- ning som skulle vara önskvärd från såväl klienternas som samhällets synpunkt. Å andra sidan kan oklarhet om gränserna för resp ansvars- område leda till att erforderliga vårdinsatser försenas.

När det gäller socialvårdens ansvar för lagöverträdare har humanise— ringssträvandena inom kriminalvården liksom inom den rättsvårdande verksamheten i övrigt medfört bl a att en allt större grupp kriminella personer med alkoholproblem med stöd av 31 kap 2å brottsbalken överlämnas för vård enligt NvL. På senare tid har vid trafikonykterhets- brott sådant överlämnande skett i flera fall. Beträffande unga lagöver- trädare sker i stor utsträckning med stöd av 31 kap l & överlämnande för vård enligt BvL.

Gruppen kriminellt belastade ökar sålunda inom socialvården. Dennas institutioner tillförs härigenom ett mer behandlingskrävande klientel än

tidigare.

I anslutning till det förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år som upptogs i förslaget till ny regeringsform utarbetades inom justitie- departementet förslag om sänkning till 18 år även av myndighetsåldern. Däremot föreslogs ZO-årsgränsen i 25 & b) BvL tills vidare skola behållas i avvaktan på socialutredningens översyn av den sociala vårdlagstiftningen och därmed också av gällande åldersgränser. Beslut i enlighet härmed har som tidigare nämnts fattats av 1974 års riksdag.

Hur skall avvägningen göras mellan socialvårdens och framför allt den öppna kriminalvårdens ansvar för stöd- och hjälpinsatser för gemensam- ma klienter?

Vilka bör kriterierna vara för att klienter inom gränsområdet mellan kriminalvård och socialvård (lagöverträdare som samtidigt är i stort behov av socialvårdande insatser) skall behandlas uteslutande inom socialvår- den? Om nuvarande kriterier anses böra förändras, kan detta ske enbart genom ändrade regler för socialvården eller måste även bestämmelserna på kriminalvårdens område ändras?

När myndighetsåldern sänks till 18 år, vilket vårdområde skall då i fortsättningen ha det huvudsakliga ansvaret för behandlingen av sådana unga lagöverträdare i närmast högre åldersgrupper som nu med stöd av BvL:s bestämmelser (eventuellt i samband med beslut att inte tala å brottet eller såsom ådömd brottspåföljd) vårdas inom socialvården?

[ vilken utsträckning inverkar det menligt på socialvårdens möjligheter att fullgöra sina övriga uppgifter att personer med gravare kriminell belastning vårdas under ”frivilliga” former inom socialvården och dess institutioner?

7.7.9. Samarbetet med enskilda organisationer

Enskilda organisationer spelar en betydande roll i socialt arbete. Flera viktiga delfunktioner kan urskiljas.

En viktig uppgift är att vara opinionsbildare och pådrivare i sociala frågor. Föreningar har i hög grad varit föregångare till olika hjälpåtgärder inom socialvården. Enskilda initiativ har i många fall givit impulser till hjälpinsatser som sedermera utvecklats av stat eller kommun. I organisa- tionernas regi bedrivs en omfattande informationsverksamhet såväl till allmänheten som till särskilda målgrupper.

Många enskilda organisationer bedriver en verksamhet som utgör ett direkt komplement till samhälleliga insatser. Så är fallet med uppsökande verksamhet, sysselsättnings- och underhållningsaktiviteter, personlig råd- givning och kontaktverksamhet.

Enskilda organisationer är också i betydande omfattning huvudmän för institutioner som utgör alternativ eller komplement till motsvarande institutioner i samhällets egen regi. Sådan verksamhet förekommer i betydande omfattning inom bl a nykterhetsvården. Vissa av dessa institu- tioner har genom sin fria ställning kunnat göra värdefulla insatser av experimentell karaktär.

Till de ovan exemplifierade uppgifterna har en del klientorganisationer lagt en delvis ny funktion. Den innebär att de uppträder kritiskt och

opinionsbildande mot samhälleliga organ och att de från sådana utgångs- punkter söker tillvarata klienternas intressen.

Relationerna till de enskilda organisationerna rymmer främst tre typer av problem.

Hur skall samhället på bästa sätt ta tillvara de resurser av engagemang och insatsvilja som de enskilda organisationerna representerar? Hur skall sådana resurser i ökad utsträckning kunna frigöras för insatser på detta område, där samhällets resurser även framgent kan antas vara otillräck- liga?

Vilka samarbetsformer skall etableras med klientorganisationerna? Skall de ges ett direkt inflytande på stöd- och behandlingsarbetet för de grupper de representerar?

Vilken politik skall samhället föra gentemot de enskilda organisatio- ner, vilka uppträder som huvudmän för verksamhet som alternativt kan bedrivas i samhällets egen regi? Här finns flera synpunkter att beakta. En är samhällets intresse att prioritera behoven efter angelägenhetsgrad, oavsett vem som tillgodoser behoven. En annan är att samhället ofta får överta eller finansiera verksamhet som påbörjats av enskilda organisatio- ner. Sådan verksamhet står inte alltid i överensstämmelse med en av samhället önskad prioritering eller utformning av vårdresurserna.

7. 8 Resursbrist

Trots en betydande ekonomisk satsning på socialvården under 1960-talet framstår bristen på resurser som ett allvarligt problem inom socialvårds- organisationen. Det sammanhänger både med växande behov och med stegrade ambitioner.

Det är samtidigt klart att den enda lösningen på detta problem inte är förstärkning av resurserna Det är också en fråga om hur resurserna används. Effekten av insatta resurser beror bl a på vid vilken tidpunkt de sätts in. Här spelar avvägningen mellan förebyggande och rehabiliterande åtgärder en viktig roll. Effektiva förebyggande insatser kan förhindra att sociala svårigheter uppstår och därmed begränsa kostnaderna. Valet av metoder är också betydelsefullt. Om metoderna är ineffektiva hjälper inte en massiv resursinsats. Samordningen av resursutnyttjandet såväl inom socialvårdsorganisationen som med andra verksamheter (sjukvård, allmän försäkring, arbetsförmedling) är ett annat område som måste beaktas. Om inte lämplig kombination av resurser kan mobiliseras vid rätt tidpunkt blir effekten av insatserna låg.

Även om det således skulle gå att utvinna effektökningar ur de nuvarande resurserna, föreligger en omfattande resursknapphet som ett faktiskt problem i nuläget. Det kan analyseras kvantitativt och kvalita- tivt. Kvantitativt framträder det som köer eller som på annat sätt registrerad efterfrågan eller behov som inte tillgodoses. Det finns i detta sammanhang anledning att observera skillnaden mellan efterfrågan och behov. Ofta kommer endast en del av behovet till uttryck i en manifeste- rad efterfrågan. Samtidigt är inte all efterfrågan av socialvårdens tjänster uttryck för så angelägna behov att de bör tillgodoses. Kvalitativt tar sig resursbristen uttryck i att vissa typer av problem inte blir tillfredsställan-

de bearbetade. Nedan görs en exemplifiering av verksamhetsområden där resursknappheten f n framstår som påtaglig.

Ungdomsproblemen i de stora städerna kan inte bearbetas i tillräcklig omfattning genom insatser på fältet. Dessutom är tillgången på lokaler som stöd i ett sådant arbete otillräcklig.

Det saknas tillräckliga behandlingsresurser och effektiva metoder för hjälp åt familjer med relationsstörningar och för ungdomar med behov av intensiv terapi samt resurser för gruppaktiviteter för föräldrar, ungdomar, ensamma isolerade mödrar, missbrukare av beroendeframkallande medel m fl.

Det skulle också behövas ökade stödresurser för fosterhemmen, vilka numera tar emot allt svårare störda ungdomar. Vidare skulle särskilda stödteam behöva rycka ut i krissituationer för att motverka fosterhems- byten.

Den snabba ökningen av socialhjälpsärenden har i vissa kommuner medfört en förskjutning av personalresurser från nykterhetsvård samt barna- och ungdomsvård till socialhjälpsområdet. Dock bör det noteras att socialhjälpen ofta fungerar som en förebyggande insats inom övriga vårdområden, utan att detta framgår av de statistiska uppgifterna.

Tillgången på barnstugor, inklusive fritidshem, är otillräckligi de' flesta kommuner. Det medför dels att många föräldrar inte kan förvärvsarbeta i önskad omfattning, dels att många barn tillbringar en betydande del av dagen utan vuxenkontroll och vuxenengagemang.

Bristen på barnstugor är inte bara ett tillsynsproblem och en fråga om barnfamiljers möjlighet till valfrihet. Det faktum att barnens sociala mognadsprocess i allt högre grad överförs från familjen till samhället aktualiserar en viktig principiell fråga: Vilken uppfostran skall barn- omsorgen ge? Om en viktig del av uppfostran sker i barnstugorna, om personalen där är dimensionerad och kvalificerad mera för tillsyn än för känslokontakt och social träning, om skolan mera är inriktad på kun- skapsförmedling och mindre på barnens utveckling i övrigt — då har förutsättningarna för det nödvändiga samspelet mellan de vuxna och barnen rubbats och man kan inte vänta sig att barnen tillägnar sig de normer som är grundläggande för samhällets funktion.

Den totala volymen av platser vid vissa typer av vårdinstitutioner täcker i dag mer än väl efterfrågan från den öppna socialvården. Samtidigt finns det otvivelaktigt stora vårdbehov som inte blir tillgodo- sedda. Det sammanhänger med en rad problem i den nuvarande institu- tionsstrukturen, såsom institutionernas storlek, lokalisering och behand- lingsmöjligheter samt huvudmannaskapet för dem. En vanlig brist är att behandlingskedjan inte kan fullföljas via ”övergångshem” till samhälls— livet. Generellt är tillgången till lämpliga placerings- och boendemiljöer efter institutionsvistelse ett problem. Bristen på ett brett register av alternativa vårdresurser framtvingar institutionsplaceringar, där vård- behovet i sig inte motiverar en sådan åtgärd.

7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till social- vården och dess klienter

En viktig förutsättning för socialvårdens arbete är allmänhetens inställ- ning till socialvården och till de människor som är socialt avvikande eller som råkat i tillfälliga sociala svårigheter. Problemen kan delas upp i några delfrågor.

7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp söks Tidig kontakt är en vital förutsättning för framgång med individ- och familjeorienterade förebyggande och terapeutiska åtgärder. Skadorna kan bli mindre, kostnaderna lägre och prognosen för ett gynnsamt resultat bättre om insatserna kan sättas in i ett tidigt skede av ett problem under utveckling. Sättet att etablera den första kontakten är också betydelse- fullt. En anmälan från utomstående eller myndighet som för övrigt nästan alltid kommer i ett skede då problemen blivit grava är alltid en mindre gynnsam förutsättning för problemlösningen än en spontan kontakt från den hjälpbehövande. I betänkandet Nykterhetsvårdens läge redovisas en undersökning som visar att av alla ärenden som vid undersökningstillfället var aktuella hos nykterhetsnämnderna endast 7 procent var föranledda av frivillig ansökan om hjälp hos nämnden. Av en enkät till sociala centralnämnder och nykterhetsnämnder år 1972 framgick att läget i detta avseende var i stort sett oförändrat. Spontanbesöken vid alkoholpolikliniker har dock ökat påtagligt och görs numera i stor omfattning av personer som inte är aktuella hos nykterhetsnämnderna. Även om bedömningarna är osäkra torde det kunna fastslås att nykterhetsvårdens resurser för rådgivning, stöd och behandling ej utnyttjas spontant och i tidigt skede i den omfattning som är önskvärd med hänsyn till behoven. En erfarenhet från familjerådgivningen är att de sökande som regel är mycket angelägna om fullständig sekretess och om att inte bli föremål för registrering Ofta fullföljs en kontakt först sedan försäkringar erhållits i dessa avseenden. Orsakerna till att hjälpbehövande inte vänder sig till socialvården kan vara många: otillräckliga resurser och metoder hos socialvården att ge den vård och service som behovet avser; — otillräcklig eller felaktig information om socialvårdens arbetssätt och dess möjligheter att ge hjälp; en allmän, ospecificerad, negativ inställning till samhället och social- vården; — rädsla att bli föremål för tvångsåtgärder;

bristande insikt om hjälpbehov;

— rädsla för omgivningens reaktion (se nedan).

Socialhjälpen utsätts ofta för hård kritik. En mycket negativ attityd till hjälpen och till dem som uppbär den är inte ovanlig. I allmänhet är denna negativa inställning förenad med bristfällig kunskap om socialhjälpen; om hjälpbeloppens storlek och förutsättningarna för att få hjälp liksom om den kontroll som förekommer. Därmed försvåras användningen av denna hjälpform. Denna inställning för med sig en stämpling av den som mottar hjälpen. Att ansöka om hjälp känns som en förödmjukelse.

Ett annat problem är den låga toleransen mot människor med sociala problem. Den ger sig till känna i en negativ social kontroll i skola, arbetsliv och boendemiljöer. De konkreta uttrycken härför är motstånd mot att anställa personer som avviker från gängse beteendemönster, utstötning av redan anställda med sociala problem, aversion från omgiv- ningen, motstånd från hyresvärdar och kringboende mot uthyrning av bostäder till personer som anses vara sociala avvikare etc. Detta har en rehabiliteringshindrande effekt.

InstitutionSplaneringen erbjuder många exempel på svårigheter som sammanhänger med allmänhetens inställning. Ett viktigt krav på institu- tionsplane ringen är att skapa förutsättningar för institutionslivets integre- ring med livet utanför institutionerna. Barnhem, nykterhetsvårdsinstitu- tioner och hem för olika slags eftervård är sällan välkomna i lokalmiljön. De möts ofta av intoleranta och okunniga opinioner. Institutionerna och deras inneboende kan inte bli väl integrerade i normala livsmiljöer om de möter en sådan inställning från allmänhetens sida.

7.9.3. Massmedia och socialvården

De ansvariga för socialvården har stort behov av att nå allmänheten med information som främjar och inte försvårar uppnåendet av socialvårdens mål. Tillgång till saklig information är en viktig förutsättning för åsiktsbildningen bland medborgarna rörande socialvården. Den bild som massmedia ger av socialvården är därför betydelsefull.

Socialvårdens verksamhet uppmärksammas ofta av massmedia. I många fall resulterar det i insiktsfulla och informativa reportage. I andra fall ger reportagen inte vederhäftig information. Det är motiverat att socialvår- dens verksamhet bevakas noga särskilt med hänsyn till den långtgående inverkan socialvårdens åtgärder kan ha i en människas situation. Till bevakningen måste därför höra att redovisa ingripanden eller andra situationer där klienten inte anser sig ha fått sin rätt.

Vad som emellertid är betydelsefullt att framhålla är de särskilda svårigheter som det bereder socialvården att tillrättalägga brister eller felaktigheter i en information som massmedia har förmedlat. Socialvår- den har därvid att följa sekretesslagen och föreskrifter om tystnadsplikt i den sociala lagstiftningen. Socialvården avstår också ofta från att till fullo utnyttja de faktiska möjligheterna att gå i svaromål. Aktsamheten om klienten kräver stor återhållsamhet från socialvårdens sida.

Mottagarna av massmedias information om socialvårdens verksamhet kan indelas i tre kategorier: de vård- och stödbehövande själva, social-

arbetarna och allmänheten. Information kan antas ha olika positiva resp negativa effekter för varje kategori.

För de vård— och stödbehövande gäller att informationen kan med- verka till en mer kritisk hållning och en ökad medvetenhet om egna rättigheter. Till de negativa effekterna hör bl a att fruktan för att bli awisad eller bli föremål för tvångsåtgärd kan förmå hjälpbehövande att avstå från att söka hjälp. Hos dem som ändå söker hjälp kan det uppstå misstro och aggressivitet som försvårar det samarbete med socialarbetaren som är en av grundförutsättningarna för framgångsrik socialvård. Till de negativa effekterna hör också att den som figurerar i reportage liksom anhöriga till denne kan igenkännas av vänner och grannar och därigenom tillfogas personligt lidande.

Bevakningen av socialvården innebär att socialarbetarna skärper vak- samheten beträffande den hjälpsökandes integritet och rättssäkerhet. Den leder också till en noggrannare prövning av hjälpbehovet. En striktare tillämpning av formella kriterier leder å andra sidan till en byråkratisering av det sociala hjälparbetet.

Till de positiva effekterna av informationen till allmänheten hör i bästa fall ett ökat allmänt intresse för socialvården. Om informationen är koncentrerad till socialvårdens ”misstag” och brister kommer de negativa effekterna att bli de helt dominerande. En avog inställning till sociala institutioner och social service uppstår och förstärks. Den kan bl a ta sig uttryck i motstånd mot att socialvården tillförs erforderliga resurser. I sista hand drabbas vård- och servicebehövande medmänniskor.

8. Sociala processer

8.1. Inledning

I föregående kapitel har olika slag av sociala problem beskrivits. Syftet har varit att inventera och systematisera frågor som bör uppmärksammas i den fortsatta målanalysen.

I senare kapitel skall socialvårdens arbetsuppgifter behandlas. Det kommer då att framgå att socialt arbete bör utgå från en helhetssyn på de sociala förhållandena. En konsekvens av denna syn är att lösandet av sociala problem ofta kräver samverkan mellan socialvården och andra samhällssektorer. Vikten av att ta tillvara klientens egna resurser och att få hans aktiva deltagande i arbetet kommer också att betonas.

I förevarande kapitel avser socialutredningen att peka på faktorer i samhällsutvecklingen som kan medverka till att det uppkommer sådana problem som socialvården möter. Framställningen kommer därvid att närma sig den probleminventering som finns i kapitel 7. Utgångspunkten här är emellertid att utvecklingen ses under ett längre tidsförlopp — såsom sociala förändringar, processer » medan inventeringen ger ett tvärsnitt genom rådande förhållanden.

I samhället sker ständigt förändringar i olika avseenden. Därmed påverkas också individernas livsvillkor, värderingar och beteenden. Ett urval bland förändringarna måste göras i denna framställning. Intresset här är knutet till de konkreta förändringar i samhället som för individen och primärgruppen leder till ändrade villkor i den sociala miljön, dvs i fördelningen av resurser, i människornas möjlighet att påverka sin situation och att finna kontakt och gemenskap med varandra.

Socialutredningen har således från sina utgångspunkter ingen anledning att söka ge en fullständig bild av utvecklingen i vårt samhälle. Utred- ningen begränsar därför framställningen till att visa att det finns ett samband mellan samhällsförändringarna och de sociala problemen. På detta sätt kommer de negativa dragen i utvecklingen att framhävas. Det är angeläget att understryka detta. Den syn på speciella förhållanden som kommer till uttryck i det följande får således inte uppfattas som en totalvärdering av utvecklingen inom de områden som behandlas. Den ständigt pågående strukturförändringen i samhället har medfört sådana

förbättringar av de allmänna sociala villkoren som tidigare inte ansetts möjliga. Många problem som fanns förr är därmed borta, andra har minskat. Men vissa problem står kvar och nya, ofta svårlösta har kommit till. Det är dessa problem som möter dagens socialvård.

8.2. Social förändring

Utredningen avser endast att mer översiktligt behandla de viktigaste av de förändringsprocesser som påverkar den sociala miljön. Det bör inlednings- vis påpekas att terminologin är flytande. I vissa fall används social process som ett sammanfattande begrepp för social förändring och social kon- troll.1 I andra fall sätts likhetstecken mellan social process och social förändring. I fortsättningen anknyts till det senare alternativet, som torde ha starkast stöd i det allmänna språkbruket.

Det finns en omfattande teoribildning för att förklara uppkomsten av social förändring. Någon allmänt godtagen teori finns däremot inte. Det är inte möjligt att här belysa eller ta ställning till hur samspelet i dess helhet går till mellan a) ekonomiska och tekniska faktorer, b) politiska och ideologiska faktorer samt 0) psykologiska faktorer. Det kan dock konstateras att nya politiska och sociala idéer tillsammans med ny teknik, nya produktionsförhållanden, uppfinningar av olika slag föränd- rar eller ger motiv för förändringar. Dessa kan konstateras både i det teknisk/ekonomiska systemet och i systemet av lagar och andra bestäm- melser exempelvis inom arbetsrätt, familjerätt, bostads- och samhälls- planering, utbildning etc. Även värderingar och attityder förändras. Det är ofta svårt att fastställa vad som i dessa förlopp är orsak och vad som är verkan.

På vissa områden, exempelvis förekomsten av nya slag av kommunika- tionsmedel, nya marknader och ökad internationalisering, är det relativt lätt att beskriva förändringarna. På andra områden, exempelvis vid förändringar av seder och vanor, är det svårare att görajämförelser mellan olika tidsperioder eller mellan samhällen som utvecklats i olika riktningar eller med olika snabbhet. Diskussionen om sociala förändringar rör ofta takten i dessa.

Det kan vidare konstateras att förändringarna uppfattas på olika sätt. Vissa människor eller grupper oroas av snabba förändringar i samhället. Detta gäller då särskilt sådana förändringar som berör olika institutioners struktur och ställning (familjen, religionen etc). Andra däremot anser att utvecklingen i ett eller annat avseende går för långsamt. Det är här fråga om olikheter i sammansatta sociala värderingar som kan hänföras till skillnader både i social miljö och i personliga temperamentsdrag. Vid bedömning av sociala problem är dessa olikheter av stor betydelse.

Det finns ytterligare en generell problemställning som bör diskuteras, innan man går över till att belysa mer speciella problem. Alla utveck- lade samhällen är på något sätt skiktade och de har därför en viss klasstruktur. Den sociala skiktningen kan studeras ur olika aSpekter arbetsfördelningen, fördelningen av resurser (inkomst, förmögenhet,

* Om sistnämnda begrepp se 10.8.

politisk och ekonomisk makt, social prestige etc) och förhållandet mellan olika skikt i samhället.2

Vid ett studium av ett visst samhälle kan huvudvikten läggas vid de drag som innebär eller främjar en integration mellan olika delar. Med integration avses att värdegemenskapen är stor och att medlemmarna är solidariska med varandra och i stort accepterar den rådande makt- och arbetsfördelningen.

Ett annat perspektiv är att framhäva de drag i sarnhällsstrukturen som visar att" det finns konflikter mellan olika klasser och grupper. Till bilden kan då höra att en eller flera grupper eftersträvar en annan maktfördel- ning och en annan fördelning av de resurser som står till förfogande på olika områden.

Det finns många skäl som talar för att integrations- och konfliktaspek- terna kompletterar varandra vid en beskrivning av vårt samhälle. I ett långsiktigt perspektiv är det också av intresse att söka bedöma, om utvecklingen innebär en utjämning mellan olika klasser eller om vi får en ökad polarisering mellan klasserna. Det finns vägande skäl för båda ståndpunkterna. Detta kan ses som ett tecken på svårigheten att göra en totalvärdering av samhällsutvecklingen. För framställningen i detta kapi- tel är det tillräckligt att konstatera att det finns vissa motsättningar i vårt samhälle och att även dessa ger upphov till sociala problem som är väl kända för socialvården.

8.3. Levnadsnivåbegreppet

För bedömningen av vilka sociala förändringar och aspekter på dessa som är av intresse i detta sammanhang är diskussionen om social välfärd och sociala problem i anslutning till levnadsnivåbegreppet av stor betydelse. För att man skall kunna se vilka sociala problem som behöver lösas krävs en bestämning av vad som är en godtagbar levnadsnivå.

En av huvudteserna i låginkomstutredningens analys av levnadsnivån3 är att denna inte kan anges enbart med hjälp av monetära (”penning- mässiga”) välfärdsmått. Lön, inkomst och utkomst är viktiga mått men de behöver kompletteras. Det är lätt att visa att samma inkomst inte alltid ger upphov till samma konsumtionsmöjligheter. Det finns bl a regionala skillnader och marknadsskillnader exempelvis kan två likvär- diga bostäder betinga mycket olika pris. Lika stora hushåll kan ha stora skillnader i fasta utgifter i form av resekostnader, räntor och amorte- ringar på studieskulder, barntillsynsavgifter, hyra etc. Vidare kan konsta- teras att viktiga välfärdskomponenter inte ingår i monetära inkomst- begrepp. Tillgången till fritid kan exempelvis variera. Samma förhållande gäller beträffande hälsa och sociala relationer. Ytterligare en rad skäl mot att använda enbart monetära välfärdsmått kan anföras.

Efter en genomgång av olika försök att bestämma levnadsnivå stannar

2 En analys av dessa problem finns i Edmund Dahlström: Klasser och samhällen (Sthlm 1971). 3 Teoretiska och principiella frågor knutna till levnadsnivåbegreppet finns analy- serade i Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen. Jfr också arbetsgruppen för låginkomstfrågor: Kompendium om låginkomstutredningen (DS In l971:16).

låginkomstutredningen i anslutning till den engelske sociologen professor R. A. Titmuss för att bestämma levnadsnivån som ”individens förfogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet m m, med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor”. Låginkomstutredningen menar emellertid att denna resursbeskrivning behöver kompletteras med kon- sumtionsaspekter (behovstillfredsställelse) på sådana områden, där en bild av individens resurser inte med säkerhet ger en bild av hans levnadsnivå. Denna komplettering kan lättast ske genom att ha ”onda förhållanden”4 som utgångspunkt. Slutligen anser låginkomstutredningen att undersökning av levnadsnivån bör koncentreras till sådana förhållan- den som kan påverkas genom politiska beslut. Undersökningen begränsas därför till sådana områden och aspekter för vilka det finns uppbyggda organ med vilkas hjälp politikerna kan åstadkomma förändringar för individen. För att detta inte skall uppfattas som en begränsning till att syssla enbart med sådana sociala problem som kan lösas med befintliga organ och resurstyper införs politiska resurser som en levnadsnivå- komponent. Tanken är således att genom politiska beslut kan de rådande förhållandena ändras så att nya sociala behov kan tillgodoses.

Det kan här finnas skäl att återvända till vad som inledningsvis i kapitlet angavs som socialvårdens utgångspunkter för eller syn på sina insatser. Ett viktigt inslag där är uppfattningen att individen själv skall aktivt delta i förändringen av sina villkor. En likartad människosyn kommer till uttryck i den bestämning av levnadsnivå som citerats i det föregående. Det talas där om resurser med vars hjälp individen kan kontrollera och styra sina livsvillkor.

Ett annat perspektiv ur vilket individens möjlighet att styra sina livsvillkor kan studeras är det som visar hur han kan använda eller ändra de resurser som står till förfogande. Det är således här fråga om vilka ramar individen har för sitt handlande. Vid beskrivningen av de sociala förändringarna i det följande bör en viktig aspekt vara räckvidden i individens eget handlande inom de områden som studeras och hans möjligheter att därigenom påverka skeendet.

Låginkomstutredningen arbetade som tidigare nämnts (se 3.1.3) med nio levnadsnivåkomponenter:

hälsa; kost; — bostadsförhållanden;

— uppväxt- och familjeförhållanden;

utbildning;

sysselsättnings- och arbetsplatsförhållanden; — ekonomiska resurser;

— politiska resurser; — fritid och rekreation.

4 Jfr 3.1.2 och 3.2.3.

Arbetsgruppen för låginkomstfrågor har, som likaledes nämnts (se 4.2.2), föreslagit att denna lista kompletteras med ytterligare tre kom- ponenter:

— fysisk miljö; — fred och säkerhet; transporter och kommunikationer.

Dessutom vill gruppen att komponenten bostadsförhållanden vidgas och kallas boendemiljö.

Samhällets prioriteringar, har det framhållits, måste alltid påverka utvecklingen av dessa komponenter. Avvägningarna blir mer komplicera- de allteftersom en viss grundläggande behovstillfredsställelse uppnås på olika områden. Vilka krav ställs exempelvis på utbildningsresursernai ett samhälle, där utbildning inom ett bestämt område inte längre har ett tydligt och relativt okomplicerat samband med möjlighet att få ett bra arbete inom området? Många andra liknande frågor kan ställas ifråga om de olika komponenterna. Det finns emellertid sällan entydiga och av alla accepterade svar på dessa frågor.

Det har vidare understrukits som värdefullt att undersöka varje komponent för sig och bestämma människors levnadsnivå. Däremot är det inte ändamålsenligt att söka konstruera något sammanfattningsindex för alla komponenterna. Möjligheterna att överblicka vilka åtgärder som kan vidtas för att ändra individernas levnadsnivå går då förlorade.

Vad som i stället kan göras är att väga ihop några av komponenterna kvalitativt som underlag för en åtgärdsdiskussion. Varje komponent kan då tilldelas ett positivt eller ett negativt värde. Som exempel anger låginkomstutredningen åtta tänkbara kombinationer mellan komponen- terna hälsa, arbete och utbildning. Vissa av dessa kombinationer — t ex god hälsa, gott arbete och god utbildning — är från åtgärdssynpunkt ointressanta. Motsatsen gäller om kombinationen god hälsa, dåligt arbete och kort utbildning. Längre än så är inte möjligt att gå i precisering att kvantitativt väga t ex hälsa mot utbildning är meningslöst.5

I vilken utsträckning kan socialvården påverka de här angivna levnads- komponenterna? Det är främst komponenterna hälsa, bostadsförhållan- den, uppväxt- och familjeförhållanden samt ekonomiska resurser som mer direkt är beroende av socialvårdande åtgärder. Men även de övriga komponenterna kan om än i begränsad omfattning påverkas av social- vården. Ogynnsamma förhållanden i fråga om samtliga komponenter upptäcks emellertid ofta av socialvårdande organ genom den nära kontakt som dessa har med människors livssituation. Detta aktualiserar behovet av samarbetsrelationer.

Under 7.2.2 redovisades en modell för socialvårdens samhällspå- verkande uppgifter. Analysen där understryker starkt att dessa uppgifter är betydelsefulla och att insatserna som modellen illustrerar bör kopplas till övergripande mål och till en analys av de faktorer som påverkar levnadsnivån. Praktiskt innebär det att behovet av socialvårdens insatser skall vara en indikator för problem på skilda områden och att

5 Sten Johansson, a a s 39.

socialvårdens insatser så långt möjligt bör samordnas med insatser inom andra samhällssektorer (skola, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, samhällsplanering, kulturpolitik etc). Detta utvecklas närmare i bla avsnitten 10.1, Medverkan i samhällsplaneringen, 10.2, Allmänt förebyg- gande insatser samt kapitel 23, Socialvårdens samverkan med andra verksamhetsområden.

8.4. Urbaniseringen

Drivkraften bakom den befolkningsomflyttning från landsbygd till tätort som präglat samhällsutvecklingen är stadsnäringarnas tillväxt resp det minskade arbetskraftsbehovet inom jordbruk och skogsbruk. Huvuddra- gen i denna utveckling är väl kända. Framställningen här koncentreras därför till frågor som rör urbaniseringens påverkan på individens levnadsförhållanden. Denna analys utvecklas sedan i de följande avsnitten om försörjning och arbete resp boende.

Omfattningen av och hastigheten i urbaniseringen belyses av följande tabeller.

Under de tidigare skedena var omflyttningstakten ganska jämn. Flytt- ningen skedde ofta stegvis. Landsbygdsbon flyttade till mindre tätorter. Från dessa skedde en flyttning till större tätorter etc. Omställningen till

Tabell 8.1 Fördelningen av befolkningen mellan glesbygd och tätort

År Egentlig lands— Städer, köpingar, Antal bygd] municipalsam- invånare (%) hällen i riket (%) (1 OOO-tal) 1860 88,7 11,3 3 860 1870 86,8 13,2 4169 1880 84,6 15,4 4 566 1890 80,9 19,1 4 785 1900 74,9 25,1 5 136 1910 70,0 30,0 5 522 Glesbebyggelse2 Städer och övrig (%) tätbebyggelse (%) 1920 54,8 45,2 5 904 1930 51,5 48,5 6 142 1940 43,8 56,2 6 371 1950 32,1 67,9 7 042 Glesbebyggelse3 Tätorter3 (%) (%) 1950 33,8 66,2 7 042 1960 27,2 72,8 7 463 1970 18,6 81,4 8 014

1 Avser den folkmängd som bor utanför administrativa tätorter. ? Hela området av städer, köpingar och municipalsamhällen har räknats som tätbebyggelse. 3 Städer, köpingar och municipalsamhällen uppdelade på tät- och glesbebyggelse.

Tabell 8.2 Fördelningen av befolkningen mellan olika näringsgrenar

År Jordbruk Industri och Handel och Offentliga Antal med binä- hantverk samfärdsel tjänster m m personer ringar % % % % 1 00(Hal

1870 72,4 14,6 5,2 7,8 4 1691 1880 67,9 17,4 7,3 7,4 4 5661 1890 62,1 21,7 8,7 7,5 4 785' 1900 55,1 27,8 10,4 6,7 5 1361 1910 48,8 32,0 13,4 5,8 5 5221 1920 44,0 35,0 15,2 5,8 5 9041 1930 39,4 35,7 18,2 6,7 6 1421 1940 33,9 37,9 19,7 8,5 6 3711 1950 24,6 42,7 22,6 10,1 7 0421 1960 13,8 45,1 21,0 20,1 3 2442 1970 8,1 40,4 26,6 24,9 3 4052

' Hela folkmängden: fd yrkesutövare har förts till sin tidigare näringsgren; de i husligt arbete och familjemedlemmar till familjeföreståndarens näringsgren. ? linbart yrkesutövande.

ändrade miljöer och livsmönster kunde därigenom ske successivt. För inget landskap minskade heller befolkningen i absoluta tal, även om redan tätbefolkade områden växte mer än andra.

Under 1960—talet ändrades denna bild i viktiga avseenden. Minskade utkomstmöjligheter fick som följd en stark utglesning av befolkningen i många regioner. Befolkningsrörelsen har varit riktad huvudsakligen mot de södra och mellersta delarna av landet och mot storstadsområdena där samt i Norrland mot kuststäder och större befolkningscentra.

Som drivkraft bakom urbaniseringen har tidigare nämnts omvand- lingen inom näringslivet. Denna har i sin tur inneburit en omfördelning av utkomstmöjligheterna. De större tätorterna har ansetts ha fördelar som skulle göra en bosättning där attraktiv. Som sådana faktorer har angetts bl a urvalet av yrken och arbetsplatser; urvalet av utbildning och vidareutbildning, även på hög nivå; tillgången till hälso- och sjukvård av hög kvalitet; urvalet av kulturaktiviteter och rekreation; urvalet av yrkesmässigt och personligt umgänge; ökade möjligheter till personliga kontakter.

Bostads- och reseförhållandena räknas däremot inte som positiva faktorer. Bullret, luftföroreningarna och svårigheterna att få rekreation i naturen hör till de direkta nackdelarna.6

Urbaniseringen betecknar en förändring över tiden. Vid belysningen av de sociala problem som har samband med urbaniseringen är det emeller- tid viktigt att konstatera att det hela tiden parallellt finns miljöer med olika urbaniseringsgrad och att urbaniseringen inte innebär problem bara i inflyttningsområdena.

Uttlyttningen från ett område kan innebära att utkomstmöjligheterna för dem som bor kvar försämras. Underlag för kommunikationer och andra offentliga och kommersiella tjänster minskar. Det minskade serviceutbudet innebär i sin tur att en avflyttning framstår som mer eller

6 Jfr Urbaniseringen i Sverige (SOU 1970:14).

mindre tvingande för dem som är beroende av viss närservice, sannolikt i första hand barnfamiljerna. Kvar blir de äldre. På senare tid har emellertid också observerats en tendens till att människor flyttar ut från själva tätorterna. De pendlar till arbetet och anser att tidsförlusterna för längre resor mer än väl uppvägs av bostadens läge, pris och användbarhet också som fritidsbostad.7

Att urbaniseringen har haft till följd ett samhälle med starka regionala variationer i livsvillkoren har belysts av Torsten Hägerstrand.8 Han har därvid indelat landet i sex zoner beroende av hur lång en tur- och returresa är till vissa samhälleliga tjänster. Han tar även hänsyn till hur stort befolkningsunderlaget är i varje sådan zon. De tjänster som han utgår från är de som ges av läkare, tandläkare, större allmäntbibliotek och fjärdeårsavdelning vid tekniskt gymnasium. Detta ger en grov bild av omgivningsstrukturens standardvariation.

Zon 1 är den mest och zon 6 den minst gynnsamma. Större delen av Norrland (norra delarna och inlandet) hör till zon 6 liksom de västligaste delarna av Svealand. Zon 1 finner man i storstadsområden och andra tätbefolkade delar av Svealand och Götaland, endast undantagsvis i Norrland.

De viktigaste resultaten är följande. Ungefär en fjärdedel av befolk- ningen har standard av storstadstyp (konsumtion på riksgenomsnittets nivå inom bostadsorten). Något över 40 procent (zonerna 1 och 2) när ett utbud med en något mindre transportinsats än vad som i övrigt räknas som acceptabla pendlingsavstånd. Sämst är läget i zonerna 5 och 6. Här kan en person som kör bil inte räkna med fram- och återresa under dagen och för dem som måste begagna kollektiva trafikmedel är sådana resor sannolikt ofta uteslutna.9 Nedläggningen eller begränsningen av den kollektiva trafiken drabbar hårdast i zonerna 3 och 4 för dem som inte har bil. I zonerna 5 och 6 är problemen svåra för alla kategorier.

Den ofta snabba expansionen för större tätorter har förändrat deras karaktär i avseenden som har tydliga sociala konsekvenser. Tätorterna har till följd av bl a kraven på markområden för den industriella expansionen och för nya stora områden för flerfamiljshus eller småhus blivit avsevärt större till ytan. Samtidigt har trafiken fordrat allt större utrymme och tenderat att skära sönder tätorterna i olika sektorer. Skyddsområdena mellan industrin och bostadsbebyggelsen verkar i samma riktning. Mellan dessa sektorer är ofta kommunikationerna bristfälliga till förfång för dem som har arbetsplats och bostad i olika sektorer och till förfång för kontakter under fritiden.

[ vilken utsträckning kan olika grupper tillgodogöra sig de fördelar som en omflyttning till större tätorter anses innebära? Och i vilken utsträck- ning får tätorternas invånare uppleva nya svårigheter och problem? Mycket talar för att det i första hand är de med god utbildning och god social och ekonomisk ställning som har fördelar av flyttningar.

Den långa restiden till och från arbetet och den stundom otillfreds- ställande takten i utbyggnaden av servicen (såväl kommersiell som

7 JfrUrbaniseringen iSverige, 5 1:51 och 52. 8 A a 5 4:5 f. 9 A a 3 4:96.

offentlig) i nya områden motverkar de fördelar som koncentrationen av serviceutbudet till de större tätorterna medför. Hyrorna i de nya bostadsområdena är relativt höga. Nyinflyttade och unga familjer har samtidigt svårt att komma åt de något äldre bostäderna närmare centrum, där hyrorna ofta är lägre. Omflyttningen verkar i riktning mot viss ensidighet ibefolkningsstrukturen i de nya områdena.

I relationen till andra människor kan den stora tätorten upplevas ge mer ensamhet och isolering, göra kontakterna mer opersonliga och leda till mindre direkt stöd i komplicerade situationer från närstående, släktingar och kamrater. Särskilt för unga personer och invandrare som flyttar till stora tätorter brukar dessa faktorer betonas. De söker nya kontakter men kan riskera att komma in i kretsar som är asociala eller kriminella. Deras kontakter blir ytliga och svarar inte mot det trygghets- behov som de har. Man bör dock inte generalisera i detta sammanhang.

För dem som knyter sociala kontakter snarare på grund av en yrkesmässig, intresse- och värdemässig överensstämmelse erbjuder flytt- ningen mindre problem än för dem som knyter sociala kontakter på grundval av släktskap eller grannskap. De som har en god socioekonomisk position har också de bästa förutsättningarna att utnyttja stadskulturens valmöjligheter i fråga om kulturutbud och andra aktiviteter samt val av umgänge.

8.5 Försörjning och arbete

Näringslivets omstrukturering angavs i föregående avsnitt som en av drivkrafterna bakom urbaniseringen. Detta avsnitt skall kortfattat och i huvudsak uppehålla sig vid konsekvenserna av denna utvecklingi form av förändringar i arbetslivet.

Arbetet kan ha två väsentliga funktioner för människan. I den första är de viktiga elementen att arbetet innebär skapande och delaktighet i en gemensam produktion. Arbetets andra funktion är att det ger individen ett ekonomiskt utbyte varmed han kan köpa varor och tjänster. Om elementen skapande och delaktighet i produktion starkt reduceras åter- står i huvudsak endast den andra funktionen.

8.5.1 Arbete och utkomst

I ett socialpolitiskt perspektiv är en central fråga vilka utkomstmöjlig- heter som olika grupper i samhället har och hur dessa möjligheter förändras. Inkomster genom arbete är den viktigaste källan till utkomst. Det finns emellertid skäl att här inledningsvis beröra två andra viktiga utkomstkällor och vilka förändringar som inträffat beträffande dem parallellt med urbaniseringen. Det gäller dels det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet, dels självhushållet.

Utvecklingen av det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet har belysts ingående i tidigare kapitel. Det för sammanhanget viktiga konstaterandet är att i förhållande till den försörjning som kan erhållas genom inkomster av arbete (och kapital) har det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet omfattat en successiv utbyggnad av dels stöd-

former när individen ej kunnat få arbete eller av annat skäl ej kunnat arbeta, dels bidrag som kompletterat otillräckliga eller låga löner. Detta har inneburit en omfördelning av resurserna såväl från förvärvsverksamma till icke förvärvsverksamma som från resursstarka till resurssvaga grupper.

Begreppet självhushåll används här i vid mening. Det innefattar alla de arbetsinsatser som individen gör för att främja den egna välfärden och som sker utanför arbetsmarknaden respektive marknaden för varor och tjänster. Det omfattar såväl uttag ur den egna produktionen till det egna hushållet som tjänster inom det egna hushållet och mellan grannar. Den generella trenden här kan antas vara att utrymmet för självhushåll har minskat.

Brukandet av jorden och skogen innebar för stora grupper av männi- skor också ett arbete direkt för det egna hushållet. Därmed påverkades hushållens välfärd även om utkomsten ofta var osäker och låg. Samma funktion har skötseln och underhållet av den egna bostaden. För de senare uppgifterna finns nu särskild arbetskraft. Matvaror och andra förnödenheter till hushållet blir alltmer färdigberedda.

Denna utveckling mot att alltfler av de varor och tjänster som hushållen konsumerar köps i mer eller mindre färdigt skick framstår som en viktig förutsättning för förändringarna i familjens ställning och för att män och kvinnor kan förvärvsarbeta och använda sin fritid på mer likställd basis. Hushållen har befriats från en mängd tröttande rutingöro- mål. Baksidan av denna utveckling är att alla hushåll (oberoende av total inkomst/antal förvärvsarbetande) blir starkt beroende av penningrnedel för att upprätthålla sin baskonsumtion och att det blir svårare att påverka resurserna därutöver, dvs de medel som skulle kunna användas för fritids- och kulturaktiviteter, rekreation etc. Det som hushållet inte kan klara själv, förväntas det köpa. Andras erfarenheter och kunskaper blir också mindre värda. Det innebär i sin tur också att anledningar till informella kontakter med exempelvis grannarna är sällsynta.

Denna övergång från ett agrart samhälle med omfattande självhushåll till ett industriellt produktionssystem med en omfattande marknadshus- hållning har i Sverige inträffat relativt sent. Ännu år 1930 var flera för sin försörjning beroende av jordbruk än av industri och hantverk. Större delen av industrin var förlagd utanför städerna. Näringsstrukturen har därefter förändrats till att helt domineras av industri och servicenäringar (se tab 812 ovan). Under de kommande åren kan förväntas att antalet sysselsatta i industri inte kommer att nämnvärt öka. Däremot kan väntas en ökning av arbetskraftsbehoven inom servicesektorn (bl a inom vård- områden).

Förändringarna av huvudnäringarnas relativa betydelse för sysselsätt- ningen har påskyndats av strukturförändringar inom produktionen. Under efterkrigstiden har en branschmässig, ekonomisk och geografisk koncentration ägt rum.

Den branschmässiga koncentrationen innebär att produktionen inom en näringsgren samlas till färre och större enheter. Företag med låg lönsamhet upphör eller går upp i de mer lönsamma. Samma trend har präglat jordbruket. För att främja likställighet i inkomsthänseende mellan jordbruksarbetande och industriarbetare har samhället verkat för en

utveckling mot större brukningsenheter, specialiserad produktion och ökad mekanisering.

Nära förbunden med de branschmässiga förändringarna har varit en geografisk koncentration av arbetsplatserna till huvudsakligen högt urba- niserade områden. Här har utvecklingen under 1960-talet gått in i en ny fas. Till skillnad från perioden dessförinnan minskade befolkningen då kraftigt i vissa regioner. Inflyttningen koncentrerades till de tre storstads- regionerna, där anhopningen av människor och beslutsfunktioner är stor och där den finansiella utvecklingen markerats. Detta motsvaras av en uttunning i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella aktiviteter i utflyttningsområdena. '

De konstaterade förändringarna i näringslivets branschmässiga och geografiska struktur har påverkat olika gruppers möjligheter att arbeta. Bostadsorten och kommunikationsförhållandena har därvid blivit viktiga faktorer. Arbetsplatsbrist och rekryteringssvårigheter har vidare medfört att den traditionella uppdelningen av olika yrken på könen avtagit. För mödrarnas och de gifta kvinnornas möjligheter att förvärvsarbeta har den tidigare konstaterade utvecklingen att alltmer av hushållens konsumtion sker genom köp av varor och tjänster varit betydelsefull. En viktig förutsättning härför har också varit att samhället ställt upp med omfat- tande (om än otillräckliga) resurser för omsorg om barnen under den tid föräldrarna förvärvsarbetar.

Från samhällets synpunkt är det önskvärt att effektivitet och lönsam- het i produktionen av varor och tjänster samt konkurrensförmåga på den internationella marknaden förenas med trygghet i anställningen och en god arbetsmiljö såväl i yttre (fysisk) som i social och psykologisk mening. De svenska löntagarorganisationerna har i stort varit positivt inställda till mekanisering och rationalisering. Under senaste åren har dock problema- tiken blivit mer sammansatt. Miljöfrågorna har fått en mer central ställning. Kraven på åtgärder såväl inom den allmänna miljöpolitiken som för att främja en förbättrad arbetsmiljö har därför blivit starka.

8.5.2 lndustrisamhällets arbetsmarknad

Statsmakternas vilja att påverka människors arbetssituation har funnit många uttryck. Bestämmelser om förenings- och förhandlingsrätt och om arbetarskydd är exempel på detta. Arbetsmarknadspolitiken har bla genom rörlighetsstimulerande åtgärder och utbildning främjat flyttningen av arbetskraft till yrkesområden och platser med brist på arbetskraft och etablering av arbetstillfällen i områden med överskott på arbetskraft. Utflyttningen av vissa statliga verksamheter kan ses som ett sätt att motverka den geografiska koncentrationen till storstadsregionerna.

Trots en ambitiös arbetsmarknadspolitik och en rad andra insatser (av regionalpolitisk, trafikpolitisk natur m m), i syfte att främja olika gruppers möjligheter att erhålla och behålla ett arbete, har ändå bety- dande grupper temporära eller permanenta svårigheter att erhålla lämpligt arbete. Att arbeta är i vår kultur centralt för en människas självkänsla och för hennes status i andras ögon. Människans position i arbetslivet bestämmer hennes sociala ställning. De förändringar och svårigheter som

människor upplever inom arbetslivet ger därför upphov till djupgående förändringar i livsvillkoren. En god utveckling av näringsliv och service på skilda områden ger fler arbetstillfällen för medborgarna. För social- vårdens del är det därför en viktig uppgift att uppmärksarnt följa sysselsättningsfrågorna och att samarbeta med samhällets arbetsmark- nadsorgan i både generella frågor och individuella fall.

För socialvården aktualiseras frågor om arbetslivet bl a i det före- byggande arbetet. Även insatser eller stöd i enskilda fall från socialvården eller från andra samhällsorgan vid sidan av arbetsförmedlingen aktuali- seras. Detta motiverar en förhållandevis ingående behandling av hur omfattande grupper som berörs av förändringarna och vilka konsekven- serna för dem blir.

Förändringarna i andelen sysselsatta i åldrarna 16—74 år sedan år 1965 framgår av diagrammet.10

Index

130

_ , Gifta kvinnor 120

110

100 Gifta män

1965 66 67 68 69 7'o 71

Endast för gruppen gifta kvinnor har sysselsättningen ökat under perioden. Ökningen av den kvinnliga arbetskraften är i huvudsak koncen- trerad till kommunala arbetsgivare. Männens sysselsättningsandel har under perioden gått ner med ca 5 procent. En del av denna nedgång hänger samman med en ökning av antalet ungdomar i utbildning.

Strukturrationaliseringen har medfört en betydande omflyttning av stora grupper anställda. Arbetsmarknadsstyrelsen redovisar för de senaste åren följande uppgifter om antal anställda som berörts av varsel om uppsägningar och permitteringar (exkl korttid):

10 Walter Korpi: Har vi råd att arbeta? Socionomförbundets tidskrift nr 21/1973.

1970 20 963 1971 36 966 1972 23 745 (varav jan—okt 19 090) 1973 till och med okt 10 664

Vid bedömningen av dessa siffror får man hålla i minnet att de avser just varsel och att man inte vet hur ofta dessa verkligen lett till personalinskränkningar. Vidare begränsas varselskyldigheten till fall där minst fem arbetstagare berörs. Även andra begränsningar finns, vilket gör att varselsiffrorna bara delvis visar vad som hänt. Trots dessa begräns- ningar ger dock siffrorna en bild av utvecklingen i stort.

I en skrift11 som utgivits i anslutning till ett forskningssamarbete mellan socialhögskolan i Stockholm, statens arbetsklinik och sociologiska institutionen vid Stockholms universitet kommenteras de där återgivna uppgifterna om varsel (åren 1960—1971) bl a enligt följande.

Två förhållanden är av särskilt intresse: dels den kraftiga stegring av varslen som ägt rum sedan mitten av sextiotalet, dels de mycket kraftigare svängningarna i fråga om ”inskränkningar”. De senare är förmodligen mer konjunkturberoende än nedläggningarna, som antag- ligen speglar en mer långsiktig trend i fråga om strukturrationaliseringen.

Men i vilken utsträckning leder varsel till en långvarig arbetslöshet eller till att man lämnar arbetsmarknaden för gott? I samband med statistiska centralbyråns AK—undersökning i februari 1968 tog man reda på hur många personer som berörts av nedläggningar eller driftsinskränkningar under år 1967. Det visade sig vara inte mindre än 150 000, dvs 3,6 % av totala antalet personer som förvärvsarbetat minst en vecka under 1967. Det visade sig vidare att av dem som slutat sin anställning 1967 på grund av nedläggning eller driftsinskränkning, så var i februari 1968 20 % fortfarande arbetslösa medan 16% ej tillhörde arbetskraften. Det var främst kvinnorna som lämnat arbetskraften.

Det finns en rad studier av nedläggningsdrabbade företag som visar att i genomsnitt ungefär två tredjedelar av den drabbade personalen fått arbete på den öppna marknaden inom 3—12 månader. På längre sikt kan man räkna med att 20—25 % slås ut från arbetsmarknaden. Givetvis varierar dessa siffror med de anställdas ålder, förhållanden på den lokala arbetsmarknaden osv. Även de mest optimistiska skattningarna leder till att minst 3 OOO—4 000 personer i arbetsför ålder per år förlorar möjlig- heten att få sin utkomst genom förvärvsarbete. Utgår vi från resultaten av den tidigare nämnda arbetskraftsundersökningen så får vi dock siff- ror som ligger avsevärt mycket högre.

1 ett betänkande avgivet i januari 197312 återges uppgifter från två Specialundersökningar som genomförts av arbetsmarknadsstyrelsen i sam- band med arbetslöshetsräkningarna i maj 1968 och i juni 1972. Enligt den senare undersökningen ökade inom hela gruppen registrerade arbets- lösa den andel som utgörs av dem som varit utan arbete mer än tre månader från 27 procent i juni 1968 till 39 procent juni 1972. De som varit arbetslösa mer än tre månader på grund av driftsinskränkning uppgick ijuni 1972 till 10 procent av samtliga arbetslösa.

11 Hans Berglind och Anna Lena Lindquist: Utslagningen på arbetsmarknaden (Rapport Lund 1972). 12 Trygghet i anställningen. Betänkande avgivet av utredningen rörande anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (SOU 1973:7).

Från samma betänkande kan återges följande uppgifter. I ett antal AMS—studier om företagsnedläggelser under senare delen av 1960-talet framkommer att 10——15 procent av de drabbade förblivit oplacerade (mest äldre kvinnor och lågutbildade) och att ungefär lika många lämnat arbetslivet av andra skäl (sjukdom, pensionering m m) samt att några procent gått över till skyddat arbete av något slag. Dessa studier visar alltså en restarbetslöshet i storleksordningen 30 procent.

I betänkandet framhålls emellertid att trots den alarmerande ökningen i antalet arbetslösa på grund av driftsinskränkning sedan mitten av 1960-talet kunskapen alltjämt är tämligen begränsad om vad som sker beträffande arbetstagarens ekonomi, bostadsort, arbetsmiljö etc.

lakttagelsen att vissa grupper definitivt lämnar arbetslivet eller förblir oplacerade under lång tid får stöd i arbetskraftsundersökningarna.13 För män i åldrarna 35—64 år gällde år 1962 att 72 000 stod utanför arbetslivet. Detta ta] hade år1965 ökat till 92 000 och år 1971 till 122 000. Arbetskraftstalet för män i åldern 55—64 år var år 1964 88,5 procent och år 1972 83,5 procent. Minskningen i arbetskraftstalet för denna grupp kan jämföras med nedgången för samtliga män i åldern 16—74 år, vilken samma period uppgick endast till ett par procent. Det kan antas att vidgade grunder för pensioneringen har påverkat utvecklingen. Förtids- pensionärernas antal ökade under perioden 1961—1970 från 130 000 till 188 000 och uppgick år 1972 till 236 000. Flertalet av de nytillkomna förtidspensionärerna var män. Denna ökning har ingen motsvarighet i

13 Hänsyn får tas till att metoderna för dessa undersökningar har förändrats under perioden; vidare bör observeras att de arbetslösa ingår i de här redovisade siffrorna.

Arbetsva'rdssökande män och kvinnor ] 960—1 9 72

År Män Kvinnor Totalt

1960 24 496 6 863 31359 1965 51515 16 304 67 819 1968 65 611 20573 86184 1971 70 546 29 543 100 089 1972 66 747 27 913 94 660

Antalet vidtagna arbetsätga'rder ] 9 70— I 9 721

1970 1971 1972

Antalet arbetsvårdssökande 95 599 100 089 94 660 Antalet vidtagna åtgärder 68 009 70 766 66 023 Därav arbetsanskaffning

öppen marknad 12 435 11 234 11 769 skyddat el halvskyddat arbete 28 891 28 869 19 365 Näringshjälp 2 008 2 146 1 946 Arbetsprövning-träning 4 797 5 644 6 426 Arbetsmarknadsutbildning 19 878 28 873 26 517

1AMS anser att datastatistikens siffror för särskilt beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning sannolikt är för låga.

utvecklingen av antalet invaliditetsfall på grund av yrkesskador och olycksfall.

Den här utvecklingen kan också belysas med förändringarna beträf— fande arbetsvården (se tablåerna föregående sida).

Bland de arbetsvårdssökande finns personer som visserligen har arbete men som vill byta till ett för dem lämpligare. Trenden att en stark ökning av antalet inte sysselsatta arbetsvårdssökande har skett är dock klar. Av redovisningen framgår således att det är fråga om en storleksmässigt betydande grupp människor som av olika anledningar och mer eller mindre permanent är ställda utanför den öppna arbetsmarknaden.

Som nämnts i det föregående uppfattas människans möjlighet att försörja sig genom arbete som centralt för självkänslan. Därför innebär arbetslösheten ett misslyckande för samhället likaväl som för individen. Ju längre det dröjer att få ny anställning, desto sannolikare är det att den arbetslöse tvingas in i en process där han successivt får sänka sina anspråk när det gäller ett nytt arbete. Om utbytet av det nya arbetet i form av inkomst, tillfredsställelse etc blir sämre än av det tidigare — och så har varit fallet för många av dem som berörts av företagsnedläggelser och driftsinskränkningar har detta en negativ effekt på individens all- männa situation. Det påverkar hans aktiviteter i övrigt. hans psykiska och sociala välbefinnande etc.

Arbetsbytet innebär i många fall också en geografisk omflyttning. Denna har som framgått av det föregående varit riktad mot storstads- regionerna. Omflyttningen kan ibland leda till att de negativa effekterna med arbetsbytet förstärks eller att det positiva utbytet av den nya anställningen inte kompenserar de negativa följderna av flyttningen. Denna innebär bl a att grannskaps—, släkt- och vänskapsförhållanden samt arbetskamratskap bryts upp.

Den process som här beskrivits kan antas leda till välfärdssänkning utan att personen ifråga har hamnat utanför arbetslivet för någon längre period i samband med förlusten av det tidigare arbetet. Den kan drabba människor med fullgod arbetskapacitet. Sannolikt upplevs inte dessa människor och deras familjer som särskilt problematiska inom social- vården. En del av dem kan under en kort period behöva ett ekonomiskt stöd i samband med omflyttningen. Ofta stabiliseras deras förhållanden därefter. Det är emellertid skäl att anta att här finns en riskgrupp för vilken omställningsprocessen på längre sikt kan ge upphov till skadeverk- ningar av komplicerat slag. Dessa är erfarenhetsmässigt svårare att avhjälpa.

Den hittills förda diskussionen har inte närmare berört hur olika gruppers möjligheter att finna och behålla ett lämpligt arbete har påverkats av förändringar i den tekniska och organisatoriska utform- ningen av arbetet. Strukturrationaliseringen har varit förbunden med en fortgående mekanisering och automatisering av produktionsprocessen. Många arbetsmoment som tidigare måste utföras av människor och som då var starkt förslitande eller enformigt rutinmässiga har över— tagits av maskiner. Andra kan utföras med maskinella hjälpmedel. Denna utveckling har inneburit att arbetsplatser som tidigare inte kunde ta emot eller behålla arbetstagare med vissa fysiska handikapp nu har blivit mer

tillgängliga. Alla möjligheter härtill har dock ännu inte tagits tillvara. Den inledda utvecklingen kan också väntas fortsätta.

I detta sammanhang har de anpassningsgrupper som skall finnas hos företag med minst 50 anställda intresse. Anpassningsgruppernas uppgift är att verka för en positivare inställning till arbetstagare som är äldre eller har arbetshinder och att ta tillvara möjligheterna att på arbetsplatserna skapa förhållanden som gör det möjligt för sådan arbetskraft att få eller behålla anställning.

Det är å andra sidan klart att mekaniseringen och rationaliseringen även medfört att många arbetsuppgifter nu har försvunnit som tidigare reserverades för dem som hade svårigheter att fortsätta i sitt arbete.

Vidare kan tendensen att företagen istället för att själva utföra vissa arbetsuppgifter köper tjänster från andra specialiserade företag antas minska möjligheterna att utforma arbetsuppgifter som är väl avpassade till alla arbetstagare.

Den fortgående mekaniseringen anses ha medfört även andra kon- sekvenser. Företagsdemokratidelegationen skriver:14

I många branscher har tidigare produktionsmetoder, som gav möjlighet till utveckling av yrkesskicklighet och till kontakt med hela produktions— processen, ersatts av arbetsmetoder som skapar enahanda och ointres- santa arbetsuppgifter för den enskilda arbetstagaren. Därigenom har också i många fall utrymmen för personliga initiativ och utnyttjande av de anställdas kunnande och omdömesförmåga minskat.

Delegationen säger vidare att kraven på företagsdemokrati ”syftar till att öka möjligheterna till utveckling och självförverkligande i arbetet, till medverkan i beslutsfattande och ansvarstagande och till jämlikhet i social ställning”.

8.5.3. Framtidsutsikter

Olika studier och prognoser beträffande den ekonomiska omstrukture- ringen under industrialiseringsprocessen och vid övergången till det postindustriella samhället tyder på att starka förskjutningar mellan olika sektorers andel i sysselsättningen är att vänta. Jordbruket och andra primärnäringar minskar under processen sin andel mycket kraftigt. Sekundärsektorn med industrin som huvudkomponent ökar under den inledande expansionsfasen så att mer än hälften av befolkningen syssel— sätts där. Efter denna topp sjunker andelen åter. Den tertiära sektorn (privata och offentliga tjänster) stiger under hela processen och övertar efter industrins expansionsfas uppgiften att vara den sektor som bereder det största antalet människor arbete. I USA har redan den primära sektorn krympt till 4 procent, den sekundära ligger vid ca 30 procent och tjänstesektorn svarar för inte mindre än 2/3. Sverige har ännu inte nått så långt, men vår industrisektor minskar successivt och tjänstesektorn svarar redan för ca 55 procent.

14 Försöksverksamhet med företagsdemokrati vid statliga bolag (Industrideparte— mentet 1973).

Utvecklingen, som hör samman med att produktivitetsökningen inom industrin inte i längden kan kompenseras av ständig efterfrågeökning, väntas framför allt medföra en utveckling av verksamhet inom den offentliga sektorn. Den politiskt bestämda efterfrågan på offentliga tjänster antas komma att öka snabbare än den marknadsbestämda efterfrågan på privata tjänster.

Även en av många befarad stigande knapphet på industriella råvaror och energi kan medverka till nedgång i industrins sysselsättningsandel. Utvecklingen måste dock betecknas som osäker. En tilltagande knapphet kan också tänkas leda till sådana förskjutningar i prisrelationerna att behovet av arbetskraft förändras i annan riktning.

Av ovanstående framgår att det under resten av detta sekel kan väntas en ständig förstärkning av kraven från medborgarna på rätten till deltagande i arbetslivet och ett tryck på samhället att skapa nya arbetstillfällen. Också i samband med denna utveckling kommer enskilda individers, familjers och större gruppers svårigheter att finna sig väl tillrätta att bli tydliga.

8.6 Boende 8.6.1 Bostäderna

Till urbaniseringsprocessen hör som nämnts att stora befolkningsgrupper flyttat från landsbygd och mindre tätorter till de större tätorterna och under 1960-talet främst till storstadsregionerna. Bytet av bostadsort har för många också inneburit ett byte av bostadsform och därmed av bostadsmiljö. I tabell 813 redovisas hur en förskjutning har inträtt totalt i landet mellan olika boendeformer med avseende på bostadens belägenhet i enfamiljs— respektive flerfamiljsfastighet.

År 1945 uppläts ca 90 procent av lägenheterna i flerfamiljshus, dvs bostadshus med fler än två lägenheter, med hyresrätt och ca 10 procent med bostadsrätt. Andelen lägenheter med bostadsrätt hade år 1970 ökat till 23 procent. Under samma period har fastighetsägarstrukturen i flerfamiljshus ändrats kraftigt. År 1945 ägdes 80 procent av lägenheterna i flerfamiljshus av privata fastighetsägare, 9 procent av stat, kommun och allmännyttiga bostadsföretag och 11 procent av bostadsrättsföreningar. År 1970 hade de privata fastighetsägarnas andel minskat till 43 procent medan bostadsrättsföreningarnas andel ökat till 23 och den offentliga sektorn till 34 procent. Av lägenheterna i små hus (dvs hus med en eller två lägenheter) ägs 80 procent av den boende. År 1970 ägdes 7 procent av lägenheterna i små hus av den offentliga sektorn eller av bostadsrätts- föreningar.

Den kraftiga uppgången av andelen lägenheter i flerfamiljsfastigheter hänger samman med att sådana fastigheter i hög grad har dominerat nyproduktionen i tätorterna. Av hela nyproduktionen utgjordes under 1960-talet mellan 25 och 31 procent av lägenheter i små hus. Denna andel har ökat under 1970-talets första år.

I många av landets kommuner har det tidigare varit stor _brist på bostäder. Bristsituationen har förstärkts av den snabba inflyttningen i

Tabell 8.3 Lägenheter åren 1945, 1960, 1965 och 1970 fördelade på hustyper.l

Riket Tät-

Tät- orter

Riket Tät- orter

NXXXXXWXW &ÄXÄXXXXXÄXN

_l ÄXXXXÄWXXW

h&XXX &KXXXXW

1945" 1960 1965 1970

övri a hus | g

D tvåfarniljshus Dil] enfamiljshus

lKälla: Bostäder 1974—76 (SOU 1973:50).

dessa orter. Detta har understött kraven på att snabbt få fram nya och billiga bostäder. Det har samtidigt funnits en social målsättning att höja boendestandarden. Av tabell 8:4 framgår hur antalet boende per rum respektive rumsenhet har förändrats under perioden.

Den förda bostadspolitiken har syftat till att åstadkomma förbättrade förhållanden i fråga om bostädernas rymlighet och standard i olika avseenden. Detta måste vara ett viktigt led i välfärdsutvecklingen. Vad som emellertid sent kom att i tillräcklig grad uppmärksammas var dels den centrala roll som hela miljön kring bostaden representerar för

Tabell 8:4 Antal rum och rumsenheter per 100 personer åren 1945, 1960, 1965 och 1970]

År Antal rum per Antal rumsenheter 100 personer per 100 personer

1945 72 100 1960 88 121 1965 98 131 1970 110 146

' Källa: Bostäder 1974—76 (SOU 1973:50).

människornas villkor och utveckling, dels de stora olikheterna mellan olika boendemiljöer. Dessa olikheter hänger bl a samman med den fysiska miljöns innehåll och utformning och med upplåtelseformer för bostä- derna.

De brister i boendemiljön som främst uppmärksammats har varit lokaliserade till storstäderna och till övriga större tätorter. Det har därvid gällt dels de nyproducerade stadsdelarna med övervägande flerfamiljs- fastigheter, dels vad som ibland karakteriserats som förslumning eller tendenser härtill i de större städernas centrala delar. Den följande framställningen kommer att i huvudsak uppehålla sig vid boendemiljö- erna i dessa orter.

8.6.2. Förortsmiljöema

De nya förortsstadsdelarna karakteriseras i allmänhet av att de färdig- ställts under en kort period. Ofta har de bebyggts av ett eller ett fåtal företag. Stora områden präglas av en enhetlig hustyp. Variationerna mellan husen är i allmänhet små.

De unga barnfamiljerna är i allmänhet kraftigt överrepresenterade bland inflyttarna i dessa områden. Hyrorna brukar visserligen vara förhållandevis höga, men det är vanligen endast i dessa områden som det finns lediga lägenheter att hyra. Hyresnivån gör att en arbetsinkomst ger en otillräcklig eller för låg försörjning för många familjer. Ofta är det emellertid praktiskt svårt att arrangera så att båda makarna kan arbeta. Det är vanligt att arbetsplatser och bostäder ligger åtskilda från varandra, och kommunikationerna mellan olika områden kan vara bristfälliga. I allmänhet räcker inte daghemsplatserna till.

Över huvud gäller att utbyggnaden av den sociala servicen har släpat efter i många av de nybyggda stadsdelarna. Utelekplatser och andra fritidsanläggningar har ofta kommit till sent. Samtidigt har ny byggnads- teknik i många fall fått motivera en utplåning av den ursprungliga miljön, vilken kunnat erbjuda naturliga lek- och rekreationsmöjligheter.

Utbyggnaden av den sociala servicen i de nybyggda områdena har komplicerats av att befolkningen i dem haft en ojämn ålderssammansätt- ning. Den dominerande gmppen bland de först inflyttade har som nämnts varit unga familjer med barn. Daghemmen har emellertid sällan dimensionerats med hänsyn till den höga barnandelen i inflyttningsskedet och de närmaste åren därefter utan mer med hänsyn till det normala

När stadsdelarna sedan blir omkring tio år gamla, kommer de stora småbarnskullarna från intlyttningstiden upp i de mellersta tonåren. Ungdomarna upplevs då som ett dominerande problem. Frågeställningen därvid har ofta gällt attraktiva fritidsaltemativ för att motverka ungdoms- gängens sysslolöshet och mer eller mindre asociala aktiviteter.

Viktiga frågor är, vilka behov ungdomarna har och i vilken utsträck- ning dessa tillgodoses. Vilken inverkan har den yttre miljön? Vilka problem upplever ungdomarna under sin utveckling att bli vuxna? Hur påverkas de under denna period av den förlängda skoltiden och avskuren- heten från de vuxnas arbetsliv, av den minskade kontakten med vuxna och i synnerhet med vuxna män samt av dominansen av jämnåriga i miljön?

De problem som här har berörts och som successivt aktualiserats under 1950- och 1960—talen har samhället på olika sätt uppmärksammat och sökt motverka. Det finns således numera tveksamhet inför att strikt uppdela tätorterna i områden för olika ändamål: industri, handel, bostäder etc.15

Flera skäl har anförts till förmån för en ökad integrering av främst arbetsplatser och bostäder. Dels anses den nuvarande uppdelningen ge alltför långa restider, varigenom särskilt de gifta kvinnornas möjlighet att förvärvsarbeta försvåras. Dels menar man att en integrerad miljö skulle bli händelserikare och ge även barnen tillfälle att se och följa människan i arbete. Det är dock uppenbart att det finns typer av industri som inte passar väl i bostadsområden utan som bör förläggas mer avskilt.

En annan utveckling är att bostadsområdena för närvarande koncen- treras kring stora centrumanläggningar, dit kommersiell och social service förläggs. Det finns också en strävan att barnstugor och fritidsgårdar skall vara färdigställda i samband med inflyttningen i området. Den åtskillnad som det innebar att bebygga stora områden med enbart hyresfastigheter resp enfamiljshus söker man nu undvika genom att området kring en centrumanläggning bebyggs med olika typer av bostäder i hyreshus, hus som uthyrs med bostadsrätt samt radhus och friliggande villor.

8.6.3. Tendenser till förslumning

I de större tätorternas centrala delar finns ofta mer eller mindre sammanhängande områden där miljön präglas av fysisk och social nedslitning. Ibland används för dessa områden begreppet slum. Det finns ingen entydig definition av detta begrepp. I Sanering Il refereras följande karakteristik av slummen:16

— förfall av fastigheter och bostäder; — fattigdomen visar en direkt anhopning i slumområdena — den onda cirkeln;

— hög boendetäthet; trångboddhet och inneboendesystem;

15 Ingegerd Ågren: Fysisk struktur; i Boendeservice 6 (SOU 1971:28). 16 Efter den amerikanske sociologen David R Hunter.

stark överrepresentation av människor ur lägre socialgrupper med sämre utbildning och kulturellt ”undernärda”; hög frekvens av understödstagare; ökad rörlighet från ett slumområde till ett annat och många inflyttade; -— hög frekvens av asocialitet, alkoholism och narkotikamissbruk; svåra hälsoproblem med stegrad frekvens av både somatiska — däri- bland tuberkulos och psykiska sjukdomar; splittrade hem, kontliktfyllda äktenskap, skilsmässor, många ensam- stående; tillhåll för hemlösa i rivningsfastigheter, härbärgen och ungkarlshotell; — invånarna lever ofta isolerade (alienation, vantrivsel och antagonism till samhället i övrigt); — nedsmutsning och dålig renhållning.

Utgångspunkten för definitioner av slum är ofta erfarenheter från världsstäderna. Vissa likheter finns med mönster som kan konstateras i våra största städer. Det synes emellertid riktigare att tala om områden som präglas av en fortgående förslumning än om slum i mer uttalad mening. Saneringsutredningen har beträffande de aktuella områdena anfört att sannolikt är ”andelen gamla människor med stark förankringi miljön men utan grava sociala problem betydligt större i de svenska storstäderna än i världsstädernas slumområden”.

Förslumningen är oftast en långsamt fortskridande process i stora städers åldrande stadsdelar. Den är delvis ett resultat av en snabb ekonomisk expansion vilken leder till hög efterfrågan på marken i städernas centrala delar. Att bevara bostadsfastigheterna kan då innebära låg räntabilitet i förhållande till en (framtida) nybyggnad med kontors— eller affärsfastighet. Att en fastighet är saneringsmogen ekonomiskt sett behöver inte nödvändigtvis innebära att den är tekniskt saneringsmogen.

Om underhållet av bostäder och fastigheter eftersätts, leder detta småningom och oavsett fastighetens ålder till att människor med anspråk och ekonomiska resurser flyttar ut och betalningssvagare grupper flyttar in. Successivt fylls områdena med grupper med mer eller mindre uttalade sociala problem. Dessa gruppers förhållanden blir samtidigt svårare att påverka i denna miljö än i ett vanligt bostadsområde. Successivt fram- träder under denna process de särdrag för slummen som refererats ovan.

Det bör också påpekas att de villkor som invandrarna har mött kan ha bidragit till att förstärka förslumningstendenserna i vissa miljöer. Invand- rarna har ofta låga inkomster. Många betraktar sin vistelse här i landet som tillfällig. Många sparar för att kunna återvända till sitt hemland. Andra skickar regelbundet pengar till sina hemmavarande anhöriga. Många är från sitt hemland vana att bo trångt och omodernt. Vidare är ofta kontakten mellan den svenska befolkningen och invandrarna dålig. [ en sådan situation kan det innebära en känsla av trygghet att bo i samma område som landsmän. Dessa faktorer samverkar till att stora grupper av invandrare bor i sådana områden istorstäderna där bostadsförhållandena och kanske även den sociala miljön i övrigt är mindre tillfredsställande.

Människan kan beskrivas som en del av sin boendemiljö. I denna innefattas då alltid familjen. Vad som därutöver brukar hänföras till den sociala miljön är varierande. Det går således inte att sätta likhetstecken mellan social miljö och boendemiljö.

Befolkningsomflyttningen innebär att människorna nu bor i olika bostadsmiljöer under olika skeden i sitt liv. Dessa miljöers innehåll och sociala organisation skiljer sig ofta. Den nya miljön kan därför för inflyttaren innebära nya villkor för kontakt och gemenskap med andra människor. Han behöver också kunna orientera sig i den nya tillvaron och uppleva identitet. Detta kan ske genom att han ingår i sociala system där han känner de normer, regler och värderingar som bestämmer förhål- landet mellan medlemmarna. Med dessa medlemmar delar han också kunskaper med vilka han kan styra sitt liv.

Dessa kunskaper är ofta av den arten att de inlärs genom deltagande i gruppens liv. I den ingår praktiska kunskaper, kännedom om seder och bruk liksom insikter i tolkning av attityder. Dessa element —— kunskaper om den fysiska och sociala omvärlden har det gemensamt att individen lär sig dem genom att delta i sociala system. Mycket av kunskaperna inhämtar han under barna— och ungdomsåren. Successivt skaffar han sig insikter i allt subtilare förhållanden.

Skillnaden mellan små och stora samhällen när det gäller sådana förhållanden som i detta sammanhang är intressanta kan generellt och förenklat beskrivas enligt följande. I det lilla samhälle, där flertalet är anställda i samma företag en samhällstyp som börjar bli mer sällsynt —— sammanfaller det lokala sociala systemet i huvudsak med ett socioekono- miskt och yrkesmässigt socialt system. Detta kan leda till en gemenskap kring sociala och kulturella aktiviteter. Förutsättningarna blir då goda för en stark samhörighetskänsla och för en gemensam problemlösning. Till det karakteristiska för en sådan miljö kan emellertid också höra en sträng informell social kontroll, som av många kan upplevas som ett hinder att utveckla personliga egenskaper och intressen.

[ storstaden är däremot det generella draget att invånarna i ett område till följd av olikheter i fråga om yrkestillhörighet och intressen tillhör olika sociala system. De flesta tillhör flera sociala system samtidigt. Grannarna eller bostadsområdet spelar för många av dem en liten roll. Den informella kontrollen kan i många områden i storstaden och då främst i sådana områden som domineras av större flerfamiljshus vara svagt utvecklad. Detta ger utrymme för en anonymitet i boendemiljön som många kan uppleva positivt. Andra kan känna anonymiteten som ett tryck som ger ensamhetskänsla och främlingskap. Det kan därvid antas gälla att ju mer en person upplever av socialt samspel genom funktionella grupper, desto mindre betyder möjligheten till socialt samspel på grundval av geografisk närhet. Däremot är det sannolikt att skikttillhörig- heten — dvs den socioekonomiska position som följer av ställningen i arbetslivet spelar stor roll.

Om det för vuxna gäller att tillhörigheten till olika sociala grupper (på arbetsplatsen, i föreningar etc) minskar betydelsen av att etablera

kontakter i närmiljön så är situationen annorlunda för barn och ung- domar; detta kan antas gälla även hemmavarande vuxna. Barnens sociala liv utspelas inom bostadsområdet. Där får de sina upplevelser av världen utanför hemmet. Det är där de får sina mönster för samspel med människor utanför familjekretsen. Utifrån den bild av de vuxnas verksam- heter och sätt att bete sig som barnen får i sin omgivning (hemmet och bostadsområdet) bygger de sina föreställningar om hur livet är beskaffat och av vad som väntar dem när de blir vuxna.

Alla som flyttar in i ett område har inte samma bakgrund, de har olika traditioner, erfarenheter och vanor. En del av dem är väl integrerade i sociala grupper sedan tidigare eller söker aktivt ett kontaktnät utanför bostadsområdet. Dessa känner kanske inte behov av att knyta nya kontakter i området. Men att man avstår från att inleda samtal eller bekantskap kan också sammanhänga med skillnader i bakgrund och därmed följande svårighet att bedöma andra människors krav och förväntningar. För invandrarna tillkommer Språksvårigheter.

En bosättning i ett område där invånarna inte ser gemensamma beröringspunkter och intressen medför att nära kontakter och relationer mellan invånarna har svårt att utvecklas. Människor som inte har sin förankring i grupper utanför området kan då få svårighet att bygga upp eller behålla ett socialt sammanhang och en personlig identitet. Detta kan antas vara en av förklaringarna till den låga kulturella aktivitet som ofta präglar många områden i storstäderna liksom till den osäkerhet som många föräldrar ger uttryck åt beträffande sin situation och till de uttalade barn- och ungdomsproblemen (se vidare 8.7).

Bosättning på grundval av kulturell eller socioekonomisk likhet främjar skiktningen i samhället genom att det uppstår starka sammanhållande band inom gruppen. Detta verkar samtidigt avskärmande utåt mot andra grupper.

En faktor som kan antas verka kontaktbefrämjande är som antytts i det föregående förekomsten av gemensamma sysslor och angelägenheter, vilka osökt kan ge impulser och tillfällen till samtal. Ur dessa kan utvecklas samråd och samverkan.

Bostadsområden av olika typ kan ge skilda förutsättningar för kontakt och samverkan mellan invånarna. Områden med flerfamiljshus kan ge fördelar när det gäller att utveckla föreningsliv och andra slag av fritidsaktivitet. Däremot blir utrymmet för egna insatser och samarbete för att sköta hus och omgivning ringa i ett sådant område. Möjligheterna härtill är större för dem som bor i egnahemsområden.

Hur ansvar, rättigheter och skyldigheter är fördelade mellan och faktiskt upplevs av invånarna i ett område är betydelsefullt också för barnen. Deras upplevelse av den egna familjens situation förstärks, om normer och beteenden känns igen hos grannarna. Barnet kommer då lättare att uppleva ansvar för vad det gör också utanför hemmets väggar.

8.7 Förändringar av familjen

Familjens utveclding, struktur och sammansättning samt rollfördelningen inom primärgruppen kan studeras från olika utgångspunkter. Familjen

har en grundläggande uppgift när det gäller att mellan individen och samhället överföra normer, värderingar, förväntningar och förhållnings- sätt. Samhällets påverkan på barn och unga förmedlas i stor utsträckning av familjen, liksom när de uppväxande efter hand själva söker påverka samhället. Särskilt tydligt framträder detta i samhällen där föränd- ringarna sker snabbt. Förändringar för och i familjen upplevs där på nära håll och verkningarna blir därmed särskilt påtagliga.

8.7.1. Förändringar av familjens funktioner

I beskrivningen av familjens förändringar tar man ofta fram vissa funktioner som anses ha följt familjen under utvecklingen och studerar sedan hur dessa funktioner förändras. Vissa minskar i betydelse, andra behåller i stort sin karaktär. När en av familjens funktioner har försvagats (t ex vårdfunktion vid sjukdom), undersöker man hur andra institutioner har övertagit denna funktion (utbyggnaden av öppen och sluten sjukvård etc). De funktioner man ofta räknar med är följande:

— den produktiva/ekonomiska; den sexuella; — den reproduktiva (att föda barn); —— den uppfostrande och utbildande; den skyddande vid sjuk— och ålderdom; — den religiösa; den känslomässiga;

— fritidsfunktionen.

Allt flera delar av dessa funktioner har flyttat ut ur familjen. Detta gäller i hög grad den produktiva men också den uppfostrande och utbildande, den skyddande och den religiösa. Gemensamt för dessa är att de kräver samverkan och avser påverkan.

Ett sådant studium av familjens funktioner och av förändringar i dessa medför dock påtagliga nackdelar. En är att man lätt förlorar helhetssynen över förändringarna, en annan att samspelet mellan familj och samhälle uppmärksammas mindre än relationerna inom familjen. Att utgå från hur en institution i ett visst läge fungerar kan också lätt leda till ett snävt synsätt. Familjen som institution har hittills förändrats relativt sakta. Den har också undan för undan anpassats efter förändringar som tidigare har skett inom produktion, arbetsliv, skola etc. Mot en sådan bakgrund kan de faktorer som verkar för stabilitet ses som positiva och de som leder till förändring som negativa.

Socialutredningen kommer att senare i detta betänkande (11.1) ta upp frågor som gäller familjens särskilda behov och de mål och medel som dessa behov aktualiserar.

8.7.2 Förändringar i familjestruktur m m

I följande sammanställning redovisas antalet giftermål med hänsyn tagen till mannens och kvinnans tidigare civilstånd. Vidare redovisas medel- åldern vid vigseln.

Ogift kvinna Förut gift Ogift kvinna Förut gift kvinna kvinna 1957 42 496 3 423 3 868 2 742 52 529 1966 52 272 2 822 3 310 2 697 61 101 1969 39 227 2 353 2 740 2 472 48 357 1971 31652 2104 2 505 2191 39 918 1972 29 877 2 233 2 584 2 306 38 636

Medelåldern vid vigseln

Ogifta Förut gifta

Män Kvinnor Män Kvinnor 1957 27,8 24,8 42,0 37,2 1966 25,9 23,3 42,0 37,5 1969 26,1 23,8 42,5 37,8 1971 26,4 24,2 41,2 36,9 1972 26,6 24,4 41,5 36,9

(Källa: Statistisk årsbok 197 3).

Giftermålsfrekvensen har alltså gått ner starkt i Sverige under senare år. I sammanhanget kan det vara av särskilt intresse att söka fastställa, i vilken utsträckning människor sammanlever utan att gifta sig. Med utgångspunkt i SCB:s hushållsbudgetundersökning 1969 och en av SCB gjord familjeundersökning (1970) för familjepolitiska kommittén har Astrid Näsholm .ort en uppskattning av de sammanboende ogiftas situation i vissa avseenden.17 Undersökningen visar att antalet ogifta sammanboende par kunde beräknas ligga mellan 6,4 och 6,8 procent av samtliga samlevnadsfall. Detta betyder i absoluta tal mellan 105 500 och 135 000 sammanboende par. Familjeundersökningen visade att 2/3 av de ogifta sammanboende flyttat samman under den femårsperiod som föregått undersökningstillfället. Astrid Näsholm kommenterar detta för- hållande på följande sätt.

Detta faktum kan ges olika tolkningar. För det första: man sammanbor en tid innan man gifter sig, dvs som ett övergångsstadium från ogift till gift, och för det andra: det är en ”ny” samlevnadsform som blivit vanlig under 1960-talet. Den första tolkningen förefaller rimligare med tanke på hushållsstorlek, ålder och sysselsättning. Att det är en övergångsform tyder även samlevnadens relativa instabilitet på. Under perioden mellan urvalsdragningen och intervjutillfället upplöstes minst 10,5 % av de sammanboende ogifta sin samlevnad mot minst 0,9 % av de gifta.

Det torde vara riktigt att av det nu tillgängliga siffermaterialet dra den slutsats som här görs. Men det är kanske ännu för tidigt att söka bedöma, huruvida det håller på att ske en mer varaktig attitydförändring till äktenskapet som leder till att vi i framtiden kommer att ha relativt många som sammanlever utan att gifta sig. Till en del beror detta av vilket

17 Sammanboende gifta och sammanboende ogifta (SOU 1972:41, bil 4).

innehåll den nya familjerätten får och vilka de ekonomiska konsekven- serna av förändringarna blir.

Också förändringen ifråga om äktenskapsskillnader är som framgår av följande tablå påtaglig, sett under en lång period.

År Samtliga Därav med På 100 000 av äktenskaps- barn under ___— Skillnader 15 år hela folk- medelfolkmängd mängden gifta kvinnor 1959 8 761 5 707 117,7 495,7 1967 10 722 6 422 136,3 564,5 1970 13174 8173 163,8 684,6 1972 15 189 10 203 187,0 795,0

(Källa: Statistisk årsbok 197 3).

Antalet äktenskapsskillnader varierar med äktenskapets längd och barnantalet. År 1970 skildes 13 174 gifta par. Av dessa hade 2 483 varit gifta högst fyra år och 4 086 mellan fem och nio år. Utan barn var 5 001 gifta par och 4 246 hade ett barn.

Om man går ännu längre tillbaka i tiden till 1900-talets början —— blir förändringen i fråga om det relativa antalet äktenskapsskillnader mar- kant. Tekniken att tolka sådana långsiktsförändringar är föga utvecklad. Man måste därför nöja sig med att peka på faktorer som med stor sannolikhet har haft betydelse. Till dessa hör följande:

— färre uppgifter för familjen; — familjens ändrade ekonomiska struktur; — bättre utbildning för kvinnor; större möjligheter för kvinnor att få arbete; — mindre antal barn i familjerna; — utbyggnad av barnstugorna; ändrade attityder till äktenskap och separation — svagare religiös och social kontroll; — större krav på att äktenskapet skall ge något som från känslomässig synpunkt är positivt; — ökat intresse för att pröva alternativ till äktenskapet; ”konfliktlösning” genom separation.

Den 1.1.1974 har ändrade bestämmelser i gifterrnålsbalken om ingå- ende och upplösning av äktenskap trätt i kraft (SFS 1973:645). De innebär bl a att make i princip får rätt till omedelbar äktenskapsskillnad. De nya bestämmelserna kan antas komma att påverka såväl giftermåls— som skilsmässofrekvensen. Det synes emellertid ännu vara svårt att avgöra vad den nya lagstiftningen på sikt kommer att betyda för familjestruk- turen.

En separation har konsekvenser för både vuxna och barn. Båda de vuxna parterna får ofta ekonomin försämrad, underhållsskyldigheten blir i många fall betungande och ensamma föräldrar med barn har ofta allmänt sett en besvärlig situation. Föräldrarnas samhörighet bidrar till att ge barnen trygghet. Därför är det konfliktladdat för ett barn att växa

upp i en familj där föräldrarna inte kommer överens. Skilsmässa kan i många fall vara den bästa lösningen. Men det är inte säkert att den förlorade eller i varje fall reducerade kontakten med en av föräldrarna utan vidare kan kompenseras.

Följande data om familjesammansättning, födda barn per år etc kan vara av intresse.

År Antalet födda barn Nettoreproduktionstal 1960 102 219 1,023 1965 122 806 1,147 1969 107 622 0,919 1970 110159 0,924 1971 114 484 0,939 1972 112273 0916

Av äktenskap som ingåtts 1950—61 var år 1970 26,9 procent barnlösa. Antalet familjer med hemmavarande barn under 16 år enligt folkräk- ningen 1965 framgår av nedanstående tablå.

Antal barn Summa Summa familjer barn 0 1 2 3 4

Gifta samman- boende 939411 419 671 318 816 109 097 41568 1828 563 1567 598 Ogifta kvinnor 34 938 4 180 475 132 8 932 12 209

Bakom utvecklingen mot färre barn i familjerna kan urskiljas flera faktorer: industrialiseringen och under senare år Strukturrationalise- ringen, som har gett upphov till en snabb omflyttning, kvinnornas ökade förvärvsverksamhet, preventivteknikens utveckling och föräldrarnas öka- de krav på att disponera tid för egna fritidsintressen. F amiljeinstitutionen har idag, som redan nämnts, en helt annan karaktär än tidigare.

Utvecklingen ger bl a anledning att fråga hur den nuvarande familje- institutionen fungerar som förmedlare mellan individen och samhället.

Förändringarna för familjen gäller med olika innehåll alla ålders- grupper. Behovet av kontakter utom familjen ökar för alla. Detta uttrycks i önskan att aktivt delta på flera sätt: träffa andra människor, vara med i föreningar och andra grupper, ta del av kulturutbud i skilda former, bli aktivare på olika områden (arbete, fritid, kultur osv).

Det är naturligt att familjen i denna utveckling söker och får hjälp och medverkan från annat håll. Som redan framhållits har detta i vissa fall lett till att en del uppgifter övertagits av samhället. Detta gäller ofta beträffande de äldre, vilkas kontakter med yngre generationer tunnats ut. Det gäller också familjer med barn, för vilka samhällets barnomsorg fått ökad betydelse.

Ifråga om barns och ungdomars orientering i samhället, deras möjlighet att få stimulans till att vidga denna orientering och till att efter hand

aktivt delta i politiska och ideella föreningar och i andra verksamheter, har impulserna från familjerna på många håll blivit svagare än i det äldre samhället. Detta förhållande utvecklas närmare i nästkommande avsnitt.

8.7.3. Barns och ungdoms övertagande av värderingar och kunskaper

Det äldre samhället förändrades långsamt. Detta förhållande medverkade bl a till att ge familjen dess roll och uppgifter. Till dessa hörde att överföra grundläggande värderingar och kunskaper från generation till ge- neration i hemmen. Under de villkor som rådde kunde barns träning i so- cialt samspel i många olika typer av relationer ske av sig själv i hemmet. Utbildning och övertagande av vuxenroller skedde också på ett naturligt sätt. Normer och värderingar var mer beständiga. Den enskildes samband med sin sociala miljö var ganska lätt att förstå.

Också i övrigt var livet mestadels möjligt att fatta för barnen. Födslar och dödsfall skedde i hemmen. Alla praktiska bestyr, all oro och sorg i sådana situationer upplevdes på nära håll. Mönstret för hur man bemästrar förluster och kriser införlivades naturligt. Barnen fick tidigt ett medansvar för andra: för yngre syskon, för de gamlai familjen.

Allt det som komprimerat återgivits här innebar att den process som brukar kallas barns socialisation skedde inom familjegruppen.

Den givna beskrivningen av den flerfunktionella familjen kan te sig som en idealisering. Bilden är naturligtvis starkt förenklad. Den återger ingenting av allmän fattigdom, missväxt, långa arbetstider, barnarbete, rotegång, barnauktioner, fattighus osv. Men den säger inte heller att förhållandena i den äldre familjen var odelat gynnsamma för barnens utveckling. Uppfostran var ofta hård och auktoritär. Barnet mottog få im- pulser och föga stimulans från omgivningen. Möjligheterna att få utbild- ning och att kunna påverka yrkesval var små. Trots detta är den bild som här har tecknats ändå en viktig bakgrund när det gäller att försöka be- döma de ungas situation i det moderna samhället, där en allt större del av inlärning, utbildning, personlighetsutveckling m m sker utanför familjen.

När familjens uppgifter krymper, minskar också utbudet av sociala erfarenheter som barnet kan göra i hemmet. När ekonomiska, utbildande, skyddande och kulturella funktioner flyttas över på andra institutioner, förändras de relationer och processer genom vilka barn tar över normer och värderingar. Men samtidigt ökas därmed kraven på familjen när det gäller att fullgöra den normförmedlande funktionen.

Barnet kan inte längre överblicka de roller det måste lära sig för att fungera som vuxen. I dag försiggår de vuxnas arbete i för barnen tämligen okända miljöer. Barnens förberedelse för arbetslivet sker huvudsakligen i skolan. Vistelsen där gäller en allt längre period av livet.

Kulturella, politiska och religiösa aktiviteter förläggs till särskilda lokaler. Vid födelse, sjukdom och död finns sjukhus att tillgå.

Förenklat kan man säga att familjen från att ha varit den plats där man lärde och lärde ut både arbete, äktenskap, samhälle och liv i allmänhet nu fått mer begränsade uppgifter. Antalet relationer har minskat och flera av familjens funktioner har reducerats. Samtidigt har de allt snabbare förändringarna i samhället och primärgruppens reduktion till att främst

omfatta kärnfamiljen givit relationerna inom familjen ökad betydelse för normbildningen (särskilt under barnets första, mest mottagliga år) och för barnets grundläggande trygghet. Otillfredsställande eller utebliven kontakt kan därför få långtgående konsekvenser för barnets utveckling.

Att familjens uppgift i det moderna samhället blivit mer begränsad när det gäller de ungas övertagande av kunskaper och värderingar behöver inte vara övervägande negativt. I ett samhälle som förändras måste individerna vara beredda till flera omställningar under livets gång. Detta gäller bl a bostadsort och yrke. För den som tidigt bibringats en viss bestämd rolluppfattning kan sådana omställningar bli svåra. Den som inte bundits på samma sätt kan — om den grundläggande tryggheten finns ha lättare att anpassa sig till de förändringar som utvecklingen kan kräva. Förändringar kan då upplevas som ökade möjligheter till ett rikare liv.

Socialisationen i vårt nuvarande samhälle kan således sägas vara präglad av följande omständigheter. Flera av familjens funktioner har minskat i omfattning och betydelse. Det har därmed blivit svårare för familjen att föra samhällets sociala mönster över på nästa generation. Familjens uppgifter i fråga om de grundläggande funktionerna måste därför kompletteras med stödjande och andra insatser från samhällets sida.

Barnen vistas allt flera år och även större del av dagen utanför hemmet i samhällsinstitutioner (barnstugor och skolor), vilka därmed övertagit en del av ansvaret för deras socialisation.

I dessa institutioner ingår barnen oftast i åldersdifferentierade grupper. Inom var och en av dessa är barnen dessutom ofta uppdelade i åldersklasser omfattande en enda årgång. Införandet av syskongrupper i barndaghemmen innebär dock en uppluckring av detta mönster. Till för inte så länge sedan förekom på vissa håll beträffande högre skolstadier även en uppdelning i särskilda skolor för flickor och pojkar.

En väsentlig del av socialisationen är som nämnts förlagd till skolorna. Arbetet där sker fortfarande i hög grad med tillämpande av ganska strikta prestationskrav. Barnets ansvar gäller främst dess egna prestationer. Chanserna till sociala positioner i vuxenlivet är också i hög grad knutna till prestationerna i skolan.

Förväntningarna på beteenden är inte desamma i primär- och sekundärgruppen. I primärgruppen önskas att man är öppen och visar sina känslor, tar hänsyn till person med beaktande av alla egenskaper och situationer. I sekundärgruppen väntar man sig att kontakterna är avgränsade och mer anonyma. Hänsyn tas i huvudsak till för situationen giltiga sidor hos personen. Känslan hålls tillbaka, behärskning och saklighet utgör nödvändiga förutsättningar för samarbete. Bedömning av personer görs på formella grunder och med hänsyn till kompetens och duglighet. Givna regler har stor betydelse.

I skolan pågår undervisningen, utom i de yngsta klasserna, större delen av dagen, avbruten av kortare eller längre raster. Skolmiljön är utformad främst för lektionerna; för rasterna saknas ofta såväl lämpliga lokaler som goda sysselsättningsmöjligheter. Relationerna mellan elever och lärare präglas alltjämt av en tämligen strikt rollfördelning. Denna ger knappast utrymme för att barnen successivt får överta uppgifter och ansvar allt efter förmåga och ålder på ett sätt som motsvarar vad som skedde i den

Det var genom gradvis träning av sociala och kunskapsmässiga färdigheter som de unga mognade fram till vuxenlivet i det tidigare samhället.

Den del av socialisationen som avser att förmedla kunskap har till största delen övertagits av skolan. Träningen i fråga om sociala roller har inte lika tydligt övertagits av någon institution. Visserligen har skolan enligt läroplanen också ett socialt mål. Men balansen mellan åtgärderna för att förverkliga pedagogiska resp sociala mål är, i varje fall ännu så länge, mindre god.

De förhållanden som råder leder till att de unga socialt hålls kvar i en beroenderoll längre än förr, samtidigt som deras teoretiska kunskaper ökar. Detta förstärks av att skoltiden förlängts.

Barnen i dagens samhälle ges sålunda få tillfällen till praktisk, social träning i främst arbetslivets vuxenroller. Samtidigt konfronteras de emellertid genom många slags informations- och kommunikationskanaler, inte minst massmedia, med mycket skiftande roller och funktioner både i sin egen och i andra sociala miljöer. Det kan vara så att denna form av teoretisk rollkännedom utan praktisk inlärning är en nödvändig förberedelse för det komplicerade och snabbt föränderliga samhälle som väntar dem. Som vuxna kommer de att få vara beredda att gå in i tidigare okända roller och flera gånger under livet byta yrke, bostadsort och sociala kontakter.

Det sociala samspelet med andra har under en lång tid tenderat att under tonåren i allt högre grad koncentreras till den egna åldersgruppen. Därmed har förutsättningar skapats för uppkomsten av vad man kallar för en särskild ungdomskultur.

Skolan har naturligtvis också uppmärksammat de problem som här har berörts och orsakerna bakom dessa. En pågående parlamentarisk utredning om skolans inre arbete, SIA, utgör exempel på strävanden att successivt påverka och förändra skolans miljö, inre organisation och arbetsformer men också skolans kontakter med samhället i övrigt. Av betydelse i sammanhanget är de medel som nyligen anvisats för särskilda åtgärder på skolområdet, bl a för elevvård och fritidsverksamhet inom skolans ram.

8.8 Sammanfattning av slutsatser

De förändringar som fortlöpande sker i samhället påverkar direkt och indirekt de enskilda människornas livsvillkor. Den ekonomiska tillväxten ger bättre förutsättningar för materiellt välstånd men har också sidoverkningar som ger upphov till sociala problem.

När socialvårdens övergripande mål och delmål skall formuleras och konkretiseras bör detta ske med ledning av dels probleminventeringen i kapitel 7, dels nu gjord genomgång av de sociala processerna.

De slutsatser som därvid kan dras är sammanfattningsvis följande. Levnadsnivån är ett sammansatt begrepp som gäller mer än inkomst och utkomst. De komponenter som ingår i begreppet är i några fall mer direkt påverkbara från socialvårdens sida (t ex ekonomi, uppväxtförhål-

landen, hälsa) och i andra fall möjliga för socialvården att indirekt påverka (t ex kost, utbildning, fritid). Socialvården måste därför ha till uppgift att uppmärksamma och, ofta i samverkan med andra, vid behov påverka olika komponenter i levnadsnivån genom generella och indivi- duella insatser.

Urbaniseringen medför både fördelar och nackdelar. Bland de senare återfinns dels anpassningssvårigheter både hos många omflyttade och hos i glesbygd mer ensamma kvarboende, dels viss renodling av befolkningsstrukturen, tendenser till segregation och förslumning. Socialvården måste få goda möjligheter att ge stöd och hjälp åt de enskilda människor som i detta sammanhang får personliga svårigheter. Men socialvården måste också ges tillfälle och göras skickad att medverka i frågor som hör samman med samhällsplaneringen.

Försörjningen sker främst genom arbete. Även flertalet förmåner av socialförsäkringskaraktär har arbetet som grund. Arbetsmarknaden genomgår förändringar som kan leda till betydande anpassningsproblem för den enskilde med i några fall arbetslöshet eller sämre villkor som följd. Dessa förhållanden alstrar inte sällan behov av socialvårdande insatser, främst i form av ekonomisk hjälp men i många fall också av ytterligare åtgärder för att lösa mer komplicerade sociala problem som utvecklas på denna grund.

Också i själva arbetslivet finns processer vilkas verkningar bla statsmakternas satsning på arbetsmiljöfrågorna syftar till att komma till rätta med men som i enskilda fall kan leda till sänkt välfärd och därmed till ökad risk för olika slag av sociala svårigheter och alltså till ökat behov av socialvårdstjänster. I långtgående fall kan processerna leda till utslagning ur arbetslivet med betydande krav på socialvårdsinsatser som följd.

Socialvården måste därför uppmärksamma de behov som orsakas av för- hållanden i arbetslivet och på arbetsmarknaden samt ta de initiativ till förändringar som dessa förhållanden kan föranleda. Därvid bör samarbete med andra samhällssektorer eftersträvas.

Bostadsförhållandena i vid mening är av grundläggande betydelse för familjen och individen. Människan är en del av sin sociala miljö, och denna påverkas starkt av bostadsområdets karaktär. Områden med ensidig befolkningssammansättning kan finnas i både nyproduktion, åldrande stadskärnor och utglesningsbygder. Detta kan ge tendenser till segregation och förslumning. De sociala konsekvenserna av en sådan utveckling är väl kända för socialvården. För människor som stannar kvar eller flyttar in i sådana områden blir det svårt att få del av den välfärd som avses tillkomma alla. Många behöver därför bistånd av socialvården.

Bostadsområden med ensidig befolkningssammansättning och otillräcklig kulturell stimulans, bristfällig service osv innebär alltid tydliga risker i välfärd och leder till behov av socialvårdsinsatser av flera slag.

Socialvården måste ges resurser och möjligheter att generellt och individuellt kunna förebygga de missförhållanden som ogynnsamma bostadsförhållanden kan medföra.

Familjens roll har förändrats. Delar av allt fler funktioner har övertagits av samhällets institutioner. Socialvården svarar för flera av dessa

(barnstugor, ålderdomshem osv). Den samverkar vidare med samhällssek- torer (skolan, sjukvården osv) som tagit över andra funktioner. Socialvår- den har också bland sina klienter många enskilda personer med anpass- ningssvårigheter som hör samman med förändringarna i familjens roll.

Socialvården måste därför utveckla eller initiera utbyggnaden av sociala tjänster och socialt stöd åt familjer och enskilda.

9. Övergripande mål

9.1 Val av övergripande mål

Socialutredningen har i kapitel 6 redovisat målanalysens syfte och uppläggning. Där konstateras att sedan målfrågorna (de sociala proble- men) har inventerats och sådana sociala processer som kan förklara uppkomsten och förloppet av sociala problem har diskuterats bör de övergripande målen för socialvården anges. Deras uppgift är att tjäna som politiska riktmärken. De skall ge vägledning för den efterföljande konkretiseringen av mål och medel för socialvården. Detta är betydelse- fullt av flera skäl.

De konkreta delmålen kommer att finnas på olika nivåer. Genom att delmålen på de olika nivåerna ställs i relation till mer generella mål är det möjligt att se om de stöder varandra och konsekvent verkar i samma riktning.

Socialvårdens insatser beror av många förtroendemäns och tjänstemäns samverkan. En effektiv samverkan förutsätter målmedvetenhet hos alla som deltar i arbetet. I målmedvetenheten ingår kunskap om målen men också träning i tekniken att bearbeta målkonflikter och att ien konkret situation dra ut konsekvenserna av uppställda mål. Därför är det viktigt att också de övergripande målen finns klart angivna och att delmålen harmonierar med dem. De övergripande målen blir därigenom praktiskt vägledande.

De konkreta delmålen kan inte alltid härledas direkt ur de övergripan- de målen. Detta skulle vara möjligt om det bara fanns ett sådant mål och inga restriktioner för dess förverkligande. Det finns emellertid flera mål som inte helt kan förverkligas samtidigt. Vidare begränsas möjligheten att uppnå dem av ekonomiska eller andra restriktioner.

Det sist sagda innebär inte att de övergripande målen förlorar i värde. Vissa delmål kan härledas direkt ur dem. Andra kan påverkas endast partiellt, inom ramen för en avvägning mellan flera inverkande faktorer. I andra fall är det endast möjligt att tillse att delmålen inte direkt strider mot generella mål. Men detta är betydelsefullt nog.

Utredningen har övervägt vilka generella mål som bör vara vägledande vid ställningstagandet till socialvårdens målfrågor. Det bör då framhållas att socialvården är en gren av samhällsverksamheten. Socialvården kan inte ha andra övergripande mål än" dem som gäller för samhällets verksamhet i dess helhet och som bl a kan utläsas ur regeringsformen och

det lagstiftningsarbete som ansluter härtill. Men vissa av dessa mål får antas vara av särskild betydelse inom socialvården. Två viktiga krav måste ställas på sådana mål: De måste kunna ges en entydig innebörd och de måste möjliggöra konkreta slutsatser för den verksamhet socialvården omfattar.

I flera internationella konventioner finns allmänna målformuleringar som är av intresse i detta sammanhang. I Förenta Nationernas allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, artikel 22, heter det:

Envar äger i sin egenskap av samhällsmedlem rätt till social trygghet och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter, som äro oundgängliga för hans värdighet och för en fri utveckling av hans personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellan- folkligt samarbete med hänsyn tagen till varje stats organisation och resurser.

[ Världshälsoorganisationens stadga fastslås inledningsvis:

Hälsa är ett tillstånd av fullt fysiskt, andligt och socialt välbefinnande och icke blott frånvaron av sjukdom eller svaghet.

Åtnjutandet av den högsta uppnåeliga hälsostandard är en av de fundamentala rättigheterna för varje mänsklig varelse utan hänsyn till ras, religion, politisk åskådning, ekonomiska eller sociala villkor.

I Europeiska sociala stadgan av den 16.10.1961 finns utförliga målformuleringar som rör arbetsliv, skydd för den enskildes hälsa, social trygghet, social och medicinsk hjälp etc. Många av dessa målformule- ringar är av den arten att de i och för sig skulle kunna appliceras på socialvården.

Sverige har anslutit sig till dessa konventioner. De bidrar därmed till de mycket övergripande och allmänt formulerade mål som enligt vad nyss sagts har betydelse för alla delar av samhällelig verksamhet. Det har emellertid visat sig bereda stora svårigheter att ur dessa internationella målformuleringar härleda konkreta delmål för socialvården. Socialstyrel- sens analys i skriften Integrerat samhälle1 visar också på dessa svårigheter.

Utredningen har stannat för att utgå från några få generella mål som har en klart övergripande karaktär och som anknyter både till den allmänna samhällsdebatten och till den socialpolitiska debatten. Denna anknytning framgår av de i kapitel 3, särskilt i avsnitt 3.2 redovisade grunddragen i socialvårdsdebatten. Dessa mål är:

— demokrati; jämlikhet och solidaritet; trygghet.

Dessa begrepp är inte entydiga. Det är därför nödvändigt att precisera den innebörd de skall ha i detta sammanhang, dvs den innebörd som gör att de kan ge vägledning för bestämmandet av socialvårdens mål. Nästa avsnitt syftar till en sådan precisering.

Som tidigare framhållits leder dessa mål i vissa fall till målkonflikter. Den avvägning som därvid erfordras behandlas i resp avsnitt nedan där de mer konkreta delmålen närmare utvecklas.

1 Serien Socialstyrelsen redovisar, nr 21 (Sthlm 1971).

9.2 De övergripande målens innebörd i den fortsatta målanalysen Demokrati

Väsentliga element i demokratin är förverkligandet av medborgarnas vilja och självständig åsiktsbildning bland medborgarna. Ett annat element är medborgarnas aktiva deltagande i beslutsprocesser som har betydelse för deras egen situation i olika avseenden. Det är framför allt genom det senare ledet i definitionen som demokratibegreppet får stor betydelse för socialvården. _

När två eller flera mål inte samtidigt kan förverkligas i full utsträckning uppkommer som nämnts en målkonflikt. Verkliga eller förmenta intressemotsättningar mellan olika medborgargrupper kan leda till en annan typ av konflikter när det gäller att förverkliga ett och samma mål. Vad demokratimålet beträffar kan exempelvis ökat inflytande för en grupp i samhället komma att inkräkta på andra gruppers inflytande eller intressen.

I samband med socialvårdens strävan att förverkliga demokratimålet, generellt eller i enskilda ärenden, kan sådana intressekonflikter tänkas uppkomma mellan dem som blir föremål för vård, dem som utreder vårdbehov och verkställer vård, dem som beslutar om vård och dem som utifrån såsom ”allmänhet” — betraktar socialvårdens verksamhet. Inom ramen för demokratimålet måste därför vissa avvägningar ske mellan klienternas, socialarbetarnas, förtroendemännens och allmänhetens intressen. Det blir med hänsyn härtill nödvändigt att söka något närmare precisera demokratikravets innebörd och betydelse för dessa olika grupper.

Svårigheten att göra en sådan precisering framgår bl a av att redan kategorin ”allmänheten” i sig rymmer olika intressen. Det beror dels på att de i olika situationer spelar olika roller. Som skattebetalare har de intresse av hushållningen med allmänna medel. När en medborgare vid ett visst tillfälle är klient har han i den rollen intresse av att få hjälp på sina egna villkor, vilket i regel torde innebära att inga eller låga krav på motprestation skall ställas. Medborgarnas representanter förtroende— männen _ har gemensamt med socialarbetarna intresse av tillgång till resurser och instrument för att arbeta effektivt. De sistnämnda har dessutom önskemål om inflytande på sin egen arbetssituation.

Klienterna

För deras del måste demokratikravet innebära att de får insyn i premisserna för socialvårdens engagemang, dvs information om innehållet i lagar och regler som påverkar deras rättigheter och skyldigheter samt information om socialvårdens resurser och förutsättningar i övrigt att medverka till lösningen av deras problem. Vidare bör klienten om möjligt ha full insyn i de uppgifter som socialvården inhämtar om honom och på vilka socialvården grundar sina ställningstaganden.2

Demokrati förutsätter också att klienten tillsammans med socialvår-

2 Se t ex 14 och 39 åå sekretesslagen.

dens representanter får utforma förslag till åtgärder som rör honom själv och att han därvid även ges tillfälle att bedöma olika alternativ. Vidare bör han ha rätt att komma i direkt kontakt med beslutsfattaren.

Socialarbetarna

För socialarbetarna gäller demokratikravet möjlighet att inom ramen för lagstiftning och de representativa organens beslut påverka socialvårdens innehåll, metoder och arbetsformer.

F örtroendemännen

Rollfördelningen måste vara sådan att förtroendemännen i de represen- tativa organen skall fatta de för socialvårdens principer, omfattning och innehåll avgörande besluten. Det förutsätter också att dessa organs arbetsformer utvecklas på sådant sätt att tillräcklig tid ges för dessa typer av beslut och deras uppföljning.

Medborgarna i allmänhet

För deras del måste demokratikravet innebära att de genom sina valda representanter skall ha det avgörande inflytandet på principerna för socialvårdens utformning och utövande, att de skall få erforderlig information för att kunna följa verksamhetens innehåll och allmänna inriktning samt att de enskilt och genom frivilliga organisationer skall kunna medverka i socialt arbete.

Jämlikhet och solidaritet

Begreppet jämlikhet ges ofta olika betydelser. För begreppets användning i den fortsatta målanalysen är det angeläget med en kortfattad begreppsutredning. Därvid skall två viktiga tolkningar redovisas.

Jämlikhet i fråga om möjligheter

Det centrala i detta jämlikhetsbegrepp är kravet på lika möjligheter, dvs lika möjligheter till utbildning, anställning, avancemang etc. Av detta jämlikhetsbegrepp följer att alla skall ha lika möjligheter över huvud att få tillgodogöra sig de materiella och immateriella värden som skapas i samhället. Att resultatet av de lika möjligheterna blir olikheter i den faktiska livssituationen strider inte mot detta jämlikhetsbegrepp. Tvärt- om utgör det dess förutsättning. Att det finns skillnader i förverkligade livsvillkor utgör motiv för kravet på lika möjligheter och de utgör för den enskilde drivkraften till att utnyttja möjligheterna.

Även om denna begränsning i detta jämlikhetsbegrepps räckvidd accepteras, kvarstår en avgörande svårighet. Är lika chanser möjliga iett samhälle där de faktiska livsvillkoren är olika? Många undersökningar visar att så inte är fallet. Skillnader mellan familjernas villkor medför sålunda skillnader i barnens förutsättningar, deras startmöjligheter.

Detta jämlikhetsbegrepp förutsätter jämställdhet i den faktiska levnads- nivån. För att jämlikhet i förverkligade livsvillkor skall få konkret innebörd krävs att det går att definiera och mäta vad som menas med den faktiska levnadsnivån. Med den av Titmuss givna, ofta åberopade definitionen på levnadsnivå (se 8.3) leder detta jämlikhetsbegrepp till långtgående konsekvenser. '

Strängt begreppsmässigt uttrycker jämlikhet ett absolut tillstånd. Till möjligheterna att genomföra jämlikhet i den meningen måste två viktiga reservationer göras.

Det ena är att olika människor värderar olika komponenter i levnadsnivån olika. Därav betingade skillnader i levnadsnivå måste accepteras så länge det inte är fråga om hälso- eller livshotande misär. Här kommer jämlikhetsmålet i konflikt med demokratimålet. Den andra reservationen är att en rad andra faktorer än den enskildes egna önskningar ständigt motverkar jämlikheten och tenderar att leda till skillnader i levnadsnivå. Dit hör medfödda skillnader i fysiska och psykiska resurser och tendenserna i det ekonomiska och sociala livet att premiera den framgångsrike. Jämlikhet ibetydelsen förverkligade livsvill- kor förutsätter att alla sådana faktorer möts med stödjande åtgärder för att motverka dem eller utjämna verkningarna av dem. Härigenom får begreppet "minska ojämlikheten" en meningsfull innebörd, som uttryck för en ständig strävan på alla områden i riktning mot jämlikhet.

Grunden för en sådan jämlikhetspolitik är solidariteten, alla medborga- res vilja att efter förmåga bidra till de gemensamma insatserna. Det innebär att de bättre utrustade eller lyckligare lottade påtar sig en större andel än andra människor av kostnaderna för samhällets insatser. Iett så tolkat jämlikhetsbegrepp förenas målen jämlikhet och solidaritet. Det saknas därför anledning att i den fortsatta behandlingen hålla isär dessa.

Socialutredningen utgår i den följande målanalysen från det jämlik- hetsbegrepp som innebär likhet i förverkligade livsvillkor.

Trygghet

Trygghetsbegreppet kan närmare bestämmas i tre huvudpunkter, näm- ligen

ekonomisk trygghet;

— trygghet i fysisk mening; — trygghet i socialpsykologisk mening.

De båda senare punkterna motsvarar i huvudsak det av Världshälsoorga- nisationen uppsatta målet hälsa. Hälsan är således en av de viktigaste förutsättningarna för tryggheten. Åtgärder i syfte att främja hälsan hör därmed till de viktigaste konsekvenserna av målet trygghet.

Den ekonomiska tryggheten avser i första hand trygghet till sysselsätt- ning och trygghet vid inkomstbortfall på grund av sjukdom, yrkesskada, arbetslöshet, ålderdom. Den gäller således individens trygghet att få sina elementära materiella behov tillgodosedda. Här inställer sig omedelbart en principiell avvägningsfråga: Hur långt skall detta ske genom tryggande

av individens privata ekonomi resp genom kollektiv konsumtion, dvs fritt eller subventionerat tillhandahållande av elementära nyttigheter?

Med trygghet i fysisk mening avses främst att få adekvat vård vid sjukdom och ålderdom samt stöd och hjälp för att tillgodose andra behov. Andra viktiga delar av den fysiska tryggheten är trygghet mot risker i arbetsmiljö och trafikmiljö samt trygghet såväl i boendemiljön som i den offentliga miljön. Trygghet i denna bemärkelse beror av den tekniska utformningen av miljön men också av de normer och handlings- mönster som utvecklas och som upprätthålls genom den sociala kontrol- len. Där en positiv social kontroll fungerar (se 10.8) har människorna en sådan känsla av ansvar för sin miljö, sådana inbördes kontakter, så mycken gemenskap med varandra att de ålägger sig aktsamhet och hänsyn och ingriper ömsesidigt hjälpande i olika situationer när detta behövs.

Trygghet i socialpsykologisk mening rymmer flera aspekter. Trygg- heten för individen att få tillgång till samhällets service som ett stöd att utveckla sina egna resurser samt tryggheten att vid behov få erforderlig vård är fundamentala även från socialpsykologisk synpunkt. Men dit hör också i princip rätten att slippa vård om man inte vill ha den. Avvägningen mellan dessa trygghetsaspekter behandlas närmare i följande kapitel. Här kan förutskickas att samhällets service och vård bör innebära så litet som möjligt av omhändertagande eller ansvarsövertagande. Insatserna skall i första hand syfta till att stärka individens egna resurser, hans ansvarskänsla och självförtroende.

En annan sida av tryggheten i socialpsykologisk mening är integriteten. Häri ingår att få vara fredad i sitt privatliv, att vid behov få samhällets hjälp utan att behöva utlämna ovidkommande uppgifter om sitt liv och att ha garantier för att inte personliga data via register sprids på ett okontrollerat sätt.

Möjligheter till kontakter och gemenskap är också socialpsykologiska trygghetsfaktorer. Ensamhet och isolering är ett hot mot tryggheten för allt flera människor i det moderna samhället. Grundläggande betydelse har även trygghet mot övermäktiga psykiska krav. De krav som bl a skola och arbetsliv ställer kan i vissa fall utgöra ett hot mot tryggheten i denna mening.

10. Mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner

I detta kapitel fullföljs målanalysen med angivande av mer konkreta mål och uppgifter för socialvårdens verksamhet. Det har därvid visat sig lämpligt att indela socialvårdsverksamheten i åtta huvudfunktioner med hänsyn till verksamhetens syfte och innehåll. De åtta huvudfunktionerna är följande:

— medverkan i samhällsplanering; — allmänt förebyggande insatser; information; behovsprövad ekonomisk hjälp; — sociala tjänster; — stöd och behandling i öppen socialvård; -— institutionellt förlagd vård och behandling; samt social kontroll.

Ett inslag av social kontroll ingår i all samhällelig verksamhet, och frågan om socialvårdens utövande av social kontroll berör således social- vården i dess helhet. Denna fråga har emellertid under senare år intagit en central plats i socialvårdsdebatten. Socialutredningen har därför funnit det lämpligt att redovisa sin syn på den sociala kontrollen i ett sammanhang och behandla den som en särskild huvudfunktion inom socialvården.

10.1 Medverkan i samhällsplaneringen 10.1.1 Socialvårdens roll i samhällsplaneringen

Probleminventeringen i kapitel 7 och analysen av sociala processer i kapitel 8 visar att de sociala problemen iväsentlig mån sammanhänger med den grundläggande samhällsstrukturen och med den allmänna samhällsutvecklingen. Långsiktiga, konstruktiva insatser för att motverka de sociala problemen måste därför sättas in i samhällsplaneringen.

Ansvaret för samhällsplaneringen åvilar olika organ på riksnivå, regio- nal nivå och primärkommunal nivå. Socialvårdens roll i sammanhanget bör vara att tillföra planeringsprocessen kunskap, att ta initiativ, att direkt medverka i planeringen och att aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin situation. Underlaget härför finns i socialvår- dens teoretiska kunskap och praktiska erfarenhet av problemen.

De hjälpsökande representerar individuella hjälpbehov som kräver stöd och behandling riktad till individen och hans primärgrupp. Men de representerar också symtom på tillståndet i samhället, bristande överens- stämmelser mellan samhällets mål och den sociala verkligheten, effekter av utstötningsmekanismer. Med sin breda kontaktyta mot de grupperi samhället som har sociala problem bör socialvården på olika nivåer medverka med sammanställningar av empiriska data och orsaksanalyser som kan ge en nödvändig del av underlaget för samhällsplaneringen. _ Den fysiska och ekonomiska planeringen måste tillföras underlag från en långsiktig plan för den sociala serviceförsörjningens utveckling. Därvid bör antal, omfattning och lokalisering av sociala serviceenheter preciseras. Mot bakgrund av den syn på institutionernas roll som utvecklas under 10.5 och 10.7 är det särskilt angeläget att förutsättningarna för olika service- och vårdinstitutioners integration med andra funktioner i sam- hället noga övervägs.

Det är också angeläget att de kalkyler som läggs till grund för samhällsplaneringen tillförs underlag för bedömning av de sociala miljö- kvaliteternas vikt. En från social synpunkt otillfredsställande miljö är ofta ofördelaktig även från samhällsekonomisk synpunkt. Den kan minska trivseln och välbefinnandet, sätta ned invånarnas sociala funk- tionsförmåga samt bidra till uppkomsten av vårdkostnader.

A tt delta i planeringsprocessen

Med utgångspunkt i de sociala målen samt kunskapen och erfaren- heten om sociala problem som kan ha samband med samhällsplaneringen bör socialvården också ta aktiv del i själva planeringsprocessen. Det är nödvändigt att detta sker redan på ett tidigt stadium i det programarbete som föregår det mera tekniska planeringsarbetet. De organisatoriska formerna härför berörs närmare i kapitel 20.

Den tidiga medverkan i planeringsarbetet bör följas upp med remissbe- handling i sociala nämnden av de färdiga planförslagen.

Efter planernas genomförande bör socialvården medverka i uppföljning och erfarenhetsanalys. Detta är väsentligt av två skäl: dels för den successiva anpassningen av färdiga bostadsområden, dels för planeringen av nya områden.

Att aktivera genom samhällsarbete/grannskapsarbete

Termen ”community work” brukar användas som beteckning på en socialvårdsmetodik som i vissa andra länder tillämpas i betydande omfattning. I Sverige har den hittills praktiserats försöksvis i några fall under beteckningen ”samhällsarbete”. På senare tid har i stället beteck- ningen ”grannskapsarbete” börjat användas, eftersom denna bättre be- skriver metodikens innebörd, nämligen bearbetning av grupp- eller miljö- problem i den lokala miljön. Det kan röra barnuppfostran, ungdomspro- blem, allmänna fritidsproblem etc. Det kan också vara brister i den

fysiska miljön i fråga om bostäder, trafik, lekplatser och lokaler för fritidsaktiviteter, service m m. Grannskapsarbete syftar till att stimulera medborgarna att själva, inom de ramar som politikerna ger, planera, organisera och genomföra önskade aktiviteter.

Socialvårdens institutioner och personal representerar ett relativt väl utbyggt nät av kontakter med lokalmiljön. Detsamma gäller skolorna samt hälso- och sjukvården bl a genom barnavårdscentralerna. De nämnda verksamheterna har gemensamt intresse av att bearbeta problem av de slag som här har nämnts. Därmed finns goda organisatoriska förutsätt- ningar för att föra in grannskapsarbete som en form av socialvårdsmeto- dik. Metoden är emellertid av andra skäl inte problemfri. Det har ansetts ligga nära till hands att den tangerar politiskt arbete. Därmed aktualiserar den rollfördelningen mellan förtroendemän och socialarbetare.

lmpulserna till grannskapsarbete som socialvårdsmetodik har som nämnts hämtats från andra länder där den politiska och administrativa strukturen delvis är en annan. Det torde förklara en del av den osäkerhet om innebörden och räckvidden i denna metodik som har framkommit i den svenska debatten. Även om metoden framstår som ett nytt inslag i socialvårdsarbetet, måste dock dess syfte vara att i samverkan med de människor som berörs påverka deras sociala situation i den riktning målen anger. Grannskapsarbete skiljer sig därmed inte principiellt från annat socialvårdsarbete såsom behandlingsarbete eller tillhandahållande av sociala tjänster.

Två principer måste gälla för denna typ av verksamhet lika väl som för varje annan verksamhet inom socialvården:

a) Grannskapsarbete som socialvårdsmetodik skall bedrivas inom ramen för de mål och riktlinjer som lagstiftningen, tillsynsmyndigheten och de sociala nämnderna anger.

b) Ärenden som aktualiseras i grannskapsarbetet skall handläggas enligt samma principer för kompetensfördelningen i beslutsprocessen som gäller för andra ärenden.

Tillämpas dessa principer bör några speciella problem med socialarbe- tarrollen kontra förtroendemannarollen inte uppstå. Grannskapsarbetet skall utvecklas i ett samspel mellan förtroendemännen och socialarbetar- na och det bör även ske i nära samverkan med representanter för andra organ.

10.1.2 Förutsättningar för socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen

Grundläggande förutsättningar för ett effektivt samspel mellan de sociala funktionerna och samhällsplaneringen är att den senare är väl utbyggd på alla nivåer, att det sker en samordning av den vanligen sektoriellt avgränsade planeringen för olika verksamhetsområden, att den är tillräck- ligt långsiktig och att den berör de viktiga förutsättningarna för de sociala förhållandena. På detta område pågår fn en betydande utveckling. I primärkommunerna håller den långsiktiga verksamhetsplaneringen på att byggas ut parallellt med den sedan lång tid fungerande fysiska plane- ringen. På regional nivå utvecklas länsplaneringen och på riksnivå är näringspolitiken, den fysiska riksplaneringen och den regionala utveck-

lingsplaneringen viktiga element i en övergripande planering som kan bilda underlag för den sektoriella planeringen bl a via ämbetsverken.

Socialvårdens medverkan bör komma in på alla nivåer i denna planering. Det bör ske i sådana former som redovisats under 10.1.1. I den mån legala förutsättningar härför saknas bör sådana tillskapas.

En annan viktig förutsättning är att socialvården ges erforderlig kompetens för arbetsinsatser på detta område. Detta förutsätter utbild- ning dels om sarnhällsplaneringens struktur och procedur, dels om sambanden mellan samhällsplanering och social situation. Vidare förut- sätts att socialvården ges erforderliga resurser att arbeta med dessa frågor.

10.1.3 Sociala mål i samhällsplaneringen

Huvudansvaret för samhällsplaneringen vilar på andra organ än social- vårdsorganisationen. Det är emellertid angeläget att de sociala målen kommer till klart uttryck i de mål som gäller för samhällsplaneringen. Socialvårdens medverkan bör syfta till detta. Det förutsätter att social- vårdens egna mål för insatserna på detta område preciseras.

Av demokratimålet följer att planeringsprocessen bör präglas av öppen— het och möjligheter till insyn. I den information som ges till planmyndig- heten bör eftersträvas en realistisk förmedling av sociala problemgruppers egen upplevelse av sin situation.

Av jämlikhetsmålet följer att samhällsplaneringen bör utgå från en strävan efter integration. Det innebär att varje bostadsområde bör vara allsidigt sammansatt i fråga om socioekonomiska grupper, åldersgrupper och etniska grupper. Segregations/integrationsproblemet rymmer svåra avvägningsfrågor. I ett samhälle vars grundstruktur uppvisar en be- tydande socioekonomisk skiktning tenderar denna skiktning att även komma till uttryck i bostadsområdenas utformning och befolkningssam- mansättning liksom i fritids— och kulturaktiviteter. Det är därför ange— läget att inom en bebyggelseenhet som är stor nog att utgöra underlag för gemensamhetsanläggningar och service av något slag (förskola, skola, fritidsanläggningar, kommersiell service etc) planeringen skapar förutsätt- ningar för olika grupper att blandas, integreras. Eljest bidrar planeringen till att konservera en på bristande jämställdhet byggd social struktur.

Jämlikhet bör vidare innebära att sociala och kulturella serviceanord- ningar, lekområden och rekreationsområden är lätt tillgängliga för alla. Fördelningen av resurser för dessa ändamål mellan en kommuns olika delar bör ske efter behovet.

Från trygghetssynpunkt är trafiksäkerhet i närmiljön, tillräcklig social service och tillgång till arbetsplatser inom rimligt räckhåll från bostaden angelägna mål. Från dessa utgångspunkter bör socialvårdens granskning av och inflytande på samhällsmiljö och planering syfta till

en allsidigt sammansatt social struktur; — en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap; — möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter för alla kategorier; — ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service; en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamhe-

ter som bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; _ väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handi-

kappades behov; ett bostadsutbud som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehovi icke segregerade former.

10.2. Allmänt förebyggande insatser

I flertalet av socialvårdens huvudfunktioner ingår uppgifter som också har förebyggande effekter. Det har dock bedömts ändamålsenligt att till en huvudfunktion sammanföra vissa uppgifter som har mer renodlat förebyggande syfte. De kan sorteras i tre huvudgrupper.

10.2.1. Uppsökande verksamhet och kartläggning1

En lång rad av de sociala problemen visar på ett behov av fortlöpande uppsökande verksamhet liksom av kartläggning och analys av den sociala situationen i kommunerna. Från demokratisk synpunkt är det angeläget att utveckla sådana arbets- och kontaktformer att människornas egna upplevelser och problem kan formuleras och i samspel med socialvården leda fram till konkreta program. Ekonomisk och organisatorisk stimulans bör ges till frivilligorganisationer, klientgrupper och samarbetsgrupper, där deltagarna själva har inflytande på verksamheten. Från jämlikhetssyn- punkt är det en vital uppgift att socialvården skaffar sig kännedom om och kontakt med understimulerande uppväxtmiljöer samt otillfreds- ställda vård- och servicebehov vilkas tillgodoseende kan frigöra personliga resurser. Det är från trygghetssynpunkt viktigt att socialvården intar en aktiv hållning. Målet bör vara att inga väsentliga sociala problem får förbli obearbetade av den anledningen att socialvården inte känner till dem. Medlen för detta är i första hand: — uppsökande verksamhet syftande till såväl tidigt insatt individuell behandling som allmän åtgärdsplanering; _ metodisk kartläggning av de sociala problemen och utarbetande av därpå baserade utvecklingsprogram; — fältassistentverksamhet för etablering av kontakter och för gängbe- arbetning.

10.2.2. Påverkan på yttre förhållanden

Probleminventering och orsaksanalys avseende bl a förhållandena inom skolan, arbetslivet och boendemiljön visar att många andra faktorer än individens eget handlande orsakar sociala svårigheter och hjälpbehov. Utifrån de övergripande mål som ställts upp är det därför viktigt att söka påverka dessa miljöer och de mekanismer som tenderar att stöta ut

1_ Den uppsökande verksamheten behandlas här inom huvudfunktionen Allmänt förebyggande insatser. Det väsentligaste syftet för verksamheten är emellertid att ge individuell hjälp.

bl a:

— stöd till organisationer vilkas verksamhet har förebyggande effekter; — fritidsverksamhet (fritidsgårdar etc); stöd till ungdomsgmpper i begynnande eller akuta missbruks- eller kriminalitetsperioder; _ samarbete med skolan; samarbete med företag och fackföreningar i syfte att skapa förståelse och socialt ansvarstagande.

10.2.3. Rådgivning, hjälp till anpassning

Probleminventeringen visar ett omfattande behov av rådgivning och stöd i förebyggande syfte. Också sådana insatser är viktiga för att skapa jämställdhet och trygghet. Särskilt angelägna uppgifter är anpassningsstöd till nyinflyttade och invandrare, förbättring av kostvanorna, stimulans att

utnyttja tillgängliga utbildningsmöjligheter, upplysning i uppfostrings-

frågor samt biträde med ansökningar, kontakt med andra myndigheter, överklaganden etc. Viktiga medel är: — allmän rådgivning och service i sociala frågor; — rådgivning och kurser i uppfostringsfrågor; — rådgivning och stöd i kriser (inkl stöd i hemmet för att stärka familjens resurser);

— biträde med hushållsbudgetering;

tolkservice.

10.3. Information

Socialvårdens informationsverksamhet har två huvudsyften, nämligen dels att förmedla värderingar och kunskaper som påverkar beteendet i önskad riktning, dels att förmedla kännedom om socialvårdens verksamhet så att medborgarna får reda på sina rättigheter och skyldigheter i fråga om denna. Den snabba takten i den socialpolitiska utvecklingen med- för att informationsfunktionen blir allt viktigare.

En aktiv information om socialvården ökar den enskildes möjligheter att återföra erfarenheter och synpunkter till socialvårdsorganisationen. Detta är viktigt. Informationen bör således vara ömsesidig.

Människor som har stort behov av samhällets service har ofta mindre goda förutsättningar än andra att ta emot och utnyttja information. Det är därför angeläget att information ges i lättillgänglig och vardaglig form. Nya vägar och former för kontakt med allmänheten bör prövas. Detta kräver kunskap om olika medias förutsättningar att förmedla informa- tion. Televisionen samt regional radioverksamhet utgör exempel på media som i ökad utsträckning bör kunna komma till användning i detta syfte.

Information är av grundläggande betydelse för medborgarnas möjlig- heter att nå insyn och inflytande. Detta ställer krav på omfattande information om rättigheter och skyldigheter enligt gällande författnings- bestämmelser. Av samma skäl krävs fortlöpande information om genom- förda ändringar i dessa bestämmelser. Även information om befintliga

En förutsättning för jämlikhet är att alla nås av och kan tillgodogöra sig i stort sett samma information. Faktorer som erfarenhetsmässigt begränsar olika målgruppers förutsättningar att ta del av informationen måste därför beaktas. Därav följer att informationen i fråga om såväl utformning som mediaval måste anpassas efter olika mottagares förutsätt— ningar.

Kännedom om de hjälpmöjligheter och den samhällsservice som finns samt om sättet att tillgodogöra sig dessa är en viktig trygghetsfaktor som måste tillgodoses genom information. En annan viktig trygghetsfaktor är kunskap om förändringar i den yttre miljön som påtagligt ingriper i den egna livssituationen. Exempel på sådana är strukturförändringar inom näringslivet, tillskott eller bortfall av trafikmedel eller trafikleder, sane- ring av det egna bostadsområidet etc. Planerade förändringar av samhälls- servicen i övrigt inklusive den sociala servicen är också av denna art.

Socialutredningen har under 7.9.3 pekat på de svårigheter som sam- manhänger med att socialvården i många fall inte kan tillrättalägga bristfällig eller felaktig information som förmedlats av massmedia. Gäl- lande sekretesslagstiftning synes ge visst utrymme för att uppgifter ur sekretessbelagda handlingar i detta syfte lämnas ut. Sålunda anses uppgifter kunna lämnas, om samtycke ges av den vars personliga förhållanden berörs. Vidare torde i vissa fall möjlighet till utlämnande föreligga när syftet är att antingen förekomma publicering av felaktig sakuppgift från enskilds sida eller att tillrättalägga osann partuppgift som redan publicerats. Som förutsättning bör dock gälla att den oriktiga uppgiften skall ha varit ägnad att grovt vilseleda allmänheten angående väsentliga områden av socialvårdens verksamhet. Utlämnande får heller inte ske om risk föreligger att uppgiften missbrukas till förfång för enskild.

Möjligheterna att tillrättalägga felaktig information genom att lämna ut uppgifter ur sekretessbelagda handlingar är således starkt begränsade. Bestämmelserna härom är dessutom svårtolkade, vilket torde medföra att de möjligheter lagen ger i allmänhet inte till fullo utnyttjas.2

Socialutredningen anser inte att det finns skäl för en utvidgning av de formella möjligheterna att _ i syfte att tillrättalägga felaktiga eller ensidigt utformade uppgifter till allmänheten lämna ut uppgifter som rör enskild person. Hänsyn till klienten och tilliten till sekretessen inom socialvården bör här ges företräde framför det i och för sig angelägna behovet att kunna bidra till sakligare information om socialvårdens åtgärder i enskilda fall. Det är emellertid angeläget att tillämpningen av nu gällande bestämmelser på detta område underlättas genom en precise- ring av innebörden i gällande rätt.3 Vidare krävs en kontinuerlig uppfölj- ning bl a med hänsyn till förändringar i praxis. Det bör ankomma på

2 En annan sak är att myndigheter som handlägger samma typ av ärenden i regel bör kunna få tillgång till varandras handlingar som ett led i det allmänna samarbetet. 3 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartemen- tet); Bertil Wennergren: Offentlighet och sekretess i lag och praxis (1971).

socialstyrelsen att verka för att socialvårdens representanter fortlöpande erhåller information om tillämpningen av gällande bestämmelser rörande handlingssekretess och tystnadsplikt. Syftet bör vara att åstadkomma största möjliga enhetlighet i fråga om tillämpningen.

Till informationsfunktionen hör också frågor som rör insamling, lagring, bearbetning och distribution av data inom socialvården. Dessa frågor aktualiseras bl a genom den uppsökande verksamheten, genom behovet av data i behandlingsarbetet, genom behovet av underlag för uppföljning och utvärdering, i socialstatistiken och vid användningen av datamaskinella hjälpmedel. Socialutredningen avser att i nästa utrednings- etapp återkomma till detta problemkomplex.

10.4. Behovsprövad ekonomisk hjälp

Som framgår av redovisningen över den socialpolitiska utvecklingen hade ända in på 1930—talet kommunerna högre kostnader för den behovsprö- vade ekonomiska hjälpen (fattigvården) än staten hade för sociala utgifter i övrigt. Ännu så länge var socialpolitik i huvudsak detsamma som fattigvård. Under de gångna fyrtio åren här bilden helt förändrats. Kostnaderna för kommunernas behovsprövade ekonomiska hjälp (social- hjälpen) svarar numera mot bara någon procent av de totala socialpoli- tiska kostnaderna (se 1.4.1).

Sedan mitten av 1960-talet har emellertid i absoluta tal socialhjälpens kostnader och antalet hjälptagare, liksom dessas andel av hela befolk— ningen, ökat kraftigt (se 1.4.2). Socialutredningens principiella uppfatt- ning är att behovet av det ekonomiska stöd som socialhjälpen i dag svarar för bör nedbringas. En viktig fråga är därför, vilka faktorer som ligger bakom de stigande socialhjälpssiffroma.

Som framgår av 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72, avsnitt 3)4 bedömer den primärkommunala socialvårdsorganisationen dels arbetslös— het, dels höga bostadskostnader som viktiga orsaker till de senaste årens ökningar i fråga om det framkomna socialhjälpsbehovet. Den framtida utvecklingen inom näringslivet och arbetsmarknadspolitiken, som är avgörande för människors möjligheter att få arbete och utkomst, har därmed också väsentlig betydelse för hur stora behoven av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp kommer att bli.

Även utformningen av den framtida socialvården blir här av betydelse. Ökad inriktning på förebyggande insatser och rehabilitering bör på sikt kunna främja människors möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig, vilket bör bidra till en minskning av socialhjälpsbehovet eller i vart fall till en dämpning av ökningstakten.

Socialutredningen redovisar i det följande riktlinjer för utformningen av den framtida motsvarigheten till den nuvarande socialhjälpen. Utred— ningen har därvid funnit det nödvändigt att behandla frågan relativt utförligt, eftersom socialhjälpen är föremål för stor uppmärksamhet i debatten.

4 Undersökningen har fogats som bilaga 2 till detta betänkande.

] samband med redovisningen av strävandena till harmonisering av den nordiska sociallagstiftningen har socialutredningen refererat ett år 1968 av nordiska socialpolitiska kommittén till regeringarna överlämnat förslag om s0cialhjälpsverksamheten (se 5.2.2). Utredningen har, på sätt som närmare framgår i det följande, i utformningen av sina förslag beträffande behoVSprövad ekonomisk hjälp sökt beakta de principer och riktlinjer som därvid angivits. Den rådgivande och uppsökande verksamheten, som också berörs av det internordiska förslaget, behandlar socialutredningen i andra avsnitt av detta betänkande.

Socialhjälpen utgör en del av det socialpolitiska bidragssystemet. Utformningen av övriga delar i detta system har givetvis betydelse för omfattningen av den kommunala behovsprövade hjälpen. Mot denna bakgrund vill socialutredningen redovisa sin allmänna syn på bidrags- systemet och på hur detta bör utvecklas med hänsyn till de uppgifter och den omfattning som socialhjälpens framtida motsvarighet bör ha.

10.4.1. Behovet av socialhjälp bör nedbringas

Socialutredningen anser som nämnts att behovet av kommunal behovs- prövad ekonomisk hjälp bör genom andra insatser kunna minskas. I första hand bör det vara staten som svarar för medborgarnas ekonomiska grundtrygghet. Socialhjälpen bygger på en mer eller mindre ingående individuell behovsprövning, vilket skapar problem av olika slag inte minst för de hjälpbehövande. Prövningen och kontrollen kan upplevas för- ödmjukande och bidra till att hjälpberättigade avstår från att söka ekonomiskt stöd. Även om socialutredningen i sina följande förslag angående behovsprövad ekonomisk hjälp söker minska sådana olägen- heter, torde man få räkna med att vissa svårigheter som följer med bl a behovsprövningen (se 10.4.6) kommer att kvarstå.

Ökningen av det registrerade socialhjälpsbehovet från mitten av 1960- talet till början av 1970-talet och dess nuvarande stabilisering på relativt hög nivå synes ha medfört svårigheter både för kommunerna och för vissa grupper av kommuninvånare som är i behov av hjälp och sociala tjänster i andra former än rent ekonomiska. Genom att socialhjälpen krävt ökade arbetsinsatser kan andra behov som socialvården skall tillgodose ha blivit eftersatta. Vissa resultat av SU 72 talar för att så kan vara fallet (bil 2, avsnitt 5.7).

Skall behovet av den individuellt prövade hjälpen kunna reduceras, behövs bl a en fortsatt utbyggnad av det mer generella socialpolitiska bidragssystemet. Betydelsefulla reformer av detta slag är nu under planering eller genomförande. Som grund för det fortsatta reformarbetet erfordras emellertid en översyn av det nuvarande bidragssystemet. Social- utredningen delar alltså den mening socialförsäkringsutskottet gett ut- tryck för i sitt betänkande 1973 :6 (s 7) att en sådan översyn behövs. En särskild expertutredning — socialpolitiska bidragsutredningen (S 1972:02) — arbetar med en kartläggning i syfte att klarlägga brister i samordningen av olika bidragsformer.

Som framhållits har i ett längre tidsperspektiv socialhjälpskostnadernas andel av de socialpolitiska kostnaderna kraftigt minskat. Även det tidigare hjälpberoendet bland vissa grupper i befolkningen såsom pensio- närer, sjukhusvårdade etc har kunnat reduceras. Sedan mitten av 1960- talet har emellertid både den andel av hela befolkningen som erhållit socialhjälp och de totala socialhjälpskostnaderna ökat kraftigt. Under perioden 1966—1971 steg den andel av landets befolkning som fick socialhjälp längre eller kortare tid under året från 3,8 till 6,3 procent. Siffrorna för år 1972 visar tecken på en stabilisering. Variationerna kring medeltalen är stora. Särskilt i expansiva inflyttningskommuner kan andelen hjälpbehövande i befolkningen vara avsevärt högre än genom- snittet. År 1972 fick betydligt mer än 10 procent av invånarna i vissa kommuner socialhjälp för längre eller kortare tid, vilket överstiger de höga socialhjälpstal en del norrlandskommuner tidigare brukat redovisa.

Socialhjälpen kännetecknas numera av korta hjälptider. År 1972 fick närmare två tredjedelar av vuxna ensamstående och familjer som erhöll hjälp5 sådant stöd under högst 3 månader. Den genomsnittliga hjälptiden under ett kalenderår har minskat från 4,9 månader är 1962 till 3,9 månader är 1972. (En mindre uppgång skedde från år 1971 då tiden var 3,8 månader.) Den andel som utgörs av fall där hjälp utgår under längre tid har minskat. Under ovan nämnda period minskade den andel av hjälpfallen som hade hjälp hela året (12 månader) från 17 till 5 procent (år 1971 6 %).

Sammanlagt tyder dessa utvecklingstendenser på att det socialpolitiska reformarbetet kunnat dämpa socialhjälpsökningama. De stigande kostna- derna för socialhjälpen har samband med standardförbättringar och höjda socialpolitiska ambitioner att bättre än tidigare tillgodose olika hjälpbe— hov. Samtidigt står också klart att samhällsutvecklingen förändrar be- hovsstrukturen och skapar nya behov. Det stigande behovet av korttids- hjälp, inte bara relativt utan också i absoluta tal, visar t ex att många, trots utbyggnaden av det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt, är sårbara för mer tillfälliga ekonomiska påfrestningar.

Förändringar i socialhjälpsbehoven kan ses som en indikator på brister i det övriga socialpolitiska bidragssystemet. I SU 72 uppgav 316 kommu- ner att antalet vuxna ensamstående och familjer med socialhjälp ökat under perioden 1967—1971. Orsakerna till det ökade antalet bedömdes, som tidigare nämnts, främst vara arbetslöshet och i förhållande till inkomsterna höga bostadskostnader. Efter denna undersökning, som gällde förhållandena t o rn år 1971, har bostadstilläggen till barnfamiljer- na förstärkts. Dessa förstärkningar synes ha medverkat till i varje fall den minskning av ökningstakten i fråga om socialhjälpssiffrorna som kunnat förmärkas efter år 1971. Fr o m år 1974 är också vissa låginkomsttagare utan barn berättigade till bostadstillägg.

En fortsatt utbyggnad av det generella stödet till barnfamiljerna och till andra grupper som med hänsyn till inkomsterna har förhållandevis

5 [ socialhjälpsstatistiken betecknade som ”hjälpfall".

höga levnadsomkostnader — bl a till följd av hyrorna framstår som en viktig reformväg för att minska behovet av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp. Sådana riktade bidrag synes böra kompletteras med mer generella bostadspolitiska åtgärder i syfte att nedbringa bostads- kostnaderna. Det skall i detta sammanhang också pekas på betydelsen av en fortsatt utbyggnad av de sociala tjänsterna. Såväl barnstugeutred- ningens som familjepolitiska kommitténs förslag, som i vissa delar redan lett till beslut, torde vid ett genomförande verka långsiktigt dämpande på utvecklingen av hjälpbehovet.

Många som har behov av socialhjälp i samband med sjukdom har ingen eller låg Sjukpenning. Detta förhållande torde i huvudsak komma att kvarstå även efter den sjukförsäkringsreforrn som genomförts fr o m år 1974 (se 4.5). Som framgår av material till 1968 års socialhjälpsundersök- ning var mer än hälften av die s k huvudpersonerna bland socialhjälps- tagarna i maj 1968 enbart sjukvårdsförsäkrade. De var således inte berättigade till sjukpenning. Den undersökning som riksförsäkringsverket efter initiativ av arbetsgruppem för låginkomstfrågor genomförde år 1972 i fråga om drygt 200 000 embart sjukvårdsförsäkrade visade också att olika förbättringar kunde genomföras av deras situation. Så skedde för mer än 50 000 av de i undersökningen ingående personerna. Socialutred- ningen anser att de som är enbart sjukvårdsförsäkrade eller har låg sjukpenning måste ägnas ökad uppmärksamhet i det socialpolitiska reformarbetet.

Som bl & framgår av den inom socialdepartementet genomförda under- sökningen Socialhjälpen i län och kommuner 19676 förorsakas social- hjälpsbehov hos barnfamiljerna också av det förhållandet att försäkrings- beloppen endast i ringa mån är relaterade till försörjningsbördan.

Såväl SU 72 som andra undersökningar visar att den ekonomiska ersättningen i samband med arbetslöshet hittills varit otillräcklig. I många fall har de arbetslösa inte alls haft ersättning. Därför har vissa arbetslösa och deras familjer varit hänvisade till socialhjälp. Arbetslöshet är således en viktig orsak till socialhjälpsbehov.

Fr o m är 1974 har arbetslöshetsförsäkringen utvidgats och ett kontant arbetsmarknadsstöd införts. Arbetsmarknadsstödet är avsett för arbets- lösa som ej tillhör arbetslöshetskassa eller inte har uppnått kvalifikations- gränsen i arbetslöshetsförsäkringen. För att erhålla kontant arbetsmark- nadsstöd gäller bl a följande villkor, utöver krav på att stå till arbetsmark- nadens förfogande: Den arbetslöse skall under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader. Hänsyn skall tas endast till månader då förvärvsarbete utförts minst tio dagar och minst 70 timmar. Vid bestämmande av ramtiden får inte inräknas tid då den sökande inte kunnat förvärvsarbeta på grund av styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, vuxenutbildning eller omskolning, nykterhetsvård i anstalt m m. Kontant arbetsmarknadsstöd kan även utgå till den som varit arbetslös i fem månader efter grundut— bildning eller yrkesutbildning.

6 Ds S 1969z9.

Reformen innebär i huvudsak förbättringar både för dem som tillhör eller kommer att tillhöra arbetslöshetsförsäkringen och för dem som inte kommer att tillhöra försäkringen. Det kontanta arbetsmarknadsstödet ligger emellertid på en låg nivå och det kommer inte heller att omfatta alla. Inte obetydliga grupper torde därför även framdeles bli beroende av behovsprövad ekonomisk hjälp vid arbetslöshet. Socialutredningen anser det angeläget att förutsättningarna för en allmän arbetslöshetsförsäkring blir föremål för utredning.

Socialhjälpens omfattning inom olika grupper av befolkningen kan, som redan nämnts, ge vissa antydningar om brister i det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt. En bearbetning av materialet till 1968 års socialhjälpsundersökning visade att hjälpfrekvensen var relativt hög inom följande grupper: Sjukskrivna med stor försörjningsbörda, låg sjukpen- ning och långa sjuktider; förtidspensionärer och sjukbidragstagare med ingen eller låg ATP; personer som ansökt om förtidspension eller sjukbidrag; oförsäkrade arbetslösa samt försäkrade utan ersättningsrätt; ensamstående mödrar, särskilt yngre frånskilda eller hemskilda med otillräckliga möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete; makar med tre eller flera minderåriga barn, där en eller båda saknade förvärvsarbete; personer i arbetsmarknadsutbildning eller arbetsvård; vissa grupper av ensamstående män som av olika anledningar hade svårigheter att få anställning.

Förhållandena avser år 1968. Under de år som gått sedan dess har betydelsefulla socialpolitiska reformer genomförts. Å andra sidan har socialhjälpsbehoven under perioden 1968—1972 fortsatt att öka. Hjälp- behoven torde fortfarande vara relativt stora för de ovan redovisade grupperna.

Socialhjälpsnivån överstiger inte sällan existensminimum. Det beror bla på att socialhjälpen till skillnad från existensminimum vanligen inkluderar hela den faktiska boendekostnaden. Tillsammans med brister i samordningen mellan olika former av existensminimum synes detta ha medfört svårigheter som berör socialvården. Riksdagen beslöt i november 1971 att bifalla en hemställan från lagutskottet att bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skall överses i syfte att få till stånd bättre samordning mellan skattemyndigheternas och de exekutiva organens beslut om existensminimum.7 Översynen skall också avse möjligheterna att i större utsträckning ta hänsyn till de sociala aspekterna vid fastställande av normalbelopp för existensminimum. Uppdraget ingår i direktiven för 1972 års skatteutredning (Fi 1972102). Arbetsgruppen för låginkomstfrågor har också uppmärksammat dessa problem. På initiativ av arbetsgruppen har en undersökning av förhållan- dena för vissa personer som är föremål för exekutiva åtgärder integrerats med den försöksverksamhet med social samverkan (SoSam) som social- styrelsen genomför i samarbete med bl & socialutredningen (se 4.2.3).

Till andra problem som bör lösas hör svårigheterna att med positivt resultat kunna genomföra rehabiliteringsåtgärder i fråga om person som

7 Rskr 1971:262.

ådragit sig stora skulder på grund av underlåtenhet att betala ålagda underhållsbidrag, böter, skatter, rättegångskostnader m m. Framför allt föranleder fordringar som berättigar till införsel stora problem vad beträffar vederbörandes vilja att ta fast arbete. Vetskapen om att han, hur väl han än sköter sig i arbetet, under en längre tid ej kan få ut mer av sin lön än existensminimum torde ofta få negativa konsekvenser. För att råda bot på detta förhållande bör man kunna i större utsträckning än för närvarande dels upprätta betalningsplaner med förlängda betalningsperio- der, lägre avbetalningar eller anstånd viss tid med betalningen, dels helt eller partiellt avskriva skuld.

Utöver här angivna beslutade och föreslagna reformer samt redovisade utredningar pågår fortlöpande en omfattande översyn av socialpolitiken. Ett viktigt exempel på detta är pensionsålderskommitténs nyligen fram- lagda förslag att den allmänna pensionsåldern den 1.1.1976 sänks till 65 år.8 Kommittén föreslår vidare att folkpensionens grundbeIOpp höjs och dessutom kompletteras med särskilda pensionshöjningar för dem som inte kunnat förvärva ATP eller har låga ATP-belopp. Därutöver föreslår kommittén särskilda förbättringar av förtidspension, inriktade på dem som invalidiserats i unga år. Samtidigt har förslag9 framlagts om änd- ringar i fråga om vissa andra förmåner till handikappade. Enligt förslaget bör möjligheten att bevilja vårdbidrag till handikappade barn utökas och prövningsreglerna för invaliditetstillägg och invaliditetsersättning till vuxna mildras. De båda senare bidragen föreslås fö sammanläggas i ett gemensamt bidrag, benämnt invaliditetsersättning.

Som följd av detta, här exemplifierade, fortlöpande reformarbete kan socialhjälpsbehovet på olika sätt förväntas minska.

Socialutredningen har här lagt stor vikt vid fortsatt utbyggnad av olika försäkringsformer och annat ekonomiskt stöd m m för att reducera behoven av kommunal behOVSprövad ekonomisk hjälp. Därmed förbises inte att dessa behovs omfattning blir beroende av utvecklingen inom flera samhällsområden, särskilt dem som gäller arbetsmarknad och sysselsätt- ning.

10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen

Det står klart att en särskild kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp — som enligt utredningen bör kallas socialbidrag — kommer att behövas även i framtiden. Socialbidraget markerar kommunens ansvar för att i sista hand tillgodose behov av ekonomiskt stöd. Den som vistas i kommunen skall på de villkor som i det följande närmare anges ha rätt till socialbidrag.

För att trygghetsmålet skall tillgodoses måste socialbidraget möjliggöra en skälig levnadsstandard vad avser kost, kläder, bostad och hemutrust- ning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning etc.

3 SOU 1974215. 9 DSS I974:1.

Till skälig levnadsstandard hör också resurser för den bidragsbehövandes personliga utveckling och aktiva livsföring i övrigt, bl a i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Den som uppbär socialbidrag bör få del av den allmänna standardutvecklingen.

Till trygghetsmålet hör också att hjälpen ges en serviceinriktning, så att den som är i behov av socialbidrag inte avstår från att söka sådant. Behovet av ekonomiskt stöd är dessutom i många fall ett tecken på en allmänt problemfylld social situation. Det är därför viktigt att social- arbetaren så tidigt som möjligt uppmärksammar behov av skilda stöd- insatser i det enskilda fallet.

Goda möjligheter till kontakt med och närhet till det organ som svarar för socialvården förstärker den enskildes trygghet. Liksom nu bör vistelsekommunens sociala organ tillgodose bidragsbehovet.

Socialutredningen har övervägt en delvis annan lösning av frågan, hur de behov som nu socialhjälpen täcker skall tillgodoses i framtiden. Det diskuterade alternativet har gått ut på att försäkringskassorna skulle — med tillämpning av vissa Schablonregler — tillgodose även sådana ren- odlade ekonomiska hjälpbehov som nu faller in under den obligatoriska socialhjälpen. En sådan ordning kan tänkas innebära flera fördelar. Socialhjälpen består till stor del av relativt tillfälliga, små hjälpbelopp som kompletterar socialförsäkringsförmåner av olika slag. Kunde man här ta steget fullt ut och låta socialförsäkringen svara för bl a även dessa restbelopp, borde man uppnå samordningsvinster av betydelse för såväl många av de hjälpberoende personerna och familjerna som den berörda socialpolitiska administrationen, dvs om man i detta sammanhang ser socialvårds- och socialförsäkringsorganisationen i ett helhetsperspektiv. För socialvården skulle alternativet innebära att den ekonomiska hjälp- verksamheten kunde begränsas till mer speciella hjälpbehov, varigenom resurser frigjordes för ökade insatser ifråga om förebyggande behandlings- arbete av annat slag.

Utredningen har emellertid inte stannat för en sådan lösning. Enligt utredningens mening är möjligheterna att ge ekonomisk hjälp en be- tydelsefull resurs inom den kommunala socialvårdens ram och bör utgöra en viktig del i den kommunala socialvårdens åtgärdsregister. Därmed får socialvården möjligheter att utifrån en helhetssyn tillgodose sammansatta behov av såväl ekonomiska som andra stödinsatser. Visserligen torde renodlat ekonomiska behov vara vanliga inom socialhjälpen. Dessa behov bör emellertid, som utredningen framhållit tidigare i detta avsnitt, tillgodoses genom utbyggda generella socialpolitiska insatser. Det är på detta sätt och inte igenom begränsade administrativa reformer som behovet av ekonomisk hjälp genom socialvården bör kunna minskas. Till demokratimålet hör att människorna känner till sina rättigheter och skyldigheter i fråga om socialpolitiska bidrag. En effektiv information om den nuvarande socialhjälpen försvåras av att denna förutsätter en individuell prövning, styrd av ibland svåröverskådliga detaljbestämmelser. Det är därför viktigt att reglerna för det framtida socialbidraget utformas så enkelt och klart som möjligt isyfte att underlätta för den enskilde att själv bedöma rätten till bidrag. Sökande bör självfallet liksom nu ha möjligheter att anföra besvär mot beslut som går honom eller henne

emot. Klienten bör ha rätt att erhålla hjälp med att upprätta besvärs- skrivelse etc.

Till jämlikhetsmålet hör att för landet enhetliga bidragsnormer bör eftersträvas. Skälig hänsyn bör dock kunna tas till lokala variationer mellan kommunerna i levnadskostnader och allmän inkomstnivå.

Bidraget skall som regel utgå kontant. Endast om särskilda skäl i det enskilda fallet motiverar att så ej sker bör undantag få göras från denna princip.

10.4.4. Socialbidragets huwdsakliga ändamål

Socialbidragets syfte skall vara att tillförsäkra den enskilde möjlighet till en skälig levnadsstandard. Det kan ske genom bidrag till hans försörjning, varmed avses livsuppehälIe och annat som ingår i begreppet skälig levnadsstandard. Det kan även ske genom bidrag till insatser för att öka eller bibehålla hans förmåga till självförsörjning.

Socialbidraget skall vara ett komplement till övriga mer generellt bestämda socialpolitiska bidrag. Det förutsätts bli aktuellt i första hand vid mer tillfälliga behov av ekonomiskt stöd. Långvariga hjälpbehov bör tillgodoses i generella former.

Socialutredningen vill vidga rätten till socialbidrag i förhållande till socialhjälpslagens bestämmelser om obligatorisk socialhjälp. I 12 & ShjL preciseras de orsaker till bristande försörjningsförmåga som grundar rätt till socialhjälp. Socialutredningen anser att tillräcklig grund för rätten till socialbidrag för försörjningen bör vara dels att medel saknas härtill, dels att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Även bidrag till försörjningen bör lämnas på sådant sätt och i sådan omfattning att det befrämjar självförsörjning genom eget arbete.

Också arbetsföra personer som har i förhållande till försörjningsbördan otillräckliga inkomster samt arbetslösa personer med ingen eller otill- räcklig arbetslöshetsersättning bör i princip ha rätt till socialbidrag. Motsvarande rätt till socialhjälp har fn endast den arbetslöses eller låginkomsttagarens familj under vissa villkor, medan förekommande socialhjälp till vederbörande själv är hänförlig till frivillig socialhjälp.

Trots begränsningarna i gällande rätt blir socialbidrag till arbetslösa och låginkomsttagare och/eller deras familjer ingen reell nyhet. Frågan är emellertid inte minst från principiella synpunkter viktig. Utifrån ett rent socialpolitiskt perspektiv måste det anses falla på staten och inte på kommunerna att lösa denna försörjningsfråga. Socialutredningen anser det sålunda vara i princip felaktigt att socialvården skall träda in och komplettera exempelvis låga löner. Det är främst en fråga för arbets- marknadens parter och näringspolitiken att komma till rätta med låglöne- problemet. Men likafullt står det klart att socialbidragsverksamheten i avvaktan på en mer långsiktig lösning av låginkomstproblemet måste ges ett ansvar för att låginkomstfamiljerna får sin försörjning.

I den praktiska handläggningen måste, med undantag för rent tillfälliga ekonomiska behov, utredas de närmare anledningarna till bristande försörjningsförmåga. Detta är nödvändigt för att kunna dels fastställa försörjningssituationen och därmed rätten till bidrag, dels bedöma be-

Enligt ShjL” räknas personer under 16 år som minderåriga. Som socialstyrelsen framhåller i ett remissvar till lagutskottet10 hänger ålders- gränsen 16 år inom sociallagstiftningen samman med ”att man tidigare räknat med ett inträde i yrkeslivet vid 16 års ålder”, men genom ”förskjutningen mot längre skolplikt och utbildningstider har åldersgrän- sen i senare lagstiftning av socialförsäkringskaraktär förskjutits uppåt”. Samtidigt har inom familjerätten praxis ändrats så att domstolarna som regel utdömer underhåll upp till 18 år, medan den tidigare åldersgränsen var 16 år. Som tidigare framhållits anser socialutredningen att orsaken till bristande försörjningsförmåga inte längre behöver preciseras. Minderårig- het behöver därför inte åberopas som grund för rätt till socialbidrag. Hänsyn till barns och ungdoms behov av ekonomisk och social trygghet bör emellertid enligt socialutredningens mening föranleda vissa särskilda bestämmelser som skall gälla beträffande personer under 18 år. Dessa bestämmelser bör bla markera den kommunala socialvårdens ekono- miska sistahandsansvar vad gäller dessa ungdomars möjligheter att efter grundskolan fortsätta sin utbildning. Vidare kan här erinras om att nuvarande socialhjälpslag innehåller vissa undantag för minderårig i fråga om ersättning för utgiven hjälp (34 5). I den kommande lagstiftningen - bör motsvarande bestämmelser intas för barn och ungdom under 18 år.

Som redan angivits bör enligt socialutredningens mening rätt till bidrag avseende försörjningen föreligga, då en person inte har medel att försörja sig och där behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med annat sätt avses här bl a makes och förälders försörjningsskyldighet gentemot andra maken resp barn, olika former av socialpolitiska bidrag såsom utbild- ningsbidrag etc.

Rätten till socialbidrag blir i övrigt i hög grad beroende av möjligheten att försörja sig genom arbete. Härvid måste beaktas dels allmänna förhållanden såsom förekomsten av arbetstillfällen, dels den enskildes personliga resurser och situation i övrigt avseende ålder, hälsotillstånd, arbetsförmåga, vård av egna barn m m. Erbjudet arbete skall med hänsyn till den enskildes förhållanden bedömas som lämpligt. Som vägledning för denna bedömning vill socialutredningen hänvisa till följande bestämmel- ser i lag (19731370) om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arbets- marknadsstöd.

Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den arbetssökandes yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

3. arbetet ej hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

10 Se LUzs betänkande 197331.

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Om bidragssökande inte tillvaratar allmänna möjligheter och personlig förmåga att genom arbete eller på annat sätt helt eller delvis klara försörjningen bör i motsvarande grad rätten till socialbidrag upphöra. Rätten till sådant stöd bör dock kvarstå för make eller barn som saknar medel till försörjningen och som inte kan tillgodose behovet på annat sätt. Frågan behandlas ytterligare under 10.4.6 och 10.4.8.

10.4.5 Socialbidragets innehåll, nivå m m

Under 10.4.3 har framhållits att socialbidrag bör möjliggöra en skälig levnadsstandard vad avser kost, kläder, bostad och hemutrustning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning etc. Med vård avses i detta sammanhang de ekonomiska konsekvenserna av vården i form av avgifter, medicinkostnader mm. Den sociala myndighetens skyldighet att tillgodose direkta behov av stöd och omvårdnad i övrigt framgår av andra avsnitt i detta kapitel och av de två närmast följande kapitlen. Till skälig levnadsstandard hör även resurser för personlig utveckling och för meningsfylld, aktiv livsföring i övrigt, bl a i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Den som uppbär socialbidrag bör få del av den allmänna standardutvecklingen.

l prop 19551177 med förslag till nu gällande socialhjälpslag under- ströks vad redan socialvårdskommittén anfört, nämligen att en person inte ”genom socialhjälpen skall beredas en levnadsstandard som är högre än den, som råder hos de medborgare, vilka lever under små förhållanden men likväl äro helt självförsörjande”. Departementschefen framhöll att ”givetvis bör hjälpen inte utmätas så snålt att vederbörande nätt och jämnt hålles över svältgränsen, men å andra sidan bör hjälpen inte heller vara så frikostig, att hjälptagaren beredes en högre levnadsstandard än den, på vilken fullt självförsörjande medborgare i små ekonomiska omständigheter lever”.

De generella bidragen svarar numera för en bättre behovstäckning än de gorde år 1955. Socialhjälpen har i allt högre grad fått en komplette- rande funktion. Tidigare var det vanligare än nu både att socialhjälpen täckte hela försörjningsbehovet och att hjälptiderna var långa. Numera är hjälpbehoven oftast tillfälliga och de utgivna beloppen vanligen små. Socialhjälpsförhållandena har således förändrats avsevärt sedan mitten av 1950-talet.

Socialutredningen anser att socialbidraget bör bestämmas med hänsyn till flera faktorer. Bidragsnivån för denna kommunala behovsprövade ekonomiska hjälp bör bestämmas utifrån behoven, vilka varierar med hänsyn till familjens storlek etc. Bidragsnivån bör tillförsäkra den bidragsberättigade en skälig levnadsstandard. Därvid bör hänsyn tas till lokala förhållanden i avseende på hushållsinkomster och levnadsomkost- nader. I det underlag som erfordras för beslut om bidragsnivåer kan ingå särskilda familjebudgetberäkningar, något som vissa kommuner redan börjat tillämpa som vägledning vid fastställelse av socialhjälpsnormer.

Bidragsnivån bör givetvis bestämmas så att därunder ryms också bostads- kostnaden även om denna inte normregleras (se nedan).

Som redan tidigare framhållits anser socialutredningen att bidrag till försörjningen som regel skall vara en kompletterande tillfällig hjälp men även syfta till att sätta bidragstagaren i stånd att försörja sig själv och de sina. Rehabiliteringsaspekten bör därför beaktas då bidragsnivån fast— ställs.

Socialutredningen anser att inom det nya socialbidraget rehabilite- ringsaspekten måste tillmätas ökande betydelse. Det kan här ibland vara fråga om kompletterande stöd till insatser från andra delar av social— vården eller andra verksamheter på primärkommunal, landstingskommu— nal eller statlig nivå. Inom den nuvarande socialhjälpen kan de särskilda rehabiliteringsbehoven tillgodoses inom ramen för den frivilliga social— hjälpen enligt 13 å ShjL. Utredningen anser att rehabiliteringsinrikt- ningen av den kommunala ekonomiska behovsprövade hjälpen är så viktig att bidrag till rehabiliteringsändamål i viss utsträckning och i vissa former bör vara en rättighet inom ramen för det nya socialbidraget. Vissa andra former av rehabiliteringsstöd inom den nuvarande frivilliga socialhjälpen bör med bibehållande av den frivilliga karaktären regleras utanför socialbidraget.

Rehabiliteringsinsatserna inom socialbidragets ram är avsedda att utgöra grund för en mer långsiktig uppbyggnad av den bidragsberättiga- des möjligheter att helt eller delvis försörja sig och till en aktiv livsföring. Det kan här vara fråga om att tillgodose individuellt betingade behov av stöd och hjälp, exempelvis mer omfattande hemutrustning, planering av ekonomin, ersättning för särskilda vårdkostnader och kvalificerad be- handling, m in.

Det är inte möjligt att för dessa insatser i samma utsträckning som i fråga om det övriga socialbidraget fastställa mer generella beloppsnormer och bidragsnivåer. Vägledande riktlinjer bör emellertid utarbetas, efter— som socialbidraget avses skola vara en rättighet (se 10.4.7).

Frågan om socialbidragsnivåns relation till olika gruppers standard rymmer även en tidsaspekt. Både levnadsomkostnaderna och en i ekono- miska termer bestämd levnadsstandard har för det stora flertalet under- gått fortlöpande höjningar. Detsamma gäller istort socialhjälpsnormerna genom kompensationer för prishöjningar och genom reella standardför- bättringar. Som bl a framgår av SU 72 kan dock bristande systematik på många håll leda till att bidragstagarna genom eftersläpningar får vidkän- nas standardförsämring. Av undersökningen framgår också att i mars 1972 närmare hälften av samtliga kommuner hade infört basbeloppsan— knutna normer med skilda procentsatser för olika familjetyper. Där— igenom tillförsäkras hjälptagarna bidragsnivåer som ganska följsamt kompenserar förändringar i levnadsomkostnaderna. Socialutredningen föreslår att socialbidrag till försörjningen i största möjliga utsträckning normeras (se nedan) och att normerna anknyts till basbeloppet. Behovet av att följa allmänna standardförbättringar får prövas i särskild ordning.

Socialbidragets ändamål är bl a att tillförsäkra de bidragsberättigade skälig levnadsstandard. I detta begrepp ingår som nämnts inte enbart den direkta försörjningen utan även möjligheterna till personlig utveckling

och stimulans. Den normerade delen av socialbidraget bör innefatta också vissa kostnadsändamål, exempelvis kläder och elström, som nu ofta ligger utanför traditionella socialhjälpsnormer och därför har förutsatt särskild ansökan. Socialbidragets normbelopp blir därmed i motsats till traditio- nella normtyper jämförliga med de belopp som i SU 72 betecknas ”bruttonormer”11 och som kommit att införas i allt fler kommuner (är 1972 i närmare var fjärde kommun).

Enligt socialutredningen bör samtliga kommuner införa basbelopps- reglerade belopp i form av bruttonormer. Socialutredningen har i mål- diskussionen ovan (se 10.4.3) motiverat sitt förslag. Många kommuner har också redovisat erfarenheten att bruttonormer inneburit ”betydande arbetsbesparing i socialförvaltningen vid handläggning av det enskilda socialhjälpsfallet” (bil 2, avsnitt 5.7).

Vissa kostnader som är nödvändiga för en skälig levnadsstandard och som därmed skall täckas av socialbidraget måste regleras utanför brutto- normernas ram. Den viktigaste av dessa är bostadskostnaden. Detsamma gäller hemutrustning i vissa fall, utgifter för vård etc. Socialutredningen avser att i senare betänkande återkomma till dessa frågor.

10.4.6. Behovsprövningen

Prövningen av ansökan om socialbidrag bör avse sökandens aktuella ekonomiska situation och hans möjligheter att på annat sätt erhålla medel till sitt (och familjens) behov. Om det konstaterats att ärendet gäller enbart ett rent ekonomiskt behov av bidrag till försörjningen, bör prövningen i allmänhet kunna begränsas till en beräkning av sökandens inkomster under viss period i förhållande till gällande bruttonormbelopp plus bostadskostnad.

Behovsprövningen måste alltid utgå från socialbidragets uppgift att tillgodose de faktiska hjälpbehoven. Även om den ekonomiska behovs- prövningen som regel skall vara enkel, är det varken möjligt eller önskvärt att socialbidragsverksamheten genomgående fungerar som ett schematiskt utformat socialförsäkringssystem. Hänsyn måste kunna tas till indivi- duella förhållanden av olika slag bl a i fråga om beh0v av förebyggande och rehabiliterande insatser. Det finns självfallet också situationer, där ett på siffermässiga grunder motiverat avslag måste vägas mot de sociala följderna härav för personen i fråga eller, inte minst, för dennes familj. Det är inte heller ovanligt att en familjs ekonomiska svårigheter börjat före den för den aktuella behovsprövningen tillämpliga perioden. Skulle tidigare ansökan ha berättigat till bidrag avseende då eftersatta behov, exempelvis bostadskostnaden, kan bidraget retroaktivt omfatta också detta:

Även om inkomsterna under den aktuella perioden överstiger brutto— beloppet (bruttonorm plus faktisk bostadskostnad), kan det i vissa fall visa sig erforderligt att lämna ekonomiskt stöd. Detta inträffar exempel- vis om en familj helt saknar medel till sin omedelbara försörjning

1 1 Angående begreppet bruttonormer, se bil 2, avsnitt 1.1 Olika normsystem.

(exempelvis kost för de närmaste dagarna). I sådana fall får socialbidra- gets storlek anpassas med hänsyn till detta behov tills vederbörande beräknas erhålla medel till försörjningen på annat sätt.

Detsamma kan gälla behovssituationer som förorsakats av uppenbara brister i hushållning och uraktlåtenhet att efter förmåga svara för sin och de sinas försörjning e dyl. I sådana fall anser socialutredningen dock att bidragsgivningen skall kunna förbindas med ändamålsenliga regler av typ uppdelning av hjälpperioden, återbetalningsskyldighet och vissa föreskrif— ter i fråga om utbetalningsform.

Vid behovsprövningen måste också bedömas, vilka eventuella social- vårdsinsatser utöver bidragsgivning som kan erfordras i det särskilda fallet. Det egentliga behovet av stöd kan många gånger gä långt utöver det rent ekonomiska. Socialvårdens uppgift måste vara att tillsammans med den det gäller undersöka möjligheterna att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose de grundläggande behoven. Det kan då bli fråga om ett mer långsiktigt arbete, där de ekonomiska insatserna koncentreras till den inledande fasen.

10.4.7. Socialbidraget som rättighet

Nuvarande socialhjälpslag drar en skarp gräns mellan obligatorisk och frivillig hjälp, även om det i praktiskt socialvårdsarbete är svårt att mer exakt avgöra var gränsen går. Denna uppdelning går tillbaka på äldre lagstiftning och präglas av tidigare rådande samhällsförhållanden. Som redan framhållits avser socialutredningen att rätten till socialbidrag skall vidgas i förhållande till den nuvarande obligatoriska socialhjälpen. Utred— ningen anser att socialbidraget i sin helhet skall vara en rättighet i likhet med socialförsäkringsförmåner och vissa andra generella bidrag.

Den enskildes rätt till socialbidrag i vissa situationer bör anges så klart som möjligt. Rätten till socialbidrag skall vid avslag —— liksom nu beträffande socialhjälp — genom besvär kunna prövas av instanser över den kommunala socialvårdsmyndigheten. Frågan om regler för sådan överprövning behandlas i kapitlen 12 och 31.

Enngt socialutredningens uppfattning bör socialnämnden få behålla sin nuvarande möjlighet att teckna borgen å län (14 & ShjL). Denna rätt till borgensteckning bör dock regleras i annan ordning än den som kommer att gälla socialbidraget. Samma gäller exempelvis komplettering av den statliga näringshjälpen. Beträffande borgensteckning vill socialutredning- en framhålla att gällande amorteringsbestämmelser i alltför hög grad kommit att begränsa användningen av borgensinstitutet.

Som frivillig socialhjälp kan nu ifrågakomma många skilda insatser. Olika kommuner har inom ramen för frivillig socialhjälp tagit initiativ till inte tidigare prövade insatser och stödåtgärder. Vidare har av andra anslag än till socialhjälp bidrag av olika slag utbetalats, för exempelvis särskilda insatser avseende stimulans och rekreation för barnfamiljer, pensionärer etc. Socialutredningen förutsätter att kommunerna även ifortsättningen bibehåller och utvecklar sådan bidragsverksamhet utanför socialbidraget (se 10.6).

Socialbidraget omfattar enbart ekonomisk hjälp även om, som särskilt

framhållits, den ekonomiska hjälpen inte sällan måste kombineras med andra stödinsatser. Det är här fråga om sociala tjänster av olika slag såsom praktiska hjälpinsatser i hemmen, social hemhjälp till barnfamiljer, åldringar och handikappade, barnomsorg m m. Frågan om den enskildes rätt till stöd och hjälp i sådan form behandlas i kapitel 12.

10.4.8 Kommunernas rätt till ersättning av enskild

Enligt socialhjälpslagens huvudregel är enskild inte ersättningsskyldig för den hjälp han har rätt till, dvs obligatorisk hjälp. Detta innebär mildare bestämmelser i förhållande till den äldre lagen. ShjL:s huvudregel bör i stort sett behållas. Rätten till socialbidrag bör enligt utredningens principförslag utvidgas i olika avseenden. Genom att bidragsrätten vidgas och huvudregeln om icke återbetalningsskyldighet bibehålls, kommer ersättningsskyldigheten enligt förslaget att ytterligare begränsas relativt sett. En sådan utveckling ligger i linje med vad som istort sett gäller för det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt. Från kommunalekonomisk synpunkt är frågan om enskilds ersättning för utgiven socialhjälp av ringa betydelse (se SU 72). Å andra sidan talar olika skäl för att enskilds ersättningsskyldighet bibehålls i viss omfattning. Socialutredningen anser att regler för ersättningsskyldighet som i princip liknar nuvarande bestämmelser i 33—36 åå ShjL bör finnas även i den kommande lagstiftningen. Utredningen avser att återkomma till frågan i senare betänkande.

Socialutredningen vill emellertid redan i detta principbetänkande ta upp en i sammanhanget aktuell fråga, nämligen förskottering av sociala förmåner med socialhjälp, varvid hjälptagaren är ersättningsskyldig. Det är vanligen socialförsäkringsförmåner av olika slag som förskotteras.

Denna förskotteringsverksamhet har fått betydande omfattning. Den som söker exempelvis någon form av folkpension, såsom (förhöjt) kommunalt bostadstillägg, och inte kan reda sig ekonomiskt har att vända sig till den sociala myndigheten för hjälp, vilken sedan av myndigheten kan återkrävas retroaktivt hos socialförsäkringsorganet i samband med dess första utbetalning efter beslut i socialförsäkringsären- det. Arrangemanget är föga tillfredsställande vare sig från den enskildes eller från socialvårdsadministrativa synpunkter.

Socialutredningen anser att här bör tillämpas samma ordning som i fråga om yrkesskadeförsäkringen. Enligt 34% lagen (19541243) om yrkesskadeförsäkring gäller att i avvaktan på slutligt beslut riksförsäk- ringsverket reSp försäkringskasssa kan utge provisorisk ersättning när det är sannolikt att rätt till ersättning föreligger. Sådan ersättning utgår utan återbetalningsskyldighet, om det senare visar sig att rätt till ersättning inte föreligger eller gäller endast lägre belopp. Socialutredningen anser det synnerligen angeläget att inte heller de som söker folkpensionsför- måner, sjukförsäkringsförmåner etc skall behöva vända sig till socialvår- den i avvaktan på utbetalning av genom socialförsäkringen administrerade förmåner. Socialvården bör avlastas ifrågavarande förskotteringsärenden.

Till frågan om socialbidrag och ersättningsskyldighet för detta i samband med arbetskonflikt återkommer utredningen i senare samman-

Frågan om det slutliga kostnadsansvaret för socialbidrag som utbeta- lats till personer som är mantalsskrivna i annan kommun än vistelsekom- munen behandlas i kapitel 29.

Frågan om statsbidrag för kommunala kostnader i form av socialbidrag berörs likaså i kapitel 29.

10.49 Garantier för en mer enhetlig bidragsnivå

Olika undersökningar har visat på stora variationer mellan kommunerna i fråga om förekomsten av socialhjälpsnormer liksom beträffande den standard socialhjälpsverksamheten tillförsäkrat kommuninvånarna. Här kan hänvisas till socialdepartementets tidigare åberopade socialhjälps- undersökning från år 1967. Aktuella undersökningar såsom SU 72 och en motsvarande undersökning som utförts av kommunförbundet visar att sådana skillnader fortfarande är betydande, även om viss utjämning skett under de Senaste fem åren. Kommunförbundets länsavdelningar har i flera län genom sina rekommendationer medverkat till denna utveck- ling mot mer enhetliga normer för socialhjälpen. De båda sistnämnda undersökningarna visar emellertid på skillnader mellan kommunerna ifråga om de nya bruttonormernas nivåer som knappast kan motsvaras av lika stora lokala differenser i fråga om levnadsomkostnader, hushållsin- komster etc. Detta förhållande finner socialutredningen otillfredsställan- de. . Utredningen anser att bidragsberättigade skall vara tillförsäkrade socialbidragsförmåner som oavsett bostadsort möjliggör skälig levnads- standard. De nuvarande skillnaderna i beloppsnivåer mellan kommunerna måste därför, så långt de inte motsvaras av faktiska skillnader i levnadsomkostnader, hushållsinkomster osv, jämnas ut.

Utredningen förutsätter att den pågående utvecklingen mot alltmer likartade normer och belopp kommer att fortsätta. Denna utveckling ger stöd för uppfattningen att större enhetlighet kan åstadkommas i första hand genom tillämpningsanvisningar och genom kommunförbundets insatser. Efter de undersökningar som åberopas ovan har också kommun- sammanläggningarna slutgiltigt genomförts, vilket torde medföra ökade förutsättningar för ytterligare utjämning av skillnaderna i bidragsnivåer.

10.5 Sociala tjänster 10.5.1 Allmänna principer

Socialvårdens inriktning mot de övergripande mål som angivits i kapitel 9 kräver att den kan tillhandahålla väl differentierade sociala tjänster. Detta framträder särskilt tydligt när det gäller att åstadkomma goda uppväxt- och levnadsbetingelser eller på annat sätt bedriva förebyggande verksam- het. Men att tillgång finns till sociala tjänster är ofta en förutsättning också för de individ— och familjeinriktade insatserna inom socialvården.

De sociala tjänsterna bör medverka till att främja jämställdhet i samhället ifråga om materiell levnadsstandard och personliga utvecklings-

betingelser. Behovet av stöd och hjälp till dem som lever under ogynn- samma villkor måste därför särskilt beaktas.

Tjänsterna bör tillhandahållas efter klart angivna riktlinjer. Dessa bör beskriva bla förutsättningarna för att tjänsterna skall kunna ges och i vilken omfattning stöd och hjälp kan utgå samt innefatta regler för prioritering av hjälpbehov om resurserna inte räcker till.

Vissa hjälpbehov kan tillgodoses på olika sätt. Socialvårdens företräda- re bör tillsammans med klienten diskutera igenom för- och nackdelar i olika alternativ. Den som behöver hjälp bör alltid ha möjlighet att avvisa erbjudanden om sociala tjänster. Vid val mellan alternativ bör stor vikt läggas vid den hjälpsökandes uppfattning och önskningar. Alternativen kan dock innebära olika anspråk på resurser. Detta förhållande måste beaktas av socialvårdens representanter så länge det finns andra angelägna men otillfredsställda sociala behov.

En dominerande del av de sociala tjänsterna kommer att ägnas barnfamiljer, handikappade och äldre. Många gånger gäller det att tillgodose behov av elementär omvårdnad och trygghet i materiellt hänseende. För barnfamiljerna kan detta innebära åtgärder som under- lättar familjens försörjning genom förvärvsarbete eller som innefattar stöd till vårdnadshavaren i fråga om barnens sociala utveckling. Bland åtgärder för äldre och handikappade inryms de som tillgodoser behov av kost och hygien men också de som syftar till att bryta social isolering.

Motsvarande och andra behov av stöd och hjälp finns också hos andra grupper.

Av trygghetskravet följer att de sociala tjänsterna bör finnas att tillgå när de behövs. Många av dem som har det största behovet av stöd och hjälp känner inte till eller avstår från att utnyttja de sociala tjänsterna. Det bör därför ske ett aktivt utbud av tjänster till de personer eller familjer som bäst behöver detta stöd.

De sociala tjänsterna måste vara lätta att nå. Det kan därför finnas skäl till att enheter för förmedling av tjänster samordnas och förläggs tillsammans med andra verksamheter. Exempelvis kan det vara lämpligt att en dagcentral för pensionärer också förmedlar hemhjälp till äldre eller att en socialarbetares arbete delvis förläggs till en barnavårdscentral. Inrättande av socialcentraler (vårdcentraler) med bl a läkare och annan sjukvårdspersonal vid sidan av socialarbetarna ger också goda förutsätt- ningar för lätt åtkomlig och allsidig service. Samtidigt vinns att insatserna kan samordnas bättre än vad som är regel när vårdenheterna är uppdelade på traditionellt sätt.

De sociala tjänsterna bör kunna tillgodose starkt varierande behov. Ett flexibelt utnyttjande av sociala tjänster är ett viktigt inslag i det sociala behandlingsarbetet i enskilda fall och kan bidra till att mer ingripande åtgärder inte behöver komma ifråga. Exempel på detta är användningen av social hemhjälp och barnomsorg som stöd till barnfamiljer med omfattande sociala problem. Det är angeläget att möjligheterna att kombinera olika tjänster på det sätt som bäst tillgodoser klientens behov tas tillvara. För att så skall kunna ske måste de sociala tjänsterna vara lätta att tillgå även i administrativt hänseende.

De sociala tjänsterna bör omfatta åtgärder inom bl a följande områden.

Stöd för barns omvårdnad och utveckling

Detta område kan innefatta bl a följande tjänster.

Barnomsorg. Denna verksamhet består i att anordna och driva barn- stugor (daghem, fritidshem och lekskola) samt familjedaghem. Även delar av den sommarverksamhet som gäller barn (t ex dagkolonier) kan räknas dit. Socialutredningen kan i fråga om barnomsorgen, utan att ta ställning i detalj, hänvisa till prop 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation, som bygger på barnstugeutredningens betänkande (se 4.5). Det är angeläget att understryka den stora betydelse verksamheten har för barn som har särskilda behov av stöd och stimulans för sin utveckling.

Social hemhjälp. Hos många barnfamiljer gäller att en av föräldrarna har som huvudsaklig uppgift att sköta hem och barn. Vid sjukdom och andra tillfällen som kan kräva denna persons bortovaro från hemmet kan socialvården behöva tillhandahålla sådana tjänster som erfordras för att barnens omvårdnad och andra uppgifter i hemmet inte eftersätts. I vissa fall kan hemhjälp behöva sättas in som led i en mer omfattande behandling till stöd för en familj och därmed också för barnens utveckling. Detta gäller bl a när barn med handikapp ingår i familjen. Hemhjälp kan förekomma även i andra fall, se nedan.

Rådgivning till föräldrar. I såväl barnavårdscentralens som barnstugans (den framtida förskolans) uppgifter ingår att ge föräldrar råd och stöd i frågor som rör barnens utveckling. Samtal och rådgivning vid barnavårds- centralen om barnets fysiska och psykiska utveckling kan även avse frågor som gäller barnets sociala utveckling.

Erfarenheter av barnets beteende i barnstugegruppen kan vara en naturlig utgångspunkt för samtal och information om barns utvecklings- problem och om hur dessa kan lösas. Rådgivning kan också ordnas i mer kollektiva former genom föreläsningar och diskussioner, där föräldrarnas erfarenheter och problem får bli utgångspunkt. Sådan verksamhet kan t ex förekomma vid en barnavårdscentral eller en barnstuga.

Fritidsverksamhet. Vid sidan av den aktivitet som förekommer i barnstugan och skolan finns behov av fritidsverksamhet utom hemmet för barn och unga. Barns utemiljö är ofta bristfälligi storstadsområdena. Behovet av lek, av aktiv och stimulerande fritid kan tillgodoses i flera former. Parklek, fritidsgårdar, föreningsstöd är exempel på några. Möjlig— heten att delvis integrera verksamheter för olika åldrar bör tas tillvara.

Stöd för försörjning

Detta område kan innefatta bl a följande tjänster. Kontant hjälp. Denna har behandlats under 10.4 och berörs vidare under 10.6.

Barnomsorg. Denna har nämnts ovan. Till uppgiften att ge barn stöd

och stimulans i utvecldingen kommer också den att göra det möjligt för föräldrarna att genom arbete utom hemmet förbättra sina försörjnings— möjligheter. Hänsyn måste tas till de krav som därmed ställs i fråga om tid och form för tillsynen och till möjligheterna att tillgodose dessa krav utan att ge avkall på barnets rätt till trygghet och dess behov av kontinuitet i omvårdnaden.

Rådgivning och information. Det är svårt för den enskilde att ha god överblick och kännedom om olika försäkrings- och bidragsförmåner. Socialvården bör här ge information och förmedla kontakt med rätt organ. Socialvårdens tjänster kan även komma att gälla biträde med att upprätta ansökningshandlingar och skrivelser som rör sådana förmåner.

Rådgivningen kan också gälla den personliga ekonomin och budgeten. Det är naturligt att så sker i anslutning till att kontant hjälp lämnas. Också i samband med att information ges om andra förmåner kan en sökande behöva bistånd i frågor som gäller planering av ekonomin. Vidare kan socialvårdens medverkan med råd och andra tjänster erfordras t ex när sökanden har stora skulder.

Biträde vid arbetsanskaffning. För socialvårdens del kan det gälla att hjälpa en klient vid kontakt med arbetsförmedlingen eller med en tilltänkt arbetsgivare. Ibland kan socialvårdens medverkan behöva bli mer omfattande. Så kan vara fallet när klienten har arbetshinder av något slag.

Åtgärder som underlättar självständigt boende för vissa grupper

Detta område för sociala tjänster gäller personer som till följd av sjukdom, handikapp eller ålderdom har svårt att helt klara sig själva. De tjänster som kan bli aktuella är bl a av följande slag.

Social hemhjälp. Den som varaktigt eller tillfälligt har nedsatt förmåga att klara elementära livsfunktioner behöver ofta hjälp med vardagliga göromål som gäller hushållet samt den personliga hygienen och värden. Ibland finns det anhöriga som kan svara för eller i varje fall delta i denna hjälp. Ytterst måste det dock ankomma på samhället att ansvara för att sådana tjänster kan tillhandahållas. Även när en anhörig har påtagit sig uppgiften, kan det finnas skäl att för kortare tid avlasta denne så att han får tillfälle till rekreation och till att uträtta personliga angelägenheter.

Särskild service ät handikappade. Den som har ett handikapp behöver tjänster som kan öka hans möjligheter till ett normalt liv. Delvis är dessa tjänster av samma slag som avser även andra grupper. Vissa är dock Speciella för denna grupp. Detta gäller t ex förmedling av specialbostäder och anskaffning av tekniska hjälpmedel.

Andra hjälpåtgärder. Dessa kan avse tillhandahållande av färdiglagad mat, fotvård, hårvård, telefontjänst m m. Många av dessa tjänster kan ges antingen i hemmet eller vid dagcentraler. Sådana centraler kan fungera som allmänt kontakt— och servicecentrum och förläggas exempelvis i anslutning till ett servicehus, varvid ett gott resursutnyttjande kan uppnås. I de sociala tjänsterna ingår också att för vissa grupper, främst bland de äldre, tillhandahålla ändamålsenliga boendeformer med större eller mindre inslag av service.

Detta område som gäller alla åldersgrupper kan omfatta bl a följande tjänster.

Anordnande och drift av fritidsgård och andra gemensamhetslokaler. Fritidsverksamheten för barn och ungdom har tidigare berörts. Behovet av kontakt och umgänge med andra, gemensamhet och samverkan mellan människor, aktiv och stimulerande fritid gäller naturligtvis alla. Särskild uppmärksamhet kräver de äldre och de handikappade som av flera skäl ofta inte har samma tillfälle som andra att eljest tillgodose dessa behov. De personer det här är fråga om har också i allmänhet nedsatt rörlighet. Lokalerna kan i dessa fall förläggas i anslutning till dagcentraler.

Stöd till föreningar. Samhället bör uppmuntra och understödja den föreningsverksamhet som finns för och inom vissa av socialvårdens målgrupper. Sådan verksamhet för och bland barn och ungdom har redan nämnts. Handikapp- och pensionärsorganisationer är andra exempel på föreningar som behöver socialvårdens stöd och tjänster. Detsamma gäller länkverksamhet och andra klientorganisationer.

Tjänster som ökar handlingsfriheten för vissa grupper

Detta område omfattar bla färdtjänst för handikappade och äldre. Färdtjänsten träder för dessa grupper i stället för kollektiva trafikmedel, då dessa av olika skäl inte kan utnyttjas eller helt saknas. Förutom vid resor i samband med arbete, vård etc bör den kunna utnyttjas vid deltagande i föreningsliv och annan fritidssysselsättning, för besök hos släkt och vänner samt, för den som vårdas länge på sjukhus, vid permissioner till eget eller andras hem.

Social rädgivningi övrigt

Till tidigare nämnda former av rådgivning och information kommer även de som gäller allmänna sociala frågor samt förmedling av kontakt med myndigheter i skilda ärenden vid sidan av dem som särskilt angivits i det föregående. Även i dessa fall kan socialvården behöva bistå med tjänster av olika slag, tex hjälp med skrivelser o d.

Med en vid tolkning av begreppet sociala tjänster kan också mer speciella former av rådgivning inrymmas bland dessa. Exempel på sådana är rådgivningen i alkoholfrågor samt tonårs- och familjerådgivningen. Dessa behandlas närmare i andra avsnitt av betänkandet.

Social jour

Behovet av tjänster och andra insatser från socialvården begränsas inte till dagtid och vardagar. Att även nattetid och under veckoslut och helger kunna komma i kontakt med socialvården och få hjälp i akuta situationer är således en viktig trygghetsskapande faktor.

Behovet av jour gäller alla områden där socialvården har uppgifter. Möjligheter att utan omfattande kostnader organisera en tillfredsställande

jour bör därför tas tillvara. Jourverksamhet inriktad främst på de äldres behov kan organiseras i anslutning till dagcentral eller servicehus för pensionärer. Även institutioner för stöd och behandling torde kunna vara bas för jourverksamhet. Social jourtjänst bör kunna samordnas med en mer allmänt inriktad samhällsberedskap, där behov av skilda slag snabbt måste tillgodoses (brandkår, polis, läkare etc). Utbyggnad av sådan jour pågår f n i olika delar av landet. Det är angeläget att socialvårdens ansvarsområde därvid beaktas.

Möjlighet till statsbidrag för social jourverksamhet har också öppnats genom beslut av vårriksdagen 1973 (rskr 1973:259) om medel till socialstyrelsens förfogande för ersättning till kommunerna för sådan jourverksamhet under en försöksperiod.

10.6 Individ- och familjeorien terade insatser i öppen socialvård

Insatser inom denna huvudfunktion kan aktualiseras på olika sätt och skall kunna tillgodose varierande behov. Eftersom de faktiska behoven måste styra valet av insatser och metoder, sker en mer ingående mål-medelanalys i anslutning till de olika målgrupperna. I detta avsnitt behandlas därför endast de allmänna principer som bör vara vägledande i det praktiska socialvårdsarbetet. Även målkonflikter som har speciell aktualitet inom denna huvudfunktion skall uppmärksammas.

10.6.1. Allmänna principer

Av problemredovisningen har framgått att det fortfarande bereder många människor psykologiska svårigheter att anlita socialvårdens service. Den bild allmänheten har av socialvården påverkar benägenheten att nyttja dess tjänster. Kontakt i ett sent skede, när situationen hunnit bli mer komplicerad, försvårar problemlösningen. Känner klienten det dessutom förödmjukande att ta emot hjälp, ökar belastningen i en redan svår belägenhet. Information om socialvårdens möjligheter att ge bistånd liksom om de formella förutsättningarna för dessa insatser är därför viktig. En god information i dessa hänseenden skulle kunna bidra till att klienterna i ökad utsträckning och iett tidigt skede själva tar initiativ till kontakt med socialvården. Förutsättningarna för gynnsamma effekter skulle därigenom också bli väsentligt bättre.

När kontakt väl etablerats, får relationerna mellan klient och social- arbetare grundläggande betydelse. Klientens upplevelse av sin roll i detta sammanhang påverkar inte endast förutsättningarna att nå en tillfreds- ställande lösning för honom själv. Den blir också en del av allmänhetens bedömning av socialvårdens sätt att fullgöra sina funktioner.

Oberoende av vem som aktualiserat ärendet kan följande typer av insatser urskiljas: enbart utredning med eller utan remissyttrande; — samtal och/eller rådgivning i anslutning till att ärendet aktualiseras; social service och hjälpåtgärder motiverade av klientens aktuella situation; fortlöpande stödkontakt, förmedlad dels genom klientens besök på

byrån, dels genom socialarbetarens insatser i hemmiljön;12 motivation till och förmedling av speciella vård- och behandlingsinsat— ser såsom rekreationsvistelse, utbildning, fosterhems- eller institutions- vistelse m fl insatser. Till de medel som kan användas för att ge individuellt inriktat stöd och hjälp hör även ekonomiska bidrag. Bidragsgivningen hör i huvudsak hemma inom socialbidragsverksamheten (se 10.4). Ekonomiskt bistånd bör emellertid enligt socialutredningens mening kunna förekomma även i andra former inom socialvården.

Exempel på sådant stöd är tecknande av borgen för lån till ändamål som är förenligt med en social behandlingsplan. Den möjlighet att teckna borgen som ges en social nämnd enligt ShjL bör enligt utredningens mening bestå, dock utan att sådan insats ges karaktär av socialbidrag.

Borgenslån kan förekomma bl a vid start av egen rörelse. För samma eller liknande ändamål kan ekonomiskt bistånd lämnas även i annan form, t ex kontanta bidrag som komplettering till statlig näringshjälp. Att olika medel väljs för en viss insats bör inte föranleda att det ena anses vara socialbidrag och det andra något annat. Även när bidragsformen väljs för ändamål varom här är fråga bör därför detta ske utanför socialbidra— gets ram. Det är angeläget att socialvården därvid samarbetar med exempelvis företagarföreningar och med statliga och kommunala organ som handlägger frågor om näringshjälp.

Även i övrigt bör socialvården ha möjlighet att lämna ekonomiska bidrag till ändamål som inte omfattas av rätten till socialbidrag. Dessa bidrag kan då ingå som del av mer omfattande insatser. Det kan vara beroende av kommunernas olika förhållanden om i visst fall stöd och behandling kan tillhandahållas genom egna vårdresurser eller på annat sätt. I senare fall kan kostnaderna för att ta resurserna i anspråk behöva betalas utan att det för den skull behöver bli fråga om socialbidrag.

Vid socialvårdens utövande av den huvudfunktion som beskrivs i detta avsnitt bör följande principer vara vägledande.

Utredningsarbete och problemlösning bedrivs i samarbete med klienten och på ett sådant sätt att han uppfattar arbetsprocess, beslut och lösningar som resultat av gemensamma insatser. Klientens personliga integritet skall respekteras och skyddas. Samarbetet skall präglas av grundsynen att klienten behåller ansvaret för sin situation. Han skall i konsekvens härmed ha frihet att avvisa erbjuden hjälp samt att göra prioriteringar inom ramen för tillgängliga resurser. Om socialvården vidtar åtgärd som ej är överenskommen med klienten, skall grunderna och beslutsunderlaget för sådan åtgärd redovisas. Detta bör gälla vare sig klienten motsätter sig åtgärden eller ej.

Socialvårdens insatser skall syfta till att frigöra och förstärka klientens egna resurser. Valet av åtgärder måste därför grundas på en bedömning av den aktuella situationen samt klientens potentiella resurser i olika hänseenden. Arbetsmetoder och personalsammansättning skall utformas så att socialvårdens utbud av stöd och behandling blir lika i likartade

12 Av senare delar av detta betänkande — främst kap 13 samt 14.6 och 21.3

framgår att även frivilliga kontaktmän utanför de egentliga socialarbetargrupperna förutsätts komma att medverka i den framtida socialvården.

situationer. Valet av insats skall inte påverkas av det sätt på vilket ärendet anhängiggjorts: anmälan, spontan kontakt etc.

10.6.2. Målkonflikter

Individens rätt till självbestämmande vid kontakt med socialvården samt hans rätt att aktivt påverka handläggningen av sitt eget ärende kan i vissa situationer komma i konflikt med andra intressen.

Socialvårdens ansvar att garantera liv och hälsa för personer som på grund av fysisk eller psykisk svaghet eller omogenhet ej själva kan tillvarata sina intressen kan i vissa situationer inte förenas med klientens rätt att avvisa erbjuden hjälp samt att göra prioriteringar inom tillgängliga resurser (se kapitel 13).

Rätten att avvisa erbjuden hjälp kan således inte få gälla oinskränkt. I tex fall av barnmisshandel måste föräldrarnas beslutanderätt få vika för samhällets ansvar att tillvarata barnens rätt till gynnsamma utvecklings- betingelser.

På samma sätt uppstår en konflikt mellan individens rätt att behålla ansvaret för sin situation och samhällets skyldighet att ge adekvat hjälp i situationer som domineras av gravt missbruk av beroendeframkallande medel, allvarliga relationsstörningar eller hälsovådlig misär.

Behovet av att tillgodose akuta sociala stöd- och behandlingsbehovi situationer där barns och ungdomars utvecklingsmöjligheter eljest skulle äventyras kan vidare begränsa klientens/vårdnadshavarens förutsättningar att påverka utrednings— och beslutsprocessen.

De metodfrågor som är aktuella inom denna huvudfunktion behandlas utförligare i kapitel 14.

10.7 Institutionellt anknuten vård och behandling

I detta avsnitt anges principiella riktlinjer för institutionellt anknuten vård och behandling för barn, ungdomar och vuxna med sociala problem. Service och vård för äldre behandlas i avsnitt 11.5.

Strävandena att i första hand tillgodose stöd- och behandlingsbehov i öppna former medför att institutionerna utnyttjas i ett sent skede, när ofta mycket omfattande och djupgående problem föreligger. För det behandlingsarbete som f n förläggs till institutionerna innebär detta stora komplikationer. Upprepade återfall i missbruk av alkohol eller narkotika, ett stort antal miljöbyten samt avbrott i personkontinuiteten klient— socialarbetare dominerar bilden vid institutionsplaceringar. För klienten leder detta ofta till resignation och dåligt utvecklad motivation. Samtliga här nämnda faktorer utgör ogynnsamma förutsättningar för framgångsrik problemlösning. Organisatoriskt är institutionsvården i stor utsträckning isolerad från den öppna socialvården. Det försvårar gemensamma plane- rings— och behandlingsinsatser samt ett rationellt utnyttjande av de totala resurserna.

Det är viktigt att utnyttjande av institutionella resurser inte bidrar till ökad social isolering och utstötning. Institutionellt förlagd eller anknuten vård och behandling bör kunna ske i syfte

— att bryta en akut och för klienten destruktiv situation; _ att klarlägga behovet av stöd och behandling; att planera och påbörja problemlösningsprocessen; att bereda en tillflykt vid nya kriser; att i speciella fall tillgodose behov av längre tids vistelse i mera skyddad miljö (se härom närmare 24.3).

Tre principer är av grundläggande betydelse vid utformningen och ut- nyttjandet av de institutionella resurserna.

Kontinuitet

Förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt indivi— duellt behandlingsarbete. En väl fungerande närterapeutisk kontakt bör därför behållas och utnyttjas under samtliga faser av problemlösningspro- cessen. En sådan obruten kontakt gällande även institutionsvistelsen ökar förutsättningarna att åstadkomma funktionella samband mellan socialvår- dens olika grenar. Kravet på största möjliga kontinuitet bör också gälla övriga vårdorgans medverkan vid planering och genomförande av olika aktuella insatser.

Flexibilitet

Stödet och hjälpåtgärderna liksom tidpunkten för utnyttjandet av institu- tionella resurser måste anpassas till klientens aktuella behov, förutsätt- ningar och totala sociala situation. Detta kräver ett brett register av handlingsalternativ, där olika resurser är lätt åtkomliga och möjliga att förena till ett individuellt präglat åtgärdsprogram. Socialvårdsmetodiken bör även under institutionsvistelsen präglas mera av ett socialpsykologiskt betraktelsesätt än av formella åtgärdsregler.

Närhet

Denna princip är viktig av flera skäl. Närhet mellan institution och hemort underlättar kontakten med klientens anhöriga. Därigenom kan upplevelsen av social och psykologisk isolering reduceras. Också när det gäller strävandena att i största möjliga utsträckning förlägga institutio- nellt knutna insatser till klientens egen sociala miljö är denna princip viktig. Därigenom blir institutionens tjänster möjliga att utnyttja för hela primärgruppen. På samma sätt underlättas vidare en fortsatt kontakt med olika samhällsorgan i hemorten. Närheten påverkar också möjligheterna att finna flexibla och situationsanpassade lösningar under det löpande behandlingsarbetet. Ett primärt vårdansvar, gemensamt för den öppna och den institutionella värden, med vilket bör följa ökat intresse för profylax, förutsätter ett begränsat avstånd hemort—institution. Institutionen skall betraktas som ett medel att genomföra ett behand- lingsprogram. Den utgör en av flera alternativa resurser. Verksamheten skall bedrivas i öppna former med största möjliga sociala kontakt- mönster. Små institutioner bör eftersträvas. Därigenom skapas ökade förutsättningar för individuella lösningar, samtidigt som institutions- miljön lättare kan utnyttjas i terapeutiskt syfte. Vidare kan klientens och

All behandling skall vara frivillig, såvida inte de i kapitel 13 angivna kriterierna för vård utan klientens samtycke föreligger.

Klienten skall ha insyn i den information på vilken socialvården grundar sin bedömning, ha kännedom om de diagnostiska och terapeu- tiska medel som används samt de formella förutsättningarna för social- vårdens insatser. Behandlingsplanering måste ske i samverkan mellan klienten och socialvården. Klienten förutsätts aktivt delta i problemlösan- det och därmed förknippade beslutsfunktioner. Han skall vidare ha frihet att avbryta pågående behandling eller avvisa erbjuden hjälp samt kunna göra prioriteringar inom ramen för tillgängliga resurser. Rättssäkerheten skall tillgodoses genom möjligheter att anföra besvär samt att anlita biträde.

Behandlingen skall syfta till att tillföra klienten resurser samt att frigöra och utveckla hans egna. Behandlingsinsatserna bör ges samma stan- dard och utformning för likartade problem. Klienten skall under institu- tionsvistelsen ha tillgång till samhällets övriga resurser på samma villkor som övriga medborgare. Socialvårdens resurser bör dimensioneras med hänsyn till de faktiska behoven, så att trygghet att erhålla adekvat vård skapas.

10.8 Social kontroll 10.8.1 Allmänt om social kontroll

Inget samhälle kan fungera om människor handlar utan hänsyn till andra. Därför behövs det någon form av social kontroll som möjliggör samspel mellan människor och som minskar förekomsten av avvikelser från ett önskvärt socialt beteende.

I smågrupperna kan människor uppleva gemenskap och arbete för gemensamma mål. Detta förutsätter att vissa överenskommelser görs om hur samarbetet skall gå till, vilken lojalitet som gruppen fordrar osv.

SamSpelet mellan olika smågrupper är mera komplicerat och här tar staten, kommunerna och vissa större organisationer på sig en del av ansvaret för att det skall fungera tillfredsställande, i första hand genom lagar och andra bestämmelser. Men mycket i detta samspel regleras av grupperna själva, som ofta söker stöd i större organisationer med omfattande uppgifter.

Social kontroll kan uppfattas både positivt, neutralt och negativt. Den kan utövas genom belöningar eller genom negativa sanktioner (straff, uteslutning ur gruppen, negativa attityder etc). Denna beskrivning be- höver nyanseras. Det finns i praktiken många erfarenheter som visar att positiva och negativa sanktioner uppfattas som relativa; olika individer uppfattar dem olika och det som i en viss situation ter sig som negativt för en person kan i en annan upplevas som något positivt.

Det finns ett stort antal normsystem som samverkar och motverkar varandra för att bygga upp en social kontroll i samhället. Vid en långtgående samverkan kan det sociala trycket upplevas som något tvingande men också som något som ger trygghet. Är motsättningarna

starka och långvariga kan detta upplevas som otrygghet men också som valfrihet. Det är svårt att bygga upp ett system som ger både hög valfrihet och stor trygghet; det finns i hög valfrihet inbyggt ett riskmoment. En jämförelse mellan ungdomars livsvillkor i det agrara samhället med val- möjligheter för ett fåtal och dagens samhälle med ett stort antal valmöj- ligheter för relativt många belyser detta.

Kontrollen kan vara informell i den meningen att normbildningen inom gruppen är vag både ifråga om precisering av normerna och ifråga om gruppens reaktioner mot avvikelser från normerna. I många smågrup- per utövas kontrollen inte av funktionärer utan av gruppmedlemmarna själva — exempelvis i familjen och i kamratgruppen. Individerna kan här successivt påverka gruppens beslut i enskilda fall och gruppens allmänna attityder.

Redan i primärgrupperna finns det tendenser till att i viss utsträckning formalisera kontrollen. Denna tendens blir starkare i grupper där med- lemmarna har sammanslutit sig på grundval av gemensamma intressen, exempelvis i en löntagarorganisation eller ien idrottsförening. Normerna är här i varje fall en del av dem — formulerade istadgar och det finns också funktionärer som ser till att de efterföljs. Kontrollen kan ta många olika former det kraftigaste negativa uttrycket är uteslutning.

Social kontroll uppstår genom ett samspel mellan ramnormer (lagar och andra bestämmelser av övergripande karaktär) och smågruppsnormer. Påverkan inom smågrupperna är starkare än den påverkan som sker genom det opersonliga ramnormsystemet. Det är inte bara skillnaden mellan personlig och opersonlig påverkan som här är av betydelse. I smågrupperna sker påverkan oavbrutet, dag efter dag i ungefär likartade situationer. I smågrupperna har man tillgång till både positiva och negativa sanktioner. Ramnormer som har starkt stöd av smågruppsnor— mer accepteras därför i större utsträckning än sådana som har relativt svagt stöd från smågrupperna i samhället.

Social kontroll är inte något självändamål. Den av medborgarna bestämda uppgiften är att underlätta samlevnad och samspel. Därför måste man oavbrutet undersöka om det fortfarande är erforderligt med social kontroll på ett givet område av samhällslivet och om de former i vilka den sociala kontrollen bedrivs är ändamålsenliga. Utan en sådan kontinuerlig uppföljning blir den utövade sociala kontrollen ändamålslös eller skadlig. Det samhällsbevarande momentet måste hela tiden hållas inom rimliga gränser genom förändring och förnyelse av kontrollen och dess former. Den sociala kontrollens uppgift att motverka norm- och beteendeav- vikelser kan ha negativa bieffekter. Dels kan den leda till stämpling och utstötning av avvikare, dels kan dessa själva identifiera sig med en social särroll. Risken för negativa effekter är störst om den sociala kontrollen riktas mot avvikelser i normer inte bara i beteende.

10.8.2. Social kontroll inom socialvården

Såsom inledningsvis framhållits finns det inslag av social kontroll också i socialvårdens verksamhet.

Den sociala kontroll som har aktualitet för socialvården kan samman- fattas i tre grupper.

a) Social kontroll som förebygger normkonflikter och beteendeawikel- ser: — normpåverkan i barnstugor och andra institutioner, vilken syftar till ett godtagande av samhällets normer samt till ett beteende som inte strider mot dessa normer;

— allmän samhällsinformation i samma syfte; påverkan genom utbildning och information som syftar till ökad tolerans för sådana beteendeawikelser från individers eller gruppers sida som inte skadar andra; — olika slag av social service som indirekt påverkar värderingar och beteende; arrangerande av fritidssysselsättningar av olika slag; åtgärder som underlättar utvecklandet av en positiv, informell social kontroll i boendemiljön etc.

b) Social kontroll som innebär bearbetning i frivilliga former av norm- konflikter eller beteendeawikelser: _ gängbearbetning och andra åtgärder i syfte att aktivera klienterna att bearbeta sina problem; _ olika slag av frivilliga stöd- och behandlingsinsatser i öppna eller institutionella former.

c) Social kontroll som utövas i syfte att möjliggöra behandling eller att skydda klienten: skiljande av barn från deras hemmiljö om hänsynen till barnets bästa kräver det; — omhändertagande för att bryta en akut destruktiv situation och för att få igång en behandling. Social kontroll i sådant syfte som nämns under c) kan stundom nödvändiggöra ett ingripande utan klientens — och i förekommande fall vårdnadshavares samtycke. Härmed sammanhängande frågor behandlasi kapitel 13.

Som tidigare sagts kan den sociala kontrollens uppgift att motverka norm- och beteendeawikelser ha negativa bieffekter. Även den sociala kontroll som socialvården utövar kan medföra risk för sådana effekter. Detta gäller i första hand kontroll i form av tvångsmässigt ingripande. Men även sådana faktorer som utformningen av den ekonomiska bidrags- verksamheten har betydelse i detta sammanhang.

Det bör emellertid framhållas att de problem som socialvården har att bearbeta sällan bottnar i markerade normawikelser, där som nämnts risken för negativa bieffekter är mest framträdande. Undantag utgör t ex sådana attityder som vissa grupper av narkotikamissbrukare intar och där bl a idealisering av missbruket och förakt för ordnat arbete utgör norminslag som samhället inte kan acceptera. I stort torde emellertid den sociala kontroll som socialvården skall utöva kunna förankras i normer som accepteras även av dem som blir föremål för den. Om själva kontrollen ogillas behöver detta inte innebära att de bakomliggande normerna ogillas.

Ur de övergripande målen för socialvården synes följande allmänna

Av demokratimålet bör följa ett accepterande av mångfald i normer och beteenden. Den sociala kontrollen skall utövas öppet och premisser- na redovisas, tex premisserna för attityd- och beteendepåverkande uppfostran, utbildning och information. Sistnämnda insatser skall syfta till att demokratins ideal får bredaste möjliga förankring och tillämpning. Häri ligger också en uppgift att företräda kollektivets intressen mot krav på sådan individuell självbestämmanderätt som inte kan tillgodoses utan att andra skadas. Inom den ramen skall såsom grundprincip för socialvår- dens insatser gälla respekt för individens självbestämmanderätt. Därav följer att tillämpningen av tvång inom socialvården skall inskränkas till ett minimum. Åtgärder som bryter självbestämmanderätten skall beslutas i en öppen procedur med rätt till överklagande.

Från järnlikhetssynpunkt är det väsentligt att den sociala kontroll som är attityd- och beteendepåverkande syftar till att skapa respekt för individernas jämställdhet. Den formella sociala kontrollen skall utövas lika i likartade situationer utan ovidkommande hänsyn till berörda personers socioekonomiska och annan status. Skillnader i behandlingen skall betingas av skillnader i det akuta behandlingsbehovet. För självför- troendet och känslan av jämställdhet är det angeläget att undvika att uppmärksamheten koncentreras till negativa sidor hos klienter.

Från trygghetssynpunkt är det särskilt betydelsefullt att bidra till utvecklandet av en positiv social kontroll människorna emellan. Vidare återkommer som krav på den sociala kontrollens utformning tryggheten att vid behov få adekvat vård samt rättssäkerhet och skydd för den personliga integriteten.

l 1 Mål och medel för särskilda målgrupper

Detta kapitel innehåller en mer ingående redovisning av mål och medel för vissa målgrupper som socialutredningen funnit vara av särskilt intresse för- socialvårdens verksamhet. De målgrupper som behandlas är följande:

— familjer med barn;

— ungdomar;

_ missbrukare av beroendeframkallande medel; — handikappade;

— äldre.

Redovisningen för varje målgrupp innehåller en definition och ett försök till kvantifiering av målgruppen, en beskrivning av dess särskilda behov samt en precisering av mål och medel inom olika huvudfunktioner som har särskild aktualitet för målgruppen ifråga.

Socialutredningen anser det angeläget att understryka — här liksom i inledningsavsnitten till kapitlen 7 och 8 — att utredningens huvudsakliga syfte i förevarande sammanhang är att rikta uppmärksamhet på vissa negativa drag i de sociala förhållandena för att härigenom få utgångs- punkter för åtgärder som skulle kunna avhjälpa bristerna. Framställning- en kommer därmed inte alltid att ge en rättvisande bild av målgruppernas totala sociala situation.

11.1 Familjer med barn 11.1.1 Målgruppen

Med barnfamiljer avses här familjer med hemmavarande barn upp till 18 års ålder, även om de frågor som kommer att behandlas i första hand berör familjer med mindre barn. Anledningen härtill är familjegruppens betydelse för barnens utveckling också under tonåren. Ungdomar kom- mer härutöver att behandlas som en särskild målgrupp i nästa avsnitt. Åldersgrupperna från ca 13 år och upp till 18—20 år har nämligen speciella från familjen oberoende behov som ställer anspråk på särskilda insatser och resurser.

Enligt den löpande befolkningsstatistiken uppgick det totala antalet

barnfamiljer den 31.12.1971 till 1 132 344. Av dessa hade 521 181 eller 46 procent endast ett barn under 18 år. Dessa barn utgjorde dock mindre än 30 procent av det totala antalet barn i samma ålder. Antalet enförälderfamiljer var 187 331. Storleken på denna grupp var år 1969 ca 157 000, varför en betydande ökning kan konstateras. Med enförälderfa— miljer avses personer över 18 år som är ogifta, änkor, änklingar, frånskilda eller gifta ej samboende och som har barn. Antalet barn i olika familjetyper framgår av tabell 11:l.

Tabellllj Antal barn i olika familjetyper den 31.12.1971 (barn i åldrarna 0—17 år).

Antal barn Samtliga Därav barn Därav barn per familj barn till gifta till ensam—

makar stående för—

äldrar Antal % Antal % Antal %

1 521 181 26,1 393 454 22,8 127 727 47,5 2 845 106 42,4 758 182 43,9 86 924 32,3 3 425 598 21,3 390 012 22,6 35 586 13,2 4 eller flera 203 444 10,2 ' 184 896 10,7 18 548 6,9 Samtliga 1 995 329 100,0 1 726 544 100,0 268 785 100,0

268785 barn eller 13,5 procent av hela antalet barn hade således ensamstående förälder. I en av familjepolitiska kommittén genomförd undersökning är 1971, publicerad ibetänkandet FamiljestödI ,var andelen ogifta mödrar drygt 45 procent och andelen frånskilda kvinnor ca 30 procent av alla enförälderfamiljer.

Även inkomstfördelningen hos barnfamiljerna kan vara av intresse i detta sammanhang. Familjepolitiska kommittén redovisar ett omfattande material i detta hänseende. Den på grundval av 1970 års taxering framräknade inkomstprognosen för år 1972 utvisar bl a följande.

Stora inkomstskillnader föreligger inom gruppen makar med barn. En fjärdedel av dem har inkomster understigande 31 600 kr/år, medan den fjärdedel som har de högsta inkomsterna har inkomster överstigande 56 500 kr/år. Andelen barnfamiljer med inkomster under 20 000 kr/år stiger med stigande barnantal. Dock är andelen något större för ettbarns- familjer än för tvåbarnsfamiljer.

Ensamstående föräldrars inkomst är mycket låg. Medianinkomsten för hela gruppen var för år 1972 17 700 kr/år. Medianinkomsten för tvåförälderfamiljer med en inkomsttagare ligger på 34 600 kr/år. Dessa inkomstskillnader reduceras dock i avsevärd grad genom beskattningens och bostadsbidragens utformning, bidragsförskott och underhållsbidrag m m.

Mer än 40 procent av samtliga i enföräldergruppen har inkomster under 15 600 kr/år. Knappt 6 procent har inkomster överstigande 40 000 kr/år. Tendensen :vtt inkomsten sjunker med stigande barnantal gäller i ännu högre grad denna grupp.

1 SOU 1972134

11.1.2 Målgruppens specifika behov Generaliserbara behov

Familjens sätt att fungera är av fundamental betydelse för barnens sociala och personlighetsmässiga utveckling. Ett flertal socialpolitiska åtgärder är därför destinerade till familjer med barn i syfte att underlätta och trygga deras ekonomiska situation, göra dem mer jämställda på bostadsmarkna- den och ge viss ekonomisk kompensation vid eventuellt bortfall av försörjare.

Den moderna familjen har behov av ersättare för föräldrarna i olika situationer; i vissa fall kontinuerligt i form av barnomsorg (jfr 10.5.2), i andra fall temporärt genom t ex hemservice i olika behovssituationer.

Genom att kvinnornas förvärvsarbete har accepterats som en rättighet, har barnfamiljerna behov av att kunna lita på att omvårdnaden av barnen sker under betryggande och för barnen utvecklande former även när den förläggs till andra miljöer än det egna hemmet. Barnomsorgen måste således ges ett sådant innehåll att den i sin serviceuppgift vid föräldrars förvärvsarbete också tillgodoser barnens känslomässiga och sociala ut- vecklingsbehov.

Mer tillfälliga behov av ersättare för föräldrar kan uppstå i de flesta barnfamiljer, framför allt vid sjukdom. Vissa typer av familjer kan i olika situationer ha behov av särskild service. Till dem hör följande familjety-

per:

familjer där samtliga vuxna har förvärvsarbete;

— enförälderfamiljer;

_ nyinflyttade familjer och sådana som saknar sociala kontakter; — familjer med Språksvårigheter och/eller avvikande kulturella mönster; _ familjer med handikapp eller sjukdom hos någon familjemedlem; — familjer med skiftarbete; _ familjer med stora avstånd till skola och andra serviceinrättningar.

Familjers särskilda behov

Många familjer har behov av individualiserade insatser, motiverade utifrån barnens stimulans— och utvecklingsbehov.

Det finns goda skäl anta att en satsning på åtgärder destinerade till familjer med barn, såväl förebyggande som direkt familjestödjande och behandlande, väsentligt skulle minska behovet av vuxenvård inom men- tal—, kriminal-, missbrukar- och arbetsvårdsområdena. Denna slutsats grundar sig framför allt på två erfarenhetsmässiga iakttagelser vid rehabili- teringsverksamheten inom dessa områden:

_ svårigheterna att fungera som vuxen har inte sällan grundlagts i barndomen; — det visar sig vara mycket svårt att åstadkomma bestående funktionsför— ändringar när individen nått vuxen ålder.

För att kunna utvecklas väl behöver barnet trygg och kärleksfull omvårdnad, stimulans och ledning. Det behöver successivt ökade praktiska och sociala färdigheter samt kunskaper. Ett fundamentalt behov är vidare ett positivt socialt samspel med vuxna. Det sociala samspelet behövs också med barnets egna åldersgrupper för att det skall lära sig fungera på jämställd bas och tillsammans med andra enligt gemensamma regler. Barnet behöver vidare en yttre närmiljö, där det på egen hand kan knyta nya kontakter och där det kan vistas utan fara. Ungdomarna har behov av att skapa sig egen identitet samt att successivt öka sin frihet och eget ansvarstagande. Behov av samspel mellan yngre och äldre föreligger även under denna period.

Identifieringen av särskilda behov

Ett stort antal studier har visat att flertalet av de familjer som har behov av stöd i olika former inte nås av samhällets insatser. Andelen sådana familjer är svår att fastställa. I Jonsson-Kälvestens undersökning ”222 Stockholmspojkar” (1964) bedömdes 25 procent av pojkarna mellan 7 och 16 år vara i behov av omedelbar hjälp.

Vid en av det danska socialforskningsinstitutet genomförd undersök- ning i mitten av 1960-talet uppvisade minst 5—10 procent av 1265 skolbarn i åldern 9—12 år, hemmahörande i Köpenhamn och Randers, symtom på ett omedelbart hjälpbehov. Även i denna undersökning konstateras att endast en mindre del av dem som var i behov av hjälp fick sådan. Många föräldrar till de mest störda barnen var inte heller medvetna om barnens svårigheter.

Ökad kännedom om faktorer som generellt innebär uppenbara risker för barns fortsatta utveckling skulle möjliggöra väsentligt tidigare indivi- duella insatser. Att mer allmängiltigt fastlägga kriterier på sådana situatio- ner är emellertid inte möjligt.

Individens och primärgruppens förutsättningar varierar ständigt och är i den meningen unika. Det dynamiska samspelet såväl inom gruppen som med andra individer och grupper ger stort utrymme för inflytelser vilka är omöjliga att överblicka och bedöma vid en viss tidpunkt. Svårigheten att på ett tillförlitligt sätt förutsäga den sociala utvecklingen kan illustreras med konstaterandet att långt ifrån alla barn som växer upp under svåra yttre förhållanden utvecklar sociala anpassningsproblem. Samtidigt företer tex också ungdomar och vuxna från materiellt trygga hemmiljöer stora sociala anpassningssvårigheter. Till dessa uppenbara begränsningar i möjligheterna att med högre grad av säkerhet förutsäga individers sociala utveckling kommer bristen på uppsökande verksamhet och på metodik för denna typ av insatser samt allmänhetens obenägenhet att spontant och tidigt söka råd och hjälp i brydsamma situationer.

Trots dessa reservationer är det möjligt att i praktisk verksamhet konstatera, hur vissa typer av familjeproblem är vanligt förekommande när det gäller barn med utvecklingsbrister. Här kan urskiljas hem där

relationerna präglas av spänningar eller svåra slitningar. Även alkoholmiss— bruk och/eller kriminalitet hos någon av familjemedlemmarna förekom- mer ofta. Stimulansfattiga och socialt isolerade hem ger otillräckliga betingelser för barnens utveckling.

Vissa extrema former av uppfostran anses numera ha stor betydelse för barnets fortsatta utveckling. Olika studier tyder på att inte endast auktoritär uppfostran utan även brist på ledning eller inkonsekvent handlande ofta komplicerar barnens norminlärning och känslomässiga utveckling. Hit hör vidare föräldrars svårigheter att anpassa kraven till barnens förutsättningar att uppfylla dessa.

Psykiska sjukdomstillstånd kan i hög grad påverka samspelet inom gruppen. Slutligen bör nämnas hem där kulturkonflikter uppkommer. Utsatta för denna risk är framför allt vissa grupper av invandrare.

De företeelser av problemkaraktär vilka här kort antytts bör ses som riskfaktorer. Förekomsten av dem berättigar som tidigare framhållits inte till bestämda förutsägelser om en negativ utveckling. Däremot bör iakttagelser och erfarenheter av denna karaktär vara till viss vägledningi allmänt förebyggande och uppsökande verksamhet.

11.1.3 Särskilda mål för familjer med barn

Målen för socialvårdens insatser när det gäller barnfamiljerna bör formu- leras med utgångspunkt i familjens primära uppgift att ge barnen materiell och känslomässig trygghet samt att medverka vid inlärningen av normer och värderingar.

De vuxnas trygghet och välbefinnande främjar barnens bästa, samtidigt som barnens gynnsamma utveckling också främjar föräldrarnas trygghet och välbefinnande. Därmed kan man säga att vuxnas och barns behov i princip sammanfaller och ömsesidigt påverkar varandra.

Trots allt kan målen för samhällets insatser när det gäller föräldrarna resp barnen komma i konflikt med varandra. Det är fallet då barnens positiva utveckling bedöms förutsätta separation från föräldrarna. I sådana fall bör barnens behov sättas före föräldrarnas.

Vilka fysiska och psykiska resurser som den vuxna människan förfogar över bestäms — inom ramen för hennes konstitutionella egenart av hur hennes utvecklingsbehov blivit tillgodosett under barndomen. Med hän- syn till att socialisationen i ökande grad påverkas av förhållanden utanför familjen bör målen för socialvårdens insatser avseende barn och ungdomar inte bara avse deras omvårdnad och stöd inom familjen utan också beakta deras behov med avseende på utbildning, aktiviteter, fritid och miljö.

Mälen för insatser till barnfamiljer bör vara: — att stödja familjerna i deras funktion att ge medlemmarna fysisk och psykisk trygghet och att sörja för barnens gynnsamma utveckling i socialt, intellektuellt och känslomässigt hänseende; _ att ägna Speciell uppmärksamhet och särskilda insatser åt socioekono- miskt svaga familjer, segregerade bostadsområden samt sådana sociala situationer som bedömes utgöra risker för barns och ungdomars utveckling;

— att kunna erbjuda alla 6—åringar plats i förskola. Barn med särskilda behov av stöd och stimulans2 bör beredas denna möjlighet från tidigare ålder; — att anordna eller främja till familjen komplementära miljöer, ägnade att ge barn omvårdnad och utvecklingsstimulans samt ungdomar aktivitet för en positiv social utveckling; att vid fysisk planering, inom olika samhällsinstitutioner och i indivi- duella fall tillvarata barns och ungdoms intressen respektive rätt.

11.1.4 Särskilda medel för familjer med barn

Planeringen av den fysiska miljön bör beakta _ förutom boendefunktio- nen och serviceinrättningar också behovet av arbetsplatser, nöjen, kulturprogram, samvaro samt barns behov av lek, individuellt och i grupp.

I bostadsområdena bör finnas särskilda utrymmen för barns gemen- samma inom- och utomhuslekar.

Hemserviceverksamheten bör utformas med hänsyn till olika familjety- pers temporära behov av ersättare. Därvid bör enförälderfamiljer, nyin- flyttade och invandrare ägnas särskild uppmärksamhet.

Väl differentierad service som medger tidiga kontakter med föräldrar, spädbarn och förskolebarn —- bla barnavårdscentraler och barnstugor — bör systematiskt utnyttjas för information, kvalificerad rådgivning och övriga sociala tjänster.

[ situationer då barns utveckling är hotad bör det generellt åvila socialvården att verka för ökad förståelse för barnets behov. Insatserna bör syfta till att i samverkan åstadkomma sådana förändringar i samspelet mellan barnet och dess miljö att barnets och familjens utvecklingsbeting- elser främjas.

Barn från understimulerade eller socialt isolerade hemmiljöer bör erbjudas barnomsorgsverksamhetens tjänster. För att nå kontakt med dessa familjer kan krävas en aktiv uppsökande verksamhet. Andra naturliga kontaktvägar i detta syfte är barnavårdscentraler och rådgiv- ningsbyråer.

Förutom omvårdnad och utvecklingsstimulans bör barnomsorgsverk- samheten erbjuda barnen trygga och kontinuerliga relationer till andra barn liksom till vuxna. Personal av båda könen samt stor åldersmässig spridning bör eftersträvas.

För barn med dubbelarbetande föräldrar eller förvärvsarbetande en- samförälder föreligger behov av tillsyn, vuxenkontakt och sysselsättning efter skoldagens slut. Mellanstadiebarnen, 9—12 år, är härvid en särskilt utsatt grupp. Behovet kan tillgodoses genom enskilda hem och/eller erforderligt antal platser i fritidshem. Särskild uppmärksamhet bör ägnas enförälderfamiljerna med endast ett barn. Daghemmen kan minska dessa barns risk för isolering och kompensera bristen på mångfald i fråga om

2 Om dessa barn se 5 'g' i den av 1973 års höstriksdag antagna lagen om förskole- verksamhet samt prop 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organi- sation s 15 f, 65 f.

sociala relationer. De bör också användas för att ge barnen nödvändig utvecklingsstimulans.3

Daghemmen bör i sådana situationer även kunna användas för familjer där modern/fadern inte har förvärvsarbete.

Kontinuitet är viktig även när det gäller familjedaghemmen. Upprepa- de byten av hem för samma barn kan motverkas bl a genom utbildning av dagbarnvårdare samt fortlöpande stöd och stimulans till hemmen.

Familjedaghemmen torde utöver sin barntillsynsfunktion även kunna utvecklas till temporärt utnyttjad resurs för vissa familjer med återkom- mande svårigheter av sådan att och grad att upprepade omhändertagan- den av barnen blir nödvändiga. Genom att familjedaghemmet vid behov också fungerar som fosterhem ernås eftersträvad personkontinuitet.

Om familjen på grund av sjukdom eller av andra skäl är ur stånd att tillfredsställa barnets vitala behov, bör det åvila socialvården att utforma ett sådant kontinuerligt, individuellt stöd att bristen kompenseras. En sådan situation kan ofta föreligga hos de invandrarfamiljer där barnens språkutveckling skiljer sig från föräldrarnas på sådant sätt att kommuni- kationsproblem uppstår.

I situationer då barnets liv, hälsa eller utvecklingsmöjligheter hotas skall socialvården tillvarata barnets rätt till trygghet och goda utvecklings- betingelser. Om olika stöd- och hjälpinsatser i samverkan med familjen visar sig vara otillräckliga måste en temporär eller mer varaktig separation kunna ske.

Barn som inte kan växa upp hos sina biologiska föräldrar bör ges möjlighet att varaktigt knyta an till ett gott fosterhem. Fosterhem kan anlitas även för vissa vårduppgifter som nu fullgörs av barnhem, nämligen sådan tillfällig vård av barn som aktualiseras av familjeskäl.

Ett sådant tillgodoseende av vissa vårdbehov för tillfälligt omhänder- tagna barn gör det möjligt att bevara närhet till föräldrar och till miljön i övrigt samt personkontinuitet i kontakten med familjen. Fosterhem som tar emot barn och ungdom med svårare störningar bör få kontinuerlig sakkunnig hjälp och stöd.

Barn som företer symtom på svårare beteendemässiga eller psykiska störningar kan ha behov av institutionsvård. För sådan vård kan krävas placering vid barnpsykiatrisk avdelning eller behandlingshem. Parallellt med dessa institutionella insatser för barnet bör stöd och rådgivning ges åt föräldrarna.

Det är angeläget att barnet inte utsätts för upprepade miljöbyten. Barnets behov av trygghet och känslomässig anknytning till individer i en primärgrupp kan tillgodoses på i princip tre sätt:

_ stöd- och hjälpinsatser i hemmiljön som gör separation onödig; temporärt anlitande av familjedaghem enligt ovan, kompletterat med kontinuerligt stöd till såväl detta hem som det biologiska; _ längre tids vistelse i ett fosterhem i syfte att ge barnet erforderlig personlig trygghet och stöd.

Socialvården bör ge råd och stöd åt familjer i olika krissituationer, t ex

3 Jfr prop 1973:136.

vid familjekonflikter, vid problem som rör barnens utveckling samt i övriga situationer där stöd efterfrågas. Det är angeläget att åtgärderna blir så litet ingripande och så litet dramatiska som möjligt.

Lokaler för akuta behov, där familjemedlemmar kan vistas något dygn, kan reducera behovet av mer långtgående åtgärder. En sådan resurs skulle kunna bestå av några rum eller lämpligt utrustade lägenheter. Utform— ningen och lokaliseringen av en sådan resurs måste givetvis ske med hänsyn till lokala behov och förutsättningar. För vissa kommuner kan det te sig naturligt att lokalerna förläggs i anslutning till socialbyrå eller dagcentral.

När barnfamiljer under lång tid lever på låg ekonomisk standard, bör socialvården uppmärksamma barnens särskilda behov utöver deras andel i kostnader för uppehållet. De bör inte av ekonomiska skäl vara förhindra- de att delta i sina åldersgruppers vanligaste aktiviteter. Fickpengar eller medel för utrustning som kan anses rimlig för att de skall kunna erhålla normal stimulans, t ex leksaker, Sportutrustning o dyl, bör kunna anvisas familjen. Detta behov bör beaktas då regler för socialbidrag utformas.

Barn har rätt till utbildning oavsett föräldrarnas ekonomi. Låg an- språksnivå som överförs från föräldrarna samt brist på utbildning motver— kar jämlikhetssträvandena. Socialvården bör därför särskilt stimulera barn från socioekonomiskt svaga familjer till såväl utbildning som annan utvecklande verksamhet samt vid behov bestrida kostnader härför.

1 1.2 Ungdomar 11.2.1 Målgruppen

De företeelser som här beskrivs som målgruppens speciella problem och behov inträder regelmässigt i någon form hos alla tonåringar. Gruppen avgränsas därför till att omfatta åldersperioden 13—19 år. Det totala antalet ungdomar i denna ålder var 754 069 den 31.12.1972. De fördelade sig på respektive årskull enligt följande:

Ålder: 13 14 15 16 17 18 19 Antal: 105 591 105 769 107 459 108 562 108 261 106 657 111770

1 1.2.2 Mognads- och identitetsutvecklingen

Ungdomsären präglas generellt av en successiv frigörelse; från en relativt skyddad tillvaro i familjekretsen till en självständig och kravfylld vuxenroll. Den unge skall under denna period finna och utveckla sin egen identitet i ett större socialt sammanhang.

Frigörelsen från den egna primärgruppen parallellt med ökat känslomässigt engagemang och social förankring till individer och grupper utanför denna krets — kan innebära lojalitetskonflikter. Under denna period av bristfällig emotionell mognad och anknytning kan den unges benägenhet till framför allt häftiga känslomässiga reaktioner skapa störningar i relationerna till omgivningen. Sådana temporärt försämrade

relationer — i första hand inom primärgruppen kan betraktas som normala inslag i en ung människas frigörelseprocess.

Den unges förutsättningar att uppfylla de krav och lösa de konflikter som uppstår bestäms av en rad faktorer. Inte minst de vuxnas hållning till tonåringens reaktioner och beteenden får stor betydelse för utvecklingens förlopp. Samtidigt som den unge behöver stöd och ledning är det viktigt att omsorgen inte blir ett hinder i utvecklingen mot ökad frihet, självständighet och ansvar. En sådan avvägning förutsätter insikt i arten av den problematik som kännetecknar pubertetsperioden.

Under denna utvecklingsprocess utsätts ungdomarna för stora påfrestningar i olika hänseenden. Flertalet ungdomar klarar dessa utvecklingsfaser i samspel med sin närmaste omgivning. För en mindre del tar svårigheterna sig sådana uttryck att insatser från samhällets sida aktualiseras.

De ungas successiva frigörelse från föräldraauktoriteten leder normalt fram till en egen, självständig identitet. Under denna period föreligger behov av kontinuerlig och känslomässigt förankrad kontakt med lämpliga identifikationsobjekt.

Flera för den unges utveckling viktiga funktioner fullgörs av familjen. Familjens struktur och funktion förändras emellertid snabbt. Detta påverkar i hög grad tonåringens sociala och psykologiska situation. Barnet ställs tidigt flertalet redan i förskolan inför krav och normer som i större eller mindre grad kan skilja sig från familjegruppens. Ett krav på att exempelvis avstå från omedelbar behovstillfredsställelse eller ett ifrågasättande av tidigare inlärt beteende innebär besvikelser och spän- ningar. Den känslomässiga trygghet som anses vara grunden för all personlighetsutveckling kan upplevas som hotad.

11.2.3 Målgruppens särskilda problem och behov

Generellt sett har utvecklingen de senaste decennierna inneburit att funktioner som traditionellt åvilat familjegruppen i ökad utsträckning kommit att övertas av andra samhällsinstitutioner (jfr 8.7). Samhällets ökade ansvarstagande för barns och ungdomars utveckling aktualiserar insatser inom en rad olika verksamhetsområden, I det följande uppmärksammas några företeelser och behov som bedöms vara särskilt framträdande under ungdomsåren.

Föräldrarnas ökade engagemang i verksamhet utom hemmet har förändrat förutsättningarna för samvaron inom familjekretsen. Förläng- ningen av utbildningstiden, vilken för ca 85 procent av den aktuella målgruppen är minst elva år, är också av betydelse i detta sammanhang. Ett senare inträde i arbetslivet innebär att många ungdomar senare uppnår en i förhållande till föräldrarna oberoende social och ekonomisk situation. Samtidigt finns det iakttagelser som tyder på att ungdomarnas fysiska och psykiska mognad tenderar att inträda vid allt tidigare ålder.

Ett nära umgänge mellan tre generationer, något som tidigare var en vanlig företeelse, förekommer numera sällan. Särskilt ungdomar från större tätorter har idag mycket begränsad erfarenhet av kontakter med generationen i pensionsåldern. Detta kan bidra till att skapa främlingskap

I puberteten uppstår behov av nya kontakter utanför familjekretsen som möjliggör fortsatt känslomässig trygghet. Ungdomarna söker sig till en ny grupp, där medlemmarna upplevs som solidariska och kollektivorienterade. Det är sannolikt att endast jämnåriga kan tillgodose dessa behov. Kamratgruppen kan ge erforderlig känslomässig trygghet. Om ömsesidigt förtroende och solidaritet grundläggs och utvecklas kan gruppen komma att spela en viktig roll för normbildningen och överförandet av värderingar. Gruppen utövar också en effektiv social kontroll. För att bli accepterad måste man följa gruppens normer. Den dikterar vidare i stor utsträckning medlemmarnas hållning till individer utanför gruppen. Störande och från gruppens normer avvikande beteende korrigeras.

Med ökad kunskap och medvetenhet har många ungdomar kommit att ifrågasätta den äldre generationens värderingar och det existerande samhällets sätt att fungera. När opinionsyttringar skett i organiserad form, har de ofta haft en starkt internationell politisk prägel. Den speciella ungdomskultur som därmed kan sägas ha uppstått och utvecklats utövar sannolikt stort inflytande på ungdomarnas attityd till de äldre.

För många ungdomar innebär upplevelsen av klart motstridiga normer och värderingar ökade svårigheter att utveckla en egen identitet. Dessa företeelser har emellertid också ett positivt värde; tex ett starkt engagemang i centrala samhällsfrågor och en internationell solidaritet. Ökad kunskap och medvetenhet är vidare en positiv faktor i den unges mognads- och identitetsutveckling.

Övergången från barndomen till vuxenvärlden är för många svår och riskfylld. Den unge är som nämnts under denna period starkt beroende av samvaro med jämnåriga och blir därigenom i hög grad orienterad kring kamratkretsens värderingar och aktivitet. Samtidigt föreligger stort behov av vuxenstöd. Den skenbara motsägelsen mellan den unges yttre beteende och hans innersta behov är karakteristisk för pubertetsperioden. De vuxna i hans närmaste omgivning ställs därför inför kvalificerade avvägningsproblem.

Ett flertal studier visar att lagöverträdelser är mycket vanliga under barn- och ungdomsåren. Den senast redovisade svenska undersökningen4 gäller samtliga pojkar vid Örebro grundskolor, vilka vårterminen 1965 tillhörde årskurs 3, 6 och 8. 96 procent av pojkarna uppgav i en anonym enkät, distribuerad våren 1968, att de någon gång begått en eller flera av tjugotvå olika exemplifierade typer av lagstridiga handlingar. Beteendet kulminerade kvantitativt under högstadiet. Frekvensen sjönk dock snabbt. Sålunda uppgav 45 procent av pojkarna att de under vårterminen i åk 9 inte överträtt gällande normer.

Bland de barn och ungdomar som begår lagstridiga handlingar kan två huvudgrupper urskiljas. Flertalet ungdomar debuterar plötsligt och är mycket aktiva under en kort tidsperiod. Det lagstridiga beteendet

4 Birgitta Olofsson: Vad var det vi sa! Om kriminellt och konformt beteende bland skolpojkar (Sthlm 1971).

avklingar spontant och blir sällan identifierat och registrerat av myndigheter. Till den andra, väsentligt mindre gruppen hör barn och ungdomar vilka tidigt företer symtom på psykosociala störningar. De har ofta växt upp under otrygga förhållanden såväl materiellt som känslomässigt. Många av dem har också flera miljöbyten bakom sig. De blir erfarenhetsmässigt senare aktuella för vård i ungdomsvårdsskolor och vid anstalter inom kriminalvårdens område. Vård- och stödinsatser som mobiliseras visar sig ofta ha mycket begränsade effekter. Här föreligger behov av att kunna identifiera dessa ungdomars situation tidigt, innan de hunnit grundlägga och utveckla problem och störningar som det senare blir svårt att komma tillrätta med.

Vår kunskap om hur lagöverträdare påverkas av olika samhällsåtgärder är mycket begränsad. Insikten om tonåringens allmänna reaktionsbenä- genhet samt om riskerna för att den unge utvecklar en kriminell identifikation manar dock till restriktivitet när det gäller en formell, juridisk reaktion mot lagöverträdelser. Det är emellertid samtidigt viktigt att samhällets reaktion och insatser sker utan dröjsmål samt i sådana former att den unge klart uppfattar vad som är att betrakta som ett icke-acceptabelt beteende.

Metoderna för det allmänt förebyggande ungdomsarbetet är dåligt utvecklade. Även i kommuner med goda materiella resurser för denna verksamhet samt ett väl differentierat fritidsliv redovisas stora svårigheter att nå de ungdomar som mest är i behov av stödjande och stimulerande insatser. Det kan tex gälla ungdomar som konsekvent avvisar erbjudanden att delta i kontaktträffar och andra arrangemang. De saknar egentliga fritidsintressen och fördriver sin fritid på ett ganska planlöst sätt. Den tristess dessa ungdomar upplever kan lätt övergå i destruktivt beteende. En del av ungdomarna tillhör gäng med kriminella tendenser, där ofta även missbruk av beroendeframkallande medel förekommer. Ledarna för dessa gäng sätter vanligen helt sin prägel på gruppens verksamhet. Dessa ungdomar löper en uppenbar risk att utvecklas i en kriminell och socialt isolerad riktning.

Även vissa ungdomar som besöker kommunernas ungdoms- och fritidsgårdar har svårt att finna sig tillrätta i denna miljö. De är svåra att motivera för den verksamhet som gårdarna fn kan erbjuda. En del av dem använder beroendeframkallande medel — även inom lokalerna vilket försätter personalen och övriga ungdomar i svårbemästrade situationer. De här antydda problemen har bl a lett till att fritidsgårdarnas s k öppna verksamhet av olika grupper inte längre betraktas som ett attraktivt fritidsaltemativ. De kommunala fritidsgårdar- na tillgodoser således f n dåligt vissa ungdomsgruppers behov.

Inom framför allt de större kommunernas cityområden råder ofta brist på lokaler som ungdomarna finner vara attraktiva som träffpunkter. Kontoriseringen av de centrala delarna samt pågående saneringsarbeten har också medfört att ett stort antal lokaler stängts eller rivits.

Ungdomar är i regel inte spontant hjälpsökande. Ett framträdande problem är därför att socialvårdens insatser många gånger aktualiseras i ett sent skede. Svårigheterna har då ofta utvecklats till mer omfattande sociala problem och störningar. Därigenom uppkommer lätt en negativt

Vissa för den unge kritiska situationer kan f n utlösa tvångsåtgärder jämlikt BvL. Detta gäller huvudsakligen vid behov av vård på grund av gravt missbruk av beroendeframkallande medel samt i samband med omfattande lagstridigt beteende, då åklagaren vid sin bedömning förutsätter mer ingripande insatser från socialvårdens sida. När tvångsåtgärder tillämpas mot tonåringar sker det under en period då flertalet av dem är dåligt känslomässigt förankrade samt har betydande svårigheter i olika hänseenden. Åtgärderna vidtas således huvudsakligen mot ungdomar som redan befinner sig i svåra och pressande sociala situationer splittrade hem, alkoholberoende föräldrar, psykiska besvär inom familjen, dålig ekonomi etc.

Åtgärder utan den unges samtycke kan i vissa lägen framstå som nödvändiga (se härom kapitel 13). Det föreligger dock samtidigt risk för att åtgärden ytterligare förstärker känslan av vanmakt och social isolering. Insikten om ungdomarnas utsatta situation mera generellt — manar till ett mycket restriktivt utnyttjande av tvångsåtgärder. Då sådana vidtas är det viktigt att de uteslutande ses som ett medel att bryta en för den unge destruktiv utveckling, samtidigt som förutsättningar skapas för att planera och påbörja erforderliga stöd- och behandlingsinsatser vilka förutsätts ske i frivilliga och öppna former. Det är angeläget att där förtroendefulla relationer redan etablerats, dessa utnyttjas och om möjligt intensifieras under ornhändertagandefasen, under vilken den unge är i särskilt stort behov av personligt stöd. Valet av tillfällig placeringsmiljö bör ske med beaktande av behovet att fortlöpande upprätthålla kontakten med den unges primärgrupp samt att utnyttja redan etablerad stödkontakt.

Huvuddelen av den aktuella målgruppen erhåller skolundervisning till 18—19 års ålder. Ingen annan samhällsinstitution har som skolan möjligheter att följa elevens utveckling genom åren (se 7.7.2). I denna miljö skall enligt skollagen samt ”Mål och riktlinjer” i läroplan för grundskolan elevernas utveckling till ”harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar” främjas. Vid över- gången till grundskolans högstadium sker stora förändringar i skolans inre arbete. Klassläraren ersätts av ett flertal ämneslärare. Därigenom begränsas starkt lärarens förutsättningar att skaffa sig kännedom om den enskilde elevens situation och utveckling.

Dessa förändringar i skolans arbetssituation sammanfaller i stort sett med ungdomarnas inträde i puberteten, då särskilt stort behov av kontinuitet och personligt stöd föreligger. Många av de ungdomar som senare blir föremål för insatser från den sociala barnavården redovisar begynnande eller starkt accentuerade anpassningssvårigheter i samband med övergången till grundskolans högstadium. Bland de faktorer som dessa elever nämner som särskilt anpassningskrävande urskiljes främst omställningen till ett stort antal lärares krav och undervisningsmetoder samt täta byten av ämnesrum. Många elever upplever också miljön i de stora högstadieskolorna som anonymitetspräglad och orosskapande. Medan stor vikt lagts vid utformningen av ämnesrum och pedagogisk utrustning, har betydligt mindre uppmärksamhet hittills ägnats

skoliniljöns utformning i övrigt.

Skolan har genom skolreformerna ålagts ökat ansvar för de ungas sociala fostran och utveckling. Flera faktorer bidrar till att skolan f n har svårigheter att uppfylla det i skollagen angivna sociala målet. Verksamheten är alltjämt i hög grad inriktad på dokumentation av teoretiska kunskaper som innebär att den enskilde elevens kunskapsmässiga prestationer fortlöpande avläses och registreras. Uppnåendet av sådana kunskapspräglade mål kan lätt komplicera uppfyllandet av mer socialt orienterade mål, där tex samverkan och solidaritet bör inrymmas. Den unge är medveten om att möjligheterna till högre utbildning och en god social position i vuxen ålder bestäms av de betyg han erhåller. En markant prestationsinriktad verksamhet skapar lätt en egoistiskt präglad arbetssituation. Ambitiösa elever kan uppleva kravsituationen pressande, medan hos elever som av olika skäl inte förmår redovisa lika goda studieresultat en känsla av otillräcklighet och mindervärde lätt skapas.

Skolans inre liv, bestående av bl a relationer mellan elever och skolans personal, präglas av en ganska strikt rollfördelning. Den sociala träningen — samspelet med människor i olika åldrar och roller, ett ansvarstagande för yngre kamrater, medverkan vid utformandet av regler för samvaron, solidaritet och medkänsla för svaga eller handikappade kamrater osv har visat sig svår att utveckla inom skolans ram.

Skolk, mobbning och ordningsproblem har under senare är markerat behovet av att ägna skolans miljö och arbetsformer ökad uppmärksam- het. Utredningen (U 1970:63) om skolans inre arbete (SIA) beräknas avlämna sitt betänkande under år 1974. På initiativ av utredningen pågår fn flera forskningsprojekt i syfte att klarlägga elevernas trivsel och anpassning i skolmiljön. Utredningen väntas bl a föreslå åtgärder som syftar till att frigöra de nu hårt bundna pedagogiska resurserna för insatser av mer socialkurativ karaktär.

11.2.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Mot bakgrunden av de problem och behov som redovisats under 11.2.3 bör följande principiella riktlinjer styra socialvårdens insatser för ungdom:

_ socialvården bör i ett förtroendefullt samarbete med hemmen och samhällets institutioner medverka till att ge den unge gynnsamma utvecklingsbetingelser i socialt, känslomässigt och intellektuellt hän- seende; den unges behov av stöd och stimulans under mognads- och identitetsutvecklingen måste ägnas särskild uppmärksamhet; —utvecklingen till en självständig och ansvarskännande individ bör underlättas genom att den unge successivt ges största möjliga förtroende och ansvar för sin situation; — kommunen bör driva en medveten och planmässig ungdomspolitik som syftar till att ge ungdomarna goda betingelser för en stimulerande och meningsfull fritid;

behovet av att i ett väl utvecklat fritidsutbud inrymma skapande och personlighetsutvecklande verksamhet — utövad tillsammans med individer i olika åldersgrupper bör speciellt uppmärksammas; insatserna bör ges en sådan inriktning och utformning att enskildas och gruppers särskilda behov blir tidigt identifierade och tillgodosedda; — socialvården bör även i den framtida lagstiftningen ges det yttersta ansvaret för att de ungas behov av gynnsamma utvecklingsbetingelser samt sociala stöd- och hjälpinsatser blir tillgodosedda.

Förverkligandet av denna målsättning förutsätter — att hem, skola, socialvårdsorgan och övriga samhällsinstitutioner känner gemensamt ansvar för den unges utveckling; att intim och planmässig samverkan mellan primärkommunens olika organ för allmänt förebyggande insatser, främst skola, fritidsnämnd (motsv), kulturnämnd, byggnadsnämnd och socialvårdsorganisation, kommer till stånd ifråga om såväl behovsinventering och planering som genomförande; — att ungdomarna genom sina organisationer stimuleras att aktivt delta i

utarbetandet av kommunala planer för ungdomsverksamheten; att huvuddelen av kommunens fritidsverksamhet förankras i de aktivt

verksamma ungdomsorganisationerna, vilka bör ges stort utrymme att formulera sina egna behov och mål och vilkas verksamhet bör stimuleras genom kommunala anslag; att den organiserade fritidsaktiviteten för barn och ungdom också stöds genom subventionerad eller kostnadsfri upplåtelse av kommunala anläggningar; att lokaler i största möjliga utsträckning utnyttjas gemensamt av grupper i olika åldrar och med olika verksamhetsinriktning; att ungdomars behov av olika insatser klarläggs och tillgodoses genom en aktiv uppsökande verksamhet, förlagd till ungdomsgrupper samt erfarenhetsmässigt identifierade riskmiljöer; att ökad uppmärksamhet ägnas frågor rörande kvalificerad ungdomsle- darutbildning, där särskilt behov föreligger att utveckla metoder för kontakt- och motivationsskapande insatser; att skolan, som har speciellt gynnsamma förutsättningar att fortlöpande påverka och följa den unges utveckling, aktivt utnyttjas i såväl det allmänt förebyggande som det individuellt inriktade arbetet; — att informationsutbyte och samverkan mellan skola och socialvård ges en fast organiserad utformning;

— att såväl kontaktskapande verksamhet som direkta stödinsatser ges en sådan utformning att de i största möjliga utsträckning på ett naturligt sätt anknyter till den unges normala livssituation; — att kontinuitet i en väl fungerande personkontakt eftersträvas även när problemlösningenlkräver medverkan av flera specialister. Frågan om användning av institutionella resurser som medel i social-

vårdens verksamhet behandlas sammanhället i kapitel 24.

11.3 Missbrukare av beroendeframkallande medel 11.3.1 Inledning

Socialutredningens hittills genomförda analys av behovet av vård och service inom socialvårdens ansvarsområde har präglats av en strävan att undvika en symtomorienterad beskrivning. Detta är en konsekvens av den helhetssyn som varit vägledande för utredningsarbetet. Genomgången av vissa målgruppers situation syftar till att klarlägga i vad mån det för dessa grupper föreligger sådana specifika problem och behov att de aktualiserar särskilda insatser från socialvårdens sida och att i vart fall precisera vilka mål och medel som har särskild betydelse för målgruppen i fråga. Att utredningen därvid bedömt det nödvändigt att — med visst avsteg från huvudlinjen — sammanföra missbrukare av beroendeframkallande medel till en särskild målgrupp sammanhänger med att missbruk av sådana medel i sig erfarenhetsmässigt ofta skapar särskilda problem som det finns anledning att något närmare belysa._

Med beroendeframkallande medel avser socialutredningen alkoholhalti- ga drycker, narkotiska medel och olika tekniska preparat (t ex förtunnings- och lösningsmedel) vilkas verkningar till sin karaktär liknar de båda förstnämnda medlens.

Vid redovisningen under 11.3.3 av målgruppens särskilda problem och behov görs ingen åtskillnad mellan olika missbruksmedel. För beskrivningen av erforderliga socialvårdande insatser kan det anses vara av underordnad betydelse, vilket medel en missbrukare för tillfället använder.

Eftersom gällande lagstiftning och offentlig statistik i stor utsträckning skiljer mellan alkohol och narkotika, har emellertid redovisningen under 11.3.2 rörande missbrukets omfattning samt de vårdinsatser detta föranleder fått göras efter hittills tillämpad praxis.

11.3.2 Målgruppen

En klar och entydig avgränsning av målgruppen är av flera skäl inte möjlig. En sådan avgränsning är inte heller nödvändig i detta sammanhang. Med hänsyn till att framställningen främst avser problem och behov som är förknippade med situationer där missbruk av beroendeframkallande medel förutsätts föreligga, skall dock inledningsvis några definitioner av begreppet missbruk redovisas.

I facklitteraturen betecknas vanligen som alkoholmissbrukare den som under längre tidsrymder kontinuerligt använder alkoholhaltiga drycker till skada för sig själv eller annan. Med skada avses därvid fysisk, psykisk, social eller ekonomisk skada, uppkommen som en direkt eller indirekt följd av alkoholbruket. Som alkoholist brukar betecknas alkoholmissbru- kare som står i ett fysiskt beroendeförhållande till alkohol, vilket tar sig uttryck i missbrukarens oförmåga att kontrollera sin alkoholkonsumtion.

I NvL sägs att alkoholmissbruk föreligger, då någon ej blott tillfälligt använder alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig själv eller annan. Denna definition har ett rent praktiskt syfte, nämligen att ange det stadium i fråga om skadligt alkoholbruk då nykterhetsnämnden är

berättigad och skyldig att ingripa. Definitionen synes ej innefatta något försök att från medicinskt vetenskaplig synpunkt definiera vad alkoholmissbruk är. Om någon som tidigare inte nyttjat sprit dricker sig medvetslös, är det enligt lagens definition inte fråga om något alkoholmissbruk. Det har nämligen skett endast tillfälligt. Klart är emellertid att i sådant fall alkoholmissbruk föreligger både enligt vanligt språkbruk och från medicinsk synpunkt.s

Med missbrukare av narkotika avses i allmänhet den som i annat syfte än legalt medicinskt använder narkotiska preparat. Denna definition synes vara grundad på förhållandet att innehav och bruk av narkotika som inte är ett led i medicinsk behandling enligt svensk lag i princip är otillåtet.

Begreppen alkoholist—alkoholism, narkoman-narkomani synes i allmän— het främst vara förknippade med den medicinska bedömningen och behandlingen av missbrukare. Socialvårdslagstiftningen skall syfta till att förbättra den sociala situationen för enskilda individer och grupper. Den bör därför undvika medicinskt orienterade definitioner. Som framgår av det följande förbiser utredningen med detta uttalande inte att samtidiga och samordnade sociala och medicinska åtgärder i många fall är nödvändiga.

Socialutredningen saknar anledning att i detta sammanhang fördjupa sig i frågan om när en missbrukssituation skall anses föreligga. Krav på sådan analys uppkommer först när åtgärder som ingriper i den enskildes personliga integritet kan komma ifråga. Detta problemkomplex behand- las i kapitel 13, Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke.

Syftet med framställningen i förevarande avsnitt är i första hand att söka klarlägga, i vilka hänseenden problem och skadeverkningar som är förknippade med bruket av beroendeframkallande medel aktualiserar insatser från socialvårdens sida. Det måste dessutom anses ingå i socialvårdsorganisationens uppgifter att tillsammans med andra samhälls- organ söka förebygga att bruket av beroendeframkallande medel som sådant leder till icke önskvärda följder. Det ter sig därför inte motiverat att avgränsa redovisningen till att uteslutande gälla personer vilkas nyttjande av beroendeframkallande medel nått en viss omfattning.

Socialvårdens insatser sker i många olika former, t ex som information, rådgivning, stödkontakter och behandling. Bedömningen av om initiativi någon form är påkallat, liksom valet av insatser kan i praktiken inrymma svåra avvägningar. Olika studier visar att användandet av tex narkotiska medel i många fall spontant upphör utan att några initiativ från utomstående vidtagits. Samtidigt är det uppenbart att en allsidig och lättillgänglig information rörande effekterna av olika beroendeframkal- lande medel är av stort förebyggande värde och därför måste drivas aktivt och målmedvetet. Redovisade erfarenheter från praktiskt verksamma socialarbetare manar till försiktighet i fråga om mer ingripande åtgärder. Detta gäller framför allt ungdomar, där drastiska åtgärder i en begynnande missbrukssituation lätt kan leda till att den unge identifierar sig med rollen som missbrukare. Å andra sidan får en avvaktande hållning

5 Henrik Klackenberg: Lagen om nykterhetsvård (Sthlm 1967).

inte innebära att insatserna sker i ett så sent skede att ett långtgående beroende eller allvarliga skadeverkningar hunnit utvecklas. Sådana konsekvenser skulle i hög grad motverka åsyftade effekter av olika stödjande och behandlande insatser.

Att bestämma målgruppens storlek erbjuder av flera skäl vanskligheter. Omfattande missbruk förekommer utan att detta uppmärksammas eller registreras. Vidare redovisar den offentliga statistiken endast de olika samhällsorganens resp vårdsektorernas befattning med olika missbrukargrupper. Den anger dessutom oftast antalet särskilt vidtagna åtgärder, vilket innebär att samma individ samtidigt kan förekomma inom flera områden av statistiken. Det kan trots dessa reservationer vara motiverat att mer översiktligt redovisa frekvenssiffror och utvecklingstendenser inom några statistiskt kartlagda sektorer.

Alkohol

Alkoholkonsumtionen har enligt riksskatteverkets statistik förändrats kraftigt under de senaste tjugo åren. Omläggningen av alkoholpolitiken år 1955 medförde till en början en betydande ökning av spritkonsumtionen. Åren 1957—1958 minskade emellertid denna konsumtion. Den har därefter inte undergått några nämnvärda förändringar. År 1973 uppgick spritkonsumtionen till 54,7 milj liter.

Vinkonsumtionen har sedan år 1954 mer än fyrdubblats. Den uppgick nyss nämnda år till 14 milj liter. För år 1973 var volymen 60 milj liter, vilket dock jämfört med år 1972 innebär en minskning med 4 milj liter. Ökningen faller huvudsakligen på lättvinerna som svarar för omkring 4/5 av den totala Vinkonsumtionen.

Konsumtionen av öl — här bortses från lättölet har sedan år 1965, då mellanölet infördes, varit på starkt uppåtgående. En viss stagnation har emellertid kunnat noteras under de senaste åren. 1970 års konsumtion av öl uppgick till 386,8 milj liter. För år 1973 redovisas en nedgång till 361 milj liter.

Den totala alkoholkonsumtionen i form av spritdrycker, vin, starköl och öl, omräknat i liter alkohol 100 procent per invånare över 15 år, uppgick för år 1972 till 7,26 liter. Konsumtionen låg nämnda år 33 procent över 1964 års nivå. Av ökningen mellan dessa båda är — 1,82 liter — faller 1,16 liter på öl. Den totala alkoholkonsumtionen under 1973 redovisas till 7,17 liter, vilket innebär en nedgång till i stort sett 1970 års nivå.

Den löpande offentliga statistik som här redovisats ger ingen vägledning när det gäller olika individers eller gruppers konsumtionsvanor ifråga om alkohol. Alkoholpolitiska utredningen (APU), som enligt direktiven skall beakta alla spörsmål som är av betydelse för alkohol- och nykterhetspolitiken, har låtit genomföra en serie sociologiska undersök- ningar. Utredningen har bla genomfört en undersökning på ett riksrepresentativt urval, drygt 3 000 personer i åldrarna 15—70 år. Dessutom omfattade undersökningen ca 2 000 ungdomar i åldrarna 15—25 år. Syftet med undersökningen var att belysa

— alkoholkonsumtionsvanor;

— alkoholkonsumtionens utveckling och individuella förändringar; attityder till alkoholbruk samt —— missbruk och konsumtion av smuggelsprit och hemtillverkade alkoholdrycker.

Undersökningen visade bl a att de 10 procent av männen som hade den största konsumtionen svarade för ca 40 procent av männens totala konsumtion. Stora variationer i konsumtionen förekom även mellan olika ortstyper. Sålunda har storstäderna den största relativa andelen konsumenter och en större andel storkonsumenter än landet i övrigt.

Undersökningen, som genomfördes i enkätform under perioden oktober 1967—januari 1968, har av APU redovisats i en särskild rapport6 , varför den här inte närmare berörs.

De senaste årens debatt rörande ökat bruk och missbruk av beroendeframkallande medel bland ungdomar har gett upphov till ett stort antal undersökningar och studier. Flertalet av dessa är av lokal karaktär eller av andra skäl inte helt representativa för riket i dess helhet. Skolöverstyrelsen har emellertid låtit genomföra undersökningar av elevers alkohol-, narkotika- och rökvanor inom ett slumpmässigt urval av rektorsområden. Undersökningen gjordes i enkätform våren 1971 och våren 1972. Eleverna var tillförsäkrade anonymitet.

Den är 1972 genomförda undersökningen visade att 63 procent av pojkarna och 55 procent av flickorna i årskurs 6 i någon utsträckning använde alkohol. 1 årskurs 9 uppgav sig ca 90 procent av såväl pojkarna som flickorna bruka alkohol. Vid en uppdelning med hänsyn till konsumtionens omfattning redovisade ] procent av såväl pojkarna som flickorna i årskurs 6 att de två gånger i veckan eller oftare förtärde 3—4 burkar mellanöl eller 37 cl vin eller 12 cl starksprit. [ årskurs 9 kunde 9 procent av pojkarna och 7 procent av flickorna hänföras till denna kategori.

Utöver denna registrerade konsumtion finns en inte ringa konsumtion i berusningssyfte av alkoholhaltiga preparat ej avsedda för förtäring. Den illegala produktionen av alkoholhaltiga drycker samt enskildas legala och illegala införsel av sådana drycker bör jämväl beaktas.

I fråga om missbrukets omfattning har fylleristatistiken tidigare använts som en viktig indikator. En ändrad inställning till fylleriförseelser och därmed också till registreringen — har emellertid medfört att på grundval av denna statistik några bestämda slutsatser i detta avseende inte längre kan dras. Ett väsentligare bidrag till belysandet av alkoholmissbru- kets omfattning och betydelse utgör redovisningen av de olika åtgärder som samhället vidtagit på grund av sådant missbruk. Även denna statistik måste emellertid tolkas med försiktighet. Ett stort antal primärkommu- ner har under de senaste åren förändrat sin socialvårdsorganisation. Övergången till sociala centralnämnder och en mera helhetspräglad bedömning av klienternas behov har sannolikt påverkat också registreringen av vidtagna åtgärder.

6 Svenska folkets alkoholvanor (SOU l97l:77).

De data som kan erhållas rörande öppenvårdens och olika institutioners insatser för alkoholskadade ger således inte en helt tillförlitlig bild av det aktuella läget och framför allt inte av förändringarna i missbrukets omfattning. Enligt tillgänglig statistik rörande socialvård/nykterhetsvård skulle antalet personer som varit föremål för nykterhetsvårdande åtgärder ha minskat. Antalet personer som varit föremål för undersökningar enligt NvL har däremot varit i stort sett konstant. Frekvenser av olika åtgärder enligt nämnda lag framgår av tabell llz2. Före år 1968 gjordes i statistiken ingen åtskillnad mellan tvångsintagna och enligt 58 % NvL frivilligt ingångna på vårdanstalt för alkoholmissbrukare. För att siffrorna för respektive år skall bli jämförbara har därför de frivilligt ingångna något oegentligt medtagits under rubriken tvångsåtgärder även för åren 1968—1972. Den senare gruppens storlek redovisas dock även separat, se not i tabellen. Även övervakningsfallen ingår i gruppen tvångsåtgärder. Av annan individbase- rad statistik framgår att antalet personer som var föremål för övervakning år 1971 uppgick till 4796. Av dessa var övervakningen i 4146 fall grundad på bestämmelserna i 15 & NvL samt i övriga 650 fall på 365 sammalag.

Tabell II.'2 Personer med vilka nykterhetsnämnderna tagit befattning åren 1961 —1972.

År Antal personer som varit föremål för Summa Endast Hjälpåt- Tvångsåt- undersökning gärder gärder (övervakning o intagning) 1961 34 295 32 687 19 359 86 341 1962 38 711 25 062 18 907 82 680 1963 35 480 24114 18 391 77 985 1964 38 226 23 908 17 507 79 641 1965 37 726 24 688 17 007 79 421 1966 38 609 25 352 16 620 80 581 1967 37 047 24 547 16 132 77 726 1968 36 258 23 661 15 3351 75 254 1969 35 954 22 309 13 4932 71756 1970 36 071 21666 12 0783 69 815 1971 35 779 19 639 10 5494 65 967 1972 37102 19 800 9 2505 66152

1 därav 1 328 med åtgärd enligt 58 & NvL 2 därav 1 431 med åtgärd enligt 58 & NvL 3 därav 1 678 med åtgärd enligt 58 & NvL 4 därav 1 866 med åtgärd enligt 58 & NvL 5 därav 2 021 med åtgärd enligt 58 & NvL

Anm: uppgifterna i kol 2 och 3 avser för åren 1968—1972 antalet vidtagna åtgärder, dvs en individ kan under ett och samma år vara registrerad för mer än en typ av åtgärd.

(Källa: Socialvården resp Statistiska meddelanden, SCB).

Vårdinsatser för personer med alkoholproblem görsi olika former och av olika huvudmän. Inom socialvårdens ram gjordes under år 1972 sammanlagt 6 922 intagningar på allmänna och enskilda vårdanstalter. Antalet vårddagar uppgick till 804 609. Siffrorna avser såväl tvångsintag- na som frivilligt ingångna patienter. För år 1973 uppgick antalet vårddagar till 779 259.

En ökande andel alkoholskadade behandlas inom sjukvårdens ram. Någon aktuell statistik från sjukvårdshuvudmännens ansvarsområde före- ligger inte. En sådan redovisning försvåras för övrigt av det förhållandet att patienterna ofta tas in för vård under andra diagnoser än alkohol- besvär. Med den reservationen redovisas här nedan statistiska uppgifter6 avseende antalet utskrivningar från sluten psykiatrisk lasarettsvård i fall där vården skett under diagnosen alkoholism. Här avses vård av såväl frivillig karaktär som jämlikt lagen om sluten psykiatrisk vård. Statistiken är grundad på vårdtillfällen, dvs samma person kan förekomma mer än en gång i respektive årsstatistik. Personer som avlidit under vårdperioden ingår inte i statistiken.

År Män Kvinnor Summa 1964 5 392 414 5 806 1966 8462 651 9113 1968 11 125 935 12 060 1970 17140 1428 18 568

Antalet utskrivningar från vård under diagnosen alkoholpsykoser var för samma period följande:

1964 1 189 1966 1 257 1968 1 372 1970 1 546

Socialutredningen har i en enkät hösten 1972 till 68 av landets sociala centralnämnder/nykterhetsnämnder bl a sökt utröna, hur alkoholproble- men förändrats under den senaste femårsperioden. Den statistiska sam- manställningen över olika vidtagna åtgärder under åren 1967 resp 1972 visar ingen entydig tendens vad gäller undersökning resp hjälpåtgärd enligt 14 & NvL. Däremot har antalet tvångsåtgärder minskat markant. Ett stort antal kommuner uppgav att konsumtionsmönstret i viss mån förändrats. En ökad konsumtion av vin, öl och T-sprit har noterats. Enkätsvaren uttrycker klart att alkoholproblemen bland ungdomen ökat under de senaste åren. Missbruk och alkoholskador kan konstateras i allt lägre åldrar. Mellanölet uppges därvid vara det helt dominerande medlet. Även en ökad förekomst av blandmissbruk hade registrerats.

En viktig faktor i förevarande sammanhang är alkoholskadornas ekonomiska konsekvenser. En kartläggning av samhällets verkliga kostna- der för vård och behandling av alkoholskadade och en någorlunda

6 Socialstyrelsen redovisar: Sluten psykiatrisk lasarettsvård (uppgifterna för 1970 är preliminära).

tillförlitlig uppskattning av andra kostnader till följd av alkoholskadorna har inte gjorts.

i 1974 års statsverksproposition beräknas på femte huvudtiteln under ] Nykterhetsvård m m _ till av staten bedriven nykterhetsvård, bidrag som kommun erhåller för nykterhetsvårdande åtgärder samt till enskilda organisationer anslag på sammanlagt 267 milj kr. Kommunernas kostna- der utöver det bidrag på 75 procent som erhålles av staten kan beräknas uppgå till omkring 40 milj kr. Kommunerna kan dock vidta nykterhetsvårdande åtgärder som inte inryms i bidragsnorrnerna, varför deras kostnader för nykterhetsvård kan antas betydligt överstiga nämnda belopp.

Aktuella uppgifter rörande vårdkostnaderna för alkoholskadade inom sjukvården saknas. Sådana uppgifter är av flera skäl svåra att erhålla. Vårdinsatser för denna grupp görs i olika och ständigt förändrade former. Dessutom ges som redan nämnts ofta behandling under annan diagnos än alkoholism. Tidigare redovisade uppgifter rörande antalet utskrivningar från sluten psykiatrisk lasarettsvård, där alkoholism klart diagnostiserats, tyder emellertid på att sjukvårdshuvudmännens kostnader för vård åt alkoholmissbrukare stigit kraftigt under de senaste åren.

Sjukförsäkringskostnader och kostnader i form av förlorad arbetsför- tjänst på grund av alkoholskador eller alkoholmissbruk kan fn inte uppskattas. De konsekvenser som missbruket medför för anhörig eller annan kan inte ekonomiskt mätas. Detsamma gäller givetvis följderna av trafikonykterhet eller andra lagstridiga handlingar i samband med al- koholpåverkan. Det kan i detta sammanhang erinras om att den registrerade trafiknykterhetsbrottsligheten under senare år har ökat.

Narkotika

Med narkotika förstås i narkotikaförordningen (1962:704) och nar- kotikastrafflagen (l968z64) dels sådana läkemedel och hälsofarliga varor som på grund av sina starkt vanebildande egenskaper eller lättheten att kunna omvandlas i varor med sådana egenskaper är föremål för inter- nationell kontroll enligt av Sverige biträdd överenskommelse, dels sådana varor som enligt förordnande av Kungl Maj:t förklaras skola anses som narkotika. Det åligger socialstyrelsen att låta upprätta och kungöra förteckning över narkotika.

Bruket av narkotika har från senare delen av 1950-talet ökat kraftigt och utgör i dag ett allvarligt problem. Nya preparat har tillkommit och utvecklingen visar att allt starkare droger såsom morfinbas och morfin- derivat kommer till användning för den illegala konsumtionen.

För en rättvisande bild av missbruket erfordras en kartläggning av missbrukets svårhetsgrad, dess intensitet, varaktighet och aktualitet samt typen av medel. Någon fullständig sådan kartläggning har inte gjorts. Dessutom förändras situationen ständigt.

Olika grader av missbruk kan urskiljas. Ett stort antal missbrukare kommer endast tillfälligt i kontakt med narkotika. Missbruket, som ofta avser cannabis, upphör efter ett fåtal tillfällen. En annan grupp har en mer långvarig erfarenhet av narkotika. Också här dominerar cannabis men

även andra medel förekommer. Denna grupp bedöms ha ökat under senare år. Slutligen finns en grupp som utvecklat svårare missbruk. I förhållande till de förut berörda grupperna är denna relativt liten. Här återfinns främst de mer avancerade injektionsmissbrukarna.

Det statistiska material som finns ger inte någon klar bild av narkotika- missbrukets omfattning. På grundval av olika undersökningar genomförda åren 1966—1968 uppskattade socialstyrelsens narkomanvårdskommitte'7 antalet svåra missbrukare i hela landet till omkring 10 000. Missbrukar- grupperna var i stor utsträckning koncentrerade till de tre största städerna. Enligt socialstyrelsens utredning Behandling av narkotikamiss- brukare (1973) är dessa uppgifter med all sannolikhet relevanta även i dag. Utredningen visar emellertid att missbruket tenderar att gå allt längre ner i åldrarna. Det sker en successiv förskjutning från lättare droger mot hallucinogener och morfinderivat. Missbruket har vidare spritts från storstadsområdena till vissa andra kommuner.

Socialstyrelsen redovisar i skriften även de försök som gjorts att kartlägga och kvantifiera missbrukets omfattning inom olika vårdområ- den. Därav framgår bl a att av de 4 742 personer som den 1.4.1972 var intagna inom kriminalvården 1219 eller 26 procent bedömdes vara narkotikamissbrukare. Inom frivården, omfattande 23 196 övervaknings- fall, uppskattades 2 763 eller 12 procent vara narkotikamissbrukare.

Skolöverstyrelsens tidigare åberopade undersökning visade att 15 procent av pojkarna och 14 procent av flickorna i årskurs 9 år 1972 uppgav att de någon gång använt narkotika. Andelen som vid samma undersökningstillfälle uppgav att de fortfarande använde narkotika var för pojkarna 6 procent och för flickorna 5 procent, vilket jämfört med 1971 års siffror innebär en ökning på ungefär en procent för respektive grupp.

Narkotikasituationen avspeglar sig också i rikspolisstyrelsens redovis- ning över polisens ingripanden mot illegal narkotikahantering. År 1965 var antalet inkomna ärenden 543. För år 1967 uppgick antalet till 1 661 och hade år 1969 stigit till 6 400. För de tre följande åren redovisas omkring 4 500 ärenden per år. Under första halvåret 1973 var antalet 2 407. Antalet beslag av narkotika har ökat successivt sedan år 1965, då 300 sådana beslag företogs. Under år 1972 gjordes 2 388 beslag. Mot- svarande åtgärder under första halvåret 1973 uppgick till 1 199.

Det bör betonas att rikspolisstyrelsens statistik inte ger någon tillförlit- lig bild av antalet missbrukare ivårt land. Genom att redovisningen avser endast illegal narkotikahantering som kommit till polisens kännedom, faller ett stort antal missbrukare — även sådana som i annat sammanhang kommit i kontakt med polisen — utanför statistiken. Vidare påverkas denna av sådana faktorer som personalinsatser samt gällande regler och praxis.

Antalet missbrukare som behandlas inom den sociala vårdsektorn kan inte anges med någon större grad av säkerhet. Behandlingsresurser med särskild inriktning på vård av narkotikamissbrukare omfattade i januari 1973 (enligt socialstyrelsens redovisning) ett 15-tal öppna mottagningar,

7 Narkotikaproblemet _ Samordnade åtgärder (SOU 196952).

drygt 180 platser vid narkomanvårdsavdelningar inom den slutna psy- kiatriska sjukhusvården, 145 platser fördelade på 13 behandlings och inackorderingshem för narkotikamissbrukare samt drygt 200 platser vid 4 ungdomsvårdsskolor särskilt avsedda för vård av unga narkotikamiss- brukare.

Inom den psykiatriska vården skrevs under år 1969 2 300 patienter ut under diagnosen narkomani (1 401 kvinnor och 809 män).

11.3.3 Målgruppens särskilda problem och behov

Målgruppens särskilda problem kan ses från dels den enskildes, dels familjens eller primärgruppens, dels samhällets synpunkt.

Från individens synpunkt medför missbruk av beroendeframkallande medel att allvarliga skadeverkningar successivt utvecklas. Såväl fysiska som psykiska skadeverkningar är därvid ofta starkt framträdande. För den beroende avtrubbas aktiviteten. Intresset och förmågan att sköta arbetet minskar. Reaktionerna från familj eller andra närstående och arbetsgivare förstärker problemen. Många missbrukare upplever skuld- känsla och ånger samt försämrade relationer till omgivningen. Detta leder lätt till social isolering. På så sätt uppstår en ond cirkel där den beroende på grund av det sociala trycket känner behov av att ytterligare öka sin konsumtion och i många fall även övergår till andra, tyngre missbruksme- del.

Missbrukets negativa effekter för familjen kan vara svåra att dokumen- tera bl a på grund av svårigheterna att klarlägga orsak och verkan. Det är under alla förhållanden erfarenhetsmässigt känt att missbruk av beroen- deframkallande medel ofta kan konstateras samtidigt med att relations- problem inom familjen eller primärgruppen föreligger. Andra följdverk- ningar är att familjens ekonomiska situation försvagas. Barnens vård och fostran kan bli eftersatt. Fysisk och psykisk misshandel av maka och barn kan förekomma. De svårigheter inom primärgruppen som ofta uppstår i samband med missbruk kan i många fall leda till separation, vilket som regel innebär ytterligare psykiska påfrestningar samt ekonomiska kon- sekvenser för kontrahenterna.

Missbruket får ekonomiska konsekvenser också för samhället. Det leder således ofta till bortovaro från och minskad effektivitet i arbetet. Det bedöms i många fall vara bidragande orsak till olycksfall i arbetet.

Sambandet mellan framför allt alkoholpåverkan och trafikolyckor är stort. Den andel av trafikolyckor med dödlig utgång där alkoholpåverka- de förare medverkat uppskattades år 1968 till mellan 10 och 30 procent.” Därjämte förekommer ett betydande antal trafikolyckor med person- och egendomsskador som följd, vid vilka alkoholpåverkan varit en bidragande orsak. Därtill kommer att även andra brottsliga gärningar ofta begås under påverkan av missbruksmedel. Vad ovan anförts har gällt ekonomiska och sociala skadeverkningar i samband med missbruk av beroendeframkallande medel. I det följande skall några problem i samband med insatser för missbrukarna uppmärk-

3 Trafiknykterhetsbrott (SOU 1970:61).

1964 års nykterhetsvårdsundersökning visade att endast sju procent av nykterhetsnämndernas klienter tog spontan kontakt för att få hjälp med sitt alkoholproblem. Erfarenheterna från arbetet bland narkotikamiss- brukare tyder på att dessa inte heller söker frivillig hjälp i någon större utsträckning. Beträffande denna missbrukargrupp är det ofta föräldrar som gör myndigheterna uppmärksamma på barnens behov av hjälp. Det ter sig angeläget att de som har svårigheter med alkohol eller narkotika spontant söker rådgivning och hjälp samt att det sker i ett så tidigt skede som möjligt, innan mer långtgående skadeverkningar hunnit uppstå.

En viktig fråga i detta sammanhang är vem som skall avgöra, när situationen är sådan att samhällets hjälpinsatser är påkallade. Med andra ord, i vilken utsträckning klienten bör ha rätt att avvisa erbjudanden om hjälp och stöd. Den personliga integriteten måste även här tillmätas stor vikt. Möjligheterna att åstadkomma konstruktiva lösningar och bestående behandlingseffekter är i hög grad beroende av den enskildes inställning och vilja att åstadkomma en förändring av sin situation. En förtroende- full kontakt mellan missbrukaren och behandlaren är en grundförutsätt- ning för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Dessutom är det ostridigt att många kommer till rätta med sina svårigheter utan att något samhällsorgan är direkt inkopplat. Samtidigt måste det konstateras att ju tidigare missbrukaren får stöd och hjälp att bearbeta bakomliggan- de problem, desto bättre är förutsättningarna att kunna erbjuda honom sådana livsvillkor att alkohol/narkotika framstår som en dålig lösning av uppkomna svårigheter.

I det rehabiliterande arbetet uppkommer inte sällan svårigheter när det gäller samordningen av olika organs och huvudmäns resurser. Dessutom föreligger brist på tillräckligt effektiva behandlingsmetoder. Dessa pro- blem har mer generellt behandlats i annat sammanhang. Några är emellertid i viss mån speciella för denna målgrupp.

När ett vårdbehov konstaterats, oavsett om det aktualiserats av vederbörande själv eller genom annan, kan vårdens förläggning ofta bli beroende av omständigheter som den enskilde själv inte råder över. Behandling sker fn på olika plan inom såväl socialvården som sjukvården.

Narkomanvårdskommittén behandlade frågan om samordningen av vården av drogmissbrukare.9 Den framhöll att särskild uppmärksamhet borde ägnas koordinationen mellan sjukvården och socialvården. Enligt kommittén var det mest ändamålsenligt att sjukvården påtog sig ansvaret för att denna samordning fungerade. Vårdorganens inbördes förpliktelser kunde enligt kommittén formuleras så att sjukvårdsorganen jämlikt sjukvårdslagen skulle vara förpliktade att ta mot de patienter som faktiskt var i behov av deras vård. De sociala organen hade sedan jämlikt ShjL skyldighet att ordna sådan eftervård att sjukvårdsinrättningarna utan dröjsmål kunde remittera de patienter dit som inte längre vari behov av vård vid sjukvårdsinrättningen.

I socialstyrelsens tidigare nämnda rapport Behandling av narkotika- missbrukare från år 1973 konstateras att narkomanvårdskommitténs

9 SOU 1969:5 s 333.

uppskattning år 1969 av erforderliga vårdresurser alltjämt är giltiga samt att kommitténs förslag till utbyggnad av narkomanvården inte ens tillnärmelsevis blivit förverkligat. Beträffande samordningen av olika huvudmäns vårdinsatser konstaterar socialstyrelsen att ett organiserat samarbete kring enskilda fall har utvecklats under de senaste åren. Ett sådant samarbete förutsätts kunna ges olika organisatoriska lösningar. Det gemensamma för de hittills tillämpade modellerna är en strävan att ge en bestämd behandlingsenhet huvudansvaret för att kontinuiteten i personkontakten upprätthålls genom hela behandlingsprocessen.

Beträffande vården av narkotikamissbrukare sägs i statsverksproposi- tionen till 1973 års riksdag, femte huvudtiteln, bl a följande (5 184): ”Enligt av riksdagen antagna riktlinjer skall vården av narkotikamiss- brukare ordnas inom ramen för landstingens sjukvårdande och kommu- nernas socialvårdande verksamhet. För vissa vårdformer — vårdcentral, behandlingshem och inackorderingshem utgår statsbidrag. Den vanliga vårdorganisationen utnyttjas också i hög grad för narkotikamissbrukare.”

Särskilda behandlingshem och öppna mottagningar för narkotikamiss— brukare har tillskapats i landstingens regi. Socialstyrelsen framhåller att det framstår som ”lika rimligt att behandlingshemmen och de öppna mottagningarna har primärkommunalt huvudmannaskap”. Uttalandet görs mot bakgrunden av att kommunerna på flera håll i landet tagit på sig ansvaret för denna del av vårdorganisationen. Socialstyrelsens uttalanden och rekommendationer beträffande behandlingen av narkotikamissbruka- re grundar sig således på förutsättningen att vårdansvaret för narkoman- vården även i fortsättningen blir delat mellan kommuner och landsting. Dock förordas en förskjutning mot primärkommunalt huvudmannaskap.

Även inom nykterhetsvården finns likartade samordningsproblem. Det har bl "a lett till att kommuner där vederbörande nämnd haft svårigheter att erhålla läkarmedverkan från sjukvårdshuvudmannen själva har till- skapat alkoholpolikliniker med bl a omfattande medicinsk öppenvårds- verksamhet. Likaså har vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt ungdomsvårdsskolor tillförts omfattande medicinska resurser. Huvud- mannen, oavsett om denna varit kommun, landsting, staten eller enskild, har följaktligen varit nödsakad att till institutioner knyta resurser som normalt finns förlagda inom annat vårdområde. Även om vissa försök med integrerade eller samordnade vårdmodeller pågår, bl a i Stockholm, gäller dock generellt att möjligheterna till en planmässig samordning av olika huvudmäns resurser i många fall inte till fullo tillvaratagits. En utveckling i antydd riktning bör styras av behovet att skapa organisa- toriska lösningar, där kontinuiteten i relationen mellan behandlare och klient i största möjliga utsträckning kan upprätthållas.

11.3.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Tre olika typer av insatser kan bli aktuella för denna målgrupp, nämligen allmänt förebyggande insatser i syfte att påverka bruket, individuellt förebyggande åtgärder i syfte att förhindra uppkomsten av missbruk och de skador detta kan leda till samt rehabiliterande insatser.

Att minska bruket av beroendeframkallande medel framför allt bland ungdom måste vara det viktigaste målet för samhällets allmänt före— byggande insatser för denna målgrupp. Detta förutsätter kännedom om de faktorer som bidrar till spridningen av bruket.

Samhällets alkoholpolitik övervägs fn av alkoholpolitiska utredningen. Socialutredningen begränsar sig därför i det följande till några synpunkter på behovet av allmänt förebyggande insatser.

[ en sammanställning över socialstyrelsens information om alkohol, narkotika och andra beroendeframkallande medel, publicerad våren 1972, framhålls bl a att centrala punkter i socialstyrelsens upplysnings- verksamhet om beroendeframkallande medel är dels att knyta samman informationen med hälsoupplysningen i dess helhet, dels att betrakta alkohol- och narkotikaproblemen som djupgående sociala problem, dels att betona vikten av en kombination på åtgärdssidan innefattande både kort- och långsiktiga insatser. Det sägs vidare att information och upplysning är en förutsättning för att samhället skall komma till rätta med de sociala problem alkohol- och narkotikakonsumtionen skapar. lnformationsverksamheten kan emellertid, framhålls det, bli effektiv först då den sätts in i ett större sammanhang, när den förekommer jämsides med andra insatser såsom uppsökande verksamhet, vård och eftervård, arbete för att få till stånd attitydförändringar, miljösanering/ miljöändring, social— och allmänpolitiska åtgärder, lagstiftning och kon- trollåtgärder.

Denna grundsyn på informationen synes väsentlig. Det är vidare viktigt att informationen utformas och förmedlas på ett sådant sätt att den verkligen när aktuella målgrupper. Förutom socialstyrelsen är flera myndigheter f n engagerade i information om beroendeframkallande medel. Skolöverstyrelsen bedriver tex omfattande inforrnationsverksam- het inom skolans område. Ett aktivt och värdefullt upplysningsarbete förekommer dessutom i en rad olika organisationers regi. Centralför- bundet för alkohol— och narkotikaupplysning (CAN) spelar därvid en betydelsefull roll när det gäller att samordna informationsinsatserna främst inom folkrörelserna.

Socialutredningen finner det angeläget att informationen i dessa frågor även i framtiden kan bedrivas i nära samverkan mellan ansvariga myndig- heter och olika fackliga och ideella organisationer. Därigenom nås flera väsentliga syften. En sådan ordning skapar förutsättningar för ett mer allsidigt informationsutbud. Respektive fackmyndigheter och organisatio- ner besitter dessutom de insikter och den erfarenhet som krävs för att på ett effektivt sätt nå avsedda målgrupper. Ansvaret för att informationen blir anpassad för olika målgruppers behov samt för planering och genomförande av själva informationsverksamheten förutsätts även i fort- sättningen primärt åvila respektive myndigheter och organisationer. I detta hänseende har således socialvårdens samt hälso- och sjukvårdens huvudmän, skolmyndigheter, folkbildningsorganisationer samt andra ideella och fackliga organisationer en viktig uppgift att fylla.

Den upplysnings- och informationsverksamhet som redan idag bedrivs i

här nämnda myndigheters och organisationers regi behöver emellertid intensifieras och breddas. Staten bör ställa ytterligare medel till förfogande för detta ändamål.

En så pass omfattande och differentierad verksamhet som den det här är fråga om ställer krav på viss fortlöpande samordning. Ett organiserat samarbete i sådant syfte förekommer redan nu. Det behöver emellertid ytterligare utvecklas och förstärkas. Vidare torde väsentliga fördelar kunna vinnas genom viss samordning av produktion och distribution av informationsmaterial. Planering och genomförande av kampanjer och liknande arrangemang samt fortlöpande dokumentation och utvärdering av gjorda insatser är exempel på andra uppgifter som med fördel kan samordnas.

Starka skäl talar för att informationen om beroendeframkallande medel ges en nära anknytning till den övriga sociala information och hälsovårdsupplysning som socialstyrelsens nämnd för hälsoupplysning bedriver. Det ter sig därför naturligt att socialstyrelsen ges ansvaret för viss samordning av verksamheten även inom det här aktuella området. En uppgift för styrelsen bör bl a vara att medverka till att tillgängliga anslag blir ändamålsenligt fördelade.

Även andra former av allmänt förebyggande arbete, beskrivna främsti avsnitt 10.2, är viktiga att uppmärksamma. Det förefaller rimligt anta att stora satsningar på det förebyggande området väsentligt kan minska de svåra problemgrupper vilkas behov f n ytterst tillgodoses vid olika typer av institutioner.

Vid sidan av en grupp människor som av och till företer funktionssvikti mer begränsad omfattning finns en mindre men desto mer behandlings- krävande grupp av tidigt psykosocialt skadade personer. Genomförda undersökningar i syfte att klarlägga uppväxtvillkorens och den sociala situationens betydelse i detta sammanhang har vidgat kunskaperna om hur denna grupp uppstår och utvecklas. Det är i stor utsträckning denna problemgrupp som i olika skeden återkommer på ungdomsvårdsskolor, ungdomsfängelser, fängelser och interneringsanstalter omväxlande med vårdanstalter för alkoholmissbrukare och slutligen på olika härbärgen för i dag socialt utslagna personer. Både humanitära och samhällsekonomiska skäl motiverar ett målmedvetet och effektivt förebyggande arbete för att eliminera riskmiljöer och risksituationer av psykosocial art.

Bland sådana förebyggande insatser måste framför allt ingå åtgärder av det slag som behandlas i avsnitten om medverkan i samhällsplaneringen samt om allmänt förebyggande insatser (se 10.1 och 10.2). Vidare måste, som framhålls i nämnda avsnitt, metoderna för denna typ av insatser förnyas och utvecklas samt ett differentierat och kvalificerat utbud av fritidsaktiviteter kunna erbjudas.

Individuellt förebyggande insatser

För denna typ av insatser bör gälla — att ett attraktivt utbud av rådgivning och sociala tjänster skall möjliggöra ett spontant utnyttjande av socialvårdens resurser;

att i en ambulant verksamhet med kvalificerade resurser för fältarbete bland potentiella missbrukargrupper åstadkomma insatser i så tidigt skede som möjligt; — att eftersträva en avdramatiserad syn på missbruket i syfte att minska riskerna för identifiering med rollen som missbrukare samt för uppkomsten av särskilda missbrukargrupper.

För att dessa syften skall kunna uppnås krävs bl a följande. Socialvården bör genom en utåtriktad, saklig information öka den enskildes uppmärksamhet på egna tidiga symtom samt skapa insikt om nödvändigheten av att i tid söka råd och hjälp. Samtidigt bör också socialvården ägna ökad uppmärksamhet åt olika riskfaktorer eller risksituationer när det gäller uppkomsten och utvecklandet av missbruk. Några sådana riskfaktorer har tidigare framhållits. Ytterligare exempel på situationer som kan innebära psykisk press och då beroendeframkallande medel lätt tillgrips är arbetslöshet, anpassningssvårigheter i samband med studier samt störningar i primärgruppen.

Föräldrar och anhöriga har en viktig uppgift att fylla när det gäller att uppmärksamma barns och ungdoms problem. Detta är fallet särskilt i fråga om de unga narkotikamissbrukarna. Ett område där problem/ symtom av olika slag tidigt uppmärksammas är vidare arbetsplatserna. Toleransgränsen arbetskamrater emellan synes dock vara stor, och en reaktion kommer ofta först när förhållandena blivit mer eller mindre ohållbara. På vissa håll finns en samarbetskommitté med representanter från arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer med uppgift att inom företagen bedriva upplysning om alkoholfrågor men även att vara de anställda till hjälp som har alkoholproblem. Samhället bör medverka till att aktivera och stimulera till ökade insatser. Den företagshälsovård som är under utveckling bör kunna göra betydande insatser när det gäller att ge råd och hjälp åt dem som har problem med beroendeframkallande medel.

För att missbrukaren skall kunna ges ett attraktivt utbud av stöd— och hjälpåtgärder krävs vidare differentierade resurser. Dessa måste vara lättillgängliga samt kunna utnyttjas i situationer då vederbörande är motiverad att ta emot hjälp. Detta förutsätter att den uppsökande och ambulanta verksamheten intensifieras och utvecklas.

För att dessa insatser skall få största möjliga effekt är det angeläget — att socialarbetare bedriver uppsökande verksamhet i direkt kontakt

med grupper som befinner sig i särskilt utsatta situationer eller

riskmiljöer;

— att socialarbetare därvid finns tillgänglig för den som spontant önskar erhålla råd och hjälp; samt att socialvården har en organiserad samverkan — innefattande bla jourverksamhet med andra samhällsorgan som kan påverka miss- brukarens situation.

För denna typ av insatser gäller generellt de mål som angivits för individuella och familjeinriktade samt institutionellt anknutna behand- lingsinsatser (se 10.6 och 10.7). Härutöver har vissa speciella mål och medel aktualitet för denna målgrupp. De sammanfattas här i några huvudpunkter.

Klientens roll i behandlingsarbetet

Klientens medansvar för och inflytande på stöd- och behandlingsarbetet är av grundläggande betydelse. En konstruktiv lösning av de problem som skall bearbetas förutsätter ett förtroendefullt samarbete mellan miss- brukaren och behandlaren. Den senares roll blir främst att i en mellan- mänsklig kontakt ge personligt stöd, ett stöd som primärt bör syfta till att frigöra och förstärka klientens egna resurser att komma tillrätta med sina problem. Värdet av en bibehållen personkontakt under hela pro- blemlösningsprocessen gäller därför i särskilt hög grad den här aktuella målgruppen.

Vissa akuta situationer kan temporärt framtvinga ett mer totalt ansvarstagande från samhällets sida. Grundinställningen måste därvid vara att klienten så snart det är möjligt skall återta sin del av ansvaret för den fortsatta problemlösningsprocessen. Bristande ansvar och engagemang från klientens sida kan eljest leda till flykt från problemen. Klientens medverkan i problemlösningen måste innefatta även behandlingsplane- ringens olika faser.

Betoningen av klientens ansvar förutsätter att socialvårdens arbetsfor- mer utvecklas så att klienten får reella möjligheter att överblicka olika alternativ och att påverka sitt behandlingsprogram.

Individuellt anassad ambitionsnivå

Stödet och behandlingen måste inriktas på en i huvudsak samtidig bearbetning av sådana medicinska, psykologiska, sociala och ekonomiska problem som är förknippade med missbruket. Behovet av stöd och problembearbetning föreligger ofta under en lång tidsperiod. Kortare eller längre perioder av funktionssvikt måste därvid betraktas som ofrånkomliga inslag i en för den enskilde ofta pressande och kravfylld process. Målet måste vara att vederbörande skall kunna frigöra sig från sitt beroende av alkohol eller narkotika. Ambitionsnivån kan dock i vissa fall inte sättas högre än att vederbörande förmår att leva med sitt problem på ett socialt godtagbart sätt. I vissa fall måste det accepteras att perioder av vård i någon form inte får annan effekt än att de ger vederbörande en tids fysisk och psykisk återhämtning.

Differentierade åtgärder

Socialvården bör i nära samverkan med framför allt sjukvården kunna erbjuda differentierade stöd- och behandlingsmöjligheter i alla stadier av

hjälpbehovets förlopp. Dessa insatser måste till innehåll och utformning vara sådana att den enskildes verkliga behov blir tillgodosett. En fortsatt metodutveckling utgör därvid ett led i strävandena att finna individ- och situationsanpassade lösningar. Det är särskilt angeläget att tillskapa nya metoder i den initialt kontaktskapande verksamheten.1 0

De organisatoriska reformer på institutionsvårdens område som före- slås i kapitlen 24 och 25 syftar till att åstadkomma differentierat utbud och flexibelt utnyttjande av erforderliga resurser. Av grundläggande betydelse är emellertid att den öppna värden har tillräckliga resurser och kunskaper för ett differentierat åtgärdsval och att samtliga insatser blir samordnade på ett ändamålsenligt sätt.

Sambehandling av olika missbrukargrupper

Den pågående integrationen av socialvårdens olika grenar är bl a uttryck för en strävan att komma bort från ett symtomorienterat synsätt. Denna strävan har också kommit till uttryck i utredningens förslag till ny

institutionsstruktur (se kapitel 24). De problem som döljer sig bakom missbruk av beroendeframkallande

medel har inget entydigt samband med valet av missbruksmedel. Särskilt missbrukare i övre tonåren använder dessutom i stor utsträckning olika medel. Det finns av detta men även av andra skäl anledning att starkt ifrågasätta en differentiering av vårdinsatserna med hänsyn till valet av missbruksmedel. Valet av medel kan inte sägas vara någon indikator på de bakomliggande problem som det i varje enskilt fall gäller att bearbeta. Sambehandling på vissa institutioner har även i vårt land bedrivits under så pass lång tid att bestämda slutsatser torde kunna dras. Erfarenheterna visar därvid att tillräckliga skäl inte föreligger för en fortsatt uppdelning efter missbruksmedel. Bl a strävandena att tillskapa institutionsresurser inom en starkt begränsad region torde medföra att andra differentierings- behov framstår som betydligt mer angelägna än det nyss nämnda.

Över huvud ter sig en strikt differentiering efter symtom inte längre motiverad. Utredningen är därvid medveten om att tex missbruk av beroendeframkallande medel i sig kan skapa behov vilka ställer krav på särskilda resurser.

Frivillighet en huvudlinje

Vård och behandling skall i princip ske i frivilliga former. Klientens motivation och vilja att åstadkomma en förändring är en grundläggande förutsättning för mer bestående behandlingseffekter. Saknas motivation är det en viktig uppgift för socialvården att genom råd, stöd och erbjudanden om hjälp i olika former bibringa klienten insikt i sin situation samt anvisa lösningar som kan upplevas som attraktiva. En förutsättning för att klienten skall upphöra med missbruket är att han

10 Som exempel kan nämnas den inom Stockholms barnavårdsförvaltning ar- betande citygruppen och den till Solna och Sundbybergs socialförvaltningar knutna SSAL—gruppen. Inom båda dessa grupper har bedrivits en pionjärverksamhet där goda kontakter knutits med såväl grupper som enskilda missbrukare.

erbjuds ett alternativ som för honom upplevs såsom bättre än det tillstånd vari han eljest lever.

Även om frivilligheten sålunda måste vara en grundprincip, kan samhället inte uraktlåta att söka hjälpa även dem som inte är villiga att underkasta sig behandling när ett akut vårdbehov kan konstateras. Att låta människor gå under på grund av att de inte är i stånd att bedöma sitt behov av vård och behandling kan inte vara förenligt med samhällets ansvar för den enskilde. Förutsättningarna för åtgärder utan klientens samtycke behandlas i kapitel 13.

1 1.4 Handikappade 11.4.1 Målgruppen

Begreppet handikappad har inte getts någon entydig bestämning. Olika definitioner förekommer.l ]

Enligt handikapputredningens direktiv12 avses med handikappade personer som av fysiska eller psykiska skäl möter betydande svårigheteri sin dagliga livsföring. Socialutredningen utgår vid beskrivningen av mål- gruppens problem och behov från denna definition.

Med denna utgångspunkt kommer gruppen handikappade att omfatta bl a personer med rörelsehinder, hörselskador, synskador och psykiska utvecklingsstörningar samt dem som har men av vissa fysiska och psykiska sjukdomar.

Att uppskatta de handikappades antal erbjuder betydande svårigheter. Ett handikapp är ofta följden av en sjukdom eller en skada. Människans förmåga att begränsa verkningarna härav är individuellt betingad och påverkas av sådana faktorer som ålder, fysisk och psykisk konstitution, arbetssituation etc. Av stor betydelse för frågan huruvida handikapp i nyss angiven mening föreligger liksom för graden av detta är också hur väl den sjukes eller skadades närmaste omgivning och sociala miljö är utformad. Två personer med likartad sjukdom eller skada kan sålunda av olika skäl förete betydande olikheter i fråga om hjälpbehov.

Handikappförbunden har för sin del uppskattat antalet handikappade i arbetsför ålder till omkring 500 000 samt antalet handikappade barn till omkring 30 000. Inom gruppen ålderspensionärer, som omfattar omkring en miljon människor, återfinns också ett betydande antal med handi- kapp. Ett relativt stort antal människor har flera handikapp.

1 1.4.2 Målgruppens särskilda problem och behov

Den sjukdom eller skada som grundlägger ett handikapp kan uppträda hos individen när som helst i livet, ibland redan före födelsen. Sådana företeelser som ökar sjukdoms— och skaderisker och därmed leder till att allt fler blir handikappade måste ägnas ökad uppmärksamhet. Detta gäller tex trafikolyckor, yrkesskador och barnolycksfall. Genom kraftfulla

” Se tex socialpolitiska kommitténs betänkande Social omvårdnad av handi- kappade (SOU 1964:43) s 26. 12 Se riksdagsberättelsen 1966: S 38.

insatser i förebyggande syfte bör det vara möjligt att minska uppkomsten av handikapp.

Ett handikapp beror bl a på brister i samhället. Dessa kan bidra till att många människor med fysiska eller psykiska defekter stängs ute från den samhällsservice som skall komma alla medborgare till del. Svårigheter att upprätthålla normala och spontana kontakter innebär risk för isolering från samhällsgemenskapen.

Samhället har på olika sätt vidtagit och vidtar fortlöpande åtgärder för de handikappade i syfte att bereda dem möjlighet att arbeta, studera, delta i olika aktiviteter osv. Mycket återstår dock att göra för att öka de handikappades möjligheter att leva ett normalt liv.

Handikapp i ett hänseende medför ofta ytterligare problem av me- dicinsk, psykologisk, social och ekonomisk art. Den som föds till eller tidigt drabbas av handikapp har bl a ofta särskilda svårigheter att få den stimulans och samvaro med jämnåriga som är så betydelsefull för personlighetsutvecklingen.

Utbildning är en förutsättning för att den enskilde skall kunna utnyttja och utveckla sina resurser samt ha möjlighet att påverka sin situation. På detta område har mycket gjorts. Brist på särskilt tillrättalagda läromedel och lokaler samt bristande tillgång på och kännedom om tekniska och andra hjälpmedel kan dock alltjämt vara hinder för att samhällets utbud av utbildning skall bli åtkomligt för alla som har förutsättningar att tillgodogöra sig sådan. Tillgången på särskilt utbildade speciallärare för undervisning av personer med flera handikapp är också otillräcklig. — Stora brister på utbildningssidan föreligger inom vuxenutbildningen, som hittills huvudsakligen inte varit inriktad på handikappade.

Goda kommunikationer är ett villkor för att medborgarna skall få del av samhällets utbud av tjänster och få ökad möjlighet till valfrihet och jämlikhet. De handikappade är, trots den utbyggnad som skett, ännu illa ställda i detta avseende. Kommunikationsmedlens tekniska utformning är sällan anpassad till denna målgrupps speciella behov. I stora delar av landet är den kollektiva trafiken också otillräckligt utbyggd för att fylla den angivna uppgiften.

Med handikapp följer nästan alltid låg ekonomisk standard. Detta kan begränsa möjligheterna att bo i moderna, rymliga och väl planerade bostäder.

Vissa handikappade är i behov av särskilt utformade ytor och passager och en individuellt avpassad teknisk hemutrustning. Otillräcklig utbygg- nad av bostäder möjliga att anpassa efter individuella behov begränsar valmöjligheterna för sådana handikappgrupper.

Inom arbetslivet har strukturomvandlingen inom industrin påverkat också den handikappades situation. Samtidigt som förändringarna bl a inneburit att den hygieniska standarden höjts väsentligt samt att tyngre arbetsmoment numera i ökad utsträckning utförs av maskiner och med tekniska hjälpmedel, har rationaliseringssträvandena också skapat om- ställningssvårigheter för många arbetstagare.

Förhållandena i arbetslivet är ännu inte tillräckligt anpassade till den handikappades situation. En person med handikapp kommer därigenom att oftare än nödvändigt tillhöra gruppen partiellt arbetsföra. Enligt

tillgänglig statistik har denna grupp ökat under senare år. Orsakerna härtill kan vara flera. Innebörden är dock att det blivit svårare för dem som har arbetshinder att få arbete på den öppna marknaden. De möjligheter till skyddat och halvskyddat arbete som finns svarar, trots den utbyggnad som skett, inte heller mot nu kända behov. Med hänsyn till den vikt som rätten till arbete eller annan meningsfull sysselsättning måste tillmätas är den nuvarande situationen otillfredsställande.

De handikappades möjligheter att ta del i aktiviteter och förströelser under fritiden är starkt begränsade. För många gäller för övrigt att all tid är fritid. Strävanden att förebygga eller häva isolering och passivitet måste inrymma särskilda åtgärder som underlättar delaktigheten i den kulturella och fritidsstimulerande verksamheten.

Förekomsten av ett gravt handikapp hos en familjemedlem påverkar hela familjens situation. Behov av kontinuerlig hjälp och tillsyn skapar lätt bundenhet och isolering även för övriga familjemedlemmar. Det är därför viktigt att samhällets stöd utformas med beaktande av hela familjens sociala, psykologiska och ekonomiska situation.

11.4.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Den grundläggande inställningen måste vara att sådana företeelser i samhället som försvårar eller hindrar den handikappades inlemmande i samhällsgemenskapen medvetet skall uppspåras och undanröjas. Insatser- na måste således inriktas inte endast på åtgärder som ökar den enskildes rörelseförmåga och valmöjligheter. Även närmiljön och samhället i övrigt måste i väsentligt högre grad än hittills anpassas till olika medborgares behov där de handikappade utgör en stor och angelägen grupp.

Till en sådan integration av de handikappade måste samhällets olika organ medverka. Det gäller framför allt beträffande utbildnings-, bostads- och arbetsmarknadsfrågor samt information och service ifråga om tek- niska hjälpmedel. I strävandena att i största möjliga grad normalisera den handikappades situation har också socialvårdens organ en viktig uppgift, bl a genom att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet.

Samhällets totala åtgärder för målgruppen kan sammanfattas i följande punkter. Det gäller att _ söka förebygga uppkomsten av sjukdom eller skada som kan leda till

handikapp;

) verka för att förhållandena i samhället anpassas till alla människors behov; — söka och utveckla metoder (medicinska, tekniska, sociala och psyko- logiska) för att dels behandla sjukdomar och skador som kan leda till handikapp, dels kunna tillhandahålla hjälpmedel av olika slag; så tidigt som möjligt upptäcka de individer som behöver hjälpas; — ge stöd och service i enskilda fall där så behövs.

För socialvårdens del aktualiserar detta följande mål och medel:

— att verka för att de handikappades behov beaktas vid samhällets planering av den fysiska miljön; _ att verka för att ändamålsenliga bostäder tillskapas samt att både

ekonomiska förutsättningar och tillgång till sociala tjänster som ger möjlighet att förfoga över dessa bostäder föreligger; — att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet för att tidigt nå handi- kappade personer och uppmärksamma deras individuella behov; — att uppmärksamma och tillgodose handikappade barns behov av lek och stimulans i samvaro med andra barn; — att i detta syfte bereda barn med särskilda behov av stöd och stimulans samt barn vars föräldrar är handikappade förtur vid kommunens barnstugor, där integration i största möjliga utsträckning bör eftersträ- vas;

att — i den mån det inte ankommer på annan huvudman underlätta för den handikappade att tillägna sig lämplig utbildning; — att i olika former verka för att de handikappade kan upprätthålla normala sociala, kulturella och aktivitetsskapande kontakter; — att tillgodose individens rätt till ekonomisk grundtrygghet, där kostna- der på grund av handikappet kan motivera särskilt hänsynstagande; att i samarbete med andra verksamhetsområden medverka till att den handikappades behov av vård och rehabilitering tillgodoses; — att ge eller medverka till att information om samhällets resurser för hjälp och service när alla medborgare, med eller utan handikapp; — att tillse att handikappade som är i behov av särskild färdtjänst också får del av denna service; att medverka till och positivt stödja information om handikappades situation till allmänheten, myndigheter, utbildningsanstalter, organisa- tioner m fl; — att i olika former bistå de handikappades anhöriga samt — att stödja och stimulera de handikappades egna organisationer.

11.5 De äldre 11.5.1 Målgruppen

Begreppet åldring är ingalunda entydigt. De fysiska, psykiska och sociala problem som har samband med åldrandet inträder hos olika individer vid olika tidpunkter. Behovet av samhällets stöd varierar också med inkomst,

TabelllI:3 Förväntad utveckling av antalet personer i högre ålders- grupper.

Åldersgrupp År

1975 1980 1985 1990 65—74 783 444 822 051 824 094 819 086 75—84 379 848 426 822 477 774 501 881 85— 83 677 100 024 117 907 136 321 Totalt 1 246 969 1 348 897 1 419 775 1 457 288 % av totala befolkningen 15,1 16,0 16,6 16,8

(Källa: Statistisk årsbok 1973.)

boendemiljö, närhet till anhöriga etc. En socialpolitisk definition av åldring är ålderspensionär. Pensionärstiden kan omfatta flera decennier. Under den perioden förändras individens behov högst väsentligt.

Antalet personer över 65 år beräknas komma att fortsätta att öka kraftigt fram till år 1990. Det gäller särskilt för de högsta åldersgrupper- na. Den förväntade utvecklingen från år 1970 till år 1990 framgår av tabell 1113.

11.5.2 Målgruppens särskilda problem och behov

Den fram till mitten av 1990-talet beräknade ökningen av antalet äldre kommer att kräva stora insatser från samhällets sida. Den mest service- och vårdkrävande åldersgruppen från 85 år och uppåt ökar med nära 90 procent från år 1970 till år 1990.

Behovet av särskilda åtgärder för de äldre beror inte enbart på antalet personer i nämnda åldrar. Verkningarna av de biologiskt betingade åldringsproblemen kan mildras eller förstärkas av yttre förhållanden. I vad mån de påkallar samhällets insatser beror delvis också på den miljöi vilken de äldre lever.

Avtagande kroppskrafter, reaktionsförmåga, rörlighet och psykisk vitalitet skapar svårigheter att klara de alldagliga livsfunktionerna. Är bostaden omodern, avstånden till service långa och trafikmiljön krävande förvärras dessa problem. Behoven av sociala tjänster avser hemhjälp för tyngre eller mera komplicerade uppgifter ihemmet, personlig vård och tillsyn, hemtransport av varor samt färdtjänst för kommunikationer utom hemmet. När vitaliteten avtar ytterligare och sjukdom inträffar måste insatsen intensifieras. I sista hand krävs vård i institutionella former.

Den allmänna samhällsutvecklingen har för åldringarnas del skapat ökade förutsättningar för ekonomisk trygghet och oberoende samt ökade vårdresurser. Samtidigt har den också skapat risker för isolering och passivitet. Den omfattande flyttningen, tendenserna till kategorisering av boendet och förändringarna i hushållsstrukturen har lett att de äldre har fått svårare att upprätthålla kontakten med andra generationer. Ogynn- samma effekter för de äldre har också den skarpare markerade skillnaden mellan yrkesverksamhet och icke yrkesverksamhet. Med yrkesrollen sammanhänger väsentliga livsvärden som det ofta är svårt att uppnå när yrkesrollen upphör. När yttre omständigheter medför att sociala kontakt- mönster bryts upp har de äldre på grund av sin lägre fysiska och psykiska vitalitet ofta svårt att finna nya kontakter. Detsamma gäller möjligheter- na till aktivitet. Tillfällena till yrkesmässig verksamhet efter pensione- ringen är få. '

1 1.5.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Socialvårdens speciella insatser för de äldre bör vägledas av självbestäm- manderätt och normalisering. Självbestämmanderätten förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer mellan vilka individen själv kan välja inom ramen för tillgängliga resurser. Den innebär vidare att den service som valts skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten.

Åldringsvården bör utformas under aktiv medverkan från de äldre själva och deras organisationer.

Normaliseringsprincipen innebär att man söker underlätta för de äldre att bo i en normal miljö. Det sker genom att vård och service tillhanda- hålls antingen i deras bostäder eller i närbelägna servicelokaler av olika slag. Principen innebär också att utbudet av vård, service och fritidsakti- viteter så långt möjligt ges i samma former som för övriga medborgare med beaktande av de särskilda krav som kan gälla för äldre personer. Socialvården bör genom medverkan i samhällsplaneringen och genom impulser till andra samhällssektorer medverka till att de äldres behov och förutsättningar beaktas i trafikplaneringen; — medverka till att de äldre ges förutsättningar för meningsfull aktivitet samt — tillse att behovet av moderna bostäder för de äldre tillgodoses inom ramen för bostadsbyggandet i olika delar av kommunen liksom att erforderlig sanering och förbättring av det äldre bostadsbeståndet sker.

Tyngdpunkten i kommunens sociala åldringsvård bör ligga på ett differentierat utbud av sociala tjänster. Utbudet stöds med en uppsökan- de verksamhet som klarlägger behoven. Syftet skall vara att motverka ensamhet och isolering och underlätta sociala kontakter; — att underlätta deltagande i kultur- och fritidsaktiviteter av olika slag

samt att möjliggöra utövandet av de alldagliga livsfunktionerna i normal

miljö.

I de fall då det inte är möjligt att tillgodose behoven inom ramen för vård och service i hemmen eller när pensionären föredrar kollektiva boendeformer, skall kommunen även kunna erbjuda ett sådant alternativ där intensivare service och tillsyn kan ges.

De äldre har samma rätt som andra medborgare att av sjukvårdshuvud- mannen få erforderlig hälso- och sjukvård. Sjukvårdshuvudmannens principiella ansvar härför bör förverkligas på sådant sätt att den sociala åldringsvården inte tvingas utöva sjukvård som normalt ankommer på sjukvårdshuvudmannen. Detta kräver att utbyggnaden av långtidssjukvår- den även i fortsättningen prioriteras.

12. Primärkommuns vårdansvar

12 .1 Inledning

Socialpolitiken syftar till att dels mer generellt motverka sociala missför- hållanden och skapa bättre betingelser för en allmänt sett god levnads- standard, dels tillhandahålla personliga vård- och hjälpinsatser. En strävan är att ge de generella åtgärderna sådan inriktning och omfattning att behovet av individuella stöd- och hjälpåtgärder förebyggs. Vid förverk- ligandet av denna målsättning deltar samhällets organ vart och ett med de resurser och under de förutsättningar som är dem givna. De verksamheter som bedrivs av olika samhällsorgan kompletterar varandra i en mångfald hänseenden. Socialvården är en del av samhällets insatser med syfte att för medborgarna skapa förutsättningar för en aktiv tillvaro, social och ekonomisk trygghet samt gemenskap med andra människor.

12.2 Primärkommunen och socialvården

I ett alltmer komplicerat samhälle får den enskilde ständigt större svårigheter att finna vägarna till den hjälp och service samhället kan ge. Genom ett regelsystem som till sina grunddrag är generellt kan ej heller alltid de mångskiftande hjälpbehov som kan uppstå i det enskilda fallet tillgodoses. Samhället måste därför tillägga något samhällsorgan uppgif- ten att förmedla hjälpinsatser från andra samhällsorgan och tillgodose det behov av bistånd som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först härigenom skapas garantier för att de som genom bristande kännedom om samhällets hjälpåtgärder eller av andra orsaker råkar i nöd ges det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Samhället måste således bestämma vilket organ som har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig hjälp. Den organisatoriska enhet som har de största förutsättningarna härför är primärkommunen. Primärkommun bör därför tilläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Den följande framställningen skall huvudsakligen avse det yttersta ansvarets konsekvenser med avseende på den enskildes rätt till socialvårdens insatser.

Enligt 1918 års fattigvårdslag var kommunerna inte skyldiga att bistå andra personer än sådana som hade behov av ekonomisk hjälp. Den fattigvård som enligt lagen skulle lämnas dem var emellertid inte bara av ekonomisk art. Det ankom på kommunerna att även lämna hjälp i andra angelägenheter. Detta kom till uttryck i de stadganden varigenom kommunerna ålades att bereda ”understödstagarna” erforderlig värd, att hålla ålderdomshem och andra 5 k fattigvårdsanstalter samt att vid behov vidta åtgärder för att skaffa understödstagare inträde på anstalter för specialvård. Fattigvården hade således ett starkt inslag av rent personligt betonad hjälpverksamhet.

Den hjälp som skulle ges enligt fattigvårdslagen var, såsom framgått av det anförda, inte avsedd för andra än ”understödstagare”. Förelåg ej något ekonomiskt hjälpbehov var fattigvårdsstyrelsen ej skyldig att stå till tjänst vare sig med råd eller upplysningar eller på annat sätt. Socialvårds- kommittén,l vars förslag låg till grund för ShjL, ansåg detta vara en brist samt föreslog att regler om personligt bistånd skulle upptas i den nya lagen. Enligt den av kommittén utarbetade lagtexten skulle var och en ha rätt att få råd och upplysningar eller annat bistånd om han var i behov därav för att kunna leva under tillfredsställande förhållanden och komma i åtnjutande av erforderlig vård eller för att i övrigt bli i tillfälle att behålla eller återvinna sin förmåga att försörja sig själv. Även om anmälan ej skett skulle det enligt förslaget åligga socialnämnden att ombesörja att behov av sådant bistånd blev tillgodosett. Det föreslogs vidare att besvär skulle kunna anföras hos länsstyrelsen i ärende rörande bistånd av här avsedd art, att länsstyrelsen även utan att besvär anförts skulle kunna tillhålla socialnämnden att lämna sådant bistånd samt att länsstyrelsens beslut skulle kunna överklagas.

Förslaget ansågs emellertid vara för vittsyftande. Det var, anförde departementschefen,2 uppenbart att många socialnämnder ej skulle vara tillräckligt rustade för att kunna bemästra alla de uppgifter som enligt förslaget skulle läggas på dem. Det var å andra sidan önskvärt att nämnden i all den utsträckning som fanns möjlig stod allmänheten till tjänst med råd och upplysningar samt annat personligt bistånd. Att närmare precisera de skyldigheter som i detta hänseende skulle åvila socialnämnderna var enligt departementschefens mening knappast möj- ligt. Departementschefen ansåg det tillfyllest med ett i allmänna ordalag hållet stadgande som ålade nämnderna att ställa sin erfarenhet och sakkunskap på det sociala området till förfogande för dem som ansåg sig vara i behov av personligt bistånd, varmed borde förstås inte bara rådgivning och upplysning utan även hjälp med praktiska angelägenheter av mer personlig art, t ex omhändertagande av egendom vid sjukhusvistel- se. Det borde ankomma på nämnderna att fritt pröva om i det enskilda fallet bistånd av här avsedd art skulle lämnas eller ej liksom också att avgöra på vilket sätt bistånd skulle lämnas; i många fall torde sökanden

1 SOU 1950:11. 2 Prop 19551177.

bäst betjänas om nämnden hänvisade honom till något specialorgan, tex arbetsförmedlingens avdelning för arbetsvård.

I enlighet med vad nu anförts upptogs i 6 & ShjL ett stadgande, enligt vilket det åligger socialnämnd att tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i personliga angelägen- heter.

I ShjL intogs således ingen allmän skyldighet för socialnämnden att tillse att vårdbehövande erhöll erforderlig vård. Skyldigheten att lämna vård begränsades på samma sätt som var fallet i fattigvårdslagen till att avse de situationer där samtidigt behov av ekonomisk hjälp förelåg (se 12 och 14 åå ShjL).

Frågan om rätten till vård togs upp på nytt av socialpolitiska kommittén,3 vars arbetsuppgifter bl a avsåg åldringarnas vårdmöjligheter samt frågor rörande den sociala omvårdnaden av handikappade. Kom- mittén ifrågasatte om inte kommunernas ansvar för handikappvården och åldringsvården borde fastläggas i en särskild vårdlag. I sitt slutbe- tänkande,4 som emellertid ej innefattade förslag till ny lag, framhöll kommittén att den mest angelägna åtgärden inte var att i första hand tillskapa nya hjälpåtgärder utan att se till att de vårdformer som fanns kom dem till del som behövde vården. Samhällets ansvar för den enskildes personliga trygghet borde enligt kommitténs mening ta sig uttryck i en aktiv uppsökande socialvård, som utnyttjade tillgängliga anordningar för att tillgodose individuella vårdbehov. På denna grund borde en kommande vårdlag byggas. En sådan framtida vårdlag borde vidare genom att ange de konkreta vårdåtgärderna bestämma den aktiva vårdens materiella innhåll, dvs det system efter vilket vården skulle lämnas.

HandikapputredningenS tog upp frågor som rörde den kommunala kompetensen inom handikappverksamheten. Utredningen anmärkte att man räknat med att den av socialpolitiska kommittén aviserade vårdlagen skulle ge laglig grund för den primärkommunala aktiviteten inom vård- området. Enär något förslag emellertid ej lämnats, kvarstod oklarheten rörande kommunernas uppgifter härvidlag. Utredningen ansåg det nöd- vändigt att i avvaktan på en översyn av vårdlagstiftningen kommunernas uppgifter inom bl a handikappvården klarlades. Såsom särskilt allvarlig framstod enligt utredningens mening den tveksamhet som på många håll syntes råda om kommunernas rätt att engagera sig mera aktivt i handikappverksamheten. En lösning av frågan om kommunernas kompe- tens härvidlag var enligt utredningens mening en grundläggande förutsätt- ning för en bättre åldrings- och handikappvård. Detta problem borde lösas snabbt och utan att en samordning av vårdlagstiftningen avvaktades.

Utredningen föreslog att ShjL kompletterades med en bestämmelse av innehåll att kommun skall sörja för att den som vistas i kommunen får den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållandena i

3 SOU 1964:43. 4 SOU 1966145. 5 SOU 1967:53.

övrigt kan anses tillfredsställande. Möjlighet till personlig omvårdnad skulle tillkomma var och en oavsett ekonomiskt hjälpbehov. De före- slagna bestämmelserna innebar dock inte att kommunerna skulle vara skyldiga att svara för sådana åtgärder som enligt lag eller särskild författning åvilade staten eller landstinget. Det var emellertid angeläget att socialnämnderna vid behov förmedlade kontakt mellan den vårdbe- hövande och det organ som svarade för vårdverksamheten och detta oavsett om kommunen var huvudman för vårdverksamheten eller inte.

I prop 1968174 erinrade departementschefen om att ShjL tillkommit under andra förhållanden än dem som nu var rådande. Den utformades i huvudsakligt syfte att bistå personer som behövde ekonomisk hjälp. Enligt ett i allmänna ordalag hållet stadgande ålades emellertid social- nämnderna att ställa sin sakkunskap på det sociala området till förfogande för dem som ansåg sig behöva personligt bistånd (6 €)). Såsom framhöllsi lagens förarbeten avsågs härmed inte bara rådgivning och upplysning utan också hjälp med praktiska angelägenheter av mer personlig natur. Det förutsattes vid lagens tillkomst att socialnämnden fritt skulle äga pröva på vilket sätt biståndet skulle ges. Socialvårdskommittén hade som nämnts föreslagit en vidsträcktare rätt att påkalla personligt bistånd, vilket förslag emellertid avvisats under hänvisning till att många kom- muner inte skulle vara tillräckligt rustade för att klara alla de uppgifter som i så fall skulle åvila dem.

Departementschefen framhöll i propositionen att kommunernas möj- ligheter att tillgodose den enskildes behov av personligt bistånd var avsevärt större än när ShjL kom till. Han betonade vidare samhällets ansvar för medborgarnas personliga och ekonomiska trygghet. Den enskilde skulle inte vara hänvisad till anhörigas hjälp eller annan privat välvilja för att få sitt behov av trygghet tillgodosett. Departementschefen fann det angeläget att erforderliga lagändringar vidtogs för att undanröja den tvekan som kunde finnas om kommunernas kompetens då det gällde att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad. Med tanke på den allmänna översyn av vårdlagstiftningen som inletts borde ändringarna begränsas till vad som oundgängligen krävdes för att kommunerna inte längre skulle tveka om sin rätt att aktivt engagera sig i hithörande frågor. Departementschefen föreslog därför att—i l & ShjL skulle föreskrivas, att varje kommun skulle tillse att den som vistas i kommunen erhöll den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kunde anses tillfredsställande. Denna komplettering var enligt vad som särskilt framhölls inte avsedd att medföra någon ändring i förhållande till gällande rätt vad avsåg innebörden av begreppet socialhjälp eller besvärs- rättens omfattning enligt ShjL.

Departementschefen anförde vidare att genom lagändringen klarlades kommunernas förstahandsansvar för handikappvården. En sådan bestäm- ning av kommunernas ansvar skulle emellertid inte innebära skyldighet för kommunerna att svara för åtgärder som enligt lag eller författning åvilade staten eller landstingen utan kommunerna borde i sådana fall om det behövdes förmedla kontakten mellan den vårdbehövande och det organ som svarade för vården. Awägningen av insatserna på de områden där närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen saknades borde kunna

lösas i samråd mellan berörda parter. Departementschefen underströk i anslutning härtill vikten av att de åtgärder varom här var fråga inte bara kom de fysiskt handikappade till del. Även psykiskt handikappade eller personer —- yngre eller äldre som av andra skäl mötte mera betydande svårigheter i sin dagliga livsföring borde omfattas av åtgärderna. I samband med denna lagändring borde vidare kommunernas ansvar i ett avseende direkt slås fast i lagtexten, nämligen skyldighet att bedriva aktiv uppsökande verksamhet.

1 och 6 %% ShjL ändrades i enlighet med vad nu sagts. Såsom framgår av det sagda har den enskilde inte i andra fall än dem som omfattas av 12 % ShjL tillagts individuell rätt att få ett föreliggande hjälpbehov tillgodosett. Rätten till vård såsom den bestämts i lagen är således på samma sätt som i den gamla fattigvårdslagen förbehållen ”understödstagare”, medan andra vårdbehövande har att förlita sig på kommunens allmänna åliggande att enligt 1 & bistå den enskilde. Härvid bör dock erinras om det i 18% intagna åläggandet för kommun att anordna och driva hem för åldringar och andra personer vilka är i behov av vård eller tillsyn som ej eljest tillgodoses.

Den i ShjL gjorda bestämningen av kommunens ansvar får anses vara övergripande och gällande för hela vårdområdet. I den mån särskilda bestämmelser ges i fråga om rätten till omvårdnad och vård i BvL och NvL skall dock dessa bestämmelser gälla. Det finns därför skäl att i förevarande sammanhang erinra om några bestämmelser som föreskriver rätt för den enskilde att få sitt behov av vård tillgodosett enligt dessa lagar.

I 31 % BvL föreskrivs att om någon, som ej fyllt 18 år, utan att fall som avses i 25 ?; föreligger, är i behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet skall nämnden på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke omhänderta honom för samhällsvård om behovet ej tillgodoses på annat sätt. I NvL ges vidare föreskrift om att den som är hemfallen åt alkoholmissbruk frivilligt äger ingå på allmän vårdanstalt under vissa i lagen angivna förutsättningar. I övrigt innehåller nämnda lagar inga bestämmelser som anknyter rätten till omvårdnad eller vård till den enskildes viljeförklaring. Den särskilda problematik som avser sam- hällets möjligheter att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke behandlas i följande kapitel.

12.4. Utredningens överväganden 12.4.1 Kommunen Helhetssynens konsekvenser

Det socialvårdande arbetet bedrivs i ökande grad utifrån ett annat synsätt än det som tidigare varit gällande. Från att ha varit funktions- mässigt uppbyggd kring vårdlagarna har verksamheten alltmer kommit att präglas av strävan att utan den avgränsning som lagstiftningen givit uttryck för finna vägar att på olika sätt bistå den enskilde. Införandet av bl a bestämmelser om uppsökande verksamhet och — i enlighet med socialut- redningens förslag — sociala centralnämnder har varit led i en sådan

utveckling. Det är nu angeläget att finna en bestämning av den primär- kommunala socialvården som ger utrymme för en helhetssyn på den enskildes situation.

Det yttersta ansvarets innebörd

Såsom redan inledningsvis framhållits är det nödvändigt att ett organ i samhället tilläggs ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Ett på så sätt fastlagt ansvar innesluter i sig uppgiften att tillse att den enskilde ges en tillfredsställande omvårdnad. Härunder ingår flera upp- gifter för den primärkommunala socialvården. Det bör åvila kommunen, som har det övergripande ansvaret, att göra sig underrättad om i kommunen föreliggande behov av socialvårdens insatser. Härvid framstår den uppsökande verksamheten som särskilt viktig.

Med det yttersta ansvaret följer även uppgiften att ge den enskilde råd och anvisningar om i samhället förekommande hjälpmöjligheter. Som närmare framhållits i avsnitt 10.3 bör kommunen vid sidan av den individuella rådgivningen svara för en allmän social information.

För många av dem som vänder sig till socialvården kan förhållandena vara sådana att mer omfattande insatser än dem som kan ges inom ramen för en personlig kontakt erfordras. Socialvårdens uppgift är här att bedöma om det föreliggande hjälpbehovet skulle kunna tillgodoses genom annat samhällsorgans försorg och i förekommande fall ge anvis- ning om eller förmedla insatser från sådant organ.

Med det för primärkommun fastlagda yttersta ansvaret följer skyl- dighet att tillgodose sådana individuella hjälpbehov som inte tillgodoses av annat samhällsorgan. Socialvårdens uppgift är därvid i första hand att genom kurativa och ekonomiska åtgärder söka tillgodose det föreliggande behovet. Såsom den yttersta konsekvensen av detta ansvar framträder skyldigheten att ombesörja att den enskilde får erforderlig vård.

Enligt utredningens mening svarar ett för kommunen fastlagt yttersta ansvar i stort mot den nu i l % ShjL intagna bestämmelsen, vars syfte varit att klarlägga kommunens befogenheter i fråga om och ansvar för de hjälpbehövande. Även de uppgifter som kan härledas ur det yttersta ansvaret överensstämmer med dem som redan nu får anses åvila kom- munen. Såsom närmare anges i kapitel 31 anser emellertid utredningen att bestämmelser om kommunernas ansvar för samtliga dessa uppgifter bör tas upp i en kommande social vårdlag.

12.4.2. Den enskilde Rätten till socialvårdens insatser

I det föregående har redovisats de uppgifter som bör åvila kommun inom ramen för ett kommunen tillagt yttersta ansvar. Dessa uppgifter blir för kommunen ovillkorliga endast i den mån de svarar mot för den enskilde fastlagda rättigheter. 1 avsnitt 10.4 har rätten till ekonomisk hjälp närmare bestämts. I det följande skall frågan om rätten till bistånd i övrigt tas upp till bedömande.

Utredningen har bl a såsom övergripande uppställt målet trygghet. Be- greppet trygghet omsluter rätten för den enskilde att få samhällets bistånd då han ej själv förmår klara sin situation.

Rätten till bistånd genom socialvården

Den enskildes alla anspråk på socialvårdens insatser kan inte alltid tillgodoses i full omfattning. En individuell rätt till bistånd från social- vården såsom stöd, hjälp, omvårdnad eller vård — bör emellertid föreligga i det fall åtgärden erfordras för att den enskilde skall kunna klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Rätten till bistånd bör såvitt avser barn och ungdom jämväl omfatta den omsorg och fostran som inte kan ges av förälder. Skall ett föreliggande behov tillgodoses av annan huvudman, bör kommunens uppgifter i första hand vara att ge upplys- ning om eller förmedla insatser från sådan huvudmäns sida.

Det bör enligt det anförda åligga kommun att — om behovet inte blir tillgodosett på annat sätt vidta de åtgärder som erfordras för att den enskilde skall kunna på ett skäligt sätt klara sin livsföring. Rätten till bistånd från socialvården gäller således inte bara de barn och ungdomar, vilkas hemförhållanden eller personliga situation i övrigt påkallar sär- skilda insatser, utan även de vuxna som på grund av sin ålder eller andra omständigheter är i behov av insatser.

Bestämning av åtgärder

Det står klart att de åtgärder kommun har att vidta i här angivna situationer inte närmare kan anges. Kommunen bör i samråd med den enskilde utifrån förhållandena i det särskilda fallet pröva, vilken åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet.

Överenssta'mmelse med gällande rätt

Enligt utredningens mening skall i fråga om den här beskrivna rätten gälla att insatsen skall vara påkallad för att den enskilde skall kunna klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Med en sådan bestämning kommer frågan om de ekonomiska förutsättningarna ej längre att äga självständig betydelse. Endast såtillvida får de ekonomiska förhållandena betydelse att kan den enskilde själv inte stå för sådana vårdkostnader som enligt givna bestäm- melser ankommer på honom, aktualiseras rätten till socialbidrag enligt avsnitt 10.4 (jfr också 10.6).

Utredningens ställningstagande innebär alltså fastläggandet av en för hela vårdområdet gällande rätt för den enskilde att i enlighet med det anförda få socialvårdens bistånd. Under den gjorda bestämningen inryms såväl de rättigheter som tillkommer den enskilde enligt ShjL som de enligt övriga vårdlagar.

12.5 Besvärsrätten 12.5.1 Gällande rätt

De föreskrifter som enligt vårdlagarna riktar sig till kommunerna avser i första hand att klarlägga dessas befogenheter och ansvar när det gäller den enskildes sociala situation. Kommunerna har tillagts frihet att efter eget skön inom ramen för sin kompetens utforma den socialvårdande verksamheten. Mot beslut som fattas inom ett på så sätt fastlagt kompetensområde står kommunalbesvärsvägen principiellt öppen (jfr 30.52).

Vad därefter gäller de för den enskilde fastlagda rättigheterna och därmed förbundna skyldigheter för kommunen har en vidsträcktare kontroll än den kommunalbesvärsvägen anvisar bedömts erforderlig. Sålunda får mot beslut i fråga som gäller rätten till socialhjälp förvalt- ningsbesvär föras med stöd av 5425 ShjL. Länsstyrelsen äger som besvärsmyndighet ingå i samma behovs-, lämplighets- och skälighetspröv- ning som det kommunala organet. Mot beslut i fråga om samhällsvård enligt 31 & BvL får på motsvarande sätt förvaltningsbesvär föras. Möjlig- het att anföra förvaltningsbesvär i fråga om utebliven åtgärd enligt NvL föreligger inte för den enskilde.

12.5.2. Utredningens överväganden

I konsekvens med gällande rätt bör i fråga om beslut som faller inom ramen för ett för kommunen fastlagt kompetensområde kommunalbesvär kunna föras. Mot beslut som gäller de enligt utredningens förslag för den enskilde fastlagda rättigheterna bör talan kunna föras genom förvaltnings- besvär.

Väl kan mot rätten att föra förvaltningsbesvär mot beslut i frågor som nu nämnts invändas att allvarliga olägenheter kan uppkomma om besvärs- myndigheten i varje särskilt fall skall äga föreskriva, vilken åtgärd det kommunala organet har att vidta för att tillgodose ett föreliggande hjälp- behov. Härvid bör emellertid beaktas att i praktiken kommer besvärs- myndigheten ofta — i de fall den prövat rätt till bistånd från socialvården föreligga att återförvisa ärendet till kommunen för att nämnden i sam- råd med den enskilde skall kunna vidta den åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet. Det bör vidarei förevarande samman- hang beaktas att utredningens förslag innebär en vidgning av rätten i förhållande till vad nu gäller, eftersom rätt till socialvårdens bistånd inte vidare skall vara avhängig av de nu i 12 % ShjL upptagna förutsätt— ningarna. Vid prövning av de ärenden varom här är fråga måste därför skälig hänsyn tas till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser.

Utredningen räknar vidare med att fortlöpande kontakt mellan den regionala socialvårdens organ och socialnämnderna kommer att leda till en enhetlig praxis vad gäller omfattningen av den angivna rätten. Det kan bla med hänsyn härtill antas att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den faktiska vidgningen av rätten.

Enligt gällande rätt är — utom såvitt avser beslut enligt 3lé BvL länsstyrelsen besvärsmyndighet i frågor som nu sagts. Vid inrättandet av länsrätterna övervägdes i vilken utsträckning mål skulle kunna överföras från länsstyrelserna till länsrätternas kompetensområde. Vägledande för bedömningen blev att under länsrätternas kompetens i första hand skulle förläggas sådana mål som var av den karaktären att en domstolsmässig handläggning var påkallad. Behovet av lekmannamedverkan i vissa mål beaktades även.

Frågor om rätt till socialbidrag och till socialvårdens insatser i övrigt i enlighet med utredningens förslag kommer även framgent att ofta föreligga till samtidig bedömning. Besvärsmyndighetens kompetens bör därför omfatta alla sådana frågor. Ett stort antal av de ärenden varom nu är fråga kommer inte att vara av den att att en domstolsmässig handläggning är påkallad. Detta talar för att länsstyrelsen i princip bör vara besvärsmyndighet. Avsteg från denna princip kan emellertid finnas påkallade. Utredningen avser att återkomma till hithörande spörsmål i samband med förslaget till social vårdlag.

13. Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke

13.1. Inledning

I kapitel 10 behandlas i samhället förekommande former av social kon- troll. En sådan form avser de i gällande vårdlagstiftning reglerade möjlig- heterna att i särskilda situationer tillgodose vårdbehov utan den enskildes samtycke. l föreliggande kapitel redovisas socialutredningens övervägan- den och förslag i fråga om hur dessa möjligheter, så långt de berör den framtida socialvården, skall regleras.

De övergripande mål som redovisas i kapitel 9 ger uttryck för en strä- van att skapa sådana samhällsförhållanden att behovet av bestämmelser som medger ingripanden utan den enskildes samtycke starkt minskas. Det är därför angeläget att utforma samhällets verksamhet så att männi- skornas sociala problem i större utsträckning kan förebyggas eller lösas innan de utvecklas därhän att frågan om att vidta åtgärd utan den enskil- des samtycke behöver aktualiseras. För socialvårdens del måste denna strävan ta sig uttryck i långsiktigt förebyggande insatser;

uppsökande verksamhet; — utbud av sociala tjänster; — metoder för problemlösning samt — differentierade behandlingsresurser med snabb åtkomlighet.

Alla dessa verksamheter har såväl en kvantitativ som en kvalitativ sida. För framgång krävs att resurserna så långt möjligt anpassas till de behov som identifieras i respektive kommun. Frågan om behovet av att kunna vidta åtgärd även utan den enskildes samtycke hänger också samman med de olika resurser som kan skapas. Genom bl a ökade insatser i människor- nas hemmiljö, en förändrad institutionsstruktur och bättre tillgodosedd kontinuitet i kontakten mellan socialarbetare och klient bör förutsättning- ar skapas för att bättre tillgodose den enskildes behov samt att mer effek- tivt och flexibelt utnyttja tillgängliga resurser. lnsatserna bör syfta till att frigöra och förstärka individens egna resurser att aktivt påverka och bear- beta sin situation. Det krävs också en människosyn som är präglad av de övergripande målen, förmåga till insikt och inlevelse i en annan männi- skas situation, förmåga att under skiftande förutsättningar skapa kon-

struktiv kontakt med en hjälpbehövande samt kunskap om både resurser och metoder att lösa problem samt att stimulera klientens motivation och engagemang. Tillskapande av nya positiva behandlingsformer samt fortsatt metodutveckling framstår härvid som särskilt angeläget.

Huvuddelen av detta betänkande syftar till att skapa gynnsamma be- tingelser för socialvårdens utveckling i dessa avseenden. Häri ligger det väsentligaste bidraget till en minskning av behovet av ingripanden utan klientens samtycke.

13.2 Bestämning av frågeställningen

Även om arbetet bedrivs utifrån de här ovan angivna målen torde ej helt kunna undvikas att i enskilda fall hjälpbehov uppstår som kräver sär- skilda åtgärder. Konfliktsituationer kan uppstå inom familjen på sådant sätt att socialvården med tanke på barnets bästa måste ingripa även om föräldrarna ej godtar det. Vuxna människor kan ibland hamna i sådant tillstånd att de ej råder över sina handlingar och ej kan ta vård om sig själva. Hjälpbehoven kan i dessa situationer vara akuta, ehuru socialvår- dens erbjudna bistånd avvisas. För att undvika en olycklig utveckling kan det då visa sig nödvändigt att vidta hjälpåtgärder utan vederbörandes samtycke.

En redogörelse för bestämmelserna i BvL och NvL (se bil 1) visar på ett komplicerat system av regler som ger samhället möjligheter till sådana ingripanden. Såsom framgår bla i kapitel 3 har under senare år kritik riktats mot dessa bestämmelser. Kritiken har huvudsakligen avsett dels räckvidden av bestämmelserna, dels de kriterier avseende klientens för- hållanden som kommit till användning. Av konstruktionen har vidare enligt kritiken följt svårigheter att nå lösningar avpassade efter den en- skildes aktuella behov.

En analys av behovet att i vissa situationer kunna tillgodose akuta och angelägna vårdbehov även utan den vårdbehövandes samtycke bör lämp- ligen breddas till att gälla samhällets roll i detta sammanhang. Skälen att välja en sådan utgångspunkt är flera. Med en helhetspräglad syn på indivi- dens livssituation blir frågan om att tillgodose hans behov i olika hän- seenden en angelägenhet för flera samhällsorgan i samverkan. Det är vidare viktigt att beakta vilka möjligheter till tvång som samhället i dag förfogar över när det gäller att tillgodose angelägna hjälpbehov.

1 den följande framställningen behandlas först frågan om vilka över- väganden som bör ligga till grund för samhällets rätt att vidta åtgärd utan enskilds samtycke och vilka åtgärder som samhället på grundval av dessa värderingar bör få vidta inom ramen för en sådan rätt. Först sedan förut- sättningarna och formerna i enlighet med vad nu sagts fastlagts tas frågan om utredning, beslutsförfarande och verkställighet upp till prövning. I fortsättningen hänför sig övervägandena till de tre målgrupperna barn, ungdom och vuxna.

Redan inledningsvis vill utredningen framhålla att, som närmare be- skrivs i kapitel 31, det finns en viktig principiell skillnad mellan den nu- varande socialvårdslagstiftningen och den som socialutredningen iett se- nare betänkande avser att föreslå. Nuvarande lagstiftning är präglad av en

ganska långt gående detaljreglering. Socialutredningen önskar ersätta den- na med en mål- eller syftesorienterad lagstiftning som grundas på en helhetssyn i fråga om den enskilde och hans situation. Motivet härför är att skapa mer gynnsamma förutsättningar för en progressiv utveckling av den framtida socialvården. Även när det gäller samhällets möjligheter till omhändertagande utan den enskildes samtycke föreslår utredningen grunder som förutsätter en helhetsbedömning av den enskildes situation.

Socialutredningens strävan att åstadkomma en målinriktad och mindre detaljpräglad lagstiftning rymmer emellertid vissa komplikationer. De grunder som utredningen förordar förutsätter för ett omhändertagande en helhetsbedömning i stället för kriterier av typen antal begångna fylle- riförseelser. Det är emellertid med en sådan målsättning svårare att preci- sera grunderna för ingripande. Detta medför i sin tur viss risk för osäker- het i tillämpningen av bestämmelserna. Bl a på grund härav bör förfaran- det i ärenden av denna art vara noggrant reglerat. Vidare bör handlägg- ning och beslut ske i former som begränsar utrymmet för växlande praxis och som skapar största möjliga rättssäkerhetsgarantier för den enskilde.

Genom de i 13.4 framlagda förslagen, innebärande bl a att besluten förläggs till länsrätt, avser utredningen att skapa ökade sådana garantier. Vidare avser utredningen att i anslutning till kommande lagförslag när- mare ange de situationer där omhändertagande utan den enskildes sam— tycke skall kunna ske.

13.3. Överväganden 13.3.1 Barns behov

Trygghet är ett av de av socialutredningen angivna övergripande mål som inte minst bör prägla barnens levnadsförhållanden. Att förebygga situa— tioner som kan hota denna trygghet är en huvuduppgift för socialvården. I inledningen till detta kapitel har utredningen angivit vägarna härför. Dessa är i princip två. Den ena avser generella och allmänt förebyggande insatser som ett led i hela samhällsutvecklingen utifrån en social målsätt- ning. Den andra är individuellt inriktade stödåtgärder, präglade av frivil- lighet och samverkan mellan samhällets organ och den enskilde, här bar- net och/eller dess föräldrar. Härutöver måste man emellertid räkna med att samhället i särskilda situationer måste garantera barnets rätt till tryg- ga uppväxtförhållanden och gynnsamma utvecklingsbetingelser även om det måste ske utan förälders samtycke. Enligt socialutredningens mening bör möjlighet till så allvarliga ingripanden finnas endast i de situationer då förhållandena innefattar risker för barnets liv eller hälsa eller äventy- rar barnets fortsatta utveckling.

Den grundläggande principen i vårt samhälle är att föräldrarna skall sörja för barnets vård och omvårdnad. I föräldrabalken (F B) sägs att barn i äktenskap står under föräldrarnas vårdnad till dess det fyllt 20 år eller ingått äktenskap.] Barn utom äktenskapet står för samma tid i regel under

1 Förslag om sänkning av myndighetsåldern till 18 år har antagits av 1974 års riksdag, att gälla fr o m den 1.7.1974.

moderns vårdnad. Vårdnaden omfattar bl a befogenhet och plikt att i den omfattning lagen anger besluta i barnets personliga angelägenheter. Den vårdnadsberättigade kan därvid besluta att överlämna den faktiska vården till annan. Den rättsliga vårdnaden bör således begreppsmässigt skiljas från den rent faktiska vården om ett barn. Föräldrarna är enligt 6 kap FB pliktiga att sörja för barnets person och ge det sorgfällig uppfostran. De skall tillse att barnet erhåller uppehälle och utbildning efter vad med hänsyn till föräldrarnas villkor och de tillgångar barnet kan ha samt barnets anlag kan finnas tillbörligt. Föräld- rarna skall ha den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter. Föräldrarnas plikt att ha upp- sikt över barnet varar således till dess barnet nått sådan ålder och utveck- ling att behov av vård och tillsyn ej längre föreligger.

FB innehåller bestämmelser om att föräldrar kan fråntas vårdnaden, om de grovt åsidosätter sina förpliktelser mot barnet. l FB 6:6 sägs bl a, att gör en av föräldrarna sig skyldig till grovt missbruk eller till grov försummelse vid vårdnadens utövande äger rätten förordna att vårdnaden allenast skall tillkomma den andra. Inträffar sådant fall beträffande båda föräldrarna, äger rätten överflytta vårdnaden på särskilt förordnad för- myndare.

Föräldrarnas förlust av vårdnadsrätten måste anses innebära ett myc- ket långtgående ingrepp. Det bör därför ej komma ifråga annat än i undantagsfall, när missförhållandena äventyrar barnets fortsatta utveck- ling och väntas bestå under lång tid.

Samhället bör emellertid ha möjlighet att för barnets bästa kunna ingripa även om inte så grov försummelse som avses i FB föreligger och där förhållandena således inte är så svåra att det finns skäl att skilja föräldrar- na från vårdnadsrätten. Insatserna i sådana fall bör tjäna syftet att kom- plettera förälders vårdinsats för att därigenom bereda barnet erforderlig trygghet. Uppenbart är att detta kan kräva att förälder för en tid fråntas en eller flera av de i vårdnadsrätten ingående särskilda befogenheterna utan att han för den skull skils från denna rätt.

De situationer som här åsyftas är bl a sådana där barnmisshandel miss- tänks. Det kan också gälla andra fall där allvarliga risker för barnets utveckling föreligger. Syftet med åtgärden bör därvid primärt vara att tillgodose barnets behov av trygghet och omvårdnad under den tid för— äldrarna med samhällets hjälp ordnar upp och stabiliserar sin situation.

Innan förhållandena gått så långt att ett skiljande från hemmet utan samtycke framstår som oundvikligt, bör givetvis tillämpliga och möjliga förebyggande åtgärder ha vidtagits. ] många fall kan förhållandena vara sådana att barnet med kompletterande insatser från samhällets sida kan stanna kvar i hemmet.

En viktig insats för att trygga barnets förhållanden genom att stödja familjen kan bestå i att ordna en fortlöpande personlig kontakt mellan familjen och en särskilt förordnad person (kontaktman). En sådan ord- ning förekommer redan i vissa kommuner. Social nämnd bör i de situa- tioner som här avses i samråd med fostraren och med hans medgivande kunna utse en kontaktman, vars uppgift skall vara att ge vårdnadshavaren den hjälp och det stöd som prövas erforderligt vid vårdnadens utövande.

Nämnden bör där barnets situation påkallar det vara verksam för att kontaktman utses, men nämnden bör ej kunna meddela beslut i strid med vårdnadshavarens önskan. Socialutredningen anser således att denna kontakt mellan familjen och den förordnade personen helt skall bygga på frivillighet. Genom en på frivillig grund etablerad kontakt uppnås bättre förutsättningar för en utveckling som tillgodoser barnets behov av trygg— het. Socialutredningen föreslår att det nuvarande övervakningsinstitutet ersätts av en ordning med efter förälders samtycke förordnade kontakt— män. Mot detta kan visserligen hävdas att det behövs en »mellanform» mel- lan helt frivilliga insatser i hemmet och ett omhändertagande. Övervak- ning utan förälders samtycke kan då ses som en sådan åtgärd. Utifrån den frivilliglinje socialutredningen företräder anser den emellertid att tvångs- förordnanden av den typ som det nuvarande övervakningsinstitutet re- presenterar skapar ett dåligt psykologiskt utgångsläge för de fortsatta försöken att etablera kontakt. Häri ligger, som framgår av det följande, den avgörande skillnaden mellan utredningens förslag och nuvarande övervakningsinstitut.

Såsom framgår av redogörelsen över gällande rätt (bil 1) är det veder- börande sociala nämnd som beslutar om övervakning. Sedan beslut om övervakning meddelats skall övervakaren utan dröjsmål besöka den över- vakade i dennes hem för att utröna under vilka förhållanden han lever. Genom att sätta sig i förbindelse med myndigheter och andra som kan lämna upplysningar om den övervakade bör övervakaren göra sig nog- grant underrättad om de förhållanden som är av betydelse för övervak- ningen. Övervakaren bör lämna fostrare och andra den övervakade när- stående råd, hjälp och vägledning samt sträva efter att få till stånd ett förtroendefullt förhållande till dem. Genom hembesök och på annat sätt bör övervakaren hålla en fortlöpande persoan kontakt med den över- vakade och hans fostrare samt uppmärksamt följa hans utveckling. Över- vakaren bör medverka till att den övervakade bereds gynnsamma hemför- hållanden och även i övrigt gynnsamma uppväxtbetingelser. Alla väsent- liga förändringar eller behov av ändringar i meddelade föreskrifter skall anmälas till nämnden.

Några särskilda befogenheter har inte tillagts övervakaren för det fall vårdnadshavaren motsätter sig hembesök eller på annat sätt vägrar att medverka vid övervakningen. I sådana fall kan övervakaren endast genom anmälan till nämnden aktualisera frågan om behov av en mer ingripande åtgärd än övervakning föreligger.

De nuvarande övervakarna är således i stort sett inte tillagda andra funktioner än vad socialutredningen anser att de föreslagna kontakt- männen skall ha. Ömsesidigt förtroende mellan klient och kontaktman förutsätter emellertid att den senare inte inhämtar upplysningar utan klientens samtycke. Den avgörande skillnaden mellan förslaget och nu- varande institut gäller frivilligheten. Det liggeri sakens natur att kontakt- mannen — med klientens vetskap där så kan ske — tar kontakt med företrädare för nämnden då behov av ytterligare insatser kan erfordras.

Social nämnd kan genom en vid information om de möjligheter som enligt det anförda tillagts vårdnadshavare medverka till att kontaktman

utses i de situationer där barnets förhållanden kan påkalla särskilda in- satser. Genom ett sådant på frivillig grund byggt samråd mellan vårdnads- havare och särskilt utsedd person torde barnets intressen bäst främjas.

I förevarande sammanhang bör erinras om det tillägg till barnavårds- lagen som gjordes i samband med att bestämmelserna om barnavårdsmän i 8kap FB upphörde att gälla. 1 3 aå BvL, som trädde i kraft den 1.1.1974, föreskrivs sålunda att barnavårdsnämnden skall lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden. På begäran av vårdnadshavare skall barnavårdsnämnden vidare utse särskild tjänsteman eller förtroendeman hos nämnden eller annan lämplig person att lämna sådant bistånd som nyss sagts.

Andra åtgärder än övervakning vilka enligt BvL syftar till att förebygga mer långtgående ingrepp i den enskildes frihet är föreskrift och för- maning. Föreskrift kan riktas till barnets vårdnadshavare. I BvL ges anvis- ningar om vad en föreskrift kan avse. Den kan tex gälla anlitande av barnavårdsanstalt, behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist. Föreskrift kan inte genomföras mot den enskildes vilja. Underlåter föräldern att efterkomma föreskriften kan detta leda till att nämnden vidtar annan åtgärd. Föreskriften kan således närmast jäm- ställas med en rekommendation från nämndens sida. Förmaning kan rik- tas till förälder eller annan fostrare. Till syfte och verkningar står de båda formerna av åtgärder varandra nära.

Liksom övervakningsinstitutet har de av socialvården formellt beslu- tade och protokollförda föreskrifterna och förmaningarna kommit att framstå som ett utflöde av värderingar som ligger relativt långt tillbakai tiden och som kan medföra negativa psykologiska effekter. Det är själv- fallet en viktig uppgift för socialvården att i samarbete med den enskilde medverka till att denne når ökad kännedom om sin situation, kommer till insikt om hur han bör handla och vilka följderna kan väntas bli av olika handlingsalternativ. Sådant stöd i form av upplysningar, råd och rekommendationer etc bör emellertid ingå som ett naturligt led i det vardagliga socialvårdsarbetet. Föreskrifter och förmaning enligt en sär- skilt reglerad ordning är enligt utredningens mening inte bara onödiga utan framstår som olämpliga och bör därför utmönstras ur den framtida lagstiftningen.

Sammanfattningsvis vill socialutredningen framhålla som en huvud- uppgift för en på förebyggande insatser starkt inriktad socialvård att medverka till trygga levnadsförhållanden för barnen. Insatserna skall byg— ga på frivillighet och samverkan. Härigenom bör behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke kunna starkt begränsas.

Barnet bör ha en grundläggande rätt att få växa upp under trygga förhållanden och att erhålla den vård och omvårdnad som barnet be- höver. Den vårdnadsrätt som samhället tillägger föräldern innefattar bl a en plikt för denne att tillgodose barnets rätt. Kan föräldern inte uppfylla sina förpliktelser måste utrymme finnas för insatser genom samhällets försorg.

Föräldrabalken ger här möjlighet till så ingripande åtgärder att för- äldern fråntas vårdnadsrätten.

Härutöver bör emellertid behållas i princip de möjligheter nuvarande

socialvårdslagstiftning ger att utan att frånta föräldern vårdnadsrätten ingripa vid vårdnadens utövande. I första hand bör frivilliga insatser prö- vas. Åtgärder i form av föreskrifter och förmaning som nuvarande social- vårdlagstiftning möjliggör föreslår socialutredningen utmönstrade ur lagen. Det nuvarande övervakningsinstitutet bör ersättas av förordnande av kontaktmän under frivilliga former.

Förebyggande insatser i frivilliga former kan under vissa förhållanden visa sig eller bedömas vara otillräckliga eller gagnlösa för att säkra barnets trygghet. Förekommer vid vårdnadens utövande sådant förhållande som innefattar risker för barnets liv eller hälsa eller eljest äventyrar barnets fortsatta utveckling, såsom vid exempelvis barnmisshandel, bör samhället därför i barnets intresse äga omhänderta barnet utan förälders samtycke.

13.3.2. Ungdomars behov

Den föregående redogörelsen har avsett de barn som är omedelbart be- roende av förälders vårdnadsinsats och där åtgärd som förut sagts leder till en begränsning av vårdnadshavarens möjligheter att utöva vårdnaden. Den följande framställningen avser de ungdomar som ehuru omyndiga ofta rent faktiskt inte står under förälderns vård och tillsyn. Med hänsyn till den gjorda uppdelningen kan någon bestämd åldersgräns inte dras mellan de båda målgrupperna.

Såsom förut nämnts står den unge under förälderns vårdnad till dess han fyllt 20 år eller ingått äktenskap. Dagens samhälle rymmer motstri- diga tendenser ifråga om ungdomarnas beroende av föräldrarna. Den för- längda obligatoriska skolgången och den allt vanligare fortsatta utbild- ningen har tenderat till att, trots det ekonomiska studiestödet, göra ung- domarna ekonomiskt beroende av föräldrarna längre än tidigare. Flera tendenser går i denna riktning.

Å andra sidan är det vanligt att den unge redan tidigt intar en mycket självständig ställning i förhållande till sina föräldrar. Utvecklingen har lett till att myndighetsåldern år 1969 sänktes från 21 till 20 är, samtidigt som 18- och 19-åringar gavs en från rättslig synpunkt självständig ställning i flera viktiga hänseenden, framför allt i fråga om arbete, förfogande över arbetsinkomst, val av utbildning och bostad. Nu föreligger förslag om att myndighetsåldern skall sänkas till 18 år fr o m den 1.7.1974.2

Även om den underårige på så sätt både faktiskt och formellt intar en relativt självständig ställningi förhållande till sina föräldrar, är det uppen— bart att den unge inte alltid kan överblicka de sociala eller personliga konsekvenserna av sitt handlande eller inse de risker för eget liv eller hälsa eller utvecklingsmöjligheter som kan följa av hans beteende eller livsföring.

Det som skiljer den unges situation från barnets är således hans relativt självständiga ställning. Avsnitt 13.3.1 gäller insatser som ytterst skall kunna vidtas utan förälders samtycke. I föreliggande avsnitt gäller frågan insatser som ytterst skall kunna vidtas främst utan den unges samtycke.

2 Jfr föregående not.

En klar gränsdragning härvidlag får anstå till det kommande lagstiftnings- betänkandet.

Socialutredningen har tidigare ifråga om barnen kraftigt understrukit att trygghetsmålet för dessa i första hand bör uppnås genom differen— tierade insatser på det förebyggande planet. Detsamma gäller givetvis ungdomen. Här som ifråga om barnen bör vissa nu möjliga åtgärder av tvångskaraktär ersättas av frivilliga samarbetsformer. Ifråga om den nu- varande övervakningen beträffande ungdom önskar utredningen fram- hålla följande.

I de svåra situationer som här avses är den unges relationer till föräld— rarna ofta försämrade. Behov av fortlöpande kontakt med annan person för stöd och bistånd kan då föreligga. En väsentlig förutsättning för att gynnsamt resultat skall kunna nås är emellertid som förut sagts att för- troendefullt samarbete kan komma till stånd. Kan förståelse ej vinnas hos den unge för värdet av en sådan fortlöpande kontakt, kommer den unge ej heller att ta tillvara kontaktmannens möjligheter att stödja och hjälpa honom. Kontaktman bör således ej utses mot den unges vilja. Det för- tjänar därvid att framhållas att den unge i de situationer då behovet av kontaktman kan aktualiseras inte alltid inser behovet av en sådan i fri- villiga former lämnad hjälp. Det blir därför en viktig uppgift för social- vårdens företrädare att i samtal med den unge söka bibringa honom insikten om värdet i den hjälp som kan lämnas honom genom en särskilt utsedd person.

I enlighet med vad nu sagts bör således i en kommande lag möjligheten att ställa den unge under övervakning ej kvarstå. Övervakningsinstitutet bör ersättas med en på frivillig grund tillskapad fortlöpande kontakt mel- lan den unge och en av nämnden särskilt utsedd person. Skäl att bibehålla varning eller föreskrift synes ej heller föreligga.

Det är således nödvändigt att samhället vid sidan av den omsorg och omvårdnad som föräldrarna skall ge känner ett ansvar för att den under- årige inte förhåller sig så att det uppkommer allvarlig fara eller skada för honom. Socialutredningen räknar med att sådana situationer som regel skall kunna undvikas eller avvecklas under frivilliga former. I de särskilda fall då detta inte visar sig möjligt måste mer ingripande åtgärder kunna få företas. De situationer som bör kunna påkalla samhällets ingripande i enlighet med vad nu sagts är sådana som har en för den unge klart destruktiv kvaraktär. Det kan gälla ett omfattande missbruk av alkohol, narkotika eller thinner eller allvarlig kriminalitet. I sådana fall måste rätten till skydd för den unges liv och hälsa samt till positiva utvecklings- betingelser ges företräde framför såväl den unges självbestämmanderätt som — i den mån åtgärden inte vidtas i samförstånd med föräldrarna — dessas vårdnadsrätt. Som utredningen närmare kommer att utveckla i det följande bör åtgärden bestå i ett kortvarigt omhändertagande.

Sammanfattningsvis bör trygghetsmålet beträffande ungdom i första hand förverkligas genom förebyggande insatser i frivilliga former. I sär- skilda situationer måste kravet på trygghet dock föranleda att samhället ges möjlighet att ingripa utan den enskildes samtycke.

Det bör vara samhällets uppgift att, i de fall då den unge inte längre står under förälders omedelbara inflytande, till skydd för den unge för-

hindra att han utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling. Den åtgärd som därvid bör komma i fråga är ett kortvarigt omhänder- tagande. Tillämpningsområdet för åtgärd av sådan art bör begränsas till att avse ungdomar under 18 år. Avgränsningen sker i anslutning till för- slaget om sänkning av myndighetsåldern.3

Enligt BvL skall samhällsvård upphöra senast då den unge fyller 18 år eller, om han omhändertagits enligt 29 & BvL efter det han fyllt 15 är, senast tre år efter omhändertagandet. Har omhändertagandet skett med stöd av 25 5 a) BvL får samhällsvården ej i något fall bestå sedan den om- händertagne fyllt 20 år.

Det här framlagda förslaget, som således anpassats till en sänkning av myndighetsåldern till 18 år, medför att den unge ej kan omhändertas på förut angiven grund efter det han fyllt 18 år. Gruppen unga i åldern 18 och 19 år, som omfattas av gällande barnavårdslagstiftning, kommer så— ledes att falla utanför. Detta bör emellertid ej medföra att ett omhänder- tagande som beslutats strax innan den unge fyllt 18 år skall upphöra så snart åldersgränsen uppnåtts. Omhändertagandet bör således kunna bestå under den därför fastställda tiden. Med beaktande av de snäva tidsgränser för omhändertagande av den unge som utredningen i det följande för- ordar bör några principiella invändningar inte kunna riktas mot en sådan lösning.

Enligt nu gällande rätt (BrB 31 :1,2) kan domstol överlämna den som begått brottslig gärning för vård enligt BvL eller för vård enligt NvL. I sist nämnt hänseende kan dock överlämnande ske endast om den dömde blir föremål för vård genom övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt. En sådan samordnad vårdlagstiftning som utredningen förordar kommer att kräva ändringar i nu förevarande hänseenden. Därvid bör övervägas om inte överlämnande skall kunna ske utan att, såsom nu är fallet be- träffande missbrukare, överlämnandet görs avhängigt av att viss vårdåt- gärd vidtas. Om enligt vad som framgår av företagen utredning den som begått brottslig gärning är i behov av socialvårdens stödjande och hjälpan- de insatser bör således överlämnande för socialvård kunna komma ifråga. Härigenom skulle samhället ges möjlighet att ta socialvårdens resurser i anspråk i de situationer där det sociala vårdbehovet klart överväger. Här aktualiseras emellertid såväl socialvårds- som kriminalvårdspolitiska över— väganden som bör bli föremål för en samlad bedömning i annat samman- hang. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det vid en sådan bedömning kan framkomma vägande skäl för att åldersgränsen för omhändertagande på de grunder som avhandlas i förevarande avsnitt för visst fall bör sättas högre än vad socialutredningen här generellt har föreslagit.

13.3.3 Behov av åtgärder vad gäller vuxna (över 18 år)

Grundläggande för samhällets vård- och behandlingsinsatser måste såväl för de vuxna som för de yngre vara att de präglas av en erbjudande attityd samt respekt för den enskildes integritet. De problem som före— ligger måste kunna bearbetas i ett förtroendefullt samarbete mellan den

3 Jfr not 1 till detta kapitel.

enskilde och samhällets företrädare. [ en sådan terapeutiskt präglad rela- tion måste tyngdpunkten av ansvaret för problembearbetningen och be- handlingen ligga hos den enskilde. De primära uppgifterna i det indivi- duella behandlingsarbetet blir att ge den enskilde stöd och stimulans samt att genom en väl utvecklad metodik frigöra och förstärka hans personliga resurser. Av det övergripande målet demokrati följer att den enskilde skall ha rätt att själv bestämma över sin person och därför äga frihet att bedöma om han vill utnyttja den av samhället erbjudna hjälpen.

Samhällets insatser i vård- och behandlingsarbetet bör således utmär- kas av frivillighet och ömsesidigt ansvarstagande. Vid avsteg från denna grundinställning måste annat övergripande mål kunna åberopas.

Bestämmande för rätten att vidta åtgärd utan samtycke vad beträffar barn och ungdom har varit samhällets skyldighet att värna om barns och ungdoms liv, hälsa och utveckling. Ur övervägandena framträder ett ut- präglat trygghets- och skyddsintresse. På motsvarande sätt kan åtgärder vara påkallade för att tillgodose ett trygghetsintresse vad gäller vuxen.

Av det övergripande målet trygghet följer således att det måste vara samhällets uppgift att skydda den som av olika skäl ej förmår styra eller överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Samhället kan ej utan att ingripa åse hur den enskilde på grund av psykisk sjukdom, utvecklings- hämning, missbruk eller annat förhållande som begränsar hans möjlig— heter att bedöma följderna av sitt handlande vidtar åtgärder som kan leda till förödande konsekvenser för honom.

Samhällets rätt att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke på nu angiven grund är också allmänt vedertagen. Sålunda kan enligt FB den som på grund av sinnessjukdom eller annan rubbning av själsverksam- heten är ur stånd att vårda sig eller sin egendom förklaras omyndig.

Samma grundinställning synes komma till uttryck i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV). Det är sam- hällets uppgift att i den sjukes intresse och till hans skydd förhindra för honom eller annan allvarlig skadlig effekt av den psykiska sjukdomen. Denna grundsats kan inrymmas under de förutsättningar som angivits i LSPV för att någon oberoende av eget samtycke skall få beredas vård enligt lagen.

De materiella rekvisiten för tvångsingripande är upptagna i nyss nämn- da lags 1 &. Där stadgas att den som lider av psykisk sjukdom får obe- roende av eget samtycke beredas vård enligt lagen, om sådan vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad och till vissa i lagen särskilt angivna indikationer. Vårdbehovet skall således be- dömas inte bara med utgångspunkt i en generalindikation som hänför sig till sjukdomsbilden utan även med hänsyn till förekomsten av vissa spe- cialindikationer. Dessa utgörs av en medicinsk och fyra sociala indika- tioner. De sociala indikationerna är därvid att vederbörande till följd av sjukdomen

1. är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa

eller eget liv; 2. är ur stånd att taga vård om sig själv;

3. har ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt eller

4. är farlig för annans egendom eller annat av lagstiftaren skyddat in- tresse.

Den medicinska indikationen avser det förhållandet att den sjuke dels till följd av sjukdomen uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt eller till följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir.

Genom LSPV har samhället till den enskildes skydd tillagts möjlighet att ingripa mot dennes vilja i vissa i lagen närmare angivna situationer. Fråga uppkommer nu om samhället till den enskildes skydd — för att tillgodose annat angeläget vårdbehov — bör ges möjlighet att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke. Med hänsyn till de behov som i kapitel 11 redovisats för de olika målgrupperna kan övervägandena i det här sam- manhanget begränsas till att avse frågan om behovet av insatser för miss- brukare av beroendeframkallande medel, främst alkohol- eller narkotika- missbrukare. Avgränsningen sker under beaktande av att missbruket eller beroendet erfarenhetsmässigt ofta skapar trängande sociala vårdbehov hos den enskilde. Det är såsom framhålls i avsnitt 11.3 med hänsyn till de allvarliga sociala skadeverkningar som missbruket av beroendeframkallande medel erfarenhetsmässigt leder till en viktig uppgift för samhället att genom in- formation och olika förebyggande insatser söka förhindra uppkomsten och utbredningen av sådant missbruk. Även med betydande insatser i detta hänseende torde missbruk av beroendeframkallande medel också framgent _skapa stora svårigheter. Det är samhällets uppgift att i dessa situationer tillhandahålla väl avpassade och differentierade resurser för de ofta sammansatta vårdbehov som kan föreligga. Den grundläggande in- ställningen från samhällets sida måste därvid, såsom förut framhållits, vara att hjälp och vård — öppen eller sluten — skall erbjudas i frivilliga former.

Vid missbruk av alkohol eller narkotika uppstår således ofta situa- tioner då det inte minst av humanitära skäl kan framstå som nödvändigt att ingripa till den vårdbehövandes skydd och hjälp. Av det övergripande målet trygghet följer även en skyldighet för samhället att tillgodose ange- lägna individuella vårdbehov när den enskilde är ur stånd att själv till- godose behovet. Också i här angivna situationer måste självbestämmande- rätten tillmätas stor betydelse. Ett kortvarigt omhändertagande för vård och behandling utan klientens samtycke kan dock visa sig vara ofrånkom- ligt.

Med den nuvarande utformningen och tillämpningen av LSPV kan i ett inte obetydligt antal fall uttalade vårdbehov föreligga utan att erforderlig vård kan beredas den vårdbehövande med stöd av denna lag. Detta gäller särskilt gruppen alkoholmissbrukare. För att även denna grupps behov skulle kunna tillgodoses med stöd av LSPV, skulle en utvidgning av lagens tillämpningsområde krävas.

Socialutredningen har ingående prövat huruvida LSPV, eventuellt med vidgat tillämpningsområde, kan anses på ett tillfredsställande sätt reglera de möjligheter att bereda vård varom här är fråga. Utredningen finner

härvid att lagen i vissa viktiga avseenden möjliggör tvångsomhändertagan— den på grunder som är främmande för dem socialutredningen föreslår för socialvårdens del. I LSPV:s sociala indikationer för tvångsomhänder- tagande ingår således att vederbörande är farlig för annan, har ett för närboende grovt störande levnadssätt eller är farlig för annans egendom eller annat av lagstiftaren skyddat intresse. Socialutredningen föreslår för socialvårdens del att ett omhändertagande utan den enskildes samtycke begränsas till att gälla hänsyn enbart till honom själv, medan skyddet av annan är ett samhällsintresse som måste tillgodoses i andra former.

Det skall även anmärkas att huvudindikationen för ingripande enligt LSPV är psykisk sjukdom. Det är välkänt att många av de vårdbehov socialvården möter kan ta sig uttryck i psykiska sjukdomstillstånd eller att ett sådant i vart fall utgör inslag i en mer sammansatt problembild. Det är inte heller någon tvekan om att det medicinska synsätt som sedan några årtionden vunnit ökat insteg i socialvården haft stor betydelse för socialvårdens frigörelse från en moraliserande och förmyndarmässig atti- tyd i riktning mot en både mera humanitär och mer orsakssökande in- riktning. Detta gäller inte minst inställningen till alkoholmissbrukarna. Men det står är andra sidan klart, vilket bl a kommit till uttryck i de senaste årens debatt, att den hjälp- och vårdbehövandes situation inte kan beskrivas i enbart medicinska termer och bedömas inom en medi- cinsk referensram.

Övervägandena rörande en utvidgning av LSPV:s tillämpningsområde måste därför inrymma också behandlingsmässiga synpunkter. Som när- mare utvecklas under 13.5.6 bör socialvården ha huvudansvaret för att missbrukarens behov blir uppmärksammat och tillgodosett. Socialvården måste därvid, för att kunna genomföra sin uppgift, så långt det är prak- tiskt möjligt förfoga över erforderliga instrument. Även om ett intimt samarbete måste komma till stånd mellan socialvården och sjukvården föreligger väsentliga skillnader när det gäller de två vårdområdenas karak- tär och inriktning. Sjukvården använder sig huvudsakligen av en medi- cinsk referensram och är inte heller primärt inriktad på sociala problem- lösningar. Det framstår därför som klart otillfredsställande att social- vården, i skeden som domineras av sociala behandlingsbehov, skulle vara beroende av bedömningar inom sjukvårdssektorn.

Ett starkt beroende av olika medel kan inte sällan göra sig gällande under en avsevärd tid efter det eventuell medicinsk avgiftning genom- förts. Erfarenheter av praktiskt behandlingsarbete bland missbrukare visar att benägenheten att återuppta konsumtionen av beroendefram- kallande medel är särskilt stor efter en period av intensiv problembear- betning (2—3 månader har nämnts som exempel). Detta anses bl a ha sin grund i klientens svårigheter att sedan en del av de bakomliggande problemen blivit medvetna — överge sin missbrukarroll och sitt flyktbe- teende för att i stället söka lösa de svårigheter och konflikter som före- ligger. I detta skede finns således akut risk för att klienten återupptar sitt missbruk. Vid vård genomförd på institution kan det då vara nödvändigt att förhindra en flykt in i fortsatt missbruk. Att utsträcka vistelsen vid sjukhus till en så pass lång tidsperiod som det här skulle vara fråga om framstår av flera skäl som klart olämpligt.

En likartad grundsyn har kommit till uttryck i socialstyrelsens tidigare åberopade rapport Behandling av narkotikamissbrukare, varur följande kan citeras.

Vård mot patientens vilja utöver vad som är oundgängligen nödvän- digt på grund av medicinskt-psykiatriska komplikationer till missbruket bedöms sällan som meningsfullt eftersom åtgärder mot de personlig- hetsavvikelser och/eller sociala förhållanden som orsakat själva miss- bruket inte uppfattas som en i första hand medicinsk uppgift. Det böri detta sammanhang framhållas att ett långvarigt tvångsmässigt omhänder- tagande av en narkotikamissbrukare på ett lasarett för psykiatrisk vård inte är liktydigt med adekvat social rehabilitering. För en sådan rehabili- tering fordras resurser och vårdprogram som den psykiatriska sjukvården bara har tillgång till i begränsad omfattning. Det är under dessa förhållan- den förklarligt att de tvångsåtgärder som LSPV medger utnyttjas med restriktivitet.

Utökat ansvarstagande från sjukvårdens sida för missbrukargruppen ter sig även av andra skäl mindre lämpligt. Till följd av ständigt ökad efter- frågan på sjukvårdens starkt begränsade resurser tvingas sjukvårdshuvud- mannen redan idag prioritera mellan många angelägna vårdbehov. Pro- blemet när det gäller bristande balans mellan efterfrågan på sjukvård och tillgängliga resurser för detta ändamål kan förutses öka. Sjukvårdshuvud— mannen bedöms sålunda ha ett klart uttalat intresse av att så tidigt som möjligt kunna avlänka den aktuella patientgruppen från utnyttjande av de begränsade medicinska vårdresurserna. Konsekvenserna av utredning- ens principiella syn på gränsdragningen mot sjukvården — närmare ut- vecklad under 13.5.6 — blir snarare ett utökat ansvarstagande från social- vårdens sida för missbrukare med sammansatta vårdbehov. Socialvårdens ansvar i detta hänseende kräver möjligheter att temporärt genomföra vårdinsatser utan den enskildes samtycke.

Enligt socialutredningens uppfattning skall inte behovet av insatser bestämmas utifrån ett symtomorienterat referenssystem utan utifrån en helhetssyn på den enskildes situation och vårdbehov.

En utvidgning av LSPV:s tillämpningsområde och därmed av sjuk— domsbegreppet skulle också aktualisera för den enskildes trygghet viktiga rättssäkerhetsfrägor. Utredningen har i sina ställningstaganden sett som en betydelsefull uppgift att beakta behovet av tillfredsställande rätts- säkerhetsgarantier vid prövning av de svåra frågor det här gäller, vilkas avgörande kan få djupt ingripande följder för den enskilde. LSPV är i sin nuvarande utformning inte avpassad för en rättslig prövning i de situa- tioner varom här är fråga.

Som förut framhållits kan sådana humanitära skäl som ryms under trygghetsmålet påkalla åtgärder utan den enskildes samtycke i situationer då LSPV ej är tillämplig. Har till följd av missbruk av beroendefram- kallande medel uppkommit ett trängande vårdbehov och är missbrukaren ur stånd att själv bedöma sitt behov av vård bör samhället äga vidta åtgärd även utan hans samtycke, om utebliven vård kan medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till svåra sociala skadeverk- ningar för honom själv. Samhällets ingripande skall således syfta till att förhindra sådana effekter av missbruket som kan leda till att missbruka- rens möjligheter att återgå till den situation som förelåg innan vårdbe-

Enligt NvL utgör omsorgen om missbrukarens person en av grunderna för ingripande med stöd av lagen. En framträdande motivering i NvL är vidare samhällets rätt och plikt att ingripa mot alkoholmissbrukare som vållar srmhällsolägenhet genom att utgöra en fara för andras säkerhet eller allvarligt kränka andras rättigheter. Dessa rekvisit avser situationer då någcn som är hemfallen åt alkoholmissbruk till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga häl- sa, utsätter den gentemot vilken försörjningsplikt föreligger för nöd eller uppenbar vanvård eller eljest grovt brister i sina förpliktelser mot sådan person, ligger det allmänna, sin familj eller annan till last eller för ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt.

Utredningen ser bestämmelser som medger sociala vårdinsatser mot den enskildes vilja uteslutande som medel att bryta en för honom själv destruktiv situation. Syftet måste vara att skapa förutsättningar för att kunna tillgodose ett akut vårdbehov. Kravet på ett positivt behandlings- mål samt dokumentation i form av en behandlingsplan, vilket berörs närmare i ett följande avsnitt, avser att skapa garantier för en sådan tillämpning. Att i en ny socialvårdslagstiftning behålla rekvisit som pri- märt syftar till att skydda annan persons liv och hälsa finner utredningen således som redan sagts inte motiverat. Sådana bestämmelser skulle inne- bära ett väsentligt avsteg från utredningens principiella syn på tvångsbe- stämmelsernas funktion inom socialvården.

Samhällets rätt att med stöd av en social vårdlagstiftning vidta åtgärd utan den enskildes samtycke bör således inte, såsom är fallet i gällande rätt, grundas på indikationer som avser att förhindra att missbrukaren vållar olägenhet för annan. Med den här gjorda bestämningen begränsas samhällets rätt att vidta åtgärder till de situationer då utebliven vård skulle leda till allvarliga bestående skadeverkningar för missbrukaren själv. På så vis blir skyddet för annan person inte primärt bestämmande för socialvårdens rätt att vidta åtgärd.

Enligt gällande rätt föreligger i fråga om alkoholmissbrukare möjlighet att besluta om övervakning och att meddela lydnadsföreskrifter. Sådana åtgärder torde emellertid — av skäl som redovisats beträffande barn och ungdomar vara föga ändamålsenliga när det gäller att bearbeta de bakomliggande sociala förhållanden vari det långtgående missbruket har sin grund. I en kommande lag bör sålunda ej ingå bestämmelser av denna art. Motsvarande bestämmelser finns inte inom socialvården beträffande missbrukare av narkotika.

Av samma skäl som redovisats beträffande barn och ungdom bör även inom förevarande målgrupp särskild person (kontaktman) kunna utses på frivillig grund för stöd och hjälp i en fortlöpande kontakt.

Sammanfattningsvis bör således samhället i den socialvårdande verk- samheten ha möjlighet att under särskilt angivna förutsättningar kunna tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke även vad beträffar vuxna personer. Skäl härtill anses föreligga när den enskilde till följd av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämställda tek- niska preparat är i trängande behov av vård. Det skall vidare kunna antas att han till följd av missbruket är ur stånd att själv bedöma sitt vård-

behov. I sådana fall bör samhället om utebliven vård kan antas med- föra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till allvarliga sociala skadeverkningar för honom själv — äga besluta om ett tidsbegrän- sat omhändertagande.

Den här gjorda bestämningen avser att närmare belysa vilka övervägan- den som bör ligga till grund för samhällets rätt att ingripa utan vårdbe— hövandes samtycke. Syftet är inte här — liksom inte heller i övriga delar av detta betänkande ; att söka fastlägga lagstiftningens slutliga utform- ning. En sådan närmare bestämning avses skola göras i kommande lagför-

slag.

13.3.4 Sammanfattning

Framställningen har tjänat syftet att söka närmare ange de överväganden som bör ligga till grund för bestämningen av samhällets rätt att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke. Genomgången har visat att så- dana bestämmelser erfordras utifrån den grundläggande principen att det är samhällets uppgift att bereda den enskilde den trygghet som i förut angivna situationer är påkallad. Samhället måste således äga förhindra att brister i vårdnaden äventyrar barnets utveckling. Vidare måste det vara samhällets uppgift att förhindra att den unge, som ännu ej besitter den mognad och erfarenhet som erfordras för att han skall kunna bedöma konsekvenserna av sitt handlande, vidtar åtgärder som kan medföra all- varlig skada för honom. Slutligen måste det vara samhällets uppgift att skydda den som på grund av sådant allvarligt missbruk som förut sagts är i trängande behov av vård.

Prövningen bör grundas på en totalbedömning av individens situation. Syftet med ingripandet skall alltid vara att skapa förutsättningar för erforderlig vård och behandling. Det skall vidare föreligga ett positivt behandlingsmål. Det innebär att det skall finnas grund för antagandet att situationen kan förbättras eller att försämring kan undvikas genom de planerade insatserna. Ingripandet skall endast vara ett medel att över- vinna ett annars inte överkomligt hinder för att åstadkomma vård och behandling.

Ett omhändertagande på nu angivna grunder bör ges kort varaktighet. Beslut om omhändertagande vad beträffar ungdom och vuxna synes nor- malt inte böra omfatta längre tid än en månad, dock högst tre månader. I situationer som innebär risk för barns liv, hälsa eller fortsatta utveckling kan längre tids omhändertagande visa sig nödvändigt. Utredningens förslag innebär således en i förhållande till gällande rätt väsentlig begränsning i samhällets möjligheter att vidta vårdåtgärd mot den enskildes vilja. Utredningen avvisar som grund för ingripande skyd- det för annan person.

l3.4 Bestämmelser om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke

Socialutredningen har tidigare framhållit att LSPV från olika synpunkter är olämplig som grund för sociala vårdinsatser utan den enskildes sam- tycke. Utredningen anser därför att andra bestämmelser än LSPV:s måste

ersätta dem som finns i gällande socialvårdslagstiftning. Den principiella grunden för och därmed den yttersta gränsen för räckvidden av * sådana bestämmelser har redovisats i detta kapitel, medan den närmare utformningen får anstå till det kommande lagförslaget. Vad gäller dessa bestämmelsers placering har utredningen övervägt om de bör tas in i den nya socialvårdslagen eller regleras i annan ordning. Flera skäl talar för att även dessa bestämmelser tas in i socialvårdslagen, bl a det förhållandet att omhändertagandetiden skall ses som ett led i en sammanhållen Vårdkedja. Som framhålls i kapitel 31 aktualiserar emeller- tid sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke en problematik som med avseende på den rättsliga regleringen är väsentligt olika den som gäller socialt bistånd i frivilliga former. Kravet på rättsäkerhet vid hand- läggning av dessa ärenden förutsätter en mer fast och ingående reglering än ifråga om övriga socialvårdsfunktioner. Dessa skäl kan tala för att frågan regleras i särskild författning. Socialutredningen tar dock inte ställ- ning förrän i samband med det kommande förslaget till lagstiftning.

13.5 Utredande, beslutande och vårdutövande organ

Föregående avsnitt har redovisat de överväganden som bör ligga till grund för samhällets rätt att i den socialvårdande verksamheten vidta åtgärd mot enskilds vilja. Det har därvid framgått att samhället i den vårdbe- hövandes intresse inte kan avstå från bestämmelser med sådant innehåll. Det är emellertid viktigt att den samhälleliga verksamheten ges en sådan inriktning att ett förgående utvecldingsarbete samt ett vidgat och inten- sifierat samarbete mellan samhällets olika organ leder till ett starkt be- gränsat behov av bestämmelser som medger vårdåtgärder utan den en- skildes samtycke.

I den följande framställningen redovisas de överväganden som varit bestämmande vid val av de samhällsorgan som skall svara för olika led i förfarandet. Bedömningen kommer att avse frågan om vilket organ som bör företa den utredning som skall utgöra underlag för beslut att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke, fatta beslut i fråga som nu sagts samt slutligen vilket organ som skall genomföra beslutad vård och be- handling.

13.5.1 Primärkommunalt vårdansvar

Som närmare belysts i kapitel 12 är det lämpligt att ett organ tilläggs uppgiften att samordna samhällets olika hjälpinsatser samt tillgodose de särskilda hjälp- och vårdbehov som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först härigenom skapas garantier för att den enskilde verkligen får det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Ett organ bör således ha ett yttersta ansvar för att den enskildes hjälpbehov blir tillgodosett. Den organisatoriska enhet som har de bästa förutsätt- ningarna att uppfylla detta ansvar är primärkommunen. Socialvård bör därför enligt socialutredningens mening vara en huvudsakligen av primär- kommun utövad verksamhet med syfte bl a att söka upp de hjälpbe- hövande, att anvisa eller förmedla de stöd- och hjälpåtgärder som till-

handahålls av samhällets organ samt att — om ett individuellt hjälpbehov därigenom ej kan avhjälpas tillhandahålla därutöver erforderliga resur- ser för att den enskilde skall kunna beredas levnadsförhållanden som svarar mot de uppställda målen.

Det yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig hjälp och vård som sålunda lagts på primärkommunen får konsekvenser med av- seende på den kommunala socialvårdens uppgifter i det förfarande som här skall beskrivas.

13.5.2 Utredande organ

Som sagts i det föregående ingår uppsökande verksamhet som en viktig del av den primärkommunala sociala verksamheten. Det ankommer på socialvårdens företrädare att, i den utsträckning detta inte sker genom annat organ, bla identifiera och klarlägga förekommande hjälpbehov. Utredningen bör grundas på en totalbedömning av klientens aktuella situation och i förekommande fall innehålla uppgift om de förhållanden som nödvändiggör behandling. Det bör i sådana fall ankomma på den sociala nämnden att i särskild behandlingsplan ange de insatser som be— döms vara bäst ägnade att tillgodose ett föreliggande vårdbehov.

Framkommer vid utredningen att sådana förhållanden som påkallar åtgärder från samhällets sida föreligger, ankommer det på nämnden att i samråd med klienten och med hans medgivande lämna det stöd och den hjälp som anses erforderliga. I sådana situationer som beskrivits under 13.3 måste om vårdbehovet inte kan tillgodoses i frivilliga former — nämnden, det primärkommunala organ på vilket kommunens yttersta ansvar vilar, ha kompetens samt såvitt avser barn och ungdom även skyl- dighet att aktualisera frågan om vårdinsatser mot den enskildes vilja. Den tid som bedöms erforderlig för att genomföra angiven behandling skall därvidsåvitt möjligt redovisas.

Det har sagts att socialvårdens befattning med utredningar m mi sam- band med omhändertaganden utan den enskildes samtycke skulle med- föra svårigheter för socialvården att vinna det förtroende hos vårdbe- hövandefsom är nödvändigt i behandlings- och rehabiliteringsarbetet. Även om farhågorna lätt kan överdrivas, utgör ändå förhållandet en kom- plikation som måste beaktas. Någon tillfredsställande lösning på detta problem finns emellertid inte. Även om handläggningen vore en annan kommer socialvården inte från sitt ansvar att vid exempelvis fall av barn- misshandel eller svår misär initiera nödvändiga insatser som ytterst kan avse åtgärder mot den enskildes vilja. Att socialvården inte befattar sig med tvångsåtgärder skulle då lätt framstå som en mer formell än reell sanning. Grunden för det misstroende som sådana omhändertaganden kan föranleda skulle därmed knappast vara undanröjd.

13.5.3 Beslutande organ

De ingripanden som här diskuteras innebär intrång i den enskildes frihet. Det är därför av största vikt att beslutsförfarandet omgärdas med tillräck- liga rättssäkerhetsgarantier. Ytterst blir det utifrån rättssäkerhetssyn-

En utbyggnad av samhällets socialvård i enlighet med de intentioner som redovisas i detta betänkande syftar till att så långt möjligt förebygga uppkomsten av sociala problem och svårigheter och att, där sådana på— visas, eftersträva stöd och hjälp i ett tidigt skede samt under aktiv med- verkan av klienten. I en sådan serviceinriktad och av frivillighet präglad socialvård kan behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke förutses bli av liten omfattning. I många mindre kommuner kommer frågan om att vidta sådana åtgärder sällan att aktualiseras. För flertalet kommu- ner kommer därför erfarenheterna av bestämmelsernas tillämpning att bli mycket begränsade. Kravet på en för landet enhetlig tillämpning av stad- ganden om tvång mot person påkallar med hänsyn härtill att beslutande- rätten förläggs till organ vars behörighet omfattar större enhet än primär- kommunen.

I enlighet med vad förut anförts bör det ankomma på socialvårdens företrädare att verkställa utredning i anledning av ett föreliggande socialt vårdbehov. Om enighet inte kan nås mellan den vårdbehövande och soci- alvårdens företrädare beträffande vilka insatser som erfordras, kommer den verkställda utredningen att ligga till grund för prövning av frågan huruvida åtgärder skall vidtas emot den vårdbehövandes vilja. Det synes mindre tillfredsställande att det organ som verkställt utredningen också skall fatta beslut på grundval av vad därvid framkommit. Än mindre tillfredsställande framstår ett dylikt förfarande med tanke på att frågan om att vidta sådana åtgärder uppkommer först sedan samförstånd ej kunnat nås mellan socialvårdens företrädare och den hjälpbehövande.

Under de senaste åren har ett fortgående reformarbete bedrivits i syfte att förstärka rättssäkerheten i förvaltningsförfarandet och inom förvalt- ningsrättskipningen. Detta arbete har lett fram till en enhetlig lagstift- ning, nämligen förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (se bil 1). Genom lagen om skatterätt och länsrätt har vidare särskilda förvaltnings- domstolar inrättats för prövning av vissa mål och ärenden. Under läns- rättens prövning har förlagts sådana mål där medverkan av förtroendemän ansetts särskilt värdefull och där en domstolsmässig handläggning varit önskvärd. I enlighet härmed har länsrätten tillagts uppgiften att bla handlägga mål om fastställelse av underställt beslut om omhändertagande för samhällsvård och utredning samt mål om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare.

Med beaktande av de invändningar som kan riktas mot att välja social nämnd som beslutande organ samt med hänsyn till de processuella regler som är gällande för handläggningen inför länsrätten synes övervägande skäl tala för att beslutanderätten i fråga om vidtagande av åtgärd utan den enskildes samtycke förläggs till länsrätten. Jämfört med nuläget inne- bär förslaget viss utvidgning av länsrättens uppgifter. Genom kravet på att en särskild behandlingsplan skall ingå i det underlag på vilket läns- rätten skall grunda sitt ställningstagande tilläggs rätten i denna del av sin verksamhet en regional socialvårdsuppgift. Socialutredningen ser inte några principiella hinder mot en sådan ordning.

De åtgärder varom här är fråga är för den enskilde djupt ingripande, och de kan få vittgående följder även för hans närmaste. Det är av största

vikt att besluten gnindas på en helhetsbedömning utifrån såväl juridiska som sociala överväganden. Det är därför angeläget att behovet av social sakkunskap kan tillgodoses inom länsrätten (liksom f ö i besvärsinstan- serna, de allmänna förvaltningsdomstolarna). I förevarande sammanhang bör erinras om att det enligt här framlagt förslag ankommer på nämnden att uppta frågan om behov av åtgärd mot den enskildes vilja. Detta sker genom ansökan av nämnden. Det skall därvid åligga nämnden att fram- lägga utredning och preliminär behandlingsplan. Behandlingsplanen skall dels utvisa de vårdbehov som bedöms vara angelägna att tillgodose, dels ange den omhändertagandeperiod som anses erforderlig, dels redovisa vilka vårdinsatser nämnden preliminärt avser att genomföra.

Enligt förvaltningsprocesslagen åligger det länsrätten att komplettera utredningen i de avseenden som kan anses påkallade. Den vårdbe— hövande, hans ställföreträdare samt hans biträde äger vidare kalla personer vars sakkunskap kan vara till gagn för utredningen. Förhandlingen inför länsrätten skall vidare som regel vara muntlig. Företrädare för nämnden bör därvid vara närvarande. Med hänsyn till de skyldigheter som enligt det anförda bör åvila nämnden och som redan nu åvilar länsrätten samt de rättigheter som tillkommer den vårdbehövande synes behovet av so- cial sakkunskap bli väl tillgodosett.

I vissa fall kan omständigheterna påkalla ingripande med sådan skynd— samhet att länsrättens beslut inte kan avvaktas. Ordförande eller särskilt utsedd ledamot i social central- respektive distriktsnämnd (se 20.1) bör därför äga interimistiskt besluta om omhändertagande när det finns sannolika skäl för att de förut angivna förutsättningarna föreligger och fara är i dröjsmål. Sådant beslut bör underställas länsrättens prövning senast inom fyra dagar från beslutsdagen. Fastställs beslutet skall enligt vad nedan sägs länsrätten utan dröjsmål underrätta nämnden härom.

Ett beslutsförfarande i enlighet med vad nu sagts tillgodoser enligt utredningens mening den nya regeringsformens krav på att svensk med- borgare som blivit omhändertagen tvångsvis skall kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.4

13.5.4 Om handläggningen inför länsrätten

Länsrätten skall således enligt det nu framlagda förslaget vara beslutande organ. Målet bringas under länsrättens prövning genom ansökan grundad på beslut av social nämnd. Vid ansökan skall fogas verkställd utredning och behandlingsplan. Det bör därefter ankomma på länsrätten att utan dröjsmål företa målet till muntlig förhandling. Rätten skall vid måls av- görande bestå av ordförande och nämnd. Rätten bör där så befinns lämp- ligt kunna hålla förhandlingen i den kommun varifrån ansökan inkommit, om det med hänsyn till omständigheterna prövas lämpligt.

Vid förhandlingen skall klienten eller dennes ställföreträdare samt om- bud eller biträde vara närvarande. Även företrädare för socialvården bör vara närvarande för att vid behov ge kompletterande uppgifter. Vid för- handlingen skall också den övriga sakkunskap som fordras för ärendets

4 Se 11 kap 3 & regeringsformen och prop 1973:90 s 383 f.

avgörande finnas representerad. Målet bereds till avgörande av före- dragande vid länsrätten under ordförandens ledning.

Länsrätten prövar med beaktande av de i lag angivna förutsättningarna för omhändertagande, om inom ramen för framlagd behandlingsplan åt— gärd utan vederbörandes samtycke bör få vidtas. länsrätten fastställer i varje särskilt fall den tid, räknad från beslutsdagen, under vilken om- händertagande får bestå. Sådan tid bör, om inte enligt vad nedan sägs beträffande barn särskilda skäl föranleder annat, inte överstiga tre måna- der. I flertalet fall förutsätts omhändertagandet bli mer kortvarigt.

Har inte behandlingen påbörjats inom 30 dagar från beslutsdagen bör beslutet vara förfallet och bör det åligga nämnden att anmäla detta för länsrätten.

Finns vid tiden för omhändertagandets upphörande behov av ytterli- gare vårdåtgärder och kan enighet inte nås mellan den vårdbehövande och socialvårdens företrädare rörande formerna härför bör nytt omhän- dertagande ej få ske med mindre länsrätten — efter ny utredning av nämnden och på ansökan av denna — ånyo prövar att sådana förutsätt— ningar för omhändertagande föreligger som förut nämnts.

Om särskilda skäl föreligger bör beslut om omhändertagande av barn kunna fattas utan tidsbestämning. Särskilda skäl kan t ex föreligga i situa- tioner där barn måste skiljas från vårdnadshavaren på grund av dennes bristande förmåga att vårda eller fostra barnet. I sådana fall kan det redan från början stå klart att de förhållanden som motiverat omhänder— tagandet kommer att bestå under lång tid. Ett annat skäl kan vara att ett kortvarigt och tidsbestämt omhändertagande kan vara ogynnsamt för barnets placering och behandling. En ofta förnyad beslutsprocedur kan bl a leda till att konflikter aktualiseras. Under nu angivna förutsättningar bör beslut om omhändertagande kunna få gälla under obestämd tid. I sådana fall skall dock sociala nämnden, med angivande av skälen för fortsatt omhändertagande, årligen anmäla ärendet för länsrätten. Häri- genom bereds länsrätten möjlighet att — om anledning därtill före- kommer — ta upp ärendet till förnyad prövning. Länsrätten bör även utan sådan anmälan eller på ansökan av vårdnadshavaren eller den under- årige kunna pröva om omhändertagandet skall bestå.

Det bör ankomma på nämnden att tillse att beslut om omhändertagan- de inte tillämpas under längre tid än som är nödvändigt. Nämnden bör få besluta om placering i lämplig miljö. Upphör behovet av tvångsmässig vård skall nämnden upphäva omhändertagandet samt omedelbart anmäla detta till länsrätten.

Enligt vad tidigare sagts bör vid fara i dröjsmål ordförande eller leda— mot i social nämnd äga att med omedelbar verkan fatta beslut om om- händertagande i avbidan på länsrättens prövning. Sådant beslut skall underställas länsrättens prövning inom fyra dagar. Det ankommer på länsrätten att genast pröva om tillräckliga skäl för omhändertagande före- ligger. Rätten är därvid beslutför utan nämndemän.

I fråga om det fortsatta förfarandet föreslås följande. Fastställerläns- rätten det interimistiska beslutet skall länsrätten förelägga nämnden att senast inom två veckor komma in med plan för fortsatt behandling. In- kommer inte under denna tid sådan behandlingsplan, skall omhänder-

tagandet omedelbart upphöra. Länsrätten, som därvid är beslutför utan nämndemän, bör efter särskild framställning från nämnden äga förlänga denna tid. Den tid inom vilken nämnden har att komma in med före- skriven behandlingsplan får dock inte i något fall överstiga fyra veckor.

13.5.5 Verkställande organ

De vårdbehövande varom här är fråga företer ofta komplicerade och sammansatta problem vars bearbetning och lösande i allmänhet kräver insatser från en rad olika samhällsorgan. Det bör ankomma på den pri- märkommunala socialvården, som har ett yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig värd, att samordna de insatser som bedöms erforderliga för att tillgodose vårdbehovet.

Ett temporärt tillämpat tvång torde vara lättare att acceptera om moti- ven för åtgärden förmedlas av en person med vilken den vårdbehövande har en god känslomässig kontakt. Det är därför angeläget att redan etab- lerade förtroendefulla relationer kan utnyttjas även i de situationer som här avses. Därigenom kan flera positiva effekter uppnås. Dels ökar förut- sättningarna för en sakkunnig bedömning av erforderliga vårdinsatser, dels tillförsäkras den enskilde det personliga stöd som han är i särskilt stort behov av i en så pressande situation som ett omhändertagande kan innebära. Kontinuiteten i personkontakten innebär också ökade möjlig- heter att bearbeta de reaktioner som tillämpat tvång kan utlösa hos den vårdbehövande.

För de fortsatta behandlingsinsatserna i frivilliga och öppna former är det vidare viktigt att en god terapeutisk kontakt kan utnyttjas och be- hållas även under sådana krisperioder som aktualiserar ingripanden utan vederbörandes samtycke.

En uppbyggnad av särskilda behandlingsinstitutioner för en grupp vårdbehövande, vilka i en viss fas skiljer sig från andra vårdbehövande endast i fråga om de förutsättningar under vilka vårdresurserna utnyttjas, bör inte komma ifråga. Detta skulle leda till att en grupp människor avskildes såsom särskilt vårdbehövande; ett förfarande som skulle vara oförenligt med det syfte vården är avsedd att tjäna. Bearbetningen av problemen måste kunna fortgå även under den starkt begränsade tid som ett omhändertagande avser. En sådan institutionsvistelse bör dessutom — utan att överflyttning till annan institution och vårdorganisation skall behöva ske kunna övergå i ett fortsatt frivilligt kvarstannande.

Det föreligger således starka skäl för att det bör ankomma på den primärkommunala socialvården att verkställa ett av länsrätten fattat be- slut om omhändertagande av vårdbehövande.

13.5.6 Ansvarsfördelningen vid sammansatta vårdbehov

Som socialutredningen framhållit under 13.3.3 i fråga om vuxna miss- brukare av beroendeframkallande medel föreligger ofta ett uttalat medi- cinskt vårdbehov i de situationer där socialvårdande insatser mot klientens vilja kan te sig nödvändiga. Detta förhållande gäller givetvis också miss— brukare under 18 år. Även insatser från andra samhällsområden än sjuk-

När det gäller att tillgodose individuella hjälpbehov i sådana fall kan därför krävas samverkan mellan flera samhällsorgan vid planering och genomförande av ett åtgärdSprogram. Insatser från ett visst verksamhets- område är Vidare inte sällan en förutsättning för att senare faser i behand— lingsprocessen skall kunna realiseras. Vid gravt missbruk av beroende- framkallande medel måste sålunda medicinsk avgiftning — i regel förlagd till sjukvårdsinrättning komma till stånd innan en mer långsiktig pro- blemlösning kan påbörjas. Sjukvårdens insatser i denna inledande fas utgör en viktig förutsättning för senare led i behandlingsarbetet.

Sådana sammansatta behovssituationer reser krav på långt driven sam- verkan mellan berörda huvudmän och organ. Formerna för att tillgodose dessa sammansatta hjälpbehov är idag inte tillfredsställande lösta. Denna typ av problem, som gäller brister i samverkan mellan flera huvudmän samt den organisatoriska anknytningen av olika resurser, behandlas mer ingående i kapitel 23.

Gränserna mellan respektive verksamhetsområden kan ofta framstå som oklara och flytande. Det är angeläget att klarlägga respektive organs ansvarsområde. Detta blir så mycket viktigare som flera samhällsorgan samtidigt formellt kan vara behöriga att vidta viss åtgärd. Det ter sig därför nödvändigt att redovisa några principiella synpunkter på social- vårdens ansvar i situationer där insatser från flera huvudmän eller organ kan förutses bli aktuella. Redovisningen begränsas till problem som gäller förhållandet till sjukvården respektive kriminalvården.

Den grundläggande principen för ansvarsfördelningen måste vara att klientens hjälpbehov skall tillgodoses av den huvudman som bedöms för- foga över adekvata resurser för det vid viss tidpunkt aktuella behovet.

Som nämnts föreligger vid gravt missbruk i regel behov av medicinsk avgiftning i ett inledningsskede. Frågan om ansvarsfördelningen i detta skede erbjuder därför i allmänhet inga större svårigheter. Bedömningen kan bli mer komplicerad när det gäller ansvaret för att tillgodose miss- brukarens behov sedan den medicinska avgiftningen genomförts. Frågan om vilket organ som skall ha ansvaret för erforderliga insatser i detta senare skede av behandlingen blir ytterst beroende av hur man uppfattar missbruket av beroendeframkallande medel samt hur man bedömer arten av de behov som kvarstår efter avgiftningen. Utredningen anser det där- för nödvändigt att kort ange sin principiella syn på detta problemkom- plex.

Bakom ett missbruk av beroendeframkallande medel döljer sig i regel problem och svårigheter i olika hänseenden. Det är angeläget att de bakomliggande orsakerna till missbruket blir identifierade och bearbeta- de. Den enskilda människan ingår i ett socialt sammanhang. Missbruk av beroendeframkallande medel skapar ofta spänningar och besvikelser i relationerna inom primärgruppen samt i förhållandet till andra individer och grupper. En konsekvens av ett socialpsykologiskt orienterat synsätt blir att individuella stöd- och behandlingsinsatser för att mer bestående effekter skall nås behöver kombineras med insatser, förlagda eller anknutna till klientens egen miljö. Det primära ansvaret för sådana insatser åvilar socialvården. Erfarenheten visar emellertid också att problembearbetning

under vissa perioder kan behöva ske på viss distans till den aktuella sociala miljön.

Det är vidare angeläget att olika insatser i en akut missbruksfas blir samordnade och att valet av åtgärder styrs av mer långsiktiga bedöm- ningar.

I ärenden dår missbruk av beroendeframkallande medel dominerar har socialvårdens företrädare ofta etablerat kontakt med klienten iett tidigt skede. Det har då huvudsakligen varit fråga om olika socialkurativa in- satser av stödjande karaktär. Vid en sådan i allmänhet långvarig kontakt grundläggs och utvecklas ofta förtroendefulla relationer mellan klient och socialarbetare. Det är angeläget att en sådan terapeutiskt präglad kontakt kan behållas och utnyttjas även under en kortvarig, tvångsmässig behandlingsfas, då klienten är i särskilt stort behov av personligt stöd. Med en obruten personkontakt ökar förutsättningarna att konstruktivt bearbeta de reaktioner som ett omhändertagande kan utlösa. Samtidigt säkerställs ett mer långsiktigt behandlingsperspektiv. Föreslagna föränd— ringar av den framtida institutionsstrukturen syftar till att underlätta sådana sammanhållna öppna och institutionella vårdinsatser och därmed ge ökad kontinuitet i behandlingsarbetet.

En annan viktig faktor i detta sammanhang är det yttersta ansvar som även i fortsättningen förutsätts åvila socialvården. Av detta följer att socialvården bör dels söka förmedla och samordna insatser från andra vårdområden, dels själv tillgodose vårdbehov som ej tillgodoses av annan. För socialvården är därför alkohol— och narkotikamissbrukare med sina sammansatta hjälp— och vårdbehov en viktig målgrupp.

För att mer långsiktigt komma tillrätta med en ofta socialt och psyko— logiskt svår situation kan missbrukaren vara i behov av stöd och hjälp i en rad olika hänseenden. Erfarenheten visar att stöd kan behöva lämnas under lång tid. Kontrahenterna i en sådan stödkontakt måste dessutom vara inställda på upprepade motgångar och besvikelser i form av nya missbruksperioder, relationsproblem etc. Av det sagda följer att social- vården enligt utredningens mening måste ha huvudansvaret för de in- satser som ett missbruk av beroendeframkallande medel aktualiserar. Ett sådant ställningstagande fritar inte andra huvudmän från ansvaret att tillhandahålla erforderliga tjänster. För sjukvårdshuvudmannen blir det framför allt fråga om medicinsk avgiftning i samband med akuta förgift- ningstillstånd.

För närvarande svarar sjukvården i viss utsträckning för insatser även efter den medicinska avgiftningen, insatser som också kan ha socialvårds- karaktär och som jämlikt bestämmelserna i LSPV kan genomföras mot klientens vilja. Dessa bestämmelser kan vara tillämpliga på missbrukare av såväl alkohol som narkotiska medel. Förutsättningen är som redan fram- gått att det skall vara fråga om ett psykiskt sjukdomstillstånd som är av sådan art och grad att sluten vård anses påkallad, samt att någon av de angivna specialindikationerna är uppfyllda. Det torde emellertid vara en allmänt utbredd uppfattning att tillämpningen av lagen i hög grad varie- rar. Detta torde ha sin grund i flera faktorer.

Den komplettering (eller det förtydligande) av den medicinska special- indikationen i LSPV som gjordes år 1969 och som innebär att ingripande

är möjligt då den sjuke till följd av »beroende av narkotiska medel» uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, fick prak- tiska konsekvenser när det gäller tvångsvis psykiatrisk vård av alkohol- respektive narkotikamissbrukare. I det förslag till lagändring som social- styrelsen på sin tid avlämnade förordades formuleringen »missbruk av beroendeframkallande medel». Att det föreslagna tillägget till LSPV där- med kunde komma till användning även i fråga om alkoholmissbrukare borde enligt socialstyrelsens mening inte behöva inge betänkligheter. Tillägget blev dock som redan nämnts i sin slutliga utformning begränsat till narkotiska medel.

En annan omständighet av betydelse vid tillämpningen av LSPV är förekomsten av en särskild nykterhetsvårdslag, vari socialvårdens ansvar att bereda den vuxne alkoholmissbrukaren erforderlig vård regleras. Som en konsekvens av bestämmelserna i denna lag har omfattande vård- resurser tillskapats av olika huvudmän inom socialvårdsområdet. Detta förhållande synes ha bidragit till att sjukvårdens företrädare generellt sett är obenägna att tillämpa LSPV vid tillgodoseende av alkoholmissbrukares vårdbehov.

Vad beträffar behovet av vård av vuxna narkomaner synes det bland såväl läkare som socialarbetare finnas en utbredd uppfattning att LSPVi sin nuvarande utformning erbjuder tillräckliga formella förutsättningar för tvångsmässiga ingripanden. Socialstyrelsens rapport Behandling av narkotikamissbrukare ger visst belägg härför. Lagen synes dock utnyttjas utomordentligt restriktivt, vilket innebär att tvångsmässig vård i inte obe- tydlig omfattning undviks även i ärenden där lagen utgör tillräcklig grund för sådant beslut. I socialstyrelsens rapport uttalas också att det finns »en något varierande men i huvudsak alltjämt restriktiv praxisi tillämpningen av LSPV för intagning, kvarhållande och försöksutskrivning av narkotika— missbrukare».

Här redovisade överväganden rörande ansvarsfördelningen vid samman- satta medicinska och sociala vårdbehov leder enligt socialutredningens mening fram till det ståndpunktstagandet att, när vårdinsatser utan klien- tens samtycke bedöms vara nödvändiga för att tillgodose det sociala vårdbehovet, detta bör ske inom socialvårdens ram. Ingripanden med stöd av sjukvårdslagstiftningen bör ske endast för att tillgodose ett klart medicinskt vårdbehov. Det kan sålunda i varje enskilt fall bli fråga om att bedöma karaktären på det mest dominerande vårdbehovet. Resultatet av denna bedömning får bli avgörande för vilken lagstiftning LSPV eller socialvårdslagstiftningen — som skall tillämpas.

Ett särskilt problem utgör i detta sammanhang gruppen unga lagöver- trädare i åldrarna 15—17 år. Det framstår som uppenbart att samhället inte kan avstå från reaktion vid lagstridigt beteende. Grundinställningen bör emellertid vara att den åtgärd skall vidtas som bedöms vara bäst ägnad att främja den unges framtida anpassning och utveckling. Sam- hällets ingripande måste ytterst syfta till att bereda den enskilde den vård och behandling som i varje särskilt fall är påkallad. För unga lagöver- trädare under 18år bör därför i princip gälla att klarlagda sociala vård- behov skall tillgodoses inom socialvården.

Denna grundinställning framträder jämväl i nu gällande rätt. Genom bestämmelserna i 31 kap 1 & brottsbalken har domstol beretts möjlighet att såsom påföljd för brott överlämna åt barnavårdsnämnd att föranstalta om erforderlig vård. I förevarande sammanhang bör jämväl lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare beaktas.

Motsvarande synpunkter kan anläggas vad gäller vuxna lagöverträdare som kan bli föremål för nykterhetsvårdande åtgärder.5

5 Jfr BrB 31 :2 med där angiven restriktion i fråga om brottets svårhetsgrad.

IH Metodik och kunskaper

14. Metodik vid socialt arbete

14.1 Avgränsning av kapitlet

Utredningens målanalys och den kommande lagstiftningen anger social- vårdsverksamhetens allmänna inriktning, dess syfte och medel. Inom denna ram förutsätts sedan ytterligare preciseringar kunna göras av bl a Kungl Maj :t och socialstyrelsen (se kapitel 19 och 31). På primärkommu- nal nivå kan exempelvis vederbörande sociala nämnd fastställa riktlinjer för den behovsprövade ekonomiska hjälpen och för nämndens och förvaltningens medverkan i samhällsplaneringen.

De sociala vårdlagarna anger nu förutsättningar för att vissa åtgär- der skall kunna vidtas i det individ- och familjeinriktade arbetet. Kon- struktionen av lagarna har bidragit till att arbetet med enskilda klienters problem ibland fått en formell prägel. Att klientens förhållan- den uppfyllt villkoren för att viss åtgärd skall få vidtas har i många fall även fått utgöra tillräckligt skäl för att besluta om åtgärden. En stor del av arbetet inom de individ- och familjeorienterade insatserna har bestått i att utreda klientens förhållanden. Att omsorgsfulla utredningar görs är betydelsefullt både för rättssäkerheten och för åtgärdsvalet. Det kan emellertid också hävdas att de omfattande utredningsinsatserna inte alltid har fullföljts i ett lika kvalificerat behandlingsarbete. Otillräckliga resur- ser är ett skäl till detta. Ett annat kan vara osäkerhet om hur det fortsatta behandlingsarbetet lämpligen bör utformas i det individuella fallet. Även brister i kunskaper och metoder allmänt sett har varit av betydelse. Kontrollen från överordnade myndigheter har Vidare främst varit inriktad mot den formella handläggningen av enskilda ärenden, vilket kan ha hämmat benägenheten att pröva nya vägar.

Även de nuvarande lagarna ger dock utrymme för en utveckling efter nya linjer och ger möjlighet att anpassa insatserna efter förhållandena i det enskilda fallet. Sålunda har de senaste årens utveckling inom socialvården präglats av nytänkande och nya metoder. Många kommuner har genom egna utvecklingsinsatser bidragit härtill.

De förebyggande och serviceinriktade insatserna bör i framtiden alltmer prägla socialvården. I det individuella behandlingsarbetet bör ske en utveckling mot att mer av insatserna förläggs till klientens egen miljö. Institutionerna föreslås få en ny roll i behandlingsarbetet. Helhetssynen (se 14.2) ställer bl a krav på ett arbetssätt som ger en klar målinriktning

av insatserna och i vilket alla viktiga fakta i den aktuella situationen beaktas.

I det följande utvecklas kortfattat några synpunkter på socialvårdens metodik — det samarbete mellan klient och socialarbetare för problem- lösning som det sociala arbetet innebär. Detta arbete skall syfta till att med utnyttjande av tillgängliga materiella samt kunskaps- och erfarenhets- mässiga resurser förbättra förhållandet för enskilda klienter eller klient- grupper i enlighet med de mål som angetts för socialvården. De social- vårdande organens resurser måste därvid samordnas med andra organs. Uppgiften kräver kunskaper om samhällsprocesserna och om hur olika situationer kan påverkas genom förebyggande åtgärder eller behandlings- insatser. Socialarbetaren kan använda en rad olika metoder, exempelvis individuella och grupporienterade insatser, miljöterapi, grannskaps- arbete. De olika metoderna har sina förutsättningar och begränsningar. Användningen av dem måste därför avpassas efter de förhållanden som råder i den enskilda situationen. Avsikten med denna framställning är att dels belysa hur det sociala arbetet har utvecklats i vissa avseenden, dels beskriva ett generellt tillvägagångssätt vid analysen av klientens förhållan- de och valet mellan olika insatser.

En för de följande avsnitten praktisk indelning av de verksamheter som inryms i de olika huvudfunktionerna kan vara att skilja mellan dels uppgiften att fördela tjänster eller hjälpinsatser efter en enkel prövning av hjälpbehovet, dels insatser baserade på analyser och överväganden be- träffande en befolkningsgrupps eller en klients totala situation, där handlingsalternativen inte är givna på förhand. Till de förra kan räknas en stor del av huvudfunktionerna behovsprövad ekonomisk hjälp och sociala tjänster. Till de senare kan hänföras så skilda verksamheter som med- verkan i samhällsplaneringen samt individ- och familjeorienterade insatser i öppna eller institutionella former. I det följande avses med socialvårdens arbetsmetoder det arbetssätt som bör prägla socialvårdens insatser i detta senare fall. Det bör emellertid betonas att sociala insatser i alla formeri viss utsträckning måste präglas av differentiering och anpassning till individuella behov.

14.2. Helhetssynen

En utgångspunkt för socialutredningen är såsom framhölls redan i delbetänkandet om sociala nämnder i kommunerna — att det sociala arbetet bör bedrivas utifrån en helhetssyn på individen. Helhetssynen innebär att en enskilds eller en grupps sociala situation och de problem han (gruppens medlemmar) upplever ses i förhållande till den omgivande sociala miljön. Den innebär därmed ett avståndstagande från symtom- tänkande. I stället söks orsaker till och lösningar på problemen bl a i samspelet mellan individen och hans primärgrupp men också i de förutsättningar samhället erbjuder. Att mer individuella faktorer ofta har varit av betydelse för hur individens förhållanden har utvecklats får således inte undanskymma att den aktuella situationen i hög grad kan ses som en följd av en serie yttre påverkningar, där bl a uppväxtmiljön och miljön i övrigt spelar en central roll. Inte heller personlighetsmässiga

En bred analys av olika faktorer som kan antas ha inverkat på den uppkomna situationen och av olika åtgärder som kan antas leda till förbättringar skall ligga till grund för åtgärdsplaneringen. Helhetssynen innefattar således också en strävan att finna samlade lösningar på den enskildes eller gruppens totala sociala problem. För detta krävs utnyttjan- de och samordning av de personella, materiella och metodmässiga resurser som olika samhällsorgan förfogar över men också av klientens egna resurser, hans vilja och förmåga att gestalta sitt liv.

En viktig utgångspunkt för den sociala metodiken bör således vara att varje individ har (potentiella) resurser att forma sitt liv. Dessa kan till följd av yttre faktorer vara mer eller mindre undertryckta. Att frigöra dessa resurser är en viktig del av det sociala arbetet. En sådan frigörelse är inte möjlig utan klientens eller gruppens medverkan i den förändrings- process som socialt arbete kan innebära. Utan aktivt deltagande från den som berörs av förändringen kan i många fall inte några bestående resultat uppnås.

14.3 Framväxten av socialvårdens nuvarande arbetssätt

I detta avsnitt skall några viktiga drag i utvecklingen av det sociala arbetet under efterkrigstiden uppmärksammas.

För att bistå de hjälpbehövande har socialvården av tradition i huvudsak sökt sig fram på tre vägar.

Socialvården har tillhandahållit och samordnat materiella resurser av olika slag. Utvecklingen har på detta område främst påverkats av två faktorer. Dels har utbyggnaden av bl a socialförsäkrings- och bidrags— systemen motverkat en ökning av behovet av individuella ekonomiska insatser från socialvården, dels har socialvården utrustats med omfattande resurser för sociala tjänster.

Socialvården har vidare varit engagerad istöd- och behandlingsinsatser som fått alltmer komplicerad karaktär. För dessa uppgifter har social- vården successivt tillförts kvalificerade utrednings- och behandlings— resurser, t ex socionomer, psykologer, läkare. Samtidigt har en stor del av de mest krävande behandlingsinsatserna utförts av socialarbetare som ofta saknat egentlig utbildning för uppgiften (övervakare, fosterföräldrar m fl). Samordning av olika insatser och medvetet utnyttjande av andra organs resurser är viktiga inslag i utvecklingstendenserna inom detta område.

Den tredje vägen är att socialvården har medverkat till att klienten fått vård vid institution. Arbetet vid dessa har i stor utsträckning bedrivits isolerat från den öppna socialvården och från klientens egen sociala miljö. Här pågår en utveckling som innebär att insatserna i ökad utsträckning förläggs utanför institutionen samt att ökad vikt tillmäts behovet av stöd i klientens egen miljö även under institutionsperioden.

Behandlingsarbetet inom socialvården har traditionellt varit individ- inriktat. Metoderna för detta arbete har emellertid påverkats av nya teorier. Behandlingsarbetet ses nu som en process, där klienten i ett samspel med övriga medlemmar i primärgruppen successivt blir i stånd att

identifiera och bearbeta problem som försvårar hans sociala anpassning. Socialarbetarens uppgift är därvid främst att underlätta denna process. Problembearbetningen blottlägger ofta spänningar eller konflikter som i första hand måste lösas inom gruppen men där socialarbetarens närvaro och stöd är betydelsefullt. Metoderna för denna typ av insats varierar. Det gemensamma kan sägas vara uppfattningen att sociala och psykolo- giska problem utvecklas i ett dynamiskt samspel mellan flera individer. Störningar i dessa sociala och känslomässiga relationer måste lösas i aktiv medverkan av dem själva. Genom att individens och gruppens potentiella resurser frigörs och utnyttjas ökar också förutsättningarna för bestående positiva effekter.

Ett annat sätt att se hur socialvårdens arbetsmetoder har förändrats är att studera var den har hämtat nödvändiga kompletterande kunskaper. När arbetet har ansetts behöva tillföras kunskaper utöver socialarbetarnas har under en lång period sådana framför allt sökts inom medicinen (främst psykiatri och socialmedicin). Vetenskaper som sysslar med samhällsstruktur och samhällsprocesser och med mellanmänskliga relatio- ner har däremot fram till de senaste åren spelat betydligt mindre roll.

De vägar att bistå de hjälpbehövande som här har berörts har i huvudsak sökt orsaker och behandlingsmål hos klienten själv. Till de viktiga dragen i de senaste årens utveckling av det sociala arbetet hör helhetssynen och därmed en ökad inriktning mot att söka lösningarna på de sociala problemen i förändringar i hela den sociala miljön. Till uttrycken för denna strävan hör bl a en del försök med samhälls- eller grannskapsarbete (se avsnitt 14.5) och ett ökat engagemang från socialvårdens sida i samhällsplaneringsfrågor.

14.4 Ändrade sociala förhållanden

Synen på de sociala problemen och på möjligheten att förändra de sociala förhållandena har successivt förskjutits. Hur olika insatser har verkat och vilka resultat som uppnåtts finns endast i begränsad utsträckning doku- menterat (se vidare kapitel 15). Det är emellertid erfarenhetsmässigt känt att situationen för många av socialvårdens klienter trots betydande insatser med vad som i 14.3 benämndes traditionell inriktning företer allvarliga brister. Vidare ökar vissa problem. Exempel härpå är missbruket av beroendeframkallande medel bland ungdom, vilket trots kraftig ut- byggnad av den förebyggande ungdomsvården inte kunnat hejdas.

Det har också framgått av utredningens problembeskrivning och dess analys av de sociala processerna att samhällsutvecklingen skapar omställ- ningssvårigheter för många människor. Det framstår därför som nöd- vändigt att angripa dessa svårigheter direkt i den sociala miljö där de uppstår eller ger sig till känna. Exempel på sådana svårigheter är bla

följande:

— svårigheter för medelålders och äldre personer att finna ny anställning vid arbetslöshet; —— svårigheter för många unga att komma in i arbetslivet; social isolering i samband med omflyttning och sned åldersfördelningi

— svårigheter i nya bostadsområden att utveckla gynnsamma sociala miljöer; — s k cityproblem i de större städerna; familjernas och skolans svårigheter att ge de unga ett tillräckligt stöd i deras utveckling och normövertagande.

14.5 Behov av vidgat arbetsfält

De sociala problemen kan inte mötas med enbart individ- och familje- centrerade åtgärder. Mycket av det sociala arbetet bör dock bedrivas på det sättet även i framtiden. Metoderna för den individ- och familje- inriktade verksamheten behöver därför vidareutvecklas. Men socialvården ställs även inför uppgiften att finna metoder för ett mer differentierat utåtriktat miljö- och samhällsarbete på olika nivåer. Det gäller att i nära kontakt och i samverkan med invånarna själva —- bearbeta problem i närmiljön, att arbeta tillsammans med andra sektorer i samhället och att påverka samhällsplaneringen. Det gäller därvid inte minst att utveckla metoderna för analys av orsakerna till att svårigheter uppkommer. Därigenom förbättras möjligheterna att i framtiden sätta in åtgärderna där de får största effekt.

Utvecklingen av arbetsmetoderna får ske med stöd av kunskaper från tex sociologi, socialpsykologi, socialpedagogik, socialantropologi, social- medicin och kriminologi.

Det är sannolikt att där en anhopning av sociala problem kan observeras hos en viss grupp eller inom ett geografiskt område bearbet- ningen ibland skulle kunna bli mer effektiv genom exempelvis sk samhälls- eller grannskapsarbete (se 10.1). Innehåll och teknik i detta arbete är som tidigare nämnts att socialarbetaren aktiverar en grupp människor och ökar deras resurser att själva förändra sådana förhållanden som de upplever som otillfredsställande. Sådana insatser kan vara lämpa- de för områden med omfattande barn- och ungdomsproblem, områden där missbrukar- och andra problemgrupper samlas, ungdomsgårdar eller skolor med starka inslag av sociala problem, mm.1 De exempel på problem där grannskapsarbete kan vara en lämplig metod som här har getts har främst aktualitet i storstäderna och de större tätorterna. Även på mindre orter och i glesbygden bör dock ett alternativ kunna vara att tillsammans med invånarna i ett område diskutera fram och gemensamt utforma förslag till insatser för att möta problem och svårigheter som många av dem delar.

Generellt gäller för alla insatser att de i varje särskilt fall måste anpassas till de lokala förutsättningarna.

* Olika metoder för sådana insatser har under senare tid prövats även i Sverige i t ex Östergård i Malmö och Aspudden i Stockholm. Ett projekt med samhällsarbete pågår fri i ett tio år gammalt bostadsområde i en av Stockholms förorter genom PBUzs rådgivningscentral, sedan man funnit att det inom området fanns ovanligt många familjer som upplevde svårigheter att klara barnens socialisation (Fagersjö- projektet). Ett annat projekt pågår genom barnavårdsförvaltningen i Stockholm i Skärholmen — Vårberg. Syftet är att särskilt påverka 7 — 12-å1ingarnas situation.

Socialarbetarnas framtida roll inom socialvården kan förutses bli väsent- ligt förändrad, om klientarbetet i mindre omfattning än nu kommer att styras av anvisningar om handlingssätten i lagstiftningen och mer av mål och allmänna riktlinjer (jfr kapitel 31). Detta ställer ökade krav på kunskap och förmåga att inom ramen för givna direktiv och riktlinjer handla självständigt. Teknik för och erfarenhet av att analysera problem samt pröva resultat mot bakgrund av uppställda mål och allmänna riktlinjer blir av central betydelse.

I kapitel 21 berörs närmare frågan om specialisering inom socialvårds- organisationen. Socialvården inrymmer en rad varierande verksamheter och metoder för att tillgodose olika behov. Inom ramen för den helhetssyn som bör prägla socialvårdens arbete är därför viss specialise- ring nödvändig. Denna bör bl a kunna gälla arbetsmetoderna. Ett viktigt drag i det sociala arbetet blir att samarbeta med och samordna insatser från socialarbetare m fl med olika tyngdpunkt i kunskaperna och med inriktning på olika aspekter av den enskilde klientens eller gruppens problem.

Socialarbetaren bör oberoende av arbetsuppgifter kunna fungera i samarbete med andra socialarbetarkategorier och med befattningshavare hos andra myndigheter, institutioner och organisationer. Han bör kunna fungera som konsult i förhållande till socialarbetare med andra uppgifter och utbildning. I arbetet ingår vidare att verka direkt på fältet i samarbete med människorna i deras egen miljö.

Den traditionella individinriktningen av socialarbetet har medverkat till att utvecklingen mot mer grupporienterade och lagarbetsbetonade arbetsformer gått ganska sakta. De ökade möjligheter till framgång i arbetet som erhålls genom att arbeta både med och i grupper bör uppmärksammas och tas tillvara betydligt bättre än hittills.

Såsom framhållits i det föregående ställs ökade krav på socialarbeta- rens kunskaper och erfarenheter och på förmågan att utnyttja dessa i det praktiska arbetet. Utredningen berör i kapitel 17 vissa kon- sekvenser av detta för utbildningen och avser att återkomma till frågani det fortsatta utredningsarbetet. Oavsett om förstärkta utbildningsinsatser (i form av tex ändringar i grundutbildningen och kortare eller längre påbyggnadskurser) kommer till stånd, finns det emellertid skäl att uppmärksamma i vad mån socialarbetaren i direkt anslutning till sitt arbete behöver stöd, stimulans och handledning.

Utvecklingen av metodiken innebär bl a att större vikt läggs vid hur relationen mellan klienten (klienterna) och socialarbetaren uppstår och utvecklas. Socialarbetarens förmåga att utnyttja sin egen personlighet blir därvid viktig. Det är angeläget att socialarbetaren i den känslomässiga relationen till klienten intar en yrkesmässig hållning som präglas av medvetenhet om egna reaktionsmönster och om hur dessa kan uppfattas av och påverka klienten. Det bör bl a vid personaldimensioneringen beaktas att särskilt socialarbetare med liten erfarenhet och med relationsbearbet- ning som framträdande inslag i sitt arbete kan behöva ha tidsmässigt utrymme för samtal med mer erfarna socialarbetare (i vid mening) i syfte

Att det finns utrymme för samtal och diskussioner med andra och kanske mer erfarna kolleger är också av betydelse i svårbedömda situationer och när insatserna för viss klient eller grupp kan behöva omprövas. Ett samarbete i lag innebär att medlemmarnas samlade kunskaper och erfarenheter kan tillvaratas för att finna nya utgångs- punkter för analysen av klientens problem och nya vägar att lösa dem. Arbete med grupper är emellertid inte oproblematiskt. Bl a kan förtroen- deförhållandet mellan klient och socialarbetare påverkas. Även sekretess- frågan kommer in i bilden.

Det finns grupper av medhjälpare inom den kommunala socialvården som i allmänhet inte tas med i begreppet socialarbetare men som kan få fungera som sådana i vissa situationer. Mycket av det som ovan sagts beträffande relationer mellan socialarbetare och klienter gäller därför också dessa medhjälpare.

En sådan grupp utgörs av dem som får ta hand om de barn och ungdomar socialvården hjälper med placering i enskilda hem. En annan består av dem som vid sidan av annan verksamhet åtar sig att vara kontaktmän för personer som, på egen begäran eller på accepterat erbjudande, får socialvårdens stöd i sådan form. Den ställning dessa medarbetare får är ytterst känslig. Uppgiften kräver både goda kunskaper om möjliga arbetsmetoder och förmåga att på rätt sätt använda dessa metoder i den praktiska verksamheten.

Samma förhållande gäller de nya typer av behandlingspersonal som brukar kallas hemterapeuter eller hemma-hos-arbetare. Dessa har på flera håll ännu inte tagits in i de mer fasta socialvårdsorganisationerna och de intar därför ibland en ställning som kan påminna om de båda nyssnämn- da gruppernas.

Det är nödvändigt att uppmärksamma och tillgodose de behov av utbildning, handledning och övrigt bistånd som gäller för sådana med- arbetare som nu nämnts.

14.7 Synpunkter på problemlösningen i det sociala arbetet

Det sociala arbetet kan indelas i tre områden: — individ- och familjeinriktat arbete; — arbete med närmiljön eller med funktionella grupper samt — samhällsplanering.

Socialarbetaren, som är huvudsakligen eller uteslutande verksam på det första och det andra området, bör kunna tillhandahålla erfarenhets- material som bildar underlag i utvecklingen av socialvårdens referens- ramar och för dess medverkan i samhällsplaneringen.

Av det föregående har framgått att stor vikt bör läggas vid analysen av de förväntade effekterna av olika handlingsalternativ. Även i framtiden måste det sociala arbetet ske under hänsynstagande till sådana regler i den sociala lagstiftningen vilka krävs för att värna klienternas rätt till bistånd samt deras rättssäkerhet. Inom den ram för verksamheten som lagstiftningen ger bör valet av handlingsalternativ bestämmas av den för-

ändring i den enskilda situationen som socialarbetaren och klienten är överens om, den förväntade effekten av de aktuella handlingsalternativen samt kostnaderna för dem. Lagstiftningen bör inte styra åtgärdsvalet på annat sätt än att den anger den allmänna inriktningen av verksamheten.

I det följande skall problemlösningsprocessen i det sociala arbetet kortfattat beskrivas. Beskrivningen av processen måste därvid bli starkt formaliserad. De olika stegen beskrivs som det första, andra etc. Därmed utesluts inte att det någon gång händer att den hjälpsökandes situation är så akut att vissa insatser behöver göras direkt, innan det överhuvud kan bli fråga om analys och prövning av klientens situation i syfte att åstadkomma mer långsiktig problembearbetning. Att tillgodose klientens omedelbara hjälpbehov kan ibland också vara viktigt för att demonstrera vilja att ta sig an klienten och förmåga att erbjuda konkreta hjälpinsatser.

Arbetet med social problemlösning kan på alla tre arbetsområdena schematiskt beskrivas med följande figur.

1 Problem- 2 Planering 3 Genom- formulering förande

4 Utvärde- ring

5 Ny problem- formulering

Det första steget, problemformulering, omfattar att (tillsammans med klienten) beskriva den aktuella situationen för att se vilka problem som den rymmer. Vilka orsaker kan ligga bakom den aktuella situationen? I vilken utsträckning kan den hjälpsökande själv påverka denna situation? Problemformuleringen är viktig av bl a det skälet att den avgör, inom vilket område som lösningarna på problemen kommer att sökas. Vidare måste övervägas vilka problem som skall angripas i första hand. I vilka avseenden kan klientens situation lättast påverkas? Vilka insatser bör göras initialt och vad kan anstå tills bilden av klientens situation klarnat ytterligare?

Någon fullständig kunskap om klientens eller gruppens situation kan å andra sidan aldrig erhållas som grund för vare sig problemformuleringen eller de följande stegen. Många viktiga faktorer kommer att vara osäkra eller okända. De följande stegen måste ändå påbörjas. Uppföljningen får sedan visa om korrigeringar behöver göras i de olika stegen.

Planeringen omfattar tre led:

1 2 Planering Fomulering Analys av av mål handlings- Värdering av alternativ, effekter och kostnader

[5 | -_—_

Planeringen skall klargöra syftet med åtgärderna, vilket stöd och vilka tjänster som socialvården åtar sig att ge och vilka krav som ställs på klienten.

De mål som angetts i målkapitlen bör fungera som riktmärken vid socialarbetarens medverkan i målformuleringsfasen. Klientens situation kan vara ytterst komplex och hindren för att uppnå tillfredsställande sociala förhållanden för klienten kan synas oöverstigliga. Ibland går det kanske bara att ange några etappmål. Detta kan också vara nödvändigt för att klienten skall uppfatta målen som möjliga att uppnå. Därigenom stärks självkänslan och behandlingsmotivationen, vilket är betydelsefullt för de fortsatta insatserna. Ibland överskattar klienten sina personliga resurser och vill då sätta upp mål som socialarbetaren anser orealistiska. Även föga ambitiösa etappmål kan behöva omprövas med hänsyn till den faktiska förändringen i klientens situation.

Nästa led i planeringen är analysen av de olika handlingsalternativen. Vad kan socialvården göra och vad innebär det för klienten? Viktiga begränsningar i möjligheterna att finna handlingsalternativ ligger i de regler som ställs upp för tillhandahållande av sociala tjänster och behovsprövad ekonomisk hjälp. Om tillgången på sociala tjänster är otillräcklig eller utnyttjandet av dem regleras av generella bestämmelser, kan det vara svårt att i varje situation tillgodose individuella behov.

Analysen av de olika handlingsalternativen i förhållande till det uppställda målet bör så långt möjligt omfatta en bedömning av vilka effekter åtgärderna förväntas få på exempelvis klientens situation eller på levnadsförhållandena i ett bostadsområde. Det bör vidare övervägas vilka resursanspråk som alternativen innebär. Finns de nödvändiga resurserna tillgängliga? Det är också betydelsefullt att samtliga kostnader beaktas. Kostnadsfrågan utvecklas närmare i kapitel 26—29. Å andra sidan kan inte krävas att varje socialarbetare skulle ha fullständig överblick över resurstillgång och kostnader. Till en de] måste problemen klaras med den kostnadsanalys och de överväganden som görs i samband med att riktlinjer etc dras upp för socialvårdsorganisationen.

Vid valet mellan handlingsalternativen ställs förväntade effekter och erforderliga resurser mot varandra. Värderingen av de olika alternativen kan leda till slutsatsen att inget av dem erbjuder en tillfredsställande lösning i förhållande till det uppställda målet eller att kostnaderna för att uppnå målet framstår som alltför höga. 1 så fall bör målet omprövas. Med hänsyn till det nya målet görs en ny analys av de nu möjliga handlings- alternativen, etc.

Det tredje steget i arbetet med social problemlösning är genom- förandet av de fastställda eller överenskomna åtgärderna. Det är i många fall ej klart avgränsat i förhållande till de tidigare stegen. Redan samarbetet med klienten eller gruppen innebär att dennes eller dess förhållanden påverkas på sätt som kan vara betydelsefullt för upplägg- ningen av det fortsatta arbetet. Vidare måste ofta stödinsatser göras innan det överhuvud kan bli fråga om någon konkret problemformulering eller planering. Det kan också förutsättas att den överenskomna planeni många fall inte kommer att kunna fullföljas till alla delar, utan att en omprövning av den måste göras.

Nästa steg i problemlösningsarbetet är utvärderingen. Denna har i det enskilda ärendet två syften. Det ena är att ge underlag för successiva förstärkningar i det bistånd som ges till den aktuella klienten (gruppen). Är problemet formulerat på ett rimligt sätt med hänsyn till den nuvarande kunskapen om klienten (steg 5)? Har klientens situation förändrats på det sätt som var avsett? Bör andra handlingsalternativ prövas? Det andra syftet är en mer allmän erfarenhetsinsamling. Doku- mentationen kring enskilda ärenden kan utgöra underlag för bl a den analys och prövning av arbetssätt och metoder som socialvårdsorganisa- tionen förutsätts göra (se vidare kapitel 15).

Utvärderingen bör alltså vara handlingsorienterad. Detta innebär bl a att det inte räcker att enbart registrera data i syfte att belysa om de uppställda målen nåtts.2 Den sociala förändringsprocessen är komplex och situationerna ändras snabbt. Socialarbetaren (och klienten) råder endast över ett fåtal av de faktorer som kan antas inverka på hur den aktuella situationen har förändrats. Det är därför av vikt bl a att söka klargöra, vilka förutsättningar som gällt för en viss insats och vilka förhållanden som, i positiv eller negativ riktning, kan ha inverkat på den konstaterade utvecklingen i ärendet.

Sammanfattningsvis kan således sägas att den utvärdering som bör ingå som ett normalt inslag i arbetet med social problemlösning bör omfatta dels fortlöpande dokumentation av de insatser som görs och de föränd- ringar som inträder i klientens eller gruppens förhållanden (dvs av förändringsprocessen) samt av de resultat som uppnåtts i förhållande till de uppställda målen, dels analys i syfte att ge underlag för eventuella förändringar i insatserna. Även utvärderingen bör så långt möjligt göras tillsammans med klienten.

Av beskrivningen av de olika stegen i problemlösningsprocessen har framgått att dessa i många fall kommer att löpa parallellt. Det finns vidare många situationer i socialt arbete där det beskrivna tillvägagångs- sättet inte direkt kan tillämpas eller där det kan tillämpas först efter en period av kontaktskapande eller av etablerande av någorlunda förtroende- fulla relationer. Ändå framstår det som viktigt att —— utan att låta arbetsprocessen få bli starkt formbunden — som huvudregel försöka hålla sig till ett sådant tillvägagångssätt. Det finns flera skäl till detta.

Det sociala arbetet innebär att omsätta målen för socialvården i praktiska åtgärder för den hjälpsökande klienten eller för invånarna i ett område. Det gäller därvid att ge målen ett så konkret innehåll att de kan ligga till grund för en analys av olika handlingsalternativ och för en bedömning av de effekter och kostnader som är förenade med vart och ett av dessa alternativ.

Det är svårt att utan en väl strukturerad planering och utvärdering analysera effekten av socialvårdens insatser för att se om de tillgodoser dels de konkreta målen i den aktuella situationen, dels kravet på demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet.

Den avsedda problemlösningen bör i regel beskrivas i en behandlings-

2 Vissa problem när det gäller att formulera kriterier för utvärdering i förhållande till målen för socialvården belyses i 16.3.

plan. Denna bör vara utformad på ett enhetligt sätt inom socialvårds- organisationen. Omfattningen av dokumentationen får å andra sidan avpassas bl a till vad som krävs för det aktuella ärendet och till behovet av statistik (se 16.4). Behandlingsplanen blir därmed ett viktigt underlag för utvärderingen.

Centralt för arbetsprocessen bör vara samarbetet mellan socialarbeta- ren/laget å ena sidan och klienten/gruppen å andra sidan. Ett kriterium för valet av åtgärder och metoder bör vara att de kan antas ha positiv inverkan på klientens egna resurser och därigenom främja hans frigörelse från beroende samt öka hans förmåga att forma sitt liv. Problemlösandet bör därför bedrivas i nära kontakt med den eller de klienter som berörs. Stor hänsyn skall tas till de önskemål och åsikter som klienter framför. Ett sådant arbetssätt följer av det övergripande målet demokrati. Åt- gärder som inte accepteras av klienten blir ofta verkningslösa. Särskilda förutsättningar har angivits för att socialvården skall kunna ingripa utan klientens samtycke (se kapitel 13).

När klient och socialarbetare är överens om vilket mål som bör eftersträvas, erbjuder klientens medverkan inga särskilda problem. Om klienten har en lägre målsättning är vad socialarbetaren för sin del skulle önska med hänsyn till målen för socialvården, bör klientens åsikt respekteras. Å andra sidan bör det ingå i socialarbetarens ansvar att aktivt påverka klienten till att söka vård och stöd som kan förbättra hans situation. En tredje möjlig situation är att klientens anspråk överstiger tillgängliga resurser. Att en sådan gräns finns måste accepteras av klienten. Det är i sådana fall särskilt betydelsefullt att socialarbetaren öppet och ingående redovisar resurstillgången samt de principer och riktlinjer som gäller för resursernas fördelning. Möjligheterna att komma överens om andra mål och andra insatser måste prövas.

15. Forskning och utvecklingsarbete

15.1 Behovet av forskning och utvecklingsarbete

Såsom framhållits under 3.9.2 har det delvis bristfälliga kunskapsunderlaget för socialvårdens verksamhet tidigare uppmärksammats bl a i den av forsk- ningsberedningen publicerade skriften Samhällsforskning (1968) och idet av en särskild organisationskommitté avgivna betänkandet Mål och riktlin- jer för verksamheten vid ett institut för social forskning (1971). I dessa redovisas en rad frågor av betydelse för socialvårdens del. Vidare har som nämnts den till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning är 1970 redovisat en inventering av forskningsprojekt, undersökningar mm på det sociala området 1967—1969. En särskild utredningsgrupp inom samarbetskommittén har haft till uppgift att göra en analys av behov, resursfördelning och inriktning av den so- ciala sektorns forskning och utvecklingsarbete samt forskningens och utvecklingsarbetets roll i den sociala sektorns planering. Utrednings- gruppen har presenterat en kartläggning av resurser och organisation för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn (Ds S 1973:1). Utred- ningsgruppen har genom en under år 1971 genomförd enkätundersökning sökt ge en bild av hur resurserna fördelade sig på vetenskapliga forsk- ningsdiscipliner och på skilda, i vid mening socialpolitiska tillämpnings- områden. Gruppen har fullföljt sitt arbete med förslag om samordnade åtgärder beträffande målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den sociala sektorn. Förslaget har redovisats i gruppens slutrapport Resurser och organisation för forskning inom socialsektorn (Ds S 1973z8). I förslaget ingår inrättandet av en till socialdepartementet knuten delegation med uppgift att bl a svara för en samlad bedömning av olika projekt som aktualiseras i fråga om forskning och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den sociala sektorn. Förslaget har tagits upp i 1974 års statsverksproposition under social- departementets huvudtitel.1

Mot denna bakgrund har socialutredningen valt att begränsa behand— lingen av forskningen och utvecklingsarbetet till frågan om dessas samspel med det praktiska socialvårdsarbetet.

1 Prop 1974:1, bil 7; SOU l974:5.

Individuellt riktade åtgärder är inte tillräckliga för att förverkliga socialvårdens mål. Socialvården föreslås därför få vidgade uppgifter bl a när det gäller samhällsplaneringen. Denna medverkan kan ske på olika sätt. Detsamma gäller socialvårdens övriga förebyggande insatser. Grund- läggande är att insatserna på dessa områden måste baseras på en analys av de förhållanden som skall påverkas. Om det inte finns ett kunskaps- mässigt stöd till grund för socialvårdens förslag, kommer dess förebyggan- de verksamhet att få otillräcklig effekt. Likaså måste det individuellt inriktade sociala arbetet baseras på successivt förbättrade kunskaper om bl a hur de individuella förhållandena påverkas av faktorer i den sociala miljön.

Bakom de krav på ökade samhälleliga insatser för den sociala forsk- ningen som lett till att institutet för arbetsmarknadsforskning har ombildats till institutet för social forskning står bl a socialarbetarna och deras organisationer. Socialarbetarna har länge känt att deras arbete ofta fått baseras på ett otillräckligt kunskapsunderlag. Behovet av att utveckla kunskaperna om sociala förhållanden och om möjligheterna att påverka dessa framhålls också i det förslag till forskningsinriktning som redovisas i det inledningsvis nämnda betänkandet om ett socialforskningsinstitut. De forskningsområden inom vilka organisationskommittén anser ökade in- satser vara angelägna är grundläggande forskning (häri inryms bl a sociala processer och social

struktur samt forskning om sociala insatser på mikronivå); utvärderingsforskning; starkt tvärvetenskaplig forskning; — internationell forskning.

Inom alla dessa områden redovisar kommittén frågor av väsentlig betydelse för socialvårdens möjligheter att uppfylla sina uppgifter.

Utredningsgruppen inom samarbetskommittén för social forskning framhåller i sin slutrapport behovet av forskning och utvecklingsarbete på en rad områden. Bland dessa bör följande särskilt uppmärksammas, nämligen socialsektorns mål och medel, social-, hälso- och sjukvårdspoli- tiska miljöstudier, social-, hälso- och sjukvårdens planering och resultat- värdering, behandlingsforskning.

Socialutredningen avser som redan nämnts inte att närmare gå in på frågan om prioriteringen av forskningsinsatserna mellan olika problem- områden. Två kommentarer bör dock göras. I avsnitt 15.2 kommer att beröras bl a behovet av vidgade kunskaper om behovsstrukturen. Utred- ningen vill vidare mot bakgrund av de förskjutningar i det sociala arbetets villkor och inriktning som beskrivits i det föregående (se bl a kapitel 14) betona vikten av en systematisk utvärdering och analys av behandlings- metoderna.

15.2. Forskningens och utvecklingsarbetets syfte

Följande definitioner av forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) har rekommenderats av OECD och används i statistiska centralbyråns forsk- ningsstatistiska undersökningar.

Grundforskning; att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte.

Tillämpad forskning: att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte.

Utvecklingsarbetet att systematiskt och metodiskt utnyttja forsknings- resultat och vetenskaplig kunskap och nya idéer för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana.

I allt FoU skall således finnas ett nyhetselement. En undersökning som helt följer redan utstakade banor och etablerade rutiner räknas alltså inte till FoU.

Forskningen och utvecklingsarbetet får delvis olika uppgifter. Forsk- ningen kan bl a ge förbättrade kunskaper om människornas levnadsvillkor och de sociala processerna. Den kan också ge nya modeller och metoder för det praktiska arbetet. Utvecklingsarbetet innefattar bl a analyser och överväganden som krävs för att tillvarata forskningens resultat i det praktiska arbetet. Det kan tex gälla att utforma de praktiska förutsätt- ningarna för att tillämpa nya metoder och att inordna dessa bland dem som redan används. För att bedriva utvecklingsarbete krävs bl a uppfölj- ning och erfarenhetsanalys.

Att dra någon skarp gräns mellan forskning och utvecklingsarbete är varken möjligt eller lämpligt. Det bör finnas ett ömsesidigt utbyte av impulser, erfarenheter och kunskaper mellan dessa verksamheter inbördes och med det praktiska socialvårdsarbetet. Socialvårdens erfarenheter preciseras som ett led i dess utvecklingsarbete och kan utgöra en del av underlaget för forskningens inriktning. Forskningens resultat skall genom utvecklingsarbete inom socialvårdsorganisationen tillvaratas för det prak- tiska arbetet.

Forskningen och utvecklingsarbetet skall tjäna flera syften. De skall vara -— underlag för planering och utveckling av socialvårdens insatser på olika

nivåer (riks-, regional- och lokalnivå);

— underlag för utformningen av riktlinjer på såväl central som lokal nivå; underlag för fältarbetet (grannskapsarbete, individuellt riktat arbete etc).

Utan att försöka ange alla de frågor som det blir aktuellt att belysa kan det konstateras att forskningen och utvecklingsarbetet måste bedrivas inom en rad områden.

a. Kontinuerlig kartläggning av den sociala situationen. För plane- ringen på riksnivå krävs översiktliga beskrivningar och analyser av de faktorer som påverkar människors levnadsförhållanden på såväl nationell som regional och lokal nivå. Vilka är människornas levnadsvillkori fråga om inkomster, bostäder, arbete, hälsa etc? Hur förändras de? Hur förändras värderingar och normer i samhället? Vilka anspråk ställer detta på socialvården?

För den kommunala socialvårdsorganisationens planering kan det vara nödvändigt att komplettera med lokala data. Hur lever invånarna i olika delar av kommunen? Vilka är de viktigaste behov som bör tillgodoses i de

b. Analys av orsakssambanden bakom problemen. Som underlag för såväl den samhällspåverkande och i övrigt förebyggande verksamheten som den individ- och familjeorienterade krävs ingående analyser av de sociala processerna. Vilka faktorer ger de viktigaste förklaringarna till dåliga villkor i fråga om inkomster, arbete etc? Vilken betydelse har olika faktorer i boendemiljön för de sociala relationerna i ett område och för den enskildes personliga utveckling? Vilka faktorer kan kommunen (den primärkommunala socialvården) påverka?

c. Successiv metodutveckling. Metoderna för såväl allmänt förebyggan- de som individ- och familjeorienterade insatser behöver utvecklas. En viktig uppgift är att ta tillvara nya kunskaper och erfarenheter beträffan- de sociala metoder och pröva hur de kan nyttiggöras på lokala eller individuella förhållanden. Vilka slutsatser kan dras av studier och analy- ser av orsaksmekanismer och levnadsvillkor beträffande användbarheten av olika behandlingsinsatser? Under vilka förutsättningar bör en viss behandlingsmetod väljas? Genom vilka förändringar i miljön kan de sociala förhållandena i ett område förändras i en bestämd riktning? Hur kan människornas behov av ansvarstagande och kontroll över sin situa- tion komma till uttryck vid planering och administration av den lokala miljön? Vilka former bör socialvården välja för sin medverkan i samhälls- planeringen? Hur utformas gruppterapi och hemma-hos-arbete? Hur bör institutionerna utformas och användas i behandlingsarbetet? Hur bör samarbetet mellan barnstugor och socialbyrå utformas? Hur skall kopplingen mellan förskola och grundskola göras? Kan redan uppbyggd service utnyttjas för flera målgrupper? Hur kan socialvården ta tillvara kunskaper och resurser hos organ utanför socialvården (PBU, parklek etc)?

(1. Uppföljning och utvärdering Forskningen och utvecklingsarbetet bör bedrivas mot bakgrund av en kontinuerlig uppföljning och utvärde- ring av socialvårdens verksamhet. Vilka har varit förutsättningarna för den verksamhet som bedrivits? Vilka resultat har uppnåtts?

Uppföljningsverksamheten har som ett viktigt inslag systematisering och bearbetning av socialarbetarnas erfarenheter från fältarbetet. Genom att vunna erfarenheter tas tillvara och nödvändiga justeringar görs kan socialvårdsarbetet förbättras och graden av måluppfyllelse successivt höjas. Utvärderingen bör som tidigare framhållits vara handlingsorienterad. Det kan därmed bli möjligt bla att peka på områden där en mer omfattande prövning av verksamhetens utformning och inriktning bör göras eller där omfattande utvecklingsinsatser bör sättas in. I detta avseende har situationen hittills varit klart otillfredsställande.

Redogörelsen i avdelning I och 11 för socialvårdens utveckling och de problem den möter visar att den sociala verksamheten successivt har lämnat eller vidareutvecklat tidigare principiella ståndpunkter och arbets- former mot bakgrund av bl a samhällets utveckling och nya teoretiska infallsvinklar. Resultatet har blivit nya mål för socialvården. Exempelvis har fattigvårdstänkandet fått träda tillbaka för en strävan till mer förebyggande och serviceinriktad verksamhet. Ett annat exempel är den ökade användningen av miljöterapi och grannskapsarbete. En kritisk

granskning såväl av den sociala verklighet socialvården möter som av socialvårdens sätt att arbeta är därför ett viktigt led i forsknings- och utvecklingsinsatserna.

Forsknings- och utvecklingsresurserna bör inriktas på frågor som är centrala för möjligheterna att förverkliga socialvårdens mål. De praktiska problem och erfarenheter som socialarbetarna möter bör därför vara ett viktigt underlag för beslut om inriktningen av forskningen och utveck- lingsarbetet. Genom en fortlöpande analys av egna insatser och erfaren- heter kan socialarbetarna bli av betydelse som impulsgivare till utveck- lingsprojekt och försöksverksamhet men även som medverkande vid den praktiska utformningen av projekten. Genom att låta socialarbetarna delta i forsknings- och utvecklingsprojekt vidgas också möjligheterna att nya kunskaper snabbt kan komma det praktiska socialvårdsarbetet tillgodo.

Det kan emellertid knappast räknas till socialarbetarens arbetsupp- gifter att bedriva självständigt utvecklingsarbete. Å andra sidan kan det vara lämpligt att socialarbetare med intresse och läggning för sådana frågor utnyttjas i bl a det utvecklingsarbete som den primärkommunala socialvårdsorganisationen förutsätts bedriva som deltagare i referens- grupper men också för mer självständiga uppgifter.

15.3. Socialvårdsorganisationens forsknings- och utvecklingsinsatser

Avgränsningen och sambandet mellan forskningen och utvecklingsarbetet har berörts i det föregående och ger en utgångspunkt för arbetsfördel- ningen beträffande forsknings- och utvecklingsfrågorna inom socialvårds- organisationen. Vid bedömningen av socialvårdens direkta engagemang i dessa frågor kommer också in spörsmålet i vilken utsträckning de för socialvårdens utveckling centrala frågeställningarna kan förväntas bli belysta inom ramen för den sociala forskningen. Samarbetskommittén för social forskning fungerar därvid fn som förmedlare mellan forskning och förvaltning. Av intresse är också dels det förslag om forskningens dimensionering, inriktning och organisation som utarbetats av utrednings- gruppen inom samarbetskommittén för social forskning, dels den före- slagna delegationens blivande arbete, dels med vilke takt institutet för social forskning kommer att byggas ut. En av den sociala sektorns forskningsresurser utgörs av nämnda

institut. Verksamheten vid detta skall enligt statsmakternas beslut inrik- tas ”på problem med direkt anknytning till social- och arbetsmarknads- politiken”.2 Av propositionen framgår också att ”institutet kan spela en väsentlig roll även när det gäller grundläggande forskning. Men det bör då som organisationskommittén och flera remissinstanser ansett vara fråga om forskning inriktad på teori- och metodutveckling av betydelse för möjligheterna att genomföra tillämpningsinriktade projekt.” Till institutets uppgifter hör att verka för samordning av den arbetsmarknads- och socialpolitiska forskningen. Den skall därvid inte ha någon över- ordnad ställning i förhållande till myndigheterna.

2 Prop 1972:29 s 28.

Tillkomsten och den hittillsvarande uppbyggnaden av institutet för social forskning innebär en förstärkning av resurserna för forskning kring frågor som rör behovet och inriktningen av socialvårdens insatser. Ett fullföljande av organisationskommitténs förslag om resurser för bla behandlingsforskning framstår dock som oundgängligt. Oavsett detta kvarstår emellertid behovet av ett omfattande engagemang i forsknings- och utvecklingsarbetet från de statliga och kommunala organ som är verksamma inom socialvården.

Till uppgifterna på departementsnivå hör bla att utforma de över- gripande målen för verksamheten liksom avvägningen och samordningen med exempelvis arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik och familjepolitik (jfr kapitel 19). Till underlaget för beslut i hithörande frågor hör bl a forskning beträffande de sociala förhållandena och medlen att påverka dessa.

Det bör även för socialstyrelsen vara en viktig uppgift att hålla sig informerad om hur de sociala villkoren förändras. Till dess uppgifter hör att verka för att statsmakternas beslut fullföljs. Genom nära kontakt med fältverksamheten bör socialstyrelsen kunna få god överblick över angeläg- na forsknings- och utvecklingsuppgifter. Ett viktigt underlag utgör upp- följningen av socialvårdens verksamhet. Därvid bör belysas bla hur förutsättningarna för verksamheten ändras och vilka insatser som görs. Socialstyrelsen bör verka för att sådan uppföljning bedrivs rutinmässigt. Den bör genom anvisningar och på annat sätt ge underlag för den primärkommunala socialvårdsorganisationens utveckling av sin verksam- het. Därmed blir också metodutvecklingen en viktig uppgift för social- styrelsen.

Dessa uppgifter kräver bl a att socialstyrelsen — har kvalificerade resurser att fortlöpande analysera behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser inom olika delar av socialvårdens verksamhetsfält med särskild vikt vid det sociala arbetets förutsättningar och metodfrågor; '

— kan initiera och pröva förslag till forsknings- och utvecklingsprojekt i fråga om projektens förväntade tillämpningsvärde och deras metod- mässiga uppläggning;

har resurser för att ekonomiskt och på annat sätt (t ex undersök- ningstekniskt) stödja projekt som drivs av kommunerna med inriktning på att utveckla det sociala arbetets metoder. Projekten kan ha karaktär av försöksverksamhet, men även projekt där forskningsinslagen är mer framträdande bör kunna stödjas; samt

har resurser att leda och driva utvecklingsarbete och försöksverk- samhet som krävs för att modeller och metoder lätt skall kunna introduceras och tillämpas i det praktiska socialvårdsarbetet.

Det är väsentligt att socialvårdsorganisationen successivt tillförs nya kunskaper och erfarenheter beträffande bl a socialvårdsmetoderna. Detta arbete bör bedrivas fortlöpande. De olika metoderna bör prövas dels från vetenskapliga synpunkter, dels med utgångspunkt i de principiella rikt- linjer för verksamheten som angivits i målkapitlen. Prövningen bör ankomma på socialstyrelsen i samarbete med bla institutet för social

I tanken på en ramlagstiftning för socialvården ligger att lagen skall ge stor frihet vid den praktiska utformningen av verksamheten i kommuner- na. En fortlöpande analys av lagens tillämpning kommer att vara ett viktigt inslag i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Kommunerna bör därför ha intresse av att de erfarenheter som görs i den praktiska verksamheten systematiseras och förs vidare till de statliga organ som är inbegripna i forskning och utvecklingsarbete. Ramlagstiftningen innebär emellertid också att det bör ankomma på kommunerna och deras socialvårdsorganisation att utveckla och pröva, hur socialvårdsmetodiken kan användas mot bakgrund av de lokala förhållanden under vilka verksamheten skall bedrivas. Socialarbetarnas direkta medverkan i ut- vecklingsarbetet ger dem tillfälle att lära och praktiskt pröva nya metoder och arbetssätt.

Det är vidare nödvändigt att kommunerna på olika sätt blir engagerade i det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs tex av socialstyrel- sen. Dokumentation som finns hos kommunerna är ofta ett nödvändigt underlag för möjligheterna att analysera de sociala förhållandena och det sätt på vilket socialvården fungerar. Vidare bör framhållas att utveck- lingen av socialvårdsmetodiken kräver en omfattande praktisk prövning. Detta kan ske endast under medverkan av de kommunala socialvårds- organen. Fasta samarbetsformer måste därvid etableras mellan berörda kommuner, socialstyrelsen och den institution som närmast skall svara för forskningsinsatserna. Genom nära samarbete med universitet och högskolor kan vidare kommunerna få frågeställningar av forskningskarak- tär belysta i utbyte mot ett för undervisningen nödvändigt praktiskt stöd som kräver endast begränsade resursinsatser från kommunerna.

I det föregående har markerats betydelsen av forsknings- och utveck- lingsinsatser för att socialvården successivt skall bli bättre skickad att fullfölja de strävanden som utredningens målanalys ger uttryck för. Härför krävs fortlöpande information beträffande bl 3 nya kunskaper om och erfarenheter av hur olika sätt att utforma det sociala arbetet verkar. De överväganden beträffande socialstyrelsens uppgifter i den framtida socialvårdsorganisationen som utredningen redovisar i det följande (jfr kapitel 19) har bla detta som bakgrund. Med den uppläggning av forsknings- och utvecklingsarbetet som diskuterats i det föregående får socialvårdsorganisationen på alla nivåer ansvar för att insatser i sådant syfte görs. För att fullgöra detta krävs bl a information om planerade och pågående projekt.3

Dokumentation och information kring forsknings- och utvecklings- projekt av betydelse för socialvårdens möjligheter att fullgöra sina uppgifter kan underlättas genom att en central enhet för dokumenta- tion inrättas. Dess uppgift skulle vara att fortlöpande insamla och sammanställa information om planerade, pågående resp avslutade forsk- nings— och utvecklingsprojekt bl a i kommunal regi men även om sådana som bedrivs vid socialhögskolor och universitet m m. Inrättandet av en

3 Exempel på sådan information är den under 3.8.2 nämnda skriften Social idébank.

central dokumentationsenhet för kriminalvården har föreslagits av kommittén för kriminologisk behandlingsforskning.4 Enheten föreslås bli knuten till det brottsförebyggande rådet. En dokumentationsenhet av- seende utvecklingsinriktade insatser som rör socialvården bör skapas. Det är angeläget att en sådan enhet utformas och utvecklas i nära samarbete mellan socialdepartementet, socialstyrelsen, kommunerna, landstingen, institutet för social forskning,SPRI och statistiska centralbyrån.

4 Se Kriminologisk forskning (Sou 1973135).

16. Behovet av statistik inom socialvården

16.1 Socialvårdsstatistikens uppgift

Socialutredningen har enligt sina direktiv att pröva bla frågorna om socialregister och skapandet av en socialstatistik som belyser social- politikens innebörd och verkningar. Socialregistren regleras enligt särskild lag.1 De förutsättningar som förelåg vid lagens tillkomst har nu i hög grad ändrats. Utredningen avser därför att i en senare utredningsetapp åter- komma till frågorna om behovet av socialregister, om därmed samman- hängande integritetsproblem samt om behovet och utformningen av socialstatistiken. Vissa principiella synpunkter på innehållet i och utform- ningen av statistiken kommer emellertid att behandlas i detta kapitel. Den statistiska beskrivningen av socialvårdens förutsättningar och verksamhet — socialvårdsstatistiken — bör utformas så att den kan vara underlag för beslut om inriktningen och utformningen av socialvårdens verksamhet på riks-, region- och lokalnivå; _ hjälpmedel för uppföljning och kontroll av socialvårdens innehåll och verkningar.

Den bör samtidigt kunna bli underlag för utåtriktad information samt hjälpmedel vid forsknings- och utvecklingsarbete.

Den officiella socialvårdsstatistiken kan i sin nuvarande utformning sägas vara inriktad på socialvårdens prestationer snarare än på dess verkningar. Statistiken innehåller i huvudsak — uppgifter om antalet platser (vårddagar etc) i en verksamhet; — uppgifter om antalet åtgärder med stöd av visst lagrum;

— uppgifter om antalet personer som erhållit stöd i viss form eller varit föremål för viss åtgärd; — uppgifter om resurser för viss verksamhet (kostnader, personal).

Härutöver förekommer, i varierande omfattning, att socialvårdsstatisti- ken innehåller vissa bakgrundsdata om de personer till vilka hjälp eller stöd utgått.

Att socialvårdsstatistiken skall ge en aktuell och så långt möjligt

' Lag (1936:56) om socialregister.

täckande beskrivning av socialvårdens faktiska stöd- och hjälpinsatser följer av de uppgifter som inledningsvis angivits för den. Om statistiken inskränks till detta blir emellertid användbarheten starkt begränsad. Beskrivningen av socialvårdens verksamhet måste kunna relateras till motsvarande beskrivningar av människornas behov av socialt stöd och sociala tjänster i olika skeden av livet eller i olika livssituationer. Statistiken skall bl a kunna belysa i vilken utsträckning socialvårdsorga- nisationen tillgodoser de behov av insatser från samhällets sida som finns inom socialvårdens olika målområden. Den bör också ge underlag för bedömningen av hur behoven kan förväntas utvecklas.

Möjligheterna att med hjälp av socialvårdsstatistiken i dess nuvarande form få något säkrare grepp på frågan i vilken utsträckning vård- och servicebehov av olika slag tillgodoses är begränsade. Detta beror ej enbart på att människornas levnadsvillkor är bristfälligt kända och beskrivna. Svårigheterna hänger också samman med att beskrivningen av socialvår- dens åtgärder i det enskilda fallet sker i administrativa prestationsinrikta- de termer. Att tillhandahålla en plats i daghem innebär emellertid inte alltid att behovet av barnomsorg under den tid föräldrarna arbetar blir helt tillgodosett. Ett annat exempel: Vilka förhållanden i en klients situation har motiverat en viss stöd- eller hjälpinsats och vad har man avsett att uppnå med den?

Det är uppenbart att här möter komplicerade och intrikata metod- och mätproblem. Den löpande, årliga socialvårdsstatistiken torde därför inte på kort sikt kunna ges ett väsentligt annorlunda innehåll än den har för närvarande. Ett utvecklingsarbete pågår dock inom statistiska central- byrån (SCB) i samarbete med berörda myndigheter m fl. Det är angeläget att såväl den fortlöpande statistiken som olika Specialundersökningar kan ges en inriktning som successivt kan ge bättre underlag för analysen av villkoren (bl a behovsutvecklingen) för och effekterna av socialvårdens verksamhet. Genomförandet av en ny socialvårdslagstiftning (se kapitel 31) innebär nya förutsättningar för och nya krav på socialvårdsstatisti- ken.

16.2 Krav på socialvårdsstatistiken

Socialvårdsstatistiken skall kunna användas som underlag för beslut i samband med planeringen samt för uppföljning av socialvårdens insatser på såväl riks- som region- och kommunnivå.

På riksnivån skall det bl a vara möjligt att följa upp det socialpolitiska reformarbetet i kommunerna och bedöma behovet av kompletterande lagstiftning eller anvisningar i andra former eller ändring av statsbidrags— bestämmelser.

På den regionala nivån behövs statistiskt underlag beträffande de sociala behoven och resurserna i samband med regionplanering och samordnad planering av sociala och medicinska insatser.

Kommunerna kan behöva få belyst med statistiskt underlag bl a de sociala förhållandena i kommunen eller delar av den, tex för priorite- ring mellan olika insater och för utformning av riktlinjer och delegations- bestämmelser.

Socialvårdsstatistiken skall således kunna ge underlag för beslut i starkt skiftande typer av ärenden. Informationsbehoven på de olika nivåerna är i allmänhet sådana att det är i huvudsak samma slags uppgifter som behöver redovisas. Det bör därför prövas att bygga upp statistiken kring gemensamt användbara data. Därvid bör göras en systematisk genomgång av socialvårdens olika målområden för att få belyst, vilka data som behövs och vilka som det är möjligt att få fram smidigt.

Utgångspunkten för statistiken på region- och riksnivå bör vara statistik som belyser förhållandena i de enskilda kommunerna. I vissa sammanhang kan det på region- och riksnivå vara lämpligt eller nödvän- digt att göra en sammanslagning av uppgifter beträffande olika kommu- ner eller olika variabler. Det är emellertid angeläget att också ha möjlighet att beskriva eventuella regionala skillnader och skillnader mellan kommuner.

För att mängden uppgifter som samlas in, bearbetas och redovisas skall kunna begränsas bör en noggrann analys göras av med vilket tidsintervall det är av intresse att få olika förhållanden belysta. Vissa av socialvårdens verksamhetsområden är ekonomiskt kraftigt betungande eller avser in- satser där behoven snabbt kan förändras. Vissa uppgifter om verksam- heten tilldrar sig starkt politiskt intresse. En del uppgifter om verksam- heten eller dess förutsättningar kan eller skulle kunna tjäna som signal beträffande den allmänna utvecklingen av de sociala villkoren i samhället. Uppgifter av de slag som berörts här kan behövas i täta intervaller, årligen eller oftare. Inom andra områden kan de årliga förändringarna vara av mer perifert intresse. Det kan också vara så att den nödvändiga material- insamlingen är omfattande eller eljest kräver en avancerad undersöknings- metodik, varför längre tidsintervall får accepteras. Praktiska skäl talar för att statistiken i likhet med vad som görs fn indelas i en årlig, löpande statistik och i Specialundersökningar vilka delvis genomförs i fasta men längre intervaller. Den årliga, löpande statistiken bör ha till syfte att ge en snabb, översiktlig och komprimerad information om hur förutsättningarna för socialvårdens verksamhet och insatser förändras. Den bör därför redovisa uppgifter av tre slag, nämligen

— behovet av olika insatser; — de gjorda insatserna; samt kostnaderna för dessa insatser.

Den löpande statistiken bör avspegla de olika socialvårdsaktiviteternas innehåll: behovet av olika vård- och stödinsatser, klienternas antal och bakgrundsdata, verksamhetens kapacitet, prestationer och servicenivå, investerings- och driftkostnader, intäkter, personaldimensionering etc. Den mer orsaks- och resultatinriktade statistiken som är svårare att inrymma i den löpande statistiken får utvecklas i särskilda undersök- ningar, delvis i nära samarbete med den sociala forskningen.

En redovisning av statistiken på kommunnivå möjliggör en analys med utgångspunkt i kommunernas befolknings- och näringsstruktur, tätorts- grad, sysselsättningsförhållanden osv. Möjligheterna till sådan analys påverkar behovet av särskilda behovsinventeringar inom ramen för social-

vårdsstatistiken. Av intresse är också det utvecklingsarbete som pågår beträffande välfärdsmätningar (se nedan).

Mångfalden av uppgifter som bör inrymmas i statistiken, kravet på att de har hög aktualitet samt möjligheten att tillgodose inforrnationsbe- hoven på såväl riks- som region- och kommunnivå med samma slags data talar för en vidareutveckling av en samlad socialvårdsstatistik. Uppgifter- na bör så långt möjligt redovisas på alla tre nivåerna. Beträffande de större kommunerna bör en ytterligare fördelning på geografiska områden kunna komma ifråga.

Så långt möjligt bör statistiken bygga på uppgifter som samlas in i kommunerna i samband med deras löpande arbete. För en stor del av verksamheten i socialvården finns blanketter för journaler, register etc. En systematisk genomgång och översyn av dessa olika blanketter utgör en viktig uppgift i samband med vidareutvecklingen av socialvårdsstatistiken.

16.3 Vissa mät- och metodsvårigheter

Behovet av insatser från socialvårdens sida kan till en del härledas ur brister i fördelningen av välfärden i samhället (t ex arbete, bostäder, inkomster, utbildning). Beträffande välfärdsfördelningen pågår fn ett utvecklingsarbete avseende välfärdsmätningar. Undersökningar av detta slag är betydelsefulla bl a för bedömning av behovet av förebyggande insatser av generell karaktär.

Uppgifterna som anger behov och insatser bör vara jämförbara med varandra. För att kunna användas vid planering bör de vara möjliga att översätta i resurstermer. Uppgifterna bör kunna ligga till grund för enkla prognoser om hur behovet av insatser och resurser för socialvårdsändamål kan förväntas utvecklas med hänsyn till målen. Sådana prognoser behövs för den långsiktiga planeringen. Det kan därför antas vara ofrånkomligt att statistiken innehåller förhållandevis mycket av beskrivningar av prestationer. Alternativet att statistiken beskriver effekter — åstadkomna förändringar i människornas livsvillkor är svårt att förverkliga. Så långt möjligt bör dock eftersträvas att beskriva behoven och insatserna i termer av förändringar i människornas levnadsvillkor. Det nu ofta förekomman- de sättet att beskriva insatserna som åtgärder enligt visst lagrum är från denna synpunkt inte tillfredsställande.

Oftast innebär det inga större svårigheter att beskriva åldersgrupper för vilka olika sociala insatser eller tjänster inom den individinriktade verksamheten uteslutande eller primärt är avsedda. I allmänhet bör bilden av behoven kompletteras med kvalitativa aspekter. Exempelvis påverkas behovet av resurser för förskoleverksamheten av dels antalet barn i åldrarna upp till sex är, dels föräldrarnas förvärvsfrekvens, dels förekomsten av barn med särskilda behov av stöd och stimulans. Behovet av resurser för hemvård till äldre och handikappade bestäms av dels antalet äldre resp förekomsten av handikapp, dels uppfattningen om hemhjälpens innehåll vilka funktioner den skall svara för — dels de berörda personernas möjlighet att förflytta sig till lokaler där en eller flera av funktionerna kan tillgodoses m m.

Det kommer ofta att vara svårt att fånga behoven i enkla och

lätthanterliga begrepp. Vidare företer behovet av insatser lokala varia- tioner med hänsyn till bl a förutsättningar för förvärvsverksamhet, bostadsförhållanden, kommunikationer samt styrkan i den informella sociala kontrollen. Även förekomsten av alternativa eller komplementära resurser inom och utom socialvården är av betydelse.

Mer undantagsvis kan det bli nödvändigt att använda schablonbedöm- ningar och schablonberäkningar för planeringsändamål. Sådana tal bör dock användas med försiktighet. Fördelen med dem ligger i att de möjliggör snabba och enkla beräkningar av storleksordningen i ett behov. Då sådana dimensioneringsnormer används bör de baseras på ingående Specialundersökningar av såväl ifrågavarande grupps levnadsförhållanden som sätten att förbättra situationen. Normerna bör också omprövas med jämna mellanrum med hänsyn dels till faktiska förändringar i levnads- förhållandena, dels och inte minst till förändringar i målen uppfatt- ningen om vilka levnadsförhållanden som socialvårdsarbetet skall syfta till att förverkliga. Sättet att definiera olika gruppers behov har således en politisk innebörd.

Ett på så sätt uppbyggt redovisningssystem beträffande behov och insatser måste kompletteras med omfattande och mer inträngande spe- cialanalyser. Ett område för sådana analyser är som nämnts olika kategoriers behov av insatser från samhällets sida. Det krävs också mer ingående beskrivningar av socialvårdens resurser för olika ändamål, vilka funktioner som resurserna fyller, i vilken utsträckning olika kvalitetskrav är uppfyllda etc. Ett annat område för specialanalyser med stark anknytning till socialvårdsstatistiken är orsaksanalyser eller underlag härför.

Ett område för Specialundersökningar som här skall beröras mer ingående är uppföljningen av hur verksamheten fungerar och vilka resultat som uppnås. Kunskaper om i vilken utsträckning socialvårdens arbete leder till avsett resultat är grundläggande för den fortsatta inriktningen och utvecklingen av socialvårdens resurser och metoder. Trots den angelägenhet utvärderingen har kan socialvårdsstatistikens betydelse därvidlag på kort sikt antas bli starkt begränsad. Detta hänger samman med att mycket av det grundläggande utvecklingsarbetet i fråga om inriktningen av utvärdering och mätmetoder ännu återstår. Ofta saknas tillräckligt konkretiserade mål för insatserna på olika nivåer; det må tex gälla såväl syftet med det förebyggande barnavårdsarbetet i en kommun som syftet med insatserna i ett enskilt ärende. Ibland anges målen för de planerade insatserna i ganska allmänna ordalag: ”förbättra barnens uppväxtvillkor” etc. Uttryckt med en teknisk term måste målen operationaliseras. De måste göras mätbara så att det på något sätt går att avläsa om det uppställda målet faktiskt är uppnått. Detta kan ske på olika sätt. Exempelvis kan ett delmål i ett besvärligt missbruksärende vara att klienten avhåller sig från missbruksmedlet under viss tid. Ofta går det att formulera det avsedda resultatet (målet) på detta sätt. Svårigheterna att kontrollera beteendet i det enskilda fallet kan bortses från i detta sammanhang, även om de också utgör starka skäl till att avstå från att använda sådana mätmetoder. Den väsentliga invändningen här är att formuleringen inte täcker alla de aspekter som målen för verksamheten

uttrycker, exempelvis de positiva livsvärden (trygghet etc) som verksam- heten syftar till att uppnå i det enskilda fallet. Med helhetssynen på klientens förhållanden blir hans beteende i ett eller annat avseende av underordnat intresse. Kriterierna på uppnått resultat bör därför täcka de ambitioner och förväntningar som skall prägla insatserna. Det blir emellertid samtidigt svårt att finna begrepp som ger ett likartat innehåll åt socialarbetarnas bedömningar av utvecklingen i det enskilda ärendet.

Ett annat problem vid effektmätningarna är beskrivningen av de insatser som görs. Beskrivningen av dessa är betydelsefulla. Uppföljningen liksom socialstatistiken i övrigt bör vara handlingsinriktad. För detta behövs inte bara ett underlag som visar vilket resultat som har uppnåtts utan också en belysning av det händelseförlopp som lett fram till resultatet. Exempel på frågor som därvid är av intresse är vilka förutsätt- ningar som gällde då olika insatser beslutades och vilka yttre händelser som kan ha påverkat utvecklingen. Även med konkreta beskrivningar av vad som hänt och vad som uppnåtts återstår att tolka informationen. En central fråga är vilka förändringar i en individs eller en grupps situation som är en effekt av socialvårdens insatser och vad som beror på andra förhållanden.

Det sociala behandlingsarbetet har i det föregående beskrivits som en problemlösningsprocess, där klient och socialarbetare agerar samtidigt i förhållande till varandra och till den omgivande miljön. Hur skall denna process beskrivas? Vad är det som händer och vilka faktorer är av särskild vikt att notera? Endast en del av händelseförloppet registreras som formella beslut från socialvårdens sida. Vidare — hur skall klientens initiala förhållanden och sedan de förändringar som klienten upplever eller ger uttryck för formuleras och registreras?

Utformningen av socialvårdsstatistiken enligt de tankegångar som utvecklats i det föregående kommer att inrymma en lång rad svårlösta problem. Vilken information som det blir möjligt att få ur socialvårds- statistiken beror i hög grad på hur behov och insatser kommer att beskrivas och registreras. De begrepp som därvid används måste vara gemensamma och så långt möjligt ha entydig innebörd. Information som in- samlas om en klients förhållanden och utveckling samt om de insatser som görs bör struktureras på sådant sätt att uppföljningsstudier blir möjliga. Det avgörande för vilken information om en enskild klient som över- huvud insamlas inom socialvårdsorganisationen bör emellertid vara dels vad som krävs för att fullgöra behandlingsarbetet, dels de restriktioner för informationsinsamlingen som är nödvändiga för att tillgodose klientens rättssäkerhet och integritet, dels vilket underlag som måste finnas för kontroll och revision. Detta gör det ofrånkomligt att i samband med det fortsatta arbetet med socialstatistiken även pröva de begrepp som används i dokumentationssammanhang.

17. Utbildning

Den högskoleanknutna utbildningen för socialt arbete i vid mening övervägs fn i annat sammanhang. Socialutredningen kommer i detta betänkande att inskränka behandlingen av utbildningsfrågorna till en redovisning av vissa principiella krav på utbildningen vilka följer bl a av en övergång till ny lagstiftning och av den förändring av arbetsuppgifter- na och den utveckling av metodiken som beskrivits i det föregående.

Det individ- och familjeorienterade sociala arbetet har i kapitel 14 beskrivits som den problemlösningsprocess som sker genom att en socialarbetare inträder som medagerande. Tillsammans med klienten eller klientgruppen skall han sätta upp behandlingsmål och skissera en plan för att uppnå målet samt fullfölja planen och utvärdera vad som hänt. Detta är ingen nyhet. Mycket av det sociala arbete som bedrivs nu kan beskrivas på detta sätt. Vad som ändå motiverar att denna aspekt framhävs är att en kommande social vårdlag inte avses skola innehålla detaljerade handlingsalternativ. Träning i arbetsprocessen liksom kännedom om socialvårdens mål och medel, socialvårdsmetoderna, deras förtjänster och begränsningar måste därför bli viktiga inslag i socialarbetarutbildningen. De nya inslagen i det sociala arbetet, exempelvis betoningen av social- vårdens medverkan i samhällsplaneringen, bör också uppmärksammas. Det sociala arbetet kräver en yrkesmässig kompetens som förutsätter bred teoretisk kunskap sammansmält med praktiska erfarenheter.

Den formella utbildningen kan bla av tidsskäl endast delvis ge de nödvändiga kunskaperna och erfarenheterna. Praktisk erfarenhet av människornas livsvillkor i olika situationer och av de förutsättningar som gäller för det sociala arbetet kan antas ge gott stöd för analys och kunskapsinhämtande vad gäller de teoretiska momenten i utbildningen. Tidigare praktisk erfarenhet från socialt arbete liksom även annan yrkeserfarenhet bör därför tillmätas stor betydelse vid utformningen av utbildningens innehåll och organisation.

Den aktive socialarbetarens egna arbetsinsatser blir vidare en viktig källa till fortlöpande fördjupning av hans kunskaper. Detta förutsätter att arbetet ger utrymme för kontinuerlig och kritisk analys (jfr 14.6). De erfarenheter som socialarbetaren därvid gör har, utöver det värde de hari hans fortsatta arbete, också betydelse som impulser till och underlag för

Det sociala arbetet är ofta ett lagarbete med deltagande av social- arbetare med olika kunskap och inriktning samt av olika specialister från socialvårdsorganisationen och från andra verksamhetsområden. För att samarbetet skall fungera krävs elementära kunskaper om de med- agerandes förutsättningar. Vilken utgångspunkt har de övriga för sina insatser? Vad kan de bidra med vid lösningen av de problem som klienten eller gruppen uppvisar? Samarbetet underlättas väsentligt om de del- tagande har en gemensam referensram och en realistisk uppfattning om varandras förutsättningar. Utbildningen bör därför belysa olika verksam- heters förutsättningar och metoder. Den bör även ge en bred orientering i de kunskapsområden som är centrala för de olika verksamheterna. Grundläggande kunskaper om och erfarenheter av varandras arbets- områden kan ge underlag för gemensamma vidareutbildningsinsatser.

Utbildningen måste också ge kunskap om och träning i socialt grupparbete. Den utveckling mot mer grupporienterade insatser som nu kan iakttas behöver stödjas av utbildningen. Detta gäller inte minst den vidareutbildning som krävs för redan yrkesverksamma.

Övergången till en integrerad socialvårdsorganisation i kommunerna har, där den inneburit en sammanslagning av förvaltningar eller avdel- ningar, bl a givit erfarenheten att det krävs omfattande utbildnings- insatser för att upphäva de skillnader i kunskaper som specialiseringen på olika vårdområden innebar. Även i övrigt är i det sociala arbetet engagerade socialarbetare med starkt varierande kunskaper och erfaren- heter. I samband med övergång till en ny lagstiftning måste därför vissa utbildningsinsatser göras för de redan verksamma socialarbetarna.

De utbildningsbehov som gäller mer tillfälliga medarbetare inom socialvården, t ex kontaktmän, måste också fortlöpande uppmärksammas och tillgodoses.

Utredningen har i flera sammanhang pekat på brister i kunskaper och behovet av forskning och utvecklingsarbete. Det är betydelsefullt att nya kunskaper och erfarenheter snabbt sprids till dem som är verksamma på fältet. Det finns således ett starkt behov av en systematisk vidareutbild- ning.

IV Arbetsfördelning och samverkan

18. Principfrågor rörande socialvårdens organisation

Förverkligandet av de mål för socialvården som skisserats i kapitel 9—11 blir i hög grad beroende av socialvårdens organisatoriska utformning. Avsikten är att i kapitlen 19—25 dra upp de principiella riktlinjerna för socialvårdens organisation. Beträffande vissa frågor återkommer socialut- redningen senare med mer preciserade ställningstaganden. I andra frågor är det angeläget att undvika en låsning av organisationsformerna. Det bör beträffande dessa ankomma på respektive huvudman att utforma organi- sationen inom ramen för de principer som anges. Det gäller särskilt den primärkommunala socialvårdens förvaltningsorganisation samt uppbygg- naden och anknytningen av erforderliga institutionella vårdresurser. De viktigaste principiella frågorna skall inledningsvis anges kortfattat.

Ansvars- och uppgiftsfördelning

Inledningsvis upptas rollfördelningen mellan olika nivåer, dvs riksnivå, regional nivå och primärkommunal nivå. Av särskilt intresse är därvid den regionala nivån, vars funktioner bl a påverkas av genomförda kommun- sammanläggningar. Det har under lång tid rått oklarhet om dess ställning och uppgifter. 1 utredningens direktiv sägs härom att ”en effektiv och rationell organisation på det regionala planet är en nödvändig förutsätt- ning för en väl fungerande social omvårdnad”. Utredningen bör ”pröva behovet och utformningen av den regionala organisationen på vårdområ- det. Alltför vittgående specialisering för tjänstemännen bör så långt möjligt undvikas. Ett viktigt krav är att socialstyrelsen snabbt och effektivt skall kunna verka genom de regionala organen. Det bör uppmärksammas hur detta krav bör tillgodoses om utredningen skulle finna att den regionala organisationen bör inordnas i länsstyrelserna.”

Utredningen redovisar i dessa frågor förslag till principlösningar (ka- pitel 19).

Nämndorganisation

Socialutredningen har tidigare redovisat förslag om inrättandet av bla sociala centralnämnder, vilket förslag lett till lagstiftning. Utred- ningen återkommer här till socialvårdens organisation på förtroende-

mannaplanet. Rollfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän är en annan fråga som kräver viktiga principiella avvägningar (kapitel 20).

Förvaltningsorganisation

Här behandlas den primärkommunala socialvårdens förvaltningsorgani- sation med hänsyn till principerna för den service och vård som skall ges. Den viktigaste principfrågan i detta sammanhang är helhetssynens organi- satoriska konsekvenser. Behovet av specialisering skall därvid tillgodoses under tryggande av helhetssynen i socialvårdens arbete.

Det torde inte finnas skäl att i detalj reglera den kommunala socialvår- dens organisation i en kommande lagstiftning. Utredningen har ändå funnit det motiverat att relativt ingående penetrera några organisatoriska frågor som har betydelse för genomförandet av målen för verksamheten. De synpunkter och ställningstaganden som därvid redovisas avser inte att ersätta den analys av organisationsfrågorna som måste göras inom det lokala socialvårdsorganet men bör kunna tjäna som vägledning vid sådana överväganden. Den konkreta utformningen av organisationen i de olika kommunerna bör ske utifrån en analys av de sociala problem som organisationen skall bidra till att lösa och med hänsyn tagen till personella och andra resurser (kapitel 21).

Samverkan mellan primärkommunal socialvård och andra verksamhets- omra'den

Här upptas principfrågor om formerna för samarbetet mellan socialvår- den och en rad andra sektorer av samhällets verksamhet såsom skol- väsendet, sjukvårdens olika grenar, allmänna försäkringen, arbetsförmed- lingen, frivilliga organisationer etc (kapitel 23). I det sammanhanget bör utredningen enligt direktiven ”undersöka förutsättningarna för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa socialcentra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning”.

Utredningen har genom tilläggsdirektiv fått särskilt uppdrag att över- väga familjerådgivningens framtida inriktning och organisation (kapitel 22).

Institutionsstrukturen

Här är det fråga om vilka olika slag av institutionella vårdresurser som erfordras, uppbyggnaden av dessa, sättet att utnyttja resurserna samt kraven på deras lokalisering. Oavsett hur huvudmannaskapsfrågoma löses måste institutionsstrukturen utformas med beaktande av klientens behov samt de krav som vård- och behandlingsarbetet ställer. Detta innebär enligt utredningens bedömning att en genomgripande förändring av institutionsstrukturen måste komma till stånd. Förutsättningar måste skapas för bättre samspel mellan öppen vård och institutionella vårdre- surser. De senare måste också bli bättre samordnade inbördes (kapitel 24).

Utredningen skall enligt direktiven förutsättningslöst pröva huvudmanna- skapsfrågan för ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Utredningen har funnit det nödvändigt att i det sammanhanget även överväga barnhemmens ställning. Beträffande institu- tionerna inom barna- och ungdomsvården betonas det i direktiven att ”stora fördelar kan vinnas på närmare samordning av landstingens—sjuk- vårdshuvudmännens verksamhet i fråga om barn och ungdom med socialvårdens organ för barna- och ungdomsvård och det allmänna skolväsendet”.

Utredningen framlägger i dessa frågor riktlinjer för en huvudmanna- skapsreform (kapitel 25).

Vårdinsatser utan den enskildes samtycke

Till de organisatoriska frågor som utredningen enligt direktiven skall överväga hör ”i vad mån det kan vara lämpligt att i organisatoriskt hänseende skilja uppgifter som bygger på frivillig medverkan från den enskilde medborgarens sida från uppgifter av tvångskaraktär”. Denna fråga har behandlats i kapitel 13.

19. Ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer

19.1. Utgångspunkter

För att effektiviteten i socialvården skall tryggas krävs en klar fördelning av ansvar och uppgifter mellan olika nivåer i organisationen samt mellan olika huvudmän. Den snabba utvecklingen på samhällets alla områden medför att även socialvårdens förutsättningar snabbt förändras. Nya problem tillkommer men också nya metoder och resurser att bearbeta dem. Detta understryker ytterligare behovet av en sådan ansvars- och uppgiftsfördelning att en kontinuerlig anpassning till förändrade behov och förutsättningar säkerställs.

I kapitel 31 behandlas principerna för den framtida lagstiftningens konstruktion. Det kan redan här konstateras att en lagstiftning som jämfört med den nuvarande är mindre detaljreglerande och har mera av målstyrande karaktär torde ställa ökade krav på uppföljning och på anvisningar som snabbt anpassas till utvecklingen. Denna uppgift måste ankomma på den centrala förvaltningsmyndigheten. Denna i sin tur måste ha effektiva instrument för inforrnationsutbudet till den primär- kommunala socialvårdsorganisationen. Förutsättningar att tillgodose dessa krav måste skapas genom ansvars- och uppgiftsfördelningen i organisationen.

En grundläggande princip i övervägandena om uppgiftsfördelningen är att alla uppgifter skall förläggas till lägsta möjliga utförandenivå. I konsekvens härmed bör huvudmannaskapet för socialvården i princip ligga hos primärkommunen. Den närmare uppgiftsfördelningen mellan denna och landstinget behandlas i kapitlen 22, 23 och 25. I detta sammanhang behandlas därför endast de uppgifter som bör förekomma på riksnivå och statlig regional nivå.

En av socialvårdens uppgifter som får starkare markering än tidigare är det långsiktigt förebyggande arbetet bl a genom medverkan i samhälls- planeringen. Denna är fn under stark utbyggnad på alla nivåer. Det gäller inte minst på regional nivå, där länsstyrelsens planeringsresurser har förstärkts kraftigt. Socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen får ökad genomslagskraft om den har en organisatorisk förankring på alla motsvarande nivåer.

19.2 Riksniva' 19.2.1 Socialdepartementet

Socialdepartementets ämnesområde kan i princip sägas omfatta all social och socialpolitisk verksamhet samt hälso- och sjukvårdsverksamhet som ej uttryckligen hänförts till annat departement.

Departementsarbetet har i växande grad kommit att inriktas på planering och utfärdande av riktlinjer i form av utredningsdirektiv, författningar, regleringsbrev o d.

Arbetsfördelningen mellan departement och ämbetsverk innebär — som framhållits i prop 1965165 om statsdepartementens organisation och arbetsformer i stort sett att arbetet med samordning, planering i stora drag och utformande av de viktigare riktlinjerna bedrivs i departementet och att verken i huvudsak ombesörjer den löpande förvaltningen.

Utgångspunkten för den på senare år genomförda omorganisationen av departementsarbetet har varit att den del av departementens verksamhet som rör planering och vidareutveckling kommer att öka som följd av samhällsutvecklingen och de växande kraven på långsiktighet i bedöm- ningarna. Själva utredningsarbetet har härvid förutsatts huvudsakligen äga rum utanför departementet, i underlydande organ och genom kom- mittéer och särskilt tillkallade sakkunniga. Departementen skall emeller- tid ha resurser att bedöma och självständigt värdera de utredningar och det material som kommer fram. Vidare skall departementsorganisationen göra det möjligt för departementschefen att lägga fram riktlinjer för den planering som skall ske inom underlydande verk och myndigheter och att självständigt ta initiativ bl a i form av departementspromemorior och uttalanden vid anmälan av propositioner till riksdagen.

I sitt nyligen avgivna betänkande Budgetreform1 har budgetutredning- en lagt fram principförslag för en förbättring av budgetsystemets infor- mationsflöden inom den civila statsverksamheten genom en utbyggd systematisk planeringsverksamhet. Förslaget innebär i första hand en systematisering och samordning av nuvarande planeringsaktiviteter.

[ det i betänkandet beskrivna planeringssystemet görs åtskillnad mellan perspektivstudier, sektorstudier och budgetdirektiv å ena sidan och verksamhetsplanering å den andra. De förstnämnda berör i första hand statsmaktsnivån och är därför av mer översiktlig karaktär. Den sistnämnda planeringsverksamheten är en mer konkret och detaljerad planering på myndighetsnivå. Statsmakterna svarar för den mer översikt- liga planering som anger mål och inriktning för verksamheterna, medan myndigheterna inom ramen för angivna riktlinjer utför den konkreta planering som ligger till grund för verksamheternas genomförande.

Perspektivstudiernas syfte är att sektorvis skissera bla alternativa utvecklingslinjer såväl vad gäller den miljö i vilken sektorn verkar som i fråga om de önskemål som kan komma att ställas på den. Tidshorisonten bör normalt vara 10—20 år. Sektorstudier har till syfte att mot bakgrund av perspektivstudierna sektorvis redovisa de utvecklingslinjer som man önskar se särskilt och mer detaljerat undersökta och samtidigt ange

* sou 1973:43

konsekvenserna av redan fattade beslut. De bör omfatta en tidsperiod av fem år och revideras årligen. Särskilda budgetdirektiv som innehåller anvisningar för en enskild myndighet bör utarbetas årligen som ett led i budgetprocessen.

Verksamhetsplaner på myndighetsnivå med syfte att specificera och avgränsa den mer övergripande planeringen bör omfatta en tidsperiod av normalt fyra år och revideras årligen.

Sammanfattningsvis kan sägas att socialdepartementet i egenskap av beredningsorgan i socialpolitiska frågor har speciellt följande uppgifter, vilka sålunda även gäller socialvården. a. Formulering av övergripande mål; samordning av olika verksamheter inom ämnesområdet. b. Planering:

— perspektivstudier, -— sektorstudier,

— budgetdirektiv i övrigt till utredningar, ämbetsverk m fl. c. Anslagsfrågor:

_ propositioner,

— regleringsbrev och andra föreskrifter.

d. Lagstiftningsfrågor:

— propositioner, tillämpningsföreskrifter.

19.2.2. Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för socialvården. Dess uppgift bör vara att inom lagstiftningens ram aktivt verka för att riksdagens och Kungl Maj:ts intentioner förverkligas. Idenna uppgift kan sex huvudpunkter särskiljas.

Allmän utveckling av ämnesområdet

Socialstyrelsen bör översiktligt följa socialvårdens utveckling inom lan- det, i Norden och internationellt. Den bör därvid ta erforderliga initiativ för att uppfylla lagstiftningens intentioner och för att successivt anpassa sin organisation och verksamhet till nya förutsättningar.

Denna uppgift ställer krav på en effektiv dokumentation inom social- vårdsområdet. Den bör omfatta allt material — såsom litteratur, forsk- ningsrapporter och projektbeskrivningar — som är av betydelse för utvecklingen av socialvården. Socialstyrelsen bör ha ansvar för denna uppgift i den mån det inte ankommer på annan, tex socialforsknings- institutet (jfr kapitel 15).

Riktlinjer

Uppgiften innebär att inom lagstiftningens ram ge vägledande råd och anvisningar för socialvårdsverksamheten. Det bör dock undvikas att det sociala arbetet binds av detaljerade föreskrifter på ett sätt som motverkar en nyanserad och individualiserad bedömning av åtgärdsval. Ett effektivt

socialvårdsarbete förutsätter stor flexibilitet. Det är vidare angeläget att kontinuerlig återrapportering av erfarenheter från fältet sker, så att socialstyrelsen kan förankra riktlinjerna i kännedom om de praktiska förutsättningarna i kommunerna.

Utveckling av socialvårdsmetodik

I kapitel 14 och 15 har behovet av utvecklingsarbete i metodfrågor starkt understrukits. Utvecklingsarbetet bör förankras i social forskning för att ge betryggande vetenskapliga förutsättningar åt insatserna. Detta är särskilt viktigt vid försök med nya metoder i behandlingsarbetet. En samordning av utvecklingsarbetet kan vara fördelaktig även från ekono- misk synpunkt.

Samtidigt bör utvecklingsarbetet bedrivas i nära kontakt och samver- kan med den primärkommunala socialvårdsorganisationen. Det år fram- för allt i det praktiska socialvårdsarbetet som metodproblemen uppdagas och det är där lösningarna skall tillämpas. Det utvecklingsarbete som bedrivs i kommunal regi bör också följas upp av socialstyrelsen, inte minst för att erfarenheterna skall kunna förmedlas till andra kommuner.

Planering

Här avses tre uppgifter: — utveckling av metodiken för social planering; — sammanställning av riksplaner som ger en samlad överblick över social- vårdens planerade utveckling; samt — tillhandahållande av planeringsunderlag till primärkommuner och landsting. Behovet av metodutveckling hänför sig både till planeringen av socialvårdens egen verksamhet och till kopplingen av denna planering till den ekonomiska och fysiska planeringen. l planeringen av den egna verksamheten bör socialstyrelsen särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamhetsområden. Sammanställning av riksplaner är en uppgift som påbörjats genom långtidsbedömningarna av socialvårdens utveckling (LU-SoS).2 Sådant material och därpå grundade bedömningar bör kopplas till den översiktligariksplanering i övrigt som fn är under utbyggnad. Socialvårdens planeringsunderlag tillhandahålls av flera organ, bl a länsstyrelserna och SCB. Socialstyrelsens bidrag till kommunernas planeringsunderlag bör bestå av dess egna planer samt informationsmate- rial om allmänna utvecklingstendenser på området, riktlinjer för verksam- heten samt nya kunskaper och rön i metodfrågor.

Upplysnings- och utbildningsverksamhet

Uppgiften innefattar bedrivande av allmän upplysningsverksamhet i sociala frågor till såväl allmänheten som kommunerna samt fackmanna-

2 Socialstyrelsens utredningar Socialvårdens resurser 1968—1975 i anslutning till 1970 års långtidsutredning.

medverkan i utbildningsplanering för socialvårdsområdet. Inte minst i samband med införande av ny lagstiftning ställs stora krav på information om statsmakternas avsikter och strävanden inom socialvårdsområdet. Utvecklingen av kommunernas informationsverksamhet förutsätter inten- sifierad produktion av pedagogiskt väl tillrättalagt informationsmaterial inom olika fackområden.

Uppföljning

Samtliga här angivna uppgifter förutsätter uppföljning. Socialstyrelsen bör etablera sådana system för uppföljning som utan att vara administra- tivt betungande ger regelbunden information om hur lagstiftningens in- tentioner och socialstyrelsens anvisningar förverkligas i socialvården. Uppföljningen bör bl a inriktas på måluppfyllelsen (jfr kapitel 17). Det innebär att en viktig del av uppgiften blir att utveckla metoder för resul- tatvärdering. Detta bör ske i samarbete med bl a socialforskningsinsti- tutet och SCB.

Såsom framhållits i kapitel 17 är det angeläget att statistikflödet till de centrala instanserna anpassas till praktiska behov. Även behovet av åter- flöde till kommuner och landsting bör uppmärksammas.

För arbetet med dessa uppgifter bör socialstyrelsens organisation bätt- re anpassas till det på helhetssynen grundade organisationsmönster för socialvården som nu växer fram i kommunerna och som av utredningen i det följande föreslås bli obligatorisk (jfr kap 20). Även beträffande den regionala nivån föreslår utredningen att socialvårdsfrågorna hålls samman.

Den här gjorda beskrivningen av socialstyrelsens roll innebär att styrel- sen befrias från huvudmannaskap för institutioner och från den handlägg- ning av enskilda vårdärenden som sammanhänger med huvudmannaska- pet (jfr kapitel 25). Vidare förutsätts att socialstyrelsens nuvarande rätt att ge för kommunerna bindande anvisningar för nykterhetsvården skall upphöra.

19.3 Regional nivå 19.3.1 Bakgrund

Den statliga konsulentverksamheten på regional nivå har byggts upp successivt under relativt lång tid. År 1918 inrättades fattigvårdskonsulen- ter i från början åtta konsulentdistrikt. Den nuvarande benämningen so- cialvårdskonsulenter tillkom år 1953. Konsulenternas uppgift är bl a att biträda länsstyrelserna i frågor om socialhjälp och barnavård samt social- styrelsen med viss tillsynsverksamhet. Vidare skall de bistå de sociala nämnderna m fl med råd och upplysningar. År 1926 tilldelades de uppgif- ten att också vara barnavårdskonsulenter. Denna funktion lösgjordes del- vis år 1945 när särskilda tjänster som barnavårdskonsulenter inrättades.

För närvarande finns 18 socialvårdskonsulentdistrikt, varav sex utgörs av två län. I varje distrikt finns en konsulent. De är organisatoriskt direkt underställda socialstyrelsen. Barnavårdskonsulenterna är knutna till läns- styrelserna.

Länsnykterhetsnämndema inrättades år 1939. De försågs från år 1945 med särskilt anställda tjänstemän, sedermera benämnda länsnykterhets- vårdskonsulenter. Dessa är fn 23 till antalet. Härtill kommer 25 länsnyk- terhetsassistenter.

Eftervårdskonsulenter tillkom år 1946. De sorterar direkt under social- styrelsen. F n finns sex konsulenter fördelade på fem distrikt. Deras upp- gift är att biträda ungdomsvårdsskoleelever, vilka är placerade i vård utom skola, med ordnande av bostad, arbete m m. De medverkar dessutom vid tillskapandet av inackorderingshem samt svarar i vissa fall för ledningen av dessa. Inom ett distrikt pågår försöksverksamhet med socialmedicinsk behandling av inom distriktet placerade ungdomar. Eftervårdskonsulen- ternas uppgifter har föga samband med den övriga regionala konsulent- organisationen.

Sedan år 1968 är två glesbygdskonsulenter anställda hos socialstyrel- sen. De är placerade i Mora resp Umeå. Deras uppgift är att främja samhällsservicen inom glesbygdskommunerna. Under glesbygdskonsulen- ternas medverkan pågår f n försöksverksamhet med olika former av social service i glesbygder.

I varje län finns en länsläkarorganisation vars huvudsakliga uppgifter är att verka för den allmänna hälsovårdens främjande, att följa planering- en av den allmänna sjukvården samt att ha tillsyn över vissa inrättningar och över personal som yrkesmässigt utövar hälso— och sjukvårdande upp- gifter. Länsläkarens åligganden på socialvårdsområdet innefattar bl a att ha tillsyn över den allmänna hälsovården samt att meddela råd och anvis- ningar rörande denna. Bland föremålen för länsläkarens inspektionsverk- samhet bör i detta sammanhang särskilt nämnas ålderdomshem och bar- navårdsanstalter. I skiftande omfattning anlitas länsläkaren också i egent- liga socialvårdsärenden där medicinsk sakkunskap är av värde. I organisa- tionen ingår länsläkare, biträdande länsläkare och länshälsovårdskon- sulenter.

För den öppna kriminalvården finns de till kriminalvårdsstyrelsen knutna skyddskonsulenterna. De är fn organiserade i45 skyddskonsu- lentdistrikt. Skyddskonsulenterna har att under övervakningsnämndernas ledning ansvara för kriminalvården i frihet. Detta medför bl a att skydds- konsulenterna får uträtta ett ej obetydligt socialkurativt arbete. Därjämte leder skyddskonsulenterna fr o m den 1.4 1974 verksamheten med person- undersökningar. / Den statliga regionala socialvårdsorganisationen har under de senaste tio åren berörts av ett flertal utredningar.

Socialvårdskonsulentutredningen framlade år 1963 sitt betänkande Den statliga konsulentverksamheten på socialvårdens område.3 Utred- ningen föreslog att det för varje län skulle inrättas ett socialkonsulent- kontor. Dit skulle överföras de uppgifter som dittills ankommit på social- vårdskonsulenter, bamavårdskonsulenter, nykterhetsvårdskonsulenter samt eftervårdskonsulenter. Till kontoret skulle även överföras foster- hemsförmedlingen, som i flertalet län ombesörjdes av barnavårdsom- buden. Socialstyrelsen föreslogs bli huvudman för länskonsulentorganet.

3 sou 196330 sou 1974:39 385

Socialpolitiska kommittén uttalade år 1963 att en regional statlig in- stans, länsvårdsnämnd, med uppgift att utveckla, planera och samordna vårdverksamheten inom länen borde övervägas. De regionala organens uppgift borde vara interkommunal och på länsnivå förena vårdens olika grenar till stöd för en allmän bedömning av värden som helhet i ett län. De borde även vara kontaktorgan mellan kommunerna och socialstyrel- sen samt ge råd och service till kommunerna.

Socialstyrelseutredningen förutsatte i sitt förslag till organisation av socialstyrelsen som fristående verk4 att särskilda socialkonsulentkontor skulle inrättas i huvudsaklig överensstämmelse med socialvårdskonsulent- utredningens förslag. Förslaget till dimensionering av socialstyrelsens per- sonal byggde på förutsättningen att upprustning av den regionala organi- sationen kom till stånd. Socialkonsulentkontoren borde tjänstgöra som socialstyrelsens fältorganisation och allmänt verkställande organ.

Socialstyrelseutredningen och MOA-utredningens framhöll i nyss nämnda organisationsförslag, som var gemensamt för de båda utredning- arna, att en sammanslagning på det centrala planet av de statliga verk som hade att svara för planering, ledning och viss tillsyn av medicinalväsende och socialvård .orde det högst angeläget, för att inte säga nödvändigt, att det nya verket fick tillgång till både fackmässigt och administrativt väl utbyggda regionala organ. Socialkonsulentkontoren och länsläkarorgani- sationen borde samordnas.

19.3.2. Behovet av en regional organisation

Som framgått ovan har den statliga konsulentorganisationen på regional nivå utvecklats successivt allteftersom behov av insatser på denna nivå har gett sig till känna. Behovet av en framtida regional socialvårdsorgani- sation beror inte i första hand av dess hittillsvarande uppgifter. Frågan måste bedömas med hänsyn till de framtida uppgifter och förutsättningar i övrigt som kan väntas gälla för socialvården. Kommunsammanläggningarna och den resursmässiga utbyggnaden av socialvården i de nya kommunerna bör skapa väsentligt ändrade förut- sättningar för en regional socialvårdsorganisation. Det motiv för en sådan organisation som hänger samman med behov av kontroll och tillsyn bör för framtiden tillmätas minskad betydelse, även om visst behov av resurser för dessa uppgifter kan antas kvarstå. Flertalet kommuner kommer att ha bättre personella resurser för handläggning av olika uppgifter. Ett stort antal kommuner är dock även efter kommunre- formen den 1.1 1974 relativt små. Av landets 278 kommuner har enligt senaste beräkningar 26 större folkmängd än 60 000 invånare, 42 kommu- ner mellan 30000 och 60000 invånare samt 74 kommuner mellan 15 000 och 30 000 invånare. Något mindre än hälften eller 136 kommu- ner beräknas ha högst 15 000 invånare. Av det tidigare i detta och närmast föregående kapitel anförda framgår bla

4 SOU 1965:49. _ 5 Utredningen om medicinalväsendets centraladministration.

_ att primärkommunen bör ha ansvar som huvudman för den del av det sociala trygghets- och servicesystemet som socialvården utgör; — att den allmänna samhällsutvecklingen och de mål som har satts upp för socialvården ställer stora krav på huvudmannen för denna funk- tion; — att kommunsammanläggningarna och den organisatoriska utvecklingen av kommunförvaltningen ökar kommunernas möjligheter att fullgöra de uppgifter som följer av detta huvudmannaskap; samt — att den planerade framtida lagstiftningens mindre detaljreglerande ka- raktär ökar statsmakternas behov av att på annat sätt kunna följa och påverka socialvårdens utveckling.

Även länsrätternas befattning med vårdärenden ställer krav på en regional socialvårdsorganisation.

Behovet av och uppgifterna för en framtida regional socialvårdsorgani- sation skall bedömas från dessa allmänna förutsättningar. Därvid framträ- der flera uppgifter som talar för att det i den framtida socialvårdsorgani- sationen finns behov av en regional enhet. a. Samtliga de uppgifter som enligt ovan skulle ankomma på socialsty- relsen förutsätter en omfattande kommunikation mellan styrelsen och den kommunala socialvården. Det skulle utan tvivel bereda socialstyrel- sen stora svårigheter att smidigt och effektivt fullgöra dessa uppgifter, om den inte har tillgång till ett förmedlande organ på regional nivå. Omfatt- ningen av socialstyrelsens centralt placerade resurser bör avvägas mot den regionala organisationens. Därvid bör de uppgifter som bäst kan utövas på regional nivå också förläggas dit. b. Inte minst i samband med övergången till en ny socialvårdslag torde det föreligga behov i kommunerna av information och vägledning samt av impulser till utvecklingsarbete. De allmänna principer och utvecklings- linjer som anges i detta betänkande ställer krav på ett omfattande kunnande, inte minst i metodhänseende. Det är en viktig uppgift för socialstyrelsen att bidra till att täcka detta behov. Denna uppgift bör i stor utsträckning utföras via den regionala organisationen.

c. Socialvårdskonsulenterna fungerar som ”klagomur” för allmänheten. De bidrar därvid till att få de sociala servicebehoven allsidigt prövade. Denna möjlighet till förfrågningar och till ej formella klagomål är värdefull. Omfattningen av formella besvär torde i betydande mån påverkas av allmänhetens möjligheter att få tillrättaläggande på ett enkelt och informellt sätt. Det kan nämnas att exempelvis JO inte sällan remitterar besvärliga sociala ärenden till socialvårdskonsulenten. Erfaren- heten talar för att denna ”ombudsmannaverksamhet” bör vara en funktion för en regional organisation. Detta innebär att kontakten med kommunerna till viss del även i fortsättningen kommer att avse enskilda ärenden.

d. Den regionala samhällsplaneringen har blivit kraftigt utbyggd. Fortsatt utbyggnad kan väntas. Medverkan i samhällsplanering och övriga före- byggande insatser skall ägnas ökad uppmärksamhet. Det är därför väsentligt att på länsnivå ha tjänstemän som bevakar de sociala aspekter- na i planeringen.

e. Frågan om huvudmannaskapet för vissa institutioner inom barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården behandlas i kapitel 25. Där för- ordas dels utökning av primärkommunernas ansvar på detta område, dels upprättandet av regionala planer avseende de institutionella vårdresurser- na. Det kommer att finnas betydande samordningsbehov på regional nivå. Det gäller bl a den komplicerade frågan om planeringen för resurser som flera kommuner skall utnyttja. I denna uppgift bör den regionala socialvårdsorganisationen medverka.

I den nuvarande konsulentorganisationen pågår fn försöksverksamhet med samordning och tillämpning av helhetssynen i konsulentarbetet. Det innebär att socialvårdskonsulent, länsnykterhetsvårdskonsulent och bar- navårdskonsulent som tjänstgör i distrikt som berörs av försöksverksam- heten även fär fullgöra vad som ankommer på någon annan av de nämnda konsulenterna. Utöver samordning och tillämpning av helhetssynen i de mera traditionella arbetsuppgiftema syftar försöksverksamheten till ut- veckling av socialvårdens egen planering, medverkan i den övriga sam- hällsplaneringen, stimulans till utvecklingsarbete och ökad inriktning på uppföljning och resultatvärdering.

Försöksverksamheten inleddes år 1970 i sju län. Den har sedermera utvidgats. Erfarenheterna hittills har varit föremål för utvärdering genom en särskild expertgrupp. Slutsatserna av utvärderingen kan sammanfattas i två huvudpunkter. Den ena är att det fn synes föreligga behov av en regional socialvårdsorganisation med i huvudsak sådan inriktning som försöksverksamheten representerar. Den andra är att sammanförandet av konsulenterna till en organisatorisk enhet har medfört betydande förde- lar.

Av det sagda framgår att det synes föreligga bärande skäl för en regio- nal socialvårdsorganisation. Den bör successivt utvecklas enligt de riktlin- jer som här har angivits. Det innebär att dess uppgifter i tillämpliga delar bör motsvara dem som på riksnivå tilldelas socialstyrelsen. Härtill kom- mer ytterligare två uppgifter. Det gäller direkt rådgivning till kommuner- na samt behandling av förfrågningar och klagomål från allmänheten

19.3.3 Huvudmannaskapet för den regionala organisationen Socialutredningens bedömning av de ansvars- och uppgiftsfördelnings- frågor som har aktualitet för socialvården har skett med beaktande av de allmänna förutsättningar som den år 1970 tillkallade länsberedningens direktiv anger. Sedan lång tid tillbaka har diskussion pågått om uppgifts- fördelningen mellan statliga och kommunala organ när det gäller sam- hällsverksamheten. Länsberedningen har bl a att överväga uppgiftsfördel- ningen i stort mellan stat och kommun, mellan primär- och sekundär- kommuner inbördes samt inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ. Enligt beredningens direktiv bör som en första utgångs- punkt gälla att primärkommunerna i enlighet med syftet med den numera genomförda kommunindelningsreformen — även framdeles skall svara för betydelsefulla samhällsuppgifter och i ökad utsträckning kunna aktivt medverka i samhällsbyggandet. Enligt länsberedningens direktiv bör beredningens arbete med en sam-

lad bedömning av uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn inte hindra att partiella reformer under tiden genomförs på områden där såda- na framstår som särskilt angelägna. En förutsättning skall dock vara att statsmakternas framtida ställningstagande därigenom inte föregrips eller avsevärt försvåras. Det är för socialvårdens del betydelsefullt att direkti- ven inte utesluter partiella reformer. Behovet av sådana är synnerligen angeläget beträffande huvudmannaskapet för institutionerna inom såväl barna- och ungdomsvården som nykterhetsvården. Även för den hittills splittrade konsulentorganisationen är det angeläget med ett ställnings- tagande. Denna organisation har som framgår av de närmast föregående avsnitten under lång tid varit föremål för utredningar och överväganden.

Beträffande huvudmannaskapet för den regionala organisationen har flera principlösningar diskuterats. a. Landstingets sociala verksamhet och den statliga konsulentorganisa- tionen sammanförs till en landstingskommunal socialvårdsorganisation. b. Oberoende av landstingets uppgifter sammanförs länskonsulenterna till en organisation direkt underställd socialstyrelsen.

c. Oberoende av landstingets uppgifter sammanförs konsulenterna till en organisation inordnad i länsstyrelsen.

Det första alternativet innebär landstingskommunalt huvudmannaskap. Det förutsätter att konsulenternas funktioner samordnas med landsting- ets övriga funktioner inom socialvårdsområdet och att det sker en organi- satorisk samordning till en socialvårdsenhet i landstinget. F n har lands- tingen en så begränsad befattning med huvuddelen av socialvårdens upp- gifter att detta alternativ inte framstår som ändamålsenligt. Alternativet torde vidare mindre väl tillgodose behovet av snabba och effektiva förbin- delselinjer mellan socialstyrelsen och primärkommunerna.

Ett andra alternativ är att låta socialstyrelsen svara för huvudmanna- skapet. För detta alternativ talar att organisationen då blir knuten direkt till fackorganet på riksnivå. En sådan lösning skulle sannolikt också vara mest effektiv med tanke på organisationens uppgift att på det regionala planet utöva de funktioner som på riksplanet tillkommer socialstyrelsen. En nackdel är att kontakten med länsstyrelsens planeringsfunktion blir svag.

Ett tredje alternativ beträffande huvudmannaskapet är länsstyrelserna. Med hänsyn till strävan att samordna den statliga förvaltningen på läns- nivå och länsstyrelsernas allmänt sammanhållande funktion finns starka skäl för en anknytning till dessa. En nackdel är att den regionala social- vårdsorganisationen då får annan budgetmyndighet (länsstyrelsen och kommundepartementet) än socialstyrelsen (socialdepartementet). För re- sursavvägningen mellan socialstyrelsen och den regionala organisationen skulle det vara naturligare med en gemensam myndighet. En annan nack- del är att det regionala organ genom vilket socialstyrelsen i betydande grad förutsätts arbeta inte blir direkt underställt styrelsen.

En viss kombination av de två sistnämnda alternativen synes vara möj- lig genom tillämpning av de principer för förhållandet mellan centrala myndigheter och de nya länsstyrelserna som skisseras i en inom dåvaran- de civildepartementet upprättad promemoria av den 28.4.1971. Enligt denna promemoria förutsätts dels att centrala myndigheter kan bedriva

initiativverksamhet genom råd och anvisningar eller, i förekommande fall, bindande föreskrifter som även länsstyrelsen har att beakta, dels att läns- styrelse respektive central myndighet skall kunna påkalla Kungl Maj:ts överprövning av varandras beslut i vissa ärenden, dels att central myndig- het får medinflytande på såväl tillsättningen som utnyttjandet av sådana tjänster inom länsstyrelsen som har direkt betydelse för den centrala myndighetens verksamhet.

Med tillämpning av dessa principer bör det vara möjligt att inom läns- styrelserna ge den regionala socialvårdsorganisationen sådan ställning att kravet på anknytning till socialstyrelsen tillgodoses. Socialstyrelsen bör ha inflytande på socialvårdsenhetens dimensionering och på tjänstetill- sättningar inom enheten. Dennas arbetskraft bör inte få användas för andra ändamål än socialvårdsuppgifter. I vissa frågor bör socialstyrelsen har direktivrätt i förhållande till länsstyrelsen. Under dessa förutsättning- ar kan alternativ c. tillgodose två väsentliga syften. Den regionala social- vårdsorganisationen blir inordnad i den övriga statliga regionala organisa- tionen samtidigt som den fackmässiga anknytningen till socialstyrelsen säkras. Övervägande skäl synes tala för denna lösning.

19.3.4. Organisation

De arbetsuppgifter som ovan har angivits för den regionala socialvårds- organisationen förutsätter att den statliga konsulentverksamheten inom socialvårdsområdet samordnas.

De nuvarande konsulenterna bör således sammanföras till en särskild social enhet inom länsstyrelsen. Därigenom möjliggörs tillämpning av hel- hetssynen i arbetet. Samtidigt är en del av arbetsuppgifterna av sådan karaktär att de kräver viss specialistinriktning. Genom en sådan kan också kommuners behov av konsulter tillgodoses. Helhetssynen bör under alla förhållanden upprätthållas genom lagarbete inom enheten.

Den nuvarande länsläkarorganisationen har kontaktytor också mot so- cialvården. Behovet av och förutsättningarna för samordning av länsläkar- organisationen med den regionala socialvårdsorganisationen övervägs emellertid i annat sammanhang. I avvaktan på resultatet av dessa över- väganden bör det inte väljas sådana organisatoriska lösningar för social- vårdens del som försvårar en eventuell framtida samordning.

Skyddskonsulentema har som tidigare anförts delvis med socialvårds- verksamheten sammanfallande funktioner. I motsats till vad som gäller för den regionala socialvårdsorganisationen rör det sig emellertid för skyddskonsulenternas del huvudsakligen om direkt klientarbete. En annan skillnad föreligger beträffande huvudmannaskapet. Frågan om en samordning med socialvårdsenheten synes inte ha aktualitet f n.

Nu gällande förutsättningar för eftervårdskonsulentorganisationens verksamhet kommer inte längre att föreligga, om institutionsstmkturen ändras på sätt som föreslås i kapitel 24 och 25.

Förutsättningarna för länsnykterhetsnämndernas verksamhet kommer att väsentligt ändras. Behov torde knappast föreligga av en särskild nämnd för nykterhetsvården. Bibehållandet av ett sådant organ skulle innebära ett avsteg från helhetssynen. Ett alternativ skulle vara att ut-

veckla länsnykterhetsnämnden till ett allmänt socialt utskott i länsstyrel- sen. 1 länsstyrelserna finns emellertid numera förtroendemän. På regional nivå verkar vidare kommunförbundets länsavdelningar och de samarbets- organ som har etablerats mellan landstingen och primärkommunerna, de 5 k SLAKO-gruppema. Det regionala socialvårdsorganet bör hålla regel- bunden kontakt med båda dessa samarbetsorgan. Förtroendemännens medverkan i sådana ärenden som bör handläggas på regional nivå blir därmed omfattande. Länsnykterhetsnämnderna bör kunna avvecklas utan att ersättas med något nytt organ. De principfrågor som f n handläggs av nämnden bör i fortsättningen följas inorn länsstyrelsen.

20. Den primärkommunala förtroendemannaorganisationen

20.1 Nämndorganisationen 20.1.1 Social centralnämnd

Den möjlighet att inrätta social centralnämnd som öppnades genom lag- stiftning med giltighet från den 1.7.1970 har enligt preliminära uppgifter efter senaste kommunsammanläggningar — hittills utnyttjats av 256 av landets 278 kommuner. 25 av kommunerna med social central- nämnd har också inrättat distriktsnämnder.

Någon systematisk utvärdering av den nya nämndorganisationen har hittills inte slutförts. En undersökning pågår dock som förberedelse till socialutredningens fortsatta arbete (se 21.1). Flera iakttagelser och ut- talanden tyder emellertid på att ändringen åstadkommit en klar förbätt- ring av samordningen och planeringen inom den sociala sektorn. Vidare torde den ha medfört en kvalitetsförbättring vad gäller handläggningen av sociala ärenden i de kommuner där de sociala nämnderna tidigare var för sig hade liten ärendemängd och därmed begränsad rutin.

Socialvården bör i kommunerna företrädas av en nämnd, sociala cen- tralnämnden.l Denna skall inför kommunens fullmäktige svara för inrikt- ningen av kommunens hela sociala verksamhet och samordningen av re- surserna för denna. Samordningen till en nämnd ger överblick över behov och resurser och därmed bättre förutsättningar för prioritering mellan olika ändamål. Härtill kommer att det inte är förenligt med utredningens syn på de sociala problemen och betoningen av helhetssynen att förtroen- demannaorganisationen är uppbyggd kring tex symtom eller ålderskate- gorier. En nämndorganisation med sociala centralnämnder samt med möj- lighet att inrätta sociala distriktsnämnder bör göras obligatorisk i en ny lag. Det finns enligt utredningens mening ej skäl att behålla möjligheten till specialiserade nämnder. Nämndernas behov av att i vissa frågor kunna tillvarata erfarenheter och kunskaper som nämnden anser sig ej besitta bör kunna tillgodoses i andra former (jfr 20.1.3).

Sociala centralnämnden, vars arbete bör kunna koncentreras till frågor

1 Anm. I detta betänkande används social centralnämnd som beteckning för den primärkommunala sociala nämnden. Namnfrågan synes dock böra övervägas på nytt, om specialnämnderna definitivt avskaffas.

av långsiktig eller principiell karaktär, bör ha möjlighet att delegera be- slutanderätten för vissa typer av ärenden till bl a utskott inom nämnden. Den pågående undersökningen av den nya nämndorganisationen visar att det fn förekommer delegation huvudsakligen till två typer av utskott, funktionsutskott och mera sällsynt distriktsutskott. Vanliga funk- tionsutskott är planeringsutskott, socialt utskott och serviceutskott. Sådana är verksamma över hela kommunen. Distriktsutskottens uppgifter kan avse socialvårdens samtliga verksamhetsområden men är — liksom de fristående distriktsnämndernas — knutna till geografiskt avgränsade delar av kommunen. Socialutredningen avser att återkomma till denna delega- tionsfråga i det fortsatta utredningsarbetet, sedan kartläggningen av nu tillämpade organisationsformer avslutats och ett försök till utvärdering kunnat göras.

Även med en enhetlig nämndorganisation bör det finnas utrymme för viss variation i avgränsningen av centralnämndens direkta arbetsområde i förhållande till andra kommunala nämnders. Områden där detta kan vara aktuellt är bl a allmän fritidsverksamhet för ungdom. Att ungdomsverk- samhet drivs inom ramen för en fritidsnämnd och en fritidsförvaltning får emellertid inte innebära att den kommunala socialvårdsorganisationens ansvar att främja insatser för ungdomarnas utveckling upphör. Nämnden bör därför med uppmärksamhet följa hur fritidsförhållandena för olika grupper av ungdomar utvecklas.

Det bör fastslås att de sociala nämnderna har rätt och skyldighet att medverka i planeringen på andra samhällsområden och där verka för att de sociala aspekterna beaktas.

20.1.2 Distriktsnämnder

Lagen om social centralnämnd ger möjlighet att införa distriktsnämnder för handläggningen av ärenden som rör enskild person. ] betänkandet Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna anförde socialutred- ningen bl a följande om distriktsnämndernas kompetens.

Inom utredningen har övervägts, om distriktsnämnds kompetens borde utvidgas att avse även vissa allmänt förebyggande åtgärder och social planering inom distriktet. Eftersom enligt vad nedan sägs bl a den ekono- miska och administrativa förvaltningen ansetts böra centraliseras till so- ciala nämnden, vilken också ensam skall ha rätt att göra framställningar och avge yttranden till kommunens fullmäktige, har utredningen ansett det olämpligt att tillägga distriktsnämnd beslutanderätt i vad gäller före- byggande och planerande verksamhet. Att distriktsnämnden ändå har att med uppmärksamhet följa hithörande frågor liksom frågor om social ser- vice och hos sociala nämnden föreslå erforderliga åtgärder måste anses ligga i sakens natur och torde knappast kräva särskild föreskrift i lagen.

Eftersom distriktsnämnden har ansvaret för de enskilda vård- och be- handlingsärenden som berör distriktet, ankommer det på sådan nämnd att göra sig väl förtrogen med den enskildes levnadsförhållanden inom distriktet och att verka för att den enskildes behov av omvårdnad blir tillgodosett. Inte heller dessa nämndens uppgifter har ansetts böra föran- leda författningsbestämmelse.

25 kommuner har som nämnts utnyttjat möjligheten att inrätta dist- riktsnämnder. Medianen för dessa kommuner är ca 55 000, men det finns

Inrättandet av distriktsnämnder gör det lättare för förtroendemännen att skaffa sig ingående kunskap om de sociala förhållandena i ett mindre område av kommunen och om de problem som invånarna där möter i sitt dagliga liv. I en kommun med distriktsnämnder kan också fler förtroen- demän engageras i socialvårdens verksamhet.

Även i framtiden bör det vara en viktig uppgift för distriktsnämnderna att följa upp och kontrollera beslut som rör enskild person och att själva fatta beslut i sådana ärenden, när beslutanderätten inte är delegerad. Socialutredningen vill emellertid framhålla att distriktsnämnderna i den framtida socialvården bör tilldelas en mer aktiv roll än hittills i kommu- nens socialvårdspolitik och i det uppsökande och förebyggande arbetet. Därigenom kan förtroendemännens kunskaper och erfarenheter om di- striktet utnyttjas.

Distriktsnämnderna bör således kunna ges omfattande uppgifter när det gäller medverkan i samhällsplaneringen och det övriga förebyggande arbetet inom distriktet. Distriktsnämnd bör tex ges tillfälle att deltai handläggningen av stadsplaneärenden som rör det egna distriktet. Distriktsnämndernas erfarenhet kan också utnyttjas på andra sätt. Deras synpunkter kan inhämtas beträffande resursbehov och resursutnyttjande inom distrikten i samband med att långsiktsplaner, budgetar och organi- sationsförslag görs upp. Deras erfarenhet bör också vara ett väsentligt underlag för ställningstagande till viktigare principfrågor, exempelvis riktlinjer för socialbidraget. Det skall dock ankomma på sociala central- nämnden att göra framställningar och avge yttranden till kommunens fullmäktige. Vidare skall centralnämnden ha ansvaret för bla hur re-

surserna används. Distriktsnämnderna bör liksom fn utses av kommunens fullmäktige. De blir sålunda fristående i förhållande till sociala centralnämnden i be- slut rörande enskilda vårdärenden. Centralnämnden bör emellertid ha som uppgift att verka för likformighet i besluten inom olika delar av kommunen. Detta kan ske genom att centralnämnden utfärdar vägledan- de normer och riktlinjer. Även på andra sätt kan likformigheten'främjas (t ex genom gemensam sekreterare, regelbundna sammankomster med centralnämndens och distriktsnämndernas ledamöter osv). För att främja likformighet i besluten bör den nu gällande bestämmelsen att minst en ledamot från varje distriktsnämnd bör ingå i centralnämnden behållas. Därigenom säkras också en viktig informationskanal mellan distrikten och centralnämnden. Det bör finnas starka skäl om distriktsnämndernai sin verksamhet skall göra avsteg från normer och riktlinjer som central- nämnden fastställt.

20.1 .3 Rådgivande organ

Av skäl som tidigare redovisats bör de nuvarande facknämnderna av- skaffas. För att centralnämnden skall tillförsäkra sig synpunkter och er- farenheter från olika områden, exempelvis vad gäller ungdomsfrågor, handikappfrågor och pensionärsfrågor, bör nämnden, i den omfattning den själv finner lämpligt, kunna inrätta rådgivande organ.

20.2 Beslutsstruktur 20.2.1 Förtroendemännens uppgifter

Med den betydelse kommunal socialvård redan har och i ökad grad fåri den kommande verksamheten och de stora krav den ställer på kommu- nernas resurser finns starka skäl för fördjupat engagemang och omfattan- de direkt deltagande i besluten från politiskt valda förtroendemäns sida. Det bör därvid prövas om inte förtroendemännens insatser skulle bli av större betydelse för utvecklingen av de sociala villkoren och för inrikt— ningen av socialvården i kommunen, om tyngdpunkten i dessa insatser försköts ytterligare från de enskilda vårdärendena till ärenden av mer generell och förebyggande karaktär. En förutsättning för en sådan för- ändring bör emellertid vara att det sker i former som ändock gör det möjligt för förtroendemännen att behålla ett reellt ansvar för besluten i alla ärenden och som ger dem insyn i och förtrogenhet med förvaltnings- organisationens arbete.

Vid överväganden om beslutsfattandet inom socialvården bör enligt utredningen förtroendemännens inriktning på planering (långsiktsplaner, budget och andra beslut om verksamhetsinriktning och resursanvänd- ning), behandling av principfrågor samt uppföljning markeras.

Vad beträffar beslut rörande enskild person är det som nämnts utred— ningens uppfattning att dessa bör ske i former som bevarar förtroende- männens ansvar. Den kvantitativt dominerande delen av dessa beslut kommer emellertid att avse sociala tjänster och kontant hjälp efter vissa normer och bör därför kunna delegeras till tjänstemän. Förtroendemän- nen bör fortlöpande hålla sig underrättade om hur riktlinjerna följs och orientera sig om de problem som är förenade med tillämpningen av dem. För att nämnderna skall få möjligheter att effektivt engagera sig i frågor om planering och prioritering, om principer för verksamheten och lik- nande frågor är det motiverat att deras direkta medverkan i beslutsfattan- det också i övriga ärenden som rör enskild person blir begränsad. Dessa ärenden inrymmer dock i många fall avvägningar och frågor av principiell räckvidd. Även vid en långtgående delegation till tjänstemännen bör be- slutsformerna därför vara sådana att förtroendemännen har möjlighet att själva fatta beslut i principfrågor som aktualiseras isamband med enskil- da ärenden.

1 det följande avsnittet anges vissa riktlinjer för beslutsfördelningen. Därvid kommer att tillämpas de principer som redovisats ovan. Utred- ningens avsikt är inte att därmed ange en generellt tillämpbar modell för beslutsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen. Varia— tionerna mellan kommunerna är stora bl a i fråga om omfattningen av olika ärenden. Vidare påverkas beslutsfördelningen av vilken organisation som förtroendemännen väljer för sitt arbete.

2022. Riktlinjer för beslutsfördelningen

De beslut som skall fattas inom den primärkommunala socialvårdsorgani- sationen kan indelas i följande områden.

a. Allmän administration (personalfrågor, fastighetsfrågor, redovisning, rationaliseringsverksamhet etc)

För detta beslutsområde är förtroendemannarollen inte specifik för socialvården och den skall därför ej utvecklas närmare i detta samman- hang.

b. Verksamhetens inriktning (planering, riktlinjer, budget och annan in- tern resursfördelning på lång och kort sikt, utvecklingsarbete etc) Inom detta beslutsområde bör sociala centralnämnden ha sina viktigas— te arbetsuppgifter. De interna arbetsformerna bör vara sådana att dessa uppgifter kan prioriteras och att en effektiv förtroendemannastyrning av verksamhetens inriktning tryggas.

En viktig fråga gäller avvägningen av sociala centralnämndens kompe- tens gentemot kommunens styrelse och fullmäktige. Som allmän princip bör gälla att de senare skall utöva sin styrning av socialvårdsverksamheten i kommunen genom tilldelningen av resurser till olika områden inom denna verksamhet. Det bör ankomma på sociala centralnämnden att ange behoven samt att med hjälp av de resurser som erhålls utforma socialvår- den i kommunen. Centralnämnden skall därvid ansvara för att verksam- heten bedrivs i enlighet med de allmänna principer och riktlinjer som anges i lag, tillämpningsföreskrifter m m (se kap 30 och 31). Nämnden skall göra den avvägning mellan olika insatser som bäst tillgodoser de samlade behoven. Såsom framgår av kapitel 14 bör socialvårdens resurser kunna användas på ett flexibelt sätt i olika stöd- och hjälpinsatser. Nämndens handlingsutrymme kan dock vara begränsat bl a av det förhållandet att i lagen föreskrivits skyldighet för nämnden att utge hjälp och stöd i viss omfattning (se avsnitt 10.4 samt kapitel 12 och 31).

En förutsättning för att centralnämnden skall kunna fullgöra här be- skrivna uppgifter är att socialvårdsverksamheten och utvecklingen av de sociala förhållanden som denna syftar till att påverka (se bl a kapitel 16) fortlöpande följs upp. Därigenom blir det bl a möjligt att se hur uppdragna riktlinjer är anpassade till de krav som ställs på verksamheten. Det krävs också former för kontroll av delegerade beslut för att nämnden skall få klar uppfattning om hur normer och riktlinjer följs.

c. Medverkan i samhällsplanering

Här är frågan på vilka stadier i planeringsprocessen sociala centralnämn- den (eventuellt distriktsnämnder) skall medverka samt vilket organisato- riskt samband som kan erfordras mellan sociala nämnder och andra planerande organ i kommunen.

Socialvårdsorganisationens medverkan bör avse såväl den övergripande general- och programplaneringen som den mer konkreta stadsplaneringen och resursplaneringen. Planeringen för socialvårdens egen verksamhet är en viktig del av den samlade kommunala planeringen och måste integreras i denna. Samtidigt är det angeläget att förutsättningar skapas för ett ökat hänsynstagande till sociala faktorer i den totala planeringen. Detta förut- sätter samverkan på alla stadier i planeringsprocessen.

Det är inte möjligt att från början formulera målen för ett planprojekt

på sådant sätt att de kan bli direkt vägledande för alla viktiga ställnings- taganden som fortlöpande måste göras under planarbetet. När ett plan förslag väl är utarbetat är det ofta svårt att på något avgörande sätt påverka planens slutliga utformning. Dels är det ofta förenat med dryga kostnader att göra ändringar i planens grundstruktur, när detta erfordras för att tillgodose synpunkter och invändningar som planförslaget väckt, dels bör genomförandet av planen då ligga nära i tiden. Det är därför av väsentligt intresse att socialvården kan medverka i samhällsplaneringen redan på ett tidigt stadium i planeringsprocessen. Denna medverkan kan ske på olika sätt.

Ansvaret för och arbetet med olika uppgifter inom samhällsplanering- en i kommunen ligger i huvudsak inom kompetensområdet för andra organ, t ex kommunstyrelse, byggnadsnämnd och fastighetsnämnd. I nu- varande byggnadsstadga (1959z612) föreskrivs dels i 14%; att den som upprättar förslag till plan därvid skall samråda med kommunstyrelsen eller annat organ som kommunens fullmäktige bestämmer, länsstyrelsen samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda personer som kan ha ett väsentligt intresse av frågan, dels i 17 5 4 mom att vid utstäl- lande av förslag till stadsplan eller byggnadsplan förslaget skall tillställas kommunstyrelsen och, om så finnes erforderligt, kyrkorådet (viss särbe- stämmelse ges för vägfrågor). Socialvårdens företrädare är således inte särskilt nämnda. I de fall där kommunens sociala nämnd nu är remiss- instans har detta skett efter beslut av byggnadsnämnden. På vissa håll förekommer att socialvårdsorganens synpunkter inte efterhörs i andra fall än då det är aktuellt att lokalisera sociala institutioner inom planområ- det. På andra håll sker remitteringen mer frekvent, utan att socialvårdens företrädare för den skull får alla planer för yttrande.

Enligt socialutredningen finns det skäl att vid den pågående översynen av byggnadslagstiftningen (se 4.3.1) slå fast att socialvårdens synpunkter skall inhämtas i den fysiska planeringen inom kommunen. Ett liknande förslag är väckt av den norska Sosialreformkomitéen. Denna ”anser det som nodvendig at det lovfestes at minst ett medlem av sosialstyre skal vaere medlem av bygningsrådet, og at storre bolig— og områdeplaner skal foreleges sosialstyret —— eller et utvalg av dette — for endelig vedtak treffes”.

Ett stadgande i blivande byggnadsförfattningar om socialvårdens med- verkan i de planfrågor som regleras där skulle innebära en markering av den vikt som statsmakterna lägger vid att sociala synpunkter blir beakta- de i samhällsplaneringen.

I allmänhet sker remiss först när ett planförslag föreligger. Med hänsyn till vad nyss sagts om svårigheten att då påverka planärendet anser utred- ningen att ett reglerat samråd bör komma till stånd redan i samband med att planförutsättningarna och målen för planarbetet anges. Det gör det möjligt för socialvårdens företrädare att på ett tidigt stadium redovisa sina principiella synpunkter på det kommande planarbetet.

Inriktningen av den granskning som socialvården bör göra av planför- slagen har berörts i avsnitt 10.1. Ofta inskränker socialvårdsorganen nu sin granskning till frågan om markreservationer för och lokalisering av socialvårdens institutioner. En sådan begränsning är förklarlig bl a mot

bakgrund av att det här är fråga om en förhållandevis ny uppgift för socialvården. Både förtroendemän och tjänstemän kan därför vara osäkra om sin kompetens och om underlaget för en vidare analys av de sociala aspekterna på samhällsbyggandet.

Ett sätt att systematisera erfarenheterna av hur olika miljöer fungerar och de synpunkter som är särskilt angelägna att bevaka för socialvårdens del kan vara att centralnämnden (tillsammans med distriktsnämnder och tjänstemän) utarbetar riktlinjer för medverkan i samhällsplaneringen. Genom att fastställa dessa anger centralnämnden sin principiella syn på de frågor som socialvården bör ta ställning till i samhällsplaneringen (se 101). I riktlinjerna bör också anges nämndens syn på frågor som rör planeringen av den egna verksamheten, exempelvis hur omfattande mark- reservationer som bör ske för olika ändamål och vilka principerna bör vara för lokalisering av institutioner.

Ett sådant dokument skulle kunna bli ett viktigt underlag såväl för planmyndigheterna som för de förtroendemän och tjänstemän inom so- cialvården som på olika sätt deltarli planeringsarbetet.

Även i framtiden kommer remissförfarandet att vara viktigt för social- vårdens redovisning av erfarenheter och synpunkter på samhällets ut- formning. Remissförfarandet får särskild betydelse därigenom att i denna form för handläggning av planärenden nämndens samtliga ledamöter kan delta.

Även andra former av samråd bör emellertid kunna prövas som kom- plement till remissförfarandet. Ett exempel är personalunion mellan byggnadsnämnden och sociala centralnämnden. En annan samarbetsform kan vara en arbetsgrupp på förtroendemannaplanet kring ett planprojekt. Representanterna kan då i sina nämnder vid lämpliga tidpunkter aktuali- sera viktiga ställningstaganden till det projekt som gruppen arbetar med. En sådan medverkan från socialvårdens sida blir tungarbetad och bör när den används begränsas till större planärenden. Ett annat exempel är att en tjänsteman från socialvården adjungeras till byggnadsnämnden som expert. I flertalet fall torde det vara tillräckligt att socialvården blir repre- senterad i arbetsgrupper på tjänstemannaplanet.

d. Förebyggande verksamhet i övrigt, information och social service

Inom detta beslutsområde bör sociala centralnämndens uppgifter kon- centreras till fördelning av resurser på olika slag av insatser, fastställande av prioriteringsprinciper vid platsfördelning etc samt uppföljning och kontroll. Beslut inom den löpande verksamheten bör däremot kunna delegeras.

I det förebyggande arbetet kan komma upp frågor som berör ett visst geografiskt område eller en avgränsad befolkningsgrupp: att bygga och driva gemensamhetslokaler, att inrätta anordningar för barn och ungdom eller att utveckla andra former av sociala tjänster. Ibland aktualiseras sådana frågor via partiorganisationer. I andra fall kan det vara andra etablerade organisationer (handikapporganisationer, idrottsföreningar, re- ligiösa sammanslutningar etc) eller enskilda invånare i ett område som har tagit initiativet. Detta kan naturligtvis också utgå från socialvårdens före- trädare. Genom överläggningar mellan organisationer eller grupper och

socialvårdens förtroendemän kan förslagen utvecklas och preciseras, sam- tidigt som det kan klargöras under vilka förutsättningar socialvården är beredd att tillmötesgå olika anspråk.

I målkapitlen har framhållits det värde som ligger i att medborgarna själva engageras i utformningen av verksamheter som berör dem. Det är väl känt att den politiska aktiviteten starkt varierar mellan olika medborgargrupper och att de som på något sätt befinner sig i en utsatt social situation ofta är politiskt passiva. De har i många fall svårt att finna kanaler till politiskt inflytande och att formulera krav. I starkt expansiva befolkningsområden eller områden med hög omflyttning blir ofta personkännedomen liten. Ett deltagande av socialvårdens för- troendemän i informationsmöten och diskussioner kan vara lämpliga vä- gar att vidga kontaktfältet mellan de medborgargrupper som berörs av socialvårdens verksamhet och förtroendemännen.

e. Socialbidrag

Sociala centralnämndens roll bör främst inriktas på utformningen av rikt- linjer samt uppföljning och kontroll. Enligt förslaget skall bidrag till för- sörjning utgå efter klart angivna regler för beräkning av den bidragssökan- des inkomster. Det är svårare att ha entydiga och i alla sammanhang användbara riktlinjer när det gäller mer renodlade rehabiliteringsinsatser. Även härvidlag bör det emellertid vara en strävan att formulera klara riktlinjer. Endast ärenden av principiell karaktär eller med omfattande ekonomisk räckvidd bör föras upp för beslut på förtroendemannaplanet. Det är emellertid av väsentlig betydelse att uppföljningen utformas på ett sådant sätt att förtroendemän regelmässigt konfronteras med de praktis- ka avvägningsproblemen. Det är en förutsätttning för att de skall få till- räckligt realistisk kunskap för uppgiften att utforma riktlinjer.

f. Individ— och familjeorienterad behandling Även på detta område bör förtroendemännens roll inriktas på utform- ning av riktlinjer samt uppföljning. Regelbundet bör förekomma sådan utförlig ärenderedovisning att förtroendemännen inte förlorar kontakten med de problem denna typ av ärenden representerar.

Socialarbetare bör i sin kontakt med den hjälpsökande kunna ge klara besked. Det sociala stöd— och behandlingsarbetet omfattar vidare nära kontakter med företrädare för bla sjukvård, försäkringskassa och arbets- förmedling. Det är i detta samarbete angeläget att alla berörda parter har så likartad beslutskompetens som möjligt.

Beslut i ärenden inom detta beslutsområde bör därför i huvudsak dele- geras till tjänstemännen.

Ärenden som är av principiell räckvidd eller innebär omfattande eko- nomiska bindningar bör även i framtiden föreläggas förtroendemännen för beslut. Detsamma gäller beslut som skulle innebära en långtgående inverkan på klientens förhållanden. Förtroendemännen bör i dessa fall i första hand ta ställning till en'behandlingsplan som omfattar målen för och den allmänna utformningen av behandlingsprogrammet. Inom ramen för behandlingsplanen bör därefter verkställigheten uppdras åt socialarbe- taren. Förändras situationen så att behandlingsplanen inte kan fullföljas i

sina huvuddrag, bör detta föranleda förnyad behandling i nämnden. Förtroendemännens medverkan i handläggningen av åtgärder utan klientens samtycke behandlas i kapitel 13.

21. Förvaltningsorganisationens utformning

21.1 Helhetssynens innebörd

Det sociala arbetet skall präglas av en helhetssyn på individers eller gruppers problem. Vid den tidigare vanliga uppdelningen i skilda organi- sationer för handläggning av barnavårds-, nykterhetsvårds— resp social- hjälpsärenden var en person eller familj ofta aktuell i alla tre organisatio- nerna. Med den organisatoriska splittringen blev det svårt att få en samlad bild av personens eller familjens problem. Helhetssynen syftar till en analys av individens eller familjens totala situation.

Under en period kunde helhetssynen eller familjevårdsprincipen som den till en början ofta benämndes närmast karakteriseras som en orga- nisationsprincip. Innebörden i denna var att socialvårdens alla funktioner skulle hållas samman i en enda organisation och att varje socialarbetare i princip skulle kunna handlägga alla ärenden genom att utnyttja organisa- tionens samlade resurser.

Helhetssynen innebär enligt socialutredningens mening att såväl indivi- duella förhållanden som miljöfaktorer beaktasi den analys som ligger till grund för socialvårdens insatser för enskilda eller grupper av klienter (se vidare kapitel 14). Helhetssynen bör komma till uttryck i målen, metodiken och resursfördelningen och får därmed konsekvenser även för organisationsutformningen. Det är inte förenligt med helhetssynen att ha en organisation som är uppbyggd efter symtom. Det bör finnas ett sammanhållet ansvar för de individuella behandlingsplanerna.

Helhetssynen har en klar konsekvens beträffande socialvårdsorgani- sationens uppbyggnad vad avser huvudfunktionen individ- och familjein- riktade insatser i öppen vård. Den hjälpsökande skall kunna vända sig till ett organ (i den öppna socialvården) och få det stöd han behöver. Ofta är de hjälpsökandes problem emellertid inte renodlat socialkurativa. Kan det organ som den hjälpsökande får en första kontakt med ej själv ge klienten tillräcklig hjälp, skall det rådfråga eller initiera en kontakt med organ med mer specialiserade resurser inom socialvårdsorganisationen eller utanför denna (sjukvården, arbetsmarknadsmyndigheten etc). Fler- talet klienters kontakt förutsätts således ske med ett organ och med socialarbetare med omfattande kunskaper och erfarenhet.

Utan att man bryter mot denna huvudprincip kan det i framför allt de större kommunerna bli nödvändigt med viss specialisering av socialvårds- organisationen. Exempelvis ärendenas mängd och svårighetsgrad kan komma att kräva detta för att erforderlig kompetens i fråga om kunskaper och metodtillämpning skall kunna tillgodoses. En inbördes differentiering av uppgifternai arbetslaget kan bidra till att förstärka hela gruppens kompetens. I viss utsträckning kan det bli fråga om att anställa socialarbetare med speciell kompetens för att täcka hela organisationens behov av sådan resurs. Utredningen behandlar närmare hithörande frågor i avsnitt 21.3.

Integration av specialister i organisationens arbete bör ske med beaktande av att socialarbetare med likartade arbetsuppgifter bör ges möjlighet till erfarenhetsutbyte och utveckling av metoderna. De före- byggande insatserna bör exempelvis ske i samspel med dem som sysslar med sociala tjänster för samma område.

Ett krav som utifrån helhetssynen bör ställas på organisationen är att den bör möjliggöra ett sammanhållet ansvar för att de i varje enskilt behandlingsprogram angivna behoven blir tillgodosedda. Det kan gälla individer, familjer eller grupper. Detta vårdansvar bör förläggas i den öppna socialvårdsorganisationen. Denna får ofta den första kontakten med klienten. Utnyttjande av institutionsvård eller andra behandlings- eller stödresurser inom ramen för ett behandlingsprogram bör inte med- föra överlämnande av vårdansvaret så länge ärendet kan betecknas som ett socialvårdsärende.

Det sammanhållna vårdansvaret medför att den ansvarige socialarbeta- ren inom den öppna vården bör följa klientens utveckling även under vistelse vid institutioner för individuell behandling, där det omedelbara behandlingsansvaret dock i regel måste åvila institutionens ledning och personal.1 Det torde därvid bli nödvändigt att skapa fasta former för medverkan i behandlingskollegier o dyl. Detta är viktigt såväl i samband med institutionsplaceringen som inför institutionsvårdens upphörande. Med nuvarande organisationsstruktur har detta ofta varit svårt att arran- gera praktiskt. Utredningens förslag till institutionsstruktur (se kapitel 24) bör medföra bättre förutsättningar att skapa nära kontakter mellan institutionerna och den öppna socialvårdsorganisationen.

Inom ramen för ett sammanhållet vårdansvar knutet till den öppna socialvården bör det vara möjligt att låta en etablerad, positiv kontakt mellan klienten och en socialarbetare vid en institution fortsätta även efter det att klientens direkta behov av institutionens resurser upphört. Det förutsätts att den socialarbetare som på detta sätt svarar för klient- kontakten där håller nära kontakt med den öppna socialvården. Att det sammanhållna ansvaret förläggs till den öppna socialvårdsorganisatio- nen behöver således inte innebära att denna i samtliga ärenden och hela tiden svarar för den direkta klientkontakten.

Utöver de krav som sammanhänger med helhetssynen ställs en rad andra krav på organisationen. Den skall vara anpassad till kommunens

1 Beträffande utredningens förslag att särskilja olika typer av ansvar — vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar se 25.1.

storlek och struktur. Den skall vidare tillgodose krav på närhet, speciali- sering och samordning av resurserna. Dessa frågor kommer att behandlas översiktligt i de följande avsnitten.

Socialutredningen avser att i sitt fortsatta utredningsarbete återkomma till organisationsfrågorna. I samarbete med bl a socialstyrelsen pågår fn en försöksverksamhet med social samverkan (se 23.1). Även andra försöksprojekt avseende samverkan mellan socialvården och andra verk- samhetsområden pågår eller förbereds. En samlad utvärdering av dessa projekt bör vara utgångspunkt för utredningens fortsatta överväganden och förslag beträffande organisationsfrågorna. Vidare genomförs fn en särskild studie av olika organisationsalternativ.

21.2 Kommunstorlek och kommunstruktur

Kommunernas storlek och struktur utgör viktiga förutsättningar för ut- formningen av den lokala socialvårdsorganisationen. Omfattningen av olika sociala problem skiftar starkt mellan olika delar av landet och även mellan närliggande kommuner. Exempelvis har missbruket av alkohol och narkotika bland ungdomar liksom andra problem i barns och ungdomars utveckling en större omfattning i storstadsområdena än i landet i övrigt. I en del kommuner är återigen omsorgen om de äldre den kvanti- tativt dominerande uppgiften.

Vid utformningen av socialvårdsorganisationen bör stor vikt läggas vid närhetskravet. Lättillgänglighet är viktig för att socialvården skall kunna fullgöra sin uppgift som serviceorgan. Den bör också vara tillgänglig efter normal arbetstid. En jourverksamhet är angelägen om socialvården skall kunna erbjuda stöd och hjälp i akuta nödsituationer.

Socialvårdsarbetet bör bedrivas så nära de hjälpsökandes miljö som möjligt. Där finns ofta viktiga orsaker till de individuella problemen. Till den uppsökande funktionen hör att socialvården finns och aktivt erbju- der sina tjänster i de miljöer där människorna lever.

Närhetskravet motiverar därför en analys av de typer av ärenden som medborgarna har till den sociala faltorganisationen och av de anledningar som socialvården har till kontakt med olika miljöer. Det kan för att tillgodose närhetskravet vara lämpligt att lokalisera socialvårdsorgan till- sammans med andra samhälleliga serviceorgan (försäkringskassor, barna- vårdscentraler, distriktsläkare etc) i olika delar av kommunen eller i större bostadsområden.

Olika befolkningsunderlag behövs för att olika typer av verksamhet skall kunna bedrivas effektivt. Detta förhållande gäller såväl verksamheter inom socialvården som sådana som drivs av andra myndigheter (t ex sjuk- vårdshuvudmän, arbetsmarknadsorgan). För att samarbetet skall under- lättas är det önskvärt att olika organs verksamhet får så långt möjligt om- fatta samma enhetliga geografiska områden.

Kravet på tillräckligt underlag är ofta svårt att tillgodose på samma gång som närhetskravet. En stor spridning av resurserna kan medföra svårigheter att upprätthålla en tillfredsställande servicenivå. Bla torde möjligheterna för förvaltningsorganisationens olika enheter att ge snabba och korrekta besked samt adekvat stöd påverkas. Om de perifera enheter-

na ej kan ge tillräckligt kvalificerad hjälp, kommer många hjälpbehövande att söka sig till centrala och mer kvalificerade resurser. Graden av befolk- ningskoncentration samt kommunikationsförhållanden spelar in vid valet mellan olika organisationsalternativ.

Även efter kommunsammanläggningarna årsskiftet 1973/74 är skillna- derna i kommunstorlek stora. Många kommuner har en befolkning i stor- leksordningen 10 000 och därunder. Stora skillnader finns också i fråga om geografiskt omfång, befolkningstäthet mm. Kommunerna bör för den skull ges möjligheter att anpassa organisationslösningarna till de loka- la förutsättningarna när det gäller att tillgodose kraven på närhet och på tillräckligt underlag för de olika verksamheterna.

Det är inte möjligt att utforma en modell som tillgodoser kraven på närhet och befolkningsunderlag och som samtidigt beaktar variationerna i kommunernas behovsstruktur. En kommun kan finna fördelar i att samla en verksamhet centralt. En annan kommun kan exempelvis på grund av långa avstånd eller svårigheter med kommunikationerna finna det vara lämpligt att en del av tjänsterna tillhandahålls ute i kommundelarna, medan de specialiserade resurserna finns centralt, eventuellt med viss ambulerande verksamhet. En sådan organisation kan dock innebära pro- blem när det gäller att upprätthålla kontinuiteten i klientkontakten.

I de befolkningsmässigt stora kommunerna kan socialbyrån (byråerna) bli en alltför stor och svåröverblickbar enhet, om all verksamhet förläggs dit. Ett alternativ kan då vara att den eller de enheter som svarar för starkt specialiserade insatser kompletteras med enheter för förmedling av sociala tjänster och enklare rådgivning förlagda till kommundelar eller större bostadsområden. Sådana enheter kan bli kontakt- och stödpunkter för den verksamhet som bedrivs i området. De kan bidra till att främja allmänhetens kontakter med socialvården och svara för information till allmänheten. För socialvårdsorganisationen skulle de kunna få särskild betydelse som förmedlare av information om sociala problem i olika om- råden.

Flera skäl talar för en så sammanhållen socialvårdsorganisation som möjligt. Det underlättar för den hjälpsökande att finna rätt instans. Det kan också ge bättre förutsättningar för smidig samordning av insatser från olika verksamheter. Socialarbetaren kan lättare få det stöd för sitt arbete som kontakt och samråd med andra socialarbetare ger.

Det kan också anföras skäl för att organisera delar av verksamheten i mindre enheter som verkar i olika delar av kommunen. Om det senare alternativet väljs bör en förutsättning vara att enheter som lokaliseras till kommundelar eller större bostadsområden ges tillräcklig kompetens (kunskaper, beslutsbefogenheter) för att direkt kunna klara av stora delar av de frågor som aktualiseras där. De skall också kunna avgöra, när mer specialiserade insatser från socialvårdsorganisationen bör aktualiseras.

21 .3 Specialisering—samordning

I det föregående har konstaterats att det av olika skäl kan vara lämpligt med viss specialisering av resurserna. Ett motiv härför är att skillnader i personalens kompetens därigenom kan tillvaratas. Det är inte möjligt för

socialarbetarna att behärska alla förekommande arbetsuppgifter. En in- bördes differentiering av socialarbetarnas uppgifter ger vidare bättre möj- ligheter att styra avvägningen av insatser avsedda att tillgodose omedel- bara behov i förhållande till mer långsiktiga insatser. Vidare innebär spe- cialisering att socialvården får bättre förutsättningar att bedriva fort- löpande utvecklingsarbete med hög standard (se kapitel 15). Önskemålen om specialisering får emellertid inte leda till att organisationen byggs upp efter symtom eller till att helhetssynen på olika sociala problem försum- mas. Specialiseringen kan ske efter olika grunder. En är efter målgrupper. Exempel på sådana är — ungdomar i riskzonen som det krävs speciella uppsökande insatser för att få kontakt med; _ narkotika- eller alkoholmissbrukande ungdomar med redan utvecklat vårdbehov; samt _ vuxna alkoholmissbrukare.

En annan specialiseringsgrund kan vara de metoder som skall användas. Exempel på detta är kvalificerad grupp- och individterapi; —- grannskapsarbete.

Specialisering av resurserna ställer krav på att det finns väl fungerande former för samordning av verksamheten. Denna samordning skall avse dels avvägningen mellan och inriktningen av de olika verksamheterna, dels det stöd som riktas till den enskilde klienten.

Framför allt de större förvaltningsorganisationerna företer två problem från samordningssynpunkt. Det ena är att organisationen kan komma att bestå av många specialiserade enheter. Det kan då vara svårt att åstad- komma en smidig anpassning av organisationens resurser till förändringar i behov och anspråk på insatser. För att komma till en lösning i det enskil- da fallet kan flera enheter behöva samverka. Det andra problemet är svårigheterna för klienterna att hitta rätt befattningshavare.

En del av samordningsproblemen inom socialvården kan lösas genom gemensamma upptagningsområden och regelbundna sammankomster mellan företrädare för olika enheter verksamma i samma område. Om många enheter eller socialarbetare berörs blir emellertid sådana samman- komster ofta tungarbetade. Då ett ärende rörande enskild klient tas upp, är det önskvärt att de socialarbetare som har kontakt med denne kan delta. Samordningsmöten torde främst vara av värde för att aktualisera nya ärenden samt för principiella frågor av gemensamt intresse. Huvud- delen av samordningen kring enskilda klienter måste ske i direkta kontak— ter mellan berörda socialarbetare.

När det gäller verksamhetens inriktning och omfattning behövs sam- ordning för att nå följande syften: -— de olika verksamheterna skall drivas enligt gemensamma mål;

—— nya behov av insatser skall uppmärksammas snabbt; samma principer skall gälla för sociala tjänster och kontant hjälp i olika delar av kommunen; individ- och familjeinriktat bistånd i öppna och institutionella former

skall ges enligt samma riktlinjer och med likartade resurser inom hela organisationen;

resurserna i olika delar av kommunen skall dimensioneras med hänsyn till att behoven skall tillgodoses efter angelägenhet. Vid skiftande behovsutveckling i olika delar av kommunen skall nödvändiga omprio- riteringar av resurserna lätt kunna göras.

I det individ- och familjeinriktade stöd- och behandlingsarbetet är syf- tet med samordningssträvandena att åstadkomma ett smidigt utnyttjande av olika verksamheters resurser för att därigenom tillgodose klientens reella och totala behov. Utgångspunkt för övervägandena bör vara klien- tens situation och de resursinsatser som krävs för att förbättra denna. Sammansatta vårdbehov förutsätter ofta gemensamt resursutnyttjande. Såväl formuleringen av behandlingsplanen som genomförandet av denna måste därvid uppfattas som en gemensam uppgift. Vid olika förekommande organisationsmodeller är samordningsbeho- ven mer eller mindre lätta att tillgodose. En vanlig modell är att de olika verksamheterna (t ex barnomsorg, hemhjälp, individ- och famil- jeinriktade insatser) organiseras var för sig. En sådan modell tillgodoser krav på enhetlighet inom resp verksamhet vid tillämpningen av riktlinjer och vid utnyttjandet av resurser. Däremot är det ofta svårt att snabbt arrangera praktiska lösningar på sammansatta sociala problem med den modellen. Det är svårt att i riktlinjerna täcka in gränsfall. Vidare kan driftsenheterna ha givits begränsade beslutsbefogenheter, så att en rad problem i den löpande verksamheten måste föras upp till högre nivåer i organisationen. Detta förhållande utgör ofta en belastning på samord—

ningssträvandena. En organisationsmodell som bättre tillgodoser kravet på samordning av

de enheter som är verksamma i en kommundel är att dessa organiseras med gemensam driftledning. Denna får då ansvaret för utnyttjandet och samordningen av resurserna inom området, såväl för sociala tjänster som för individ- och familjeinriktade insatser i öppen vård. Denna driftorgani— sation bör kunna ges tillräckligt vida beslutsbefogenheter för att inom ramen för mer allmänna riktlinjer finna praktiska lösningar på samord- ningsproblem och resursutnyttjande i det dagliga arbetet. Genom sär- skilda stabsfunktioner för olika verksamheter (t ex barnomsorg, hem- hjälp) bör förtroendemännen och förvaltningschefen kunna följa upp, kontrollera och successivt anpassa riktlinjer och resursutveckling.

Ingendera modellen ger en definitiv lösning på samordningsproblemen inom socialvårdsorganisationen. Den första modellen har fördelar när det gäller samordningen inom och utvecklingen av de enskilda verksamheter- na. Den andra modellen har företräden när det gäller att skapa en effektiv driftorganisation och goda förutsättningar för samarbete mellan olika verksamheter inom ett område.

Genom bl 3 de tidigare omnämnda försöksprojekten och den särskilda studien av olika organisationsalternativ bör underlaget för valet mellan organisationsmodeller successivt kunna förbättras.

22. Familj erådgivningen

22.1 Inledning

Socialutredningen skall enligt sina ursprungliga direktiv överväga samord- ningen mellan samhällets olika organ för vård och service. Utredningen skall därvid även uppmärksamma familjerådgivningen. Kungl Maj:t har sedermera i tilläggsdirektiv preciserat uppdraget beträffande familjeråd- givningen. Socialutredningen har enligt dessa direktiv ”att i anslutning till sitt utredningsuppdrag lägga fram förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisation. Vid uppdragets fullgörande skall utredningen utvärdera och beakta de erfarenheter som gjorts i den för- söksvis anordnade familjerådgivningsverksamheten.”

Med anledning av tilläggsdirektiven har socialutredningen företagit en omfattande kartläggning av familjerådgivningsverksamheten. Den har in- nefattat dels en enkät till samtliga familjerådgivningsbyråer i december 1972, dels en intervjuundersökning — riktad till ett urval av familjeråd- givare, socialassistenter och sjukhuskuratorer genomförd under februa- ri—mars 1973. I samråd med socialutredningen har även vissa andra stu- dier genomförts. Socialutredningen har för dessa särskilda utrednings- insatser biträtts av en referensgrupp i vilken ingått representanter för socialstyrelsen och föreningen Kommunal- och landstingsanställda famil- jerådgivare (KLFR).

22.2. Familjerridgivningens införande

Den första svenska familjerådgivningsbyrån tillkom i kommunal regi. Det var Stockholms stads familjerådgivningsbyrå som startade sin verksamhet våren 1951. Under 1960-talet har antalet familjerådgivningsenheter utei landet successivt ökat.

1955 års familjerådgivningskommitté avlämnade år 1957 förslag om införande av allmän familjerådgivning, bedriven vid särskilt inrättade fa- miljerådgivningsbyråer.1

Kommittén konstaterade ”att en rådgivningsverksamhet — av oss kal-

] sou 195733.

lad allmän familjerådgivning — bedriven av samhällets organ och öppen för alla som vill söka dess hjälp, bör införas för att såvitt möjligt hjälpa människorna att lösa samlevnadsproblem och därigenom bidraga till en minskning av skilsmässor och aborter och alla dess följdverkningar och framför allt söka skapa harmoniska hemförhållanden”.

Verksamheten skulle syfta till ”att återställa balansen i ett stört för- hållande mellan medlemmarna i en familjegemenskap främst mellan äkta makar eller i övrigt samlevande men också mellan medlemmarna i en familj i mera vidsträckt bemärkelse”. Familjerådgivningen borde ”vara såväl botande som förebyggande: den skall genom samtalsbehandling samt hjälp och stöd av skiftande slag söka bota och undanröja de samlev- nadssvårigheter som har uppstått . . . ”.

Familjerådgivningen ansågs ha starka beröringspunkter med såväl sjuk- vård som socialvård ”men är dock en självständig verksamhet, skild från samhällets andra vårdformer”.

Kommittén övervägde ett statligt, landstingskommunalt eller primär- kommunalt huvudmannaskap för verksamheten. En statlig familjerådgiv- ning ansågs innebära att länsstyrelserna tillfördes en helt ny arbetsgren utan egentlig anknytning till deras övriga verksamhet. Detta bedömdes som mindre lämpligt. Utredarna menade vidare att flertalet primärkom- muner skulle ha alltför begränsat befolkningsunderlag för en välutrustad familjerådgivningsbyrå. Det befarades dessutom att samarbetet mellan läkare och kommunala rådgivningsbyråer skulle försvåras. Kommittén föreslog därför landstingen resp städerna utanför landsting som huvud- män för familjerådgivningen. Tillsynen över verksamheten borde utövas centralt av dåvarande medicinalstyrelsen, där en särskild tjänst föreslogs för detta ändamål.

Familjerådgivningsbyråerna skulle enligt förslaget förläggas i centralt belägna lokaler utan anknytning till vare sig sjukhus eller socialbyråer. Minst två familjerådgivare samt psykiatrisk och gynekologisk expertis skulle finnas på varje byrå. I mån av behov borde även andra specialister kunna knytas till byrån. Kommittén räknade med en byrå i varje lands— ting och kommun utanför landsting. Det anfördes dock att, då verksam- heten ökat i omfattning, filialer kunde upprättas inom huvudmannaom- rådet samt att på något längre sikt sådana filialer skulle kunna byggas ut till självständiga rådgivningsbyråer.

I utredningen gjordes ett försök att uppskatta behovet av personal. En i hela landet fullt utbyggd familjerådgivning inklusive abortförebyggande verksamhet bedömdes erfordra omkring 120 familjerådgivartjänster (hel— tid) med en belastning av 145 ärenden per år och tjänst (inkl abortären- den). .

I prop l960:l35 anfördes beträffande genomförandet av förslaget till familjerådgivning ”att man bör pröva sig fram och ge envar huvudman frihet att själv bestämma hur en familjerådgivande verksamhet skall orga- niseras . . . Den allmänna familjerådgivningen bör således i det inledande skedet ha karaktären av försöksverksamhet. Erfarenheterna torde sedan få ge anvisning om vilken utformning, som bäst lämpar sig för ett fram- tidssamhälle med vida större krav på den mentalhygieniska och mental- vårdande samhällsapparaten än som nu kan realiseras.”

Familjerådgivningsverksamheten regleras fn genom kungörelsen (19602710) om statsbidrag till försöksvis anordnad familjerådgivning. I anslutning härtill har dåvarande medicinalstyrelsen i cirkulär den 31.10 1962 angående statsunderstödd familjerådgivningsverksamhet utfärdat anvisningar samt fastställt normalinstruktion för personalen vid dessa en- heter.

Familjerådgivningen bör enligt nämnda cirkulär lämpligen organiseras enligt något av följande alternativ: a. fristående familjerådgivningsbyrå med abortrådgivning under ledning av läkare eller kurator (typ I A); b. familjerådgivningsbyrå med abortrådgivning, förlagd till sjukhus och under ledning av läkare (typ I B); c. fristående familjerådgivningsbyrå utan abortrådgivning under ledning av kurator (typ II).

Statsbidragskungörelsen definierar familjerådgivningen som ”rådgiv- ning och behandling i samband med konfliktsituationer i äktenskap och familj samt upplysningsverksamhet om samlevnadsproblem. Sådan famil- jerådgivning må även innefatta stöd och rådgivning åt abortsökande kvin— nor”. '

Berättigade till statsbidrag är landsting och kommun som inte tillhör landsting. När särskilda skäl föreligger kan statsbidrag utgå även till famil- jerådgivning som bedrivs av kommun tillhörande landsting eller av organi- sationer. Bestämmelserna om statsbidrag föreskriver vidare att huvud— mannen såsom konsulter till verksamheten skall knyta två eller flera läka- re. Av dessa skall vid varje byrå finnas minst en psykiater och en gyneko- log. Ett annat villkor för statsbidrag är att varje enhet förfogar över två eller flera kuratorer (familjerådgivare). Byråns rådgivning och behandling skall vara avgiftsfri.

Statsbidraget är destinerat till kostnader för läkares (psykiater och gynekolog) och kurators (familjerådgivare) avlöning och resor i tjänsten. Bidraget till lön skall utgå med ett belopp som motsvarar hälften av de verkliga kostnaderna, dock för varje läkare högst 6 000 kr och för varje kurator högst 3 000 kr per år. Bidrag till resor utgår med viss del av befattningshavarnas sammanlagda rese- och traktamentskostnader. Stats— bidragets nivå är oförändrad sedan år 1961.

22.3 Erfarenheter av hittills bedriven familjerådgivning 22.3.1 Motiv och allmän inriktning

Huvudmotivet för inrättande av familjerådgivning var att hjälpa männi- skor att lösa samlevnadsproblem med tyngdpunkt på de emotionella rela- tionerna i familjen. Av undersökningsmaterialet framgår att rådgivningens uppgift idag främst är att tillhandahålla samtalsbehandling för bearbet- ning av konflikter mellan två eller flera individer i en familjegemenskap.

Familjerådgivningskommitténs mening var att tillgång till allmän famil- jerådgivning kunde minska antalet skilsmässor. Socialutredningen saknar underlag att bedöma om familjerådgivningens insatser har påverkat skils- mässofrekvensen. I det praktiska rådgivningsarbetet har attityden föränd-

rats därhän att skilsmässa idag betraktas som en av flera möjliga lösningar i svåra situationer. Det framstår därvid som viktigare att förebygga de- struktiva separationer än att förhindra skilsmässa.

Ett annat motiv för inrättande av familjerådgivning var att söka minska antalet aborter. De flesta huvudmän valde alternativet fristående familje- rådgivning. Utvecklingen har senare gått mot ytterligare särskiljande av familjerådgivningen från abortrådgivning. För närvarande förenar i reali- teten endast fem byråer dessa båda funktioner. Fristående sexual- och preventivmedelsrådgivning förekommer endast vid en byrå.

Till familjerådgivningsbyråerna har knutits konsulter som representerar huvudsakligen psykiatri, gynekologi och juridik. Behandlingen kan så- ledes kompletteras genom att någon av dessa experter utnyttjas.

Ett utmärkande drag för familjerådgivningen är att människor kommer till byrån frivilligt; de allra flesta på eget initiativ. Det anses särskilt betydelsefullt att den enskilda människan upplever sitt eget hjälpbehov och delar ansvaret för behandlingen med familjerådgivaren. Familjeråd- givningen erbjuder sin service till de personer som har samlevnadspro- blem, antingen de är gifta eller sammanbor i annan form. Undersökning- en ger emellertid vid handen att det huvudsakligen är fråga om samman- levande par med barn vilka söker för relationsstörningar i någon form. Verksamheten domineras av samtalsbehandling med tyngdpunkten lagd på bearbetning av relationsproblemen samt information i juridiska och sociala frågor.

22.3.2. Familjerådgivningens organisation2

De offentliga familjerådgivningsbyråernas antal var den 31.12.1971 totalt 36, varav 28 landstingskommunala (It) och åtta primärkommunala (kn). Därtill kommer 28 filialer knutna till de landstingskommunala huvud- byråerna.

21 av de landstingsanknutna byråerna sorterar under social nämnd och resterande sju under sjukvårdsorgan. Av de primärkommunala byråerna sorterar fem under social centralnämnd, två under barnavårdsnämnd och en under sjukvårdsstyrelse (Göteborg).

Dessutom bedriver kyrkliga och ekumeniska föreningar familjerådgiv- ning. Antalet byråer, två filialer inräknade, uppgick vid slutet av år 1971 till 13. Deras lokalisering anges i efterföljande tabell. Kortfattade syn— punkter på deras verksamhet redovisas i avsnitt 22.5.3. Framställningen kommer i övrigt att begränsas till den i offentlig regi anordnade familjerådgivningen.

Lokalisering

Familjerådgivningen är mest utbyggd i tätbebyggda områden i Syd- och Mellansverige med koncentration kring storstäderna. Fyra län har inte någon samhällelig familjerådgivning. Filialverksamheten har tillkommit

2Uppgifterna i avsnitten 22.3.2 _ 22.3.5 hänför sig, om annat inte anges, till årsskiftet 1972/73.

Län Huvudman Landsting Kommun Kyrkl. org. Huvudbyrå Filial Huvudbyrå Filial Huvudbyrå Filial Stockholm Stockholm Vällingby (Tegnérg) Alvik Stockholm (Hornsg) Stockholms Solna Märsta Järfälla Täby Täby Sundbyberg Åkersberga Uppl -Väsby Södertälje Huddinge Handen Tyresö Uppsala Uppsala Uppsala Uppsala Söderman- Eskilstuna Katrineholm lands Nyköping Östergöt- Norrköping lands Linköping Motala Jönköpings Jönköping Eksjö Nässjö Värnamo Kronobergs Växjö Lenhovda Ljungby Älmhult Kalmar Kalmar Västervik Kristian- Kristian— Ängelholm stads stad Malmöhus Lund Trelleborg Malmö Ystad Helsingborg Hallands Halmstad Falkenberg Kungsbacka Varberg Göteborg Mölndal Göteborg Göteborg 0 Bohus Uddevalla Älvsborgs Borås Borås Vänersborg Skaraborgs Skövde Lidköping Mariestad Värmlands Karlstad Munkfors Örebro Örebro Västmanlands Västerås Västerås Kopparbergs Falun Avesta Ludvika Ludvika Mora Gävle Gävle Bollnäs borgs Hudiksvall Sandviken Västernorr- Sundsvall Sundsvall lands Jämtlands Östersund Väster- Umeå Skellefteå bottens Skellefteå

främst i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet för att eliminera problem med långa avstånd. De flesta byråerna är förlagda till lokaler som är skilda från de sjukvårdande och socialvårdande organens, däremot förekommer samlokalisering av filialerna med sjukvårdande organ.

Rådgivningsbyråernas närmare lokalisering och fördelning på olika hu- vudmän framgår av tabell 2211.

Personal

Den försöksvis anordnade familjerådgivningen borde såsom tidigare an- förts lämpligen organiseras enligt något av följande tre alternativ: a. fristående familjerådgivningsbyrå med abortrådgivning under ledning av läkare eller kurator (typ I A); b. familjerådgivningsbyrå med abortrådgivning, förlagd till sjukhus och under ledning av läkare (typ I B); c. fristående familjerådgivningsbyrå utan abortrådgivning under ledning av kurator (typ II).

Ingen huvudman har emellertid valt en organisation av typ I A. 29 byråer (21 It och 8 kn) är organiserade enligt typ II och sju byråer enligt typ I B. I praktiken fungerar dock endast fem byråer enligt 1 B, eftersom två byråer har helt skilt abortrådgivningen från familjerådgivningsverk- samheten.3 Endast en landstingsbyrå tillhandahåller preventivmedelsråd- givning som fristående service. Övriga byråer hänvisar i de flesta fall till andra institutioner för sådan rådgivning.

103 personer tjänstgör som familjerådgivare i landet. 60 av dessa uppe- håller heltidstjänster, övriga tjänstgör på deltid. 74 personer är anställda i landstingen. Av dessa är 69 socionomer. Tre av dem har dessutom S:t Lukasstiftelsens utbildning och 31 har mentalhygienisk vidareutbildning. Av de 29 primärkommunalt anställda är 27 socionomer, samtliga med mentalhygienisk vidareutbildning. Drygt hälften av byråerna har någon form av intern vidareutbildning. Vanligast förekommande är KLFR:s studiedagar samt de av RFSU4 anordnade sexologikurserna. Vidare har förekommit fördjupade studier i olika terapiformer, grupp-, familje- och individualterapi med huvudsakligen psykodynamisk inriktning.

Samtliga byråer har vuxenpsykiater som konsult, 27 har dessutom gynekolog och 22 har jurist. Vid nio byråer förekommer barnpsykiatrisk expertis (inkl barnpsykolog). Andra experter förekommer i varierande grad. Jurist konsulteras inom det familjerättsliga området. Eftersom be- hovet av juridisk expertis inte är tillgodosett inom byråerna, anlitar fa- miljerädgivarna privatpraktiserande jurist eller rättshjälpsanstalt (fr 1.7.1973 allmänna advokatbyråer). Familjerådgivarna är huvudansvariga för behandlingen och tar tillsammans med klienten initiativet till inkal— lande av konsult.

Statsbidrag utgick den 1.1.1973 till 25 landstingskommunala och tre

3 För uppgifter om hur den särskilda abortrådgivningsverksamheten i övrigt är organiserad hänvisas till 1965 års abortkommittés betänkande Rätten till abort (SOU 1971:58). 4 Riksförbundet för sexuell upplysning.

primärkommunala byråer. För budgetåret 1973/74 har 430 000 kr anvi- sats för ändamålet.

22.3.3. Klienter

Under år 1971 var 7 251 ärenden aktuella inom familjerådgivningen i landet. Av dessa var 5 758 nyanmälda under året. I varje ärende förekom- mer flera personer. De allra flesta familjer som är aktuella har 2—4 barn. De vanligast förekommande paren är gifta och har varit gifta 5—9 år eller 20 år och därutöver. Den mest talrikt representerade åldersgruppen är 30—39 år. Åldrarna 20—29 och 40—49 år är också stora grupper.

När det gäller männens yrken är industriarbetare den största gruppen. Därefter kommer tekniker, tjänstemän, affärsanställda och egna företaga- re. De yrkesarbetande kvinnorna finns inom grupperna kontorister, vård- personal och affarsanställda.

De flesta klienterna kommer på eget initiativ. De byråer som tagit emot relativt många klienter på remiss är som regel sjukhusanknutna. Klienter som har lång resväg till byrån är i högre utsträckning remittera- de/rekommenderade av annan institution eller person.

De viktigaste informationskällorna för kontakten med familjerådgiv- ningen är bekanta, massmedia, läkare, socialarbetare av olika slag, tele- fon- och socialkatalogen. Av en uppföljningsstudie i Stockholm framgick att släktingar/bekanta samt landstings- och socialkatalogen var de främsta medlen att skaffa sig information om familjerådgivningen.

Byråerna anmodades i enkäten att ange de fyra mest förekommande problem som klienterna uppgav vid anmälan om samtal. Svaren redovisas här nedan. Problemen anges i den ordning som sammanställningen över svarsfrekvensen utvisat. Det bör påpekas att de olika problemkategorier- na överlappar varandra. Otrohet och sexuella problem; — ekonomiska och juridiska problem (oenighet i ekonomiska frågor); » alkoholproblem och tablettmissbruk; skilsmässa/separation har aktualiserats; - psykisk störning hos någon familjemedlem; — svårigheter att kommunicera; — ej preciserade samlevnadsproblem; problem i samband med barn och släkt (oenighet i barnuppfostran, generationskonflikter).

22.3 .4 Metodik

Det gemensamma metodsystemet inom familjerådgivningen grundar sig på case work (socialvårdsmetodik) med inriktning på relationer mellan familjemedlemmar, i första hand vuxna. Familjerådgivarnas strävan är att träffa båda makarna. Även sammanträffande med andra familjemedlem- mar bedöms vara viktigt. Detta sker också i stor utsträckning. Gemensamma samtal med två familjemedlemmar samtidigt förekom- mer i ungefär 1/4 av ärendena vid drygt hälften av antalet byråer. Samtal

med hela familjen förekommer vid en majoritet av byråerna, dock i be- gränsad omfattning. Flera byråer redovisar en större andel gemensamma samtal. Det är relativt ovanligt att kontakten startar med gemensamt samtal och än ovanligare att det sker med familjesamtal. Samtalens längd varierar från en och en halv till två timmar för gemensamma samtal.

Vid hälften av byråerna förekommer samtal där två terapeuter, tex familjerådgivare och läkare, samtidigt deltar och vid ungefär en fjärdedel förekommer någon form av samtalsgrupper för klienter.

Alla byråer arbetar med både engångs-, korttids- och långtidskontak- ter. Vid de flesta byråerna överväger korttidsärenden (2—8 samtal), där- efter kommer engångskontakter (] samtal). Långtidskontakter (mer än 8 samtal) förekommer i ett relativt litet antal ärenden. Vid fem byråer utgör dock dessa ärenden över 20 procent.

Konsulterna, som huvudsakligen representerar psykiatri, gynekologi och juridik, deltar regelmässigt i byråns konferenser, som vid övervägande antalet byråer äger rum varje eller varannan vecka. Ändamålet med kon— ferensen är att belysa ett eller flera ärenden ur olika aspekter samt att fördjupa förståelsen av dynamiken i familjen, av individernas intrapsykis- ka problem samt av relationen mellan familjerådgivaren och familjen.

S k handledning är ett vanligt instrument inom familjerådgivningen. Handledarens uppgift är att medverka vid analysen av tillämpad metodik i det enskilda ärendet, att motverka partiska ställningstaganden i behand- lingsarbetet och att diskutera familjerådgivarens egna reaktioner. Det finns önskemål om utökad handledning och då gärna av mer erfaren kollega från annan byrå. Detta är ett generellt önskemål men har fram- förts speciellt av ensamtjänstgörande familjerådgivare. Sju byråer har i enkätsvaren dessutom uttalat önskemål om psykoanalytiker som konsult för familjerådgivare.

I syfte att tillgodose kravet på sekretess har rådgivningsbyråerna egna arkiv samt egen kontorspersonal. Klienterna registreras ej i något offi- ciellt register. En tendens att anonymisera arkiverade handlingar, dvs inte uppta födelsedata osv, har gjort sig gällande under senare tid. Det finns dessutom möjlighet att komma till familjerådgivningen utan att uppge sitt namn. Detta utnyttjas av en del klienter.

Familjerådgivningen kan verka dels genom det direkta behandlings- arbetet, dels genom den utåtriktade, pedagogiska verksamheten. I be- handlingsarbetet är det viktigt att hjälp till att konstruktivt bearbeta konflikter ges i ett tidigt skede av samlevnadskrisen. Insatser innan posi- tioner blivit låsta kan t ex förebygga tvister om umgänges- och vårdnads- rätt samt över huvud förhindra fördjupade konflikter, vilka lätt får långtgående sociala konsekvenser. Den förebyggande sidan av rådgivnings- verksamheten anses därför ha stor betydelse för såväl vuxna som barn. Samlevnadskurser för unga par anordnas däremot i mycket liten utsträck- ning (2 byråer). Även den pedagogiska verksamheten tillmäts stor bety- delse. Den bedrivs i form av studiebesök och undervisning och är relativt omfattande. Familjerådgivningen vänder sig därvid till gymnasiets årskur- ser, studerande vid socialhögskola, inom sjuksköterskeutbildning (olika nivåer) samt grundskola. Andra yrkeskategorier är lärare, psykologer, sjukvårdspersonal och socialarbetare.

Familjerådgivningen har kontakt med ett stort antal institutioner, främst sjukvårds-, socialvårds- och rättshjälpsorgan. Den oftast förekommande formen för samarbete är hänvisningar till och från farrriljerådgivningen. Studiebesök mellan institutionerna och gemensamt deltagande i olika kurser är av mindre omfattning. Det förekommer att man arbetar gemen- samt i enskilda ärenden. I enstaka fall är familjerådgivarna konsulter vid andra institutioner. Vid intervjuer med socialassistenter och sjukhuskura- torer har önskemål framförts om att kunna konsultera en familjerådgiva- re. Detta skulle kunna ske antingen i form av handledning, individuellt eller i grupp, eller genom att familjerådgivaren går in som med-terapeut i ärenden.

Utredningen har försökt kartlägga antalet ärenden som är gemensam- ma för familjerådgivningen och socialvården. Det har emellertid visat sig vara svårt att få fram jämförbara, tillförlitliga siffror beroende på att socialregistren inte är uppbyggda efter ett enhetligt system. Med hänsyn till anonymitetsskyddet inom familjerådgivningen har det också varit svårt att göra en omfattande undersökning. Det har emellertid framgått att i de flesta gemensamma ärendena kontakten med socialbyrån avser kompletterande socialhjälp. I mindre utsträckning förekommer ärenden av nykterhets- och barnavårdande karaktär. I en särskild studie på grund- val av ett material från Stockholm, avseende till familjerådgivningen ny- anmälda klienter under tiden mars—juni 1971, visade sig frekvensen ge- mensamma ärenden uppgå till 15,4 procent.

Både socialassistenter och sjukhuskuratorer bedömer att det ofta finns samlevnadsproblem bakom de symtom klienterna själva uppger. Vanliga problem som framförs är tex ekonomiska svårigheter, sjukdomssymtom av olika slag - främst psykosomatiska — samt barnproblem som speglar en familjeproblematik. ”Relationsproblem upplever vi som både orsak och verkan.” Behovet av behandling beskrivs således av båda yrkesgrup- perna som stort. Det är emellertid ofta svårt att göra klienten medveten om dessa problem samt att motivera honom att söka hjälp för dem.

22.4 Behovet av familjerådgivning

Det aktuella behovet av familjerådgivning är svårt att bedöma. Relations- problem av olika slag förekommer i samband med vårdbehov som tillgodoses inom sjukvården och socialvården. Det torde vidare förekom- ma ett latent behov som skulle aktualiseras vid en aktivare information om hjälpmöjligheterna på detta område. Familjerådgivningen bedöms således fn inte vara tillräckligt känd och utnyttjad av allmänheten. Delvis sammanhänger detta med att den hittills har fått en begränsad utbygg- nad.

Två faktorer som kan komma att påverka behovet av familjerådgivning i framtiden skall här uppmärksammas. Det gäller dels den obligatoriska medlingens avskaffande, dels förändringen av barnavårdsmannainstitutio- nen.

Den obligatoriska medlingen har upphört fr o m den 1.1.1974. Med-

lingen blir istället frivillig och bestämmelser härom har flyttats till en särskild lag om medling mellan samlevande.

Familjelagssakkunniga anförde om familjerådgivningens roll i detta sammanhang bl a.5

Enligt vår mening erbjuder familjerådgivningen genom sin organisato- riska uppbyggnad och inriktning av sin verksamhet det mest ändamåls- enliga instrumentet när det gäller att förebygga förhastade skilsmässor. Den bredare diskussion och belysning av makarnas relationer på alla fa- miljens funktionsområden som kan komma till stånd inom familjerådgiv- ningens ram måste rimligtvis kunna ge makarna större möjligheter än medlingen i dess nuvarande utformning att rätt bedöma sin situation.

Familjelagssakkunniga såväl som föredragande statsrådet6 underströk vikten av en utbyggnad av familjerådgivningen och såg en sådan som en förutsättning för den obligatoriska medlingens avskaffande. I avvaktan på socialutredningens förslag om familjerådgivningens framtida organisation föreslogs att frivillig medling skall kunna erbjudas. Minst två medlare, utsedda av länsstyrelsen, skall finnas för varje kommun.

Vid riksdagens behandling av propositionen jämte i ärendet avgivna motioner anförde lagutskottet7 bl a följande.

Med hänsyn till familjerådgivningens mångsidiga karaktär bör familje- rådgivningen ersätta medlingen. Detta måste dock ses på sikt, och tills vidare får systemet med särskilda medlare bibehållas. När familjerådgiv- ningen blivit fullt utbyggd torde det inte föreligga något behov av att ha medlingen kvar.

Sedan utskottet konstaterat att socialutredningen har att framlägga förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisa- tion och att ett slutligt förslag i detta hänseende kan förutses dröja, uttalade utskottet att det i likhet med familjelagssakkunniga vill under- stryka det angelägna i att uppbyggnaden av familjerådgivningen fortsätter i så snabb takt som möjligt.

Genom de nya bestämmelserna för äktenskap och skilsmässa som trätt i kraft den 1.1.1974 överlåter samhället åt individerna själva att i högre grad ta ansvaret för samlevnaden. Minskningen av kringgärdande regler för samlevnaden mellan makar och individens större ansvar kan leda till ökad efterfrågan på rådgivning. Särskilt i samband med separationer och skilsmässor kommer det att finnas ett behov av hjälp att uppnå lösningar som dels är tillfredsställande för kontrahenterna, dels förhindrar negativa konsekvenser och störningar för barnen.

Även barnavårdsmännen arbetar med samlevnadsproblem, bla um- gängesrättsfrågor både för icke gifta och för frånskilda par. Det har från barnavårdsmannahåll i intervjuerna framhållits att deras klienter även för framtiden kommer att ha behov av relationsbehandling. Sedan den obli- gatoriska barnavårdsmannainstitutionen avskaffats,8 kan det inte uteslu- tas att detta behov i större utsträckning kommer att riktas mot familje- rådgivningen.

5 SOU 1972:41s175. 6 Prop 197332. 7 LU 1973:20. 3 Se prop 1973:100 och lag (1973:808) om ändring i barnavårdslagen.

Barnens och ungdomens situation behandlas mer ingående i andra de- lar av detta betänkande. Det är emellertid i det här sammanhanget av betydelse att konstatera att stort behov av allmän föräldrainforrnation och rådgivningi uppfostringsfrågor föreligger.9

Människors inställning till familjens inre problematik har under senare tid undergått en förändring i riktning mot större öppenhet. Ett tecken härpå är att enligt den genomförda kartläggningen yngre människor fin- ner det naturligt att gemensamt söka familjerådgivning och genomföra behandlingen i gemensamma samtal. Massmedias benägenhet att ofta be- handla samlevnadsproblem speglar också denna öppenhet. Dessa faktorer kan medverka till ökad efterfrågan på familjerådgivning.

Sarrrhällsförändringar påverkar familjen som grupp. Som exempel här- på kan nämnas omflyttningar och förändringar i arbetslivet. Trots att sådana förändringar sker förhållandevis snabbt, kommer effekten i famil- jen betydligt långsammare. Invandrarnas successiva inlemmande i det svenska samhället efter inflyttningen hit har också påverkat familjerela- tionerna. Inom familjerådgivningen möter man problem som uppstår på grund av skilda kulturtraditioner, olika normer och skilda attityder bl a till kvinnans ställning.

22.5. Familjerädgivningens framtida inriktning och organisation

Socialutredningen vill inledningsvis framhålla att när i det följande famil— jerådgivningsverksamhetens framtida inriktning och organisation behand- las, utredningen utgår från att den speciella abortrådgivningen och den abortförebyggande rådgivningen i fortsättningen inte skall vara en uppgift för familjerådgivningen. Utredningen delar på denna punkt den uppfatt- ning som kommit till uttryck i 1965 års abortkommittés betänkande Rätten till abort. Förslag till ny abortlagstiftning har i proposition (1974z70) lagts fram vid årets riksdag. I förslaget berörs också olika former av abortförebyggande åtgärder, inklusive preventivmedelsrådgiv- ning. Sexualundervisningens och sexualupplysningens omfattning, inne- håll och mål övervägs av utredningen (E 1965:55) rörande sexual- och sarnlevnadsfrågor i undervisnings- och upplysningsarbetet (USSU). Social- utredningen anser sig därför inte böra gå in på frågan om behovet av och formerna för en preventivmedels- och abortrådgivning.

22.5.1. Familjerådgivningen bör behållas och vidareutvecklas

Erfarenheterna av försöksverksamheten visar att familjerådgivningen fyl- ler en viktig uppgift. Sannolikt är behovet av familjerådgivning väsentligt större än det som fn kan tillgodoses. För att så är fallet talar dels att de

9 Arbetsgruppen (S 1973z7) för frågor rörande verksamheten för barn med särskilda behov av stödåtgärder m in har genom tilläggsdirektiv våren 1974 fått i uppdrag att utreda föräldrautbildning. Olika vägar skall prövas genom praktisk försöksverksamhet, bl a att anknyta föräldrautbildning och föräldrainformation dels till landstingens mödra— och barnhälsovård, dels till kommunernas förskoleverksam- het och förebyggande barna- och ungdomsvård i övrigt. Vidare skall uppmärksam- mas upplysningsverksamhet genom frivilliga organisationer.

tjänster som familjerådgivningen erbjuder inte är särskilt väl kända, dels att familjerådgivningen inom stora delar av landet saknas på eller i närhe- ten av hemorten. Bättre kännedom om rådgivningsverksamheten liksom ökade möjligheter att ta dess tjänster i anspråk kan således väntas leda till väsentligt ökad efterfrågan. I samma riktning verkar också slopandet av den obligatoriska medlingen, där socialutredningen delar lagutskottets mening att den frivilliga medlingen är en funktion som i framtiden bör fyllas inom ramen för en utbyggd familjerådgivning.

Familjerådgivning bör därför göras till en författningsmässigt reglerad uppgift för kommuner eller landsting. (Utredningen återkommer till frå- gan om huvudmannaskapet i nästa avsnitt.) Detta innebär att alla med- borgare oavsett samlevnadsform bör ges möjlighet att kostnadsfritt få kvalificerad hjälp med bearbetning av relationsproblem. Det är därvid angeläget att familjerådgivningens förebyggande karaktär förstärks. Detta kan ske genom utbyggd information i syfte att underlätta kontakt på ett tidigt stadium med människor som har samlevnadsproblem. En annan viktig del är upplysningsverksamhet i sarnlevnadsfrågor. Den bör i intensifierad form bedrivas i skolor, inom folkbildningsverksamheten och som ett led i den allmänna sociala rådgivningen.

Klienternas kontakter med familjerådgivningen måste självfallet base- ras på frivillighet. Familjerådgivningens personal bör omfattas av samma regler om tystnadsplikt som gäller för annan socialvårdspersonal. Därjäm- te bör de inskränkningar i rätten att höra familjerådgivare m fl som vittne som stadgas i 36 kap 5 5 rättegångsbalken behållas även i fortsättningen. Bestämmelserna i lagen om inskränkning i rätten att utbekomma allmän- na handlingar synes i övrigt ge erforderliga garantier för nödvändig sekre- tess. Familjerådgivningens tjänster bör dessutom på begäran kunna tas i anspråk utan någon registrering av klienten. Denne bör upplysas om den- na möjlighet. Gällande sekretessbestämmelser för socialvården i dess hel- het bör enligt socialutredningens mening bli föremål för översyn. Utred-

ningen avser att uppmärksamma detta frågekomplex i ett senare betän- kande (jfr 23 .3).

22 .5 .2 Huvudmannaskap

Huvudmannaskapet har under den hittills bedrivna försöksverksamheten varit splittrat. Socialutredningen finner det angeläget att ansvaret för familjerådgivningen läggs på en bestämd huvudman. Vid övervägandena om huvudmannaskapet bör även frågan om familjerådgivningens nuvaran- de ställning som fristående organisation prövas. För lösandet av dessa frågor synes i första hand fyra olika alternativ ha aktualitet.

a. Familjerådgivningen behålls som landstingskommunal angelägenhet. De primärkommunala byråer som nu finns överförs till samma organisa- tion. Inom ramen för detta alternativ kan familjerådgivningen knytas antingen till landstingens organisation för sociala uppgifter och därmed underställas social nämnd eller till sjukvårdsorganisationen och därmed underställas sjukvårdsstyrelse. Vid sistnämnda alternativ kan även en sam- ordning med barnavårdscentral eller PBU övervägas. Tillgängligheten bör

ökas genom ett mer konsekvent uppbyggt filialsystem.

b. Familjerådgivningen inordnas under primärkommunernas sociala nämnder men behålls som självständig förvaltningsorganisation. Den för- läggs lokalmässigt åtskild från socialbyråer men kan också inordnas i socialcentra. Inom ramen för sådan organisation kan samarbetet med den övriga socialvården utvecklas i samma avseende som i alternativ 0 nedan.

c. F amiljerådgivningen inordnas i den primärkommunala socialvårdens förvaltningsorganisation. Den bildar där om möjligt en särskild enhet eller motsvarande. Inom denna enhet, som kan bestå av en eller flera hel- eller deltidsanställda befattningshavare, handläggs ärenden d-är hjälp med bear- betning av relationsproblem är den centrala uppgiften. Härutöver medver- kar familjerådgivningsenhetens personal såsom konsulter i andra enheters (socialarbetares) rådgivnings- och behandlingsarbete. Vidare medverkar de i utvecklingsarbete avseende metodfrågor inom hela socialvårdsorgani- sationen. Familjerådgivningen undantas från de regler om ärenderegistre- ring som kan komma att gälla för socialvården i övrigt.

d. Funktionen familjerådgivning åläggs den primärkommunala socialvår- den och utövas av denna utan någon särskild organisatorisk enhet härför. Nu tillgängliga resurser inom familjerådgivningsverksamheten införlivas med den primärkommunala socialvårdsorganisationen. De generella reg- lerna om sekretess och ärenderegistrering får gälla även för denna funk- tion.

Överväganden

Beträffande huvudmannaskapet finner socialutredningen övervägande skäl tala för att familjerådgivningen bör knytas till primärkommunerna. Motiven härför kan sammanfattas i tre huvudpunkter: — familjerådgivningens uppgift ligger mycket nära den primärkommunala socialvårdens uppgifter;

uppgiften att prioritera de mest angelägna behoven underlättas;

gemensam huvudman ökar förutsättningarna att överblicka samt att effektivt utnyttja de samlade resurserna. Den primärkommunala socialvårdens uppgift är att bearbeta mänskliga och sociala problem oavsett deras orsaker. Relationsstörningar ingår myc- ket ofta som ett viktigt inslag i problembilden. Familjerådgivningen seri sin verksamhet familjen som en helhet och lägger stor vikt vid familjens sociala situation. Härvidlag finns således påtagliga beröringspunkter mel- lan familjerådgivningen och primärkommunal socialvård. Eftersom den nuvarande funktionella uppdelningen av socialvården föreslås upphöra helt och eftersom helhetssynen skall vara vägledande för socialvårdens arbetssätt, framstår en fortsatt uppdelning av familjerådgivningen och so- cialvården på skilda huvudmän som otidsenlig.

Konstaterandet att såväl familjerådgivningens som den primärkommu- nala socialvårdens klienter har behov av relationsbearbetning aktualiserar frågan, i vilka hänseenden klientbehoven kan anses skilja sig åt. Den mest

påtagliga skillnaden är enligt utredningens mening hänförlig till de för- väntningar klienterna initialt har på respektive organs tjänster.

De klienter som anlitar familjerådgivningen är redan från början med- vetna om att de har samlevnadsproblem av psykologisk art. De anser sig inte i första hand vara i behov av medicinska insatser och efterfrågar inte heller sociala hjälpåtgärder. Det föreligger regelmässigt en krissituation som gör att klienten medvetet efterfrågar omedelbar hjälp med sin rela- tionsproblematik. En viktig förutsättning för en väl fungerande rådgiv- ning är att samtalen kan ske på en i förväg avtalad tid, att de kan bedrivas ostörda samt i längd anpassas till det behov som föreligger. En annan viktig förutsättning som berörts under 22.5.1 är möjligheten att tillgodo- se klienternas behov av sekretess- och anonymitetsskydd.

De klienter som vänder sig till primärkommunens socialvård har ofta initialt förväntningar om stöd och hjälp i andra hänseenden. Det kan t ex gälla ekonomisk hjälp, placering av barn i daghem eller fosterhem etc. De svårigheter i samlevnaden som eventuellt visar sig föreligga blottläggs i regel i ett senare skede, när kontakten med socialarbetaren utvecklats. Det som formellt för klienten i kontakt med socialvården blir sålunda sociala hjälpbehov bakom vilka det erfarenhetsmässigt kan dölja sig om- fattande samlevnadsproblem. Socialarbetaren har ofta på grund av sitt breda utbud av tjänster, där mer kortsiktig lösning i akuta situationer inte sällan dominerar, begränsade möjligheter när det gäller att avsätta tid för ostörda, längre samtal med klienter.

Det behov som familjerådgivningen skall tillgodose har trots det nu sagda mycket gemensamt med det behov av relationsbearbetning som den primärkommunala socialvården ställs inför. Det är därför uppenbart att bedömningen av de i varje situation mest adekvata insatserna underlättas av ett gemensamt huvudmannaskap för socialvården och familjerådgiv- ningen.

Familjerådgivningens resurser är numerärt relativt små. De utgör emel- lertid inte minst från metodsynpunkt en väsentlig tillgång. Samtidigt har det nyss konstaterats att socialvårdens klienter ofta företer omfattande relationsproblem som det är angeläget att i ökad utsträckning kunna bearbeta. För flertalet kommuner skulle familjerådgivningens resurser där- för innebära ett värdefullt metodmässigt tillskott samt stimulera det övri- ga behandlingsarbetet inom den primärkommunala socialvården. En inte- gration eller i vart fall ett nära samarbete mellan familjerådgivningen och socialvården bör därför resultera i ett effektivare utnyttjande av familje- rådgivningens kvalitativa resurser.

Sedan familjerådgivningskommittén vid mitten av 1960-talet övervägde frågan om huvudmannaskapet har förutsättningarna för valet av huvud- man ändrats i flera betydelsefulla avseenden. Viktigast är därvid givetvis genomförda kommunsammanläggningar. Socialvårdens organisatoriska och kvalitativa utveckling har också stor betydelse i sammanhanget, lik- som den pågående utbyggnaden av den öppna hälso- och sjukvården. Härigenom ökar möjligheterna att få biträde av medicinsk sakkunskap och att etablera ett teamarbete. Den offentliga rättshjälpens omorganisa- tion ökar möjligheterna att få juridiska konsultationer. Vidare har stats- makterna så sent som år 1973 beslutat förlägga den frivilliga medlingen i

äktenskapstvister till primärkommunerna. Denna uppgift bör i likhet med vad lagutskottet redan uttalat — på något längre sikt kunna övertas av en successivt utbyggd familjerådgivning.

Dessa omständigheter utsluter inte att ett primärkommunalt huvud- mannaskap även kommer att erbjuda problem. Många kommuner kom- mer fortfarande att vara för små för att ha underlag för en väl fungerande familjerådgivning. Detta spörsmål behandlas närmare under 22.5.4.

22.5.3. Familjerådgivning i kyrklig/ekumenisk regi

Antalet familjerådgivningsbyråer med kyrklig eller ekumenisk huvudman uppgick den 31.12.1971 till 13. Byråernas lokalisering framgår av tabell 22:l. Till verksamheten var vid samma tidpunkt 20 hel- eller deltidsan- ställda familjerådgivare knutna. Av dessa var tio socionomer, varav åtta dessutom hade S:t Lukasstiftelsens utbildning. Samtliga byråer hade juridisk och åtta även vuxenpsykiatrisk konsult. De deltog regelmässigti byråns konferenser.

Byråernas aktuella ärenden uppgick under år 1971 till sammanlagt 1 326. Av dessa var 766 nyanmälda under året. Beträffande klientstruk- turen har inte några påtagliga skillnader i förhållande till de kommunala byråerna framkommit. Även beskrivningen av de problem som klienterna åberopar vid sin anmälan om rådgivning sammanfaller i stort med de offentliga byråernas.

Praktiskt taget samtliga familjerådgivare medverkar i undervisning, främst vid gymnasie- och sjuksköterskeskolor. Även samarbete med andra institutioner och samhällssektorer förekommer. Sammanfattningsvis kan konstateras att verksamheten vid de kyrkliga och ekumeniska byråerna företer stora likheter med den familjerådgivning som bedrivs av landsting- en och primärkommunerna. Statsbidrag utgår f n inte.

En särskild fråga i det här sammanhanget utgör de kyrkliga och ekume- niska rådgivningsbyråernas framtida ställning. Socialutredningen har ut- talat sig för en kraftig utbyggnad av den i offentlig regi drivna familjeråd- givningen. Uppgiften föreslås bli lagd på primärkommunerna. Särskilt så länge samhällets resurser för familjerådgivning är otillräckligt utbyggda fyller de kyrkliga och ekumeniska byråerna en betydande uppgift. I den mån en utbyggd familjerådgivning kan göras tillgänglig för alla som behö- ver sådan, torde behovet av kompletterande insatser genom andra huvud- män bli mindre. Det finns emellertid inte anledning att nu överväga för- ändring i dessa byråers ställning och verksamhet. Några av byråerna uppbär i dag bidrag från kommun eller landsting. Socialutredningen förutsätter att bidrag skall kunna utgå även i fortsättningen, om man från kommunal sida bedömer verksamheten vara ett värdefullt komplement till sin egen.

22 .5 .4 Organisation

Socialutredningen har i föregående avsnitt redovisat olika alternativ be- träffande såväl huvudmannaskap som organisation. Inom ramen för ett primärkommunalt huvudmannaskap återstår tre alternativ i fråga om fa-

miljerådgivningens ställning i organisatoriskt hänseende. Utredningens grundläggande syn i denna fråga är att kommunerna bör ges möjlighet att lösa organisationsfrågan utifrån de behov och förutsättningar som förelig- ger i varje enskild kommun.

Vid valet mellan de tre alternativen är det emellertid angeläget att kommunerna beaktar vissa särskilda förutsättningar som bör vara uppfyll- da för att familjerådgivningen skall kunna fungera tillfredsställande. Här har sekretessen och klientens möjligheter att vara anonym och slippa registrering grundläggande betydelse. De komplicerade och ömtåliga pro- blem familjerådgivningen ställs inför motiverar en viss specialisering även i en ny organisation. Därigenom bör också behovet och värdet av fort- bildning, fördjupning i metodfrågor samt yrkesmässig erfarenhet lättare kunna tillvaratas.

Det är vidare angeläget att erfarna familjerådgivare kan utnyttjas för handledning och samråd. Detta behov blir särskilt utpräglat under ett uppbyggnadsskede. Tillgången till konsulter är en annan viktig förutsätt- ning. Den bör tryggas genom avtal med iförsta hand landstingen. Famil- jerådgivningen måste också dimensioneras på sådant sätt att den utåtrik- tade, pedagogiska verksamheten kan fullgöras.

Socialutredningen har inledningsvis betonat att organisationsfrågan bör lösas utifrån varje enskild kommuns behov och förutsättningar. Därav följer att utredningen finner det olämpligt att förorda en konsekvent tillämpning av endast ett av de tre skisserade alternativen. Förutom det förhållandet att kommunernas behov och förutsättningar starkt varierar sker också förändringar över tiden. Utan att vara i tillfälle att kunna beakta skiftande lokala behov och förutsättningar finner utredningen att alternativ c i princip bäst representerar den awägning som måste göras mellan å ena sidan behovet av att kunna överblicka, prioritera samt sam- ordna tillgängliga resurser, å andra sidan angelägenheten av att säkra nöd- vändiga förutsättningar för att familjerådgivningen skall kunna fungera tillfredsställande.

Frågan om förenande av familjerådgivning med annan funktion kan förutses få aktualitet, därest något av alternativen c (deltidstjänst) eller (1 övervägs. Förenandet av flera funktioner skulle emellertid lätt kunna leda till svårbemästrade rollkonflikter som det enligt utredningens mening finns anledning att särskilt uppmärksamma. En sådan tänkbar situation är uppgiften att ge en familj stöd och hjälp i en samlevnadskris för att i ett senare eller tidigare skede ha till uppgift att avge yttrande rörande den mest lämpade vårdnadshavaren vid skilsmässa. Även när det gäller regist- rering av klientdata och upprätthållande av nödvändig sekretess kan denna dubbla funktion vålla svårigheter. Socialutredningen har som redan framhållits för avsikt att i en senare utredningsetapp göra en allmän översyn av gällande bestämmelser rörande sekretess- och anonymitets— skyddet inom socialvården. I detta sammanhang kommer också de sär- skilda komplikationer som här antytts att uppmärksammas. Här påtalade risker för rollkonflikter leder till slutsatsen att befattningshavare, verk- sam inom den primärkommunala socialvården, inte bör förena familjeråd- givning med annan socialvårdspräglad funktion.

De mindre kommunernas behov torde kunna tillgodoses genom att två

eller flera kommuner delar tjänst som familjerådgivare eller att en kom- mun köper sådana tjänster av en närbelägen kommun. Sådana lösningar skulle också skapa större förutsättningar att förfoga över flera familjeråd- givare. Det stöd och det samråd mellan yrkesverksamma rådgivare som bedöms vara viktigt skulle därigenom i viss utsträckning kunna till- godoses.

23. Socialvårdens samverkan med andra verksamhetsområden

23.1. Bakgrund

Som framgått av kapitel 12 är det svårt att precisera och klart avgränsa socialvårdens ansvarsområde. Socialvården tangerar flera andra verksam- hetsområden och dess organ är beroende av samspel med andra organ. Detta är också en konsekvens av helhetssynen och socialvårdens yttersta ansvar.

De problem som föreligger i samarbetet mellan de olika organen har närmare redovisats under 7.7. Problemen kan sammanfattningsvis sägas ha fem huvudorsaker.

a. Det saknas väl fungerande administrativa former för samordning av verksamhets- och resursplaneringen. Konsekvenserna härav kan bli brist på initiativ, kompetenstvister och dålig ömsesidig anpassning av resurser och arbetsformer till samarbetets krav.

b. Referensramarna är olika. Denna faktor har samband med att olika organ har olika huvudinriktning, att personalen har olika utbildning samt att organisation och arbetssätt varierar. Detta kan leda till bristande samstämmighet i målen för de konkreta åtgärderna och därmed bristande konsekvens i handlandet. Den ömsesidiga förståelsen och möjligheterna till gemensamma praktiska åtgärder försvåras.

0. Inom olika funktionsområden är kunskaperna otillräckliga om övriga områden med vilka samverkan behöver äga rum. Detta kan leda till ömsesidigt orealistiska förväntningar på insatser men också till dubbelar- bete och till oförmåga att när så behövs etablera en ändamålsenlig samverkan. d. Arbetsforrnema för gemensamt problemlösande — lagarbete över förvaltnings— och yrkesgränser — är inte tillräckligt utvecklade. Även detta kan leda till dubbelarbete samt till bristande tidsmässig och funktionell samordning av åtgärderna i enskilda vård- och behandlings- ärenden. e. Risk för kostnadsövervältring medför problem. Av kostnadsskäl har varje huvudman en naturlig strävan att tillse. att det egna ansvarsområdet inte utvidgas utan anslagskompensation. Det splittrade huvudmannaskapet för olika verksamheter kan därför leda till brist på initiativ, motsättningar

beträffande vem som har ansvaret samt i sista hand att enskilda vårdbehov blir förbisedda.

Problemen kan inte lösas genom total integration av de olika verksam- hetsområdena. Dessa är alltför många och heterogena i fråga om verksamhetens inriktning, typ av resurser och fackkunskaper. Problemen måste istället lösas genom olika former av samarbete. På initiativ av socialutredningen har frågan om försöksverksamhet med socialcentra m m utretts av en arbetsgrupp med representanter för socialstyrelsen, riksförsäkringsverket, arbetsmarknadsstyrelsen, kommun- förbundet, landstingsförbundet och socialutredningen. Resultatet av utredningsarbetet redovisades i maj 1971 i en PM angående försöksverk— samhet med social samverkan. I denna PM framlagt förslag kan i korthet sägas innebära att socialvården skall etablera ett funktionellt samarbetei alla riktningar och i alla situationer där detta kan bedömas ändamålsen- ligt och rationellt för att lösa socialvårdens uppgifter. Det innebär således praktisk samverkan över förvaltnings- och huvudmannaskapsgränser men i princip utan ifrågasättande av dessa gränser och utan lokalmässig samordning.

F n pågår en omfattande utvecklings- och försöksverksamhet på detta område. Socialstyrelsen har sedan oktober 1971 Kungl Maj is uppdrag att i samråd med bla socialutredningen, flera centrala ämbetsverk samt kommunförbundet och landstingsförbundet organisera, leda och utvär- dera en försöksverksamhet enligt de riktlinjer som anges i ovan nämnda promemoria. Denna försöksverksamhet har genomförts i Falu kommun och pågår i Linköpings och Ljusdals kommuner. Försöksverksam- heten avser planering, social information och klientarbete. Den förutsät- ter som nämnts inte lokalmässig samordning.

Förutom de former för samarbete som prövas i denna försöksverksam- het förekommer andra, kallade socialcentra], vårdcentral eller hälso- central. Under socialstyrelsens ledning har inletts en långtgående integra- tion i en hälsocentral i Tierps kommunblock. De funktioner som skall integreras är socialvård samt hälso- och sjukvård. Verksamheten skall bedrivas med lokalmässig samordning i den gemensamma centralen men också i decentraliserad form vid områdesfilialer i olika kommundelar.

I Skaraborgs läns landsting startades under år 1972 tre av sammanlagt 15 planerade vårdcentraler i länets kommunblockcentra. Vårdcentralerna omfattar hälso-, sjuk- och socialvårdsorganisationen i kommunerna och skall, oberoende av huvudmannaskap, erbjuda kommunernas invånare en samlad vårdservice. Antalet funktioner varierar något mellan olika vård- centraler. De viktigaste funktionerna är landstingets öppna hälso- och sjukvård, tandvård, primärkommunal socialvård och försäkringskassans verksamhet. I vissa fall ingår dagcenter och långtidssjukvård.

Även i Dalby, Luleå och Vilhelmina har samarbete mellan primärkom- muner, landsting och socialmedicinska institutioner inletts. Förutom de tillfällen till samverkande insatser som därmed ges avser verksamheten där att öppna nya möjligheter till forsknings- och utvecklingsarbete.

Det är således både omfattande och differentierade utvecklingsinsatser som görs för social samverkan. Det måste betecknas som särskilt värdefullt att olika utvecklingsvägar och samverkansformer därvid prövas.

Sedermera bör alla prövade alternativ göras till föremål för en samlad värdering.

23.2 Allmänna principer för samverkan

Inledningsvis har i detta kapitel konstaterats att socialvården är beroende av samverkan med en mängd andra verksamhetsområden. Ett motsvaran- de behov av samverkan med socialvården har en rad områden såsom skolan, sjukvården och den allmänna försäkringen. Behovet av samarbete är således ömsesidigt. Alternativ till samverkan kan vara att integrera arbetsuppgifter antingen inom socialvårdsorganisationen eller hos annan huvudman. Hur långt en integration än genomförs är det uppenbart att den inte kan gälla hela det fält där den kommunala socialvården har behov av samverkan. Kravet på samarbete i organiserad form står alltså alltid kvar. Detta har medfört att successivt en lång rad mer eller mindre fasta samarbetsorgan och andra samverkansformer har uppstått och utvecklats.

Samarbetsbehoven är hänförliga till såväl förtroendemännens som tjänstemännens uppgifter och gäller främst

_ verksamhetens inriktning, utformning och resurser; insatser avseende enskilda klienter; samt — information.

Inom ett delområde, samhällsplaneringen, finns särskilt behov av att ytterligare förstärka och utveckla samarbetet. Formerna för detta har behandlats i kapitel 20.

Samarbetsforrnerna bör kunna anpassas till de aktuella frågorna och vad dessa kräver. Vid val av form för samarbete bör hänsyn tas till behovet av att företrädarna för de olika samarbetsparterna förfogar över erforderlig information om den egna organisationens förutsättningar att medverka. Det är vidare viktigt att de olika medlemmarna i teamet har kompetens att själva fatta beslut eller i vart fall är väl förtrogna med sin organisations möjligheter att svara för aktuella insatser. Frågan om vilka former för samarbete som bör väljas och därmed vilken nivåi organen som bör bli engagerad i visst ärende hänger vidare samman med den arbetsfördelning och beslutsförläggning som råder inom de samverkande organisationerna. Vissa generella principer för samarbetet kan dock anges.

Samverkan måste bedrivas över huvudmannaskaps- och förvalt- ningsgränser. Generellt skall därvid gälla att beslutsfunktionen bevaras intakt inom de organ som deltar i samarbetet. Detta får därmed karaktären av gemensam ärendeberedning. För denna uppgift bör en funktionell samverkan etableras från fall till fall allt efter samarbets- behovets karaktär. Samarbetsbehoven bör i största möjliga utsträckning tillgodoses genom informella direktkontakter mellan dem som handlägger ärendena hos respektive organ. Detta ställer i sin tur krav på samordning av riktlinjer och planering. Samarbetet underlättas om de samverkande organen på olika nivåer har gemensamma geografiska områden. Samarbete som gäller verksamhetens inriktning, utformning och resur-

ser skall syfta till dels att samordna målen, dels att samordna planeringen så att resurser på olika håll som kan komplettera eller ersätta varandra blir ömsesidigt väl avvägda, dels att utarbeta förslag till gemensamma riktlinjer för samverkan.

Samarbetet kräver en fast organisation. De för socialvårdsorganen viktigaste samarbetsparterna är olika primär- och landstingskommunala organ (inom skolan, fritidsverksamheten, sjukvården m fl), försäkrings- kassan, arbetsmarknadsmyndigheterna, polisen och organ inom den öppna kriminalvården. Formerna för samarbetet bör anpassas till de lokala förutsättningarna. Det kan dock i många fall vara lämpligt att det för varje kommun bildas ett gemensamt organ. De nu etablerade samarbetsorganen skulle då så långt möjligt uppgå i detta. Det bör i allmänhet ankomma på nämndordförande och ledande tjänstemän att representera socialvården i ett sådant organ. Om socialvår- den företräds av förtroendemän, bör dock starkt betonas att ansvaret och beslutanderätten ligger hos vederbörande kommunala nämnd. I vissa kommuner torde arbetsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen innebära att förtroendemän inte medverkar i den typ av beredning som sker i samarbetsorgan. Det bör därför stå kommunerna fritt att låta sig representeras i samarbetsorganet på det sätt som anses bäst svara mot lokala förhållanden och behov.

Det föreslagna samarbetsorganet kommer som antytts att bli samman- satt av förhållandevis många parter. Det är därför av betydelse att dess sammankomster ej belastas med ärenden som berör endast ett fåtal av deltagarna. För tillfälliga eller speciella uppgifter bör referensgrupper eller andra samarbetsformer väljas. Det bör också vara möjligt att variera sammansättningen av samarbetsorganet med hänsyn till de aktuella frågorna.

En förutsättning för att samarbetsorganets verksamhet skall få stadga och kontinuitet är att de berörda förvaltningarna kommer överens om former för gemensam sammanträdesplanering och uppföljning. Detta synes med hänsyn till socialvårdens yttersta vårdansvar böra ske genom att en tjänsteman inom socialvården ges ansvar för dessa uppgifter.

Det andra området för samverkan omfattar det individ- och familje- orienterade vård- och servicearbetet. Genom väl utvecklat samarbete på ledningsnivå bör principfrågorna klaras upp. För individuella fall med mycket sammansatta behov krävs både samarbete genom behandlings- kollegier och intensifierad daglig informell kontakt direkt mellan hand- läggande tjänstemän. Behandlingskollegierna avser att ge en gemensam grund för de olika organens arbete. Med detta gemensamma underlag kan sedan de olika organen fatta beslut om sådana insatser som ankommer på dem. Sådant samarbete som gäller att få en upplysning eller att framföra en önskan osv bör kunna klaras på informell väg.

För att angivna samarbetsformer skall ge goda resultat bör de stödjas genom att gemensamma riktlinjer för samarbete i enskilda fall dras upp samt genom att systematiserad gemensam vidareutbildning av personal inom de samverkande sektorerna kommer till stånd på lokalt och regionalt plan. Riktlinjerna bör innehålla regler för bl a patient/klient- flödena, informationsutbyte, initiativ till behandling, former för klient-

medverkan och för uppföljning. Utbildningen bör syfta till att ge en så långt möjligt gemensam referensram, att orientera om berörda verksam- hetsområdens kompetens, resurser, arbetssätt etc samt att lära och träna teknik för problemlösning och behandlingsplanering genom lagarbete (se vidare kap 14).

Även för informationsverksamheten inom de områden där socialvården har behov av samverkan bör ett fast organiserat samarbete etableras för varje kommun. De organ som bör representeras i ett gemensamt organ för frågor rörande verksamhetens inriktning, utformning och resurser har samtliga anledning att ge information till allmänheten. Verksamheten torde kunna bli både mer effektiv och mer rationell om den planeras och utförs gemensamt.

23.3 Skolan

Skolan och socialvården har behov av både ömsesidigt informationsut- byte och samarbete dels i allmänt förebyggande syfte, dels i individuella

behandlingsärenden. [ l & skollagen (19621319) fastslås att ”undervisningen av barn och

ungdom har till syfte att meddela eleverna kunskaper och öva deras färdighet samt i samarbete med hemmen främja elevernas utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhälls- medlemmar”. Skollagen anger således två jämställda mål: kunskapsför- medling och social fostran. I detta sammanhang är det senare målet av särskilt intresse. Målets innebörd utvecklas närmare i avsnittet ”Mål och riktlinjer” i läroplan för grundskolan (Lgr 69). Där sägs bland annat

att skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av fysiska, psykiska eller andra skäl har svårigheter i skolarbetet,

att varje lärare bör känna till barns normala utvecklingsgång och de vanligaste orsakerna till beteendestörningar så att han kan bidra till att hindra och häva förekommande anpassningssvårigheter och skapa psyko- logiskt riktiga förutsättningar för verksamheten inom skolan. Han måste också ha kunskaper om de olika slag av fysiska och psykiska handikapp, som kan försvåra elevernas verksamhet i skolan,

att skolan som ett led i elevernas sociala utveckling skall skapa förståelse för de grupper som har särskilda problem i det moderna samhället samt

att det gemensamma ansvaret och intresset för de ungas utveckling bör förena hem, skola och samhälle i ett fruktbärande samarbete.

I dessa mål för skolan ligger grundläggande förutsättningar för samver- kan mellan socialvården och skolan. De innebär att skolan och socialvår- den har ett gemensamt ansvar för samhällets insatser för barns och ungdoms sociala fostran.

Sociala anpassningsproblem som ger sig till känna i skolan kan bearbetas med i princip tre typer av insatser, nämligen dels allmänt förebyggande insatser utanför skolmiljön, dels förändringar av skolans arbetsformer avseende både det inre arbetet och kontakten med närsam- hället, dels individuellt inriktade insatser inom och utom skolan i syfte att underlätta elevernas anpassning.

Beträffande den första typen av insatser delas ansvaret för initiering och planering av flera organ, framför allt skola, socialvårdsorgan, fritids- nämnd och polis. Genomförandet av insatserna torde närmast ankomma på socialvårdsorganen och i förekommande fall på fritidsnämnd. För den andra och tredje typen av åtgärder har skolan ett förstahandsansvar. Beträffande individuellt inriktade insatser inträder dock fn ett primärt ansvar för socialvården i de fall då åtgärder bör vidtas utanför skolmiljön.

Oavsett vem som har det primära ansvaret föreligger ett behov av samarbete beträffande samtliga typer av insatser. Samarbetet bör bla syfta till att åstadkomma helhetspräglade bedömningar och lösningar. Detta är inte minst viktigt i samband med individuella elevvårdsärenden, där dessutom flera organs samlade resurser kan behöva utnyttjas. De samarbetsformer som redovisas i avsnitt 23.2 kan för skolans del ha sin motsvarighet i elevvårdskonferenserna.

Skolans socialkurativa personal är när det gäller grundskolan huvud- sakligen inriktad på medverkan i allmänt förebyggande verksamhet; rådgivning och kontakt med skolans övriga personal, elever och målsmän;

sociala utredningar och bedömningar i det individuella elevvårdsar- betet; —— fortlöpande kontakt med representanter för kommunens socialvård.

De resurser som krävs för dessa insatser kan ges olika organisatorisk anknytning.

Den skolkurativa personalen kan i organisatoriskt hänseende vara knuten till endera skolstyrelsen eller sociala centralnämnden. Fn är denna personal nästan undantagslöst knuten till skolstyrelsen.

För en anknytning till skolstyrelsen talar främst det faktum att skolans sociala uppgifter är medel att förverkliga det ena av de två i skollagen angivna målen, nämligen social fostran. Skolkuratorer och skolpsykologer utgör vid sidan av lärare och annan personal en viktig del av skolans resurser för att uppnå detta mål. Tillgången till sådan personal inom skolan reducerar också behovet av att anlita expertis utanför organisa- tionen.

En fördel med att förlägga de här aktuella resurserna till sociala centralnämnden är att all socialkurativ personal i kommunen då blir samlad i en organisation. Det underlättar snabba omdispositioner av resurserna efter behoven samt gör det lättare att beakta sambanden mellan de skolkurativa insatserna och socialvårdens övriga verksamhet. Därmed kan också riskerna för parallella utredningsinsatser undvikas.

Frågan om den mest ändamålsenliga lösningen hänger i hög grad samman med skolans arbetsformer och organisation i övrigt. De senare spörsmålen är f n föremål för överväganden inom utredningen om skolans inre arbete (SIA). Socialutredningen anser sig därför ej nu böra ta ställning till den organisatoriska anknytningen av skolans socialkurativa personal. Några principiella synpunkter på behovet och förläggningen av socialkurativa insatser skall emellertid kort redovisas.

Socialutredningen bedömer det som väsentligt att skolan i det dagliga, löpande arbetet har tillgång till social expertis. Dessa funktionärer

måste betraktas som naturliga medarbetare i skolans arbete. Detta förutsätter att huvuddelen av deras tjänstgöring förläggs till skolan. En sådan inordning av funktionen framstår således som nödvändig även i fortsättningen, oavsett vilket kommunalt organ som får till uppgift att tillhandahålla erforderliga resurser.

Ett nära och väl utvecklat samarbete mellan skolans och den kommu- nala socialvårdens företrädare är viktigt också när det gäller mål- och metodfrågor. En i viss utsträckning gemensam fortbildning såväl på det lokala som på det regionala planet skulle bidra till att utveckla ett mera likartat synsätt på dessa frågor. Samordningen av det praktiska arbeteti övrigt bör förbättras enligt de allmänna riktlinjer som har skisserats ovan.

Samarbetet mellan socialvården och skolan bör präglas av ett sådant ömsesidigt informationsutbyte att båda organisationerna kan handlägga gemensamma ärenden med tillgång till bästa möjliga faktaunderlag. Tystnadsplikten för skolans personal grundar sig — på samma sätt som för övriga medborgare —- på bestämmelser som föreskriver skyldighet att iaktta tystnad om innehållet i hemlig handling. Dessutom kan tystnads- plikt för skolans personal härledas ur de krav tjänsten anses ställa på befattningshavaren i fråga. Det får sålunda anses vara oförenligt med exempelvis lärartjänstens beskaffenhet att lärare obehörigen vidarebe- fordrar eller sprider uppgifter som han i förtroende erhållit av elev eller dennes föräldrar.

De krav på tystnad" som med'hänsyn till'lärartjänstens beskaffenhet enligt Skolöverstyrelsens mening bör ställas på lärare får bedömas med ledning av bl a anvisningar till läroplan för grundskolan.1 Med hänsyn till att rättsligt bindande bestämmelser i detta hänseende saknas inom skolområdet har Skolöverstyrelsen vidare utfärdat rekommendationer för skolpsykologer och Skolkuratorer om diskretion beträffande elever och deras förhållanden.

Utbytet av information mellan socialvården och skolan kan försvåras av att skolans personal inte har en i allmän författning särskilt reglerad tystnadsplikt. Det framstår som angeläget att tystnadsplikten för personal som har skolkurativa uppgifter förankras i lag. Lärare bör — så långt sekretessbestämmelserna medger ta aktiv del av information som rör enskild elev. Genom att den enskilde läraren söker bilda sig en uppfattning om elevens totala situation, ökar hans förutsättningar att kunna ”bidra till att hindra och häva förekommande anpassningssvårighe- ter”.

Bestämmelserna rörande undantag från allmänna handlingars offentlig- het den s k sekretesslagen är fn föremål för översyn av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK). Riksdagens utbildningsut- skott har i betänkande2 över motion (1973:1285) om tystnadsplikt för Skolkuratorer förutsatt att denna fråga beaktas av nyss nämnda kommitté. Socialutredningen avser att i en senare utredningsetapp när- mare behandla behovet av mer enhetliga bestämmelser rörande tystnads-

1 Läroplan för grundskolan, Lgr 69, allmän del, s 20. 2 Utbildningsutskottets betänkande 1973z49.

plikt inom områden där socialvården fortlöpande samverkar med andra organ och huvudmän.

23 .4 Sjukvården 23.4.1 Problemen

De huvudproblem på detta område som socialutredningen tar upp till behandling är följande:

a. Hur samordna resursdimensionering och resursstyrning i de fall då sociala och medicinska resurser behöver samverka och insatserna inom en vårdorganisation är beroende av kompletterande insatser från en annan?

b. Hur identifiera de ärenden som har en så sammansatt problematik att det krävs dels både social och medicinsk sakkunskap för bedömning- en, dels samordnade insatser av sociala och medicinska resurser för att bearbeta problemen?

c. Hur utveckla arbetsformer för gemensam problemlösning? Behovet av samverkan finns inom praktiskt taget alla grenar av socialvård och sjukvård. Sociala och medicinska orsaker till sjukdom eller social störning samt sociala och medicinska stöd- och behandlingsbehov griper in i varandra så att de i ett och samma fall kan göra sig gällande samtidigt. Styrkan i detta socialmedicinska samband varierar dels mellan olika slag av sjukdomar eller sociala hjälpbehov (sociala störningar), dels över tiden i varje enskilt fall.

Sambanden med socialvården är särskilt påtagliga för vissa delar av sjukvårdsorganisationen. Så är exempelvis fallet med långtidssjukvården (för de äldre) och de psykiatriska klinikerna (för missbrukare av beroen- deframkallande medel). Detsamma gäller i fråga om bamavårdscentra- lerna (BVC). Deras huvuduppgift är förebyggande hälsovård. De behöver i den uppgiften ofta repliera på andra resurser inom sjukvården. Samti- digt är de och de skulle istörre utsträckning behöva bli — stödjepunk- ter för både förebyggande och terapeutiska sociala insatser. Liknande synpunkter kan anföras beträffande PBU. Denna bedriver ett rådgivnings- och behandlingsarbete som delvis täcker samma behovsområde som den sociala barna- och ungdomsvården. Samtidigt är socialvårdens och PBUzs kompetens och resurser så olika att de kompletterar varandra.

Socialutredningen skall enligt sina direktiv särskilt uppmärksamma bl a möjligheten till samarbete mellan socialvården och PBU i mer fast organiserade former. Utredningen har under sitt arbete funnit att PBU- verksamheten är så integrerad i sjukvårdsorganisationen att särskilda överväganden om PBU mycket snart direkt berör funktioner inom den mer renodlade sjuk- och hälsovården. Det synes därför inte möjligt att behandla dessa frågor utan att gå in i sådana bedömningar av den nuvarande sjukvårdsorganisationens olika delar som klart faller utanför socialutredningens uppdrag. När det gäller samarbete mellan socialvården och PBU stannar utredningen därför i detta principbetänkande vid de allmänna uttalanden som lorts ovan om samverkan mellan socialvård och sjukvård.

I princip kan samarbetet etableras enligt tre olika modeller.

a) Parallella resurser

Medicinska resurser byggs in i socialvårdsorganisationen och sociala resurser byggs in i sjukvårdsorganisationen. Exempel på denna modell är kuratorerna inom sjukvården och socialläkarorganisationen såsom den ofta är ordnad.

Medicinska resurser inbyggda i socialvårdsorganisationen synes ha aktualitet även för framtiden, om behovet av medicinsk medverkan kan lämnas av medicinsk personal utan direkt anslutning till sjukvårdens övriga resurser och om erforderliga medicinska resurser eljest inte är lätt tillgängliga för den socialvårdsenhet det är fråga om. Detta kan i viss utsträckning bli fallet såväl inom öppen socialvård som i större vårdinsti- tutioner. Behovet av särskild socialläkare för en större socialbyrå kan påverkas av om byrån har lokalgemenskap och väl utvecklade kontakter med en allmän läkarmottagning. En större institution för kvalificerad behandling kan behöva ha medicinska resurser i sin egen organisation, om sådana resurser annars inte finns nära tillgängliga.

b) Ömsesidigt tjänsteköp

Socialvården köper medicinska tjänster (insatser) från sjukvården och sjukvården köper erforderliga sociala tjänster från socialvården. Sådant tjänsteköp förekommer redan. Den av landstingsförbundet tillsatta utred- ningen om samordning av sociala insatser inom landsting och kommuner föreslår att tjänsteköp skall utsträckas att också gälla det socialkurativa arbetet vid sjukhusen.

Även denna modell torde ha sitt berättigande för vissa behov av medicinsk medverkan i socialvården. Så torde särskilt vara fallet då den medicinska insatsen bör vara väl integrerad med en i övrigt huvudsakligen social bedömning och behandling. Denna modell synes lämpad för samverkansbehov både inom öppen socialvård och vid mindre behand- lingsinstitutioner där förutsättningar för tillämpning av modell a) saknas. Vidare kan den vara ändamålsenlig för medicinsk medverkan i utveck- lingsarbete och personalutbildning.

c) Fördelar vårdansvar

Detta innebär att sjukvården inom sin organisation och socialvården inom sin organisation svarar för var sin del i ett sammansatt vårdbehov. Ett exempel representerar en alkoholskadad som i avgiftningsfasen behandlas vid sjukhus och därefter erhåller fortsatt behandling vid en socialvårds- institution men som vid tillfälliga kriser under denna behandling återförs för akutbehandling inom sjukvårdsorganisationen. Ett annat exempel är att en allmänläkare och en socialarbetare samråder i ett enskilt ärende med komplicerad socialmedicinsk problematik och därvid samordnar sina insatser utan att den ene eller den andre övertar hela ansvaret.

I den mån öppen socialvård och öppen hälso- och sjukvård är lokalmässigt sammanförda i social- eller vårdcentraler föreligger goda praktiska förutsättningar för en samverkan enligt denna modell. Sjuk- vårdshuvudmannen kan här genomgående svara för läkarmedverkan. Detta kan gälla även institutionell åldringsvård (ålderdomshem och motsvarande). Vid sådan ansvarsfördelning begränsas socialvårdens ansvar när det gäller tillgodoseende av sjukvårdsbehovet i princip till uppsökan- de och initierande insatser.

23.4.3 Administrativ samordning Behovet av administrativ samordning kan specificeras till tre punkter:

a. Samordning av resursplaneringen och resursutbyggnaden så att rätt resurs kan hållas tillgänglig på rätt ställe vid rätt tidpunkt.

Den samordnade resursplaneringen skall ge svar på följande frågor:

— Av vem och i vilka former skall institutionella resurser tillhanda- hållas?

Svaret på denna fråga bör ges i form av en fast plan för varje landstingsområde. Av den bör framgå vilka behov av institutionella resurser de olika kommunerna anser föreligga och vem som skall tillhandahålla dem. (Denna samordning diskuteras närmare ikapitel 25 .)

— Hur skall socialvårdens behov av medverkan av medicinska resurser från den egentliga sjukvårdsorganisationen tryggas?

Detta förutsätter gemensamma behovsbedömningar och en sådan resursavvägning från sjukvårdshuvudmannens sida att socialvårdens behov av medicinska insatser ges samma prioritet som andra jämförbara sjuk- vårdsbehov.

Hur skall sjukvårdens behov av socialvårdsinsatser tryggas? Detta förutsätter på samma sätt som enligt ovan gemensamma behovs- bedömningar och beaktande av totalbehovet vid prioriteringar.

Organisatoriska former för samarbete i dessa avseenden finns i de organ för samarbete mellan landsting och primärkommuner som redan har etablerats. Samplaneringen bör därutöver stabiliseras genom att en fast rutin eftersträvas i anslutning till budgetproceduren hos respektive huvudman.

b. Samordning av behandlingsmål och metodik så att resurser tillhö- rande olika organisationer kan samverka effektivt i behandlingen.

Detta samordningsbehov kan tillgodoses på olika vägar:

Utarbetande av gemensamma riktlinjer för verksamheten vid institu- tionerna. Denna uppgift bör lösas av de tidigare nämnda samarbetsorga- nen.

— Gemensamma utbildningsinsatser dår sociala och medicinska refe- renssystem får komplettera varandra. Det praktiska arbetet bör tillföras impulser i mål- och metodfrågor från såväl socialvård som sjukvård.

— Gemensam behandlingsplanering och kontinuerligt samråd i enskil- da behandlingsärenden. Detta behov kan tillgodoses genom informella kontakter och behandlingskollegier.

c. Samordning av resursutnyttjandet så att olika insatser anpassas till

vårdbehovet och blir insatta vid rätt tidpunkt och i rätt omfattning enligt upprättade behandlingsplaner.

Här består uppgiften i att tidsmässigt och funktionellt samordna de olika resurser som kan samverka i ett enskilt fall. Denna uppgift kan bereda stora svårigheter i en situation med resursknapphet. I ett sådant läge framträder därför behovet av ett gemensamt organ särskilt tydligt. Om flera ”remitterande” organ konkurrerar om otillräckliga resurser ökar risken för konflikter. Skilda prioriteringar för olika resurser som behöver samverka kan äventyra ett konsekvent och rationellt genomförande av planerad behandling. Sådana problem kan lösas endast genom ett konti- nuerligt samråd mellan de ansvariga för olika behandlingsenheter.

23.5 Den allmänna försäkringen

Behovet av samarbete mellan socialvårdsorganisationen och de allmänna försäkringskassorna hänför sig till att en person relativt ofta samtidigt är aktuell för stöd både från försäkringskassan och från socialvårdens organ. Det kan därvid både råda oklarhet om vilket organs regelsystem som är tillämpligt och finnas behov av ömsesidigt kompletterande insatser. Att samordningsbehovet tillgodoses är angeläget för att den enskilde skall få bästa möjliga service och för att hindra onödigt resursutnyttjande.

Att någon är aktuell hos försäkringskassan kan i vissa fall vara en indikation på svårigheter vilka bör bearbetas genom socialkurativa eller terapeutiska insatser från socialvårdens sida. I ett annat fall kan det röra sig om ett långvarigt socialhjälpsbehov som bör leda till prövning av rätten till förtidspension. I alla sådana fall krävs att ömsesidigt komplet- terande insatser initieras och sätts in vid rätt tidpunkt. Det är också viktigt att medborgarna inte onödigtvis blir hänvisade mellan olika organ.

Många gånger kan dubbelarbete undvikas genom utbyte av informa- tion. Detta kan t ex gälla utredningar om ekonomisk hjälp inom social- vårdsorganisationen och pensionsutredningar eller utredningar i anslut- ning till den s k 90-dagarsgranskningen inom försäkringskassan.

Samordningsbehovet enligt ovan kan i stor utsträckning tillgodoses genom sådant ömsesidigt informationsutbyte. Det bör ankomma på socialstyrelsen och riksförsäkringsverket att utarbeta erforderliga rutiner härför. Inom vissa glesbygdsområden är befolkningsunderlaget för var- dera av socialförsäkrings- och socialvårdsfunktionema mer otillräckligt. Detta försvårar möjligheterna att tillgodose den sociala tryggheten i sådana områden. Härigenom har fråga väckts om en längre gående samverkan som innebär att en och samma tjänsteman svarar för såväl vissa socialförsäkrings- som vissa socialvårdsfunktioner. Socialutredningen är positiv till att förutsättningar skapas för sådan längre gående sam- verkan mellan socialförsäkringen och socialvården. Praktiska försök får visa hur långt sådan samverkan är möjlig och ändamålsenlig. Behovet av mer ingående samarbete i fråga om planering och klientarbete bör tillgodoses genom de former som föreslagits under 23.2. Det innebär att de nuvarande samarbetsgruppema, som permanentades i samband med pensionsreformen år 1962, bör anpassas till dessa riktlinjer. Därmed tryggas även medverkan från socialvården i detta samarbete.

Det har framgått bl a av probleminventeringen i kapitel 7 att sysselsätt- ningssvårigheter spelar stor roll för behovet av insatser från socialvården. Samtidigt utgör yrkesmässig rehabilitering och sysselsättning inom arbets- vården ofta nödvändiga komplement till den behandling socialvården kan åstadkomma. Härav följer att behovet av samordning mellan socialvårds- organisationen och arbetsmarknadsmyndigheterna är aktuellt på två olika nivåer. Det gäller dels planering av sysselsättningspolitiska åtgärder, dels insatser i individuella fall.

Arbetsmarknadsorganen har huvudansvaret för sysselsättningspoliti— ken. Bland dem som har särskilda svårigheter att få sysselsättning finns många som är aktuella för utredning och stödinsatser hos socialvården. Deras antal och de typer av problem som de uppvisar är en viktig del av planeringsunderlaget för lokala sysselsättningspolitiska åtgärder. Det är angeläget att såväl socialvårdsorganisationen som andra kommunala förvaltningar utnyttjar sina möjligheter att bereda sysselsättning, särskilt åt svårplacerad arbetskraft. Det föreligger därför behov av samarbete i fråga om de sysselsättningspolitiska insatserna. Detta samarbete bör gälla inventering av svårplacerade och deras förvärvshinder, inventering av kommunala sysselsättningsmöjligheter samt planering av åtgärder för att lösa problemen. Detta samordningsbehov bör tillgodoses genom den samarbetsform som har föreslagits under 23.2.

När det gäller individuella fall kan samordningsbehovet avse arbets- anskaffning, omskolning eller någon form av arbetsvård.

Vid arbetsanskaffning eller omskolning är socialvårdens insats begrän- sad. Den kan avse allmän information och rådgivning, förmedling av kontakt med rätt instans, ordnande av barntillsyn och i vissa fall ekonomiskt stöd etc.

När det är fråga om arbetsvård (arbetsprövning, arbetsträning eller skyddad sysselsättning) krävs ofta en längre gående samordning av behandlingsplaneringen. De långa väntetiderna till arbetsvården —- och även efter denna — utgör ofta ett avgörande hinder mot en framgångsrik rehabilitering. Om inte resurserna kan anpassas till behoven, bör social- styrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen gemensamt utforma sådana regler för prioritering att väntetiderna i stort sett kan elimineras för de mest akuta fallen.

Utredningen av arbetsvårdsbehovet i enskilda fall bör kunna begränsas såväl arbetsmässigt som tidsmässigt genom att utredningar av det organ som haft den första kontakten med klienten i många fall organ inom socialvården utnyttjas. Behandlingsplanering, behandling och upp- följning bör samordnas i de former som föreslagits under 23.2.

23.7 Polisen

De förhållanden som kan försvåra samarbetet mellan socialvården och polisen är av samma typ som beträffande andra samarbetsparter enligt ovan, tex skillnad i fråga om huvudmannaskap, referensramar, arbets- uppgifter och arbetssätt. Polisen har förebyggande uppgifter men skall

också uppdaga brott och uppspåra brottslingar. Socialvården har också förebyggande uppgifter men skall dessutom erbjuda den enskilde stöd och hjälp.

Samtidigt föreligger ett stort ömsesidigt behov av samarbete. För socialvården är polisens verksamhet väsentlig därigenom att denna ofta kommer i kontakt med sociala problem. Socialvårdens insatser är å andra sidan ofta nödvändiga för att mera varaktigt lösa de problem som i olika situationer kan ha föranlett polisens akuta ingripande.

Väl fungerande ömsesidig information är ett viktigt medel att öka effektiviteten och förebygga friktioner i samarbetet. Snabb information från polisen om iakttagelser av intresse för socialvården utgör ett värdefullt bidrag till underlaget för socialvårdens arbete. Samtidigt bör socialvården så långt möjligt hålla polisen underrättad om vilka förebyg- gande eller andra generella åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av de rapporterade iakttagelserna.

Det är angeläget att socialvården snabbt börjar bearbeta problem som polisen uppdagar och informerar om. Sådana ärenden bör dock inte särbehandlas. Det måste accepteras att socialvårdens arbete kan vara tidskrävande. Exempelvis kan en gängbearbetning i förening med social- kurativa och terapeutiska insatser behöva lång tid.

Kungl Maj:t har i cirkulär den 14.8.1970 föreskrivit intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis. De samarbetsformer som där anvisas kan breddas genom att inordnas i de former som skisserats i avsnitt 23.2. Den samarbetsfråga som här är aktuell behandlas fn av en arbetsgrupp inom det brottsförebyggande rådet.

23.8 Kriminalvården

En huvudprincip bör vara att kriminalvårdens klienter skall ha samma rätt till service som övriga medborgare och att servicen i första hand skall ges av det samhällsorgan som normalt har till uppgift att tillhandahålla denna. Detta innebär att den öppna socialvårdens resurser skall stå till förfogande även för kriminalvårdens klienter. Särskilda resurser av typ frigångshotell, inackorderingshem, behandlingshem för narkomaner eller andra sådana hem avsedda enbart för kriminalvårdens klienter bör på sikt kunna begränsas. Vidare innebär denna princip att kriminalvården och socialvården har ett delat ansvar för insatserna till den grupp som det här är fråga om.

I prop 1974z20 med förslag till ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m in har föredragande departementschefen bl a berört denna fråga och därvid understrukit ”att utgångspunkten måste vara att kriminal- vårdens klientel otvivelaktigt har samma rätt till samhällets stöd och hjälp som andra medborgare”. Departementschefen anför bl a följande (5 85).

Enligt promemorieförslaget bör andra samhällsorgan än kriminal- vårdens, i den mån ett förverkligande av vårdens syfte påkallar insatser av dem, vart och ett inom sitt ansvarsområde verka för att ändamålsenliga åtgärder vidtas. Under remissbehandlingen har anförts att en bestämmelse med denna innebörd endast utgör en rekommendation, riktad till de

ifrågavarande samhällsorganen. Det har understrukits att det avgörande för dessa organs ansvar är innehållet i de särskilda författningar som reglerar organens verksamhet. Vidare har framhållits angelägenheten av att berörda huvudmän träffar särskilda överenskommelser som närmare reglerar förutsättningarna och ordningen för vidgade insatser för krimi- nalvårdsklientelet.

För egen del vill jag betona att grunden för de ifrågavarande samhälls- organens ansvar och verksamhet på detta område givetvis finns i de författningar och instruktioner som reglerar dessa organs allmänna åligganden och verksamhet. Principiellt sett måste det sålunda kunna förutsättas att i den mån avfattningen av dessa författningar inte uttryckligen ger anledning till annat så föreligger det en uppenbar skyldighet för dessa organ att vara verksamma även till förmån för kriminalvårdens klientel. I det enskilda fallet kan visserligen det förhål- landet att en person är intagen på anstalt inom en annan kommun eller ett annat landstingsområde än där han har sin hemvist ge upphov till särskilda problem i fråga om fördelning av eller ansvar för kostnader. Jag förutsätter emellertid att dessa problem skall kunna lösas på ett praktiskt sätt genom samverkan mellan berörda landsting eller kommuner. Detta utesluter inte att det i vissa fall kan krävas särskilda överenskommelser mellan företrädare för ifrågavarande organ och kriminalvården i syfte att lösa speciella problem som kan uppstå i och med att man i högre grad än hittills aktualiserar det ansvar för kriminalvårdsklientelet som redan föreligger.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag inte att det finns något hinder mot att man i den nya lagen om kriminalvård i anstalt tar in en bestämmelse som utan direkt hänvisning till ifrågavarande samhällsorgans ansvar föreskriver att samverkan skall äga rum mellan dessa organ och kriminalvårdens egna organ. Tidigare erfarenheter visar också att det finns ett påtagligt behov av en bestämmelse med denna innebörd. Lämpligen torde bestämmelsen böra ange att i den mån ett förverkligan- de av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ, erforderlig samverkan skall ske med företrädare för sådant organ.

Socialutredningen anser i princip att dessa uttalanden bör kunna vara vägledande för samarbetet mellan socialvården och kriminalvården i anstalt. En förutsättning för att dessa riktlinjer skall kunna gälla i den praktiska verksamheten är att vissa ekonomiska frågor och en del andra problem klaras upp. Det torde inte ankomma på socialutredningen att utarbeta förslag till lösningar i dessa frågor.

Även när det gäller samverkan mellan socialvården och frivården kan de citerade uttalandena vara vägledande. Olika principlösningar kan dock tänkas. Försöksverksamhet pågår också inom detta område. Erfarenheter— na härav bör avvaktas och utvärderas innan slutlig ställning tas till samarbetsformerna.

23.9 Frivilliga insatser

Omfattningen av frivilliga insatser från enskilda personers och organisa- tioners sida är betydande. Socialutredningen har under utredningsarbetet haft kontakt med en arbetsgrupp som tillsatts av de enskilda och frivilliga organisationerna för att utreda behovet av ökad information dels mellan organisationerna, dels mellan myndigheter och enskilda organisationer verksamma inom det sociala området. Arbetsgruppen har i oktober 1973 överlämnat en sammanställning som upptar 63 organisa- tioner med verksamhet — huvudsakligen på central nivå — för målgrupper

som är aktuella också för socialvården. De målgrupper som direkt angivits är: alkohol- och narkotikaskadade, barn och ungdom, epileptiker, hörsel- skadade, invandrare, kriminalvårdade, konvalescenter, pensionärer, psykiskt sjuka, psykiskt utvecklingsstörda, rörelsehindrade, somatiskt sjuka och handikappade, synskadade. Många organisationer engagerar sig för flera målgrupper. För varje målgrupp erbjuder också flera organisatio- ner sin verksamhet.

Samhällets insatser på detta område kan sammanfattningsvis anges vara att stimulera och ta tillvara enskildas frivilliga engagemang, att finna ändamålsenliga samarbetsformer och att klarlägga samhällets ansvar för vårdverksamhet som bedrivs i enskilda organisationers regi.

En grundval för insatserna inom socialvården är solidariteten. Den skapar förutsättningar för stöd när den enskildes resurser sviktar och för samfällda insatser när enskilda inte räcker till. Den bör också kunna ta sig uttryck i en mer direkt medmänsklighet. Denna inriktning framtonar tydligt i det frivilliga arbetet. Det är därför viktigt att stimulera till och lägga till rätta förutsättningarna för frivilliga insatser i socialt arbete. Dessa kan tillgodose behov som eljest skulle kräva samhälleliga åtagan- den. Vidare kan insatserna vara pionjärbetonade eller avse behov som är så tillfälliga eller speciella att de är svåra att passa in i samhällets verksamhet.

Bland andra värdefulla resultat av de frivilliga organisationernas verk- samhet ingår att många av de medhjälpare socialvården behöver i övervaknings- och kontaktärenden fås från dessa organisationer.

Det är önskvärt att i varje kommun finna former för samverkan mellan sociala centralnämnden och de enskilda organisationerna. Det kan ske genom att inrätta handikappråd, ungdomsråd och liknande. Det kan också ske i tillfälliga samarbetsgrupper för särskilda projekt.

Socialutskottet anförde i betänkande 197223 i anledning av motioner om samarbete mellan samhällsorgan och ideella organisationer som bedriver social verksamhet:

Det torde vara motiverat att i stället för att genom centrala direktiv noggrant reglera verksamheten, i hög grad överlåta den närmare utform- ningen av samarbetet till de olika organisationerna och samhällsorganen. Härigenom kan man ta hänsyn till de skiftande förhållanden som råder på olika orter i fråga om organisationernas karaktär, resurser och verksam- hetsinriktning.

Socialutredningen kan med understrykande av en positiv syn på samarbetet mellan den samhälleliga socialvården och de enskilda organisa- tionerna på området ansluta sig till socialutskottets uppfattning.

Enskilda organisationer bör i allmänhet inte driva institutionell vård som det normalt ankommer på samhället att ombesörja. Särskilda skäl bör föreligga för avsteg härifrån. Sådana skäl kan vara att verksamheten är av försökskaraktär eller att den kompletterar samhällets insatser på ett område där dessa inte är fastlagda eller är klart otillräckliga. I förekom- mande fall bör samråd ske med samhällets organ, och de ekonomiska förutsättningarna måste vara klarlagda. Samhället har också att utöva tillsyn över verksamheten på samma sätt som beträffande samhälleliga institutioner.

24. Institutionsstruktur

24.1 Inledning

Socialvårdens institutionsstruktur uppvisar i dag en mycket sammansatt bild. Inte minst inom primärkommunerna pågår ett utvecklingsarbete som innebär att nya typer av institutioner växer fram. Den stora variatio- nen ifråga om karaktären på olika institutioner samt sättet att utnyttja dessa resurser komplicerar beskrivningen av den nuvarande institutions- strukturen.

Framställningen i detta kapitel inleds med en översikt av socialvårdens institutioner för barna- och ungdomsvård samt nykterhetsvård. Redovis- ningen avser huvudsakligen landstingens barnhem, de statliga ungdoms- vårdsskolorna samt allmänna och enskilda vårdanstalter för alkoholmiss- brukare. Ålderdomshem eller motsvarande anläggningar berörs således inte, ej heller barnstugorna, vilka f ö inte är att betrakta som institutioner så som detta begrepp definieras i det följande.

Socialutredningen skall enligt sina direktiv förutsättningslöst pröva frå- gan om huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskolorna och de allmänna vårdanstalterna. En viss orientering om verksamheten vid dessa institutio- ner ter sig motiverad av detta skäl men också av den anledningen att dessa institutioner i stor utsträckning måste utnyttjas vid den omstruktu- rering av institutionsresurserna som utredningen i det följande förordar (se kapitel 25). Denna omstrukturering bör avse även den nuvarande barnhemsorganisationen. Det har därför bedömts nödvändigt att något belysa också denna institutionssektors situation.1 Det är vidare viktigt att bedömningarna rörande den framtida institutionsstrukturen influeras av erfarenheter från institutionernas nuvarande verksamhet och organisa- tion.

Institutionsanknutna insatser kan förutses bli aktuella i vissa skeden av en längre tids individuell stödkontakt och problembearbetning. Utred- ningens förslag rörande den framtida institutionsstrukturen grundar sig främst på de under 10.7 fastlagda principerna för institutionellt förlagd

1 Vid utarbetandet av detta kapitel har innehållet i fosterbarnsutredningens våren 1974 avlämnade betänkande Barn- och ungdomsvård (SOU 1974:7) ej kunnat be- aktas.

vård och behandling. Den helhetssyn på individens situation och behov som utredningen i olika avsnitt av detta betänkande givit uttryck åt måste även påverka bedömningen av här aktuella insatser. De senaste årens förändrade syn på institutionens roll i det individuella behandlings- arbetet har redan inneburit en markant förskjutning mot insatser i öppna former. En fortsatt utveckling mot ökade stödkontakter i klientens hem- miljö, intensifierat samarbete med skolan, sjukvården, olika arbetsmark- nadsorgan m fl bedöms vara nödvändig.

En viktig princip är att det individuella behandlingsarbetet måste präg- las av flexibilitet, där den enskildes behov och aktuella situation tillåts styra valet av handlingsalternativ. Av detta följer att institutionsanknutna insatser kan vara ett bland flera tänkbara alternativ.

Förverkligandet av en sådan grundsyn förutsätter ett sammanhållet vårdansvar. En tids vistelse vid institution bör därför inte föranleda ett överlämnande av den öppna socialvårdens primära vårdansvar i ett enskilt ärende. Ett bibehållet ansvar bidrar till att öka den öppna socialvårdens engagemang i den fas av problembearbetningen som inrymmer insatser av institutionskaraktär. Därmed skapas också gynnsamma förutsättningar för en länge eftersträvad integration mellan institutionsvården och den öppna socialvården.

Den verksamhet som fn regelmässigt förekommer vid behandlings- enheter av institutionskaraktär kan uppdelas i två huvudfunktioner: I. daglig omvårdnad (mat, husrum etc) samt kontinuerlig mänsklig kon- takt;

II.utrednings- och behandlingsinsatser.

Båda nyss angivna huvudfunktioner utövas traditionellt av de nuvaran- de institutionerna. Klientens placering vid institution innebär fn att han automatiskt tillförs i stort sett institutionens totala resurser, detta oavsett om en del av behovet kan tillgodoses på annat sätt.

Ett annat drag som kännetecknar den nuvarande institutionsstrukturen är en medveten strävan att, vid förändringar i olika målgruppers behov, tillföra institutionerna specialresurser av skilda slag för att kunna tillgo- dose det totala vårdbehovet. Dessa kostnadskrävande och hårt bundna specialresurser har under långa perioder blivit dåligt utnyttjade. Det gäller tex relativt omfattande medicinska och pedagogiska resurser. Detta för- hållande förklarar till en del institutionsvårdens höga driftkostnader.

De administrativa och geografiska avstånden mellan institutionerna och den öppna värden har försvårat en funktionell samverkan mellan de båda vårdgrenarna. Det finns vidare en klar tendens inom institutions— vården — delvis betingad av gällande lag — att utveckla omfattande efter- vårdsprogram istället för att överlämna ansvaret för de fortsatta behand- lingsinsatserna till den öppna vården.

Redovisade förhållanden ger anledning att ompröva hittills tillämpade principer när det gäller uppbyggnad av erforderliga institutionsresurser. En principiell utgångspunkt vid utredningens diskussion om olika typ- funktioner inom den framtida institutionsstrukturen (se 24.5) är att klienten i situationer som aktualiserar separation från primärrniljön inte nödvändigtvis behöver vara i behov av en institutions totala insatser. De

institutionella insatserna bör ses endast som medel att komplettera och frigöra klientens egna resurser i olika hänseenden. Tillgodoseendet av sådana komplementära behov bör i möjligaste mån ske genom utnyttjan- de av andra sektorers resurser, socialvårdens såväl som samhällets i övrigt.

För sådana lösningar talar såväl behandlingsmässiga som ekonomiska synpunkter. Principen bör således vara att insatserna för en enskild klient inte skall institutionsförläggas i högre grad än vad som är betingat av klientens aktuella situation. Därigenom begränsas bl a uppbyggnaden av parallella, kostnadskrävande resurser.

Allt talar för att klienten även i framtiden, när behov av separation från primärmiljön föreligger, kan komma att uppvisa mycket samman- satta hjälpbehov. Både behandlingsmässiga och ekonomiska skäl talar för en omprövning av formerna för att tillgodose klientens olika behov av institutionsvård. Därmed blir det inte möjligt att på samma sätt som hittills skilja mellan öppen resp institutionellt förlagd verksamhet.

Begreppet institution används ofta i det följande och bör därför preciseras närmare. Med denna term avser utredningen en i administrativt hänseende avgränsad resurs, vilken med särskilda lokaler som bas—möjlig- gör dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling, dvs insatser som hänförts till huvudfunktion I och II ovan. För att det skall vara fråga om institution förutsätts att ett flertal klienter samtidigt kan erbjudas de aktuella tjänsterna. Såsom tidigare framhållits behandlas i detta kapitel i huwdsak endast sådana institutioner som avses skola ersätta nuvarande barnhem, ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårds- anstalter.

24.2 Nuvarandeinstitutionsstruktur 24.2.1 Huvudmannaskap och volym

En beskrivning av socialvårdens institutioner för barna- och ungdomsvård samt nykterhetsvård tillsammantagna erbjuder stora vanskligheter. Genom att institutionerna byggts upp sektoriellt och sinsemellan har mycket varierande inriktning och karaktär, föreligger i själva verket en ytterst heterogen bild. Utredningens synpunkter på den nuvarande insti- tutionsstrukturen koncentreras till sådana grunddrag eller företeelser som dels uppfattas ha en relativt generell giltighet, dels bedömts ha betydelse för ställningstagandet i fråga om framtida struktur.

Ansvaret för institutionsvården är fn fördelat mellan flera huvudmän. Landstingen och vissa primärkommuner driver olika typer av barnhem, staten har ansvaret för ungdomsvårdsskolorna, medan vården av de alko- holskadade ges vid statliga eller av staten erkända samt vid enskilda vårdanstalter.

Det totala antalet institutioner inom barnhemsplanerna drivna av landsting och vissa kommuner — var enligt socialstyrelsens statistik den 1.1.1973 170 med sammanlagt 2 527 platser, därav 45 upptagnings- hem med 848 platser för åldrarna l 12 år. Vidare finns ett relativt stort antal enskilda eller kommunala barnhem, inackorderingshem och be- handlingshem vilka formellt ej tillhör barnhemsplanerna.

Antalet statliga ungdomsvårdsskolor var den 1.7.1973 20 med tillsam- mans 720 platser.

Nykterhetsvårdens institutioner fördelade sig den 1.7.1973 på 5 statliga, 20 erkända och 26 enskilda anstalter. De förfogade vid nämnda tidpunkt över sammanlagt 2 649 platser. Utöver dessa vårdanstalter finns ett flertal privata hem av institutionskaraktär. Dessutom sker f n en snabb utbyggnad av kommunala inackorderingshem. Dessa uppgick den 1.1.1974 till 90 med tillsammans I 471 platser.

Den sammanlagda institutionsvolymen för landstingens och vissa kom- muners barnhem, statens ungdomsvårdsskolor samt de. allmänna och en- skilda vårdanstalterna för alkoholmissbrukare kan således den 1.7.1973 antas ha varit 5 896 platser, fördelade på 241 institutioner. Härtill kommer som nämnts ett betydande antal platser vid enskilda och kommunala inackorderingshem, behandlingshem och motsvarande.

24.2.2 Splittrade vårdresurser

Förekomsten av flera huvudmän för socialvårdens institutioner skapar stora olägenheter. Splittringen leder bl a till att samordningen och konti- nuiteten i behandlingen försvåras eller äventyras. De olika huvudmännens vårdorganisationer tillgodoser också delvis parallella vårdbehov. I den mån speciella resurser krävts för vissa målgrupper har dessa i stor ut- sträckning förlagts till särskilda institutioner inom respektive vårdorgani- sation.

Klientens överflyttning till annan institution inom samma eller annan huvudmans vårdorganisation något som idag förekommer ibetydande omfattning — medför avbrott i redan etablerad kontakt mellan klient och socialarbetare. De krav på omställning och anpassning till nya miljöer som därvid uppkommer kan innebära stora svårigheter för klienten. Dess- utom kan värdefulla erfarenheter och informationer i det enskilda ären- det gå förlorade.

Även ett mer flexibelt utnyttjande av de totala vårdresurserna ter sig angeläget. Det splittrade huvudmannaskapet försvårar sådant utnyttjande samt successiv anpassning till nya stöd- och behandlingsbehov. Denna organisatoriska tröghet tar sig bl a uttryck i överkapacitet under långa perioder inom flera delvis parallella — vårdorganisationer och innebär att omfattande resurser som eljest skulle kunna nyttiggöras för institu- tionsvård av annat slag eller i den öppna vården och i fältverksamhet låses. Tillräcklig beredskap för att möta en eventuell ökad efterfrågan bör i stället kunna upprätthållas på annat sätt, tex när det gäller barn och ungdom genom bl a kontrakterade fosterhem och möjligheter att vid behov öka personalinsatserna vid hög beläggning på institutionerna.

24.2.3 Utnyttjandet av institutionerna

Det har under senare år funnits en strävan hos den primärkommunala socialvården att undvika institutionsplaceringar, bl a beroende på en ökad insikt om betydelsen av att förlägga insatserna till klientens egen sociala miljö. De statliga och landstingskommunala institutionella vårdresurserna

# som de fn är uppbyggda och organiserade uppfyller dåligt de krav en sådan inriktning av behandlingsarbetet ställer. Ett uttryck härför är de senaste årens utbyggnad av primärkommunala institutioner; en utveckling som förstärkt den redan påtalade förekomsten av parallella och tidvis dåligt utnyttjade vårdsektorer. Några av de mest påtagliga bristerna i den nuvarande institutionsstrukturen redovisas under 24.2.4.

Institutionsresurserna utnyttjas i dag i fråga om ungdomar och vuxna företrädesvis när öppenvårdinsatserna bryts av avancerat alkohol- eller drogmissbruk. Vid lagstridigt beteende av ungdomar i åldern 15417 är kan placering och vård vid institution ofta vara ett alternativ till åtal och kriminalvård. Ett drogmissbruk är för deras del ofta förknippat med skolk, rymningar samt konflikter i hemmet. Den dominerande orsaken till placering i upptagningshem är för åldersgruppen 1412 år vårdares sjukdom. Enligt en av landstingsförbundet genomförd enkätundersökning rörande barnhemssituationen den 1.4.1971 uppgavs denna anledning fö- religga i 31 procent av samtliga ärenden.

Primärkommunerna har som nyss nämnts under senare år intagit en alltmer restriktiv hållning till institutionsplaceringar. Motivet att tillgripa institutionsvård kan numera generellt sägas vara att den öppna vårdens resurser för tillfället bedöms vara uttömda eller otillräckliga. Socialför- valtningar som förfogar över betydande egna resurser även institutio- nella — visar sig vidare ha behov av att under en period ge klienten viss distans till exempelvis missbrukande gång eller annan problemalstrande miljö.

Socialvårdens i och för sig vällovliga strävan att undvika placering vid institution sätter sin prägel på den vård- och behandlingssituation som föreligger när institutionsvård senare visar sig vara nödvändig. De som i dag blir föremål för institutionsvård företer således ofta ett mycket om- fattande behandlingsbehov. Utvecklingen har lett till att vårdanstalterna för alkoholmissbrukare i ökande omfattning mottar patienter med bety- dande psykosociala störningar. Enligt 1964 års nykterhetsvårdsutrednings betänkande Nykterhetsvårdens läge2 — baserat på en klientundersökning år 1964 — hade 25 procent av vårdanstalternas patienter tidigare erhållit mentalvård. De institutionsverksamma socialarbetarnas redovisning av den nuvarande behandlingssituationen tyder inte på att denna andel minskat. En stor del av denna "patientgrupp har betydande arbetshinder och saknar dessutom ofta anknytning till en primärgrupp. Till följd av en ökad tillämpning av 31 kap 2 & brottsbalken är också inslaget av krimi- nell belastning större än tidigare.

Bland de ungdomar som fn tas emot i tonårshem och ungdomsvårds- skolor utgör lagstridigt beteende, alkohol- och narkotikamissbruk samt vagabonderande de dominerande symtomen på psykosociala problem. Ungdomsvårdsskolegruppen är i olika hänseenden den mest belastade. Av de under år 1972 nyintagna eleverna hade inte mindre än 62 procent före intagningen vid ungdomsvårdsskola varit föremål för psykiatrisk utred— ning och/eller vård. Detta kan till en del förklaras av det generella kravet

2 SOU 1967136—37.

på läkarintyg för ansökan om plats vid ungdomsvårdsskola men speglar också ett betydande behov av fortlöpande psykiaterkontakt. En av social- styrelsen utförd undersökning3 visar att andelen narkotikamissbrukare vid dessa skolor ökat kraftigt under senare år — från 7 procent år 1965 till 50 procent år 1969. Hälften av den senare gruppen bedömdes vara svåra missbrukare.

Den institutionsvårdade har i regel ett stort antal miljöbyten bakom sig. Ett flertal undersökningar visar bl a att ungdomsvårdsskoleeleverna ofta fått byta miljö. En undersökning4 av 1964 års ungdomsvårdsskole- elever gav tex vid handen att 35 procent av flickorna i denna grupp bytt fostrare minst fyra gånger.

Enligt SCB:s löpande statistik kom av de under 1972 nyintagna eleverna vid intagningstillfället 28 procent direkt från polis eller häkte. Endast 18 procent kom från föräldrahemmet eller egen bostad. Omkring 80 procent var således vid denna tidpunkt i någon form skilda från sin primärmiljö. Samtidigt framkom att en stor del av dessa ungdomar inte tidigare varit placerade i vare sig fosterhem eller barnhem/ungdomshem. Endast 59 procent respektive 64 procent av 1972 års nyintagna elever var således registrerade för dessa två placeringsalternativ. Detta tyder på att den öppna socialvården — i situationer som krävt att den unge temporärt måste skiljas från hemmiljön relativt ofta bedömt att fosterhem eller ungdomshem inte kunde betraktas som realistiska alternativ. Denna be- dömning torde företrädesvis ha gällt ungdomar som befann sig i en period av aktivt kriminellt beteende och/eller avancerat missbruk av beroende- framkallande medel och som vid den aktuella tidpunkten inte kunde påräkna erforderligt stöd från hemmiljön.

Efterfrågan på institutionsvård företer stora regionala skillnader. Den är särskilt markant för landets tre största kommuner. En av nykterhets- vårdens anstaltsutredning genomförd tvärsnittsundersöknings visade att 30 procent av de allmänna vårdanstalternas patienter den 1.9.1972 hade sina hemorter i Stockholm, Göteborg eller Malmö. För de enskilda vård- anstalterna var andelen 36,8 procent. Även i fråga om ungdomsvårds- skolorna är dessa kommuners efterfrågan markant. Statistiken beträffan- de ungdomsvårdsskoleeleverna avser även närbelägna mindre kommuner. Av de år 1972 nyintagna var 46 procent från de tre storstadsregionerna. Största behovet av barnhemsplatser torde också kunna hänföras till stor- stadsregionerna, dit också huvuddelen av dessa institutioner är lokalise— rade.

24.2.4 Generella problem inom institutionsvården

Placering vid institution innebär alltid viss isolering från det normala samhällslivet. Graden av isolering sammanhänger bl a med arten och om- fattningen av den kontakt som varje enskild institution har med omvärl- den. Ett skiljande från primärmiljön kan ien viss situation bedömas vara

3 Socialstyrelsen redovisar, nr l971:18. 4 Socialstyrelsen redovisar, nr 19696. 5 Ds S l972:9.

nödvändigt men kan lätt utlösa reaktioner hos den enskilde som kompli- cerar behandlingsarbetet. Det är viktigt att denna typ av problem beaktas vid utformningen av den framtida institutionsstrukturen.

Verksamheten vid de nuvarande institutionerna kännetecknas ofta av en hög grad av omsorg. Alltför omfattande vård- och stödåtgärder, vidtag- na i bästa syfte, kan vara ägnade att passivisera klienten och försvåra den sociala rehabiliteringen. Härvidlag spelar institutionsmiljöns utformning och den tillämpade metodiken en central roll. Även uppbyggnaden och lokaliseringen av olika resurser är av betydelse.

Med den nuvarande institutionsstrukturen föreligger vidare en påtaglig risk att behandlingssträvandena begränsas och koncentreras till en indi- vids problem utan hänsynstagande till hans livsmiljö. Svårigheter eller spänningar i tex klientens närmiljö kan därigenom lätt förbises. Därmed kan de reella orsakerna till störningarna förbli obearbetade. Valet av institution har hittills i stor utsträckning skett på grundval av registre- rade yttre symtom. I praktiken förekommer hos de mest behandlingskrä- vande klienterna flera symtom samtidigt. Vilket symtom som dominerar kan växla från tid till annan. Även om viss hänsyn måste tas till behovet av exempelvis medicinska resurser för alkoholmissbrukare, bör valet av institution i princip styras av andra för behandlingsarbetet mer relevanta faktorer. Närheten till hemorten eller behovet av särskilda resurser för att kunna bearbeta relationsproblem inom familjegruppen är exempel på så- dana faktorer.

Ett annat problem som sammanhänger med nu tillämpade differentie- rings- och intagningsprinciper gäller avståndet mellan vårdinstitutionen och klientens hemort. Vid en av socialutredningen i mars 1971 utförd undersökning framkom att varje län liksom de tre största kommunerna hade sina institutionsvårdade alkoholmissbrukare utspridda på i stort sett landets samtliga vårdanstalter.

En enkät i maj samma år visade att 60 procent av eleverna vid ung- domsvårdsskolorna hade sina hem belägna på längre avstånd än 20 mil från den aktuella institutionen. En sammanställning över beslut om intag- ning vid ungdomsvårdsskola tiden den 16.11.1970 , den 15.11.1971 gav exempelvis vid handen att endast 34 av 109 ungdomar från Kristianstads och Malmöhus län hade placerats vid de båda länens tre ungdomsvårds- skolor, vilka vid den tidpunkten förfogade över tillsammans 140 platser.

Även inom barnhemsvården konstateras liknande problem. I en enkät utförd av en arbetsgrupp inom landstingsförbundet år 1971 redovisade åtta landsting att barnavårdsnämnderna ibland avböjt erbjuden placering under hänvisning till att barnhemmet var beläget på för stort avstånd från barnets hemort. En klar tendens är att större kommuner inrättar egna barn- och tonårshem, samtidigt som de regionala hemmen är dåligt ut- nyttjade.

De långa avstånden får direkta konsekvenser för behandlingsarbetet. Den fortlöpande kontakt med klientens anhöriga som av flera skäl är viktig försvåras eller äventyras. Av samma skäl föreligger stora svårigheter när det gäller att upprätthålla ett kontinuerligt samarbete med företräda- re för hemkommunens socialvård samt andra organ eller personer på hemorten vilka på ett eller annat sätt bör vara engagerade i ärendet.

Samtidigt som institutionens närhet till familjen, hemorten och kom- munens olika resurser har stor betydelse för behandlingsarbetet förelig- ger situationer då ett visst avstånd till problemmiljön är nödvändigt. Detta har kommit till klart uttryck vid de överläggningar som utredning- en haft med socialarbetare. Dessa behov måste beaktas och vägas mot varandra när en ny institutionsstruktur fastläggs.

Även institutionens storlek visar sig vara betydelsefull för behandlings- insatserna. Stora enheter kan lätt skapa icke önskvärda effekter. Många av de institutioner som här diskuteras måste sägas vara av sådan storlek att en stark reducering av platsantalet ter sig önskvärd från behandlings- synpunkt. Detta gäller i första hand inom nykterhetsvårdens anstalts— sektor men också några av ungdomsvårdsskolorna. Som konstateras i nästa avsnitt har dock huvudmännen i stor utsträckning utnyttjat de senaste årens vikande efterfrågan på institutionsvård till att reducera de olika enheternas platsantal.

24.2.5 Aktuella utvecklingstendenser

De senaste årens satsning på alltmer utvecklade behandlingsformer i öppen vård har för barna- och ungdomsvårdens del medfört ett minskat antal institutionsplacerade. Den minskade efterfrågan har bl a utnyttjats för en reducering av antalet institutioner inom respektive sektor. Ung- domsvårdsskolorna har under åren 1966—1972 reducerats från 25 till 20. Även vissa barnhem har avvecklats. I viss utsträckning har också som redan nämnts en reducering av institutionernas platsantal skett. Detta gäller för såväl ungdomsvårdsskolorna som bamhemmen.

Inom barnhemssektorn har antalet placeringar minskat såväl vid mödra- och spädbarnshemmen som vid upptagningshemmen för åldrarna 1—12 år. Flera faktorer torde bidra till denna utveckling. Av stor bety- delse är säkerligen bl a den successiva utbyggnaden av socialförsäkrings- systemet, ökade ekonomiska möjligheter för ensamstående att disponera moderna familjebostäder, en liberaliserad tillämpning av abortlagstift- ningen samt den förändrade synen på ensamförälderns situation. Genom utbyggd social hemhjälp har också behovet av placering vid barnhem under förälders sjukdom starkt reducerats.

I en försöksverksamhet som pågår i Gotlands kommun tillgodoses så- dana behov som tidigare aktualiserade barnhemsplaceringar nu uteslutande genom anlitande av särskilt utvalda enskilda hem. Den sociala och psykis- ka barna- och ungdomsvården har därvid iökad utsträckning förlagt sina insatser direkt till dessa hem.

Förändringar vad gäller nykterhetsvårdens anstalter kännetecknas framför allt av en förskjutning ifråga om utnyttjandet av de olika an- staltstyperna. Platsantalet vid de enskilda vårdanstalterna ökade under tiden den 1.7.1962 den 30.6.1972 från 400 till 850. Under samma tid minskade antalet platser vid de erkända vårdanstalterna från 1 650 till 1 450 och vid de statliga från omkring 480 till 370. Det totala antalet platser vid vårdanstalter inom nykterhetsvården har således ökat från 2 530 till 2 670.

Utvecklingen under 1950- och första hälften av 1960-talet, då en kraf-

tig utbyggnad av olika institutionssektorer ägde rum som bl a innebar större institutionsenheter, har under senare år brutits. Anpassningen till vikande efterfrågan på institutionsvård har som redan nämnts i stor ut- sträckning skett genom en reducering av institutionsenheternas plats- antal.

Det bör emellertid uppmärksammas att primärkommunerna under samma tidsperiod i betydande utsträckning tillskapat egna institutioner. Denna tendens har varit särskilt markant under periodens senare del och har framför allt avsett inackorderingshem för alkoholmissbrukare samt mindre behandlingshem för ungdomar med varierande symtombild.

Parallellt med att antalet institutionsplacerade inom den statliga och landstingskommunala sektorn minskat, har de institutionella resurserna kommit att utnyttjas under allt längre tidsperioder. Detta är mycket påtagligt när det gäller ungdomsvårdsskolesektorn, där fortlöpande stati- stik föreligger beträffande elever som under resp år skrivits ut jämlikt 67 % BvL. Elevernas första vårdperiod, dvs tiden från intagningen fram till placeringen i vård utom skola, sjönk successivt under perioden 1961—1967. Därefter har tendensen varit den motsatta. År 1967 omfat- tade den första vårdperioden i genomsnitt 168 dagar. År 1972 uppgick den till 223 dagar. Ökningen av den totala vårdtiden, dvs såväl vården inom som vården utom skola, är mycket markant — från 622 dagar är 1961 till 920 dagar år 1971. För de elever som slutligt utskrevs under år 1972 utgjorde den sammanlagda genomsnittliga vårdtiden 993 dagar. Den anmärkningsvärt stora förskjutningen jämfört med år 1971 är uteslutande betingad av en längre vårdtid utom skola.

En konsekvens av ett mera restriktivt utnyttjande av institutionerna har som redan nämnts blivit att klienten — när placering ändock måste tillgripas — ofta uppvisar ett akut och mycket omfattande vårdbehov. Utbredningen av alkohol- och narkotikamissbruket som trängt allt längre ned i åldrarna har ställt samtliga vårdområden inför ökade krav på konti- nuerlig tillgång till medicinska resurser. Insikten om de komplicerade behandlingsbehov som ofta föreligger har också bidragit till ökad efter- frågan på medverkan av medicinskt och beteendevetenskapligt utbildad personal. Behovet av integration eller nära samverkan mellan olika verk- samhetsområden har generellt sett fått hög aktualitet.

Utvecklingen mot en alltmer helhetspräglad syn på den enskildes situa- tion och behov har också påverkat den institutionella verksamhetens in- riktning och förläggning. Allt större vikt har lagts vid uppföljande insatser i samband med utplacering eller utskrivning från institutionen. I den mån organisatoriska förutsättningar förelegat har stödåtgärder förlagts till klientens hemmiljö. Utvecklingen mot ökade insatser utanför institutio- nen har samtidigt ställt krav på ett mer flexibelt utnyttjande av såväl institutionens som socialvårdens totala resurser. Därvid har vissa begrän- sande faktorer i gällande författningar och organisation kommit i blick- punkten.

Ökad uppmärksamhet när det gäller individens situation i primärmiljön har vidare ställt krav på naturlig och fortlöpande kontakt med klientens familj eller andra närstående. Strävanden att tillgodose detta behov — främst vid valet av institution i samband med socialstyrelsens beslut om

institutionsplacering har kunnat få relativt begränsad effekt. Anled- ningen härtill är framför allt att söka i institutionernas ojämna lokalise- ring. Detta sammanhänger främst med att institutionernas ursprungliga lokalisering inte skedde med beaktande av det krav på närhet till klien— tens hemmiljö som alltmer gör sig gällande.

Insikten om värdet av bättre samordning av den öppna och den institu- tionellt förlagda värden har lett till ökad frekvens av gemensamma konfe- renser och behandlingsinsatser. Även på denna punkt har emellertid strä- vandena försvårats av de långa avstånden mellan institution och den in- tagnes hemort. Detta har bla bekräftats vid en av socialutredningen genomförd enkätundersökning våren 1972.

Också bedömningen av frågan om klienternas differentiering på olika institutioner har förändrats under de senaste åren. Erfarenheterna av s k samkönade institutioner anses nu allmänt vara övervägande goda. Detta har lett till att samtliga vårdområden i större eller mindre utsträckning tillämpar eller avser att pröva denna ordning.

Inom barna- och ungdomsvårdens institutionsområde börjar man också att ifrågasätta gängse uppdelning i åldersgrupper. För barnhemmens vid- kommande bedöms de allra yngstas behov kunna tillgodoses på särskild avdelning inom institutionsenheten. På grund av stora anpassningssvårig- heter i grundskolan har flertalet ungdomsvårdsskoleelever behov av peda- gogiska insatser även efter skolpliktens upphörande. Detta gör att den nuvarande uppdelningen mellan skolhem och yrkesskolor inom ungdoms- vårdsskoleorganisationen inte längre framstår som ändamålsenlig.

Slutligen bör nämnas att omfattande försöksverksamhet pågår i syfte att utveckla nya behandlingsmetoder. Ett exempel är försök med frivillig intagning samt vård av pojkar och flickor gemensamt vid vissa ungdoms- vårdsskolor. Flera projekt är inriktade på intensifierat stöd i samband med klientens övergång från institutionsmiljön till ett mer normalt samhällsliv. Genom dispens från bestämmelser i stadgan för ungdomsvårdsskolorna har sålunda öppnats möjlighet att under längre tid placera eleverna i eget hem utan att slutligt skriva ut dem från institutionen. Stor uppmärksamhet har vidare kommit att ägnas frågor rörande ökat klientinflytande och medansvar, dels i det direkta behandlingsarbetet, dels i institutionens övriga verksamhet.

24.3 Behovsstruktur 24.3.1 Institutionsskedet

Bedömningen av de behov som den framtida institutionsstrukturen skall tillgodose måste grundas på de i 10.6 och 10.7 angivna målen och riktlinjerna för det individuellt inriktade stöd- och behandlingsarbetet. Två krav är därvid särskilt viktiga att uppmärksamma. Det ena kravet gäller tillskapandet av väl differentierade behandlingsresurser som möjlig- gör val mellan olika handlingsalternativ. Därigenom kan också det andra kravet uppfyllas nämligen att inom ramen för tillgängliga resurser välja de lösningar som bäst tillgodoser den enskildes aktuella behov. Ett sådant

synsätt ger uttryck för en strävan att undvika schablonmässiga och för vissa situationer på förhand givna lösningar.

Institutionsresurser bör erbjudas i sådana former och vid sådan tid- punkt att de för den enskilde och hans närstående kan upplevas som ett fullvärdigt och meningsfullt alternativ. Insatser av denna art måste vidare betraktas som ett led i en längre tids stödkontakt och problembearbet- ning, som huvudsakligen skall ske i öppna former och i största möjliga utsträckning förläggas till klientens egen sociala miljö.

En sådan principiell inriktning av de institutionsanknutna insatserna förutsätter en genomgripande förändring av den nuvarande institutions- strukturen och av institutionernas organisatoriska anknytning. Till frågan om hur de nuvarande omfattande resurserna skall kunna utnyttjas i en ny organisation återkommer utredningen senare (25.6).

Institutionsanknutna insatser torde även i framtiden främst bli aktuella i krisartade situationer, där en tids skiljande från hemmiljön av något skäl bedöms vara nödvändigt. Utredningens synpunkter och förslag i kapitel 10 ger de principiella utgångspunkterna för en analys av den framtida behovsstrukturen när det gäller institutionsanknutna resurser.

Utnyttjandet av institutionella resurser bör som redan nämnts vara ett konstruktivt handlingsalternativ i det individuella behandlingsarbetet. Det är emellertid nödvändigt att något närmare klarlägga karaktären av de insatser som därvid kan förutses bli aktuella. Det försök till analys av olika klientbehov som redovisas under 24.3.2 skall ses som ett led i detta syfte. Dessa klientbehov förutsätts bli tillgodosedda huvudsakligen inom den öppna socialvårdens ram. Anlitande av en institutions resurser visar sig dock erfarenhetsmässigt ha särskild aktualitet i vissa skeden av en problemlösningsprocess. Insatserna i dessa faser kan schematiskt uttryckt sägas ha till syfte att — klarlägga klientens aktuella behov av stöd och behandling; 4 preliminärt planera och samordna erforderliga insatser; — påbörja stöd- och behandlingsinsatserna; — ge stöd och hjälp med problembearbetning vid nya kriser.

De insatser som kan krävas i ovan angivna skeden griper i realiteten in i varandra. Redan vid den första kontakten i det akuta krisläget görs iakt- tagelser och erfarenheter som bidrar till att klarlägga klientens behov. På motsvarande sätt innehåller en preliminär planering av insatserna inslag av behandlingskaraktär osv.

Utnyttjande av en institutions resurser kan således bli aktuellt i en eller flera av ovan angivna skeden. Av skäl som redovisades inledningsvis bör också graden av utnyttjande kunna varieras med hänsyn till den enskilde klientens behov och situation. Även förekomsten av alternativa möjlig- heter blir härvid av stor betydelse.

24.3.2 Klientbehov

De enskilda klienternas behov av sociala stöd- och hjälpinsatser låter sig givetvis inte beskrivas generellt. Däremot bör det vara möjligt att något ange karaktären av de behov som erfarenhetsmässigt föreligger i olika

skeden av en problemlösningsprocess. Genom att också antyda den typ av insatser som dessa behov kan aktualisera sker en markering av stöd- och behandlingsfasens roll i ett mer långsiktigt program.

I det följande redovisas även behovet av ”Rådgivning/kontakt” som ett klientbehov vilket kan kräva institutionella resurser. Detta behov förutses dock huvudsakligen bli tillgodosett i helt öppna former. Lokaler där ungdomar och vuxna i svårigheter på eget initiativ kan nå fältverk- samma socialarbetare utgör ett värdefullt instrument i kommunernas uppsökande verksamhet. Förekomsten av sådana lokaler ökar också för- utsättningarna för insatser i ett tidigt skede av problemutvecklingen.

En rådgivande och kontaktskapande verksamhet, anordnad som dag- central eller kontaktcentrum, kan emellertid i viss utsträckning, och då främst i större tätortskommuner, komma att kräva tillgång till övernatt— ningsmöjligheter. Detta behov kan tillgodoses på skiftande sätt. I den mån möjligheter till övernattning tillskapas i anslutning till dagcentral eller kontaktcentrum får funktionen — med socialutredningens definition formellt karaktären av institution. En verksamhet med här antydd inriktning har goda förutsättningar att fungera som en förmedlande länk mellan öppen och institutionell vård. Genom att snabbt uppkomna och/eller akuta behov beaktas torde mer omfattande och resurskrävande insatser i viss utsträckning kunna undvikas.

Även i de fall där mer institutionsbundna insatser blir aktuella utgör den kontakt som etablerats på klientens eget initiativ en god grundval för den fortsatta problemlösningsprocessen. Karaktären av den rådgivning och kontakt som här avses redovisas kortfattat under 1 nedan. Eftersom detta klientbehov kan förutses huvudsakligen bli tillgodosett inom öppen socialvård, har i den efterföljande diskussionen om olika funktioners in- stitutionsanknytning detta behov utelämnats.

I det följande redovisas klientbehov som kan kräva institutionsresurser.

]. Rådgivning/kontakt

Målgrupp

Ungdomar och vuxna, ofta utan en fast gruppanknytning eller med stör- ningar i relationerna inom primärgruppen. Flertalet befinner sig i riskzo- ner för utvecklande av kriminellt beteende eller missbruk av beroende- framkallande medel. Många är hemmahörande på annan ort samt saknar såväl arbete som bostad.

Insats Rådgivning och kontaktskapande aktiviteter i öppna former. Eventuell bas för kommunens uppsökande verksamhet i olika problemmiljöer, ”kvartär” od. Samarbete på klientens egna villkor måste markeras. Önskemål om anonymitet och frihet från registrering skall kunna respek- teras.

Kommentar Bör i de större kommunerna finnas i centralorten. Behov av sådana insat- ser kan också föreligga i större bostadsområden, där en ogynnsam social

utveckling pågår eller risker för sådan utveckling anses föreligga. I övriga kommuner i deras centralort. Anknyts lämpligen administrativt till social- byrå/ central eller fristående rådgivningsbyrå.

2. K risbehandling

Målgrupp

Ungdomar och vuxna i akuta krissituationer av destruktiv karaktär. Be- hoven kan ta sig mycket skiftande uttryck, tex i missbruk av thinner, alkohol och/eller narkotika. Även relationsstörningar och konflikter in- om primärgruppen kan skapa akuta krissituationer. För tonåringar kan det gälla utvecklingspsykologiskt betingade kriser, där hemmiljön ej kan ge erforderligt stöd och den öppna socialvårdens resurser för tillfället bedöms som otillräckliga. Det kan också gälla personer som lämnat fa- milj, hemort eller institution. För dessa kan behoven bli aktuella bl ai samband med omhändertaganden av polisen.

Insats Kortsiktiga lösningar med krav på hög beredskap när det gäller att ta i anspråk tillgängliga resurser. Den starkt varierande arten av hjälpbehov aktualiserar insatser från olika verksamhetsområden. En central uppgift blir därför att snabbt kunna förmedla tjänster även inom närliggande områden; t ex medicinsk avgiftning vid alkohol- eller narkotikamissbruk, konsultation av psykiater vid förvirrings- eller orostillstånd, inkvartering etc. I övrigt krävs intensiva, motivationsskapande och problembearbetan- de insatser med aktiv medverkan av klienten, hans familj samt öppen socialvård. En väl utvecklad samverkan måste etableras med företrädare för övriga aktuella områden såsom skola, arbetsförmedling, sjukvård, fö- retagens personalvård etc.

3. Utredning/vård ( barn )

Målgrupp

Spädbarn och yngre barn i behov av omedelbara åtgärder. Flera anled- ningar härtill kan finnas. Exempel: vid misstanke om misshandel eller vanvård eller när gjorda iakttagelser tyder på att fara för barnets liv, hälsa eller utvecklingsmöjligheter eljest föreligger. Andra tänkbara situationer är när vårdnadshavaren efterfrågar hjälp på grund av sjukdom, labila familjeförhållanden eller i samband med akuta bostadsproblem på grund av vräkning, brand o d.

Insats Kortsiktiga insatser. Observation och utredning för utrönande av eventu- ellt vårdbehov. Bedömning av lämpliga långsiktiga åtgärder, där alterna— tiven kan vara återgång till hemmiljön, kompletterad med erforderliga stöd- och hjälpinsatser, eller placering i annan enskilt hem (fosterhem). Intimt samarbete med föräldrar/vårdnadshavare samt övriga berörda parter krävs.

Målgrupp

Barn med grava störningar i socialt, intellektuellt eller emotionellt hän- seende. Förekomsten av flera symtom syndrom på grava störningar kan ofta medföra att barnen blir ”gränsfall” mellan olika vårdområden. Problem i form av exempelvis matvägran och sömnsvårigheter gör dessa barn svårplacerade i enskilda hem.

Insats Kvalificerade socialpedagogiska och terapeutiska insatser med sikte på återplacering till hemmet eller annan lämplig miljö. Behovet av omfattan- de utredningar eller systematiserad funktionsträning kan i vissa fall moti- vera längre tids institutionsvistelse.

Kommentar Utrednings- och behandlingsbehov hos barn med övervägande psykiska utvecklingsstörningar eller grava neurotiska symtom förutsätts bli tillgo- dosedda i särskilda behandlingshem inom PBU.

5. Utredning (unga lagöverträdare)

Målgrupp Ungdomar vilka befinner sig i en period av lagstridigt beteende. De blir på

grund härav aktuella hos polisen samt beträffande gruppen 15—17 år även hos åklagare.

Insats Socialutredningen förutsätter att unga lagöverträdares ( l 5— l 7 år) behov av stöd och behandling även i framtiden primärt skall tillgodoses inom den sociala barna- och ungdomsvårdens ram. Behovet av att kunna bryta en för den unge destruktiv situation kan kräva ett kortvarigt omhänder- tagande utan den unges samtycke (se kapitel 13). Insatserna bör syfta till att klarlägga den unges situation och behov samt att planera och påbörja problemlösningen. Detta ställer krav på insatser av social, psykologisk och eventuell psykiatrisk expertis. Längre tids stöd och hjälp förutsätts kunna lämnas i öppna och frivilliga former.

6. Problemlösning (ungdomar och vuxna)

Målgrupp Ungdomar och vuxna som är motiverade för behandlingsplanering och längre tids problembearbetning.

Insats Starkt varierande tidsperioder. Kvalificerade insatser för stöd och pro- blemlösning, individuellt och i grupp. Differentierade aktivitetsprogram i väl utvecklad miljöterapeutisk omgivning. Problembearbetningen förut- sätts i viss utsträckning kunna ske i direkt kontakt med övriga medlem-

mar i primärgruppen. Detta förutsätter tillgång till sk ”familjestuga”, anknuten till institutionen, samt ett relativt begränsat avstånd mellan hemort och institution. En helhetspräglad problembearbetning förutsät- ter vidare medverkan från även andra personer och samhällsorgan som kan påverka den enskildes och primärgruppens totala livssituation.

7. Inackordering

Målgrupp

Klienter med svårlösta arbets- och bostadsproblem, ofta kombinerade med alkohol- och/eller narkotikaproblem. I jämförelse med målgruppen under 8 är det här fråga om en gynnsammare rehabiliteringsprognos.

Insats Bearbetning individuellt och i grupp — av problem som främst är förknippade med återgången till ett mer normalt samhällsliv. Individuellt stöd samt successivt ökade krav i syfte att underlätta övergången till den öppna bostads- och arbetsmarknaden bör eftersträvas. Karaktären och graden av stödet liksom omvårdnadens omfattning och utformning förut- sätts bli starkt varierande. Insatserna bör ingå som ett led i ett mer långsiktigt behandlingsprogram.

8. Vård i skyddad miljö

Målgrupp

Vuxna — oftast äldre — gravt alkoholskadade och socialt utslagna männi- skor. Många av dem har ingen anknytning till primärgrupp. De saknar ofta fast bostad, har betydande arbetshinder av såväl fysisk som psykisk art samt ringa alkoholtolerans. Täta återfall i missbruk eller behov av daglig alkoholkonsumtion leder lätt till konflikter som förstärker redan existerande social isolering.

Insats Denna grupp kan från tid till annan ha behov av vistelse i en skyddad och tillrättalagd miljö. En hög tolerans när det gäller återfall imissbruk eller olika former av avvikande beteende bör tillhöra förutsättningarna för denna vårdform. Vistelsen bör syfta till att i möjlig utsträckning ge klien- ten social och medicinsk rehabilitering. För att tillvarata och utveckla hans funktionsförmåga krävs insatser från såväl socialvård som sjukvård och arbetsvård. Väl differentierade aktivitetsprogram bör erbjudas. Stor vikt fästs vid åtgärder som är ägnade att stärka klientens självförtroende och upplevelse av social gemenskap.

24.4 Uppbyggnaden av institutionsresurser

Varje kommun måste vid sin planering kunna precisera omfattningen av erforderliga socialvårdsresurser. Bedömningarna grundas i första hand på identifierade eller statistiskt framräknade behov. Som redan inledningsvis framhölls måste den enskildes behov styra valet av åtgärd. Med ett indi-

vid- och situationsanpassat åtgärdsval följer att likartade behov skall kun- na tillgodoses på varierande sätt. En annan viktig utgångspunkt är att primärkommunerna enligt utredningens mening bör ges stor frihet när det gäller att utforma sin socialvårdsorganisation. Därigenom blir det bl a möjligt att beakta skiftande lokala behov och förutsättningar.

Utredningen förutsätter att flera av de klientbehov som beskrivits un- der 24.3.2 kan tillgodoses vid en och samma institution. En sådan sam- ordning bör kunna ske efter olika principer. Även här bör de lokala förhållandena påverka bedömningen.

I det följande ges exempel på olika s k typinstitutioner. Denna exemp- lifiering har flera syften. Ett är att illustrera hur mer än ett klientbehov kan tillgodoses vid samma institution. Valet av kombinationer har främst påverkats av i vilken utsträckning tillgodoseendet av behoven bedömts kräva någorlunda likartade resurser. Hänsyn har också tagits till målgrup- pemas ålder, såtillvida att barns behov förutsätts bli tillgodosett vid sär- skilda institutioner.

Redovisningen skall också ses som ett försök att antyda alternativa lösningar när det gäller att utöva de båda huvudfunktionerna definierade i 24.1. Vidare görs en grov uppskattning av behovens omfattning samt av utvecklingstendenserna såsom de uppfattats under utredningsarbetet. Ett försök att beskriva några olika typinstitutioner innebär vansklig- heter. Bedömningarna när det gäller behovet av olika insatser påverkas i hög grad av nu rådande förutsättningar och förhållanden. Genom att redovisa vissa typinstitutioner blir det möjligt att ytterligare konkretisera utredningens synpunkter ifråga om behandlingens inriktning och institu- tionernas lokalisering. Med understrykande av att det endast är fråga om exemplifiering redovisas i det följande några av de uppgifter som bör åvila institutioner i en ny organisation.

Siffra inom parentes hänvisar till klientbehov betecknade 1—8 i föregående avsnitt.

Typinstitution I

Behov: Utredning—vård av barn (3) företrädesvis Observation—behandling av barn (4) 1—12 år.

Huvudfunktion I I akuta och affektladdade situationer, när exempelvis separation sker på grund av misshandel eller vanvård, kan en institution erbjuda en mer neutral miljö. En likartad bedömning kan göras när det gäller grava funktions- eller beteendestörningar. Dygnet-runt-insatseri sådana krävan- de vårdärenden förutsätter avbytare, ett problem som kan vara svårt att lösa i annan form än institutionens. Behov som kan aktualisera insatser enligt denna funktion uppstår ock- så i samband med andra situationer som exemplifierats under klientbehov 3, således vårdares plötsliga sjukdom, akuta bostadsproblem på grund av brand, vräkning etc. I första hand torde dock dessa situationer kunna

lösas genom dagbarnvårdare, barnstugeplacering eller andra, mindre institutionellt präglade insatser.

Generellt kan sägas att särskilt utvalda hemmiljöer är att föredra när det gäller att ge denna målgrupp daglig omvårdnad och mänsklig kontakt.

Huvudfunktion II Genomförande av utredning kan i särskilda situationer tex i samband med komplicerade vårdnadsutredningar, adoptioner eller vid funktions- träning och observation av barn med grava störningar — under varierande tidsperioder kräva institutionens särskilt tillrättalagda miljö. I ärenden där grava neurotiska störningar kräver kontinuerlig tillgång till barn- psykiatrisk expertis förutsätts PBU:s behandlingshem komma ifråga. Kvalificerade observationer som grund för bedömningar av mer lång- siktiga lösningar torde i ökad utsträckning kunna förläggas till särskilt utvalda familjer, om dessa ges viss utbildning. Även medverkan av olika specialister för handledning o d torde kunna destineras till sådana hem. Detta förutsätter dock betydligt mer ambulanta insatser. Dessa måste kunna påkallas med kort varsel samt med frångående av upprättade tids- scheman. I kommuner med relativt frekvent behov torde sådan handled- ning företrädesvis få ske i grupp.

Lokalisering Behovet av fortlöpande kontakt förutsätter ett ej alltför långt avstånd mellan öppen socialvård, barnets placeringsmiljö och föräldrarna.

Behovsunderlag

Institutioner av denna typ blir aktuella huvudsakligen inom de tre stor- stadsregionerna. Behovet är särskilt framträdande i kommuner med stark expansion och med hög inflyttning. I mindre kommuner saknas i stort sett behov av denna resurs. Erfarenheten visar att det fåtal separationer som blir aktuella i dessa kommuner i regel kan ske i öppna former. I den mån behov av institutionella insatser bedöms föreligga bör det tillgodo- ses genom samverkan mellan flera närbelägna kommuner. Institutioner för större regioner än landstingsområden bör förekomma endast i undan- tagsfall.

Kommentar Denna typinstitution svarar närmast mot de spädbarns-, upptagnings- och specialhem som f n drivs ilandstings- och primärkommunal regi. En upp- delning mellan å ena sidan tillfälligt skydd och vård av barn i akuta nödsituationer och å andra sidan utredning, observation och behandling för mer långsiktiga åtgärder är i praktiken svår att åstadkomma. Samtliga dessa funktioner förläggs därför till samma institution. Erforderlig diffe- rentiering sker inom institutionens ram.

Typinstitution ][

Behov: Krisbehandling (2). Utredning unga lagöverträdare (5).

Huvudfunktion I Institution av denna typ kan bli aktuell i akuta krissituationer, tex vid konflikter inom primärgruppen eller i samband med avancerat missbruk av beroendeframkallande medel.

I de fall då dygnsinsatser krävs för att tillfredsställande kunna klarlägga klientens situation och behov av hjälp måste materiell omvårdnad ges på institutionen. Vid utredning av unga lagöverträdares behov kan dessutom krav resas på betryggande tillsyn.

I vissa fall kan behovet av materiell omvårdnad tillgodoses utan anli- tande av institutionella resurser medan sådana krävs för utrednings— och behandlingsarbetet. Förläggningen av båda huvudfunktionerna till samma miljö kan då vara motiverad av att klienten ofta är i dålig psykisk/fysisk balans. En anknytning av funktionerna till olika miljöer kan innebära en stor belastning i en utpräglat labil situation.

Krisbehandling förutsätter alltså inte nödvändigtvis denna huvudfunk- tion, t ex för individer vilkas situation visserligen är krisartad men där ett totalt sammanbrott av relationerna inom primärgruppen inte föreligger. Stödinsatser torde i sådana fall i stor utsträckning kunna förläggas till klientens egen miljö.

För andra åter kan övernattning och viss materiell omvårdnad lösas i mycket enkla former i anslutning till en rådgivningsbyrå, i ett utvalt enskilt hem, genom utnyttjande av ett inackorderingshem osv.

Huvudfunktion II Eventuell medicinsk avgiftning i samband med gravt missbruk av beroen- deframkallande medel förläggs till närbelägen sjukvårdsinrättning. Sam- mansatta vårdbehov torde i flertalet fall kräva kontinuerlig medverkan av medicinsk personal även under institutionsvistelsen.

Medverkan från sjukvården kan erfordras också för klienter som i samband med krisbeteendet företer någon form av psykiska reaktioner, t ex depressioner, panikreaktioner osv.

Intensiva kontakt- och motivationsskapande insatser förutsätter att kvalificerad personal knyts till institutionen. De företrädare för olika samhällsorgan som skall samverka vid utformningen av behandlingsplanen måste kunna förlägga en del av sina insatser till institutionen.

Redan etablerad och väl fungerande kontakt mellan klient och social- arbetare utnyttjas även under institutionsfasen.

Lokalisering

I landets större kommuner måste krisinsatser med viss institutionsanknyt- ning kunna ske såväl inom hemkommunen även på kommundelsnivå — som på större avstånd från hemkommunen.

För övriga kommuner bör lokaliseringen ske inom en närregion. Be- handlingsmässiga krav på närhet mellan institution och hemort får vägas mot behovet att i vissa situationer genomföra utredning och planering på något avstånd från klientens problemmiljö.

Behovsunderlag Huvuddelen av det aktuella behovet bedöms föreligga inom de tre stor-

stadsregionerna. Av utredningen .orda undersökningar har visat att övri- ga kommuners utnyttjande av nu befintliga institutioner på riks- och regional nivå är mycket begränsat samt dessutom starkt varierande. Frekvensen av efterfrågan har f n inget entydigt samband med dessa kom- muners folkmängd.

Kommentar Här aktuella klientbehov karakteriseras framför allt av krav på omedel- bara insatser, dvs anspråk på hög beredskap och lätt tillgängliga resurser. Vad beträffar stöd och hjälp i akuta krissituationer åsyftas här uteslutan- de sådana åtgärder som kräver ett temporärt skiljande från klientens egen sociala miljö.

Bakom begreppet ”krissituationer” döljer sig skiftande problem och svårigheter. De kommer till uttryck i olika sociala sammanhang, exempel- vis genom relationsproblem i hem, skola, på arbetsplats eller i kamrat- kretsen. Flyktbeteende i form av skolk, vagabonderande eller missbruk av beroendeframkallande medel kan utvecklas till akuta och för klienten och hans närmaste omgivning svårbemästrade situationer, vilka temporärt kan kräva institutionsanknutna insatser.

En institution för insatser i olika krissituationer bör kunna ges varie- rande utforrnning beroende på lokala behov och förutsättningar. En så- dan central för akuta behov bör kunna öka effekten av olika organs insatser, exempelvis polikliniker, sjukhusens akutmottagningar, social- arbetare i uppsökande verksamhet och polisen. Ömsesidigt informations- utbyte, gemensam planering och samordnade insatser skulle ibetydande grad öka förusättningarna för konstruktiva lösningar i dessa ofta drama- tiska och svårbedömda situationer. Det är vidare angeläget att verksam- heten ges sådan utformning att den inger förtroende hos allmänheten. En utveckling som innebär ökat spontant utnyttjande av dessa resurser skulle bidra till att väsentligt reducera antalet omhändertaganden utan klientens samtycke.

En sådan socialvårdens akutenhet fyller ett särskilt stort behov under kvällar, nätter och veckoskiften. Verksamheten får därmed jourkaraktär. Den bör kunna inordnas i den larmcentral som televerket administrerar (se 10.5).

Utredningsinsatser för unga lagöverträdare, aktuella huvudsakligen in- om storstadsregionerna och ett fåtal större kommuner, kan kräva tillgång till särskilt utrustade specialavdelningar. Vistelsen förutsätts bli av kort- varig natur. Att klarlägga den unges behov av sociala stöd- och behand- lingsinsatser samt att skapa engagemang och motivation för mer långsikti- ga lösningar kräver kvalificerade resurser av framför allt social, medicinsk och pedagogisk art. Olika organisatoriska anknytningar när det gäller dessa resurser är möjliga.

Typinstitution III

Behov: Problemlösning ungdomar och vuxna (6)

Huvudfunktion I Insatserna vid denna typinstitution kan förutses bli mycket skiftande.

Klienternas individuella behov varierar starkt. Dessutom förändras snabbt den enskildes situation. Uppbyggnaden av resurserna bör därför ske på sådant sätt att arten och graden av insatser lätt kan anpassas till den enskilde klientens aktuella situation.

Ett sådant situationsanpassat resursutnyttjande innebär bl a att klien- ten i ett visst skede skall kunna nyttja institutionen på kvällar och nätter, medan verksamheten under dagtid t ex förläggs till kommunens skolväsen eller en skyddad arbetsplats. På motsvarande sätt skall klienten under en övergångsperiod kunna ha tillgång till vissa institutionella resurser även sedan han återvänt till hemmiljön.

Eftersom denna typ av institution torde vara möjlig att anordna även i mindre kommuner är det sannolikt att uppbyggnaden av och karaktären på denna resurs kommer att variera i särskilt hög grad.

Huvudfunktion 11 Efter en eventuell akut fas — där kortsiktiga åtgärder i form av medicinsk avgiftning, preliminärt klarläggande av hjälpbehovet etc dominerar bör klienten erbjudas kvalificerat bistånd och stöd för mer långsiktig pro- blembearbetning. Det gäller här ofta djupgående sociala och psykologiska problem som klienten själv aktivt måste bearbeta. Insatserna måste för att få effekt prägas av kontinuerlig och förtroendefull kontakt. Tyngd- punkten av problembearbetningen förläggs till klientens egen sociala mil- jo.

Institutionens resurser erbjuds också övriga medlemmar i familjen eller annan primärgrupp. Relationsproblem och andra svårigheter skall kunna behandlas inom gruppen, dels i den mer neutrala institutionsmiljön, dels i direkt anslutning till hemmiljöns vardagssituationer och aktuella svårig- heter. Lokalmässiga utrymmen för ”familjebehandling” bör således fm- nas även på institutionen.

Lokalisering

Problembearbetningens nära anknytning till klientens egen miljö förut- sätter närhet till institutionen. För tex vissa missbnikare av beroende- framkallande medel kan dock i ett visst skede behov av större avstånd till problemmiljöerna föreligga.

Behovsunderlag

De större kommunerna har behov av egna institutioner. Genom tillska- pande av mindre enheter samt alternativa lösningar när det gäller upp- byggnad och anknytning av olika resurser bör även medelstora kommu- ner ha förutsättningar att själva täcka sitt behov. De mindre kommuner- nas begränsade behov tillgodoses endera genom primärkommunal samver- kan eller genom köp av tjänster från landstinget.

Kommentar Den typinstitution som här kort skisserats motsvarar närmast de behand- lingshem som redan nu finns i betydande antal och med mycket varieran-

de inriktning och arbetsformer. Genom omstrukturering av institutioner som fn drivs av olika huvudmän bör det bli möjligt att frigöra omfattan- de och hårt bundna resurser. Därigenom skapas ökade förutsättningar för individualiserat stöd och behandling. En bättre anknytning till klientens egen sociala miljö skapar också bättre underlag för realistisk och mer helhetspräglad problembearbetning.

Klienter som blir aktuella för institutionsvistelse företer oftast flera symtom på svårigheter. En differentiering efter olika symtomgrupper är bl a av detta skäl inte meningsfull. Hittills gjorda erfarenheter ger inte heller stöd för någon uppdelning på olika missbrukargrupper. Däremot synes det finnas skäl att undvika placering av ungdomar i nedre tonåren tillsammans med äldre och mer etablerade missbrukare. En mindre långt- gående differentiering än den nu tillämpade reducerar behovet av olika institutionstyper. Därigenom kan också upptagningsområdenas storlek begränsas.

Medicinska insatser för missbrukarna kan ske i olika former. Tillska- pande av vårdcentraler dit medicinska, sociala och psykologiska resurser knyts skulle verksamt bidra till att reducera behovet av mer omfattande institutionsinsatser inom socialvården.

Redan befintliga institutioner, vilka i stor utsträckning måste tas i anspråk i en ny vårdorganisation, mottar f n klienter med mycket om- fattande och sammansatta behov. Flertalet av dessa institutioner saknar tillräckliga och med hänsyn till behovens karaktär ändamålsenliga resur- ser. Detta gäller främst medicinska och pedagogiska resurser. Sådana bör i en ny organisation i princip hämtas från respektive huvudman. I fråga om de pedagogiska insatserna föreligger framförallt behov av att skapa indivi- dualiserade och tillrättalagda undervisningssituationer. Klientens totala behov bör således i första hand tillgodoses genom en väl utvecklad sam- verkan mellan olika berörda huvudmän och organ.

PBU förfogar i vissa län över särskilda behandlingshem för barn och ungdom. Även utskrivningshem — dit uppföljande insatser efter barn- psykiatrisk utredning kan förläggas — finns inrättade. Här föreligger en parallell resursuppbyggnad genom att ungdomsvårdsskolor, vissa special- barnhem samt kommunala tonårshem i stor utsträckning mottar ung- domar med likartade behov. Resurserna för psykiatriska/psykologiska in- satser är vid flertalet av sistnämnda institutioner klart otillfredsställande.

Det är angeläget att ungdomarna under sina ofta utvecklingsbetingade krisperioder får tillgång till kvalificerad rådgivning och allsidigt samman- satta behandlingsteam samt att denna möjlighet står till buds oavsett bostadsort. Förutsättningarna och formerna för en effektivare samord- ning av den psykiska och den sociala barna- och ungdomsvården måste enligt utredningens mening ägnas särskild uppmärksamhet (se 23 .4).

Typinstitution IV

Behov: Vård i skyddad miljö (8).

Huvudfunktion I De huvudsakligen äldre, gravt alkoholskadade klienter som är målgruppen för denna typinstitution torde under ett inledningsskede vara ibehov av total omvårdnad.

Dessa ofta hemlösa och socialt handikappade personers behov skulle kunna tillgodoses i ett väsentligt tidigare skede därest insatserna kunde göras i mer attraktiva former. Därigenom ökar förutsättningarna för ett mer differentierat ianspråktagande av resurserna. Generellt bedöms dock denna målgrupp vara i behov av institutionens materiella omvårdnad under huvuddelen av den aktuella tidsperioden. Övergången till öppnare boendeformer bör underlättas genom utslussning via inackorderingshem, s k övergångslägenheter o d.

Omvårdnad som ges i förtroendefull och trygg gemenskap har också betydande behandlingsmässigt värde. Stor uppmärksamhet bör ägnas den miljöterapeutiska sidan av verksamheten.

Huvudfunktion 11 Det relativt omfattande medicinska vårdbehov som erfarenhetsmässigt föreligger — särskilt under den första vårdtiden — bör tillgodoses av sjuk- vårdshuvudmannen. Kvalificerade medicinska insatser för undersökning och vård förläggs till sjukvårdsinrättning, medan kontinuerlig läkarkon- takt samt mindre omfattande medicinsk service kan behöva ges vid insti- tutionen. Klienternas fysiska och psykiska status kan förutses vara sådan att väl utvecklade samverkansformer mellan socialvården och sjukvården bör etableras.

Det är vidare angeläget att klientens återstående kapacitet tillvaratas. Uppövande av klientens funktionsförmåga i olika hänseenden blir ett viktigt led i den sociala rehabiliteringen. Ansvaret för vissa av dessa upp- gifter åvilar arbetsvården. Säranordningar bör i största möjliga utsträck- ning undvikas. Viss del av arbetsprövningen och den skyddade sysselsätt- ningen kan det dock bli nödvändigt att lokalisera till institutionen. Diffe- rentierade aktivitetsprogram i syfte att ge vistelsen meningsfullt och sti- mulerande innehåll måste finnas.

Behandlingsarbetet bör syfta till att grundlägga och utveckla en per- sonligt inriktad stödkontakt, möjlig att utnyttja vid återgången till ett mer normalt samhällsliv. Specialistmedverkan bör vara inriktad främst på s k handledning och deltagande i konferenser, där personalens behov av förankring och stöd tillgodoses.

En väsentlig del av det kurativa arbetet måste inriktas på att sanera klientens ekonomiska situation (böter, underhållsbidrag, restskatter etc), att lösa boendefrågan samt att bidra till att etablera positiva och fasta relationer utanför institutionen. Därmed skapas ökade förutsättningar för en mer acceptabel social situation.

Lokalisering Närhetsprincipen bör gälla även för här aktuella insatser. Vissa klienter kan dock ha behov av avstånd till sina problemmiljöer. Tillgång till institution utanför den egna kommunen kan därför bli nödvändig.

På grund av kommunernas strävan att undvika placeringar vid särskilda

institutioner för sk störande vårdtagare (jämlikt 21 & ShjL) uppvisar denna typ av specialinstitution, trots relativt stora upptagningsområden, en allt lägre utnyttjandegrad.

Behovsunderlag

De tre största kommunerna bedöms ha tillräckligt underlag för egna insti- tutioner. Övriga kommuners behov tillgodoses genom primärkommunal samverkan eller genom tjänsteköp från respektive landsting.

Kommentar Motivet att redovisa behov av särskilda institutionsanknutna insatser för grava missbrukare av beroendeframkallande medel kräver en kommentar. Detta särskilt mot bakgrunden av att utredningen dels eftersträvat att undvika symtomorienterade beskrivningar, dels i olika avsnitt av betän- kandet påtalar riskerna med organisatoriska lösningar som kan framstå som Säranordningar.

Utredningen vill ånyo kraftigt understryka vikten av att ”normalise- ringsprincipen” tillämpas. Särskilda organisatoriska lösningar för de mest utsatta grupperna i samhället kan eljest lätt leda till att permanenta den utstötning ur den sociala gemenskapen som en rad av utredningens för- slag i stället syftar till att förebygga och motverka. Den här aktuella gnippens behov bedöms emellertid under överblick- bar tid vara av sådan att och omfattning att särskild uppmärksamhet är påkallad. Med hänsyn till de grava handikapp det här ofta är fråga om måste en lägre målsättning accepteras än den som i övrigt kännetecknar individuella stöd- och behandlingsinsatser. Utredningen har som redan nämnts funnit att kommunerna i ökad utsträckning söker tillgodose grup- pens behov i delvis nya former. Genom att bl a små behandlingsenheter tillskapats har problemen i samband med vården minskat. Samtidigt har detta inneburit ökade förutsättningar att tillgodose vården inom den egna kommunen.

Allmänt förebyggande insatser, tidigt insatta stödåtgärder samt en fort- satt utveckling av metoder och nya attraktiva vårdalternativ bör kunna leda till att gruppen efter hand minskar.

Typins titution V

Behov: Inackordering (7)

Huvudfunktion I En tids kollektivt boende kan för den enskilde i vissa situationer framstå som ett attraktivt alternativ. Institutionen skall därvid kunna erbjuda tjänster, anpassade till de aktuella behov och den situation som förelig- ger. I vilken utsträckning institutionens tjänster tas i anspråk bör således bestämmas av den enskilde individens sociala situation. Medan en individ kan ha behov av rum för övernattning, kan andra dessutom efterfråga tex måltider, hygieniska anordningar samt fritidsaktiviteter. Behovet av

service i varje enskilt fall förändras också successivt beroende på hur den sociala situationen utvecklas.

Institutioner av denna typ kan förutses få något varierande inriktning. Detta betingas främst av den enskilda kommunens vård- och behandlings- resurser i övrigt. Allmänt sett bör inackorderingshemmet vara en länk i en sammanhållen vård- och behandlingskedja och bör därför vara en funktio- nell del i primärkommunens samlade utbud av vård och service.

Huvudfunktion 11 Även denna funktion måste ges starkt skiftande innehåll. Karaktären på de insatser som blir aktuella påverkas, som redan framhållits, bl a av den roll institutionen tilldelas i socialvårdens samlade utbud av behandlings— resurser. En förutsättning för att stödet skall ha terapeutiskt värde är att kollektivet för den enskilde representerar en viss grad av trygghet. De problem som det kan vara fråga om måste bearbetas såväl individuellt som i grupp.

Arten och omfattningen av insatserna kan som redan nämnts förutses variera kraftigt. I vissa situationer kan det vara fråga om stöd och hjälp som starkt påminner om behandlingshemmens funktion. I den mån in- ackorderingshemmen kan komma till rätta med sådana situationer, fyller de en viktig uppgift också därigenom att andra mera omfattande insatser kan undvikas. Den andra ytterligheten ifråga om insatsernas karaktär representeras av erbjudande om en god kollektiv bostad. För den huvud- funktion som nu beskrivs blir det i sådant fall fråga om viss beredskap för individuellt stöd, medan insatserna i övrigt begränsas till löpande, rutin- mässig tillsyn av lokaler, städning av gemensamma utrymmen etc. När ett inackorderingshem mer generellt ges denna karaktär, blir personalin- satserna mycket begränsade. Även de mindre kommunerna bör då ha förutsättningar att tillskapa och driva denna typ av inackorderingshem.

Återgången till en normal social tillvaro är för denna målgrupp ofta förknippad med en rad problem. En viktig uppgift är att underlätta över- gången till den öppna arbets- och bostadsmarknaden. Bristande självtillit, risk för förnyat missbruk av beroendeframkallande medel, oro inför återgången till individuellt boende etc kan motivera en tids kvarboende och dagligt stöd även sedan sysselsättningen blivit tillfredsställande ordnad.

För många av de aktuella gästerna kan det föreligga svårigheter att etablera djupare kontakt med andra människor. Detta vållar problem inte minst när det gäller att ge fritiden positivt och meningsfullt innehåll. Institutionens insatser måste därför även kunna inriktas på olika fritids- engagemang samt kontakter med organisationer och enskilda som be- döms ha betydelse för fritidens innehåll.

Vidare måste varje individs behov av anknytning till en primärgrupp uppmärksammas. Många i den aktuella målgruppen har störda relationer till familj eller närstående. Andra åter saknar helt kontakt med en socialt fungerande primärgrupp. Det är angeläget att tiden i inackorderings- hemmet utnyttjas för att lösa även denna typ av svårigheter.

Lokalisering Institutionen bör i princip vara lokaliserad till den egna primärkommu- nen. Otillräckligt behovsunderlag kan kräva interkommunal samverkan.

Behovsunderlag

Flertalet primärkommuner bedöms ha behov av resurser för någon form av inackordering. I stora och medelstora kommuner krävs flera sådana institutioner. Genom möjligheten att tillskapa små enheter, 4—6 platser, samt att tex omdisponera lägenheter i färdigställd eller planerad bebyg- gelse bör också mindre kommuner kunna förfoga över denna typ av institution.

Kommentar De senaste åren har präglats av en kraftig utbyggnad av primärkommu- nala inackorderingshem. Dessa institutioner har givits något skiftande inriktning beroende på kommunens socialvårdsorganisation i övrigt. Det gemensamma för dem kan sägas vara att de erbjuder kollektiva boende- former samt att vistelsen förutsätts vara en övergång till en mera öppen och självständig boendeform. Fortsatt utbyggnad av inackorderings- hemmen och ökad differentiering av verksamheten bör bidra till ett redu- cerat behov av andra, mera omfattande och resurskrävande insatser.

24.5 Institutionella resurser företrädesvis i storstadsregionernas citymiljö

Utöver det behov av institutionsresurser som mer generellt bedöms före- ligga inom socialvården har utredningen funnit det angeläget att upp- märksamma den speciella situation som föreligger inom de tre storstads- regionerna. Med hänsyn till målgruppens mycket heterogena sammansätt- ning och allmänna obenägenhet att nyttja socialvårdens ordinarie tjänster torde tillskapande av delvis parallella resurser vara ofrånkomligt. Däri- genom kommer beskrivningen av insatser att i vissa delar påminna om dem som redovisas i avsnitt 24.4.

Målgruppen utgörs här av ungdomar och äldre med svåra sociala, medi- cinska och psykologiska probelm. Gruppen är svår att kvantifiera. Be- dömningar från fältverksamma socialarbetare tyder dock på att det rör sig om ett betydande antal. Flertalet är i åldern 15—30 år. Huvuddelen missbrukar alkohol och narkotika. Bruket av heroin och morfinbaser visar fn tendenser att öka. Praktiskt taget samtliga i denna målgrupp har olösta arbets- och bostadsproblem.

De flesta är redan tidigare kända hos sociala organ. Ett stort antal har också erhållit institutionsvård. De undviker ofta medvetet varje ny kon- takt med socialvården. Många av dem är hemmahörande i mindre kom- muner, där de efter någon tid — oftai en begynnande missbruksperiod försvinner för att senare dyka upp i storstadsregionernas sociala problem- härdar. De yngre i gruppen kommer relativt ofta från regionens yttre, nya bostadsområden.

Socialvården har idag uppenbara svårigheter att nå denna grupp. Inte sällan kan dessa människor efter en lång missbruksperiod komma till

insikt om nödvändigheten att bryta den negativa utvecklingen. När miss- bruket tonat bort, blir de medvetna om de bakomliggande konflikterna och problemen. För att tillgodose de då aktuella behoven krävs alterna- tiva och lätt åtkomliga resurser. Det är viktigt att insatserna görs i former som dessa människor finner attraktiva och möjliga att utnyttja. De insatser som här diskuteras måste vidare ha sådan inriktning att ett utnyttjande av socialvårdens mer reguljära tjänster snarast kan komma till stånd. I det följande redovisas några resurser av institutionskaraktär som be- döms vara erforderliga i den typ av verksamhet det här är fråga om. Samtidigt som de beskrivs som fristående typresurser bör de kunna utgöra olika led i en sammanhållen behandlingskedja, där ett funktionellt samband mellan olika insatser föreligger.

Kontaktcen trum

Ett kontaktcentrum bör vara en öppen lokal, dit människor hänvisas eller spontant kan söka sig. De bör kunna tillförsäkras anonymitetsskydd. Grundläggande för verksamheten bör vara att skapa förtroendefull kontakt mellan besökare och socialarbetare. Detta kan bl & ske genom erbjudande att delta i olika aktiviteter inom lokalerna. Samtal såväl i grupp som individuellt förutsätts få stort utrymme. Ett kortsiktigt mål bör vara att bryta individernas upplevelse av avståndstagande och isole- ring. Den gemenskap och den kontakt som en ändamålsenlig verksamhet bör grundlägga utgör viktiga förutsättningar för mer långsiktiga insatser.

Mo tivationscentrum

Många av de här aktuella människorna saknar bostad och social anknyt- ning. Insatserna skall vara av korttidskaraktär samt kunna avse hela dygnet. Två olika inriktningar av verksamheten kan urskiljas. En är mera av härbärgeskaraktär, där bl a övernattning, möjlighet till personlig hygien, utspisning, viss sysselsättning och lättare sjukvård skall kunna erbjudas. Den andra inriktningen av verksamheten — som lämpligen för- läggs till särskild enhet eller institution motsvarar närmast de insatser som tidigare beskrivits under ”krisbehandling”. Där bör de mest akuta problemen bearbetas och en preliminär, kortsiktig behandlingsplan upp- rättas. Syftet skall vara att skapa motivation för fortsatt kontakt och behandling eller för att återuppta en avbruten sådan.

Inackorderingshem

Att planera och lösa återgången till den öppna bostads- och arbetsmark- naden kan för denna socialt utslagna grupp vara mycket tidskrävande. En längre tids boende i kollektiv miljö torde i många fall erfordras. En tids boende i skyddad miljö även sedan arbete erhållits kan underlätta över- gången till ett mer normalt samhällsliv.

Behandlingshem

Det finns för denna heterogena grupp också behov av att kunna erbjuda längre tids stöd och problembearbetning i mer skyddad miljö.

Här urskiljes individer som (fortfarande) saknar fast grupptillhörighet och som därför lätt i brist på andra alternativ återgår till missbruket. Behovet av att komma bort från för klienten destruktiva situationer samt att under en tid ha viss distans till cityproblematiken kan motivera att dessa behandlingshem förläggs utanför den aktuella tätortsregionen. Av- ståndet till institutionen bör emellertid inte vara så långt att utnyttjandet av kommunens övriga resurser försvåras. För att möjliggöra hemkänsla och aktiv gruppbehandling förutsätts institutionen omfatta endast ett fåtal platser.

Kompletterande resurser

För att olika individuella behov skall kunna tillgodoses behövs som över- gångslösningar bl a ett brett register av boendealternativ såsom ungdoms- hotell, lägenheter för en eller flera personer, inackordering hos särskilt utvalda familjer osv.

För de grava missbrukarnas behov krävs intimt samarbete med sjuk- husens polikliniker eller avdelningar för avgiftning. Behandlingsinsatser som med framgång prövats är s k terapiresor till en skyddad plats utanför storstadsregionen — i fjällnatur eller liknande. En intensiv samvaro mellan klient och socialarbetare under en eller ett par veckor kan grundlägga den förtroendefulla kontakt som utgör förutsättningen för mer långsiktiga och effektiva behandlingsinsatser.

24.6. Några principer för tillskapande och utnyttjande av institutionella resurser

Mot bakgrunden av den beskrivna institutionsstrukturen redovisas i det följande några principer som enligt utredningens mening bör vara väg- ledande vid det framtida tillskapandet och utnyttjandet av institutions- anknutna resurser.

— Institutionerna utgör en del av socialvårdens samlade resurser för indi- vid- och familjeinriktade stöd- och behandlingsinsatser. Den insats skall väljas som i en viss situation bäst tillgodoser den enskildes aktuella behov. Stöd och behandling förlagd eller anknuten till en institution är därvid i regel en bland flera möjliga lösningar.

— Institutionsanknutna insatser, vilka framför allt torde bli aktuella i krissituationer av olika slag, skall ses som ett av leden i en längre tids stöd- och behandlingskontakt. — För att kunna beakta och tillgodose den enskildes faktiska behov måste institutionen ha tillgång till kvalificerade resurser för problem- identifiering och behandlingsplanering. De behov som därvid klarläggs bör i första hand tillgodoses genom att samhällets ordinarie tjänster tas i anspråk. En annan viktig princip är att

institutionens resurser inte skall utnyttjas i större utsträckning än vad som betingas av klientens faktiska behov. — En förtroendefull relation mellan klient och socialarbetare utgör grun- den för konstruktiva hjälp- och stödinsatser. En sådan grundlagd och väl fungerande kontakt bör därför upprätthållas och utnyttjas även under institutionsskedet.

— Problemlösningen berör även övriga medlemmar i primärgruppen. De bör därför ha möjlighet att aktivt delta i olika faser av denna process. Samtidigt som hela gruppens behov av insatser då kan beaktas, frigörs för problemlösningen värdefulla resurser. Detta innebär också att institutio- nen skall kunna utnyttjas av flera medlemmar i familjen/gruppen. Vistelsen vid institutionen skall vara frivillig. De situationer som moti- verar avsteg från denna grundläggande princip har redovisats i kapitel 13, Vårdinsatser utan den enskildes samtycke.

25. Huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner

25 .1 Inledning

I detta kapitel behandlas frågor rörande huvudmannaskapet för social- vårdens institutioner, såsom institutionsbegreppet har bestämts i avsnitt 24.1. Framställningen avser således endast de institutionella resurser vilkas uppbyggnad och funktion har behandlats i kapitel 24 och som föreslås skola ersätta bla de landstingskommunala barnhemmen samt ungdoms- vårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna. För kollektiva boende— former inom åldringsvården (ålderdomshem) liksom för bl a handikapp- institutioner ifrågasätts ingen ändring av huvudmannaskapet. De saknar därför aktualitet i detta sammanhang. Som tidigare nämnts omfattas barnstugorna över huvud inte av det här använda institutionsbegreppet.

Utgångspunkt för de institutionsanknutna resursernas infogande i samhällets totala vårdapparat är kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet. Innebörden härav har närmare utvecklats i avsnitt 10.7 och kapitel 24. Tillämpningen av dessa principer förutsätter ett effektivt sam- spel mellan den öppna socialvården och de institutionsanknutna resurser- na. Av närhetsprincipen följer att dessa resurser bör förläggas så nära klientens egen miljö som möjligt.

Ett altemativ beträffande huvudmannaskapet är att staten behåller ansvaret för de funktioner som nuvarande statliga institutioner i stort sett svarar för. Principerna om närhet, flexibilitet och kontinuitet skulle emellertid vara svåra att förena med ett statligt huvudmannaskap för en del av den socialvårdande verksamheten. Det skulle bereda svårigheter att definiera och avgränsa de behandlingsbehov för vilka det i så fall skulle ankomma på staten att svara. Med en sådan ordning föreligger dessutom risk för att en del av de brister som vidläder den nuvarande organisatio- nen permanentas. Ett på längre sikt bibehållet statligt huvudmannaskap för någon del av de institutionsanknutna resurserna synes därför inte böra övervägas.

Härefter återstår som möjliga alternativ i fråga om huvudmannaskapet primärkommunen och landstingskommunen. Det har tidigare konstate- rats att primärkommunen bör ha ansvaret för den öppna socialvården. Det starka sambandet mellan de institutionella resurserna och den öppna socialvården har betonats. Samtidigt finns det också förbindelser från den

institutionella socialvården till sjukvården och därmed till landstinget som sjukvårdshuvudman. De institutionella resurser det här är fråga om befinner sig sålunda i ett gränsområde mellan basorganisationerna för sjukvård och öppen socialvård.

Oavsett hur huvudmannaskapsfrågan löses föreligger på institutions— vårdens område särskilt stort behov av samordning mellan socialvård och sjukvård. Klienterna kan i vissa skeden av behandlingen förete mycket sammansatta behov som i det praktiska vårdarbetet kräver både sociala och medicinska insatser. Också sjukvården har stort behov av att frigöra sina knappa resurser och för fortsatt rehabilitering utnyttja institutioner av de typer som är aktuella för socialvårdens del.

Vid en diskussion om det mest ändamålsenliga huvudmannaskapet för institutionerna torde det vara nödvändigt att inledningsvis söka klargöra vad detta huvudmannaskap avses skola innebära i ansvarshänseende. Därvid synes det lämpligt att skilja mellan olika typer av ansvar. Den första är ett ansvar för att de vårdbehov det här är fråga om (jfr kapitel 10 och 11) blir tillgodosedda, i det följande benämnt vårdansvar. Till detta ansvar kommer ett kostnadsansvar för de insatser som erfordras för att tillgodose behoven. En annan typ av ansvar är det omedelbara be- handlingsansvaret under institutionesvistelsen. Det är då fråga om att i det löpande praktiska arbetet, med utnyttjande av vissa tillgängliga resur- ser, svara för ett skede av en planerad stöd- och behandlingskontakt. Ytterligare en typ av ansvar gäller uppgiften att tillskapa för behandlings- arbetet nödvändiga institutionsresurser samt att svara för den administra- tiva ledningen av institutionerna, här kallat resursansvar.

Dessa olika typer av ansvar inom institutionssektorn behöver i och för sig inte vara knutna till en och samma huvudman. Frågan vem som bör vara huvudman för den institutionella socialvården synes därför inte kunna besvaras generellt. Det bör för varje särskild ansvarstyp prövas, på vilken huvudman detta ansvar lämpligen bör ligga.

25.2 Vårdansvaret 25 .2.1 Primärkommunalt vårdansvar

Socialutredningen har i kapitel 12 uttalat att primärkommun bör tilläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation och att detta ansvar innefattar uppgiften att tillse att den enskilde ges tillfredsställande vård och omvårdnad. Därvid har undantag inte gjorts för vård som kräver insatser av institutionell karaktär.

Utredningen kan därmed sägas redan ha tagit ställning till förlägg- ningen av det vårdansvar som behandlas i nu förevarande kapitel, nämligen ansvaret för att individuella behov av institutionsanknutna socialvårdande insatser blir tillgodosedda. Detta vårdansvar bör åvila primärkommun oavsett om kommunen själv eller annan huvudman har att svara för att erforderliga institutionella resurser finns att tillgå och för hur dessa administreras. Valet av primärkommunen såsom bärare av vårdansvaret också inom socialvårdens institutionssektor skall emellertid ytterligare något belysas.

Det finns vissa skäl som talar för ett landstingskommunalt vårdansvar inom institutionssektorn. Huvuddelen av de klienter som kan förutses bli aktuella för institutionsanknutna insatser har sammansatta behov av stöd och hjälp. Ansvaret att tillgodose dessa behov kommer därför att åvila organ inom flera vårdområden.

Landstinget anordnar resurser för arbetsträning, skyddad verksamhet och viss utbildning. Denna typ av insatser är inte sällan aktuell under eller i direkt anslutning till institutionsvistelse. Möjligheten att kunna utnyttja landstingets omfattande och differentierade sjukvårdsresurser utgör ofta en viktig förutsättning för rehabilitering av alkohol- och narkotikamiss- brukare.

Genomförandet av den behandlingsplan som upprättas i varje enskilt fall kan således komma att engagera både primärkommunala och lands- tingskommunala organ. Någon klar avgränsning när det gäller deras ansvar i dessa ofta sammansatta ärenden kan ipraktiken inte dras. Utnyttjande av landstingsanknutna resurser kan emellertid förutses bli särskilt fram- trädande vid vissa typer av institutioner. Detta skulle kunna motivera ett vårdansvar knutet till landstinget för den period under vilken institutions- vistelse är aktuell.

Mot en sådan lösning _ och därmed till förmån för ett primärkom— munalt vårdansvar talar emellertid främst tre väsentliga skäl:

En grundprincip bör enligt socialutredningens mening vara att all verksamhet och ansvaret för denna förläggs så nära medborgarna som möjligt. — Ansvaret för den öppna socialvården förutsätts även i framtiden åvila primärkommunen. Ett nära samspel mellan öppen socialvård och institutionella resurser samt ett flexibelt utnyttjande av de totala resurserna skulle försvåras om landstingsalternativet genomförs. Alternativet omöjliggör för socialvårdens vidkommande utövande av ett sammanhållet vårdansvar (se 25 .2.2).

Under 24.3.2 har redovisats olika typer av sociala vårdbehov som kan kräva insättande av institutionsresurser. Det är i och för sig tänkbart att låta ett landstingskommunalt vårdansvar omfatta endast vissa av dessa behovstyper, tex sådana där det erfarenhetsmässigt samtidigt brukar föreligga betydande behov av sjukvårdsinsatser. Med den av socialutred- ningen skisserade behovs- och institutionsstrukturen skulle det emellertid föreligga vissa svårigheter att definitionsmässigt bestämma, vilken del av det samlade institutionella vårdbehovet som bör tillhöra landstingets ansvarsområde och vilken del som bör ankomma på kommunen. Gränser- na mellan olika typer av vårdbehov är som tidigare framgått flytande. Dessutom förändras snabbt behovet av vårdinsatser i det enskilda ären- det.

Varje försök till uppdelning av vårdansvaret skulle därför kunna leda till oklarhet om ansvaret för det individuella fallet vid den aktuella tidpunkten. Risk skulle föreligga för att vissa av de brister som vidläder den nuvarande socialvårdsorganisationen skulle permanentas. Upprepade miljöbyten och avbrott i personkontaktema skulle bli vanliga.

Som redan sagts bör därför vårdansvaret även inom den institutionella

och institutionsanknutna socialvårdsverksamheten i sin helhet ligga på primärkommunen. Landstinget såsom sjukvårdshuvudman bör däremot i princip bära ansvaret för sådan institutionell vård och behandling som definitionsmässigt är att betrakta som sjukvård, t ex medicinsk avgiftning vid missbruk av beroendeframkallande medel. Utanför primärkommu- nens ansvarsområde faller vidare omsorg om psykiskt utvecklingsstörda och arbetsvård.

25.2.2 Sammanhållet vårdansvar

Ett av skälen mot att helt eller delvis förlägga vårdansvaret inom institutionssektorn till landstinget är som nämnts att detta skulle omöjlig- göra ett sammanhållet vårdansvar för denna sektor och den öppna socialvården, där ansvaret ju av hävd ligger på primärkommunen. Ett sådant sammanhållet vårdansvar är viktigt av flera skäl.

I långvariga behandlingsprogram uppstår erfarenhetsmässigt kriser som kan kräva perioder av separation från hemmet. Med en helhetssyn på individens situation och behov — där tyngdpunkten av stöd- och behandlingsarbetet förläggs till den öppna socialvården och till klientens egen miljö _ kommer insatserna i hög grad att gälla även hans primär- grupp. Närheten till klientens hemmiljö är därför en viktig förutsättning för att även under dessa perioder kontinuerligt kunna förlägga insatser dit. Därigenom blir det också möjligt att beakta även andra familje- eller gruppmedlemmars behov samt att frigöra och utnyttja deras resurser i problembearbetningen. En sådan delvis förändrad inriktning av det individuella behandlingsarbetet kommer att öka kravet på administrativ och geografisk närhet mellan öppen socialvård och olika institutionsan- knutna insatser.

Förtroendefulla relationer utgör grunden för stöd- och behandlings- arbetet. Institutionsvistelsen _ aktuell endast under kortare perioder i en ofta långvarig stödkontakt får inte innebära att denna för behandlings- arbetet viktiga förutsättning äventyras. Kontinuitet i kontakten mellan företrädare för den öppna socialvården och klienten måste således kunna upprätthållas även under institutionsperioden.

I situationer som kräver vårdinsatser utan den enskildes samtycke är det angeläget att den socialarbetare som svarar för närkontakten med klienten är väl förtrogen med den aktuella institutionen. Den restriktiva tillämpning av tvångsåtgärder som utredningen förordar ställer krav på att institutionstiden utnyttjas effektivt. En viktig förutsättning härför är bl a att socialarbetaren i fråga fortlöpande och utan stor tidsutdräkt kan nå klienten och övriga samarbetsparter under institutionsperioden.

De krav på ett effektivt individuellt behandlingsarbete som här redovisats förutsätter ett mycket nära samspel mellan den öppna social- vården och institutionerna. Starka skäl talar således för att det vårdansvar som redan åvilar den öppna kommunala socialvården, när det gäller individuella behov som det ankommer på socialvården att tillgodose, utsträcks att omfatta också institutionstiden.

Med vårdansvaret bör vara förenat ett kostnadsansvar för de institutions- anknutna insatser som fordras för att tillgodose sociala hjälpbehov. Det framstår som naturligt att den huvudman som för att uppfylla sitt vårdansvar finner sig böra ta i anspråk institutionella resurser också i första hand svarar för därmed förenade kostnader. Kostnadsfrågan kommer då att få sin rätta tyngd vid val mellan olika möjligheter att tillgodose ett aktuellt hjälpbehov.

Om, såsom socialutredningen föreslår, vårdansvaret även inom institu- tionssektorn läggs på primärkommunen, innebär det sagda att kostnads- ansvaret för den institutionsvård som nu drivs av staten och landstingen flyttas över på kommunerna. Frågan hur dessa genom statsbidrag bör kompenseras för detta kostnadsövertagande behandlas i kapitel 29. Det är av betydelse att kommun inte i fortsättningen av kostnadsskäl avstår från att utnyttja institutionsanknutna resurser när detta från vård- och behandlingssynpunkt är motiverat.

25.4 Det direkta behandlingsansvaret

Utredningen har under 25.2 förordat att primärkommunen tilläggs ett sammanhållet vårdansvar. Detta innebär ett bibehållet ansvar från den öppna socialvårdens sida även under den tid klienten vistas vid institu- tion. Ansvaret gäller såväl långsiktig behandlingsplanering som konkreta insatser utanför institutionen. Däremot måste den som har ansvaret för verksamheten vid en institution också ha det omedelbara ansvaret för klientens stöd och behandling under den tid han vistas där.

Även om de institutionsanknutna insatserna skall ses som ett skede i en längre tids stöd- och behandlingskontakt för vilket den öppna primärkommunala socialvården alltså föreslås få ett sammanhållet vårdan- svar är det nödvändigt att den personal som medverkar i institutions- skedet ges inflytande på planeringen och utformningen också när det gäller mera långsiktiga insatser. Samtidigt är det angeläget att den socialarbetare som inom öppen socialvård svarar för närkontakten med klienten är aktivt engagerad även under institutionsskedet.

Inom ramen för den formella ansvarsfördelningen måste således ett intimt samarbete etableras mellan den öppna vården och institutionerna. Behandlingsteam, gemensamma för flera verksamhetsgrenar och områ- den, bör bl a kunna bidra till att förebygga eller lösa eventuella problem rörande kompetensfördelningen i enskilda vårdärenden.

25 .5 Resursansvaret

25.5.1 Tillhandahållandet av resurser en naturlig primärkommunal uppgift

Härefter återstår frågan om resursansvaret, dvs ansvaret för att planera, anordna och driva institutioner samt att administrativt tillhandahålla därtill knutna resurser.

Det bör då inledningsvis understrykas att det enligt utredningens

mening är nödvändigt att kommunerna ges största möjliga frihet att utforma den lokala socialvårdsorganisationen, inklusive erforderliga in- stitutioner. Därigenom kan den enskilda kommunens behov och förut- sättningar beaktas. Stockholm, Göteborg och Malmö bedöms själva kunna tillgodose sitt totala behov av institutionella resurser. Dessa kommuner bör genom sin storlek samt sina kända vårdbehov ha goda förutsättningar att tillskapa en komplett och sammanhållen behandlings— organisation.

Även övriga primärkommuner bör i princip ha frihet att anordna institutioner i den utsträckning som behov föreligger (se dock 25 .5.3—4). Stora skillnader både ifråga om folkmängd och i fråga om efterfrågan på olika institutionsanknutna resurser gör det omöjligt att generellt ange vilka typfunktioner som i regel kan knytas till den primärkommunala organisationen. Det är uppenbart att en kommun med en folkmängd på 80 000—100 000 invånare har helt andra behov och förutsättningar att rationellt driva en behandlingsinstitution än kommuner i storleksord- ningen omkring 15 000 invånare.

Det finns vidare anledning räkna med att kommunerna, som ett led i pågående utvecklingsarbete, kommer att tillgodose behovet av institu- tionsanknutna resurser på mycket varierande sätt. Lokala förutsättningar bör därvid få stort inflytande på lösningarnas konstruktion.

Dagcentraler eller motsvarande, knutna till social- eller rådgivnings- byråer, kan få en strategiskt viktig ställning i en ny socialvårdsorganisa- tion. Den erfarenhet som vinns inom sådan verksamhet kommer sanno- likt att starkt påverka bedömningen av hur klienternas behov kan tillgodoses. Övemattningsmöjligheter i anslutning till dagcentral eller kontrakt med enskilda familjer, vilka ges viss utbildning av socialvården och som får till uppgift att tillfälligt motta personer som befinner sig i svårigheter, är exempel på andra lösningar som direkt påverkar den enskilda kommunens bedömning av behovet av institutionella resurser för krissituationer.

Institutionella resurser kommer i ökad grad att utnyttjas i frivilliga former, när krisartade situationer uppstår eller behov föreligger av mer skyddad och tillrättalagd miljö för behandlingsplanering och problembe- arbetning. Det är då viktigt att detta kan ske utan omfattande administra- tiva rutiner. Åtkomligheten av dessa resurser, den formella handlägg- ningen vid ianspråktagandet samt markeringen av den roll de spelar i ett längre perspektiv kommer att bli av stor betydelse för klienternas bedömning av insatsernas värde.

Flertalet av de klienter som blir aktuella för institutionsanknutna insatser kan också ha behov som skall tillgodoses inom andra verksam- hetsområden. Av primärkommunala organ gäller detta isärskilt hög grad skolan. För institutioner som får till uppgift att motta skolpliktiga barn och ungdomar föreligger därför omfattande behov av samarbete med skolans personal. Oavsett hur frågan praktiskt löses ankommer det på samhället att enligt skollagen tillgodose den unges rätt till undervisning.

Även för vuxna föreligger erfarenhetsmässigt stort behov av komplet- terande undervisning. Pedagogiska insatser inom ramen för ett indivi- duellt behandlingsprogram kan sålunda bli aktuella även under institu-

tionsvistelse. Önskemålet att upprätthålla kontinuitet gäller därför också klientkontakter inom angränsande verksamhetsområden.

Dessa och andra skäl av bl a vårdideologisk natur talar för uppfatt- ningen att det kan anses vara en primärkommunal uppgift att tillskapa de institutionella vård- och behandlingsresurser som kan bli aktuella inom kommunens socialvårdande verksamhet. På så sätt skulle en naturlig koppling ske till det vårdansvar som enligt utredningens mening bör åvila primärkommunen. Därigenom blir det också möjligt att lättare åstadkom- ma en resursuppbyggnad som svarar mot behov och förutsättningar i den enskilda kommunen.

Den principiella utgångspunkten vid bedömningen av resursansvarets förläggning bör således enligt utredningens mening vara att primärkom- munen som har vårdansvaret också så långt möjligt inom sin egen organisation bör få skapa de resurser som erfordras för att uppfylla detta ansvar. En sådan ordning kan antas förenkla säväl planeringen som utnyttjandet av resurserna. Sett mot denna bakgrund blir det främst en praktisk fråga, om och i vilken utsträckning institutionella resurser bör tillhandahållas av annan än den vårdansvariga primärkommunen.

25.5.2 Faktorer som kan föranleda att annan än vårdansvarig kommun bör tillhandahålla resurser

Flera faktorer kan antas föranleda att varje kommun inte förmår — eller inte lämpligen bör — ensam skapa alla de resurser som erfordras för att tillgodose kommunens behov av institutionsanknutna insatser. Några sådana faktorer skall kort uppmärksammas.

a) Kommunernas skiftande storlek och behov

Rikets primärkommuner uppvisar stora skillnader ifråga om folkmängd och boendestruktur. Som framgår av siffror som redovisas under 19.3.2 har nära hälften av landets kommuner även efter kommunsammanlägg— ningen den 1.1.1974 mindre än 15 000 invånare. Därigenom blir kom- munernas behov av resurser för olika former av institutionsvård starkt skiftande. Skillnaderna beror inte uteslutande på befolkningsmässiga variationer. Stora regionala olikheter beträffande t ex ungdomskriminali- tet och missbruk av beroendeframkallande medel påverkar också institu- tionsbehovet.

b) Behov av differentierade institutionsresurser

Institutionsanknutna funktioner enligt redovisad behovsstruktur kommer att kräva viss differentiering. Därigenom begränsas i någon mån en kommuns möjligheter att själv tillskapa alla erforderliga resurser. Utred- ningens grundsyn på differentieringsproblemet har redovisats i kapitel 24. Resursuppbyggnaden bör i konsekvens härmed syfta till att skapa goda förutsättningar för kvalificerad och mer långsiktig problembearbetning. I vissa situationer kan det dock krävas åtgärder av mer kortsiktig natur. Här åsyftas akuta behov där de dominerande symtomen snabbt avklingar.

Det torde bli nödvändigt att vid utformningen och förläggningen av olika resurser även beakta behovet av sådana kortsiktiga insatser.

Behov av större upptagningsområde än den enskilda kommunen torde med hänsyn till kravet på särskilda resurser bli aktuellt framför allt vid utredning angående unga lagöverträdares behov samt för klienter vilka bedöms kräva längre tids integrerad social och medicinsk behandling. Funktioner vilka svårligen kan förenas med andra och som därigenom också påverkar differentieringen är dels mindre barns behov av utredning, observation och vård, dels äldre alkoholmissbrukares behov av en tids skyddad miljö.

c) Insatser från flera verksamhetsområden

Klienter med sammansatta hjälpbehov aktualiserar insatser från flera verksamhetsområden. På grund av olika klienters starkt skiftande behov blir karaktären på samarbetet mellan olika verksamhetsområden också varierande.

Kravet på samverkan med sjukvården dikteras av klienternas alltmer uttalade behov av olika medicinska insatser. Av tidigare redovisning (avsnitt 1 1.3 och kapitel 24) framgår att en betydande andel av dem som utnyttjar socialvårdens institutioner tidigare varit föremål för psykiatrisk undersökning eller vård. I många fall uppkommer behov av ytterligare vård, i andra fall kan det gälla fortlöpande läkarkonsultationer. De medicinska tjänster som kan förutses bli efterfrågade i samband med vistelse vid socialvårdens institutioner är främst:

— diagnostiska insatser för att klarlägga eventuellt behov av medicinsk vård och behandling, främst i samband med avancerat giftmissbruk; — psykiatrisk vård på grund av grav psykisk störning; — aktivt deltagande i behandlingskonferenser, där ofta sammansatta och svårbedömda behandlingsbehov skall klarläggas; — planering samt — i speciella fall genomförande av särskilda psyko- terapeutiska insatser av läkare eller psykologer huvudsakligen verksam— ma inom sjukvården.

Kartläggningen av den enskildes behov och planeringen av fortsatta stödåtgärder ger bl a anledning till nära och omfattande samarbete också med arbetsmarknadsverkets organ och landstingens arbetsvårdsinstitutio- ner. Klientens återgång till arbetslivet är förknippad med en rad problem. Det kan vara fråga om omfattande arbetshinder av psykisk och fysisk art. Många saknar också egentlig yrkesutbildning. I andra fall kan vantrivsel med tidigare yrken samt problem i relationerna till arbetskamrater och arbetsledning vara starkt bidragande faktorer till anpassningssvårigheter- na. Även omfattande och långvarigt giftmissbruk orsakar ofta starkt nedsatt arbetskapacitet. Arbetsträning och successiv anpassning till ar- betslivets krav kan bli nödvändiga. Arbetsmarknadsorganens resurser behöver således tas i anspråk i flera olika hänseenden från yrkesvägled- ning och anlagsprövning till yrkesutbildning, omskolning eller anvisning om lämplig arbetsplacering.

Den höga frekvensen av lagstridigt beteende hos de institutionsplacera-

de ungdomarna i åldern 15—l7 år kräver samverkan med polismyndighet, åklagare och i viss utsträckning även med domstolar. Här föreligger ett parallellt utredningsbehov. Åklagaren har att pröva huruvida åtal skall väckas. För socialvårdens del gäller det att klarlägga behovet av sociala stöd- och behandlingsåtgärder. Vid omhändertagande med placering i utredningshem ökar kravet på samordning, eftersom den ena partens beslut har konsekvenser för den andra parten.

d) Hänsynen till länets totala behov av olika resurstyper.

Formerna för att tillhandahålla annan huvudman tjänster av institu- tionskaraktär utvecklas närmare i följande avsnitt. Länsstyrelsen föreslås bli tillagd uppgiften att granska och slutligt fastställa en av kommunerna och landstinget gemensamt utarbetad plan över länets totala behov av institutionsresurser. Länsstyrelsen förutsätts få kompetens att i samband med granskningsarbetet göra erforderliga ändringar i planen. Motiv för sådana modifieringar kan tex vara behov av tillräckligt underlag för att trygga även mindre och medelstora kommuners behov av särskilt resurs- krävande institutionstyp. Av en enskild kommun kan därvid, oaktat denna bedöms ha förutsättningar för att tillskapa egna resurser, komma att fordras en anpassning till behovssituationen för länet i övrigt.

2553 Samverkan och samordning

Såsom framgått av föregående avsnitt kan det på grund av otillräckligt behovsunderlag, krav på specialresurser mm vara svårt eller mindre lämpligt för en enskild primärkommun att inom sin egen organisation hålla de institutionella resurser som kan erfordras för att tillgodose vissa vård- och behandlingsbehov. Uppgiften kan då lösas antingen genom samverkan mellan primärkommuner eller genom att landstinget tillhanda- håller erforderliga resurser. Även den enskilda landstingskommunen kan för övrigt visa sig vara för litet upptagningsområde för vissa typer av institutioner, i vilket fall samverkan mellan flera landsting kan vara lämplig.

Av det sagda följer att anordnande och drift av socialvårdsinstitutioner i och för sig bör falla inom ramen också för det landstingskommunala kompetensområdet.

När samverkan sker mellan flera primärkommuner, synes en av kommunerna böra ta på sig uppgiften att svara för anordnande och drift av viss institution, s k värdkommunskap. Formerna för samverkan och resursutnyttjande bör i vanlig ordning regleras genom avtal (tjänsteköp). När landstinget medverkar blir dess roll att tillhandahålla kommunerna vissa tjänster. I båda fallen förutsätts anordnaren få full kostnadstäckning (se 29.5.3-4).

Som utredningen redan uttalat bör primärkommunen ges största möjliga utrymme att utforma sin socialvårdsorganisation utifrån de lokala behov och förutsättningar som föreligger. Den lämpliga gränsdragningen mellan primärkommunalt resp landstingskommunalt anknutna resurser kan därför komma att variera högst väsentligt mellan såväl kommunerna

som de olika landstingen. Detta förhållande reser krav på samordnad resursplanering.

Utredningen vill därför förorda en regional samordning när det gäller planering, anordnande och drift av samtliga sådana resurser av institu- tionskaraktär som avses i kapitel 24. En viktig utgångspunkt för denna samverkan bör vara att den skall göra det möjligt att överblicka länets totala behov och tillgängliga institutionsresurser. Det bör därför föreligga skyldighet för samtliga kommuner samt landstinget inom respektive län att aktivt medverka i denna planering. Inom ramen för detta arbete bör också överenskommelse träffas om fördelningen av uppgifter mellan kommuner och landsting.

Varje enskild kommun bör således med utgångspunkt i de lokala förhållanden som råder redovisa sitt behov av institutionsresurser under viss tidsperiod. Av redovisningen bör vidare framgå hur kommunen avser att tillgodose behoven. Därigenom blir det möjligt att avläsa dels omfattningen av kommunens egna institutionsresurser, dels i vilken utsträckning och i vilka avseenden full behovstäckning förutsätter kom- plettering genom tjänsteköp från annan kommun eller landsting. Det bör framhållas att också tjänsteköp från enskilda institutioner (exempelvis enskilda vårdanstalter inom nykterhetsvården) bör kunna förekomma i den mån dessa omstruktureras till funktioner enligt utredningens princip- skiss för typinstitutioner. Även den enskilda kommunens eventuella över— skott på institutionsresurser är av intresse.

Landstinget har framför allt som huvudman för sjukvården också behov av vissa socialkurativa resurser av institutionskaraktär. Efter mera renodla- de medicinska insatser förlagda till sjukvårdsinrättning föreligger inte sällan situationer där integrerade sociala och medicinska åtgärder i institutions- miljö kan fylla en värdefull uppföljande och rehabiliterande uppgift. Detta är särskilt ofta fallet beträffande olika missbrukargrupper. På motsvarande sätt torde också PBU:s och arbetsvårdens verksamhet aktualisera behov av institutionsresurser i gränsområdet mot socialvården. För PBU:s vidkommande kan det gälla fortsatt utbyggnad av särskilda behandlingshem.

Kommunernas och landstingets gemensamt framtagna redovisning bör utmynna i en institutionsplan för länet. En sådan plan bör som redan nämnts redovisa dels det totala behovet av olika institutionsresurser, dels redan befintliga allmänna och enskilda institutioner. Eventuellt ytterliga- re behov av institutionsresurser skall därvid klarläggas samt överenskom- melse träffas om vem som skall anordna och tillhandahålla dessa tjänster. Sedan arbetet slutförts och institutionsplanen blivit godkänd av samtliga berörda parter, bör den presenteras för länsstyrelsen.

Det bör därefter ankomma på länsstyrelsen att inom ramen för sina planerings- och tillsynsuppgifter granska den uppgjorda institutionspla- nen. Länsstyrelsen ges därvid tillfälle att konstatera hur de aktuella vårdbehoven uppfattas av kommuner och landsting samt på vilket sätt de avses bli tillgodosedda. Granskningen bör också inrymma en prövning huruvida gjord uppgiftsfördelning när det gäller anordnande och drift av olika institutioner framstår som skälig och ändamålsenlig, om de förorda- de allmänna principerna i fråga om storlek och lokalisering m m iakttagits

samt om upprättad plan utgör rimliga garantier för att kända och förutsedda vårdbehov blir tillgodosedda. Samråd med länsstyrelse i angränsande län för viss koordinering av institutionsplanerna kan därvid ibland visa sig vara lämpligt.

I samband med granskningsarbetet bör länsstyrelsen kunna göra er- forderliga ändringar i planen.

Länsstyrelsens styrelse bör » efter samråd med socialstyrelsen _ fast- ställa institutionsplanen att gälla för viss tid. Lämplig tidsperiod synes vara fem år. Planen bör därefter bli föremål för ny prövning. Överlägg— ningar om och eventuella justeringar av planen bör dock kunna ske även under löpande femårsperiod.

25.5.4 Ansvarsfrågans rättsliga reglering

Socialutredningen utgår från att frågan om fördelningen mellan kom- munerna inbördes samt mellan dem och landstinget av uppgifterna att anordna och driva olika typer av institutioner i regel kommer att lösasi samförstånd inom institutionsplanens ram. Om emellertid företrädare för kommunerna och landstinget inte uppnår enighet om fördelningen av uppgifterna, bör det ankomma på länsstyrelsen att avgöra ärendet. Länsstyrelsen bör vidare kunna föreskriva sådan ändring i planen som den finner erforderlig. Frågan om resursansvaret kräver därmed en rättslig reglering som klarlägger inte endast kommunernas och landstingens kompetens utan också deras eventuella skyldigheter.

En författningsmässig reglering av ansvaret när det gäller att tillhanda- hålla institutionella resurser kan tänkas ske på olika sätt.

Utredningen har mot bakgrund av konstaterandet under 25.5.2 att det kommer att finnas behov av institutioner med större upptagningsområde än den enskilda kommunens övervägt alternativet att i framtida lagstift- ning precisera de klientbehov och/eller typer av resurser som det bör ankomma på landsting att tillgodose respektive tillskapa. Gränsdrag- ningen skulle bli gällande för riket i dess helhet. Därmed skulle det vara möjligt att i författning fördela resursansvaret mellan kommuner och landsting.

En sådan formell lösning av ansvarsfrågan efter behovs- eller institu- tionstyper skulle emellertid på väsentliga punkter strida mot centrala och principiellt viktiga utgångspunkter för detta betänkande. Förekomsten av en särskild institutionssektor för vissa klientbehov kan t ex förutses vålla svårigheter när det gäller att i det enskilda fallet avgränsa respektive vård- sektors ansvarsområde. Genom att vårdbehovets karaktär dessutom för- ändras — detta gäller framför allt missbrukargruppen —— skulle byte av vårdmiljö oftare bli aktuellt än vad som eljest skulle krävas. Konstruk- tionen skulle därmed försvåra eller äventyra reformer som socialutred- ningen finner angelägna att förverkliga (se härom kapitel 24).

När det gäller uppbyggnaden och utnyttjandet av olika resurser för sociala stöd- och behandlingsinsatser bör det grundläggande synsättet vara att samhällets totala resurser skall kunna utnyttjas i en flexibel och väl utvecklad samverkan mellan olika samhällsorgan. Även socialvårdens egen organisation bör ha sådan utformning att den underlättar flexibla

lösningar i individuella ärenden och att resurserna är möjliga att snabbt ta i anspråk. Sådana speciella arrangemang och särlösningar som kan förstärka redan existerande sociala och psykologiska svårigheter bör undvikas.

Kommunerna tillgodoser idag någorlunda likartade klientbehov i mycket varierande former. Det är som upprepade gånger framhållits angeläget att den enskilda kommunen ges största möjliga frihet att utforma sin egen socialvårdsorganisation. Därigenom skapas de mest gynnsamma förutsättningarna för ett fortsatt utvecklingsarbete. Samti- digt blir det möjligt att beakta de stora lokala och regionala skillnader i olika hänseenden som faktiskt föreligger och som måste få tillåtas påverka framtida organisatoriska lösningar.

Av en rad vägande skäl — framför allt behandlingsmässiga — bör alternativet med generella och för hela riket gällande bestämmelser om förläggningen av vissa resurser till särskild huvudman inte komma i fråga.

Vissa av de skäl som här har anförts till förmån för att den i kapitel 24 skisserade institutionsstrukturen skall behandlas som en helhet när det gäller det formella resursansvaret kan åberopas också mot en konstruk- tion, enligt vilken landstingen åläggs att tillhandahålla institutionella resurser för särskilt beskrivna ”tunga” klientbehov i den mån annan (kommunerna) inte gör detta. Bla med hänsyn till svårigheten att i lagtext definiera olika klientbehov utan att samtidigt behålla nuvarande ej önskvärda symtom- och kategoritänkande anser utredningen ej heller denna lösning böra övervägas.

Utredningen finner sig i stället i detta betänkande böra i korthet ange ett par andra vägar att med i huvudsak bibehållen frihet för kommu- nerna att bygga upp egna resurser för samtliga behovstyper garantera landstingets medverkan i erforderlig omfattning. Det bör då återigen framhållas att här inte avses de mycket omfattande behoven inom åldringsvården, handikappvården och barnstugeverksamheten, där änd- ring av nuvarande huvudmannaskap inte sätts i fråga.

a. Ett primärt ansvar för uppgiften att anordna och tillhandahålla institutionella resurser läggs på varje enskild kommun. Många kommuner har emellertid erfarenhetsmässigt endast sporadiska resursbehov inom institutionssektorn. Att föreskriva ett ovillkorligt kommunalt resursan- svar inom denna sektor synes därför inte vara en framkomlig väg. För den händelse enskild kommun inte själv kan anordna eller genom tjänsteköp från annan kommun anskaffa erforderliga resurser — tex därför att behovsunderlaget är otillräckligt inträder ett sekundärt ansvar för landstinget.

Frågan i vad mån en kommun skall anses rimligen ha uppfyllt sitt primära resursansvar och landstingets sekundära ansvar därför behöver göras gällande i fråga om kommunens återstående behov prövas av läns- styrelsen i samband med granskningen av institutionsplanen. Talan bör liksom f ö enligt alternativ b —- kunna föras mot länstyrelsens beslut om fastställelse av institutionsplan.

Detta alternativ överensstämmer bäst med vad som sagts under 25.5.1

om den principiella utgångspunkten vid bedömningen av resursansvarets förläggning, nämligen att primärkommunen som har vårdansvaret också så långt möjligt inom sin egen organisation bör få skapa de resurser som erfordras för att uppfylla detta ansvar. Det ger också uttryck för uppfattningen att alla resurser och insatser skall förläggas så nära de berörda människornas egen sociala miljö som möjligt.

Mot denna lösning kan bla invändas att det vid planeringen av institutionssektorn är nödvändigt att ta hänsyn till hela länets behov. Om primärkommunerna inte bara ges kompetens inom utan åläggs ett förstahandsansvar för institutionssektorn, kan det finnas risk för att någon eller några stora kommuner i ett län — med stöd av detta förstahandsansvar — undandrar länets övriga delar underlag för vissa typinstitutioner. Återstående behovsunderlag kan i sådant fall bli för litet för att institution skall kunna anordnas eller för att en från länets totala behov sett önskvärd differentiering skall kunna åstadkommas. Mot kom- munens vilja torde länsstyrelsen i så fall inte kunna göra lämpliga juste- ringar i institutionsplanen.

b. Landstinget åläggs ansvaret för att skapa de institutionella resurser- na i den mån kommun eller annan inte drar försorg om det. Kommun ges därmed möjlighet att själv anordna institutioner men kan inte av länsstyrelsen föreläggas att göra det. Ett föreläggande att skapa resurser kan riktas endast mot landstinget.

Enligt detta alternativ bör länsstyrelsen ges befogenhet att vid faststäl- lande av institutionsplan kunna mot enskild kommuns önskemål att bygga egna institutioner hävda länets samlade intresse av en väl avvägd uppbygg- nad av differentierade resurser.

Socialutredningen anser sig kunna utgå från att sådana typinstitutioner för vilka i kapitel 24 varje kommun bedömts normalt erbjuda tillräckligt behovsunderlag också enligt förevarande alternativ kommer att anordnas och drivas av kommunen, och att det i huvudsak blir resurser för krisbehandling, för utredning angående unga lagöverträdares behov och för att tillgodose sammansatta medicinska och sociala vårdbehov som kommer att tillhandahållas av landstinget. Det rör sig alltså om tunga resurser, men klientgrupperna är inte särskilt stora. Dessa institutioner torde i betydande utsträckning bli hänvisade att anlita specialister från landstingssidan för vissa uppgifter. Det finns anledning anta att förutsätt- ningarna för en sådan lösning skulle vara bättre vid ett landstingskommu- nalt huvudmannaskap än enligt alternativ a. Samordningen av resurser skulle kunna bli till fördel när det gäller att tillgodose såväl sjukvårds- som socialvårdsbehov.

Möjligheterna att tillgodose önskemålen om närhet, om behandlings- medverkan från den öppna socialvårdens sida liksom om institutionernas storlek torde vara likvärdiga enligt båda alternativen. Kostnadsansvaret kan i princip ligga på kommunerna, som bärare av vårdansvaret, även enligt alternativ b.

Socialutredningen avser att ta slutlig ställning till frågan om resursan- svaret, sedan denna blivit ytterligare belyst vid remissbehandlingen av detta betänkande.

Klarläggande av klientens reella stöd- och hjälpbehov kräver kvalificerade insatser av främst social, medicinsk, psykiatrisk, psykologisk och pedago- gisk art. I senare skede blir insatser aktuella även från andra områden än social- och sjukvård, tex arbetsmarknad, bostadsförmedling, skola etc.

Det är inte realistiskt att räkna med att en huvudman långt mindre en institution — ensam skall kunna tillhandahålla alla de resurser som erfordras för kvalificerade utrednings- och behandlingsinsatser i samman- satta och komplicerade ärenden. Utvecklade samverkansformer mellan olika vårdområden och huvudmän är därför nödvändiga.

Vid institutioner som mottar missbrukare av beroendeframkallande medel föreligger särskilt stort behov av att fortlöpande nyttja olika sjukvårdsresurser. Några av de problem som kan uppträda i ett gemen- samt vårdärende väljs därför från denna grupp.

Kravet på utnyttjande av sjukvårdsresurser kan uppstå dels isamband med utredning och planering av klientens hjälpbehov mer långsiktigt, dels i situationer av mer akut natur. Det kan tex gälla behov av medicinsk avgiftning i en akut fas eller medverkan av psykiater för att bedöma mer uttalade psykiska störningar orostillstånd, depressioner etc.

Kännetecknande för de behov som denna klientgrupp måste få tillgodosedda genom insatser förlagda till sjukvårdens område är att de ofta är av kortvarig natur. Vid avgiftning av alkohol- eller narkotikamiss- brukare rör det sig oftast om en tidsperiod om en till två veckor, varefter klienten inte sällan återvänder till socialvårdsinstitutionen.

Flera problem är förknippade med det delade vårdansvaret i ärenden där ett speciellt vårdbehov snabbt avklingar. Ofta återkommande, tem- porära vårdbehov — tex för narkotikamissbrukare innebär täta omflyttningar mellan de olika vårdområdena. I ärenden som kan vara svårbedömda på grund av en sammansatt symtombild eller vid snabbt övergående behov uppstår också lätt skilda bedömningar när det gäller att avgöra till vilket område det dominerande vårdbehovet skall hänföras. Det händer också att en klient överlämnas till ett angränsande vårdområ- de under hänvisning till att han inte vill samarbeta, undandrar sig vårdinsatserna etc. Även detta vållar irritation och svårigheter. Institu- tionernas möjligheter att snabbt kunna ta sjukvårdens tjänster i anspråk varierar också mycket kraftigt.

Även institutioner med samma huvudman som sjukvården redovisar fn stora svårigheter att få erforderliga medicinska resurser. Problem som är förknippade med ungdomars missbruk av beroendeframkallande medel har t ex visat sig svåra att lösa vid flertalet av landstingens tonårshem. Det gäller också ungdomar med uttalade psykiska problem. Obenägenheten att utnyttja ungdomsvårdsskolorna har lett till att tonårshemmen ofta får motta ungdomar med vårdbehov som de saknar resurser att tillgodose. Dessa ungdomar har senare i stor utsträckning överflyttats till ungdoms- vårdsskolesektorn. 64 procent av de under år 1972 nyintagna eleverna hade, som tidigare nämnts, före intagningen i ungdomsvårdsskola någon gång vistats vid barn- eller ungdomshem. Liknande erfarenheter redovisas från nykterhetsvårdens område, där bristfällig samverkan med sjukvården

medför överflyttning till vårdanstalter som bedöms vara bättre tillgodo- sedda med medicinska resurser vid eller i anslutning till anstalten.

Socialvårdens behov av att lätt kunna nå medicinska resurser har under senare år tagit sig uttryck i olika organisatoriska lösningar. Institutioner vilka under någon fas i behandlingsprogrammet kunnat förutses vara i behov av medicinsk expertis detta gäller numera flertalet har i regel läkare fast knuten till verksamheten som konsult. Omfattningen och arten av detta engagemang är emellertid mycket varierande.

Vid ett mindre antal vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt några ungdomsvårdsskolor finns särskilda sjuk- och behandlingsavdelningar. Dessa har tillkommit i syfte att tillgodose en del av det medicinska vårdbehovet inom institutionens ram. Dit hänvisas företrädesvis klienter med grava alkohol- eller narkotikabesvär. Vid några av dessa institutioner finns i dag heltidsanställda läkare. Ett relativt stort antal vårdinstitutioner förfogar numera också över hel- eller deltidsanställda sjuksköterskor.

Även dessa lösningar har skapat problem. Uppbyggnaden av vissa medicinska resurser vid några anstalter har gett dessa karaktären av specialinstitutioner. Detta har haft till följd att övriga institutioner inom resp vårdområde i betydande omfattning åberopat bristen på egna medicinska resurser som skäl för överflyttning till de mera specialut- rustade institutionerna. Genom att specialinstitutionerna är få har klien- terna ofta långa avstånd till sina hemorter. Från praktiskt verksamma socialarbetare har också redovisats att man från sjukvårdens sida inte sällan är obenägen att ta emot klienter för vilkas behov socialvården tillskapat särskilda medicinska resurser.

Nära samarbete mellan sjukvård och socialvård är en nödvändig förutsättning för väl fungerande institutionsvård. Samarbetet bör utveck- las enligt de allmänna riktlinjer som skisserats i kapitel 23. Därvid är för det här behandlade området särskilt betydelsefullt att i det enskilda ärendet eftersträva samstämmighet i behandlingsmål och metodik samt att samordna olika insatser tidsmässigt och funktionellt, liksom att uppgjorda behandlingsprogram kan genomföras så störningsfritt som möjligt. Socialutredningen förutsätter att dessa frågor i framtiden ägnas stor uppmärksamhet.

25.7 Successiv förändring av institutionsstruktur och huvudmannaskap 25.7.1 Övergångstid för planerad anpassning

Den i kapitel 24 skisserade institutionsstrukturen avses ersätta bl a nuvarande barnhem, ungdomsvårdsskolor samt vårdanstalter för alkohol- missbrukare. Uppbyggnaden av en ny institutionsstruktur måste i stor utsträckning ske genom utnyttjande av befintliga resurser. Detta är nödvändigt inte minst från ekonomisk synpunkt. Socialvårdens nuvaran- de institutioner representerar betydande värden. Stora investeringar har under senare är framför allt gjorts i nya vårdavdelningar och verkstäder. Några institutioner har dessutom tillförts medicinsk utrustning. Utredningen har eftersträvat en totalbedömning av det framtida kvalitativa behovet av institutionsanknutna resurser för individuellt stöd

och behandling. Därmed kommer också samtliga nuvarande institutions- sektorer att beröras av förslaget, således även erkända och enskilda vårdanstalter för alkoholmissb rukare.

En omstrukturering med tillgång till samtliga vårdområdens institu— tionsresurser innebär stora fördelar. Därigenom blir det bl a möjligt att i väsentlig grad komma till rätta med den ojämna lokaliseringen av institutionerna. Institutionernas starkt skiftande storlek, karaktär och geografiska läge kan också underlätta differentieringen av olika institu- tionsanknutna funktioner.

Primärkommunerna kan förutsättas eftersträva en fortsatt uppbyggnad och komplettering av egna resurser. Detta kan ske antingen genom nyetablering eller genom förvärv från annan huvudman. Utredningens förordade plan över kommunernas och landstingsområdets institutionsbe- hov måste bli föremål för kontinuerlig översyn och justering. Därvid blir kommunerna i tillfälle att dels aktualisera behov av förändringar i redan befintliga resurser, dels redovisa planerade eller beslutade utbyggnadspro— gram. Dessa överläggningar torde skapa gynnsamma förutsättningar för successiv anpassning av resurserna till nya eller förändrade behov.

Huvuddelen av resurserna inom institutionssektorn är f n hårt bundna. Flertalet av nuvarande vårdinstitutioner är dessutom relativt stora enhe- ter. Fortsatt minskad efterfrågan på traditionell institutionsvård ger bl a utrymme för generell reducering av institutionernas platsantal. Även om små institutionsenheter på fyra till åtta platser från behandlingssynpunkt är att föredra, måste dessa kompletteras med betydligt större enheter. Framför allt kravet att kunna utnyttja befintliga institutioner men även uppbyggnaden av vissa specialresurser gör detta nödvändigt. Utredningen är emellertid av den meningen att på längre sikt institutioner med högre platsantal än 20—25 inte bör eftersträvas. Därvid bör varje behandlings- grupp inte överstiga sex till åtta klienter.

Osäkerheten beträffande den framtida organisationen försvårar i hög grad berörda huvudmäns planering. Den markanta nedgången ifråga om institutionsplacerade har redan lett till beslut om avveckling av vissa enheter. Dessutom har platsantalet reducerats vid ett stort antal institu- tioner. Även om valet av institutioner som bedömts böra avvecklas säkerligen grundats på noggranna överväganden, framstår det likväl som olyckligt att besluten kunnat avse endast begränsade sektorer av social- vården. Utredningen bedömer det vara synnerligen angeläget att förut- sättningar snarast skapas för en samlad bedömning av socialvårdens kvantitativa och kvalitativa behov av institutionsanknutna resurser.

För att den föreslagna lagstiftningens intentioner beträffande bla sammanhållet vårdansvar och flexibelt, effektivt utnyttjande av olika resurser skall kunna förverkligas, krävs att erforderliga utredningsinsatser och därav betingade förändringar av huvudmannaskap och organisation snarast kommer till stånd. Beslut om att påbörja detta arbete bör kunna fattas utan att avvakta socialutredningens förslag till lagstiftning, även om utredningen f n lämnat frågan om den formella regleringen av resursan- svaret öppen.

Övergången till ny vårdorganisation kommer att kräva betydande utredningsinsatser. Uppbyggnaden av en ny institutionsstruktur inom

respektive region måste grundas på det lokala behovet av institutionella vårdresurser. Vid den första kortsiktiga bedömningen kommer dessa vårdbehov att präglas av socialvårdens nuvarande arbetsformer och organisation. Det är emellertid angeläget att uppbyggnaden av ny vårdor- ganisation i största möjliga utsträckning kan ske med utgångspunkt i den mål- och medelanalys som gjorts i kapitel 10, främst 10.6 och 10.7. Vidare måste kommunernas utvecklingsarbete i olika hänseenden upp- märksammas. Det är också viktigt att söka alternativa lösningar för likartade behov samt att ge förutsättningar för flexibelt utnyttjande av de totalt tillgängliga resurserna.

Befintliga institutionsresurser inom regionen måste kartläggas. En viktig uppgift blir därvid att så förutsättningslöst som möjligt pröva det mest ändamålsenliga utnyttjandet av dessa resurser. Ojämn lokalisering samt minskat utnyttjande av institutionerna aktualiserar frågor rörande avveckling av institutioner inom vissa regioner och tillskapande av nya enheter inom andra regioner. Det är då angeläget att överväganden om avveckling eller förändringar i verksamhetens inriktning grundas på ett för de olika huvudmännen gemensamt underlag. På så sätt kan tex överskott på resurser inom ett område visa sig vara möjligt att utnyttja inom andra områden, vilka för tillfället behöver tillföras kompletterande resurser.

En genomgång av de praktiska och andra problem som sammanhänger med förändring av huvudmannaskapet torde, såsom förutsatts i direktiven, få ske i särskild ordning. Det ter sig naturligt att socialstyrelsen ges uppdraget att leda detta utredningsarbete samt att samordna den förorda- de successiva organisationsförändringen. Socialstyrelsen är f n huvudman för flertalet av de större institutioner som under en övergångsperiod måste bli kvar i statlig regi. Genom fortlöpande kontakter på regional nivå tillförs styrelsen också aktuellt underlag för det årliga petitaarbetet.

Utredningen förordar en relativt begränsad övergångsperiod. Med hänsyn till de omfattande utredningsinsatser och komplicerade förhand- lingsfrågor som är förknippade med en organisationsförändring torde i varje fall en period om fem år krävas. Som riktmärke för arbetet bör emellertid gälla att övergången till ny vårdorganisation till väsentliga delar bör vara genomförd redan när den nya socialvårdslagstiftningen skall börja tillämpas.

De kostnadsfördelningsproblem som är förbundna med organisations- förändringen behandlas i annat sammanhang.

25.7.2 Nuvarande institutioners plats i ny struktur

En omstrukturering av befintliga institutionsresurser till en ny vårdorga- nisation måste som redan framhållits grundas på bedömningar där den enskilda kommunens, eventuella samverkande kommuners samt lands- tingsområdets totala behov skall beaktas. De olika regionernas skiftande behov och förutsättningar liksom den nuvarande institutionsstrukturens ojämna lokalisering utesluter enhetliga lösningar.

Med den reservationen redovisas här i stora drag, för vilka behov de nuvarande institutionerna bör kunna utnyttjas i en framtida organisation.

Flertalet av nuvarande barnhem torde även i fortsättningen kunna utnyttjas för utredning, observation och vård av yngre barn. Problemet med de alltför stora regionerna måste dock lösas. Övergång till syskon— grupper, slopande av nuvarande uppdelning mellan upptagningshem och specialhem samt ianspråktagande av mindre enheter som f ri tillhör annan huvudman underlättar en bättre lokalisering.

Typinstitu tion 11

För den krisbehandling som skall ske på viss distans från hemorten är flera av de nuvarande institutionstyperna tänkbara, tex vissa ungdoms- vårdsskolor, enskilda och allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Krisbehandling förutsätts ske också på det lokala planet. Den bör i stor utsträckning kunna förläggas till av primärkommunerna disponerade lokaler samt mindre institutioner med lämplig lokalisering.

Utredning av stöd- och behandlingsbehov hos unga lagöverträdare i åldern 15—17 år kan komma att kräva kortvarigt omhändertagande. Kravet på tillsyn förutsätter vissa byggnadsmässiga resurser. De ungdoms- vårdsskolor som f n förfogar över specialavdelningar torde i första hand bli aktuella för dessa uppgifter. För detta talar också dessa avdelningars lokalisering till storstadsregionerna, där huvuddelen av detta behov föreligger.

Typinstitution III

Problembearbetningen skall delvis vara förlagd till klientens egen miljö. Fortlöpande, stödjande insatser från institutionen, som tidvis blir klientens boendemiljö, förutsätter närhet till hemorten. Karaktären på denna institution torde bli starkt skiftande. Vissa barnhem samt mindre ung- domsvårdsskolor och vårdanstalter kan kommai fråga. I övrigt förfogar kommunerna redan över ett betydande antal lämpliga institutioner.

Typinstitution I V

Uppgiften att bereda äldre, gravt alkoholskadade klienter längre tids vistelse i s k skyddad miljö bedöms i första hand kunna förläggas till vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Större upptagningsområde än ett enskilt landsting kan därvid bli aktuellt. De större kommunerna förfogar redan över avsevärda resurser för denna behovsgrupp. Som utredningen framhållit i det föregående bedöms behovet av särskilda institutionsresur- ser för denna grupp på längre sikt kunna avsevärt nedbringas.

V Ekonomi

26. Synpunkter på resursanvändningen

26.1. Syfte och uppläggning

Socialvård är i huvudsak en primärkommunal verksamhet. Kostnaderna för den har som framgår av det följande stigit kraftigt sedan början av 1960-talet. Många önskemål om kvalitativa och kvantitativa förbättringar av den kommunala verksamheten önskemål som i många fall rör socialvården återstår att förverkliga. För många kommuner är möjlig- heterna att avdela väsentligt ökade resurser till socialvård begränsade med hänsyn till bl a kommunernas övriga uppgifter och utveckling av intäk- terna. Den kommunala ekonomins utveckling är därför av central bety- delse vid en analys av möjligheterna att förverkliga olika mål för social- vårdens del.

De resursanspråk som socialvården ställer är beroende av målen för verksamheten och storleken av de behov som skall tillgodoses. För en översiktlig bedömning av vilka mål för socialvården som är möjliga att förverkliga under den närmaste framtiden är det angeläget att ha en allmän uppfattning om socialvårdens kostnadsutveckling och möjligheter- na att påverka denna samt om olika vägar att tillföra socialvården tillräckliga resurser.

I vilken utsträckning socialvården kan förverkliga de uppställda målen beror också på hur resurserna uttnyttjas. Socialvården skall tillgodose en rad olika behov. Både prioriteringen mellan olika ändamål och utform- ningen av de för dessa ändamål avsedda insatserna inrymmer betydande avvägningsproblem.

Det är därför angeläget att stimulera till ökat kostnadsmedvetande. Mot den bakgrunden kommer detta kapitel att ägnas åt precisering av en del frågor som bör hållas aktuella vid diskussionen om inriktningen och utformningen av socialvårdens verksamhet. Vidare kommer att exempli- fieras hur dessa spörsmål kan prövas med ekonomiska analysmetoder. Därutöver redovisas synpunkter på behovet av långsiktiga överväganden om verksamhetens inriktning och resursbehov.

I kapitel 27 behandlas socialvårdskostnadernas utveckling åren 1960 1972. I kapitel 28 diskuteras socialvårdens resursanspråk. Kapitel 29 upptar till behandling den framtida finansieringen av socialvården. Därvid aktualiseras bla kostnadsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna, avgiftsfrågan samt frågan om interkommunala ersättningar.

Det bör erinras om att kommunalekonomiska utredningen (Fi 1971208) enligt sina direktiv skall analysera en rad av de frågor som är aktuella vid en analys av socialvårdens ekonomi. I dess uppdrag ingår bl a att studera efterfrågeutvecklingen för kommunala tjänster, det statliga bidragssystemets utformning samt uttaget av avgifter inom den kommunala verksamheten. Utredningen skall med förtur behandla frågorna om storlek och utformning av statsbidrag till kommunernas hemhjälp och familjedaghemsverksamhet för tiden efter år 1974. Samtidigt skall även frågan om statsbidrag till den kommunala färdtjänsten prövas.

26.2 Beslut om mål

Beslut om resursanvändning förekommer på två nivåer:

a) utformningen av hela eller delar av verksamheten samt

b) användningen av olika resurser i det praktiska arbetet, som kan avse individ, familj, grupp eller geografiskt område.

Överväganden och beslut om mål kan på den första nivån gälla målen för socialförvaltningen i en kommun eller för en del av dess verksamhet, tex åldringsvården. Den ena utgångspunkten därvid bör vara de övergri- pande målen och angelägenheten av att förekommande behov av insatser från socialvården i kommunen blir tillgodosedda. Målen blir emellertid av föga värde som underlag för inriktningen av den praktiska verksamheten om det saknas ekonomiska, personella eller andra resurser för att förverkliga dem. Den andra utgångspunkten för målanalysen bör därför vara en bedömning av vilka resurser som socialvården i kommunen har eller kan förväntas få till sitt förfogande.

Målanalysen ses här som en samtidig vägning av behov och resurser mot de övergripande målen. Målen kan anges på lång och kort sikt och måste brytas ner i delmål. De skall för att få styrande effekt ha motsvarighet i fördelningen av resurser till olika ändamål samt i riktlinjer- na för hur arbetet skall bedrivas.

Målanalysen bör ske parallellt och i nära samspel med överväganden om tillvägagångssätten för att förverkliga målen. Isamband med målana- lysen är vissa övergripande frågor av intresse. Vilken avvägning bör göras mellan kvantitativa och kvalitativa förändringar av verksamheten? Hur bör awägningen göras mellan å ena sidan insatser som skall ha före- byggande inriktning och å andra sidan stöd- och vårdinsatser för dem som befinner sig i sociala nödsituationer? Båda dessa frågor behandlas i 26.3.

De totala resurserna i samhället påverkas av socialvårdens insatser. Genom avvägningen av dessa insatser kan förutsättningarna för den framtida tilldelningen av resurser till socialvården påverkas.

Socialvården bidrar till att frigöra resurser genom att insatserna förebygger sociala störningar och därmed framtida kostnader

inom såväl socialvården som and ra samhällssektorer; — insatserna leder till att social funktionsförmåga höjs, bevaras eller åter- ställs; samt — tillhandahållandet av sociala tjänster frigör arbetskraft som i annat fall skulle vara bunden vid vårduppgifter.

Avvägningen mellan förebyggande och rehabiliterande insatser är viktig då mål för verksamheten fastställs. Frågan kompliceras emellertid av att det inte går att beskriva den utveckling som slaille inträffa, om de förebyggande insatserna inte kommer till stånd. Möjligheterna att i efterhand dokumentera, om den förväntade effekten iform av uteblivna behov har infriats, är följaktligen begränsade. Härtill bidrar att en bestämd utveckling också påverkas av andra faktorer än socialvårdens insatser. Kunskaper om dessa faktorers roll och styrka är därför betydel- sefulla.

Beträffande socialvårdens betydelse för den enskildes sociala funk- tionsförmåga kan konstateras att avsaknaden av löpande uppföljning och utvärdering av verksamheten gör att det fn inte går att bedöma ivilken omfattning en individs sociala funktionsförmåga höjs, bevaras eller återställs och därigenom resurser frigörs.

Ett av syftena med anordnandet av daghem och familjedaghem är att möjliggöra för föräldrar med små barn att förvärvsarbeta. Dessa verksam- heter för med sig betydande kostnader för kommunerna. Kostnaderna motsvaras endast delvis av intäkter direkt till verksamheten i form av specialdestinerade statsbidrag och avgifter.

Under de senaste åren har flera undersökningar emellertid visat att socialvårdsverksamheten utöver att ha andra effekter — även kan vara samhällsekonomiskt gynnsam. Resultaten varierar mellan undersök- ningarna, vilket hänger samman med bl a att olika undersökningsme- toder använts och att olika antaganden därvid fått göras för att genom— föra kalkylerna. Gemensamt för undersökningarna är försöken att lokali- sera och värdera de positiva och negativa effekter som verksamheten för med sig. Undersökningarna har i allmänhet varit ofullständiga därigenom att en begränsning gjorts till kortsiktiga effekter som varit lätta att mäta i ekonomiska termer. Hit hör bl a att skatteinkomsten för stat och kommun ökat och att socialhjälp eller annat ekonomiskt stöd kunnat reduceras.

Det finns också mer långsiktiga effekter. Ett exempel är att om barntill- syn kan ordnas behöver föräldern inte göra något längre avbrott iyrkesut- övningen med åtföljande effekter på bl a möjligheten att återgå till förvärvs- verksamhet.

Vid de samhällsekonomiska kostnads- och intäktsanalyser som gjorts beträffande förskolan har de effekter som lätt kan beskrivas med ekonomiska mått dominerat. Bilden av de positiva och negativa effekter- na (intäkterna resp kostnaderna) är emellertid inte fullständig. Förskolan ger omvårdnad och stimulans av betydelse för barnens utveckling. Möjligheterna till förvärvsarbete har betydelse för föräldrarnas självkänsla och personliga utveckling. Det finns också omätbara eller svårjämförbara negativa effekter. Hit kan exempelvis räknas den långa bortovaron för barnen. Ombyte av vårdare kan leda till att barnet upplever otrygghet.

Sociala tjänster kan medverka till att resurser frigörs. Sä t ex kan social hemhjälp under en del av dagen till den som är sjuk eller handikappad göra att anhörig, som eljest skulle fått stanna hemma, kan återuppta förvärvsarbete.

Den sociala hemhjälpen kan ha en resursfrigörande funktion även på

annat sätt. Genom dess insatser kan en sjuk få sådan omvårdnad i hemmet att en dyrbarare sjukhusplats därmed kan lösgöras. Det äri detta fall fråga om avvägningen mellan utbytbara resurser.

26.3 Valet av tillvägagångssätt för att förverkliga målen

Parallellt med målanalysen måste sättet att förverkliga målen analyseras. Som exempel på frågor som därvid bör prövas har nämnts avvägningen mellan kvantitativa och kvalitativa förändringar i verksamheten samt mellan förebyggande och rehabiliterande insatser. Andra frågor är följan- de. Vilken funktion skall institutionerna ha i relation till insatser i öppna former? Vilka behandlingsmetoder skall tillämpas i öppen respektive institutionellt förlagd vård? Vad är mest lämpligt i fråga om olika institutioners storlek och lokalisering?

De allmänt förebyggande insatserna syftar till att förhindra sociala störningar eller att medverka till att de får ett lindrigare förlopp. Vanligtvis är de förebyggande insatser, som krävs för att medverka till den önskade förändringen för den enskilde, obetydliga i förhållande till de rehabiliterande insatser som kan komma att aktualiseras då klientens situation förvärrats. Genom analyser av riskfaktorer och riskmiljöer kan de förebyggande insatserna riktas till särskilt utsatta grupper. Störningar- na uppträder emellertid också hos grupper som inte utmärks av riskfakto- rer. Det är inte möjligt att med säkerhet avgöra för vilka människor olika sociala svårigheter och problem kommer att utvecklas i ogynnsam och allvarlig riktning. De allmänt förebyggande insatserna får därför vända sig till bredare grupper. Detta kan också vara motiverat för att inte enskilda skall utpekas vara i behov av särskilda insatser från socialvårdens sida.

Awägningen mellan allmänt förebyggande insatser och rehabiliterande kan också beskrivas på följande sätt. Hur kan olika avvägningar mellan förebyggande och rehabiliterande insatser inom en given resursram förväntas påverka utvecklingen beträffande viss typ av sociala problem? Är det exempelvis så att även om alla resurserna används för rehabilite- ring av de ”svåra” fallen, det inte kan förhindras att dessa hela tiden ökar? Vilken omfattning bör de allmänt förebyggande insatserna ha för att förhindra att nya fall utvecklas i snabbare takt än de rehabiliterande insatserna förmår att hjälpa? Socialvården kan emellertid inte avstå från att tillgodose behovet av trygghet och erforderlig vård för dem som redan befinner sig i en social nödsituation. Awägningen mellan allmänt före- byggande och rehabiliterande åtgärder är inte en fråga om antingen — eller. Det gäller i stället att genom en kombination av insatser sträva efter att på kort och lång sikt bäst tillgodose de uppsatta målen.

Ett annat avvägningsproblem är som nämnts prioriteringen mellan kvalitativa och kvantitativa förändringar. Det kan exempelvis vara fråga om materiell standard vid ålderdomshem eller barnhem i förhållande till platsantal och behov. Ett annat exempel är den volymmässiga ökningen av barntillsynsverksamheten i förhållande till ett förbättrat pedagogiskt program.

Beträffande stödet till de äldre skall ett syfte vara att genom social hemhjälp och andra former av stöd och hjälp medverka till att den äldre

kan bo kvar i sin egen lägenhet. [linje med detta har tillkommit bl a nya kollektiva boendeformer. För att socialvårdsorganen skall kunna fullfölja det angivna syftet krävs att de tillskapar en rad varierande resurser.

Avvägningen mellan de olika resurserna inom åldringsvården får göras på två nivåer. Det gäller för det första den översiktliga avvägningen mellan olika slags insatser inom åldringsvården. Avvägningsproblemet återkommer vid bestämningen av vilka resurser som skall tillhandahållas den enskilde med hänsyn till hans behov. Metodiken vid analys av dessa frågeställningar har berörts i en av servicekommittén utgiven studie Boendeservice 5.1 Där redovisas bl a ett räkneexempel som belyser kostnaderna för att ge en äldre person den nödvändiga omvårdnaden vid ålderdomshem respektive genom hemtjänst.

Av intresse i detta sammanhang är också att se hur en sådan analys, som anger positiva och negativa effekter hos utbytbara vårdinsatser, kan användas som underlag vid beslutsfattandet. Beslutssituationerna beskrivs i studien på följande sätt.

Beslutssituation l: Långsiktiga beslut om resursfördelningen mellan öppen och sluten vård. Vi antar att kommunen bl a har målet att åldringar bör få bo hemma så länge som detta är möjligt. Genom räkneexemplet får kommunen reda på hur mycket man i ett typfall kan satsa på öppen vård innan rent ekonomiska motiv talar för en utbyggnad av ålderdomshem. Men även andra faktorer kan påverka beslutet. Om man vill prioritera öppen vård så bör man också vara villig att göra uppoffringar från kommunens sida för att åldringarna verkligen skall kunna bo kvar hemma. Det innebär att kommunen bör vara beredd att påtaga sig en merkostnad för den öppna vården iförhållande till vad det kostar kommunen att bygga och driva ålderdomshem.

Beslutssituation 2: Kortsiktigt beslut om vård av en viss åldring. Genom kalkyler får kommunen en uppfattning om vad det kostar att ha åldringen i en annan vårdform. Men även här bör överordnade kommuna- la mål som t ex hemmiljö och individuell frihet få fälla avgörandet. I båda dessa situationer kan kommunen påverka individens val genom utbud av tex komplement och avgiftssättning och bidragsbestämmelser.

Inom bama- och ungdomsvården är avvägningen mellan institutionell och öppen värd en aktuell fråga. På senare år har omfattande utvecklings- arbete bedrivits med utgångspunkt i bl a barnavårdens allmänna mål och ansvar. Olika öppna vårdformer har kommit fram. Den öppna verksam- heten kräver förhållandevis små resurser. De låga kostnaderna skall jäm- föras med de betydande belopp som samhället ägnar ungdomar för vilka institutionellt bedriven vård ansetts nödvändig. Vårddagskostnaden vid exempelvis erkända vårdanstalter var år 1972 omkring 100 kr eller för en fyraveckorsvistelse ca 3 000 kr. Kostnaden vid barnhem och ungdoms- vårdskola var högre.

Även med fortsatt utbyggnad av den öppna vården är det enligt socialutredningens mening ändamålsenligt och nödvändigt att vissa insti- tutionella vårdresurser finns att tillgå (se 10.7). Uppbyggnaden av resurser för den institutionella vården beskär emellertid utrymmet för öppenvårdsinsatser eller gemensamma insatser från öppenvård och insti-

1 SOU1971:27

tutionsresurser. Vid dimensioneringen av institutionsresurserna bör där- för stor vikt läggas vid överväganden om öppna vårdformer och möjlig- heterna att utnyttja dessas resurser även för dem som vistas vid institu- tionerna.

Samma typ av överväganden är aktuella också när det gäller vilka insatser som bör tillhandahållas en enskild person. Denna fråga har berörts vid diskussionen om avvägningen mellan olika insatser för omvårdnaden av de äldre. En liknande avvägning föreligger vid valet mellan insatser i öppen vård och vid institutioner för barn och ungdomar. Förtroendemän och socialarbetare som sysslar med behandlingspla- neringen tillsammans med den enskilde klienten har nu ofta små möjligheter att överblicka de verkliga kostnaderna för handlingsalterna- tiven. Beträffande bl a den institutionella nykterhetsvården svarar staten för kostnaderna.

För att det skall bli reell prövning av kostnader och effekter för de olika handlingsalternativen krävs att bla följande förutsättningar är uppfyllda:

— medvetenhet om målen; —- kunskap om handlingsalternativen;

— kunskap om vilka effekter som kan uppnås med olika handlingsalter- nativ; kunskap om samtliga kostnader och klart definierat kostnadsansvar.

Med effektivitet avses här och i det följande förhållandet mellan måluppfyllelsen och de insatta resurserna. Valet av handlingsalternativ bör göras på grundval av försök att värdera vilken effektivitet som vart och ett av alternativen representerar. Detta förutsätter fortlöpande uppföljning och utvärdering av verksamheten, så att förtroendemännens och socialarbetarnas kunskaper och erfarenheter av behandlingsalterna- tiven successivt kan förbättras.

Avvägningen mellan olika resurser och måluppfyllelsen kan erbjuda särskilda svårigheter när beslutet om att begära utnyttjande av viss resurs och kostnadsansvaret inte ligger hos samma huvudman. Detta är nu förhållandet beträffande bl a ungdomsvårdsskolorna och vårdanstalterna för alkoholmissbrukare. Med nuvarande kostnadsfördelning blir utnytt- jandet av de institutionella vårdresurserna ekonomiskt förmånligt för den öppna socialvården och dess huvudman i förhållande till andra alternativ. Det är emellertid inte säkert att ett utnyttjande av en institutionsplats i alla lägen blir det från samhällsekonomisk synpunkt lämpligaste sättet att tillgodose klientens behov.

26.4 Utformningen av arbetsmetodiken

En typ av beslut avser utformningen av arbetsmetodiken. På den högre nivån omfattar detta överväganden om bl a arbetsledningssystem, arbets- fördelning, val av personalkategorier samt administrativa rutiner. Målen och den sociala metodiken är här givna. Genom rationaliseringsarbete kan användningen av resurserna förbättras så att varje prestation vid oför- ändrad kvalitet kostar mindre eller att en eljest inträffad kostnadsstegring

uteblir eller begränsas. Den lägre nivån omfattar utformningen av arbetsinsatsen med hänsyn till de individuella behoven och mot bakgrund av de rutiner etc som gäller.

26.5 Sammanfattande synpunkter på olika sätt att påverka kostnads- utvecklingen De föregående avsnitten har pekat på nedanstående vägar att påverka kostnadsutvecklingen.

a) Målen De kvantitativa och kvalitativa målen för socialvården utgör viktiga utgångspunkter för bedömningen av socialvårdens framtida kostnader. De övergripande målen tjänar till ledning vid formuleringen av mål på underliggande nivåer.

Varje målsättning innebär prioritering. Därmed kan målen aldrig vara på förhand givna. Varje delmål representerar ett resursanspråk och konkurrerar därigenom med alla andra resurskrävande mål. Därmed blir också målsättningsarbetet på målnivåerna under övergripande mål be- roende av att en resursanalys görs. Huvudfrågeställningen här blir social- vårdens vikt vid prioriteringen mellan olika samhälleliga ändamål. Det är i hög grad fråga om politiska värderingar, men det är också fråga om att identifiera och bedöma socialvårdens effekter.

b) Behoven

De behov som socialvården skall söka tillgodose har stegrats i snabb takt. Det gäller bl a de från kostnadssynpunkt tunga områdena barnomsorg och åldringsvård. Behovsutvecklingen utgör därför en annan viktig ut- gångspunkt för bedömningen av de framtida kostnadsanspråken.

Men inte heller behovsutvecklingen är given. Den påverkas av politiska värderingar; av vad som från tid till annan definieras som behov. Behoven påverkas av den allmänna samhällsutvecklingen och av åtgärder inom andra sektorer utan att dessas sociala effekter och kostnadskonsekvenser för socialvården alltid har uppmärksammats, analyserats och beaktats. För analysen av socialvårdens kostnadsanspråk — för möjligheterna att beräkna dem och att påverka dem — är det viktigt att studera de faktorer som påverkar behovsutvecklingen.

c) Effektiviteten

Ett visst bestämt mål kan ofta uppnås med olika medel. Graden av måluppfyllelse beror på valet av medel. Detta har därför stor ekonomisk betydelse. Effektiviteten kan också bli olika i skilda tidsperspektiv. Ett exempel är en massiv satsning på förebyggande åtgärder. Dessa kan på kort sikt ge lågt utbyte, medan de på lång sikt kan ge betydande resultat.

d) Produktiviteten

Produktivitet är en fråga om arbetsmetoder samt val av resurser. Med hänsyn till begränsningen i resurserna är det angeläget att möjligheter till besparingar och till förbättring av resursutnyttjandet tas tillvara där så kan ske utan att vården eftersätts. Möjligheten att byta arbetskraft mot teknik (kapital) är inom delar av socialvården begränsad. Detta gäller exempelvis i det sociala behandlingsarbetet. Inom tjänsteområdet torde möjligheterna till produktivitetsförbättringar vara större. Servicehus och dagcentraler för äldre ger exempel på detta.

26.6 Behovet av långsiktig planering

Flera skäl motiverar en långsiktig planering och utveckling av social- vårdens verksamhet.

Socialvården svarar för en betydande del av den kommunala verksam- heten. Av framställningen i kapitel 29 framgår att stora krav kommer att ställas på socialvårdens resursutnyttjande med hänsyn till kostnadsut— vecklingen och anspråken på socialvårdens resurser. Inom flera områden gäller att betydande behov är otillfredsställda i dagsläget. Detta gäller bl a så resurskrävande områden som barnomsorg samt stöd och hjälp till miss- brukare av beroendeframkallande medel. Inom vissa områden kan förut- ses kraftig ökning av behoven. Detta gäller bl a insatserna för barns och ungdoms utveckling och omsorgen om de äldre. Fortlöpande övervägan- den om inriktningen av verksamhet och resursanvändning så att de mest angelägna behoven av stöd och omvårdnad tillgodoses krävs därför.

Flera av verksamhetsområdena förutsätter investeringar. Detta gäller bl a barnomsorgen, fritidsgårdsverksamheten samt den institutionellt bedrivna vården. I viss utsträckning varierar behovet av de olika insatser- na tidsmässigt. Detta gäller vanligtvis behoven av barnstugor och fritids- gårdar i nybyggda bostadsområden. Ett annat problem beträffande in- vesteringarna är den tid som förflyter från det att projekteringsarbetet påbörjas och till det att de nya resurserna tas i anSpråk. Vid vilken tid- punkt måste investeringen komma till stånd för att verksamheten skall komma igång vid en given tidpunkt?

En delfråga vid investeringsplaneringen är vilka driftmedel som krävs för den nya verksamheten. Till skillnad mot vad som gäller beträffande flera andra kommunala verksamheter följer med socialvårdens investe- ringar höga kommunala driftkostnader. Å andra sidan kräver vissa verksamheter inom socialvården, bla den sociala hemhjälpen, inte så höga investeringar.

Socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen har beskrivits som en viktig och delvis ny uppgift (se 10.1). Socialvårdens utbyggnad skall inordnas i den översiktliga planeringen. Uppgiften kräver bl a långsiktig planering av utbyggnaden av socialvårdens egen verksamhet. I vilken omfattning bör socialvårdens tjänster lokaliseras till bostadsområdena? Vilka markreservationer bör göras i samband med den fysiska planlägg- ningen? När kan olika verksamheter beräknas starta?

Socialutredningen föreslår att socialvården skall styras med en ramlag

(kapitel 31). Avsikten därmed är bl a att möjliggöra flexibel anpassning av verksamheten i kommunerna till de mål som uppställts för socialvår— den. Problemen varierar dels mellan kommunerna, dels i varje kommun från tid till annan. Det bör finnas utrymme att utnyttja nya kunskaper och erfarenheter. Detta förutsätter i sin tur att det pågår en måldis- kussion, att målen för socialvården är aktuella för dem som arbetar inom organisationen och att riktlinjer och intentioner samt förutsättningarna att förverkliga dem prövas mot nya erfarenheter. De förändringar av riktlinjer och utbyggnadsplaner som från tid till annan behöver göras bör sättas in i ett längre perspektiv för utvecklingen av socialvården i kommunen. ,

Ytterligare motiv för att socialvårdsorganen skall bedriva långsiktig planering av verksamheten är att det alltid kan förväntas ett hårt tryck från akuta sociala problem som kräver sin lösning. De löpande besluten om resursfördelning rn m bör vara inriktade så att måluppfyllelsen successivt ökar. Vilken avvägning skall t ex göras mellan kvalitativa och kvantitativa förändringar i verksamheten? Analyser och överväganden i samband med den långsiktiga planeringen bör ge överblick över vilka problem organisa- tionen kommer att ställas inför och vilka resurser den kommer att ha till sitt förfogande.

Det finns således en rad motiv för att socialvårdsorganisationen skall ägna betydande uppmärksamhet åt frågor rörande utvecklingen av social— vårdens verksamhet på längre sikt. Detta gäller såväl de statliga som de kommunala organen. På båda hållen är den långsiktiga planeringen nu under uppbyggnad. Planläggningen av inriktningen och omfattningen av socialvårdens framtida resurser för olika ändamål behöver samordnas med utbyggnaden av exempelvis andra kommunala verksamheter och med utvecklingen av kommunernas ekonomi. Beträffande insatserna för vissa grupper delar den primärkommunala socialvården ansvaret med andra organ. Det gäller att vid utbyggnaden av resurser inom de olika organen beakta och tillvarata möjligheter såväl till samplanering som till integrera- de lösningar.

Samordningsbehoven i fråga om resursutbyggnaden talar för att ut- byggnadsplanerna får omfatta längre perioder. En rad skäl talar samtidigt för att planeringen inom socialvårdsorganen inte låses utan utnyttjas för att upprätthålla hög flexibilitet och anpassbarhet.

Många av de faktorer som planeringen av socialvårdens framtida resurser bör ta hänsyn till är osäkra eller okända. Nya angelägna behov av insatser uppstår. Utvecklingen inom en del av kommunen kan motivera att större andel av socialvårdens samlade insatser förskjuts dit under viss period. Resursutvecklingen kan också bli annorlunda än den som är förutsatt i planen. Dessa förhållanden måste beaktas vid planeringen.

De krav som här har ställts på planeringen inom socialvården kan tillgodoses om planeringssystemet och planeringsarbetet får sin tyngd- punkt i analys av och diskussion om mål och behov samt om olika vägar att uppfylla målen. Resursplaneringen tjänar då närmast syftet att klargöra, under vilka förutsättningar och vid vilka tidpunkter olika beslut behöver fattas med hänsyn till de mer långsiktiga strävandena. Därmed kan nödvändig handlingsfrihet bevaras när det gäller att vid utbyggnaden

och utnyttjandet av resurserna beakta nya behov men också i fråga om nya sätt att tillgodose behoven. Fördelarna med sådan planering ligger i dels den ökade handlingsfrihet den ger förtroendemannaorganen, dels den beredskap att utnyttja nya erfarenheter och kunskaper och att söka nya vägar att tillgodose olika hjälpbehov som diskussionen om målen och arbetssättet ger.

Den långsiktiga planeringen av verksamheten har tidigare i betänkandet beskrivits som en central uppgift för förtroendemännen. Den bör ledas av sociala centralnämnden. När sociala distriktsnämnder finns bör dessa medverka bl a i analysen av behoven inom resp distrikt och vid bedöm- ningen av lämpliga åtgärder. Centralnämnden förutsätts samverka'med kommunstyrelsen vid upprättandet av sektorplanen. Denna bör om- fatta perspektiv- och verksamhetsplaner. Tidsperspektiven i dessa bör anpassas till kommunens ekonomiska planering. Planeringen bör vara rullande.

I perspektivplanen, som kan omfatta tex en lO-årsperiod, anges de långsiktiga målen för socialvårdens insatser i kommunen. Den bör också omfatta behoven av insatser och en analys av faktorer som påverkar behovsutvecklingen. Verksamhetsplanen kan lämpligen omfatta en 4—5- årsperiod. Resurserna bör kunna beräknas med någorlunda säkerhet för en så lång period. Vid upprättandet av verksamhetsplanen bör behovet av samplanering med andra organ beaktas. Projekterings- och byggnadstiden är då intäckt för flertalet investeringar. I verksamhetsplanen anges mål och riktlinjer för verksamheten på kort sikt. Den bör innehålla en analys av de resursmässiga konsekvenserna av att förverkliga olika mål för perioden. Verksamhetsplanen utgör underlag för verkställighetsåtgärder men innebär i sig själv inte att användningen av resurser binds. Därigenom kan flexibilitet upprätthållas i resursdisponeringen med hänsyn till bl a förändringar i behoven. Bindningen sker när beslut träffas om anskaffan- det av viss resurs.

27. Socialvårdskostnadernas omfattning och utveckling 1960—1972

27.1 Syfte och uppläggning

Avsikten med detta kapitel är att beskriva hur kostnaderna för socialvården har utvecklats under perioden 1960—1972. Beskrivningen skall ge underlag för en diskussion om socialvårdskostnadernas framtida utveckling. Vilka faktorer inverkar på kostnadsutvecklingen? Vad har olika faktorer betytt? I vilken utsträckning är den kostnadsökning som skett hänförbar till automatiska kostnadsstegringar respektive till ökade behov och ambitioner? Kapitlet disponeras på följande sätt: ; socialvårdskostnadernas totala omfattning (avsnitt 27.2); — verksamhetens omfattning i förhållande till kostnaderna för den totala socialpolitiken (avsnitt 27.3); ) variationer mellan olika kommuner i fråga om socialvårdens kostnader (avsnitt 27.4); några faktorer som kan ha påverkat kostnadsutvecklingen (avsnitt 27.5).

För att kostnadsutvecklingen skall kunna illustreras och analyseras är det viktigt att socialvårdsbegreppet omfattar samma verksamhet över tiden. Det har därför varit betydelsefullt för den följande avgräns- ningen av socialvården, att de mot denna svarande kostnadSposterna och prestationstalen återfinns i eller kan beräknas ur den officiella statistiken.

Då uppgifter om kostnader m m redovisas för socialvården avses därmed följande verksamheter:

3. De verksamheter som iden primärkommunala finansstatistiken förs till ”socialvård och socialförsäkring” med undantag av dels den kommu- nala verksamheten för arbetslösa (åtgärder vid arbetslöshet, resp arbets- vård), dels kommunala bostadstillägg för pensionärer; b. landstingens ”sociala verksamhet” enligt Kommunernas finanser med undantag av arbetsvård; samt c. på statlig nivå bl a ungdomsvårdsskoleorganisationen och statens vårdanstalter för alkoholmissbrukare, den statliga konsulentorganisatio- nen samt statsbidrag till kommunernas och landstingens socialvård ävensom bidrag till länkorganisationer.

Såväl den statliga som den kommunala socialvårdsverksamheten blir med denna avgränsning något undervärderad. [ den kommunala verksam-

heten inräknas här inte arbetsvård, åtgärder vid arbetslöshet eller kommunernas andel i folkpensionskostnaderna (de kommunala bostads- tilläggen till pensionärer). När dessa av tekniska skäl medtagits i det följande har beteckningen ”socialvård och socialförsäkring” använts.

27.2 Socialvårdskostnadernas totala omfattning

Hur kostnaderna för den av staten, landstingen resp primärkommunerna bedrivna socialvården har utvecklats under perioden 1960—1972 framgår av tabell 27 :1.

Principerna för redovisningen av primärkommunernas driftkostnaderi den kommunala finansstatistiken ändrades år 1968 till att omfatta även interna poster såsom avskrivningar och liknande interna prestationer. De driftkostnader som redovisas i tabell 27zl är justerade med hänsyn till detta för åren 1960—1967. Beträffande de redovisade kostnaderna för den av landstingen bedrivna socialvården gäller dels att dessa anges exklusive avskrivningar, interna ränteersättningar och andra internposter, dels att vissa kapitalutgifter ingår. Statens egen verksamhet är begränsad till i huvudsak konsulentorganisationen, ungdomsvårdsskoleorganisatio- nen och nykterhetsvårdsanstalterna. Huvuddelen av statens utgifter för socialvårdsändamål är transfereringar till kommuner och landsting och ingår här i de belopp som redovisas för kommuner och landsting. De statliga anordningsbidragen är redovisade under statens driftutgifter.

T 0 m år 1967 ingår i de primärkommunala driftkostnaderna i tabell 2711 kostnaderna för kommunernas arbetsvård samt åtgärder vid arbets- löshet. År 1968 uppgick kostnaderna för arbetsvården till 123 mkr eller 3

Tabell 27.'1 Bruttokostnaderna för den av primärkommunerna, lands- tingen och staten bedrivna socialvården 1960—1972 (löpande priser, mkr)

År Huvudman

Primärkom- Landsting Staten exkl Totaltl Index Kr per

munerna driftbidrag1 1960 = 100 invånare 1960 840 27 35 902 100 120 1961 924 29 37 990 110 131 1962 1053 31 38 1 122 124 148 1963 1 171 38 42 1251 139 164 1964 I 365 39 52 1456 161 189 1965 1637 45 56 1 738 193 224 1966 2 026 52 88 2 166 240 276 1967 2 470 62 106 2 638 293 334 1968 2 798 69 113 2 980 330 276 1969 3 383 80 145 3 608 400 451 1970 4 168 89 163 4 420 490 547 1971 5 222 127 198 5 547 615 684 1972 6 043 115 167 6 325 701 778

Källa: Kommunernas finanser 1960—1972 1 Härtill bör läggas statens driftbidrag till vårdanstalter inom nykterhetsvården som ej drivs av landsting och kommun.

procent av de primärkommunala socialvårdskostnaderna och för åtgärder vid arbetslöshet till 64 mkr eller 1,8 procent.

Kostnaderna för socialvårdsändamål har i löpande priser mer än sexdubblats under perioden. Mätt i kronor per invånare innebär det en ökning från 120 kr år 1960 till 778 kr år 1972. Den dominerande delen av ökningen avser den primärkommunala verksamheten (se tabell 2712). Såväl den absoluta årliga ökningen som den procentuella ökningen mellan olika är ligger på avsevärt högre nivå under den senare hälften av perioden än under den förra. Av tabell 2712 framgår vidare att såväl statens som landstingens andel av socialvårdskostnaderna minskat under perioden medan primärkommunernas andel ökat ungefär lika mycket.

From år 1963 beräknas i nationalräkenskaperna ett prisindex för socialvård. Avgränsningen av socialvården är därvid i huvudsak densamma som tillämpas i detta kapitel. Dock ingår ej socialhjälp med hänsyn till att den är en transferering. Ett prisindex för kommunal konsumtion finns

TabelIZ7:2 Utvecklingen och fördelningen av kostnaderna för primär- kommunernas, landstingens och statens socialvård

År Andel av verksamheten som bedrivs av Utvecklingen (1960 = 100)

Primär- Lands— Stat (exkl drift- Primär- Lands— Stat Totalt kommuner ting bidrag till pri- kommuner ting märkommuner o landsting) 1960 93,1 3,0 3,9 100 100 100 100 1965 94,2 2,6 3,2 195 167 160 193 1970 94,3 2,0 3,7 496 330 466 490 1972 95,5 1,8 2,6 719 426 477 701

Källa: Se tabell 27 :1.

Tabell 27.3 Beräkning av socialvårdskostnaderna i fasta priser 1960— 1972 (mkr; 1968 = 100)

År Löpande priser Omräkning till 1968 Ökning i% sedan års prisnivå med föregående år index för kommunal (fasta priser) konsumtion

Totalt Totalt

1960 902 1 670 -—

1961 990 1 737 4,0 1962 1 122 1 810 4,2 1963 1 251 1 907 5,4 1964 1 456 2 072 8,7 1965 1738 2 258 9,0 1966 2166 2 528 12,0 1967 2 638 2 762 9,3 1968 2 980 2 980 7,9 1969 3 608 3 443 15,5 1970 4 420 3 878 12,6 1971 5 547 4 299 10,9 1972 6 325 4 547 5,8

Källa: Se tabell 27 :l samt SCB. SOU 1974:39 497

beräknat för längre tid tillbaka. Dessa index utvecklas i huvudsak i samma takt. En tendens finns dock till att prisutvecklingen för socialvården går relativt sett snabbare mot slutet av perioden. AWikelser- na mellan de båda indexen är emellertid i allmänhet inte stora. Med hänsyn till detta och till att dels den statliga socialvården kan antas ha haft en likartad prisutveckling, dels de statliga utgifterna är relativt små, har prisindexet för kommunal konsumtion använts för att beräkna hur socialvårdskostnaderna i fasta priser har förändrats under perioden 1960—1972 (tabell 27 :3).

Medan kostnaderna för socialvården i löpande priser har sjudubblats under perioden, visar omräkningen med prisindex för kommunal kon- sumtion i tabell 27 :3 att socialvårdskostnaderna i fasta priser har inte fullt tredubblats under den undersökta perioden.

Den snabbare prisutvecklingen för den kommunala konsumtionen hänger samman med bl a att kommunernas verksamhet är arbetskraftsin- tensiv. Det kan därför finnas skäl att se hur personalkostnaderna har utvecklats för socialvården i jämförelse med den övriga kommunala verksamheten.

Av tabell 2714 framgår att lönekostnadsandelen är förhållandevis hög inom socialvården och att denna andel har ökat kraftigt under perioden. Utvecklingen av lönerna har därigenom successivt fått ökad betydelse för socialvårdens kostnader.

Tabell 27:4 Lönekostnadsandelen inom olika kommunala verksamheter 1960, 1965 och 1970

Verksamhet 1960 1965 1970 Central förvaltning 52,2 50,3 50,5 Rätts- och samhällsskydd samt folkbokföring

och beskattningsväsen 65,4 22,8 50,1 Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 11,1 10,2 13,7 Stadsbyggnad, gatu- och parkförvaltning,

sport och friluftsliv 20,2 18,2 34,6 Hamnar, kommunikationer och näringsliv 26,7 25,1 29,3 Industriell verksamhet 11,1 11,0 17,5 Undervisning och annan kulturell verksamhet 61,0 57,3 63,0 Socialvård och socialförsäkring 25,6 29,0 44,1

(exkl bostadstillägg till pensionärer) (39,5) (46,2) (51,4) Hälso- och sjukvård 54,4 49,8 53,4

Summa 41,0 34,8 44,5

Tabell 27.'5 Socialvårdens investeringsverksamhet (mkr)

År Primärkommunerna Landstingen Staten Totalt Brutto Netto Brutto Netto Kap utg Index + anläggn - 1960 = 100 bidrag 1960 93 81 1 9 90 100 1965 239 213 2 1 13 227 252 1970 457 403 4 I 60 464 516

Utgifterna för investeringsändamål har ökat successivt under perioden (tabell 2715). Ökningen har gått något snabbare än beträffande driftkost- naderna.

27.3 Socialvården en del av socialpolitiken

Socialvården påverkas i hög grad av den generella socialpolitiken. Den påverkas också av förhållandena inom andra samhällssektorer. En viktig del i socialvårdens uppgift är att träda in vid sociala svårigheter, då det generella trygghetssystemet visar sig otillräckligt. Det blir därigenom av intresse att se hur kostnaderna för socialvården utvecklats i förhållande till socialpolitiken i övrigt. Hur samhällets totala socialutgifter har förändrats framgår av tabell 27 :6.

Tabell 27.6 Socialutgifternas storlek i milj kr fördelade på vissa huvud- grupper 1960—1972 (löpande priser)

Utgiftsändamål 1960 1965 1970 1972

I Sjukdom 2 807 5 614 12 876 15 923 II Olycksfall i arbetet 57 75 209 276 III Arbetslöshet m rn 280 525 1 633 2 466' IV Ålderdom, invaliditet 2 740 5 206 10 642 14 490 V Familjer med barn 1 455 2 674 4 969 6 882 VI Allmän hjälp 150 180 401 560 VII Kriminalvård — — — 387 VIII Personskador vid militär- och

krigsolyckor 12 14 19 22

Så I—VIII 7 501 14 288 30 749 41006

Centrala administrationskostnader 74 122 176 260 Sn socialutgifter 7 575 14 410 30 925 41 266

Per invånare kr 1 018 1 870 3 826 5 076

Ur Socialvården (SCB)

Tabell 27.'7 Socialutgifternas ökning 1960—1972 (löpande priser)

Ändamål 1965 Procentuell 1972 Procentuell Index fördelning Index fördelning 1960=100 1960=100

Sjukdom 200 39,0 567 38,6 Olycksfall i arbetet 132 0,5 484 0,7 Arbetslöshet m m 188 3 ,6 880 6 ,0

Ålderdom, invaliditet 190 l 36,1 529] 35,1 1 Familjer med barn 184 186 18,6?559 473 [505 16,7 53,2

Allmän hjälp 120 1, 37 3 1,4 l

Kriminalvård — — 0,9

Personskador vid mili- tär- och krigsolyckor 117 0,1 18 3 Centrala administra- tionskostnader 161 0 ,8 351 0,6

Totalt 190 99,9 545 100,0

De totala socialutgifterna har i löpande priser mer än femdubblats under perioden 1960—1972. Mätt 1 kr per invånare innebär det en ökning från 1 018 till 5 076 kr. Hur ökningen fördelar sig på olika utgiftsända- mål framgår av tabell 27:7.

Den snabbaste ökningen har skett för ändamålen ”arbetslöshet m m” och ”sjukdom”. De största utgiftsändamålen år 1972 var ”sjukdom” och ”ålderdom, invaliditet”. Tillsammans svarade de för tre fjärdedelar av socialutgifterna.

Av tabell 27:8 framgår att socialvårdskostnaderna ökat i snabbare takt än de totala socialutgifterna och att följaktligen socialvårdskostnadernas andel av socialutgifterna successivt ökat, från 11,9 till 14,2 procent. Denna utveckling är en följd av bla en kraftig utbyggnad av olika slag av tjänster inom socialvården, tex social hemhjälp och barnomsorg. Vidare har kommunerna fått lagstadgad skyldighet att genom socialvår- den bedriva uppsökande och förebyggande arbete i kommunerna.

Socialvårdens verksamhet kan i huvudsak inrymmas i följande ändamål för socialutgifterna: ”ålderdom, invaliditet”, ”familjer med barn” samt ”allmän hjälp”. Den senare punkten bestod år 1970 till 88 procent av socialhjälp. En jämförelse med tabell 27:8 visar att socialvårdskostnader- na har ökat avsevärt snabbare än de totala utgifterna för nyssnämnda ändamål, Index för dessa tillsammans var år 1970 355 medan det för socialvårdskostnaderna uppgick till 490 (1960 = 100). Socialvårdskostna- derna har däremot ökat i långsammare takt än utgifterna för ”arbetslös- het” och i samma takt som utgifterna för ”sjukdom”. Såväl sjukvården som socialvården har personalintensiva verksamheter och har, relativt sett, haft höga lönelyft, vilket delvis förklarar den snabba kostnadsök- ningen för dessa verksamheter.

Två förhållanden bör dock omnämnas vilka har att göra med socialvårdens samspel med den övriga socialpolitiken.

Resursutvecklingen bör ses i förhållande till bl a förändringar i behoven av olika insatser. Socialvården har ett yttersta vårdansvar, vilket ställer särskilda anspråk på resurstilldelningen till vissa delar av verksam- heten. Otillräckliga resurser till andra samhällssektorer kan innebära att dessa ej kan fullgöra sitt primära ansvar för behov som socialvården med hänsyn till sitt yttersta vårdansvar inte kan underlåta att tillgodose. Detta förhållande har under perioden påverkat avvägningen mellan den sociala åldringsvården och långtidssjukvården.

Tabell 27:8 Jämförelse mellan socialutgifterna och socialvårdskostnader- na 1960—1970

År Socialut- Social- Socialvårds-

gifterna vårdskost- kostnaderna naderna i% av social- utgifterna

mkr 1960 = 100 mkr 1960 = 100

1960 7 575 100 902 100 11,9 1965 14 461 190 1738 193 12,1 1970 31 163 411 4 420 490 14,2

Vidare har socialvårdens insats som nämnts fått en mer förebyggande inriktning. Detta kan i många fall bidra till att resurser frigörs eller att framtida, mer omfattande resursbehov ej uppstår. Samtidigt som social- vården med ökade resurser för sociala tjänster kunnat tillgodose akuta behov av stöd och hjälp, har insatserna haft långsiktigt förebyggande effekter och i viss utsträckning avlastat andra samhällssektorer. Ett exempel på detta är den sociala hemhjälpen till sjuka som är ett komplement till sjukvårdshuvudmannens hemsjukvård och utan vilken många skulle ha varit i behov av sjukhusvård.

27.4 Variationer mellan kommunerna

Beskrivningen av socialvårdskostnadernas utveckling anger en snabb expansion av den kommunala socialvården. Genom bl a ändringar i regler och belopp för statsbidrag har statsmakterna på olika sätt understött denna utbyggnad. En betydande del av kostnadsökningen är emellertid resultatet av kommunernas satsningar. Dessa har möjliggjorts genom utvecklingen av skatteunderlaget och genom att kommunerna ökat utdebiteringen.

Till förutsättningarna för verksamhetens utveckling hör också ökning- en av behovet av olika insatser. Vissa generella drag i befolkningsföränd- ringarna av betydelse för behovet av socialvårdens insatser kan urskiljas. Ett är ökningen i tätorternas befolkning och den snabba utglesningen av delar av landet. Ett annat drag är den kraftiga ökningen av antalet äldre. Ofta är detta framträdande i utflyttningskommuner men även exempelvis i Stockholm. Glesbebyggelse medför vidare särskilda problem när det gäller att utforma sociala tjänster till äldre.

Någon analys av hur socialvårdskostnaderna har utvecklats i olika kommuner med hänsyn till utvecklingen av deras intäkter resp av behovet av olika insatser har ej gjorts. Det är emellertid från tidigare undersök- ningar av bl & socialpolitiska kommittén känt att behovet av de skilda insatser som socialvården kan erbjuda varierar kraftigt mellan kommunerna. Likaså skiftar kommunernas förutsättningar att bära ytterligare kostnader. Socialvårdskostnaderna kommer därför att variera mellan kommunerna. Förhållandet belyses av det material som skatteut- jämningsrevisionen redovisat i sitt betänkande Reformerad skatteutjäm- ning.l Uppgifterna bygger på den kommunala finansstatistiken och innehåller även kommunernas kostnader för bostadstillägg till pensionä- rer och för arbetslöshet. De avser år 1969. De tre storstäderna ingår ej i den följande redovisningen. Anledningen härtill är dels att de fullgjorde de landstingskommunala uppgifterna inom socialvårdens område, dels att de i viss utsträckning använt sig av en avvikande kontoindelning.

De skillnader mellan kommunerna som redovisas i det följande är till en del hänförliga till tekniska brister i underlaget. Sålunda kan det antas att samma kontofördelning inte är konsekvent tillämpad. Exempelvis redovisas social hemtjänst till åldringar och handikappade under både kontot för åldringsvård (öppen åldringsvård) och kontot övrig socialvård

' SOU 1972:44.

Tabell 27:9 Kommunernas nettokostnader (inkl avskrivningar) totalt samt för socialvård och socialförsäkring 1969 för kommunblocken uppdelade på län

Stock- Upp- Söder- Öster- Jön- Krono- Kalmar Got- Ble- holms sala man- göt- köpings bergs län lands kinge län län lands lands län län län län län län Kronor per invånare Socialvård rn m 345 387 353 346 276 257 301 318 268 därav: barna- och ungdoms- vård m m 26 32 14 22 11 14 17 18 13 socialhjälp 38 36 39 45 23 19 27 27 15 åldringsvård 78 100 103 99 92 99 129 89 91 social hemhjälp 11 29 22 14 19 21 15 23 11 Totala kommunala nettokostna- den 940 894 880 851 838 811 830 859 811 därav socialvård (%) 37 43 40 41 33 32 36 37 33 Kris- Mal- Hal- Göte- Älvs- Skara- Värm- Öre— Väst— tian- mö- lands borgs borgs borgs lands bro man- stads hus län och län län län län lands län län Bohus län län Kronor per invånare Socialvård m m 234 322 233 247 290 273 332 411 357 därav: barna- och ungdoms- vård m m 10 13 15 13 18 14 22 28 32 socialhjälp 14 27 18 19 20 24 26 29 28 åldringsvård 91 85 89 90 112 115 124 133 108 social hemhjälp 19 12 14 10 16 23 29 15 11 Totala kommunala nettokostna- den 660 757 602 736 760 752 917 930 904 därav socialvård (%) 36 43 39 34 38 36 36 44 39 Kop- Gäv- Väster- Jämt- Väster- Norr- S amtliga par- le- norr- lands bottens bottens bergs borgs lands län län län län län län Kronor per invånare Socialvård m m 308 349 355 336 313 321 318 därav: barna- och ungdoms- vård mm 18 17 13 15 12 13 18 socialhjälp 25 32 31 27 32 38 29 åldringsvård 120 112 134 152 102 100 106 social hemhjälp 22 22 22 33 22 20 18 Totala kommunala nettokostna- den 901 841 928 1 009 927 1 127 855 därav socialvård (%) 34 41 38 3 3 34 28 37

och socialförsäkring (social hemhjälp).

Nettokostnaderna för ”socialvård och socialförsäkring” i olika delar av landet framgår av tabell 27 :9. Dessa uppgick för hela riket (exkl storstäderna) till 318 kr per invånare. Det framgår av tabellen att detär en avsevärd variation mellan socialvårdskostnaderna per invånare i olika delar av landet. Socialvårdskostnader väsentligt över genomsnittet hade

bland andra kommunblocken i länen runt Stockholm och i Norrland. Låga socialvårdskostnader fanns framför allt i Småland och på västkusten.

Ett annat sätt att belysa hur kostnaderna för socialvårdsändamål varierar mellan olika delar av landet är att se på hur stor andel av de kommunala nettokostnaderna som avser socialvård. De högsta andelarna fanns i Örebro län (44 %), i Uppsala och Malmöhus län (43 %) och i Östergötlands och Gävleborgs län (41 %). Den genomsnittliga lägsta andelen fanns bland kommunblocken i Norrbottens län (28 %). Låga andelar fanns också i Kronobergs län (32 %), Jönköpings, Blekinge och Jämtlands län (33 %) samt Göteborgs och Bohus, Kopparbergs och Västerbottens län (34 %).

Av tabellen framgår också nettokostnaderna per invånare för vissa socialvårdsändamål. Det framgår att det finns betydande variationer. Kostnaderna för barna- och ungdomsvård rn m uppgick i genomsnitt till 18 kr per invånare. Lägst var de i Kristianstads län med 10 kr per invånare. Högst var de i Uppsala och Västmanlands län med 32 kr per invånare.

Socialhjälpskostnaderna per invånare varierar mellan 45 kr i Östergöt- lands och 14 kr i Kristianstads län. I genomsnitt uppgick de till 29 kr. Kostnaderna för åldringsvård uppgick i'genomsnitt till 106 kr per invånare. Högst var de i Jämtlands län (152 kr per invånare), i Västerbottens län (134 kr), i Örebro län (135 kr) och iKalmar län (129 kr).

Dessa variationer kan förklaras med att kommunerna har olika ekonomiska förutsättningar att bedriva och utveckla verksamheten och med att behoven av insatser skiljer sig mellan kommunerna. Både ekonomiska förutsättningar och behov är emellertid relativa begrepp. Skillnaderna mellan kommunerna avspeglar också skilda politiska ambi- tioner och bedömningar av vilka åtgärder som är mest angelägna för kommunen att vidta. Vilken betydelse bl a över tiden ändrade politiska ambitioner när det gäller människornas omvårdnad och trygghet kan ha haft för socialvårdskostnadernas utveckling kommer att beröras i det följande avsnittet.

27.5 Orsaker till kostnadsutvecklingen 27.5.1 Kostnadspåverkande faktorer

Bakom den redovisade utvecklingen av socialvårdskostnaderna kan urskiljas tre slags förändringar.

a. Prisförändringar på produktionsfaktorerna. Det gäller främst löne- utvecklingen, allmänna prisutvecklingen, byggnadskostnadsutvecklingen samt förändringarna i ränteläget.

b. Kvalitativa och kvantitativa förändringar av verksamheten. Dessa kan ses som resultat av förändringar i mål och behov men också i förutsättningarna att tillgodose målen och behoven.

c. Insatser för att åstadkomma effektivitets- och produktivitetsför- bättringar. Dessa faktorer har diskuterats närmare i kapitel 26. Något försök att bestämma vad dessa faktorer kan ha betytt för socialvårdens kostnadsutveckling under undersökningsperioden skall inte göras.

Av avsnitt 27.2 har framgått att socialvårdskostnaderna sjudubblats i löpande priser under perioden 1960—1972. Försök att beräkna social- vårdskostnadernas förändring till fasta priser (1968 års prisnivå) pekar mot nära nog en tredubbling. Flera faktorer har medverkat till den snabba kostnadsutvecklingen. Den viktigaste torde vara utvecklingen beträffande kostnaderna för personal. Dels har antalet anställda ökat kraftigt i samband med utbyggnaden av den sociala servicesektorn och förkortningen av arbetstiden, dels inverkar löneökningarna under perio- den.

De kvantitativa och kvalitativa förändringarna av verksamheten är dels betingade av statlig påverkan, dels resultat av kommunernas egna initiativ. En viktig förutsättning för kommunerna kan antas ha varit befolkningens storlek och omflyttningar mellan och inom kommunerna. Några av formerna för den statliga påverkan är speciallagstiftning; — statsbidrag och till dem knutna bestämmelser; — föreskrifter utfärdade av statliga myndigheter; _ överprövning av kommunala beslut från statlig myndighets sida.

Även på andra sätt får statsmakternas beslut effekter på socialvårds- kostnadernas utveckling. Exempelvis har kommunsammanläggningarna erfarenhetsmässigt inneburit utjämning av servicenivån mellan de tidigare självständiga kommunerna. Riktmärket för socialvårdsstandarden i den nya kommunen har i allmänhet varit den högsta standarden i någon av de gamla kommunerna. Det är emellertid svårt att avgränsa de kostnadsök- ningar som följer av statliga åtgärder. Kommunerna har visst handlingsut- rymme beträffande verksamhetens omfattning och kvalitet. Detta ut- rymme varierar mellan olika delar av verksamheten.

Det kvalitativa och kvantitativa behovet av insatser från socialvårdens eller andra samhällsorgans sida kan beskrivas som skillnaden mellan sådana livsvillkor som enligt målen bör eftersträvas och medborgarnas faktiska levnadsförhållanden. Verksamhetens omfattning och kvalitet ger därför uttryck för en vägning dels av socialvårdens mål och behovet av dess insatser i förhållande till andra ändamål, dels inom socialvården mellan behovet av olika insatser och tillgängliga resurser i förhållande till målen.

Behoven är således relaterade till målen för socialvården, dvs de levnadsförhållanden som eftersträvas och som socialvården förutsätts kunna medverka till att uppnå. Behoven kan alltså vara något annat än och skilda från individers och gruppers aktuella efterfrågan på social- vårdens stöd och hjälp. Det är en politisk uppgift att bedöma i vilken utsträckning behoven av socialvårdens verksamhet skall tillgodoses.

Målen är utgångspunkt för bedömningen av i vilken ordning olika behov skall tillgodoses. När högre ställda mål skall förverkligas ger de upphov till kostnadsökningar. Utbyggnaden av barndaghem och lekskolor liksom av färdtjänsten under 1960-talet kan ses som exempel på detta. En viktig aspekt på hur målen påverkar kostnadsutvecklingen är således förändringar av dem över tiden.

Verksamhetens utveckling begränsas av de resurser som ställs till

socialvårdens förfogande. En fråga här är awägningen av socialvårdens resursanspråk i förhållande till andra kommunala verksamheter inom de ekonomiska totalramarna. Förändringar inom dessa andra verksamheter liksom av den verksamhet som stat och landsting bedriver påverkar på olika sätt behovet av socialvårdens insatser och dess resursanspråk. Vilka resurser kommunerna kan tilldela socialvården beror också bl a på intäkter från staten (skatteutjämningsbidrag och andra, speciella statsbi- drag) samt avgifter och andra intäkter. Sociala tjänster kan på olika sätt bidra till att den enskildes personliga resurser frigörs. Stöd och rehabiliteringsinsatser till handikappade, barntillsyn mm ökar vederbö- randes möjligheter att klara sin försörjning. Den sociala hemhjälpen medverkar till att de äldre får möjlighet att stanna kvar i sin invanda miljö och att leva ett självständigt liv.

Utvecklingen av dessa faktorer (mål, behov och resurser) kan antas ge viktiga förklaringar till den kvantitativa och kvalitativa utbyggnaden av socialvården samt ökningen av socialvårdskostnaderna. De olika faktorer- na verkar samtidigt. För en utförlig analys av denna komplexa process skulle krävas bl a omfattande data om förhållandena och utvecklingen beträffande enskilda kommuner. I det följande skall översiktligt diskute- ras vad de olika faktorerna kan ha betytt för utvecklingen inom ett par av socialvårdens verksamhetsområden. De verksamhetsområden som stude- rats är delar av barnomsorgen och åldringsvård.

27.5.2 Metodiken i räkneexemplen

För att belysa hur förändringar i kostnaderna hänger samman med förändringar i en verksamhets omfattning kommer de totala kostnaderna under respektive år att fördelas på

— den verksamhet som fanns år 1960, — tillskotten av verksamhet för att bibehålla 1960 års servicenivå, samt — den verksamhet som innebär ökning av servicenivån.

För att beteckna förhållandet mellan en verksamhets omfattning och storleken på den grupp för vilken verksamheten är avsedd används begreppet servicenivå. Genom att servicenivån hålls konstant över tiden framgår vilken förändring i verksamhetens omfattning som svarar mot förändringen i målgruppens storlek. Exempelvis har de äldre ökat under perioden såväl i absoluta tal som i relation till totalbefolkningen. Har ökningen av antalet ålderdomshemsplatser och antalet timmar i social hemhjälp motsvarat denna ökning eller har den inneburit att servicenivån har höjts eller sänkts?

Begreppet servicenivå är dock förbundet med flera svårigheter. Begreppet tar således inte hänsyn till kvalitativaäspekter på hur behoven tillgodosetts vid olika tidpunkter. Inte heller beaktas förändringar i behovens sammansättning.

I de redovisade räkneexemplen görs antagandet att alla platser som finns under ett år kostar lika mycket. Enhetskostnaden (dvs kostnaden per prestation) förändras kraftigt för flera verksamheter under den undersökta perioden. En del av denna förändring beror på den allmänna

I vilken utsträckning enhetskostnaderna innehåller produktivitetsför- ändringar är också svårt att bedöma. Som prestationsenhet används platser, verksamhetstimmar etc. Det är emellertid inte säkert att dessa enheter har samma kvalitativa innehåll under hela perioden. Det har förekommit kvalitativa förbättringar vilka påverkat kostnaderna. Som exempel kan här nämnas övergången från flerbädds- till enbäddsrum vid ålderdomshemmen (se nedan). En viss normering av kvaliteten sker genom bl a socialstyrelsens råd och anvisningar.

Till en del kan förändringar i enhetskostnaden vara hänförliga till standardförändringar eller till förändringar i vårdbehovet som kräver ökade eller minskade resursinsatser per prestation. Åldringsvården erbju- der ett gott exempel på detta. Som framgår nedan har åldersfördelningen bland de äldre förskjutits mot de högre åldrarna. De äldres behov av stöd och hjälp i olika former stiger med ökande ålder. Därmed ökar gruppen äldres samlade vårdbehov successivt. En ökad personal- eller annan insats behöver därför inte nödvändigtvis innebära en standardförändring i relation till verksamhetens mål. Å andra sidan kan kvalitetsförbättringar i exempelvis bostadsutrustningen medföra att det krävs mindre personalin- satser för att tillgodose samma behov av stöd.

27.5.3 Kostnaderna för del av barntillsynen

Platsutvecklingen för heldagstillsynen av förskolebarn, dvs daghem och familjedaghem, framgår av tabell 27:10.

Platserna vid såväl daghemmen som familjedaghemmen har byggts uti avsevärt snabbare takt än som motsvarar ökningen av antalet barn i förskoleåldern under samma period. Huvuddelen av platsökningen har inträffat under andra hälften av 1960—talet.

För barnstugor och familjedaghem finns två principiella motiv. Riksdagens beslut om förskolans utbyggnad har sin grund i omtanken om barnens sociala fostran och utveckling. Det andra motivet är att ge barnet omvårdnad när föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. I avsnitt 8.7 har belysts hur familjens roll har förändrats. Bland de faktorer som medverkat till detta finns bl a industrialiseringen och omflyttningen.

Tabell 27:10 Platser i daghem och familjedaghem 1960, 1965, 1970 och 1972

År Antal barn Daghem Platser/ Familjedag- Antal barn i 1—6 år Platser 1 000 barn hem familjedag- Ant barn hem/ 1 000 barn

1960 628 582 10 270 16 4 000 (ca) 6 1965 650490 11715 18 11717 18 1970 715 572 28 879 40 30 714 43 1972 688 687 44 552 65 39 041 57 Ökning 1960—1972 60 105 34 282 35 535 —

% 10 334 888 —

Värderingsmönstren har vidare förändrats. Bidragande till förändringen i den kvinnliga förvärvsverksamheten torde också vara den arbetskrafts- brist som rådde under slutet av 1960—talet. Beroendet mellan föräldrarnas förvärvsverksamhet och barntillsynens utveckling är ömsesidigt. Barntill- synen möjliggör att föräldrarna kan behålla eller påbörja förvärvsarbete. Deras önskan att göra detta antas ha varit en viktig drivkraft till den utbyggnad av tillsynsplatsema som skett främst under andra hälften av 1960-talet. Bidragande till utbyggnaden var sannolikt också olika under— sökningar som under denna period påvisade att för ett mycket stort antal förskolebarn ingen tillfredsställande tillsyn var ordnad.

Båda de motiv som kan anföras för daghems- och familjedaghemsverk- samhet fick alltså påtagligt ökad aktualitet under slutet av 1960-talet. Den kraftiga utbyggnaden av barntillsynen kan föras tillbaka både på förändringar i de övergripande målen för socialvårdens verksamhet och på utvecklingen av behovet.

Barnomsorg har bedrivits i kommunernas regi som en frivillig uppgift. På olika sätt har emellertid statsmakterna stimulerat utbyggnaden av daghemsverksamheten. Bl a har statsbidragen successivt höjts. Riksdagens beslut om allmän förskola innebär att kommunerna blir skyldiga att tillhandahålla plats i förskola för alla sexåringar.

Bruttokostnaderna för daghemmen har under perioden ökat från 41 milj kr till 566 milj kr eller mer än trettondubblats (se tabell 27:11). Kostnaderna för daghemmen ökade således snabbare än de sammantagna socialvårdskostnaderna. Kostnadsökningen hänger samman med dels att platsantalet här fyrdubblats, dels att kostnaden per plats har mer än tredubblats i löpande priser.

Av tabellen framgår att över 70 procent av kostnaderna år 1972 är hänförbara till verksamhet som svarar mot en ökning av servicenivån (dvs platser per barn) i förhållande till år 1960. I fasta priser här enhetskostna- den ökat med ca 25 procent. Om prisindex för kommunal konsumtion

Tabell 27.11 Utvecklingen av primärkommunernas bruttokostnader för barndaghemmen 1960—1972 År Total Enhets- Kostnad Merkostn Kostnad för Relativ fördelning kostn kostnad för för att ökning av ' . . .. tkr per plats1 1960 års bibehålla servicenivån 1960 ars Platstrll- Kostnad for Summa .. platser skottet oknmg av platser 1960 ars tkr .. . . . tkr service- % for att bi— servrcem— nivå behålla vån tkr 1960 års % service- nivå % 1960 41080 4 000 41080 — — 100 — 100 1965 77 319 6 600 67 782 1 848 7 689 87,7 2,4 9,9 100 1970 285 902 9 900 101673 13 217 171013 35,6 4,6 59,8 100 1972 565 810 12 700 130 429 12 471 422 910 23, 2,2 74,7 100 Ökning 1960—1972 524 730 8 700 89 349 % 1 277 218 218

1 Uppskattad på grundval av uppgifter från Stockholms kommun.

ger en korrekt bild av kostnadsutvecklingen för daghemmen, skulle ökningen av enhetskostnaden vara ett mått på standardökningen. Till en del är ökningen säkert hänförbar till förbättringen av verksamhetens resurser i form av personal, lokaler m m. Med hänsyn till den höga personalkostnadsandelen för daghemmen, lönekostnadsutvecklingen och arbetstidsförkortningen kan det emellertid antas att kostnadsutveckling- en för daghemsverksamheten varit snabbare än för kommunal verksamhet i övrigt. Ökningen av enhetskostnaden måste därför tolkas med försiktig- het.

27.5.4 Kostnaderna för åldringsvården

En del av behovsutvecklingen hänger samman med förändringar i befolkningssammänsättningen. Antalet äldre har ökat starkt.

Samtidigt med ökning av antalet äldre har även bland dessa skett en förskjutning i åldersstrukturen mot högre åldrar.

År 1960 fanns det 42 274 platser vid ålderdomshemmen. Det motsvarar 56 platser per 1 000 personer i åldern 67 år och däröver. För

Tabell 27:12 Antalet invånare 67 år och äldre

År Antal personer Förändring Ökning sedan Antal av total- 67 år och där- sedan 1960 1960 i% befolkningen över (%)

1960 749 144 _ — 10

1965 839 009 89 865 12 11 1970 944 793 195 649 26 12 1972 990 451 241 307 32 12

Tabell 27:13 Antalet invånare 75 år och äldre

År Antal perso- Ökning Ökning Andel av Andel av befolk-

ner 75 år sedan i% totala be- ningen över 67 år och däröver 1960 folkningen

1960 311 720 — — 4,2 41,6

1965 355 043 43 323 14 4,6 42,3 1970 403 915 92 195 30 5,0 42,8 1972 427 704 115 984 37 5,3 43,2

Källa: Statistisk årsbok

Tabell 27:14 Platsutvecklingen vid ålderdomshem

Erforderlig platsökning i förhållande Faktisk platsökning till 1960 för att bibehålla samma sedan 1960 servicenivå som 1960

År platser % platser % 1965 5 071 12 6129 14 1970 11 040 26 17 299 41 1972 13 616 32 17 206 41

att bibehålla denna relation skulle platserna vid ålderdomshemmen under perioden 1960—1972 behöva öka med 13 616 eller med 32 procent. Den faktiska ökningen uppgick under perioden till 17 200 platser eller drygt 40 procent. Även med hänsyn till åldersförskjutningen har en ökning av ålderdomshemsplatser skett med bortåt en tredjedel. Efter år 1970 har antalet ålderdomshemsplatser i huvudsak varit oförändrat. I stället har det skett en utbyggnad av den öppna vården och nya kollektiva boendeformer för de äldre.

Behovet av den omvårdnad som ålderdomshemmen erbjuder kan antas öka med stigande ålder. Å andra sidan har vid utbyggnaden av servicehusen kunnat konstateras att en inte obetydlig del av de äldre vilkas behov av stöd och omvårdnad har riktats mot ålderdomshemmen kan erbjudas en tillfredsställande omvårdnad i servicehusen. Även utbyggna- den av den sociala hemhjälpen (se nedan) och förbättringen av de äldres bostäder påverkar behovet av ålderdomshemsvård. Att behovet av insatser från åldringsvårdens sida ökat under perioden hänger vidare samman med befolkningsomtlyttningen. Denna har bl a inneburit för- sämrade möjligheter för de äldre att bo kvar i avilyttningsbygder och glesbyggda områden liksom att få visst stöd och hjälp från anhöriga. Trots den snabba utbyggnaden av långtidssjukvården kvarstår brister som har inneburit ansPråk på platser vid ålderdomshemmen. Den konstate- rade ökningen av servicenivån kan därför antas ha delvis motverkats av den ökning av det kvalitativa vårdbehovet hos de äldre som bott på ålder- domshemmen. Den andra viktiga delen av socialvårdens tjänster till de äldre är social hemhjälp. Det är inte möjligt att ur kostnads- och verksamhetsredovis- ningen renodla den del av hemhjälpen som vänder sig till de äldre. Om det antas att antalet sjuka och handikappade som är berättigade till hemhjälp har ökat i samma takt som antalet äldre, skulle verksamheten behöva utvecklas enligt tabell 27:15 för att bibehålla 1960 års service- nivå.

År 1960 erhöll 79 500 äldre och handikappade social hemhjälp. Den faktiska ökningen av antalet hjälpta har varit avsevärt snabbare än vad ökningen av antalet äldre motiverat. Hur antalet hjälptimmar samtidigt ökat framgår av tabell 27:16.

Parallellt med den kraftiga ökningen av antalet hjälpta personer har antalet arbetstimmar per hjälpt person ökat med mer än 50 procent. Det är svårt att närmare ange i vilken utsträckning ökningen av antalet

Tabell 27:15 Utvecklingen av social hemhjälp 1960—1972

Erforderlig ökning sedan 1960 av Faktisk ökning av antalet personer med social hemhjälp för personer, som erhöll social att bibehålla samma servicenivå hemhjälp, i förhållande som 1960 till 1960 År Personer % Personer % 1965 9533 12 64401 81 1970 20 755 26 172 145 217 1972 25 598 32 212 976 268

Antal arbetstimmar Antal timmar per

År (milj tim) hjälpt person 1960 8,4 106 1965 17,2 120 1970 40,2 160 1972 46,4 159

hjälptimmar beror på att hjälptagarna har mer omfattande vårdbehov och i vilken utsträckning ökningen är uttryck för en förbättrad omvårdnad (jfr diskussionen om behovet av vård vid ålderdomshem ovan). Till en del motsvaras ökningen av hemhjälpen av ett bortfall av hjälp som tidigare gavs av anhöriga.

För både ålderdomshemmen och den sociala hemhjälpen kan konstate- ras en kraftig utbyggnad som dock i fråga om ålderdomshemmen stagnerat under 1970-talet. Även andra resurser för öppen vård har byggts ut. Beträffande ålderdomshemmen kan konstateras att två tredjedelar av ökningen av platsantalet vid dessa motsvaras av en ökning av antalet äldre. Förändringen i åldersstrukturen bland de äldre har sannolikt haft stor betydelse för utvecklingen av de äldres behov av hjälp och stöd. Ökningen äv hemtjänsten förklaras också av förskjutningen i målen för åldringsvården, dvs kan ses som uttryck för uppfattningen att de äldre i största möjliga utsträckning bör erhålla hemhjälp och övrigt stöd i sådan omfattning att de kan bo i egna bostäder.

Hur kostnaderna för ålderdomshemmen utvecklats framgår av tabell 27:17.

Medan platserna vid ålderdomshem ökat med något mer än 40 procent har totalkostnaderna mer än sexdubblats. Av kostnaderna för ålderdoms- hemmen år 1972 åtgår över två tredjedelar för de platser som fanns år 1960. Trots den avsevärda ökningen av kostnaderna för ålderdomshem- men motsvaras således endast en liten del av resursökningen av en ökning av servicenivån.

Om kostnaden per plats, som i löpande priser fyrdubblats, omräknas

Tabell 27:17 Kostnaderna för ålderdomshemmen 1960—1970

År Total Kostnad Kostnad Merkostn Kostnad Relativ fördelning kostnad per för de för att för ökn —' tkr plats platser bibehålla av ser- B C Summa kr som fanns 1960 års viceni- 1960 serviceni- vån tkr vå tkr tkr (A) (B) (C) 1960 234 902 5 557 234 902 — — 100 — 100 1965 497 825 10 285 434 788 52 155 10 882 87,3 10,5 2,2 100 1970 1255 560 21076 890 967 232 679 131915 71,0 18,5 10,3 100 1972 1548 626 26 036 1 100 646 354 506 93 469 71,1 22,9 6,0 100 Ökning 1960—1972 1 313 724 20 479 865 744 % 559 369 369 510 SOU 1974:39

till fasta priser uppgick den år 1970 till ca 11 900 kr, vilket innebär drygt en fördubbling. Detta speglar en kraftig standardhöjning under perioden. Det gäller bl a de aktiviteter och den terapi som ålderdomshem- men nu kan erbjuda. Utrymmesstandarden har också ökat väsentligt. Flerbäddsrummen har vid ålderdomshemmen ersatts med enbäddsrum (se tabell 27:18).

En annan standardhöjning utgör förändringen av personaltätheten under perioden (tabell 27:19), även sett i relation till arbetstidsförkort- ningen under perioden och till förekomsten av deltidsarbete.

När det gäller åldersfördelningen av ålderdomshemmens gäster har åldersgruppen 80 år och däröver ökat kraftigt. Ökningen fortsätter. Vårdbehovet ökar med stigande ålder. Standardhöjning i fråga om personaltätheten kan därför till viss del ha utgjort kompensation för ökade vårdbehov. Vidare är behovet av social åldringsvård starkt beroende av utvecklingen inom långtidssjukvården. Inom såväl den öppna åldringsvården som vid ålderdomshemmen åtgår betydande resurser för att bistå personer vilkas vårdbehov egentligen borde tillgodoses inom sjukvården.

27.6. Sammanfattning

Socialvårdskostnaderna har under perioden 1960—1972 sjudubblats från 902 milj kr till 6 325 milj kr i löpande priser. Socialvårdskostnaderna har ökat snabbare än de totala socialutgifterna. Försök att beräkna social- vårdskostnadernas förändring i fasta priser tyder på att dessa nära nog tredubblats.

Tabell 27:18 Platser i en- resp flerbäddsrum vid ålderdomshem 1960—1970

År l-bäddsrum 2- eller ilerbäddsrum Totalt antal platser % platser % platser % 1960 20 276 47,1 22 773 52,9 43 049 100 1965 28 025 57,9 20 378 42,1 48 403 100 1970 45 930 77,1 13 643 ' 22,9 59 573 100

Tabell 27:19 Antal anställda vid ålderdomshem

År Föreståndare + Sjukvårdspersonal Ekonomipersonal Sysselsättnings- bitr föreståndare Vårdbiträden ledare antal per plats Heltid Deltid antal per plats antal per plats antal per plats antal per plats 1958 1524 0,038 5 502[ 0,1361 1965 1 962 0,041 7 125 0,147 3 044 0,063 2 855 0,059 437 0,009 1972 2 885 0,049 9 188 0,155 7 958 0,134 4 401 0.074 1019 0,017

' Inkl deltid

Den snabba prisutvecklingen för socialvården kan antas hänga samman med att denna är starkt arbetskraftsintensiv. Det är här ofta svårt att ersätta arbetskraft med investeringar. Socialvården inrymmer därför begränsade möjligheter till rationalisering. Med bevarade lönerelationer till andra verksamheter kommer således den sociala sektorn att präglas av stigande kostnader för att bedriva oförändrad verksamhet. Av kostnaderna för socialvård och socialförsäkring exkl kommunala bostadstillägg till pensio- närer gick år 1960 39,5 procent till löner. Denna andel hade år 1970 stigit till 51,4 procent. Löneökningarna kan endast i begränsad utsträckning motverkas genom rationalisering. En betydande del av den kostnadsök- ning som skett för socialvårdens del under undersökningsperioden är såle— des hänförlig till prisutvecklingen.

Kostnadsökningen kan ses som resultat av en serie avvägningar mellan mål, behov och resurser. Olika faktorer har inverkat på dessa. En är utvecklingen av olika befolkningsgrupper. Särskilt betydelsefull är den kraftiga ökningen av antalet äldre. Andra faktorer av betydelse är förändringar i uppfattningen om vilka mål som socialvården skall verka för. Tidigare har befysts vad bl a förändringar i mål och behov kan ha betytt för kostnadsutvecklingen inom ett par verksamhetsgrenar.

Vid en analys av kostnadsutvecklingen bör också uppmärksammas problemen vid en samordning av olika organs insatser för en viss individ. Samarbete med andra organ är ofta nödvändigt för att kunna erbjuda klienten ett stöd som svarar mot hans behov.

28. Synpunkter på socialvårdens resursanspråk för de närmaste åren

28.1 Resursansprdk inom socialvårdens huvudfunktioner

Det är svårt att bedöma effekterna på kostnadsutvecklingen av de mål för socialvården som anges i målkapitlet. Svårigheterna hänför sig till tre förhållanden.

Avdelning II i betänkandet innehåller en analys av problem som socialvården möter och av de mål som bör vara vägledande för verksamheten. De mål som socialutredningen anger är kvalitativa. Ställningstagandena i målfrågorna är principiella.

De sociala problemens skiftande karaktär och mångfalden av möjliga åtgärder gör att socialvården inte bör regleras genom detaljerade föreskrifter. Det sociala arbetet bör präglas av ett åtgärdsval som är avpassat till den aktuella sociala situationen. Däri inryms bl a avvägningar mellan insatser inom de olika huvudfunktionerna. Det är därför inte möjligt att beräkna kostnaderna för att nå målen inom varje huvudfunk- tion.

Den andra svårigheten är osäkerheten om vilka resurser som kommu- nerna kommer att ha till sitt förfogande i framtiden och vilken prioritet som i den kommunala verksamheten kommer att ges åt socialvården.

Den tredje svårigheten hänger samman med att de automatiska kostnadsstegringarna kan antas bli betydande. I vilken utsträckning kommer de ökade resurser som socialvården kan få att gå åt till pågående verksamhet? Vilka omprioriteringar kan göras? I vilken omfattning kan de automatiska kostnadsstegringarna motverkas genom ökad effektivitet?

För den högsta målnivån —— de övergripande målen — är försök till kostnadsberäkningär överhuvud inte meningsfulla. Målen tjänar på den nivån endast som utgångspunkter och riktningsgivare för den fortsatta nedbrytningen och konkretiseringen. På den andra nivån anges principiel- la mål för socialvårdens huvudfunktioner. De kan ses på lång respektive kort sikt. På lång sikt är kostnadskonsekvenserna även på denna nivå svårbedömda. På kort sikt är det möjligt att ange en önskvärd resursutveckling inom resp huvudfunktioner under de närmaste åren med hänsyn till dels de principiella målangivelser som angetts i målkapitlet, dels översiktliga beräkningar av resursutrymmet (se vidare kapitel 29). Med kort sikt avses här en period om ca fem år.

Denna funktion kräver resurser för analys av eget erfarenhetsmaterial av samhällsplaneringsproblem och av olika planalternativ samt för aktiv medverkan i planeringsarbetet. Arbetet skall bedrivas i nära samspel med övriga huvudfunktioner. Det är således viktigt att personal inom andra huvudfunktioner och på olika nivåer ges förutsättningar att aktivt deltai arbetet med samhällsplaneringsfrågorna.

Eftersom denna funktion fn är relativt outvecklad kräver den resursförstärkningar. Dessa blir dock, relativt sett, tämligen blygsamma. Effektiva insatser inom denna huvudfunktion får på sikt återverkningar på bla resursanspråken för andra huvudfunktioner. Med hänsyn till sannolika långsiktiga effekter bör därför denna funktion ges hög prioritet.

Allmänt förebyggande insatser

I denna huvudfunktion ingår en lång rad deluppgifter, bl a uppsökande verksamhet. För flertalet av dessa uppgifter torde en tillfredsställande utveckling av verksamheten kunna uppnås med i förhållande till den totala socialvårdsverksamheten relativt blygsamma resurstillskott.

De föreliggande insatserna minskar behovet av mer individuellt inriktade åtgärder. På kort sikt kan denna effekt vara mindre tydlig, medan effekten på lång sikt kan bli betydande. Vid tilldelningen av resurserna för denna huvudfunktion bör dessa förhållanden beaktas. De förebyggande insatserna kan annars lätt bli eftersatta i förhållande till insatser för mer akuta situationer.

En förstärkning av resurserna för allmänt förebyggande insatser är angelägen.

In formation

Inom informationsfunktionen tar målformuleringarna mera sikte på principerna för information än på informationens omfattning. En utbygg- nad av informationsverksamheten är betydelsefull som led i det före— byggande arbetet.

De resursmässiga konsekvenserna av utredningens förslag beträffande informationen är små.

Behovsprövad ekonomisk hjälp

Socialutredningen har förordat att behovet av behovsprövad ekonomisk hjälp — socialbidrag hålls tillbaka genom utbyggnad av befintliga generella system (se 10.4). Sådan utbyggnad bör motverka fortsatt kostnadsökning för den behovsprövade hjälpen. Osäkra faktorer som påverkar behoven finns dock, tex utvecklingen på arbetsmarknaden och av bostadskostnadernä.

Inom ramen för socialbidraget har föreslagits införandet av bruttonor- mer som möjliggör en skälig levnadsstandard och som innebär en mindre

detaljerad prövning av hjälpbehoven. Detta kan för vissa bidragsberättiga- de medföra en ökning av bidragsbeloppet, men samtidigt bör administra- tionskostnaderna minska. Strävan bör vara att medborgarna oberoende av kommuntillhörighet skall få likvärdig standard. Detta innebär krav på höjningar i kommuner som nu har låga socialhjälpsnormer. Sammanfattningsvis synes de mål som angetts beträffande denna huvudfunktion icke behöva medföra väsentligt ökade resursanspråk.

Sociala tjänster

Huvudfunktionen sociala tjänster rymmer flera mycket resurskrävande deluppgifter såsom barnomsorg, social hemhjälp, bla till äldre och handikappade, samt övrig handikappservice.

Enligt de principiella mål som ställts upp bör många av verksamheterna inom denna huvudfunktion ges hög prioritet. Samtidigt torde en kraftig expansion inom dessa delvis mycket tunga områden bereda svårigheter med hänsyn till totalt tillgängligt resursutrymme.

Bland raden av tjänster som ryms i huvudfunktionen vill socialutred- ningen peka på några, för vilka en fortsatt kraftig utbyggnad framstår som särskilt angelägen.

Detta gäller bl a den allmänna förskolan och den övriga barnomsorgen (daghem och familjedaghem). En ofta lika viktig förutsättning för föräldrarnas möjligheter till förvärvsarbete är emellertid en samtidig utbyggnad av tillsynen av sjuka barn i hemmen.

Till de centrala förutsättningarna för de handikappade att kunna leva ett normalt liv hör att kommunerna har anordnat färdtjänst. Möjligheter att utnyttja denna bör inte vara begränsad till enbart resor till arbete, vård etc. Den bör också i ökad utsträckning kunna utnyttjas för kulturella aktiviteter, besök på föreningsmöten etc.

Antalet äldre ökar. Det sker samtidigt inom pensionärsgruppen en förskjutning mot de åldrar som av naturliga skäl har större behov av omvårdnad. Utbyggnaden av tjänster till äldre, främst i form av social hemhjälp som gör att åldringarna kan bo i egen lägenhet så länge som möjligt, bör ges hög prioritet under 1970—talet.

Det är således angeläget att framhålla betydelsen av att de sociala tjänsterna, bl a barnomsorgen, färdtjänsten samt den sociala hemhjälpen till åldringar och handikappade, även fortsättningsvis präglas av hög utbyggnadstakt. Den snabba kvantitativa utbyggnaden av de sociala tjänsterna under 1960-talet skedde parallellt med kvalitativa förbättring- ar. Ytterligare utbyggnad och förbättringar behövs samtidigt som nya former bör prövas och utvecklas. Efterfrågan på sociala tjänster kan förväntas successivt öka.

Det sagda ger anledning att för de sociala tjänsterna särskilt pröva två frågor. Den ena är vilken omfattning av verksamheten som bör eftersträvas om hänsyn tas till en kostnads-intäktsanalys. De sociala tjänsterna innebär samhällsekonomiska intäkter som inte framträder i socialvårdsorganens budgetar. Det gäller exempelvis effekter på sysselsätt- ning och skatteinkomster. Många sociala tjänster, tex till barnfamiljer och handikappade, bidrar i hög grad till att frigöra resurser. De

medverkar också till att ge förvärvsarbete åt personer som eljest möter svårigheter på arbetsmarknaden. För att analysen skall bli fullständig bör också uppmärksammas sådana kvalitativa effekter som värdet av barnstu- geverksamheten för barnens utveckling och värdet av mänsklig kontakti stödet till äldre.

Den andra frågan är möjligheten till ökad användning av avgifter för sociala tjänster. När avgifter används inom socialvården bör de utformas så att de fördelningspolitiska effekterna beaktas och att ingen hindras att utnyttja de tjänster han behöver. Ett lämpligt avgiftssystem bör kunna tillgodose dessa krav samtidigt som avgifterna medför intäkter som gör att tjänsterna kan tillhandahållas i en omfattning som bättre motsvarar behoven (se kapitel 29).

Individ— och familjeorienterade insatser i öppen socialvård

Denna huvudfunktion är i dag på många håll hårt belastad. Det är viktigt att för framtiden tillgodose både de kvantitativa och de kvalitativa anspråken. De principiella målen för denna huvudfunktion innebär framför allt krav på kvalitetshöjning. Detta torde inte kunna uppnås utan betydande resursförstärkningar. Häri ligger också en förutsättning för en begränsning av kostnaderna för de dyrare institutionella vårdformerna. Enligt Lu-SoS 69 uppgick antalet socialchefer, inspektörer, assistenter m fl i öppen socialvård år 1969 till i runt tal 3 000. De representerar i 1971 års lönenivå en sammanlagd personalkostnad av storleksordningen 160 milj kr per år.

I anslutning härtill bör framhållas att socialutredningen har tagit principiell ställning för att så långt möjligt begränsa behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke. En av förutsättningarna för detta är att metoderna för stöd och hjälp på tidiga stadier och i frivilliga former utvecklas och att resurserna härför byggs ut. Det kräver långsiktigt förebyggande insatser, uppsökande verksamhet, utbud av sociala tjänster, effektivare arbetsmetoder för problembearbetning samt differentierade behandlingsresurser. Om socialutredningens intentioner i fråga om frivil- liglinjen skall kunna infrias, är det viktigt att exempelvis de sociala tjänsterna är lätt tillgängliga i sådana lägen där åtgärder utan berörd persons samtycke kan komma att aktualiseras om situationen ytterligare förvärras.

Med hänsyn inte minst till den betydelse frivilliglinjen har tillmätts torde förstärkningarna inom denna huvudfunktion också böra ges hög prioritet.

Institutionellt anknuten vård och behandling

Socialutredningen har tagit ställning till principerna för institutionsstruk- turens utveckling. Dessa principer innebär bl a

— att tyngdpunkten i socialvårdens insatser för aktuella klientgrupper bör ytterligare förskjutas från institutionsvård till öppen vård och till insatser i den enskildes miljö; att de institutionella vårdresurserna bör utnyttjas bättre genom ökad

anpassning av insatserna till klientens aktuella behov och genom utnyttjande av den öppna socialvårdens och andra sektorers resurser även för dem som vistas vid socialvårdens institutioner, samt —- att kvalificerade behandlingsåtgärder sätts in under den tid institu- tionsvistelsen varar.

Bl a genom att de institutionella vårdresurserna utnyttjas under tidigare faser än som fn är vanligt, bör den tid som klienten vistas vid institutionen kunna nedbringas.

Den sammantagna effekten torde på sikt möjliggöra en begränsning av kostnadsökningen för denna huvudfunktion. Se även avsnitt 28.2, där denna fråga kommer att diskuteras ytterligare.

28.2 Kostnaderna för institutionsvård 28.2.1 Problemställning

Utredningen har i kapitel 24 redovisat förslag till institutionsstruktur. Förslaget gäller både behoven och sätten att möta behoven. Av särskilt intresse för kostnadsutvecklingen är bla kraven på närhet, på små enheter och på tillgång till samhällets ordinarie resurser (för skolgång, arbetsvård, sjukvård etc). Utredningen har också visat på möjligheter att kombinera resurser som kan tillgodose olika behov och därmed få ett större användningsområde (typinstitutioner). De principiella övervägan- dena har lett till förslag om ändringar i huvudmannaskapet.

De föreslagna förändringarna påverkar kostnaderna för att driva en institution liksom de totala kostnaderna för institutionsresurserna. En mer fullständig analys av dessa förändringar bör grundas på dels en kvan- titativ och kvalitativ analys av behovsutvecklingen, dels en därpå baserad planering av institutionsresursernas fördelning över riket, dels en resurs- dimensionering av de olika institutionsenheterna. Utredningens förslag bör kunna utgöra grund för planering av framtida institutioner. Sådan planering behövs bl a för att få klarhet om hur de nuvarande resurserna framgent skall användas. Bland frågor som därvid måste prövas märks de som gäller institutionernas tillgång till öppenvårdsresurser och praktiska möjligheter att utforma alternativ till traditionell institutions- behandling. Bl a dessa frågor förutsätts bli belysta i de institutionsplaner för länen som utredningen föreslagit i det föregående. Först efter ingående analys av detta frågekomplex blir det möjligt att göra en mer fullständig kalkyl beträffande kostnaderna för att driva institutioner i framtiden.

I samband med omvandlingen till den önskade framtida institutions- strukturen kan uppstå behov av att omdisponera en del av de nuvarande institutionsresurserna och göra kompletteringar. Exempelvis är vissa institutioner stora med hänsyn till kommande inriktning och arbetsmeto- dik samt förutsätter stora upptagningsområden. Vidare är institutionsre- surserna ojämnt fördelade över landet. Även andra skäl kan motivera omdisponering eller nyanskaffning av institutionsresurser med hänsyn till förändrade uppgifter. Vissa av de diskuterade förändringarna skulle med stor sannolikhet ha kommit till stånd oberoende av huvudmannaskap.

Ändrat huvudmannaskap kan dock komma att påskynda en sådan utveckling.

Ett principiellt ställningstagande till den framtida institutionsstruktu- ren och till förslagen om huvudmannaskapet kan inte ske utan att beakta förväntade förändringar av kostnaderna för den institutionellt bedrivna vården. I det följande skall därför kostnadsfrågan belysas från ett par olika utgångspunkter. Den ena är sambandet mellan institutionsstorlek och kostnader, en viktig frågeställning med hänsyn till att utredningen förordat små institutioner. Den andra gäller kostnadseffekterna av institutionsresursernas förändrade uppbyggnad och utnyttjande.

Diskussionen om sambandet mellan institutionsstorlek och vårdkostna- der baseras på uppgifter ur boksluten för ett urval ungdomsvårdsskolor, barnhem för tonåringar inom ett landstingsområde samt nykterhetsvårds- anstalterna. Redan en kostnadsjämförelse mellan nuvarande institutioner av visst slag erbjuder en rad problem. Dessa skall redovisas förhållandevis ingående med hänsyn till att de återkommer vid diskussionen kring frågan hur bl a det framtida utnyttjandet av institutionsresurserna påverkar kostnaderna.

Inriktningen av institutionernas verksamhet

Vissa uppgifter (resursbehov) är gemensamma för alla institutioner. Normalt skall de exempelvis kunna erbjuda omsorg eller tillsyn under hela dygnet. Med kravet att samhällets ordinarie resurser skall användas så långt det är möjligt kan emellertid för vissa av typinstitutionerna antas följa att klienterna vid dessa under dagtid normalt vistas utom institutio- nen. Vid planeringen blir en fråga vilka av uppgifterna som har en terapeutisk funktion och om det är möjligt att erhålla eller köpa resurser för denna från annat håll.

Vissa resursbehov är mer specifika för den eller de behovsgrupper som institutionen nu är avsedd för. Som exempel kan nämnas att vissa ungdomsvårdsskolor har försetts med omfattande sjukvårdsresurser för att kunna erbjuda missbrukare av beroendeframkallande medel lämplig vård. Ett annat exempel är de utbildnings- resp verkstadsresurser som nu finns vid vissa institutioner. Detsamma gäller vårdanstalterna som med hänsyn till inriktningen i varierande omfattning har försetts med sjuk- avdelningar, verkstäder, utbildningsresurser m m.

Tidpunkten för institutionernas uppförande

Utvecklingen av byggkostnaderna gör att likartade institutioner (storlek, utrustning) kommer att uppvisa olika hyres-(kapital-)kostnader med hänsyn till byggnadsåret. Det har vidare skett en successiv standardhöj- ning i form av ökade utrymmen för olika ändamål och förbättrad utrustning, vilket påverkar hyres- och kapitalkostnaderna.

rtnyttjandegraden

led utnyttjandegraden avses antalet vårddagar per plats. De fasta ostnaderna, dvs i huvudsak kostnader för personal och hyra, uppgår för xempelvis ungdomsvårdsskolorna till ca 85 procent av de totala ostnaderna. Det blir därmed betydelsefullt för vårddagkostnadens torlek på hur många vårddagar kostnaderna kan fördelas.

ltnyttjandet av externa resurser in viktig princip i förslaget till framtida institutionsstruktur är att amhällets resurser utanför institutionerna skall användas i största möjliga itsträckning. Exempelvis kan den öppna vårdens personal svara för 'örberedelser för fortsatt öppen vård, närliggande skolor och fritidsgårdar :tc kan utnyttjas även under institutionsvistelsen. Arbetsvården kan iandha den arbetsmässiga rehabiliteringen istället för att särskilda 'esurser förläggs till institutionen. En annan princip är att den som vårdas rid institutionen inte skall ta i anspråk mer av de olika resurserna än vad ;om betingas av hans aktuella behov.

F n svarar institutionerna via sina anslag för kostnaderna för flera av de funktioner som här har berörts. De som får stöd och hjälp vid institutionen bör få tillgång till externa resurser på samma villkor som övriga medborgare.

Externt utnyttjande av institutionernas resurser

Främst inom ungdomsvårdsskolesektorn har en utveckling skett mot att institutionspersonalen ger stöd och hjälp även utanför institutionen (vård utom skola). De institutionella vårdresurserna skall kunna fungera i smidigt samspel med den öppna vården, varvid personkontinuiteten så långt möjligt bör bevaras. Detta kan ibland betyda att i det enskilda fallet de institutionella resurserna bör utnyttjas även externt.

I tabell 2811 redovisas uppgifter om plats— och vårddagkostnaden vid några barnhem och ungdomsvårdsskolor. Barnhemmen är från samma landstingsområde och utgörs av hem avsedda för tonåringar. De har en vårdpersonal (föreståndare, assistenter etc) som uppgår till fem årsarbeta- re eller fler. De har bedömts kunna möjliggöra heldygnsomvårdnad. De ungdomsvårdsskolor som valts har en sinsemellan likartad inriktning av verksamheten.

Av de uppgifter som redovisas i tabellen går ej att utläsa något klart samband mellan kostnadsnivå och institutionsstorlek. Institutioner av samma storlek uppvisar markerade kostnadsvariationer.

Tabell 2812 visar vårddagkostnader för erkända och enskilda vårdan- stalter. Det framgår att det finns betydande kostnadsvariationer mellan institutioner av samma storlek. Det bereder emellertid stora svårigheter att jämföra kostnaderna mellan de olika institutionerna på grund av att vissa har tillförts särskilda resurser för sjukvård, teoretisk utbildning eller olika former av arbetsträning. Till vissa större institutioner har vidare

Tabell 28.] Plats- och vårddagkostnaden vid några barnhem (1971) och ungdomsvårdsskolor (1971/72)

Institution Platsantal Kostnad per plats Kostnad per vårddag och år (kr) (kr) Barnhem A 6 75 233 237 B 8 50 880 173 C 8 64 475 199 D 8 74 056 253 E 10 36 748 176 F 12 45 164 239 G 14 46 904 204 H 15 49 420 235 I 24 79 338 231 J 26 38 776 449 Ungdomsvårds- skola 1 14 73 444 234 2 21 53 918 236 3 28 62 810 199

koncentrerats klienter som är synnerligen personalkrävande, då för dessa krävs tillsyn utöver vad ingår i det direkta vård- och behandlingsarbetet. Det är därför inte helt möjligt att jämföra kostnaderna för större och mindre institutioner.

I tabell 28:3 redovisas ytterligare uppgifter beträffande bamhemmen. Bl a har lönekostnaderna särredovisats. Vidare framgår personalens omfattning vid respektive institution. Inte heller med denna ytterligare specificering av kostnaderna går det att dra några bestämda slutsatser om ett eventuellt samband mellan institutionsstorlek och vårdkostnader per dag. Beläggningsgraden spelar här stor roll.

De barnhem och ungdomsvårdsskolor för vilka kostnaderna har redovisats är förhållandevis små. Skälen för detta är två. Det ena är att de institutioner som jämförs inbördes bör ha ett någorlunda likartat vårdprogram. När institutionsvårdens vårdprogram har kompletterats med specialistresurser, har dessa i allmänhet förlagts till större institutio- ner. Motivet för detta har varit att dessa resurser därmed ansetts bli bäst utnyttjade (se nedan).

Det andra skälet hänger samman med utredningens generella syn på institutionsstorleken (se kapitel 24). Behandlingsarbetet förutsätts i allmänhet skola bedrivas i grupper om ca 6—8 personer. En eller flera sådana enheter kan utgöra en institution. Personalen får därvid i stor utsträckning organiseras i parallella enheter. Endast en del av dem blir gemensam för institutionen. Hit torde i allmänhet kunna hänföras institutionsföreståndare, vissa specialister samt köks- och vaktmästar- personal.

Mot denna bakgrund blir en intressant fråga vilka skillnader 1 kostnads- hänseende som finns mellan institutioner av olika storlek uppemot exempelvis tre behandlingsenheter (ca 20—25 platser).

Tabell 28.2 Kostnader per plats och vårddag vid erkända och enskilda vårdanstalter samt beläggning

1. Enskilda vårdanstalter. Budgetåret 1972/73

Aröds- hem— met

Den- nicke- torp

Ekb ac-

ken

Eksät— ra

Ekåsa Glös- bohem— met

Hamn- viks- hem- met

Häll- näs vård- hem

Härnö

Karo- liner- gården

Kungs-

örs- torp

Kurön

Ky- dinge- holm

Bruttokostnad per plats (tkr) per vårddag (kr)

Nettokostnad per plats (tkr) per vårddag (kr)

Beläggning vårddagar/ plats

31 86 28 78

355

30 83 25 70 363 29

122

27 114

240

29 82 28 81 348 29 32 83 92 28 31 81 88 343 347 30 85 28 79 354 27 78 26 77 345 31 89 30 85 349 28 89 27 84 320 31 88 28 80

350

24 68 22 64

347

28 99 26 94

281

Lida vård- hem

Nola- skogs konv. hem

Nord- sjö- hem- met

Pet- ters- bergs- gården R Kor- Schee- sets legår- konv. den hem Sol- viks- hem- met

Främs- backa

Tings- sättra v hem

Tjär— nan

Utby- hem- met

Öjer-

sjö-

hem-

met

Bruttokostnad per plats (tkr) per vårddag (kr)

Nettokostnad per plats (tkr) per vårddag (kr)

Beläggning vårddagar/ plats

28 107 27 102

28 86 28 84

28 82 29 83 345 29 81 29 79 360 29 24 77 68 28 23 74 63

378 359

28 83 27 79 343 32 107 31 105 300 31 96 28 86 324 37 104 35 100 356 37 106 36 105 346 26 74 25 71

2. Erkända vårdanstalter. Budgetåret 1972/73

Björs- Dagö- Edshem- Hess- Holma- Holrn- Häger- Karls— Lind- Pålyc— Rib- Roma- torp holm met leby hemmet fors- stad vik åsen kehem- binge— näs sjuk- hem- met bäck hus met

Bruttokostnad

per plats

(tkr) 31 38 33 40 29 33 30 28 32 34 32 31

per vårddag

(kr) 95 107 115 185 97 138 90 109 108 114 104 104 Bruttokostnad

per plats

(tkr) 31 37 30 27 29 32 28 27 30 33 31 30

per vårddag

(kr) 94 105 107 123 94 133 85 108 104 110 100 100 Beläggning

vårddagar/plats 326 356 283 217 303 243 334 257 292 297 307 295

Ryds- Rällsö- S tor- Våxnäs Väster- Väst- Åsbro- Alv— Ost- brunn gården näset byhem- kust- hemmet gården fora met hemmet

Bruttokostnad

per plats

(tkr) 27 31 28 32 33 32 33 51 27

per vårddag

(kr) 92 104 96 106 105 96 107 121 118 Nettokostnad

per plats

(tkr) 24 31 29 31 30 30 31 48 26

per vårddag

(kr) 83 104 98 104 93 92 101 113 111 Beläggning

vårddagar/plats 289 298 293 298 319 331 307 422 231

Tabell 28.3 Kostnader fördelade på kostnadsslag vid barnhem1 (1971)

Institution

A B C D

Platser Vårddagar vårddagar] plats Kostnader (kr) därav lön mat + kläder övrigt lön % mat + kläder % övrigt %

Kostnad/plats exkl kap tjänstkostn. + hyra därav lön mat + kläder övrigt

Kostnad/vårddag (kr) exkl kap tjänstkostn + hyra därav lön (kr) mat + kläder (kr) övrigt (kr)

Årsarbetare därav vårdpersonal årsarbetare/fastställd plats

årsarbetare/disponibel plats

årsarbetare/vårddag

6 1 902 317

451 400 381 308 22 886 47 206 84,5 5,1

10,5

75 233 63 531 3 814 7 868

237 200 12 25

8 7 1

1,3 0,00421

8 2 353 294

407 036 326 111 33 415 47 510 80,1 8,2 11,7

50 880 40 764 4 177 5 939

173 139 14 20

8 7

0,8

1 0,00340

8 2 752 344

547 703 401586 32 615 113 502 73,3 6,0 20,7

64 475 50 198

4 077 10 200

187 146 12 30

10 7

1

1,25 0,00363

8 2 383 298

602 784 488 361 48 451 65 972 81,0 8,0 10,9

74 056 61045 6 056 6 955

249 205 20 23

11

9

1,1 1,4 0,00462

10 2153 215

377 997 329 555 23 086 25 356 87,2 6,1

6,7 36 748 32 956 2 309 1 484

171 153 11 7

7 5

0,7 0,7 0,00325

12 2 428 202

580 201 474 834 41 397 63 970 81,8

7,1

11,0

45 164 39 570 3 450 2 144

223 196 17 11

12

8 1 1 0,00494

14 3 315 237

675 871 517 583 47 787 110 501 76,6

7,1

16,3

46 904 36 970 3 413 6 521

198 156 14 28

11

7

0,7 0,8 0,00332

15 3 870 258

911 179 585 795 42 523 282 861 64,3 4,7 31,0

49 420 39 053 2 835 7 532

191 151 11 29

18

8

0,6 1,2 0,00465

24 8 427 351 1 947 206 1 504 780 168 504 273 922 77,3

8,7

14,1

79 338 62 699 7 021 9 618

226 179 20 27

33 21 1,1 1,4 0,00392

26 2 351 90 1 055 021 832 193 67 734 155 097 78,9

6,4

14,7

38 776 32 007 2 605 4 164

429 334 29 46

20 12

0,7 0,8 0,00851

1 Avser samma institutioner som redovisas i tabell 2821.

28.2.2 Överväganden

Av den föregående redovisningen har framgått att det föreliggande materialet inte ger stöd för några klara slutsatser om ett samband mellan vårddagkostnader och institutionsstorlek. Kostnaderna påverkas bl a av i vilken utsträckning institutionen tillförts specialistresurser och eventuellt utnyttjandegraden. Med hänsyn till utredningens förord för att vårdarbe- tet bör bedrivas i små enheter är det av särskilt intresse att de små institutionerna i flera fall uppvisar kostnadsbilder jämförbara med dem som gäller för de större enheterna.

Lönekostnaden per plats är högre vid de små barnhemmen. Antalet årsarbetare per plats uppvisar inte samma klara tendens. Ett generellt sett något högre utnyttjande av de små barnhemmen gör emellertid att vårddagkostnaderna vid dessa blir jämförbara med dem som redovisats för de större institutionerna i jämförelsematerialet.

De nuvarande små institutionerna inom anstaltssektorn har inte de kostnadskrävande anordningar som tilldelats de större institutionerna. Exempelvis är lönekostnaderna vid en statlig vårdanstalt för alkoholmiss- brukare mer än dubbelt så höga som vid en erkänd mindre vårdanstalt. Detta försvårar kostnadsjämförelsen.

Beläggningssituationen vid vårdanstalterna för alkoholmissbrukare vari- erar dessutom i hög grad. Vid de enskilda vårdanstalterna har belägg- ningen varit synnerligen hög, medan den däremot varit relativt låg vid vissa allmänna vårdanstalter, något som har betydelse för vårddagkost- naden.

En av de viktiga frågorna vid överväganden om lämplig institutions- struktur blir, vilka förutsättningar som olika lösningar erbjuder när det gäller att åstadkomma högt resursutnyttjande. Detta ställer krav på bl a goda möjligheter att successivt anpassa institutionsstrukturen och institu- tionsresurserna till det aktuella behovet. Som principiella alternativ kan därvid å ena sidan urskiljas den lilla institutionsenheten med förhållande- vis få egna resurser men med möjlighet att snabbt få tillgång till en vid ram av resurser. Å den andra sidan finns den större enheten som i högre grad är självförsörjande med olika insatser. Detta leder över till den andra frågan. Hur påverkas kostnaderna för institutionsvården av föreslagna förändringar vad gäller uppbyggnaden och utnyttjandet av institutionsre- surserna?

Det är inte möjligt att noggrant kalkylera kostnaderna för de framtida institutionsenheterna. Med arbetet organiserat i små behandlingsenheter blir en från kostnadssynpunkt betydelsefull fråga, i vilken utsträckning det blir nödvändigt att förse institutionerna med specialresurser eller resurser för funktioner som ej ingår direkt i behandlingsenheterna. Som nämnts i det föregående bör institutionerna för sina klienter få tillgång till olika resurser på samma villkor som medborgarna i allmänhet. Men även vid tjänsteköp bör besparingar vara möjliga utan att kraven på stöd och hjälp till den enskilde behöver åsidosättas. Hur utvecklingen blir här beror bl a på i vilket skede av problemlösningen som de institutionella vårdresurserna generellt kommer att utnyttjas samt i vilken omfattning och till vilka kostnader den öppna vårdens och andra organs resurser

kommer att vara tillgängliga för institutionernas behov. För att institutio- nerna skall kunna avstå från att bygga upp olika egna specialistresurser krävs att den öppna socialvården och annan verksamhet tillhandahåller sådana i tillräcklig omfattning.

Utredningen har i organisationsavsnittet redovisat erfarenheten att de institutionella vårdresurserna fn kommer in mycket sent. Detta leder dels till långa vårdtider vid institutionerna, dels till behov av starkt specialiserade resurser. Kortaste möjliga vårdtid vid institutionerna bör eftersträvas av såväl humanitära som behandlingsmässiga skäl. Generellt sett kortare vårdtider och god anpassning av vården till behovet i varje enskilt fall ger ett bättre resursutnyttjande. Detta förutsätter att institutionerna tilldelas sådan funktion och ställning att de uppfattas som ett konstruktivt alternativ i en konkret vårdsituation. Även institutioner- nas arbetssätt och formerna för samarbetet med den öppna vården är av betydelse.

Behovet av specialistresurser kommer att vara starkt inom den institutionella vården. Enligt utredningens principiella synsätt bör beho- vet av dessa resurser i största möjliga utsträckning tillgodoses genom utnyttjande av samhällets ordinarie resurser. Avgörande för om specialist- behovet kommer att kunna täckas på annat sätt än genom att de olika specialisterna knyts fast till institutionen kommer att vara respektive huvudmans beredvillighet att snabbt lösgöra erforderliga resurser för dem som vårdas vid institutionerna. Möjligheterna härtill påverkas bla av institutionernas lokalisering. För samarbetet med den öppna socialvården blir tillgången till en institution i klientens egen kommun i många fall av stor betydelse. Utbyggnaden av socialcentraler och vårdcentraler (läkar- centraler) gör att erforderliga sociala och medicinska resurser i ökad utsträckning kommer att kunna erbjudas de vårdbehövande på nära håll. Även i övrigt torde här aktuella resurser allmänt komma att finnas i den egna kommunen; i varje fall gäller detta de större och medelstora kommunerna. [ viss utsträckning torde det bli fråga om att socialvården köper tjänster från annan huvudman (jfr kapitel 23).

Även beträffande andra än specialistresurserna bör tjänsteköp vara ett alternativ till att binda särskilda resurser till en institutionsenhet. Det gäller bl a mathållnings- och andra servicefunktioner. Möjligheterna till samarbete med andra kommunala verksamheter bör här tas tillvara. Exempel på detta är att mathållningsfrågan löses tillsammans med kommunens service till äldre eller skolmältidsverksamheten.

Genom ett långtgående samarbete med kommunens övriga organ och med olika statliga och landstingskommunala organ bör det således vara möjligt att koncentrera institutionernas resurser till att bestå av en eller flera parallella behandlingsenheter.

Utredningen vill därmed inte utesluta att fördelar ibland kan uppstå genom att institutionen förses med olika specialistresurser. Att specialis- ten är fastare knuten till institutionen kan t ex underlätta samarbetet med de övriga medlemmarna i behandlingsenheterna. Specialisten kan också få lättare att medverka i utvecklingsbetonade insatser vid institutio- nen. Att specialistresursen har sin bas hos ett annat organ kan å andra sidan påverka förutsättningarna att få tillgång till detta organs samlade

resurser. Det kan också göra det lättare att anpassa specialistresursernas insatser till klienternas behov.

Sammanfattningsvis skall konstateras att det ej varit möjligt att kalkylera kostnaderna för den framtida institutionsvården. Av de ekonomiska data som redovisats har framgått att det är svårt att finna något klart mönster för ett samband mellan institutionsstorlek och kostnaderna för vården. Denna påverkas starkt av utnyttjandegraden och förekomsten av till institutionen fast knutna specialistresurser. Möjlighe- terna att på olika sätt utnyttja samhällets övriga resurser och att samarbeta med bl a andra kommunala verksamheter bör medverka till att institutionsstorleken minskar i betydelse från kostnadssynpunkt.

29. Finansieringen av socialvården

29.1. Inledning

En principdiskussion om socialvårdens mål och medel synes kräva en belysning av de ekonomiska förutsättningarna för att socialvårdens behov av resurser skall kunna tillgodoses i önskvärd omfattning. Försök till en sådan belysning görs i detta kapitel. Därvid aktualiseras bl a kostnadsför- delningen mellan staten, landstingen och kommunerna samt frågorna om ökad finansiering genom avgifter och om interkommunala ersättningar.

De för socialvården uppställda målen liksom helhetssynen bör komma till uttryck även vad beträffar sättet för finansieringen av verksamheten. Anspråken på samhällets resurser för skilda ändamål ställer samtidigt krav på att socialvårdsorganen använder tilldelade resurser väl.

Inledningsvis bör erinras om att omfattningen av socialvårdens resursbehov — och därmed av finansieringsbehovet — kan påverkas på olika sätt. I vissa avseenden kan socialvårdsorganisationen själv öva inflytande på behovs/kostnadsutvecklingen. I andra avseenden beror denna på åtgärder inom andra samhällsområden.

29.2. Möjligheter att påverka resursanspråken

I denna del hänvisas ihuvudsak till den diskussion som förts i kapitel 26. Där har påvisats olika vägar att påverka socialvårdens kostnadsutveckling: att förändra målen för verksamheten, att påverka behovet av insatser, att förbättra resursutnyttjandet etc. Här skall endast göras en kort rekapitu- lering på vissa punkter.

Olika faktorer utanför socialvårdens område har betydelse för strävan- dena att bereda den enskilde trygghet och goda levnadsvillkor. Trygghet och stimulans i arbetet, god bostad och boendemiljö etc är viktiga faktorer för att förhindra och motverka sociala störningar och svårighe- ter. Socialvårdens resursbehov blir därför i hög grad beroende av vad som händer inom andra samhällssektorer.

Alla behov av stöd och hjälp kan emellertid inte förebyggas genom insatser inom andra samhällssektorer. Sådana insatser kan tex inte undanröja betydande behov av tjänster inom socialvårdens ram. Huvud-

delen av de sociala tjänsterna för barnfamiljers, handikappades och äldres behov tillhör denna kategori. Vissa behov av individ- och familjeinriktade insatser kan också antas kvarstå även vid omfattande förebyggande och miljöförbättrande insatser. Här kan åtgärder inom andra samhällssektorer endast medverka till en dämpning av socialvårds- behoven. Samtidigt kan socialvården genom sina insatser hålla tillbaka behovsutvecklingen inom andra samhällssektorer. Detta innebär att socialvården i vissa avseenden är resursskapande. Det är därför nödvän- digt att vid fördelningen av resurser beakta samspelet mellan socialvården och samhällets övriga verksamhetsområden.

Hur väl resurserna kan utnyttjas blir beroende av vilka tillvägagångssätt socialvården väljer. Inte minst den av socialutredningen förordade kraftiga inriktningen på förebyggande insatser är på sikt av väsentlig betydelse från resurssynpunkt. Härtill kommer att resursanspråken själv- klart har samband med ambitionsnivån inom socialvården.

Det är också viktigt att utforma organisation och arbetsmetoder så att resurserna kan utnyttjas på bästa sätt. Hithörande frågor måste ständigt hållas aktuella. Det gäller därvid att utnyttja de kunskaper och erfarenheter som finns inom socialvårdsorganen och att utvärdera resultatet samt att ta tillvara och pröva impulser från det praktiska arbetet.

29.3 Olika vägar att finansiera socialvården Sätten att finansiera socialvårdens verksamhet är i huvudsak följande:

— bidrag från kommunerna; — bidrag från landstingen; —- bidrag från staten;

—- avgifter.

I kapitel 25 har föreslagits vissa förändringar i ansvaret för olika delar av socialvården. Bl a läggs på kommunerna ett sammanhållet vårdansvar, förenat med ett kostnadsansvar. Om förslaget följs torde landstingens bidrag till finansieringen av socialvården i huvudsak upphöra. Intresset blir därmed koncentrerat till följande frågor:

— kommunernas möjligheter att tillföra socialvården ytterligare resurser; omfattningen och inriktningen av statens bidrag till socialvården; användningen av avgifter inom socialvården.

De förstnämnda frågorna berörs på olika sätt av kommunalekonomiska utredningens uppdrag. Socialutredningen kommer i det följande att redovisa endast vissa preliminära överväganden.

29.4 Kommunernas bidrag till socialvårdens finansiering

Den andel av kommunernas resurser som använts för socialvårdsändamål har ökat kraftigt sedan mitten av 1960-talet. Nettokostnaderna för socialvården har under perioden 1968—1972 ökat med 117 procent eller nästan dubbelt så snabbt som nettokostnaderna för hela den kommunala

Tabell 29.1 Socialvården i primärkommunernas ekonomi 1968—1972

1968 1969 1970 1971 1972 Förändring 1968—1972 i%

(1) Bruttokostnader för

den kommunala verk- samheten (mkr) 21027 23 710 27 349 30 178 34 362 63,4 (2) Nettokostnader för

den kommunala verk- samheten (mkr) 8 029 9 195 10 892 11 851 13 433 67,3 (3) (2) i% av (1) 38,2 38,8 39,8 39,3 39,1 — (4) Bruttokostnader för

socialvård (mkr) 2 798 3 383 4 168 5 255 6 043 116,0 (5) (4) i % av (1) 13,3 14,3 15,2 17,3 17,6 — (6) Nettokostnader för

socialvård (mkr) 1 821 2 221 2 750 3 468 3 948 116,8 (7) (6) i% av (4) 65,1 65,7 66,0 66,4 65,3 — (8) (6) i% av (2) 22,7 24,2 25,3 29,3 29,4 — (9) Allmän kommunal— skatt + skatte- utjämnb (mkr) 11 106 12117 13 103 13 986 16 870 51,9 (10) (2) i % av (9) 72,3 75,9 83,1 84,7 79,6 (11) (6) i% av (9) 16,4 18,3 21,0 24,8 23,4

verksamheten (67 procent). Under samma period ökade kommunernas skatteintäkter med 52 procent. Den andel av kommunernas skatteintäk— ter som användes till socialvårdsändamål låg under mitten av 1960-talet kring 15 procent. Under 1970-talet har den varit väsentligt högre. 1971 uppgick den till nästan 27 procent (se tabell 2911).

Trots bl a utökade statliga bidrag och ändrade regler för avgifter vid ålderdomshemmen har, såsom framgår av tabell 2911, relationen mellan socialvårdens nettokostnader (dvs den del som finansieras med kommu- nalskattemedel) ooh bruttokostnaderna varit oförändrade under perio- den. Den snabba ökningen av socialvårdskostnaderna har finansierats genom att en allt större andel av kommunala skattemedel använts för socialvårdsändamål (1968 16,4 %; 1972 23,4 %).

Till mer eller mindre osäkra faktorer vid ett försök till bedömning av utvecklingen av kommunernas ekonomi hör bl a skatteunderlagets förändringar, utdebiteringen och möjligheterna att lånefinansiera de kommunala investeringarna.

Socialutredningen anser sig därför inte kunna göra några preciserade uttalanden om kommunernas framtida möjligheter att tillföra socialvår- den ytterligare resurser. Därtill kommer frågan vilken vikt socialvården kommer att tillmätas vid kommunernas resursavvägning.

För bedömningen av förutsättningarna att förverkliga de mål och medel som utredningen föreslagit för den framtida socialvården har utredningen ändå ansett det vara av värde att göra vissa beräkningar av socialvårdens resurser mot bakgrund av aktuella prognoser för kommu- nernas ekonomi. Bostadsstyrelsens och statistiska centralbyråns enkät beträffande kommunal ekonomisk långtidsplanering (KELP) har använts som underlag för dessa beräkningar.

Av KELP 73—77 framgår att kommunerna har beräknat att nettokost-

naderna för den totala kommunala verksamheten kommer att öka med 40 procent. Motsvarande ökning mellan åren 1968 och 1972 var 67 procent. Kommunernas skatteintäkter ökade som nämnts under den senare perioden med 52 procent. Enligt KELP 73—77 beräknas skattein- täkterna öka med 35 procent.

Med de uppgifter som kommunerna redovisat i samband med KELP 73—77 blir det fråga om en väsentligt lägre ökningstakt för kommunernas resurser under perioden 1973—77 än den som gällt för den föregående femårSperioden. Vissa generella osäkerhetsfaktorer har angetts i det föregående. Styrkan i dessa har utredningen ej kunnat bedöma. Till svårigheterna att bedöma realismen i den angivna utvecklingen bidrar också att metodiken för kommunernas långsiktiga planering på många håll ej är tillräckligt utvecklad.

Vid beräkningen av socialvårdens resurser, vilken har karaktär av räkneexempel, har gjorts alternativa antaganden om socialvårdens andel av kommunernas totala nettokostnader. Vidare har antagits en stabil relation mellan netto- och bruttokostnader för socialvården. Beräkningar av utrymmet för en utvidgning av socialvårdens verksamhet vid de båda alternativen har gjorts under antagande av en 5-pr0centig årlig pris- och lönestegring under perioden.l

Det ena alternativet innebär att socialvårdens andel av kommunernas totala nettokostnader hålls konstant vid 1972 års nivå, dvs 29 procent. Med den antagna pris— och lönestegringen skulle socialvårdskostnaderna i fasta priser med detta alternativ under perioden öka med ca 800 milj kr (eller 9 %).

I det andra räkneexemplet har socialvårdens andel av kommunernas totala nettokostnader antagits öka med en procent per år. Det innebär att socialvårdskostnaderna/resurserna fram till år 1977 ökar med 2,1 miljarder.2

De alternativa beräkningarna av kommunernas resurser för socialvår- den har som sagts karaktär av räkneexempel. Underlaget för beräkningar- na liksom de antaganden beträffande utvecklingen av olika faktorer som gjorts kan diskuteras ur olika synvinklar. Av beräkningarna kan dock dras den slutsatsen att med de ekonomiska förutsättningar för den kommuna- la verksamheten som KELP 73—77 ger uttryck för kommer en framtida utvidgning av socialvårdens resurser i syfte att tillgodose de resursan- språk, som redovisats i kapitel 28, att vara beroende av om en omfördelning görs mellan olika kommunala sektorer; alternativt att socialvården tillförs resurser i form av ökade statsbidrag och/eller avgifter. Det blir i detta läge särskilt angeläget att de möjligheter till förbättrat utnyttjande av socialvårdens resurser som berörts i det föregående tas tillvara.

1 Som jämförelse kan nämnas att kommunförbundet i samband med KELP 74— 78 rekommenderat att nettokostnaderna (exkl kapitaltjänstkostnaderna) med hän- syn till prisstegringarna räknas upp med 5 procent per år. "Härtill kommer kommu- nernas behov av utrymme för reallönestegring för de kommunalt anställda.” 2 I långtidsutredningens avstämningsrapport (SOU 1973:21) antas en årlig vo— lymförändring för den kommunala socialvårdens del med 6 procent för 1972— 1977. Socialvårdens resurser i fasta priser skulle därmed 1977 uppgå till ca 2 mil- jarder utöver resurserna 1972.

Kommunalekonomiska utredningen har till uppgift bl a att bedöma utvecklingen beträffande anspråken på resurser för de olika sektorerna i den kommunala verksamheten. Därmed kommer bättre förutsättningar att ges för en diskussion kring behovet av och möjligheterna till omfördelningar mellan de olika sektorerna. Socialutredningen vill i detta sammanhang understryka att fördelningen av resurser mellan olika sektorer bör beakta bl a samspelet mellan insatser inom olika sektorer och hur möjligheterna att uppfylla de övergripande målen påverkas.

29.5 Statsbidrag 29.5.1 Omfattningen och behovet av statsbidrag

Statens medverkan till socialvårdens finansiering sker dels i form av statsbidrag (drift- och anordningsbidrag), dels genom drift av viss verksamhet i statlig regi.

Statsbidragen övervägs fn av kommunalekonomiska utredningen. I direktiven till utredningen anförde finansministern bl a.

Som jag tidigare redovisat har statsbidragen till kommunerna vuxit kraftigt under en följd av år. Sålunda har statsbidragen inte endast ökat i takt med den kommunala utgiftsexpansionen utan deras andel av den totala kommunala finansieringen har också vuxit kraftigt. En fortsättning av denna utveckling framstår inte som meningsfull eftersom finansiering genom statsbidrag i sista hand drabbar de medborgare som även är kommunala skattebetalare. I fråga om statsbidragsutvecklingen leder självfallet olika efterfrågemönster som kommittén har att arbeta med till olika resultat. Kommittén bör med anledning härav undersöka fördelar och nackdelar av en övergång till mera generella former för statsbidrags— givningen.

Omfattningen av statens bidrag till den kommunala socialvården under budgetåret framgår av tabell 2912. Statsbidragen har ökat kraftigt under de senaste åren. Budgetåret 1970/71 utbetalades 501 milj kr i driftbidrag till socialvård som bedrevs av primärkommuner och landsting. Statsbidra- get motsvarade då 12 procent av dessas bruttokostnader för socialvården. Budgetåret 1971/72 hade statens driftbidrag ökat till 655 milj kr och 1972/73 till 902 milj kr, vilket motsvarar 12 respektive 15 procent av kommunernas och landstingens bruttokostnader för socialvården. Som jämförelse kan nämnas att primärkommunernas andel av kostnaderna för den socialvård de bedrivit sedan mitten av 1960-talet legat mellan 64 och 66 procent med en förskjutning mot det högre talet under perioden.

Kostnaderna för den av staten bedrivna verksamheten har redovisats i kapitel 27. Det framgick där att kostnaderna för den statliga socialvården (inkl anordningsbidragen till primärkommuner och landsting) uppgår till ca 3 procent av de totala socialvårdskostnaderna.

Statsbidragen varierar kraftigt mellan olika delar av den socialvårdande verksamheten. Huvuddelen går, bortsett från bidragsförskott, till social hemhjälp, barnstugor och familjedaghem samt nykterhetsvård.

Finansieringen av de institutionella vårdresurserna blir av särskilt intresse med hänsyn till dels att vissa av dem nu drivs av staten eller uppbär 100 procent statsbidrag, dels att förändringar av huvudmannaska-

Tabell 29.2 Statsbidrag till den kommunala socialvården budgetåret 1972/73 (tkr)

Ändamål Driftbidrag Anordnings- Totalt bidrag Bidragsförskott1 221 038 221 038 Social hemhjälp 249 475 249 475 Barnstugor2 199 527 42 960 242 487 Kommunala familjedaghem 55 227 55 227 Ferievistelse för barn 3 573 3 573 Semesterhem 1 761 1 761 Ersättning till komm enl socialhjälps- och barnavårdslagen 39 738 39 738 Erkända vårdanstalter m m3 34 331 2 601 36 932 Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder4 96 411 96 411 Abortförebyggande åtgärder 850 850 Familjerådgivning 430 430 Totalt 902 361 45 561 947 922

1 Kungl Maj:t har uppdragit åt riksförsäkringsverket och statskontoret att i samråd med kommunförbundet närmare utreda de tekniska förutsättningarna m m för en överföring av administrationen av bidragsförskotten till försäkringskassorna under år 1976. 2 Häri ingår ett mindre belopp till icke-kommunala barnstugor. 3 Kommun— och landstingsägda vårdanstalter. Statsbidraget till drift av övriga vårdanstalter uppgick till 51,1 milj. 4 Avser bidrag till: Löner och arvoden Ersättning för vårduppdrag Förebyggande och eftervårdande åtgärder Alkoholpolikliniker Barnavårdsnämndernas kostnader Övriga statsbidragsgilla kostnader

"209—Odh?

pet för den institutionella vården föreslagits. Statens, landstingens resp primärkommunernas nuvarande kostnader för institutionell vård framgår av tabell 29 :3.

Resurserna för den institutionella vården motsvaras i den nuvarande socialvårdsorganisationen av barnhemmen, ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna (inkl inackorderingshem m m). Kostnaderna för vården vid dessa institutionstyper uppgick år 1971 till 287 milj kr. År 1972 hade driftkostnaderna ökat till 295 milj kr. Därutöver hade staten sistnämnda år utgifter med 2,6 milj kr för anordningsbidrag till erkända vårdanstalter.

Omfattningen och konstruktionen av statsbidrag har väsentlig bety- delse för socialvårdens möjligheter att fullfölja de strävanden som kommit till uttryck i utredningens målanalys.

Med hänsyn till dels den översyn av statsbidragen som görs av kommunalekonomiska utredningen, dels den osäkerhet som finns beträf- fande omfattningen av socialvårdens resursbehov avstår socialutredningen från att nu söka precisera omfattningen av den resursförstärkning som den primärkommunala socialvården bör erhålla i form av statsbidrag.

Tabell 29.3 Driftkostnaderna för institutionellt bedriven vård i den nuvarande socialvårdsorganisationen (mkr)

År Staten Landsting Prim.komm. Summa Barnhem drivna av landsting 1972 — 61,5 — 61,5 kommuner 1972 — 23,3 23,3 annan anordnare 1972 2,3 1,9 4,2 Summa 63,8 25,2 89,0 Ungdomsvårdskola 1972/73 89,5 — — 89,5 Summa 89,5 89 ,5 N ykterhetsvårdsanstalter Statliga vårdanstalter 1972/ 73 24,0 —— — 24,0 Erkända vårdanstalter 1972/ 73 44,6 — — 44,6 Enskilda vårdanstalter 1972/73 23,7 — 23,7 Inackorderingshem för ___.» alkoholmissbrukare 1972/73 14,4 4,81 19,2 Inackorderingshem för ___ narkotikamissbrukare 1972/7 3 0,5 0,11 0,6 Behandlingshem för __ narkotikamissbrukare 1972/73 2,5 0,81 3,3 Statsbidragsberättigade kostnader för vård på enskild anstalt eller _,— hem en] NvL 1972 0,7 0,2' 0,9 __ Summa 110,4 5,9 116,3 Totalt 199,9 94,9 294,8

' Beräkning med hänsyn till statsbidragets storlek.

29.5.2. De nuvarande statsbidragsbestämmelserna

Statsbidragen är som framgått av det föregående betydelsefulla för finansieringen av olika verksamheter inom socialvården. De har i allmänhet införts då statsmakterna önskat påskynda utvecklingen av en viss gren av socialvården. De har därvid i vissa fall bidragit till att vid sidan av den kommunala skatteutjämningen utjämna skillnader i kommu- nernas möjligheter att erbjuda sina invånare tillfredsställande vård och omvårdnad.

Strävan att genom statsbidrag påskynda utvecklingen av viss verksam- het blir efter hand inte utan negativa bieffekter. När verksamheten ökar i omfattning blir det allt svårare att ta bort bidraget. Vissa av de bidrag som nu utges är av förhållandevis ringa betydelse i förhållande till de totala socialvårdskostnaderna. En del av bidragsreglerna är dessutom komplicerade att tillämpa, vilket medför ett omfattande administrativt arbete hos såväl kommunerna som länsstyrelserna och socialstyrelsen i förhållande till det ekonomiska värdet av bidragen. Då specialdestinerat bidrag kvarstår under långa tider kan det också verka konserverande på formerna för att tillgodose visst hjälpbehov och dämpa lusten att pröva nya former att tillgodose samma behov.

Den helhetssyn för vilken utredningen tagit ställning har två kon- sekvenser av principiell art beträffande utformningen av statsbidragen.

Det gäller dels strävan att finna situationsanpassade lösningar, dels avvisandet av särskilda resurser för olika symtomgrupper. För att belysa tillämpningen av dessa principer skall vissa Statsbidragsbestämmelser diskuteras. _

Socialvården skall sträva efter att finna situationsanpassade lösningar. Därigenom kan den enskildes eller gruppens problem eller svårigheter bäst tillgodoses och socialvårdens resurser blir lämpligast utnyttjade. Det skall för den skull vara möjligt att i det individuella ärendet använda socialvårdens samlade resurser på ett flexibelt sätt. Statsbidragsbestäm- melserna bör därför ge utrymme för socialvårdsorganen att välja mellan öppna och institutionella vårdformer resp insatser som riktas till enskilda individer och insatser av mer generell karaktär.

Statsbidragsbestämmelserna låser nu ibland, såsom antytts, skilda verksamheter till former som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga. Konstruktionen av statsbidraget till den sociala hemhjäl- pen belyser detta. En alltför snäv avgränsning görs där av de kostnader som accepteras som bidragsberättigade. Den sociala hemhjälpen syftar bl a till att de äldre skall kunna leva i trygghet och under så långt möjligt normala förhållanden. För många äldre kan besök vid tex en dagcentral för att där få erforderlig service framstå som alternativ till att ta mot bistånd från sociala hemhjälpen i hemmet. Det kan således av såväl principiella som praktiska och ekonomiska skäl vara motiverat att anordna vissa slag av tjänster också i kollektiva former i stället för att enbart tillhandahålla dem i vars och ens bostad. De nuvarande bestäm- melserna om statsbidrag till den sociala hemhjälpen drar snäva gränser för både formerna för att tillhandahålla hjälpen och de slag av stöd och hjälp för vilka bidrag kan utgå.

Den andra konsekvensen av helhetssynen av betydelse för utformning— en av statsbidragsbestämmelserna är att socialvårdens resurser inte i framtiden kommer att avgränsas i förhållande till enskilda symtomgrup- per. Med denna utgångspunkt skall bidraget till nykterhetsvården diskuteras.

Det nuvarande bidraget till nykterhetsvården har enligt vad utredningen erfarit varit en väsentlig stimulansfaktor bakom den utbyggnad av nykterhetsvården som skett bl a i form av alkoholpolikliniker och inackorderingshem. För bedömningen av det nuvarande bidragets bety— delse är emellertid även andra förhållanden av intresse. I den allmänna debatten har ibland hävdats att nykterhetsvården skulle ha blivit tillbakasatt när socialvården i kommunerna sammanförts. Några säkra hållpunkter för att så skulle vara fallet är emellertid svåra att finna. Det kan vidare gentemot det nämnda påståendet anföras att det bl a är en fråga om de principer efter vilka klienternas behov registreras. Dessutom kan konstateras att många hjälpsökande med mer eller mindre uttalade alkoholproblem fått stöd och hjälp inom ramen för den samlade socialvårdsorganisationen.

Insatser för att minska missbruket av beroendeframkallande medel liksom insatser till enskilda vilkas behov av bistånd har samband med missbruk eller mer utvecklat beroende avses ifrågakomma inom social- vårdens samtliga huvudfunktioner. Det skulle vara ett principiellt avsteg

från helhetssynen att avdela vissa resurser inom de olika huvudfunk- tionerna för nykterhetsvård eller för stöd och hjälp till missbrukare och att hänvisa hjälpsökande med alkoholproblem etc till dessa. Förutsätt- ningarna för att tillhandahålla vissa specialiserade resurser för att tillgodo- se behov som missbrukarna mer generellt företer påverkas av det alltmer utvecklade samarbetet mellan bl a socialvården och sjukvården i form av tex socialcentraler (vårdcentraler). Det kan vidare antas att även marke- ringen av frivilligheten inom socialvården och de starkt begränsade möjligheterna att tillgripa åtgärder utan den enskildes samtycke kommer att vara av betydelse för den framtida bedömningen av behovet av Säran- ordningar. Av det anförda framgår att det kan antas bli förenat med stora svårigheter att avgränsa vilka resurser som används för nykterhets- främjande insatser och för missbrukare.

Att minska missbruket av' beroendeframkallande medel bör även framdeles vara en central angelägenhet för den kommunala socialvården. Både principiella invändningar och praktiska svårigheter talar emellertid för att det särskilda bidraget till nykterhetsvården slopas (jfr dock om utvecklingsbidrag mm under 29.5.4). Vid borttagande av bidraget bör kommunerna på annat sätt tillförsäkras ekonomiskt stöd av minst samma storlek.

29.5.3. Allmänt statsbidrag till kommunernas socialvård

Statsbidragen till kommunerna utreds som nämnts av kommunalekono- miska utredningen. Med hänsyn härtill begränsar socialutredningen behandlingen av frågan om statens ekonomiska stöd till socialvården till en redovisning av vissa principiella synpunkter och förslag beträffande den framtida utformningen av stödet.

Den nuvarande kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna innebär bla att vid sidan av den allmänna skatteutjämningen utgår särskilt bidrag till skilda kommunala verksamheter förutom socialvården. Med den tyngd socialvården har i den kommunala ekonomin samt de stora uppgifter som i många kommuner förestår inom bl a så resurskrä— vande områden som barnavården och åldringsvården framstår det som nödvändigt att statsbidrag även i framtiden utgår till socialvården i kommunerna.

En del av de förslag som utredningen redovisat beträffande socialvår- dens utformning gör en anpassning av vissa statsbidragsbestämmelser ofrånkomlig. Utredningens förslag om socialbidrag aktualiserar således reglerna för statens ersättning till kommunerna för vissa sociala kostna- der. Förslagen beträffande ansvaret för den institutionella vården kan inte praktiskt genomföras utan att frågan om kostnadsfördelningen mellan de gamla och de nya huvudmännen och de kommuner som tar i anspråk de institutionella vårdresurserna löses.

Statsbidragen behöver således prövas i samband med ikraftträdandet av en ny lagstiftning. De motiv som anförts för en översyn av bidrags- systemet är sådana att enbart en teknisk översyn av bidragsbestämmel— serna inte är tillräcklig. Skäl har i det föregående redovisats för att vissa av de nuvarande bidragen slopas. Detta bör emellertid ej ske utan att

kommunerna på annat sätt tillförsäkras ekonomiskt stöd av minst samma omfattning.

Den helhetssyn som skall vara vägledande för socialvårdens arbete bör även komma till uttryck vid statens bidragsgivning till socialvården. Bidrag till insatser för olika symtomgrupper awisas därmed. Utform- ningen av stödet bör ha som utgångspunkt att socialvårdens samlade resurser skall användas för att nå sådana lösningar som svarar mot den aktuella klienten eller klientgruppens problem och behov.

Detta krav kan bäst tillgodoses genom ett allmänt driftbidrag till socialvården i primärkommunerna. Bidraget bör baseras på kommunernas totala nettokostnader (inkl kapitalkostnader) för den socialvårdande verksamheten. Det allmänna driftbidraget skall ersätta de nuvarande bidragen och innefatta full kompensation för ändrad uppgiftsfördelningi fråga om den institutionella vården och familjerådgivningen. Beträffande de institutionella vårdresurserna erfordras dock särskilt stöd i form av utvecklingsbidrag under ett övergångsskede. Utvecklingsbidrag bör kunna utgå även till andra delar av socialvården (se 29.5.4).

Driftbidraget bör avpassas så att kommunerna i framtiden tillförs resurser i minst samma omfattning som med det nuvarande bidragssyste- met. Bl a för att stödja en fortsatt standardhöjning av den socialvårdande verksamheten i kommunen kan ökad ekonomisk satsning från statens sida erfordras.

Avgränsningen av de bidragsberättigade kostnaderna bör i första hand göras med hänsyn till resursernas användning i förhållande till de mål som angetts för socialvården.3 För likformigheten i tillämpningen av bidrags- reglerna kan emellertid erfordras en kompletterande administrativ av- gränsning. Därvid får beaktas att visst utrymme bör finnas att förlägga resurser även utanför socialvårdsorganen. Vanligt är exempelvis f n att barnavårdsnämndens ansvar delvis uppfylls av insatser av fritidsnämnd.

Med ett enhetligt statsbidrag till all socialvårdande verksamhet kan flera fördelar uppnås. Det ger smidiga möjligheter att tillföra socialvården i kommunerna resurser för den nödvändiga utbyggnaden av dess verksamhet. Det innebär emellertid framför allt att även i statsbidrags- sarnmanhang görs en klar markering av socialvårdsorganens ansvar för att verksamheten i sin helhet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt.

29.5.4 Utvecklingsbidrag m rn

Utöver det allmänna driftbidraget bör staten som redan nämnts kunna utge utvecklingsbidrag. Sådant bidrag skall avse att under begränsad tid påskynda utbyggnaden av resurser för visst ändamål.

Behov av utvecklingsbidrag kommer att finnas t ex i samband med genomförandet av utredningens förslag beträffande vissa institutionsre- surser (se kapitel 24 och 25), vilket förslag bl a innebär ändrad uppgiftsfördelning mellan staten, landstingen och primärkommunerna. Den helt dominerande delen av kostnaderna för den institutionella vård

3 En översyn av den kommunala kontoplanen, K—planen, pågår fn inom kommunförbundet. Därvid synes ett syfte vara att åstadkomma en klarare programindelning.

varom här är fråga bestrids nu av staten (jfr tabell 2923). Undantag gäller för barnhemsverksamheten.

Ansvaret för institutionellt bedriven vård och dess kostnader bör i framtiden åvila primärkommunerna. Institutionerna utgör som tidigare framhållits en del av socialvårdens samlade resurser för stöd- och behandlingsinsatser för enskilda och familjer, och det bör ankomma på kommunen att svara för att erforderliga vårdåtgärder sätts in och hålls samman. För att kommunerna skall kunna överta detta vård- och kostnadsansvar bör de erhålla ekonomisk gottgörelse. Med hänsyn härtill har utredningen i det föregående förordat att det allmänna statsbidraget till kommunerna beräknas så att det innefattar full kompensation. Alternativet att utge kompensation i form av statsbidrag direkt till resursanordnarna för deras årliga kostnader är ej tillfredsställande även om många institutioner säkerligen kommer att anordnas och drivas av kommuner. Det skulle innebära en permanentning av brister i det nuvarande sättet att bygga upp och använda institutionernas resurser. Det skulle vidare fordra en strikt avgränsning av den institutionella vården i förhållande till såväl övrig socialvård som angränsande områden, främst sjukvården. Utredningens intentioner beträffande behovet av individan- passade och tlexibla lösningar skulle därmed motverkas.

Den under 25.5.3 föreslagna institutionsplanen syftar till att garantera att erforderliga institutionella vårdresurser kommer till stånd. Skäl talar emellertid för att ett särskilt utvecklingsbidrag avseende de institutions— anknutna vårdresurserna utgår under ett övergångsskede. Ändringen av uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna förutsätts ske samtidigt med en omstrukturering av de institutionella resurserna. I ett inledningsskede kan därvid uppstå oklarhet om det framtida resursbeho- vet. Erfarenheter behöver vinnas om resursbehov och resursuppbyggnad. Garantier måste därvid skapas för en mjuk övergång till den nya strukturen för dem som är verksamma vid de nuvarande institutionerna.

Grundläggande för utformningen av ett särskilt utvecklingsbidrag till institutionell vård bör vara att kommunerna som har ansvaret för vårdkostnaderna skall kunna väga de institutionella vårdresurserna mot alternativa vårdinsatser. Kommunerna bör därför betala huvudmannen för institutionen för utnyttjandet av dess resurser. Ersättningen till huvudmannen får avpassas så att däri inryms även kostnaderna för resurser som inte utnyttjas i den omfattning som är förutsatt i institutionsplanen.

Utredningen förordar mot denna bakgrund att det allmänna bidraget till kommunernas socialvård kompletteras med ett särskilt utvecklingsbi- drag till kommun som utnyttjat institutionella vårdresurser. Bidraget skall utgå i förhållande till kommunens kostnader för att utnyttja resurser som finns upptagna i institutionsplanen. Utvecklingsbidraget bör successivt avvecklas under högst en lO-årsperiod. Det allmänna driftbidra- get bor samtidigt räknas upp så att det ger kommunerna kompensation för de ökade kostnaderna för att utnyttja institutionella vårdresurser.

De nuvarande institutioner varom här är fråga har varierande standard och kostnader. I samband med övergången till den nya institutionsstruk- turen kan för en del av dem erfordras betydande upprustnings- och

omändringsarbeten. Med hänsyn till institutionernas nuvarande lokalise- ring kan nya resurser behöva tillskapas för att närhetskravet skall tillgodoses. I samband med upprättandet av den första (eventuellt preliminära) omgången institutionsplaner får prövas hur de befintliga resurserna skall utnyttjas och vilket behovet är av nya resurser. Det får förutsättas att statsmakterna vid de förhandlingar som kommer att föregå överförandet av de nuvarande resurserna till de framtida huvudmännen kommer att erbjuda dessa likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla institutionella vårdresurser med hög standard.

Karaktär av utvecklingsbidrag har också sådana medel som enligt utredningens förslag skall anvisas för stöd till bl a försöksverksamhet som bedrivs av huvudmännen för socialvården (se kapitel 15).

Bestämmelser om ersättning för social hjälp till flyktingar och zigenare hör av principiella skäl bibehållas. Socialutredningen förutsätter således ingen ändring i förhållandet att stödet till dessa grupper betraktas som en statlig uppgift.

29.6. Avgifter

För den totala socialvårdsverksamheten spelar avgifter relativt liten roll. För delar av verksamheten kan emellertid avgifterna vara betydelsefulla från finansieringssynpunkt.

Av utredningens tidigare betänkande Ålderdomshemsavgifter framgår att vårdavgifterna år 1966 täckte en tredjedel av kostnaderna för ålderdomshemsvården. Denna andel hade år 1969 sjunkit till 28 procent. Avgifter kan vara betydelsefulla finansieringskällor också för social hemhjälp, barnstugor och familjedaghem m m. Inom stora delar av socialvården förekommer emellertid inte avgifter.

Alla är inte lika angelägna eller har inte samma behov av att utnyttja socialvårdens tjänster. Avgifter måste avvägas så att de ej förhindrar att ett från social synpunkt angeläget vårdbehov tillgodoses. Den enskilde kan tycka att avgiften är för hög eller att avgiften tar för stor andel av en möjlig förbättring av ekonomin etc.

För dem som har låga inkomster tar en enhetlig avgift en relativt större andel av inkomsterna än för dem som befinner sig i högre inkomstlägen. En hög enhetlig avgift kan därför bli ett hinder att utnyttja socialvårdens tjänster. Detta kan dock motverkas genom kompletterande regler om nedsättning i eller befrielse från avgiften vid låg inkomst.

En inkomstrelaterad avgift kan å andra sidan motverka att socialvårdens tjänster utnyttjas av högre inkomsttagare, eftersom ett sådant system tillsammans med skatte- och bidragssystemet ger hög marginaleffekt.

Denna effekt kan dock minskas om avgiftsuttaget relateras till inkomst efter skatt.

För huvudmannen föreligger ett avvägningsproblem, när det finns utbytbara sätt att tillgodose samma vårdbehov. Uttag av avgifter kan därvid vara ett alternativ till en fördelning av resurser i administrativ ordning.

Ytterligare en aspekt på avgifterna gäller kostnadsfördelningen. Social- vården omfattar samhällstjänster som det i flertalet fall är nödvändigt att

finansiera kollektivt för att de skall komma till stånd. Kollektiv finansiering är också nödvändig för att tjänsterna skall kunna utnyttjas av dem som det med hänsyn till de övergripande målen är mest angeläget att hjälpa. Avgifter kan därvid komplettera den kollektiva finansieringen.

Socialvårdens vård och service innehåller ofta inslag av mathållning och bostad. Flertalet invånare får själva täcka kostnaderna för dessa livsfunk- tioner.

I betänkandet om ålderdomshemsavgifter framhöll socialutredningen att den med sitt förslag ej tog ställning till den större frågan, i vilka former den framtida socialvården i princip bör finansieras. De argument som utredningen anförde för sitt förslag om differentierade avgifter vilket förslag alltså rörde en vårdform inom den institutionella sektorn — var i huvudsak följande.

a. Det måste anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av det allmänna, fastän han själv har medel därtill. Ett sådant förhållande framstår för socialutredningen som svårt att acceptera särskilt med tanke på att det övervägande antalet äldre människor — de vilkas vårdbehov inte är så trängande att de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen med egna medel får bestrida motsvarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp.

b. För ett system med differentierade avgifter talar också kommunal- ekonomiska synpunkter. Kommunernas kostnader för anordnandet och driften av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt.

c. På avgiftssystemet bör vidare ställas kravet att systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han garanteras dels ett minimibe- lopp, dels skälig andel i den allmänna standardhöjningen.

Vad beträffar vård i institution synes dessa uttalanden kunna gälla även framgent.

Avgiftssättningar bör beslutas av de politiska organen. Reglerna bör vara sådana att medborgarna lätt kan förutse, vilka egna kostnader som är förenade med ett utnyttjande av socialvårdens tjänster. Avgifter bör av likställighets- och rättviseskäl tas ut för socialvårdens tjänster till den del de omfattar mat och bostad, när personer har egna medel härtill. De bör därvid motsvara normala utgifter för dessa ändamål. När en persons ekonomiska omständigheter medger det bör avgifter i viss utsträckning kunna tas ut även för att täcka kostnader för vård m m.

Ett system med differentierade avgifter har från fördelningspolitisk synpunkt begränsningen att det omfattar endast en del av befolkningen. Vidare blir de sammantagna konsekvenserna tillsammans med skatte- och bidragssystemen svåra att överblicka. Det finns å andra sidan stora otillfredsställda behov av socialvårdens service. Från fördelningspolitisk synpunkt är det således samtidigt angeläget att socialvårdens tjänster kan tillhandahållas i ökad omfattning. Möjligheten att genom uttag av avgifter skapa bättre ekonomiska förutsättningar för detta bör därför tas tillvara när det kan ske utan negativa konsekvenser.

Socialvårdens tjänster syftar till att tillgodose olika vård- och servicebe- hov. Uttag av avgifter får från trygghetssynpunkt inte förhindra att de som har berättigade vård- och servicebehov av kostnadsskäl avstår från att anlita socialvårdens tjänster. Till den sociala tryggheten hör att även den

som vid institutionell vård får huvuddelen av sina ekonomiska behov täckta genom socialvårdens försorg garanteras ett fribelopp för personliga utgifter samt delaktighet i den allmänna standardutvecklingen.

Sammanfattningsvis anser socialutredningen att det för delar av socialvårdens verksamhet kan finnas skäl att ta ut avgifter i samband med utnyttjandet av dess tjänster. Det gäller här i första hand sådana inslagi verksamheten som medborgarna vanligtvis får täcka genom sina ordinarie inkomster. Avgifterna kan möjliggöra snabbare utbyggnad av socialvården än vid finansiering enbart med skattemedel. Avgiftssystemet får dock inte ges sådan utformning att den som har berättigade vård- och servicebehov avstår från att anlita socialvårdens tjänster eller att det ger segregations- effekter.

29.7 Interkommunal ersättning

Enligt ShjL har en kommun under vissa förutsättningar rätt till ersättning för utgiven obligatorisk socialhjälp från den kommun där hjälptagaren är mantalsskriven. I socialutredningens direktiv sägs att utredningen bör pröva om inte denna sista rest av det 5 k bostadsbandet kan slopas och reglerna om kommuners inbördes ersättningsskyldighet utgå ur lagstift- ningen.

Reglerna om interkommunal ersättning i nu gällande socialhjälpslag innebär i förhållande till tidigare lagstiftning väsentliga begränsningar i förutsättningarna för ersättning. En avveckling av de nuvarande bestäm- melserna kan därför ses som ett fullföljande av tidigare strävanden.

Det bör emellertid inte bortses från att frågan om interkommunal ersättning kan ha hamnat i ett något annorlunda läge sedan tiden för ShjL:s tillkomst. Således kan den kraftiga omflyttningen under slutet av 1960-talet, som följd bl a av näringslivets omstrukturering, väntas ha medfört att antalet hjälptagare mantalsskrivna i annan kommun än vistelsekommunen har ökat såväl i absoluta som i relativa tal. Av SU 72 framgår att många kommuner anser omflyttningen vara en av de faktorer som bidragit till de ökade socialhjälpskostnaderna.

Det är emellertid två andra faktorer som bör ligga till grund för ställningstagandet till den interkommunala ersättningsskyldigheten. Den ena är ersättningarnas omfattning och ekonomiska betydelse för de kommuner som erhåller resp utger ersättningarna. Den andra är omfatt- ningen av kostnaderna för det administrativa arbetet i förhållande till ersättningsbeloppen.

Vilken omfattning de interkommunala ersättningarna har framgår inte av socialhjälpsstatistiken. En uppfattning om beloppen kan emellertid fås av SU 72.4 I frågorna om den interkommunala ersättningen föreligger dock ett betydande svarsbortfall.

Av tabell 29 :4 framgår de av kommunerna utgivna respektive erhållna ersättningsbeloppens storlek under år 1971 enligt SU 72.

För huvuddelen av kommunerna är det fråga om tämligen små belopp som utges resp erhålls i interkommunal ersättning.

4 Se bil 2 avsnitt 222 med tabeller.

Tabell 29:4 Kommunerna fördelade efter totalt utgivna och erhållna ersättningsbelopp för socialhjälp under 1971. Procent.

1 OOO-tal kr Ersättningfrån andra kommuner Ersättning till andra kommuner 0 10,6 9,2 1—5 35,7 35,9 6— 10 12,5 13,2 11—25 14,8 14,6 26—50 4,3 4,6 51— 3,0 1,6 Ej svarat 19,2 20,9 100 100

I de fall då kommunen ger ut eller får in större belopp (t ex mer än 25 tkr) är av intresse dels skillnader mellan vad kommunen ger ut resp får in i ersättning, dels förhållandet mellan detta belopp och den totala socialhjälpen i kommunen. 45 kommuner har uppgivit att de utgivit eller erhållit mer än 25 tkr under år 1971 i ersättning för socialhjälp. En analys av dessa kommuner visar bl a att nettokostnaden resp netto- intäkten av den interkommunala ersättningen för flertalet kommuner är förhållandevis liten i jämförelse med den totalt utgivna socialhjälpen.

I SU 72 frågades bl a om kommunernas kostnader för kravverksarnhet. Denna omfattar förutom den interkommunala ersättningen också ersätt- ning från staten eller enskilda (frivillig socialhjälp och förskott på generell förmån). Flertalet kommuner har uppgivit låga belopp. 60 procent av de kommuner som besvarat enkäten har uppgivit att kostnaderna uppgick till högst 5 000 kr.5

Även svaret på undersökningens fråga om antalet fall där kommunen utgivit eller erhållit interkommunal ersättning ger belysning åt frågan om det administrativa arbetet med denna verksamhet. För flertalet kommu- ner (ca 60 procent) har ersättning utgivits resp erhållits i mindre än 10 fall.

Med hänsyn till att det för flertalet kommuner är fråga om ett litet antal fall och att skillnaden mellan utgiven och erhållen interkommunal ersättning i allmänhet är liten finner socialutredningen det motiverat att regler om interkommunal ersättningsskyldighet inte tas in i den framtida lagen. Det bör ankomma på vistelsekommunen att svara för medborgar- nas grundtrygghet.

Detsamma bör i princip gälla ifråga om barnavårdskostnaderna. Vissa frågor i samband härmed bl a beträffande kostnadsansvaret för omhän- dertagna-barn, placerade i annan kommun är den som svarar för vården avser emellertid utredningen att återkomma till i senare sammanhang.

5 30 % av de kommuner som besvarat enkäten hade inte besvarat denna fråga.

VI Den framtida lagen

30. Normgivning och tillsyn

30.1. Inledning

Med det bestående samhället som grund pågår en strävan att i takt med växande resurser förbättra människornas levnadsförhållanden. Utifrån vunna erfarenheter som länkas i nya idéer fastställs mål för samhällsut- vecklingen.

Målen bestäms av människorna i samhället. De kommer till uttryck i politiska handlingsprogram och når sin yttersta bestämning i de normer som styr myndigheters och enskildas handlande.

Övergripande är bl a de mål som avser att skapa demokrati, jämlik- het och trygghet. Inom ramen för sådana mål går de socialpolitiska strävandena ut på att skapa bättre betingelser för en allmänt sett god levnadsstandard, att motverka sociala missförhållanden samt att till- handahålla personliga vård- och hjälpinsatser.

Socialpolitiken har olika vägar att förverkliga de uppställda målen. Närmast målen ligger de åtgärder som direkt syftar till att förändra det bestående samhället. Genom sådana strukturpåverkande åtgärder kan resurser omfördelas och den yttre miljön förändras i syfte att skapa bättre levnadsförhållanden.

Nära de strukturpåverkande åtgärderna ligger de generellt förebyggan- de. De syftar till att utifrån vunnen kunskap om de förhållanden som innefattar sociala risker för grupper av människor söka förändra samhäl- let så att dessa risker elimineras. På så vis griper de generellt förebyggande åtgärderna in i de strukturpåverkande.

Socialpolitiken syftar vidare till att bereda alla människor goda levnadsförhållanden. Genom generella regleringar kan grupper av männi- skor med särskilda svårigheter och behov ges möjlighet att på lika villkor

ta del av samhällets resurser. Slutligen faller inom ramen för socialpolitiken uppgiften att söka tillgodose enskildas behov av vård och omvårdnad som inte kan ges inom ramen för en generell reglering.

Socialvården ingår som en av många samhälleliga verksamheter vilkas uppgifter är att förverkliga de för socialpolitiken uppställda målen. Socialvården ges därvid sin bestämning genom att de uppgifter som skall falla inom dess verksamhetsområde fastställs.

30.2 Bestämning av verksamhetens inriktning

De i samhället fastlagda målen skall styra samhällsutvecklingen. Det är de centrala statsorganens uppgift att leda denna och bestämma den offent- liga verksamhetens inriktning i stort. I betydande utsträckning fullgörs denna uppgift genom normgivningen, dvs genom beslut om föreskrifter för myndigheters och enskildas handlande. Den socialpolitiska målsätt- ningen överförs genom lagar och förordningar i handlingsmönster för myndigheter och enskilda. Fördelning och bestämning av uppgifter sker inom ramen för tillgängliga resurser och med beaktande av angelägenhets- graden i de behov som skall tillgodoses.

30.3. Normgivningskompetensen

De viktigaste rättsreglerna tillkommer genom lagstiftning, vilket innebär att de grundar sig på en i viss ordning företagen lagstiftningsakt av därtill behörigt statsorgan. Normgivningskompetensen regleras alltjämt i 1809 års regeringsform. Där användes benämningen lag för att beteckna en författning som i vissa angivna frågor tillkommit genom medverkan av riksdagen. Begreppet lag användes emellertid även för att beteckna författning i vissa ämnen som beslutats av konungen ensam. Uttrycket lag har emellertid efter hand kommit att känneteckna de statshandlingar för vilkas giltighet fordras samstämmighet mellan Kungl Maj:t och riks- dagen, medan sådana författningar som utgår från regeringsmakten ensam betecknas som kungliga förordningar, kungörelser, brev och cirkulär, allt efter sitt innehåll.

I den år 1974 antagna regeringsformen används ett lagbegrepp som ansluter till gällande praxis. Bestämmande för lagbegreppet är i första hand att det skall omfatta en rättsregel. Sådana regler kännetecknas av att de skall vara generella till sitt innehåll och bindande för myndigheter och enskilda. Till detta kommer det moment som skiljer lagen från andra rättsregler, nämligen att lag skall beslutas på visst sätt. Enligt den nya regeringsformen skall rätten att besluta lag ligga hos riksdagen ensam. Någon för riksdag och regering samfälld lagstiftning skall således inte förekommai framtiden.

l regeringsformen fastställs principen att riksdagen skall äga ingripa med lagstiftning i vilket ämne som helst, även om i praktiken regeringen och underordnade myndigheter kommer att svara för en betydande del av normgivningen.

I regeringsformen har genom en uppräkning av olika ämnen angivits det område inom vilket normgivningsmakten i första hand skall till- komma riksdagen och således utövas genom lagstiftning. Till detta område, det primära lagområdet, har förts föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållan- den inbördes. Vidare ingår härunder offentligrättsliga föreskrifter eller föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som avser ålägganden för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Utanför det primära lagområdet faller således alla berättigande eller till medborgarnas förhållanden neutrala offentlig-

rättsliga föreskrifter.

Inom det primära lagområdet skall riksdagen kunna delegera normgiv- ningskompetensen till regeringen. Regeringen får inte delegera kompeten- sen vidare till förvaltningsmyndighet utan riksdagens uttryckliga med- givande. Beträffande vissa i regeringsformen fastlagda fri- och rättigheter är riksdagen förhindrad att delegera normgivningskompetensen vidare till regeringen. Den del av det primära lagområdet inom vilken delegation således inte kan ske har benämnts det obligatoriska lagområdet.

För det område som ligger utanför det primära lagområdet har regeringen tillagts en i regeringsformen fastlagd rätt att besluta rättsnor- mer. Inom detta område, regeringens primärområde, faller föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som enligt regeringsformen ej skall meddelas av riksdagen. Med föreskrift om verkställighet av lag skall därvid förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Härunder kan även inrymmas möjligheten att i materiellt hänseende fylla ut en lag. En förutsättning måste därvid vara att lagen härigenom inte tillförs något nytt. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas något som kan betraktas som ett nytt åläggande för enskilda eller något som kan ses som ett ej tidigare föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

För de av regeringen beslutade författningarna skall enligt regerings- formen användas beteckningen förordning. Regeringen kan inom sitt primärområde överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestäm- melser i ämnet. '

Lagformen är principiellt förbehållen frågor av mer vittgående betydel- se för den enskilde. De i lagens form givna rättsreglerna kan emellertid ha olika detaljeringsgrad. I lagen kan således intas mer eller mindre full- ständiga huvudregler, medan ytterligare regler av förklarande eller komp- letterande natur kan ges genom supplerande rättsregler, ofta av mer föränderlig karaktär. Riksdagen och regeringen kan tillägga centrala myndigheter uppgiften att utforma närmare anvisningar för lagens tillämpning. Bestämningen av rättsregelns utformning får således ske under hänsynstagande dels till att en alltför detaljerad lag kan bli en hämsko på rättsutvecklingen, dels till att obestämda rättsregler kan medföra ojämnhet och osäkerhet i rättstillämpningen.

30.4 Normgivningen och den kommunala kompetensen

Enligt socialutredningens förslag bör primärkommunen vara det organ som i första hand bär ansvaret för den socialvårdande verksamheten. Det finns därför skäl att i förevarande sammanhang beröra den kommunala kompetensen såsom den bestäms i kommunallagen (KL).

Enligt 3 & 1 st KL får kommun efter vad i lagen närmare anges vårda sina egna angelägenheter om inte handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. I 2 st samma lagrum görs det tillägget att beträffande vissa kommunala angelägenheter är särskilt stadgat. Bestäm- melsen _anger generellt den kommunala kompetensen med erinran om att denna på vissa områden är underkastad reglering vad beträffar både föremålet och sättet för verksamhetens bedrivande. Denna ytterligare

reglering kan ske genom specialförfattning.

Allmänintresset är normerande för den kommunala kompetensen. Befinns med hänsyn till arten av ett visst ändamål det vara ett allmänt intresse att kommunen främjar ändamålet bör kommunen vara berättigad därtill. Den kommunala befogenheten i fråga om viss angelägenhet får således bedömas från synpunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt etc att kommunen befattar sig med angelägenheten. Den kom- munala åtgärden skall för att vara laglig tillgodose ett allmänt till kommunen knutet intresse.

Under begreppet egna angelägenheter inryms, förutom de uppgifter som enligt vad förut sagts bör åvila kommunen, jämväl de uppgifter som kommunen genom specialförfattning eller annat uttryckligt komrnunal- stadgande bemyndigats att vårda. De uppgifter kommunen i sådan ordning tilläggs faller som regel inom ramen för den verksamhet kom- munen enligt vad förut sagts äger bedriva.

Kommunen har således en direkt ur 3 & 1 st KL härledd rätt att vårda sina angelägenheter. Den kommunala befogenhet som stöder sig på detta stadgande är i princip fakultativ. Kommunen äger fritt avgöra om den skall utnyttja sin befogenhet eller ej.

Jämlikt 3é 2 st KL kan kommunen i specialförfattning tilläggas uppgifter, varigenom dess kompetens närmare bestäms i förhållande till 1 st. Genom en sådan specialreglering kan den kommunala kompetensen klarläggas, vidgas eller begränsas. De förvaltningsuppgifter kommunen i sådan ordning tilläggs kan vara obligatoriska såtillvida att kommunen åläggs att handha viss verksamhet eller fakultativa såtillvida att kom- munen bemyndigas att utöva viss verksamhet. De uppgifter kommunen tilläggs genom specialförfattning kan förenas med föreskrift om vilket kommunalt administrativt organ som skall handha uppgifterna. Så är t ex fallet enligt BvL, NvL och ShjL.

Den kommunala kompetensen ges sålunda sin bestämning i 3 ä 1 st KL och i de specialförfattningar som meddelas med stöd av 2 st. Den specialreglerade förvaltningens utformning bestäms därvid av den större eller mindre vikt lagstiftaren tillmäter verksamheten. Ju viktigare de behov bedöms vara som verksamheten skall tillgodose, desto starkare skäl talar för en fastare bestämning av verksamheten och desto mindre utrymme kan lämnas för kommunens fria skön.

30.5. Den statliga tillsynens former

Såsom framgått av det föregående kan genom särskilda författningar staten ålägga kommun att fullgöra vissa uppgifter. Därvid aktualiseras även frågan om hur staten skall kunna tillse att de kommunala organen fullföljer syftet med författningen.

30.5.1. Effektivitetskontroll

Statlig kontroll kan föreligga i olika former. Det kan vara en effektivitets- kontroll, dvs en kontroll av att det kommunala organet behörigen fullgör

de uppgifter som är det anförtrodda. Sålunda ankommer det t ex enligt länsstyrelseinstruktionen (19712460) på länsstyrelsen att inom sitt verk- samhetsområde övervaka att vad som enligt författning åligger bl a kommun och landsting blir behörigen fullgjort. Bestämmelser om sådan kontroll kan också ges i de olika författningar som reglerar kommunens uppgifter. Som exempel kan i förevarande hänseende nämnas föreskriften i 52 & 1 st ShjL som ålägger länsstyrelsen att noga följa hur lagen tillämpas samt därvid tillse att socialhjälpsverksamheten anordnas och handhas på ett tillfredsställande sätt. Vid sidan härav kan finnas speciella uppsiktsorgan. Sålunda skall socialvårdskonsulenterna tillhandagå länssty- relsen i frågor rörande socialhjälp samt biträda länsstyrelsen vid utövan- det av tillsynen.

Någon enhetlig reglering av formerna för en effektivitetskontroll av angiven art föreligger ej. Vanligtvis ges i de särskilda författningarna bestämmelser om hur kontrollen skall utövas.

Uppsiktsorganet kan på olika vägar få kännedom om missförhållanden som kan föranleda åtgärd, tex genom de årliga berättelser de speciella uppsiktsorganen skall avge eller genom anmälningar från myndigheter och enskilda.

Olika medel står en uppsiktsmyndighet till buds då det gäller att vinna rättelse. Myndigheten kan tex lämna det kommunala organet råd och anvisningar. Uppsiktsmyndighets befogenheter kan emellertid sträcka sig längre. Det kommunala organet kan i vissa fall åläggas att vidta viss åtgärd (jfr 525 2 st ShjL). Uppsiktsmyndighet kan även själv förordna om åtgärd som det kommunala organet försummat att vidta. Länsstyrelsen äger t ex enligt 52 & 3 st ShjL vidta den åtgärd som finnes erforderlig för missförhållandets avhjälpande. Som exempel kan vidare nämnas att länsnykterhetsnämnd, om rättelse ej vinns genom nämndens råd och anvisningar, har att vidta de åtgärder som annars skulle ha ankommit på det kommunala organet (4 & 3 mom NvL).

30.5 .2 Besvärskontroll

Den statsuppsikt som hitintills berörts har en aktiv karaktär. Vid sidan av denna form av statlig uppsikt står den som utövas först efter begäran från myndighet eller enskild och som avser en kontroll av att det kommunala organet inte missbrukar — resp inte underlåter att vid behov begagna » de befogenheter som tillagts det i specialförfattning. Denna form före- kommer vid kommunal- och förvaltningsbesvär.

Kommunalbesva'r

Såsom framgått av vad förut sagts framträder den kommunala kompeten- sen i 3 % KL. I 1 st sägs att kommunen äger vårda sina egna angelägen- heter. Den kommunala kompetensen kan emellertid även regleras genom de specialförfattningar som meddelas med stöd av 2 st. Sådana bestäm- melser kan avse ett bemyndigande för kommunen att handha viss verksamhet utan att de uppgifter kommunen har att vidta inom ramen

för denna verksamhet närmare anges. En sådan verksamhet torde som regel ansluta till de allmänna uppgifter kommunen har enligt 1 st. Med en sådan bestämning av den kommunala kompetensen till att avse angelägen- heter av allmänt intresse för kommunmedlemmarna sammanhänger också utformningen av det kommunala besvärsinstitutet, främst såvitt avser kretsen av taleberättigade och besvärsprövningens omfattning.

Reglerna om kommunalbesvär finns upptagna i 76 & KL, där det sägs att medlem av kommunen får, om ej annat är särskilt stadgat, anföra besvär över beslut av kommunens fullmäktige. Sådan klagan får grundas endast på att beslutet inte tillkommit i laga ordning (formell besvärs- grund), står i strid mot allmän lag eller författning eller på annat sätt överskrider deras befogenhet som fattat beslutet, eller kränker klagan- dens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund (materiella besvärs- grunder). Enligt 2 mom samma lagrum gäller motsvarande bestämmelser vid klagan över beslut av kommunal nämnd.

I kommunallagen ges sålunda en generell regel om klagan mot kommunal myndighets beslut i alla slags ärenden. Enligt vad där anförs står kommunalbesvärsvägen öppen för alla kommunmedlemmar. Besvärs- myndighet är i allmänhet länsstyrelsen. För att besvären skall kunna bifallas fordras att det föreligger en felaktighet vad avser beslutets innehåll eller i det förfarande vars resultat beslutet är.

Som förut anmärkts kan inte vilka felaktigheter som helst åberopas. Det fordras att någon av de besvärsgrunder som anges i kommunallagen är för handen. Dessa besvärsgrunder avser såväl formella som materiella felaktigheter. De förra karaktäriseras av att beslutet inte tillkommit i laga ordning, medan de senare som nämnts består av fyra olika typer.

Anförs kommunalbesvär på materiell grund blir beslutet prövat i sak om någon på saken tillämplig rättsregel eller rättsgrundsats förekommer.

Kommunalbesvärsinstitutet tjänar närmast syftet att i första hand skapa en medborgarkontroll över den kommunala självstyrelsen. Besvärs- myndigheten inträder vid kommunalbesvär inte i det kommunala besluts- organets ställe och myndigheten kan inte sätta eget beslut i sak i det överklagade beslutets ställe. Besvärsmyndigheten får endast i det fall det överklagade beslutet befinnes vara olagligt upphäva beslutet.

Kommunalbesvär är således principiellt förbehållet de beslut som har sin grund i den kommunala kompetensen som den framträder i 3 & 1 st KL. I den mån kommunen med stöd av 2 st samma lagrum bemyndi- gats handha viss verksamhet torde som regel kommunalbesvärsvägen stå öppen för beslut som träffats inom ramen för en kommunen tillagd fri bestämmanderätt.

F öwaltningsbesvär

Det har i det föregående framhållits att angelägenhetsgraden i de uppgifter som med stöd av en specialförfattning ålagts kommunen kan påkalla en fastare reglering och således innefatta en begränsning av kommunens fria skön inom den verksamhet kommunen ålagts att utöva. Ett kommunalt organ kan således i speciallagstiftning tilläggas beslu- tanderätt i frågor av för den enskilde förpliktande eller berättigande

karaktär. Detta kan påkalla en mer ingående statlig tillsyn än den kommunalbesvärsvägen kan erbjuda.

Rätten att föra talan i frågor som nu sagts regleras vanligtvis i den särskilda författningen. När så sker innebär det att förvaltningsbesvär får föras mot beslutet. Endast för det fall att särskild besvärsregel inte ges blir kommunalbesvär subsidiärt tillämpliga.

Förvaltningsbesvär får således föras över nämnds beslut endast i de fall stadganden om besvärsrätt givits i särskild författning. De äger inte kommunalbesvärens generella tillämplighet.

Angivna förhållanden blir även bestämmande för förvaltningsbesvärens utformning. Det förhållandet att den kommunala kompetensen i special- lagstiftningen bindes till i lagen angivna förutsättningar och villkor kan påkalla en vidare tillsyn än den kommunalbesvär ger utrymme för. Detta får såsom framgår av det följande konsekvenser vad gäller kretsen av taleberättigade och besvärsprövningens utformning.

Beslut som nämnd fattar med stöd av en specialförfattning i fråga om utformningen av viss förvaltningsverksamhet berör som regel generellt kommunmedlemmarna. Det framstår därför som naturligt att envar kommunmedlem kan föra talan mot sådant beslut enligt reglerna för kommunalbesvär. Beslut som nämnd fattar i kraft av en nämnden tillagd myndighetsfunktion rör som regel en mindre krets. Besvärsrätt vid förvaltningsbesvär tillkommer därför endast den som beslutet direkt berör. Kretsen av de taleberättigade anges vanligtvis i specialförfatt- ningen.

J ämväl med avseende på prövningsrättens omfattning föreligger väsent- liga skiljaktigheter i förhållande till kommunalbesvären. Vid förvaltnings- besvär äger besvärsmyndigheten pröva saken i hela dess vidd. Besvärsmyndigheten har samma prövningsrätt och beslutskompetens som beslutsmyndigheten haft. Handläggningen överflyttas således från den myndighet vars beslut överklagats till besvärsmyndigheten, som äger pröva både rättsfrågor och skönsfrågor. Besvärsmyndigheten kommer att få fatta det i ärendet avgörande beslutet, som alltså träder i det överklagade beslutets ställe. ] motsats till vad är fallet vid kommunal- besvär äger således besvärsmyndigheten genom nytt beslut föreskriva vad som skall göras i ärendet. Besvärsmyndighetens prövning sträcker sig lika långt som det underordnade organets prövning.

Kommunalbesvären har således fått sin prägel av att det kommunala organet skall äga frihet att efter eget skön bedöma förekommande frågor och att denna prövning inte får överflyttas på prövningsmyndigheten. Förvaltningsbesvären karakteriseras av att det kommunala organet bundits i sin prövning av i speciallagstiftningen särskilt angivna förutsätt- ningar och villkor, varigenom den statliga delegationen framstår som mer uttalad.

30.5.3. Underställning

Underställning utgör ytterligare en form för statlig tillsyn. För att vissa kommunala beslut skall vinna laga kraft kan föreskrivas att beslutet skall

underställas statlig myndighet för prövning och fastställelse. I före- varande hänseende kan erinras om barnavårdsnämnds skyldighet att underställa länsstyrelsens prövning beslut om omhändertagande för sam- hällsvård i de fall samtycke till verkställighet ej erhållits av vårdnads- havaren och/eller barnet.

30.5.4. Statsbidragsbestämmelser

Genom att lämna kommunerna statsbidrag till särskilda självförvaltnings- uppgifter kan staten även skaffa sig insyn i hur verksamheten bedrivs. ! statsbidragsförfattning kan således föreskrivas att såsom villkor för att bidrag skall utgå till viss verksamhet denna skall bedrivas i enlighet med författningens bestämmelser och tillsynsmyndighets föreskrifter.

31. Normgivning för socialvården

31 .] Inledning

Utifrån den målsättning som vid varje tid är gällande söker samhället förbättra människornas levnadsförhållanden. Såsom framhållits under 30.1 avser därvid de socialpolitiska strävandena i första hand dels att mer generellt motverka sociala missförhållanden och skapa bättre betingelser för en allmänt sett god levnadsstandard, dels att tillhandahålla personliga vård- och hjälpinsatser.

Utmärkande för dessa _strävanden under senare tid har varit inrikt- ningen mot ökade generella åtaganden. Genom att författningsvägen fastlägga den enskildes eller vissa gruppers rätt till hjälp och bistånd söker samhället minska behovet av stöd och hjälp anpassad efter individuella förutsättningar.

Socialvården utgör, såsom tidigare sagts, en av många verksamheter vil- kas syfte är att förverkliga de socialpolitiska målen. Den socialvårdande verksamheten ges därvid sin bestämning genom att de uppgifter som skall anses falla inom verksamheten anges.

31 .2 Socialvårdens uppgifter

Socialutredningen har i tidigare kapitel redovisat socialvårdens mål— . frågor. Med anknytning till denna analys har därefter behandlats frågor om metodik, utbildning, forsknings- och utvecklingsarbete. Vidare har socialvårdens organisation och samspelet med andra organ samt en rad ekonomiska frågor behandlats. På alla dessa områden har socialutred- ningen dragit upp principiella riktlinjer för socialvårdens utveckling. Utredningen avser att i nästa utredningsetapp bl a utforma förslag till ny lagstiftning. Huvudfrågan blir därvid hur de intentioner och principiella riktlinjer som betänkandet innehåller skall bli omsatta i verkligheten, eller med andra ord hur de författningar som reglerar den socialvårdande verksamheten skall vara beskaffade.

Den socialvårdande verksamheten har ibetänkandet bestämts genom en beskrivning av de inom verksamheten fallande huwdfunktionerna. Verksamheten finner sin slutliga bestämning först sedan de inom ramen

för huvudfunktionerna fallande uppgifterna knutits till offentligrättsliga organ.

Den socialvårdande verksamheten omfattar dels generella insatser, dels individuella åtgärder. Under den generellt inriktade verksamheten ryms åtgärder som syftar till att genom påverkan av den yttre miljön, samhällsstrukturen och fördelningsprinciperna skapa bättre levnads- betingelser och motverka sociala missförhållanden. Härunder faller även sådana generella insatser som riktar sig till grupper av människor såsom anordnande av fritidsverksamhet för barn och ungdom, omsorg om handikappade och åldringar. Utmärkande för de generella insatserna är att de inte är knutna till en efter individuella förutsättningar gjord

behovsprövning. En överordnad strävan är, såsom nämnts, att ge de generella insatserna

sådan omfattning och inriktning att behovet av individuellt avpassade stöd- och hjälpåtgärder starkt minskas. Uppenbart är emellertid att de mångskiftande behov som kan föreligga i det enskilda fallet inte kan tillgodoses enbart genom generella åtgärder. Det är nödvändigt att den enskilde också kan ges en med hänsyn till hans särskilda förhållanden avpassad hjälp och vård.

Såsom närmare berörs i kapitel 12 har primärkommunen tillagts ett yttersta ansvar för att den enskildes behov av vård och omvårdnad blir tillgodosett.

Ett på så sätt fastlagt yttersta ansvar för primärkommunen blir även bestämmande för kommunens uppgifter inom socialvården. Av detta ansvar följer bla skyldighet för kommunen att genom uppsökande verksamhet skaffa sig kännedom om de i kommunen förekommande hjälpbehoven. I övrigt hänvisas till framställningen i kapitel 12.

Det åligger således primärkommunen att genom uppsökande verksam- het klarlägga förekommande hjälpbehov, att ge den enskilde personligt stöd och bistånd, att ge upplysning om eller förmedla andra organs hjälpinsatser samt att tillgodose det behov av stöd och hjälp, omvårdnad och vård som därutöver kan föreligga.

31 .3 Räckvidden av den rättsliga regleringen

I princip föreligger behov av att författningsvägen reglera alla de mål, riktlinjer för verksamheten etc som principbetänkandet innehåller. Vid regleringen av den socialvårdande verksamheten gör sig emellertid flera motstridiga intressen gällande. Det är vid en awägning mellan dessa intressen som gränserna för den rättsliga regleringen framträder.

Syftet med den rättsliga regleringen av socialvården är att överföra de intentioner och principiella riktlinjer som betänkandet innehåller i prak- tiskt verksam socialvård. Några huvudpunkter kan därvid urskiljas.

Ange ändamålet med den socialvårdande verksamheten

Syftet med socialvården är att skapa sådana levnadsbetingelser för människorna i samhället som svarar mot de socialpolitiska målen. Som kommer att framgå av det följande är avsikten inte att i varje hänseende

reglera denna verksamhet. Det är därför angeläget att så långt möjligt skapa garantier för att de åtgärder som vidtas inom ramen för en given författning överensstämmer med de syften författningen avser att tjäna. Skäl talar därför för att det slås fast vad som med utgångspunkt i de angivna målen bör vara vägledande för den socialvårdande verksamheten. Den rättsliga regleringen bör således här tjäna syftet att fastlägga verksamhetens allmänna inriktning.

Fastställa ansvarsfördelningen mellan olika organ

De uppställda målen förutsätter insatser från olika organ i samhället. Den rättsliga regleringen skall här tjäna syftet att fastlägga ansvarsfördel- ningen dem emellan. Såsom framgår av bl a kapitel 12 åvilar huvudan- svaret för socialvården primärkommunen. Den rättsliga regleringen skall således främst lägga fast kommunens ansvar inom ramen för en i lagen angiven målsättning.

Fastställa det kommunala organets sammansättning och kompetens

Primärkommun skall såsom förut sagts fullgöra en rad olika uppgifter inom den socialvårdande verksamheten. Det är därvid nödvändigt att fastställa vilket organ som skall företräda kommunen i frågor som nu sagts. Den rättsliga regleringen skall således innefatta bestämmelser om det kommunala organet och dess kompetens.

Ange det kommunala organets uppgifter

Socialvården har i betänkandet bestämts genom angivandet av vissa huvudfunktioner. [ enlighet med vad förut framhållits skall den rättsliga regleringen syfta till att fastlägga kommunens ansvar inom ramen för angivna huvudfunktioner. Ur huvudfunktionerna framträder olika upp- gifter för den primärkommunala socialvården. Den rättsliga regleringen skall här syfta till att knyta dessa uppgifter till det kommunala organet.

Fastställa den enskildes rättigheter och skyldigheter

Såsom närmare kommer att beröras i följande avsnitt bör primär- kommunen i flera hänseenden kunna efter egna förutsättningar och behov utforma den socialvårdande verksamheten. I betänkandet gjorda överväganden leder emellertid till begränsningar i kommunens fria skön främst i två hänseenden. Sålunda kräver en för den enskilde fastlagd rätt till socialvårdens insatser enligt kapitel 12 och till ekonomisk grundtrygg- het i enlighet med vad sägs i avsnitt 10.4 en närmare bestämning av former och förutsättningar för sådan hjälp. Den rättsliga regleringen skall här tjäna syftet att fastställa den enskildes rättigheter och därmed förbundna skyldigheter.

Fastlägga resursansvar

Primärkommun har enligt vad förut framhållits tillagts ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Härav följer jämväl en principiell skyldighet för kommunen att tillhandahålla för vård och behandling erforderliga resurser. Vårdmässiga skäl kan nödvändiggöra att behand- lingen förläggs till institution. Särskilda vårdbehov kan därvid kräva omfattande institutionella resurser. Kommun kan sakna underlag och resurser för uppförande av sådan institution. Den rättsliga regleringen bör tjäna syftet att klarlägga kommuns eller annans resursansvar.

Fastställa den statliga tillsynens former

Detaljeringsgraden i den rättsliga regleringen av socialvården bestäms av olika faktorer som kommer att närmare beröras i det följande. Utform- ningen och bestämningen av socialvårdens uppgifter blir även bestäm- mande för den statliga tillsynens former.

31 .4 Förhållanden som påverkar den rättsliga regleringens detaljeringsgrad

Som framgått av vad förut anförts skall den rättsliga regleringen bl a syfta till att fastlägga kommunens kompetens och ansvar med avseende på den socialvårdande verksamheten. Den följande framställningen behandlar några av de frågor som bör beaktas vid den rättsliga regleringen av den primärkommunala socialvården.

31.4.1 Kommunen Den socialvårdande verksamheten utvecklas kontinuerligt

Socialvårdsorganisationens insatser för att förverkliga de övergripande målen omfattar dels förändringar av de generella förutsättningarna för människornas levnadsnivå och personliga utveckling, dels stöd och om- vårdnad till den enskilde. Omfattningen av dessa insatser påverkas ständigt av de åtgärder som vidtas inom andra samhällsområden och som skapar andra förutsättningar och behov. Det kan vara förändringar be- träffande den sociala situationen i kommunen och beträffande kommu- nens resurser. Kunskaperna om de förhållanden som styr människornas handlande fördjupas och förbättras, och vidgade kunskaper vinns om hur den yttre miljön påverkar den enskildes levnadsbetingelser. Kunskaps- och metodmässiga framsteg genom forskning, utbildning och utvecklings- arbete medför således nya villkor för den socialvårdande verksamheten. Detta får konsekvenser med avseende på utformningen av och förutsätt- ningarna för den rättsliga regleringen. En snabbt föränderlig socialvård motiverar således hög flexibilitet. Om verksamhetens inriktning, omfatt- ning och former låses för lång tid blir konsekvensen dålig anpassning till nya förutsättningar och behov samt dåligt utnyttjande av nya kunskaper och erfarenheter. Detta sänker effektiviteten i verksamheten.

Skillnader i förutsättningar och behov

Samma mål bör gälla för socialvården i hela landet. Behoven av insatser inom skilda verksamheter liksom resursmässiga förutsättningar varierar emellertid mellan kommunerna. Den rättsliga regleringen bör därför utformas under beaktande av kommunernas varierande förutsättningar att förverkliga de övergripande målen och ge utrymme för prioriteringar inom de områden som bäst svarar mot kommunens behov i varje särskilt fall.

Med hänsyn till socialvårdens tyngd och omfattning i den kommunala verksamheten är det angeläget med långsiktig planering av dessa insatser. Prioriteringsfrågor kommer att få ökad betydelse. Planeringen bör in- rymma sådan flexibilitet att resurser snabbt kan tillskapas för att tillgodose nya angelägna hjälpbehov.

Nu angivna förhållanden talar för att den rättsliga regleringen bör lämna utrymme för en utformning av den primärkommunala socialvården under beaktande av kommunens särskilda förutsättningar och behov.

Effekter med avseende på arbetssättet

Den enskildes behov av stöd och hjälp tillgodoses i ökande utsträckning utifrån ett delvis annat synsätt än det som tidigare varit rådande. Från att ha varit funktionsmässigt uppbyggd i anslutning till vårdlagarna har verksamheten alltmer kommit att präglas av en strävan att utan den avgränsning som lagstiftningen gett utrymme för utifrån en helhetssyn på den enskildes situation tillgodose samtliga förekommande hjälpbehov. Strävan har således varit att mindre utifrån ilagen fastlagda indikationer och mer utifrån en bedömning av den totala situationen lösa den enskildes sociala problem. Den socialvårdande verksamhetens utformning har således lett till att de i lagen särskilt angivna förutsättningarna för vård och behandling av många kommit att ses som hinder mot ett utifrån en helhetssyn bedrivet behandlingsarbete. Riskerna för att en alltför detaljerad lagstiftning kan leda till regeltolkning framför orsaksanalys och analys av alternativa åtgärdsval har framstått som alltmer påtagliga. Därjämte har uppmärksamheten fästs på att en detaljstyrning av social- vården kan leda till att symtomen ges större betydelse vid valet av åtgärder än orsakerna till symtomen.

En alltför detaljerad reglering av socialvården kan således medföra bristande flexibilitet i åtgärdsvalet, eftersom ett individualiserat och situationsanpassat åtgärdsval inte kan tillgodoses med detaljerade regler för vård och behandling. Den författningsmässiga regleringen av social- vården måste utformas under beaktande av de negativa effekter som kan följa av att verksamheten blir alltför hårt bunden.

31 .4.2 Den enskildes rättigheter och skyldigheter

Föregående avsnitt har berört några förhållanden som sammanhänger med kommunens förutsättningar och behov. Följande avsnitt skall

behandla några frågor som sammanhänger med den enskildes rättigheter och skyldigheter.

Rätten till socialvårdens insatser

Primärkommun har tillagts ett yttersta ansvar för den enskildes situation. Föreligger behov av stöd och hjälp som inte tillgodoses inom ramen för annat samhällsorgans verksamhetsområde ankommer det på socialvården att bistå den enskilde. Omfattningen av de stödjande och hjälpande insatserna bestäms i första hand av kommunens särskilda förutsättningar. Den rättsliga regleringen av kommunens socialvårdande verksamhet bör inte vara alltför detaljerad. I ett hänseende påkallar emellertid socialvår- dens ansvar en fastare reglering. Föreligger behov av bistånd som den enskilde inte själv kan tillgodose har socialvården ett ovillkorligt ansvar för att erforderliga åtgärder vidtas. Den rättsliga regleringen måste klart fastlägga den enskildes rätt i en sådan situation.

Rätten till socialbidrag

Såsom närmare utvecklats under 10.4 åvilar uppgiften att tillgodose den enskildes behov av ekonomisk grundtrygghet, när detta ej tillgodoses på annat sätt, socialvården. Den rättsliga regleringen måste fastlägga social- vårdens ansvar härvidlag. Förutsättningar och former för socialbidrag skall bestämmas.

Kostnadsansvar

Frågor om den enskildes kostnadsansvar aktualiseras även i detta sam- manhang.

31.4.3 Den enskildes frihet och integritet Uppsökande verksamhet

Såsom anförts i det föregående har primärkommun att genom uppsökan- de verksamhet göra sig underrättad om i kommunen förekommande hjälpbehov. Det socialvårdande organet i kommunen bör således i samarbete med andra samhällsorgan söka klarlägga sådana individuella förhållanden som kan antas påkalla socialvårdens insatser. Den uppsökan- de verksamheten aktualiserar därvid frågor som rör den enskildes integri- tet. Den rättsliga regleringen bör innehålla en med hänsyn härtill erforderlig avvägning.

Utredning

Förekommer anledning till antagande att socialvårdens insatser är påkal- lade skall genom utredning underlag inhämtas för val av lämpliga åtgärder. Den rättsliga regleringen måste här ske under beaktande av socialvårdens huvudsakliga funktion såsom ett organ för stöd och

bistånd. Socialvårdens befogenheter och skyldigheter under utredningen bör med hänsyn härtill rättsligt regleras.

Kontroll

En för den enskilde fastlagd rätt till socialvårdens insatser måste förenas med skyldighet för den enskilde att lämna de uppgifter som erfordras för bedömningen av hjälpbehovet. Rätten till socialbidrag aktualiserar härvid frågan om socialvårdens möjligheter att kontrollera därvid lämnade uppgifter. En avvägning måste ske mellan den enskildes krav på integritet och socialvårdens behov av att vinna säkert underlag för sin bedömning.

Tystnadsplikt och handlingssekretess

Även de frågor som gäller tystnadsplikt för socialvårdens tjänstemän samt handlingssekretess påkallar från rättssäkerhetssynpunkt en fast reglering.

31.5 Sammanfattning 31.5.1 Generellt förebyggande åtgärder

De generellt förebyggande åtgärderna utgör en viktig del av den social- vårdande verksamheten. Behovet av en reglering av formerna för denna verksamhet gör sig emellertid mindre starkt gällande. Förut berörda förhållanden talar för att kommunen bör ges stor frihet vid utformningen av denna verksamhet. Den rättsliga regleringen bör här inte tjäna annat syfte än att fastlägga kommunens kompetens att medverka till belysning av och beaktande av sociala aspekter inom andra områden av samhällets verksamhet samt att ge det strukturpåverkande och förebyggande arbetet en inriktning mot sådana uppgifter som för uppfyllandet av de angivna målen framstår som mest angelägna. Den kommunala kompetensen bör därvid fastläggas i lag medan de närmare anvisningarna för verksamhetens bedrivande kan intas i författningar av lägre dignitet eller ges i form av råd och anvisningar.

31.5.2 Det individuella vård- och behandlingsarbetet

Den framtida socialvården skall fylla en nödvändig servicefunktion i samhället. Dess huvudsakliga uppgift skall vara att medverka till att den enskilde bereds sådana levnadsförhållanden som svarar mot de i lagen angivna målen. Med en på så sätt förändrad syn på socialvården såsom en på frivillig grund byggd verksamhet för stöd och bistånd framstår behovet av detaljreglering ej så starkt. Den socialvårdande verksamheten bör inrymma möjlighet att utifrån förhållandena i det särskilda fallet träffa de avgöranden och vidta de åtgärder som kan antas bäst ägnade att tillgodose ett föreliggande behov. Skäl föreligger i regel ej att — på sätt skett i gällande vårdlagstiftning — anknyta åtgärderna till i lag särskilt angivna indikationer. Det synes tillfyllest att i lag slå fast att det är en

uppgift för socialvården att inom ramen för uppställda mål och utifrån en helhetssyn på den enskildes situation ge honom det stöd och den hjälp som prövas erforderliga. Härvid bör kommunens ansvar för de förut berörda uppgifterna jämväl slås fast. De riktlinjer för vård- och behand— lingsarbetet som därutöver prövas erforderliga kan ges i anslutning till lagen eller genom råd och anvisningar.

Såsom förut angivits påkallar därjämte för den enskilde fastlagda rättigheter och skyldigheter en fastare reglering som bör tas in i lagen.

31 .6 Lagens utformning

Den lämnade framställningen har visat på en rad olika överväganden som bör påverka utformningen av den framtida socialvården. Socialutred- ningens syn på dessa avvägningsfrågor redovisas i anslutning till en modell för utformning av lagen.

Modellen skall inte uppfattas som ett utkast till lag. Den skall endast redovisa utredningens ställningstagande till frågan om vilka förhållanden som bör regleras i den framtida lag som skall ersätta de nuvarande tre

vårdlagarna.

Målsättning

I lagen bör inledningsvis syftet med samhällets socialvård redovisas. Här bör utifrån de övergripande målen således slås fast att samhällets socialvård bör medverka till att skapa gynnsamma levnadsbetingelser för människorna i samhället, att motverka sociala missförhållanden samt att tillgodose den enskildes behov av stöd och hjälp, omvårdnad och vård.

Kommuns kompetens och ansvar

I lagen måste jämväl den kommunala kompetensen med avseende på de uppgifter som faller inom ramen för en angiven målsättning fastställas. Här bör således anges att kommunen skall anordna den kommunala verksamheten så att angivna syften främjas. Vidare bör kommunens ansvar inom socialvården med avseende på den strukturpåverkande generellt förebyggande verksamheten samt med avseende på det indivi- duella stöd- och behandlingsarbetet klarläggas.

Administrativt organ

I lagen bör även intas bestämmelser om vilket organ som skall äga företräda kommunen i frågor som nu sagts. Den nu i lagen om social centralnämnd intagna regleringen böri tillämpliga delar ingåi den sociala vårdlagen, varvid lagen om social centralnämnd bör upphöra att gälla. Möjlighet att behålla specialiserade barnavårds-, nykterhetsvårds- och socialnämnder bör ej längre finnas.

Nämndens uppgifter

Som framgått av vad förut sagts bör nämnden äga stor frihet att efter förutsättningarna i kommunen utforma den socialvårdande verksam- heten. I några hänseenden bör emellertid socialvårdsorganets uppgifter särskilt anges. Således bör i lagen fastslås att det särskilt åligger social nämnd att — genom deltagande i samhällsplaneringen och på annat sätt verka för gynnsamma uppväxtförhållanden och goda levnadsvillkor i övrigt samt att därvid särskilt söka förebygga uppkomsten av sociala problem; _ genom uppsökande verksamhet göra sig underrättad om i kommunen förekommande behov av stöd och hjälp; bedriva upplysningsarbete (information) samt lämna råd och anvis- ningar i enskilda fall; vid behov ge den enskilde stöd och hjälp genom ekonomiska och kurativa åtgärder; — ge upplysning om eller förmedla insatser från annat samhällsorgan samt att _ lämna den enskilde sådan erforderlig omvårdnad och vård som inte tillgodoses inom ramen för annat samhällsorgans verksamhet.

Utredning

I lagen måste jämväl intas bestämmelser om formerna för ärendes anhängiggörande. Det är vidare nödvändigt att förfarandet vid utredning av anhängig|ort ärende regleras i lagen. Socialutredningen avser att i samband med kommande förslag till social vårdlag redovisa sina över- väganden och förslag i fråga om rätten att använda tvångsmedel under utredningen ävensom i övriga med utredningsförfarandet förbundna frågor. Utredningen kommer därvid även att behandla de bestämmelser om tystnadsplikt som bör ingå i lagen.

Rätt till socialvårdens insatser

Ur det primärkommun ålagda yttersta ansvaret kan härledas en indivi- duell rätt för den enskilde att få sitt behov av bistånd tillgodosett. Rätten till bistånd bör därvid inte göras avhängig av i lagen särskilt intagna _ indikationer. Det synes tillfyllest att i lagen anges att om behovet inte tillgodoses på annat sätt — kommunen skall vidta de åtgärder som erfordras för att den enskilde skall kunna på skäligt sätt klara sin livsföring. Valet av åtgärd bör inte bindas av i lagen intagna detaljregler. De kompletterande föreskrifter som kan bli erforderliga kan intas i författningar i anslutning till lagen eller meddelas genom råd och anvisningar.

Med ett för kommunen fastlagt vårdansvar bör jämväl följa principiell skyldighet att tillhandahålla för vården erforderliga resurser. Praktiska skäl kan motivera avsteg från denna princip vad gäller institutionsan- knutna resurser. Befogenhet och skyldighet att anordna och driva institutioner bör därför regleras i lagen, som också bör innehålla bestäm- melser om den under 25.5.3 föreslagna institutionsplanen.

Utöver vad nu sagts torde i lagen ej böra tas in några bestämmelser om den institutionella vården. Frågor som rör behandlingen vid institution, avgifter etc bör tas in i författning i anslutning till lagen.

Rätt till ekonomisk hjälp

I lagen bör den enskildes rätt till socialbidrag fastläggas. Här bör således anges att rätt till socialbidrag föreligger när den enskilde inte kan försörja sig och behovet inte tillgodoses på annat sätt eller när särskilda insatser krävs för att den enskilde skall kunna behålla eller öka sin förmåga till självförsörjning. Tillika bör anges att socialbidragets syfte är att trygga en skälig levnadsstandard. De närmare regler som bedöms erforderliga för att uppnå enhetlig tillämpning av bestämmelsen kan ges genom råd och anvisningar.

Kommun bör som anmärks i 10.4 även i andra fall är nu sagts kunna genom ekonomiska bidrag bistå den enskilde. En sådan hjälpåtgärd skiljer sig principiellt inte från andra hjälpåtgärder som kommunen får vidta och bör därför inte särskilt regleras i lagen. Även här kan emellertid behov uppkomma av att i central myndighets anvisningar ge vägledning för hur sådant rehabiliteringsbidrag bör utformas.

Å terberalningsskyldzghet

Enligt utredningens förslag skall i huvudsaklig överensstämmelse med vad nu gäller den enskilde endast i undantagsfall vara ersättningsskyldig för utgivet socialbidrag. Utredningens förslag sammanfaller huvudsakligen med i ShjL intagna bestämmelser. Dessa bestämmelser bör därför i tillämpliga delar tas in i en kommande social vårdlag.

Den statliga kontrollen

Såsom framgått av vad nu sagts kommer utformningen av den primär- kommunala socialvården att i betydande omfattning bli beroende av kommunens egna initiativ och resurser. Med en på så sätt kommunen tillagd möjlighet att utifrån egna förutsättningar anordna den social- vårdande verksamheten framträder ett behov av en sådan tillsyn som berörts under 30.5.1. Länsstyrelsen bör som tillsynsmyndighet ha att öva tillsyn över hur verksamheten anordnas i kommunerna. Därjämte bör i frågor som ligger inom ramen för ett kommunen tillagt fritt skön som regel kommunalbesvärsvägen stå öppen. Vad därefter gäller beslut i frågor som avser för den enskilde i lagen angivna rättigheter och skyldigheter bör kontrollen utövas genom förvaltningsbesvär.

31.7 Vård i särskilda fall

Den lämnade framställningen har berört frågan om utformningen av den lag som skall reglera samhällets sociala tjänster. Såsom framgått av vad där sagts ges denna lag sin prägel av att den främst avser en samhällelig servicefunktion. Utredningen har emellertid funnit att trygghetsmålet utsträcker samhällets ansvar längre än till enbart erbjudanden om och tillhandahållande av stöd och bistånd. Den enskilde kan således befinna sigi en situation då han är ur stånd att ta samhällets tjänster i anspråk. För honom aktualiseras frågan hur långt det övergripande målet trygghet skall sträcka sig. Såsom närmare utvecklas i kapitel 13 kan situationer uppstå där de på frivillig grund anvisade sociala tjänsterna visar sig otillräckliga. Dessa frågor aktualiserar en problematik som med avseende på den rättsliga regleringen är väsentligt olik den som berörts i det föregående. Här gör sig från rättssäkerhetssynpunkt kravet på en fast reglering av samtliga de frågor som en åtgärd utan den enskildes samtycke aktualiserar starkt gällande. I det följande ges förslag till systematisering av dessa frågor. Denna systematisering avser inte att utgöra utkast till lag.

Förutsättning för beslut om omhändertagande

I kapitel 13 har redovisats de förutsättningar under vilka omhänderta- gande utan den enskildes samtycke bör få ifrågakomma. De omständig- heter som därvid upptagits är såvitt avser barn och ungdom att deras liv, hälsa eller utveckling äventyras genom vårdnadshavares eller eget bete- ende. Vad gäller vuxna anges som förutsättningar dels att det till följd av missbruk av beroendeframkallande medel föreligger ett trängande vård- behov som vederbörande till följd av missbruket är ur stånd att själv bedöma, dels att utebliven vård kan medföra allvarlig fara för missbruka- rens liv, hälsa eller eljest leda till allvarliga sociala skadeverkningar för honom. Den framtida lagstiftningen bör utifrån dessa överväganden innefatta en bestämning av förutsättningarna för omhändertagande. I lagen bör i enlighet med vad anförs i kapitel 13 beslutanderätten i fråga som nu anges tilläggas länsrätten.

Utredning

[ lagen bör intas en bestämmelse om att det ankommer på social nämnd att företa utredning, om anledning förekommer till antagande att åtgärd som nu sagts är påkallad.

Ansökan

Framkommer vid företagen utredning att behov av åtgärder från sam- hällets sida föreligger, ankommer det på nämnden att 1 första hand i samråd med den enskilde och med hans medgivande lämna det stöd och den hjälp som bedöms erforderliga. I förut angivna situationer bör nämnden, om vårdbehovet inte kan tillgodoses i frivilliga former, före- lägga länsrätten frågan om behovet av vårdinsats utan den enskildes

samtycke. Nämndens kompetens och skyldighet härvidlag bör fastläggas. I lagen bör stadgas skyldighet för nämnden att vid ansökan foga verkställd utredning, innefattande uppgift om den tid som bedöms erforderlig för att genomföra behandling (behandlingsplan).

Beslut

I lagen bör föreskrivas att det åligger länsrätten att fastställa omhänder— tagandetidens längd räknad från beslutsdagen. Om särskilda skäl före- ligger bör länsrätten kunna besluta omhändertagande av barn utan att bestämd tid anges. Förutsättningarna för att sådant beslut skall få fattas bör i lagen noggrant anges.

Om det processuella förfarandet ges bestämmelser i förvaltnings- processlagen.

Behandling

I lagen bör även intas bestämmelser om behandlingsansvaret. Sålunda bör slås fast att omhändertagande inte får pågå under längre tid än i beslutet angivits, nämnden dock obetaget att låta omhändertagandet upphöra redan dessförinnan. Vidare bör föreskrivas skyldighet för nämnden att, om bestämd tid ej utsatts i beslutet, årligen anmäla ärendet för länsrätten med angivande av skälen för fortsatt omhändertagande. 1 lagen bör vidare stadgas att det ankommer på nämnden att besluta om institutionsplace- ring samt att beslut om omhändertagande som ej påbörjats inom 30 dagar från beslutsdagen har förfallit.

Interimistiska beslut

I lagen bör vidare intas de bestämmelser som i enlighet med vad i kapitel 13 närmare anges reglerar frågan om interimistiska beslut.

Besvär

I lagen bör slutligen bestämmelser ges om besvär över beslut i frågor enligt lagen.

Reservationer och särskilda yttranden

l. Reservationer

a) av Ingemar Andersson rörande rniniminormer för socialbidrag (ansluter till avsnitt 10.4):

Under senare år har nya socialförsäkringsförmåner införts och andra kraftigt förbättrats. Jämsides därmed har en allt starkare kritik riktats mot socialförsäkringssystemet. Många finner det svåröverskådligt, administra— tivt tungrott och otillräckligt både genom för låga förmåner i botten och för att det ställer enskilda och grupper utanför.

Kritiken bottnar både i en högre ambitionsnivå och i de förändringar inom bl a arbetslivets område som redovisats i detta betänkande.

Både i Sverige och utomlands förordas av allt fler ett mer heltäckande system för grundtrygghet, ofta benämnt garanterad minimiinkomst.

Som framgår av detta betänkande pågår en kartläggning av bristernai samordningen av det socialpolitiska bidragssystemet. Vidare förbereds en reformerad arbetslöshetsförsäkring.

Det torde emellertid vara realistiskt att räkna med att det under en betydande tid framöver alltjämt kommer att finnas ett behov av en kommunal insats för att tillgodose de ekonomiska behoven då dessa inte klaras på annat sätt. Olika undersökningar har visat på stora variationer mellan kommunerna då det gäller standarden på socialhjälpen. Kommun- reformer och insatser av kommunförbundets länsavdelningar har inte hittills givit tillräckliga resultat. Variationer på socialhjälpsstandard som inte motsvaras av faktiska skillnader i levnadskostnader och inkomstnivå mellan olika orter är svåra att acceptera. Det gäller givetvis främst normer som väsentligt underskrider jämförbara kommuners.

Då staten har ett ansvar för att medborgarnas ekonomiska grundtrygg- het tillgodoses och denna för många främst utgörs av den kommunala socialhjälpen i framtiden socialbidraget framstår det som konsekvent att staten kan ge bindande föreskrifter.

Jag har därför i utredningen förordat att Kungl Maj:t skall få utfärda eller uppdra åt central myndighet att utfärda riktlinjer för socialbidragets bruttonormnivåer (exkl bostadskostnad) i form av lägsta medgivna procentsatser av basbeloppet för olika familjetyper (vuxna och barn).

Dessa riktlinjer skulle ange en enhetlig minimigaranti. Samtidigt vore kommunerna oförhindrade att fastställa högre procentsatser än de i riktlinjerna angivna. Detta skulle snabbt leda till att de lägsta bidragsnivåerna höjs.

Mot detta kan två invändningar riktas. För det första att det borde förutsätta en statlig finansiering helt eller delvis och för det andra att det skulle begränsa den kommunala sj älvstyrelsen.

Utredningen har mycket starkt understrukit att det är angeläget med en sådan reformpolitik i fortsättningen att behovet av socialbidrag skall kunna minskas. Det finns anledning tro att dessa kostnader även framdeles förblir marginella om man betraktar dem i jämförelse med de totala socialpolitiska kostnaderna. Inte heller i den kommunala budgeten torde de få någon dominerande ställning.

Givetvis kan principiella skäl anföras mot att staten i någon mån begränsar eller rättare sagt får möjlighet att begränsa —vissa kommu- ners handlingsfrihet. Någon nyhet skulle det dock inte vara. På socialut- redningens förslag antogs en lagstiftning som ger pensionärerna på ålder- domshem en ekonomisk grundtrygghet

Besvärsrätten innebär också en begränsning av den kommunala suveräniteten. Det är emellertid för socialhjälpstagarna en tidsödande omväg och för socialvården och de besvärsprövande myndigheterna en ofta betydande arbetsbelastning. Besvären kan givetvis endast leda fram till rättelse i det enskilda fallet. Att söka minska besvärsfrekvensen — förutom genom socialvårdskonsulenternas insatser också genom mera enhetliga normer framstår som eftersträvansvärt.

Spörsmålet om normer kan inte bara bedömas från den kommunala självstyrelsens synpunkt. Det är också en fråga om rätt för den enskilde. Vid avvägningen mellan dessa intressen har jag funnit det rimligt att staten bör ha möjlighet att fastställa lägsta medgivna procentsatser av basbeloppen. Kommunerna skall givetvis vara oförhindrade att fastställa högre procentsatser. Jag förutsätter slutligen att miniminormema utfärdas efter samråd med kommunförbundet.

b) av Ingegerd Troedsson om de övergripande målen (ansluter till kap 9):

Utredningen har övervägt olika mål för socialvården och därvid ”stannat för att utgå från några få generella målformuleringar som har en klart övergripande karaktär och som anknyter både till den allmänna samhällsdebatten och till den socialpolitiska debatten”. Dessa mål är demokrati, jämlikhet och solidaritet, trygghet.

Enligt min mening bör följande krav ställas på målen för socialvården. De bör vara entydiga, dvs ha i stort sett samma innebörd för alla. De bör vidare vara begripliga för både förtroendemän, socialarbetare, klienter och allmänhet. De bör vara så konkreta att det är lätt att inrikta åtgärderna mot dem. De bör om möjligt kunna vinna allmän uppslutning och inte uppfattas som politiska slagord.

De i utredningens målsättningar ingående begreppen är starkt värdeladdade. Allmän enighet råder om deras vikt 1 samhällsarbetet. Men som mål för samhällets socialvård uppfyller de med undantag av

begreppet trygghet — inte de av mig uppställda kraven. De är inte entydiga. De är inte konkreta. Olika människor kan i dem lägga in olika innebörd.

Eftersom de övergripande målen utgör utgångspunkten för den framtida socialvårdslagstiftningen och socialvården måste stor vikt fästas vid uppställandet av dem. Jag har därför av ovan angivna skäl sett mig nödsakad anmäla reservation mot utredningens sätt att formulera de övergripande målen.

I kapitel 31, Normgivning för socialvården, anges att ”den rättsliga regleringen bör lämna utrymme för en utformning av den primärkom- munala socialvården under beaktande av kommunens särskilda förutsätt- ningar och behov". Jag delar den uppfattningen. Utredningen anför vidare:

I lagen bör inledningsvis syftet med samhällets socialvård redovisas. Här bör utifrån de övergripande målen således slås fast att samhällets socialvård bör medverka till att skapa gynnsamma levnadsbetingelser för människorna i samhället, att motverka sociala missförhållanden samt att tillgodose den enskildes behov av stöd och hjälp, omvårdnad och vård.

Jag menar att de i ovanstående stycke angivna målen vore betydligt mer ägnade att uppfylla de krav som bör ställas. Med smärre ändringar borde målen kunna ha följande lydelse som jag således vill förorda. Samhällets socialvård bör medverka till att skapa trygghet och gynnsamma levnadsbetingelser för människorna, motverka sociala miss- förhållanden samt under största möjliga hänsynstagande till den enskildes integritet och egna fömtsättningar, tillgodose dennes behov av stöd och hjälp, vård och omvårdnad.

c) av Ingegerd Troedsson om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke (ansluter till kap 13):

Jag delar helt utredningens synpunkter att sådana samhällsförhållanden måste skapas att behovet av ingripanden utan den enskildes samtycke starkt minskar. Jag är också överens med utredningen om att detta för socialvårdens del innebär krav på långsiktigt förebyggande insatser, uppsökande verksamhet, utbud av sociala tjänster, metoder för problem- lösning samt differentierade behandlingsresurser med snabb åtkomlighet. Jag instämmer vidare i att den nuvarande socialvårdslagstiftningen så långt möjligt bör ersättas med en mål- eller syftesorienterad lagstiftning, som grundas på en helhetssyn i fråga om den enskilde och hans situation.

Föreligger behov av vård som den enskilde inte själv kan tillgodose bör socialvården enligt kapitel 12 och 13 ha ett ovillkorligt ansvar för att erforderliga åtgärder vidtas. Den rättsliga regleringen måste därvid enligt min mening klart fastlägga inte bara den enskildes rätt till vård i en sådan situation utan också samhällets skyldighet att ingripa. Att tvånget inom sociallagstiftningen bör begränsas får inte innebära att man i avvaktan på motivation för en åtgärd skapar allvarliga och svårlösta sociala problem som kunnat undvikas genom insatser på ett tidigare stadium. Detta gäller även dem som på grund av missbruk av beroendeframkallande medel är ur stånd att bedöma sitt vårdbehov.

Övervakning bör bibehållas

Försöken att begränsa ingripandena och åtgärderna utan den enskildes samtycke får inte heller innebära att socialvården avhänder sig instrument som är ägnade att motverka behovet av mer djupgående ingripanden. Jag kan därför inte biträda utredningens förslag om att avskaffa övervakning- en för barn och ungdom och för vuxna missbrukare.

Det av utredningen föreslagna kontaktmannaskapet, som helt skulle bygga på frivillighet, kan redan utifrån nuvarande erfarenheter antas komma att fylla en viktig funktion. Men ett institut motsvarande den nuvarande övervakningen — helst med annan benämning — måste också finnas kvar som en mellanform mellan helt frivilliga insatser och omhändertagande utan den enskildes samtycke. Redan dagens erfaren- heter visar att det inte räcker med kontaktman på barnavårdens område eller med ”fortlöpande förbindelse” på nykterhetsvårdens.

Övervakning är i jämförelse med tvångsomhändertagande en mild åtgärd. Enligt nuvarande barnavårdslag är den också en förebyggande åtgärd. Den har stor betydelse som säkerhetsventil, som kontroll av en situation som är så ömtålig att ett omhändertagande övervägts. Just genom en sådan kontroll kan kanske omhändertagandet undvikas. Övervakningen kan vara av värde för såväl barnet som dess föräldrar, för den unge eller för den vuxne missbrukaren men ger också kunskap om vad som bäst behövs, vilket inte alltid är ett omhändertagande.

Övervakning som formellt reglerad åtgärd krävs inte bara i de situationer då den ene eller båda föräldrarnas samtycke inte kan erhållas eller då den unge eller den vuxne missbrukaren motsätter sig kontaktman som stöd och hjälp. Det motstånd som inledningsvis kan föreligga har i många fall visat sig övergå till förtroendefull kontakt. I ytterligare andra fall, då frivillig kontakt avböjts, har övervakningen likväl ofta accepterats, då beslut därom fattats. Övervakningen är också nödvändig som en kontroll- eller skyddsåtgärd för att observera om förhållandena är sådana att tex ett litet barns behov inte tillgodoses eller en ung människa lever under så oacceptabla förhållanden att hans utveckling allvarligt hotas. Därför är övervakningen — och måste så förbli starkare formellt reglerad än kontaktmannaskapet och ansvarsfylld för båda parter.

Skulle möjligheterna att utse övervakare bortfalla är risken stor att alternativet i många fall i stället blir ett omhändertagande, även om detta i och för sig inte skulle behövas eller vara den bästa lösningen. Jag anser således att utöver kontaktmannaskapet möjligheter att under vissa noga angivna betingelser utse övervakare bör finnas kvar i den kommande sociallagstiftningen. Åtgärder för att förbättra övervakningens kvalitet bör givetvis fortsätta.

Föreskrift bör bibehållas

Även i modernt socialvårdsarbete måste råd, hjälp och stöd om det visar sig nödvändigt kunna kompletteras med krav. Föreskrift kan i dag meddelas den underårige, hans föräldrar eller vuxen alkoholmissbrukare. En sådan i särskilt reglerad ordning given föreskrift torde i vissa

situationer utgöra ett bättre stöd än det som kan ges vid vanliga socialpedagogiska samtal. Föreskrift kan också många gånger vara ett stöd för övervakaren i hans arbete till gagn för klienten. Det torde vara svårt att helt ersätta detta stöd med enbart upplysningar eller råd från en kontaktmans eller övervakares sida. Jag förordar således att föreskrift bibehålles som en i särskild ordning reglerad åtgärd.

Kriterierna för ingripande mot vuxen missbrukare

Socialutredningen anser att samhället i sin socialvårdande verksamhet bör ha möjlighet att under särskilt angivna förutsättningar kunna tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke även vad beträffar vuxna personer. Skäl härtill anses föreligga när den enskilde till följd av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat är i trängande behov av vård. Det skall vidare kunna antas att han till följd av missbruket är ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. I sådana fall bör beslut kunna fattas om ett tidsbegränsat omhändertagan- de — om utebliven vård kan antas medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till allvarliga sociala skadeverkningar för honom själv. Syftet med denna bestämning avses vidare vara att närmare belysa vilka överväganden som bör vara bestämmande för samhällets rätt att ingripa utan den vårdbehövandes samtycke — inte att söka fastlägga lagstiftningens slutliga utformning. En sådan närmare bestämning avses komma till stånd i ett kommande lagförslag.

Noggranna preciseringar ter sig också från rättssäkerhetssynpunkt nödvändiga. Utredningens överväganden i detta principbetänkande borde dock vara så klart utformade att remissorganen får en entydig uppfatt- ning om den tänkta räckvidden för socialvårdens rätt att ingripa. Så har enligt min mening inte helt blivit fallet. Sålunda kan begreppet ”miss- bruk" behöva bli klart definierat när skyddet för tredje man avvisas som skäl för ingripande. Alternativen borde också ha klart belysts i de fall någon reaktion från samhällets sida ter sig nödvändig men utredningen inte anser att den bör ske med stöd av en social vårdlagstiftning.

Utredningen anför således att ett omhändertagande mot den enskildes vilja för socialvårdens del måste begränsas till att gälla hänsynen enbart till honom själv, medan skyddet av annan — dit tex hustru och barn måste räknas är ett samhällsintresse som måste tillgodoses i andra former.

Detta måste tolkas så att många sk farliga alkoholmissbrukare inte (längre) mot sin vilja skulle kunna få erforderlig vård med stöd av en social vårdlagstiftning. Dessa, som kan vara både hotfulla och våldsamma på grund av sin alkoholintolerans, är nämligen sällan så svårt alkoholisera- de att utebliven vård kan antas medföra allvarlig fara för deras eget liv eller hälsa detta eftersom de vanligen snabbt blir föremål för reaktion från omgivningens sida. Inte heller kriteriet ”allvarliga sociala skadeverk- ningar för honom själv” skulle vara tillämpligt, eftersom det uppenbarli- gen inte avses inbegripa förhållandena kring honom även om dessa indirekt skulle bli socialt skadliga för honom.

Alternativen måste då vara antingen att socialvården i stället kan

nödgas omhänderta eventuella barn i familjen eller att missbrukaren i fråga blir ett fall för åklagare, domstol, kriminalvård. I detta och ytterligare andra fall såsom då missbrukaren är grovt störande för sin omgivning kan LSPV (lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall) under vissa förutsättningar vara tillämplig; för alkoholmiss- brukare dock endast under ett inledande medicinskt skede. I ett senare stadium som domineras av ett socialt behandlingsbehov, kan vård mot vederbörandes vilja inte ske enligt denna lag ens vid akut risk för återupptaget alkoholmissbruk. En utvidgning av LSPV:s tillämpnings- område till att också omfatta detta senare stadium framstår inte heller som en lösning av problemet. Som utredningen framhåller under 1333 framstår det som ”klart otillfredsställande att socialvården i skeden som domineras av sociala behandlingsbehov skulle vara beroende av bedömningar inom sjukvårdssektom”.

Jag kan inte heller finna någon av de båda andra utvägarna rimlig. Den av utredningen i andra sammanhang förordade helhetssynen borde tex kräva ett hänsynstagande också till missbrukarens familj. Prognosen torde också vara betydligt bättre för en missbrukare om familjen finns kvar efter det han beretts erforderlig vård — även om det sker mot hans vilja — än om familjen i stället överger honom.

Vidare går utvecklingen inom kriminalpolitiken mot en förflyttning av samhällets befattning med vårdbehövande från kriminalvården till socialvården. Skulle man i större utsträckning än fn överföra bedömning— en av dessa missbrukares integritetskränkningar mot andra till de allmänna domstolarna, skulle dessa missbrukare i vissa fall dömas till skyddstillsyn med vårdföreskrift eller om 31 kap brottsbalken är tillämplig överlämnas för vård enligt den sociala vårdlagstiftningen. I dag måste förutsättningar för övervakning eller tvångsintagning på nykterhetsvårdsanstalt vara för handen för att sådant överlämnande skall kunna ske. De farliga missbrukare för vilka indikationer för tvångsomhän— dertagande ej längre skulle vara för handen, skulle således inte kunna få sådan vård. Det ter sig också tveksamt med en sådan lagändring att domstol skulle kunna överlämna farliga missbrukare till en helt frivillig vård, som när som helst skulle kunna avbrytas. Domstolarna torde heller inte vara benägna att överlämna farliga missbrukare till skyddstillsyn. I åtskilliga fall torde det således bli fråga om fängelsestraff. Enligt min mening skulle vägen över domstol till kriminalvård innebära en bety- dande försämring i förhållande till nu för dessa missbrukare, som också skulle få det svårare att få det sociala vårdbehovet tillgodosett.

Samhällets strävan att komma till rätta med missbruk av beroende- framkallande medel måste rimligen öka ju mer skadeverkningarna av detta träffar omgivningen. Man kan alltså enligt min mening inte isolera problemet till endast missbrukaren själv. När en reaktion från samhällets sida krävs mot missbruket till skydd för den missbrukande själv och/eller hans omgivning — och det är mest humant och bäst ägnat att återföra vederbörande till ett (mer) normalt liv att förlägga denna inom socialvårdslagstiftningens ram så bör den också enligt min mening förläggas dit. Kriteriet ”allvarliga sociala skadeverkningar för honom själv” måste således ges en vidare innebörd än den utredningen förordar.

Ingripandenas varaktighet och beslutande organ

Enligt utredningen skall länsrätten vara beslutande organ när det gäller omhändertagande utan den enskildes samtycke. Länsrätten föreslås i varje särskilt fall också fastställa den tid, räknad från beslutsdagen, under vilken omhändertagandet får bestå. Sådan tid bör, med undantag för barn när särskilda skäl föreligger, inte överstiga tre månader. Utredningen förutsätter att omhändertagandet i flertalet fall blir mer kortvarigt. Jag är tveksam till såväl förslaget om länsrätten som beslutande organ i alla hithörande sammanhang som till den snäva tidsbegränsning av åtgärderna som utredningen förordar.

Ingripandenas varaktighet

Erfarenheterna visar att varaktigheten av ingripanden mot såväl barn, ungdomar som vuxna inte alltid kan bestämmas i förväg. För att uppnå de behandlingsmål som utredningen uppsatt som ett av huvudskälen för ingripande måste stor flexibilitet tillämpas beträffande åtgärdernas varaktighet. Erfarenheterna från tex tillämpningen av omhändertagande enligt 30 & BvL visar att utredningsmånaden ofta måste fortsätta med någon form av placering även om den måste ske utan vederbörandes samtycke därför att varken de bakomvarande sociala svårigheterna eller den framtida behandlingsinriktningen hunnit klarläggas.

Utredningen anför vidare att fortsatt omhändertagande — när sådant visar sig erforderligt efter den beslutade omhändertagandetidens utgång — inte får ske utan ny prövning av länsrätten efter ny utredning och ansökan av nämnden. Även frånsett det administrativt otympliga förefaller mig tillvägagångssättet mer dikterat av en förvisso vällovlig strävan att till varje pris nedbringa omhändertagandetiden än av omsorg om den vårdbehövandes person. Utredningens ställningstagande förvånar mig desto mer som man under 1333 anför följande:

Ett starkt beroende av olika medel kan inte sällan göra sig gällande under en avsevärd tid efter det eventuell medicinsk avgiftning genomförts. Erfarenheter av praktiskt behandlingsarbete bland miss- brukare visar att benägenheten att återuppta konsumtionen av beroende- framkallande medel är särskilt stor efter en period av intensiv problembearbetning (2—3 månader har nämnts som exempel.) Detta anses bl a ha sin grund i klientens svårigheter att sedan en del av de bakomliggande problemen blivit medvetna överge sin missbrukarroll och sitt flyktbeteende för att i stället söka lösa de svårigheter och konflikter som föreligger. I detta skede finns således akut risk för att klienten återupptar sitt missbruk.

Jag anser således att omhändertagandetiderna i de här diskuterade fallen givetvis bör vara så korta som möjligt, men inte ges så snäv tidsbegränsning som utredningen förordar. Inte bara för barn utan också för ungdomar och vuxna missbrukare torde i en del fall längre tid än högst tre månader kunna komma att behövas. Förlängning bör också kunna ske utan avbrott i vården, när särskilda omständigheter så påkallar. Möjligheterna till ett sådant förfarande synes mig både mer humant och mer smidigt än att i förekommande fall behöva påkalla en helt ny

Enligt utredningens mening skulle inom den beslutade vårdperioden barnet, den unge eller den vuxne missbrukaren kunna återvända till sin hemmiljö utan att vården därför omedelbart förklarades avslutad. Detta skulle således kunna fungera som en motsvarighet till nuvarande villkorliga upphörande av samhällsvården enligt 43 & BvL eller ”försöks- permission” enligt 49 & NvL. Även för att i förekommande fall bereda möjlighet till sådan vård i det egna hemmet efter exempelvis en institutionsvistelse synes det angeläget med mindre snäva tidsramar än dem utredningen förordar.

Beslutande organ

Jag delar helt utredningens mening att beslutsförfarandet vid här diskuterade ingripanden måste omgärdas med tillräckliga rättssäkerhets- garantier. Beslutet måste således grundas på ett för klienten redovisat underlag, klienten måste ha rätt att framträda inför det beslutande organet och därvid ha rätt till biträde. Vidare måste beslutet motiveras samt kunna överklagas.

Proceduren får dock inte vara omständligare än vad som absolut betingas av rättssäkerhetskraven. Av de av utredningen i andra sammanhang framförda kraven på närhet och kontinuitet borde vidare följa att så långt möjligt samma personer handlägger ärendet i alla faser. Inte minst när det gäller barn och ungdom är det värdefullt om besluten kan ske så ”odramatiskt” som möjligt och med minsta möjliga antal inblandade.

Barnavårdsnämnden äger i dag besluta om omhändertagande för utredning — 30% BvL — och om omhändertagande för samhällsvård — 29 & BvL. Om barnets eller den unges föräldrar och han själv om han fyllt femton år — inte skriftligen samtycker till beslutet skall detta utan dröjsmål underställas länsrätten. Alla de rättssäkerhetskrav som ovan angivits är därvid tillgodosedda. Enligt min mening borde utredningen, som i varje fall ett av två tänkbara alternativ, ha fört fram tanken på ett bibehållande av den nuvarande smidiga beslutsordningen för barn och ungdom. Remissinstanserna hade då kunnat väga de båda alternativen mot varandra i sina yttranden över betänkandet.

Ytterligare ett alternativ skulle enligt min mening ha varit värdefullt att förelägga remissinstanserna. Enligt detta alternativ skulle den sociala nämnden tilläggas kompetensen att besluta om omhändertagande av kort varaktighet — 3 a 4 veckor för såväl barn, ungdom som vuxna. Åtgärden skulle då betingas av nödvändigheten att utreda förekomsten och arten av ett vårdbehov eller att avbryta en för den enskilde destruktiv situation eller att söka motivera vederbörande för fortsatt vård i frivilliga former. I många av dessa fall torde ett fortsatt omhändertagande mot vederböran- des vilja därefter inte komma att behövas. Länsrätten skulle då till prövning få ett betydligt mindre antal ärenden, vilket handläggnings- mässigt skulle vara en fördel. Dessa kortvariga omhändertaganden skulle givetvis vara överklagbara. *

Val av övre åldersgräns för gruppen ungdomar

Barnavårdslagens 20—årsgräns som avser den unges eget beteende enligt 25 & b) gäller trots beslutet om en till 18 år sänkt myndighetsålder t v i avvaktan på socialutredningens överväganden. l 13.3.2, Ungdomars behov, föreslår socialutredningen att den unge skall kunna tas om hand kortvarigt för att förhindra att han utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling. Tillämpningsområdet för en sådan åtgärd skulle dock begränsas till att avse ungdomar under 18 är, detta som en följd på den beslutade sänkningen av myndighetsåldern. Utredningen antyder dock att det vid en samlad bedömning av såväl socialvårds- som kriminalpolitiska överväganden inte kan uteslutas att vägande skäl kan framkomma för att åldersgränsen för omhändertagande för visst fall bör sättas högre än nämnda 18-årsgräns.

Det synes mig dock redan nu uppenbart att även många ungdomar i övre tonåren inte alltid kan överblicka de sociala eller personliga konsekvenserna av sitt handlande eller inse de risker för eget liv eller hälsa eller utvecklingsmöjligheter som kan följa av deras beteende eller livsföring. Kriminalitet i kombination med omognad är vidare inte sällan förekommande. En begränsning av tillämpningsområdet till 18 år skulle därför innebära ökade svårigheter för många av de ungdomar som av olika skäl kommit eller riskerar att komma på sned i tillvaron. Det kan enligt min mening inte vara rimligt att ingripanden som för såväl den enskilde som samhället kan bedömas vara ytterst angelägna inte skall få tillämpas efter denna åldersgräns. Detta skulle också innebära att vissa av de ungdomar som i dag skulle kunna kommai fråga för åtalsunderlåtelse eller för domstols beslut om överlämnande för vård inom socialvårdens ram i stället riskerar att lagföras och hänvisas till kriminalvården.

Det bör också påpekas att samhällsvård av ungdomar som i dag omhändertas enligt 29 & BvL på grund av eget beteende i vissa fall kan bestå ända fram till 23 års ålder. Ett genomförande av utredningens förslag om en begränsning av åldersområdet till 18 år skulle således de facto innebära att ett betydande antal ungdomar föll utanför sociallag- Stiftningens område.

Det bör vidare framhållas att utredningen ansett att någon bestämd åldersgräns inte kan dras mellan ”barn” och ”ungdomar”, utan att gränsen får dras efter om vederbörande rent faktiskt står under förälders vård och tillsyn eller inte. Av liknande skäl borde inte heller den övre åldersgränsen för ”ungdomar” fixeras till 18 år utan kunna variera uppåt något så att hänsyn till den unges mognad kan tagas.

ZO-årsgränsen bör därför enligt min mening bibehållas när det gäller socialvårdens möjlighet att ingripa för att förhindra att ungdomar utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling.

Rättssäkerheten vid frivilliga placeringar Rättssäkerhetsfrågorna gör sig särskilt starkt gällande vid ingripanden mot barn och ungdom. Dessa kan i motsats till vuxna av naturliga skäl inte överblicka sin situation och det rättsskydd föräldrarna i detta

hänseende kan ge är många gånger bräckligt. Den nu gällande barnavårdslagen tar hänsyn till detta och har reglerat formerna för alla typer av omhändertaganden, alltså även frivilliga sådana (31 & BvL). Dessa frivilliga ingripanden sker huvudsakligen som en förmån i vissa situationer. De har även försetts med klagomöjlighet vid länsrätt. Vidare har enligt praxis fosterhemsplacering med stöd av föreskrift enligt 26 och 27 åå BvL inte godtagits annat än som ett kortvarigt provisorium. Beslut om samhällsvård får vidare inte ske enligt 31 & BvL i de fall kriterier för omhändertagande även mot föräldrarnas eller den unges vilja föreligger. Domstolskontroll _ i länsrätt — vid dessa ingripanden utlöses vidare redan vid underlåten samtyckesförklaring. Lagtekniskt är det således väl sörjt för rättstryggheten.

I den framtida socialvården skall enligt utredningens mening endast ingripanden mot den enskildes vilja regleras i lag. Omhändertagande för samhällsvård på föräldrarnas och ev den unges begäran motsvarande nuvarande Blå BvL skulle således inte finnas kvar som en särskilt reglerad åtgärd. Ej heller vård som sker med vederbörandes samtycke, men där kriterier för ingripanden mot den enskildes vilja föreligger, skulle formellt regleras. Gränsen mellan tvång och frivillighet kan därför komma att delvis suddas ut i den framtida socialvården. Med vetskap om att möjligheterna för tvång föreligger kan kanske den enskilde böja sig för myndigheternas önskan om vård på tex institution under formellt frivilliga former.

Frivillighet är givetvis alltid eftersträvansvärd men den får inte innebära att den enskilde mister sitt rättsskydd. Sådant skiljande från den egna miljön som formellt är frivilligt men där den enskilde inte har rättsläget och eventuella alternativ helt klara för sig måste därför på alla sätt undvikas. Detta gäller som jag tidigare framhållit framför allt barn och ungdomar. För dessa bör således enligt min mening rättssäkerheten garanteras genom att alla insatser, som innebär att barn eller ungdom skils från sin normala miljö, författningsmässigt regleras.

Upprättande av särskilt avtal, där villkoren klart framgår tex vilka befogenheter föräldrarna är beredda att lämna över bör därvid krävas liksom utförlig upplysning om rättsläget. Före underskrivandet måste rimlig betänketid krävas.

För de vuxna anser jag att samma betänkligheter inte behöver hysas beträffande frivilligt vårdomhändertagande. De har i de flesta fall goda möjligheter att förstå innebörden av föreslagna åtgärder och kan resa erforderligt motstånd mot olika former av icke önskade vårdförslag. För att klargöra gränsen mellan socialvårdens serviceinsatser och dess myndighetsutövning bör dock även för denna kategori krävas skriftligt samtycke till föreslagen frivillig vård. Därvidlag kan 58%”; i nuvarande nykterhetsvårdslag tjäna som förebild.

Utredningen avser att återkomma till dessa frågor. Jag har ej vunnit gehör för att de skulle belysas redan i principbetänkandet men har på detta sätt velat uppmärksamma remissinstanserna på problematiken.

a) av Ingegerd Troedsson om behovsprövad ekonomisk hjälp (ansluter till avsnitt 10.4):

Socialutredningen har i sina ställningstaganden till den obligatoriska socialhjälpen socialbidraget — förordat vissa utvidgningar av kriterierna för denna. Således föreslås även arbetsföra personer, som har i förhållande till försörjningsbördan otillräckliga inkomster, samt arbetslösa personer med ingen eller otillräcklig arbetslöshetsersättning i princip ha rätt till socialbidrag till försörjningen om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Socialbidraget föreslås vidare utformas som basbe- loppsanknutna bruttonormer och vara så väl tilltaget att det möjliggör en skälig levnadsstandard vad avser kost, bostad, kläder, hemutrustning, fritid m m.

Utredningen förordar att staten — även fortsättningsvis — skall svara för människors grundtrygghet bla genom fortsatt utbyggnad av det generella socialpolitiska försäkrings- och bidragssystemet. Enligt utred- ningen skulle därmed behovet av behovsprövad ekonomisk hjälp minska.

Jag delar i huvudsak utredningens uppfattning på dessa punkter. Familjer och ensamstående som efter skatt och hyra inte når upp till normerna bör efter prövning ha rätt till kompletterande socialbidrag. Konsekvensen blir dock med nuvarande skattepolitik och höga hyreslägen att ett mycket stort antal av landets flerbarnsfamiljer skulle bli berättigade till socialbidrag. Att, som utredningen gör, hänvisa till bl a barnstugeutredningens och familjepolitiska kommitténs förslag är inte tillräckligt eftersom ingen av dessa utredningar föreslår åtgärder som i någon större utsträckning skulle lösa dessa familjers problem.

En huvudfråga är här skattepolitiken. Vi vet — bl a av utredningar verkställda inom familjepolitiska kommittén — att det ofta inte är låg inkomst som skapar behov av inkomstprövade bidrag utan fastmer det förhållandet att skatten lämnar för litet utrymme även för ytterst angelägen och nödvändig konsumtion.

Socialutredningen deklarerar uttryckligen att det i princip är felaktigt att Socialvården skall träda in och komplettera låga löner. Men det är enligt min mening lika felaktigt att socialvården i så stor utsträckning som nu sker _ skall behöva kompensera i förhållande till skatteförmågan alltför höga skatter. Skatten för låginkomsttagare och inte minst för flerbarnsfamiljer skapar sociala problem, som inte kan accepteras. För hushåll som av denna anledning blir kontinuerligt beroende av kompletterande socialbidrag blir följden vidare lätt att det inte lönar sig att på egen hand söka förbättra sin inkomst, eftersom socialbidraget då minskar med lika mycket som nettoinkomsten ökar. Jag anser därför att utredningen hade bort peka på behovet av ett skattesystem som i större utsträckning än nu tar hänsyn till skatteförmågan för att därmed minska behovet av socialbidrag även i dessa familjetyper.

b) av Daniel Wiklund och Ingegerd Troedsson om statsbidrag till nykterhetsvården (ansluter till avsnitt 29.5):

Den nuvarande nykterhetsvården — både den som bedrivs av nykterhets- nämnderna såsom öppen vård och den som pågår vid institutionerna uppbär betydande statsbidrag i direkt syfte att stimulera verksamhetens successiva utbyggnad och om möjligt höja dess allmänna standard bl a genom sjukvårdande inslag (t ex alkoholpolikliniker i öppenvården och sjukavdelningar inom institutionerna). Detsamma gäller vissa avsnitt inom narkomanvården. Man kan knappast bortse från det speciella skäl till förekomsten och storleken av nykterhetsvårdens statsbidrag, som de mycket betydande skatteinkomsterna på alkoholhanteringen utgör.

Frågan om ett enhetligt statsbidrag till kommunal verksamhet är fn under prövning i kommunalekonomiska utredningen. Ett sådant stats- bidrag skulle inte få de speciella stimulanseffekter, som ovan berörda specialdestinerade statsbidrag uppenbarligen ger.

Vi vill för vår del uttala oro över att den nykterhetsvårdande verksamheten kan komma att bli lidande, om den speciella statsbidrags- stimulansen bortfaller i en framtid genom en sammanläggning av olika, nu utgående statsbidrag till ett mera allmänt statligt driftbidrag till kommunerna. Vi vill understryka vikten av att den sittande utredningen ingående överväger hur man genom ett sådant statsbidrag skall kunna nå den stimulanseffekt, som de nuvarande statsbidragen till nykterhets- vården (och narkomanvården) uppenbarligen medför. Utredningen själv räknar dock med att en viss specialisering av vårdutbudet även i framtiden kommer att behövas, särskilt i de större kommunerna och för vissa områden inom resp kommuner och/eller under vissa perioder. Socialutredningens förslag innebär att det i framtiden skall finnas möjlighet till ”utvecklingsbidrag och bidrag till försöksverksamhet m m” vid sidan av det allmänna driftbidraget. Vi anser denna differentiering ytterst angelägen och räknar med möjligheten att med dessa typer av statsbidrag — särskilt under den säkerligen ganska långa övergångstiden från nuvarande socialvård till en vårdverksamhet av den typ socialutred- ningen föreslagit vidmakthålla och utveckla försöksverksamhet med bl a inriktning på missbrukare av beroendeframkallande medel, som är föremål för åtgärder genom den sammanhållna socialvården.

c) av Daniel Wiklund och Ingegerd Troedsson om frivilliga insatser inom socialvården (ansluter till avsnitt 23.9):

Vi vill starkt understryka vad utredningen anfört rörande värdet av frivilligorganisationernas sociala insatser och om samarbetet mellan samhällets socialvård och dessa organisationer.

Utredningen gör i slutet av sitt uttalande rörande frivilligorganisatio- nerna dock ett förbehåll, som vi inte kan förbigå utan kommentar. Utredningen anser sålunda att frivilliga organisationer i allmänhet inte bör driva ”institutioner som normalt ankommer på samhället att ombesörja”. Det anföres vidare att ”särskilda skäl bör föreligga för avsteg härifrån”. Som exempel på sådana skäl nämns verksamhet, som

kompletterar samhällets insatser, samt försöksverksamhet.

Vi anser att bland särskilda skäl för godkännande av och statligt kommunalt stöd åt frivilliga organisationers institutioner även bör upptagas sådana institutioners långa och kanske speciella erfarenheter, vårdkvalitet, lämpliga utformning, personalsammansättning, belägenhet etc, givetvis i den mån sådana kvaliteter föreligger och bedöms värdefulla från samhällets synpunkt. Samhället bör alltså även ifråga om dessa enskilda institutioner göra generösa bedömningar utan att därför avstå från rimliga kvalitetsanspråk, insyn i verksamheten etc.

Även frivilligorganisationernas insatser eller medverkan i öppen vård bör bedömas som värdefulla bidrag i vårdverksamheten och därför ges ekonomiskt stöd av det allmänna enligt grunder, som är ägnade att direkt stimulera dessa organisationer till sådana insatser.

(1) av Daniel Wiklund om information rörande alkohol och narkotika (ansluter till avsnitt 11.3):

Alkoholpolitiska utredningen (APU) har enligt uppgift ägnat ingående uppmärksamhet åt den statliga informationen till olika målgrupper rörande raden av problem, som sammanhänger med missbruk av beroendeframkallande medel. Detta gäller såväl organisationen som arten och inriktningen av samt anslag till denna information.

Jag vill som min mening uttala, att socialutredningen med kännedom om den speciella granskningen av denna information genom APU och det förhållandet, att på detta underlag grundade effektivise- ringsförslag kommer att framläggas i APU:s blivande slutbetänkande — bort nöja sig med att anföra synpunkter på formerna för denna information, behovet av allmän och väsentlig förstärkning av informa- tionen samt hur olika målgrupper skall nås med denna verksamhet. APU torde nämligen på grund av sitt djupträngande arbete med denna fråga ha särskilt goda förutsättningar att göra riktiga bedömningar av hur infOrmationen lämpligen skall organiseras och bedrivas. Om informa- tionens stora vikt och betydelse samt om angelägenheten av samordning mellan olika berörda myndigheter och organisationer för informations- verksamhetens effektiva bedrivande kan knappast råda mer än en mening.

e) av Daniel Wiklund om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke (ansluter till kap 13):

Övervakare kontaktman

Socialutredningen konstaterar att övervakare enligt barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen inte tillagts några särskilda befogenheter för det fall att den övervakade (eller, då fråga är om barn, vårdnadshavaren) motsätter sig hembesök eller på annat sätt vägrar att medverka vid övervakningen. Övervakarens enda möjlighet i en sådan situation är att meddela vederbörande nämnd upplysningar om den föreliggande situatio- nen och därmed aktualisera frågan om behov av mera ingripande åtgärd än övervakning. Utredningen föreslår därför att övervakningsinstitutet

ersätts av en ordning med efter den vårdbehövandes (vårdnadshavarens i vissa fall) samtycke förordnad kontaktman. Kontaktman skall kunna förordnas som ett led i öppen vård av barn, ungdom och missbrukare av beroendeframkallande medel. Kontaktman förutsättes stå i kontinuerlig förbindelse med både klienten och socialvårdsorganet, som meddelat förordnande för kontaktmannen. Därigenom blir detta organ fortlöpande informerat om hur förhållandena för klienten utvecklas med möjlighet för organet att vidta ytterligare åtgärder, om detta påkallas.

Den avgörande skillnaden mellan förslaget och nuvarande övervak- ningsinstitut gäller frivilligheten. Att bedriva övervakning såsom en personligt präglad stöd- och hjälpform förutsätter ömsesidigt förtroende mellan klient och kontaktman. Sådant förtroende kan inte skapas utan att kontakten i denna form mellan klient och vårdorgan vilar på frivillig grund och samarbetsvilja. Tillspetsat kan man göra gällande att övervakning är tämligen meningslös utan att nu antydda förutsättningar föreligger. Vad nu anförts gör det enligt min mening också något oegentligt att beteckna övervakning i nykterhetsvårdslagen som ett tvångsmedel.

Jag vill understryka vikten av att socialvårdsorganet i all möjlig utsträckning utnyttjar det föreslagna kontaktmannainstitutet och med— verkar till dess användning och allt effektivare funktion genom vidareutbildning av de frivilliga kontaktmännen och genom en rimlig arvodessättning stimulerar dessa medarbetare till allt bättre vård— och stödinsatser.

Från behandlingspsykologisk synpunkt är ett utbyte av termen ”övervakare” mot ”kontaktman” en angelägen åtgärd.

Förutsättningarna för behandlingsåtgärd utan den vårdbehövandes samtycke

I likhet med övriga ledamöter av socialutredningen anser jag det vara högst eftersträvansvärt att behovet av tvång inom socialvården ytterligare minskas. Stor satsning på uppsökande verksamhet och på effektivisering av öppenvården i dess olika former är därvidlag av största vikt. Alla typer av vård påfrivillig grund bör främjas. Förslag i detta syfte redovisas också i detta betänkande.

Jag delar samtidigt utredningens uppfattning att tvång för att få till stånd vård i vissa krissituationer inte fn helt kan avvaras. Även vad gäller vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel — bland dem de av allt att döma allt flera sk blandmissbrukarna måste det centrala motivet för laglig möjlighet till omhändertagande utan vederbörandes samtycke dock vara det personliga vårdbehovet. Det gäller alltså inte att det ena eller andra symtomet på missbruk föreligger utan att ett uppenbart vårdbehov, som för missbrukarens egen skull måste tillgodo- ses, kan konstateras samtidigt som den vårdbehövande är oförmögen att bedöma detta behov. Jag ansluter mig sålunda till utredningens uppfattning även på denna punkt.

Å andra sidan torde man varken inom sjukvården eller socialvården kunna helt bortse från olika symtom vid bedömningen av vårdbehovet

och hur detta bäst skall kunna tillgodoses. En ung människas beteende kan i vissa fall präglas av en benägenhet att inte ta ens mera grundläggande hänsyn till anhöriga eller andra personer i omgivningen. En sådan tendens för lätt in honom eller henne i en så allmänt destruktiv livsföring, att allvarlig fara för den unges ”normala” utveckling uppkommer. Samhällets vårdorgan bör då enligt utredningens mening, därest förutsättningar för frivillig vård saknas, ha laglig möjlighet att i förebyggande syfte företa ett omhändertagande, som dock i princip bör vara av kort varaktighet.

I fråga om vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel är tex aggressivt reaktionssätt i form av för andra allvarligt riskfyllda eller grovt störande eller på annat sätt socialt skadliga beteenden under eller i samband med påverkan av sådana medel också av betydelse för bedömningen av vårdbehovet (bl a i de fall, då sådan allvarlig funktionssvikt, som här avses, framträder i form av tendenser till kriminalitet).

Vårdbehovet i åsyftade fall konstitueras tydligen inte bara av direkta fysiska och/eller psykiska ”skador” hos den vårdbehövande själv utan även av indirekta skadeeffekter av ovan antydda typ, vilka kan medföra förödande konsekvenser eller uppenbar fara för hans eller hennes ställning som ansvarig och socialt väl fungerande medborgare i samhället och i kanske de flesta fall även såsom medlem av någon primärgrupp. Dessa effekter är uppenbart socialt skadliga även för missbrukaren själv. De sociala skadeverkningarna mot andra kan i vissa fall to m leda till social ”utslagning” av honom själv.

Utredningen borde enligt min mening i detta betänkande i klarhetens intresse ha utvecklat och tagit ställning till detta principiella resonemang med så stor tydlighet som är möjligt. Här upptagna tolkningsfråga har diskuterats inom utredningen men flertalet ledamöter har motsatt sig att utredningen på detta stadium ingår på denna fråga i annan mån än som skett i kapitel 13, där det under 13.3.3 heter, att ”skyddet av annan är ett samhällsintresse, som måste tillgodoses i andra former”. Vilka dessa ”andra former” är utvecklas inte närmare i sammanhanget.

Enligt min mening kan svåra sociala skadeverkningar gentemot omgivningen i följd av missbruk av beroendeframkallande medel knappast förekomma utan sådana skadeverkningar även för missbrukaren själv. Man kan åter exemplifiera detta förhållande med de alkohol- eller narkotika-beroende, som kriminalvården arbetar med. Återfall i missbruk leder dessa lätt till återfall i brott, något som riktar sig mot andra men uppenbarligen samtidigt är till allvarlig social skada för missbrukaren själv. Jfr utredningens syn på förutsättningarna för kortvarigt omhänder- tagande av unga, som visar kriminella tendenser, dvs socialt skadar andra. Skall polisen, domstolarna och kriminalvården vara de organ, som i första hand skall ta befattning med tex vuxna alkoholiserade våldsverkare, svåra fridstörare etc som behöver vård men inte är samarbetsvilliga, bör detta klart utsägas. F n tillämpas vanligen nykterhetsvårdslagen i dessa fall, medan lagen om sluten psykiatrisk vård i vissa fall mera sällan kan användas. Utan den påkallade klarheten torde remissorganen inte få direkt anledning att ingå på frågan om behovet och lämpligheten av en

lagstiftning till direkt eller indirekt skydd av även annan än missbrukaren själv.

Det material, som genom blivande remissyttranden över detta principbetänkande kan framkomma, bör kunna ge mera direkt vägledning till besvarande av här upptagna spörsmål, som före slutligt ställnings- tagande behöver ytterligare belysas och bearbetas utöver vad utredningen .ort och vad här varit möjligt. Även i övrigt finns enligt min mening anledning att beträffande förutsättningarna för vård utan samtycke av den vårdbehövande göra förtydliganden, t ex vad uttrycket ”missbruk av beroendeframkallande medel” närmare innebär. Vid en senare lagskriv- ning blir det från rättssäkerhetssynpunkt i varje fall nödvändigt med preciseringar på denna och ett flertal andra svårbedömda punkter.

Då ett fastläggande av lagstiftningens slutliga utformning i denna del uttryckligen icke avsetts med detta utredningens principbetänkande, har jag ansett mig kunna nu begränsa mig till att avge detta särskilda yttrande rörande ovan berörda frågor.

Ännu en fråga, som enligt min mening torde behöva bli föremål för ytterligare överväganden, är den maximitid för omhändertagande av vuxna, som utredningen angivit till tre månader. Utredningen förutsätter uttryckligen att fall torde kunna inträffa, då denna tid visar sig för kort (se 13.5.4). Även om jag delar uppfattningen att ingen frihetsberövande åtgärd får vidtagas utan starka vårdskäl och stränga rättssäkerhets- garantier, synes beslut om fortsatt omhändertagande utöver tre månader inte. erfordra en i former och innehåll helt ny process inför länsrätten. Självfallet skall det dock förutsättas att mycket vägande och väl belagda skäl kan anföras för att efter noggrann prövning förlängning på viss tid, som måste vara kort, skall kunna ifrågakomma.

Åldersgränsen 18 år

Jag är angelägen understryka vad utredningen anfört under 13.3.2 rörande möjligheten att vid senare socialvårds- och kriminalvårds- politiska överväganden i annat sammanhang vägande skäl kan framkomma, som visar att åldersgränsen uppåt för omhändertagande av ungdomar lämpligen bör sättas högre än 18 år. Att jag här anser mig böra rikta denna speciella uppmärksamhet på detta utredningens uttalande sammanhänger bla med pågående utredning om eventuellt vidgade förutsättningar för åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare. I detta sammanhang vill jag åter fästa uppmärksamheten på att en av förutsättningarna för att unga under 18 år i undantagsfall skall kunna omhändertagas är beteende till social skada för annan (t ex kriminalitet). Den unge anses nämligen med rätta skada sig själv i vad avser hans ”normala” utveckling. För vuxna däremot skall kriminellt beteende i och för sig inte kunna åberopas för ett omhändertagande. Sådant kan bli aktuellt först om den vuxne missbrukar beroendeframkallande medel och detta leder till svår social skada för honom själv, något som i allmänhet torde vara fallet som konsekvens av i varje fall allvarligare lagöverträdelse.

Socialutredningen har uttalat sig för att vissa vårdbehövande genom beslut av det kommunala socialvårdsorganets ordförande eller annan ledamot, som därtill förordnats, skall kunna omhändertas utan veder- börandes medgivande under högst fyra dagar (interimistiskt omhänder- tagande). Av rättssäkerhetsskäl finner jag det tveksamt att befogenheten att besluta om sådant tillfälligt omhändertagande lägges på någon av de båda nämnda vårdfunktionärerna. Även vårdpsykologiska skäl — särskilt ifråga om vuxna talar däremot. Min tvekan kvarstår även efter beaktande av att antalet fall det kan bli fråga om enligt utredningens bedömning inte kan bli särskilt stort.

Utomlands finns exempel på jourtjänst vid domstolar. Jag kan tänka mig att meddelande av beslut i mål om även interimistiskt omhänder- tagande av ovan åsyftat slag skulle kunna vara en uppgift för vederbörande länsrätt. Förutsättningen måste då givetvis vara att jourtjänstgöring för vissa social-juridiskt utbildade befattningshavare anordnas av rätten och att den jourhavande får behörighet att meddela beslut i dessa fall på länsrättens vägnar efter föredragning under hand av den befattningshavare hos socialvården, som handlägger ärendet. Med denna beslutsordning blir två instanser inkopplade — en initiativtagande och en beslutande, vilket torde främja rättssäkerheten.

Jag inser att den här endast skisserade ordningen kan skapa praktiska svårigheter. Jag anser dock — mot bakgrunden av att jourtjänstgöring inte är något direkt ovanligt på en del andra områden i vårt land och att praktiska problem i samband med jourhavande domstolar synes ha kunnat lösas på andra håll i världen att denna ordning bör närmare utredas i samband med det lagstiftningsarbete, som förutsättes följa jämsides med eller efter detta principbetänkandes remissbehandling.

i) av experterna Bengt Hedle'n och Paul Lindblom om frihetsberövande inom socialvården (ansluter till kap 13):

Socialutredningen har inte funnit skäl utmönstra tvångsåtgärderna inom socialvården. Den uttalade ambitionen är dock att tvångsåtgärderna skall begränsas. Samhällets rätt att ingripa utan den enskildes samtycke motiveras främst av att det anses vara i den enskildes intresse att samhället har möjligheter att tvångsvis, med stöd av social lagstiftning, bereda trygghet och skydd i särskilda situationer.

Socialutredningen anger följande förutsättningar för att motivera dessa åtgärder:

— Samhället bör äga omhänderta barn utan förälders samtycke om det vid vårdnadens utövande förekommer sådant förhållande, som innefattar risker för barnets liv eller hälsa eller eljest äventyrar barnets fortsatta utveckling. — Samhället bör äga omhänderta ungdom vars beteende eller livsföring innebär risker för eget liv eller egen hälsa eller utvecklingsmöjligheter. — Samhället bör äga omhänderta vuxen som till följd av missbruk av beroendeframkallande medel är ur stånd att själv bedöma sitt

vårdbehov och därvid kan utsätta eget liv eller egen hälsa för allvarlig fara eller när beroendet eljest leder till förödande sociala skadeverk- ningar för honom själv.

Det är socialutredningens avsikt att söka ersätta den nuvarande, symtomorienterade lagstiftningen med en mål- eller syftesorienterad lagstiftning, som grundas på en helhetssyn i fråga om den enskilde och hans situation.

Efter decennier av omfattande och repressiv social kontroll gentemot människor med sociala problem, oftast grundade på undermåliga sociala och ekonomiska förutsättningar, framstår det för oss som orimligt att i en ny sociallag bibehålla och i vissa fall t o m vidga bestämmelserna om administrativa frihetsberövanden. Det viktigaste argumentet för vårt ställningstagande mot tvångsåtgärder inom socialvården är medveten- heten om de negativa effekter som hittills blivit resultatet av att kombinera tvång och frivillighet i samma lag. Denna kombination utgör främsta skälet till det bristande förtroende för socialvården, som kommer till uttryck både från stora delar av allmänheten och från dem som är beroende av socialvårdens tjänster. Dessutom har utredningen formulerat så allmänna principer och kommentarer kring tvångsåtgärderna att utrymmet för godtycke och rättsosäkerhet skulle öka. Den allvarligaste invändningen är dock att det repressiva synsättet kvarstår inom den sociala lagstiftningen.

Vi hävdar att det råder oförenlighet mellan socialvård/service och tvångsomhändertagande. Detta måste komma till formellt och praktiskt uttryck i en ny sociallagstiftning. Behov av att i vissa fall omhänderta personer i akuta situationer kan enligt vår uppfattning tillgodoses utanför socialvårdens kompetensområde. En renodling av socialvårdens service-, hjälp- och vårdfunktioner skulle skapa förutsättningar för större förtroende för socialvården och därmed för tidigkontakt och förebyggan- de insatser. Förutsättningama att uppnå bestående positiva resultat genom sociala insatser kan på så sätt förstärkas.

Mot bakgrund av vårt principiella ställningstagande förordar vi, att socialutredningens förslag i denna del omprövas enligt följande riktlinjer.

Missbruk av alkohol kan nu leda till ingripande enligt nykterhetsvårds- lagen (NvL), barnavårdslagen (BvL) och lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV). Missbruk av narkotika däremot kan leda till ingripande endast med stöd av BvL och LSPV.

Socialutredningens förslag om frihetsberövanden beträffande vuxen definieras så att de skall kunna komma till stånd med stöd av social lagstiftning när den enskildes liv eller hälsa utsättes för allvarlig fara genom missbruk av beroendeframkallande medel eller när detta eljest leder till sociala skadeverkningar för honom. I förhållande till nu gällande bestämmelser sker därmed en väsentlig utvidgning av grunderna för tvångsingripanden att gälla också andra beroendeframkallande medel än alkohol. Härigenom finns också en allvarlig risk för att de frivilliga . behandlingsmodeller som har utvecklats inom narkomanvården i anslut- ning till den kommunala socialvården äventyras. Frånvaron av möjlig-

heter till tvångsåtgärder inom socialvården när det gäller vuxna med narkotikaproblem har varit en grundläggande förutsättning för denna metodutveckling.

Utredningen har inte företagit någon undersökning rörande vård och behandling av narkotikamissbrukare och inte heller tagit hänsyn till möjligheterna att i större utsträckning knyta vården och behandlingen av alkoholmissbrukare till sjukvården trots att utredningen redan enligt direktiven (1967) skulle anpassa nykterhetsvården till det förändrade synsätt som följt av samhällsutvecklingen. De som vårdas på allmänna anstalter för alkoholmissbrukare har ofta intagits där, för att de i förhållande till sina behov inte fått erforderlig sjukvård. Det är i allmänhet fråga om personer som vid tidpunkten för intagningen varit socialt förkomna eller isolerade, fysiskt och psykiskt nedslitna. Det är därför angeläget att se till att just denna grupp medborgare får sjukvård på samma villkor som andra. Det finns en klar tendens till en social och ekonomisk skiktning när det gäller alkoholmissbrukares tillgång till medicinska och psykiatriska vårdresurser. Detta förhållande skulle sannolikt komma att vidgas till att gälla också narkotikamissbrukare om den sociala tvångslagstiftningen kommer att omfatta också dem. Detta är för oss en viktig iakttagelse som ytterligare stöder vårt ställningstagande mot en särlagstiftning också för nya grupper.

Det begränsade kvarstående behovet av tvångsvisa omhändertaganden kan enligt vår uppfattning tillgodoses genom LSPV. Mot bakgrund av att denna lag redan tillämpas vad avser narkotikamissbrukare och i viss utsträckning även alkoholmissbrukare, torde den även framdeles vara helt tillfyllest med hänsyn till den restriktivitet som förutsättes beträffande tvångsingripanden, reducerade vårdtider och den fortsatta kraftiga utbyggnaden av frivilliga vårdresurser. Det av utredningen förda resonemanget om behovet av att avlänka den aktuella patientgruppen från att utnyttja de begränsade medicinska vårdresurserna strider, enligt vår uppfattning, helt mot de vårdpolitiska principer som innebär att alla skall ha lika rätt till erforderlig sjukvård. Avgiftningen av såväl alkohol- som narkotikamissbrukare anser vi vara en medicinsk uppgift och i den mån det behovet inte kan tillgodoses genom erbjuden frivillig vård bör det helt tillgodoses inom sjukvården med stöd av LSPV. Mot bakgrund av att behovet inom narkomanvården redan är tillgodosett — den kraftiga utbyggnaden av den frivilliga vården, förkortade vårdtider och den förutsedda restriktiva tillämpningen av tvånget — rör det sig här om synnerligen begränsade medicinska vårdbehov att tillgodose genom tvång.

Beträffande vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel tar vi således helt avstånd från utredningens förslag att med stöd av social lagstiftning bibehålla tvångsmässigt omhändertagande av alkoholmiss- brukare och att utvidga möjligheterna till att också gälla narkotikamiss- brukare över 18 år.

Socialutredningen förordar att samhället bör äga omhänderta barn och ungdom utan förälders eller eget samtycke när ivissa situationer barnets eller den unges liv, hälsa eller utvecklingsmöjligheter äventyras.

När social centralnämnd, enligt nuvarande BvL, beslutar att omhänder- ta underårig för samhällsvård, innebär detta, att föräldrarnas faktiska möjligheter att utöva vårdnaden påtagligt minskar. Den effekten uttrycks inte entydigt i lagstiftningen. Enligt föräldrabalken (FB) tillkommer det i princip föräldrarna eller en av dem att ha vårdnaden om och utöva förmynderskap för sina underåriga barn. Vårdnaden innefattar bl a befogenhet och plikt att i bestämda avseenden besluta i barnets personliga angelägenheter. Med förmynderskap avses rätten och plikten att företräda den underårige i vissa rättsliga och ekonomiska angelägen- heter. Allmän domstol skall enligt FB ta ställning till överflyttning av vårdnaden. Därmed avses emellertid nu att man utser annan vårdnads- havare.

Ett omhändertagande för samhällsvård enligt gällande BvL innebär, att utövandet av den faktiska vårdnaden i större eller mindre omfattning anförtros socialvården. Då utövandet av vårdnaden av den underårige sålunda vid vissa ingripanden anförtros social nämnd bör detta enligt vår mening komma till direkt uttryck i lagen. T vångsmässiga ingripanden mot barn och ungdom i form av omhändertagande för samhällsvård bör ersättas av ett beslut av domstol med innebörd att social centralnämnd anförtros den rättsliga vårdnaden helt eller delvis. Barnmisshandel är exempelvis något så allvarligt att det kan motivera tillfällig förlust av vårdnadsrätten. Social centralnämnds uppdrag att utöva vårdnaden bör tidsbegränsas och därvid som regel ges kort varaktighet. Nämnden skall således under vårdnadsperioden, i egenskap av vårdnadshavare för den underårige, utöva den uppsikt som är erforderlig med hänsyn till den underåriges ålder och övriga omständigheter. Detta behöver tex inte alltid innebära, att den underårige under hela vårdnadsperioden är skild från hemmet eller fråntagen sin rörelsefrihet genom institutions- eller fosterhemsplacering. Socialutredningens förslag kan däremot innebära en större bundenhet i handlingsfriheten genom upprättande och fastställan- de av särskilda behandlingsplaner.

Beslut av domstol, att anförtro social centralnämnd vårdnaden om barnet eller den unge, förutsättes komma till stånd endast i de mycket begränsade antal fall då alternativa stödåtgärder i frivilliga former inte är möjliga. I vissa fall kan den akuta situationen påkalla ett snabbt ingripande, som vid barnmisshandel. Det är viktigt att även dessa interimistiska beslut fattas av domstol, varigenom bla behovet av erforderliga rättssäkerhetsgarantier, enligt vår mening, bättre kan tillgodoses.

Sociala centralnämndens vårdnadsansvar innefattar uppsikt över och omsorg om barnets eller den unges person. I jämförelse med ett omhändertagande för samhällsvård mot den enskildes vilja, har utövande av vårdnaden inte på samma sätt karaktär av tvång i form av begränsning i rörelsefriheten. Detta är av stor betydelse i vård- och behandlingsarbetet genom att den sociala myndigheten ges förutsättningar att tillsammans med den berörde, och då så är möjligt i samråd med föräldrarna, välja det behandlingsalternativ som man i samråd finner lämpligast både i den särskilda situationen och för det långsiktiga rehabiliteringsarbetet. Därmed kan nuvarande fixering vid symtominriktad behandling överges

och socialutredningens, i denna fråga, formulerade ambitioner tillgodo- ses.

Även om den sociala myndigheten har skyldighet att aktualisera överflyttning av vårdnaden, uppnås dessutom genom denna konstruktion en klar rollfördelning mellan den beslutande myndigheten, domstolen, som har att göra den rättsliga prövningen, och den behandlande myndigheten, sociala centralnämnden, som tillägges vårdnadsansvaret.

En av de centrala teserna i socialministerns tiopunktsprogram från 1971 lyder: socialvården skall vidareutveckla frihet och frivillighet i behandlingen.

I kommentarerna till denna programpunkt betonar socialministem angående tvånget bla: ”Sådana åtgärder utgör vanligen ett hinder för positiva resultat. Det kan också ifrågasättas om de begränsade tvångsåt- gärderna som är ofrånkomliga skall ha sin plats inom socialvården.”

I vårt särskilda yttrande har vi utgått från att tvångsåtgärder inte har sin plats inom socialvården. Man kan inte tala om social service, vård och behandling när tvångsåtgärdernas faktiska existens berövar dessa begrepp deras egentliga innehåll.

Därför är tvångsåtgärdernas ställning inte en marginell fråga. Den är central om socialutredningens bärande principer skall kunna föras ut i praktisk tillämpning.

g) av experten Alvar Nelson om tvångsingripanden mot missbrukare av beroendeframkallande medel m m (ansluter i huvudsak till kap 12 och 13):

Föreliggande betänkande ger i stundom svårgripbara vändningar uttryck åt en ny syn på samhällets ansvar för den enskilde och på socialvårdens ansvarsområde. I många avseenden medför denna betydande förbättring- ar. Detta gäller såväl socialvårdens skyldighet att bidraga till åtgärder, varigenom ogynnsamma uppväxt- och levnadsförhållanden motverkas som dess åtaganden gentemot envar som är i behov av omsorger, vård eller behandling. Särskild vikt lägger jag vid ståndpunkten, att social- vården skall avlägsna sig från en bearbetning av den enskildes situation utifrån den yttre anledning, som påkallar insatsen, och anlägga en helhetssyn på den enskilda människan och hennes omgivning, när insatser erfordras. Om man till detta lägger grundsynen, att den enskildes situation skall bearbetas i samarbete mellan honom och socialvården, uppnår man en lämplig avgränsning av socialvårdens verksamhetsområde.

Genom att samtidigt betona socialvårdens medansvar för planeringen av det framtida samhället, dess skyldighet att bedriva förebyggande verksamhet och dess yttersta ansvar för alla och envar, barn, ungdom, vuxna och åldringar, har socialutredningen enligt min mening väl avvägt det allmännas möjligheter och förpliktelser avseende omsorger och vård. Jag delar också utredningens bedömning, att kommunen skall vara huvudman för socialvården. Genom att ålägga kommunen ansvaret för vården och för därmed följande kostnader uppnås närhet ivården och anpassning till ortens förhållanden. Detta får dock icke medföra, att vårdens omfattning och innehåll tillåtes skifta från ort till annan till

skada för den enskilde. Saknar kommunen utvägar att själv ombesörja vården, får den med bibehållet ansvar för vård och kostnader skaffa plats och behandling hos annan.

Vad nu sagts innebär en klar ansvarsfördelning mellan staten som huvudman för rättsvården, landstingen för sjukvården och kommunerna för socialvården. Denna fördelning av ansvaret har emellertid icke hindrat en huvudman att påtaga sig ett annat, mera vittgående ansvar. Så har stundom skett genom lagstiftning, och eljest på frivillighetens väg, ofta främjat genom statsbidrag. Ideella organisationer har i betydande omfattning ombesörjt vården för de nämnda huvudmännen. Jag delar utredningens ståndpunkt, att sluten vård i framtiden skall ombesörjas av huvudmannen själv eller hos annan huvudman.

Inom rättsvården har man sedan länge erkänt sin oförmåga att bereda alla, som befunnits skyldiga till brott, vård inom kriminalvården. Det förhållandet, att någon i förväg eller med anledning av brottet beredes vård av annan huvudman, har ilagstiftningen tillagts sådan betydelse, att statens straffanspråk för tillfället eftergives. Åklagare får sålunda besluta att icke tala å brottet och domstol har möjlighet att såsom brottspåföljd ådöma överlämnande till särskild vård.

För åtalsunderlåtelse kräves icke, att tvångsmässigt anordnad vård kommer till stånd, och detta är heller icke förutsättning för dom avseende vård enligt barnavårdslagen eller såsom redan benämningen visar öppen psykiatrisk vård. Däremot förutsätter dom till överlämnan- de för vård enligt nykterhetsvårdslagen tvångsingripande i form av övervakning eller tvångsintagning å vårdanstalt. Likaledes innebär dom varigenom någon överlämnas till sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda sådan sluten vård, som genomföres med tvång.

Såväl vid åklagares beslut att icke tala å brottet som domstols förordnande om överlämnande till särskild vård föreligger regelmässigt utredning om vårdbehovet i form av yttrande från vederbörande sociala nämnd eller utlåtande över rättspsykiatrisk undersökning eller motsvaran- de underlag för beslutet. Medan förordnande om sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus utan vidare prövning leder till intagning, ankommer det på vederbörande sociala nämnd att på nytt pröva, om förutsättningarna för sådan vård eller vård av det slag, nämnden i yttrandet till domstolen förklarat sig ämna anordna, fortfarande föreligger. Skulle så icke vara fallet, kan domstolen på ansökan av åklagare undanröja förordnandet och döma till annan påföljd för brottet.

Motsvarande rättsliga reglering av förhållandet mellan sjukvården och socialvården finnes icke. Sjukvården bestämmer oberoende av annan myndighet än domstol patientens vårdbehov och sina förutsättningar att tillgodose det i öppen eller sluten — frivillig eller tvångsmässig — vård. Bestämningen av Sjukdomsbegreppet och förekomsten av sammansatta vårdbehov har icke minst i fråga om missbrukare av beroendeframkallan- de medel lett till en föga önskvärd motsättning mellan sjukvården och socialvården, som man nu på ömse håll är angelägen om att undanröja. Sjukvårdens villighet att i frivilliga former bereda vårdbehövande erforderlig medicinsk och psykiatrisk vård synes sträcka sig längre än

dess uppfattade skyldighet att utan patientens samtycke bereda honom sluten psykiatrisk vård. Därjämte torde sjukvården anse sig ha tillgodosett det medicinska eller psykiatriska vårdbehovet hos missbrukare långt innan deras beroende kan anses vara under kontroll.

Medan man icke kan mäta flödena av vårdbehövande mellan sjukvården och socialvården, har den rättsliga regleringen av förutsätt- ningarna för överlämnande från rättsvården till sjukvården och social— vården skapat underlag för sådan redovisning. Det är i detta sammanhang tillräckligt att anföra, att inemot var tredje person, som befunnits skyldig till grövre brott, idag överlämnas från rättsvården till sjukvård eller socialvård. Skulle förutsättningarna för överlämnande till vård enligt nykterhetsvårdslagen vidgas, kunde en ökning där ske.

Redan av det här kort anförda torde ha framgått, att ansvarsområdena för rättsvården, sjukvården och socialvården i någon mån griper över varandra. Detta kommer även till uttryck i huvudmännens försök att inom sitt eget område bygga upp verksamhet av samma slag, som drives av en annan huvudman. Samtidigt erkänner var och en för sig, att sådana jämlöpande utvägar borde vara överflödiga, om samverkan kunde åstadkommas.

Såsom redan inledningsvis anförts bär socialvården det yttersta ansvaret för att var och en får sitt behov av vård tillgodosett, när det icke sker genom annan huvudmans försorg. Det har också blivit mera allmänt erkänt, att ansvaret också gäller dem, som för kortare eller längre tid är underkastade brottspåföljder eller föremål för vård inom sjukvården. Detta får emellertid icke betyda, att socialvården inträder på villkor, som bestämts av annan huvudman, utan blott, att socialvården icke får utövas i strid med förutsättningarna för sådan vård.

Socialvårdens yttersta vårdansvar är icke i alla avseenden obegränsat. För ändamålet med detta yttrande är det av särskild betydelse att erinra om de begränsningar, som nu gäller i fråga om tvångsingripanden mot person. Även om syftet med vården icke blivit uppnått, får sådant ingripande icke bestå, när den omhändertagne uppnått angiven ålder eller vården pågått under angiven längsta tid.

Föreliggande betänkande innehåller icke förslag till förändringar med avseende på statens ansvar för rättsvården, landstingens för sjukvården och kommunernas för socialvården. Det är endast i fråga om ansvaret för driften av ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter, som organisa- toriska förändringar förutsättes komma till stånd. Icke desto mindre får utredningens förslag mera långtgående verkningar, när det gäller den faktiska utövningen av insatser inom rättsvården och sjukvården. Detta är följder av utredningens syn på förhållandet mellan den enskilde och samhället i fråga om tillgodoseende av materiella behov och behov av personlig vård och omvårdnad.

Redan när utredningen tillsattes hade en kartläggning av nykterhets- vården, nykterhetsnämndernas verksamhet samt vårdklientelet utförts och redovisats av 1964 års nykterhetsvårdsundersökning (SOU 196736 och 37). Utredningen har haft till uppgift att överväga de resultat, som där redovisas och att anpassa den kommande lagstiftningen på området

efter samhällsutvecklingen och den förändrade syn man nu har på alkoholmissbruk och alkoholmissbrukare. Under utredningens verksam- het har fylleristraffutredningen redovisat resultaten av sina undersökning- ar (SOU 1968255 och 56), och dess förslag är ännu under övervägande inom regeringen. Vidare har riksdagen hemställt om utredning rörande förutsättningarna för upphävande av 1964 års lag om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet (skr 1969 nr 270) utan att detta ännu — i avvaktan på socialutredningens överväganden lett till initiativ från regeringens sida. Slutligen väntas alkoholpolitiska utredningen, som tillkallades år 1965 för översyn av alkohol— och nykterhetspolitiken, inom innevarande år avsluta sitt arbete. I denna situation har det varit svårt att framlägga förslag till mera långsiktiga lösningar. Utredningens överväganden har lett till en sammansmältning av den nuvarande nykterhetsvården med socialvården i övrigt och därav följande förslag om avskaffande av länsnykterhetsnämnderna, upphävande av tvångsåtgärden övervakning och organisatoriska förändringar i fråga om anstaltsvården. Jag hade önskat, att övervägandena hade fört långt vidare. Vården av alkoholmissbrukarna har under tiden varit i stark utveckling mot vård och behandling under helt frivilliga former. Sjukvården har med framgång påtagit sig medicinsk och psykiatrisk behandling i öppen och sluten vård. Ökningen av frivillig ingång i allmän vårdanstalt torde icke kunna tillskrivas ökat tryck från nykterhetsnämndernas sida. Inom kommunerna har stora insatser gjorts genom inrättande av kliniker och hem. Därigenom har de tvångsmässigt omhändertagna kommit att utgöras av personer, som icke upptagits i andra vårdformer. En utredning borde nu komma till stånd för att ge underlag för en bedömning av förutsättningarna för avskaffande av tvångsingripanden inom socialvården mot äldre alkoholmissbrukare.

När det gäller missbrukare av andra beroendeframkallande medel fanns vid tidpunkten för utredningens tillkomst medicinalstyrelsens narkoman- vårdskommittés undersökningar, senast redovisade i delbetänkandet om kontrollsystemet (SOU l967:4l). Socialstyrelsen har därefter ånyo framlagt en omfattande redovisning av synpunkter på ämnet (Social— styrelsen redovisar nr 31, Sthlm 1973). Jag kan icke i det sålunda redovisade materialet finna underlag för förslag om införande av tvångsingripande inom socialvården mot äldre missbrukare av sådana beroendeframkallande medel. Inom utredningen har något annat under- lag till stöd för ett sådant förslag icke redovisats. Jag kan därför icke biträda utredningens förslag. För mig är det i stället angeläget att peka på de insatser som under trycket av ett under flera år ökande missbruk av framför allt narkotika förekommit från såväl sjukvårdens som social- vårdens sida. Man har sökt och funnit nya former för behandling och vård av missbrukarna utan tvång. Det är sannolikt, att just den omständigheten, att det endast finns en snävt begränsad möjlighet till tvångsintagning på psykiatriskt lasarett, varit en starkt pådrivande krafti denna utveckling.

Mot bakgrunden av de synpunkter på tvångsingripande inom social- vården mot missbrukare av beroendeframkallande medel, som jag häri korthet har redovisat, är det naturligt att jag så långt möjligt velat

tillmötesgå dem, som önskat, att utredningens överväganden utmynnat i ett ovillkorligt förbud mot tvångsingripanden gentemot missbrukarna. Därmed hade man samtidigt vunnit, att socialvården befriades från skyldigheten att med tvång omhändertaga personer, vilkas omedelbara vårdbehov måste tillgodoses inom sjukvården.

Jag har många gånger givit uttryck för min förståelse för den ståndpunkt, som är väl företrädd inom socialvården, att redan möjligheten till tvångsingripande sätter sin prägel på den verksamhet, som idag eljest alltmera inriktas på förebyggande verksamhet och social service. Ytterligare vill jag tillfoga, att man kunde uppnå betydande vinster genom att samla all tvångsvård inom rättsvården och sjukvården utom i fråga om ingripanden mot barn och ungdom. Inom rättsvården finnes redan en väl utvecklad bevakning av de intagnas intressen, och en sådan tillsyn kan vid behov inrättas inom sjukvården. Därmed skulle också vinnas, att Överflyttningar av särskilt vårdkrävande eller socialt awikande personer förhindras. Ju större utrymme för tvångsingripanden man behåller eller skapar inom socialvården, desto större fara löper man, att socialvården blir en förvaringsplats för utstötta grupper inom befolkningen.

Utredningen har varit väl medveten om riskerna för en sådan utveckling och sökt förhindra den bl a genom en sträng tidsbegränsning av tvånget till tre månader. Inom ramen för denna längsta tid skall enligt utredningen avgiftning och avvänjning av missbrukaren ske. Tanken är, att erforderlig medicinsk och psykiatrisk behandling skall ske på socialvårdens ansvar och att socialvården under denna tid och den närmast följande skall inrikta sig på att bryta beroendet. Jag känner tvekan inför den valda lösningen och skulle hellre ha sett, att man inlett försöksverksamhet för att finna andra former för samverkan mellan sjukvården och socialvården vid sådana sammansatta vårdbehov, som påkallar sjukvårdsinsatser i ett snabbt uppkommet läge.

Med den lagstiftning, varigenom myndighetsåldern fr o m 1974-07-01 sänkes från tjugo till aderton år (prop 1974 nr 44, lagutskottets utl 1974 nr 12 och riksdagens skr 1974 nr 169), har frågan om tvångsingripande mot missbrukarna kommit i ett nytt läge. Faran för unga personer att komma i beroende av sådana medel som alkohol, thinner och narkotika och att få bestående skador av missbruket får icke underskattas. Det vore enligt min mening oförsiktigt att utan närmare utredning om missbrukets utbredning och skadeverkningar inom den berörda åldersgruppen avhända socialvården dess nu givna möjlighet att med tvång omhänder- taga dessa unga för vård och behandling. Inträde i de vuxnas krets betyder icke alltid att man nått sådan insikt och mognad, att sjukvården och socialvården kan bygga upp en förtroendefull samverkan med den unge för att bryta beroendet och begränsa skadeverkningarna.

Såsom jag redan inledningsvis antytt, bygger förutsättningarna för överlämnande från rättsvården till socialvården av unga lagöverträdare på de nu i barnavårdslagen givna åldersgränserna för vårdens början och fortgång. I intet fall får beslut om omhändertagande för samhällsvård träffas efter det att den unge uppnått myndig ålder, och verkställigheten får i intet fall utsträckas längre än tre år därefter. Detta skulle medföra

att ett betydande antal unga lagöverträdare, som idag överlämnas till socialvården, skulle bibehållas inom rättsvården. Icke heller en sådan följd av den väntade lagändringen skulle jag kunna biträda utan närmare utredning.

De förmodat ogynnsamma följderna för unga missbrukare och lagöverträdare av ändrade förutsättningar för åtgärder enligt barnavårds- lagen har emellertid föranlett regeringen att bibehålla de nuvarande åldersgränserna för de båda berörda grupperna. Man har överlåtit på socialutredningen att i viss utsträckning överväga hur gränsen bör dragas mellan olika vårdformer, och i övrigt hänvisat till en kommande översyn av de reaktionsfonner som gäller för unga lagöverträdare. Utredningen har i föreliggande betänkande gått ut ifrån en väntad sänkning av myndighetsåldern men blott kortfattat berört följdverkningarna.

I anslutning till utredningens överväganden vill jag betona vikten av utredningar inom hela det område, som beröres av de nu gällande åldersgränserna och deras återverkningar på rättsvården, sjukvården och socialvården. Därvid bör särskilt beaktas, att den helhetssyn på den unge som utredningen i sina överväganden redovisar, icke får trängas tillbaka av hänsyn till andra vårdområdens önskemål att ändra sitt ansvarsområde. Sker det blir socialvården ur stånd att vidare utveckla frihet och frivillighet i omsorger och vård av de unga.

Utredningen anger i föreliggande betänkande allmänna förutsättningar för att socialvården skall kunna genomföra insatser varigenom den enskildes behov av omsorger och vård tillgodoses. Av helhetssynen följer, att socialvården i samförstånd med den enskilde bland flera tänkbara biståndsformer väljer den som bäst motsvarar behov och önskemål. Syftet med samhällets insatser för den enskilde har därmed de bästa förutsättningar att förverkligas. Trots god vilja å ömse sidor måste det inträffa, att oenighet föreligger mellan den enskilde och socialvården. En sådan bristande överensstämmelse i uppfattningen kan leda till situatio- ner, där den enskilde motsätter sig vården, där hans anspråk på bistånd, omsorger eller behandling awisas eller där den av socialvården förordade vårdformen icke motsvarar anspråken.

I sådana situationer ställes den av utredningen förordade ramlagstift- ningen för socialvården på hårda prov. Detta gäller icke enbart i de situationer, där socialvården finner sig nödsakad att påkalla beslut om tvångsingripanden utan även i fall, där den enskilde menar sig vara förbigången i fråga om sociala förmåner. Ytterst gäller frågan i dessa fall den enskildes rättsskydd.

Medan man i föräldrabalken och barnavårdslagen närmast uppfattar socialvårdens ingripanden mot barn och ungdom såsom avseende den faktiska vården, kan man göra gällande, att ingripanden mot vårdnads- havarens eller den unges vilja avser den rättsliga vårdnaden. Därav torde följa, att frågan om socialvårdens övertagande av vårdnaden eller delar därav för kortare eller längre tid bör prövas i den för vårdnadsmål eljest stadgade ordningen. Det kan därvid finnas anledning att överväga, om sådana mål bör handläggas vid de allmänna domstolarna eller — såsom nu är fallet i fråga om besvär avseende omhändertagande

för samhällsvård — vid förvaltningsdomstolarna. Denna fråga faller emellertid utanför utredningens uppdrag. Här bör emellertid framhållas, att det vid överflyttning av vårdnaden eller delar av den kan finnas anledning att i beslutet angiva, vad denna överflyttning i olika hänseenden innebär för socialvården och vårdnadshavaren. Man bör även överväga, på vilket sätt och i vilken utsträckning den unge skall få inflytande på avgörandet.

Ehuru många praktiska fördelar är att vinna med utredningens förslag att beslut om tvångsingripande interimistiskt skall få träffas av socialvården ensam, möter detta från rättssäkerhetssynpunkt betänklighet icke minst i fall, där omedelbart ingripande icke framstår som nödvändigt. Denna fråga bör enligt min mening ytterligare utredas.

Frågan i vilken omfattning och på vad sätt den enskilde genom besvär skall kunna skaffa sig sådana sociala förmåner, som socialvården icke velat medgiva motsvara hans behov, är mycket svårlöst. Betydelsen för den enskilde att genom socialvårdens försorg få bistånd, omsorger och vård i den omfattning som är erforderlig för livsföringen, är enligt min bedömning så stor, att förvaltningsbesvär bör kunna föras i sådana fall, och icke begränsas till vad som nu gäller i fråga om obligatorisk socialhjälp. Detta innebär, att den myndighet, som prövar besvären, skall kunna sätta annat beslut i stället för det, som socialvården träffat. Det förhållandet, att återförvisning ofta måste tillgripas, medför i många fall svårigheter för den enskilde, även om rättelse vanligen vinnes på detta sätt.

Utredningens förslag innebär ökade svårigheter för den enskilde att avgöra, om socialvårdens beslut är riktigt, eftersom socialvården ofta kan erbjuda valet mellan flera slags insatser. Detta talar för att låta länsstyrelsen i administrativ ordning få pröva besvären. Å andra sidan står länsstyrelsen såsom tillsynsmyndighet i särskilt förhållande till såväl den enskilde som kommunen. Detta och önskemål om avgörande under medverkan av lekmän skulle tala för lösningen, att förvaltningsbesvären inom socialvården alltid skulle prövas av länsrätt, i likhet med vad nu endast gäller i fråga om ärenden rörande 31 & barnavårdslagen. Processen vid förvaltningsdomstolarna är emellertid i liten utsträckning en lämplig form för prövning av besvär i socialvårdsärenden, där den skönsmässiga bedömningen endast i begränsad omfattning kan byggas på rättsregler. Jag har med det anförda endast velat återgiva några synpunkter, som leder mot skilda lösningar. Vare sig man väljer den ena eller den andra lösningen, torde man böra tillförsäkra den enskilde erforderlig rättshjälp.

] Barnavårdslagen

Samhällets barnavård regleras i barnavårdslagen (196097, BvL). Där framhålls att barnavårdens syfte är att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Lagen tillägger barnavårdsnämnden uppgifter och befogenheter på barna- och ungdoms- vårdens område. Saknar föräldrarna möjlighet, förmåga eller vilja att sörja för barnets vård och fostran, är det nämndens uppgift att ingripa till barnets skydd och hjälp. Nämndens ingripande kan därvid enligt lagens uppbyggnad och indelning avse förebyggande åtgärder i det enskilda fallet (26— 28 åå) men även omhändertagande av barnet för placeringi annat hem eller i anstalt (29, 31 åå). Barnavårdsnämnden kan även då fara är i dröjsmål omhänderta barnet för utredning (30 5).

Det åligger alltså nämnden att under vissa förhållanden vidta förebyggande åtgärder eller omhänderta den unge. Förutsättningarna för att ingripande skall ske finns angivna i 25 &, där åtskillnad görs mellan förhållanden som avser föräldrarnas oförmåga att själva tillgodose barnets behov av vård och fostran, 25 5 a), och förhållanden som avser den unges beteende, 25 _8, b).

Nämnden har enligt 25 % BvL att vidta åtgärder

a) om någon som ej fyllt 18 år misshandlas i hemmet eller eljest där behandlas på sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara, eller om hans utveckling äventyras på grund av föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet som fostrare eller bristande förmåga att fostra honom, samt

b) om någon som ej fyllt 20 år på grund av brottslig gärning, sedeslöst levnadssätt, underlåtenhet att efter förmåga årligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning är ibehov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida.

Har någon som avses i b) gjort sig skyldig till brottslig gärning, får ingripande enligt lagen inte ske efter det han fyllt 18 år, om inte hans livsföring i övrigt utgör tillräcklig anledning till detta eller sådant ingripande med hänsyn till pågående behandling enligt BvL eller av annan särskild anledning måste anses lämpligast för hans tillrättaförande.

Föreligger sådant förhållande som anges i 25 5 skall barnavårdsnämn-

den söka om möjligt åstadkomma rättelse genom en eller flera förebyg- gande åtgärder, nämligen hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den underåriges levnadsför— hållanden samt övervakning. Föreskrift kan gälla bl a anlitande av barnavårdsanstalt eller behandling för sjukdom. Nämnden får bestrida kostnaderna för genomförande av vad som från dess sida tillråtts eller föreskrivits. Föreskriften upphör att gälla senast då den unge fyller 20 år. Även övervakning upphör senast vid denna tid (26—28 555).

Nämnden bör i görligaste mån rätta till missförhållanden genom förebyggande åtgärder. Bedöms sådana åtgärder vara gagnlösa eller har rättelse inte vunnits på detta sätt, ankommer det på nämnden att omhänderta den underårige för samhällsvård. Beslut om samhällsvård behöver inte innefatta eller vara åtföljt av någon bestämmelse om den vårdform som skall komma till användning (29 å).

Innan barnavårdsnämnd får vidta förebyggande åtgärder eller omhän- derta den underårige för samhällsvård skall utredning ha ägt rum. Nämnden får därvid vid vite kalla till förhör. Nämnden kan även besluta om hämtning till förhör eller utdöma förelagt vite. I vissa fall bör utredningen omfatta hembesök. För vinnande av tillträde till hemmet kan nämnden begära polishandräckning (14—18 åå).

Jämlikt 30 % får nämnden i vissa fall för att genomföra utredningen omhänderta den underårige. Åtgärden innebär att nämnden ordnar provisoriskt för den unge medan utredning om lämpliga åtgärder pågår. För att omhändertagande för utredning skall få ske, skall sannnolika skäl föreligga för att ett ingripande med stöd av 25 5 år påkallat. Vidare skall snabba åtgärder från nämndens sida framstå som nödvändiga. Omhänder- tagande för utredning får bestå högst fyra veckor. Beslut om omhänder- tagande förfaller om den underårige häktas.

Barnavårdsnämndens ordförande får föregripa nämndens prövning genom ett interimistiskt beslut. Förutsättningen är att nämndens prövning ej kan avvaktas utan fara för allvarlig olägenhet. Ordföranden kan i sådant fall bla interimistiskt besluta om förebyggande åtgärd, omhänderta underårig för utredning eller samhällsvård samt vidta erforderliga åtgärder beträffande intagens placering och behandling i övrigt. Sådant beslut länder till omedelbar efterrättelse. Beslutet gäller tills vidare i avbidan på nämndens prövning. Det kan inte överklagas. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Avser beslutet omhändertagande enligt 29 eller 30 &, åligger det ordföranden att omedelbart sammankalla nämnden. Nämndens sammanträde skall i sådant fall hållas utan dröjsmål och senast inom 10 dagar från dagen för ordförandens beslut (11 å).

Nämndens beslut om omhändertagande för utredning jämlikt 30% länder till omedelbar efterrättelse. Nämnden kan besluta att omhänder- tagande enligt 29 5 skall verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft (22 å).

Har barnavårdsnämnden enligt 29 eller 30% beslutat att någon skall omhändertas för samhällsvård eller utredning, skall beslutet ofördröjligen delges honom själv, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar. Den som delges beslut skall anmodas att skriftligen förklara, om han samtycker till

att det verkställs. Lämnar inte var och en som skall delges beslutet samtycke till att det verkställs, skall beslutet underställas länsrättens prövning. Det åligger därvid nämnden att utan dröjsmål och senast inom tio dagar från beslutsdagen tillställa länsrätten beslutet jämte de handlingar som hör till ärendet (24 å).

Skall underställt beslut lända till efterrättelse oberoende av laga kraft, åligger det länsrätten att utan dröjsmål pröva, om beslutet får verkställas innan målet slutligt avgjorts (75 5 3 st).

Finner sig länsrätten inte kunna fastställa underställt beslut enligt vilken någon omhändertagits för samhällsvård, kan rätten i stället förordna om en eller flera förebyggande åtgärder eller uppdra åt barnavårdsnämnden att föranstalta därom (79 5).

Om förfarandet i övrigt i länsrätten, se avsnitt 5 . Om någon som ej fyllt 18 år behöver vård och fostran därför att föräldrarna övergivit honom eller avlidit, skall barnavårdsnämnden, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, omhänderta honom för samhällsvård. Är någon som ej fyllt 18 år, utan att sådant fall som avses i 25 & föreligger, i behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet därför att föräldrarna inte kan bereda honom sådan vård eller eljest underlåter att tillfredsställande sörja för honom, skall nämnden, om behovet inte tillgodoses på annat sätt, på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke omhänderta honom för samhällsvård. Omhändertagande i enlighet med vad nu sagts får som regel inte ske såvida inte den underårige, om han fyllt 15 år, samtyckt därtill (31 5).

Den som omhändertagits för samhällsvård skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig institution. Den som omhändertagits för samhällsvård enligt 29% av anledning som anges i 25 åh) får intas i ungdomsvårdsskola.

Ungdomsvårdsskola har till uppgift att bereda vård, fostran och utbildning åt den som omhändertagits för samhällsvård och inskrivits som elev vid skolan. Socialstyrelsen är centralmyndighet och beslutar om intagning. Intagningsbeslut kan avse beslut om inskrivning av elev, vilket är den definitiva formen för intagning. Beslutet kan också avse intagning för observation eller intagning för utredning, vilka båda former är provisoriska åtgärder i avbidan på slutligt beslut. Inskrivning liksom intagning för observation förutsätter att den underårige är omhänder- tagen för samhällsvård med stöd av 25 åb) och 29 &. Intagning för utredning förutsätter att vederbörande är omhändertagen enligt 25 & b) och 30 & (35, 64 åå).

Det ankommer på nämnden att antingen själv eller genom den åt vilken den direkta vården anförtrotts öva uppsikt över den om- händertagne och i den mån behandlingen så kräver bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning av rörelsefriheten'som betingas av syftet med omhändertagandet. Nämnden äger därvid besluta, i vilken utsträck- ning föräldrarna skall ha rätt till umgänge med den underårige (41 å).

Omhändertagen som är elev vid ungdomsvårdsskola står under uppsikt av skolans styrelse. Styrelsen har att utöva den bestämmanderätt som beträffande annan omhändertagen tillkommer nämnden (65 5).

Har nämnden omhändertagit barn för samhällsvård med stöd av 31 &, skall samhällsvården av nämnden förklaras avslutad när ändamålet med vården uppnåtts. Vården skall även förklaras avslutad öm föräldrarna begär det eller om den omhändertagne själv begär det efter det han fyllt 15 år och särskilda skäl ej föranleder annat. Finner nämnden att samhällsvården inte kan upphöra utan sådan fara som avses i 25 å, skall nämnden omhänderta den unge för fortsatt samhällsvård enligt 29% (42 å)-

Samhällsvård skall jämväl i övrigt om den unge inte intagits i ungdomsvårdsskola — av nämnden förklaras avslutad när ändamålet med vården uppnåtts. Samhällsvård skall upphöra senast då den omhänder- tagne fyller 18 år eller, om han omhändertagits med stöd av 25 och 29 åå efter det han fyllt 15 är, senast tre år efter omhändertagandet. Har omhändertagandet skett med stöd av 25 5 a) och 29 5, får samhällsvår— den inte i något fall bestå sedan den omhändertagne fyllt 20 år. Beträffande den som omhändertagits med stöd av 25 och 29 55 får nämnden meddela beslut om villkorligt upphörande av samhällsvården. Sådant beslut innebär att vården försöksvis avslutas. [ samband med villkorligt upphörande av samhällsvård får nämnden meddela föreskrifter som avses i 27 & samt förordna om övervakning (43 å).

Styrelsen för ungdomsvårdsskola beslutar om utskrivning av elev. Elev skall utskrivas när ändamålet med vården får anses uppnått. Utskrivning kan även ske när elev behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas på annat sätt än genom skolans försorg. Utskrivning skall ske senast när eleven fyller 20 år eller, om han omhändertagits för samhällsvård efter det han fyllt 17 år, senast tre år efter omhändertagan- det. Genom beslut om utskrivning upphör samhällsvården. I vissa fall kan styrelsen i beslutet förordna att samhällsvården skall bestå (65, 67, 68 åå)-

Om underårigs uppträdande eller levnadssätt innebär fara för allmän ordning eller säkerhet och sannolika skäl föreligger för att ett ingripande med stöd av 25 % är påkallat, får polisstyrelse på lämpligt sätt ta honom i förvar i avbidan på barnavårdsnämndens beslut. Anmälan om att den unge tagits i förvar skall ofördröjligen göras till nämnden, som skyndsamt har att besluta om den unge skall friges eller omhändertas av nämnden. Om nämnden beslutar att han skall friges, får nämnden bestämma att han skall kvarhållas till dess han avhämtas av föräldrarna eller annan vårdnadshavare (33 ä 1 o 2 st).

Påträffas underårig under liknande förhållanden som de nu nämnda, kan polisman omhänderta honom om polisstyrelsens beslut inte utan fara kan awaktas [lagen (l973:558) om tillfälligt omhändertagande, se vidare avsnitt 4].

Polisstyrelse, eller i avbidan på "dess beslut polisman, har vidare rätt att ta den som kan antas vara under 18 år i förvar även i sådana fall då den underåriges uppträdande inte innebär fara för allmän ordning och säkerhet men sannolika skäl för ingripande med stöd av 25 % BVL ändå föreligger. Förutsättningen är att vederbörandes namn och bostad inte kan utrönas. Omhändertagandet får inte bestå längre än till dess utredning vunnits i detta hänseende. Bestämmelsen ger således polisman

befogenhet att tillfråga underårig som kan antas vara under 18 år om namn, födelsetid och adress, när den underårige påträffas under sådana förhållanden att polismannen anser sannolika skäl föreligga för ett ingripande från barnavårdsnämnden med stöd av 25 5 (33 5 3 st).

När beslut om omhändertagande skall gå iverkställighet omedelbart, kan den omhändertagne på begäran av barnavårdsnämnd eller dess ordförande tas i tillfälligt förvar av polisstyrelse till dess länsrätten eller nämnden meddelat slutligt beslut i ärendet. Förutsättningen härför är dels att beslutet fattats med stöd av 25 & b), dels att den unge på grund av sitt levnadssätt eller uppträdande är farlig för allmän ordning eller säkerhet. Tiden för förvaring är maximerad till en vecka. Om synnerliga skäl föreligger får dock länsrätten på framställning av nämnden eller dess ordförande medge förlängning av tiden med ytterligare högst en vecka (37 å)—

Talan mot barnavårdsnämnds beslut förs hos länsrätten genom besvär. Rätt till överklagande föreligger bl a om nämnden utdömt förelagt vite, med stöd av 26 & meddelat föreskrift rörande underårigs levnadsförhål- landen eller förordnat om övervakning, träffat avgörande i ärende angående samhällsvård enligt 31 &, träffat avgörande i ärende angående samhällsvårds upphörande eller beslutat att samhällsvård skall återupptas efter villkorligt upphörande (80 å).

Talan mot beslut som styrelse för ungdomsvårdsskola meddelat i ärende rörande utskrivning från skolan förs hos länsrätten genom besvär (81 å)-

Mot länsrättens beslut ävensom mot socialstyrelsens beslut i fråga om intagning i ungdomsvårdsskola får talan föras hos kammarrätten genom

besvär (83 ä).

2 N ykterhetsvårdslagen

Samhällets nykterhetsvård regleras av lagen (l954:579) om nykterhets- vård (NvL). I l & sägs att om någon missbrukar alkoholhaltiga drycker, åtgärder skall vidtas för att återföra honom till ett nyktert liv. Det åligger nykterhetsnämnd, som fått kännedom om att någon använt alkoholhal- tiga drycker till uppenbar skada för sig själv eller annan, att skyndsamt verkställa undersökning. Nämnden får vid vite kalla den som är föremål för undersökningen eller annan som bör höras. Nämnden kan även i förekommande fall begära hämtning eller utdöma förelagt vite (12, 13 åå)-

Framkommer vid nämndens undersökning att missbruk av alkoholhal- tiga drycker förekommer, skall nämnden vidta hjälpåtgärder, såsom tex att förmå vederbörande att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person, hjälpa honom till lämplig anställning eller bereda honom ombyte av verksamhet eller vistelseort (14 5).

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får av nykterhetsnämnden ställas under övervakning, om han till följd av missbruket befinnes

a) vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller

b) utsätta någon som han är skyldig att försörja för nöd eller uppenbar vanvård eller annars grovt brista i sina plikter mot sådan person, eller

c) ligga det allmänna, sin familj eller annan till last, eller

d) vara ur stånd att ta vård om sig själv, eller

e) föra ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt. Detsamma gäller om någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk genom lagakraftvunnen dom funnits skyldig till minst tre under de två senast förflutna åren begångna gärningar, innefattande fylleri, brott som sägs i 21 kap 13 & eller 14 & BrBl , om han vid brottets begående varit berusad så att det framgått av hans åtbörder och tal, eller brott som avsesi 45 trafikbrottslagen, om brottet varit en följd av förtäring av starka drycker.2 Detsamma skall gälla om han för ett kringflackande liv utan att söka ärligen försörja sig. Beslut om övervakning går i verkställighet utan hinder av att det ej vunnit laga kraft. Övervakning får fortgå under högst ett år från beslutet eller, om särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år (15—16 55).

Tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare kan förekomma då förutsättningar för övervakning enligt 15 & föreligger samt

a) hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att han kunnat återföras till ett nyktert liv, eller

b) hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara utan gagn, eller

0) försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans farlighet inte kan avvaktas (18 å).

Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhets- nämnden. Ansökan kan i särskilt angivna fall även göras av polisstyrelse (19 ä)-

Föreligger sannolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmiss— bruk och farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv samt att faran är så överhängande att länsrättens beslut om tvångsintagning inte utan våda kan avvaktas, skall polisstyrelsen ofördröjligen på lämpligt sätt tillfälligt omhänderta vederbörande. Samma är förhållandet om det föreligger sannolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmissbruk och utan att ärligen försörja sig för ett kringflackande liv och kommer att avvika från orten innan länsrätten prövat ansökan om tvångsintagning (21 å)—

Polisstyrelsen får också tillfälligt omhänderta den som på sannolika skäl kan antas vara hemfallen åt alkoholmissbruk och på grund av oförmåga att ta vård om sig själv äri trängande behov av omedelbar vård (21 å)-

Polisman får omhänderta vederbörande om polisstyrelsens beslut enligt nyssnämnda lagrum inte utan fara kan avvaktas (lagen om tillfälligt omhändertagande).

Om någon tillfälligt omhändertagits innan ansökan om tvångsintagning

1 Dvs krigsmans övergivande av post eller onykterhet i tjänsten. 2 Dvs rattfylleri och rattonykterhet som inte är en följd av förtäring av annat berusningsmedel.

Iorts skall, såvida den omhändertagne inte friges, sådan ansökan göras senast dagen efter omhändertagandet. Fordras med hänsyn till utred- ningen längre tids uppskov får med ansökan anstå. Den skall dock göras så snart det kan ske och senast femte dagen efter dagen för omhänder- tagandet. Görs ej sådan ansökan skall den omhändertagne genast friges. Har någon omhändertagits i enlighet med vad nu sagts åligger det länsrätten att, sedan ansökan om tvångsintagning inkommit, utan uppskov pröva om han fortfarande skall vara omhändertagen (21, 26 55).

Sedan ansökan om tvångsintagning kommit in till länsrätten, åligger det länsrätten att ofördröjligen delge ansökningshandlingarna den som ansökan avser och om han är omyndig, den som enligt lag har att sörja för hans person med föreläggande att inom viss kort tid komma in med förklaring, vid påföljd att om det försummas ärendet ändå avgörs. Föreläggandet skall innehålla erinran om möjligheten att enligt förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) påkalla muntlig förhandling (se avsnitt 5). Föreligger förutsättningar för tillfälligt omhändertagande enligt 21 % får länsrätten, även innan den som avses med ansökningen hörs, föranstalta om att han i avbidan på slutligt beslut tills vidare tas in på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare eller, om han inte kan bered as vård på sådan anstalt, omhändertas och vårdas på annat lämpligt sätt (23—25 åå).

Sedan tid för förklaring utgått skall länsrätten föranstalta om erforderlig muntlig förhandling i ärendet samt företa det till slutligt avgörande. Förfarandet inför länsrätten regleras av förvaltningsprocess— lagen med den begränsning som följer bl a av 27 & NvL. där det sägs att länsrätten får underlåta att kalla den ansökningen avser till muntlig förhandling för förhör med vittne, om det finns grundad anledning anta att någons personliga säkerhet skulle sättas i fara eller ändamålet med ämnad eller vidtagen åtgärd skulle motverkas om han erhöll kännedom om förhöret.

Länsrätten kan i stället för beslut om tvångsintagning meddela förordnande om övervakning eller hjälpåtgärd eller uppdra åt nämnden att föranstalta därom, om den om vars intagning är fråga kan antas låta sig rätta härigenom (31 å).

Länsrättens beslut om tvångsintagning går, om inte länsrätten annor- lunda förordnar, i verkställighet utan hinder av att det ej vunnit laga kraft (33 å).

Länsrätten har att föranstalta om verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning,

a) om beslutet grundas på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv eller att han utan att söka ärligen försörja sig för ett kringflackande liv;

b) då polisstyrelse i andra fall gjort ansökan om tvångsintagning enligt 19 &; samt

0) då beslutet tillkommit efter anmälan av åklagare i anledning av uppkommen fråga om förvandling av böter för fylleri.

I övriga fall ankommer det på nykterhetsnämnden att föranstalta om verkställighet (34 å).

Den myndighet som har att föranstalta om verkställighet får bevilja

villkorligt anstånd därmed. Om särskilda skäl föreligger får länsrätten i beslut om tvångsintagning förordna om villkorligt anstånd, även om enligt vad förut sagts nykterhetsnämnden skall föranstalta om verkställig- het. Den myndighet som beviljat anstånd får förklara anståndet förver- kat. Länsrätten kan bemyndiga nykterhetsnämnden att besluta om förverkande av anstånd som medgivits av länsrätten (35 å). '

I samband med beslut om villkorligt anstånd skall beslutande myndighet ställa den som beslutet avser under övervakning. Jämte beslut om övervakning kan beslut meddelas om lydnadsföreskrifter (36 (5).

Har länsrätten att i enlighet med vad förut sagts föranstalta om verkställighet och finner rätten att vederbörande genast bör tas in på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare men kan plats ej beredas, får länsrätten när skäl är därtill dra försorg om att han under tiden omhändertas och vårdas på annat lämpligt sätt. Sådan provisorisk vård får ej pågå längre tid än tre månader (37 5).

Beslut om tvångsintagning förfalleri regel om verkställighet av beslutet ej påbörjats genom att den som beslutet avser tagits in på allmän vårdanstalt inom ett år efter beslutets meddelande (39 å).

Vårdtiden eller den tid varunder den som tagits in på allmän vårdanstalt får hållas kvar utgör ett år. Har han förut varit intagen på sådan anstalt och är beslutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningen är dock vårdtiden två år. Utskrivning från anstalten skall emellertid ske redan dessförinnan, om grundad anledning föreligger till antagande att den intagne efter utskrivningen skall föra ett nyktert liv (44 å)-

Vårdtiden kan i vissa fall förlängas med högst två år. Som förutsättning härför gäller i första hand att beslutet om intagning grundats på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller att missbrukaren förut minst tre gånger varit intagen på allmän vårdanstalt och nu på nytt tagits in enligt slutligt beslut som meddelats inom ett år från senaste utskrivningen. Därutöver förutsätts att den intagne med hänsyn till sin sinnesart samt sitt föregående liv och förhållande i anstalten måste antas att i händelse av utskrivning inte komma att föra ett nyktert liv. Beslut om sådant kvarhållande meddelas av styrelsen för anstalten för högst sex månaderi sänder. Beslutet" skall underställas socialstyrelsens prövning (45 5).

Om det prövas vara till gagn får anstaltens styrelse eller, efter särskilt bemyndigande, föreståndaren medge den intagne att under återstoden av vårdtiden eller under viss del därav på försök vistas utom anstalten (försökspermission). Tillfällig permission får beviljas av föreståndaren (49 5).

Om det inte på grund av särskilda omständigheter finns vara obehövligt skall anstaltens styrelse ställa den permitterade under övervakning eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom. Den permitterade kan även meddelas särskilda lydnadsföreskrifter. Har föreståndaren enligt vad förut sagts beslutat om permission, får han på uppdrag av styrelsen besluta om övervakning och föreskrifter (51 å).

Undandrar sig den permitterade övervakning eller bryter han eljest mot meddelade föreskrifter, får anstaltens styrelse eller, enligt styrelsens

uppdrag, föreståndaren besluta om hans återhämtande. Har inte före vårdtidens utgång beslut meddelats om återhämtning skall den permitte- rade skrivas ut på slutdagen (52 å).

Om utskrivning före vårdtidens slut beslutar anstaltens styrelse. När skäl är därtill får även socialstyrelsen, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning (53 å). Vid utskrivning kan liksom vid per- mission beslut om övervakning och meddelande av lydnadsföreskrifter komma ifråga. Sådant beslut skall avse viss tid, högst ett år, från dagen för utskrivning (54 å).

Missbrukar den utskrivne alkoholhaltiga drycker och undandrar sig övervakning eller bryter mot meddelade lydnadsföreskrifter får länsrät— ten, om han inte kunnat återföras till ett nyktert liv genom hjälpåtgärder eller sådana åtgärder prövas vara gagnlösa, besluta att han skall återintas på allmän vårdanstalt. Sådant beslut får dock inte avse den som tidigare återintagits, om inte efter föregående återintagning meddelats beslut om tvångsintagning enligt 18 å. Ansökan om återintagning skall för att kunna föranleda sådant beslut ha inkommit till länsrätten före utgången av den tid varunder den som ansökningen avser är underkastad övervakning eller lydnadsföreskrifter. Bestämmelserna i 19—21,23—-28 och 31—39 åå äger motsvarande tillämpning vid återintagning (55 å). Av det sagda framgår att för återintagning inte krävs hemfallenhet åt alkoholmissbruk jämte förhandenvaron av någon av de i 15 å uppräknade specialindikationerna. Det räcker att vederbörande missbrukar alkohol samt undandrar sig övervakning eller bryter mot meddelad lydnadsföreskrift. Återintagning är att betrakta som en av förhållandena påkallad fortsättning av den tidigare vården.

58 å öppnar möjlighet för den som är hemfallen åt alkoholmissbruk att frivilligt ingå på allmän vårdanstalt. Även den frivilligt intagne kan emellertid bli föremål för visst tvång. Han skall före intagningen ha skriftligen förbundit sig att stanna kvar på vårdanstalt under viss tid som bedöms erforderlig med hänsyn till vårdbehovet, dock högst sex månader, och kan därefter hållas kvar under den i förbindelsen angivna tiden. Han får dock skrivas ut tidigare om omständigheterna föranleder det. De här förut redovisade bestämmelserna om permission, övervak- ning, lydnadsföreskrifter, återintagning och utskrivning äger motsvarande tillämpningi fråga om den frivilligt intagne.

Talan mot nykterhetsnämnds beslut förs genom besvär hos länsrätten. Sådan talan får föras bl a om beslutet innebär förordnande enligt 15 å om övervakning, meddelande av lydnadsföreskrift eller förverkande av anstånd med verkställighet (59 å).

Beslut av anstaltsstyrelse eller föreståndare får överklagas hos socialsty- relsen bl a om beslutet avser fråga om försökspermission, utskrivning eller annan vårdfråga eller om det innebär förordnande om övervakning eller meddelande av föreskrift (60 å). Mot sådant beslut av socialstyrelsen som meddelats i särskilt fall förs talan hos kammarrätten genom besvär (62 å).

Mot länsrätts beslut får talan föras om beslutet innebär förordnande om tvångsintagning—, avslag på ansökan därom, villkorligt anstånd med verkställighet eller förverkande av sådant anstånd (61 å).

3 Förvaltningslagen

Handläggningen av ärende hos barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd eller annan förvaltningsmyndighet regleras av förvaltningslagen (1971: 290), Lagen är uppdelad i två avsnitt. I det första avsnittet ingår allmänna bestämmelser såsom bestämmelser om jäv, ombud, vägledning av sökan- de, besvär och inhibition. Det andra avsnittet upptar bestämmelser som är avsedda att tillämpas bara i ärende där det är fråga om myndighets- utövning mot enskild. Hit hör bestämmelserna om parts rätt till insyn i det material som tillförts ärendet, kommunikation, rätt att muntligen lämna uppgift till myndighet, motivering av beslut, underrättelse om beslut etc.

Från den angivna huvudregeln om förvaltningslagens tillämplighet har stadgats vissa undantag. Lagen gäller således inte vid handläggning av ärende hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärs- nämnd. Huruvida förvaltningslagen är tillämplig eller ej vid handläggning av visst ärende blir således beroende av om särskilda besvärsbestämmelser meddelats i specialförfattning. Barnavårdsnämnds beslut i ärende enligt 26 å BvL kan överklagas på olika sätt beroende på om nämnden stannar för att meddela varning eller om nämnden beslutar om övervakning. I det förra fallet saknas särskilda besvärsbestämmelser, varför endast möjlig- heten till kommunalbesvär formellt står öppen. I det senare fallet är kommunalbesvär uteslutna genom en särskild överklagningsregel i 80å BvL. Så länge beslut ej fattats torde dock förvaltningslagens regler i tillämpliga delar gälla.

Enligt tillägg till specialförfattningar skall emellertid vissa av de förut angivna bestämmelserna i förvaltningslagen tillämpas utan hinder av där intaget undantag. Enligt 8 å BvL och 5 å NvL skall således jävsreglernai förvaltningslagen tillämpas i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd. Huvuddelen av förvaltningslagens handläggningsregler i övrigt skall vidare enligt 14 å BVL tillämpas jämväl i ärenden hos barnavårdsnämnd och således utan hinder av förut berört undantag.3

4 Lagen om tillfälligt omhändertagande

Enligt lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande, som trädde i kraft den l.10.1973, får polisman om han anträffar någon som kan antas vara under 15 år under förhållanden, som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling, omhänder- ta den unge för att skyndsamt överlämna honom till förälder, annan vårdnadshavare eller barnavårdsnämnd (2 å). Avsikten med ett omhän- dertagande i nu avsedda fall får endast vara att se till att barnet så skyndsamt som möjligt kommer bort från den skadliga miljön. Den omhändertagne bör utan vidare omgång överlämnas till vårdnadshavare, om detta kan anses vara en lämplig lösning, eller i annat fall till någon företrädare för barnavårdsnämnden. Bestämmelsen innebär ingen ändring

3 Prop 197130 3 322.

av vad sägs i 33 å BvL utan bör ses som en komplettering av de där intagna bestämmelserna.4

Vidare får enligt lagen polisman omhänderta den som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör omedelbar fara för denna, öm det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Sådant omhänder- tagande skall ske även när det fordras för att avvärja straffbelagd gärning. Utredning skall i regel göras om möjligt av företrädare för social myndighet beträffande den omhändertagnes personliga förhållanden för att utröna, om denne är i trängande behov av hjälp eller stöd från samhällets sida. Den omhändertagne skall friges senast sex timmar efter omhändertagandet (3, 6, 8 åå). Bestämmelserna i lagens 3 å motsvara— des av 17 å polisinstruktionen som upphävdes genom lagen.

5 Länsrätten

I förevarande sammanhang skall även erinras om några av de regler som gäller för länsrätten. Sådana regler finns i lagen (1971:52) om skatterätt och länsrätt samt i förvaltningsprocesslagen (FPL). Därjämte finns bestämmelser om förfarandet i BvL och NvL.

I varje län skall finnas en länsrätt. Vid länsrätten handläggs bl a mål enligt BVL och NvL i den utsträckning som är föreskrivet i dessa lagar. Där handläggs även mål avseende överflyttning av barn enligt 21 kap FB. Bland de mål som skall handläggas vid länsrätt kan nämnas mål om fastställelse av underställt beslut om omhändertagande för samhällsvård eller utredning, besvär över beslut av barnavårdsnämnd, ansökan om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, ansökan om återintagning på sådan anstalt, föranstaltande om verkställighet av beslut om tvångsintagning, fråga om villkorligt anstånd med sådan intagning och förverkande av sådant anstånd.

Länsrätten består av ordförande och nämndemän. Ordföranden, som skall vara lagfaren och skall inneha tjänst vid länsstyrelsen, tillsätts av Kungl Maj:t. Nämndemän utses genom val. Några särskilda kompetens- föreskrifter har inte meddelats för nämndeman. I förarbetena framhålls vikten av att valmyndighet beaktar att till nämndeman utses person som har insikt i och erfarenhet av sådana frågor som skall behandlas i nämnden.

Länsrätten är domför med ordförande och tre nämndemän. Vissa särskilt angivna beslut kan emellertid fattas av ordföranden ensam.

Ansökan eller underställning eller annan åtgärd varigenom mål anhängiggörs vid länsrätten skall ske skriftligen (3 å FPL). Det ankommer på rätten att tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Officialprincipen skall således vara vägledande för handläggningen av mål hos förvaltningsdomstol (8 å FPL, jfr även 22 å NvL).

Parten får anlita biträde vid talans utförande. Genom ändring i rättshjälpslagen (1972:429) har möjlighet införts att förordna offentligt biträde i vissa mål och ärenden. Sålunda kan offentligt biträde förordnas bl a hos förvaltningsdomstol angående

4 Prop 1973:115 s 33, 140.

tvångsintagning i allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare enligt 18 eller 55 å NvL, angående omhändertagande för samhällsvård enligt 29 å BvL eller utredning enligt 30 å BvL eller angående sådan samhällsvårds slutliga upphörande enligt 42 å BVL samt hos förvaltningsdomstol angående intagning i eller utskrivning från ungdomsvårdsskola.

Offentligt biträde utses för den som åtgärden avser, om det behövs för att tillvarata hans rätt. Vid bedömningen av behovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats under utredningen eller betydelsefulla sakförhållanden i övrigt är oklara.

Offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnden. Fråga om förord- nande kan tas upp antingen efter ansökan av den som åtgärden avser eller genom anmälan av den myndighet som handlägger det mål eller ärende förordnandet skall avse. Ansökan kan givetvis göras av ställföreträdare för den som åtgärden avser.

I länsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det. Någon absolut rätt för enskild part till muntlig förhandling föreligger således inte, men rätten kan inte underlåta att förordna om muntlig förhandling utan att finna att sådan är obehövlig eller att särskilda skäl talar mot den (9 å FPL). Enligt 19 och 75 åå BvL gällde tidigare att om den som var berättigad att yttra sig i barnavårdsmål begärde att bli muntligen hörd inför länsstyrelsen, förhör skulle anordnas med honom om ej särskilda skäl föranledde annat. Vidare var i 27 å NvL föreskrivet att förhör med den vars intagning var ifråga skulle, om ej särskilda skäl var däremot, anordnas av länsstyrelsen om han i förkla- ringen begärt att bli muntligen hörd. Länsstyrelsen fick även annars förordna om sådant förhör samt förhör med annan person som förväntades kunna lämna upplysning i saken. Dessa bestämmelser upphävdes eftersom FPL:s bestämmelser ansågs böra träda i deras ställe. Någon egentlig förändringi rättsläget var emellertid inte avsedd.

Handling varigenom mål anhängiggörs och det som hör till den skall tillställas motparten eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras. Underrättelse behövs emellertid inte, om det är uppenbart att talan inte kan bifallas eller om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet (lOå FPL). Enligt 24å NvL samt 19 och 75 åå BVL åligger det länsrätten att i föreläggande underrätta den förelagde om rätten att påkalla muntlig förhandling. Är fråga om barn under 15 år skall enligt 19 å BvL'sådan underrättelse lämnas endast föräldrarna. Det bör erinras om att frågan om delgivning av ansökningshandlingarna i mål om tvångsintagning enligt NvL är helt reglerad i denna lag. FPL:s bestämmel- ser om kommunicering gäller inte i sådant mål.

Den som är part i målet skall alltid kallas till muntlig förhandling som hålls i målet. Parten kan kallas att inställa sig personligen eller genom ombud. Kallas part att inställa sig personligen är han skyldig att inställa sig (14å FPL). Någon allmän regel om parts hämtning till muntlig förhandling har inte ansetts böra meddelas i FPL. l NvL och BvL finns emellertid regler om hämtning som blir tillämpliga hos länsrätten (27 å

NvL och 75 å BvL). I NvL har stadgats visst undantag från skyldigheten att kalla part till förhandling (27 å NvL).

I fråga om offentlighet vid muntlig förhandling gäller i huvudsak rättegångsbalkens bestämmelser. Handläggning inom stängda dörrar får emellertid dessutom ske bl a om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd.

Innan mål avgörs skall parten ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det, om det inte föreligger sådana skäl däremot som förut berörts under 10 å (18 å FPL,jfr även 23 å NvL).

Rätten får inhämta yttrande över fråga som kräver särskild sakkunskap från myndighet, tjänsteman eller den som annars har att gå till handa med yttrande i ämnet eller anlita annan sakkunnig i frågan. Rätten får även förordna om förhör med vittne eller sakkunnig. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling (24—25 åå FPL). Vid sidan av parter, vittnen och sakkunniga kan vid en muntlig förhandling delta tex företrädare för barnavårds- eller nykterhetsnämnd, övervakare, social- vårdskonsulent, barnavårdskonsulent och länsexpert. De kan höras som vittnen eller som offentliga sakkunniga men vanligen torde deras medver- kan vara formlös.5

När länsrätten har att pröva besvär kan den förordna att det överklagade beslutet, om det annars skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Bestämmelsen är tillämplig endast i besvärsmål men inte i tex ansöknings- eller underställningsmål. För ansöknings- och underställnings- målen enligt NvL och BvL ges särskilda regler i dessa lagar (28 å FPL,jfr 33 å NvL och 75 å 3 st BvL).

Rättens avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Av beslutet skall framgå de skäl som bestämt utgången (30 å FPL).

5 Jfr 75å 2 st BvL, där det stadgas att vid muntlig förhandling i underställ— ningsmål representant för barnavårdsnämnden skall beredas tillfälle att närvara, samt 28 å NvL, där det sägs att vid muntlig förhandling i länsrätten konsulent eller assistent hos länsnykterhetsnämnden eller annan som företräder denna nämnd så ock representant för vederbörande kommunala nykterhetsnämnd skall få tillfälle att närvara.

(SU 72) Innehåll: 1 Riktlinjer för behovsprövningen ................... 605 1.1 Olika normsystem ......................... 605 1.2 Flertalet kommuner har normer ................ 606 1.3 Bruttonormer i var fjärde kommun .............. 606 1.4 Hälften av kommunerna har nettonormer eller andra riktlinjer för behovsprövningen ................. 608 1.5 Basbeloppsanknutna normnivåer ................ 608 1.6 Förändringar i socialhjälpens nivå ............... 611 1.7 Planerad basbeloppsanknytning ................ 613 1.8 Andra grunder för normändringar än ändring av bas- beloppet ............................... 613 1.9 Tidigare bedömningsgrunder i kommuner med normer . 614 1.10 Bostadskostnader m m ...................... 615 1.11 Obligatorisk och frivillig hjälp ................. 617 2 Ekonomiska frågor inom socialhjälpen ............... 618 2.1 Socialhjälpens del i kommunernas finanser ......... 618 2.2 Ersättning för utgiven socialhjälp ............... 620 3 Orsaker till socialhjälpsbehov ..................... 627 3.1 Arbetslöshet och höga bostadskostnader viktiga social- hjälpsorsaker ............................. 627 4 Information ................................. 628 4.1 Information om socialhjälp ................... 628 4.2 Varför informerade man inte om socialhjälpen ...... 630 4.3 Annan socialvårdsinformation ................. 630 4.4 Informationskostnader rn m ................... 631 5 Organisations- och arbetsförhållanden ................ 632 5.1 Sociala centralnämnder och distriktsnämnder ....... 632 5.2 ”Helhetssyn” på tjänstemannaplanet ............. 632 5.3 Delegationsbestämmelser ..................... 633

5.4 Utredningsförfarande ....................... 635 5.5 Samarbete med andra organ ................... 640 5.6 Medverkaniden kommunala planeringen .......... 641 5.7 Ändringar i fråga om viss arbetsbelastning och vissa arbetsinsatser perioden 1967—71 ............... 643 Appendix] Frågeformulär .......................... 648 AppendixZ Förteckning över vissa ärenden vilka delegeras till utskott, ledamot eller tjänsteman ...................... 665 604 SOU 1974:39

Socialutredningen har att framlägga förslag om socialhjälpens framtida utformning. Som underlag härför behöver utredningen aktuella uppgifter om olika förhållanden inom socialhjälpen. Såväl socialdepartementet som socialutredningen engagerade sig därför tidigt i en enkätundersökning som socialstyrelsen tog initiativ till under första delen av år 1972. I början av år 1972 detaljplanerade socialstyrelsen undersökningen i samråd med socialdepartementet och socialutredningen samt i kontakt med statistiska centralbyrån och Svenska kommunförbundet. Enkäten (förkortad SU 72) gick ut till samtliga kommuner den 21 .3.1972 (appen— dix 1). De efterfrågade uppgifterna skulle i huvudsak avse förhållandena den 1.3.1972. Socialdepartementet och socialutredningens sekretariat har efter den 1.7.1972 svarat för bearbetningen av svarsmaterialet samt för denna redovisning av resultatet.

Redovisningen omfattar fem huvudavsnitt, nämligen l. Riktlinjer för behovsprövningen

2. Ekonomiska frågor inom socialhjälpen

3. Orsaker till socialhjälpsbehov

4. lnformationsfrågor

5. Organisations och arbetsförhållanden

Enkäten har besvarats av 426 eller 91,8 procent av landets samtliga 464 kommuner. Ofullständiga svarsforrnulär har i viss utsträckning kunnat kompletteras vid kontakter med berörda kommuner. Men många gånger har sådana kompletteringar inte varit möjliga, varför det interna bortfallet är stort i vissa delar av undersökningen.

Den kommunala socialvårdsorganisationen har själv fått avgöra hur svaren skulle utarbetas, dvs vilket samråd som erfordrades och vem som lämpligen skulle besvara enkäten. Det visar sig att nämndens eller ordförandens uppfattning inhämtats i 219 (51,4 %) av kommunerna, medan så inte skett i 129 (30,3 %) kommuner. För 78 (18,3 %) kommuner framgår inte förhållandet klart.

Formuläret har vanligen besvarats av socialchefen (i 151 fall eller i 35,4 %) eller socialassistent (i 114 fall eller i 26,8 %). I 40 (9,4 %) fall har ordföranden själv skrivit ner svaren. I övrigt är fördelningen följande: avdelningschef (7,0 %), kommunalkamrer (5,2 %), socialsekreterare (4,7 %), kommunalassistent (4,5 %), socialinspektör (2,6 %), kontorist (2,3 %),annan (2,1 %).

1 Riktlinjer för behovsprövningen 1.1 Olika normsystem

Socialhjälpen bygger på en individuell behovsprövning. Lagen innehåller inga preciserade normer för socialhjälpsnivån; däremot finns vissa allmän- na uttalanden i förarbetena till socialhjälpslagen. Med hänsyn till att lagen förutsätter en individuell prövning kan endast vägledande normer eller riktlinjer fastställas i kommunerna. Sådana har numera fastställts i flertalet kommuner.

Förekommande riktlinjer för behovsprövningen kan indelas i följande typer.

1. Bruttonormer. Dessa normer innesluter vissa utgifter såsom för kläder och elström etc, vilket i normer under punkt 2 måste sökas särskilt. Bruttonormer introducerades första gången av socialnämnden i Stockholm år 1970. De kan sägas syfta till en mer total behovstäckning och innebär en ansats till en minimigaranti inom socialhjälpen. Normer av denna typ är ofta basbeloppsanknutna. För att göra normerna väl kända för allmänheten har behovet av information om normbeloppen etc särskilt uppmärksammats.

2. Nettonormer. Normer av denna typ förutsätter särskild ansökan och behovsprövning i fråga om exempelvis kläder och elström. De kan vara basbeloppsanknutna.

3. Andra riktlinjer. Här avses kommuner som inte fastställt egna normer utan tillämpar med större eller mindre awikelser andra externa mått eller nivåer, såsom interkommunala ersättningsbestämmelser, pen- sionsnivåer, existensminimum osv. Den faktiska bostadskostnaden är inte inkluderad i normer enligt p 1—2 men kan vara det i fråga om riktlinjer enligt p 3 (socialhjälp till bostadskostnader behandlas under 1.10).

1.2 Flertalet kommuner har normer

Av de 426 kommuner som besvarade enkäten uppger 305 (71,6 %) att de den 1.3.1972 hade fastställda normer för socialhjälpen. Enligt en enkät av kommunförbundet vilken omfattar 447 kommuner hade 293 eller ca 66 procent fastställda normer den l.12.l971 (vissa kommuner den 1.1.1972). Jämförelsen tyder på att ett inte obetydligt antal kommuner antagit egna normer för socialhjälpen under perioden mellan de båda undersökningarna.

I följande tablå har de 121 kommuner som inte fastställt normer fördelats efter invånarantal.

Invånarantal (1 OOO-tal)

0-5 5—10 10—30 30—200 200— Summa Antal 88 24 8 1 121 Procent 73 20 7 —— 100

Det är alltså mest småkommuner som inte har några normer. Enligt kommunförbundets undersökning hade drygt 88 procent av kommuner utan normer mindre än 10 000 invånare. I föreliggande undersökning är motsvarande procenttal ca 93, av vilka det stora flertalet hade under 5 000 invånare.

1.3 Bruttonormer i var fjärde kommun

Av de 426 kommuner som besvarat enkäten (SU 72) uppgav 96 eller 22,5 procent att de tillämpade bruttonormer. Ser man enbart till de 305

kommuner som fastställt normer hade följaktligen närmare var tredje kommun bruttonormer.

I tablån nedan har de 96 kommunerna fördelats efter invånarantal. För jämförelse medtas samtliga landets kommuner fördelade på samma sätt.

Invånarantal (1 OOO-tal) 0—5 5—10 10—30 30—200 200— Summa

Kommuner med bruttonorm antal 25 25 28 17 1 96 procent 26 26 29 18 1 100

Samtliga kommuner procent 38 24 24 13 1 100

Förekomsten av bruttonormer är således mindre vanlig i kommuner med högst 5 000 invånare. I större kommuner är de överrepresenterade och visar en svag tendens att procentuellt öka med ökande befolkningsan- tal. Medan exempelvis 22 procent av kommuner med 5 000—10 000 invå- nare hade_bruttonormer hade 28 procent av kommuner med 30 000— 200 000 invånare sådana normer.

Tidpunkt för införande av bruttonormer

De 96 kommuner som hade bruttonormer den 1.3.1972 har tillfrågats när dessa normer infördes. Fördelningen över tid av de 93 kommuner som svarat är följande.

År Före 1971 1971 1972 Kvartal 1 2 3 4 jan—febr Antal kommuner 18 30 8 9 2 26

Övergången är koncentrerad till årsskiftena. 48 kommuner, hälften av samtliga med bruttonormer, hade vid undersökningstillfället minst ett års erfarenhet av bruttonormer. I det stora flertalet fall har den nya normtypen införts fr o m är 1971 eller senare.

Avsteg från bmttonormerna

Det kan antas att kommuner med bruttonormer ivissa fall måste göra avsteg från dessa och tillgripa en detaljreglering av mer traditionell typ. Vissa familjer kan ha extraordinära utgifter och behov som delvis faller utanför normerna, andra familjer kan ha svårt att spara av socialhjälpen från den ena månaden till den andra, då exempelvis elräkningen kommer osv. Kommunerna ombads därför lämna uppgift om hur vanligt det var att bruttonormerna under år 1971 frångicks, helst genom att ange antal hjälpfall och dessa i procent av samtliga. Mera preciserade svar på frågan gav 50 kommuner, medan övriga 46 gav inga eller ofullständiga svar.

Resultatet redovisas nedan trots att det stora bortfallet begränsar värdet av redovisningen.

Hjälpfall med detaljreglerad hjälp Procent av samtliga

—1 1—5 5—10 10—20 20—50 50— Summa

Antal kommuner 13 8 13 4 4 8 50

Även orsakerna till att bruttonormerna frångicks efterfrågades. Också här är svarsmaterialet mycket ofullständigt, men resultatet antyder i vart fall vissa huvudorsaker. I enkäten angavs vissa fasta svarsalternativ. Enligt samtliga svar (kommunerna angav ofta flera orsaker) var de vanligaste orsakerna att hjälpen var tillfällig och avsåg ett akut behov som gjorde bruttonormerna mindre tillämpliga (36 %); andra markerade orsaker var ”svårigheter att hushålla” (32 %) samt ”bruk av beroendeframkallande medel” (29 %). I 3 procent av svaren angavs andra orsaker. Det bör understrykas att det här torde vara fråga om ungefärliga uppskattningar, eftersom kommunerna inte synes ha någon (säker) statistik.

1.4 Hälften av kommunerna har nettonormer eller andra riktlinjer för behovsprövningen

Vid undersökningstillfället den 1.3.1972 uppgav 209 kommuner eller 49 procent av alla kommuner som besvarade enkäten att de hade fastställda normer men att dessa inte var bruttonormer. Det är alltså ungefär dubbelt så vanligt att ha annan normtyp som att ha bruttonormer. Un— dersökningsmaterialet möjliggör ingen redovisning av hur normer av mer traditionell typ var utformade.

1.5 Basbeloppsanknutna normnivåer

Av i undersökningen ingående kommuner hade 204 kommuner basbelopps- anknutna normer den 1.3.1972. De har lämnat uppgifter om vilka procent- satser som gällde för en vuxen, två vuxna personer (sammanboende, gifta) samt barn och ungdom i åldrarna 0—9, 10—15 samt 16 år och äldre. Uppgifterna ger en viss uppfattning om vad socialnämnderna bedömer vara skälig socialhjälpsstandard. Eftersom bruttonormerna sva- rar mot en större del av hela försörjningsbehovet än de andra basbelopps— anknutna normerna hålls de båda normtyperna isär i redovisningen. Då hyreskostnaderna inte ingår blir basbeloppsprocenten givetvis ett dåligt mått på hjälpstandarden. Men eftersom hyresvariationerna inte påverkar materialet blir skillnaderna i procentsatser mellan olika kommuner en viktig information om hur pass enhetlig bedömningen av skälig standard ar.

Tabell 1 redovisar hur många procent av basbeloppet kommuner med bruttonormer tillämpade för olika familjetyper.

De 87 kommunernas bruttonormer den 1.3.1972 redovisas i fem normgrupper efter procentsatsintervall. Skillnaden mellan grupperna är stor. Räknas procentsatserna om i månadsbelopp (beräknat på basbelop- pet januari—juni 1972, 7 100 kr) får man följande lägsta/högsta belopp för redovisade kategorier:

En vuxen ( 90 %— 69 %) 533—408 kr Två vuxna (150 %—105 %) 888—621 kr Barn 0— 9å.r ( 30 %— 15 %) 178— 89 kr Bam 10—15 år ( 45 %— 23 %) 266—136 kr Ungdom 16— år ( 65 %— 34 %) 385—201 kr

Det bör observeras att normgrupp 5 i tabell 1 differentierar barnbelop- pen efter antalet barn, ett tidigare vanligt system som synes vara på avskrivning. Skälet till de fallande beloppen är givetvis uppfattningen att omkostnaderna per barn minskar vid ökande antal barn.

Nettonormsnivåer

Tabell 2 innehåller en mot tabell 1 svarande redovisning av kommuner med basbeloppsanknutna normer av annan typ än bruttonormer.

Beloppsberäkning i enlighet med den tidigare ger följande resultat (må- nadsbelopp):

En vuxen ( 90 %— 59 %) 533—349 kr Två vuxna (150 %— 93 %) 888—550 kr Barn 0— 9 år ( 45 %— 18 %) 266—107 kr Barn 10—15 år ( 40 %— 28 %) 237—166 kr Ungdom 16— år ( 65 %— 30 %) 385—178 kr

Tabell ] Basbeloppsanknutna normer. Kommuner som tillämpar brutto- normer. Procentsatser.

Norm- En vuxen Två vuxna Barn och ungdom Antal % grupp . .. ., kom- 0—9 ar 10—15 är 16— ar muner 1 90 140—150 25—30 35—45 40—60 39 44,8 2 80—85 120—140 15—30 25—40 35—65 31 35,6 3 69—75 113—130 25—30 35—40 45—60 6 6,9 4 69—75 110—120 17—25 23—30 34—45 9 10,4 5 69-90 105—135 30—40 l:a barnet 2 2,3 25—35 2:a barnet 20—30 3:e barnet 25 4:e barnet 87 100 42,6 % SOU 1974:39 609

TabeIIZ Basbeloppsanknutna normer. Kommuner som inte tillämpar bruttonormer. Procentsatser.

Norm- En vuxen Två vuxna Barn och ungdom Antal % EIUPP . .. _—'—. kom— 0—9ar 10—15 är 16—ar muner 1 90 . 140 25 40 50 1 0,9 2 804—85 120—140 30 35—40 45—50 4 3,4 3 69—80 100—130 20—30 25—35 40—45 61 52,1 4 60—65 100—120 20—30 25—37 36—65 34 29,0 5 59 93 18 28 30 3 2,6 6 70—75 115 2 1,7 7 —— 40 1 0,9 8 69—90 100—150 25—45, l:a barnet, 2:a barnet 11 9,4 17,5—30 3:e barnet osv 117 100 57,4 %

Stora nivåskillnader

En översiktlig jämförelse mellan de båda normsystemen visar att samma procentnivåer återfinns i båda systemen men att, som väntat, medianen ligger högre i bruttonormsystemet än i det andra, eftersom det först- nämnda tåcker större del av försörjningsbehovet.

Ser man på nivåskillnaderna i ett och samma normsystem bör först an- märkas att vissa kommuners normer har i fråga om barn— och ungdomsbe- loppen en mer fingraderad åldersindelning än vad tabellerna utvisar. Upp- giften i tabell 1 att exempelvis normgrupp 2 har för åldern 0—9 år en spridning från 15 till 30 procent får inte tolkas så att procentsatsen är dubbelt så hög i vissa kommuner jämfört med andra för hela åldersgrup- pen. Således kan 15 procent gälla åldrarna 0—6 år och 25 procent från 7 år osv. I fråga om bambeloppen kan alltså differenserna vara mer ratio- nella än vad som framgår av tabellen. Det hindrar inte att det också finns reella skillnader som är svåra att motivera.

I fråga om de båda vuxenkategorierna finns inte det nämnda proble- met med redovisning på åldersgrupper. Som framgått av redovisningen är skillnaderna avsevärda inom en och samma normtyp. I vissa kommuner med bruttonormer var exempelvis månadsbeloppet för ensamstående vuxen 533 kr medan en sådan person i annan kommun fick reda sig på 408 kr, osv. I kommuner med annan normtyp var motsvarande ”gränsbe- lopp” 533 och 349 kr, men här kan differenserna i högre grad än för bruttonormtyper bero på vissa skillnader i vad normen skall täcka (exem- pelvis kostnader för resor, licenser, försäkringsavgifter etc).

Skillnader i levnadsomkostnader (exkl bostad) mellan olika kommuner är en helt otillräcklig förklaring till de redovisade normdifferensema. Det finns givetvis i jordbrukskommunerna grupper som genom viss naturahus- hållning har lägre levnadsomkostnader än andra i samma kommun. Men i de fall sådana personer söker socialhjälp bör naturaförmåner liksom i be- skattningen räknas som inkomst. Det vore inte rimligt att förekomsten av sådana grupper skulle påverka själva normnivån i kommunen.

SU 72:s undersökning av normnivåema ger i stort sett samma resultat

som kommunförbundets mer ingående redovisning. Det kan även anmär- kas att de brister som socialdepartementets undersökning från 1967 på- visade i stort sett kvarstår.l Dessa kan sammanfattas så att ett mer enhet- ligt normsystem saknas. Vissa kommuner har och andra saknar särskilda normer eller tillämpar riktlinjer som är avsedda för helt andra ändamål (exempelvis interkommunala ersättningsbestämmelser). De betydande skillnaderna i normnivåer kan inte förklaras av motsvarande skillnader i levnadsomkostnader. Det är inte heller så att norrnnivån genomgående kan relateras till kommunens storlek (samma procentsatser kan tillämpas både i kommuner under 5 000 och i kommuner över 50 000 invånare). Inte heller synes det finnas några enkla samband mellan kommunernas ekonomi och normnivå. Slutligen är beloppsskillnadema mellan olika fa- miljetyper inte obetydliga. Det finns i materialet exempel på kommuner som har dubbelt så högt normbelopp för makar (för båda sammanlagt) som för ensamstående (60/120 % av basbeloppet) och andra som har en- dast 43 procent högre belopp (70/100). SU 72 har inte kunnat finna en tillfredsställande förklaring till dessa skillnader, även om skillnader ilev- nadsomkostnader och löner kan motivera vissa variationer.

1.6 Förändringar i socialhjälpens nivå Försämringar på kort, förbättringar på lång sikt

Utvecklingen av den reella socialhjälpsstandarden — eller mera preciserat realvärdet av den ipenningmåssiga termer bestämda levnadsstandard som socialhjälpen tillförsäkrar hjälptagarna — visar motstridiga tendenser. En mer långsiktig tendens är att hjälptagarnas levnadsstandard höjs, vilket också överensstämmer med de socialpolitiska intentionerna. De senaste årens stegrade socialhjälpsutgifter synes emellertid ha medfört ökade re- striktioner i vissa kommuner, den frivilliga socialhjälpen har skurits ner etc. Vidare förhåller det sig så att den normbestämda standarden sjunker mellan normändringarna i en kostnadsutveckling som innebär stigande priser. Försämringarna kan hinna bli stora i kommuner, som saknar rikt- linjer av typ basbeloppsreglerade normer och som mer skönsmässigt be- dömer när en normhöjning behövs. Men då normernas realvärde sjunker brukar hjälpbelopp över normerna bli vanliga, vilket innebär viss kompen- sation för urholkningen av normbeloppen.

Sammanfattningsvis kan sägas att socialhjälpsstandarden generellt sett ökar i ett längre tidsperspektiv men att mer kortfristiga försämringar tor- de vara vanliga då normerna inte fortlöpande anpassas till pris- och stan- dardutvecklingen i samhället.

Förändringar under ett är

I enkäten har kommunerna tillfrågats om de anser att den materiella lev- nadsstandarden för socialhjälpstagare höjts, sänkts eller varit oförändrad under de senaste 12 månaderna. Frågan gällde sex olika familjetyper. Re-

1 Socialhjälpen i län och kommuner 1967 (Socialdepartementet 1969z9).

Tabell 3 Förändringi socialhjälpsstandarden senaste 12 månaderna. Procent.

Förändring Familietypsnummer 1 2 3 4 5 6 Ensam Ensam Ensam Ensam Makar Makar man kvinna man kvinna utan med utan utan med med barn barn barn bam barn barn Höjts 20,2 20,2 23,2 29,5 21,1 28,6 Sänkts 11,3 10,5 12,7 13,4 10,1 12,7. Oförändrat 54,7 54,5 44,8 43,9 5 3,5 45,8 Vet ej 11,0 11,3 14,8 9,9 12,0 9,9 Ej svarat 2,8 3,5 4,5 3,3 3,3 3,0 Procent 100 100 100 100 100 100

sultatet framgår av tabell 3. Siffrorna avser antalet kommuner i procent av samtliga i undersökningen ingående 426 kommuner.

Uppgifterna torde nästan genomgående grundas på skönsmässiga upp- skattningar. Med reservation för felbedömningar skulle i ungefär hälften av kommunerna standarden ha varit oförändrad från mars—april 1971 och 12 månader framåt. I ungefär 20 procent av kommunerna skulle standarden ha förbättrats och i ca 10 procent ha försämrats. Lika många procent har tydligen ansett det omöjligt att redovisa en någorlunda säker bedömning.

Standardtrygghet genom basbeloppet

Kommuner som uppgett att socialhjälpsstandarden sjunkit är av särskilt intresse. En undersökning av svaren visar följande.

Har hjälpstandarden sjunkit för en av de i tabellen redovisade sex fa- miljetyperna är förhållandet vanligen detsamma för flera och ofta samt- liga fem övriga familjetyper. Det är alltså i stort sett samma kommuner ”bakom” procentsiffrorna i samtliga familjetypskolumner.

Sänkt hjälpstandard är ovanligare bland kommuner med basbelopps- reglerade normer än bland övriga kommuner. Förhållandet framgår av följande enkla jämförelse. Av samtliga i undersökningen ingående 426 kommuner hade 204 eller 47,8 procent basbeloppsanknutna normer. För kommuner med normer som vid undersökningstillfället inte höjts i takt med de stigande levnadskostnaderna var motsvarande procenttal:

Familjetypsnummer l 2 3 4 5 6 % basbeloppsan- . knutna normer 25,0 24,4 35,2 36,8 25,6 37,0

Skillnaderna skulle naturligtvis bli ändå större om man jämfört dessa kommuner som redovisat sänkt standard med de kommuner som redovi- sat höjd standard. Men redan gjord jämförelse visar en klar skillnad.

Det är vanligare i kommuner med över 10 000 invånare att standarden sänkts än i mindre kommuner. Detta framgår av följande jämförelse (pro- cent).

Antal Samtliga Kommuner med sänkt standard inv landets Familjetypsnummer (1 OOO-t) kommuner ————_———— 1 2 3 4 5 6 — 5 38 10 7 13 14 7 7 5 1 0 24 1 7 16 20 21 14 20 10— 30 24 46 51 46 46 51 52 30—200 13 23 22 17 16 23 17 200— 1 4 4 4 3 5 4 Procent 100 100 100 100 100 100 100

1.7 Planerad basbeloppsanknytning

Av de 101 kommunerna med icke basbeloppsanknutna normer hade 19 kommuner fram till den 1.3.1972 tagit ställning till frågan om de skulle ha basbeloppsanknutna normer eller inte. I 14 av dessa kommuner var be- slutet positivt. Då undersökningen gjordes (våren 1972) uppgav 3 av des- sa kommuner att de skulle genomföra beslutet före juli 1972, 4 fr o m den 1.7.1972 och 4 från den 1.1.1973 eller senare under året (3 kommu- ner angav ingen tidpunkt).

Varför hade de fem andra socialnämnderna inte antagit en basbelopps- reglering av normerna? De kortfattade motiveringarna hänförs till kom- munalekonomiska skäl eller går ut på att basbeloppsanknutna normer skulle komma att överstiga de lägsta arbetsinkomsterna eller att de skulle försvåra en individuell behovsprövning eller att hela frågan var ofullstän- digt utredd.

l.8 Andra grunder för normändringar än ändring av basbeloppet

Många olika bedömningsgrunder

100 kommuner uppger att de har icke basbeloppsanknutna normer (en kommun har inte svarat). Dessa kommuner har tillfrågats vad de grundar sina normändringar på. Vissa kommuner har givit flera svar (markerat mer än ett svarsalternativ) varför hela antalet svar är 113. Av de berörda kommunerna har 9 inte alls besvarat frågan. Följande tablå visar svarsför- delningen på olika alternativ (procent).

>—

Konsumentprisindex Livsmedelsindex Folkpensionsnivån

Existensminimum lnterkommunala ersättningsbestämmelser Pris- och löneutvecklingen Socialhjälpsnormer i liknande kommuner Rekommendation från länets socialvårdsförbund Visst hänsynstagande till basbelopp eller livsmedelsindex Lokal bedömning Ej svarat

>— >—->—- o—wuuaoaxooxoou-

... o P ::

De redovisade alternativen utesluter inte helt varandra. ”Lokal bedöm- ning” torde exempelvis innebära hänsynstagande till pris- och löneutveck- lingen på orten. En strängare systematisering torde därför ha begränsat svarsalternativen. Men även med hänsyn härtill står klart att grunderna för normändringar i kommuner som saknar ”automatisk” koppling till basbeloppet (en bestämd ändring i basbeloppet utlöser en bestämd ändring av normerna) är mycket varierande.

En fråga som inte klart kan besvaras är huruvida den angivna grunden inte bara påverkar normändringarna utan också utgör norm. Det är t ex sedan länge känt att de interkommunala ersättningsbestämmelsema — trots återkommande påminnelser från kommunförbundet att så inte bör ske — i åtskilliga kommuner tjänat som norm för den individuella behovsprövningen.2 Som framgår av sammanställningen utgjorde närmare vart femte svar hänvisning till de interkommunala ersättningsbestämmel- serna.

Viss samordning

Det framgår av siffrorna att kommunförbundets länsavdelningar genom sina rekommendationer har betydelse för utvecklingen av socialhjälpsnor- merna och en regional samordning av dessa. I kommunförbundets tidigare åberopade undersökning sägs följande i denna fråga: ”Trots att helhetsbilden verkar splittrad kan dock konstateras att viss samordning redan ägt rum inom vissa regioner, tex AB-län där 18 kommuner har samma normer. Inom några län, tex K, L, N och AC, har rekommenda- tion från förbundets länsavdelningar lett till en samordning av norrnbe- loppen. Dessutom pågår f n överläggningar i ett flertal län där ändringar kan komma att ske under 1972.”

1.9 Tidigare bedömningsgrunder i kommuner med normer

De 305 kommuner som uppgav sig ha någon form av vägledande normer den 1.3.1972 ombads att om möjligt lämna uppgifter om de riktlinjer eller bedömningsgrunder de tillämpade tidigare. Svar inkom från 230 berörda kommuner medan 75 inte svarade.

Många kommuner hade normer redan tidigare

Av de 230 kommunerna sände 136 in sina tidigare gällande normer. Detta svarsmaterial har inte bearbetats. Det kan konstateras att dessa kommuner redan tidigare hade normer som mer eller mindre liknade deras normer den 1.3.1972. Skillnaden torde vanligen bestå i att de aktuella normbeloppen var högre.

2 Detta var år 1967 fallet i inte mindre än 53 av 95 kommuner som uppgav sig inte ha särskilda normer. Socialhjälpen i län och kommuner 1967.

Tidigare bedömningsgrunder Kommuner

Antal % Normer liknande de aktuella 136 44,6 Interkommunala ersättningsb estämmelser 5 2 17 ,0 Individuell bedömning 25 8,2 Följde andra kommuners normer 9 3,0 Huvudsakligen folkpensionsnivån 4 1,3 Basbeloppet 2 0,7 Genomsnittsinkomsten på orten 1 0,3 Övrigt 1 0,3 Ej svarat 75 24,6

305 100

Viss avveckling av ersättningstaxan som norm för behovsprövningen

Största intresset har kanske de 96 kommuner som inte hade liknande normer tidigare. Ser man till dessa finner man att ett femtiotal kommu- ner tidigare tillämpade kommunförbundets interkommunala ersättnings- bestämmelser. Den för individuell behovsprövning felaktiga tillämpningen av ersättningstaxan (låt vara ofta med vissa modifikationer) synes följakt- ligen vara under avveckling, sannolikt delvis som en följd av kommunsam- manläggningar. Dessa ligger troligen också inte sällan bakom övergången från en helt ”fri” behovsprövning till en normbunden —— 25 kommuner. Uppgifterna att man följde basbeloppsnivån innebär sannolikt att social- nämnden höjde hjälpbeloppen i visst samband med basbeloppshöjningar. För ”övrigt” står den enda kommun i landet där ingen sökt hjälp och ingen hjälp heller utbetalats sedan socialhjälpslagen trätt i kraft år 1957 (Holmön).

1.10 Bostadskostnader m m De flesta kommunerna beaktar hela hyran

Då bostadskostnaderna varierar kraftigt läggs dessa kostnader som regel utanför normschablonerna. Man tar vanligen hänsyn till den faktiska kostnaden (med avdrag för förekommande bostadstillägg etc) vid behovs- prövningen. Det förekommer numera höga bostadskostnader bland hjälp- tagarna. Kostnaderna är inte sällan direkt anledning till socialhjälpsbe- hovet. Dessa kostnader har betydelse för de för varje år ökande totalkostnaderna för socialhjälp. Avsikten har varit att i någon mån belysa i vilken omfattning restriktioner i fråga om bostadskostnaderna förekommer i behovsprövningen.

Av samtliga i SU 72 ingående 426 kommuner svarade 365 (85,7 %) ja på frågan om de alltid beaktar hela bostadskostnaden (minus bostads- tillägg etc) vid behovsprövningen. 53 (12,4 %) kommuner svarade nej och 8 (1 ,9 %) besvarade inte frågan.

Vissa begränsningar

Vilka var restriktionerna? Vanligast förekommande i 30 kommuner eller 56,6 procent av samtliga som svarade nej — var att bostadsstorlek och kostnad skulle vara skäliga i förhållande till familjestorlek och inkomst. Uppfylldes inte villkoren kunde nämnden begära att den hjälpsökande bytte bostad. — 14 (26,4 %) kommuner uppgav att man inte inräknade amorteringskostnader för eget hem etc i utgifterna då hjälpbehovet beräknas. Två kommuner uppgav att de inte hade några särskilda normer för restriktionerna utan prövar tydligen mera fritt förekommande ”gränsfall”. Andra angivna skäl till restriktioner i fråga om bostadskostnaderna var följande.

Utbetalningar görs direkt till värden för familjer som använder bostads- tillägg etc till annat än hyran. Här gäller alltså restriktionen själva utbetalningsforrnen och inte beräkningen. Utbetalning till värden torde i här avsedda fall vara vanligt förekommande i kommunerna.

Hjälpen räcker enligt fastställd taxa utan tillskott för hyra. I några fall utbetalas dock även hyra. Det är här fråga om en kommun som vid behovsprövningen tillämpar den interkommunala ersättningstaxan med dess inkluderade bostadskostnadsschabloner.

En kommun anmärker att på landsbyden har de sökande i allmänhet egen bostad.

En annan kommun påpekar att bostadskostnaderna inte beaktas då det är fråga om frivillig socialhjälp enligt 13 & ShjL.

Slutligen uppger en kommun att för familjer som har 3 eller flera barn för vilka bidragsförskott utgår tas hänsyn till att bidragsförskott ”i viss mån även innefattar hyreskostnad för dessa barn”.

Vissa av de angivna restriktionerna synes strida mot socialhjälpslagen och rättsliga prejudikat till denna, även om svaren är allmänt hållna så att de inte tillåter säkra slutsatser. Således är socialhjälp till amorteringskost- nader i vissa fall hänförliga till 12 & ShjL, dvs socialnämnden är skyldig att ge hjälp till sådan kostnad. Vidare kan en familj med skälig bostad meni förhållande till inkomsten hög hyra vara berättigad till socialhjälp. Som tidigare nämnts är just hög hyra i relation till inkomsten en inte ovanlig orsak till hjälpbehovet.

SYukvårdskostnader och medicin

Exempel på en annan kostnad som ligger utanför normerna utgör läkarvård och medicin. Från att tidigare ha dragit betydande hjälpkostna- der har dessa genom den obligatoriska sjukförsäkringen, läkemedelsra- batteringen och de låga enhetliga avgifterna inom den offentliga öppna sjukvården kraftigt minskat. Enkäten avsåg att belysa frågan om regler etc för hjälp till detta ändamål, men svaren möjliggör ingen preciserad redovisning. Rent generellt synes det vara så att socialhjälpstagarna inte behöver betala läkarvårds- och medicinkostnader av den normreglerade hjälpen till uppehälle. Hjälp till sådana kostnader bedöms inte sällan mer generöst än hjälpen i övrigt. Således uppger många kommuner att folkpensionärer med enbart folkpension kan få socialhjälp till läkarvård

och medicin. Men folkpensionärernas standardförbättring genom pen- sionstillskotten medför på sina håll att pensionärer med inte alltför höga läkarvårds— och medicinkostnader i fortsättningen får klara dessa på pen- sionerna.

1.1 l Obligatorisk och frivillig hjälp Svår gränsdragning

De brutto- och nettonormer som fastställs för socialhjälpen gäller i princip obligatorisk socialhjälp och de behov av hjälp till livsuppehålle som socialnämnden i vissa situationer i enlighet med 12 & ShjL har att tillgodose. I själva verket kan emellertid dessa normer vara i vissa avseenden för ”trånga” och i andra för ”vida” i förhållande till de skyldigheter i avseende på livsuppehålle som 12% stadgar. Således är bostadskostnaderna sällan normreglerade; en sådan reglering skulle lätt komma i konflikt med den individuella behovsprövning som lagen förutsätter. Ett annat exempel är bidrag till kläder etc, som ligger utanför nettonormerna och som prövas efter andra vägledande riktlinjer eller helt fritt. Å andra sidan kan normerna gå längre än vad 12% kan tänkas förutsätta, och detta gäller främst den levnadsstandard som vissa kom— muners normer tillförsäkrar de hjälpbehövande. Eftersom varken lag eller tillämpningsföreskrifter anger siffermässigt fixerade (minimi-) nivåer är det knappast möjligt att dra en fast gräns för den obligatoriska social- hjälpens beloppsnivåer, även om viss ledning kan sökas i de interkom- munala ersättningsbestämmelserna och i rättsliga avgöranden. Den suddi- ga gränsen mellan obligatorisk och frivillig socialhjälp skapar svårigheter för kommunerna att genomgående göra preciserade fördelningar av hjälpen på 12 och 13 55. Kännedomen om de här svårigheterna har gjort att de statistiska myndigheterna inte begär en sådan distinktion i kommunernas redovisningsmaterial som grund för den löpande statisti- ken, vilken följaktligen inte heller innehåller en uppdelning på obligato- risk och frivillig hjälp. Samma förhållande gäller särskilda undersökningar om socialhjälpen. Det står emellertid klart att i åtskilliga fall föreligger ingen svårighet att göra åtskillnad mellan hjälp enligt 12 eller 13 &; bl a kan själVa ändamålet med hjälpen klart utvisa att denna är frivillig. Då fråga är om ersättning från enskild person, annan kommun eller staten måste för övrigt alltid klaras ut var gränsen går (även om eftergift för viss del av beloppet kan klara ”gränsproblem”).

Uppdelning vid beslut och kostnadsredovisningar

Mot bakgrunden av de här svårigheterna har i enkäten kommunerna tillfrågats om hur vanligt det är att de i beslut och kostnadsredovisningar trots allt genomgående delar upp utgiven socialhjälp på obligatorisk och frivillig hjälp. Svaren på frågan ”Särskiljer ni i beslut och kostnadsredovis- ningar obligatorisk och frivillig socialhjälp?” fördelar sig enligt följande.

Antal kommuner Alltid 97 Alltid i beslut, ibland i kostnadsredovisning ] Alltid i beslut, aldrig i kostnadsredovisning 26 Ibland 1 93 Ibland i beslut, aldrig i kostnadsredovisning 10 Aldrig 95 Ej svarat 4 Summa 4 26

Det finns således ingen enhetlig praxis; ett hundratal kommuner gör alltid en sådan uppdelning och lika många gör det aldrig, vartill kommer flera varianter.

”Grunder”för frivillig hjalp sällsynta

När det gäller den frivilliga socialhjälpen prövas den som regel mer fritt än den obligatoriska. Kommunfullmäktige kan emellertid fastställa grun- der för denna hjälp. Om så inte sker utges frivillig socialhjälp efter vad socialnämndenyprövar erforderligt (13 & ShjL). Denna paragraf medger alltså mycket vida ramar för frivillig socialhjälp, som i stort sett endast begränsas av principen om en individuell behovsprövning (1 & ShjL). Enligt erfarenheterna är det mycket sällsynt att kommunfullmäktige fastställer särskilda grunder för frivillig socialhjälp. Då de ökade social- hjälpskostnaderna i vissa kommuner har lett till begränsningar av den frivilliga socialhjälpen kan det tänkas att de kommunala myndigheterna utnyttjat möjligheterna att fastställa grunder som ett styrinstrument för sådana begränsningar. Kommunerna har därför tillfrågats om sådana grunder fanns den 1.3.1972. Bara 3 kommuner angav att så var fallet (Göteborg, Solna och Osby). Slutsatsen blir följaktligen att kommunerna (fortfarande) mycket sällan söker styra den frivilliga socialhjälpen genom särskilda grunder.3

2 Ekonomiska frågor inom socialhjälpen 2.1 Socialhjälpens del i kommunernas finanser

De närmast följande avsnitten redovisar socialhjälpskostnadernas andel av kommunernas driftbudget, förekomsten av tilläggsanslag för socialhjälpen och utvecklingstendenser för år 1972.

Stora kommunala skillnader i socialhjälpens andel av driftbudgeten

De sedan mitten av 1960-talet årligen ökande socialhjälpskostnaderna har kommit att skärpa uppmärksamheten på kommunernas kostnader för denna hjälpform. Av särskilt intresse i detta sammanhang är hur dessa

3 Här bortses från fullmäktiges uppgift att fastställa det totala beloppsmässiga taket för socialnämndernas beviljande av frivillig socialhjälp i form av borgensteck- ning.

kostnader ökat i relation till kommunernas allmänt stigande omkostna- der. Undersökningen har försökt belysa denna fråga och resultaten redovisas nedan.

Socialhjälpsandelen av kommunernas driftbudget, antal kommuner

År Procent Ej To- '___———_———__——__———__——_ svar tält 0— 0,6— 1,1— 1,6— 2,1— 5,1— 10,1— 20,1-— 0,5 1,0 1,5 2,0 5,0 10,0 20,0

1971 57 152 91 51 40 10 11 2 12 426 1972 55 150 92 44 48 9 8 4 16 426

För både år 1971 och år 1972 ligger medianen för socialhjälpskostna- dernas andel av driftbudgeten på mellan 1,1 och 1,5 procent. Social- hjälpskostnaderna svarade alltså för en relativt blygsam del av kommuner- nas driftutgifter. Men skillnaderna mellan kommunerna är stora från under 0,5 procent till över 20,1 procent. Kommunförbundets enkätun- dersökning gav till resultat att kommunernas socialhjälpskostnader netto utgjorde i genomsnitt 2,81 procent av driftkostnaderna netto. De båda undersökningarna har något skiljaktiga redovisningsmetoder och mått varför de inte är direkt jämförbara.

Inte sällan har'" de ökade socialhjälpskostnaderna föranlett tilläggsan- slag. Hur dessa ökningar står i relation till kommunernas tilläggsbudget redovisas i följande tablå.

Socialhjälpsandelen av kommunernas tilläggsbudget, antal kommuner

”___—___—

År Procent Ej To-

t 0 0,1— 1,1— 2,1— 5,1—10,1 20,1-- 30,1— "” alt 1,0 2,0 5,0 10,0 20,0 30,0

_______________._._—————-——————

1971 274 24 11 19 27 20 6 10 35 426

Här ligger medianen på 0 procent. Inte mindre än drygt 64 procent av kommunerna uppgav att socialhjälpsandelen av kommunernas tilläggs- budget var 0.

Utvecklingstendenser för år I 972

Enligt kommunförbundets undersökning hade socialhjälpskostnadernas procentuella andel av totala driftkostnaderna minskat under perioden 1968—72. Kommunförbundet redovisar följande procenttal:

1968 3,0 1969 3,0 1970 3,24 1971 3,14 1972 2,81 Denna sjunkande tendens bestyrks också i SU 72.

Förändring i socialhjälpsandelen av kommunernas driftbudget från år 1971 till år 1972

Ökning Minskning Oförändrad Ej svar Totalt Antal 139 164 106 17 426 Procent 32,6 38,5 24,9 4,0 100

Det var alltså vanligare att socialhjälpsandelen minskade mellan åren 1971 och 1972 än att den ökade.

2.2 Ersättning för utgiven socialhjälp Bristande kunskapsunderlag

Då socialutredningen även har att ta ställning till frågor om ersättning (interkommunal, från enskild person eller från staten) för utgiven socialhjälp har avsikten varit att genom SU 72 i någon mån klarlägga dels vilken ekonomisk omfattning ersättningsärendena har i kommunerna och dels hur dessa bedömer behovet av ersättningsbestämmelser i framtiden. Officiell statistik eller tidigare undersökningar saknas beträffande ersätt- ningsfrågor.

Rent allmänt kan sägas att socialnämndernas möjligheter att återkräva utgiven socialhjälp starkt begränsades i 1956 års ShjL i förhållande till den äldre lagen, en begränsning som i fråga om möjligheter att återkräva från enskild person i rätt hög grad endast innebar en anpassning till den praxis som efter hand utformats. När det gäller motsvarande legala begränsningari rätten till ersättning från annan kommun eller staten kan dessa begränsningar efter år 1957, då ShjL trädde i kraft, ha kommit att motvägas av ändrade demografiska förhållanden. Den kraftiga omflytt- ningen som en följd av näringslivets omstrukturering under 1960-talet kan väntas ha fått till följd att antalet socialhjälpstagare mantalskrivna i annan kommun än den aktuella vistelsekommunen ökat inte bara i absoluta tal utan även i relativa tal. Antalet flyttningar per år över kommunblocksgränser har under perioden 1968—71 pendlat kring 400 000, motsvarande ca 5 procent av befolkningen per år.

Under perioden 1964—71 ökade andelen invandrare bland socialhjäl- pens huvudpersoner från 4,9 till 12,5 procent.

Under särskilda avsnitt redovisas i det följande interkommunal ersätt- ning, ersättning från staten samt ersättning från enskild person.

Interkommunal ersättning

Ersättningsskyldighet kommunerna emellan är reglerad i 22 & ShjL. Den innebär i huvudsak att mantalsskrivningskommunen är ersättningsskyldig för obligatorisk socialhjälp. I motsats till den äldre lagen medför bestämmelsen att ersättningen vanligtvis begränsas i tid som understiger ett år, dvs från den tidpunkt då en person (familj) flyttat in i kommunen

fram till mantalsskrivningen i samma kommun fr o m närmast följande kalenderår. Värdet av de följande redovisningarna begränsas av stora bortfall. Tabell 4 redovisar kommunerna fördelade efter det antal hjälpfall för vilka interkommunal ersättning aktualiserats.

Tabell 4 Kommunerna fördelade efter antal socialhjälpsfall med aktuali- serad interkommunal ersättning för socialhjälp under år 1971. Procent.

Antal ”fall” Ersättning från Ersättning till andra kommuner andra kommuner (22 & ShjL) (22 & ShjL) 0 7,3 5,9 1— 5 35,2 41,3 6—10 16,0 13,9 11—25 9,8 8,2 26—50 2,6 3,1 51— 1,2 0,9 Ej svarat 27,9 26,7

100 100

Av samtliga 426 kommuner är det endast 307 resp 312 som lämnat godtagbara uppgifter, varför bortfallet gäller inte mindre än 119 resp 114 kommuner, dvs mer än en fjärdedel i vardera av de båda ersättningsgrup- perna.

Med viss reservation för i första hand det stora bortfallet kan materialet sägas antyda att 50—60 procent av kommunerna hade högst 10 ärenden i vardera ersättningsgruppen för år 1971.

Sätts gränsen vid 25 ärenden för vardera gruppen syns det vara bara några få procent som hade fler ersättningsärenden under år 1971. Det verkliga förhållandet är beroende på antalet ersättningsärenden i den stora andel kommuner som fallit ur redovisningen.

För att få något grepp över frågan huruvida kommuner som inte svarat mera generellt skiljer sig från kommuner som svarat har för jämförelse de båda kommunkategorierna fördelats efter deras totala antal hjälpfall under år 1971.

Antal hjälpfall Kommuner som svarat % ej svarat % 99 34,0 43,3 100— 499 45,0 30,1 500— 999 10,0 12,4 1 000—2 999 8,0 10,6 3 OOO—4 999 2,0 2,7 5 000— 1,0 0,9 100 100

De kommuner som inte svarade hade betydligt oftare än de övriga endast få hjälpfall men det var också något vanligare än för de övriga att de hade relativt många hjälpfall. I stort sett har dock de båda kommunka- tegoriema en likartad struktur i fråga om antalet hjälpfall. Även om svar hade inkommit från samtliga kommuner torde den procentfördelning som redovisas i tabell 4 ha blivit i stort sett densamma.

De för varje kommun totalt utgivna resp erhållna ersättningsbeloppen under år 1971 redovisas i tabell 5.

Här omfattar bortfallet 82 resp 89 kommuner. ”Bortfallskommuner- na” har. inte undersökts, men det är vanligen fråga om samma kommuner som inte besvarade frågan om antalet ersättningsfall (tab 4). Trots bortfallet blir slutsatsen att en fullständig redovisning inte torde ha medfört någon kraftig förändring i den redovisade fördelningen.

Omkring 60 procent av kommunerna fick in resp gav ut högst 10 000 kr. I det stora flertalet av dessa förelåg inga ersättningsbelopp eller belopp på högst 5 000 kr. Sätts gränsen vid 25 000 kr faller ca tre fjärdedelar av kommunerna under denna gräns. Högre belopp än 25 000 kr gäller mindre än var tionde kommun.

Ersättning från staten

Rätten till ersättning från staten för utgiven socialhjälp regleras huvud- sakligen i 23 & ShjL. Huvudbestämmelsen är att staten ersätter utgiven obligatorisk socialhjälp för icke svenska medborgare samt för svenskar som inte är mantalsskrivna i landet eller vilkas mantalsskrivning inte kunnat utrönas. Härtill kommer en rad både äldre och nya specialbestäm- melser som något vidgar statsbidragsgivningen utöver den lagreglerade. Men dessa utvidgningar är ganska marginella.

Tabell 6 redovisar antalet socialhjälpsfall för vilka statsbidrag aktualise- rats under år 1971 och under samma år erhållet totalt statsbidrag i 1 OOO-tal kr.

Tabell 5 Kommunerna fördelade efter totalt utgivna och erhållna inter- kommunala ersättningsbelopp (i 1 OOO-tal kr) för socialhjälp under år 1971. Procent.

1 OOO—tal Ersättning från Ersättning till kr andra kommuner andra kommuner (22 & ShjL) (22 & ShjL) 0 10,6 9,2 1— 5 35,7 35,9 6—10 12,5 13,2 11—25 14,8 14,6 26—50 4,3 4,6 51— 3,0 1,6 Ej svarat 19,2 20,9 100 100

Tabell 6 Kommunerna fördelade efter antal socialhjälpsfall med aktuali- serat statsbidrag resp erhållet totalt statsbidrag under 1971. 1 OOO-tal kr. Procent.

Antal ”fall” Kommuner med Kommuner med respi — 1 OOO—tal kr antal ”fall” 1 OOO—tal kr 0 9,4 11,8 1— 5 21,9 16,4 6—10 10,3 8,9 11—25 10,9 15,3 26—50 6,3 9,6 51— 5,8 13,1 Ej svarat 35,4 24,9 100 100

Man finner här samma huvudmönster som i fråga om de interkommu- nala ersättningarna. Få ”fall” och små ersättningsbelopp är vanliga. Mindre än 25 ”fall” resp 25 000 kr synes gälla för gott och väl hälften av kommunerna.

En undersökning av antal huvudpersoner som inte var svenska med- borgare bland socialhjälpstagarna år 1971 i de 149 kommuner som fallit bort jämfört med kommuner som svarat ger följande fördelning.4

Antal ”utländska Kommuner som hjälpfall” , (= huvudperson) svarat % inte svarat % 0 17,7 32,2 1— 24 48,3 41,6 25— 49 11,9 8,1 50— 99 11,2 7_4 100—499 3,7 8,0 500— 2,2 2,7 100 100

Det tycks vara så att åtskilliga kommuner som inte hade några ersättningskrav mot staten underlåtit att besvara frågan. Inte mindre än en tredjedel (32,2 %) av dessa kommuner hade inga ”utländska hjälpfall”. Detta begrepp täcker visserligen inte fullt ut de ärenden som staten kan bli ersättningsskyldig för. Ersättning från staten kan nämligen i ett fåtal fall utgå även för svensk hjälptagare. Vidare kan annan familjemedlem än huvudpersonen vara icke svensk medborgare. Å andra sidan ersätter inte staten all socialhjälp till icke svenska medborgare.

Förskotteringar och ersättning från enskild person

Enligt 33 % a) ShjL är hjälptagaren ersättningsskyldig för socialhjälp som utgjort förskott på förmån. Vanligast torde vara att socialnämnden får

4 Källa: Socialhjälpen under år 1971. Kommunvis fördelning. SCB SM/S 1972:11

Tabell 7 Kommunerna fördelade efter antal socialhjälpsfall med aktuali- serad återbetalning från enskild person för förskotterad eller annan socialhjälp resp inbetalt totalt ersättningsbelopp under år 1971. I 1 000- tal kr. Procent.

Antal ”fall” Kommuner med Kommuner med respi — — — 1 OOO-tal kr antal ”fall” 1 OOO-tal kr 0 10,9 13,0 1— 5 17,2 18,2 6—10 6,2 5,5 11—25 7,1 9,0 26—50 4,3 5,6 51— 4,6 10,0 Ej svarat 49,7 38,7

100 100

ersättning ur retroaktiva pensionsbelopp för person som fått socialhjälp i avvaktan på sökt (förhöjd) pensionsförmån.

Enskild person kan i övrigt vara ersättningsskyldig för frivillig social- hjälp till honom själv eller i vissa fall för obligatorisk socialhjälp till hans make eller minderåriga barn. Bestämmelser härom finns i 34—36 %% ShjL. Socialnämnden kan lämna eftergift från sådan ersättningsskyldighet (37 5).

I SU 72 har kommunerna fått redovisa antal ärenden och belopp med fördelning på förskotterings- och övriga ersättningsfall. Här som i övriga ersättningsfrågor är bortfallet stort. Dessutom finns skäl anta att vissa kommuner inte kunnat avgränsa förskotterings- och övriga ersättningsfall från varandra. Förskotterings- och övriga enskilda ersättningsärenden och -belopp har därför lagts samman i tabell 7.

Här är bortfallet så stort att tabellens siffror är föga tillförlitliga. Bortfallskommunemas fördelning efter antal hjälpfall har därför under- sökts på samma sätt som tidigare, varvid det visat sig att kommuner med ett större antal hjälpfall är kraftigt överrepresenterade i bortfallet. Över 500 hjälpfall hade exempelvis bara 10,5 procent av kommunerna som svarat men 33,8 procent av kommunerna som inte svarat. En grov uppskattning som komplement till tabell 7 har därför gjorts.

Uppskattningen har grundats på förutsättningarna att antalet ersätt- ningsfall utgör 10 procent av samtliga hjälpfall i landets 464 kommuner och att totala ersättningsbelopp (] OOO-tal kr) är fördelade på samma sätt som antalet ersättningsfall. Under dessa förutsättningar erhålles följande fördelningar i procent.

Uppskattat antal Kommuner med Kommuner med

”ersättningsfall” uppskattat uppskattat resp i 1 OOO-tal -— kr antal ”ersätt- 1 OOO-tal kr ningsfall” — 5 27 27 6—10 12 12 11—30 31 31 31—50 9 9 51— 21 21 100 100

Enligt denna mycket grova uppskattning skulle ungefär en fjärdedel av landets samtliga kommuner är 1971 ha haft en ersättnings- och förskot- teringsverksamhet beträffande enskild person som varit av blygsam omfattning högst 5 personer till totalbelopp på högst 5 000 kr. I omkring fyra femtedelar av kommunerna uppskattas motsvarande verk- samhet omfatta minst 50 personer och totalbeloppen uppgå till minst 50 000 kr.

Administrationskostnader för kravverksamhet

Eftersom den officiella statistiken saknar uppgifter om socialnämndernas kravverksamhet som i fråga om ersättningsbeloppen belysts ovan — saknas även uppgifter om vilka administrationskostnader kommunerna har för denna verksamhet. I enkäten tillfrågades därför kommunerna om storleken av sina totala administrationskostnader per år för hela krav- verksamheten med följande resultat.

Administrations- Kommuner kostnader för kravverksamhet Antal % (i 1 OOO-tal kr)

0 157 36,9 1— 5 101 23,7 6—10 18 4,2 11—25 18 4,2 26—50 7 1,6 51— 2 0,5 Inte svarat eller ”kan inte anges” 123 28,9 426 100

Det hade varit av intresse att kunna ange kommunernas sammanlagda administrationskostnader för kravverksamheten och jämföra dessa kost— nader med erhållna ersättningar. De redovisade uppgifterna, som inte sällan tycks bygga på kommunernas bedömningar, förefaller emellertid så osäkra och bortfallen är så stora att skäl för sådana jämförelser ej ansetts föreligga.

synpunkter på den treåriga preskriptionstiden

Genom socialhjälpslagen begränsades preskriptionstiden från 10 till 3 åri fråga om kommuns rätt till ersättning från enskild. Önskar kommun bibehålla sin rätt till ersättning efter 3 år har den att föra talan hos länsstyrelsen (39 & ShjL). Vissa socialnämnder var missnöjda med denna lagändring särskilt för s k näringshjälpsärenden. Personer som fick sådan hjälp till egen rörelse kunde sällan återbetala hjälpen inom 3 år men skulle i vissa fall ha haft goda möjligheter att göra det på något längre sikt.

Då socialutredningen har att framlägga förslag i fråga om ersättningsbe- stämmelserna inklusive preskriptionstiden har i enkäten kommunerna tillfrågats om de är nöjda med preskriptionsbestämmelsema. Svaren utvisade följande.

Kommuner Tillfred s- Inte till- Vet Inte Totalt ställande freds— inte svarat ställande Antal 280 7 2 66 8 426 Procent 65,7 16,9 15,5 1,9 100

De 72 inte nöjda kommunerna ombads motivera sin inställning. 71 kommuner svarade enligt följande.

Slopa ersättningsbestämmelserna helt Slopa ersättningsbestämmelserna med undantag för förskott Förkorta preskriptionstiden Slopa ersättningsbestämmelserna eller förläng preskriptionstiden 10 år Ersättningsbestämmelserna medför administrativt krångel, stora personalkostnader Förenkla bestämmelserna för ersättning ur dödsbo, fast kapital Förenkla bestämmelserna för borgensteckning Den korta preskriptionstiden gör socialnämnderna mindre benägna att bevilja rehabiliteringshjälp Förläng preskriptionstiden för näringshjälp Förläng preskriptionstiden vid större belopp, då ej sjukdom föreligger, till 5 år Förläng preskriptionstiden till 10 år Förläng preskriptionstiden 3 Antal kommuner 71

bum-h HND—N

le

ÅQUI

Kort sammanfattat är två tredjedelar av kommunerna tillfreds med nuvarande preskriptionsbestämmelser. Bortåt en femtedel är det inte. Av dessa kommuner vill ett mindre antal att ersättningsbestämmelserna slopas eller att preskriptionsreglerna begränsas. Flertalet av de inte nöjda kommunerna anser dock preskriptionstiden vara för kort. Men det är inte stort mer än var tionde av samtliga i undersökningen ingående 426 kommuner som klart angivit att de vill ha längre preskriptionstid. Några kommuner påtalar krångel och besvärligheter av olika slag i nuvarande kravverksamhet.

3 Orsaker till socialhjälpsbehov

I äldre socialhjälpsstatistik redovisades ”orsaker till understödsbehovet”. Då redovisningen ansågs mindre tillförlitlig utmönstrades den redan år 1938. Den har inte fått någon moderniserad och förbättrad efterföljare. Frågan om orsakerna till socialhjälpsbehoven har emellertid på senare år fått förnyad aktualitet och därför tagits upp i SU 72.

3.1 Arbetslöshet och höga bostadskostnader viktiga socialhjälpsorsaker

316 kommuner uppgav att antalet socialhjälpsfall ökat under perioden 1967—71. Dessa kommuner ombads bedöma orsakerna till det ökade antalet hjälpfall. I enkäten angavs ett antal alternativa orsaksfaktorer och därutöver kunde kommunerna fritt ange andra alternativ. Den bedömda betydelsen av varje orsaksfaktor skulle graderas enligt följande: Inte alls (1), Någon (N), Mycket (M). Resultatet av de 316 kommunernas bedömningar framgår av tabell 8.

Arbetslöshet och höga bostadskostnader bedömdes av många kommu- ner som viktiga socialhjälpsorsaker. Nästan alla kommuner tillskrev dessa faktorer betydelse och omkring hälften ansåg arbetslöshet och höga bostadskostnader som mycket betydelsefulla orsaker till ökat antal socialhjälpsfall. Undersökningen visar att i fråga om socialpolitiska bidrag är det inte minst reformer gällande bostadsstöd och arbetslöshetsersätt- ning som kan avlasta socialhjälpen.

Inflyttningen till tätorterna utgör en annan betydelsefull socialhjälps- orsak. Närmare var femte kommun ser befolkningsinflyttning som en

Tabell 8 Kommunerna fördelade efter bedömda orsaker till ökat antal hjälpfall under perioden 1967—71. Antal och procent.

Orsak Betydelsegrad1 Ej svar Totalt

I N M Antal % Antal % Antal % Antal % Antal %

Arbetslöshet 14 4,4 154 48,7 138 43,7 10 3,2 316 100 Höjda hyror 18 5,7 117 37,0 167 52,9 14 4,4 316 100 Befolknings-

inflyttning 66 20,9 147 46,5 84 26,6 19 6,0 316 100 Befolknings-

avilyttning 267 84,5 5 1,6 —— 44 13,9 316 100 Förbättrad social—

hjälpsstandard 62 19,6 208 65,8 21 6,7 25 7,9 316 100 Ändrad policy hos

socialhjälps-

organet 102 32,3171 54,1 10 3,2 33 10,4 316 100 Ändrade attityder

hosallmänheten 72 22,8187 59,2 38 12,0 19 6,0 316 100 Uppsökande verk- samhet 76 24,0 189 59,8 22 7,0 29 9,2 316 100 Övrigt — 20 6,3 15 4,8 281 88,9 316 100

1 I = inte alls, N = någon, M = mycket.

viktig orsak till ökat antal hjälpfall.5

Andra orsaker har i bedömningarna fått mindre omfattning. Ändrad attityd hos befolkningen anser således drygt var tionde kommun vara en mycket viktig orsaksfaktor (ca 60 % ”någon betydelse”), vilket torde få tolkas så att den traditionella ”fattigvårdsrädslan” viker och ersätts av en mera positiv inställning och större beredvillighet att söka hjälp. Men man bör samtidigt ha för ögonen undersökningar, reportage och opinionsytt- ringar, som visar både att det fortfarande kan kännas svårt att vända sig till socialhjälpen och att mer eller mindre latenta negativa attityder till socialhjälp och (vissa grupper av) socialhjälpstagare är vanliga. Ändringar i socialhjälpsverksamheten — bättre hjälpstandard, ändrad ”policy” och mera uppsökande verksamhet anges likaså av ett mindre antal kommuner som viktiga orsaker.

De 35 markeringarna ”övrigt”, som till någon del är preciseringar av andra alternativ, redovisas efter viss systematisering här nedan.

”Samhällsorienterade” Antal Därav M förändringar angående:

1. Organisation; ”helhetssyn", rehabilitering 7 3 2. Relation inkomster/priser/ skatter 6 5 3. Socialvårdsinformation 4 1 4. Befolkningsstruktur; invandrare 3 1 5 . Kommunsammanläggning 1 1 6. Kriminalvårdspolitik 1 7. Ungdomsarbetslöshet [ 8. Kommunikationer 1 _

”Individorienterade”

förändringar angående:

9. Äktenskaps—, uppfostringsproblem 6 3 10. Inställning hos hjälptagare 2 1 11. Handikapp, ”multiproblem" 2 1 12. Hushållningsoförmåga 1 —

35 16

De vanligaste bland uppgivna övriga orsaker var alltså förbättringar av socialvården och informationen, ekonomiska försämringar (låga löner, höga priser och skatter) samt ökade familjeproblem (skilsmässor, ensam- ställda icke självförsörjande föräldrar).

4 Information 4.1 Information om socialhjälp

Information till allmänheten om möjligheten att få socialhjälp och om gällande normer har varit och är fortfarande på sina håll ett känsligt kapitel. Till någon del beror detta sannolikt på att information om

5 Som framgår av tabellen har några kommuner angett att befolkningsavflyttning haft betydelse för ökat antal hjälpfall. Det uppges exempelvis att då yngre, som försörjt en äldre anförvant, flyttar kan anförvanten bli tvungen att vända sig till socialvården.

socialhjälpsnormer på grund av behovsprövningen i det enskilda fallet inte kan formuleras i så klara och entydiga termer som i fråga om socialförsäkringsförmåner. Men de huvudsakliga orsakerna torde vara andra och sammanhänga med en större slutenhet hos socialvården än vad som gäller inom socialförsäkringen. Inte sällan har de av socialnämnden beslutade normerna betraktats som ett för förvaltningen exklusivt hjälp- medel som allmänheten inte skulle ha insyn i; det har t o m ifrågasatts huruvida uppgifter om normerna kunde lämnas ut då exempelvis någon tidning frågade. Den årligen ökade efterfrågan på socialhjälp och de stigande kostnaderna har väl inte heller befrämjat intresset för ökad information. Då Stockholm vid sin bekanta socialhjälpsreform aktivt informerade om normbeloppen genom annonser i dagspressen, tycks därför detta ha varit ett nytt grepp på frågan. Den intensiva socialvårds- debatten och socialvårdsorganisationers direkta krav på ökad socialhjälps- information samt ökade informationsinsatser från staten (typ socialkata- log), landsting och kommunförbund etc kan också väntas ge resultat. Samtidigt är det givetvis så att informationsinitiativ på riks- eller regionalnivå kan minska behovet av primärkommunal socialhjälpsinfor- mation.

Svaren på de frågor SU 72 ställt om socialhjälpsinforrnationen tyder på att mycket ännu är 0|ort på detta område. Följande resultat gav en fråga huruvida kommunerna lämnat information till allmänheten under 1971—1.3.1972 om möjligheter att erhålla socialhjälp.

Ja Nej Ej svar Totalt Antal % Antal % Antal % Antal % Kommuner 141 33,1 270 63,4 15 3,5 426 100

De 141 ”ja-kommunerna” redovisade följande former för inforrnatio- nen.

Annonsering 9 Annonsering och broschyrer m m 20 Broschyrer 34 Artiklar i lokalpress 7 Uppsökande verksamhet 24 lnformationsmöten, föredrag 37 Ej svarat _a

141

Ungefär en tredjedel av kommunerna hade alltså givit en mera allmänt spridd socialhjälpsinformation fr o m är 1971 och fram till den 1.3.1972. I ungefär hälften av dessa kommuner var det fråga om tryckt infomiation och i de övriga muntlig i samband med uppsökande verksamhet och informationsmöten etc.

I de 141 kommunernas information var det vanligare att normbelop- pen inte angavs än att de angavs.

Normerna angavs 46 Normerna angavs inte 62 Ej svarat 2 Antal kommuner 141

4.2 Varför informerade man inte om socialhjälpen

Det framgår ovan att 270 kommuner uppgivit sig inte ha informerat om möjligheterna att erhålla socialhjälp. I enkäten efterfrågades de viktigaste orsakerna härtill. Svaren var följande.

Anledningar Kommuner Antal % Bristande resurser 5 0 18,5 Kommun liten, god personkännedom 47 17,4 Behov anses inte föreligga 37 13,7 Frågan har inte diskuterats 17 6,3 Räcker med information i massmedia 14 5,2 Den utdelade socialkatalogen är tillräcklig 11 4,1 Information har lämnats något år tidigare 7 2,6 Frågan är under utredning 7 2,6 Socialhjälpsnormer inte fastställda 5 1,8 Informationsmaterial under utarbetande 4 1,5 Avvaktar kommunsammanläggning 3 1,1 Bör ske centralt, från exempelvis socialstyrelsen 3 1,1 Inte politiskt gångbart, risk för ökade socialhjälps- kostnader 3 1,1 Inte svarat 62 23,0 270 100

Av svaren att döma kan för bara en liten del av dessa kommuner initiativ till socialhjälpsinformation förväntas inom en snar framtid. Sådana initiativ kan närmast väntas från kommuner som har informationsmate- rial under utarbetande, som har frågan under utredning och möjligen från kommuner som avvaktar sammanläggning eller som tidigare informerat (och därför kanske kommer igen); totalt ett tjugotal kommuner.

4.3 Annan socialvårdsinformation

I undersökningen efterfrågades också förekomsten av annan socialvårds- information. Kommunerna skulle ange vilken information inom social- vårdsområdet utöver eventuell socialhjälpsinformation — som kommu- nen lämnat under perioden 1971—1.3.1972. Frågans oprecisa forrnule- ring och bristen på svarsalternativ har lett till tre typer av svar. Den ena avser målgrupper för informationen (”pensionärer”), den andra innehål- let (”nykterhetsvård”) och den tredje formen (”trycksak”). En konse- kvent redovisning är därför inte möjlig. I vart fall framgår att 243 eller 57,0 procent av de 426 kommunerna hade givit annan socialvårdsinfor- mation än om socialhjälp. Bortfallet är emellertid stort (140 kommuner har inte svarat).

Följande former av information redovisas.

Kommuner Antal % Annonsering 29 6,8 Annonsering, broschyrer (”trycksak”), artiklar, möten 27 6,3 Broschyrer (”trycksak”) 27 6,3 Broschyrer (”trycksak”), artiklar, möten 9 2,1 Artiklar (i lokalpress, lokal tidskrift) 29 6,8 Artiklar, möten 19 4,5 Informationsmöten, föredrag 39 9,2 Uppsökande verksamhet, ”personlig kontakt” 24 5,6 Bara målgrupp/innehåll angivet 40 9,4 Summa kommuner 243 — Ingen (annan) information 43 10,1 Ej svarat 140 32,9 426 100

Medan socialhjälpsinformation förekom i var tredje kommun förekom annan socialvårdsinformation i mer än varannan kommun. Det synes ha varit vanligare att socialhjälpsinformationen framförts muntligt vid mö- ten och genom uppsökande verksamhet än annan socialvårdsinforrnation, som oftare var tryckt.

För de 40 kommuner som uppgivit målgrupp/innehåll var de angivna grupperna pensionärer, barnfamiljer och handikappade (separat eller i kombinationer); då innehåll angavs var det fråga om nykterhetsvård.

Någon mer preciserad redovisning görs inte av de 40 kommunernas svar, då dessa inte kan generaliseras på de 203 kommuner som bara angivit formen av information.

4.4 Informationskostnader m rn

Hur stora totala kostnader kommunerna haft för information till allmän- heten inom socialvårdsområdet under år 1971 framgår av följande tablå.

I 1 OOO—tal kr Antal kommuner 0 127 1— 5 91 5— 10 8 10— 20 10 20— 50 3 50—100 2 100— 3 Ej svarat 182 Antal kommuner 426

En fråga om förvaltningarna hade särskilda personella resurser för social information visade att 5 kommuner hade inforrnationsavdelning och dessutom att 23 kommuner hade särskild tjänsteman för informa- tionsfrågor.

I detta huvudavsnitt behandlas frågor som gäller orsaker till att kommu- ner hittills inte infört social centralnämnd och distriktsnämnder, frågor angående delegationsförfarande, vissa förfaringssätt i samband med utred- ning i avseende på klientens insyn och medverkan i utredningsarbetet, kontroller och hembesök som led i utredningen samt frågor angående allmänhetens möjligheter att få kontakt med socialvården efter ”kontors- tid”. Vidare redovisas samarbetsformer, socialvårdens medverkan i den kommunala planeringen samt vissa bedömningar i fråga om socialförvalt- ningarnas arbetsbelastning.

5.1 Sociala centralnämnder och distriktsnämnder

Av de 426 kommunerna hade 251 (58,9 %) infört social centralnämnd. De övriga 175 kommunerna gav följande förklaringar till att de inte genomfört denna reform.

Anledningar Kommuner Antal % Politiskt beslut föreligger 16 9,1 Avvaktar kommunsammanläggning 96 54,9 Utredning pågår 6 3,4 Nuvarande organisation fungerar tillfredsställande 27 15,4 Kommunen för liten 10 5,7 Skulle minska antalet förtroendevalda 15 8,6 Ej svarat 5 2,9 175 100

I flertalet återstående kommuner är man således mer eller mindre direkt inriktad på att införa social centralnämnd. Mer eller mindre negativa är ett femtiotal kommuner, av vilka hälften framhåller att nuvarande organisation fungerar tillfredsställande (några av dessa anger att de har personunion). Det är inte känt hur många av detta femtiotal kommuner som kommer att beröras av sammanläggningar vilka kan leda till en omprövning av organisationsfrågan.

Av de 251 kommunerna med social centralnämnd var det bara 18 som hade infört sociala distriktsnämnder. De 233 andra kommunerna tillfrå- gades varför de inte hade distriktsnämnder. Flertalet (189 eller 81,1 %) uppgav att kommunen var för liten för en sådan indelning och andra konstaterade helt kortfattat att något behov inte förelåg (28 kommuner eller 12 %) Sex kommuner ansåg att en distriktsindelning skulle försvåra en enhetlig handläggning i hela kommunen. Tio kommuner svarade inte.

5.2 ”Helhetssyn” på tjänstemannaplanet

Till skillnad från nämndorganisationen har socialtjänstemännens arbete sedan länge kunnat samordnas i enlighet med helhetssynen, som närmast innebär att socialvårdstjänstemannens arbete inte är begränsat till endast ett av socialvårdsområdena. I kommuner med kanske bara en socialvårds-

tjänsteman har det fö varit nödvändigt att denne ägnat sig åt flera vårdområden varvid han på så sätt tillämpat helhetsprincipen. Ikommu- ner med flera socialarbetare och en socialförvaltning av viss omfattning innebär tillämpning av helhetsprincipen rent organisatoriskt att förvalt— ningen inte är strängt indelad efter de i lagstiftningen uppdragna vårdområdesgränserna. Den integrerade verksamheten utesluter å andra sidan inte en viss specialisering.

Av de 426 kommunerna i undersökningen uppgav 323 (75,8 %) att tjänstemännen arbetade enligt ”familjevårdsprincipen (helhetssynen)”. 84 (19,7 %) kommuner uppgav att de inte gjorde det, medan 19 (4,5 %) inte lämnade någon uppgift.

Av de 323 kommuner som uppgav att deras socialförvaltningar arbetade efter helhetsprincipen hade 101 (31,3 %) dessutom specialavdel- ningar. 217 (67,2 %) kommuner uppgav sig inte ha sådana och 5 kommuner (1 ,5 %) har inte lämnat någon uppgift.

Men även kommuner som inte hade sådana avdelningar synes i viss utsträckning ha enskilda socialvårdstjänstemän avdelade för särskilda uppgifter. Detta framgår av svaren på en fråga, huruvida vissa tjänstemän var speciellt avdelade för särskilda arbetsuppgifter, preciserade alternativ enligt följande.

Vårdområde Procent

Ja Nej Ej svar Totalt Socialhjälp 9,3 84,2 6,5 100 Barnavårdsmannaskap 42,4 51,7 5,9 100 Barna- och ungdomsvård 10,5 82,7 6,8 100 Nykterhetsvård 13,6 79,7 6,5 100

Erfarenheterna har tidigare visat att barnavårdsmannaskap ofta är en speciell uppgift med särskild personal. Siffrorna ovan bestyrker detta. 137 kommuner, dvs drygt 42 procent av de 323 kommunerna, uppgav sig ha särskilda tjänstemän för uppgiften.6 I fråga om övriga områden — so- cialhjälp, barna- och ungdomsvård, nykterhetsvård — hade ungefär var tionde kommun för vartdera av dessa områden särskilt avdelade tjänste- man.

5.3 Delegationsbestämmelser

Normreglerad hjälp beslutas ofta av socialassistent

Delegationsbestämmelsema inklusive möjligheterna till delegation i fråga om socialhjälp finns intagna i 8 & ShjL. SU 72 bad kommunerna att redovisa hur beslutanderätten i fråga om socialhjälp var fördelad på olika förtroende- och tjänstemannanivåer. Svaren redovisasi följande samman- ställning.

6 Här bör emellertid erinras om att barnavårdsmannainstitutionen ändrats genom beslut av 1973 års riksdag.

Ärendetyp/delegationsnivå Kommuner

Antal %

Ärenden inom normer eller särskild beloppsgräns

Ordförande 1 0,2 Arbetsutskott 14 3,3 Chefspersonal 38 8,9 Assistentpersonal 94 22,1 Ärenden av tillfällig akut natur

Ordförande 22 5,2 Arbetsutskott 8 1,9 Chefspersonal 17 4,0 Assistentpersonal 31 7,3 Ärenden avseende obligatorisk socialhjälp (12 & ShjL)

Arbetsutskott 1 0,2 Chef spersonal 7 1,6

Assistentpersonal 10 2,4 Ärenden avseende frivillig socialhjälp (13 & ShjL)

Assistentpersonal 3 0,7 Inte specificerade ärenden

Ordförande 42 9,9 Arbetsutskott 4 0,9 Chefspersonal 4 0,9 Assistentpersonal 20 4,7 Delegationsbestämmelser saknas 13 3,0 Inte svarat 97 22,8

426 100

I nära var fjärde kommun har således socialassistent rätt att besluta, då det är fråga om beslut inorn normerna eller andra särskilda beloppsgrän- ser. Ungefär lika stor andel av kommunerna har inte lämnat uppgifter om eventuella delegationsbestämmelser.

Vidgad beslutanderätt för tjänstemännen ifråga om socialhjälp

Kommunerna tillfrågades om de efter den 1.1.1970 gjort ändringar i fråga om delegation av beslut om socialhjälp. Resultatet är följande.

Ja Nej Inte svarat Totalt Antal % Antal % Antal % Antal % Kommuner 230 54,0 191 44,8 5 1,2 426 100

I det stora flertalet fall i 182 kommuner — hade ändringen genomförts under år 1971. I 8 kommuner hade man ändrat delegations- bestämmelserna om socialhjälp år 1970 och i 27 kommuner under år

1972 (13 kommuner svarade inte). Vad ändringen inneburit för tjänstemännen i fråga om beslutanderät- ten framgår av följande tablå.

Utvidgats Inskränkts Inte svarat Totalt

Antal % Antal % Antal % Antal %

Kommuner 219 95,2 5 2,2 6 2,6 230 100

I nästan samtliga fall hade delegationsändringarna inneburit utvidgad beslutanderätt för socialvårdstjänstemännen i fråga om socialhjälp.

Stora variationer i fråga om delegation

Kommunerna ombads att vid svaren foga sina delegationsbestämmelser inte bara för socialhjälpen utan för hela socialvården. Dessa bestämmelser summeras i appendix 2. I denna redovisas således antalet kommuner som delegerat beslutanderätten för olika efter lagrum specificerade ärenden till en viss angiven förtroende- eller tjänstemannanivå. I redovisningen kan man följaktligen se hur vanligt det är att en viss typ av ärenden delegerats till en viss nivå. Men det är inte möjligt att urskilja totala delegations— mönster för skilda kommuner, då dessa inte är identifierade i förteck— ningen. Det ärinte heller möjligt att redovisa förändring över tid.

Det mest slående i denna redovisning är den kraftiga spridningen av delegationen på olika nivåer inom praktiskt taget varje ärendetyp, vilket självfallet beror på bla den stora spridningen i kommunstorlek och därmed socialvårdens omfattning.

Kommunförbundet har i en delegationsförteckning angivit den lägsta nivå till vilken delegation synes kunna ifrågakomma. En jämförelse av denna förteckning med redovisningen i appendix 2 visar i många fall att kommunerna enligt SU 72 gått längre i delegation än vad kommunför- bundet angivit i sin förteckning. Jämförelsen visar exempelvis att 35 kommuner har delegerat ärenden enligt 26 ä 2 st BvL till assistentnivå medan lägsta delegationsnivå enligt kommunförbundets förteckning är chef eller motsvarande.

5.4 Utredningsförfarande Skriftliga utredningar

Någon allmän skyldighet för socialnämnden att skriftligt upprätta utred- ning vid ansökan om socialhjälp finns inte. Endast i fall det kan antas bli fråga om ersättning från annan kommun, enskild person eller staten skall särskilt utredningsprotokoll upprättas (17 % ShjL). Praktiska erfarenheter talar emellertid för att skriftlig utredning ofta är nödvändig eller ändamålsenlig. Kritik har emellertid riktats mot socialvården för att denna går för långt i skriftliga redovisningar av olika slag.

I enkäten har kommunerna tillfrågats om de alltid gör skriftlig utredning vid ansökan om socialhjälp. Det stora flertalet kommuner — 344 eller 80,8 procent — svararja, medan 3 (0,7 %) anger att så ofta sker. 72 (16,9 %) kommuner besvarar frågan med nej. Återstående 7 (1,6 %) kommuner har inte besvarat frågan.

Klientens insyn och medverkan

Ett öppet samarbete förutsätter som regel att klienten får tillfälle att läsa vad som skrivs om honom. Därmed får han också möjlighet att tillrätta- lägga eventuella missförstånd och få med kanske utelämnade men viktiga förhållanden. Genom förvaltningslagen har också bl a socialvårdens klien- ter tillförsäkrats insyn i och inflytande över handläggningen av deras ärenden. Med vissa undantag gäller enligt denna lag att ärendet inte får avgöras utan att sökande etc ”underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det” (15 å). I vissa fall torde de i samma paragraf intagna undantagen från huvudregeln kunna vara tillämpliga på socialhjälpsärenden. I vissa ärenden kan åtgärder enligt huvudregeln framstå som ”uppenbart obe- hövliga” eller det kan vara så att ”avgörande ej kan uppskjutas” etc.

Enkäten upptog vissa frågor till socialförvaltningarna som gällde klienternas insyn i och möjligheter att påverka besluten i deras ärenden. Sålunda ställdes frågan hur vanligt det var att den hjälpsökande alltid gavs tillfälle att läsa igenom nedskriven ansökan och utredning. Undersök- ningens fråga gav följande resultat. Siffrorna anger antal (och procent) kommuner.

Ja Ofta Nej Vet ej Ej svar Totalt Antal % Antal % Antal % Antal % Antal % Antal %

426 100

Ansökan 291 68,3 6 1, ,9 8 1 ,4 426 100

79 18,5 8 1,9 42 9 Utredning 255 59,9 16 5

4 ,9 133 31,2 7

Betydligt mer än hälften av kommunerna uppger sig alltså ha den rutinen att hjälpsökanden alltid bereds tillfälle att läsa igenom ansökan och utredning.

Anledningen till att drygt 30 procent inte alltid låter sökanden läsa igenom utredningen har däremot inte efterfrågats. En orsak kan emeller- tid vara att uppgifterna bedöms som känsliga, varför de undanhålls sökan- den. En mera praktisk orsak kan tex vara att utredningen görs vid hem- besök men skrivs ut på socialbyrån då ärendet kanske är av brådskande natur. Det skulle i sådana fall innebära omgång och besvär att bereda sö- kanden tillfälle gå igenom utredningen i ett kanske oproblematiskt ären- de.

Det är att märka att sökanden inte alltid får tillfälle att gå igenom ens själva ansökan. Men även här kan samma praktiska svårigheter som redan nämnts föreligga. Det kan också vara så att ansökan och utredning finns på samma formulär. Vill man inte att sökanden tar del av utredningen får han heller inte se den skriftliga ansökan annat än vid de tillfällen då han av ett eller annat skäl har att lämna personlig underskrift.

Kommunerna tillfrågades också om hjälpsökanden alltid ges tillfälle att påverka det som skrivs i ansökan och utredning. Frågan hänger nära samman med den föregående och resultatet blev i stort sett detsamma.

Ja Ofta Nej Vej ej Ej svar Totalt

Antal % Antal % Antal % Antal % Antal % Antal % Ansökan 295 69,2 3 0,7 65 15,3 17 4,0 46 10,8 426 100 Utredning 258 60,6 5 1,2 122 28,6 17 4,0 24 5,6 426 100

Resultaten är för allmänna för att tillåta säkra och preciserande slutsatser om i vad mån socialförvaltningarnas praxis avviker från förvalt- ningslagens bestämmelser och intentioner. Men det torde inte vara för mycket sagt att i ett flertal socialförvaltningar hade förvaltningslagens bestämmelser inte hunnit genomsyra här redovisad praxis vid undersök- ningstillfället våren 1972.

Verifikationer och kontroll

Det är viktigt för behandlingsarbetet att ldienten och socialarbetaren kan samarbeta under ömsesidigt förtroende. Detta gäller för all socialvård, socialhjälpen inte undantagen. Rent allmänt får det väl anses önskvärt att socialarbetaren får erforderliga uppgifter direkt och muntligt från den sökande (och att denne då det behövs verifierar sina uppgifter genom exempelvis inbetalningskort på hyran, avlöningsbesked osv). Det kan även utifrån sekretessynpunkt vara minst sagt betänkligt med kontroller som sträcker sig utanför offentliga myndigheter och samhälls- organ.

Möjligheten och benägenheten att i det praktiska arbetet tillämpa principen att lita på en personlig muntlig uppgift begränsas emellertid på olika sätt. Socialhjälpen gäller i stor utsträckning pengar, och det är vanligt att penningmässiga transaktioner är föremål för kontroll i vårt samhälle, vilket underlättas av att monetära mått är objektiva. Att kontrollera inkomster framstår därför som både angeläget och lättare än att exempelvis verifiera vissa uppgifter om en individs levnadsförhållan- den i en socialmedicinsk anamnes. Det kan också vara så att den starka ökningen av socialhjälpsansökningarna trängt tillbaka de mer behand- lingsmässiga sidorna av socialhjälpsarbetet. Kontrollen (liksom de even- tuella bristerna i denna) kommer då att framstå som mer central än annars. Kommunsammanläggningar och befolkningsomflyttningar har också minskat socialvårdens personkännedom, vilket torde ha bidragit till ett ökat behov av kontroller. Akuta hjälpbehov begränsar även möjlighe- terna att låta den sökande komma tillbaka med verifikationer. Vissa uppgifter kan behöva kontrolleras med detsamma. En viktig anledning till kontrollbehov inom socialhjälpen är givetvis att hjälpen som regel kompletterar andra inkomster. Det differentierade socialpolitiska bidrags- systemet medför många kontrollbehov.

Undersökningen har ställt en fråga om förekomsten av regler och praxis i fråga om kontroller inom socialhjälpen. Det är inte möjligt att dela upp svarsmaterialet i dels fastställda regler och dels efter hand utbildad mer eller mindre fast praxis. Redovisningen kan inte bli annat än schematisk.

En i enkäten ställd fråga om det finns regler eller praxis för kontroll av

t ex socialförsäkringsförmåner eller arbetsinkomster fick följande svarsut- fall. Nästan alla (426) i undersökningen ingående kommuner uppgav att de hade regler eller utbildad praxis i fråga om kontroll. 8 kommuner besvarade inte frågan. Närmare.40 procent (169) gav någon uppgift om formen/inriktningen av kontrollen.

Form/ inriktning av kontroll Antal kommuner

l. Sökandens uppgifter kontrolleras hos försäkringskassa,

arbetsförmedling, genom avlöningsbesked osv 52 2. Sökandens uppgifter kontrolleras utöver vad

som anges under p 1, även hos arbetsgivare och hyresvärd 68 3. Behovet av kontroll bedöms av varje utredningsman 36 4. God personkännedom, litar på sökandens uppgifter 4 5. Dels kontroll enl p 1 och dels tilltro till sökandens

egna uppgifter enl p 4 9

Summa 169

Sammanställningen ger av flera skäl inte stöd för mer än allmänt hållna slutsatser. Kontrollens inriktning och omfattning torde variera avsevärt mellan kommunerna. Detta kan bero på hur väl man känner och vilket förtroende man har för de sökande, vilket i sin tur har samband med kommunens storlek osv. Det är dock att märka att många kommuner uppger sig (som regel) göra kontroller hos arbetsgivare och hyresvärdar. Inte heller här tillåter materialet preciserade eller kategoriska slutsatser. Men det bör påminnas om att sådana kontroller är grannlaga och givetvis bör företas med största urskillning.

Hembesök i utredningsarbetet

Socialvårdens hembesök är viktiga. De rymmer frågor som gäller både integritets- och effektivitetsproblem. Det kan därför anses motiverat att socialnämnden fastställer vissa regler eller principer för hembesök i utredningsarbetet. Kommunerna har därför tillfrågats om de fastställt regler eller har en utformad praxis i fråga om hembesök. Endast 13 kommuner, dvs ca 3 procent av samtliga i undersökningen ingående 426 kommuner, uppgav sig ha sådana regler, medan 406 (95,3 %) svarade nej och 7 kommuner lämnade frågan obesvarad. Lägger man därtill praxis har sammanlagt 133 (31,2 %) kommuner angivit något slags ”policy” på området, medan 239 (68,8 %) inte sagt någonting i frågan. Men även de positiva svaren ger vanligen en knapp information. Således gick 74 av svaren ut på att man prövade behovet av hembesök från fall till fall och lorde hembesök då det ansågs föreligga behov av sådant. 28 kommuner uppgav att de som regel gjorde hembesök i nya ärenden och i samband med mera omfattande utredningar. Vissa kommuner markerade att hembesök gjordes i mån av tid och att hembesök förekom ganska sällan.

Möjligheter till kontakt utanför ”kontorstid"

Eftersom akuta sociala problem som kräver omedelbara åtgärder kan uppkomma utom kontorsarbetstid är frågan vilka möjligheter socialvår-

den ger till kontakt på annan tid betydelsefull. En fråga till kommunerna angående möjligheterna till kontakt utom arbetstid gav följande resultat. 326 (76,5 %) kommuner uppgav att sådan möjlighet fanns, medan 89 (20,9 %) svarade nej och 11 (2,6 %) inte svarade alls.

Hur jourtjänsten var anordnad framgår av följande tablå.

Jo urarrangemang Kommuner Antal %

1 särskild mottagn ingslokal 14 4 ,3 I socialtjänstemans bostad 65 19,9 Per telefon 157 48,2 I samverkan med annat organ 49 15 ,0 Inte svarat 41 12,6 326 1 00

Det var således vanligt att man kunde nå telefonkontakt med någon representant för socialvården. Joursamverkan med annan gällde vanligen läkare, sjukhus, distriktssköterska eller polis.

Frågan om hur omfattande i tid jourtjänsten var gav många varierande svar. Ett försök till—systematisering redovisas nedan.

Jour är ordnad (under) Kommuner Antal % Dygnet runt 211 64,8 Måndag—fredag 5 1,5 Helger, arbetsfri vardag 7 2,1 Veckoslut 19 5 ,8 Fredag/lördag, en kväll/vecka 1 1 3,4 Opreciserade svar 19 5,8 Inte svarat 54 16,6 326 100

Inte mindre än närmare två tredjedelar av kommuner med redovisad jourverksamhet uppgav att socialvårdsrepresentanten var anträffbar dygnet runt. Dessa svar hänförde sig till de kommuner som angav telefon resp socialtjänstemans bostad som jourarrangemang. Det säger sig självt att anträffbarheten dygnet runt inte sällan torde vara mer principiell än faktisk.

En fråga huruvida kommunerna ansåg de redovisade jourarrange- mangen vara tillfredsställande för allmänheten besvarade 238 (73 %) av de 326 kommunerna med ja, 63 (19,3 %) med nej, medan 25 (7,7 %) kommuner inte svarade.

Slutligen tillfrågades de 63 kommunerna i vilket eller vilka avseenden de inte ansåg förhållandena tillfredsställande för allmänheten. Frågan var tydligen av svaren att döma för ostrukturerad. Därför kan bara exempel på tydliga och adekvata svar ges: Det är ofta svårt att få telefonkontakt på tjänstemans fritid (13 kommuner); jouren har inte offentliggjorts varför långt ifrån alla känner till kontaktmöjligheten (4 kommuner); många människor drar sig för att besvära på tjänstemäns

fritid (3 kommuner); jouren är specialiserad till någon viss typ av ”fall”, exempelvis socialvårdsinsats i samband med polisingripande (6 kommu- ner); jouren är för tidsbegränsad (1 kommun). Svaren på frågan antyder att den ofta angivna kontaktmöjligheten ”dygnet runt” kunde vara tämligen illusorisk.

Frågan besvarades också av många kommuner som inte hade någon jour ordnad. De framhöll då att det fanns behov av en organiserad jour och att frågan var under utredning, att den skulle lösas i samband med kommunsamrnanläggning eller att den stupat på bristande ekonomiska eller personella resurser.

5.5 Samarbete med andra organ

Det sociala arbetet innebär givetvis ofta kontakt och samarbete med skilda myndigheter, institutioner, föreningar och andra vilkas verksamhet berör nämndens (jfr 7 & ShjL). Hur ofta har sådant samarbete i fråga om enskilda klienter fått en viss organisatorisk utformning? Undersökningen frågade kommunerna om det inrättats samarbetsorgan och i så fall vilka myndigheter som var representerade i organet. 333 eller 78 procent av de 426 kommunerna uppgav sig ha någon form av organiserat samarbete. Svaren fördelar sig enligt följande.

Samarbetsorgan med Antal kommuner i procent representant för: Ja Nej Ej svar Totalt

Skola 69,5 27,4 3,1 100 Polis 68,5 28,6 2,9 100 Försäkringskassa 54,7 39,4 5,9 100 Arbetsvård 50,2 43,0 6,8 100 Annat 39,5 56,3 4,2 100

Vissa kommuner tycks ha missförstått frågan och svarat ja även om samarbetet inte var institutionaliserat utan kunde förekomma vid kanske enstaka tillfällen. Det framgår av att några ”ja-kommuner” besvarat en senare fråga med att framhålla just behovet av att ett samarbetsorgan inrättades. Att ett sådant organ redan fanns var ju förutsättningen för ett ja på frågan. I stort sett torde dock bilden vara riktig, även om ja-siffroma kan vara i överkant. Det kan nämnas att en enkät från riksförsäkringsverket i september 1972 visade att i drygt 190 kommuner fanns ett samarbetsorgan där bl a försäkringskassa och socialvård ingick. I vår undersökning, som här gäller förhållandena den 1.3.1972, uppgav 233 (54,7 %) kommuner att socialvården hade sådant organiserat samarbete med försäkringskassan.

Som väntat redovisar många kommuner att deras socialvård (barna- vård) har ett organiserat samarbete med både skola och polis. Även försäkringskassa och arbetsvård är ofta representerade i olika samarbets- organ. Följande sammanställning visar de vanligaste kombinationerna.

Samarbete med Kommuner

Antal % Skola, polis 75 17,6 Skola, polis. försäkringskassa, arbetsvård 175 41,1 Skola, polis, försäkringskassa 18 4,2 Skola, polis, arbetsvård 14 3,3 Försäkringskassa, arbetsvård 15 3,5 Övriga kombinationer 36 8,4 Inget redovisat samarbete 91 21,4 Ej svar 2 0,5

426 100

Sammanlagt 288 kommuner uppgav sig den 1.3.1972 ha organiserat samarbete med skola och polis. Som jämförelse kan nämnas att socialsty- relsen den 31.12.1971 fått in verksamhetsberättelser från dessa samar- betsorgan i 290 kommuner.

Som framgår av tablån hade närmare var femte kommun inget organiserat samarbete mellan socialvården och annat organ.

168 (39,5 %) kommuner angav i undersökningen att de hade organise— rat samarbete med ”annat” organ än de i svarsaltemativen angivna. Vanligast var samarbete med landsting (74 kommuner), handikappråd (26), fritidsnämnd (24), läkare/sköterska (19), pensionärsråd (10), bo- stadsförrnedling (8), arbetsförmedling (8) etc.

En fråga om kommunerna ansåg det redovisade samarbetet tillfreds- ställande besvarade 47 kommuner med nej. De negativa svaren fördelade sig på flertalet myndigheter man samarbetade med, men vanligast var att man fann samarbetet med arbetsvården inte tillfredsställande (30 kom- muner). En fråga om vad som kunde göras för att förbättra samarbetet besvarades knapphändigt med ”ökade resurser”, ”vidgat samarbete”, ”mera långsiktig planering”, ”arbetsformerna bör ändras” osv. Men det stora flertalet kommuner var av svaren att döma tillfreds med samarbetet.

5.6 Medverkan i den kommunala planeringen

Enkäten upptog en fråga om hur de sociala nämnderna/förvaltningama deltar i byggnadsnämndens planering av kommunen. Fyra svarsalternativ angavs, vilka framgår av närmast följande sammanställning.

Svarsalternativ Kommuner Antal % 1. Inte alls 179 42,0 2. Såsom remissinstans 100 23,5 3. I beredning av planärenden 31 7,3 4. Övrigt 44 10,3 Kombinationer: Alternativ 2+3 42 9,9 Alternativ 2+4 13 3,1 Alternativ 2+3+4 8 1,9 Ej svarat 9 2,0 426 100 SOU 1974:39 641

Det är alltså 81 (19,0 %) kommuner som medverkar i beredning av planärenden (enbart eller i kombination med annan planeringsmedver- kan). Dessa kommuner har tillfrågats om det är förtroendemän, tjänste- män eller båda kategorierna som deltar i beredningen.

Deltagare Ja Nej Ej svarat Totalt F örtroendemän 60 9 12 81 Tjänstemän 68 4 9 8 1

Vanligast är att såväl förtroendemän som tjänstemän medverkar. Kommuner som markerade alternativ 4 (”övrigt”) skulle precisera hur nämnderna/förvaltningarna medverkade i byggnadsnämndens planering. Dessa fritt formulerade ofta knapphändiga svar kan delas upp i två typer. Den ena anger själva formen för medverkan, den andra i vilka planerings- ärenden socialvården medverkar.

Typsvar i fråga om former för medverkan: Personunion genom att socialnämndens ordförande eller annan nämndledamot är ordförande i eller ledamot av byggnadsnämnden, alternativt generalplanekommittén, kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. Förvaltningschefen eller an- nan tjänsteman medverkar som sekreterare eller som expert (i general- planekommittén). Adjungering i vissa ärenden. Institutionaliserad sarnver- kan genom medverkan i planeringskommitté, projektgrupp eller annat samrådsorgan, gemensamma sammanträden för socialnämnden och bygg- nadsnämnden. Informella samråd i form av ”underhandskontakter”, viss information mellan byggnadsnämnd och socialnämnd etc. Cirka tre fjärdedelar av kommuner med alternativet ”övrigt” preciserade detta i termer som enligt ovan gällde formen för medverkan.

Den återstående fjärdedelen med preciserade svar under ”övrigt” angav som regel medverkan i planering av socialvårdsinstitutioner såsom ålder- domshem, barnstugor, pensionärs- och handikappbostäder, ”bostadsso- cial undersökning”, frågor ”som rör socialvården”, ”om socialnämnden gjort framställning till byggnadsnämnden”, fråga om ”socialnämndens instruktion”. En kommun nämner ”samverkan vid upprättande av stads- plan”.

Sammanfattnirrgsvis visar undersökningen att socialnämnden/socialför- valtningen i 58 procent av de 426 kommunerna (bortfall 2 %) var på ett eller annat sätt inbegripna i den kommunala planeringen. 1 betydande omfattning — närmare en fjärdedel av samtliga 426 kommuner — inskränkte sig tydligen deras medverkan till att avge remissvar. [ungefär var tredje av de 426 kommunerna är socialvården inbegripen på annat sätt än som remissinstans. Omfattningen av och formerna för denna medverkan varierar starkt, från deltagande i beredning av planärenden, genom samrådsorgan och personunion mellan socialnämnd och plane- ringsmyndigheter, till kanske en efterhandsinformation från byggnads- nämnden till socialnämnden. I ett betydande antal fall inskränks social- vårdens medverkan till planeringen av dess egna institutioner. Vanligast är att såväl förtroendemän som tjänstemän på ett eller annat sätt medverkar då socialvården över huvud taget deltar i den kommunala

planeringen.

5.7 Ändringar i fråga om viss arbetsbelastning och vissa arbetsinsatser perioden 1967—1971

Antalet socialhjälpsfall har ökat i tre fjärdedelar av kommunerna

För att få ett grovt mått på förändring i den arbetsbelastning som socialhjälpen utgör har kommunerna för det första tillfrågats om antalet socialhjälpsfall under femårsperioden förändrats. Som väntat redovisar de flesta en ökning.

Förändring Kommuner Antal % Ökat 316 74,2 Oförändrat 78 18,3 Minskat 21 4 ,9 Ej svarat 1 1 2,6 426 100

De 21 kommuner som uppger minskning i antalet hjälpfall inom socialvården återfinns till ca 90 procent bland kommuner med 5 000 invånare eller därunder. Flertalet av de 21 kommunerna är norrlandskom- muner.

Ökade relativa arbetsinsatser i fråga om socialhjälp i endast en tredjedel av kommunerna

Till frågan om ändring av antalet socialhjälpsfall har i enkäten kopplats två frågor om förskjutningar av de totala arbetsinsatsema mellan sekto- rerna socialhjälp, nykterhetsvård och barnavård under perioden (1967—1971).

Av samtliga 426 kommuner uppger 200 (47,0 %) att sådana förskjut- ningar skett, medan 145 (34,0 %) kommuner uppger att så inte var fallet. 66 (15,5 %) kommuner visste inte och 15 (3,5 %) besvarade inte frågan.

De 200 ”ja”-svarande kommunerna tillfrågades vilken eller vilka sektorer som fått ökad andel av de totala arbetsinsatsema. Kommunerna gav sammanlagt 244 svar (alternativ). 160 kommuner angav ett alternativ, 36 två alternativ och 4 kommuner tre alternativ (vilket var felaktigt, se fotnot). Tablån nedan visar svarens fördelning på sektorer.

Sektor Svar (alternativ) Antal % Socialhjälp 152 62,3 Nykterhetsvård 35 14,3 Barnavård 46 18,9 Ej svarat 1 1 4,5 244 100

De 40 kommuner som redovisade flera alternativ (sammanlagt 84 alternativ) har följande kombinationer:

8 kommuner socialhjälp nykterhetsvård 23 kommuner socialhjälp barnavård 5 kommuner — nykterhetsvård barnavård 4 kommuner socialhjälp nykterhetsvård barnavårdl

1 Eftersom frågan gällde relativa förskjutningar inom de tre traditionella vårdom- rådena är de fyra kommunernas trekombination logiskt omöjlig, varför deras svar är felaktiga.

Materialet möjliggör ingen ingående analys, varför vi begränsar oss till mera allmänna sammanfattande kommentarer.

Socialhjälpen dominerar som väntat de redovisade förändringarna. Ungefär tre av fyra kommuner eller 316 har fått ökat antal socialhjälps- fall under perioden. Likaså dominerar socialhjälpen mönstret i fråga om interna arbetsinsatsförskjutningar inom den öppna socialvården. Men här blir proportionerna intressanta. ”Endast” 200 uppger att de relativa arbetsinsatsema förskjutits under den femårsperiod, då socialhjälpsfallen ökat i 316 kommuner. Ser man slutligen till vilka sektorer som fått en relativt ökad insats gäller detta socialhjälpen i 152 kommuner (35,7 % av samtliga 426 i SU 72 ingående kommuner). I bara hälften av kommuner med en absolut ökning av socialhjälpsfallen har alltså denna medfört observerade relativa ökningar av arbetsinsatsema för sociallrjälpssektom. Närmast fyra förklaringar härtill kan diskuteras.

a. Att de relativa arbetsinsatsema inom andra socialvårdssektorer ökat mera. Men som framgår av närmast föregående tablå är det endast 40 kommuner som anger ökade relativa arbetsinsatser inom nykterhetsvård och barnavård (för 35 kommuner i kombination med relativ ökning av socialhjälpsinsatserna). Hypotesen har följaktligen lågt förklaringsvärde.

b. Att inte bara socialhjälpen utan också barnavården och nykterhets- vården ökat i absoluta tal ungefär lika mycket i kommuner som redovisat absolut ökning av antalet socialhjälpsfall. Denna ökning skulle alltså neutraliseras av motsvarande ökningar inom övriga sektorer. Eftersom den absoluta ökningen av endast socialhjälpsfallen efterfrågats i enkäten är det inte möjligt att mera ingående pröva frågan. Men den officiella statistiken över den allmänna utvecklingen av vårdfallen inom nykterhets- vård och barnavård talar emot en sådan förklaring.

c. Att ökningen av antalet socialhjälpsfall motvägs av minskade arbets- insatser per fall. Detta framstår som en rimlig förklaring, men det är osäkert vilka slutsatserna bör bli i fråga om insatsernas kvalitet. Två tolkningar ligger nära. Den ena är att ökat antal hjälpfall med för sektorn oförändrad arbetsinsats lett till sämre behovsprövningskontroll, sämre rehabiliteringsinsatser osv. Kvantiteten (tidsåtgången) skulle ha pressats på kvalitetens (prövningens) bekostnad, vilket på sikt kan leda till fortsatt ökning av antalet socialhjälpsfall. Den andra tolkningen är att förenklade rutiner (bruttonormer) frigjort tid för rehabiliteringsinsatser. Detta normsystem skulle då ge samma eller ökad tid för rehabiliteringsin- satser, trots minskad tidsåtgång per fall, jämfört med en äldre kontrollru- tin enligt annan normtyp.

d. Socialhjälpsfallen har visserligen ökat men ökningen är för liten för att mera märkbart ha förskjutit insatsrelationerna mellan den traditionel-

la socialvårdens olika sektorer. Härtill kommer eventuella felaktiga eller osäkra bedömningar.

Flera ”fall” vanligaste orsaken till ökade arbetsinsatser

Varför hade de relativa arbetsinsatsema ökat för socialhjälpen i 152, nykterhetsvården i 35 och barnavården i 46 kommuner? Vilka var de närmast liggande anledningarna till dessa relativainsatsökningar? Kommu- nernas fritt formulerade svar på dessa frågor redovisas med viss systemati- sering i följande sammanställning.

Socialhjälp Kommuner Antal % Flera hjälpsökande 140 92,1 Ändring i organisation eller arbetsmetoder 9 5,9 Ökade socialhjälpsresurser 3 2,0 15 2 100

I mer än 90 procent är det alltså som väntat ökat antal hjälpfall som föranlett stegrade arbetsinsatser för socialhjälpen.

De nio svaren ”ändring i organisation eller arbetsmetoder” galleri 2 fall att uppsökande verksamhet inom socialhjälpen introducerats, i 3 fall ”ökad social service” och i 4 fall att arbetet organiserats med tillämpning av helhetsprincipen. Till skillnad från ”flera hjälpsökande” och ”ökade socialhjälpsresurser” skulle det här närmast vara fråga om kvalitativa förbättringar inom socialhjälpen.

Nykterhetsvård Kommuner Antal % Flera ”fall” 20 57,1 Ändring i organisation eller arbetsmetoder 7 20,0 Ökade nykterhetsvårdsresurser 8 22,9 35 100

Till ”flera fall” har hänförts 8 svar som anger ”ökad alkoholkonsum- tion bland ungdom” och 3 svar som uppger att de komplicerade fallen har ökat.

Närmare uppgifter om resurs- och organisationsförändringarnas inne- börd saknas.

Barnavård Kommuner Antal %

Flera ”fall” 42 91,3 Ökade barnavårdsresurser 4 8,7 46 100

Till ”flera fall” har förts ”barntillsynen har ökat” (3), ”flera komplice- rade vårdfall” (1) och ”fler krävande vårdundersökningar” (1) till de 37 svar som klart anger ”ökat antal vårdfall”.

Vad de ökade resurserna avser framgår inte.

Bru ttonormer arb etsbesparande

Den tidigare framställningen visar att medan antalet socialhjälpsfall ökat i 74 procent har den relativa arbetsbelastningen med socialhjälpen ökat i endast 36 procent av samtliga 426 i SU 72 ingående kommuner. En av flera förklaringar som diskuteras är om införande av bruttonormer kunnat hålla nere arbetsinsatsema per fall genom vissa förenklade rutiner. Följande redovisning antyder att så är förhållandet i vissa kommuner.

Av de 96 kommuner som infört bruttonormer ansåg 44 (45,8 %) kommuner att detta inneburit betydande arbetsbesparing i socialförvalt- ningen vid handläggning av det enskilda socialhjälpsfallet. 27 (28,1 %) av kommunerna ansåg däremot att sådan besparing inte gjorts, medan 22 (22,9 %) uppgav sig inte veta hur det förhöll sig och 3 kommuner inte svarade. Det stora flertalet kommuner som lämnat frågan öppen (”vet ej”, ej svarat) hade tillämpat bruttonormer under kortare tid än ett år.

De 44 kommunerna med positivt svar fick bedöma vad den inbespara- de arbetstiden använts till. Flera alternativa svar var vanliga. Hela antalet svar är 62, vilka fördelar sig enligt följande.

”Användningssätt” Antal svar i % Uppsökande verksamhet 17,7 Kurativa åtgärder 32,3 Större antal ärenden 37,1 Organisationsfrågor, övrigt 9,7 Ej svarat 3,2

100

Vanligaste kombinationerna var uppsökande verksamhet/kurativa åt- gärder och kurativa åtgärder/större antal ärenden.

Som tablån antyder var det inte ovanligt att personalantalet kunde hållas nere genom normreformen (”större antal ärenden”). Men det står ganska klart att införande av bruttonormer inte är någon huvudförklaring till att den relativa arbetsinsatsen för socialhjälp inte ökat i många kommuner trots ökat absolut antal socialhjälpsfall. Viktigare orsaker kan vara andra rationaliseringar, exempelvis att assistentpersonal genom assistentbiträden avlastats vissa mera rutinbetonade arbetsuppgifter. Ök- ningarna i antalet hjälpfall kan också i vissa kommuner ha varit så måttliga att de inte märkbart slagit igenom i relativt ökad arbetsbelast- ning. Materialet till SU 72 möjliggör emellertid inga definitiva slutsatseri denna fråga.

Varför hade bruttonormerna inte medfört arbetsinbesparingar i 27 kommuner? Vanligaste svaren var ( 15 kommuner) att kravet på fullstän- diga ekonomiska utredningar och stort behov av kompletterande hjälp ledde till att reformen inte medförde nämnvärd inbesparing. Flera andra

kommuner var inne på liknande tankegångar och ansåg att bruttonormer- na i många fall inte var tillämpliga (6 kommuner). Tre kommuner uppgav helt enkelt som motivering för sitt ”nej” att en eventuell arbetsbesparing var svår att mäta. Lika många kommuner anmärkte att ärendena var fåtaliga (varför besparingseffekten måste bli ringa).

SOCIALSTYRELSEN

Bo Jonsson Arne Larsson

Appendix ] till bil 2

2l.3.l972

Socialstyrelsens undersökning av socialhjälpens utformning och omfattning under 1971

I skrivelse 16.3.1972 har socialstyrelsen informerat om en förestående enkätundersökning angående vissa aspekter av socialvården. framsr socialhjälpen i de 464 kommunerna. Under- sökningen görs av socialstyrelsen i samråd med socialutredningen.

Undersökningens huvudsyfte är att kartlägga och jämföra utform- ningen och omfattningen av socialhjälpen i kommunerna huvudsak- ligen under 197l.

Detta enkätformulär utgör en del av grunden för att syftet skall uppfyllas. Den andra delen utgörs av statistik bearoetad av statistiska centralbyrån och uppgifter inhämtade från svenska kommunförbundet.

Undersökningens resultat är dels av betydelse för socialstyrel- sens möjligheter att lämna kommunerna en tillfredsställande service och dels för socialutredningens fortsatta aroete. Resul- tatet kommer i möjligaste man att tillställas kommunerna.

På socialstyrelsens vägnar hemställer utredarna att blanketten ifylls så omsorgsfullt som möjligt.

Utredarna tackar på förhand för Er benägna medverkan.

BEGREPPSFURKLARING OCH ANVISNINGAR L"OR BESVARANDE AV ENKÄTEN

Med bruttometoden avses att normerna inkluderar inte bara de vanligaste kostnaderna för uppehälle utan även kosenader för kläder, elström etc. Det erfordras således inte särskild ansökan och extra bidrag till kläder etc. Kostnader för bostadshyran ligger däremot utanför normerna.

Frågeformuläret är, bortsett från bakgrundsvariabler, upp- delat i fyra olika områden inom socialhjälpen.

A Normer B Kostnader C Information D Arbetsförhållanden

Uppgifterna, som lämnas, skall avse år 1971 om inte annat anges.

En del frågor är ställda på ett sådant sätt att förhållanden före l.l.l97l efterfrågas. I dessa fall ber vi att Ni i möj- ligaste mån lämnar uppgifter även för de kommuner, som efter sammanslagningen l.l.l97l inte längre existerar. Cm förhål- landet är det att antalet sammanslagna kommuner är mycket stort, ber vi att Ni endast lämnar uppgifter för den nuva- rande huvudkommunens vidkommande.

De frågor, som är av bedömningskaraktär besvaras efter det att förvaltningschefens uppfattning inhämtats.

Utrymme för synpunkter och kommentarer finns reserverat i anslutning till varje område. Det är speciellt viktigt att Ni kommenterar och ger Er tolkning av de frågor, som Ni finner tvetydiga.

Om det skulle råda tveksamhet beträffande tolkningen av någon fråga eller om ytterligare information önskas, lämnas upplysningar av Arne Larsson, telefon 08 - 23 60 60 anknyt- ning 349, eller av person, som växeln anvisar.

En månad är den tidsgräns, som av administrativa skäl fast- ställts för besvarande av enkäten. Utredarna hemställer att denna tidsgräns respekteras och att enkätsvaret är social- styrelsen tillhanda senast 2.5.1972.

Uppgiftslämnarens namn ENKÄTSVAR l (l6)

Befattning lnsänds senast 2.5.l972 till Socialhjälosundersökningen Telefon Socialstyrelsen

Fack 105 30 STOCKHOLM

BAKGRUNDSDATA

Sociala centralnämndens/Socialnämndens adress och telefon

A NORHER Avser förhållanden l.3.l972

l a Har kommunen fastställt normer för socialhjälp? .......... []Ja []Nej

b Om svaret är Ja på fråga a, bifoga dessa!

c Om svaret är Ja på fråga a: Är de utformade enligt bruttometoden? ........................................... Elda

d Om svaret är Ja på fråga c: När trädde denna i kraft? ....

e Om svaret är Nej på fråga c:

] Är frågan under utredning? ........................ []Ja []Nej

2 Har nämnden tagit ställning till frågan om införande av bruttometoden? ....................... []Ja EjNej 3 Om svaret är Ja på fråga e 2: Är beslut om Posi- Nega- bruttometoden ..................................... []tivt [Etivt .. _ , & K&N ' 4 Om svaret ar POSitivt nå fråga 9 3: När skall g bruttometoden införas? ............................ m _________________ Z; ; f Om normer för socialhjälp fastställts: Är dessa : basbeloppsanknutna? ...................................... []Ja [jNej

9 Om svaret är Ja på fråga f: Med hur stor del, i procent av basbeloppet, utgår de för:

1 Ensamstående ............................................... % 2 Makar eller sammanboende ................................... % 3 Barn i åldern _________________ är ......................... % 4 Barn i åldern _________________ år ......................... % 5 Barn i åldern _________________ år, ......................... % 6 Ungdom i åldern _______________ år ......................... % h Om svaret är Nej på fråga f: Vad beaktas som grund för ändringar av normerna/"socialhjälpsstandarden"? [:]l Konsumentprisindex [:]2 Livsmedelsindex DB Pensionsnivån [:]4 Existensminimum [:]5 lnterkommunala ersättningsbestämmelser [36 Annat, nämligen _______________________________________________________ i Om svaret är Nej på fråga f: Har nämnden tagit ställning till frågan om införande av basbeloppsanknutna normbelopp? [:]Ja [:]Nej j Om svaret är Ja på fråga i: År beslutet om basbeloppsan- knytning ................................................. EjPositivtEJNegativ: & rama

k Om svaret är Positivt på fråga j: När ungefär skall det träda i kraft? ...........................................

1 Om svaret är Negativt på fråga j, ge en kort motivering varför inte!

2 a Beaktas alltid hela bostadskostnaden (minus bostadstillägg etc) vid behovsprövningen? ............................... DJa DNej

b Om svaret är Nej på fråga a: Vilka inskränkningar görs?

3 Efter vilka regler beviljas hjälp till läkarvård och medicin? Ange kort eller bifoga dessa regler!

4 a Har konmunfullmäktige fastställt speciella grunder, som reglerar frivillig socialhjälp enligt 5 l3 i socialhjälps— lagen? ................................................... [] Ja [Nej

b Om svaret är Ja på fråga a, försök att kort sammanfatta dessa, alternativt bifoga dem.”

5 Särskiljer Ni i beslut och kostnadsredovisningar obligato— risk och frivillig socialhjälp?

Di Alltid

D 2 Ibland |:] 3 Aldrig

Ange om möjligt de normer eller riktbeloop, som tillämpades innan de nya normerna togs i bruk, alternativt bifoga dem:

Om bruttometoden tillämpas: a Ange om möjligt det antal hjälpfall eller procent av

totala antalet hjälpfall under 1971 för vilka kommunen ej Anal Nil har kunnat ge bidrag enligt bruttometoden utan detalj- reglering har varit nödvändig .....................................

Ange de vanligaste orsakerna till att bruttometoden ej kunnat tillämpas för de i fråga a angivna fallen!

[Jl Bruk av beroendeframkallande medel [32 Kortsiktshjälp vid akutsituation

[33 Svårigheter att hushålla

8 a Har enligt socialförvaltningens uppfattning den materiella levnadsstandarden för socialhjälpstagare höjts, sänkts eller varit oförändrad under de senaste 12 månaderna för:

Höjts Sänkts Oförändr Vet ej 1 Ensamstående män utan barn ......

2 Ensamstående kvinner utan barn ..

3 Ensamstående män med barn ....... 4 Ensamstående kvinnor med barn ...

5 Makar el sammanboende utan barn .

DDDDDD DDDDDD DDDDDD DDDDDD

6 Makar el sammanboende med barn ..

ENKÄTSVAR 5

b Om förändring anges i svaret på fråga a, beror denna på [] l ändrade normer [:] 2 ändrad praxis [] 3 andra förhållanden, nämligen _________________________________________

Ev kommentarer till frågor under A

B KOSTNADER

9 a Hur stor del av kommunens driftsbudget utgjorde socialhjälp år 1971? ............ .. ....................... ....... ..... %

b Hur stor del av kommunens tilläggsbudget utgjorde social-

hjälp år 1971? ....... ....................... ... .................... % c Hur stor del av kommunens driftsbudget utgörs av social- hjälp år 1972? ..... .. ....................... ... .................... % d Hur stora belopp för tandvård har beslutats av social- nämnden under l97l i form av socialhjälp? ....... .. _________________ tusen kr

e Hur stor andel av de i fråga d angivna beloppen har beslu- tats under maj månad l97l? ....... . ................. ...... % Ange eventuellt de absoluta beloppen i tusen kr! ________ tusen kr

f Ange om möjligt det antal hjälpfall under l97l, som avser tandvård ......... . ....................................... fall

lo a Har Er konmun under de fem senaste åren (1967-l97l) haft [:] l ökat antal hjälpfall inom socialhjälpen [] 2 oförändrat antal hjälpfall inom socialhjälpen

[:] 3 minskat antal hjälpfall inom socialvården

lO b Gradera nedanstående faktorer efter vilken effekt de har haft på det i fråga a angivna förhållandet:

D D D E] Cl D D |:] C] [:| I:) D D D |] ' 6 D E! El D [] [3 B C] Cl D C] D Cl D Cl [| [] D

Inte alls Något Mycket

l Arbetslöshet .................................... 2 Höga hyror ...................................... 3 Befolkningsinflyttning .......................... 4 Befolkningsavflyttning .......................... 5 Förbättrad socialhjälpsstandard .................

Ändrad policy hos socialhjälpsorganet ........... 7 Ändrade attityder hos allmänheten ...............

8 Uppsökande verksamhet ...........................

Om möjligt medsänd utredningar, som gjorts om utveck- lingen av antalet hjälpfall i kommunen!

ll a Har under de senaste fem åren vissa grupper ökat inom Vet socialhjälpen? ........................................ DJa [] Nej Dej

b Om svaret är Ja på fråga a: Vilka grupper har ökat?

c Här under de senaste fem åren nya grupper hjälptagare Vet tillkommit? ............... , ............................. [] Ja [] Nej Dej d Om svaret är Ja på fråga c: Vilka nya grupper har till- kommit?

12 Ange om möjligt under l97l utgiven respektive influten Antal fall

l ersättning från andra kommuner för utgiven social-

hjälp (22 5 Shjl) ............................... 2 ersättning till andra kommuner för utgiven social-

hjälp (22 & Shjl) ........................................ 3 ersättning från staten för utgiven socialhjälp

(23 & Shjl) .............................................. 4 ersättning för förskott (33 a) 5 Shjl) ...........

5 ersättning från enskild för utgiven socialhjälp (34—36 55 Shjl) ..................................

l3 Ange om möjligt hur stora administrationskostnader, som kommunen haft för verkställande av krav om ersättning för utgiven socialhjälp enligt punkterna l—5 i fråga l2 under 1971 .............................................

l4 a Enligt 39 & Shjl gäller en treårig preskriptionstid. Anser Ni att dessa bestämmelser är

Eli tillfredsställande De icke tillfredsställande [33 Vet ej

b Om Ni anser bestämmelserna i fråga a "icke tillfreds— ställande”: På vad sätt är de inte tillfredsställande?

Totalt belopp i tusen kr

tusen kr

ENKÄTSVAR 8 C INFORMATION

15 a Har kommunen lämnat information till allmänheten under l97l-l972 om möjligheter att erhålla socialhjälp? [JJa [] Nej b Om svaret är Ja på fråga a: I vilken form har detta skett? [] l Annonsering i press [] 2 I broschyrer, som distribueras till allmänheten

[] 3 Annan form, nämligen _________________________________________________

c Finns i förvaltningen l informationsavdelning ............................. []Ja [] Nej

2 speciellt avdelad tjänsteman i informationsfrågor []Ja [:]Nej

d Har normbeloppen angetts i den under fråga b nämnda informationen? .......................................... Elda DNej

e Om information lämnats enligt fråga bl: Finns fastställt hur ofta den skall gå ut? ............................... Dda DNej

f Om svaret är Ja på fråga e: Hur ofta? ________________________________________

9 Om svaret är Nej på fråga a: Ange de viktigaste orsakerna, varför information inte lämnats!

l6 Vilken information inom socialvårdsområdet utöver ovan angivna har kommunen lämnat till allmänheten under 1971-l972?

ENKÄTSVAR 9

l7 Hur stora totala kostnader har kommunen haft under l97l för information till allmänheten inom socialvårdsområdet? __________ tusen kr

Ev kommentarer till frågor under C

D ARBETSFORHÅLLANDEN

Om bruttometoden tillämpas (= Ja på fråga 1 c):

a Har detta inneburit betydande arbetsbesparing i social— förvaltningen vid handläggning av det enskilda social- hjälpsärendet? ......................................... Dda

Vet

DNej Dea

l l

Om svaret är Ja på fråga a: Har den insparade arbetstiden använts till

Bl uppsökande verksamhet DZ kurativa åtgärder [33 handläggning av ett större antal ärenden

[34 annan verksamhet, nämligen ____________________________________________

c Om svaret är Nej på fråga a, ge en kort förklaring varför

&_].

19 a Har efter l.l.l970 ändringar gjorts i fråga om delega- tionen av beslut om socialhjälp? ....................... [:]Ja [] Nej

b Om svaret är Ja på fråga a: När? .......................

c Om svaret är Ja på fråga a: Har beslutanderätten för tjänstemännen

[]] utvidgats De inskränkts

20 Ange i stora drag hur beslutanderätten i fråga om socialhjälp är fördelad! Medsänd delegationsregler inte bara för socialhjälpen utan för hela socialvården!

21 a Har kommunen infört social centralnämnd? ............... []Ja [] Nej b Om svaret är Nej på fråga a: Vad är motiveringen till att man inte infört social centralnämnd? 22 a Har kommunen infört sociala distriktsnämnder? .......... [:]Ja [:]Nej

b Om svaret är Nej på fråga a: Vad är motiveringen till att man inte infört social distriktsnämnd?

23 a Arbetar tjänstemännen inom socialförvaltningen enligt familjevårdsprincipen (helhetssynen)? ................... D Ja D Nej

b Om svaret är Ja på fråga a: Sedan när? ..................

c Om svaret är Ja på fråga a: Finns dessutom specialavdel-

ningar? ................................................ D Ja D Nej

d Om svaret är Ja på fråga c: Vilka specialavdelningar?

e Om svaret är Ja på fråga a: Ar vissa tjänstemän speciellt avdelade för

Di socialhjälp [] 2 barnavårdsmannaskap

|:] 3 övriga barnavårds- och ungdomsärenden

D 4 nykterhetsärenden

Har inom socialförvaltningens öppna socialvård under de senaste fem åren skett någon förskjutning av de totala arbetsinsatsema mellan sektorerna socialhjälp, nykter- Vet hetsvård och barnavård? ................................ [:| Ja DNej [j ej

Om svaret är Ja på fråga a: Vilken eller vilka sektorer inom den öppna socialvården har fått ökad andel av de totala arbetsinsatsema?

Di Socialhjälp

D 2 Nykterhetsvård

[] 3 Barnavård

Vilka är orsakerna till de i frågorna a och b angivna förskjutningarna?

ENKÄTSVAR

lZ

25a Hur deltar de sociala nämnderna/förvaltningarna i byggnadsnämndens planering av kommunen?

DI Inte alls [:| 2 Såsom remissinstans

[] 3 I beredning av planärenden

D 4 Annat, nämligen ---------------------------------------

26

27a

28a

Om i fråga a alternativ 3 förkryssats: Vilken/Vilka deltar? l Förtroendemän ..................................... DJa

2 Tjänstemän ........................................ DJa

Görs alltid skriftlig utredning vid ansökan om socialhjälp? Elda

Ges den hjälpsökande alltid tillfälle att läsa igenom det som skrivs i form av

1 ansökan .......................................... DJa 2 utredning ........................................ [jaa Ges den hjälpsökande alltid tillfälle att påverka det som skrivs i form av

1 ansökan ......................................... Dda 2 utredning ......................................... D Ja

Finns i socialförvaltningen regler i fråga om formen för kontroll av

1 socialförsäkringsförmåner ........................ Dda 2 arbetsinkomster .................................. DJa 3 andra inkomster .................................. Elda 4 kapital .......................................... [ha 5 annat, nämligen ___________________________________ D Ja

ENKÄTSVAR l3

28 b Om regler fastställts, bifoga dessa!

I annat fall, beskriv kortfattat praxis! '.

29 a Har kommunen fastställt regler i fråga om hembesök? ..... D'Ja DNej

b Om sxaret är Ja på fråga a, bifoga dessa!

I annat fall, beskriv kortfattat praxis!

30 a Finns för allmänheten möjligheter till kontakt med socialvården utanför kontorstid? ........................ Elda [:]-Nej

b Om sxaret är Ja på fråga a: Är jour ordnad:

Ja Nei ' I särskild mottagningslokal ....................... D D 2 I socialtjänstemans bostad ........................ D D 3 Per telefon ....................................... D D i I samverkan med annat organ ....................... D D

I så fall, vilket?

c Om svaret är Ja på fråga a: Vilka dagar och tider?

d Om SYaret är Ja på fråga a: Anser Ni dessa möjligheter angivna i fråga b l—4 samt fråga c tillfredsställande för allmänheten? ........................................ DJa DNej

ENKÄTSVAR 14

___—___—

30 e Om svaret är Nej oå fråga d: 1 vilket/vilka avseende(n) är förhållandena inte tillfredsställande för allmänheten?

3l Socialvården har att samarbeta med många andra samhälls- organ i fråga om enskilda klienter.

a Har det inrättats samarbetsorgan med: Ja Nej

l Barnavård ......................................... [] 2 Skola ............................................. D 3 Polis ............................................. El 4 Försäkringskassa .................................. []

DBDDD

5 Arbetsvården ...................................... [:

b Finns andra samarbetsorgan, där den primärkommunala socialvården ingår? ..................................... []Ja []Nei

c Om svaret är Ja på fråga b: Vilka samarbetsorgan?

d Finner Ni nuvarande samarbete enligt frågorna a—c till— fredsställande? ......................................... [Jia

D"

||)

e Om svaret är Nej på fråga d: Med vilka samhällsorgan är samarbetet inte tillfredsställande?

ENKÄTSVAR 15

31 f Om svaret är Nej på fråga d: Vad kan göras för att förbättra samarbetet?

32 Ange i vad mån nämndens eller ordförandens uppfattning har inhämtats vid besvarandet av ovanstående frågor!

i

...............................................................................

SLUTKOMMENTARER OCH SYNPUNKTER PÅ HELA UNDERSÖKNINGEN

Appendix 2 till bil 2

Delegationsförteckning

Förteckning över vissa ärenden vilka delegeras till utskott, ledamot eller tjänsteman. (I förteckningen har angivits lägsta nivå till vilken delegation synes kunna ifrågakomma genom understrykning.)

Ärendetyp Lagrum Deleg/ Förvalt- Chef Grupp- Assistent Biträde Summa Ej uppgivit To- utskott nings- (motsv) ledare (motsv) särsk. talt inom chef ' deleg. nämnd regler

] Barnavård Barnavårds- lagen 5 12 1.1 Utfärda kallelse för inställelse 15 ä 2 st 2 7 7 4 inför barnavårdsnämnd eller ombud 1.2 Hjälpåtgärder innefattande råd och stöd 26 5 p 1 11 12 9 1.31 Bestridande av kostnader med anledning 26 ä 2 st 21 39 29 av åtgärder enligt 26 & (ej utbildnings— bidrag) 1.32 Utbildningsbidrag 26 ä 2 st 1.4 Utse övervakare 28 ä 1 st 1.5 Överflyttning till och mottagning från 28 ä 3 st annan barnavårdsnämnd av tillsyn över övervakning Omprövning av övervakning 28 ä 4 st 88 2 Omhändertagande för samhällsvård 31 5 24 52 Frigivning av underårig som tagits i 33 ä 2 st 10 51 förvar av polismyndighet samt prövning huruvida vederbörande därvid skall kvar- hållas till dess han avhämtas av för- äldrar eller annan fostrare 1.9 Överflyttning av och mottagning från 34 ä 3 st 26 42 annan kommun av åtgärdsplikt enligt 4 kap BVL1.10 Överflyttning till och mottagning från 35 ä 3 st 88 13 10 1 4 — 116 310 426 annan kommun av befattning med omhänder- tagen 1.11 Placering i enskilt hem eller anstalt 36 & 1 st 30 45 utom ungdomsvårdsskola 1.12 Nyplacering i samma eller annan värd 39 & 30 46 form, dock ej ungdomsvårdsskola 1.13 Avslutande av samhällsvård enligt 31 &, 42 ä 1 st 27 46 när ändamålet med vården uppnåtts eller föräldrarna eller den som fyllt 15 år begär upphörande

v—I N u.! v—(

133 293 426

—4 O --1 _:

148 278 426 131 295 426

I

W m

vi :x

I N v—(

I .—4

88 338 426 3 11 — 118 308 426 115 311 486

| |!)

1

2 3 ålålål

— 1 — 93 333 426 28 — 141 285 426 35 134 292 426

mm ”alfa? u—i—av—c

(NSD m m| m

20 — 124 302 426

001 N

11 23 137 289 426

xo DI m

24 136 290 426

ox Nl m

31 145 281 426

Ärendetyp

Lagrum

Deleg/ utskott inom nämnd

Förvalt- nings- chef

Chef (motsv)

Grupp- ledare

Assistent (motsv)

Biträde Summa

Ej uppgivit To- särsk. talt deleg. regler

1.14 Kostnader för utrustning och erforder-

liga medel vid slutligt eller villkor- ligt upphörande av samhällsvård

1.15 Eftergift av föräldrars ersättnings-

1.16 Begära handräckning för att efterforska

ningsskyldighet för vårdkostnad för omhändertagen

underårig som är föremål för utredning i ärende enligt 25 & BvL, för att verk—

ställa beslut angående omhändertagande,

för att efterforska och återbörda sådan

omhändertagen som avvikit från hem eller

anstalt, dit han överlämnats, samt för att ombesörja annan förflyttning av

någon som är omhändertagen (nämnden äger

bemyndiga ledamot eller befattnings- havare)

1.17 Delgivning av kallelser, beslut eller 1.18 Beslut varigenom den som har vårdnaden

1.19 Beslut varigenom kommunalt organ äger andra meddelanden enligt BvL genom polismyndigheten

om visst barn berättigas uppbära all- mänt barnbidrag

rätt att uppbära allmänt barnbidrag för barn som på allmän bekostnad vårdas å anstalt

1.20 Beslut angående bidragsförskott enligt

lagen härom med undantag av vissa be- slut enligt vissa bestämmelser i 9, 11 och 18 åå samma lag

Bamstuge- och familjedaghemsverksamhet

Besluta om fördelning av platser vid

daghem, lekskolor och familjedaghem m m samt fastställa avgifter respektive bi- drag enligt normer och taxor

44%

7253st

94å

95515t

Lagen om allmänna barnbidrag

4 i; 1 st 7 %

Bidragsförskotts- lagen

10

12 16

10

45

44

38 34

37 6

11

30

32 23 29 42

126 101 124 120 128 126 141 131 300 325 302 306 298 300 285 295 426

426 425 426 426 426 426 426

Ärendetyp

Lagrum

2.2 2.3

3.2 3.3 3.4

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

Besluta i personalärenden av rutin- mässig karaktär

Besluta om anskaffning av inventarier och utrustning till daghem och lek- skolor

Hemhjälp, åldringsvård

Besluta om fördelning av hemhjälp till familjer, handikappade och gamla samt fastställa avgifter enligt normer och taxor

Besluta om fördelning av pensionärslä- genheter, pensionärshemsbostäder och platser vid ålderdomshem samt i före- kommande fall fastställa avgifter enligt normer och taxor

Besluta i personalärenden av rutin- mässig karaktär vid ålderdomshem och pensionärshem

Besluta om anskaffning av inventarier och utrustning till ålderdomshem och pensionärshem

N ykterhetsvård

Utfärda kallelse för inställelse inför nämnden, utsett ombud eller läkare HjälpåtgärderX

Utse förbindelsemanX

Utse övervakarex

Begära handräckning för hämtningx Begära handräckning för verkställighet av tvångsintagningx

Yttrande i ärende rörande ansökan om eller innehav av körkort Yttrande i ärende rörande ansökan om eller innehav av trafikkort och flyg- certifikatX

Nykterhetsvårds- lagen 55 8 o 13 13 5 1 mom

14 ålmom 14å1mom 175 13å2mom 38%

Vägtrafrkför— ordningen

32, 33 o 34 55 KF ang yrkes- mässig trafik 27 &

Deleg/ utskott inom nämnd

Förvalt- nings- chef

Chef (motsv)

Grupp- ledare

31

27 60

22

12 12 24 36 41 22 20

10

16

22

m VMWXDON

Assistent (motsv)

16

20 21

äl KDIMON axm

Biträde

Summa

Ej uppgivit To- särsk. talt deleg. regler

23

101

95

152 137 123 112 122 132 103 105

96 116

140 104

325 426 331 426

274 4 26

289 426 303 426 314 426 304 426 294 426 323 426 321 426 330 426 310 426 286 426 322 426

Ärende ty p

4.9 Underrättelseplikt vid beslut om över- vakning, intagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare samt i andra fall där körkortsinnehav bör omprövas till följd av alkoholmissbrukx

4.10 Yttrande i ärenden rörande innehav av skjutvapenX

4.11 Framställningar till försäkringskassa betr utbetalning av sjukpenning eller pensionX

5 Familjebidrag

5.1 Familjepenning och bostadsbidrag

Lagrum

Vägtrafik- kungörelsen 80 ä 3 mom

Vapenförordn 13 &

Lag om allrn försaknng" '

3 kap 18 & 16 kap 12 &

Familjebidrags- förordningen enligt praxis

Deleg/ utskott inom nämnd

14

m 0 >I >I

24

Förvalt- nings- chef

32

14

Chef (motsv)

19

Grupp- ledare

Assistent (motsv)

23

32

Biträde

17

Summa Ej uppgivit To-

särsk. deleg. regler

97 329 90 336' 91 335

118 308

Obs: De ärenden som är utmärkta med x) kan delegeras endast ide kommuner som inrättat social centralnämnd. Se lagen 5.6.1970 om social centralnämnd rn m 5 7.

Statens offentliga utredningar 1974

Kronologisk förteckning

Orter i regional samverkan. A. Ortsbundna levnadsvillkor. A. Produktionskostnader och regionala produk- tionssystem. A. Regionala prognoser i planeringens tjänst. A. Boken. thteraturutredningen's huvudbetänk- ande. U. Förenklad konkurs m. m. Ju. Barn- och ungdomsvård. S. Rättegången i arbetstvister. A. Samhälle och trossamfund. Sammanställning av remissyttranden över betänkanden av 1968 års beredning om stat och kyrka. U. 10. Data och näringspolitlk. |. 11. Svensk industri. Delrapport 1. I. 12. Svensk industri. Delrapport 2. I.

3. I. I.

peso nu mm—

13. Svensk industri. Delrapport 14. Svensk industri. Delrapport 4. 15. Sänkt pensionsålder m. m. 5. 16. Neutral bostadsbeskattning. Fi. 17. Solidarisk bostadspolitik. B. 18. Solidarisk bostadspolitik. Bilagor. 8. 19. Högskoleutbildning. Läkarutbildning för sjuk— sköterskor. U. 20. Förslag till skatteomläggning m. m. Fi. 21. Markanvändning och byggande. B. 22. Vattenkraft och miljö. B. 23. Reklam V. Information i reklamen. U. 24. Förslag till hamnlag. K. 25. Fri sterilisering. Ju. 26. Motorredskap. K. 27. Mindre brott. Ju. 28. Räntelag. Ju. 29. Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. A. 30. Jordbruk i samverkan. Jo. 31. Unga lagöverträdare V. Ju. 32. Solidarisk bostadspolitik. Fölidfråqor. B. 33. Att översätta gamla testamentet. U. 34. Grafisk industri i omvandling. I. 35. Spridning av kemiska medel. Jo. 36. Skolan, staten och kommunerna. U. 37. Mut- och bestickningsansvaret. Ju. 38. FFV. Förenade fabriksverken. !. 39. Socialvården. Mål och medel. S.

Statens offentliga utredningar 1974

Systematisk förteckning

Junitiedepartementet Grafisk industri i omvandling. [34] Förenklad konkurs m.m. [5] FFV. Förenade fabriksverken. [38] Fri sterilisering. [25] Mindre brott. [27] Räntelag. [28] Unga lagöverträdare V. [31] Mut— och bestickningsansvaret. [37]

Socialdepartementet

Barn. och ungdomsvård. [7 Sänkt pensionsålder m. rn. 15] Socialutredningen. 1. Socialvården. Mål och medel. [391]

Kommunikationsdepartementet

Förslag till hamnla . [24] Motorredskap. [261

Finansdepartementet Neutral bostadsbeskattnlng. [16] Förslag till skatteomläggning m. m. [20]

Utbildningsdepartementet Boken. Litteratu rutredningens huvudbetänkande. [51

Samhälle och trossamfund. Sammanställning av remissyttranden över betänkanden av 1968 års be- redning om stat och kyrka. [9] Högskoleutbildning. Läkarutbildning för sjukskö- terskor. [19] Reklam V. Information i reklamen. [23] Att översätta gamla testamentet. [33] Skolan, staten och kommunerna. [36]

Jordbruksdepartementet Jordbruk i samverkan. [30] Spridning av kemiska medel. [35]

Arbetsmarknadsdepartementet Expertgruppen för regional utredningsverksamhet. 1. Orter | regional samverkan. [1] 2. Ortsbundna levnadsvillkor. [2] 3. Produktionskostnader och regionala produktionssystem. [3] 4. Regionala prognoser i planeringens tjänst. [4] Rättegången i arbetstvister. [8]

Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. [29]

Bostadsdepartementet

Boende— och bostadsfinansieringsutredningarna. 1. Solidarisk bostadspolitik. [17] 2. Solidarisk bo- stadspolitik. Bilagor. [18] 3. Solidarisk bostadspoli- tik. Följdfrågor. [321 Markanvändning och byggande. [21] Vattenkraft och miljö. [22]

lndustridepartementet

Data och näringspolitik. [10] lndustristrukturutredningen. 1. Svensk industri. Delrapport 1. [11] 2. Svensk industri. Delrapport 2. [12] 3. Svensk industri. Delrapport 3. [13] 4. Svensk industri. Delrapport 4. [14]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen