Socialvården : mål och medel : principbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

o»

SOCIALVÅRDEN

en

nnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnnn

Statens offentliga utredningar

1974:39

Socialdepartementet

Socialvârden

Mål och medel

Principbetänkande avgivet av Socialutredningen Stockholm 1974

Omslag: Johan Hillbom ISBN 91-38-01640-0 Göteborgs Offsettryckeri AB, Stockholm 74.2 964

Till Statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Genom beslut den 8 december 1967 och den 15 mars 1968 bemyndigade Kungl Maj :t chefen för Socialdepartementet att tillkalla sammanlagt högst tio sakkunniga jämte sekreterare och experter med uppdrag att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

Med stöd av dessa bemyndiganden tillkallades följande sakkunniga att verkställa utredningen, nämligen dåvarande landshövdingen Thure Andersson, tillika ordförande, landstingsdirektören Gillis Albinsson, byråchefen Ingemar Andersson, riksdagsledamöterna Lars Henrikson och Mary Holmqvist, direktören Gunnar Krantz, riksdagsledamoten Erik Larsson, hovrättsrådet Nils Mangård, numera riksdagsledamoten Ingegerd Troedsson och dåvarande riksdagsledamoten Daniel Wiklund.

De sakkunniga antog namnet Socialutredningen.

I arbetet med nu föreliggande betänkande har som experter deltagit f d. borgarrådet Sören Carlson, kanslirådet Birger Forslund, personaldirektören Axel Gisslén (from den l augusti 1973), socialdirektören Bengt Hedlén (fr o m den 30 december 1971), kommunalrådet Bengt Hedlund, bitr socialdirektören Sten Holmberg (fr 0 m den l september 1971), professorn Gunnar lnghe, direktören Paul Lindblom, professorn Alvar Nelson (fr 0 m den 30 december 1971), rektorn Ivan Ottoson, direktören Berndt Rigbäck, socialchefen Birger Stark, rättschefen Carl-Edvard Sturkell och lagmannen Tor Sverne.

I sekretariatet har vid behandlingen av denna del av utredningsuppdraget tjänstgjort Gisslén (t o m den 31 juli 1973), Holmberg (t o m den 31 augusti 1971), departementssekreteraren Jan Nasenius, avdelningsdirektören Ingvar Svensson (fr o m den 1 mars 1972), socialchefen Bengt Söderberg (fr o m den 1 1973), hovrättsassessorn Anders Thunved

juli

den 1971) och förste socialinspektören Ruth Wächter (from l juni (1 februari-4 december 1972). Mangård har som ledamot av utredningen samt Ottoson fortlöpande deltagit i sekreta-

och Rigbäck som experter riatets arbete.

Utredningen har avlämnat följande delbetänkanden, nämligen den 29 december om sociala nämnder i kommunerna (Ds S

1969 Lagstiftning

samt den 14 december 1970 Ålderdomshemsavgifter (Ds S 1969:11) 1970:6).

Utredningens uppdrag omfattar en allmän översyn och av

reformering

den sociala vårdlagstiftningen. Utredningen har funnit att detta lagstiftningsarbete bör föregås av en analys som klarlägger dels förutsättningarna for samhällets socialvârd i olika hänseenden, dels socialvårdens roll inom det socialpolitiska området. i samhället Hit hör de utvecklingstendenser som har betydelse för behovet av socialvård, idéutvecklingen, utbyggnaden av andra samhällsinsatser, samordningen mellan olika

samhällsorgan, metodutvecklingen och de ekonomiska förutsättningarna. Utredningen

har funnit att resultatet av en sådan analys bör redovisas i ett principbetänkande. Betänkandet utmynnar i slutsatser som bör och principiella riktlinjer ligga till grund för ett kommande lagstiftningsarbete. Vid en samlad bedömning framträder en socialvård med ett i väsentliga hänseenden förändrat innehåll. Några huvuddrag kan därvid urskiljas. Uppställande av mål för socialvården samt konsekvent tillämpad målanalys utgör viktiga förutsättningar vid utformningen av den framtida socialvården. En omfattande målanalys ingår därför som en central del i betänkandet. Utredningen förordar en konsekvent av helhetssynen. Den

tillämpning

socialvårdsreform som förutsätts i betänkandet innebär att steget tas fullt ut från ett funktionellt avgränsat socialansvar till en primärkommunal vård som har ett övergripande ansvar för människornas sociala välfärd med skyldighet att aktivt gripa in där det uppstår problem, oavsett problemens art och oavsett deras orsaker. Ett annat väsentligt drag i betänkandet som har samband med en pâ så sätt bestämd helhetssyn är av socialvårdens

betoningen samhällspåverkan-

de uppgift. Utredningen finner det angeläget att sociala aspekter på ett tidigt stadium ingår i underlaget för de beslut som leder till förändringar i samhället. Socialvården måste ges att snabbt kunna

förutsättningar

registrera och analysera de problem som bör återföras till samhällsplaneringens olika sektorer. En konsekvens av helhetssynen är vidare att sociala problem förebyggs och beaktas i samarbete mellan olika samhällssektorer. Utvecklandet av flexibla former för samverkan mellan socialvårdens och andra organ samhällsorgan tillmäts därför stor betydelse. Ytterligare ett huvuddrag i betänkandet är en förändrad syn på samhällets rätt och skyldighet att vidta sociala vârdinsatser utan den enskildes samtycke. Samhällets strävan skall vara dels att söka

förebygga

uppkomsten av sociala problem, dels att i samråd med den enskilde ge denne erforderligt bistånd. Utredningen har emellertid funnit att den enskildes rätt till trygghet innefattar ett samhälleligt ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård även i de extrema situationer där han är ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. Utredningen framhåller att en åtgärd utan den enskildes samtycke endast får utgöra ett medel att påbörja en ytterst angelägen behandling som annars inte skulle komma till stånd. Med sådana överväganden som grund kan de bestämmelser som medger sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke ges en principiellt annan uppbyggnad än tidigare. Jämfört med gällande rätt innebär detta att vårdbehovet skjuts i förgrunden medan den vårdbehövandes egenska- 4 *

per och beteende skjuts i bakgrunden.

Utredningen har också haft i uppdrag att avge förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisation. På grundval av genomförd kartläggning och utvärdering förordar utredningen fortsatt utbyggnad av denna verksamhet. Familjerådgivningen föreslås därvid bli en obligatorisk primärkommunal uppgift.

Genom

att i enlighet med det anförda redovisa utredningens principiella syn på samhällets socialvârd avser utredningen att genom synpunkter från skilda håll vinna ytterligare erfarenheter

till gagn för utredningens fortsatta arbete.

Utredningen avser att då främst ta upp frågor som gäller utformningen av den sociala vårdlagstiftningen. I samband härmed

krävs ytterligare utredningsinsatser avseende bl a socialvårdens organisation, frågor rörande handlingssekretess och tystnadsplikt samt socialregister och statistik. Därvid får utredningen anledning

att ta upp även vissa andra delfrågor som berörts eller som överlämnats åt

i principbetänkandet i övrigt utredningen att behandla. Bl a återkommer utredningen till formerna för samarbetet mellan socialvården och andra samhällsverksamheter såsom sjukvården, den psykiska barna- och ungdomsvården, skolan, arbetsmarknaden och kriminalvården.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Socialvården - Mål och medel. Till betänkandet har fogats reservationer

av Ingemar Andersson och Ingegerd Troedsson samt särskilda yttranden av dels Wiklund och Ingegerd Troedsson gemensamt, dels Hedlén och Lindblom

gemensamt, dels Nelson, Ingegerd Troedsson och Wiklund var för sig.

Stockholm i juni 1974 Thure Andersson Gillis Albinsson Ingemar Andersson Lars Henrikson Mary Holmqvist Gunnar Krantz Erik Larsson Nils Mangárd Ingegerd Troedsson Daniel Wiklund

/Jan Nasenius

Ingvar Svensson

Bengt Söderberg

Anders Thunved

SOU 197 4:39 5

Innehåll

i Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1 Utredningsuppdraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2 Utredningens arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

I Bakgrund

Kapitel 1 Huvuddragi den socialpolitiska utvecklingen . . . . . . . 27 1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället . . . . . . . . . . 27 1.1.1 Det agrara samhället . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.1.2 J ordbruksreformer och befolkningstillväxt . . . . . . 28 1.1.3 Arbetslöshet och andra sociala problem . . . . . . . . 29 1.1.4 De ”socialpolitiska” idéerna . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.1.5 Nästan bara fattigvård . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.2 Socialpolitik och industriell expansion . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2.1 Industrins framväxande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2.2 Industri och folkökning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.2.3 Inkomstutveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.2.4 lndustriarbetamas villkor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.2.5 Begränsning av . . . . . . . . . . . 35

familjefunktionema

1.2.6 Politik och idéer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1.2.7 Början till socialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.2.8 Upprustning av fattigvården . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.2.9 Kostnader och behov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.3 Socialpolitiskt reformskede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.3.1 Några bakgrundsdata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.3.2 Den socialpolitiska . . . . . 42

utvecklingen i huvuddrag 1.3.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Arbetsmarknadspolitiken

1.3.4 Bostadspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1.3.5 Socialförsäkringarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 1.3.6 Familjepolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1.3.7 Växande serviceområden . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.3.8 Socialpolitiken i siffror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1.3.9 Nya idémässiga socialpolitiska förutsättningar 53

sou 1974:39 7

1.4 Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965 . . . . . . . . . . 55 1.4.1 Fortsatt reformarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.4.2 Med sikte på ökad välfärd . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 1.4.3 Aktuella utvecklingslinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

- . . . . . . . . . . . . . 67 Kapitel 2 De sociala vårdtagarna _en Översikt 2.1 inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2.2 Målsättning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2.3 Nämnden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2.4 Förebyggande åtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.5 Vård och behandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2.5.1 Bamavårdslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2.5.2 Nykterhetsvårdslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 2.5.3 Socialhjälpslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 2.6 Tillsynsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Kapitel 3 Huvuddrag i den socialpolitiska debatten . . . . . . . . . . 80 3.1 samhällsutveckling och socialvård . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.1.1 Ett nytt debattläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.1.2 Bakgrundsfaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 3.1.3 Människorslevnadsförhållanden . . . . . . . . . . . . . 83 3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhällandena . . . . . . 84 3.2 Socialvårdens målfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.2.1 Behovet av en målsättning . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.2.2 Målformuleringar och målanalyser . . . . . . . . . . . . 87 3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar . . . . . . . 89 3.2.4 Förverkligande av målen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder . . . . . . . 91 3.3.1 Inriktning på generella åtgärder . . . . . . . . . . . . . . 91 3.3.2 Generell minimigaranti” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.3.3 ”Minimigaranti inom socialvården . . . . . . . . . . . 94 3.3.4 En annan socialpolitisk grundsyn . . . . . . . . . . . . . 95 3.4 Sociala mål för samhällsplaneringen . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken . . . . . . . . . . 96 3.4.2 Socialvårdens medverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3.5 Frihet och social kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.5.1 Frivillighet i . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

behandlingen

3.5.2 Tvångsåtgärderisocialvârden . . . . . . . . . . . . . . . 99 3.6 Socialvård och demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3.6.1 Ökat inflytande ät klientema . . . . . . . . . . . . . . . 102 3.6.2 De förtroendevaldas och tjäntemännens roller . . . . 103 3.7 Ökad förebyggande vård och service . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.8 Helhetssyn inom socialvården . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbetet . . . . . . . . . . . . 107 3.8.2 Helhetssynens konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3.9 Information och forskning . . .- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.9.1 Infomation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.9.2 Forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

g sou 1974:39

utredningsarbete - aktuell reformpolitik. 113 Kapitel 4 Socialpolitiskt 4.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.2 Social forskning och försöksverksamhet . . . . . . . . . . . . . . 114 4.2.1 utveckling och resurser . . . . 114 Något om forskningens 4.2.2 Välfards- och levnadsnivåforskning . . . . . . . . . . . . 115 4.2.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala omrâdet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.3 Samhällsplanering och miljöpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 18 4.3.1 Fysisk riksplanering m m . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.3.2 Regional och lokal planering . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4.3.3 120 Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik. 4.3.4 Arbetsmiljön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.4 Vissa arbetsmarknadspolitiska utredningar . . . . . . . . . . . . 124 4.5 Familjepolitiska utredningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 inom socialförsäkringen . . . . . . . . . . . . 128 4.6 Andra utredningar 4.7 Utredningar om viss vård och service . . . . . . . . . . . . . . . . 130

och utredningar iN0rden 135 Kapitel 5 Harmonisetingssträvanden 5.1 Tidigt organiserat samarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.2 Mål och inriktning för samarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar . 136 5.2.2 Harmonisering av sociallagstiftningen . . . . . . . . . . 137 5.2.3 Annat internordiskt samarbete . . . . . 140

socialpolitiskt

5.3 De nordiska socialutredningarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5.3.1 Socialpolitisk mâlinriktning i det nordiska utredningsarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.3.2 Generella och behovsprövade insatser . . . . . . . . . . 145 5.3.3 m m . . . . . . . . . 146 Sociala mål i samhällsplaneringen 5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service . . . . . . . 148 5.3.5 Socialvård och demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet . . . . . . . . . . . . . 152 5.3.7 Information och forskning . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

II Mål och medel

Kapitel 6 Mâl-medelanalys som metod . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.1 Behovet av målanalys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.2 Målanalysens funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 6.3 Målanalysens teknik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Kapitel 7 Mdlfrágor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 7.1 Syftet med inventeringen av målfrågor . . . . . . . . . . . . . . . 162 7.2 Probleminventeringens . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

uppbyggnad

7.2.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 7.2.2 Samhällspåverkande insatser - en modell . . . . . . . 163 7.2.3 Individ- och grupporienterade insatser . . . . . . . . . . 166 7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar i denna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

7.3.1 Regional fördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 167 7.3.2 Uppväxtförhållanden och social situation . . . . . . . 168 7.3.3 Utbildning och social situation . . . . . . . . . . . . . . 168 7.3.4 Sysselsättning och arbetsliv . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 7.3.5 Inkomstfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 171 7.3.6 Bostadssituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 172 7.3.7 Hälsotillstánd och kostvanor . . . . . . . . . . . . . . . . 174 7.3.8 Utnyttjande av fritiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 7.3.9 Politiska resurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 7.3.10 Invandring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer . . . . . . . 178 7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens levnad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 182 7.5.1 Behovet att observera krisrisker . . . . . . . . . . . . . . 182 7.5.2 Krissituationer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 183 7.5.3 lnfonnationskällor och indikatorer . . . . . . . . . . . 185 7.6 Problem som sammanhänger med socialvårdsorganisationens sätt att fungera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 7.6.1 Arbetsmetoderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 187 7.6.2 Användningen av tvång i socialt arbete . . . . . . . . . 188 7.6.3 Organisatoriska problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 7.7 Problem i samspelet med andra organ . . . . . . . . . . . . . . . 192 7.7.1 Problem på tre nivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 7.7.2 Relationerna till skolan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.7.3 Relationerna till sjukvården . . . . . . . . . . . . . . . . 194 7.7.4 Relationerna till den allmänna försäkringen . . . . . . 195 7.7.5 Relationerna till arbetsmarknadsmyndighetema . . . 197 7.7.6 Relationerna till polisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 7.7.7 Relationerna mellan barnavården och åklagarväsen-

det . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 199 7.7.8 Relationerna till kriminalvården . . . . . . . . . . . . . 199 7.7.9 Samarbetet med enskilda organisationer . . . . . . . . 201 7.8 Resursbrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 202 7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till socialvården och dess klienter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp

söks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 7.9.2 omgivningens inställning kan försvåra rehabilite-

ringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 205 7.9.3 Massmedia och socialvården . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Kapitel 8 Sociala processer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207 8.2 Social förändring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 8.3 Levnadsnivåbegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 209 8.4 Urbaniseringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 8.5 Försörjning och arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 8.5.1 Arbete och utkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 8.5.2 lndustrisamhällets arbetsmarknad . . . . . . . . . . . . 217

8.5.3 Framtidsutsikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 8.6 Boende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 8.6.1 Bostäderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 8.6.2 Förortsmiljöerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 8.6.3 Tendenser till förslumning . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 8.6.4 Kontakt och gemenskap i boendemiljön . . . . . . . . 228 8.7 Förändringar av familjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 8.7.1 Förändringar av familjens funktioner . . . . . . . . . . 230 8.7.2 Förändringar i familjestrukturm m . . . . . . . . . . . 230 8.7.3 och Barns och ungdoms Övertagande av värderingar kunskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 8.8 Sammanfattning av slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

Kapitel 9 Övergripande mál . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 9.1 Val av övergripande mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 målens innebörd i den fortsatta målanalysen 241 9.2 De övergripande

10 Mál och medel inom socialvârdens huvudfunktioner . . 245

Kapitel

10.1 Medverkanisamhällsplaneringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 10.1.1 Socialvårdens rollisamhällsplaneringen . . . . . . . . 245 10.l.2 för socialvârdens medverkan i sam- Förutsättningar hällsplaneringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 10.1.3 Sociala målisamhällsplaneringen . . . . . . . . . . . . . 248 10.2 Allmänt förebyggande insatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 10.2.1 och verksamhet . . . . . . . 249 Kartläggning uppsökande 102.2 Påverkan . . . . . . . . . . . . . . 249 på yttre förhållanden l0.2.3 Rådgivning, hjälp till anpassning . . . . . . . . . . . . . 250 10.3 Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 10.4 Behovsprövad ekonomisk hjälp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 10.4.1 Behovet . . . . . . . . . . 253 av socialhjälp bör nedbringas 10.4.2 behovet av ekonomiskt stöd från Vägar att minska socialvården . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen . . . . . . 257 10.4.4 Socialbidragets huvudsakliga ändamål . . . . . . . . . . 259 10.4.5 Socialbidragets innehåll, nivå m m . . . . . . . . . . . . 261 10.4.6 Behovsprövningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 10.4.7 Socialbidraget som rättighet . . . . . . . . . . . . . . . . 264 10.4.8 Kommunernas rätt till ersättning av enskild . . . . . . 265 l0.4.9 Garantier för en mer enhetlig bidragsnivå . . . . . . . 266 10.5 Sociala tjänster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 l0.5.l Allmänna principer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 lO.5.2 Olika former av sociala tjänster . . . . . . . . . . . . . . 268 10.6 lndivid- och farniljeorienterade insatser i öppen socialvård . . 271 10.6.1 Allmänna principer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 l0.6.2 Målkonflikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 10.7 Institutionellt anknuten vård och behandling . . . . . . . . . . 273 10.8 Social kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

ll

10.8.1 Allmänt om social kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 l0.8.2 Social kontroll inom socialvården . . . . . . . . . . . . 276

Kapitel 11 Mál och medel för särskilda målgrupper . . . . . . . . . . . 279 11.1 Familjer med bam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 11.1.1 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 11.1.2 Målgruppens specifika behov . . . . . . . . . . . . . . . . 281 l1.1.3 Särskilda mål för med barn . . . . . . . . . . . 283

familjer

11.1.4 Särskilda medel för med barn . . . . . . . . . . 284

familjer

11.2 Ungdomar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 11.2.1 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 11.2.2 Mognads- och . . . . . . . . . . 286

identitetsutvecklingen

11.2.3 Målgruppens särskilda problem och behov . . . . . . . 287 11.2.4 Särskilda . . . . . 291 mål och medel för denna målgrupp 11.3 Missbrukare av beroendeframkallande medel . . . . . . . . . . . 293 11.3.l Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 1l.3.2 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 11.3.3 . . . . . . . 301 Målgruppens särskilda problem och behov 11.3.4 Särskilda mål och medel för denna . . . . . 303

målgrupp

11.4 Handikappade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 1l.4.1 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 1l.4.2 . . . . . . . 309 Målgruppens särskilda problem och behov ll.4.3 Särskilda mål och medel för denna . . . . . 311

målgrupp

11.5 De äldre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 312 11.5.l Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 11.5.2 . . . . . . . 313 Målgruppens särskilda problem och behov 1l.5.3 Särskilda . . . . . 313 mål och medel för denna målgrupp

Kapitel 12 Ptimärkommuns vârdansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 12.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Inledning 315

12.2 Primärkommunen och socialvârden . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 12.3 Tidigare överväganden och ställningstaganden . . . . . . . . . . 316 12.4 Utredningens överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 l2.4.1 Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 12.4.2 Den enskilde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 320 12.5 Besvärsrätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 l2.5.l Gällande rätt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 322 l2.5.2 Utredningens överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . 322 12.6 Besvärsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

Kapitel 13 Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke . . . . 324 13.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 324 13.2 Bestämning av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

frågeställningen

13.3 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 l3.3.l Barns behov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 13.3.2 Ungdomars behov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 l3.3.3 Behov av_ åtgärder vad gäller vuxna (över 18 år) . . . 332 l3.3.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 338

Sammanfattning

13.4 Bestämmelser om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

l 2

13.5 Jtredande, beslutande och vårdutövande organ . . . . . . . . . 339

l3.5.1 Primärkommunalt vårdansvar . . . . . . . . . . . . . .. 339

13.52 Utredande organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 340

l3.5.3 Beslutande organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 340

1.3.5.4 Om handläggningen inför länsrätten . . . . . . . . . .. 342

l3.5.5 Verkställande organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 344

l3.5.6 Ansvarsfördelningen vid sammansatta vårdbehov . 344

HI Metodik och kunskaper

Kapitel 14 Metodik vid socialt arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 14.1 Avgränsning av kapitlet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349 14.2 l-lelhetssynen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 14.3 ?ramväxten av socialvårdens nuvarande arbetssätt . . . . . . . 35 l 14.4 Ändrade sociala förhållanden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 14.5 3ehov av vidgat arbetsfält . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 14.6 Synpunkter på socialarbetarfunktionen inom socialvârden . . 354 14.7 Synpunkter på problernlösningen i det sociala arbetet . . . . . 355

Kapitel 15 Forskning och utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . 360 15.1 3eh0vet av forskning och utvecklingsarbete . . . . . . . . . . . 360 15.2 Forskningens och utvecklingsarbetets syfte . . . . . . . . . . . . 361 15.3 Socialvårdsorganisationens forsknings- och utvecklingsinsatser 364

Kapitel 16 Behovet av statistik inom socialvárden . . . . . . . . . . . 368 16.1 Socialvårdsstatistikens uppgift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 16.2 Krav på socialvårdsstatistlken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 16.3 Vissa mät- och metodsvårigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Kapitel 17 Utbildning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

IV Arbetsfördelning och samverkan

Kapitel 18 Principfrágor rörande socialvârdens organisation 377

Kapitel 19 Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer . 380 19.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 380 19.2 Riksnivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 381

192.1 Socialdepartementet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

l9.2.2 Socialstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 382 19.3 Regional nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

l9.3.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

193.2 Behovet av en regional organisation . . . . . . . . . . . 386

19.3.3 Huvudmannaskapet för den regionala organisationen. 388 ›

l9.3.4 Organisation 390

Kapitel 20 Den primärkommunala förtroendemannaorganisationen 392 20.1 Nämndorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 392 20.1.l Social centralnämnd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 20.l.2 Distriktsnämnder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 20.1.3 Rådgivande organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 20.2 Beslutsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 395 20.2.1 Förtroendemännens . . . . . . . . . . . . . .. 395

uppgifter

20.2.2 Riktlinjer . . . . . . . . . . .. 395

för beslutsfördelningen

Kapitel 21 Förvaltningsorganisationens utformning . . . . . . . . . . 401 21.1 innebörd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 401 Helhetssynens 21.2 Kommunstorlek och kommunstruktur . . . . . . . . . . . . . . . 403 21.3 Specialisering- samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 Kapitel 22 Familjerâdgivningen 22.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 407 Inledning 22.2 Familjerâdgivningens införande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 22.3 Erfarenheter av hittills bedriven . . . . . . . 409

familjerådgivning 22.3.1 Motiv och allmän inriktning . . . . . . . . . . . . . . . . 409 22.3.2 organisation . . . . . . . . . . .. 410

Familjerådgivningens

22.3.3 Klienter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 22.3.4 Metodik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413 22.3.S Kontaktytor och samarbetsformer . . . . . . . . . . . . 415 22.4 Behovet av familjerådgivning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 22.5 Familjerådgivningens framtida inriktning och organisation . . 417 22.5.1 F amiljerådgivningen bör behållas och vidareutvecklas 417 22.5.2 Huvudmannaskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418

22.5.3¶Familjerådgivningikyrklig/ekumenisk regi . . . . .. 421

225.4 Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 421

Kapitel 23 Socialvárdens samverkan med andra verksamhetsområden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 424 23.1 Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 424 23.2 Allmänna för samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426

principer 23.3 Skolan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 428 23.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 Sjukvården 23.4.l Problemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 23.4.2 Modeller församarbetet . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 432 23.4.3 Administrativ . . . . . . . . . . . . . . . .. 433

samordning 23.5 Den allmänna försäkringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 23.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 435 Arbetsmarknadsmyndighetema 23.7 Polisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435 23.8 Kriminalvården . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 23.9 insatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 437 Frivilliga

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 Kapitel 24 Institutionsstruktur 24.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 439 Inledning 24.2 Nuvarande institutionsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 24.2.l Huvudmannaskap och volym . . . . . . . . .. 441

24.22 Splittrade vårdresurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 442

242.3 Utnyttjandet av institutionerna . . . . . . . . . . . . .. 442

242.4 Generella problem inom institutionsvården . . . . .. 444

242.5 Aktuella utvecklingstendenser . . . . . . . . . . . . . .. 446 24.3 Behovsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448

243.1 Institutionsskedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 448

243.2 Klientbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 449 24.4 Lppbyggnaden av institutionsresurser . . . . . . . . . . . . . . . 453 24.5 Institutionella resurser företrädesvis i storstadsregionernas

citymiljö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 463 24.6 Några principer för tillskapande och utnyttjande av institutio-

nella resurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 465

Kapitel 25 Huvudmannaskapet för socialvárdens institutioner . . . 457 25.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 467 25.2 Vårdansvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458

252.1 Primärkommunalt vårdansvar . . . . . . . . . . . . . . . 458

25.2.2 Sammanhållet vårdansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 25.3 Kostnadsansvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 25.4 Det direkta behandlingsansvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471 25.5 Resursansvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471

25.5.1 Tillhandahållandet av resurser inom socialvården en

naturlig primärkommunal uppgift . . . . . . . . . . . . 471

25.5.2 Faktorer som kan föranleda att annan än vårdansva-

rig kommun bör tillhandahålla resurser . . . . . . . . . 473

25.5.3 Samverkan och samordning . . . . . . . . . . . . . . . . 475

25.5.4 Ansvarsfrågans rättsliga . . . . . . . . . . . . . 477

reglering

i 25.6 Samordnat behandlingsarbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480 25.7 Successiv förändring av institutionsstruktur och huvudman-

naskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 481

25.7.1 Övergångstid för planerad anpassning . . . . . . . . . . 481

25.7.2 Nuvarande instltutioners plats i ny struktur . . . . . . 483

V Ekonomi

Kapitel 26 Synpunkter på resursanvändningen . . . . . . . . . . . . . 485 26.1 Syfte och uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 26.2 Beslut om mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 26.3 Valet av tillvägagångsätt för att förverkliga målen . . . . . . . . 488 26.4 Utformningen av arbetsmetodiken . . . . . . . . . . . . . . . . . 490 26.5 Sammanfattande synpunkter på olika vägar att påverka kost-

nadsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 26.6 Behovet av långsiktig planering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492

Kapitel 27 Socialvârdskostnadernas omfattning och utveckling 1960-1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 495 27.1 Syfte och uppläggning . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . 495 27.2 Socialvårdskostnadernas totala omfattning . . . . . . . . . . . . 496

27.3 Socialvården - en del av socialpolitiken . . . . . . . . . . . . . . 499 27.4 Variationer mellan kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 27.5 Orsaker till kostnadsutvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503

27.5.l Kostnadspåverkande faktorer . . . . . . . . . . . . . .. 503

27.5.2 Metodiken i räkneexemplen . . . . . . . . . . . . . . . . S05

27.5.3 Kostnaderna för del av barntillsynen . . . . . . . . . . 506

27.5.4 Kostnaderna för åldringsvården . . . . . . . . . . . . .. 508 27.6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511

Kapitel 28 Synpunkter pá socialvârdens resursansprdk för de närmaste áren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513 28.1 Resursanspråk inom socialvårdens huvudfunktioner . . . . . . 513 28.2 De framtida kostnaderna för institutionsvård . . . . . . . . . . 517

28.2.l Problemställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517

28.2.2 överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524

Kapitel 29 Finansieringen av socialvárden . . . . . . . . . . . . . . . . 527 29.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 527 29.2 Förutsättningarna att påverka resursansprâken för de när-

maste âren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 29.3 Olika vägar att finansiera socialvârden . . . . . . . . . . . . . . . 528 29.4 Kommunernas bidrag till socialvårdens finansiering . . . . . . 528 29.5 Statsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531

29.S.1 Omfattningen och behovet av statsbidrag . . . . . . . 531

29.5.2 De nuvarande statsbidragsbestämmelsema . . . . . . . 533

29.53 Allmänt statsbidrag till kommunernas socialvård . . . 535

29.5.4 Utvecklingsbidragmm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536 29.6 Avgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538 29.7 Interkommunal ersättning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540

VI Den framtida lagen

Kapitel 30 Normgivning och tillsyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 30.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 30.2 Bestämning av verksamhetens inriktning . . . . . . . . . . . . . 544 30.3 Normgivningskompetensen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544 30.4 Normgivningen och den kommunala kompetensen . . . . . . . 545 30.5 Den statliga tillsynens former . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546

30.5.l Effektivitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546

30.5.2 Besvärskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 547

30.5.3 Underställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549

30.5.4 Statsbidragsbestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . . .. 550

Kapitel 31 Normgivning för socialvârden . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 31.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 31.2 Socialvårdens uppgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551 31.3 Räckvidden av den rättsliga regleringen . . . . . . . . . . . . . . 552 31.4 Förhållanden som påverkar den rättsliga regleringens detalje-

ringsgrad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554

31.4.1 Kommunen 554

31.4.2 Den enskildes rättigheter och skyldigheter . . . . . . . 555

31.4.3 Den enskildes frihet och integritet . . . . . . . . . . . . 556 31.5 Sammanfattning 557

31.5.l Generellt förebyggande åtgärder . . . . . . . . . . . . .

3l.5.2 Det individuella vård- och behandlingsarbetet 557 31.6 Lagens utformning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558 31.7 Vård i särskilda fall 561

Reservationer

Särskilda yttranden

Bilaga 1 Bestämmelser om tvångsåtgärder inom socialvârden . . . . 590 Bilaga 2 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72) . . . . . . . . . . 603

Inledning

l Utredningsuppdraget

I anförande till statsrådsprotokollet den 8 december 1967 meddelade chefen för Socialdepartementet, statsrådet Aspling, direktiv för de sakkunnigas arbete. I direktiven pekade departementschefen inledningsvis på viktiga utvecklingslinjer inom samhällets socialvård samt framhöll att tiden var mogen att ta upp frågan om en allmän översyn av de tre sociala vårdlagarna, nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och barnavårdslagen. Lagstiftningen måste anpassas efter utvecklingen isamhället och efter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behandling mm. Socialvårdens olika grenar borde i lagstiftningshänseende såvitt möjligt inte vara skilda från varandra. Möjligheterna att sammanföra de tre vårdlagarna borde undersökas förutsättningslöst. Departementschefen anförde vidare att - förutom en lagteknisk samordning av de tre sociala

- skulle omfatta vårdens vårdlagarna utredningsarbetet frågor rörande innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det var därvid angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktades. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner borde sålunda granskas.

I direktiven framhöll departementschefen vidare att utredningen i fråga om ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare borde förutsättningslöst pröva huvudmannaskapsfrågan. I övrigt borde utredningsarbetet bedrivas med utgångspunkt från att ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för hälso- och sjukvård samt socialvård i princip skall vara oförändrad. Utredningen borde dock uppmärksamma de problem som kan höra samman med det delade ansvaret för vården, däri även inräknat arbetsvården.

I fråga om de olika vårdlagarna anförde departementschefen bla

följande.

Socialhjälpslagen är uppbyggd huvudsakligen med sikte på ekonomisk hjälp. Socialförsäkringssystemets utbyggnad har minskat betydelsen av socialhjälpsverksamhetens försörjningsfunktion. Andra ekonomiska stödåtgärder vid sidan om socialförsäkringarna, exempelvis förbättringen av

de allmänna barnbidragen och bidragsförskotten samt det utvidgade bidragssystemet i fråga om Ortopediska och andra hjälpmedel, har verkat i samma riktning. Trots detta kan uppkomma situationer där det vid sidan av de generella anordningarna måste finnas möjligheter att ge ekonomiskt bistånd efter individuell prövning av den typ som socialhjälpen representerar.

Två kategorier som under senare år rönt samhällets uppmärksamhet i allt högre grad är åldringar och handikappade. Behov av vård och omvårdnad från samhällets sida kan för bl a dessa kategorier föreligga oavsett om det finns ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte. Riktlinjer för den sociala omsorgen om dessa grupper, anordningar för öppen vård m m bör ingå som viktiga moment i en ny vårdlagstiftning. Ansvarsfördelningen mellan primärkommuner och landsting bör närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas särskilt då det gäller planeringsfrågor men även i fråga om t ex intagning på sjukhem eller ålderdomshem

- - - - - - - och i frågor som rör social hemhjälp och hemsjukvård.

Uppgifterna för ålderdomshem och andra inackorderingshem - tex hem och servicebostäder för handikappade och åldringar - bör prövas, varvid även frågan om debitering av inackorderingsavgifter bör uppmärksammas. Vidare bör uppmärksamhet ägnas registrering, tillsyn m m av enskilda vårdhem samt vård och behandling vid dessa.

Enligt nuvarande bestämmelser har vistelsekommun som lämnat socialhjälp till svensk medborgare rätt att i vissa fall få ersättning av den kommun, där den hjälpte är mantalsskriven. Utredningen bör pröva om inte denna sista rest av det s k bostadsbandet kan slopas och reglerna om kommunernas inbördes ersättningsskyldighet utgå ur lagstiftningen. Samtidigt bör utredningen granska reglerna om fördelningen mellan stat och kommun av sådana socialhjälpskostnader som staten nu svarar för. Frågan om en begränsning av kommuns rätt till ersättning av enskild för lämnad socialhjälp bör likaså prövas.

Beträffande barnavârdslagen anförde departementschefen att den översyn som skall ingå i den allmänna översynen av vårdlagstiftningen även borde avse det materiella innehållet, de nuvarande barnavårdsorganens funktioner och funktionsförmåga, och verkningarna av dei

lämpligheten

lagen angivna åtgärderna, vård och behandling m m.

l fråga om samverkan mellan olika samhällsorgan inom barnavården anförde departementschefen bl a följande.

En effektiv samordning av olika åtgärder och organ bör komma till stånd bla med tanke på de problem som sammanhänger med det tilltagande narkotikamissbruket. Detta gäller inte minst samarbetet med det allmänna skolväsendet. På grund av skolplikten kommer alla barn i kontakt med skolan. Det är angeläget att pröva huruvida inte ett fastare samarbete kan organiseras mellan skolväsendet och socialvården. Vidare bör möjligheterna att få till stånd samarbete i mera fast organiserade former med den psykiska barna- och ungdomsvården samt familjerådgivningen särskilt uppmärksammas. Även möjligheterna att skapa ett förtroendefullt samarbete i olika former mellan samhällsorganen och den enskilde bör beaktas.

Departementschefen anförde vidare i fråga om barnavårdslagen

följan-

de.

I samband med översynen bör frågan om ungdomsvårdsskolornas funktion och ställning prövas. En nära anknytning till den psykiska barna- och ungdomsvården samt de psykiatriska barn- och ungdomskli-

f

nikernz, när det gäller vård och behandling, och till det allmänna skolväsendet, när det gäller undervisning och utbildning, förefaller naturlig. En lösning av frågan skulle kunna vara att knyta ungdomsvårdsskolorna till den psykiska vården t ex i form av behandlingshem. Stora fördelar kan vinnas på en närmare samordning av landstingens/sjukvårdshuvudmännens verksamhet i fråga om barn och ungdom med socialvårdens organ lör barna- och ungdomsvård och det allmänna skolväsendet.

Barravårdslagen innehåller även bestämmelser om reglering av vårdkostnaler. Vid översynen bör, liksom beträffande socialhjälpen, dessa bestämmelser prövas.

Bland spörsmål i övrigt som bör uppmärksammas vill jag nämna frågan om junstmedverkan vid de frihetsberövanden, som barnavårdsnämnd får företa med stöd av 29 och 30 §§ barnavårdslagen och vid meddelande av förbud mot fosterbarnsförflyttning. Frågan har tagits upp av riksdagens justitieombudsman i en framställning den 30 maj 1967, i vilken ifrågasätts ändring av barnavårdslagen så att juristmedverkan i någon form görs obligatorisk i sådana ärenden. Justitieombudsmannen har i en framställning den 3 april 1967 även begärt en översyn av barnavårdslagens bestämmelser rörande fosterbarnsvård m m. - - - - - - - - - - - --

Vad gäller nykterhetsvårdslagen anförde departementschefen att nykterhetsvårdslagstiftningen måste anpassas efter samhällsutvecklingen och efter den förändrade syn man har på alkoholmissbruk och alkoholmissbrukare. Utredningen borde därvid ta del av och överväga de resultat som redovisats av 1964 års nykterhetsvårdsundersökning (SOU 1967 36 och 37). Även fylleristraffutredningens arbete borde beaktas. Departementschefen erinrade även om det av landstingsförbundets nykterhetsvårdskommitté år 1967 redovisade utredningsresultatet. Kommittén föreslog en särskild utredning om den framtida insatser för de

sjukvårdens alkoholskadade, vilken skulle kunna skapa nödvändigt för

underlag sjukvårdsplaneringen och för en kommande diskussion och överväganden rörande organisationen av nykterhetsvården

i övrigt samt frågor om

huvudmannaskap och ekonomi.

Departementschefen framhöll att vid översynen av samhällets nykterhetsvârd borde övervägas i vad mån nykterhetsvården kan knytas närmare till sjukvården.

Departementschefen erinrade om att medicinalstyrelsens narkomanvårdskommitté i sitt andra delbetänkande Kontrollsystemet (SOU 1967:41) framhållit, att en allmän vårdlag skulle kunna medföra bättre samordning och enhetlighet beträffande vården av läkemedelsmissbrukare och dessutom lösa vissa viktiga frågor om ansvaret för denna vård. Även landstingsförbundets nykterhetsvårdskommitte hade berört frågan om vården av läkemedelsmissbrukare.

Rörande tvångsmässiga samhállsingripanden anförde departementschefen följande.

Barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen innehåller bestämmelser om tvångsmässiga samhällsingripanden. I allvarligare fall leder dessa ingripanden till administrativa frihetsberövanden i form av intagning på anstalt för vård och behandling. En översyn av barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen bör även avse möjligheterna att som ett särskilt avsnitt i en allmän socialvårdslag eller i en särskild lag sammanföra bestämmelser om tvångsingripanden inom socialvårdens ram. Det bör vidare övervägas i vad mån det kan vara lämpligt att i organisatoriskt hänseende skilja uppgifter

som bygger på frivillig medverkan från den enskilde medborgarens sida från uppgifter av tvångskaraktär.

Departementschefen upptog i direktiven frågan om socialcentra i kommunerna och anförde.

Utredningen bör undersöka förutsättningarna för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa socialcentra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning. Möjligheterna till en samordning mellan den verksamhet som bedrivs av landstingen - främst den öppna sjukvården och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör därvid beaktas. När det gäller den sociala rådgivnings- och upplysningsverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas familjerådgivningen.

Departementschefen framhöll vidare att lagen om socialregisrer borde ses över, varvid borde prövas om lagstiftning på området alltjämt behövdes. Han anförde i anslutning därtill.

Innehållet i och uppläggningen av socialregistren måste nu bedömas från andra utgångspunkter än då lagen tillkom år 1936. Det är angeläget att skapa en socialstatistik och övrig information som allsidigt belyser socialpolitikens innebörd och verkningar. Nya tekniska möjligheter har skapats genom datatekniken. Om utredningen skulle finna att denna teknik bör användas för sådan information, bör utredningen beakta möjligheterna till samordning med det informationssystem för rättsväsendet som håller på att byggas upp.

I direktiven upptogs även frågan om de statliga myndigheternas uppgifter. Departementschefen anförde i denna del bl a följande.

De statliga myndigheternas uppgifter när det gäller socialvården avser främst tillsyn, samordning, planering och utveckling. Reglerna för de statliga organens uppgifter har utformats olika för de tre vårdområdena. Inom nykterhetsvården är avgränsningen relativt klar i fråga om socialstyrelsens, länsstyrelsernas och länsnykterhetsnämndernas uppgifter. När det gäller socialhjälpen samt barna- och ungdomsvården är gränsdragningen mindre preciserad både i fråga om organisation och uppgifter.

Utredningen bör uppmärksamma de nu berörda frågorna. En angelägen uppgift bör vara att söka dra klara gränslinjer mellan socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppgifter på socialvårdsområdet i fråga om utveckling, planering, samordning, rådgivning och tillsyn.

Departementschefen framhöll därjämte i direktiven att en effektiv och rationell organisation på det regionala planet var en nödvändig förutsättning för en väl fungerande social omvårdnad. Nuvarande statliga organ på länsplanet är dels länsnykterhetsnämnderna, dels konsulenter och andra tjänstemän inom socialvården samt länsläkarorganisationen inom hälsooch sjukvården. Departementschefen anförde att utredningen mot bakgrunden av länsförvaltningsutredningens och länsdemokratiutredningens förslag borde pröva behovet och utformningen av den regionala organisationen på vårdområdet. Allt för vittgående specialisering för tjänstemännen borde så långt möjligt undvikas. Ett viktigt krav var att socialstyrelsen snabbt och effektivt skulle kunna verka genom de regionala organen. Det borde uppmärksammas hur detta krav borde tillgodoses om utred-

mngen skulle finna att den regionala organisationen borde inordnasi länsstyrelserna.

Som tidigare nämnts skall frågan om den funktion och ställning som borde tillkomma ungdomsvårdsskolorna samt vårdanstalterna för alkoholmissbrukare tas upp av utredningen. En genomgång av de praktiska och andra problem som uppkommer om nämnda institutioner skulle föras över på annan huvudman blir nödvändig. Enligt departementschefen torde dock denna uppgift få lösas i särskild ordning.

Departementschefen framhöll avslutningsvis att utredningen i sitt arbete borde beakta utvecklingen på det internationella planet och särskilt de nordiska harmoniseringssträvandena.

Det skulle enligt direktiven stå utredningen fritt att ta upp sådana spörsmål som utöver de nämnda aktualiserades under arbetets gång och som föll inom ramen för en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

Kungl Maj :t har härefter den 10 december 1971 uppdragit åt utredningen att i anslutning till sitt uppdrag lägga fram förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisation. Utredningen skall därvid utvärdera och beakta de erfarenheter som gjorts vid den

försöksvis anordnade familjerådgivningsverksamheten.

2 Utredningens arbete

Direktiven avser en utredning av förutsättningarna och villkoren för samhällets socialvård samt en samordning av den sociala Det

vårdlagstiftningen.

är således utredningens uppgift att ta ställning till utformningen av socialvården i vid mening. En ny vårdlag bör bygga på en klar målsättning för samhällets sociala ansvarstagande.

Utredningen har bedömt det som lämpligt att som ett led i utredningsarbetet redovisa sin principiella uppfattning i de för det kommande lagstiftningsarbetet väsentliga frågorna. Syftet härmed har varit att till gagn för ett fortsatt utredningsarbete föra ut till debatt de frågor och ställningstaganden som kommer att bli vägledande för utfonnningen av en kommande socialvårdslag.

Arbetet med principbetänkandet planerades hösten 1971. Utredningen bedömde det därvid som viktigt att genom omfattande kontakter med företrädare för skilda verksamhetsområden tillföra utredningen kunskaper och synpunkter. Ett flertal referensgrupper, vari sekretariatet var representerat, bildades därför. Dessa grupper sammanträdde under åren 1971-1973 och behandlade följande områden: - av socialvårdens

precisering målfrågor; - mål och medel för socialvårdens

olika huvudfunktioner; -

familjer med förskolebarn; -

barn och ungdomar i och över skolåldern; - miszsbrukare av beroendeframkallande medel; - socialvårdens ekonomi; -

famriljerådgivningsverksamheten;

- sociala processer.

I slutet av år 1971 anordnade socialutredningen under två dagar ett symposium angående frivillighet och tvång inom socialvården. Till symposiet hade kallats företrädare för socialstyrelsen, socialförvaltningar, polis, sjukvård och olika intresseorganisationer.

Utredningen har även haft överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet i frågor om institutionsstrukturen och huvudmannaskapet för socialvârdens institutioner inom barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården.

Kontakten med andra statliga utredningar har varit omfattande. överläggningar, främst på sekretariatsnivå,har hållits med bl aalkoholpolitiska utredningen, anstaltsutredningen, barnstugeutredningen, fosterbarnsutredningen, kommunalekonomiska utredningen, länsberedningen, socialstyrelsens utredning om psykiatrins målsättning och organisation och utredningen om skolans inre arbete (SIA).

Utredningen har vidare genom sekretariatet hållit fortlöpande kontakt med de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivits i Danmark, Finland och Norge. Vad beträffar utvecklingen av socialvården på det internationella planet i övrigt har utredningen sökt följa denna bl a genom att representanter för utredningen deltagit i olika internationella socialvårdskongresser och symposier. Utredningen har däremot funnit sig böra avstå från att närmare studera socialvârdens utveckling i något enskilt land, eftersom socialvârdens inriktning, utformning och resurser hänger nära samman med landets politiska system och dess administrativa, socioekonomiska och kulturella struktur.

Utredningens ledamöter, experter och sekreterare har inom landet deltagit i ett stort antal konferenser.

Under utredningsarbetet har utredningen vidare haft överläggningar med förtroendemän vid sociala nämnder och tjänstemän hos socialförvaltningarna samt besökt olika slags sociala institutioner.

Utredningen har genomfört flera enkäter i frågor som gällt det individoch familjeinriktade behandlingsarbetet. Sålunda gjordes två undersökningar i syfte att kartlägga dels de institutionsvårdades avstånd till hemorten, dels frekvensen och formerna för samarbetet mellan företrädare för öppen och institutionell socialvård.

En enkät till landets 13 största kommuner har företagits isyfte att få en uppfattning om hur dessa bedömde det framtida behovet av institutionsplacering av i första hand ungdomsgruppen.

I anledning av tilläggsdirektiven har utredningen vidare gjort en enkät till landets samtliga familjerådgivningsbyråer. Enkäten avsåg huvudsakligen familjerådgivningens organisation, inriktning och omfattning. I anslutning härtill har ett urval familjerådgivare, socialassistenter och sjukhuskuratorer intervjuats. Avsikten härmed har i första hand varit att få en uppfattning om formerna för och omfattningen av samarbetet mellan respektive verksamhetsområden.

Vidare har i samarbete med alkoholpolitiska utredningen genom en enkät till 68 kommuner behovet av nykterhetsvårdande insatser inom kommunerna belysts.

I en enkät till landets samtliga skyddskonsulenter har behovet av sociala behandlingsinsatser för frivårdens klienter tagits upp.

Utredningen har vidare funnit det vara ett viktigt led i utredningsarbetet att, inom ramen för helhetssynen, undersöka lämpliga lösningar av olika organisations- och samverkansfrågor inom socialvården. I anslutning härtill har utredningen initierat särskild försöksverksamhet med utvecklingsarbete för social samverkan (SoSam). Utredningen är genom sekretariatet representerad i den arbetsgrupp som leder och följer denna verksamhet. Dessutom har utredningen i samråd med Socialdepartementet, socialstyrelsen och kommunförbundet tagit initiativ till en organisationsundersökning i ett 10-tal kommuner.

Utredningen är därjämte representerad i en av statistiska centralbyrån tillsatt arbetsgrupp för översyn av socialvârdsstatistiken.

För att vinna underlag för sina ställningstaganden i fråga om utform-

av den framtida socialhjälpen engagerade sig utredningen tidigt i ningen l en enkätundersökning som socialstyrelsen tog initiativ till i början av år 1972. Undersökningen detaljplanerades av socialstyrelsen i samråd med Socialdepartementet och socialutredningen samt i kontakt medlstatistiska centralbyrån och kommunförbundet. Enkäten gick ut till samtliga kommuner. Socialdepartementet och socialutredningens sekretariat har svarat för bearbetning av insamlat material samt för redovisning av resultatet vilken redovisning ingår som en bilaga till betänkandet.

För att beaktas under utredningsarbetet har till utredningen överlämnats ett flertal framställningar och skrivelser. Vidare har från myndigheter, enskilda och sammanslutningar inkommit skrivelser med synpunkter på bl a behovet av författningsändringar i olika hänseenden.

Utredningen har fro m år 1971 efter remiss yttrat sig över följande betänkanden och promemorior.

Servicekommitténs betänkande Boendeservice 2 (SOU 1970:68). Kommitténs för lagstiftningen angående trañknykterhetsbrott betänk-

-

ande Trafiknykterhetsbrott Förslag (SOU 1970:61).

1970 års socionomutbildningsberednings betänkande Vidgad socionomutbildning (stencil U 1970:19).

Departementspromemoria angående åtalsunderlåtelse i vissa fall m m (stencil Ju 1970:26).

Förmynderskapsutredningens betänkande Förmynderskap (SOU 1970:67).

Handikapputredningens betänkande Bättre socialtjänst för handikappade (SOU 1970:64).

1968 års brottmålsutrednings betänkande Snatteri (SOU 1971:10).

Invandrarutredningens delbetänkande Invandrarutredningen 1 (SOU 1971:51).

Av särskilt tillkallad utredningsman avgivet Förslag till ändringar i

sjukvårdslagstiftningen (stencil S 1971 :3).

betänkande Läkartjänster, konstruktion, be-

Läkartjänstutredningens

hörighet och tillsättning m m (SOU 1971:68).

Organisationskommitténs för ett institut för social forskning betänkande Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (DS U 1971:4).

Promemoria av delegationen för bostadsñnansiering Lokalbyggandet i

samband med den statliga bostadslångivningen (Ds ln 1971 :17). Betänkande avgivet av utredningen om i

rättshjälp förvaltningsärenden

Offentligt biträde och kostnadsersättning i

förvaltningsärenden (SOU 1971:76) samt departementspromemoria med förslag till följdlagstiftning

till rättshjälpslagen m m (Ju 1972.9). Departementspromemoria avseende Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet (UD 1972-05-02). Glesbygdsutredningens betänkande Kommunal social service i glesbygder (Ds ln 1972:7). Familjepolitiska kommitténs betänkande (SOU 1972:34).

Familjestöd

1968 års betänkande Förskolan del I och del 2

barnstugeutrednings

(SOU 1972226-27).

Familjelagssakkunnigas betänkande Familj och I (SOU äktenskap

1972:41). Kriminalvårdsberedningens betänkande Kriminalvård (SOU 1972:64). Utredningens rörande den skyddade sysselsättningen betänkande Skyddat arbete (SOU 1972:54). Av sakkunnig avgivet förslag Forskning om välfärden och dess fördelning i Sverige (Ds In 1972:17). Barnavårdsmannautredningens betänkande Barnavårdsmannafrågan (SOU 1972:65). Socialstyrelsens skrivelse 1972-10-06 rörande arbetsersättning m m vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Anstaltsutredningens delbetänkande om behovet av platser vid vårdanstalter för alkoholmissbrukare m m (Ds S 1972 9). Departementspromemoria angående övervakning vid kriminalvård i frihet m m (Ds Ju 1973:3). Departementspromemoria angående ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m m (Ds Ju 1973 19). Departementspromemoria med förslag om sänkning av myndighetsåldem till 18 år m m (Ds Ju 1973:11). Servicekommitténs betänkande Boendeservice 7 (SOU 1973:24). Kommitténs för kriminologisk betänkande Kri-

behandlingsforskning

minologisk forskning (SOU 1973:35). Socialdepartementets skrivelse 1974-03-19 med begäran om yttrande över förslag angående försöksverksamhet med frivillig vid intagning ungdomsvårdsskolor m m.

l det här föreliggande betänkandet har, med beaktande av de särskilda utredningar som tillsatts, frågor som rör fosterbarnsvården och arbetsvården ej tagits upp till prövning. Vidare har ej annat än undantagsvis kunnat beaktas ny eller ändrad eller vad som förekom-

lagstiftning eljest

mit efter den ljanuari 1974.

I Bakgrund

l i den socialpolitiska

Huvuddrag

utvecklingen

Följande framställning av den socialpolitiska utvecklingen är i första hand avsedd att ge en allmän bakgrund till socialutredningens förslag beträffande den framtida socialvárdens utformning. Redovisningen söker sätta in socialpolitiken i ett övergripande samhällsperspektiv. Socialutredningen anger under 10.4 som ett angeläget mål att socialhjälpsbehoven nedbringas så långt det låter sig göra. Med hänsyn härtill ägnas frågan om grundtryggheten i det socialpolitiska systemet utanför socialhjälpens ram särskild uppmärksamhet. Redovisningen grundas på såväl offentligt som ännu inte publicerat material, vilket i olika avseenden bearbetats av sekretariatet.

1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället Tyngdpunkten i detta avsnitt gäller utvecklingen fram till 1870-talet.

1.1.1 Det agrara samhället Långt in på 1800-talet var Sverige ett utpräglat jordbruksland. Stadsbe-

ända in på senare delen av århundradet bara tio folkningen utgjorde procent av den totala befolkningen, och åtskilliga städer var för övrigt

än större som huvudnäring. Endast tre föga mer byar med jordbruk städer hade år 1800 över 10000 invånare. Landets totala folkmängd uppgick till 2,3 milj. År 1870 hade genom den begynnande industrialise-

den andel av befolkningen som var sysselsatt med jordbruk och ringen dess binäringar minskat till drygt 70 procent.

Den ekonomiska och sociala strukturen ijordbrukssamhället är alltför välkänd för att kräva några längre beskrivningar. Åkern gav de någorlunda välbeställda hushållen ett ganska säkert bröd. Självhushållningen innebar också att många uppgifter och funktioner var centrerade till familjen och hushållet. Detta socialt och ekonomiskt oberoende som bara

gav ett missväxten kunde hota. Den allmänt låga standarden övergick då i

Stora som äldre, ”vanföra” och hungersnöd. lågproduktiva grupper ”efterblivna” hade ett visst beskydd och även vissa uppgifter inom den patriarkaliskt präglade lågtekniska naturahushållningen. SOU ll974z39 27

De som misslyckades med att ñnna en plats i och beskydd av systemet utsattes för en hårdhänt

förmyndarmässig och repressiv politik genom allmosor och tvång. Dessa grupper ökade starkt under 1800-talet.

1.1.2 Jordbruksreformer och befolkningstillväxt

Under senare delen av 1700-talet och början av 1800-talet genomgick det agrara samhället betydelsefulla förändringar. Genom skiftesreformerna omgestaltades jordbrukets ekonomiska och sociala struktur. Möjligheter öppnades för en kommersialisering av jordbruket, och större utrymme gavs för sociala klassförskjutningar. Den kraftiga

omstruktureringen måste ses mot bakgrund av befolkningsutvecklingen.

Förändringar i folkmängden kan med ganska stor säkerhet följas från mitten av 1700-talet. Under 60-årsperioden 1751/60 till ökade

1811/20 medelfolkmängden från i runda tal l 860 000 till 2 480 000, eller med drygt 600 000 personer. Under den följande ÖO-årsperioden t 0 m årtiondet 1871/80 kulminerade folkökningen. Under sistnämnda årtionde uppgick medelbefolkningen till 4 390 000. Folkmängden hade således ökat med närmare 2 milj under 60 år.

Födelseöverskottet under perioden förklaras av den minskade dödligheten. Under slutet av perioden hämmades folkökningen

av den tilltagande emigrationen.

Handel och industri var ännu så outvecklade att dessa verksamheter inte kunde suga upp folkökningen. Möjligheterna till var

nyodlingar otillräckliga och hemmansdelningen långsam, varför folkökningen resulterade i en stark expansion av jordbrukets underklasser. Själva folkökningen har tagits som bevis för att levnadsförhållandena allmänt sett och med undantag för missväxtår inte kunde vara extremt dåliga i 1800-talets Sverige. Men även om utvecklingen inte får tecknas i för mörka färger, innebar den i sin helhet en utarmning

och skärpt klassdifferentiering inomjordbruksbefolkningen. Följande tablå visar jordbruksbefolkningens fördelning på grupper (%).

1.1.3 Arbetslöshet och andra sociala problem Den starka tillväxten av de egendomslösa klasserna ledde till ökade försörjningssvårigheter, arbetslöshet och fattigvårdsbehov. De svaga ekonomiska resurserna gjorde det länge svårt att förverkliga en effektiv fattigvård. Genom olika restriktioner och hinder för inflyttning av medellosa försökte kommunerna begränsa åtgärderna till sina ”egna” fattiga. Tjänsteplikt och tiggeri fick ökad betydelse som medel att lösa sociala och ekonomiska problem. Tjänstelösa som inte kunde erhålla tjänst sändes till fästnings-, tukthus- eller spinnhusarbete. Från år 1835 till år 1845 ökade antalet personer som häktats för olovligt kringstrykande från knappt 2 900 till drygt 6 000. Lösdrivarlagstiftningen blev med tiden ett alltmer öppet repressivt politiskt instrument. Den användes t ex för att bryta arbetarnas motstånd så sent som vid sundsvallsstrejken år 1879.

1.1.4 De s0cialp0litiska” idéerna Verklighetsuppfattningarna och idéerna i fråga om vad vi med en modern term kallar socialpolitik uppvisar under 1800-talet en ganska splittrad bild med arv från medeltidens idégods uppblandat med senare inslag.

Omsorgen om befolkningens arbetsmoral och vilja till självförsörjning har genom århundraden gått som en bred ström genom det socialpolitiska tänkandet och har getts både samhällsekonomiska och religionsideologiska motiveringar. Den religiösa synen på hjälpen till de fattiga ändrades genom reformationen. Tidigare sågs fattigdomen som en moralisk kvalitet. Med reformationen införlivades en puritanism som imotsats till den katolska kyrkan gjorde arbetsamhet och självförsörjning till viktiga moralbud. Fattigdomen ansågs vanligen vara tecken på dåliga moraliska egenskaper, framför allt lättja hos den fattige själv. Samtidigt har idéerna om den kristnes barmhärtighet mot sin nästa inneburit en spänning i den religiösa synen på fattigdomen, en barmhärighet som tillskrivits svåra sociala och ekonomiska följder. l 1810 års fattigvårdskommittés betänkande heter det att ”beklagligen lärer - - - fattigdomens egentliga grundläggning här i riket få räknas från kristendomens införande - - -. Sålunda grundlagde hava lättjan och fattigdomen sedermera oupphörligen tillväxt.”

Vid sidan av de kristna föreställningarna verkade särskilt under första delen av 1800-talet kvarlevande merkantilistiska idéer. Av central betydelse var här främjandet av statens makt såväl inåt som utåt genom en politik som förstärkte de ekonomiska resurserna. individens intressen och välfärd skulle underordnas samhällsnyttan, och kravet på hög produktion motiverade bl a barnarbete. Flertalet av merkantilisrnens företrädare förespråkade också ”de låga lönernas ekonomi”. Därigenom skulle produktionskostnadema nedbringas. Härtill kom en spridd uppfattning att låga löner befrämjade arbetsviljan. Enligt den allmänna merkantilistiska åskådningen var en stark folkökning en källa till styrka och rikedom för staten. Låga löner hade också stöd i den tidiga malthusianistiska idékretsen, även om de befolkningspolitiska slutsatserna blev andra.

Den merkantilistiska ideologin hade - i likhet med andra - starka patriarkaliska inslag. De lägre, fattiga klasserna ställdes i starkt beroende av husböndernas makt. Detta beroende innebar även, som nämnts, en viss trygghet för existensen vid ålderdom och sjukdom.

Liberalismen, som fick politisk betydelse i 1800-talets Sverige, innebar en klar brytning med de äldre doktrinerna genom att samhällsnyttan identiiierades med de enskilda individernas välfärd. I sin ursprungliga form innebar den ekonomiska liberalismen långt gående krav på de ekonomiska krafternas fria spel. Dessa fick inte hämmas av statliga regleringar eller ingripanden av socialpolitisk art. Det fanns emellertid initialt en spänning i den liberala teorin - en spänning mellan å ena sidan konkurrens som tillät att de svaga offrades och å andra sidan individens välfärd och inte statsnyttan som riktmärke för politiken. Ur den senare linjen utvecklades en ”socialliberalism”, som kunde försvaras inte bara med humanitära utan även med ekonomiska argument; sociala åtgärder kunde främja arbetsförmåga och därmed självförsörjning.

1.1.5 Nästan bara fattigvård För att något föregripa utvecklingen kan nämnas att så sent som vid sekelskiftet 1900 uppgick samhällets sociala kostnader till inte mer än ca 25 milj kr (1,3 % av nationalinkomsten) varav den största delen avsåg fattigvård.

Den ekonomiska utvecklingen och en betydande humanitär och liberal opinion ästadkom i mitten av l800-talet en fattigvårdslagstiftning, som tom klart fastslog socknarnas skyldighet att i vissa situationer utge fattigvård (1847 och 1853 års förordningar). Vissa ansatser i en sådan riktning hade för övrigt förekommit redan på l700-talet. Genom 1862 års kommunreform skapades också nya organisatoriska förutsättningar genom att fattigvården frigjordes från kyrkan och blev en borgerligt kommunal angelägenhet.

Det skulle emellertid snart visa sig att de närmare 2 500 små och fattiga agrarkommunerna hade dåliga förutsättningar att klara fattigvårdsfrågan. 1870-talets fattigvårdslagstiftning innebar en klar tillbakagång jämfört med den närmast föregående lagstiftningen. Genom 1871 års fattigvårdsförordning eliminerades den rätt till fattigvård som i vissa fall fastställtsi fattigvårdslagstiftningen från seklets mitt. I konsekvens härmed borttogs besvärsrätten. Fattigvården blev på nytt ett barmhärtighetsverk. Ecklesiastikministerns uttalande i riksdagsdebatten att den plikt som kommunen har att uppfylla är icke en plikt emot den fattige utan mot staten” karakteriserade det nya läget. Men bl a genom besvärsrättens bortfall försvagades statskontrollen.

Den restriktiva fattigvårdslagstiftningen hade föregåtts av svåra missväxtår i mitten av l860-talet. Mest nödlidande blev jordbrukets underklasser, ”den lösa, arbetande klassen”. År 1869 var drygt 217 000 personer fattigvårdstagare, troligen en av l800talets högsta siffror. Nödåren orsakade en våldsam kritik av den alltför liberala fattigvårdeni den nyligen reformerade riksdagen, där den klass som nämiast belastades av fattigvårdstungan - bönderna - fått en betydande politisk makt.

7 * E,

Fattigvärdens utveckling hade nära samband med den ekonomiska. 1 5 gynnsamma ekonomiska lägen blev inställningen till fattigvården liberal, . men när konjunkturerna försämrades följde en reaktion i restriktiv riktning. Den sociala och ekonomiska strukturen, de små resurserna, den allmänt låga materiella nivån, de förhärskande samhällsidéerna bestämde både behoven och hur dessa tillgodosågs. Den knappa samhällshjälpen utgick till stor del in natura. För de sjuka växte fram en lasarettsvård som fick utvecklingsmöjligheter genom anknytningen till de nya landstingen. De gamla och orkeslösa fick ofta beskydd av anhöriga och husbönder. Andra var hänvisade till fattigstugorna. Men det var först industrialiseringsskedets generationssplittring som skulle komma att leda till en kraftig utbyggnad av anstaltsväsendet. Det skulle också dröja innan barnens svåra förhållanden och det katastrofala nykterhetsläget blev en samhällsangelägenhet. Läs- och skrivkunnigheten var svagt utvecklad. 1842 års folkskolerefonn gav nya förutsättningar för folkbildningen.

1.2 Socialpolitik och industriell expansion 1.2.1 Industrins framväxande Den kraftiga industriella expansionen under perioden 1870-1930 kan belysas med några siffror. Andelen av befolkningen sysselsatta inom industri och hantverk ökade från 15 till 36 procent, dvs mer än fördubblades. Samtidigt minskade jordbruket med binäringar från 72 till

Andelen sysselsatta inom handel och samfárdsel mer än 39 procent. tredubblades, från 5 till 18 procent. Offentliga tjänster m m låg däremot på nästan oförändrad nivå (8 resp 7 %).

Även om expansionen till stor del gällde landsbygdsindustrierna tillväxte städerna kraftigt. År 1870 bodde knappt 13 procent av befolkningen i städer, år 1930 närmare 33 procent.

Produktionsutvecklingen under perioden visar följande tablå med bruttonationalprodukten (BNP) som mått (milj kr i 1913 års priser).1

År Jordbruk Industri Byggn.- Handel Offent- Övrigt Totalt

m. bi- o. hant- industri o. sam- lig förnräringar verk färdsel valtning

1870 456 193 38 278 40 160 1 163 1930 783 2 054 488 1 804 308 685 6 171

1.2.2 Industri och folkökning Genom den industriella tillväxten Men den

skapades nya arbetstillfällen. allmänna sysselsättning som man under 1800-talets tidigare skede förgäves sökt klara genom tvångsâtgärder kunde inte heller helt tillgodoses av industrin som nu var befriad från den tidigare näringsregleringen.

1 Östexn Johansson: The gross domestic product of Sweden and its composition 1861-1955 (Sthlm 1967).

Särskilt under de närmaste årtiondena efter 1870-talet hade vi en fortsatt kraftig folkökning. Årligen På 1 000 av medelfolkmängden

Folkmängden ökade under hela perioden från 4,1 milj till 6,1 milj.

De agrarsociala problem som industrialiseringen endast delvis löste medförde en kraftig emigration till främst USA. Under perioden 1860- 1910 emigrerade nära 1,2 milj personer eller ungefär en fjärdedel av medelfolkmängden.

1.2.3 Inkomstutveckling Möjligheterna att redovisa inkomstutvecklingen under perioden är begränsade och i fråga om fördelningen i det närmaste obefintliga. Vissa uppgifter finns dock i fråga om reallöneutvecklingen för manliga industriarbetare, bl a i form av årsförtjänster. Men även till dessa uppgifter måste man knyta reservationer, eftersom ârsinkomsterna endast är beräknade utan full hänsyn till förekomsten av arbetslöshet och undersysselsättning etc. Även index för reallöneutvecklingen är bristfälligt. De statistiska redovisningarna kan därför inte ge mer än en allmän föreställning om löneutvecklingen (tabell 1:1).

Under perioden 1870-1930 mer än fördubblades de manliga industriarbetarnas reallöner. Med undantag för en nedgång under första världskriget ökade reallönen ganska stabilt.

Dessa statistiskt beräknade årslöner urholkades för många genom arbetslöshet och undersysselsättning. Vissa uppgifter om den öppna arbetslöshetens omfattning föreligger sedan år 1912.

Tabell 1:1 Genomsnittlig årsförtjänst för manliga vuxna industriarbetare. Kr?

2 Stockholm Economic Studies, Wages in Sweden 1860-1930 (Sthlm 1933).

Följande tablå visar arbetslösheten inom fackförbunden 1912-1930 (medeltalen för resp S-årsperiod av antalet arbetslösa vid slutet av varje månad i procent av samtidigt redovisade antalet medlemmar).

1912/15 1916/20 1921/25 1926/30

6,1 4,8 16,6 11,4

1.2.4 lndustriarbetarnas villkor Särskilt inom landsbygdsindustrierna levde patriarkalism och naturasystem länge kvar. Fria bostäder och fri vedbrand var vanligt. Spannmål och andra varor från landsbygdsindustriernas jordbruk liksom varor från företagens ofta förekommande handelsrörelse ingick i lönen eller avräknades från kontantlönen. Dessutom hade landsbygdens arbetarbefolkning ofta viss självhushållning genom potatisodling samt svin- och kreaturshållning.

Sedan gammalt utgick från bruken understöd till arbetsfolket” vid ålderdom, sjukdom och arbetslöshet. Gamla arbetare och änkor kunde få behålla sin bostad och fick livsförnödenheter till sin död. Enligt en uppgift från Klippans pappersbruk i slutet av 1800-talet hade under dåvarande ägaren ”ingen fast arbetare hänvisats till fattigunderstöd, emedan de alla får gå vid bruket med full dagspenning till döden bortrycker dem”.3 Både på landsbygden och i städerna höll företaget vanligen med fri läkarvård och inte sällan även med fria medikamenter. De ofta isolerade landsbygdsföretagen försökte sysselsätta och därmed kvarhålla de yrkesvana fasta arbetarna även vid konjunkturförsämringar. Dessa företag kunde ha svårt att få ny arbetskraft vid ett uppsving. De ”lösa” arbetarnas trygghet och förmåner var sämre. Företagens ”sociala”

gjorde behovet av samhällshjälp mindre än vad det annars engagemang skulle ha blivit. För arbetarna kunde detta beroende, inte sällan i form av direkt skuldsättning, innebära en starkare frihetsinskränkning än fattigvârdsberoende.

Bostadsbrist och dålig renhållning var en vanlig följd av befolkningsanhopningarna i landsbygdens industrisamhällen. Från exempelvis Sandviken rapporterade förste provinsialläkaren år 1891 att ”den talrika uppväxande barnaskaran har över huvud taget ett klent och sjukligt utseende”. Bostadsstandarden var låg bland arbetarbefolkningen. Famil-

i små och dåligt utrustade lägenheter i uppförda jerna var ofta inhysta hyreskaserner. En redovisning från jämbruk i Örebro län från år 1891 visar att 3 till 4 personer i genomsnitt per rum var vanligt. Den tillfälliga, ”lösa” arbetskraften anvisades inte sällan logi i logementsliknande byggnader. De hygieniska bristerna i de till industrisamhällena gränsande landsbygdskommunerna synes emellertid inte ha varit mindre.

Som en reaktion mot de otillfredsställande bostadsförhållandena och som ett medel att lösa företagens svårigheter att anskaffa bostäder växte

3 Detta och följande citat från Torsten Gårdlund: Industrialismens samhälle (Sthlm 1942).

fram en egnahemsrörelse, understödd av både företagen och staten (genom den år 1904 inrättade statliga egnahemslånefonden).

Skogsarbetarnas levnads- och arbetsförhållanden var särskilt svåra. En undersökning av socialstyrelsen från år 1912 tyder på allmänt underhaltiga bostäder, knappa och ensidiga näringsförhållanden, lång arbetsdag och enformig fritidf

Trots förbättringar under senare delen av 1800-talet var standarden i fråga om bostäder och hygien bland arbetarna särskilt i de större städerna synnerligen bristfällig. Av drygt 150 000 ”arbetsfolk i Stockholm år 1895 bodde mer än 98 000 eller över 60 procent i enrumslägenheter. Ica 10400 av de drygt 23 800 smålägenheterna inhystes dessutom 18 500 inneboendes Det var särskilt de ogifta arbetarna som hänvisades till att bo inhyses. Utearbetarna hade ofta ännu sämre logi i härbärgen och ungkarlshotell. Nöden och otryggheten markerades särskilt starkt vid arbetslöshetskriserna.

Stor dödlighet i lungsot och andra epidemier var vanlig, särskilt inom de stadsdelar som uppvisade en omfattande fattigdom, trångboddhet och dålig hygien. Inte minst genom förbättrade Sanitära förhållanden och minskad trångboddhet sjönk antalet dödsfall genom epidemier under perioden. Från år 1905 och fram till år 1930 minskade det årliga antalet dödsfall i lungsot från ca 10 000 till drygt 6 000 samtidigt som befolkningsantalet ökade med 800 000. Den relativa nedgången i dödsfall på grund av lungsot gällde spädbarnen.°

Följande tablå visar antalet dödsfall i ”farsoter” (exkl lungsot).7

Ett annat tecken på förbättrade förhållanden under perioden är nedgången i spädbamsdödligheten. Antalet döda under första levnadsåret per 1 000 födslar minskade enligt följande: 1871/80 130, 1901/10 85 samt 1921/30 59.

En urvalsundersökning som redovisades av bostadssociala utredningen tyder på vissa förbättringar av bostadsförhållandena under 1920-talet och fram till början av 1930-talets En minskad trångboddhet kunde konstateras. Huvudorsaken var den minskade nativiteten och _i viss mån också awecklingen av inneboendesystemet. Även med dåtida mått var emeller-

4 levnads- och arbetsförhållanden i Värmland, Dalarna och

Skogsarbetarnas Norrland (SOS 1916).

5 Berättelse ang Stockholms kommunalförvaltning år 1896 jämte statistiska uppgifter för samma och föregående tid (Sthlm 1898).

5 Betänkande och förslag angående tuberkulossjukvårdens ordnande i riket, K civildepartementet A 89. Historisk statistik för Sverige (SCB 1960).

7 Efter Statistisk årsbok 1934.

3 SOU 1935:2.

omfattande? Drygt 21 prodent av de i undersöktid trångboddheten ningen ingående personerna var trångbodda, av samtliga barn 29 procent. större 3 eller fler barn) var 1/3 upp till 1/2 i Av familjer (med Undersökningen konstaterar vidare att undersökningsorterna trångbodda. ökade med sjunkande bostadskvalitet. De av arbetsgivare trångboddheten åt egna arbetare upplåtna bostäderna var mest tätbefolkade. Genom och bristen på anordningar för ett effektivt industrialiseringen ökade riskerna Statistiarbetarskydd för olycksfall och yrkessjukdomar. och i fråga om yrkessjukdomar närmast ken före 1930-talet är bristfällig i fråga om olycksfall i arbete obeñntlig. Från år 1918 kan utvecklingen av statistiken att under perioden 1918/20-1926/30 följas. Det framgår antalet anmälda olycksfall i arbete från drygt 54 000 till ; steg det absoluta i invalidiserade drygt 96 000. Andelen och döda, ca 5 procent av samtliga

olycksfall, minskade något under perioden. i relation till antalet årsarbetande under

Sätts olycksfallssiffrorna

får man en ökad olycksfallsprocent.° Se tablån. skilda år på 1920-talet

Det relativa antalet anmälda olycksfall steg med drygt 50 procent under perioden. Det är inte möjligt att här avgöra i vilken utsträckning antalet anmälda. År 1918 det faktiska olyckor skiljer sig från antalet för olycksfall iarbete i kraft och år 1929 slopades trädde lag om försäkring karenstiden. Det framstår dock som sannolikt att de faktiska olycksfallsriskerna ökade, vilket också skulle få en fortsättning under de följande

årtiondena. i industrin förekom Orsakerna var Barnarbete långt in på 1900-talet. arbetskraft, vilket höjde de berörda företaflera. Barnen utgjorde billig konkurrensförmåga, och barnens bidrag till arbetarfamiljernas gens knappa uppehälle var betydelsefullt. Den åldersgräns på 12 år som sattes i 1846 års fabriks- och hantverksordning hade svårt att slå igenom, även om antalet arbetare under 12 år minskade (från 600 år 1891 till 100 år något äldre minderåriga arbetare (12-13 år) höll sig mera 1912). Antalet konstant och uppgick till 1 300-l 400 båda åren 1891 och 1912.

1.2.5 Begränsning av fämiljefunktionema

Genom industrialiseringen splittrades den arbetsgemenskap som rått långt ner underklasser. Arbetskraften måste i ökad i det ägrara samhällets

9 Trångboddhet: Mer än 2 personenheter per rumsenhet. Vuxna motsvarade en enhet, barn under 15 år en halv enhet. Boningsrum och enkelkök utgjorde hela rumsenheter, smårum (under 9m2), övriga kök (minst 6 m2) och hallar halva enheter. 10 Antal årsarbetande beräknat efter 300 arbetsdagar.

utsträckning söka sig till de arbetstillfällen som industrisamhällen och städer erbjöd. Detta förutsatte ökad rörlighet hos de arbetsföra. Naturahushållningen ersattes efter hand av ökad

penninghushållning.

Uppgifter i fomi av etc som utbildning tidigare åvilat familjerna överfördes på samhället. Av stor var 1842 års betydelse folkskolereform. Den smalnande agrarsociala basen och den tillväxande industriella skapade också ändrade förhållanden för de gamla och vårdbehövande. I industrisamhället blev de äldre en improduktiv grupp som fick allt mindre plats i de kraftigt tillväxande, mera rörliga industriarbetarhushållen. Usla bostadsförhållanden och

försörjningssvårigheter

bidrog till att i ökad utsträckning överföra de gamlas och vård

försörjning

på samhället. Generationssplittringen och den avtagande nativiteten tenderade samtidigt till att hushållens storlek minskade. mätt i antal familjemedlemmar Under perioden 1870-1930 ökade andelen l-Z-personershushåll från 32 till 38 procent, medan hushåll med mer än 5 personer minskade från 39 till 26 procent. Som nämnts minskade därmed också trångboddheten. Det skulle emellertid dröja innan de gifta kvinnorna i större utsträckning kunde gå ut på arbetsmarknaden.

1.2.6 Politik och idéer

Liberala och socialistiska idéer och är nära

verklighetsföreställningar

förbundna med industrialiseringsprocessen liksom med det sociala reformarbetet och den politiska demokratiseringen under perioden. Socialpolitiskt orienterade konservativa och liberala fann i grupper socialpolitiska reformer bl a ett medel att säkerställa socialt och mot-

lugn

verka en socialistisk utveckling. Som redan under 1.1.4 framgår hade den ursprungliga ekonomiska liberalismen delvis utvecklats i en mer markerad socialpolitisk riktning. En tidig och i den socialhistoriska litteraturen välkänd representant för denna riktning inom den svenska socialpolitiska debatten var S.A. Hedin. 1 sin motion till 1884 års riksdag angående arbetarskydd, olycksfallsförsäkring och ålderspension för arbetare tar han avstånd från en renodlad ekonomisk liberalism.” Många företagare företrädde dock länge en mer klassisk liberalism. Som exempel kan nämnas Sågverksförbundets reaktion på Socialstyrelsens tidigare nämnda undersökning år 1912 som påvisade skogsarbetarnas svåra förhållanden. Förbundet ansåg att inga åtgärder behövde vidtas från det allmännas sida utan kan lämna att man tryggt åt den naturliga utvecklingen att modifiera och förbättra, vad tidens krav utdömer. Den fackliga och politiska arbetarrörelsens framväxt kom inte under perioden (ungefär 1870-1930) att medföra någon mer betydelsefull utveckling av socialpolitiken. En orsak var otillräckligt politiskt inflytande, särskilt före rösträttsreformerna. Bristen på inflytande parades med en stark misstro mot möjligheterna att inom den rådande maktstrukturen åstadkomma avgörande socialpolitiska reformer. Därför sökte man att inom arbetarklassen skapa på solidaritet grundade institutioner för

11 Motion Andra kammaren 1884:11.

inbördes hjälp. Hit hör folkbildningsverksamhet, kooperation, nykterhetsföreningar, bostadsföreningar och olika slag av självhjälpskassor, vilka hate en föregångare i de gamla skrånas sociala verksamhet och som fick sin brtsättningi bl a den frivilliga sjukförsäkringen. Dä anetarrörelsen började acceptera socialpolitiken som ett instmment fö: samhällsförändring, kom tyngdpunkten att gälla arbetslivets förhållarden, frågor om arbetstidens begränsning, arbetarskydd, löneavtal osv. I övrigt framhöll man behovet av nya ledstjärnor för socialpolitiken. Mai reagerade mot att de allt starkare kraven på en fattigvårdsreform ofta var sammanbundna med önskningar att fattigvården skulle ha en uppfostrande roll, ägnad att stärka den fattiges självförsöijningsvilja och försöijningsansvar för anhöriga. ”Vi böra lite till mans inse att olyckliga sociala massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra grunder in sådana som kunna avhjälpas genom predikan av individuella gdygder.” (Hjalmar Branting år 1906.) De socialvårdslagar som tillkom perioden blev emellertid individorienterade och :under med patriarkaliska g repressivi inslag. s i 1.2.7 Btrjan till socialpolitik

:Det fanrs klara samband mellan de behov som följde med samhällsutvecklingen och den blygsamma socialpolitik som ta form. började Riskerna för olycksfall och yrkessjukdomar var större inom den framväxande industrin än inom det agrara samhället. Barn och kvinnor utgjorde särskilda riskgrupper. En första arbetarskyddslag tillkom år 1889. Lagen ersattes med en ny år 1912.- Vissa skyddsbestämmelser i fråga om barns och kvinnors deltagande i industriarbete Den successiva genomfördes. övergången från natura- till penninghushållning gjorde lönearbetarnas ekonomi särskilt sårbar vid inkomstbortfall. Ett visst begränsat samhällsansvar härför, utanför den gamla fattigvårdens ram, markerades genom lag om statsbidrag till sjukkassor (1891) och

olycksfallsersättningslag

(1901) som ersattes med ny lag år 1916. Arbetstiden begränsades efter hand och resulterade år 1919 i lag om åtta timmars arbetsdag. Som tidigare framhällits medförde en ändrad

samhällsutvecklingen

situation även för de äldre, genom att dessa i ökad grad tjärmades från produktion och boendegemenskap. Samhället fick ta över ansvaret, och fattigvårdskritiken gällde inte minst de usla och otillräckliga anstalterna. En första grund till ålders- och

invalidpensionsförsäkring lades genom

1913 års folkpensionslag. Även om beloppen var helt otillräckliga, var reformen principiellt betydelsefull att omfatta hela folket till genom skillnad från de kontinentala försäkringarna som efter mönster tyskt begränsades till i huvudsak arbetarna. Arbetslösheten efter steg kraftigt första världskriget. Olika begränsade arbetslöshetspolitiska åtgärder från krigsåren byggdes ut under 1920-talet (nödhjälpsarbeten). Flera försök att åstadkomma en allmän

arbetslöshetsförsäkring misslyckades.

Under den här skildrade perioden utformades också den socialvård vars huvuddrag i fråga om organisation och inriktning kom att överföras till nu gällande socialvårdslagstiftning. Den första socialvårdslagen - med undantag för 1902 års lagar om tvångsuppfostran, uppfostran av vanarta-

SOU l974t39 37

de bam etc samt om fosterbarnsvård - inom perioden avsåg alkoholmissbrukarna och tillkom år 1913. Det allmänna nykterhetsläget hade efter folkrörelseinsatser och statliga regleringar undergått vissa förbättringar sedan 1800-talet, då en engelsk besökare betecknade Sverige som drychuvudort i världen”. Lagen var främst inriktad på tvångsinkenskapens var uppfattningen av tagning av grava fall på anstalt. Själva kärnpunkten alkoholisten som en social mot vilken samhället borde skadegörare, skydda sig genom tvångsinternering. Reformen uttrycker ökade statliga ambitioner pâ vårdområdet, en social ansats med starka patriarkaliska frihetstraditionen liksom den socialistiska teorin om inslag. Den liberala ”samhällets organisation” som grund för mänskligt förfall begränsades i av en annan syn på den som hade det svårt i samhället. Små verkligheten resurser litet för alternativ; lagen antogs under gav också utrymme politisk enighet.

1.2.8 Upprustning av fattigvården

Under perioden skapades också förutsättningar för en reforrnerad fattigvård, vilken förverkligades genom 1918 års fattigvårdslag. Fattigvårdens bedrövliga tillstånd efter 1871 års lag och in på det nya seklet är väldokumenterat. Här får räcka med att erinra om förekomsten av och fattigauktioner som fattigvårdens metoder att in på kringgång 1900-talet ordna försörjning, vård och uppfostran av betydande grupper och barn utanför anstaltsvården. Däremot är själva fattiga bland åldringar understödsnivån i den öppna vården sparsamt behandlad. Från bräckligt källmaterial kan vissa antydningar ges. Med ledning av fattigvårdsprotokoll från en mindre åren före sekelskiftet kan svensk stad (Västervik) understödet för full försörjning (föda, husrum, kläder, bränsle mm) beräknas till ungefär följande årsbelopp: ensam 100 kr, makar 175 kr, makar med 2 barn 255 kr, makar med 4 bam 335 kr. Från en större stad uppgifter om kontantbelopp, vartill kom oprecise- (Göteborg) föreligger rade naturaförmåner till kläder, bränsle, bröd och matportioner. Om godtyckligt, bestäms till samma värde som naturaförmånerna, något skulle årsbeloppen för familjetyper motsvarande de kontantbeloppen ovanstående bli ca 140, 240, 440 och 640 kr. De nämnda siffrorna underskreds och säkerligen i många av de drygt 2 000 landskommunerna även understödsnivåer torde ha förekommit. Med reservation högre härför skulle nivån för full försörjning vid sekelskiftet kunna antas vara av följande storleksordning för nedanstående familjetyper (årsbelopp).

Ensam 100-140 Makar 175-240 Makar med 2 barn 255-440 Makar med 4 barn 335-640

av tabell 1:1 var den genomsnittliga beräknade årsför- Som framgår för manliga industriarbetare år 1900 ca 950 kr. Siffrorna antyder tjänsten en inte standard för fattigvårdsklienterna än för en obetydligt lägre ordinär Enligt då gällande fattigvårdslag skulle industriarbetarfamilj. tillförsäkra den nödställde endast ”nödtorftigt underhåll”. fattigvården

Nyheterna i den år 1919 ikraftträdda lagen kan sammanfattas: utvidgning av den obligatoriska fattigvården, dock med begränsning till personer som var minderåriga eller oförmögna till arbete; besvärsrätt, varigenom rätten till fattigvård i motsats till tidigare blev en realitet; äläggande för kommunerna att inrätta fattigvärdsanstalter. Uttrycket ”nödtorftigt underhåll” korn att ersättas med det generösare erforderligt underhåll. Fattigvårdsunderstöden miste alltmer av sin tidigare gåvokaraktär och förknippades med krav på motprestation. Även denna mer generösa lagstiftning innehöll restriktioner i syfte att bevara viljan till självförsörjning.

Tillkomsten av den nya lagen medförde upprustning av anstaltsvården och sannolikt en förbättring av standarden inom den öppna fattigvården. Förbättringen antyds i det följande med stöd av fattigvårdsstatistiken. Denna innehöll fram to m år 1922 uppgifter om genomsnittskostnaden för fullt försörjda understödstagare”. Denna kostnad per individ steg inte bara i absoluta tal utan även i relation till lönen för manliga industriarbetare.

Genom 1924 års barnavårdslag skildes fattigvården från egentliga barnavårdande uppgifter. I varje kommun skulle finnas en barnavårdsnämnd. Den övre åldersgränsen för skyddsuppfostran flyttades från 15 till 18 år. Strafflagens nedre åldersgräns 15 år bibehölls. Mildare åtgärder borde i regel prövas innan omhändertagande skedde och därvid kunde övervakning ifrågakomma Cförebyggände åtgärder”).

1.2.9 Kostnader och behov Genom industrialiseringen lades grunden för en höjning av den allmänna ekonomiska standarden samtidigt som inkomstspridningen torde ha ökat avsevärt. De många svårigheter och nya behovssituationer som blev en följd av utvecklingen sökte samhället möta med olika slag av socialpolitiska insatser. Jämfört med senare förhållanden var emellertid dessa insatser relativt blygsamma. De sociala utgifterna ökade från ca 25 milj kr vid sekelskiftet till 260 milj kr år 1930, vilket motsvarade 3,2 procent av nettonationalinkomsten. I början av l930-talet var kommunernas kostnader för socialvården högre än statens sammanlagda sociala utgifter. Socialpolitik var ännu i det närmaste liktydigt med fattigvård. Privat välgörenhet spelade fortfarande, relativt sett, en inte obetydlig roll.

1.3 Socialpolitiskt reformskede 1.3.1 Några bakgrundsdata Redovisningen under 1.3 avser tiden från början av 1930-talet till mitten av 1960-talet. Den kraftiga omstruktureringen av näringslivet medförde att år 1965 endast 12 procent av den förvärvsarbetande befolkningen var sysselsatt i jordbruk med binäringar, medan tillverknings- och byggnadsindustri m m svarade för 41, handel och samfárdsel för 26 samt offentlig förvaltning för 21 procent.

Följande tablå visar BNP:s utveckling t 0 m år 1955, milj kri 1913 års

2 priser Serien går inte längre än till år 1956.

År Jordbruk Industri Byggm- Handel Offent- Övrigt Totalt

m. bi- o. hant- industri o. sam- lig förnäringar verk fardsel valtning

1935 865 l 982 455 1 873 349 769 6 292 1955 1371 6 597 1241 3 755 1210 1355 15 528

BNP mer än fördubblades från 1930-talet och fram till mitten av 1950-talet. Industriproduktionen tredubblades. Trots den kraftiga avfolkningen avjordbruket uppvisade denna näring fram till år 1950 en ökad total produktion genom att produktionen per anställd mer än fördubblades från år 1935.

Utvecklingen av näringslivet var även under perioden 1955-1965

BNP:s betydande. volymmässiga ökning ett i och för sig mycket bristfälligt välfärdsmâtt - var i genomsnitt 3,5 procent per år under hela 1950ta1et och 5,4 procent under första hälften av 1960-talet.

Liksom tidigare perioder tas manliga vuxna industriarbetares löner som mått på den materiella standardutvecklingen.

Reallönen ökade således kraftigt under perioden.

Med de genomsnittliga timförtjänsterna för vuxna arbetare inom egentlig industri som mått kan konstateras en viss utjämning av löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Denna statistiska serie började år 1946. Detta år uppgick timförtjänsten för manliga arbetare till 2,05 och för kvinnliga till 1,37 kr, vilket innebär att kvinnornas timfortjänst motsvarade nästan 67 procent av männens.” Som framgår under 1.4.1 hade

17 Östen Johansson, a.a.

13 Beräknad för resp år efter 2 250, 2 250, 2 000, 1 950 arbetstimmar; timförtjänst se Statistisk årsbok.

14 Statistisk årsbok 1957.

_ L??

kvinnornas timförtjänst år 1965 ökat så att den motsvarade ca 75 procent av männens.

Förutom att vissa vanskligheter följer med alla försök till sådana här

säger uppgifterna ingenting om lönespridningen. Lönestatistiberäkningar ken är mycket ofullständig, en brist som kommit att uppmärksammas särskilt i de senaste årens låglönediskussion. Alla uppgifter om lönestrukturens förändringar är osäkra och villkorliga.

Med reservation härför tyder vissa aktuella undersökningar på att

5 inkomstspridningen minskat, särskilt under 1960-talet.*

Arbetsförhâllandena har tidigare belysts genom antalet arbetsolycksfall fram to m 1930. Som framgår av följande tablå fortsatte den tidigare ökningen av olycksfallsfrekvensen in på 1950-talet.

Var åttonde arbetare skadades således i arbetet, sett över år.

3 000 invalidiserades årligen, men här kan man konstatera en Omkring

Detsamma gäller dödsfall. Under perioden 1941-1954 minskanedgång. de årsantalet dödsfall som följd av olyckor i arbete från 739 till 548, en

efter 1954. - På grund av samordningen med nedgång som även fortsatte den allmänna from år 1955 och viss omläggning av

sjukförsäkringen redovisningsmetoderna är det inte möjligt att följa här redovisade serie över olycksfall längre än till nämnda år.

Under de första åren av l930-talet upplevde det svenska samhället, främst som en följd av internationella förhållanden, en enastående svår ekonomisk depression. Den drabbade synnerligen hårt 100 000-tals arbetarhem och ledde till ekonomiska svårigheter och i inte så få fall till ruin även inom andra samhällsklasser. Arbetsmarknadsläget förbättrades

hade man sedan långsamt. Mot slutet av här skildrad period (1930-1965)

uppställt mål sedan länge uppnått ”full i enlighet med ett på 1930-ta1et sysselsättning”. Vad man avsåg med detta begrepp var en mycket låg vid arbetsförmedlingarna registrerad arbetslöshet. Utvecklingen framgår av följande siffror över arbetslösheten inom fackförbunden 1931-1965 (medeltal i procent av antalet medlemmar).

1931 1932 1933 1935 1940 1945 1950 1955 16,8 22,4 23,3 15,0 11,8 4,5 2,2 2,5

Antalet personer som erhöll arbetslöshetshjälp i form av sysselsättning, kontantunderstöd eller utbildningshjälp översteg 100 000 år 1933; motsvarande siffra var efter andra världskriget nere i något över 2 000.

Ovan redovisade statistiska serie ersattes efter år 1955 av redovisningar

15 Undersökningar utförda inom nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet. Se, rapport från arbetsgruppen för låginkomstfrågor (Ds ln 1972:19).

över andelen arbetslösa av de arbetslöshetsförsäkrade.

Som framgår av följande sammanställning var arbetslöshetssiffrorna med detta mått låga under resten av perioden (procenttal).

1956 1960 1965 1,5 1,4 1,1

En viss korttidsarbetslöshet i samband med arbetsbyten kunde

te sig naturlig. Den ”fulla sysselsättningens” samhälle ansågs av många förverkligat. Men det traditionella sättet att räkna såsom arbetslösa bara dem som öppet sökte arbete hade börjat ersättas av ett annat. Man hade börjat undersöka och redovisa omfattningen av den latenta eller dolda arbetslösheten. Därmed avsåg man personer som var villiga att ta arbete men som fann det utsiktslöst att söka arbete vid arbetsförmedlingarna därför att de saknade lämplig yrkesutbildning, inte kunde ordna tillsyn av barnen osv. I det perspektivet blev den fulla sysselsättningen något av en illusion. För att något föregripa utvecklingen efter perioden kan konstateras att den skulle komma att kännetecknas av två arbetsmarknadspolitiskt viktiga förhållanden. Den latenta arbetslösheten blev ett allt viktigare politiskt problem och den öppna, registrerade arbetslösheten växte, dels som en följd av att främst äldre och handikappade slogs ut från arbetsmarknaden, dels beroende på att nya grupper, särskilt ungdom och kvinnor, i ökad omfattning sökte arbete.

i

Folkmängden ökade åren 1930-1965 från 6,1 milj till 7,7 milj personer. Nativiteten har minskat kraftigt jämfört med tidigare perioder.

Den tidigare redovisade nedgången i spädbarnsdödlighet har fortsatt under perioden. Som framgått tidigare var spädbarnsdödligheten för åren 1921/30 nere i 59 per 1 000 födslar. Motsvarande tal för senare år är: 1941/50 27,1951/6018 och 1961/65 15.

Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer under perioden fortsatte i accelererat tempo. År 1965 bodde ca 54 procent av befolkningen i städer, inom tätbebyggelse drygt 77 procent. De problem som följde med den ökade regionala obalansen kom att uppmärksammas mer allmänt först efter den period som här redovisas.

1.3.2 Den socialpolitiska utvecklingen i huvuddrag Under l930-talet inleddes det socialpolitiska reformskede som också bildar gmnd för den nuvarande socialpolitiken. Redovisningen av utvecklingen fram till mitten av 1960-talet har sammanförts i avsnitten

bostadspolitik, socialförsäkringar, familjepolitik

arbetsmarknadspolitik,

och social service.

1.3.3 Arbetsmarknadspolitiken

inleddes en reformering av den tidigare Under 1930-talets depressionsår både kvantitativt och kvalitativt. De tidigare blygarbetslöshetspolitiken kostnaderna - initiativ och utgifsamma statliga arbetsmarknadspolitiska ter hade dittills i huvudsak legat på kommunerna - mångdubblades på

kr som anslogs i statsbudgeten år 1933 var några få år. De 195 milj som staten satsat under hela den föregående ungefär lika mycket Den bröt mot den tidigare perioden från år 1914. nya politiken Reservarbetena skulle avse angelägna arbetslöshetspolitikens principer. Lönerna skulle förbättras och anpassas till motsvarande löner på objekt. marknaden. Arbetsförmedlingsverksamheten upprustades och gjordes ob-

anordnades för arbetslös ungdom etc. År ligatorisk, utbildningskurser 1934 tillkom den med statsbidrag understödda arbetslöshetsförsäkringen, fram till år 1940. Underbalansering av vars medlemsantal fyrdubblades och statsupplåtning blev för första gången konjunkturpolitiska budgeten instrument. för hela året drygt 23 procent av fackför- År 1933 var som medeltal Siffran först år bundens medlemmar arbetslösa. sjönk sedan årligen men Den nya politikens direkta verkningar på 1939 understeg den 10 procent.

är omdiskuterad. Hur som helst var följdverk-

konjunkturutvecklingen

flera. Den teoretiska och principiella grunden för krispolitiken ningarna för den allmänna socialpolitiska utvecklingen. Frågan blev av betydelse

diskuteras under 1.3.9. Under andra världskriget, då arbetsmarknadskommissionen inrättades,

breddades arbetslöshetspolitiken till en arbetsmarknadsmässig reglering i arbetskraften till för folkhushållet vitala områden. syfte att slussa år 1940 (definitivt år Arbetsförmedlingen förstatligades provisoriskt infördes. Lagen utnyttjades vid enstaka 1948) och en lag om tjänsteplikt tillfällen av årsklass 1943 uttogs till skogsarbete). Bristen på (värnpliktiga arbetskraft för kvinnor och handikappade. gav ökade arbetstillfällen kännetecknades av i det närmaste full sysselsättning Efterkrigstiden till mitten av 50-talet (2-3 % arbetslöshet inom fackförbunden). fram Under fick den år 1948 inrättade

de följande årens konjunkturnedgång

väsentligt utökade resurser (år 1958 var arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) kassamedlemmar och närmare 8 % av byggnadsnärmare 3 % av samtliga anmälda som arbetslösa vid arbetsförmedlingen). De ökande arbetarna resurserna bl a flyttningsbidrag, utbildningskurser, investeringsgällde beställningar hos industrin samt beredskapsarbeten. stimulans, statliga låg en nyorientering av arbetsmarknads- Bakom de kraftiga satsningarna innebar bl a krav politik som skulle politiken. Idéerna på en selektiv bristande arbetskraftsbalans inom olika yrkessättas in för att stabilisera och samt geografiska områden. Arbetsmarknadspolitiken näringsgrenar och rörlighet mellan skilda skulle befrämja arbetskraftens anpassning

sektioner av arbetsmarknaden. av 1959-65 ledde inte Den allmänna förbättringen sysselsättningsläget

till en traditionell av

krympning arbetsmarknadspolitiken. Nyoriente-

ringen innebar fortsatt expansion. Antalet personer i arbetsmarknadsutbildning ökade under perioden 1960»64 från knappt 8 000 till drygt 17 000. Under samma ökade antalet period arbetsvårdssökande från drygt 31000 till närmare 61 000, medan antalet ”vidtagna åtgärder” fördubblades. arbetskraft Aktivitetsprogram för kvinnlig startades och lokaliseringspolitiken byggdes ut kraftigt. Vid mitten av 60-talet uppgick kostnaderna för AMS-politiken till nära en miljard kr, motsvarande närmare en procent av BNP och knappt 4 procent av statsbudgeten.

Arbetsmarknadsutredningens betänkande

från år 1965 har som principiella mål för arbetsmarknadspolitiken angett dels det på 1930-talet formulerade kravet på full sysselsättning och dels kravet på arbetskraftens anpassning till ett föränderligt näringsliv. I förhållande till den äldre

arbetslöshetspolitiken har den därefter kraftigt utvecklade arbetsmarknadspolitiken inneburit en högre ambitionsnivå. Politiken har bl a gått ut på att minska den dolda arbetslösheten genom åtgärder som möjliggör arbete för tidigare undersysselsatta grupper såsom kvinnor och handikappade. Genom lokaliseringspolitiken har samhället sökt eliminera eller minska arbetslösheten inom områden med brist på arbetstillfällen. Arbetsmarknadspolitiken har syftat till att mer aktivt än tidigare motverka arbetslösheten eller utnyttja denna på ett för samhället och människorna mer positivt sätt. Denna utveckling har varit betydelsefull i ett fördel-

ningsperspektiv och i termer av solidaritet och demokrati.

1.3.4 Bostadspolitiken

Före 1930-talet var de socialt bostadspolitiska insatserna, utöver egnahemsrörelsen, i stor utsträckning att betrakta Från som krisåtgärder. början av nämnda årtionde inleddes en mer medveten och omfattande bostadspolitik som hade ett direkt samband med

arbetsmarknadspoliti-

ken. Även om det inte fanns någon synlig bostadsbrist var bostadsförhållandena för många synnerligen svåra. Med en aktiv bostadspolitik syftade statsmakterna till att förbättra bostadsförhållandena och skapa sysselsättning. Genom lån och bidrag kom bostadsförbättringar snabbt i gång. Mot bakgrunden av den intensiva befolkningspolitiska debatten i genomfördes mitten av 1930-talet bostadspolitiska reformer i syfte att nedbringa barnfamiljemas bostadskostnader och bereda dem goda bostäder. Efter en nedgång under kriget har bostadsproduktionen hållits på en hög nivå särskilt under 1960-talet. Först då har också en mer omfattande saneringsverksamhet kommit i gång. Bostadsbristen har emellertid under perioden varit stor, bl a beroende på den kraftiga inflyttningen till tätorterna, ökade anspråk på bostadsstandard, stigande efterfrågan på bostäder för ensamstående personer etc. Enligt bostadsstatistiken ökade således hushållskvoten (andel med egna lägenheter) bland ogifta män från 23 till 32 procent under 1945-65. perioden För ogifta kvinnor var motsvarande andelar 32 och 42 procent. l slutet av 1940-talet gjordes en genomgripande översyn av låne- och bidragssystemet. De nya bostadspolitiska principerna gällde sedan utan större ändringart o m år 1968.

De löpande bostadsbidragen omfattade pensionärsbostadsbidrag, kommunala bostadstillägg till pensionärerna och inkomstprövade familjebostadsbldrag. De senare tillkom år 1948 genom ändring och utbyggnad av l93O-1alets familjebidrag till flerbarnsfamiljer. Som förutsättning för erhållande av bidrag gällde att bostäderna skulle vara moderna och fylla vissa krav på utrymmesstandard. Bidragen hade således en klart social bostacspolitisk syftning, att skapa bättre bostadsförhållanden för barnfamiljerna.

Förindringar i bostadsförhållandena kan med större säkerhet följas fr o m 1945 års bostadsräkning. Bostadsförhållandena har starkt förbättrats under perioden 1945-65. Antalet lägenheter ökade

med drygt 770 000. Av hela lägenhetsbeståndet hade t ex 46 procent centralvärme år 1945 mot 83 procent år 1965, tillgång till bad/dusch 28 mot 66 procent och wc 36 mot 81 procent. Andelen hushåll

trångbodda minskide enligt följande:

norm l norm 215

1945 21 70 51 % 1965 5 % 25 %

Nedgången i familjernas barnantal har bidragit till att minska trångboddheten. Men trångboddheten har även minskat bland de större barnfamiljema. År 1945 var tex 62 procent av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda enligt norm l, år 1965 23 procent. Utgår man däremot från det mer ambitiösa bostadspolitiska mål som norm 2 representerar var fortfarande år 1965 drygt hälften av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda (57 %).

En brist i den traditionella bostadsstatistiken är att denna avser enbart bostaden. Brister i boendemiljön, bostadssegregation etc, som kom att särskilt uppmärksammas från senare delen av 1960-talet, kan därför inte närmare belysas här. Men särskilt för en grupp kan utvecklingen av bostadsförhållandena, jämfört med hela befolkningen, relativt väl redovisas. Det gäller socialhjälpsberoende familjer genom de riksomfattande socialhjälpsundersökningarna från åren 1959 och 1968 (SU 59 och delvis publicerad SU 68). Följande tablå visar andelen trångbodda ”fall” bland socialhjälpstagarna åren 1959 och 1968 jämfört med folk- och bostadsräkningarnas siffror för hela befolkningen (FoB 60 och FoB 65).

Enligt norm 1 räknas ett hushåll som trångbott om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket oräknat; enligt norm 2 (som infördes i FoB 1965) om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket och ett rum oräknade.

17 SU 59 möjliggör inte tillbakaräkningar av trångboddhet enligt norm 2.

SOU l974z39 45

Jämförelsen tyder på att de socialhjälpsberättigade familjernas bostadsförhållanden i stort sett förbättrats i takt med den allmänna utveckling-

i fråga om utrymmesstandarden mellan familjer med en. Utjämningen

och samtliga hushåll har dock varit mindre om ens någon. socialhjälp Medan trångboddheten enligt norm 1 för samtliga hushåll minskade från 8 till 5 procent mellan åren 1960 och 1965 (enligt FoB 70 2 %) minskade

med socialhjälp från 20 till 9 procent mellan åren 1959 den för familjer och 1968.

1.3.5 Socialförsäkringarna I början av 1930-talet var fattigvården i stort sett det ekonomiska skydd som samhället svarade för vid ålderdom, invaliditet, sjukdom och andra situationer som innebar att individen och familjen saknade försörjning. Fattigvårdssiffroma steg också mycket kraftigt i samband med arbetslösheten. År 1933 hade nära 10 procent av hela landets befolkning

under seklet. industrialiseringen med fattigvård; den högsta siffran hittills dess följdverkningar under 1900-talet kan sägas ha skapat nya behovssituationer men också resurser för att tillgodose dessa behov. Den allmänt stigande levnadsstandarden för de förvärvsarbetande medförde givetvis också krav på en bättre försörjningsnivå för de improduktiva grupperna. Betydande förbättringar erfordrades redan för att inte öka den relativa skillnaden i försörjningsnivå.

för reformarbetet var en förändrad behovsstruktur och

Utgångsläget ökade samhällsresurser. De politiska intentionerna gick ut på att inte bara åstadkomma förbättringar för att förhindra en ökning av den relativa

utan också att minska den och skapa allmän trygghet. En fattigdomen viktig faktor bakom den socialpolitiska expansionen var också de ”nya” ekonomiska teorierna (se 1.3.9).

1930-talets reformarbete inom folkpensioneringen var otillräckligt. Så sent som in 1940-talet hade ungefär var tredje pensionär med

på

förmåner även fattigvård. Först

inkomstprövade (”tilläggspensionärer”)

som trädde i kraft år 1948 blev pensionema så stora genom den reform att de som regel räckte till en knapp försörjning. Genom indexregleringar, standardförbättringar, utbyggnad av familjepensioneringen och införande av kommunalt bostadstillägg har det ekonomiska skyddet för pensionärsgrupperna kraftigt förbättrats under de senaste årtiondena. Följande tablå visar utvecklingen sedan år 1940. Siffrorna är faktiska genomsnittsbelopp för ålderspension från folkpensioneringen inkl tilläggsförmåner (för år 1940 ingår även invalidpensioner); januaribeloppen för resp år, uppräk-

8 nade till realvärdet beräknat efter konsumentprisindex (1949

årsbeloppf

=l00).

13 Beräkningarna bygger på uppgifter från riksförsäkringsverket.

i

Som redan nämnts är siffrorna genomsnittsbelopp. Genom inkomstprövade tillägg har de faktiska beloppen i många fall varit betydligt i högre.

i

Genom huvudsakligen 1946 års pensionsreform nära nog tredubblades

i

i realvárdet av pensionerna. Mellan 1950 och 1965 har deras realvärde mer än fördubblats. Inte bara under 1940-talet utan även senare har pensionsbeloppen i fast penningvärde ökat snabbare än lönerna för manliga industriarbetare. | Folkpensionen kan sägas svara för en allmän grundtrygghet med därutöver viss differentiering efter behov (inkomstprövade kommunala bostadstillägg etc) och med en betydande fördelningseffekt. Den på 1960-talet genomförda ATP-reformen är uppbyggd efter helt andra principer. Pensionen är begränsad till personer med arbetsinkomst. Den är prestationsrelaterad särskilt genom att pensionens storlek är beroende av den tidigare inkomstens storlek etc. Reformen, som kommer att vara helt genomförd först i början av 1980-talet, är alltså uppbyggd efter ”inkomstbortfallsprincipen” och syftar till standardtrygghet.

Utifrån utjämningssynpunkt är den mest påtagliga effekten en utjämning av de tidigare skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän. Skiljelinjer mellan landets pensionärer i fråga om framtida försörjningsnivå kommer därför att följa andra grupperingar. På grundval av material från SU 68 kan jämförelser göras mellan socialhjälpstagare och befolkningen i övrigt i fråga om ATP-poäng. Därvid framgår att de i undersökningen ingående hjälptagarna redan före undersökningstillfället haft en betydligt lägre förvärvsinkomstnivå än befolkningen i övrigt. Pensionspoängsmedianen år 1966 är för de vuxna hjälptagarna 0,00 och bland befolkningen ca 1,2. Över 3,00 poäng (21 200 kr -) hade ca 4 procent av hjälptagarna mot ca 25 procent av befolkningen i åldrarna 16-65 år (exkl ålders- och förtidspensionärer). Socialhjälpstagama hör alltså generellt sett till de grupper vilka även som pensionärer får en lägre försörjningsnivå än befolkningen i övrigt, i den mån inte skillnaden kommer att utjämnas genom andra socialpolitiska åtgärder.

Sjukförsákringen växte fram inom folkrörelserna under 1800-talet och fick en ganska stor omfattning. Denna utveckling hade sina förutsättningar i lönearbetarnas ekonomiska otrygghet, växande solidaritet, önskan att frigöra sig från patriarkala bindningar och brist på samhällsinsatser. Försäkringsrörelsen hade emellertid otillräckliga resurser och fick därför stora ekonomiska och organisatoriska problem, som relativt tidigt aktualiserade behovet av statligt stöd utöver de statliga stödåtgärder som inleddes år 1891. Redan år 1919 framlades ett kommittéförslag om en obligatorisk sjukförsäkring. Förslaget stupade på kostnaderna för dess genomförande.

En viktig förbättring innebar 1931 års beslut om statsunderstödda, erkända sjukkassor. Under 1930-talet fram till år 1940 femdubblades statsbidragen till sjukkassorna. Frivilligheten begränsade emellertid försäkringens effektivitet. En tredjedel av befolkningen stod utanför försäkringen - av vilka många torde haft stort behov av ett sådant skydd - och beloppen var ofta låga. Fram till mitten av 1950-talet var frågan om en obligatorisk försäkring aktuell genom utredningsförslag, riksdagsbeslut

och uppskjutna ikraftträdanden. Då den obligatoriska sjukförsäkringen slutligen trädde i kraft år 1955, avvek den från 1946 års riksdagsbeslut att sjukpenningen skulle vara lika för alla med möjlighet till frivillig komplettering. Sjukpenningen blev graderad efter inkomst liksom tidigare yrkesskadeförsäkringen, och de båda försäkringsformerna samordnades partiellt. Till försäkringen knöts även moderskapsförsäkring och mödratandvård, varigenom den år 1937 beslutade mödrahjälpen kunde avvecklas.

Sjukförsäkringsförmånema har under perioden efter hand förbättrats, bl a genom en höjning av sjukpenningens kompensationsgrad. Försäkringen utgör en viktig del av den organisatoriska och lagmässiga samordningen till en allmän försäkring som trädde i kraft år 1963.

Sjukförsäkringen är i fråga om sjukpenningen i princip liksom ATP ett prestationsrelaterat trygghetssystem. Den avviker samtidigt från den samlade allmänna pensioneringen (folkpension och ATP) genom att den, med vissa undantag (främst ”hemmamakarna”), saknar ett generellt grundskydd ”lika för alla”. Vidare har inkomstgraderingen till skillnad från ATP inte samma lângtidsverkan efter utträdet från arbetsmarknaden.

Den allmänna sjukförsäkringen utgör självfallet en viktig trygghet för människor särskilt i produktiv ålder och innebär ett betydelsefullt bidrag till de traditionella socialpolitiska strävandena att bl-a minska socialhjälpsbehoven. Detta gäller inte minst i fråga om socialhjälp till sjukvårdskostnader, där 1930-talets årssiffror på 70 000-80 000 hjälpberoende personer minskat till några få tusen. Försäkringens sjukvärdsförmåner för pensionärerna har likaså varit av betydelse för denna utveckling. Även de kontanta ersättningarna (sjukpenning etc) har naturligtvis avlastat socialhjälpen på olika sätt; många blir genom försäkringen oberoende av socialhjälp eller socialhjälpsbehoven har kunnat reduceras tidsmässigt och ekonomiskt.

Samtidigt står klart att sjukpenningen ofta är otillräcklig i den meningen att många sjukpenningförsäkrade fortfarande måste söka socialhjälp vid inkomstbortfall i samband med sjukdom. Av uppgiftsmaterialet till SU 68 att av alla =

framgår huvudpersoner” (ungefär familjeföreståndare) med socialhjälp i maj 1968 uppbar 23 procent samtidigt sjukpenning. Samma undersökning möjliggör också jämförelser i fråga om sjukpenningklassplacering. Följande tablå gäller förhållandena för socialhjälpstagarna i maj 1968, för hela befolkningen den 31.12.1967.

Årsinkomst av Sjukpenning SU 68 Hela befolkförvärvsarbete, per dag, kr % ningen % k:

En större andel av socialhjälpstagarna hade ingen sjukpenning och en mindre andel hög sjukpenning, jämfört med hela befolkningen. Av de

7f ,i

redovisade huvudpersonerna bland hjälptagarna hade 25 procent inte varit _sjukpenningklassplacerade under perioden 1963-67.

Efter långdragna utredningar och politiska stridigheter kunde också en arbetslöshetsförsäkring fogas in i 1930-talets socialpolitiska reformarbete, långt senare än i många andra länder. 1934 års reform, som har vissa likheter med den samtida sjukförsäkringsreformen, innebar statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor, organiserade som understödsföreningar med frivillig medlemsanslutning. Försäkringen har traditionellt nära anknytning till fackföreningsrörelsen. Reformen medförde en väsentlig utvidgning av medlemsantalet. Under perioden 1935-40 fyrdubblades antalet medlemmar till ca 210 000.

Försäkringen har på olika sätt förbättrats under de senaste årtiondena och antalet försäkrade har vuxit kraftigt. År 1965 uppgick medlemsantalet till ca 1 570 000. Arbetslöshetsersättningen är inkomstrelaterad. En principiellt viktig modifiering infördes genom riksdagsbeslut år 1941; daghjälpen förstärktes med barntillägg, kassorna kunde även komplettera med hustrutillägg, utan att de gifta medlemmarna belastades med högre avgift. Arbetslöshetsförsäkringen fick därmed ett familjepolitiskt inslag genom att den i någon män differentierades efter försörjningsbörda.

De behovsprövade kommunala kontantunderstöden kunde ses som en komplettering av försäkringen och avsedda för arbetslösa som inte var medlemmar i arbetslöshetskassa eller som var utförsäkrade därifrån. l princip skulle understöden, vartill 20 procents statsbidrag utgick, understiga arbetslöshetsförsäkringens belopp och lâglönerna på orten. De maximala bidragen har givetvis höjts, från exempelvis 3 kr per dag för makar under åren 1925-34 till 28 kr. Själva principen för understödsnivån var oförändrat densamma som för 1920-talets nödhjälps- och reservarbeten, en princip som efter stark kritik kom att utmönstras i 1930-talets arbetsmarknadspolitik. Verksamheten har som regel haft ringa omfattning.

Bristerna i det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet (försäkring, understöd) har slagit igenom i socialhjälpssiffrorna. Socialdepartementet och Walter Korpi har i olika undersökningar påvisat det traditionellt starka sambandet mellan variationerna i arbetslöshet och socialhjälp. Arbetslöshet som en viktig orsak till socialhjälpsbehov är också väl känd inom socialvården.

1.3.6 Familjepolitiken Även familjepolitiken inleddes under 1930-talet. Utgångsläget var de låga födelsetalen; befolkningsfrågan blev brett uppmärksammad genom makarna Myrdals välkända bok Kris i befolkningsfrågan (1934) med krav på ”en ganska radikal omfördelning av inkomsterna mellan familjer med en olika stor barnförsöijningsbörda och olika stor inkomst”. Den familjepolitik som sedan började utformas fick snabbt ett allmänt politiskt stöd trots att de aktuella politiska förutsättningarna inte var särskilt gynnsamma. Barnbegränsning, teoretiskt och politiskt formulerad i nymalthusianska termer, hade för arbetarna blivit en viktig väg ur fattigdom och ofrihet.

Man var inte utan vidare beredd att stödja ett befolkningspolitiskt program som f ö inrymde förutom kvantitativa även vissa tidstypiska kvalitativa aspekter. Från borgerligt håll hade de i samband med krisen kraftigt stegrade understödskostnadema föranlett besparingsutredningar och ökade krav på starkare självförsörjningsvilja och strängare försörjningsplikt. Understödstagarandan måste bekämpas. Men det saknades ändå inte nationella motiv och krav på social rättvisa och utjämning som grund för en familjepolitik.

Det följande utredningsarbetet avsatte en rad reformer i slutet av 1930-talet. Den förebyggande mödra- och barnavården med landstingsanknutna centraler och stationer beslöts år 1937. Fri förlossningsvård, kostnadsfria skyddsläkemedel, förbud att avskeda lönearbetande kvinnor på grund av havandeskap, mödrahjälp, bidrag till oförsörjda barn hör till samma reformskede. Karakteristiskt för de familjepolitiska bidragen var naturahjälpen.

Under 1940-talet fortsatte reformarbetet. Genom s k husmoderssemester m m gavs möjligheter till miljöbyte för mindre bemedlade familjer. Livsmedelsrabatter för låginkomstfamiljer, fria Skolmåltider etc infördes och innebar en fortsättning på ”in natura-linjen. En fördelningspolitiskt viktig reform var genomförandet av allmänna barnbidrag (1948). De tidigare bamavdragen på beskattningen hade gynnat högre inkomsttagare och närmast helt saknat värde för de lägsta. Genom reformen, som hör till de största generella bidragsreformema i svensk socialpolitik, minskade de ekonomiska skillnaderna inte bara mellan barnlösa och barnfamiljer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. De ursprungliga årsbeloppen om 260 kr per barn höjdes i olika omgångar och uppgick år 1965 till 900 kr.

Under perioden fram till mitten av 1960-talet konsoliderades familjepolitiken genom förbättringar av de tidigare beslutade reforrnerna och även genom nya insatser, exempelvis genom riktlinjer för familjerådgivningen (1960) samt förstärkning och utbyggnad av 1937 års bidragsförskottsreforrn (1964). Vissa reformer av familjepolitiskt slag behandlas i andra avsnitt; bostadsbidrag under 1.3.4 och familjepolitisk service under 1.3.7.

Naturahjälpen i det familjepolitiska bidragssystemet har efter hand avvecklats.

Familjepolitiken har fram till mitten av 1960-talet reducerat men inte eliminerat de skillnader i materiell levnadsstandard som följer av ökad försörjningsbörda. Slutsatsen styrks på flera sätt. Olika undersökningar visar att de faktiska barnkostnaderna väsentligt överstiger det ekonomiska värdet av de socialpolitiska insatserna. Socialhjälpsberoendet är fortfarande väsentligt högre bland större barnfamiljer och minderåriga än för övriga befolkningsgrupper. Familjer med 3 eller flera barn är vanligare bland de socialhjälpsberoende än inom hela befolkningen.” Å andra sidan är socialhjälpsberoendet ett något osäkert mått. Socialvårdsmyndigheterna har - efter anvisningar från socialstyrelsen redan i samband med

”Socialhjälpen i län och kommuner 1967 (Socialdepartementet 1969:9).

“ Familjestöd (SOU 1972:34, kap 4).

50 SOU l974z39

l

år 1948 - bortsett från lbambidragsreformen vid behovsprövningen främst de allmänna barnbidragen och låtit dessa slå igenom som en standardförbättring för hjälpberoende barnfamiljer.

1.3.7 Växande serviceområden En av de viktigaste utvecklingstendenserna från 1960-talet är den kraftiga utbyggnaden av olika servicefunktioner inom socialvården. Tidigare fanns bara vissa ansatser inom dessa områden. Från år 1944 började exempelvis staten utge begränsade bidrag till bamstugor och till social hemhjälp. Den sociala serviceverksamheten har framför allt inriktats på de äldres, bamfamiljemas och de handikappades behov. Den kraftiga expansionen får ses mot bakgrunden av de brister i omvårdnaden som socialpolitiska kartläggningar och utredningar påvisade under 1950- och 1960-talen.

Omfattningen av den differentierade servicen för pensionärerna imitten av 1960-talet skall belysas på ett par områden, nämligen i fråga om bostadsförbättringar och social hemhjälp. Det program för ökad upprust-

som inleddes den 1.7.1964 och som innebar en ning av åldringsbostäder utvidgning av de tidigare stödformerna gav snabba resultat. T om år 1966 beviljades förbättringslån för upprustning av nära 36 000 bostäder. Under lika lång period närmast före begränsades upprustningen till ca 7 000 bostäder. Under perioden 1960-65 fördubblades i det närmaste antalet äldre och handikappade som fick social hemhjälp (144 000 år 1965). Specialundersökningar som möjliggör särredovisning av hemhjäl-

till de äldre vissa år visar att en allt större andel av den äldre pen befolkningen kom att erhålla social hemhjälp.

av servicen till barnfamiljema sköt fart särskilt under

Utbyggnaden senare delen av l960-talet. Närmast föregående femårsperiod uppvisar en relativt blygsam utveckling i fråga om barnomsorg och social hemhjälp. Således utökades platsantalet vid barnstugorna med ca 6 000 till närmare 23 000 år 1965 och antalet barnfamiljer som fick hemhjälp med knappt 6 000 till närmare 70 000.

Under 1960-talet inleddes även en kraftig utveckling av servicen till de handikappade Inom verksamheten har utformats vissa övergripande principer. Genom normalisering söker man skapa förutsättningar för de handikappade att i största möjliga utsträckning ”leva som alla andra”. Denna inriktning kom att ställa bristerna i samhällsmiljön i fokus och därmed bidra till den allmänna debatten. Ett viktigt led i normaliseringssträvandena är inriktningen på att bryta de handikappades isolering (integration) samt flexibilitet i åtgärderna genom ett omfattande och varierat serviceutbud. Hit kan räknas särskilt utrustade bostäder, bostadsbidrag, färdtjänst, hemhjälp, vårdartjänst, undervisning, tekniska hjälpmedel, arbetsrehabilitering etc. Såväl landstingen som kommunerna och enskilda organisationer är engagerade i verksamheten. Under perioden 1961-65 tredubblades enbart statens kostnader, som för budgetåret 1965/66 uppgick till ca 1 060 milj kr.

Utvecklingen av service och omvårdnad innebär att socialvården vidgatts och fått en ny inriktning. Den traditionella socialvården däremot - bama- och ungdomsvârden samt nykterhetsvården - har

socialhjälpen,

SOU 11974139 51

trots den nya lagstiftningen under perioden inslag av äldre värderingar. Som konstateras i direktiven till socialutredningen har den nuvarande socialvárdslagstiftningen tillkommit som resultat av olika kommittéers arbete, och de grundläggande principerna har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden. Samtidigt bör understrykas som ett av de allra viktigaste dragen från 1940-talet och framåt den ökade roll humanvetenskaperna kommit att spela. Genom inflytande främst från socialmedicinen men även från sociologi, psykiatri och psykologi har man idag inom socialpolitik och socialvård helt andra kunskaper än tidigare om sambanden mellan å ena sidan fattigdom, hälsobrister och sociala ”avvikelsen” av skilda slag och ä andra sidan människans sociala miljö, i både snäv och vid bemärkelse. Detta har bidragit till många viktiga utvecklingsdrag, såsom förebyggande inriktning, en helhetsbedömning av individuella etc och över vårdfrågor huvud taget en mindre moraliserande och mera human syn på sociala problem. Socialvetenskaperna har varit av betydelse för utvecklingen av de stora serviceområdena inom den traditio men också för förändringar nella socialvården. För en översikt över den nuvarande sociala vårdlagstiftningen hänvisas till kapitel 2 i betänkandet.

1.3.8 Socialpolitiken i siffror Jämförelser i fråga om socialpolitiska kostnader över en längre tid är vanskliga på grund av ändrade statistiska indelningar och redovisningsmetoder men också av det skälet att särskilt äldre redovisningar är osäkra och att säkerheten över huvud taget kan variera inom olika delar av statistiken. Reservationer måste därför göras mot de följande redovisningarna, som dock i stora drag torde ge en korrekt bild av utvecklingen. Under perioden 1930-45 femdubblades socialutgifterna, från 260 till l 400 milj kr, vilket i fast penningvärde innebär en fyrdubbling. Socialförsäkringens andel av utgifterna steg från 25 till närmare 40 procent under perioden. Utslaget per invånare ökade socialutgifterna från 43 till 210 kr, nästan en fyrdubbling i fast penningvärde. Utvecklingen från år 1950 och fram till mitten av 1960-talet framgår av tabell 1:2. Den socialpolitiska expansionen under perioden 1950-65 innebär i termer av fast penningvärde en tredubbling. De största kostnadsstegringarna gäller hälso- och sjukvård, sjukförsäkring och pensioner samt familjepolitiska kostnader. En ökande andel av produktionen har tagitsi anspråk för socialpolitiska ändamål. De socialpolitiska kostnaderna har särskilt genom ATP-reformen kommit att i ökad grad åvila arbetsgivarna. Deras andel av kostnaderna ökade under perioden 1950-65 från 5 till 21 procent och de försäkrades från 10 till 15 procent. Statens, landstingens och kommunernas kostnadsandelar minskade.

Tabell 1:2 Socialutgifter 1950-65. Milj kr i Utgiftsändamål 1950 1960 1965

Sjukdom; försäkring, hälso-

och sjukvård m m 728 2 807 5 614 NOlycksfall i arbete och militär-

Familjer och barn; allmänna

Barnavdrag vid beskattning

1.3.9 Nya idémässiga socialpolitiska förutsättningar Bakgrunden till det reformarbete som inleddes med 1930-talet är både politisk, ekonomisk och vetenskaplig. Socialdemokratin fick ett avgörande politiskt inflytande. Genom samarbetet med bondeförbundet skapades ett fast regeringsunderlag. Arbetslöshetskrisen aktualiserade en aktivare socialpolitik, vars långsiktiga utveckling dock hade sina förutsättningar i produktionsökningen. Nya impulser i ekonomisk teori och efter hand ökat socialmedicinskt inflytande blev av betydelse.

Vilket inflytande de ”nya” liberala ekonomiska teorierna, med Keynes som mest kända namn, fick på den svenska sysselsättningspolitiken är väl dokumenterat. Den klassiska teorin att arbetslöshet och undersysselsättning skulle ”botas” genom ökat sparande, krympta samhällsutgifter och sänkta löner gick i graven. Arbetslösheten skulle i stället bekämpas genom en utvidgning av den offentliga sektorn och större ekonomiska satsningar som ökade efterfrågan och därmed skapade nya arbetstillfällen. En förstärkning av köpkraften hos de genom arbetslöshet ekonomiskt försvagade grupperna fick därmed inte bara en allmänt humanitär motivering utan framstod som rationell även i ekonomisk teori. Men därmed fick hela socialpolitiken ett stöd som den i stort sett tidigare saknat. Den köpkraft som pumpades ut till de ekonomiskt hjälpberoende och köpsvaga grupperna hade stimulerande och stabiliserande återverkningar på hela samhällsekonomin. De socialpolitiska kostnaderna, med dessas utjämningseffekter, kunde ses som en investering för både samhället och individen. Makroperspektivet på socialpolitiken hade förskjutits. Men som framhällits i debatten medför sammankopplingen med den ekonomiska politiken också risker för målkonilikter.”

Den nya socialpolitiken som efter hand fick en allt bredare politisk anslutning kan återföras på vissa grundläggande värderingar och avvägningar.

Det mest framträdande målet för socialpolitiken blev tryggheten. Det

2° Paul Lindblom: Utvecklingstendenser och problem i socialpolitiken (Ystad 1969).

gällde att skapa ekonomisk och social trygghet för stora medborgargrupper. Detta framstod som ett socialt rättvisekrav. En sådan politik fordrade stora ekonomiska insatser. Socialpolitiken blev därmed ett instrument för en omfördelning av samhällsresurserna och en utjämning av de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan olika befolkningsgrupper. En utjämning sågs också som en förutsättning för att den politiska demokratin skulle kunna vidmakthållas och utvecklas. En socialpolitiskt åstadkommen standardförbättring för eftersatta grupper skulle även medföra en vidgad frihet för dessa. Den utvidgade socialpolitiken hade också, som både förutsättning och mål, intentioner om en stärkt solidaritet mellan samhällsgruppema. Klassolidaritet borde övergå i samhällssolidaritet och individens självhävdelse ersättas av samarbete och hänsyn. Sådana från den utopiska socialismen inspirerade värderingar ingår i folkhemstanken”, refomiistiskt präglade ideologiska intentioner om solidaritet och broderskap. Nationen borde fungera som en familj med plats för alla, där ingen - lika litet som i familjen - stöttes ut därför att han var svagare eller mer beroende än andra.

Tryggheten och vad som följde med denna skulle i det socialpolitiska perspektivet förverkligas genom generella socialförsäkringsreformer. Genom dessa reformer kunde medborgarna tillförsäkras ”grundtrygghet”. En stark tendens i refonnarbetet var således att ge socialpolitiken en generell utformning; förmånerna skulle i princip utgå till alla och inte vara förenade med inkomst- eller behovsprövning. Den utjämning som denna typ av bidrag motverkade skulle i stället åstadkommas genom skattepolitiken.

Olika motiv kan spåras bakom denna inriktning, som bröt mot de klassiska beskrivningarna av socialpolitiken såsom åtgärder enbart inriktade på ”de lägre samhällsklasserna. De ekonomiska och finansiella argumenten mot kostnadskrävande, generella reformer hade försvagats genom produktionsutveckling och ekonomisk teori. Viktigaste motivet för generella reformer var kanske ändå strävandena att undvika den segregation som riktade förmåner markerar. Man ville så långt möjligt komma ifrån ett bidragssystem som i varje fall kunde påminna om den behovsprövade kommunala hjälpen, vilket i sin tur förklarar den låga reformtakten inom socialhjälpen. Hjälptagarna fick exempelvis rösträtt först år 1945.

Den fortsatta socialpolitiska utvecklingen innebar bl a uppbyggandet av försäkringar som skulle trygga inkomstbortfall och säkra standardtrygghet. Utbyggnaden av de till förvärvsinkomsten relaterade socialpolitiska bidragen i förening med en politik syftande till full sysselsättning innebar också ett nytt positivt grepp på samhällspolitikens urgamla följeslagare, ”arbetsmoralismen”. Fördelningspolitiskt syftade dessa reformer i första hand till- ekonomisk och social utjämning mellan olika grupper på arbetsmarknaden. Successivt har grunden för den negativa arbetsmoralismen, vars medel varit repression och restriktioner, luckrats

21 upp.

21 Ett aktuellt internationellt exempel på forskningsresultat som går emot inrotade föreställningar är Leonard Goodwin: Do the poor want to work? (Washington 1972).

54 «

›

Sådana förbättringar liksom standardutvecklingen i övrigt leder till att utvecklingen i fråga om grundtryggheten måste starkt uppmärksammas. Tidigare i redovisningen har socialhjälpen fått tjäna som ett slags indikator effektivt det socialpolitiska bidragssystemet utanför

på hur socialhjälpen är i fråga om säkrande av denna trygghet. Frågan behandlas ytterligare i följande avsnitt.

1.4 Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965

1.4.1 Fortsatt reformarbete

sektorn har expanderat och jordbruket har fortsatt att Den offentliga minska under perioden 1965-70. Denna näringsgrens andel av samtliga förvärvsarbetande minskade från 12 till 8 procent. Fördelningen i

år 1970 var följande (1965 års siffror procent på övriga näringsgrenar inom parentes): tillverknings- och byggnadsindustri 40 (4l); handel och samfärdsel 27 (26) samt offentlig förvaltning 25 (21).“ BNP steg

med ca 4 procent per år (1969 ca 6%) men med volymmässigt avmattningstendenser från år 1970. Genomsnittsinkomsten för vuxna manliga industriarbetare framgår av följande jämförelse:

År Beräknad nominell Reallön. Konsument-

tidigare manliga industriarbetare ökat efter år 1965. En viktig utvecklingstendens från slutet av l960talet är härutöver läglönesatsningarna som bör ha

till minskning i lönespridningen.” Med låglönesatsningen torde bidragit också ha följt en fortsatt utjämning av löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Mellan åren 1965 och 1970 ökade den timför-

genomsnittliga

för industrins manliga arbetare från 9:45 till 14:28 kr och för tjänsten

från 7:08 till 11:43 kr. Med detta mått som indikator kan kvinnliga

i löneskillnaderna beskrivas så att medan kvinnornas timlön utjämningen år 1965 utgjorde ca 75 procent av männens hade procentandelen ökat till ca 80 år 1970.”

Relativa arbetslöshetstalet enligt arbetskraftundersökningama ökade under perioden 1965-73 från 1,2 till 2,2.” För är 1973 har beräknats

ca 100 000 var öppet arbetslösa. Härtill kommer en s k att i genomsnitt dold arbetslöshet. Det allmänna konjunkturläget har emellertid förbätt-

27 Det finns dock vissa skillnader i definitionen av begreppet ”förvärvsarbetande” mellan FoB 1965 och FoB 1970.

23 institutionen

Enligt tidigare refererade undersökningar vid nationalekonomiska vid Uppsala universitet minskade lönespridningen bland männen under 1969 och 1970, vilket är det sista år för vilket beräkningar hittills föreligger.

24 Statistisk årsbok 1972.

25 Relativa arbetslöshetstalet: antal ej sysselsatta personer som sökt arbete i förhållande till samtliga inom arbetskraften (sysselsatta + arbetslösa).

rats från andra halvåret 1973. Trots arbetsmarknadspolitikens inriktning på ökad anpassning och rörlighet hos arbetskraften (se 1.3.3) har samtidigt med arbetslöshet inom vissa arbetsmarknadssektorer brist på arbetskraft rått inom andra, vilket delvis lösts genom invandrarna. Men antalet obesatta platser uppgick exempelvis i december 1973 till 36 000.” Den tidvis kraftiga invandringen har naturligt nog fluktuerat med tillgången på arbetskraft i landet. De senaste årens har

sysselsättningssvårigheter

medfört att invandringen minskat. Myndigheterna har också genom olika åtgärder - bl a genom ändring i början av år 1967 av bestämmelserna om arbetstillstånd - sökt genomföra en reglering av invandringen från länder utanför den fria nordiska arbetsmarknaden. Den tidigare ordningen ledde till stora sociala och ekonomiska problem för vissa invandrargrupper. Sysselsättningsproblemen har särskilt drabbat kvinnor och ungdom, samtidigt som vi nu har fler sysselsatta än någon gång tidigare. Man kan här tala om en delvis ny form av arbetslöshet som följer av att bla kvinnorna öppet efterfrågar förvärvsarbete i större utsträckning än tidigare. Under perioden 1960-70 steg antalet förvärvsarbetande kvinnor i procent av samtliga förvärvsarbetande från 30 till 35.27 Mellan åren 1965 och 1972 har antalet gifta kvinnor i arbetskraften ökat från 49 till 55 procent.” Under 1960-talet har således kvinnornas sysselsättningsnivå höjts. Sverige har numera den högsta andelen förvärvsarbetande kvinnor bland OECD:s medlemsländer. Svårigheten att ta förvärvsarbete på grund av otillräckliga barnomsorgsresurser drabbar fortfarande särskilt kvinnorna. Trots kraftig utbyggnad av den offentliga barnomsorgen, från 11 000 till 52 000 dagliemsplatser under perioden 1964-72, är resurserna ändå otillräckliga. Det totala antalet platser i dag-, fritids och familjedaghem var år 1965 ca 23 000 och uppgick under år 1973 till omkring 116 000. Arbetslösheten och utslagningen från arbetsmarknaden” har föranlett en rad förstärkta och nya åtgärder arbetsmarknads- och av närings-, socialpolitisk karaktär. Arbetsvården har växt kraftigt inte minst som en följd av sysselsättningsproblemen. Antalet arbetsvårdssökande Ökade under perioden 1964-72 från 61 000 till 94 700 (inte fullt jämförbara siffror); personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl arbetsvård) från 17 000 till 78 500. Under år 1973 har beslutats om en utbyggnad av det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet. Från mitten av 1960-talet till år 1971 mer än fördubblades arbetsmarknadsanslagen, som sistnämnda år översteg 2 000 milj kr. Riksdagen beslöt år 1973 en rad åtgärder för att skapa bättre arbetsmiljö och tillförsäkra de anställda ökat inflytande över dessa frågor på den egna arbetsplatsen. Sysselsättningens betydelse för utjämningspolitiken kan enligt lågin-

2 6 Arbetsmarknadsstatistik nr 1974:1. 77 FoB 1960, FoB 1970. Dock finns vissa skillnader i definitionen av begreppet förvärvsarbetande i nämnda undersökningar. 75 Statistiska centralbyråns råtabeller för arbetskraftsundersökning. 29 Andelen sysselsatta män i åldern 60-64 år sjönk under perioden 1964-71 från 80,8 till 76,5 procent och för män i åldersskiktet 55-59 år från 93,2 till 89,4 procent. Minskningen är särskilt stark under periodens senaste hälft och för ogifta män. Se Lars Sundborn: Några problem på sysselsättningsområdet (inrikesdepartementet 1972:19, stencil).

komstutredningen” beräknas så att ungefär hälften av inkomstspridningen beror på skillnader i sysselsättningsvolym.

Genom bostadsproduktionen har standardförbättringarna fortsatt under perioden 1965-70. l hela lägenhetsbeståndet ökade exempelvis andelen lägenheter med centralvärme från 83 till 91 procent, med tillgång till bad/dusch från 66 till 78 procent samt med wc från 81 till 90

Utvecklingen till större bostäder och mindre hushåll har medfört procent. en fortsatt kraftig nedgång i trångboddheten; trångbodda hushåll (norm 1) minskade under perioden från 5 till 2 procent. De höga hyrorna inom

har medfört svårigheter för många familjer, vilket nyproduktionen bidragit till ökande socialhjälpstal. Underlåtenhet att upprusta kvarvarande äldre bostadsbestånd har samtidigt fördröjt sanering och bidragit till viss förslumning i en del områden, med vissa segregationseffekter som följd.

Dessa svårigheter har motverkats genom en år 1969 inledd och sedermera utbyggd bostadstilläggsreform för familjer med låga inkomster. År 1974 har över 500 000 familjer med närmare en miljon barn bostadstillägg, vilket innebär en inkomstöverföring till barnfamiljerna på drygt bostadstillägg (kbt) utgår dessutom till

l 200 milj kr. Kommunalt drygt 700000 pensionärer. Hälften av dem bor i kommuner där dessa tillägg år 1973 kunde uppgå till årsbelopp på 3 000 kr eller högre. Skillnaderna i kbtzs nivåer mellan kommunerna har minskat men är fortfarande stora. Systemet med bostadsförbättringslån till pensionärerna har byggts ut och fått stor omfattning. Dessa lån. som infördes i mitten av 1960-talet har hittills omfattat upprustning av ca 120 000 åldringsbostäder. Social hemhjälp till åldringar och handikappade har också fått starkt ökad omfattning, en fördubbling från år 1965 till år 1973, då över 300 000 personer fick social hemhjälp. Hemhjälp till barnfamiljer ökade mindre, från knappt 70 000 år 1965 till omkring 90 000 år 1973.

Allmänna barnbidragen uppgår år 1974 till 1 500 kr per barn och år, vilket ijämförelse med 1965 års bidrag innebär att höjningarna kompenserar förändringar i penningvärdet. Pensionsbeloppen har under perioden 1965-74 (januaribelopp) Ökat till 8 505 kr, vilket innebär en ökningi fast penningvärde med 34 procent.

Viktiga reformer efter år 1965 är arbetstidsförkortning, vidgad vuxen-

utökad rätt till förtidspension, ändrade Skatteregler, enhetlig utbildning,

och begränsning av medicinkostnaderna samt fortsatt årlig

sjukvårdsavgift

standardförbättring för folkpensionärerna enligt en plan som gäller till år 1978. Standardförbättringen i form av s k pensionstillskott motsvarar en årlig höjning av folkpensionen med tre procent av basbeloppet för folkpensionärer med ingen eller låg ATP-pension.” 1973 års riksdag har

3° Utredningens direktiv återfinns i 1967 års riksdagsberättelse.

l-olkpensionen uppgick ijuni 1974 till följande belopp (basbelopp 8 500 kr).

Ensam pensionär Grundpension (90 % av basbeloppet) 7 650 Pensionstillskott (15 % av basbeloppet) 1 275

8 925 forts. nästa sida.

i sou 1974:39 57

inom socialdepartementets område fattat beslut om flera, delvis mycket betydelsefulla reformer. Punktvis sammanfattade gäller dessa: fortsatt satsning på arbetsmiljön; tandvårdsförsäkring, utbyggd folktandvård; allmän förskola; höjd och ATP-grundande sjukpenning; föräldraförsäkring; sjukpenning vid vård av sjukt barn; höjda Vårdbidrag och barnpensioner; statskommunala bostadstillägg även för låginkomsttagare utan barn; förstärkning av bostadstilläggen för ensamstående med barn; höjda statsbidrag till daghem och fritidshem; nya och ökade insatser för handikappade; förstärkt statlig läkemedelskontroll; ökad satsning på hälsovårdsupplysning. Härtill kommer en förstärkning av arbetslöshetsförsäkringen.

Följande sammanställning redovisar samhällsutgifterna för socialpolitiken med grov fördelning efter ändamål perioden 1965-74 (utom vad som avser arbetsmarknad och bostadsproduktion).

I fast penningvärde kan ökningen väntas svara mot drygt en fördubbling under perioden och kostnadernas andel av BNP har ökat från 13 till 20 procent. insatserna för de handikappade har ökat särskilt starkt.

1.4.2 Med sikte på ökad välfärd

Från mitten av 1960-talet har utredningar och debatter riktat

uppmärksamheten på olika välfärdsbrister i det svenska samhället, vilket socialutredningen i vissa avsnitt av betänkandet tillgodogjort

sig för beskrivning och analys av tillstånd och förändringar. Samtidigt står det klart att samhället inte minst genom de socialpolitiska åtgärderna kraftigt reducerat olika brister i välfärden. De växande socialpolitiska insatserna reflekterar inte enbart ett ökat behov utan markerar även i många

Makar tillsammans Grundpension (140 % av basbeloppet) 11 900 Pensionstillskott (30 % av basbcloppet) 2 550

14 450 Pensionsålderskommittén har i sitt betänkande Sänkt pensionsålder m m (SOU 1974:15) föreslagit att folkpensloneringens grundförmåner den 1.1.1975 höjs från 90 procent till 95 procent av basbeloppet för ensam pensionär och från 140 till 155 procent av basbeloppct för pensionärspar. Beträffande pensionstillskotten föreslås att tillskottens årliga höjning fr 0 m den 1.7.1976 blir 4 procent av basbeloppet för ensam pensionär och för var och en av två makar i stället för nu 3 procent. Den garantinivå som pensionstillskotten skall ge höjs successivt från 30 procent till 45 procent av basbeloppet. Pensionstillskotten skall enligt detta mönster stiga under tiden fram t 0 m den 1.7.1981.

avseenden en högre ”ambitionsnivå” som resulterat i att tidigare i det närmaste förbisedda exempelvis de handikappade, fått starkt grupper, förbättrade villkor och att andra grupper, som tidigt gjorts till föremål insatser, exempelvis pensionärerna, fått standardförför socialpolitiska som inte bara motsvarar utan även överstiger den allmänna bättringar ekonomiska standardhöjningen. Genom enkla analyser kan man följaktliom stora och frekventa traditionella gen i fråga befolkningsgrupper behovssituationer visa att socialpolitiken successivt höjt ambitionsnivån. om förändringarna i behovsstrukturen är emellertid Våra kunskaper ofullständiga. Det är därför viktigt för den socialpolitiska planeringen att fortsatta undersökningar av människornas levnadsförhållanden genomförs och att metoderna för sådana undersökningar vidareutvecklas. Inom statistiska centralbyrån pågår ett utvecklingsarbete i syfte att skapa en av olika levnadsnivåkomponenter. Samtilöpande statistik för mätningar socialforskningsinstitutet (se 4.2.2) ett arbete som gäller digt bedriver utveckling av forskningsmetoder och analys av välfärdsutvecklingen. Institutet fn även en replikation (upprepning) av 1968 års genomför levnadsnivåundersökning. Erfarenheterna av de ökade ekonomiska och sociala svårigheterna för under senare delen av 1960-talet en vissa grupper gav socialpolitiken Genom selektiva insatser av ekonomiskt stöd och delvis ny inriktning. social omsorg har man sökt bemästra dessa svårigheter. Den kraftiga av bostadsstöd och hjälpinsatser i hemmen utgör exempel. utbyggnaden Inom socialvården har uppmärksamheten i ökad grad inriktats på att insatser stöd. Detta genom aktiva nå grupper som behöver socialvårdens har markerats i socialhjälpslagen år 1968. exempelvis genom en ändring utveckling ligger också den år 1972 genomförda och I linje med denna för initierade undersökningen av

av arbetsgruppen låginkomstfrågor

enbart förhållanden.” Undersökningen omfattade

sjukvårdsförsäkrades

drygt 200 000 personer. Den resulterade i att mer än 51 000 personer Närmare l 200 blev aktuella för pensionsut-

sjukpenningklassplacerades.

redning och ca 1 500 för andra åtgärder, bl a social service. En i och för sig bristfällig indikator på det generella socialpolitiska effektivitet Utvecklingen har inneburit att systemets är socialhjälpen. under 1965-71 andelen hjälptagare i procent av medelbefolkperioden ökade från 3,6 till 6,3 och kostnaderna från 145 till 444 milj kr. ningen har dock bromsats kraftigt under år De betydande årliga ökningarna 1972. Kostnaderna uppgick för detta år till 495 milj kr, vilket innebär en av ökningstakten med hälften. Ökningen av antalet hjälptagare minskning samma år till mot 15-16 tidigare år. uppgick en procent, procent redovisats att Tidigare i detta kapitel har med stöd av gjorda beräkningar avsevärt ökat. Undersökningar i samband med SU socialhjälpsstandarden 68 denna utveckling fortsatt och att socialhjälpsnivån tyder på att numera tenderar att ligga nära levnadsstandarden för låginkomstgruppersom även markerar en hög ambitionsnivå inom na. Dessa förbättringar, den kommunala socialhjälpsverksamheten, är emellertid ingen avgörande

37 Preliminär redovisning av O-klassundersökningen” 1972. PM Rfv 1972-12-18. Stencil. Om arbetsgruppen se vidare 4.2.2.

förklaring till de ökande Orsakerna är i stort sett andra

socialhjälpstalen.

och dessa illustrerar hur inom olika samhällsområden utvecklingen genererar sociala problem och medför fattigdom och sociala svårigheter. Frågan om de sociala processerna och deras roll härvidlag behandlas närmare i kapitel 8. Även i förevarande redovisning förhållanhar de socialhjälpsberoendes den använts som ett slags allmänt mått på bristerna i det generella trygghetssystemet. Här kan problemet ytterligare belysas genom att ännu en gång utnyttja material från 1968 års (endast delvis publicerade) socialhjälpsundersökning. En sammanställning av förhållandena för de s k huvudpersoner som fick socialhjälp i maj 1968 visar att 27 procent var sjukskrivna eller hade sjukbidrag, 28 procent hade någon (annan) folkpensionsförmån, l l procent var arbetssökande och 9 procent föremål för arbetsmarknadspolitiska insatser. Även om siffrorna är något osäkra visar resultatet i stort att omkring 3/4 av samtliga hade eller kunde förväntas ha andra socialpolitiska bidrag i socialhjälpssituationen. Med viss förenkling av problematiken kan sägas att det mer generella socialpolitiska trygghetssystemet var otillräckligt för 75 procent av socialhjälpsfallen. Såsom förut sagts har socialutredningen funnit det angeläget att socialhjälpsbehoven nedbringas. För att detta skall kunna

förverkligas

måste samhället intensifiera hittillsvarande insatser som syftar till att stärka grundtryggheten för de grupper som eljest skulle bli beroende av socialhjälp.

1.4.3 Aktuella utvecklingslinjer

Det är alltid lättare att karakterisera socialpolitiska skeden som hunnit bli historia än den aktuella socialpolitiska Trots verkligheten. svårigheten görs i detta avsnitt ett försök som nu att visa på vissa utvecklingslinjer framstår såsom särskilt viktiga.” De utvecklingslinjer det här är fråga om kan inte sällan spåras även till tidigare skeden. Avgörande är emellertid att de ter sig relevanta i den aktuella socialpolitiken och kan bedömas bli av betydelse för den framtida. Ett viktigt syfte för i första hand de socialpolitiska bidragsformerna kan sägas ha varit och är att åstadkomma en utjämning av ekonomiska resurser mellan skilda socioekonomiska grupper i samhället. Att detta är ett faktiskt syfte har väl inte ifrågasätts. Däremot är frågan om vilken faktisk betydelse har för en ekonode socialpolitiska transfereringarna misk utjämning föremål för skilda meningar i bl a den svenska debatten. De som anser att svarar för socialpolitiken en sådan betydelsefull utjämning ser ofta saken så att handlar om att socialpolitik förändra den som den ”fria” marknaden

inkomstbildningsprocess skapar.

”När vi studerar effekterna bör vi då inte i av socialpolitiska ingrepp princip jämföra två olika system att nå ekonomisk ett tänkt, jämvikt, oreglerat, genererat av marknaden och ett faktiskt som vi får när olika socialpolitiska ingrepp påverkat centrala ekonomiska variabler som priser,

33 Se även kap 4: Socialpolitiskt utredningsarbete - aktuell reformpolitik.

löner och inkomstfördelning?3“ Den finske forskaren och politikern Pekka Kuusi hör till dem som diskuterat socialpolitiken i sådana termer.” I Sverige har det socialpolitiska utjämningsmålet kommit att framträda särskilt tydligt i de senaste årens jämlikhetsdebatt och politik.

Olika socialpolitiska reformer har fått en stark politisk motivering utifrån jámlikhetssträvandena Det gäller bl a de inkomstprövade bostadstilläggen för barnfamiljerna (se 1.4.1) - en reform som redan från början (1969) kom att omfatta en stor andel av barnfamiljerna. Den har sedan förstärkts i flera etapper och omfattar från år 1974 även låginkomsttagare utan barn. Det är här fråga om en årlig miljardtransferering. Andra aktuella social politiska reformer som har relevans utifrån ett socialt och ekonomiskt jämlikhetsperspektiv är tandvårdsförsäkringen och förskolereformen. Det är väl känt att tandvårdsbehoven är sämst tillgodosedda hos låginkomst-

socioekonomiska grupper. Tandvårdsförtagare och andra svagt ställda

viktig även utifrån andra aspekter. Den har säkringen är självfallet karaktären av en allmän folkhälsoreform, den har en förebyggande inriktning osv. Men kvar står att den faller in i ett socialpolitiskt jämlikhetsmönster. Samma kan sägas om den förestående förskolereformen genom dess syfte att skapa mera likvärdiga uppväxtförhâllanden och särskilt kompensera barn från bristfälliga uppväxtmiljöer. Samtidigt kommer reformen att öka möjligheterna till förvärvsarbete.

Genom skilda insatser söker samhället skapa förutsättningar för olika grupper av handikappade att leva som andra”, ett mål som brukar sammanfattas i begreppen integration och normalisering.” Som framgår tidigare i detta kapitel samti kapitel 4 har en stark ökning av socialpolitiska insatser skett för de handikappade.

De progressiva socialpolitiska insatserna för de kan

handikappade

emellertid inte bara ses som ett mål ien politisk strävan isolerade från de handikappades förhållanden i övrigt. Här har samhällsutvecklingen också starkt negativa drag. Risken att bli handikappad har ökat särskilt genom den kraftigt tillväxande trafiken. svårigheterna för de handikappade i arbetslivet hör till de problem som starkt uppmärksammats.

Kvinnornas situation är en annan fråga med socialpolitisk relevans ur ett jämlikhetsperspektiv. Deras sociala och ekonomiska beroendeställning gjorde att socialpolitiken tidigt inriktades på en ”positiv diskriminering” av kvinnorna genom socialpolitiska bidrag, då de förlorade försörjarens ekonomiska stöd etc (änkepensioner, hustrutillägg osv). Den aktuella utvecklingen kännetecknas av att kvinnorna i ökad utsträckning söker förvärvsarbete. Det gamla enförsörjarhushållet börjar för gifta och sammanboende att ersättas av tvåinkomsthushåll, samtidigt som andra samlevnadsformer blir allt vanligare vid sidan av det traditionella

Den utveckling som också innebär att de strikt reglerade

äktenskapet.”

34 Bo Södersten: Socialpolitik och ekonomisk politik i boken Välfärdens pris (Karlskrona 1973). 1

35 Pekka Kuusi: Social policy for the sixties (Helsingfors 1964).

35 Jfr handikapputredningens betänkande Bättre utbildning för handikappade (SOU 1969:35).

Prop 1973:102.

könsrollema börjar i någon mån brytas upp har fått konsekvenser för socialpolitiken som markerar inledningen till en ny utveckling. De senare årens kraftiga utbyggnad av den offentliga barnomsorgen är en sådan viktig konsekvens. Syftet är att ge särskilt kvinnorna ökade möjligheter att förvärvsarbeta.

Utvecklingen bär också på tendenser till en generalisering av tidigare till kvinnorna riktade socialpolitiska anordningar, en fråga LO tog upp ganska tidigt.” Vissa resultat har nåtts. Exempelvis de sjukpenningförmåner som tidigare kunde utgå endast till ”hemmafruar” och därmed jämställda kvinnor med barn kan sedan år 1971 utgå även till män i motsvarande situationer. Särskilda skyddsbestämmelser i fråga om kvinnor avseende förbud mot nattarbete och underjordsarbete etc ersätts av generella skyddsbestämmelser som gäller oavsett kön. Den av 1973 års riksdag antagna föräldraförsäkringen, som trätt i kraft år 1974, syftar till att inte enbart förstärka mödrarnas möjligheter att förvärvsarbeta utan att även skapa mera lika villkor för båda föräldrarna att ta hand om barnen.

I linje med här skisserad samhällsutveckling och dess socialpolitiska konsekvenser i riktning mot ökad jämställdhet mellan könen genom utbyggda resurser och vad som här kallats en generalisering av tidigare könsbundna sociala anordningar av olika slag ligger även tendenser till vad som kan kallas en individualisering. Det är här fråga om en inriktning mera på individen och hans självförsörjning än på hushållet och den enskildes försörjningsplikt. Här skall nämnas den ökade individualiseringen av beskattningen, borttagande eller reducering av försörjartillägg (hustru- och bamtillägg) till socialpolitiska bidrag, där den nya arbetslös-

hetsförsäkringen” och sjukpenningförsäkringen” är exempel. Här kan

även pekas på strävandena att i första hand minska skillnaderna i pensionsbelopp mellan ensamstående och gift pensionär, där hittills vissa gemensamma hushållskostnader för ett tvåpensionärshushåll motiverat en lägre pension för vardera av makarna jämfört med en ensam pensionär. Pensionstillskotten har samma belopp för make och ensamstående.

Den socialpolitiska inriktningen på att motverka segregationstendenserna i samhällsutvecklingen och främja en social och ekonomisk utjämning kopplar också till andra övergripande mål såsom trygghet, jämlikhet och demokrati. Man kan dessutom tala om mera direkta på ökad demokratisering inriktade socialpolitiska strävanden. Dessa kommer fram i hela samhällsplaneringen och kanske särskilt tydligt i den arbetsmarknads- och arbetsmiljöplanering som nu pågår (se 4.3). Den strukturella omvandlingen och den tekniska utvecklingen inom näringslivet har medfört att äldre och handikappade i stigande grad slås ut från arbetsplatserna. Det har lett till nya insatser för att skydda deras ställning i arbetslivet. Tidigare har reformpolitiken i stor utsträckning gällt förhållanden utanför arbetslivet. Det har kommit att framstå som alltmer nödvändigt att beakta människornas villkor i produktionen och låta de

33 LO:s motion 1966:67.

Prop 1973:56.

4°

Prop 1973:46.

sociala målen i större utsträckning prägla arbetslivet. Det innebär en

av det traditionella välfárdsbegreppet. Här eftersträvas en vidgning utveckling som innebär att arbetsplatserna görs säkra och riskfria utifrån en mer total hälsosynpunkt.” Det är imånga fall en fråga om makt och

Inte minst område är inflytandefrågorna av inflytande. på arbetsmiljöns central betydelse. Det socialpolitiska arbetet på en bättre arbetsmiljö går

de anställda ett starkt ökat inflytande över också ut på att tillförsäkra och ansvar för dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Ett annat område som är aktuellt för en demokratisering är socialvården och den sociala servicen. Det har ivarje fall tidigare varit svårt att få till stånd en sådan utveckling. Den vanliga vägen att organisera sig för att

har inte varit särskilt lätt för socialvårdens klienter. Det kan få inflytande här vara fråga om svårigheter att uppleva sig ha en gemensam sak att samlas kring, att uppnå den samhörighetskänsla som en sådan organisation förutsätter osv. Hittills kan man tala endast om vissa ansatser till en demokratisering genom inrättande av förtroenderåd 0 dyl inom social vård och service.

Mot de starka centraliseringstendenserna inom många samhällsområden står vissa försök att decentralisera skilda funktioner inom bl a det socialpolitiska området. Här kan nämnas t ex den pågående decentraliseringen av hälso- och sjukvården i syfte att bringa denna vård och service närmare människorna. Socialpolitiska utvecklingstendenser i denna rikt-

demokratiskt sammanhang. Vidare främjar ning kan sättas in i ett större en decentralisering regionala och lokala utvecklingsmöjligheter och

till förutsättningar och behov på denna nivå. Den kan anpassning emellertid en för hela landet mer

samtidigt göra det svårare att uppnå enhetlig nivå, både kvalitativt och kvantitativt, ifråga om serviceutbud och vissa andra socialpolitiska funktioner.

Ett viktigt drag i den socialpolitiska utvecklingen kan sägas vara strävanden till ett mer totalt, övergripande och helhetspräglat synsätt. Det är självfallet en mycket sammansatt utveckling som ligger bakom detta - från den kraftiga expansionen av transporter och kommunikationer i ett internationellt till nya behandlings- och vårdtekniska

perspektiv

insikter.

En ökad internationalisering har mött Sverige också genom den tidvis starka tillströmningen av invandrare. Den svenska socialpolitiken har i stort sett tillförsäkrat invandrarna samma rättigheter som de svenska medborgarna i syfte att underlätta deras anpassning.” De på kontinenten vanliga starka begränsningarna av ”gästarbetarnas” sociala rättigheter har aldrig godtagits inom svensk socialpolitik.

Andra ansatser till ett mera helhetspräglat synsätt inom socialvetenskap och politik kan sammanfattas ilevnadsnivábegreppet. Detta omfattar alla väsentliga levnadsförhållanden och kan sägas söka fånga in den totala ”livskvaliteten, från ekonomiska faktorer i fråga om den basala

41 Jfr arbetsmiljöutredningens betänkande Bättre arbetsmiljö (SOU 1972:86).

Prop 1968:142.

SOU l974t39 63

försörjningen till fritid, rekreation och kulturkonsumtion.” Inriktning på en sådan helhetssyn återfinns inom en rad olika

samhällspolitiska områden med socialpolitisk betydelse, såsom inom

sarnhällsplaneringen

och miljöpolitiken osv. Inte minst inom den framtida socialvården och sociala servicen kommer

ett sådant synsätt att spela en viktig roll. Ett förverkligande förutsätter samordning av och integration mellan olika socialpolitiska funktioner. Det finns redan i dag många exempel på en

- av sådan utveckling från samordningen socialvårdsorganisationen4 till breddade kontaktytor mellan socialvård, hälso- och sjukvård, arbetsmarknads- och socialförsäkringsfunktioner etc. Denna utveckling spränger ramarna för den traditionella socialpolitiken. Kort sammanfattat kan det sägas gå ut på att som ett led i hela samhällspolitiken genom ett brett utbud av ekonomiska insatser och service tillförsäkra medborgarna resurser för att uppnå bättre levnadsförhållanden i ekonomisk, social och kulturell mening.

Stora delar av särskilt det socialpolitiska bidragssystemet avser inte att fungera i första hand förebyggande utan att kompensera, då sjukdom, arbetsoförmåga eller andra brister som drabbat individen är ett faktum. Även om vid sidan härav förebyggande insatser sedan länge förekommit kan de förebyggande åtgärderna sägas ha fått ökad tyngd i den aktuella samhälls- och socialpolitiken. De ökade insatserna i fråga om samhällsplanering och miljöpolitik har viktiga förebyggande aspekter. Ännu tydligare gäller detta vissa delar av hälsovården. Även inom socialvården har öppna, servicebetonade förebyggande insatser fått ökad betydelse.

Två betydelsefulla principer för den socialpolitiska inriktningen kan sammanfattas i begreppet standardtrygghet En inte

och grundtrygghet. ovanlig uppfattning är att då man inom socialpolitiken satsat tillräckliga resurser på att säkerställa en grundtrygghet kan i

socialpolitiken fortsättningen inriktas på att bygga upp en standardtrygghet för medborgarna. Inom svensk socialpolitik har tyngdpunkten under olika skeden legat på endera av dessa principer. Det omfattande

tidigare reformarbete som gick ut på att tillgodose behoven

av grundtrygghet övergick från 1950-talet till kraftiga satsningar på att bygga

upp socialpolitiska system som var inkomstrelaterade och inriktade på att tillförsäkra medborgarna ersättning som möjliggjorde oförändrad standard (inkomstbortfallsprincipen). Centrala reformer var här den allmänna sjukförsäkringen med dess sjukpenningklassgradering, ATP-reformen etc. Denna princip är av central betydelse även i den aktuella reformpolitiken genom de förstärkningar och påbyggnader som genomförs i fråga om de tidigare grundlagda inkomstrelaterade reformerna. Som aktuella exempel kan nämnas sjukpenningreformen, som i regel höjer kompensationen för inkomstbortfall, arbetslöshetsförsäkringen osv.

Begreppet standardtrygghet kan även ges en annan mening än den att individen tillförsäkras en i förhållande till tidigare inkomster

i princip 43 För svensk debatt och politik har särskilt låginkomstutredningens teoretiska diskussion och empiriska undersökningar rörande svenska folkets levnadsförhållanden varit av betydelse. 44

Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

oförändrad standard. Med begreppet kan avses att socialpolitiska bidrag och ersättningar ändras i takt med den allmänna standardutvecklingen i samhället. Inom socialpolitiken finns viktiga ansatser till en sådan

Här kan som exempel nämnas pensionstillskotten, standardanpassning. förbättringar inom socialhjälpen etc. Men det saknas en väl utvecklad automatik härför. Det finns sålunda här ingen motsvarighet till den teknik som genom basbeloppet utvecklats -v och kommit att tillämpas

inom allt fler socialpolitiska bidragsområden för att skydda de olika

realvärde. Att utveckla automatiken för standardtrygghet ersättningarnas ihär avsedd mening hör till aktuell socialpolitisk planering.”

Vad som skall anses utgöra en tillfredsställande grundtrygghet är självfallet avhängigt av många faktorer såsom allmän standardutveckling, resurser, socialpolitiska ambitioner och politiska värderingar. Oberoende härav kan konstateras att tillgodoseende av grundtrygghetsbehov är en viktig handlingslinje även i aktuell reformpolitik. Inte minst utvidgningen av det fältet till nya områden innebär samtidigt en

socialpolitiska

av den sociala grundtryggheten. Här är den allmänna tandbreddning vårdsförsäkringen ett viktigt exempel. lnom ramen för grundtrygghet faller också många partiella förbättringar inom både de traditionella socialförsäkringarna - såsom pensionstillskotten för pensionärer med låg

som föräldraförsäkringen - vilken i eller ingen ATP i och nya reformer

botten på de inkomstrelaterade ersättningama har ett garantibelopp förstärkta Vårdbidrag, barnpensioner och bidragsförskott etc. Man kan med viss rätt också säga att den beslutade beskattningen av socialpolitiska bidrag, som därmed blir ATP-grundande, har betydelse från grundtrygg-

Ersättningar under perioder av inkomstbortfall får därmed

hetssynpunkt.

för den i övrigt inkomstrelaterade ATP-pensionens storlek. betydelse

har tidigare diskuterats under 1.4.2. Frågan om grundtryggheten

reformer - som fick sitt

Den socialpolitiska inriktningen på allmänna första betydelsefulla uttryck iden tidiga folkpensionslagstift-

principiellt

ningen och sedan blev grundläggande för modern svensk socialpolitik kom under 1960talet att i allt högre grad förskjutas mot insatser som inriktades på ekonomiskt svagt ställda grupper. De fördelar som följde med generella bidrag diskuteras i avsnitt 3.3.1.

till mera selektiva insatser får ses mot bakgrunden av flera

Övergången

förhållanden. Begränsade reformer krävde mindre resurser än allmänna. Samtidigt kunde de väntas ha en större utjämningseffekt än bidrag som alla erhöll då endast progressiv beskattning utgjorde en ”korrigeringsfaktor”. Även om låginkomstproblemen i första hand bör lösas på arbetsmarknaden, har de selektiva på låginkomstgrupperna inriktade socialpolitiska bidragen blivit ett instrument för att höja dessa gruppers disponibla inkomster och därmed minska inkomstklyftorna. Att bidragen genom inkomstprövningen är riktade har inte inneburit att de begränsats till relativt till skatteeffekter har bidragit till att

små grupper. Hänsyn

bestämts ett sådant sätt att ett stort antal inkomstgränserna på

blivit bidragsberättigade. vid kombinatio-

barnfamiljer ”Tröskelproblem”

ner av löner, skatter och bidrag har spelat en framträdande roll i den

45 Pensionsålderskommitténs direktiv (1971 års riksdagsberättelse, S 1970:40).

politiska debatten och lett till debattförslag om skattetekniska reformer som skulle minska svårigheterna. Frågan är politiskt aktuell.

De selektiva eller riktade bidragen utgör fortfarande ett mycket viktigt inslag i det socialpolitiska bidragssystemet. De förstärks fortlöpande genom olika påbyggnader, som exempelvis i fråga om bostadstilläggen för barnfamiljer och hushåll utan barn.

Samtidigt förbättras de tidigare införda allmänna socialpolitiska anordningarna såsom folkpensioner, allmänna barnbidrag etc. Härutöver tillkommer också nya typer av allmänna trygghetsreformer, där tandvårdsförsäkringen är en tidigare nämnd aktuell reform. Denna generella trygghetsreform är också ett exempel på hur socialpolitiken breddas till att täcka in alltmera av människornas levnadsförhållanden.

En viktig utvecklingslinje, som började dras upp under 1960-talet, är socialvårdens och den sociala servicens orientering mot en mer aktiv och uppsökande verksamhet med inriktning på erbjudande av stöd och service i öppna, frivilliga former. Verksamheten bör ses dels som ett led i samhällsplaneringen genom kartläggning av olika problem och deras omfattning och dels som en på den enskilda individen åtgärdsinriktad verksamhet.

-

2¶De sociala vârdlagarna en översikt

2.1 Inledning

Socialpolitiken syftar till att ge den enskilde trygghet i olika situationer och därvid tillgodose såväl materiella behov som behov av personlig vård och omvårdnad. Som framhâllits i direktiven för utredningen har det allmännas insatser för vård och omvårdnad byggts upp och utvecklats på två från varandra av tradition skilda områden, nämligen dels hälso- och sjukvård, dels socialvârd. Socialvården regleras huvudsakligen i lagen (1954:579) om nykterhetsvård (NvL), lagen (1956:2) om socialhjälp

(196097, BvL). Det är innehållet i dessa (ShjL) samt barnavårdslagen lagar som skall behandlas i det följande. En närmare redogörelse för tvängsätgärder inom socialvården lämnas i särskild bilaga (bil l).

2.2 Målsättning

De tre vårdlagarna kan i sin nuvarande utformning sägas vara ett uttryck för samhällets strävan att genom åtgärder av såväl generell som individuell natur söka förebygga uppkomsten av sociala svårigheter samt bereda den enskilde erforderlig vård och omvårdnad.

Denna framträder i de inledande bestämmelserna till

målsättning

Samhällets barnavârd har således till syfte att främja en vårdlagarna. gynnsam utveckling av de unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Nykterhetsvärden skall verka för allmänt nykterhetsfrämjande åtgärder och i enskilda fall syfta till att återföra den som missbrukar alkohol till liv. Tydligast framträder dock målsättningen i

ett nyktert

ställning bland värdlagarna. Här fastslås ett ShjL, som intar en central yttersta ansvar för primärkommun. Denna skall tillse att den som vistasi kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande samt sörja för att han erhåller den socialhjälp som finns behövlig.

2.3 Nämnden

åvilar primärkommunen. För vart och ett av de De angivna uppgifterna nu nämnda vårdomrâdena skall det finnas en särskild nämnd som skall

vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan, nämligen barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd. Ledamöter och suppleanter i de tre nämnderna väljs av kommunens fullmäktige. Antalet ledamöter får inte i någon nämnd understiga fem. För att tillgodose behovet av särskild sakkunskap har för barnavårdsnämnd föreskrivits att där så lämpligen kan ske juridisk sakkunskap bör vara företrädd inom nämnden. Är så inte fallet bör nämnden anlita biträde av lagfaren person. l NvL finns motsvarande bestämmelser om läkare. Nämnd får jämväl i övrigt vid behov tillkalla särskilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar. Ordförande i barnavårdsnämnd och socialnämnd har tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. För ordförande ibarnavårdsnämnd har uttryckligen angivits vilka åtgärder som får vidtas och vilka beslut som får fattas för den händelse nämndens inte kan prövning avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Socialnämndsordförande får bevilja socialhjälp om han bedömer någons behov så av socialhjälp trängande att med dess avhjälpande inte kan anstå till dess nämnden sammanträder. Beslut som nu sagts av ordförande i barnavårdsnämnd skall sakligt prövas av nämnden. I vissa fall åligger det ordföranden att för prövning av fattat beslut omedelbart sammankalla nämnden. Beslut som fattats av socialnämndsordförande skall anmälas för nämnden endast för kännedom och registrering. Det får inte återkallas av nämnden. Vårdlagarna upptar jämväl bestämmelser om delegation. Barnavårdsnämnd och socialnämnd kan således efter bestämmande av kommunfullmäktige uppdra åt särskild avdelning, ledamot eller suppleant av nämnden eller åt särskild tjänsteman hos kommunen att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall vara angivna i fullmäktiges beslut. Dock får eller yttrande

framställning

till fullmäktige inte beslutas annorledes än av nämnden samfällt. I BvL har av rättssäkerhetsskäl delegationsrätten begränsats att vissa genom ärendetyper undantagits. I fråga om nykterhetsnämnd slutligen föreligger en mycket begränsad delegationsrätt. Den avser endast yttrande till polismyndighet i ärende rörande ansökan om eller innehav av körkort. Handläggningen av ärende vid nämnderna -

regleras av förvaltningslagen

dock ej såvitt avser ärende som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär - och av de särskilda föreskrifter som intagits i Vårdlagarna. I fråga om organisationen av barnavården, nykterhetsvården och socialhjälpsverksamheten i Stockholms kommun gäller särskilda bestämmelser. Även i annan kommun finns att efter möjlighet dispens genomföra en från de allmänna bestämmelserna avvikande organisation. Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m m får efter beslut av kommunens fullmäktige de uppgifter som ankommer på de särskilda nämnderna i stället handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. För sådan social centralnämnd vad gäller i huvudsak ovan sagts, dock att minsta antalet ledamöter i Centralnämnden skall vara nio och att möjligheterna till delegation i nykterhetsvårdsärenden är vidare än enligt NvL.

lnrättas social centralnämnd kan fullmäktige också besluta att i kommunen skall inrättas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för sitt geografiska socialvårdsdistrikt. Antalet ledamöter i distriktsnämnd får ej understiga fem. Det ankommer på distriktsnämnd att avgöra ärenden enligt vårdlagarna som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäktige får uppdra åt nämnden att även i övrigt avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. I de kommuner där social centralnämnd och distriktsnämnd inrättats gäller för dessa nämnder vad i det följande sägs om de särskilda nämnderna. Social centralnämnd finns nu i övervägande antalet kommuner (se 20.1).

2.4 Förebyggande åtgärder Socialpolitiken syftar bl a till att mer generellt motverka sociala missförhållanden och skapa gynnsammare betingelser för en allmänt sett god levnadsnivå. Genom utbyggnad av socialförsäkringar och genom andra åtgärder av generell karaktär söker samhället skapa garantier för att den enskildes behov av stöd och hjälp kan tillgodoses.

Vid sidan av att på så sätt lagstiftningsvägen söka undanröja missförhållanden i samhället har det framstått som alltmer angeläget att de samhällsorgan som deltar i vård- och behandlingsarbete utifrån vunna erfarenheter i samarbete söker förebygga uppkomsten av sådana förhållanden som skapar sociala svårigheter.

Vårdlagarna tillägger nämndernas uppgifter härvidlag stor betydelse. Det åligger således barnavårdsnämnd att bedriva en allmänt förebyggande verksamhet. Nämnden har givits stor frihet vid dess utformning. I lagen anges endast vissa allmänna riktlinjer för verksamheten. Där sägs bl a att nämnden skall göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen och därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga, som med hänsyn till sin kroppsliga eller själsliga hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Det ankommer vidare på nämnden att inom den allmänt förebyggande verksamheten verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom. Nämnden skall även inom ramen för den allmänt förebyggande verksamheten stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar. Det bör slutligen nämnas att det åligger barnavårdsnämnd liksom varje annan nämnd att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som har samband med nämndens verksamhet.

Kommunerna har utvecklat en alltmer omfattande verksamhet vad gäller de allmänt förebyggande insatserna. Barntillsynen, fritidsverksamheten och fáltverksamheten är några av de verksamhetsgrenar som kommit att tillmätas en allt större betydelse.

Pâ motsvarande sätt har nykterhetsnämnd tillagts uppgiften att övervaka nykterhetstillståndet och att vidta åtgärder för dess förbättran-

de. Särskilt åligger det enligt lagen nykterhetsnämnd att söka förebygga och motverka onykterhet genom bl a upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt att verka för nykterhetsfrämjande åtgärder genom framställningar till myndigheter. Nämnden har också att tillhandagå enskilda personer med råd och upplysningar.

Inom NvL:s ram har i kommunerna nya initiativ tagits och nya åtgärder prövats. Detta har bl a lett till en betydande uppbyggnad och utveckling av t ex polikliniker och rådgivningsbyråer.

Socialnämnden har som förut sagts tillagts ett yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård. Det åligger nämnden att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett. På grundval av den uppsökande verksamheten kan nämnden också planera sina insatser, både generella och individuella, både kortsiktiga och långsiktiga. Särskild betydelse härvidlag har nämndens uppgifter vad gäller åldringsvård och vården av handikappade.

2.5 Vård och behandling Det åligger nämnd att lämna den enskilde den hjälp och den vård han behöver. Enligt samtliga tre vårdlagar är nämnds skyldighet att vidta åtgärd knuten till vissa i respektive lag särskilt angivna indikationer. Nämnd kan emellertid i andra fall än där anges med den enskildes medgivande lämna honom den hjälp och det stöd som bedöms erforderligt. Inom det individuella vård- och behandlingsarbetet har inriktningen mot tidigt insatta åtgärder varit tydlig. Nya former för stöd och behandling, tex gruppterapi, familjeterapi, hemma-hos-arbete har växt fram. I förarbetena till BvL framhålls att även om sådana förhållanden som anges i lagen inte föreligger, hjälpâtgärder kan sättas in om vårdnadshavaren samtycker härtill. De åtgärder nämnd enligt här ifrågavarande lagstiftning har att vidta redovisas i det följande under varje vårdområde för sig.

2.5.1 Barnavårdslagen Förekommer missförhâllande vad gäller barns och ungdoms vård, fostran och utveckling åligger det barnavårdsnämnden att ingripa. Ett sådant ingripande kan avse förebyggande åtgärder men även omhändertagande av barnet eller den unge för placering i annat hem eller i institution.

Ärende kan anhängiggöras hos nämnden genom anmälan från såväl enskilda som myndigheter. Anmälningspliktiga är statliga och kommunala myndigheter vilkas verksamhet berör barnavården, befattningshavare hos sådana myndigheter samt alla läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor oavsett om de innehar allmän befattning eller ej. Vidare bör enligt lagen envar som får kännedom om att någon under 18 år misshandlas eller blir utsatt för annan skadlig behandling i hemmet anmäla detta till nämnden. Nämnden har slutligen en vidsträckt skyldighet att självmant ta upp ärende till behandling.

Kan åtgärd som ankommer på nämnden antas vara påkallad skall utredning inledas utan dröjsmål. Den skall åsyfta att allsidigt klarlägga de

som för ärendets bedömning. Utredomständigheter är av betydelse ningen skall genomföras så skyndsamt som möjligt och bedrivas på sådant sätt att obehag och olägenhet eller kostnad ej onödigtvis vâllas någon.

Envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av

kan höras och kallas att inställa sig inför nämnden eller ombud betydelse för denna. Om det erfordras bör yttrande inhämtas av läkare eller annan sakkunnig. l vissa ärenden skall läkarintyg angående den underârige

I sådant fall kan den underårige kallas till undersökning hos föreligga. anvisad läkare. I kallelse till förhör eller läkarundersökning kan föreskrivas vite. Även hämtning kan förekomma.

För en utredning kan det ibland vara erforderligt

fullständig att utredaren Regelmässigt förutsätter hembesök att

gör hembesök. tillträde till hemmet lämnas frivilligt. I vissa fall får dock hembesök genomföras mot den enskildes vilja med anlitande av polishandräckning. Det kan erinras om att polishandräckning kan påkallas i andra situationer än de nu nämnda, nämligen vid efterforskning av underårig som är föremål för utredning i ärende enligt 25§ BvL (se nedan), för att verkställa beslut om omhändertagande, för att efterforska och återhämta omhändertagen som har avvikit samt för att ombesörja annan förflyttning av omhändertagen.

Framkommer vid utredningen missförhållanden vad gäller barn eller

att vidta förebyggande åtgärder eller ungdomar åligger det nämnden besluta om omhändertagande. Förutsättningarna för att ingripande

görs mellan förhållanden skall få ske finns angivna i 25 §, där åtskillnad som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet, 25 § a), samt förhållanden som avser den unges beteende, 25 § b) (se vidare bil 1).

Lagen upptar fyra olika slag av förebyggande åtgärder, nämligen

innefattande råd och stöd, förmaning och varning, förehjälpåtgärder skrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.

Nämnden bör i görligaste mån söka avhjälpa föreliggande missförhållanden genom förebyggande åtgärder. Kan rättelse inte vinnas på detta sätt ankommer det på nämnden att omhänderta den unge för samhällsvärd.

Beslut i fråga om omhändertagande skall som nämnts föregås av utredning. I vissa fall äger nämnden dock omhänderta den unge innan utredningen slutförts. Åtgärden innebär att nämnden ordnar provisoriskt för den unge medan utredning om lämpliga åtgärder pågår. För att omhändertagande för utredning skall få ske, skall sannolika skäl för att ett ingripande med stöd av 25 § är påkallat föreligga. Omständigheternai det särskilda fallet skall vidare vara sådana att snabba åtgärder från nämndens sida är påkallade. Omhändertagandet får bestå i högst fyra veckor.

Nämnden äger även i andra fall än nu nämnts omhänderta den unge för samhällsvård. Om någon som inte fyllt 18 år behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna avlidit eller övergivit honom, skall nämnden, om behovet inte tillgodoses på annat sätt, omhänderta honom för samhällsvård. Nämnden kan vidare med föräldrarnas och den unges, om han fyllt 15 år, samtycke omhänderta den unge om föräldrarna inte tillfredsstäl-

lande kan sörja för honom.

Beslut angående omhändertagande för samhällsvård förfaller om det inte börjat verkställas inom sex månader från den dag det vann laga kraft. Sådant beslut förfaller innan den

också om det inte börjat verkställas underårige fyllt 18 år eller i fall som avses i 25 § b) innan han fyllt 20 år.

Den som omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga och

förutsättningar

övriga omständigheter påkallar.

Den omhändertagne skall överlämnas till enskilt hem eller placerasi lämplig institution. Intagning i ungdomsvårdsskola får ske endast om han omhändertagits för samhällsvård

eller utredning av anledning som avsesi 25 § b).

Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola, ankommer det på barnavårdsnämnden att själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården öva uppsikt över honom och i den mån

behandlingen

kräver det bestämma rörande

hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandet. Nämnden kan även bestämma i fråga om föräldrarnas rätt till umgänge med barnet.

Nämnden beslutar om samhällsvårdens För den som

upphörande. omhändertagits av anledning som sägs i 25 § kan beslut meddelas om att samhällsvården skall villkorligt upphöra. Nämnden kan i samband därmed meddela föreskrifter eller besluta om övervakning. Samhällsvården kan i fall som nu sagts när som helst återupptas om så erfordras för att uppnå dess syfte.

Socialstyrelsen beslutar om intagning i ungdomsvårdsskola. Vården av elever som inskrivs vid ungdomsvårdsskola sker inom eller utom skola. Vård utom skola skall anlitas snarast. enskilt

Vid sådan vård utnyttjas hem eller lämplig institution.

Det åligger skolans styrelse att utöva den beslutanderätt i fråga om elev vid skolan som beträffande andra omhändertagna åvilar nämnden. Skolans styrelse beslutar

om utskrivning av elev. Genom kan dock

sådant beslut upphör samhällsvården. Styrelsen i vissa fall i beslutet förordna att samhällsvården skall bestå

För samhällsvård omhändertagen bör i första hand placeras i enskilt hem. Barn omhändertas också ofta för längre eller kortare tid i enskilt hem på initiativ av annan än nämnden och utan att något omhändertagandebeslut föreligger. I båda fallen kan barnet vara fosterbarn i BvL:s mening. Med fosterbarn avses enligt lagen barn under 16 år som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare vilken har vårdnaden om barnet. BvL upptar bestämmelser om vården av dessa fosterbarn. Beträffande de barn som vistas i annat enskilt hem än det egna men där inte kan sägas åtnjuta fostran kan nämnden förordna att barnet tills vidare skall anses som fosterbarn. Förutsättningarna härför är att barnet är under 16 år och att det vistas i annat hem än föräldrarnas eller särskilt förordnad förmyndares. Nämnden äger besluta om förlängd fosterbarnstillsyn under viss tid, högst tre år efter det barnet fyllt 16 år.

Nämnden har tillagts ansvar för de barn som i enlighet med vad nu sagts vistas i annat enskilt hem än det egna. Barn får således inte mottas

som fosterbarn utan att nämnden i den kommun där fosterhemmet är beläget lämnat tillstånd till det. Tillståndskravet gäller ej barn som är omhändertaget enligt lagen och som av nämnden placeras i fosterhem inom Det åligger vidare nämnden att utöva en den egna kommunen. tillsyn över alla fosterhem i kommunen isyfte att fortlöpande noggrann att varje fosterbarn erhåller god vård och fostran samt i övrigt trygga levnadsförhållanden. Nämnden skall verka för att fosterbarn gynnsamma får den utbildning som kan anses lämplig med hänsyn till barnets anlag Nämnden har vidare att lämna råd och ge och övriga omständigheter. fosterföräldrarna Vid missförhållanden skall nämnden vid vägledning. behov bereda omhändertagen underårig annan placering i samma eller annan vårdform. Är den underårige inte omhändertagen kan ett ingripande från nämndens sida ej ske med mindre 25§ är tillämplig. Nämnden äger även i vissa fall förhindra en för barnet skadlig förflyttning från fosterhemmet till vårdnadshavaren. Nämnden kan även meddela förbud att motta s k vistelsebarn, om så bedöms erforderligt ur barnavårdssynpunkt. Förhållandet i det berörda hemmet skall då vara sådant att det kan befaras att barn som för vistelse mottas där inte kommer att erhålla tillfredsställande vård eller att dess kommer Ett förbud innebär utveckling att påverkas i ogynnsam riktning. att vederbörande inte får utan nämndens medgivande motta annans barn under 16 år annat än tillfälligt. Barnavârdslagen upptar även bestämmelser om barnavårdsanstalter. Med barnavårdsanstalt förstås i lagen institution som är avsedd för vård och fostran av barn och ungdom under 18 år och som inte är att hänföra till till hem för psykiskt utvecklingsstörda, blinda, döva

sjukvårdsanstalt,

eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsyn av central skolmyndighet. Bestämmelserna saknar tillämplighet på ungdomsvårdsskolor. Särskilda former av barnavårdsanstalter anges i lagen, nämligen - barnhem mödrahem, upptagningsav olika slag, såsom spädbarnshem, hem och specialhem; barnkolonier; - samt barnstugor - elevhem vilka är knutna till skolor och har till ändamål att underlätta elevernas skolgång. skall socialstyrelsen fastställa barnhems- För varje landstingskommun att inrätta och driva de barnhem som plan. Det åligger landstingskommun finns upptagna i planen i den mån annan inte drar försorg därom. Avser kommun eller landstingskommun att inrätta barnhem skall plan för hemmet och dess verksamhet underställas Kungl Maj :t eller efter dess bemyndigande socialstyrelsen för prövning. När verksamheten påbörjas vid annan barnavårdsanstalt än barnhem skall anmälan därom göras hos föreskriven myndighet. Barnavårdsnämnden skall öva tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden anledning till anmärkning skall anmälan Om länsstyrelsen finner att missförofördröjligen göras hos länsstyrelsen. hållande vid barnavårdsanstalt inom länet skall den ålägga föreligger anstaltens eller innehavare att vidta erforderliga åtgärder. I sista ledning hand kan lämnat tillstånd återkallas eller fortsatt verksamhet förbjudas.

Kommunen år i vissa fall berättigad att av staten eller annan kommun erhålla ersättning för utgift som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård. Kommunen får vidare, då någon omhändertagits för samhällsvård, som ersättning för vårdkostnaden uppbära eller annan

underhållsbidrag

periodiskt utgående förmån som tillkommer honom och belöper på vårdtiden. För kostnad som kommunen haft för någon som omhändertagits för samhällsvård och ej fyllt 16 år är föräldrarna i princip ersättningsskyldiga. Den ersättning som enligt vad nu anförts får tas ut är begränsad till visst årligt belopp. Utger den enskilde inte ersättning i enlighet med vad nu sagts äger kommunen föra talan mot honom vid länsstyrelsen. Barnavårdslagen upptar jämväl bestämmelser om besvär över beslut av barnavårdsnämnd, styrelse för ungdomsvårdsskola eller länsrätt i frågor som nu nämnts.

2.5.2 Nykterhetsvärdslagen

Har nykterhetsnämnden genom anmälan eller på annat sätt fått vetskap om att någon missbrukar alkohol skall nämnden skyndsamt göra utredning. Anmälningsskyldighet åvilar polis, åklagarmyndighet och under särskilda förutsättningar läkare. I vissa fall skall nämnden föranstalta om läkarundersökning. Nämnden får kalla den som är föremål för utredning att personligen inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för denna eller av nämnden anvisad läkare. Nämnden får även kalla annan som kan lämna upplysningar i ärendet. l kallelse kan föreskrivas vite. Hämtning kan även ifrågakomma. Framkommer vid utredningen att den undersökte missbrukar alkohol skall nämnden i första hand vidta hjälpåtgärder. Lagen ger anvisning om vilka åtgärder som därvid kan komma ifråga. En åtgärd kan vara att nämnden söker fönnå honom att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person. En sådan fortlöpande kontakt får därvid inte ges formen av övervakning utan den upprättade förbindelsen skall utmärkas av en ömsesidig samarbetsanda. En annan åtgärd kan vara att nämnden söker förmå missbrukaren att rådfråga läkare och följa dennes föreskrifter eller att frivilligt söka lämplig vård. Framkommer vid utredningen att ett längre framskridet missbruk eller med lagens ord hemfallenhet åt alkoholmissbruk föreligger kan nämnden besluta om övervakning om vissa i lagen särskilt angivna indikationer föreligger, tex att missbrukaren- till följd av sitt missbruk befinnes vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv (jfr vidare bil 1). Övervakning får fortgå i ett år eller, där särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år. Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får tvångsintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, för anordnande när förutsättningar av övervakning föreligger samt hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att han kunnat återföras till ett nyktert liv eller hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa eller

försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans farlighet

inte kan avvaktas. Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhetsnämnden. Kan framställning från nykterhetsnämnden med hänsyn till att missbrukaren till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga

säkerhet eller till annan i lagen särskilt angiven orsak inte utan olägenhet i orten. avvaktas, får ansökan göras av polismyndigheten i stället för att besluta om Länsrätten kan vid sin slutliga prövning förordna om hjälpåtgärder eller övervakning eller uppdra tvångsintagning åt att föranstalta därom.

nykterhetsnämnden

Beslut om omedelbart om inte tvångsintagning går i verkställighet annorlunda förordnat. Det ankommer på länsrätten att i länsrätten särskilt om verkställighet av beslutet. I övriga fall angivna fall föranstalta ankommer verkställigheten på nykterhetsnämnden. anstånd med tvångsintagning. Han Missbrukaren kan beviljas villkorligt i ställas under Även lydnadsföreskrift kan skall därvid övervakning. meddelas honom. Har verkställighet av beslutet om tvångsintagning ej påbörjats genom att den beslutet vårdanstalt för alkoholmissavser intagits på allmän brukare inom ett år från beslutet, har beslutet förfallit. Allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare är anstalt elle? avdelning därav som staten inrättat för sådant ändamål samt av landsting, kommun, eller annan anordnad anstalt eller avdelning därav förening, stiftelse vilken erkänts som allmän vårdanstalt. Vårdtiden vid anstalten är som regel ett år. Har den intagne förut varit och är meddelat inom fem år intagen på sådan anstalt intagningsbeslutet senaste är vårdtiden tvâ år. Den nu angivna från utskrivningsdagen vårdtiden kan i vissa fall förlängas med ytterligare två år. Anstaltens beslutar om utskrivning före värdtidens utgång. styrelse Även socialstyrelsen kan, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om Den utskrivne skall om det inte på grund av särskilda utskrivning. finnes obehövligt ställas under övervakning. Lydnadsföreomständigheter skrift kan även meddelas honom. Vid misskötsamhet kan länsrätten

besluta om återintagning. Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får frivilligt ingå på allmän om han bla skriftligen förbinder sig att kvarstanna på vårdanstalt, vårdanstalten under viss tid. mot nykterhets- I lagen har särskilt angivits i vilka fall talan får föras nämnds, anstaltsstyrelses och länsrätts beslut. har, såsom förut sagts, i ett fortgående Inom nykterhetsvården initiativ och åtgärder prövats. En utvecklingsarbete nya tagits nya har skett av tex inackorderingshem och behandbetydande utbyggnad tillkommit har denna lingshem. Förutom de nya resurser som därigenom former och metoder för behandling och utveckling också gett nya samverkan.

SOU |974I39

2.5.3¶Socialhjälpslagen

Socialnämnden har tre huvuduppgifter, nämligen att lämna ekonomisk hjälp, att lämna bistånd i personliga frågor samt att ombesörja vård. För att nämnden skall kunna verka för att den enskildes behov av omvårdnad blir tillgodosett har nämnden ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet. Den ekonomiska hjälpen kan vara av två slag, dels obligatorisk socialhjälp, dels frivillig socialhjälp. Den obligatoriska hjälpen är avsedd att svara för en grundläggande trygghet, medan den frivilliga hjälpen är avsedd att utgöra ett stöd som varje kommun efter eget bedömande kan lämna behövande personer. Nämndens skyldighet att utge socialhjälp är knuten till vissa i lagen angivna förhållanden. Som för rätt förutsättning till Socialhjälp gäller därvid att den enskilde saknar förmåga, helt eller delvis, att försörja sig genom eget arbete. Oförmågan kan ha sin grund i minderårighet eller ålderdom. Den kan vara förorsakad av sjukdom eller handikapp eller eljest bristande kropps- eller själskrafter. Ytterligare en omständighet kan vara att den hjälpbehövande av hälsoskäl helt eller delvis bör avhålla sig från arbete. Rätten till ekonomisk att den hjälp förutsätter därjämte enskilde saknar medel till sitt livsuppehälle och till erforderlig vård och att hans behov inte tillgodoses på annat sätt. Den obligatoriska socialhjälpen omfattar vad som bedöms skäligen täcka kostnaderna vårdbehov. för uppehälle och eventuellt I fråga om den som är under l6 år skall även Den hjälpen avse uppfostran. obligatoriska hjälpen till uppehälle skall vara av sådan omfattning att den enskilde kan beredas en dräglig tillvaro på den ort där han vistas. Nämnden kan vidare, som förut som sagts, antingen enligt grunder kommunens fullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder ej fastställts, efter vad nämnden prövar skäligt meddela Socialhjälp i andra fall än som nu nämnts. Denna frivilliga Socialhjälp skall avse behov som det inte åvilar annan myndighet har den att avhjälpa. Särskild betydelse frivilliga socialhjälpen fått då det gäller den enskildes I

rehabilitering.

förevarande sammanhang bör även nämnas att socialnämnden med fullmäktiges medgivande kan teckna borgen å lån till bekostande av utbildning eller inköp av redskap eller verktyg eller till annat liknande ändamål i stället för att bevilja kontant understöd. Socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att i framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Hjälpen bör utgå i form av kontant understöd om inte hjälpbehovets art föranleder annat och anledning ej heller finns att anta att sådant understöd kommer till obehörig användning. Den som vill ha hjälp i enlighet med vad ovan sagts har att göra anmälan därom hos socialnämnden i vistelsekommunen. Det är således vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig hjälp. Anmälan kan göras hos nämndens ledamot av ordförande, nämnden eller hos den nämnden utsettatt motta sådan anmälan (socialbyrå). Ansökningsförfarandet är i övrigt inte formbundet. Rätten till socialhjälp är emellertid inte beroende av föregående

anmälan. Socialnämnden har i lagen ålagts skyldighet att ombesörja att den som vistas i kommunen och beñnnes vara i behov av socialhjälp erhåller sådan. Denna skyldighet gäller emellertid inte enbart ekonomisk

Motsvarande skyldighet föreligger vad gäller behovet av vård. hjälp. Nämnden har därför som förut nämnts ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet i syfte att skaffa sig kännedom om föreliggande hjälpbehov.

Ett anhängigort ärende skall utredas av nämnden. Utredningen grundar sig i första hand på vad den hjälpbehövande själv uppger. Det kan emellertid i vissa fall vara nödvändigt att komplettera utredningen med

Under utredningen kan även uppgifter inhämtas från läkarundersökning. myndigheter och andra. ShjL ger i motsats till vad är fallet enligt BvL och NvL att anlita särskilda tvångsmedel under

ej nämnden möjlighet utredningsförfarandet.

Det allmänna bestrider huvuddelen av kostnaderna för socialhjälpen. Den övervägande delen stannar på den kommun som beviljat hjälpen. Krav på ersättning för utgiven socialhjälp kan emellertid i vissa fall resas mot annan kommun eller staten. Avser hjälpen svensk medborgare är vistelsekommunen berättigad att med iakttagande av vissa i lagen närmare

för obligatorisk socialhjälp av den angivna föreskrifter kräva återbetalning

är mantalsskriven kommun där den hjälpbehövande ersättningskommunen. Är hjälptagaren inte mantalsskriven i riket eller kan hans mantals-

inte utrönas skall kravet riktas mot staten. Rätt till skrivningsort

av statsmedel föreligger även för obligatorisk socialhjälp till ersättning personer som saknar svenskt medborgarskap.

för obligatorisk eller frivillig socialhjälp kan under vissa

Ersättning

även utkrävas av enskild. När det gäller obligatorisk förutsättningar socialhjälp eller frivillig socialhjälp som utgivits till någon innan han fyllt 16 år föreligger ersättningsskyldighet endast under vissa i lagen särskilt angivna omständigheter. Ersättningsskyldighet föreligger således då so-

utgjort förskott å förmån till vilken den hjälpbehövande varit cialhjälpen berättigad och som han efter hjälpens utgivande kommit i åtnjutande av; då hjälptagaren medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående behovet av socialhjälp; eller då hjälptagaren blivit berättigad till hjälpen därför att han genom eget förvållande gått förlustig särskild social förmån. Vidare är make enligt huvudregeln skyldig utge ersättning för obligatorisk socialhjälp som lämnats andra maken. Obligatorisk socialhjälp som utgått till barn under 16 år kan vidare tas ut av barnets far eller mor eller, ifråga om adoptivbarn, av adoptanten.

Vad därefter gäller frivillig socialhjälp som utgått till någon efter det han fylltl16 år föreligger generell återbetalningsskyldighet.

Rätten till ersättning i enlighet med vad nu sagts viker emellertid, om hjälptagaren genom att återbetala kostnaden eller någon del därav kan antas komma att sakna erforderliga medel till underhåll för sig eller de sina eller eljest synnerliga skäl talar mot ersättningsanspråket.

Anser kommunen att förutsättningar för återbetalningsskyldighet föreligger, skall kommunen i första hand söka få till stånd en överenskommelse med hjälptagaren om återbetalning. Lyckas det inte kan

kommunen föra talan om ersättning. Sådan talan skall anhängiggöras hos länsstyrelsen inom tre år efter det hjälpen lämnats. Sker det ej, är rätten till ersättning förlorad.

Såsom förut nämnts ankommer det på barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd att tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhetsområde. En motsvarande skyldighet åvilar socialnämnd. Socialnämnden skall emellertid därjämte om så lämpligen kan ske lämna annat bistånd i personliga angelägenheter. Härmed sammanhänger nämndens skyldighet att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet och att vidta åtgärder och förmedla vårdinsatser för att tillgodose de behov som därvid visar sig föreligga. Ett viktigt led i denna uppsökande verksamhet är att inom ramen för den individuella rådgivningen lämna information om föreliggande sociala förmåner.

Socialnämnden har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig vård. Föreligger behov av vård skall således nämnden efter vad med hänsyn till vårdbehovets art och omständigheterna i övrigt prövas lämpligt föranstalta om att vård lämnas i hemmet eller att han inackorderas i enskilt hem. Nämnden skall vidare i förekommande fall förmedla sjukhus- eller anstaltsvård eller bereda den enskilde vård i ålderdomshem. Det åligger kommunen att anordna och driva hem för åldringar och andra personer som är i behov av vård och tillsyn som inte kan tillgodoses på annat sätt. Verksamheten har utvecklats mot öppen vård i allt större utsträckning.

Över socialnämnds beslut i ärende rörande meddelande

av socialhjälp får besvär anföras hos länsstyrelsen.

ShjL ger som tidigare sagts kommunen ett särskilt ansvar för att den enskilde erhåller den omvårdnad

som med hänsyn till hans behov och förhållanden kan anses tillfredsställande. Lagen utgör därmed ett stöd för många primärkommunala åtaganden av mer generell karaktär. Detta gäller framför allt inom åldringsvården, där särskilt utvecklingen av hemtjänsten, färdtjänsten och fritidsverksamheten varit betydande. Stora och växande insatser av motsvarande

slag görs också för handikappade personer. Men också för andra grupper, tex narkotikamissbrukare och socialt handikappade, har många nya verksamhets- och behandlingsformer utvecklats med stöd i ShjL:s allmänna bestämmelser.

2.6 Tills ynsm yndighet Socialstyrelsen är den centrala myndigheten nykterhetsvårdsområdet.

på Nykterhetsnämnderna står således under tillsyn av socialstyrelsen och har att ställa sig till efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som socialstyrelsen meddelar. Socialstyrelsen är också central för

myndighet de allmänna och de statsunderstödda enskilda vårdanstalterna. Inom övriga vårdområden är socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av rådgivande och vägledande karaktär. Styrelsen har att genom råd och anvisningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Styrelsen har vidare att följa barnavårdsverksamheten i riket, att genom råd och anvisningar verka för att den utvecklas ändamålsenligt samt att öva tillsyn över barnavårdsanstalter.

78 SOU l974z39

l

Socialstyrelsen är slutligen centralmyndighet för ungdomsvårdsskolorna.

l

Länsstyrelserna har tillagts befogenhet att övervaka såväl socialnämn-

dernas som bamavårdsnämndernas verksamhet. l ShjL stadgas sålunda att l länsstyrelserna, var inom sitt län, noga skall följa tillämpningen av lagen

l

samt därvid tillse att socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett l I ändamålsenligt sätt. Underläter kommun att lämna erforderlig obliga-

torisk socialhjälp skall länsstyrelsen ålägga kommunen att fullgöra sin

skyldighet härvidlag. Länsstyrelsen har även eljest att, om missförhållan-

de yppas, vidta den åtgärd som finns erforderlig för dess avhjälpande.

Bestämmelser av motsvarande innebörd finns upptagnai BvL. Länsstyrel-

serna biträds i dessa frågor av barnavårds- och socialvårdskonsulentema.

Några bestämmelser om tillsyn från länsstyrelsens sida över nykterhets-

vârden har inte upptagits i NvL. I viss mån motsvarande uppgifter läggsi

denna lag i stället på länsnykterhetsnämnderna. Det åligger sådan nämnd

bl a att hälla sig noggrant underrättad om de kommunala nykterhets-

nämndernas verksamhet, att öva tillsyn över att dessa fullgör sina

uppgifter samt att lämna vägledning och bistånd. Åsidosätter kommunal

nykterhetsnämnd sina åligganden, skall länsnykterhetsnämnden söka

åvägabringa rättelse genom råd och anvisningar. Kan rättelse ej åstadkommas eller påfordrar ärendets art omedelbart ingripande, har länsnykter-

hetsnämnden att vidta de åtgärder som annars ankommer på den

kommunala nämnden. är emellertid i första

Lånsnykterhetsnämnden

hand ett stödjande organ. Som länsnämndens viktigaste uppgift framstår

således att lämna de kommunala nämnderna vägledning och bistånd.

SOU l974z39 79

3 i den

Huvuddrag socialpolitiska

debatten

Följande redovisning av den under senare år intensiva socialpolitiska debatten tar fasta på vissa allmänna och principiella frågor. Huvudsakligen begränsas redogörelsen till den debatt som förts i socialpolitisk fackpress och andra publikationer. Även urvalet av frågor har begränsats. En redovisning av de konkreta resultat som debatten kan ha avsatt hör inte hemma i detta kapitel. Tiden är inte heller inne för en mer slutgiltig summering. Men de senaste årens socialpolitiska reformer och de utvecklingslinjer som kan påvisas i dagens socialpolitik (se 1.4) måste givetvis ses mot bakgrund av den förda debatten. Detsamma gäller mycket av vad som sägs i kapitel 4 om aktuellt utredningsarbete och aktuell reformpolitik.

Socialutredningens principbetänkande innehåller ställningstaganden till viktiga frågor rörande socialvården som tas upp i detta kapitel. För socialpolitiken i stort bör redovisningen av debatten ses som ett komplement till skildringen av den socialpolitiska utvecklingen l;

i kapitel mellan utveckling och debatt finns ett naturligt samband och sker en kontinuerlig ömsesidig påverkan.

Avsikten med denna redovisning är bl a att ge en bild av hur debatten vidgats och även kommit att gälla nya frågor rörande socialvårdens mål och medel.

3.1 samhällsutveckling och socialvárd 3.1.1 Ett nytt debattläge Utbyggnaden av socialförsäkringssystemet och andra generella åtgärder, framför allt inom arbetsmarknadspolitiken och arbetsvârden, var under efterkrigstiden dominerande faktorer i utvecklingen på det sociala området. Socialvårdsdebatten gällde under denna tid och fram mot mitten av 1960-talet i huvudsak frågor om metoder, och

organisation resurser inom socialvårdsarbetet i mer traditionell

mening. De mot slutet av 1950-talet -

och i början av 1960-talet antagna socialvârdslagarna översiktligt beskrivna i kapitel 2 - vilka ganska nära anslöt till den tidigare lagstiftningen på området, väckte mera sällan någon större

principiell diskussion, även om olika meningar framkom i vissa detaljfrågor. Betydelsefulla insatser till förmån för olika grupper, främst barn,

aktualiserades och genomfördes under periogamla och handikappade, den. En viktig nyhet var den mot periodens slut introducerade principen om familjevård (se härom 3.8.1).

Debatten var således inte särskilt ideologiskt betonad och berörde endast i ringa utsträckning de principiella grunderna för verksamheten. Allmänt humanitära synpunkter av föga kontroversiell art utmärkte debattläget, även om politiska stridsfrågor som ATP-frågan förekom och forskare som Joachim Israel och Gunnar Inghe - den senare med sin

Fattiga i folkhemmet (1960) - ställde sociala och ekonoundersökning miska klyftor i starkt kritisk beslysning. Detta debattläge får ses mot bakgrunden av en ganska allmän uppfattning att de grundläggande problemen i stor utsträckning var lösta eller på god väg att lösas och att man relativt snart skulle komma till rätta med “restproblemen” i välfärdssamhället.

Under loppet av 1960-talet har emellertid såväl samhälls- som socialdebatten här liksom på andra håll under inflytande av olika faktorer skärpts, breddats och intensifierats. Av de senaste årens debatt framgår att föreställningen om en på förhand given samhällsutveckling mot allt större välfärd har allvarligt rubbats.

De ekonomiska fördelningsfrågorna och låginkomstproblemet hör till de frågor som blivit brännande politiska angelägenheter. Men även andra välfärdsfrågor än de rent ekonomiska har kommit i blickpunkten på ett helt annat sätt än tidigare.

3.1.2 Bakgrundsfaktorer En viktig roll för att påvisa de kvarstående sociala problemen spelade bl a två socialmedicinska skrifter - Den ofärdiga välfärden (1967) av Gunnar och Inghe och Det sociala arvet (1969) av Gustav Jonsson. I

Maj-Britt

den förra konstaterades att vår välfärd var ofárdig“ så länge grupper av medborgare var utstötta från gemenskapen och i den senare att dessa underprivilegierade gruppers misär w som ett socialt arv - ofta drabbade även följande generationer (sistnämnda bok uppföljd år 1973 med skriften Att bryta det sociala arvet). De socialförsäkringar och andra generella anordningar som genomförts innebar sålunda enligt författarnas mening inte att likställigheten mellan medborgarna praktiskt förverkligats.

Även de nya sätt som låginkomstutredningenl använde för att mer generellt mäta ”välfärden” och dess brister bidrog till att aktualisera och systematisera de sociala problem och svårigheter som möter den enskilda människan i dagens samhälle. Den materiella standarden hade för det stora flertalet under de goda konjunkturerna med hög sysselsättningsnivå fortlöpande förbättrats. Detta hade bidragit till att helt andra anspråk och krav på resurser för konsumtion växt fram. Genom den ekonomiska

Om denna och övriga i detta kapitel nämnda utredningars arbetsuppgifter och verksam het se vidare kapitel 4.

och politiska utvecklingen hade det äldre samhällets massfattigdom avskaffats. Men förutom att restproblem kvarstod ledde den fortsatta utvecklingen till att nya eller intensifrerade ekonomiska och sociala svårigheter för olika grupper uppkom. Inte minst rubbades tron på en ständigt fortgående välfärdsutveckling genom människornas direkta erfarenheter av sådana svårigheter som en efter hand tilltagande arbetslöshet, utstötningen i samband med strukturrationaliseringen samt försörjningsproblem för vissa hushåll i samband med kraftigt ökade levnadsomkostnader. Andra förhållanden som väckte oro var alkoholoch narkotikamissbruket, särskilt bland ungdom, och frekvensen av grövre våldsbrott. Företeelser som nu nämnts har hos oss, liksom i andra länder där samma tendenser gjort sig som tecken på

gällande, uppfattats att samhället inte lyckats att på ett tillfredsställande sätt skapa och vidmakthålla känslan av samhörighet, trygghet och värdegemenskap hos medborgarna.

Också en växande insikt om den världsomspännande miljöförstöringen och de skadeverkningar och risker som denna redan på kort sikt innebär för oss alla har säkerligen starkt medverkat till en ändrad syn på de krafter som gör sig gällande i utvecklingen. Överallt i världen men kanske starkast i de högindustrialiserade länderna har man sålunda blivit alltmer medveten om att vetenskapens och teknikens utveckling kan innebära inte bara ökade möjligheter till lycka och välfärd för människorna utan också ett hot om olycka och undergång. Med växande skärpa har därför frågan ställts hur ett sådant hot skall kunna avvärjas och hur den vetenskapliga utvecklingen och samhällsutvecklingen i sin helhet skall kunna länkas in på banor och utnyttjas i former som säkrar människornas fortbestånd och ökar deras utsikter till ett meningsfullt liv både i ett längre och i ett kortare tidsperspektiv.

En viktig del av miljödebatten gäller arbetsmiljön. Undersökningar företagna av LOZ visar att mer än 80 procent av LO :s medlemmar upplever hälsorisker i sitt arbete. Årligen invalidiseras ett par tusen personer och över hundratusen skadas. Dessa uppgifter antyder problemets storlek. Detta har lett till ökade krav på arbetstagarnas inflytande över arbetsmiljön och möjligheten att påverka dess utformning som en del i en större politisk fråga om industriell demokrati eller arbetsplatsdemokrati. Förutom den rent fysiska arbetsmiljön har stressfaktorer och psykologiska relationer i arbetsmiljön uppmärksammats mer än tidigare. Frågan om den psykiska hälsan i arbetslivet kom att särskilt aktualiseras genom Erland Mindus och Curt Åmarks skrift Mental hälsa i arbetslivet

(1969) som ingick i en hälsokampanj ”för ökad förståelse och samhörighet inom arbetslivet”. Såväl boken somkampanjen gav upphov till en kritisk debatt om var gränsen skall gå mellan individens till

anpassning arbetsmiljön och arbetsmiljöns anpassning till den enskilde. Debatten om arbetsmiljön har som antytts varit långt ifrån enbart teknisk. Den har i hög grad ställt de politiska maktrelationema mellan arbetsmarknadens parter i brännpunkten.

LO-enkäten Risker i jobbet (Lund 1971).

82 SOU [974139

Det är således faktorer av skiftande slag som tillsammans bildar bakgrunden till den nya synen på samhällssituationen. En förändring som alltså inneburit att den litet passiva tron på det goda samhället” förbytts i en aktiv oro inför svårigheterna att bemästra de onda förhållandena” och deras verkningar för framtiden. Debattboken Välståndsklyftor och standardhöjning (Stockholm 1967) kan sägas summera upp mycket av den sociala och ekonomiska problematik som präglade 1960-talets svenska samhälle, samtidigt som boken drar upp vissa linjer för den framtida ekonomiska och sociala politiken i Sverige.

Samhällsproblemen betraktas inte längre huvudsakligen som frågor vilka det enbart gäller att finna ”tekniska lösningar på. Hela den intensiñerade sociala debatten, av vilken socialvårdsdebatten utgör en del, har mot denna bakgrund blivit mer problem- och konfliktorienterad och ideologiskt betonad. Dessa förhållanden har även bidragit till att aktualisera en demokratidebatt, som bl a tagit upp frågan om hur de enskilda samhällsmedlemmarna skall kunna tillförsäkras ökat inflytande och större medbestämmanderätt i olika sammanhang.

3.1.3 Människors levnadsförhållanden I debatten om samhällsförhållandena har starkt understrukits behovet av ökade om människornas livsvillkor som grund för den

kunskaper fortsatta samhällsplaneringen. Här har kritiken bl a gått ut på att den ekonomiska tillväxten som den avspeglas i BNP tillmåts alltför stor betydelse som mått på välfärden. Detta mått säger således ingenting om fördelningen av de förändrade resurserna och redovisar inte heller samhällsutvecklingens sociala kostnader” som negativa välfárdsposter. I Sverige liksom på andra håll har därför ett växande intresse ägnats frågan hur man skall kunna utarbeta mer tillfredsställande metoder att mäta livskvaliteten” eller välfärden och dess fördelning.

Ett arbete rörande s k sociala indikatorer som välfardsmått har länge pågått i olika FN-organ och bedrivs även i USA och i många andra länder. Sedan år 1971 pågår ett motsvarande arbete inom OECD. l den svenska debatten har frågan om sådana mätmetoder främst aktualiserats genom låginkomstutredningen, som genom sin levnadsnivåundersökning både gett ökade kunskaper om levnadsförhållandena och initierat och empiriskt prövat olika metoder för välfärdsmätningar.

Låginkomstutredningen har med viss utgångspunkt i FN:s levnadsnivådefinitioner använt sig av nio komponenter som grund för beskrivning av människors livssituation, nämligen hälsa, kost, bostadsförhållanden, sysselsättning och arbetsförhållanden, utbildning, ekonomiska resurser, uppväxtförhållanden, politiska resurser samt fritid och rekreation. Det finns emellertid en avgörande skillnad i synsättet bakom definitionerna av levnadsnivån i FN- och i låginkomstmaterialet. Skillnaden kan uttryckas så att enligt FN:s definition är levnadsnivån en fråga om människornas tillfredsställelse som konsumtionsvarelser, medan levnadsnivån i låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning blir i första hand en fråga om individens förfogande över resurser för att kunna

påverka sina livsvillkor?

I debatten har vissa varnande

röster höjts mot en övertro på sociala indikatorsystem “som redskap i samhällsplaneringen. l den till OECD angivna sk Brooksrapporten* har sålunda påpekats svagheterna i det tekniska mätinstrument som de sociala indikatorema Å andra

utgör. sidan har framhållits att med de snabba förändringar som sker i samhällsmiljön ett växande behov av förbättrade

indikatorsystem föreligger. Under hänvisning härtill rekommenderades i rapporten - trots

- OECD att stimulera betänklighetema en satsning pâ arbete rörande sådana indikatorer.

Arbetet på en förbättrad socialstatistik befinner

sig således endast i sin början. Inte minst i den svenska debatten har understrukits välfardsmätningarnas politiska implikationer. Vad som skall mätas är ytterst en fråga om politiska värderingar och bedömningar och kan aldrig avgöras utifrån enbart vetenskapliga synpunkter.

Detta synsätt går igen t ex i det förslag till av mm

vidareutveckling välfardsmätningar som låginkomstutred-

ningens huvudsekreterare i egenskap av sakkunnig 1972

i september avgav tillinrikesministern och som bl a gick ut på att ett till riksdagen knutet nytt organ skulle bli huvudman

för välfards- och fördelningsforsk-

ningens

3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhållandena

Som framhållits ovan har debatten om samhället kommit att omfatta den enskilda människans hela livssituation och välfärd. Även den mer begränsade debatt som gällt socialvården

och dess utveckling har i hög grad kopplats till frågor om samhällsutvecklingen. Ett belysande exempel är debatten om socialhjälpen. Denna ekonomiska svarar

hjälpform andelsmässigt för en ringa del av de totala socialpolitiska kostnaderna. Men antalet hjälpberoende liksom kostnaderna har ökat starkt sedan mitten av 1960-talet. I debatten har en rad olika förhållanden anförts som mer eller mindre betydelsefulla förklaringar till de stigande socialhjälpssiffroma.

Dessa förklaringar har vanligen gällt förhållanden i samhället som socialvården inte haft några möjligheter att kontrollera

eller påverka. Genom olika undersökningar° har visats att arbetslöshet

och socialhjälpsbehov fortfarande har ett starkt samband. Även de höga bostadskostnaderna i framför allt tätorternas nybyggda bostadsområden har trots utbyggnaden av bostadsstödet till barnfamiljema kommit att framstå som en av orsakerna till ökat socialhjälpsberoende. En undersökning som gjorts på uppdrag av Stockholms förorters samarbetsnämnd visade således

För utförligare diskussion, se Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen (Sthlm 1970).

Science, Growth and Society - A New Perspective (Paris 1971). Rapporten har utarbetats av en av Ol-lCD:s generalsekreterare utsedd expertgrupp under ledning av dean Harvey Brooks, Harvard University. v

6 Forskningen om välfärden och dess fördelning i Sverige (Ds In 1972:17).

Socialhjälpen i län och kommuner (Ds S 1969:9). Walter Korpi: Fattigdom i välfärden (Sthlm 1971). Jan Nasenius: Socialhjälp och arbetslöshet (SOU 1971:44).

att det förelåg visst statistiskt samband mellan bostadskostnader och socialhjälpsberoende, men variationer mellan kommunerna tydde på att också andra faktorer spelade in. Att den kommunala socialvården uppfattar arbetslöshet och höga bostadskostnader som viktiga socialhjälpsorsaker framgår även av socialutredningens undersökning SU 72 (bilaga 2).

Debatten har i rätt hög grad kommit att gälla frågan, vilken betydelse befolkningskoncentrationen till tätorterna har haft för behovet av socialhjälp. Sedan lång tid tillbaka har antalet hjälpberoende inom stadsbefolkningen varit högre än inom landsbygdsbefolkningen. Som orsaker härtill har anförts sådana sociala och ekonomiska förhållanden i det urbaniserade samhället som skulle innebära ökande risker för hjälpberoende och också att den gamla fattigvårdsrädslan” kanske skulle vara mindre framträdande där.

I debatten har som en betydelsefull orsak till ökat socialhjälpsberoende i snabbt expanderande tätorter framhållits olika brister

i samhällsplaneringen. Dessa brister skulle ha medverkat till att ”nya grupper blivit beroende av socialhjälp. Som exempel på denna typ av kritik kan nämnas en lokal undersökning avseende förhållandena år 1968

i en kraftigt expanderande tätortskommun med starkt stigande socialhjälpssiffror (Tyresö).7 Undersökningen visade bl a att vissa barnfamiljer med en av makarna heltidsarbetande måste anlita socialhjälp. Familjernas fasta kostnader var höga. Brister i samhällsplaneringen i fråga om kommunal barnomsorg, arbetsplatser mm försvårade farniljemas möjligheter till självförsörjning. Dessa hjälptagare ansågs utgöra en ny grupp som markant awek från den traditionella bild olika undersökningar gett av socialhjälpsberoende familjer.

l den livliga debatt som följde skapades temien nyfattiga för denna grupp hjälptagare. Medan många anser att den beskrivna gruppen representerar ett nytt betydande inslag bland socialhjälpstagarna, har andra ställt sig avvisande eller skeptiska. Det har bl a framhållits att de ”nyfattigä” i själva verket inte utgör någon ny grupp bland de hjälpberoende och att orsakerna till socialhjälpsökningen är att finna i traditionella samhälls- och klassproblem i form av arbetslöshet etc.

Till viss del har socialhjälpsdebatten, liksom under 1940- och l950-talen, inriktats på interna förhållanden inom socialhjälpsadministrationen. Hit kan räknas kritik för bristande effektivitet ifråga om behovsprövnings- och kontrollfunktionema. Kritiken har blivit särskilt framträdande i samband med att enskilda fall av föregjvet eller verkligt missbruk upptäckts och kommit till allmän kännedom genom massmedierna. De som hårt kritiserat bristerna i behovsprövning och kontroll har ofta samtidigt hävdat att andra, verkligt hjälpbehövande lämnas utan hjälp.

Kritik av det här slaget har bemötts med påpekande om att socialhjälpsbedrägerier är ett ekonomiskt sett litet samhällsproblem. Det har också sagts att en mer effektiv kontroll i hög grad skulle försvåra socialhjälpsarbetet och även skulle dra mycket höga kostnader.

Karin Tcngvald: Socialhjälp i en expansiv förortskommun (stencil 1971).

Som andra ”interna” bidragande orsaker till socialhjälpsutvecklingen har framhållits att socialvården blivit mindre restriktiv och mer beredd att hjälpa utsatta familjer och personer. Det har också hävdats att verksamheten fått en mer aktiv och uppsökande inriktning, varigenom tidigare eftersatta hjälpbehov kunnat tillgodoses. Numera tillämpas en avsevärt förbättrad socialhjälpsstandard. Detta har likaså bidragit till att antalet hjälpberättigade ökat och att kostnaderna stigit.

Häremot har invänts att de ökade hjälpbehoven håller på att växa socialvården över huvudet och att begränsningen i personal resurserna omöjliggör en mer omfattande aktiv och uppsökande verksamhet.

Även de vägledande normernas konstruktion har _ sedan mer schablonartade normer (”minimigaranti”) införts i vissa kommuner - satts i samband med ökningarna. Det har hävdats att beloppsnivåerna genom de schabloniserade beräkningarna kommit att ligga så högt att en betydande del av den förvärvsarbetande befolkningen i berörda kommuner egentligen skulle vara socialhjälpsberättigad. Man har ansett att detta förhållande minskar människornas vilja till självförsörjning. De som försvarat reformen har framhållit att socialhjälpsnivån i första hand måste bestämmas utifrån människornas behov och inte genom inkomstjämförelser. Hjälp på en låg nivå som utarmar människorna kan utgöra en större restriktion för arbetsviljan än att hjälpnivån sätts förhållandevis högt. Vidare har det sagts att de kritiska jämförelserna mellan inkomster och socialhjälpsnormer bygger på felaktiga beräkningar. Det har också framhållits att de nya normerna haft begränsad betydelse för ökningen av antalet hjälpsökande.

En viktig utgångspunkt för de önskemål och krav som förts fram i socialhjälpsdebatten är uppfattningen att socialhjälpens omfattning är en mätare på brister i samhället och det socialpolitiska systemet. Den längst gående kritiken ser de ökade socialhjälpskostnaderna som ett av många symtom på att produktions- och samhällssystemet är i grund felaktigt. En djupgående omgestaltning av hela samhället blir utifrån detta synsätt en förutsättning för att man skall komma till rätta med de faktorer som bl a tar sig uttryck i ökade socialhjälpsbehov.

Andra grupper har ställt krav på näraliggande och mindre djupgående reformer. Företrädare för socialvården har krävt en social målsättning för samhällsutvecklingen, socialvårdarnas medverkan i denna planering, utbyggnad av socialförsäkringarna, reformering av arbetsmarknads- och bostadspolitiken osv. Även skattepolitiken har - särskilt i samband med debatten om de ”nyfattiga” och om införandet av ”minimigarantier” inom socialhjälpen (se 3.3.3) - kommit att spela en inte obetydlig roll i diskussionen om hur socialhjälpsberoendet skall minskas. Sänkta marginalskatter eller större hånsynstagande till försörjningsbördan har ansetts verksamt kunna bidra till att reducera eller eliminera

socialhjälpsbehov bland förvärvsarbetande.

Som tidigare redovisats har man också sökt orsaker till de ökade socialhjälpskostnaderna i interna förhållanden inom socialhjälpsadministrationen. Det år därför naturligt att man - i varje fall delvis - sökt interna lösningar, såsom att genom beloppsmässiga tak för särskilt den frivilliga socialhjälpen begränsa kostnaderna, etc.

Diskussionen kring socialhjälpen synes ha haft en mycket bredare anslutning än diskussionen kring flertalet andra socialpolitiska frågor. Den har förts kanske mer intensivt ihemmen och på arbetsplatserna än i massmedierna. Socialhjälpsdebatten har därför också kommit att gälla behovet av ökad information om socialhjälpen och således om vilka bestämmelser som gäller, vilka som får socialhjälp, vilken omfattning verksamheten har osv. Debatten, som avtagit under det senaste året, har haft betydande inslag av okunnighet och fördomar.

3.2 socialvårdens málfrágor 3.2.1 Behovet av en målsättning Splittringen av socialvården på olika från varandra strängt skilda verksamhetsgrenar, var och en med sin egen organisation och lagstiftning, har säkerligen bidragit till att någon målformulering som omfattar hela verksamheten inte kommit till stånd. De olika lagarna upptar däremot mer eller mindre öppet angivna partiella mål. l 1 § BvL anges exempelvis att verksamheten ”har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de g unga och goda uppväxtförhållanden i övrigt för dem”; enligt NvL åligger i det nämnden att vidta åtgärder för att återföra alkoholmissbrukare till ett i nyktert liv (l §) och att allmänt söka förbättra nykterhetstillståndet (4 §); enligt 1 § ShjL skall varje kommun tillse ”att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande” etc. Till dessa mål för de skilda verksamheterna knyter lagarna olika åtgärder eller medel för ett förverkligande.

I de senaste årens sociala debatts har avsaknaden av mera övergripande må] i sociallagstiftningen uppfattats som en allvarlig brist. Det har starkt understrukits att klart formulerade övergripande mål - som knyter an till de grundläggande värderingar vilka man vill se som vägledande för samhällsplaneringen och samhällsutvecklingeni dess helhet - måste bilda utgångspunkten för en omprövning av socialvården och dess verksamhetsformer. Inriktningen av olika former av verksamhet mot sådana fastställda mål medför avsevärt ökade möjligheter till en samordnad utveckling, till mer tillfredsställande mätningar av socialvårdens effekter och till ett ändamålsenligt resursutnyttjande.

3.2.2 Målformuleringar och målanalyser Målformuleringar och målanalyser är ingenting unikt för socialvården. Som Paul Lindblom i skilda sammanhang framhållit har i den ekonomiska teorin och i organisationsteorin mål- och medelanalyser sedan länge spelat en betydelsefull roll. Man kanaockså nämna den debatt och principiella analys i fråga om arbetsmarknadspolitiken som redovisats i Statskontorets utredning från år 1968.9 Andra exempel kan hämtas från

8 Se tex samarbetskommitténs för socialvårdens målfrågor debattskrift Socialvård i framtiden (Sthlm 1970).

sou l968:60-62.

utbildnings- och kulturpolitiken. Här kan också nämnas de målformuleringar för boendeservicen som den statliga servicekommittén i angett ° Boendeservice 2. Enligt kommittén bör de sociala målen för boendeservicen vara ökad trygghet, gemenskap, jämlikhet, delaktighet i personlighetsutvecklande och hälsofrämjande aktiviteter samt att möjlighet påverka såväl den egna som den gemensamma miljön. Debatten om socialvårdens mål korn igång ganska sent, var rätt sporadisk och rönte till en början föga uppmärksamhet. Debattläget ändrades i början av 1970-talet genom den diskussion som initierades av samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor i debattskriften Socialvård i framtiden. Man måste samtidigt ha för att denna ögonen måldiskussion mognade fram ur en debatt som startat Som tidigare. betydelsefulla inslag i den debatten kan nämnas 1964 års nykterhetsvårdsutrednings betänkande Nykterhetsvårdens läge (1967) och Föreningen Sveriges socialchefers skrift - eller Sociallagstiftningen hjälpmedel hinder (1968). I skriften Socialvård i framtiden skisseras de övergripande mål som bör gälla för bl a socialvården och hur dessa mål skall konkretiseras i delmål. De övergripande mål som samarbetskommittén för fram är demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet på lika villkor. Här kan man på ett mer allmänt plan finna viktiga samband med FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna från år 1966, vilka diskuteras i bl a socialstyrelsens skrift Integrerat samhälle (1971). I dessa konventioner erkänns det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och deras lika och oförytterliga rättigheter som grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen”. att För att dessa mål skall uppnås förutsätts envar kan få åtnjuta sina ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och politiska rättigheter. Garantier krävs även i fråga om allas rätt till arbete, utbildning, social trygghet, sjukvård samt kulturell och politisk medverkan. För vart och ett av de övergripande målen i samarbetskommitténs skrift kan man således finna allmänt formulerade motsvarigheter i FN-konventionerna. Mot demokrati svarar kravet på politisk medverkan; för kravet på jämlikhet har FN-dokumentets förutsätta garantier för allas rätt till arbete, utbildning m m viss relevans. Även trygghetsmålet har en motsvarighet i FN-materialet. Det är likaså tydligt att ett genomförande av F N-programmet förutsätter solidaritet mellan olika medborgargrupper; en vilja att gemensamt svara för insatser som ökar tryggheten och friheten för människorna. Man behöver emellertid inte gå särskilt djupt i analysen av de allmänna målbegreppen för att finna skillnader vilka torde framträda ännu klarare vid en nedbrytning mål. Det är till operationella också naturligt att sådana skillnader måste finnas mellan sociala målsättningar för ett enskilt land med en, relativt sett, väl utvecklad socialpolitik, politisk demokrati och allmänt hög ekonomisk standard och en världsorganisation som omfattar länder vilka är mycket olika i dessa avseenden. Några mer ingående jämförelser mellan olika målstrukturer av det slag som här diskuterats har emellertid inte redovisats i

*° sou 1970:68; se vidare 4.3.3.

svensk debatt.

Debatten kring socialvårdens målfrågor förs inte längre enbart av vissa socialvetenskapare och företrädare för olika socialvârdsorganisationer och personer verksamma inom den kommunala socialvården. Frågan har i hög grad blivit en angelägenhet för de politiska partierna och deras företrädare. I tidigare partiprogram avhandlades socialvården kortfattat i nâgra allmänt hållna formuleringar, om den över huvud omnämndes. Numera är situationen en annan. På vissa håll har genomarbetade program redan fastställts och på andra håll pågår ett omfattande arbete. Dessa eller förslag till program föregås inte sällan av

program diskussioner och medverkan av tusentals medlemmar i

i programarbetet de partipolitiska basorganisationerna.

Behovet av en målsättning för socialvården har även understrukits av socialministem genom det tiopunktsprogram för socialvårdens framtida utveckling som han lade fram i tal och intervjuer år 1971. l sitt program understryker han behovet av sociala mål för samhällsplaneringen; socialvårdens aktiva medverkan i sådan planering och i sociala miljöfrågor; inriktning på förebyggande insatser; fortsatt satsning på mer generellt utformade stödinsatser; ökad frihet och frivillighet i behandlingsarbetet; demokratisk utveckling av socialvården; ökad serviceinriktning; vidareutveckling av en helhetssyn och samordnade insatser; satsning på social

som främjar socialvårdens utveckling samt utbyggd informa› forskning tion.

3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar l diskussionen kring mâlfrågorna anförs inte sällan att övergripande mål är så allmänt och vagt formulerade att de utan vidare vinner allmän

Snart sagt vem som helst kan tolka in en egen uppfattning om anslutning. vilket innehåll målen skall ha. Alla försök till konkretisering och precisering leder däremot lätt till oenighet.

Kritiken begränsas inte alltid till att gälla den vaga och allmänna karaktären hos de övergripande målen. Den kan också gälla den socialpolitiska strategin i mer teoretisk mening. Enligt denna kritik utgår man vid formuleringen av övergripande mål från en tänkt idealsituation, en föreställning om det goda samhället” som det gäller att förverkliga

konkreta åtgärder. Genom att de i absoluta termer genom politiska

målen inte fullt ut kan förverkligas i praktisk politik blir angivna resultatet lätt svikna förhoppningar och missnöje. Enligt dessa kritiker bör det vara lättare att uppnå enighet om att undanröja eller minska ”onda” förhållanden i samhället genom att avgränsa och konkretisera de skilda problemen och lösa dem ”bit för bit”. Obunden av övergripande mål skulle man lättare finna konkreta lösningar på aktuella problem och

de besvikelser hos medborgarna som kan bli följden av att

undvika

1 övergripande mål inte (fullt ut) förverkligas?

Till denna kritik plan kommer en mer konkret

på ett mer principiellt kritik av de faktiska målformuleringar som framförts i debatten. Den

H

l internationell debatt har tankegången utvecklats redan 1945 i den engelske socialfilosofen Karl R Poppers verk The Open Society and its linemies.

kritiken följer två linjer. Endera förklarar man sig inte dela de värderingar som vissa klart angivna övergripande målformuleringar ger uttryck åt. Eller också betecknar man dessa som alltför ”slitna” honnörsord utan sådan täckning i den politiska debatten att de kan användas i den socialpolitiska planeringen. Den sistnämnda typen av anmärkningar står nära den tidigare refererade kritiken av övergripande mål som alltför allmänt formulerade.

Kritiken har bemötts med påpekanden om att en socialpolitik som saknar övergripande mål lätt leder till kortsiktiga, osystematiserade och inbördes motstridande åtgärder. Det har även sagts att det ligger en fara i att värderingarna inte öppet redovisas utan får verka mer okontrollerat. En synnerligen viktig del av arbetet på målformuleringarna blir nedbrytningen av de övergripande målen i konkretiserade delmål på olika nivåer. Därigenom blottläggs också olika målkonflikter som kräver sin lösning. De övergripande målen kan då i viss mening sägas svara mot en strävan till ett idealtillstånd, medan konkretiseringama i delmål gäller möjliga praktiska lösningar. I vissa fall kan det också vara fråga om att fastställa en lägsta nedre gräns för vad som skall anses vara tolerabelt. socialvården kan exempelvis inte tillförsäkra människorna eni totala och ideala termer formulerad levnadsnivå utan på sin höjd ge minimigarantier i fråga om vissa elementära komponenter i denna välfärd.

En annan kritisk infallsvinkel gäller hela målsättningsprocessen och dess struktur. Det har hävdats att själva tanken att man kan spalta upp och bryta ner samhällsplaneringen i små steg i grunden är en socialteknokratisk uppfattning som inte blottar utan döljer grundläggande politiska motsättningar. Dessa blir problemställningar som referensgrupper, samarbetsorgan och remissinstanser skall ta ställning till. ”I bästa fall blir en sådan styming en mild

av samhällsplaneringen inkompetens eftersom den är verklighetsfrämmande. l andra fall - då modellen effektivt - är det teknokratiska

fungerar tillvägagångssättet djupt odemokratiskt.”” Kritiken aktualiserar frågan om vilka som bestämmer utvecklingen. Härvid har anförts att djupgående samhällsförändringar måste växa fram med förankring hos människorna i hem och på arbetsplatser och i andra lokala miljöer.

Det kritiken tar upp är i grunden en fråga om demokratins arbetsformer och beslutsprocesser. Det skulle här föra för att

långt referera den demokratidebatt som förts. Men det bör nämnas att de senaste årens måldiskussion av många uppfattats som motsatsen till en teknokratisering. Den uppfattas tvärtom så att och

de politiska demokratiska aspekterna på socialvården

ställts i fokus mer än någonsin tidigare.

3.2.4 Förverkligande av målen Allmänt kan måldebatten sägas ha lett fram till att

uppfattningen målformuleringar rörande socialvården är av värde för att främja en bättre analys av de sociala problemen och en mer

systematiskt

Bengt Börjeson: Fattigdom. Om ett socialpolitiskt dilemma (Sthlm 197.2).

90 SOU l974z39

genomförd anpassning av åtgärderna till grundläggande värderingar. blir det mer ”operationella” stadiet då målen skall förverkli- Avgörande skall klaras ut och beslut i fråga om prioriteringar gas, målkonflikterna skall träffas inom ramen för knappa resurser. Det har framhållits som

att man i konkreta situationer och på olika lokala nivåer måste givet och vars överensstämmelse med de finna kompromisser lösningar målen kan diskuteras. Målformuleringarna för socialvården övergripande får därför inte ses statiskt utan som en dynamisk process, en fortlöpande av de övergripande målens relevans för skiftande lokala prövning förhållanden. Inom den kommunala socialvården pågår på flera håll arbetet på att i mål. l exempelvis Malmö budgetsammanhang förverkliga övergripande har som ett resultat av måldebatten vissa riktlinjer angivits för arbetet

med 1973 års budget. Socialministems tiopunktsprogram bildar utgångsför nuvarande och framtida verksamhet. Som punkt förvaltningens angelägna prioriteringar anges fortsatt hög utbyggnadstakt av daghemvårdformer av vissa traditionella, förenklad men, alternativa på bekostnad handläggning av ekonomisk hjälp, utbyggd fältverksamhet, servicecentra, förstärkta etc. l och med dessa första försök att inom planeringsresurser den kommunala socialvården förverkliga de angivna målen har inletts en

ny fas i de senaste årens måldiskussion.

3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder

3.3.1 Inriktning på generella åtgärder

En huvudlinje i svensk socialpolitik har varit satsningarna på ekonomiskt stöd i mer former och efter schablonmässiga regler. Här generella till de äldre, allmänna barnbidrag till avses exempelvis folkpension osv. Denna socialpolitik kan sägas ha utgjort ett led i de barnfamiljerna allmänna strävandena att förverkliga ett ”svenskt folkhem”. politiska Den att socialpolitiken i kombination med bygger på uppfattningen kan åstadkomma en stark omstrukturering av inkomstförskattepolitiken delningen i samhället och skapa allmän trygghet genom att utplåna

fattigdomen. Senare har det skett en viss inom svensk

tyngdpunktsförskjutning

genom att insatserna kommit att mer än tidigare inriktas på

socialpolitik

där behovet av ekonomiska stödåtgärder varit särskilt framträgrupper dande. har här blivit ett viktigt instrument som t ex i Inkomstprövningen till barnfamiljer och pensionärer. Men även dessa fråga om bostadstillägg riktade insatser har en viss generell karaktär genom att prövningsreglerna är schablonmässiga. Det är inte här fråga om den närgående och efter de individuella behoven inriktade prövning som utmärker den behovspröva-

de socialhjälpen. Olika skäl för bidragen en att så långt möjligt ge de socialpolitiska har sedan lång tid tillbaka framförts i debatten. Genom generell karaktär denna får man, har det sagts, en jämnare nivå över hela typ av bidrag eftersom belopp tillgodose i landet, reglerna syftar till att med enhetliga termer definierade behov (att även generella bidrag av enhetliga

SOU l974z39 91

socialförsäkringstyp kan rymma stora differenser visar de kommunala bostadstiliäggen till pensionärerna; här ligger generaliseringen främst i de för hela landet gällande

inkomstprövningsreglema). Det har också

framhållits att generella och schablonmässiga bidragsregler gör det lättare för medborgarna att sätta sig in i vilken rätt de har att erhålla bidrag. Vidare blir administrationen enklare. av bidragsgivningen Bidragstyper av detta slag med enhetliga och fasta regler ger inte heller spelrum för ovidkommande hänsyn och skyddar likaså administrationen mot kritik och mot för stora krav. anses också vara att man En viktig effekt undviker eller i varje fall mildrar den särbehandling av människor och de för den enskildes integritet och självkänsla negativa verkningar som en mer närgående individuell prövning av typen socialhjälp kan ge. Som ett viktigt skäl för de generella åtgärderna har framhållits deras betydelse från förebyggande synpunkter. Uppfattningen att socialhjälpsbehoven skall kunna minskas eller ökningen av dessa motverkas genom generella reformer har en stark även i den aktuella

förankring debatten.

Socialvårdens företrädare har under senare år i olika sammanhang framfört krav på en utbyggnad av

socialförsäkringsförmånerna. Många

har också understrukit att det inte bara är den ekonomiska fattigdomen som härigenom kan minskas. Kurt Samuelsson hör till dem som framhållit sambandet mellan ekonomisk fattigdom och andra svårigheter. Genom ekonomiska ”makroinsatser” av socialpolitisk karaktär skulle behovet inte bara av socialhjälp utan även av andra socialvårdande 3 insatser på ”mikroplanet” kunna minskas

3.3.2 Generell “minimigaranti”

Ett synnerligen långt gående generellt ekonomiskt stöd som i princip tillförsäkrar alla en ekonomisk har sedan flera minimigaranti år diskuterats livligt i vissa länder. En form av en sådan garanti är s k negativ inkomstskatt, vilken ursprungligen aktualiserades i USA men som också diskuterats ingående bl a i England. Systemet innebär i korthet att alla under en viss inkomstnivå fritas från skatt och erhåller

utfyllnadsbelopp

upp till den fastställda inkomstgränsen. Även i Sverige har debatt förts, delvis från andra utgångspunkter, om en generell miniminivå i form av allmän

socialförsäkring, ”folkbidrag”,

”medborgarlön” etc. Olika fördelar med ett sådant systern har framförts i debatten. Sålunda skulle man genom reform nä en sådan generell hjälpbehövande grupper som nu av olika anledningar inte tillvaratar sina rättigheter till inkomststöd. En minimistandard av detta slag oavsett prestationer i arbetslivet skulle också allas värde som understryka människor och inte enbart som produktionsfaktorer. l flera sammanhang har man framhållit att genom en reform av detta slag skulle man kunna samordna ett flertal bidragsformer såsom sjukpenning, arbetslöshetsförsäkring och socialhjälp. Särskilt har i fråga om socialhjälpen påpekats den ovilja människor hyser mot denna hjälpform, en ovilja som kan leda till

13 Kurt Samuelsson: Alt anpassa samhället » reflektioner kring vår sociala reformering (Socialt forum 1968:7).

92 sou 1974:39

att många hjälpbehövande avstår från att söka hjälp. Det har även anmärkts att behovsprövning och standard i fråga om socialhjälpen inte är enhetlig över hela landet. Här nämnda olägenheter skulle elimineras genom ett enhetligt socialförsäkringssystem av minimigarantityp. Man återfinner alltså här delvis samma argument som sedan länge hävdats som stöd för generella bidrag av traditionell socialförsäkringsmodell.

Många argument har också framförts mot en så allmän och generell försäkringsform. En vanlig uppfattning är att - innan något nytt planeras - i första hand bör hur brister

prövas, långt kan avhjälpas genom samordning och komplettering av det nuvarande systemet. I det perspektivet framstår den av regeringen år 1972 initierade kartläggningen av brister i samordningen av det socialpolitiska bidragssystemet som angelägen. Å andra sidan kan kartläggningen tänkas som förstudie till planeringen av en mer generell reform (socialförsäkringsutskottets betänkande 1973:6).

Det finns också en mer eller mindre klart uttalad farhåga för att det nuvarande systemets ersättande med ett nytt i själva verket skulle möjliggöra en socialpolitisk nedrustning - en försämring av det sociala trygghetssystemet. En generell reform av det här slaget skulle även anonymisera själva bidragsbehoven.

En mer principiell invändning har således varit att en negativ inkomstskatt, ett folkbidrag” etc skulle bryta mot den politiska huvudlinje som innebär att det är genom full sysselsättning i förening med en solidarisk lönepolitik som arbete, inkomster och en rättvis fördelning skall skapas. En bidragstyp av angiven art skulle kunna leda till minskade arbetsmarknadspolitiska ambitioner genom att dölja samhällsbrister i form av arbetslöshet etc som den verkliga grunden för bidragsbehovet. Även mer praktiskt finansiella synpunkter har framförts. Det ekonomiska utrymmet för reformarbetet bör tas i anspråk på annat sätt än genom införande av ett system med allmänt folkbidrag o d. Som angelägna områden för det fortsatta reformarbetet har här bl a nämnts arbetsmiljöerna, utbyggnad av barnomsorgen, införande av allmän för-

skola och förbättringar inom familjepolitiken.

Liksom man på sina håll fruktar att höga socialhjälpsbelopp minskar arbetsvilja och strävan till självförsörjning har i debatten antytts att en generell socialpolitisk reform av här diskuterat slag skulle kunna få samma verkan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande socialhjälpen är det inte beloppsnivån som inger farhågor. Denna nivå lär under avsevärd tid bli låg för en eventuell ”allmän socialförsäkring”. Betänkligheterna synes snarare gälla det förhållandet att enbart den låga inkomsten, oberoende av varför inkomsten är låg, skulle berättiga till bidrag (positiv skatt”). Problemet hör hemma i en större fråga om socialpolitiska transfereringar och deras betydelse för arbetsmotivationen. Hur synsättet på denna fråga förskjutits i svensk socialpolitik behandlas i kapitel l.

Det traditionella socialförsäkringssystemet kritiseras tid efter annan för att vara för stelt”. Denna kritik har under de allra senaste åren fått ny aktualitet. Mot bakgrunden av strukturrationaliseringen inom näringslivet och konjunktursvängningarna har man, med viss utgångspunkt i

diskussioner inom OECD, i svensk debatt framfört krav på ökad samordning mellan arbetsmarknads- och socialpolitik och en större flexibilitet hos den senare.

Man bör enligt kritiken mera fritt än nu kunna välja mellan att fortsätta att arbeta och att pensionera sig. Kombinationer av partiellt arbete och pension bör främjas. Arbete och pensionering bör kunna varvas i upprepade perioder över tid. Likaså skall ledighet kunna sparas och tas ut under en längre sammanhängande tid för rekreation, utbildning etc. Man vill inom ramen för det rådande ”tvångspensionssystemet skapa så stor rörlighet och valfrihet för den enskilde som möjligt. Samtidigt står klart att skisserade reformer syftar till att i ökad grad anpassa arbetskraften till fluktuationerna på arbetsmarknaden och inom näringslivet.

3.3.3 Minimigaranti inom socialhjälpen En begränsad reform av minimigarantityp som livligt debatterats (se 3.1.4) var den av Stockholms socialnämnd år 1970 genomförda omläggningen av socialhjälpsnormerna till vad som särskilt i pressen

4 kommit att kallas ”sociallön”. Reformens begränsning ligger givetvis i att den avser enbart personer och familjer som enligt gällande lagstiftning är berättigade till socialhjälp. Någon utvidgning av rätten till socialhjälp, vilket förutsätter lagändring, kunde naturligtvis denna kommunala reform inte medföra.

Ändringen, som i viss mån kan sägas innebära ett närmande till socialförsäkringarna, syftade till att genom klart fastställda bidragsbelopp ge invånarna en ”garanterad ekonomisk minimistandard”. De basbeloppsreglerade garantibidragen“ inrymmer även viss kostnadsersättning som hjälptagarna tidigare måste söka extra hjälp till, exempelvis kläder och elräkningar. Avsikten var att möjliggöra en friare hushållning inom ramen för den hushållsbudget som garantibidragen angav. Detaljprövningen kunde upphöra eller i varje fall minskas, vilket avsågs utgöra en lättnad för de hjälpberoende och ge socialarbetarna mer tid till kurativa och rehabiliterande insatser.

Som tidigare nämnts var en av huvudinvändningarna mot reformen att beloppsnivåerna blev för höga, varför en stor del av den förvärvsarbetande befolkningen skulle bli berättigad till socialhjälp. Därutöver riskerade man att hjälptagarna skulle ta medel till hyror o d i anspråk för allmän konsumtion varefter socialvården skulle tvingas till dubbelutbetalningar. Å andra sidan kunde den förenklade behovsprövningen få till följd att vissa behov - skulle - kom att

som en noggrannare prövning avslöja förbises. Det ifrågasattes också om de nya bestämmelserna stod i överensstämmelse med socialhjälpslagen, vilket socialstyrelsen, efter vissa förtydliganden från socialnämnden, förklarade vara fallet. Reformen hade en sådan genomslagskraft att - som framgår av SU 72 - ett stort antal kommuner numera infört normer av minimigarantityp men med skiftande beloppsnivâer.

Utsänt ärende 118/1970. Stockholms Socialnämnd (offset).

3.3.4 En annan socialpolitisk grundsyn

Som ovan nämnts har den socialpolitiska satsningen på generella reformer av socialförsäkringstyp vanligen varit sammanknuten med uppfattningen att socialpolitiken härigenom - vid sidan av skattepolitiken - skulle få en avgörande fördelningspolitisk effekt i fråga om medborgarnas välfärd genom att utjämna inkomstskillnader inte bara mellan olika perioder i den enskilda människans liv utan också mellan olika samhällsgrupper. Genom generella reformer av socialförsäkringstyp hoppades politikerna även kunna om inte helt eliminera så i varje fall väsentligt reducera behovet av socialhjälp och andra socialvårdsinsatser.

Mot denna - starkt förenklade - står en

här givetvis uppfattning annan grundsyn i fråga om socialpolitikens roll och avgränsningar mellan socialhjälp/socialvård å ena sidan och mer generella socialpolitiska insatser å den andra. Denna grundsyn präglas av en pessimistisk uppfattning beträffande socialpolitikens förmåga att korrigera samhällets ojämlikhetsskapande mekanismer?” Den del av socialpolitiken som socialhjälpen/socialvården svarar för får enligt detta synsätt inte ses som en marginell företeelse utan måste bedömas som ett potentiellt allt viktigare inslag i socialpolitiken.

Vid sidan av den ekonomiska fattigdomen finns en rad brister som inte kan elimineras med enbart ekonomiskt stöd i form av socialförsäkringar e d. Resurstillskott är inte tillräckligt, utan socialvården skall medverka till en frigörelse av individen så att denne kan formulera krav och skapa nya resurser. Här kommer socialarbetarna och nya former av socialvård” såsom ”samhällsarbete” (community work) etc att framstå som de kanske viktigaste socialpolitiska krafterna i strävan att förändra samhället” genom att aktivera underprivilegierade individer och grupper. Vissa praktiska försök med samhällsarbete - eller ”grann-

som metoden numera benämnas skapsarbete” börjat (Aspuddenprojektet i Stockholm och Östergårdsprojektet i Malmö) har kommit i gång i Sverige, men erfarenheterna är än så länge begränsade. Vissa förespråkare är mycket positiva till denna typ av socialvård medan andra av olika skäl ställt sig skeptiska eller avvisande. Det har bl a framhållits att metoden kan användas för att konservera fundamentalt orättfärdiga samhällssystem genom att låta missnöje och social oro stävjas med förväntningar och framtidsoptimism. Erfarenheterna av det s k fattigkriget i USA hari svensk debatt också fått tjäna som ”bevis” på det omöjliga i att via sociala reformprogram genomföra strukturella förändringar av samhället. Det aktuella debattläget i frågan speglar den oklarhet som ännu råder och de begränsade erfarenheter vi har i fråga om metodens praktiska tillämpning i det svenska samhället.

Bengt Börjemn: Åtgärder mot fattigdom (stencil. Sthlm 1971).

3.4 Sociala mål för samhállsplaneringen

3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken I socialvårdsdebatten har - som förut framhållits från många håll starkt hävdats att de socialpolitiska målen i alltför hög grad underordnats samhällsekonomiska resonemang, vari krav på produktionsökning och förräntning av kapital spelat den dominerande rollen. Detta har inte minst gällt samhällsplaneringen på olika områden. Mot denna riktas sålunda ej sällan anklagelsen att den genom ensidigt tekniskt och ekonomiskt motiverade ställningstaganden direkt skapat och byggt in allvarliga sociala problem i själva samhällsutvecklingen, tex vid utformningen av den fysiska miljön vad gäller bostäder och arbetsplatser, kommunikationer rn m men också vid planeringen av andra åtgärder som är av vital betydelse för människornas levnadsförhållanden. Kritiken utmynnar i att de övergripande sociala målen bör bli vägledande för samhällspolitiken på alla områden. För att harmoni och konsekvens skall uppnås måste socialpolitiken härvid spela en central roll och påverka den politiska med utvecklingen den enskilda människans värde och frihet Ytterst kan som riktpunkt. kraven sägas gå ut på att den socialpolitiska all synen skall genomsyra samhällelig politik och planering. Det kan litet slagordsmässigt uttryckas så att det i första hand är samhället som skall efter anpassas människornas behov och inte människorna efter samhällets behov.

3.4.2 Socialvårdens medverkan

Det är med utgångspunkt i denna inställning som diskussionerna förts om hur socialvård och samhällsplanering bör vara med varandra.

förknippade

Olika uppfattningar har gjort sig gällande i frågan, på vilket sätt och i vilken utsträckning socialvårdarnas kunskaper och erfarenheter skall kunna tillgodogöras i samhällsplaneringen. Exponent för en mycket expansiv uppfattning i dessa hänseenden är Hamid Swedner. Han förutsätter att en klientinriktad verksamhet förblir en central uppgift för socialvården. Samtidigt anser han emellertid det vara klart att socialvården måste få en betydelsefull roll i samhällsplaneringen. Det måste sålunda ankomma på den att bevaka att man inte av ren slentrian och okunnighet konstruerar bostäder, arbetsplatser, trañknät, skolväsende, sjukvård och kriminalvård så att de fungerar ”som inslussningsmekanismer till socialvårdens egna väntrum och diariet”. För att kunna fylla denna uppgift måste socialvårdarna vara representerade ide organ som sysslar med planering på bl a dessa områden. Socialvårdarnas medverkan bör enligt hans mening ske på fyra olika nivåer. Deras medverkan skulle således avse a) en framtidsorienterad (futurologisk) samhällsanalys för att utarbeta riktlinjer för samhälleligt reformarbete på nationell nivå, bedriven inära samarbete med beslutande politiska instanser och central förvaltning; b) en självrannsakande verksamhet inom de organ som sysslar med socialvård, varvid arbetet med målfrågor borde bedrivas i socialdepartementet och formulerandet av nya riktlinjer för socialvården i socialstyrel-

sen; av samhällets beslutande organ för att förebygga beslut c) bevakning som direkt eller indirekt skapar problem samt i verkställighet av beslut i lokala organ, tex stadsbyggd) deltagande 6 nadskontor och andra planeringsorganl Även samarbetskommittén för socialvårdens mâlfrågor anser att man skall socialvårdens kännedom om enskilda personer, som är utnyttja beroende av dess service, för att på ett fömuftigt sätt bygga ut kollektiva insatser. Socialvården kan ge oss viktiga informationer om människornas levnadsförhållanden och deras önskemål om samhälleliga insatser. Via socialvården en direkt kontakt med befolkningen och har socialpolitiken fält med hänsyn till de kunskaper som kan planera insatser på bredare den får på detta sätt” (Socialvård i framtiden). Från mer tekniskt-administrativa utgångspunkter har frågan om socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen på skilda nivåer behandberörda skriften Integrerat samhälle. Däri beskrivs lats i den tidigare ett tillvägagångssätt för genomförande av

ingående planeringstekniskt

- med strukturförändringar på olika områden. Syftet anges vara att målen - förändra samhällets utgångspunkt i de övergripande tjänster så att de i lika grad blir tillgängliga för alla och sålunda och arbetsplatser även för de ”utstötta” och fattiga. Gemensam för de ovan refererade debattinläggen är att

uppfattningen

socialvården i väsentligt större utsträckning än tidigare bör ingripa i och öva inflytande på samhällsplaneringen. I debatten har emellertid även höjts röster som varnat för en övertro på de socialvårdande organens möjligheter att på ett mer avgörande sätt påverka de grundläggande besluten i fråga om samhällsplaneringen. Sådana uttalanden återfinns t ex i debattskriften Socialvårdens mål och metoder som utarbetats inom socialvårdens planeringskommitté i (1971), Stockholm. En risk anses vara att man hos socialvârdarna kan skapa orealistiska föreställningar om de insatser de kan göra i samhällsplaneringen genom inbrytningar på skilda områden. ”Denna infiltrationslinje har”, sägs det, vår mening förts till romantiska överdrifter.” ”enligt För att socialvården över huvud skall spela en om också bara marginell roll i tex krävs att man förfogar över resurser och stadsplaneringen för fortsätter författarna. Det skulle sålunda vara

utbildning uppgiften,

djupt olyckligt om socialvården kämpade sig fram till en roll på detta område vilken den sedan inte förmådde spela. Mot denna bakgrund rekommenderas i skriften de sociala organen att tills vidare inskränka att genom remissverksamhet bevaka sina sig till särskilda intressen etc. vad gäller god placering av socialvårdsinstitutioner I remissarbetet bör också successivt ökat utrymme ägnas åt analys av sociala miljöproblem som aktualiseras av planförslagen. Viktiga uppgifter stimulera intresset för planeringsfrågor blir också att sprida information, inom och utom ge underlag för förvaltningarna och påverka opinioner,

16 och Harald Swedner: Samhällets behov av miljöforskning, miljöplanering miljösanering (Socialt forum 1969:2).

politiska mål i fråga om miljön och på olika sätt förbereda ökande insatser från socialvårdens sida. Enligt författarnas mening bör förvaltningarna se tiden an, innan de gör anspråk på att bli företrädda i olika planinstitut. Det bör också vara för dem angeläget att markera att de inte tar på sig ansvar för resultatet av planförslagen så länge de sociala målen för rniljöskapande inte lagts fast och så länge socialsidans plats i sammanhanget inte ger verkliga förutsättningar för ett delat ansvar.

3.5 Frihet och social kontroll

3.5.1 F rivillighet i behandlingen

Det har i debatten framhållits att den moderna vilar behandlingsfilosoñn på principen om frivillighet och förtroende. Den som söker hjälp skall få tillfälle att själv framlägga och diskutera sin situation och redogöra för hur han ser på möjligheterna till Individen skall få dess lösning. kännedom om de alternativa hjälp- som och behandlingsmöjligheter samhället kan erbjuda och få klara besked om vad de innebär samt ha tillgång till rådgivning för att sedan själv kunna ta ställning. Han skall möta personlig förståelse, även om hans synpunkter och önskemål inte alltid kan tillgodoses han tänkt på det sätt eller i den utsträckning sig. Den enskilde skall kunna ta emot eller avvisa erbjuden och anvisas

hjälp

möjligheter att klaga i högre instans, om han anser sig inte ha fått sin rätt eller på annat sätt vara felaktigt behandlad. Principen kan ses mot bakgrund av konventionen om de mänskliga rättigheterna och sådana övergripande mål som demokrati och jämlikhet. Men den har också i hög grad vuxit fram ur den praktiska erfarenheten att åtgärder som vilar på samråd och frivillighet i regel leder till avsevärt bättre resultat än de som kommer till stånd genom tvång och ensidiga diktat. I rehabiliteringsarbetet har ofta framhållits att patienten/klienten själv är att anse som expert på sin situation och bör ingå som en aktiv medlem i rehabiliteringsteamet. Även om enighet råder om själva principen skall att behandling grundas på frivillighet, finns utrymme för olika tolkningar och synpunkter när det gäller dess tillämpning. Sådana har också kommit frami debatten. samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor har redovisat en del av den komplicerade problematik som frågorna om frihet och social kontroll erbjuder. Kommittén konstaterar inledningsvis att i varje samhälle finns olika former av social kontroll för att förhindra avvikelse från erkända normer. Denna kontroll kan - enligt vedertagen sociologisk terminologi - vara öppen eller dold, informell eller formell samt negativ eller positiv. Den sociala kontrollen inom socialvården på det individuella - framhålls planet är det - i regel öppen. l vissa fall är denna öppna kontroll negativ och innebär som den enskilde oftast tvångsingripanden mer eller mindre upplever som straff. Det har framhållits att i ett pluralistiskt samhälle som det svenska kan eller bör en alltför hög grad och av likformighet i värderingar konventioner inte krävas. Detta innebär att toleransmarginalerna i fråga

om ”avvikande beteenden måste vara relativt vida. Den sociala kontrollen från samhällets sida bör med hänsyn härtill inte drivas för långt. Särskilt bör man vara återhållsam med de former av social kontroll som uppfattas som ingrepp i och kränkning av den personliga integriteten. Sådana synpunkter har inte minst gjort sig gällande

i fråga om socialvården.

Viss kritik har i debatten riktats redan mot den kontroll som inom socialvården utövas i positiv form, i den mån den kan sägas innebära

Det får - har det - anses från l prestationskrav på klienten. sagts I diskutabelt behandlingssynpunkt att en person, som funnit samhällets

i

prestationskrav övermäktiga och på grund därav konfronteras med socialvården, där skall ställas inför nya prestationskrav av likartat slag och ofta uppleva ett nytt misslyckande. I samband härmed har ställts frågan, vem som skall formulera målen för rehabiliteringsarbetet och vilka målen skall vara. Även om starkt polariserade uppfattningar kommit till uttryck, har man som regel framhållit att en viss anpassning till samhällets normer är nödvändig men att man måste mildra formerna för den sociala kontrollen genom att inbjuda individen till samarbete

på villkor som han själv kan vara med att bestämma.

Men debatten om prestationskraven inom socialvården rymmer också vissa andra aspekter. Det har bl a framhållits att socialvården och särskilt socialhjälpen i motsats till samhället i övrigt snarare bygger på behovsprincipen än på prestationskrav och att det här skulle finnas en spänning som kunde bidra till negativa opinioner mot socialvården.

3.5.2 Tvångsåtgärder i socialvården

Såväl barnavårdslagen som nykterhetsvårdslagen medger olika typer av tvångsåtgärder vid sociala avvikelser. Som en yttersta konsekvens kan tvångsintagning i institution förekomma. Samtidigt innehåller dessa lagar bestämmelser om åtgärder som bygger på förutsättningen

av frivillig medverkan från den berörde och som ibland kan anses ha servicekaraktär. Denna kombination av och tvång har starkt kritiserats under

frivillighet

1960-talet. Det har också framhållits att tvångsåtgärderna inom området för sociallagstiftningen till övervägande delen drabbar inom

personer socialt och ekonomiskt svaga grupper och att denna lagstiftning därigenom kommit att upplevas som en klasslagstiftning.

I fråga om behovet av tvångsingripanden har pekats på att vissa av de bestämmelser som tidigare funnits härom har upphävts utan att några negativa verkningar kunnat konstaterats. Som exempel härpå har nämnts reglerna om _arbetsföreläggande och intagning på arbetshem för försumliga försörjare samt det faktiska avskaffandet vid

av tvångsingripanden samhällsfarlig asocialitet. Även vissa andra indikationer och former för tvångsåtgärder på socialvårdens område anses ganska allmänt vara mogna för avskrivning. Det har starkt hävdats att ökade socialvårdande och rehabiliterande insatser bör kunna avsevärt reducera behovet

av tvångsåtgärder. Samtidigt är dock de flesta eniga om att det inom socialvården förekommer situationer då tvångsingripanden tex

kan vara nödvändiga, vid barnmisshandel.

Man synes allmänt i debatten ha ansett det önskvärt att rensa ut tvångsbestämmelserna ur sociallagstiftningen. Däremot har framförts synpunkter både för och emot ett bibehållande av möjligheter till tvångsingripanden inom socialvårdens ram.

l debatten har som argument för att befria socialvården från tvångsingripanden i första hand anförts behandlingssynpunkter. Det har sålunda ansetts orimligt att förvänta sig att en på förtroende grundad terapeutisk kontakt skall kunna etableras mellan klient och socialvårdare, när den senare i nästa ögonblick kan vidta åtgärder för att beröva klienten hans frihet. Själva grundförutsättningen för en framgångsrik behandling anses därigenom hotad. Också yrkesetiskt har det ansetts stötande att uppgifter som socialvårdaren fått under terapeutiska premisser skall kunna tas till intäkt för tvångsåtgärder.

Mot tvånget inom socialvården har också anförts att det i komplicerade och påfrestande situationer kan ligga nära till hands för socialvårdens företrädare att begagna sig av lagstiftningens bestämmelser om tvångsåtgärder utan att trängande skäl därtill föreligger. Till en sådan risk kan bidra den inställning som i princip ligger till grund för de sociala frihetsberövandena - att de leder till att ett vårdbehov

nämligen tillgodoses och således ligger i den enskildes eget intresse.

I debatten har även framhållits att själva existensen av tvångsåtgärder inom socialvården kan misskreditera hela verksamheten. Följden härav anges bl a vara att människor i behov av socialvårdens tjänster ofta avstår från att vända sig dit. Med den ökade serviceinriktning som eftersträvas för socialvårdens del skulle tvángsåtgärder inom verksamheten istigande grad te sig som ett främmande element, ägnat att motverka verksamhetens syfte.

Å andra sidan kan, sägs det, socialvården knappast befrias från ansvaret att initiera tvångsåtgärder i vissa fall. Man skulle därmed ändå inte komma ifrån att socialvården av vissa personer kunde betraktas med misstroende. Om en sådan negativ effekt skall behöva uppstå är, har det hävdats, i hög grad en fråga om frihetsberövandenas frekvens och utformning. Enstaka tvångsåtgärder skulle inte nödvändigtvis behöva leda till minskat förtroende för socialvården. För att motverka en negativ effekt krävs dock att den vård som kommer till stånd är och upplevs som meningsfull och att socialvården är beredd att solidariskt stödja och hjälpa klienten även i fortsättningen.

De situationer som aktualiserar tvångsingripanden inom socialvården fordrar inte sällan omedelbara åtgärder. Inkopplande av andra myndigheter och organ i beslutsprocessen i sådana akuta situationer kan, har det hävdats, medföra dröjsmål som innebär allvarliga risker med avseende på liv och hälsa. Socialvården skulle därför behöva ha möjlighet att åtminstone temporärt fatta sådana beslut om frihetsberövanden som erfordras för att avvärja dessa risker.

Som berörts i det föregående har ett av huvudargumenten för avskaffande av tvånget inom socialvård och sociallagstiftning varit att man därigenom skulle förändra behandlingsklimatet för klienterna, så att en frivillig samverkan lättare kom till stånd. Mot detta har från andra håll invänts att det inte är realistiskt att vänta sig att alla skulle orka befria sig

från missbruk eller beteenden som eljest innebär fara för dem själva och andra. Det vore - har det sagts - att frånskriva socialvården ansvaret för det tyngsta klientelet. Det skulle också innebära att många inom kort överlämnades till polis, domstolar och kriminalvård. Detta har betecknats som ett förräderi” mot klienterna.

Frågan om vilka andra möjligheter som kan övervägas, om socialvårdens befattning med tvångsåtgärder skulle upphöra, har närmare behandlats iendast ett fåtal debattinlägg. samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor noterar att många finner det stötande att socialvården, innan den hunnit utveckla sitt servicesystem, skulle prisge vissa klientgrupper åt kriminalvården etc. Kommittén ifrågasätter därför om man för en övergångstid kunde inrätta en myndighet inom varje landstingsområde med uppgift att svara för beslut och verkställighet i fall av tvångsingripanden.

7 Denna tanke har också utvecklats av Alvar Nelson i olika debattinlägg Samtidigt understryks att det måste skapas särskilda rättssäkerhetsgarantier mot övergrepp eller onödigt långvariga ingripanden. Kommittén framhåller dock att ”även de som känt behov av en möjlighet till tvångsingripanden utom ramen för kriminalvård och psykisk sjukvård, har känt osäkerhet att genomföra en sådan konstruktion av ett

om möjligheten administrativt organ för tvångsingripanden på landstingsnivå”. Några har tvekat”, till synes av bl a rättssäkerhetsskäl, ”om konstruktionen av den beslutande myndigheten - likhet med domstol eller med social nämnd - andra om sättet att anhängiggöra ärenden om tvångsingripande - social nämnd eller

polismyndighet - andra åter om anknytningen mellan den beslutande och -

myndigheten behandlingsinstitutionen huvudmannaskap eller tillsynsmyndighet.” Frågan har delvis kommit i ett annat läge efter inrättandet av länsrätterna.

I den allmänna rättssäkerhetsdebatten har också ifrågasätts om de svenska bestämmelserna rörande handläggningen av de administrativa frihetsberövandena och överklaganden därav i alla avseenden uppfyller de krav som uppställts i RF § 16 och i artikel 5 i Europarådets konvention år 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utformningen av förfarandet har kritiserats i olika avseenden. Som exempel kan nämnas en artikel i pockettidningen R 1972:2. I den har gjorts gällande att själva bestämmelserna om administrativa frihetsberövanden i allmänhet är oklart formulerade och att iprocessuellt avseende domare, åklagare och utredare ofta är en och samma person eller myndighet. Kritik har också riktats mot att det ej sällan är samma myndighet som beslutar om tvångsintagning, verkställighetens utformning samt utskrivning. Det har framhållits att det beslutande organets ställning och sammansättning därför är av stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Denna kritik berör också i vissa delar tvångsingripandena inom socialvården.

1 7

Se t ex uppsatsen l-rivillighet eller tvång i tidskriften Tiden 1970 s 349 f.

3.6 Socialvârd och demokrati

De under senaste åren mycket diskuterade frågorna om demokratin inom socialvården har från skilda avsett såväl klienterna som utgångspunkter förtroendemännen och socialvårdstjänstemännen. Den mest intensiva debatten har gällt klienternas ställning och roll och kan sammanfattas i begreppet ”klientdemokrati”.

3.6.1 Ökat inflytande åt klienterna

En utgångspunkt i debatten har varit kravet av

på en vidareutveckling

demokratin. Här har framhållits att demokratidiskussionen inte kan begränsas till de i och för sig mycket betydelsefulla demokratiska rättigheterna i form av allmän rösträtt, yttrandefrihet, osv. tryckfrihet Den måste vidgas till att gälla människors och olika gruppers faktiska förutsättningar att utöva medinflytande och göra sina krav och anspråk gällande inte minst i frågor som direkt berör deras egna förhållanden. Personer och familjer som lever under pressande ekonomiska och sociala villkor har härvid större svårigheter än andra. I debatten har hänvisats till sociologiska undersökningar, valstatistik etc som visar att socialt och ekonomiskt handikappade är mer isolerade, deltar mindre i politiska aktiviteter, har en låg självvärdering osv. I fråga om socialvårdsklientelet” har, framhålls det, socialvården tradition genom sin patriarkaliska och betoning av den sociala kontrollen delvis motverkat en frigörelse av klienternas personliga resurser. Det har understrukits att de särdrag” och ”karakteristika” 0 d inte är som anges i termer av ”fattigkulturef” någonting annat än en följd av svåra yttre förhållanden. Här kan också andras på ett visst beteende förväntningar bidra till att det man väntar sig också förverkligas. Negativa förväntningar verkar då som en självuppfyllande profetia”. Mot föreställningar om vi och ”de” och om grundläggande skillnader mellan ”avvikarna och andra har ställts en annan uppfattning, nämligen att de som avviker är i grunden lika oss andra. För att bryta den låga självvärderingen och passiviteten måste kvardröjande förmyndarmässiga attityder från socialvårdsorganens sida ersättas av en mer demokratisk syn och samverkan mellan de hjälpberoende och myndigheterna. Detta förutsätter att klienterna vid utformsjälva skall medverka ningen av rehabiliteringsprogram och andra åtgärder som berör dem och få största möjliga insyn i utredningsarbetet. Kritik har härvid riktats mot olika former av registrering, de ofta ingående utredningarna och den utformning dessa ges - ibland utan att klienten har fått ta del av vad som skrivs. De garantier som 1971 års förvaltningslag ger är enligt vissas

mening inte tillräckliga.”

Ett annat exempel gäller de oanmälda hembesöken. Dessa har kritiseratssom kränkande för den personliga integriteten. Å andra sidan har hävdats att socialvården inte kan frånhända sig möjligheter till kontroll genom bla oanmälda hembesök vid fall av misstänkt vanvård, barnmisshandel osv. Det har också framhållits att

18 Se även SU 72, avsnitt 5.4.2, Klientens insyn och medverkan (bil 2 till detta betänkande).

integritetsfrågan inte får ses så snävt tex i samband med uppsökande verksamhet att människor i uppenbart behov av vård och hjälp går miste därom.

Under de senaste åren har landsomfattande för skilda

organisationer patient- och klientgrupper vuxit fram, såsom de s k R-förbunden. Dessa förbund har i temanummer av sin pockettidning R utövat

en långtgående kritik av bl a förmyndarmässiga och

och repressiva drag inom lagstiftning behandlingsarbete. Kritiken av socialvårdsmyndigheterna och socialvårdslagstiftningen har också aktualiserat vad som uppfattats som konflikter i socialarbetarrollen: skyldigheter och lojaliteter mot samhället som arbetsgivare å ena och solidaritet med klienterna å andra sidan. Kritiken av socialvården som ett slutet system präglat av auktoritära

drag har inte minst gällt institutionsvården. Inom denna vård pågår nu olika försök_ till demokratisering bl a genom etablerande av terapeutiska samhällen, och inom åldringsvården har i många kommuner inrättats särskilda förtroenderåd med representanter för pensionärerna.

3.6.2 De förtroendevaldas och tjänstemännens roller

Enligt lagstiftningen ligger hela beslutanderätten hos det politiskt valda förtroendemannaorganet, nämnden, som dock har möjlighet att i större eller mindre utsträckning delegera beslutanderätten till bl a socialvårdstjänstemän. Från att socialvården tidigare sköttes enbart eller nästan enbart av förtroendemän har växt fram förvaltningsorganisationer i kommunerna med ett efter hand ökande antal socialvårdstjänstemän. Samtidigt har kommunsammanläggningarna liksom personunion mellan och sammanläggning av kommunernas olika socialvårdsnämnder medfört att de politiskt valda förtroendemännens antal inom socialvården kraftigt minskat. Samma förhållande gäller i fråga om andra förtroendemän. På många håll har uttryckts oro över den försvagning av den kommunala demokratin som den kraftiga reduceringen av antalet kommunala förtroendemannaposter ansetts innebära. Som ett av skälen för en distriktsindelning av socialvården har anförts kommunaldemokratiska synpunkter; flera lekmän skulle kunna knytas till socialvården inom de stora kommunerna. Möjligheten att genomföra en distriktsindelning har emellertid hittills utnyttjats av få kommuner.

Debatten om ansvarsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen har delvis gällt socialarbetarnas inflytande över arbetsplatsförhållandena. Därmed har frågan också kommit att gälla makt- och ansvarsrelationer mellan olika tjänstemannagrupper. lnom bl a vissa socialförvaltningar pågår nu försöksverksamhet, inom vilken man söker finna fonner för ökad demokrati på arbetsplatsen.

Även om socialvårdstjänstemännen formellt ”biträder”-

de politiskt valda nämnderna, har de i verkligheten fått långt gående självständiga uppgifter i fråga om ledning och administration på olika nivåer och i handläggningen av enskilda socialvårdsärenden. Jämsides med denna utveckling har förts en debatt om var gränserna skall

gå mellan förtroendemännens och tjänstemännens uppgifter,

roller och kompetens. De som anser att utvecklingen ”för talar om

gått långt gärna

tjänstemannavälde, medan från annat håll krävs en långt gående reducering av de politiskt valda organens uppgifter.

I stort sett är man emellertid överens om att de förtroendevalda i ökad utsträckning skall beredas tid och möjligheter att dra upp riktlinjerna för socialvårdsverksamheten. Det gäller frågor som planering, fastställande av mål för socialvårdsverksamheten, dess organisation och awägningar av resurser för olika sektorer. Förtroendemännen skall följaktligen ha avgörande inflytande och kontroll över principerna för den kommunala socialvården. Genom samordningen av nämndorganisationen förväntas f ö socialvården få en större politisk tyngd i kommunerna.

Socialarbetarna skulle mot bakgrund av denna utveckling genom en längre gående delegation ges ökade befogenheter i fråga om beslut, verkställighet, planering och genomförande av behandlingen i enskilda socialvårdsärenden. Olika skäl har anförts härför. Ett har redan berörts; förtroendemännen måste ges ökad tid för riktlinjerna i stort, vilket förutsätter att de befrias helt eller delvis från handläggningen av enskilda fall. Andra skäl har haft sin utgångspunkt i jämförelser med näraliggande verksamhetsområden. Man brukar t ex hänvisa till förhållandena inom hälso- och sjukvården, där medicinalpersonalen inte behöver underställa lekmän frågor om den medicinska behandlingen av enskilda patienter. Ett tidigare vanligt argument för de förtroendevaldas medverkan i handläggningen av enskilda ärenden har varit deras personkännedom. I dagens urbaniserade samhällen och storkommuner anses detta argument inte längre ha samma relevans. Socialarbetarnas krav på att självständigt få fatta beslut i handläggningen av enskilda socialvårdsärenden har varit mycket framträdande i socialvårdsdebatten.

En fråga är således i vilken utsträckning de förtroendevalda skall ha kvar vissa funktioner i enskilda ärenden och i så fall vilka. Härvid har understrukits att förtroendemännen måste ges en utbildning som underlättar samverkan mellan dem och tjänstemännen.

Den politiska ansvarigheten har också framhävts. Eftersom förtroendemän vid delegation har kvar det politiska ansvaret, måste de också ha möjlighet till insyn i och påverkan av handläggningen av enskilda ärenden. Ganska allmänt anses förtroendemännen ha viktiga funktioner i avseende på rättssäkerheten. De skulle därför vid ett bibehållande inom den primärkommunala socialvården av möjlighet till beslut om tvångsmässiga ingripanden ha beslutanderätt i sådana ärenden. Olika synpunkter har framförts på frågan huruvida förtroendemännen också skulle ha att besluta i andra mer principiella frågor i enskilda fall eller i ärenden som utifrån andra synpunkter anses betydelsefulla. Som ett alternativ eller komplement till detta har föreslagits att nämnden i efterhand skulle kunna granska handläggningen av slumpmässigt eller efter vissa principer framtagna enskilda ärenden. I det praktiska socialvårdsarbetet förekommer ofta samråd med ordföranden inför avgöranden i enskilda fall. En sådan ordning skulle kunna bibehållas i den framtida socialvården. Svårbedömda enskilda ärenden i förhållande till gällande praxis eller principer skulle i första hand underställas ordföranden. Det skulle sedan få ankomma på denne att endera avgöra ärendet själv eller underställa det

nämnden. Det har också framförts i debatten att förtroendemännen skulle kunna uppgifter som tex att fungera som kontaktmän för inforges nya mation och kommunikation mellan socialvården och allmänheten i glesbygder, bostadsområden och på arbetsplatser.

3.7 Ökad förebyggande vård och service

Kritiken mot socialvården har nästan uteslutande gällt vissa delar av dess traditionella former - barnavård och nykterhetsvård. Den socialhjälp, omfattande och starkt växande socialvårdsverksamheten av seröppna vicekaraktär - såsom barnomsorg, åldringsvård och omsorg om handikap- - berörs däremot knappast av den principiella kritiken. Här som pade etc i den socialpolitiska debatten i övrigt är begreppsförvirringen betydande. Av vissa debattinlägg att döma är socialvård liktydigt med den lagreglerade och traditionella socialhjälpen och motsvarande delar av bama- och nykterhetsvården. Den serviceinriktade socialvården betraktas som något helt annat. Vad en servicebetonad samhällstjänst skall innebära för socialvården har från socialmedicinskt håll angivits på följande sätt: Socialvård skall vara service. Socialvården skall stå till tjänst för alla människor i behov av råd och anvisningar i sådana angelägenheter där socialvården hjälp, rimligtvis kan vara till nytta. Detta ligger redan i socialhjälpslagens § 6, som hittills fått skäligen begränsad tillämpning. I detta avseende måste socialvården därför ges ökade möjligheter att fungera som lagstiftama tänkt sig. Men i begreppet service ligger också något mera, nämligen en ny mot människor och hjälpsökande. Socialvården skall vara attityd uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker tjänstvillig, det och inte först när nöden står för hjälp eller råd så snart de behöver dörren. Ingen skall behöva dra sig för att vända sig till socialvården, alla skall känna Inga motprestationer skall ifrågakomma. Inte sig välkomna. heller skall problemens handläggning vara beroende av tidigare prestanda 9 (som inom den allmänna försäkringen).”1 serviceideologin innebär att den sökande skall behandlas som en jämställd som vänder sig till en expert för att få råd och stöd. Därav följer att den sökande har rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter. Det har framhållits att en sådan relation, fri från förmyndarattityder, är önskvärd inte bara från principiella synpunkter. Erfarenheterna, inte minst från rehabiliteringsverksamheten, vittnar också om att den skapar en bättre grund för det förtroende och den samverkan mellan socialarbetare och klient vilka ofta utgör en förutsättning för att verksamheten skall ge åsyftat resultat. I debatten har framhållits att serviceideologin ändå innefattar svåra principiella ställningstaganden. Det gäller tex frågan huruvida en behovsprövning kan undvaras inom socialvården. Svaret har blivit att lika litet som beträffande socialhjälpen kan vid olika former av social service undvikas individuella prövningar och prioriteringar inom ramen för

19 Gunnar lnghe: Socialpolitik. Stencil.

knappa resurser. En annan besvärlig frågeställning i socialvårdsdebatten är inte bara vilka krav individen har rätt att ställa och på samhället socialvården utan också vilka krav samhället i gengäld kan ställa på individen. Även här möter gränsproblem som måste analyseras. Ytterligare ett problem är hur serviceideologin låter sig förena med socialvårdens uppgift att bedriva en uppsökande verksamhet. [begreppet service ligger att stå till tjänst när man efterfrågas. Den uppsökande verksamheten sker däremot på socialvårdens eget initiativ. Frågan blir då om detta innebär att hjälp kan och bör tvingas på människor eller om de skall ha rätt att slippa sådan, fastän de är i uppenbart behov därav. Ett vanligt svar är att själva nödsituationen i så hög grad begränsar den enskildes handlingsalternativ att en offensiv socialvård är berättigad. Här går en skiljelinje i debatten, nämligen mellan dem som anser att socialvården inte får gå utöver erbjudande av service och dem som hävdar att socialvården måste i vissa för den enskilde svåra och akuta situationer inte bara erbjuda service utan i första hand söka övertyga individen om det riktiga i ett visst handlingsalternativ och i yttersta fall vidta åtgärder utan individens medgivande eller i direkt strid mot hans uttalade önskemål. Den förebyggande aspekten är en betydelsefull faktor inom praktiskt taget alla former av sociala insatser som diskuterats, från sarnhällsplaneringen till såväl generella som individuella insatser i samband med en aktiv uppsökande socialvård. För att att ”vinna mer uppnå syftet friskhet, mindre sjukdom i vårt samhälle” krävs att man ständigt frågar sig vilka anpassningar av samhället som behövs för att individuella missanpassningar skall kunna undvikas.” Det är denna principiella problemställning som har konkretiserats i frågor som de följande: Hur mycket av den traditionella åldringsvården skulle om vara obehövlig servicen åt våra gamla var ytterligare utbyggd, så att de i ännu högre grad än nu kunde klara sig själva i sina egna vanliga miljöer? Hur mycket av barnavården skulle försvinna, om servicen i olika former åt barnfamiljer och ensamma föräldrar fanns i tillräcklig utsträckning? Hur mycket av den traditionella nykterhetsvården skulle kunna undvikas, om vi hade en ytterligare utbyggd servicebetonad nykterhetsvård? Men själva servicetänkandet och den förebyggande inriktningen, har det sagts, måste vidgas långt utöver socialvårdssektorn. Servicetänkandet måste genomsyra alla områden av samhällslivet, från den sociala planeringen av nya och växande orter till socialt tillfredsställande anordningar inom våra utflyttningsområden. Det borde också prägla arbetslivet i form av en systematisk anpassning av produktionsbetingelser och arbetsmiljö till de arbetande människornas Arbets-

förutsättningar.

medicinens område anges som ett särskilt tydligt exempel på hur man skall angripa problemen. Att förebygga yrkesskador och yrkessjukdomar genom riktiga materiella anordningar och genom studier av arbetsprocesser har anförts som exempel på hur samhällsservicen i stort bör inriktas. Sammanfattningsvis kan sägas att man i debatten är enig om att

20 Kurt Samuelsson, a a.

socialvården vid sidan av och i samverkan med andra samhällssektorer skall i växande grad präglas av en serviceinriktning” med satsning på öppna förebyggande behandlingsformer och direkt familjestödjande insatser i hemmen. Härigenom kan mer ingripande åtgärder i form av omhändertaganden och institutionell vård i senare stadier inte sällan undvikas. Däremot går meningarna isär i frågor som gäller socialvårdens uppgifter i situationer där enbart serviceinsatser är otillräckliga.

3.8 Helhetssyn inom socialvärden 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbetet Utgångspunkten för sociallagstiftningen och socialvårdsorganisationen har länge varit funktions› eller specialiseringsprincipen. Mot systemet har invänts att det medfört en splittring i behandlingsarbetet, något som tidigast påtalades och uppmärksammades i fråga om s k multiproblemfamiljer. Socialvården anses härigenom ha medverkat till utstötningen och stigmatiseringen av vissa grupper genom att kategorisera dem efter vissa ”symtom”. Som andra nackdelar har framhållits att klienterna ofta måste ha kontakt med flera sociala organ, att dubbelarbete uppstod och att risk förelåg för inkonsekvent behandling och motstridiga beslut.

För att råda bot härpå började man redan tidigt under 1960-talet på många håll i kommunerna att i större eller mindre utsträckning tillämpa den s k familjevärds- eller familjeprincipen. Enligt denna borde all kommunal socialvård

som rör en och samma person eller familj i princip handläggas av en och samma socialvårdstjänsteman, helst också av samma beslutande organ. Man fann emellertid mycket snart att den enskildes eller familjens problem inte borde ses isolerade och avskärmade från förhållandena i omgivningen och samhället i övrigt. I debatten avvisades sålunda inte bara funktionsprincipen utan i viss mån även

familjeprinci-

pen såsom alltför begränsade för att ligga till grund för en adekvat bedömning och behandling av de berörda och deras problem.

Helhetssynen kom i debatten att betyda att man skulle se den enskilda människans situation, svårigheter och problem som en helhet i arbetet på att frigöra mänskliga resurser med vars hjälp hon i ökad utsträckning skulle kunna kontrollera och styra sina livsvillkor. Denna syn innebär bl a att den enskilda människan, hennes situation och relationer måste ses i ett längre tidsperspektiv och inte lösryckta ur sitt sammanhang. Detta är ofta förutsättningen för en mer långsiktig hjälp och för meningsfulla rehabiliteringsinsatser. Som understrukits i debatten måste en tillämpning av helhetssynen innebära att den framtida socialvården ingår i en rikt differentierad förebyggande samhällsservice som totalt har att tillgodose olika välfärdsfaktorer i människornas levnadsvillkor i avseende på i första hand hälsa, arbete, uppväxtförhållanden, utbildning, bo-

livsuppehälle, stad, rekreation och fritid.

3.8.2 Helhetssynens konsekvenser Sedan socialutredningens förslag härom” antagits av riksdagen kan kommunerna numera sammanföra sina sociala nämnder till en gemensam social centralnämnd, eventuellt kompletterad med distriktsnämnder. Därmed har vissa organisatoriska förutsättningar skapats för tillämpning av helhetsprincipen. Denna möjlighet att inrätta social centralnämnd har hittills utnyttjats av mer ån 90 procent av landets kommuner, och i debatten hälsades reformen med tillfredsställelse. På vissa håll i debatten har dock gjorts gällande att tillämpningen av helhetsprincipen fått till följd att vissa nykterhetsvårds- och barnavårdsproblem kommit i skuggan av den ekonomiska hjälpen och andra mer akuta hjälpbehov. Å andra sidan brukar understrykas att dessa förhållanden inte är en följd av helhetsprincipen utan beroende av intitialsvårigheter och otillräckliga personalresurser i ett skede då efterfrågan på socialhjälp varit särskilt stor. Denna ökning har ansetts delvis vara en följd av det nya arbetssättet.

Som redan antytts har i debatten framhållits att helhetssynen ställer krav på en integration som går vida längre än till en samordning av socialvårdens traditionella grenar. I första hand är det här fråga om samordning mellan hälsovården, sjukvården och socialvården. En nära samverkan är också nödvändig mellan socialvården och socialförsäkringens organ, arbetsmarknadspolitiska organ såsom arbetsvården etc, handikappvården och omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda. Enligt mångas mening bör i den framtida planeringen även den öppna kriminalvården (frivården) integreras med socialvården.

Många av krirninalvårdens klienter är aktuella också inom socialvården. Å andra sidan har socialvården en medveten strävan att reducera

tvångsåtgärderna, medan frivården praktiskt utmärks

taget alltid av att det i bakgrunden finns tvångsåtgärder. I debatten är man i stort sett ense om att en ökad samordning måste komma till stånd, men det råder olika meningar om hur långt de båda områdena kan samordnas.

Andra krav på samverkan med socialvården

har gällt bostadspoiitiska och konsumentpolitiska organ, kommunernas organ för fritidsaktiviteter, kultur- och utbildningspolitik. Likaså har socialvård och bostadsservice stora gemensamma beröringsytor. Det har också understrukits att den kommunala socialvården i olika sammanhang, bla i samband med organisation av uppsökande verksamhet, skall samarbeta med olika intresseorganisationer såsom pensionärsföreningar, sammanslutningar av invandrare, länkrörelser och handikapporganisationer.

Debatten om en samordning av samhällsservicen utifrån en helhetssyn på människorna och deras resursbehov har länge förts på ett övervägande principiellt plan. Jämsides med denna debatt har emellertid också pågått en mer konkret planering, exempelvis genom servicekommittén i fråga om utformningen av bostadsservicen, försöksverksamheten i fråga om social- och vårdcentraler, den på socialutredningens initiativ

påbörjade försöksverksamheten med social samverkan liksom olika kommunala

Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

projekt. Frågorna om hur idéerna skall praktiskt förverkligas synes nu

2 tendera att få ökad vikt i debatten?

3.9 Information och forskning 3.9.1 Information Det har understrukits i socialdebatten att frågan om information rymmer viktiga demokratiska aspekter. Många människor vet för litet om vilka sociala rättigheter och skyldigheter de har och om hur de skall gå till väga för att göra sin rätt gällande. Ibland kan de hindras härifrån av ålder, sjukdom och invaliditet eller därför att de känner ett främlingskap inför myndigheter eller uppfattar det som förnedrande att begära hjälp. lnte sällan är det personer i svåra förhållanden som av sådana skäl går miste om förmåner som för dem skulle vara av stor betydelse. Det har emellertid i Sverige inte gjorts annat än partiella och i tiden begränsade undersökningar som direkt tar sikte på att klarlägga antalet personer som inte utnyttjar sina rättigheter att erhålla socialpolitiska bidrag, även om bl a låginkomstutredningens undersökningar tyder på att problemet har stor omfattning. Det har också i olika sammanhang understrukits av bl a socialvårdens organisationer att många går miste om sina sociala rättigheter. Mot bakgrund av detta förhållande och med hänsyn till opinionsbildningen i samband med socialhjälpsökningama krävde år 1971 Föreningen Sveriges socialchefer samt flera fackliga och politiska organisationer en förbättrad socialvårdsinformation. För närvarande genomför socialstyrelsen en brett upplagd informationskampanj om socialvården.

Det har framhållits i debatten att social information har flera syften. Ett syfte är att ge råd och upplysningar i mer personliga frågor. Denna uppgift utgör ett viktigt led i olika socialvårds- och serviceorgans verksamhet och är delvis reglerad i lag. Således innehåller socialhjälpslagen en bestämmelse om att kommunens invånare, oberoende av om de samtidigt har ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte, kan vända sig till socialnämnden för råd och upplysningar. Vid lagens tillkomst under 1950-talet var emellertid socialvårdens resurser så varierande i kommunerna att lagstiftaren inte fann det lämpligt att göra bestämmelsen tvingande för socialnämnderna. Information av det här slaget knyter också nära an till praktiska serviceåtgärder för den rådsökande av typ telefonkontakter, tidsbeställningar, hjälp med att utforma skrivelser och ansökningar etc. Att samhällets resurser i dessa avseenden är otillräckliga har framgått av den rådgivning i sociala och juridiska frågor som förekommer i massmedierna och utnyttjandet av olika frivilliga initiativ.

Det har också understrukits i debatten att informationen inte kan inskränkas till enbart en individuell och kurativt inriktad service och socialvårdsinformation. Denna mer begränsade information måste sättas in i ett större socialpolitiskt perspektiv och ge en helhetsbild av

En konkret redovisning av aktuella utvecklingsprojekt inom den kommunala socialvårdssektorn utgör Föreningen Sveriges socialchefers skrift Social idébank (Malmö 1973).

socialpolitiken och socialvårdens roll inom denna. Informationen skall bla ha ett opinionsbildande syfte och förankra hos

socialpolitiken medborgarna. Det har också understrukits att informationen måste vara kommunikation i båda riktningarna, dvs att den också skall fungera som en erfarenhetsåterföring från medborgarna till myndigheterna, som härigenom skall kunna tillgodogöra sig allmänhetens e särskilt klienternas - erfarenheter och synpunkter i den fortsatta

planeringen.

När det gäller formerna för samhällsinfonnationen har det frarnhållits som viktigt att samhället tar i anspråk de olika medierna för att föra ut sådan information. På den kommunala

nivån har påtalats organisatoriska brister och behovet av samordning i form av någon social informationscentral e dyl. Det har också framhållits utform-

att den organisatoriska ningen måste bli beroende av skiftande lokala förutsättningar.

Debatten har gett ett samstämmigt uttryck för att stora informationsbehov inte är tillgodosedda och att ökade insatser erfordras.” Man har emellertid samtidigt varnat för en övertro på möjligheterna att ändra exempelvis negativa attityder mot socialhjälpen enbart genom ökad information. Det har bl a framhållits att betydande grupper lågavlönade lever under förhållanden

som inte skiljer sig mycket från socialhjälpstagarnas. För att uppnå ökad solidaritet och förståelse för socialhjälpstagarna och deras situation skulle utöver information också krävas bättre förhållanden för självförsörjande personer

och grupper som ekonomiskt och socialt står nära socialhjälpstagarna.

3.9.2 Forskning

Forskningsdebatten på det sociala området har av ökad

präglats medvetenhet om att vi har alltför begränsade kunskaper om hur människorna påverkas av och anpassar sig till de tekniska och ekonomiska förändringarna. kan här

Den samhällsvetenskaplig forskningen göra betydelsefulla insatser. Mot bakgrund härav tillsatte forskningsberedningen är 1967 ett antal arbetsgrupper med uppdrag att bedöma nuläge och utvecklingstendenser inom olika delar av den svenska samhällsforskningen.

Arbetsgruppernas rapporter redovisades i skriften Samhällsforskning (1968). Den socialpolitiska arbetsgruppen konstaterade mer generellt ”att den svenska forskningen inom socialpolitikens

område är otillräcklig med hänsyn till den omfattning som den svenska socialpolitiken har”. Vidare framhölls att den nuvarande statistiken

knappast ger några möjligheter att på ett adekvat sätt mäta socialpolitikens verkningar eller ge grund för prognoser till ledning för det socialpolitiska reformarbetet. I fråga om arbetsmarknadspolitiken krävdes en upprustning av forskningen på makronivå och ingående analyser av arbetsmarknadspolitiska intäktsoch kostnadsaspekter. Forskningen och social-

inom socialförsäkringamas vårdens områden borde intensifieras särskilt i fråga om mål och effekter. Vid viktiga reformbeslut borde medel avsättas

för analys av beslutets faktiska resultat, och även på de utbyggda områdena

socialpolitiska 23 Jfr SU 72, avsnitt 4 (se bil 2).

borde forskningen få en liknande inriktning. Gruppen förordade också att socialhögskolorna tillfördes forskningsresurser i framtiden. Eftersom den socialpolitiska forskningen ofta är tvärvetenskaplig underströks behovet av styrande planering, samarbete och samordning av insatserna. Samtidigt framhöll arbetsgruppen de värden som kunde ligga i det svenska forskningssystemets pluralistiska och decentraliserade karaktär. Motsättningen mellan planering och borde emellertid

decentralisering

inte hårdras, då den i verkligheten torde, gi varje fall delvis, överbryggas av den fortgående forskningsdebatten. Trots detta kunde åsikterna gå isär ifråga om hur planering och decentralisering skulle awägas mot varandra. Enligt arbetsgruppen borde dessa frågor analyseras ytterligare, innan man binder sig vid en bestämd linje.

En starkare satsning på den sociala forskningen har länge efterlysts även i andra sammanhang. Det har framhållits att inte bara större nationer som USA och England utan även mindre som Danmark och Norge byggt upp en socialpolitisk forskning av helt annan bredd och kvalitet än den svenska. Det har å andra sidan konstaterats att dessa länder trots sin forskning knappast uppvisat större socialpolitiska framsteg än Sverige.” Det bör emellertid understrykas att jämförelser av detta slag är vanskliga. Inom det svenska utredningsväsendet bedrivs t ex en betydande forskning, något som inte alltid uppmärksammas.

Som motiv för ökade resurser för social forskning har i olika debattinlägg framhållits nödvändigheten av att det sociala fältarbetet kan stödja sig på vetenskapliga resultat. Därför har, liksom i den tidigare nämnda rapporten från forskningsberedningen, betonats vikten av att fortlöpande samverkan mellan forskarna och de för socialpolitiken ansvariga administratörerna och fältarbetarna till stånd liksom

kommer

angelägenheten av ett samspel mellan forskning och undervisning. Forskningen är av grundläggande betydelse för utbildningen av socialarbetare och för dessas medverkan bl a i den sociala planeringen. I debatten har också understrukits att det fortsatta refonnarbetet inom socialvården behöver baseras på försöks- och utvecklingsarbete, till

med möjlighet samtidig utvärdering, bl a rörande olika former av samverkan.

Det har visat sig att de forskningsresurser som finns i stor utsträckning ägnas åt konkreta projekt på mikronivå under det att mycket små resurser avsätts för forskning kring mer grundläggande frågor. I debatten kan man utläsa genomgående krav och mer

på teoretiskt fördjupad övergripande forskning, inriktad pá makroproblem och makroåtgärder. Det har sagts att bristen på teori i sin tur leder till att forskningen får dåligt tillämpningsvärde och till att samspelet mellan forskning och fält blir otillfredsställande.

Den till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har gjort en kartläggning av forskningsprojekt och undersökningar på det sociala området åren 1967-1969. Denna visar att den sociala forskning som redan nu förekommer inte är av obetydlig omfattning men att verksamheten är mycket splittrad. Inte mindre än 94

Per Holmberg: Svensk socialpolitik, nuläge och tendenser (i skriften Svensk ekonomi, Sthlm 1970).

lll

enheter inom socialsektorn. Av dessa tillhörde ett

bedrev själva forskning

den offentliga sektorn. 123 enheter, därav ett femtiotal inom sjuttiotal

hade fördelat medel till social forskning. En den offentliga sektorn, samordning av resurserna ansågs angelägen.

En särskild utredningsgrupp inom samarbetskommittén fick gir 1971 i

att analysera behov, resursfördelning och inriktning av den uppdrag sociala sektorns forskning och utvecklingsarbete samt forskningens och

roll i den sociala sektorns planering. Resultatet av utvecklingsarbetets undersökningen redovisades år 1973 i en delrapport, Resurser och

för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn.” organisation

täcker den sociala sektorn i vid mening och omfattar allt Kartläggningen forsknings- och utvecklingsarbete som belyser socialpolitiken (inkl hälsooch eller kan antas vara av betydelse för dennas inriktning och

sjukvård)

utveckling (se vidare under 4.2.1).

Som framgår av här refererad debatt har behovet av samordnade forskningsresurser gjort sig starkt gällande. Dessa krav kan sägas till viss del ha tillgodosetts genom att förutvarande institut för arbetsmarknadsfrågor år 1972 ombildades till ett institut för social forskning (socialforskningsinstitutet) med uppgift att bedriva målinriktad forskning på både det arbetsmarknadspolitiska och det socialpolitiska området.” De nu aktuella samordningssträvandena ifråga om den sociala forskningens resurser och utveckling (se 4.2.1) är likaså betydelsefulla.

25 skriften Social idébank.

Ds S 1973:1; jfr betr kommunala utvecklingsprojekt

25 Jfr betänkandet Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (Ds U 1971:4).

4 -

Socialpolitiskt utredningsarbete

aktuell reformpolitik

4. l Inledning

Kapitlet redovisar viktiga socialpolitiska utredningar. Det begränsas i huvudsak till verksamheter. Men vissa pågående eller nyligen avslutade äldre utredningar av betydelse tas också upp. Några försök att i samband med urvalet närmare precisera vad som ”egentligen hör till det socialpolitiska området har inte gjorts. Den gränsdragning som ändå måste ske har gjorts ganska vid. Samtidigt har en relativt strängpsovring varit nödvändig. Det ger självfallet rum för skiftande meningar i fråga om urvalet. Framställningen har inte inskränkts till utredningarna som sådana utan söker också visa vad de lett till. Syftet är därmed att ge en bild inte bara av utredningsverksamheten utan också av väsentligheter i aktuell reformpolitik på området. Under skilda avsnitt tar kapitlet, främst från ett

utredningsperspektiv,

såsom huvudomrâden upp social samhällsplanering och

forskning, miljöpolitik, arbetsmarknadspolitik, familjepolitik, socialförsäkring samt vård

och service. Dispositionen försvåras emellertid av att många verksamheter spänner över flera områden. Den svenska socialpolitiken har i stort sett vuxit fram utan bindande regler i form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som finns i många utländska författningar. Frågan om ett ”soskydd i grundlag för viktiga ciala” fri- och rättigheter är dock numera aktuell också i vårt land. Det år 1973 framlagda förslaget till ny regeringsforrn (prop 1973:90), som riksdagen med vissa undantag nu antagit, upptar i ett kapitel om grundläggande fri- och rättigheter - förutom bestämmelser till skydd för fri- och politiska rättigheter även vissa bestämmelser av mer programmatisk karaktär: Samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna; varje medborgare arbete bör ha rätt till utbildning, och social trygghet; bör vara tillförsäkrad i sin arbetstagare trygghet anställning och inflytande över sina arbetsförhållanden, etc. sistnämnda bestämmelser återfinns emellertid inte i den nu antagna regeringsformen. Inom konstitutionsutskottet bröt i olika sig meningarna avseenden vad gällde grundlagsskyddet för enskildas fri- och rättigheter.

Olika uppfattningar förelåg i frågan om grundlagen bör stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska och i så fall för vilka. Vidare rådde delade meningar i frågan om i vilken utsträckning det skulle vara möjligt att i grundlag bereda ett starkare skydd för fri- och rättigheter än propositionens förslag innebar och på vilket sätt detta skulle ske. På förslag av utskottet beslöt riksdagen därför att hos Kungl Maj :t hemställa om tillsättande av en parlamentarisk utredning rörande möjligheterna att förstärka skyddet i grundlag för de viktigaste fri- och rättigheterna m m. En utredning tillsattes den 2.11.1973. Syftet med utredningsarbetet är bl a dels att sträva efter

att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en utvidgning av rättighetsområdet i övrigt.

4.2 Social forskning och försöksverksamhet I kapitel 1 och 3 har behandlats vissa utvecklingstendenser ifråga om den sociala forskningen. Det följande anknyter till den tidigare redovisningen och avser närmast att något precisera och konkretisera innehåll och utveckling.

4.2.1 Något om forskningens utveckling och resurser Med social forskning avses bl a forskning som berör innebörden och verkningarna av socialpolitiska anordningar men även studier av exempelvis arbetarskydds- och arbetsmiljöfrågor samt av metoder i övrigt för att förebygga sociala problem såsom alkohol- och narkotikamissbruk. Dit räknas också frågor om behandlingsmetoder inom rehabilitering och andra vårdformer. Begreppet social forskning inskränkes inte till vetenskap i strängt avgränsad mening utan innefattar också praktisk utredningsverksamhet som i stor utsträckning grundas på kartläggningar, undersökningar, försöksverksamhet, etc.

Samhällsorganens verksamhet måste i allt högre grad bygga på en nära samverkan med den målinriktade forskningen. Den sedan år 1969 till Socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har att ta upp frågor och undersökningar av allmänt intresse som aktualiseras i det socialpolitiska arbetet och att främja samarbetet i sådana frågor mellan förvaltningen och den vetenskapliga

forskningen.

En arbetsgrupp inom samarbetskommittén har bl a undersökt resurserna för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektornÅ Av undersökningen framgår att resurserna för denna verksamhet - med undantag för basresurserna inom m m - under budget-

universitetsorganisationen

året 1969/70 eller kalenderåret 1970 uppgick till ca 255 milj kr, varav ca 104 milj kr anvisades över statsbudgeten. Av det totala beloppet avsåg ca 185 milj llr huvudsakligen medicinska områden. Den större delen därav ungefär 100 milj kr - avsåg läkemedelsforskning inom industrin. Ca 70 milj kr avsåg mera socialt inriktad forskning och utvecklingsarbete.

Bland de mer socialvårdsinriktade tillämpningsområdena dominerade

1 Ds S 1973:1.

handikappsforskningen med 12,6 milj kr. Resurserna inom detta område har främst avsett medicinsk och teknisk forskning. Nykterhets- och narkomanvårdsforskningen fick under redovisningsperioden 2,2 milj kr. Till barna- och samt forskning om allmän

ungdomsvårdsforskning

försäkring, om ekonomiska och sociala serviceåtgärder och om åldringsvård gick sammanlagt drygt 4 milj kr. Som närmare framgår av redovisningen under 3.9.2 har i forskningsdebatten starkt understrukits att forskningsresurserna är för små inom i Ovanstående siffror antyder varje fall vissa delar av den sociala sektorn. att vissa av de områden som i forskningsberedningens ganska klart rapport Samhällsforskning ansågs kräva intensifrerade forskningsinsatser enligt dessa bedömningar även några år senare måste anses underdimensionerade ifråga om forskning. Den tidigare nämnda arbetsgruppen inom samarbetskommittén för social forskning har nu fullföljt sitt arbete med ett förslag om ökade och mera samordnade insatser för forskning och utveckling inom det sociala området.” l syfte att få till stånd en bättre planering och ett effektivare av resurser kommer anslagstilldelning och verksamheten i utnyttjande övrigt på detta område att samordnas. En särskild delegation för forskning och försöksverksamhet kommer till socialdepartementet. Delegationen får till uppgift att svara att knytas för en samlad bedömning av olika projekt som aktualiseras i fråga om samt försöksverksamhet inom den soforsknings- och utvecklingsarbete ciala sektorn. Delegationen avses också kunna ta egna initiativ till lämp-

liga projekt.

4.2.2 Välfärds- och levnadsnivåforskning debatten och den fortsatta reform- Det är angeläget att den principiella verksamheten område får en solid grund i form av

på socialpolitikens

avseende bl a välfárdsfördelningen i samhället empiriska undersökningar som tillsammans bestämmer människornas levnadspå alla de områden villkor. . Den år 1965 tillsatta låginkomstutredningen, som haft i uppdrag att kartlägga låginkomstgrupperna och belysa deras problem, har härvidlag ett viktigt Utredningens betänkanden och rapporter

gjort pionjärarbete.

resurser som andra visar att ojämnhetema i fråga om såväl ekonomiska i levnadsnivån fortfarande är betydande mellan olika komponenter befolkningsgrupper. av de i låginkomstutredningen aktualiserade frågorna För uppföljning tillsattes år 1971 en interdepartemental arbetsgrupp (arbetsgruppen

för låginkomstfrâgor) med uppdrag att analysera kartläggningsmateria-

let och föreslå avgav i september 1972 en åtgärder. Arbetsgruppen rapport över sitt arbete? Gruppens arbete har bl a lett till att en särskild utredningsman tillkallats för att kartlägga samordningen av det socialpoli-

bidragsutredningen). Bland andra av

tiska bidragssystemet (socialpolitiska

7 Ds S 1973:8. 3 Ds In 1972:19.

arbetsgruppens initiativ kan nämnas uppsökande verksamhet på några viktiga sociala områden. Sålunda genomfördes som tidigare nämnts (se 1.4.2) en åtgärdsinriktad undersökning av drygt 200 000 enbart sjukvårdsförsäkrades förhållanden som bl a resulterade i att drygt 51000 inplacerades i sjukpenningklass. Arbetsgruppen tog även initiativ till en särskild delegation, delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor, med uppgift att verka för av kvinnans situation

förbättring på

arbetsmarknaden. Delegationen, som är knuten till statsrådsberedningen, har som uppgift att genom riktlinjer och förslag löpande skapa underlag för regeringens handlande när det gäller ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. En viktig uppgift för delegationen är att samverka med arbetsmarknadens parter, kvinnornas organisationer och andra folkrörelser för att förankra strävan till jämställdhet för kvinnorna på samhällets olika områden. Inté minst betydelsefullt är låginkomstutredningens konstaterande att statistiskt och annat informationsmaterial saknas för be-

fortlöpande

dömning av i vårt landf Med härav

välfardsfördelningen anledning

tillkallade dåvarande inrikesministern huvudsekreår 1971 utredningens terare som sakkunnig för inventering av forskningsresultat, statistik m m

rörande välfärdsutvecklingen

i Sverige. Den sakkunnige skulle bl a under-

söka hur fördelningsstudier utfört av det slag som låginkomstutredningen

skulle läggas upp i framtiden. Resultatet av detta arbete har redovisats i promemorian Forskning om välfärden och dess i

fördelning Sveriges

Denna utrednings liksom arbetsgruppens för låginkomstfrågor bedömningar och synpunkter har betydelse för det utvecklingsarbete ifråga om framtida som inletts i samarbete mellan statistiska

välfärdsmätningar

centralbyrån (SCB) och socialforskningsinstitutet. SCB har i ett brett upplagt samarbete med olika intressenter utformat mätmetoder över levnadsförhållandena inom områdena hälsa, utbildning, och sysselsättning ekonomiska resurser. En genomfördes under våren

provundersökning

1973. De hittills vunna erfarenheterna är sådana att SCB anser det vara möjligt att redan under andra halvåret 1974 påbörja reguljära löpande mätningar på de angivna komponenterna samtidigt som man fortsätter utvecklingsarbetet med andra

välfzirdskomponenter.

Arbetsgruppen för föreslog bla att utöver

låginkomstfrågor låginkomstutredningens levnadsnivåkomponenter (se 3.1.3) borde medtas

komponenter avseende den fysiska miljön, ”fred och säkerhet (inkluderande olycksrisker i trafik o d) samt transporter och kommunikation. Det kan nämnas att Sverige följer och medverkar i det internationella socialstatistiska arbete, främst inom FN och OECD, som fått en med hänsyn till svårigheterna så snabb utveckling och omfattning att verksamheten med en viss kritisk underton kallats ”sociala indikatorrörelsen”. Det år 1972 inrättade socialforskningsinstitutet, vars organisation bygger på ett särskilt kommittéförslagf kan förväntas bli en viktig resurs

4 Jfr skriften Samhällsforskning, refererad under 3.9.2. 5 Ds [n 1972:17. 5 Ds U 1971:4.

för intensifierad arbetsmarknads- Till instituoch socialpolitisk forskning. tet har knutits professurer dels för dels socialpolitik, arbetsmarknadspolitik. En särskild tjänst som biträdande professor med inriktning på välfärds- och har likaså inråttats. Institutet

levnadsnivåforskning har fått i

uppdrag att under år 1974 göra en replikation av levnads-

(upprepning)

nivåundersökningens studier. Arbetet avser iförsta hand arbetsmarknadsområdet och syftar främst till att studera förändringarna sedan föregående undersökning år 1968. Utifrån såväl välfärds- som

arbetsmarknadssynpunkter är frågorna om

arbetsmiljö och arbetarskydd viktiga och reformer har under senare år

genomförts på detta område (se 4.3.4). Området kräver också ökade forskningsinsatser. I enlighet med förslag av utredningen angående

yrkesskadeförsäkringens finansiering m m7 beslöt 1971 års riksdag att en

arbetarskyddsfond skulle inrättas för ökade insatser i fråga om forskning, utbildning och information inom arbetsmiljöområdet. Fonden tillförs medel genom en arbetarskyddsavgift som erläggs av arbetsgivarna. En serie har utarbetats.

forskningsprogram

4.2.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala området

Försöksverksamhet i olika former som ett led i social har

forskning

kommit att tillmätas allt större Som framhållits under 3.9.2 betydelse. har det framstått som alltmer nödvändigt att till

forskningen anknyter

det sociala fältarbetet. Det fortsatta reformarbetet är beroende av försöks- och utvecklingsarbete med möjlighet till utvärdering av sociala insatser. Det pågår nu - bl a i kommunal regi och med kommunala medel - en omfattande försöksverksamhet som täcker skilda sektorer av det social-

politiska fältet i vid mening. I det följande emellertid begränsas redovisningen till en kortfattad inom summering av vissa projekt socialdepartementets område. Sedan budgetåret 1970/71

förfogar depar-

tementet över ett årligt anslag för försöksverksamhet på 2 milj kr. Vidare anslås medel ur allmänna arvsfonden till bl a försöksverksamhet. Från försöksanslaget har hittills beviljats bidrag till ett 20-tal olika projekt. Här kan nämnas ett omfattande utvecklingsarbete ifråga om

barnstugeverksamhetens utfomming och innehåll; utvecklingsplanering av

kommunala av insatser för barn i förskoleåldern; integrering handikappade barn i den m m.

offentliga barnomsorgen

Även på andra sociala vård- och serviceområden pågår försöksverksamhet av olika slag. På initiativ av bl a

socialutredningen pågår i Linköping

och Ljusdal angående social samverkan. En motsva-

försöksverksamhet

rande verksamhet i Falun är numera avslutad. Försöksverksamheten syftar till att finna lämpliga samarbetsformer mellan olika lokala organ på det sociala området ifråga om planering, individuell behandling och social

information.

Ett annat i försöksform är det

samordningsprojekt s k Tierps-

projektet. Detta syftar till att tillämpa helhetsprincipen i ett lokalitets-

7 SOU 1970:49.

mässigt sammanhållet socialt och medicinskt arbete och att medverka till en samordning av det arbete som bedrivs inom socialvården, hälso- och sjukvården samt skolans elewård inom Tierps kommunblock. Utredning pågår om olika samordningsprojekt även på vissa andra orter.

Sedan mitten av 1960-talet bedrivs vid läkarstationen i Dalby en försöksmässig utbildnings- och forskningsverksamhet som hittills varit medicinskt inriktad. För budgetåret 1973/74 har emellertid medel anslagits för utredning av formerna för integrering av socialvård och

inom Dalby läkardistrikt. Härtill kommer flera intressanta sjukvård projekt med vårdcentraler, främst inom Skaraborgs län.

Andra vård- och serviceprojekt gäller bl a socialvårdens organisation, åldringsvården, vården av missbrukare av beroendeframkallande medel,

samt fritidsverksamheten för barn och

ungdomsvårdsskoleverksamheten

ungdom.

Sedan flera år pågår en försöksverksamhet med särskilda insatser avseende vård och service för åldringar och handikappade i ett stort antal glesbygdskommuner - från budgetåret 1970/71 utvidgad till att omfatta bl a fritidsaktiviteter för barn och ungdom inom sådana områden.

Annan försöksverksamhet i glesbygd har bedrivits av glesbygdsutredningen, vars arbete har avslutats och redovisas under 4.3.2. Även andra verksamheter med forskningsrelevans redovisas i det följande.

4.3 Samhällsplanering och miljöpolitik

3 har berörts den intensiva miljövårdsdebatten, vilken är I kapitel

för en växande medvetenhet om miljöfarorna. Generellt sett har uttryck mer miljövårdsinsatser kommit igång ganska

genomgripande politiska

har under de senaste åren blivit en alltmer sent, men sådana insatser central I detta avsnitt redovisas kortfattat fysisk

politisk angelägenhet.

och socioekonomisk nivåer med särskild hänsyn till

planering på olika

bostads- och arbetsmiljöerna.

4.3.1 Fysisk riksplanering m m

av mark- och vattenresurserna i en riksomfat- Någon helhetsbedömning tande fysisk planering har tidigare inte funnits. En allmän översiktlig fysisk för utvecklingen kom att framstå som en alltmer

planläggning

ram för planeringen. År 1967 nödvändig den regionala och lokala

därför som en första etapp inom kommunikationsdeparte-

påbörjades

mentet vissa förberedande undersökningar för en fysisk riksplanering.” Vid 1969 års överfördes uppgiften till det då ombilda-

departementsreform

Samtidigt tillkallades en rådgivande expertgrupp de civildepartementet. för att följa pågående utrednings- och försöksverksamhet (rådgivande expertgruppen för fysisk riksplanering).

Den andra etappen avslutades år 1971 och redovisades i rapporten

med mark och vatten? ingår i det material som Hushållning Rapporten

3 Ds K 1969113-15.

9 SOU 1971:75.

lades till grund för den vid 1972 års riksdag framlagda propositionen (1972:111) Regional utveckling och hushållning med mark och vatten. I särskilda bilagor till propositionen redovisades ett regionalpolitiskt hand-

mm (bil 1); uppgifter om den lokala strukturen (bil l,

lingsprogram

bihang A); sammanfattning av länsprogram (bil l, bihang B) samt hushållning med mark och vatten (bil 2-3).

De av statsmakterna beslutade riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten som ett led i hela samhällsplaneringen avser att lösa problem som beror på intressekonflikter ifråga om exempelvis miljöförstörande industri, fritidsboende, rörligt friluftsliv eller naturvård. Det förutsätts att

kräver en bedömning i större regional eller nationell skala för lösningen att en fråga skall hänföras till den fysiska riksplaneringen. Riktlinjerna för denna avser dels vissa ovan nämnda verksamheter, dels geografiska områden, främst kusterna, fjällen och älvdalarna. Genom riktlinjerna avgränsas områden som utifrån ett landsomfattande intresse bedöms böra skyddas mot större miljöförstöring. Vidare ges vägledning för industrilokaliseringar. Riktlinjerna skall i nästa etapp detaljeras och preciseras i fortsatt planeringsarbete inom län och kommuner. l propositionen anges också huvuddragen i organisationen av det fortsatta planeringsarbetet.

Den fysiska riksplaneringen ses som ett medel för att uppnå vissa välfärdspolitiska mål. ”Den bör därför inom ramen för de överordnade sociala målen - full sysselsättning, ökad trygghet och valfrihet, ökat och jämnare fördelat välstånd, rättvisa utbildningsmöjligheter, rikare arbetsliv och fritid, god inre och yttre miljö - medverka till att främja fortsatt

° ekonomisk tillväxt?”

Den år 1968 tillsatta bygglagutredningen har till uppdrag att göra en

av Enligt sina direktiv skall utredningen i

översyn byggnadslagstiftningen.

sitt arbete på ett bättre regelsystem för den fysiska planläggningen på

och lokalnivå utgå ifrån att en fysisk riksplan som anger regionalmarkanvändningen i stort kommer att finnas.

4.3.2 Regional och lokal planering De mål som angivits för riksplaneringen är också vägledande för planeringen på andra nivåer. Den nuvarande regionalpolitiken har sin utgångspunkt i de av riksdagen år 1964 antagna riktlinjerna för en aktiv lokaliseringspolitik. Riktlinjerna slår fast att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande skall det stigande välståndet fördelas på ett

främjas,

rättvist sätt och människorna i olika delar av landet erbjudas en tillfredsställande social och kulturell service. Det understryks också att den ekonomiska expansionen måste ske i sådana former och i en sådan takt att individens trygghet värnas.

På det regionalpolitiska området inleddes under senare delen av 1960-talet en omfattande försöksverksamhet i samverkan mellan staten och kommunerna. Den ledde till att samtliga länsstyrelser år 1969 frcki uppdrag att i samarbete med kommunerna utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för en balanserad utveckling, vilka lades fram omkring

Prop 1972:111, bil 2.

årsskiftet 1971-72. Den socioekonomiska planering som redovisas i länsprogram 1970 för bl a fram långt gående krav på tillskapandet av nya arbetstillfällen.

Bland utredningsorgan som har betydelse för den regionalpolitiska planeringen kan först nämnas expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU), tillsatt år 1965. Dess verksamhet, som ansluter till lokaliseringsberedningens, avser metodologisk samordning och defrniering av forskningsbehov i lokaliseringsfrågor etc. Gruppen har utgivit flera publikationer.

1968 års lokaliseringsutredning har till uppgift att svara för utredningar rörande den lokaliseringspolitiska stödverksamheten m m. Utredningens betänkande Lokaliserings- och regionalpolitik utgjorde tillsammans med bl a ERU:s forskningsresultat grund för utbyggnaden år 1970 av de regionalpolitiska medlen.

Strävandena att åstadkomma

en jämnare utveckling mellan olika delar av landet har ansetts erfordra ett vidgat för vilka

bedömningsunderlag

politiska åtgärder som krävs. År 1972 tillsattes därför en särskild

utredning utredningen om socialpolitiska styrmedel - med uppgift att närmare behandla frågan.

Vidare skall här nämnas den år 1969 tillsatta

glesbygdsutredningen

som nu avslutat sitt arbete. Utredningens betänkande

och förslag har omfattat glesbygdsproblem angående kommersiell

service, utbildning, hälso- och sjukvård, social service, kommunikationer samt sysselsättning utanför den egentliga och Som ett ledi

lokaliserings- jordbrukspolitiken.

sitt arbete genomförde utredningen viss försöksverksamhet med kommunal

sysselsättningsplanering.

Den lokala planeringen är en kommunal uppgift. Även denna planering har berörts i utredningar och utredningsdirektiv och har också varit föremål för beslut. Slutligen bör nämnas det i praxis framvuxna ökade engagemanget i samhällsplaneringen från de lokala sociala organens sida.

4.3.3 Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik I fråga om den bostadspolitiska utredningsverksamheten tas här upp endast vissa utredningar som går särskilt in på frågor om bostadsmiljö och service. Några noteringar skall emellertid göras inledningsvis om aktuella bostadspolitiska frågor i stort. De aktuella frågorna rör i första hand bostadsbyggandets omfattning och inriktning, utformning av bostadslånesystemet samt beskattningen av bostäder. En översyn av dessa

frågor

pågår inom tre utredningar, nämligen boendeutredningen, bostadsfinansieringsutredningen och bostadsskattekommittén. De båda förstnämnda utredningarna har i ett nyligen avgivet betänkande, Solidarisk bostadspolitik” föreslagit bl a ett nytt statligt bostadslån (utjämningslån). Samtidigt har bostadsskattekommittén i betänkandet Neutral bostadsbeskatt-

3 ningl framlagt förslag till en reformerad bostadsbeskattning.

11 SOU 1969:49.

17 SOU 1974:17-18.

13 SOU 1974:16.

Den år 1969 tillsatta saneringsutredningen hade som uppdrag att utreda frågan om sanering av det äldre bostadsbeständet. Utredningen

4 framlade år 1971 ett betänkande Sanering del l-IL* Dess förslag innebar i korthet att kommunerna skall ta initiativ till och med stöd av särskilt upprättade bostadssaneringsprogram leda saneringsverksamheten. Bostadsinspektionen föreslogs effektiveras genom en ny lag - bostadssaneringslagen - som ger samhället ökade möjligheter att ålägga fastighetsägare att upprusta äldre fastigheter. Vidare föreslog utredningen ändrade låneregler för totalsanering, ombyggnad och upprustning etc. En proposition som bygger på utredningens förslag antogs av 1973 års riksdag.

Mer generella boendeproblem med starka familjepolitiska aspekter har utretts av servicekommittén

som haft till uppgift att behandla vissa frågor angående service i bostadsområden. Bakgrunden är följande.

Intresset för bostadsområdenas utbyggnad med service av olika slag har ökat kraftigt under 1960-talet. Främst är det den allt starkare ökningen av antalet yrkesarbetande kvinnor som har framkallat önskemål om anordningar för att underlätta hem- och hushållsarbetet och ge hushållens medlemmar större möjligheter att bestämma över användningen av sin tid och forma sitt livsmönster. Även behovet av vård i hemmet och service för gamla och handikappade har tilldragit sig ökad uppmärksamhet. Också här rör det sig alltså ytterst om frågor av betydelse för att förverkliga jämlikhet och skapa en tillfredsställande levnadsnivå. Av särskild betydelse är således anordningar för samt för sådan

barnomsorg

vård och tillsyn av åldringar, handikappade och andra hjälpbehövande att de kan bo i det vanliga bostadsbeståndet. Betydelsefulla är också åtgärder för att tillgodose behovet av lokaler för fritidssysselsättning för dessa grupper liksom för ungdomen.

l direktiven erinras om att bostadskollektiva kommitténs

slutbetänkan-

de år 1956 om hemmen och samhällsplaneringen i stor utsträckning satt sin prägel på den kommunala bebyggelseplaneringen. De grundläggande förutsättningarna för denna planering har emellertid sedan dess ändrats.

servicekommittén har avgivit sju betänkanden, Boendeservice 1-7. Det första innehåller en sammanställning av normer och riktvärden för boendeservice (SOU 1968:38). Det andra anger mål, föreslår former för finansiering och redovisar vissa utvecklingsprojekt (SOU 1970:68). Det tredje utgör en enkät om kommunernas serviceförsörjning och serviceplanering (SOU 1971:25). Det fjärde är en redovisning av aktuella serviceanläggningar (SOU 1971:26). Det femte återger en diskussion om ekonomiska konsekvenser av boendeservice (SOU 1971:27). Det sjätte innehåller uppsatser om samhällsförändringar som påverkar servicestrukturen (SOU 1971:28). Det sjunde, som är utredningens slutbetänkande, behandlar boendeservicens innehåll och verksamhetsformer, planeringsoch organisationsfrågor samt vissa ekonomiska problem (SOU 1973:24).

Till sådan service som bör beredas utrymme i bostadsområdena hänför kommittén i sitt första betänkande omsorger om barn, åldringar, handikappade och sjuka, fritidsservice och kulturdistribution, mathållning, bostadsvård, tvätt- och klädvård, varudistribution och expeditiva tjänster.

14 SOU 1971164-65.

I sitt andra betänkande ansåg kommittén att servicebegreppet borde vidgas till att omfatta även förebyggande social- och hälsovård och bättre möjligheter till gemenskap i bostadsområdena. Vidare betonade kommittén boendeservicens roll som ett aktivt instrument i

samhällsutvecklingen

och ansåg att ökade krav måste ställas på samhället i fråga om ansvar och insatser för serviceförsörjningen. Principiellt betydelsefull är kommitténs måldiskussion, som återgivits under 3.2.2 ovan.

I statsverkspropositionen 1972 ger inrikesministern uttryck åt en i princip positiv inställning till servicekommitténs olika synpunkter och dittills framlagda förslag men hänvisar beträffande

flera frågor till att andra utredningar pågår vilka bör awaktas innan slutlig ställning tas.

Vidare redovisas i propositionen vidtagna åtgärder som är ägnade att främja utvecklingen på serviceområdet, bl a insatser för att underlätta finansieringen av integrerade skollokaler. Förslag i syfte att främja utvecklingsprojekt inom serviceområdet läggs fram. I anslutning härtill förordas vissa åtgärder för att främja experimentverksamhet inom bostadsbyggandet.

Kommittén för barns utemiljö som tillsattes år 1967 hade till uppgift att föreslå anvisningar för planering och projektering av miljön för barns utomhusverksamhet i bostadsområdena. Utredningen redovisade sitt

5 arbete år 1970 i betänkandet Barns utemiljö* I betänkandet framhålls att huvudansvaret för att bostadsområdena förses med lekplatser och personal för fritidspedagogisk verksamhet faller på kommunerna liksom verksamhetens samordning med bamstugor, skolor etc. Kommittén lade även fram förslag till riktlinjer för lekutrymmenas dimensionering och lokalisering som underlag för kommunala planprogram och statliga anvisningar.

En utredning som delvis anslöt till den föregående var den år 1969 tillsatta arbetsgruppen inom Socialdepartementet med uppgift bla att föreslå åtgärder ifråga om barns lekmiljö. På arbetsgruppens

förslagi

6 rapporten Lek och lekmiljöl har ett särskilt råd inrättats inom socialstyrelsen för viss forskning och information om lekmiljöfrågor m m.

Barnmiliöutredningen tillkallades 1973 med uppgift att undersöka barnens levnadsförhållanden. Utredningen kommer

att göra en deskriptiv analys av barnens levnadsförhållanden och inträffade i dessa,

förändringar

i syfte att ge underlag för en åtgärdsinriktad diskussion.

4.3.4 Arbetsmiljön Först under senare år har frågorna om arbetsmiljön och tryggheten på arbetsplatsen kommit att framstå som ett av de viktigaste sociala problemen. Ett omfattande refonnarbete pågår nu för att skapa en bättre arbetsmiljö och med sikte på att tillförsäkra deanställda och deras förtroendemän ökat inflytande över den beslutsprocess som formar arbetsmiljön.

En statlig utredning, arbetsmiljöutredningen, tillsattes år 1970 med

15 SOU 1970:1.

16 DsS 1971:1.

att göra en genomgripande översyn av arbetarskyddslagstiftuppgift organisation och arbetsformer. Bakgrunningen samt av arbetarskyddets är den förändrade risksituation på arbetsplatserna som den till utredningen en snabb teknisk utveckling, rationaliseringar och strukturförändringar inom näringslivet har lett till. 7 första delbetänkande Bättre arbetsmiljö* lades fram år Utredningens 1972. Efter en omfattande arbetsplatsremiss före propositionen har 1973 beslutat om betydelsefulla reformer på området genom års riksdag ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för en bättre arbetsmiljö. Genom reformerna ökar de anställdas inflytande på de lokala skyddsfrågorna. Skyddsombud skall utan undantag finnas vid alla arbetsplatser med minst fem anställda. Skyddsombudens lagfästa befogenheter utvidi arbetarskyddslagen regler om att skyddsombuden skall gas. Bl a införs delta av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanordi planeringen samt arbetsmetoder. Ombuden ges rätt att bestämma att visst ningar arbete skall avbrytas i awaktan på ställningstagande av yrkesinspektionen, om arbetsuppgiften bedöms innebära omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa. Detsamma gäller om förbud från arbetstagares tillsynsmyndigheten överträds av arbetsgivaren. Ombuden skall kunna arbeta utan att behöva riskera skadeståndsskyldighet. I lagen slås också fast att skyddsombud skall ges erforderlig tid med lön för att fullgöra sina uppgifter. Deras anställningstrygghet säkras. De ges också rätt till

erforderlig utbildning.

Ett lagförslag som syftar till att stärka de fackliga förtroendemännens ställning på arbetsplatserna har nyligen förelagts riksdagen. Enligt förinte få hindras att utöva facklig verksamslaget skall förtroendemännen skall få bedrivas på behet på arbetsplatserna. Den fackliga verksamheten tald arbetstid, och förtroendemännens anställningstrygghet föreslås stärkt. Skyddskommitté skall alltidttillsättas när det ñnns minst 50 anställda men skall inrättas också på mindre arbetsplatser, om på arbetsplatsen parterna är ense eller arbetstagarsidan begär det. Skyddskommittéernas

uppgifter breddas.

Skärpta regler har införts om förhandsprövning av nya eller ändrade arbetslokaler m m. Nya regler finns om samordning av och ansvar för skyddsåtgärder på arbetsställen som är gemensamma för flera arbetsgiva-

res anställda (bl a byggarbetsplatsema). Effektivare påföljdsbestämmelser

snabbt skall kunna åstadkomma rättelgäller för att tillsynsmyndigheten se av missförhållanden i skyddshänseende. Yrkesinspektionen har fått att ge föreläggande vid vite om att en åtgärd skall vara möjlighet vidtagen inom viss tid. Kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åtgärder skall vara en del av företagens produktionskostnader. Arbetsmiljöutredningen fortsätter sitt arbete som kommer att mynna ut i förslag till en ny lag om arbetsmiljön. Arbetarskyddsfondens verksamhet har behandlats under 4.2.2 ovan.

17 SOU 1972:86.

4.4 Vissa arbetsmarknadspolitiska utredningar.

Riksdagen antog år 1966 riktlinjer för

arbetsmarknadspolitiken (prop

1966:52). Som mâl angavs full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att dessa mål skulle nås måste

arbetsmarknadspolitiken i hög grad

differentieras. Den skulle främja balansen och i på arbetsmarknaden samklang med den ekonomiska politiken i stort och med

lokaliserings-

politiken främja ekonomisk tillväxt i samhället samt bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur. Propositionen var baserad på 1960 års

arbetsmarknadsutrednings betänkande Arbetsmarknadspolitik” i detta

och gick liksom förslagen huvudsakligen ut på fortsatt utbyggnad av

arbetsmarknadspolitiken.

l betänkandet betonades att måste sättas i

arbetsmarknadspolitiken

relation till målen för den ekonomiska Dessa deñnierades som politiken. snabbt ekonomiskt framátskridande, full och stabilt

sysselsättning pen-

ningvärde. Det framhölls emellertid att de ekonomiska målen för arbetsmarknadspolitiken måste underordnas de sociala hänoch mänskliga synen. ”Produktionen år till för människan och därför måste den humanitära aspekten tillmätas stor vikt vid alla tillfällen, då avvägningar får lov att göras. l allmänhet bör emellertid dessa båda intressen kunna förenas.” Utredningen sätter alltså de sociala målen framför de ekonomiska och denna prioritering underlättas av den harmoni som arbetsmark-

nadsutredningen antar råda mellan målen. Utredningen underströk som en viktig målsätt-

arbetsmarknadspolitisk

ning att ”inom ramen för samhällets behov av arbetskraft” tillförsäkra medborgarna arbete. Arbetet tryggade inte bara existensen utan hade ett värde i sig. En aldrig så generös kontant ersättning vid arbetslöshet kan i

det långa loppet arbete.”

inte uppväga ett meningsfullt Sedan målsättningen och andra lades fast har nya problem uppstått accentuerats på den svenska arbetsmarknaden.

Den följande redovisning-

en syftar inte till att behandla den aktuella i

arbetsmarknadspolitiken

stort utan begränsas till att ta upp vissa utredningsaktiviteter. Forskare och politiker har framhållit att man i hög grad saknar resultatvärderingar ifråga om bl a olika socialpolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatser. En ansats till markerar en sådan orientering tillsättandet år 1968 för av en expertgrupp utredningsverksamhet i arbetmarknadsfrâgor. Gruppen skall enligt direktiven ta initiativ till och biträda i

sysselsättningsberedningen utredningsverksamhet om arbets-

marknadspolitikens verkningar. Gruppens hittillsvarande arbete gäller immigrationens ekonomiska effekter, kostnaomskolningsverksamhetens der och intäkter, arbetsförmedlingens informationsverksamhet samt sociologiska studier av kostnader och intäkter i samband med omflyttningen av arbetskraften. svårigheterna för de att få arbete

handikappade på den öppna

marknaden ledde till att regeringen år 1969 tillsatte en utredning rörande

den skyddade sysselsättningen. Uppdraget slutfördes

år 1972 genom 9 betänkandet Skyddat arbete.1 Den ekonomiska politikens mål är enligt

18 SOU 1965:9. 19 SOU 197254,bilagor SOU 1972:71.

124 sou 1974:39

utredningens uppfattning ”de enskilda medborgarnas totala välfärd”, varvid full sysselsättning och en jämnare inkomstfördelning utgör övergripande mål, samt ekonomisk tillväxt och samhällsekonomisk stabilitet mera underordnade mål, vilkas förverkligande är av väsentlig betydelse för uppfyllelsen av de övergripande målen. Jämlikhetsmål och sociala mål ges alltså här försteg framför de rent ekonomiska. Även om diskussionen förs i andra termer är slutsatserna ungefär desamma som i arbetsmarknadsutredningens tidigare refererade betänkande från mitten av 60-ta1et. Innebörden i båda dessa deklarationer är att de sociala målen går före de ekonomiska. Men de senares förverkligande ses som en förutsättning för att vi skall nå de uppställda sociala målen, och - i varje fall i ett längre tidsperspektiv - antas det inte råda någon konflikt mellan sociala och ekonomiska mål. De starka motsättningarna mellan dem som försvarar och dem som kritiserar sådana slutsatser bör en framtida bättre forskning och socialstatistik medverka till att lösa.

På grundval av utredningens betänkande Skyddat arbete har en rad förbättringar i fråga om stödet till handikappade genomförts. Bidragen för arbetsprövning, arbetsträning och till de skyddade verkstäderna har höjts väsentligt. Under utredningens arbete har vidare stödet för arbetsanpassning i form av bidrag till arbetsbiträde, särskilda anordningar på arbetsplatsen m m förbättrats, liksom stödet till halvskyddad sysselsättning.

l betänkandet Skyddat arbete behandlades vissa organisatoriska frågor. På grundval av remissbehandlingen av denna del av betänkandet har en särskild utredning tillsatts för att studera den framtida inriktningen och organisationen av den skyddade verksamheten. Vidare har en särskild utredning tillsatts för att se över den yrkesmässiga rehabiliteringen.

har under senare år varit föremål för omorganisa»

Arbetsförmedlingen

tion och har i hög grad utvecklats. En omfattande försöksverksamhet med s k anpassningsgrupper, datorbaserade platslistor m m pågår.

Strukturomvandlingen av näringslivet med ökad otrygghet i anställningen särskilt för de äldre är bakgrunden till den år 1970 tillsatta utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen. Utredningen skulle bla pröva behovet av att säkra anställningstryggheten genom lagstiftning. Den skulle härvid pröva frågan om skydd mot obefogad uppsägning. Utgångspunkt för övervägandena borde enligt direktiven vara att principen om arbetsgivares rätt att utan skäl avskeda arbetstagare skall ersättas med en huvudregel om skydd mot sakligt ogrundade uppsägningar. Efter beslut av 1973 års riksdag regleras anställningstryggheten genom en särskild lag -lagen (l973:12) om anställningsskydd. Lagen träder i kraft den 1.7.1974. [lagen sägs bl a att en uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Tvist kan underställas domstols prövning. Hittills gällande princip om arbetsgivares fria uppsägningsrätt har därmed upphävts. En minsta betald uppsägningstid - en månad -

förlängs successivt fr o m att arbetstagaren fyllt 25 år. För arbetstagare som fyllt 45 år gäller sex månaders uppsägningstid. Viss turordning har fastlagts vid uppsägning på grund av arbetsbrist etc, varvid arbetstagarnas anställningstid i företaget blir avgörande. Närmare bestämmelser om varsel vid permittering, företräde till ny anställning m m läggs fast. I lagen (1973:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder skapas

SOU [974239 125

möjligheter för äldre och handikappade att behålla eller erhålla anställ-

ning. Arbetsmarknadsmyndigheterna ges möjligheter att uppta överlägg-

ningar med arbetsgivarna om lämpliga åtgärder härför. Följs inte arbetsmarknadsstyrelsens anvisningar kan styrelsen förordna att arbetsgivaren får anställa endast personer som de offentliga arbetsförmedlingarna anvisat eller godtagit.

En annan viktig utredning ifråga om vissa arbetsrättsförhållanden, syftande till en demokratisering av arbetslivet, är den år 1971 tillsatta arbetsrättskommittén. Denna har att pröva hur arbetsledningsrätten, som nu finns formulerad i §32 i SAF s stadgar, skall ändras genom ny lagstiftning. En sådan lag bör enligt direktiven utgå från att frågan regleras i kollektivavtal eller på annat sätt. Syftet är att göra parterna jämbördiga vid förhandlingsbordet och underlätta avtalslösningar i arbetsledningsfrågor.

En översyn av arbetsmarknadsutbildningen pågår nu genom en år 1972 tillsatt kommitté. Utredningen har att pröva bl a vilken roll som arbetsmarknadsutbildningen bör spela för att förbättra sysselsättning och inkomster för människor med bristfällig förankring på arbetsmarknaden. Utredningen kommer således att bl a ta upp de sysselsättningssvårigheter som möter de nytillträdande på arbetsmarknaden.

Den omstrukturering av arbetsförmedlingsarbetet som i enlighet med riksdagens beslut genomförts under år 1973 - innebärande en modifierad

- kan bedömas öppen förmedling få positiva effekter för stora grupper arbetssökande. Arbetsförmedlingarnas ställning och uppgifter har behandlats i en inom dåvarande inrikesdepartementet upprättad promemoria.”

Vissa beräkningar visar att en hög förvärvsintensitet över hela landet skulle erfordra ytterligare 3-400 000 arbetstillfällen. Mot bakgrunden härav och kravet på en fortsatt snabb ökning av sysselsättningen har arbetsmarknadsministern den 29.3.1974 tillkallat en parlamentarisk utredning om den långsiktiga sysselsättningspolitiken. Även arbetskraftsbehov inom den offentliga sektorn är efter statsmakternas initiativ under år 1974 föremål för utredning.

4.5 Familiepolitiska utredningar Familjepolitiken omfattar dels ekonomiskt stöd och dels social service i olika former. De familjepolitiska insatserna syftar till att på sikt uppnå jämställdhet inte bara mellan barnfamiljer och andra familjer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. Vidare eftersträvas att skapa lika möjligheter för föräldrarna ifråga om att vårda barnen, att förvärvsarbeta etc. Den politiken söker man förverkliga inom båda de nämnda familjepolitiska områdena. I fråga om de ekonomiska stödåtgärderna är det särskilt den år 1965 tillsatta familjepolitiska kommittén som svarat för utredningarna i det familjepolitiska reformarbetet. Kommitténs slutbetänkande *

Familjestödz ligger till grund för vissa av 1973 års riksdag

2°Ds In 1973:3.

21 SOU 1972:34.

beslutade reformer som ett led i ett treårsprogram på området. Reformerna innebär i stort följande. _

Moderskapsförsäkringen har ersatts med en föräldraförsäkring. Denna

att även fadern - med i nivå med innebär ersättning den vanliga sjukersättningen - skall kunna vara hemma och vårda barnet. Föräldrarna får således själva avgöra vem av dem som skall stanna hemma för att ta vård om barnet och därvid uppbära föräldrapenning som utgår under sex månader (fr 0 m den 1.1.1975 sju månader). I försäkringen införs också en lägsta dagersättning för alla (25 kr) - en garantinivå. Till försäkrade med rätt till högre sjukpenning än garantinivån utgår föräldrapenningen med belopp motsvarande sjukpenningen. Föräldrapenningen skall liksom sjukpenningen utgöra skattepliktig inkomst och blir därmed ATP-grundande.

Vidare har införts sjukpenning till förvärvsarbetande föräldrar vid vård av sjukt barn som ej fyllt 10 år. Rätten till sjukpenning förutsätter att det varit nödvändigt att en förälder stannat hemma från arbetet och att vårdbehovet således inte kunnat tillgodoses på annat sätt. Antalet ersättningsdagar har tills vidare bestämts till tio per familj och kalenderår. Rätt till sjukpenning enligt dessa regler införs också för fader som behöver ta vård om familjens barn i samband med förlossning.

Bland övriga förbättringar som grundas på familjepolitiska kommitténs förslag märks en förstärkning av vårdbidraget till svårt handikappade barn. Vidare har barnpensionerna förbättrats och gjorts mer likformiga med bidragsförskotten, bl a genom att åldersgränsen höjts till 18 år. De här redovisade reforrnerna trädde i kraft år 1974.

Bostadstilläggen utgör ett viktigt komplement till de allmänna barnbidragen for familjer med lägre inkomster och familjer med flera barn. Rätten till statskommunala bostadstillägg har fr o m år 1974 utvidgats så att dessa utgår även till låginkomsttagare utan bam i huvudsak enligt de regler som förordats av en arbetsgrupp inom familjepolitiska kommittén.

Ett betydelsefullt led i familjepolitiken är strävandena att anpassa den familjerättsliga lagstiftningen så att den utformas mera neutralt i förhållande till olika samlevnadsformer. Efter förslag från de år 1969 tillkallade familjelagssakkunniga i delbetänkandet Familj och äktenskap I” har 1973 års riksdag beslutat om förenklade förutsättningar för äktenskaps ingående och upplösning m m. Utredningen fortsätter med bl a de ekonomiska frågorna inom den familjerättsliga lagstiftningen.

Ett frågekomplex med anknytning till familjerätten omfattar abortlagstiftningen. Här kan erinras om att 1965 års abortkommitté år 1971 avgivit betänkandet Rätten till abort.” Förslag till ny abortlag” behandlas av 1974 års vårriksdag.

En annan familjerättslig fråga gäller barnavårdsmannainstitutionen, vilken kommit att kritiseras som ur olika synpunkter föråldrad och i behov av översyn. Frågan uppdrogs år 1971 åt barnavårdsmannautredningen, som genom sitt betänkande Barnavårdsmannafrågan” slutfört

27 SOU 1972:41.

23 SOU 1971:58.

Prop 1974:70.

25 SOU 1972:65.

uppdraget. Efter riksdagsbeslut år 1973 har de för reformen

nödvändiga

lagändringarna trätt i kraft den 1.1.1974. Vård i enskilda hem av barn och ungdom har kommit att alltmer framstå som ett bättre alternativ än institutionellt omhändertagande. Samtidigt som möjligheterna till värd i enskilda hem bör den

främjas

kvarstående institutionella vården förbättras i olika avseenden. Detta kan anses bilda bakgrunden till den år 1969 tillsatta

fosterbarnsutredningen

med uppdrag att utreda vissa frågor angående värden av barn och ungdom i fosterhem och i barnavårdande institutioner. har år 1974 Utredningen framlagt sitt slutbetänkande, Barn- och ungdomsvård. Utredningen föreslår förstärkningar av samhällets förebyggande insatser för samhällets vård av barn och ungdomar. Den föreslår vidare bl a olika former av föräldrautbildning och att primärkommunerna i princip blir huvudmän för barna- och ungdomsvården. En utbyggd samhällsservice för barnomsorg framstår som en alltmer betydelsefull del avgfamiljepolitiken. Den växande andelen förvärvsarbetande kvinnor med barn liksom en ökad allmän förståelse för barnstugeverksamhetens positiva sidor har medverkat till en kraftigt stegrad utbyggnadstakt för kommunernas barntillsynsverksamhet sedan 1960talets mitt. Mot bakgrunden härav tillsattes 1968 års

barnstugeutredning

med uppgift att utreda barnstugeverksamheten närmast före och under barnens första skolår. Genom flera tilläggsdirektiv har uppdraget vidgats till frågor rörande riktlinjer för kommunala

barntillsynsplaner, personalutbildning m m.

Barnstugeutredningen lade år 1972 fram sitt betänkande Förskolan, del 7 I-II.: Betänkandet innehåller innehåll förslag om förskoleverksamhetens och samt om verksamhetens organisatoriska utfonnning utbyggnad. Utredningen föreslår inrättande av en allmän förskola för

samtliga

6-âringar från år 1975. Den presenterar också förslag om speciella insatser för barn som har särskilda behov av stöd och stimulans från samhället. Vidare föreslås upprättande av kommunala planer för förskoleverksamheten. Förslagen bildade grundval för proposition till 1973 års riksdag och riksdagens beslut om införande av allmän förskola fr o m den 1.7.1975.

4.6 Andra utredningar inom socialförsäkringen

En allvarlig lucka i det hittillsvarande har varit

försäkringssystemet

bristen på en allmän tandvårdsförsäkring. visar att Olika undersökningar många människor har dålig tandstatus och därmed sammanhängande hälsobrister. Detta gäller särskilt de ekonomiskt sämst ställda. En tandvårdsreform har därför framstått som en viktig förebyggande folkhälsoreform generellt sett och en betydelsefull social jämlikhetsreform. Efter tidigare utredningar och förslag under 1960-talet 1970

tillsattes

års utredning om Utredningen lade år 1972 fram

tandvårdsförsäkring.

betänkandet Allmän tandvårdsförsäkring.” Den i stort sett efter

26 SOU 1974:7. 27 SOU 1972:26-27. 23 SOU 1972:81.

utredningens förslag utformade tandvårdsförsäkring som riksdagen antog år 1973 in.nebär i korthet följande.

En allmän tandvårdsförsäkring har införts år 1974. Genom en folktandvärdsl ag har landstingen från samma tidpunkt fått ett lagfast ansvar för barntandvården (efter hand också för åldersgruppen 17-19 år). Barnens tandvård skall liksom nu vara avgiftsfri genom folktandvârdens försorg. Tandvårdsförsäkringen omfattar alla försäkrade över 19 år och övergångsvis även åldersgruppen 17-19 år. Försäkringen avser all slags tandvård - även förebyggande vård - och gäller hos såväl folktandvården som

tandläkare. privatpraktiserande Ersättning från försäkringen utgår med i regel hälften av kostnaden enligt fastställd tandvårdstaxa. Tandläkarna är således taxebundna. Vissa särskilt kostsamma behandlingar ersätts med

- tandläkare 75 procent av taxans belopp. Privatpraktiserande ansluts genom lagstiftningen automatiskt till försäkringen i ett inledningsskede på två år, och regler införs som hindrar utträde ur försäkringen av större om- _ fattning.

Ett program för en omfattande utbyggnad av landstingens folktandvård har lagts fast. Olika åtgärder vidtas för att stärka folktandvårdens ställning och för att kanalisera den ökande tandläkartillgången till folktandvården.

På flera socialförsäkringsområden har olika ersättningar gjorts skattepliktiga och därmed ATP-grundande. De ersättningar det här är fråga om är sjukpenning, yrkesskadeersättning, ersättning enligt militärersättningsförordningen, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Den år 1970 tillsatta sjukpenningutredningen har i enlighet med sitt uppdrag föreslagit en sådan ordning för bl a sjuk- och yrkesskadeförsäkringen i betänkandet Beskattade förmåner och arbetslöshet mm.” l överens-

vid sjukdom stämmelse härmed beslöt 1973 års riksdag om en reform ifråga om sjukförsäkringen som i stort innebär följande. Sjukpenningen höjs från 80 till 90 procent av den försäkrades beräknade bruttoinkomst och beskattas samt blir ATP-grundande. Nuvarande sjukpenningklasser och barntillägg

inkomst. Man kommer också slopas och ersätts av sjukpenninggrundande

som uppstått i vissa fall. Reformen innebär ifrån den överkompensation en utjämning mellan arbetstagare som redan tidigare är tillförsäkrade

och andra som har enbart sjukpenning. - Som skattepliktig insjuklön komst räknas fr o m år 1974 också bl a vissa andra förmåner enligt lagen om allmän försäkring samt dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd (se nedan).

Det svenska socialförsäkringssystemet saknar en allmän sysselsättningsförsäkring. På området har emellertid sedan lång tid partiella förbättringar i olika avseenden genomförts. Efter flera tidigare utredningar av frågan tillsattes år 1966 en kommitté med uppdrag att utreda frågor om kontant stöd vid arbetslöshet, den s k KSA-utredningen. Den reform av skyddet vid arbetslöshet som beslutats av 1973 års riksdag bygger på utredningens betänkande Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet.” Reformen, som trädde i kraft den 1.1.1974, innebär i korthet

29 SOU 1972:60.

30 SOU 1971:42-44.

höjd dagersättning och förlängd ersättningstid i nuvarande arbetslöshetsförsäkring. Ett kontant arbetsmarknadsstöd har samtidigt införts för dem som inte är arbetslöshetsförsäkrade. Frågor om ytterligare förbättringar av arbetslöshetsförsäkringen kan väntas bli föremål för utredning.

Ett par andra utredningar på socialförsäkringsområdet bör nämnas. Den ena är den år 1962 tillsatta pensionsförsäkringskommittén som med sitt betänkande Familjepensionsfrågor m m3* avslutade sitt arbete. Den andra är den sedan år 1970 arbetande pensionsålderskommittén. Kommittén har att utreda frågan om ändrad pensionsålder. Ett annat uppdrag gäller frågan hur pensionerna skall kunna standardsäkras. Som en tredje uppgift har kommittén frågan om den inbördes beloppsrelationen mellan ensamståendes och vardera av makars pension.

Kommittén har i det år 1974 framlagda betänkandet Sänkt pensionsålder m m” föreslagit sänkning av den allmänna pensionsåldern till 65 år. Vidare föreslås att förstärks samt

standardgarantin för folkpensionärer att pensionsförmånerna till personer som invalidiserats i unga år förbättras (se även 1.4.1).

4.7 Utredningar om viss värd och service De Senaste årens utveckling inom hälso- och sjukvården har kännetecknats av en snabb utbyggnad av den decentraliserade öppna sjukvården vid läkarstationer och vårdcentraler, samtidigt som ökade resurser tillförts åldringssjukvården och psykiatrin. Den mål-

sjukvårdspolitiska

sättningen är inriktad på en fortsatt sådan utveckling.

Genom viktiga ändringar i sjukvårdslagstiftningen har förutsättningar skapats för en ökad närhetsservice inom hälso- och sjukvården genom utbyggnad av allmänläkarvården och en viss Specialistvård utanför sjukhusen. Den tidigare genomförda reformeringen av läkarutbildningen och ett läkarfördelningsprogram för åren 1973-1977 som utarbetats av socialstyrelsen på uppdrag av socialdepartementets sjukvårdsdelegation möjliggör också en stark prioritering av den offentliga öppna läkarvården tillsammans med åldringssjukvården och psykiatrin.

Socialstyrelsen har år 1973 framlagt ett strukturprogram för hälso- och sjukvården. I detta har organisationen utformats på ett sådant sätt att de mänskliga kontakterna mellan patienten och sjukvården underlättas och att kontinuiteten i kontakten mellan patient och läkare kan upprätthållas. Strukturmodellen är uppbyggd på tre huvudelement som kallas primärvård, länssjukvård och regionsjukvård. Primärvården skall ge närhetsservice i hälso- och sjukvårdsfrågor och på det lokala planet samverka med socialvård och andra verksamheter inom vårdsektorn. Genom en utbyggnad av primärvården, som bör omfatta hälsovård och all sjukvård som kan bedrivas utanför sjukhus, bedöms uppskattningsvis 80-85 procent av de problem som för människan i kontakt med sjukvården kunna klaras i närheten av patientens egen miljö. Härigenom skall också en kontinuitet i vården kunna tillgodoses. För den specialiserade medicinska

31 SOU 1971:19.

32 SOU 1974:15.

verksamheten skall primärvården kunna repliera på länssjukvårdens och

resurser. För sjukhusvården på länsnivå upptar struk-

regionsjukvårdens

turmodellen två typer av benämnda länssjukhus och länsdels-

sjukhus,

sjukhus.

En ökad integration av organisation och insatser kännetecknar den pågående utvecklingen inom såväl hälso- och sjukvården som socialvården liksom mellan dessa båda verksamhetsområden. Utgångspunkten för detta arbete är att insatserna bör grundas på en helhetssyn på den enskilda människan i hennes livsmiljö. Av den omfattande utredningsverksamheten rörande hälso- och sjukvården kan även nämnas utredningsuppgifter som gäller frågor hur kontakterna mellan patienter och vårdansvariga skall kunna förbättras och patienternas intressen tillgodoses.

Inom den offentliga öppna läkarvården har patienterna ett ekonomiskt skydd genom enhetliga avgifter (det s k 12-kronorssystemet). Frågan om ett motsvarande enhetligt avgiftssystem inom privatläkarvården har varit föremål för utredning genom riksförsäkringsverket och socialstyrelsen. Förslag härom överlämnades till socialministern i december 1973. I proposition 1974:104 föreslås att ett system med enhetliga avgifter inom privatläkarvården införs fr o m den 1.1.1975.

l det följande redovisas vissa utredningar m m som gäller vård och service för olika grupper handikappade i vidsträckt mening. Det synsätt som är vägledande för arbetet på handikappområdet brukar som tidigare nämnts sammanfattas i begreppen integration och normalisering. De är uttryck för den uppfattningen att handikappade skall kunna leva som andra, efter

önskemål och intressen. insatserna för de handikapegna förutsättningar,

områden som utvecklats särskilt kraftigt. pade hör till de socialpolitiska

En central roll i utredningsverksamheten spelar den år 1965 tillsatta handikapputredningen som följt upp och vidareutvecklat socialpolitiska kommitténs tidigare insatser på området. Utredningens hittillsvarande fem betänkanden, vilkas förslag i huvudsak antagits av statsmakterna, avser i stort följande: Kartläggning av den kommunala handikappvården och genom ändring i socialhjälpslagen en klarare markering av kommunernas uppgifter och ansvar inom handikappvården (SOU 1967:53); förstärkta resurser för hjälpmedelsverksamheten och dess utveckling, bl a genom inrättande av handikappinstitutet (SOU 1967:60); förstärkta utbildningsmöjligheter för de svårast handikappade (SOU 1969:35); förbättrad

utbyggd färdtjänst och inrättande av handikapprâd i socialtjänst genom länen och kommunerna (SOU 1970:64); bostadsanpassningsbidrag som avlöst invalidbostadsbidraget och kan utgå oberoende av handikappets art etc (SOU 1972:30).

Handikapputredningen väntas under år 1974 lägga fram förslag om hur kulturell verksamhet skall göras bättre tillgänglig för handikappade. Enligt tilläggsdirektiv år 1973 skall utredningen vidare ta upp de flerhandikappades problem.

Den allmänna utvecklingen ifråga om missbruk av vissa beroendeframkallande medel är väl känd. Sedan länge har alkoholen här spelat den helt dominerande rollen. Det på senare år tilltagande narkotikamissbruket har vid sidan härav kommit att påfordra ökade samhällsinsatser.

Alkoholfrågan har genom åren behandlats i många sammanhang och av

skilda utredningar. En utredning av mer direkt betydelse för socialutredningen är 1964 års nykterhetsvårdsutredning som år 1967 avgav betänkandet Nykterhetsvårdens läge, del 1-2.” Utredningen kom fram till kort sammanfattat, att socialvårdslagstiftningen borde samordnas. En primärkommunal basorganisation för social service och behandling borde ersätta den splittrade socialvårdsorganisationen, vilket bl a skulle innebära att nykterhetsnämnderna avskaffades. Utredningen ansåg vidare att institutionsvården i likhet med sjukvården skulle bli en landstingskommunal uppgift. Starka skäl talade enligt utredningen för att tvångsåtgärderna avskildes från socialvården. Slutligen föreslogs att en samordnad behandlingsforskning skulle bli vägledande för lagstiftning, organisation, planering och behandling. De grundläggande principer utredningen förde fram har blivit av betydelse för den hittillsvarande utvecklingen och beröri övrigt viktiga delar av socialutredningens arbete.

Den år 1963 tillsatta fylleristraffutredningen lade i betänkandet Bot eller böter” fram förslag till reformerad akutvård - med ett socialmedicinskt innehåll - för berusade samt av

personer avkriminalisering fylleriet. Förslagen är föremål för övervägande inom justitiedepartementet.

En utredning med vidsträckt uppdrag är den år 1965 tillsatta alkoholpolitiska utredningen. Den har att göra en översyn av hela alkohol- och nykterhetspolitiken. Det framgår av direktiven att kommittén i sitt arbete skall vara bunden av principerna i 1954 års nykterhetsreform. En återgång till det äldre restriktionssystemet skulle således inte övervägas.

Den år 1970 tillsatta nykterhetsvårdens har i ett

anstaltsutredning

5 framlagt betänkande3 räknat med ett något minskat behov av vårdplatser under de närmaste åren: Den förordade

minskningen av platsantalet beräknas vara genomförd under år 1975. I sina allmänna ställningstaganden understryker utredningen att behandlingen bör grundas

på en helhetssyn, att den bör förläggas så nära hemorten som möjligt och att tvångsåtgärderna bör skjutas alltmera i bakgrunden till förmån för frivilliga och öppna behandlingsformer. Utredningen fortsätter sitt arbete med en undersökning rörande inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare.

I narkotikafrågan har myndigheterna

på några områden, bl a genom aktioner på det internationella

planet, sökt finna förebyggande lösningar av problemet och former för att bekämpa narkotikamissbruket. Av grundläggande betydelse för åtgärder på området blev socialstyrelsens narkomanvårdskommitté genom sina betänkanden Kartläggning och vård (SOU 1967:25), Kontrollsystemet (SOU 1967:41) samt Samordnade åtgärder (SOU 1969:52). Under starka meningsskiljaktigheter hos både politiker och forskare fortgår arbetet för att differentierade

genom åtgärder komma till rätta med narkotikaproblemet.

Kriminalvårdspolitiken har breda kontaktytor mot socialvården. I den år 1962 utfärdade brottsbalken infördes bestämmelsen

att som påföljd av .

33 SOU 1967:36-37.

34 SOU 1968:55 -56.

35 Ds S 1972:9.

brottslig gärning bl a kan ifrågakomma överlämnande till särskild vård (1 kap 3 §). I brottsbalkens 31 kap preciseras närmare de fall i vilka rätten kan överlämna åt barnavårds- eller nykterhetsnämnd att föranstalta om erforderlig vård eller förordna om överlämnande till öppen eller sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utvecldingsstörda. En vidgad tillämpning av brottsbalkens bestämmelser om överlämnande till vård enligt NvL vad gäller personer med alkoholproblem som gör sig skyldiga till lindrigare former av trafiknykterhetsbrott föreslås av den år 1966 tillsatta kommittén för lagstiftningen angående trafiknykterhetsbrott i betänkandet w 1970.36 Vidare Trañknykterhetsbrott Förslag föreslår kommittén att den normala påföljden för rattfyllerister med utpräglade alkoholproblem skall, i stället för ovillkorligt frihetsstraff, vara skyddstillsyn med föreskrift om nykterhetsvårdande behandling. Därvid bör också behandling i anstalt kunna tillgripas. Även om kommittén tänkt sig att den nykterhetsvårdande behandlingen av rattfyllerister i allmänhet skall äga rum inom kriminalvårdens ram, förutsätts dock tillgång till och utnyttjande av den kommunala nykterhetsvârdens behandlingsresurser. Ett genomförande av kommitténs förslag till påföljder för trafiknykterhetsbrott kan således väntas medföra krav på ökade insatser från socialvårdens sida för denna kategori lagöverträdare. Ett ökat ansvar för vård och behandling av vissa lagöverträdare däribland sådana med svårare kriminell belastning än vad nu är fallet kan bli följden också av det utredningsarbete som pågår inom den år 1970 tillsatta åtalsrättskommittén. Denna har att pröva bl a frågan om underlâtande av åtal. Enligt kommitténs direktiv av kan en omprövning åtalsbestämmelserna tänkas leda till en avsevärt vidgad användning av möjligheterna att underlåta åtal. I direktiven pekas särskilt på de unga lagöverträdarna men också på andra speciella kategorier, t ex vuxna som begått brott under inflytande av alkohol- eller narkotikamissbruk. Om en relativ åtalsplikt accepteras, kan detta enligt direktiven sägas återspegla en ändrad grundsyn som innebär att sociala vårdformer av olika slagi större utsträckning ersätter straffrättsliga ingripanden. Det är emellertid främst den expanderade frivården som aktualiserar ett mer omfattande samarbete med socialvården. l kriminalvårdsberedningens betänkande Kriminalvård” föreslås bl a att strafftiden till stor del skall användas för att förbereda - för att lösa de sociala

frigivningen

problem som den straffade har. Detta skall bl a ske genom en samordning av kriminalvårdens resurser med de resurser som samhället i övrigt har inom sjukvårdens, utbildningens, socialvårdens och arbetsmarknadens fält. Beredningen slår fast att de straffade har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor i vårt samhälle. Den framhåller att det generella ansvar som andra myndigheter har för tex bostads- och arbetsanskaffning samt fysisk och psykisk hälsovård kvar-

36 SOU 1970:61. 37 SOU 1972:64.

står. Kriminalvårdens klienter skall alltså ha rätt till samma förmåner som andra medborgare på samma villkor och i samma utsträckning. Kriminalvårdens personal skall sålunda i första hand kartlägga klienters behov av stöd eller vård och förmedla kontakterna mellan klienter och det organ som har ansvaret för att åtgärder vidtas. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med kriminalvårdens uppgift att skydda samhället mot brott måste kriminalvården ta det primära ansvaret för åtgärder av nu angivet slag.

för frivårdens verksamhet - vilka får

De här återgivna riktlinjerna anses gälla inte bara sådana frivårdens klienter som undergâtt någon form av anstaltsvård utan också i tillämpliga delar de till skyddstillsyn dömda - har godkänts av statsmakterna våren 1973.38

Socialvårdens betydelse för samhällets brottsförebyggande verksamhet samt det nära sambandet mellan kriminalpolitiska och socialvårdande insatser på detta område har kraftigt betonats av brottskommissionen i dess våren 1973 avlämnade betänkande Åtgärder för att bekämpa brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen”, liksom i den av riksdagen i huvudsak godtagna propositionen 1973:115 som bygger på detta betänkande. De av statsmakterna i detta sammanhang beslutade åtgärderna hör främst hemma inom den del av kriminalpolitiken som syftar till att förstärka den direkt brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten (förstärkning och effektivering av polisväsendet, lagstiftning om tillfälligt omhändertagande m m). Vad socialvården beträffar begränsades åtgärderna till en förstärkning och förbättring av statsbidragen till kommunerna för social jourverksamhet, vårdcentraler, behandlings- och inackorderingshem och vård i enskilt hem för narkotikamissbrukare samt till anvisande av medel för försök med nya behandlingsformer för dessa missbrukare. Socialministern erinrade i propositionen om att det ankommer på socialutredningen att behandla frågan om den kommunala socialvårdens omfattande uppgifter, bla de förebyggande insatserna, och dess principiella inriktning samt att lägga fram erforderliga författningsförslag.

Slutligen må nämnas att ett centralt råd med uppgift att närmast under regeringen samordna all brottsförebyggande verksamhet tillsattes hösten 1973.” Dess tillkomst har motiverats med behovet av bättre samverkan mellan bl a sociala myndigheter och rättsvårdens organ. Rådet skall även genom utredningar och initiativ medverka idet kriminalpolitiska utvecklingsarbetet. Den verksamhet som samarbetsorganet för bekämpande av narkotikamissbruk och samarbetsorganet mot ungdomsbrottslighet bedriver avses bli Överförd till det centrala rådet.

En rad praktiska frågor om arbetsfördelning och samarbete i första hand mellan frivården och socialvården är ännu olösta. Pågående försöksverksamhet kan väntas bidra till vissa lösningar.

33 Se prop 1973:1, bil 4, Ju K 1973:15, rskr 1973:152. 39 Ds Ju 1973:5. 49 Jfr betänkandet Det brottsförebyggande rådet (Ds Ju 1973:6).

5¶Harmoniseringssträvanden och

utredningar i Norden

I kapitlet redovisas dels det nordiska socialpolitiska samarbetet och dels de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivits i Danmark, Finland och Norge. Hur dessa utredningar sökt tillgodose de krav och lösa de problem som varit centrala i socialvårdsdebatten (kapitel 3) redovisas. Uppgifterna i detta kapitel har granskats och, med vissa ändringar och kompletteringar, godkänts inom de nordiska ländernas socialdeparteÖ ment under senare delen av år 1973. Redovisningen gäller således utvecklingen till slutet av förra året.

5.1 Tidigt organiserat samarbete Ett organiserat nordiskt samarbete beträffande sociallagstiftningen inleddes redan i början av 1900-talet. Samarbetet förstärktes och intensifierades när socialministerrnötena blev en fast institution (efter år 1926). Från år 1946 fungerar nordiska socialpolitiska kommittén som ett förberedande och verkställande organ för dessa möten. Samarbetet fördes vidare genom inrättande av nordiska rådet år 1952.

Under de allra senaste åren har organisationen byggts ut i två väsentliga avseenden. År 1971 inrättades ett nordiskt ministerråd som till en början ålagts vissa samarbetsuppgifter på kultur- och kommunikationsområdena. En utvidgning till det socialpolitiska området kan väntas. Till ministerrådet har knutits ett permanent sekretariat som inledde sin verksamhet den 1.7.1973. I sekretariatet ingår en avdelning för samarbete inom socialpolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik?

5.2 Mål och inriktning för samarbetet Samarbetet grundas givetvis på den likhet och den intressegemenskap som sedan gammalt finns på en rad områden mellan de nordiska länderna. Det kan delvis ses som ett led i en större internationell samverkan, där de nordiska insatserna kunnat ges större tyngd genom ett gemensamt uppträdande. Den internationella utvecklingen har därför

I Prop 1971:53.

2 Prop 1973:121 och 122.

haft betydelse för utformningen av det nordiska samarbetet. De europeiska marknadsfrågorna bidrog således till att redan i början av 1960-talet aktualisera behovet av fastare former för nordisk samverkan. Resultatet blev en allmän nordisk samarbetsöverenskommelse, det s k Helsingforsavtalet (1962), som senare utbyggts och reviderats.

Samarbetet spänner över många områden. Den fortsatta redovisningen begränsas till det socialpolitiska området, med tyngdpunkt på socialvården. Man kan i fråga om socialpolitiken tala om tre slag av mål och inriktning.

För det första har man eftersträvat att medborgare från annat nordiskt land skall tillförsäkras samma sociala rättigheter som medborgarna i vistelselandet. Detta mål har således varit begränsat till att uppnå likformig behandling enligt den i varje land gällande lagstiftningen. Men ju mera lagstiftningen skiljer sigi de olika länderna, desto svårare blir det att förverkliga även en sådan begränsad målsättning.

För det andra har man därför försökt få till stånd en mera enhetlig nordisk sociallagstiftning (harmonisering).

För det tredje syftar man till ett samarbete i en vidare socialpolitisk

- ett samarbete som inte alltid till lagreglerade mening begränsas områden eller (direkt) förutsätter ny eller ändrad lagstiftning.

De närmast följande avsnitten redovisar kortfattat vissa initiativ och resultat inom dessa tre mälområden.

5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar Det viktigaste resultatet av detta samarbete är konventionen om social trygghet som trädde i kraft år 1956. Utgångspunkten är att principiell likställighet skall råda mellan medborgarna från de nordiska länderna vad gäller de förmåner som i varje land utgår vid ålderdom, nedsatt arbetsförmåga, sjukdom, olycksfall och yrkessjukdomar, arbetslöshet, havandeskap och barnsbörd samt till barn, efterlevande och nödställda. Medborgare i ett nordiskt land skall alltså vara tillförsäkrad de förmåner som gäller i det nordiska land där han stadigvarande vistas.

Utvecklingen på framför allt socialförsäkringarnas område under 1960talet aktualiserade en översyn av konventionen. Denna översyn, som uppdrogs åt dåvarande nordiska pensionsutskottet, sedermera nordiska socialförsäkringsutskottet, ledde år 1967 till ändringar och kompletteringar i konventionens bestämmelser om folkpension. Vidare infördes från år 1969 regler om tilläggspension i konventionen. Dessa innebär att medborgare från övriga nordiska länder som stadigvarande vistas i Sverige likställs med svenska medborgare ifråga om tilläggspension. Den år 1971 avgivna slutrapporten, som skulle avse en allmän översyn av konventionen, innehåller emellertid endast relativt begränsade förslag? Dessa gäller tex frågor om förkortad karenstid (vistelsetid) för rätt till familjepension, bättre garantier mot avbrott vid utbetalning av barnbidrag vid flyttning mellan länderna etc. Utskottets förslagi slutrapporten har ännu vid årsskiftet 1973/74 inte slutbehandlats.

3 Nordiska socialförsäkringsutskottet: Rapport i mars 1971 till nordiska socialpolitiska kommittén (stencil).

Att ändringsförslagen i denna rapport blev så begränsade synes sammanhänga med vissa klarlägganden rörande konventionens innebörd. Det konstaterades nämligen i rapporten att konventionen automatiskt inkluderar nya och förbättrade förmåner, om de faller inom det socialpolitiska fält konventionen omfattar. Denna automation gjorde särskilda överenskommelser om delaktighet av partiella förbättringar av sociala förmåner inom konventionens ram överflödiga. Endast principiellt nya reformer, exempelvis en ”helt ny gren” inom socialförsäkringen, aktualiserar nya konventionsreglerf*

Slutrapporten tog även upp frågan, hur trygghetskonventionen kunde påverkas, om något nordiskt land anslöt sig till ett vidare internationellt socialpolitiskt system - inom ramen för EG eller en europeisk konvention om social trygghet. Den fortsatta utvecklingen tyder på att frågan får ökad aktualitet. De senaste årens organisatoriska förstärkningar av det nordiska samarbetet som nämnts under 5.1 kan tänkas bli av betydelse bl a för att lösa de internordiska samordningsproblem som internationella integrationssträvanden kan aktualisera.

Åt nordiska socialkonventionsutskottet (under nordiska socialpolitiska kommittén) har under år 1972 uppdragits att verkställa en ny översyn av trygghetskonventionen. Uppdraget sammanhänger bl a med de ändringar som Norge, Island och Danmark föreslagit i reglerna för pension. Utskottet skall även överväga hur den separata överenskommelsen vad gäller sjukförsäkring skall kunna integreras i konventionen om social trygghet.

5.2.2 Harrnonisering av sociallagstiftningen Harmoniseringssträvandena kom att tidigt inriktas särskilt på socialförsäkringarna. Här har också de mest betydelsefulla resultaten uppnåtts. Inom socialvårdsområdet, som detta principbetänkande avhandlar, har resultaten varit mer begränsade. Detta följer redan av att socialförsäkringarna har större omfattning och kan ses som mer grundläggande än socialvården. Medan socialförsäkringarna under senare delen av 1960-talet tog 40-60 procent av de olika ländernas totala socialutgifter, stannade kostnaderna för socialvärd inklusive åldringsvård vid 5-15 procent. Vidare torde den kommunala socialvården i fråga om tillämpningen uppvisa större variationer inom de enskilda länderna än de statliga generella bidragsformerna. I detta perspektiv har kanske en ökad internordisk harmonisering inte framstått som den mest angelägna. På ett socialvårdsområde har emellertid viktiga initiativ tagits.

Samordnad socialhjälp lnitiativen gäller den behovsprövade ekonomiska hjälpen och de andra funktioner som regleras i socialhjälpslagstiftningen. Med stöd av en

4 Socialkonventionen den 1.1.1972 finns intagen i publikationen Lagen om allmän försäkring samt lagen om yrkesskadeförsäkring m fl författningar, nionde upplagan, Sthlm 1972, utgiven av föreningen för främjande av den allmänna försäkringen. intagen även i senare upplagor.

rekommandation från nordiska rådet i frågan (nr 21/1965) uppdrog nordiska socialpolitiska kommittén åt ett underutskott att utarbeta förslag om en harmonisering av socialhjälpsbestämmelserna. Förslaget lades fram år 1968.5 De omedelbara resultaten har varit begränsade. F örslagets betydelse för ett socialpolitiskt område som omfattar

socialutredningen

motiverar emellertid en ingående redovisning. Det går i korthet ut på följande.

Socialhjálpsverksamhetens innehåll Socialhjälpsverksamheten bör enligt förslaget omfatta - ekonomisk hjälp till underhåll (livsuppehälle); - ekonomisk hjälp till bekostande av vård; - ekonomisk hjälp för rehabiliteringsåtgärder i den mån sådana åtgärder ej åvilar annat organ och finansieras genom detta; e rådgivande och uppsökande verksamhet. Eventuella tvångsåtgärder vid försummelse av civilrättslig eller offentligrättslig underhållsplikt som medför socialhjälpsbehov bör, enligt utskottets mening, inte regleras i socialhjälpslagstiftningen, som var falleti den danska och finska lagstiftningen. Kostnader som det allmänna får bära på grund av enskilds försummelse av offentligrättslig underhållsplikt bör över huvud inte, enligt utskottet, få föranleda exekution i person. Som riktlinjer för den kommunala rådgivningen anges att denna skall vara öppen för envar, oberoende av om ekonomiskt hjälpbehov föreligger eller ej. Rådgivningen ses som ett led i den uppsökande verksamheten.

Riktlinjer för socialhjálpsverksamheten Riktlinjer för utformningen av rätten till socialhjälp redovisas i förslaget i följande fyra huvudpunkter. a. Socialnämnden har en allmän skyldighet att vidta åtgärder för att hjälpa dem som befinns vara i behov därav. Utskottet anser härvid för sin del att det knappast är möjligt att uppdela hjälpen i en obligatorisk och en frivillig del på sätt som skett i finsk och svensk lagstiftning. b. Den som inte kan skaffa sig och de sina vad som erfordras för uppehälle, utbildning och vård bör ha rätt till socialhjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Enligt utskottet innebär förslaget en utvidgning av rätten till hjälp i vissa situationer jämfört med gällande bestämmelser. Som exempel nämns de arbetslösas ställning inom den svenska socialhjälpslagstiftningen. c. Ålderspensionens grundbelopp (grundpension) inom folkpensioneringen bör tas som utgångspunkt för bedömning av erforderlig hjälpnivå. Hänsyn bör också tas till den allmänna levnadsstandarden. Anknytningen till folkpensionsnivån får därvid inte uppfattas av som en maximering hjälpen.

5 i de nordiska Harmonisering av socialhjälpslagstiftningen länderna (NU 1968:10).

d. Med vård bör avses endast frivillig vård på institution samt hjälpåt-

någons levnadsförhållanden (rehabilitering, revaligärder för att förbättra dering, attföring).

Begränsad âterbetalningsskyldighet, höjd minderârighetsålder m m

Socialhjälp till uppehälle, utbildning, omskolning eller vård bör endast undantagsvis vara förenad med krav på återbetalning. Återbetalning bör prövas i samband med beviljande av hjälp endast då det gäller socialhjälp - som utgör förskott på förmån eller utgår till person som har icke

disponibla tillgångar; - som föranleds av att hjälptagaren eller dennes make deltar i kollektiv

stridsåtgärd; - som utgår därför att försörjningspliktig, trots ekonomiska möjligheter,

inte fullgör försörjningsplikt mot make eller barn.

Vidare föreslås att beslut om återbetalning bör kunna fattas efter

utgiven hjälp, om denna erhållits på grund av vilseledande uppgifter.

till andra ändamål än uppehälle, utbildning och

Utgår socialhjälpen vård, må socialnämnden då hjälpen beviljas pröva om den skall återbetalas.

Alla beslut om återbetalning förutsätter att hjälptagaren endera har icke disponibla tillgångar eller också i en nära framtid beräknas kunna ersätta socialhjälpskostnaderna.

De allmänna för en (i förhållande till vissa länders

motiveringama

begränsad återbetalningsskyldighet är två. För det gällande bestämmelser) första visar erfarenheten att sjuka och gamla inte sällan avstår från hjälp, om tex vuxna barn kan bli ersättningsskyldiga. För det andra är de vanligen väsentligt högre socialförsäkringsbeloppen som regel inte förbundna med återbetalningsskyldighet.

Minderårighetsgränsen är av betydelse för såväl rätten till socialhjälp som skyldigheten att återbetala denna hjälp. Minderårighet kan enligt den svenska socialhjälpslagen konstituera rätt till hjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, och återkrav kan inte riktas mot minderårig. Utskottet rekommenderar 18 år som minderårighetsgräns inom socialhjälpslagstiftningen. Enligt den svenska socialhjälpslagen gär denna gräns vid fyllda 16 år.

Besvärsrátt och övriga ráttsverkningar

förslaget Här noterar utskottet Enligt skall hjälpsökande ha besvärsrätt. den finska och svenska lagstiftningens begränsning av besvärsrätten till obligatorisk hjälp. Beslut skall åtföljas av besvärshänvisning. Besvärsmyn-

bör kunna ändra beslut eller återvisa ärende, om beslutet strider dighet mot lag eller författning eller bygger på uppenbart oskälig skönsmässig bedömning.

rättsfunktioner - delvis i form

Övriga förslag i fråga om socialnämnds

för den hjälpberoende - kan sammanav juridiska ”minimigarantier” fattas så här: Finner Socialnämnd någon vara i behov av förmyndare eller

god man, skall nämnden anmäla detta till vederbörande myndighet; Socialnämnd bör inte ha rätt att omhänderta hjälptagares eller egendom inkomst som ersättning för socialhjälp; hjälptagare bör inte mot sin vilja få sändas till annan kommun; socialhjälp till bosättning eller vistelse i annan kommun bör föregås av samråd med socialnämnden i denna kommun.

Organisatorisk samordning

Utskottet framhåller att socialvårdsorganisationen varierar avsevärt mellan de nordiska länderna och förordar, i allmänna ordalag, enhetlighet och samordning. Det konstateras vara en fördel för den hjälpsökande om på lokalplanet finns ett organ (kontor) som kan lämna åtminstone den primära hjälpen och vidta de första åtgärderna, oavsett om det gäller ekonomisk hjälp eller vägledning i någon form. I större kommuner bör, enligt utskottet, beslutanderätten decentraliseras till distriktsorgan vars verksamhet leds av den centrala nämnden.

Socialhjálpsförslagets praktiska betydelse

Socialpolitiska kommittén har översänt förslaget om av

harmonisering socialhjälpslagstiftningen till de nordiska ländernas

socialdepartement/ socialministerier för överväganden, i vilken omfattning det kan läggas till grund för en framtida lagrevision. Vissa ändringar i nära överensstämmelse med förslaget har år 1970 företagits i den finska socialhjälpslagen. Sålunda har anhörigas försörjningsplikt enligt lagen inskränkts, rätten till indrivning av ersättning för - eventuellt utgiven socialhjälp genom intagning på arbetsinrättning - i princip avskaffats och socialnämndens förmynderskap för vissa patienter på sinnessjukhus upphävts. Förslaget har jämväl varit under övervägande i de andra nordiska länderna i samband med pågående reformarbete; för Sveriges del se 10.4.

Social minim istandard

Hur man skall kunna tillförsäkra medborgarna en i generella former garanterad ekonomisk minimistandard hör till de internationella debattfrågorna. Den svenska parlamentariska debatten härom berörs i något kapitlen 3 och 10. Frågan har också aktualiserats i det internordiska samarbetet. Nordiska rådet år 1967 en rekommendation till avgav regeringarna att utarbeta förslag till en konvention angående upprätthållande av viss minimistandard rörande olika sociala förmåner (rekommendation nr 8/1967). Frågan diskuterades i nordiska komsocialpolitiska mittén år 1968. Kommittén inte då motiverat att ansåg det emellertid utarbeta en sådan nordisk konvention bl a med hänsyn till Europarådets och ILO:s försök att åstadkomma en gemensam minimistandard i fråga om sociala förmåner för invånarna i sina medlemsländer.

5.2.3 Annat internordiskt socialpolitiskt samarbete

Det pågår ett omfattande arbete på en rad andra socialpolitiska fält. Följande får gälla som kortfattade exempel.

Många initiativ faller inom området för hälso- och sjukvård. Det gäller tex utvecklingen av nordiska hälsovårdshögskolans verksamhet, gränssjukvården, viss samverkan i fråga om sjukvårdsplanering och medicinsk laboratorieverksamhet samt inom sjukhusfysikens område och läkemedelsområdet. Samarbetet omfattar också utbildning av olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården samt socialvården.

Alkohol- - - har

och narkotikaproblemen speciellt vad gäller ungdom uppmärksammats genom rekommendationer i fråga om forskning och förebyggande åtgärder. Nya initiativ på detta område aktualiseras.

De handikappades förhållanden har tagits upp i en del rekommendationer. Detta har hittills resulterat i samnordiska seminarier, åtgärder för att få till stånd ett samarbete i fråga om tekniska hjälpmedel etc.

Allt större betydelse har tillmätts samverkan kring arbetarskydd och arbetsmiljö. En allmän rekommendation om samarbete i dessa frågor har antagits av nordiska rådet. Ett nordiskt kontaktorgan härför har också inrättats. Detta tar bl a upp rekommendationer om samverkan kring åtgärder mot luftföroreningar och mot föroreningar av Östersjön, Skagerack, Kattegatt och Öresund. Arbetsmiljöfrågor ingick även iministerrådets handlingsprogram till 1973 års session.

I fråga om lokaliseringspolitiken har olika initiativ tagits. En lång rad samarbetsprojekt i gränsregionerna har kommit till stånd. En särskild arbetsgrupp med eget sekretariat bedriver forskning kring och en inventering av de allmänna förutsättningarna för en nordisk lokaliseringspolitik. Frågan om gränskommunalt samarbete är under utredning. Även på regionalpolitikens område framlades ett handlingsprogram vid ministerrådets session år 1973.

Det är självklart att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden gjort arbetsmarknadspolitiken till ett av det viktigaste områdena för överenskommelser och samverkan. Den har också haft stor betydelse för samarbetet pä hela det socialpolitiska fältet.

5.3 De nordiska sociala tredningarna De internordiska strävandena att så långt möjligt göra alla berättigade till vistelselandets socialvårdsförmåner och att harmonisera socialvårdslagstiftningen har givetvis varit av direkt praktisk betydelse på olika sätt. Man kan även räkna med en mer långsiktig påverkan av utvecklingen. Samtidigt får konstateras att dessa insatser i stort sett hållits inom ramen för gällande socialvårdslagstiftning.

Under tiden har de olika ländernas socialvård i växande grad blivit mogen för mer genomgripande reformer. Detta har lett till att parlamentariska utredningar tillsatts - förutom i Sverige - i Danmark, Finland och Norge. Således tillsattes i Danmark år 1964 socialreformkommissionen, som slutfört sitt uppdrag genom sina två betänkanden Det sociale tryghedssystem; struktur og dagpenge (1969) och Det sociale tryghedssystem; service og bistand (1972).

I Finland arbetade socialvårdens principkommitté från år 1967 till år 1973, då utredningen slutredovisade sitt uppdrag. Utredningens första

betänkande som avgavs år 1971 gäller Socialvårdens allmänna principer? Kommitténs andra betänkande för

som avgavs år 1973 gäller principerna socialvården avseende familjer och minderåriga.

Den norska utredningen, Sosialreformkomitéen, tillsattes år 1969. Kommittén har avgivit de båda betänkandena Om økonomisk hjelp etter lov om sosial omsorg (1970) och Om de sosiale tjenester og det sosiale hjelpeapparat på komune- og fylkesplanet (1972). Kommittén har därmed avslutat sitt arbete. Den hann emellertid inte

fullfölja alla frågor. Det norska Socialdepartementet har därför tillsatt en arbetsgrupp för att utreda dessa och vissa andra spörsmål. Arbetsgruppen skall också följa pågående försöksverksamhet i fråga om olika samarbetsformer.

De danska utredningsförslagen enligt det första betänkandet har numera i huvudsak antagits och trätt i kraft. Förslag till lagstiftning i anslutning till det andra betänkandet - lov om social bistand

- har lagts fram för folketinget våren 1973 och avses skola behandlas under hösten. Det finska principbetänkandet är föremål för viss förberedande behandling genom utarbetande av ny lagstiftning för ett av de delområden som förslagen avser. Den norska kommitténs första betänkande, som endast avsåg temporära lösningar, har delvis genomförts. Det andra betänkandet, som avgavs 1972, har ännu inte slutbehandlats.

Den svenska socialutredningens och de andra nordiska utredningarnas direktiv är till stora delar sakligt lika.

5.3.1 Socialpolitisk målinriktningi det nordiska

utredningsarbetet Den svenska utredningen söker bestämma socialvårdens uppgifter och mål utifrån ett vidare samhällsperspektiv.

Hur har de andra utredningarna gjort, och vad har de kommit fram till? I det följande behandlas helt

hur - i förekommande fall kort, utredningarna strukturerat sin måldiskussion till såväl form som innehåll.

Principer och mål Den norska diskussionen utgår från de negativa sociala konsekvenserna av snabba tekniska och andra förändringar som syftar till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Man noterar således problem som med befolk-

följer

ningsomflyttning, arbetslöshet, långa arbetsresor, ökad trafik, växande konkurrens och tempo i skola och arbetsliv m m. Utredningen pekar bl a på sådana följder härav som ökande otrygghet, isolering, sjukdomsrisker och olycksfall.

Socialpolitiken måste bli en aktiv kraft i samhällsplaneringen och vara ”samfunnets eget korrektiv

til seg selv, den skal vaere en kraftig advokat for menneskelige hensyn”.

Denna politik bör främja trivsel, kontakt och trygghet. Riktpunkten skall vara den enskildes självförverkligande

och inte enbart passiv anpassmng.

5 Socialvårdens principkommittés betänkande l, Allmänna principer (Kommittébetänkande 1971 :A 25).

Ett viktigt socialpolitiskt mål är att ”fremme sosial likhet”. Härmed förstås dels sjansen til å realisere seg selv” och dels att social service i största möjliga utsträckning skall vara lika i alla delar av landet. För socialvården blir de generella målens konsekvenser eller delmål krav på -

att alla skall känna till sina rättigheter; - att de sociala förmånerna är tillgängliga på ett rationellt och tillfreds-

ställande sätt och - att socialvårdens

resurser utnyttjas så att de ger maximal avkastning”.

Den finska kommittén avgav år 1968 ett utkast till betänkande som blev föremål för utförlig remissbehandling och offentlig debatt. Följden härav blev att kommittén fann det nödvändigt att granska socialvården ”ur något vidare synpunkt” i sitt slutgiltiga betänkande.

Som allmänna normer för planering och utveckling av socialpolitiken hänvisar kommittén till Finlands regeringsform och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. De värden som hävdas i dessa dokument har kommittén sammanfattat som medborgarens grundrättigheter, rättsskyddet och individernas jämlikhet.

Av dessa värden för socialpolitiken framhåller kommittén förverkligandet av jämlikheten som det mest centrala.

Kommittén indelat socialvårdens (socialskyddspolitikens) mål och principer i tre grupper: allmänna samhällspolitiska mål, lagstiftningsprinciper och allmänna verksamhetsprinciper för socialskyddspolitiken.

Som allmänna samhällspolitiska mål har kommittén vid sidan av den ekonomiska tryggheten lagt särskild vikt vid rätten till bostad. Målen gäller ”avskaffande av fattigdomen, utjämning av inkomstdifferenserna, rätten till boende, minskning av för utkomsten farliga ekonomiska risker, avbalansering av på tjänster samt hälsa och trivsel”.

tillgången

Principerna för sociallagstiftningen bör vara att medborgarnas grundrättigheter enligt regeringsformen är okränkbara, att rättsskyddet förverkligas genom likhet inför lagen samt möjlighet för den enskilde att förutse och kontrollera beslut och domslut, att lagarna samordnas och att principen hellre fria än fälla (”positivt tolkningsföreträde) upprätthålls.

Sex allmänna anges, nämligen

verksamhetsprinciper

- serviceanda, som konkret innebär begränsning av tvångsåtgärderna

inom socialvården; - strävan till normalisering med innebörden att åtgärderna inte får

stämpla den berörde eller präglas av förmyndarinställning; - valfrihet för individen i fråga om tänkbara stödåtgärder; - förtroende, i

som bör främjas genom tillämpning av helhetsprincipen

behandlingsarbetet; - som till individens och

förebyggande inriktning syftar aktivering förmåga att finna sin utkomst, samt

-

främjande av självverksamhet.

På grundval av de uppställda principerna har kommittén utarbetat ett reformprogram för lagstiftningen.

Den danska utredningen hade till uppgift att refonnera trygghetssystemets organisatoriska, administrativa och finansiella struktur. Kommissio-

nen skulle också pröva, om de socialpolitiska omsorgerna i dagens samhälle tillgodosäg medborgarnas behov i olika situationer. Man fmneri utredningen vissa ansatser till övergripande målangivelser. Betänkandet nämner trygghet och trivsel som viktiga för socialpolitiken riktpunkter och socialvården. och Men man kan inte tala om en explicit genomförd systematiserad måldiskussion. Den danska reformstrategin, sådan den kommer fram i betänkandena, kan sägas vara mindre övergripande teoretiskt och ideologiskt orienterad än de övrigas. Man har i stället vid uppbyggandet av en ”social vaerktøjskasse” valt att söka avgränsa och konkretisera problemen på olika områden och utifrån dessa finna lösningar inom en gemensam organisatorisk ram. Den empiriska inriktningen markeras av det nära samarbete kommissionen haft med socialforskningsinstitutet och dess - delvis av initierade utredningen många kartläggningar av olika gruppers sociala och ekonomiska problem. Man får därför närmast söka reformverksamhetens mål i de konkreta reformförslag som lagts. Här finner man en stark inriktning på förebyggande insatser, helhetspräglad samverkan mellan olika instanser och klienten samt strävan till en ökad närhet mellan samhällsorganen och medborgarna.

Lagstiftningen Den planerade eller genomförda lagstiftningen som ett instrument för reformarbetet skall kort beröras. Den danska kommissionens arbete har resulterat i lagstiftning på flera områden. Två lagar av särskild betydelse är ”styrelsel0v om socialvårdens och viss hälsovårds administrativa, organisatoriska och finansiella struktur samt en service- och biståndslag. Av dessa båda lagar är den första satt i kraft. Den senare, vilken som nämnts förelagts folketinget men ännu (september 1973) inte där behandlats, samlar ett varierat biståndsutbud som tidigare var uppsplittrat på många lagar. Dessutom har kommissionen utarbetat nu antagna lagar och bestämmelser om sjukförsäkring, som inordnats i socialförsäkringen, skatteñnansierats och införlivats med den kommunala verksamheten; om försäkringsmässiga bidrag (dagpenge vid sjukdom, olycksfall och barnsbörd) samt slutligen om det sociala besvärsväsendet.

Den finska principkommitténs förslag har ansetts böra kodifieras i följande lagar, nämligen om socialvârdens förvaltning och rättsskydd; om kommunernas allmänna socialskyddsuppgifter, vilken lag avses skola ersätta nu gällande socialvårds-, lösdrivar- och nykterhetslagar; om familjers och minderårigas socialvård för att ersätta nuvarande barnskyddslag samt om habilitering och om utvecklingshämning. Kommittén anser det mest brådskande att ersätta barnskyddslagen,

l44

varför arbetet på reformering av denna lag redan har påbörjats.

Den norska kommittén har inte lagt fram några lagförslag.

5.3.2 Generella och behovsprövade insatser Kraven på generalisering av det socialpolitiska bidragssystemet kan ha olika omfattning och precisering.

Dessa krav kan åsyfta en genom social- eller skattepolitiken förverkligad generell ekonomisk minimistandard för alla av typ negativ inkomstskatt, allmän socialförsäkring etc. l bla den svenska riksdagen har utredningskrav i den riktningen framförts (jfr 3.3.2).

Förslagen kan också avse en utbyggnad av socialförsäkringssystemet utan att detta nödvändigtvis behöver innebära en så genomgripande omdaning av systemet som nyss nämnts. Socialutredningens propáer i detta betänkande om behovet av att de generella bidragsformerna byggs ut bla i syfte att minska behovet av socialhjälp har närmast denna innebörd.

Generaliseringskraven kan slutligen avse förenklade behovsprövningsrutiner mm för den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Socialutredningen framlägger även sådana förslag.

Frågan blir nu om och i vad mån de andra nordiska utredningarna tagit upp detta viktiga spörsmål, som bl a gäller relationen mellan behovsprövad hjälp och det socialpolitiska transfereringssystemet i övrigt.

En mer direkt diskussion av frågan förekommer sparsamt i det nordiska utredningsmaterialet. Ett undantag är den norska kommitténs första betänkande. Kommittén framhåller att på längre sikt bör utredas om inte ”restfattigdomen” kan lösas på andra vägar än genom socialhjälp. En sådan utredning skulle gälla ett trygghetssystem, uppbyggt och administrerat som en helhet, med uppgift att ge medborgarna samma trygghet oberoende av orsakerna till inkomstbortfall etc. Tiden sägs vara inne för att låta situationen och inte orsaken vara grund för bidragsrätten.

l avvaktan på en sådan eventuell lösning framlägger kommittén vissa förslag som avser att förbättra socialhjälpen på följande sätt.

a) Minska variationerna i fråga om socialhjälpsnivån mellan kommunerna.

b) Tillförsäkra alla hjälpbehövande en försvarlig levnadsstandard genom lagfást bidragsnivâ. De skall garanteras en standard som minst motsvarar folkpensionens grundbelopp.

c) Införa statsbidrag med 75 procent för den obligatoriska socialhjälpen för att de kommunala variationerna skall kunna utjämnas.

Detta förslag om socialhjälpen återkommer i kommitténs ännu ej slutbehandlade huvudbetänkande.

Den norska utredningen har således - både i det skisserade längre och i det konkretiserade kortare - framhävt av en

perspektivet betydelsen allmän minimistandard.

Det danska förslaget synes lägga större vikt vid den individuella prövningen, och diskussionen om en minimistandard förs i mera villkorliga termer.

l0

Den finska kommittén anger som mål att gruppförmånerna, för vilka tillämpas fasta bevillningsgrunder i form av pensionsskydd, sjukdomsskydd, arbetslöshetsskydd, familjestöd och handikappstöd, skall bilda ett primärt system såvitt möjligt utan luckor, som kan utsträckas till alla livssituationer vilka innebär ekonomiska svårigheter och sociala risker. Härtill kommer ett behovsprövat individuellt stöd - socialhjälpen - som kommittén benämner socialunderstöd.

kompletterande

Den principiella diskussionen om generella bidrag, utbyggt socialförsäkringssystem etc är föga framträdande i det finska, norska och danska utredningsmaterialet. Man kan emellertid i ländernas praktiska reformverksamhet spåra en fortsatt inriktning på utbyggda generella bidragsformer. Ett exempel är den av den danska socialreformkommissionen initierade sjukpenning-(dagpenge-)reformen. Denna reform innebär i nämnda hänseende även en utjämning i fråga om ekonomisk trygghet mellan arbetare och tjänstemän.

5.3.3 Sociala mål i samhällsplaneringen m m Samtliga utredningar har mer eller mindre klart och öppet utvecklat behovet av ökat hänsynstagande till sociala aspekter i samhällsplaneringen. Ett tydligt exempel utgör den norska diskussionen som kortfattat återges i inledningen till avsnitt 5.3.1.

Då man finner socialvårdens medverkan i planeringen vara ett viktigt medel för att tillgodose sociala aspekter, blir frågan hur vittgående denna medverkan skall vara, vilka former den skall ha och vilka instanser inom socialvården som skall vara direkt medagerande. Socialvårdens reella möjligheter att påverka samhällsutvecklingen är också beroende av hur man avgränsat - vidgar eller krymper - socialvården i förhållande till socialpolitiken i övrigt, liksom vilken effektivitet och politisk status socialvården kan ges i det framtida samhället. Dessa frågor behandlas kortfattat i det följande.

Socialvårdens medverkan: inriktning och former Redan i 1964 års norska socialhjälpslag fastlades att socialnämnden (socialstyret) skulle arbeta för att sociala hänsyn tas vid miljöplaneringen i en konstruktiv socialpolitisk verksamhet som skall omfatta alla fält av välfárdsmässig betydelse för befolkningen eller vissa grupper (t ex gamla

Socialnämnden hade alltså redan från mitten av och handikappade). 1960-talet åtminstone formellt långt gående uppgifter på planeringsområdet. Av flera anledningar blev emellertid lagtolkningen snäv och insatserna begränsade.

Den norska socialreformkommittén instämmer i kritiken att de konkreta resultaten blivit alltför kringskurna. Kommittén vill att socialvården realiserar den vida målsättning som 1964 års lag förutsätter. Med kommitténs termer gäller det att utvidga begreppet socialpolitik och socialvårdarnas arbetsfält till att omfatta även de ekonomiska aktiviteterna i samhället. Kommittén är dock medveten om svårigheterna att överföra målen i operationella och konkreta förslag. Den springande

punkten är enligt kommittén huruvida den redovisade värdeorienteringen kan genomföras, innan man klargjort i vad mån målen kan tjäna som riktmärke för den centrala och lokala socialpolitiken. Försöksverksamhet blir här av betydelse.

Vissa mer preciserade förslag redovisas emellertid av kommittén. Den utgår från att miljöpolitiken (miljøvern) är en uppgift på såväl fylkeskommunal som primärkommunal nivå (kommittén har inte haft till uppgift att behandla den centrala nivån). Socialnämnden skall vara det planerande och styrande organet för kommunens hälso- och socialpolitik. Goda förhållanden inom dessa områden förutsätter nära samarbete med stadsoch regionplanering, skola och arbetsmarknadsorgan. Kommittén föreslår därför ömsesidig representation mellan socialnämnden och dess ordförande å ena sidan och byggnadsnämnden och de lokala arbetsmarknadsorganen (arbeids- och tiltaksnämnderna) å den andra. Också tjänstemännen förutsätts samarbeta i form av överläggningar som går utöver sektorsgränserna. Vidare förutsätts i huvudbetänkandet nära kontakt med den sociala forskningen och i betänkandet tillstyrks ett förslag från en arbetsgrupp om en särskild delegation i socialdepartementet för social forskning.

Liksom den norska innehåller den finska socialhjälpslagen från år 1956 bestämmelser som syftar till socialvårdsinitiativ i samhällsplaneringen. Enligt lagen skall socialnämnden avge framställningar och förslag i syfte att undanröja sociala förhållanden som försvårar utkomsten för medlemmarna i kommunen och föranleder vårdbehov. Denna uppgift ligger också i linje med det finska principbetänkandets ansats i fråga om socialvårdens mål och uppgifter (se 5.3.1). Det finska betänkandet gäller som tidigare nämnts uteslutande de socialpolitiska principerna. Konkreta förslag hur planeringen skall organiseras i framtiden faller utanför uppdraget.

Oavsett hur ingående utredningarna diskuterar socialvårdens medverkan i den totala samhällsplaneringen lägger samtliga stor vikt vid planeringsarbetet inom socialvårdens ram i mer begränsad mening. Den danska utredningen har i hög grad en sådan inriktning. Den lokala socialvården i Danmark är samordnad med delar av hälso- och sjukvården, arbetsvården samt sjukpenningförsäkringen etc. Utredningen skisserar en samlad planläggning på bl a kommunal nivå konkretiserad i en plan för den lokala verksamheten. En motsvarande planläggning skall ske på amtskommunal och central nivå.

Beträffande funktionsuppdelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän utöver vad som redan antytts i fråga om bl a medverkan i planeringen hänvisas till 5.3.5.

Andra faktorer av betydelse för socialvårdens roll i samhâllsplaneringen Socialvårdens inflytande på samhällsplaneringen styrs också av andra förhållanden än en mer principiell målsättning. Tre faktorer bör därvid beaktas.

För det första kommer socialvården att bredda sitt planeringsunderlag, om den i sin verksamhet inbegriper socialpolitiska områden som tidigare legat utanför dess traditionella uppgifter. Här kan pekas på att i Danmark

på det lokala planet den av kommunstyrelsen tillsatta socialnämnden (socialudvalget) som tidigare antytts har tillagts dels vidgade uppgifter på det traditionella socialvårdsområdet, dels vissa uppgifter inom hälso- och sjukvården samt vissa arbetsmarknadsmässiga uppgifter etc.

I Norge utvidgas enligt reformkommitténs förslag socialnämndens uppgifter - utöver en samordning av de uppgifter som ankommit på de traditionella sociala nämnderna - till att omfatta delar av hälsovårdsnämndernas verksamhet.

För det andra blir socialvårdens inflytande på planeringen bl a beroende av organisationens effektivitet inom det traditionella socialvårdsområdet. Här spelar graden av samordning stor roll. Som redan framgått föreslår den norska utredningen att de traditionella socialvårdsnämnderna ersätts av en nämnd. Även i Danmark har nämndorganisationen rationaliserats. För övrigt hänvisas till 5.3.4.

Av betydelse är också att koncentrationen av en tidigare splittrad verksamhet till ett organ bör ge socialvården en ökad politisk slagkraft (höjd status) i planeringen. Detsamma gäller de olika samordningssträvandena på regional och central nivå. Att ökade planeringsuppgifter ställer krav på nya kunskaper hos socialvårdens företrädare är en given, mer eller mindre klart uttalad förutsättning i de nordiska utredningarna.

För det tredje kommer ett utökat planeringsunderlag för kommunerna genom kommunsammanläggningar och nya kommunala uppgifter att även bredda socialvårdens planeringsområde. Här skall helt kort nämnas att i samtliga nordiska länder pågår eller har genomförts kommunreformer som bl a starkt reducerat antalet kommuner.

5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service Man kan allmänt karakterisera de nordiska utredningarnas intentioner på följande sätt. De socialpolitiska (socialvårds-) aktiviteterna bör decentraliseras till lägsta effektivt fungerande besluts- och kompetensnivå. Begreppet effektivitet har inte i första hand en administrativ innebörd. Genom decentralisering uppnås en närhet till människorna i deras miljö, något som rymmer viktiga mänskliga värden. Vidare bör socialvården för att den skall kunna fylla sin uppgift arbeta utifrån en helhetssyn, på både makro- och mikroplanet. Detta har lett till att allt fler uppgifter samordnats och lagts på lokal nivå, vilket underlättats genom de tidigare nämnda kommunreformerna. Det ligger dock i sakens natur att tillräckliga resurser samt enhetlighet och konsekvens i fråga om socialvårdens standard m m förutsätter återkopplingar till och styrningseffekter från de regionala och centrala instanserna.

Samordningen rymmer således både organisatoriska och behandlingsmässiga perspektiv. Den organisatoriska integrationen berör vidare såväl de förtroendevaldas organ som förvaltningarna. Följande korta översikt

på de organisatoriska lösningarna (i första hand i lägger viss tyngdpunkt fråga om förtroendemannaorganen) och mindre på de behandlingsmässiga, som naturligtvis påverkas av organisationens utformning. Framställningen disponeras ”nivåvis och tar där upp de viktigaste föreslagna, delvis också genomförda förändringarna.

Central nivå Enligt den nya danska styrelseloven hari Danmark inrättats en socialstyrelse. Denna har dels tagit över vissa uppgifter från socialministeriet, dels skall den ersätta vissa tidigare centrala organ, nämligen direktoraten för bam- och ungdomsvård resp rehabilitering m m samt bestyrelsen för den statliga omsorgsverksamheten för utvecklingshämmade.

Vid sidan av den nya socialstyrelsen kvarstår sundhedsstyrelsen för hälso- och sjukvårdsfrågor, varjämte en särskild sikringsstyrelse för vissa socialförsäkringsfrågor inrättats.

Genom omorganisation inrättades år 1968 det finska social- och hälsovårdsministeriet. Ministeriet och den nya socialstyrelsen samt medicinalstyrelsen utövar den centrala ledningen av det sociala skyddet och övervakningen av sociallagstiftningen samt har uppgifter vad avser hälsooch sjukvården.

I Norge är den centrala socialpolitiska ledningen till stor del förlagd till departementsnivâ och fördelad på flera departement.

Socialdepartemen-

tet svarar i första hand för socialförsäkringen (folketrygden) samt socialvården. Ett helsedirektorat som har det direkta ansvaret för den allmänna hälso- och sjukvården ingår i Socialdepartementet. Socialreforrnkommitténs uppgifter har inte omfattat den centrala nivån.

Regional nivå 1970 års danska socialreform innebar även stora förändringar på regional nivå. Här avses det amtskommunala planet. Amtskommunerna hade tidigare huvudsakligen ansvaret för sjukhusväsendet och delar av vägväsendet. Från år 1970 reducerades antalet sådana kommuner från 25 till 14 utanför huvudstaden. Dessa har genom reformen fått en rad nya uppgifter, inte minst på det sociala området. Amtsråden skall utöva tillsyn över kommunernas social- och hälsovårdande verksamhet. Amtskommunerna handhar genom särskilda nämnder förtidspensioneringen. De har dessutom ett visst ansvar för institutionsvården. Vidare skall de skapa ”tvärfackliga” expertteam som primärkommunerna kan anlita. Amtskommunerna har tillagts viktiga koordinationsuppgifter inom planeringen av den socialpolitiska utbyggnaden.

Den finska lagen om folkhälsoarbetet från år 1971 skapade en ny grund för samordning mellan sjuk- och hälsovården samt socialvården i dess helhet på både regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har därmed fått till uppgift att på regional nivå svara för ledning, planering och tillsyn av dessa verksamheter. Nämnda uppgifter åligger närmast en samma år inrättad social- och hälsovårdsavdelning inom länsstyrelsen. l avdelningen har sammanförts olika tjänstemän såsom länssocialinspektör, länsläkare, länshälsosyster rn fl. I länssocialinspektörens skyldigheter ingår att ta reda på behovet av socialvård och orsakerna därtill, att övervaka hur kommunerna sköter socialvården etc.

Den norska socialreformkommittén föreslår på det regionala planet att fylket tar över uppgifter från den centrala förvaltningen. l varje fylke skall upprättas ett fylkessosialstyre utsett av fylkestinget. Den nuvarande

SOU l974z39 149

sykehusnemnda föreslås uppgå i denna styrelse.

Fylkessosialstyret skall vara ett politiskt styrningsorgan som utarbetar en samlad plan för den sociala verksamheten i fylket, tillvaratar sociala hänsyn i samhälls- och miljöplaneringen och framlägger förslag till budget. Styrelsen skall också kontrollera primärkommunernas sociala verksamhet. För arbetet föreslås socialadministrationsenheter vilka skall förestås av fylkessosialsjefen. Fylkeskommunen skall också ha ett fylkessosialutvalg som organ för enskilda vård- och rehabiliteringsfrågor samt besvärsärenden i fylket. I utvalget föreslås alltid ingå fylkeslegen, fylkessosialsjefen, trygdesekretariatlederen, fylkesarbeidssjefen samt eventuellt skoledirektøren.

Lokal niva Den genomgripande integrationen av social och medicinsk verksamhet m m på bl a lokal nivå i Danmark har redan berörts under 5.3.3. Den innebär att den samlade ledningen och förvaltningen av sociala, hälsooch arbetsvårdsmässiga angelägenheter har lagts på kommunens socialnämnd (sociale udvalg) under kommunalbestyrelsen. Det bör uppmärksammas att i den kommunala socialvårdens hälso- och sjukvårdsuppgifter ingår från rehabiliterings- och mödravårdsorgan övertagna viktiga funktioner samt i stor omfattning sjukförsäkring (sygesikring) och olika kontanta bidragsformer (dagpengeordningen).

Ansvaret för vissa barn- och ungdomsfrågor skall enligt det framlagda förslaget till lov om social bistand övertas av det sociale udvalg, och det särskilda børne- og ungdomsvaernet avskaffas i samband därmed. Det kan vidare erinras om att den danska nykterhetsvården aldrig haft särskild nämndorganisation.

inrättas -

För att klara samtliga uppgifter en gemensam förvaltning social- og sundhedsforvaltningen. I kommissionens andra betänkande skisseras en förvaltningsorganisation med olika avdelningar för adrninistration, service och behandling.

De ansatser till lokal samordning i norsk socialvård som fanns i 1964 års socialhjälpslag fullföljer socialreformkommittén i sina förslag i syfte att möjliggöra behandling efter ”familjevårdsprincipen”.

Enligt förslaget skall i varje kommun finnas bara en lagfäst nämnd socialnämnden - för hälso- och socialarbetet. Denna nämnd skall ersätta nuvarande socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd, styrelse för

och - trygdekontoret i fråga om vissa delar av dess verksamhet hälsovårdsnämnden.

Socialnämndens föreslagna viktiga social- och miljöpolitiska uppgifter, planering och organisatoriska integration med andra lokala planeringsorgan har redovisats under 5.3.3.

Enligt kommitténs förslag skall nämnden inte medverka i klientbehandlingen utan endast hållas orienterad härom.

Kommittén föreslår vidare att i varje kommun upprättas ett socialcentrum under nämnden. Centret skall ha minst tre sektioner, nämligen hälso-, social- och försäkringssektioner.

För att samordna klientarbetet i sektionerna föreslås inrättande av ett

fackorgan (sosialutvalg), bestående av ledarna för de tre sektionerna samt representanter för pedagogisk-psykologisk rådgivningsservice och arbetsförmedling. Ett gemensamt sekretariat bör finnas i varje centrum. Mindre kommuner bör kunna anordna ett gemensamt socialcentrum, medan stora kommuner kan behöva två eller flera distriktscentra. Sosialutvalget har bl a att fatta beslut vid frågor om långvarig socialhjälp eller sjukpenning (mer än tre månader).

Det kan anmärkas att även det danska och i viss mån det finska utredningsarbetet har inriktats på att skapa en lokal samordning som kan sammanfattas i begreppet socialcentrum e dyl, även om dess konkreta innehåll kan komma att variera.

I de finska kommunerna finns i regel en socialnämnd med en underställd barntillsyningsman men endast undantagsvis ”bamskyddsnämnd. Nykterhetsnämnd med allmänt förebyggande uppgifter finns vanligen, men den individuella behandlingen hör under socialnämnden, som också är lokalt vårdorgan för utvecklingshämmade. Nämnden är i regel uppdelad på allmän avdelning och vårdavdelning.

Den lokala socialvårdens utformning i Finland kommer att omprövas under det reformarbete som blir en följd av det tidigare nämnda principbetänkandet. Som redan framgått har man på regional nivå samordnat social- och hälsovården. En sådan samordning kan väntas på lokal nivå. De nyinrättade kommunala hälsocentralerna blir en viktig del av en sådan integrerad organisation.

5.3.5 Socialvård och demokrati Följande två frågor om demokratin inom den planerade socialvården är centrala.

Vad kommer socialvården att betyda i en demokratisk samhällsprocess, vilken ytterst gäller den enskilde - här som klient?

Hur säkras den demokratiska kontrollen över verksamheten? Frågan avgränsas här till de förtroendevaldas funktioner.

Medborgaren som klient Det kan först erinras om att ländernas förvaltningslagar tillförsäkrar bl a socialvårdsklienterna möjligheter till insyn och kontroll över förvaltningarnas handläggning av deras ärenden. Vidare är från demokratisk synpunkt frågorna om en begränsning av socialvårdens möjligheter att vidta åtgärder mot den enskildes vilja viktiga. De behandlas under 5.3.6. En annan förutsättning för en demokratiskt fungerande socialvård är att medborgarna känner sina rättigheter och skyldigheter på området. Informationsfrågorna tas upp under 5.3.7.

Om man inte nöjer sig med att ge demokratibegreppet en snävt formell innebörd, har många socialvårdsfunktioner demokratiska aspekter vid sidan av andra. Avsnitt 5.3.1 om de socialpolitiska målen rymmer sådana aspekter. Här skall markeras några gemensamma målorienteringar av betydelse för en demokratiserad socialvård. Ökat socialt inslag i samhälls-

för att förbättra levnadsförhållandena i vid mening och planeringen hindra utslagning; utjämning i fråga om dessa förhållanden; garantier för en skälig levnadsstandard även för de beroende; serviceinriktning i stället för auktoritär vârd”; prioritering av öppen vård före sluten och institutionell; möjlighet för den enskilde att själv välja mellan adekvata behandlingsalternativ; förebyggande vård och behandling samt inriktning på att bryta passivisering och främja den enskildes själwerksamhet; decentralisering av socialvården för att närma denna till dem som berörs.

De operationella grunderna för allt detta kan sammanfattas i tennerna resurser, organisation och funktion. Här har länderna kommit olika långt i utvecklingsarbetet, från principiella skisser till (delvis) genomförda ändringar. Särskilt avsnitt 5.3.4 behandlar den organisatoriska utvecklingen.

Alla dessa mål är gemensamma för de nordiska ländernas planering av socialvården. Kan de förverkligas blir den nya socialvården en aktiv kraft i fortsatt demokratisering av hela samhället.

De förtroendevaldas funktion Den allmänna tendensen är att tillförsäkra de politiskt valda representanterna för socialvården ökad insyn och inflytande vad gäller verksamhetens inriktning, policy”, planering och i fråga om beslut av principiell betydelse. En sådan strävan finns på alla nivåer. På central och regional nivå har detta kommit till uttryck bl a genom att styrelser eller råd med

knutits till olika verk och myndigheter. Ett lekmannarepresentation

liksom tidigare Sverige tillfört socialstyrelsen en exempel är att Danmark särskild lekmannastyrelse.

En förutsättning för att de förtroendevalda på lokal nivå skall kunnai

omfattning frågorna har ansetts tillräcklig ägna sig åt de övergripande vara att de, med vissa undantag, befrias från handläggningen av enskilda ldientärenden. Särskilt den norska kommittén har, i enlighet med sitt

mellan nämnder och tjänstemän uppdrag, ägnat funktionsuppdelningen principiella överväganden. Det praktiska resultatet är förslag om en långt gående delegation till tjänstemännen i fråga om dessa ärenden. Enligt

skall den norska socialnämnden främst vara ett kommitteförslaget

och icke klientbehandlande organ men hållas planläggande, styrande orienterad om detta sociala arbete och dess problem, som alltså

bør overta”. Även den danska utvecklingen innebär att de fagfolkene lokala kompetensområde medför en kraftigare

organens utvidgade

och service, som möts med utbyggda belastning på administration

får tjänstemännen ökade möjligheter att förvaltningsresurser. Därigenom avlasta de förtroendevalda uppgifter i fråga om den individinriktade servicen.

Förtroendemännens roll i fråga om tvângsingripanden behandlas under 5.3.6.

5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet

l det följande redovisas i stora drag gällande eller föreslagna bestämmelser om tvångsåtgärder och besvärsordning i de olika ländernas socialvård.

Fältet för frihetsberövanden och andra tvångsingripanden har successivt minskats under de senaste decennierna men i fråga om arten och förekommer rätt stora variationer länderna emellan. omfattningen Den danska kommissionen har inte speciellt tagit upp frågan om Bestämmelser om tvångsåtgärder har emellertid intagits

tvångsbehandling.

i förslaget till lov om social bistand vad gäller barn och ungdom. Den innehöll sådana bestämmelser

gamla socialhjälpslagen (forsorgsloven)

såsom om av personer i

även för andra fall, tvångsomhändertagande

sindstilstand” för samt av alkoholister och

”abnormt sjukhusvård

som saknar arbete och medel till uppehälle (erhvervs- og personer, i Dessa bestämmelser återfinns ej i

subsistensløse), försörjningshem.

med social motivering kan förslaget till biståndslag. Tvångsåtgärder emellertid förekomma även enligt annan lagstiftning. Det gäller tex omhändertagande av psykiskt utvecklingsstörda. som berör rättssäkerhetskomplexet har Det danska utredningsarbete huvudsakligen inriktats på två frågor. Den ena gäller beslutsprocessen där strävandena varit att garantera en kvalificerad Så fordras vid beslut i social nämnd om omhänbedömning. av barn att domare och konsulent

dertagande pedagogisk-psykologisk

medverkar samt att ett antal lekmän deltar i och röstar för (minsta) beslutet. Den andra frågan gäller att såvitt avser besvärsordningen för samtliga - om - eliminera den stora beslut däribland beslut tvångsåtgärder För uppsplittringen på inte mindre än ett tjugotal olika besvärssystem. den enskilde var det ofta svårt att kunna överblicka vilken väg han skulle I enlighet med kommissionens förslag välja för att få sitt ärende prövat. har därför inrättats en socialrätt (den sociale ankestyrelse) för hela landet, vilken ersätter många av de tidigare besvärsorganen. I ankestyrelsen skall ingå såväl fast anställda domare som lekmannarepresentanter, utsedda för viss period. Det har förutsätts att styrelsen skall ha tillgång som den behöver för sin till sakkunskap och de utredningsmöjligheter Beslut om kan alltid överklagas hos

prövning. tvångsomhändertaganden

allmän domstol.

Den norska kommittén tar i princip avstånd från tvångsåtgärder och framhäver värdet av klienternas positiva medverkan för att uppnå ett gott behandlingsresultat. Man anser dock att tvång inte helt kan undvaras. Tvång kan erfordras vid svåra former av övergrepp mot barn och vid vissa former sjukdomar och berusningstillstånd då alla andra av psykiska slår fel. Man betonar värdet av att tvångsåtgärder kombineras åtgärder med andra, positiva insatser och att omhändertagandet görs så kortvarigt som möjligt. Kommittén tar i stort som kan sett upp endast de tvångsåtgärder förekomma enligt bama- och nykterhetsvårdslagarna. Socialhjälpslagen från år 1964 innehåller inga regler om tvångsomhändertaganden. Övriga bestämmelser om tvångsåtgärder, t ex i lagarna om psykisk helsevern, om om abort, tar kommittén inte ståndpunkt till. spesialskoler, De motiv socialvårdens nuvarande befattning med som låg bakom beslut om tvång inom barna- och nykterhetsvård gäller enligt kommitténs

mening ej längre. Dessa ärenden bör avgöras av domstol. av Synpunkter innebörden att socialvården att vidta bör ha möjligheter tvångsåtgärder, att ha et ris bak speilet, för att uppnå frivilliga insatser, delar inte kommittén. Denna anser att en sådan ordning försvårar ett positivt samarbete socialarbetare/klient och kan smitta av sig på andra former av socialt arbete. Man anser inte att barnavårdslagens rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga och inte heller att de fungerar praktiskt.

Från dessa utgångspunkter föreslår kommittén att beslut om tvångsåtgärder enligt barna- och nykterhetsvårdslagarna överförs till domstol. l fråga om nykterhetsvården gäller det beslut som avser - rätt för annan att lyfta och förvalta klients lön; -

sjukhusintagning för eller kur undersökning, behandling högst 30

dagar; förlängning av sådant omhändertagande intill 30 dagar per gång upp till högst 90 dagar; intagning på godkjent kursted i högst två år vid alkoholmissbruk (andra missbrukare kan i stället intas på sjukhus) samt - kvarhållande vid i kursted” frivillig inläggning under den tid klienten själv vid intagningen medgivit, dock högst två år. I fråga om barnavårdslagen skall tvångsåtgärder behandlas av domstol,

nämligen då åtgärder avser omhändertagande av barn mot förälders eller annan vårdnadshavares

vilja; - av

fråntagande ”foreldremyndigheten;

- förbud mot att under viss tid flytta barn från fosterhem eller barnhem; vägran att upphäva omhändertagande av ett barn. Detsamma skall gälla beslut i vårdnadsoch umgängesrättsärenden enligt lagen om barn utom äktenskap. Besvär över domstolsbeslut hör under høyesteretten. Kommittén framhåller emellertid att snabba åtgärder av tillfälligt slag kan behöva vidtas före domstolsbehandling för att avvärja skada eller hindra att visst förhållande ändras. Socialutvalget, dvs det tjänstemanna-

organ som leder ett socialcentrums klientbehandling, eller vederbörande sektionschef i sådant centrum, skall kunna träffa ett sådant avgörande (i senare fallet skall avgörandet snarast Även föreläggas socialutvalget). nämndordförande bör - liksom tidigare i vissa fall ha möjlighet att vidta ”foreløbig åtgjerd”. l vissa fall skall instans.

fylkessocialutvalget fungera som prövande

Finner utvalget tvångsåtgärder förs ärendet vidare till socialnödvändiga departementet; som med eget yttrande överlämnar ärendet till regeringsadvokaten, vilken på statens vägnar stämmer till underdomstol.

Efter en revidering i Finland av bestämmelserna om tvång inom socialvården kvarstår bestämmelser för ett flertal fall. om tvångsåtgärder Tvångsåtgärder kan således vidtas om om enligt lagarna socialhjälp, vården av dem som missbrukar berusningsmedel, om bamskydd, för psykiskt utvecklingshämmade samt i fråga om ”lösdrivare”. Kritiken mot socialvården för ”ganska och bristande

långt gående maktutövning”

rättssäkerhet bidrog till att principkommittén tillsattes. Denna hävdar att

bör förekomma endast i undantagsfall. Tvångsåtgärderna

tvångsåtgärder

och deras varaktighet fastställas i lag. Särskilt gäller måste noga definieras detta frihetsberövanden. Dessa bör indelas i tillfälliga och förlängda frihetsberövanden. Ett tillfälligt frihetsberövande bör kunna räcka endast 10 dagar, men genom kollegialt beslut kunna förlängas till fyra veckor. frihetsberövande skulle vara sex månader, men Maximitiden för förlängt den kunna förlängas till ytterligare sex med tungt vägande skäl skulle månader av ett opartiskt organ. Motivering skulle anges i varje enskilt fall. Övervakningen borde vidare slopas. nuvarande bestämmelser begränsas socialnämndens befogenhe- Enligt delvis av skyldighet att underställa länsrätt ter i fråga om tvångsåtgärder såsom fallet är vid missbruk av berusningsmedel. Vid omvissa ärenden, händertagande av barn underställs ärendet socialstyrelsen. synes kommittén inte ha tagit någon l fråga om besvärsordningen deklarationer om ställning utöver vad som kan följa av dess allmänna kravet rättssäkerhet och garantier för dess förverkligande. I stora drag på gäller att socialnämnds (eller dess avdelnings eller sektions) beslut i regel kan överklagas hos länsstyrelsen (länsrätten) och dennas utslag hos högsta I undantagsfall kan besvär mot socialnämnds förvaltningsdomstolen. beslut anföras hos socialstyrelsen eller kommunens styrelse.

5.3.7 Information och forskning

I det nordiska framhålls i olika sammanhang behovet utredningsarbetet och även aktiv information i vidare mening, där bl a den av rådgivning som en sådan form. norska utredningen pekar på samhällsarbete I fråga om socialforskningen har de skilda länderna byggt upp delvis olika organisationer. för social l Danmark upprättades genom lag år 1958 ett institut vars är att bedriva en forskning med

forskning, uppgift policyorienterad

sikte på att belysa sociala förhållanden till vägledning för de organ som levnadsförhållanden. Institutet har till uppgift att påverka människornas har genom sina undersökningar starkt bidragit till att skapa underlag för av betydelse för utformningen av insatserna på social- och bedömningar hälsovårdsområdet. Socialreformkommissionens förslag grundas till stor del på institutets empiriska undersökningar. I Finland har inom social- och hälsovårdsministeriet inrättats en Denna gör undersökningar avsedda att socialpolitisk forskningsavdelning. och planeringen inom socialvårdsområligga till grund för utvecklingen utförs i samarbete med universiteten. det. En del av dessa utredningar forskningsavdelningen tillhandagår olika kommittéer Den socialpolitiska och myndigheter med utredningar. Den norska socialreformkommittén framhåller att det inte finns någon av socialforskningen. Utredningen redovisar ingåenenhetlig organisation de i sitt andra betänkande (s 255 ff) den omfattande forskningsorganisationen i Norge. Den framhåller att vilken Organisationsform man än väljer i framtiden måste denna organisation svara för ”målsettningsforskning” och en forskning som är nära knuten till den socialpolitiska utvecklingen bör förstärkas. Kommittén frarnlägger i övrigt. Forskningskapaciteten

även vissa konkreta förslag till försöksverksamhet

i fylken och kommuner. Den föreslår också att det centralt

upprättas dels ett permanent kontaktorgan med uppgift att koordinera dels ett

socialforskningen,

organ under Socialdepartementet för att utvärdera den av kommittén föreslagna försöksverksamheten. Slutligen vill kommittén att socialdepartementet utreder behovet av en tillfredsställande infonnations- och dokumentationsverksamhet inom det socialpolitiska arbetet.

II Mål och medel

6 som metod

Mål-medelanalys

6.1 Behovet av málanalys

Enligt de i inledningskapitlet redovisade direktiven skall socialutred-

omfatta - förutom av de tre ningens uppgift en lagteknisk samordning sociala vârdlagarna - frågor rörande vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det är enligt direktiven angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktas. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner bör sålunda granskas. I direktiven framhålls vidare att genom en aktiv uppsökande vård ökade förutsättningar skapas för den ekonomiska och personliga trygghet som samhällets vittförgrenade anordningar på det sociala området syftar till. Bristande kännedom om dessa eller bristande initiativ får i dagens samhälle inte vara orsaken till att någon lider nöd eller inte får vård och behandling. Det sägs också att lika viktig som den uppsökande verksamheten är den uppföljande. Det är angeläget att de ansvariga följer resultatet av insatta åtgärder och prövar nya, om så erfordras. Direktiven berör ytterligare en rad viktiga funktioner inom socialvården.

I direktiven erinras om att de grundläggande principerna i nuvarande sociallagstiftning har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden. Med hänvisning bl a till den pågående samhällsutvecklingen och strukturomvandlingen framhålls det att lagstiftningen måste anpassas till utvecklingen i samhället, till de nya metoder i fråga om vård och behandling som har framkommit samt till de ökade resurser som står till samhällets förfogande.

Dessa långtgående och omfattande uppgifter kan inte lösas utan en grundlig málanalys som klarlägger vad syftet för en ny lagstiftning bör vara.

Behovet av målanalys blir särskilt accentuerat genom samhällsförändringarna. Den snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya krav på och nya förutsättningar för medborgarna på samhällslivets alla områden. Trots den allmänna välståndsutvecklingen har vissa grupper fått stora svårigheter, både materiella och psykiska. Nya sociala problem har uppkommit - tex genom missbruk av nya beroendeframkallande medel.

Socialvârdens uppgifter är av sådan art att det är särskilt angeläget att de bakomliggande värderingarna kommer till klart uttryck i dess mål och medel. Också beträffande värderingarna Den innebär pågår en utveckling. växande medvetenhet om dessas betydelse, men också en i

förändring

värderingsmönstret. Det är mot denna bakgrund naturligt att det föreligger osäkerhet både om målen för verksamheten och om medlen och metoderna. De senaste årens intensiva debatt om socialvården för denna osäkerär ett uttryck het. Den utgör emellertid samtidigt en tillgång, eftersom den vittnar om en beredvillighet att positivt ta emot och i praktiken omsätta en ny inriktning av socialvården. Det som här sagts liksom den centrala plats som målfrågorna kommit att få i den socialpolitiska debatten (se 3.2) visar på behovet av en utförlig analys av socialvårdens mål. Det motiverar att målanalysen har givits relativt stort utrymme i detta principbetänkande.

6.2 Málanalysens funktion

För socialutredningens del kan syftet med målanalysen sammanfattas i

sju huvudpunkter.

a. Preciserade mål är en viktig för att socialvårdens mål

förutsättning

och därmed dess resursanspråk skall kunna vägas in i den samlade bedömningen av samhällsinsatsernas omfattning och inriktning. b. Målanalysen skall ge viktiga utgångspunkter och förutsättningar för ställningstagandena till socialvårdens organisation. Vidare är det betydelsefullt med en fortlöpande målanalys för inom socialvårdsorganisationen att successivt anpassa verksamheten till ändrade förutsättningar. c. Socialvården behöver för samverkan med ha klara utgångspunkter andra samhällssektorer, antingen det är fråga om att ge information om den sociala verksamheten som planeringsunderlag för andra organ eller det är fråga om att påverka politiken inom andra sektorer. Detta är exempelvis aktuellt i förhållande till den fysiska planeringen. Socialvården behöver i de sammanhangen ge besked om standardkrav och andra mål beträffande sociala institutioner m m men också påverka utformningen av den allmänna miljön. Skall detta kunna ske måste socialvården ha sina mål formulerade. d. En precisering av målen är också viktig för resursplaneringen ochi anslutning därtill för bedömningen av Det gäller

kostnadsutvecklingen.

behovet av driftmedel och investeringar men även av personal och av utbildning för personalen. Med behov av ökad långsiktighet i planeringen följer vidare behov av långsiktigt användbara målbeskrivningar. e. Utvecklandet av arbetsmetoderna är en annan uppgift som förutsätter att målen är klart utformade. f. Målanalysen skall även ge vägledning för precisering i lag och andra författningar av mål och medel för socialvården. kan Målanalysen emellertid också ge kompletterande vägledning inom den genom lagstiftningen angivna ramen. g. Slutligen krävs preciserade mål för att verksamheten skall kunna bli föremål för uppföljning Om ett mål inte är klart och resultatvärdering.

angivet, går det heller inte att bedöma om eller när det har uppnåtts. Mål och medel inom olika delar av det mycket omfattande och komplexa verksamhetsområde som socialvården utgör måste vara inbördes samstämmiga och konsekvent relaterade till övergripande mål. Detta är viktigt för förtroendemännens och personalens utbildning. Arbetet med att bryta ned övergripande mål till lägre nivåer bidrar till medvetenhet och konsekvens i tillämpningen. Detta tjänar också ett annat syfte. Det visar i vilken utsträckning olika mål är inbördes förenliga och tillämpliga. Kritiken av nuvarande lagstiftning har bla avsett den långtgående formella regleringen, begränsningen till bestämda åtgärder och uppställandet av kriterier för valet av dessa. En övergång från denna detaljstyrning i nuvarande författningar till en målstyrning i en framtida lag ställer emellertid speciella krav. socialvården kommer då att i ökad utsträckning hänvisas till dels mer allmänt hållna målformuleringar, dels systematiserad kunskap ocherfarenhet. Detta kräveren mer förutsättningslös och grundlig orsaksutredning, en mer kvalificerad bedömning av vilka service- eller vårdåtgärder som erfordras samt en kontinuerlig värdering av resultaten relaterade till uppsatta mål. För allt detta erfordras som ovan framhållits en utförlig målanalys.

6.3 Málanalysens teknik Den grundläggande metodiken i detta kapital kan sammanfattas i fyra Besvarandet av dem ger förutsättningarna för bestämmandet av frågor. socialvårdens mål. a. Vilka - - är aktuella för socialvården nu och målfrågor problem under överblickbar framtid? Detta analyssteg motsvaras av den relativt omfattande probleminventering som redovisas i kapitel 7. Den upptar problem som är hänförliga till samhället, till individerna eller till vård- och serviceorganisationens funktionssätt. Syftet är att lokalisera de företeelser som det är väsentligt att bearbeta i den fortsatta målanalysen. b. Uppgiften att anvisa mål och medel för att lösa eller bearbeta problemen aktualiserar en kunskapsfråga: Vilka är de sociala processer som ger upphov till sociala problem? Hur är de sociala processer beskaffade som det gäller att ingripa i för att styra dem i gynnsam riktning? Dessa frågor behandlas i kapitel 8. Utgångspunkten är att sociala problem uppstår i samspelet mellan individ och miljö, dvs mellan individens kapacitet och förutsättningar och de villkor och förutsättnärmiljön och samhället i övrigt bereder. Till sociala problem ningar räknas därvid inte bara svårigheter i relationen människor emellan utan också markerade skillnader mellan olika individers eller gruppers levnadsförhållanden. För att människan skall kunna fungera tillfredsställande i det moderna samhället med dess högt ställda krav fordras individuella egenskaper och färdigheter som möjliggör hög effektivitet. Dit hör tex god fysisk och psykisk kondition, kunskaper, anpassningsförmåga etc. De som uppvisar

brister i ett eller flera av dessa avseenden får ofta en lägre levnadsnivå. Att en människa i vissa avseenden bristande uppvisar förmåga betyder emellertid inte alltid att hon från början har haft andra kapacitetsmässiga förutsättningar än de som lyckats i samhället. Det är viktigt att konstatera att skillnader som finns mellan människor i fråga om fysiska och psykiska resurser ofta uppstår och förstärks i samspelet mellan individ och miljö. Härtill bidrar inte minst de snabba förändringarna i den sociala miljön. När det gäller stöd- och behandlingsinsatser för individer eller grupper har frågan om det behandlingsresultat som kan uppnås stor betydelse för valet av mål. Det är inte meningsfullt att ställa upp behandlingsmål som inte kan uppnås med tillgängliga och accepterade medel och metoder. Ofullständig kunskap om sociala problems uppkomst, förlopp och påverkbarhet utgör därmed också en restriktion vid bestärnmandet av mål. c. Vilka övergripande mål bör vara vägledande vid ställningstagandet till målfrågorna? Svaret på denna fråga redovisas i kapitel 9. Det kan synas vara svårt och kanske även onödigt att ställa upp övergripande mål, därför att de måste bli allmänna till sin karaktär. Detta argument möter man inte sällan i diskussionen målfrågorna kring (se 3.2.3). Det finns vidare en tydlig tendens att värdera insatserna enbart efter delmålen även när det finns övergripande mål. Detta kan leda till att dessa mål inte förverkligas. Finns de inte ens formulerade, är det dock ännu mer osannolikt att de blir eftersträvade. Deras inom uppgift socialvården är att fungera som politiska riktmärken. Sin fulla effekt får de övergripande målen när de bryts ner till lägre målnivåer, dvs när de praktiska konsekvenserna av dem analyseras. d. Vilka ekonomiska faktorer begränsar rörelsefriheten vid bestämmandet av mål? De mål som sätts upp för socialvården kräver resurser för sitt förverkligande. Därmed konkurrerar dessa mål om ett gemensamt och begränsat resursutrymme med mål för varje annat område av samhällelig verksamhet. Detta tvingar till prioriteringar vid målavvägningen. En yttersta konsekvens av denna syn på prioriteringsproblemet är att en ”Riktig” prioritering av socialvården kräver en samtidig överblick över alla områden i samhället. Detta är i praktiken inte möjligt. Problemet får därför förenklas genom antaganden om avvägningen mot andra områden, dvs antaganden om socialvårdens andel av de samlade resurserna. Denna awägning kompliceras av sambandet mellan den totala resurstillgången och insatser från socialvårdens sida. Socialvården är liksom andra vårdområden inte bara resursförbrukande utan också resursskapande. Bla genom att återställa social funktionsförmåga kan socialvården bidra till att öka resurserna i samhället. Antaganden om vad som är ”rimlig” resurstilldelning till socialvården bör därför göras med beaktande av förväntat utbyte i samhälleliga resurser av olika ambitionsnivåer för socialvårdens del. Dessa frågor behandlas närmare i avdelning V. Svaret på frågan om de ekonomiska restriktionerna kan ges med relativt god säkerhet för de närmaste alltmer åren. På längre sikt blir bedömningarna vaga. Den fortsatta målanalysen kommer att utgå från samtliga dessa fyra

slag av förutsättningar, dvs problem, kunskap om problemens uppkomst,

och övergripande mål samt ekonomiska restriktio-

förlopp påverkbarhet,

ner. och vissa slutsatser i form av principiella riktlinjer för

Analysen socialvården redovisas dels för socialvårdens huvudfunktioner, dels för specifika målgrupper (kapitel 10 och ll). Därvid görs i vissa fall åtskillnad mellan kortsiktiga och långsiktiga mål.

ll

7¶Målfrågor

7.1 Syftet med inventeringen av mâlfrâgor

Mål-medelanalysen i detta betänkande syftar till att ställa upp praktiskt vägledande mål för insatserna inom socialvården samt att anvisa ändamålsenliga medel att uppnå dessa mål. Mål-medelanalysen måste utgå från klart formulerade målfrågor. Vilka är de praktiska problem socialvården står inför i dag och kommer att möta under överblickbar framtid? Kapitel 7 ägnas åt att belysa denna fråga. Trots att redovisningen är relativt omfattande kan den inte göra anspråk på fullständighet. Syftet är att fånga in de viktigaste frågor som målanalysen skall ge svar på. Det ligger i sakens natur att inventeringen inte från början kan snävt avgränsas till något som kan definieras som socialvårdens problem. Den måste ha karaktären av en allmän kartläggning av de sociala problemen i samhället. Därefter får den mål-medelanalysen utvisa vilka

efterföljande

problem eller vilka delar av dessa som det bör ankomma på socialvården att bearbeta. Probleminventeringen grundar sig på en omfattande genomgång av utredningsbetänkanden, rapporter och annat publicerat material, insamlade uppgifter från sociala förvaltningar, socialutredningens och flera referensgruppers egna erfarenheter samt intervjuer med företrädare för olika fackområden. inventeringen har gjorts utan hänsyn till att socialvårdens uppgifter i framtiden liksom nu kan bli fördelade på olika nivåer. Syftet är således i detta kapitel att så kortfattat som möjligt ange problem och frågor utan att närmare analysera bakomliggande orsakssarnmanhang. En sådan gränsdragning är visserligen svår att upprätthålla, men i huvudsak skall orsaksanalysen koncentreras till det efterföljande kapitlet om sociala processer. Det skall starkt understrykas att probleminventeringen inte ger en allsidig och rättvisande bild av de sociala förhållandena i samhället. Syftet är att rikta uppmärksamheten på negativa drag i den sociala situationen och brister i sociala organs funktion för att dänned få utgångspunkter för åtgärder i syfte att avhjälpa bristerna.

7.2 Probleminventeringens uppbyggnad

7.2.1 Inledning

Målfrågorna har inte kunnat systematiseras på samma sätt som den efterföljande redovisningen av förslag till mål och medel. Skälet härtill är att de redovisade ingår i komplexa sammanhang och att vart

problemen

och ett av de mål och medel som diskuteras ej utan vidare kan föras tillbaka problem. Varje slag av systematik måste därför bli

på enstaka

och rymma risker för luckor eller överlappning. Med denna godtycklig

reservation har vid inventeringen problemen hänförts till sju viktiga huvudkategorier nämligen - med samhällsstrukturen och förändringar

problem som sammanhänger

iden; -

problem som har samband med psykiska faktorer; - till olika krissituationer under en individs

problem som är hänförliga

levnad;

- i socialvårdsorganisationens sätt att

problem som har sitt ursprung

fungera; -

problem i samspelet med organ inom andra samhällssektorer; - med resursbrist; samt

problem som sammanhänger - till socialvården och

problem som sammanhänger med inställningen

dess klienter.

lnom den första av dessa sju kategorier har de mer konkreta problembeskrivningarna sorterats i två huvudgrupper. De motsvarar en grov uppdelning av socialvården i två huvudfunktioner. Problemgrupperna är: - måste bearbetas

problem som huvudsakligen genom samhällspåverkande och/eller förebyggande insatser;

- måste bearbetas och/eller

problem som huvudsakligen genom individfamiljeorienterade insatser. För övriga kategorier är en sådan uppdelning inte meningsfull.

7.2.2 Sarnhällspåverkande insatser - en modell

Erfarenheten visar att flera av de problem som socialvården ställs inför har sitt upphov i samhällsstrukturen och i pågående förändringar av

Socialvården som organisation kan därför inte undgå att söka

denna.

som skapar problemen. I huvudsak utgör en spåra de orsaksmekanismer sådan problemanalys en forskningsuppgift som, i likhet med annan

ankommer organ än socialvårdens. Men forskning, primärt på andra eftersom det f n i stor utsträckning saknas orsaksanalyser och eftersom den praktiska erfarenheten i socialt arbete måste ge underlag till sådana analyser, är det nödvändigt att socialvården på olika nivåer engageras i denna om orsakssamband kan vara osäkra, men i

uppgift. Hypoteser praktiskt arbete är det ofrånkomligt att arbeta med sådana hypoteser. Genom samspelet mellan samhällsforskningen och den praktiska socialvården kan hypoteserna successivt prövas och förbättras.

Den samhällspåverkande uppgiften innebär att från socialvårdens sida skall vidtas eller initieras åtgärder för att såvitt möjligt eliminera eller motverka de med samhällsstrukturen sammanhängande orsakerna till

sociala problem. En utvidgning av socialvårdens roll i denna riktning får konsekvenser för uppgiften att ange mål och medel för den framtida socialvârden. I motsvarande mån måste att inventera och

uppgiften precisera de sociala problemen breddas. Detta är också en konsekvens av den helhetssyn som bör vara grundläggande för socialvården.

För den fortsatta behandlingen av den samhällspåverkande

uppgiften skall en översiktlig beskrivningsmodell ställas upp. Varje steg i modellen ger utgångspunkter och förutsättningar för nästa steg.

Steg I: R efererzsram

En utgångspunkt för all samhällelig verksamhet bör vara mänskliga behov och uppställda övergripande mål. Behoven representerar en vid skala från grundläggande biologiska behov till alltmer subtila sociala och psykologiska behov för vilka samspelet mellan individ och omgivning är betydelsefullt. Lika viktiga för den samhälleliga verksamhetens är de

inriktning övergripande mål som samhället

i första hand strävar efter att uppfylla.

Steg 2. Resurser I samhället finns en rad grundläggande förutsättningar att tillgodose behoven och förverkliga målen. Dit hör naturresurser, och

näringsliv samhällsinvesteringar, den samlade fonden av kunskap i vetenskap och teknologi etc. Begränsningarna i dessa förutsättningar utgör samtidigt restriktioner för möjligheterna att tillgodose behoven och förverkliga målen.

Steg 3: System Hur de grundläggande förutsättningarna används till att tillgodose behoven och förverkliga målen beror av samhällssystemet. Detta kan beskrivas som en rad olika delsystem. Genom delsystemen bestäms resursernas användning och fördelning; de ger ramar för möjligheterna att uppnå olika mål. Till

dessa system hör det politiska och ekonomiska systemet och den beslutsstruktur dessa system representerar. av

Fördelningen värden i samhället styrs i hög grad av inkomstbildningsprocessen, skattepolitiken, arbetsmarknadspolitiken, utbildningssystemet och socialpolitiken. Vidare ingår olika planeringsinstrument såsom fysisk riksplanering, regionplanering och kommunal planering, översiktlig ekonomisk planering etc. Till delsystemen kan också räknas samhällets normsystem.

Steg 4. Förverkligade livsvillkor Människornas faktiska livssituation kan sägas utgöra resultatet av samspelet mellan de tidigare stegen i modellen.

En viktig uppgift för socialpolitiken och därmed även för socialvården är att som underlag för insatserna kontinuerligt följa upp och analysera livssituationen för olika grupper av individer. Hur långt innebär den att behoven har tillgodosetts? l vad mån har de övergripande målen uppnåtts

i människornas faktiska livssituation? De av låginkomstutredningen använda nio levnadsnivåkomponenterna (se härom under 3.1.3) represenett till metodiken att beskriva och följa upp terar viktigt bidrag i den faktiska livssituationen. förändringar

Steg 5 . Orsaksanalys Varför finns det avvikelser i förhållande till i vissa gruppers livssituation de behov och mål som utgör utgångspunkt för fördelningen av samhällets resurser och andra förutsättningar? Varför föreligger skillgemensamma Varför stöts individer ut ur nader i livssituationen för olika kategorier? och får särskilda svårigheter? På vilket sätt är sina sociala sammanhang sådana awikelser betingade av de olika delsystem som bestämmer resursernas användning och fördelning?

Steg 6. Korrigering korrigeringar i olika På basis av den kunskap orsaksanalysen ger företas Samhällsplaneringen ändras. lnkomstspridningen påverkas. delsystem. Socialpolitiken justeras. Samhället söker ingripa i de sociala processer som nödvändigtsom ger negativa utslag etc. Denna form av korrigering, vis får effekter först på längre sikt, kan givetvis inte minska socialvårdens skyldighet att vidta kortsiktiga hjälp- och vårdâtgärder för personer som befinner sig i akuta svårigheter.

Steg 7. Effekter av korrigering

Den faktiska livssituationen kartläggs och analyseras på nytt sedan effekterna av insatserna har gett sig till känna.

Om socialvårdens traditionella roll placeras in i denna modell, kan den följande. Socialvården har i med en viss förenkling sägas ha inneburit huvudsak haft till uppgift att uppmärksamma sådana problem i människors livssituation som de olika sociallagarna har klart preciserat (steg 4) för att därefter med individ- eller familjeorienterade åtgärder söka komma till rätta med problemen eller bristerna. socialvård bör större vikt läggas vid att mer allsidigt och l framtidens och analysera livssituationen för olika kateförutsättningslöst kartlägga för att förklara orsakerna till bristerna gorier (steg 4), att företa en analys söka korrigera dessa brister eller undanröja (steg 5) samt att därefter deras orsaker inte bara genom individ- eller familjeorienterade åtgärder utan också genom att medverka i eller initiera åtgärder som avser att förändra olika delsystem i samhället, t ex att påverka Samhällsplaneringen (steg 6). Steg 7 slutligen tillgodoses genom uppföljning. l den funktionen möter socialvården svårigheter

samhällspåverkande

som kan hänföras till samtliga steg i modellen. a. Referensramen är oklar, dvs behoven är inte systematiskt analyserade och målen inte preciserade. restriktionerna drabbar olika insatsbehov b. Hur hårt de resursmässiga

beror på de prioriteringar som görs. De resursmässiga förutsättningarna kan därför aldrig anses givna. Men metoderna av att väga konsekvenserna

olika resursfördelningsalternativ väl utvecklade.

är inte tillräckligt c. De olika delsystem som direkt eller indirekt påverkar resursanvändningen är svåra att överblicka och otillräckligt integrerade. d. Kartläggningen av olika gruppers livsvillkor är ofullständig. Dänned är också underlaget för planering av sociala åtgärder ofullständigt. e. Tillräckligt klarläggande orsaksanalyser beträffande sociala problem saknas. f. Socialvården saknar en väl utvecklad teknik för insatser i sarnhällspåverkande syfte. g. Systematisk uppföljning av korrigeringseffekter” saknas.

7.2.3 Individ- och grupporienterade insatser

När det gäller den andra huvuduppgiften, det individ- och

familjeorien-

terade arbetet, kan överblicken över

probleminventeringen på motsvaran-

de sätt underlättas av en schematisk skiss i över huvudpunkterna proceduren. De problem som har betydelse för den individ- och familjeorienterade socialvârden torde genomgående kunna i inrangeras detta schema.

Huvudaktiviteter i utrednings- och Typ av problem i de olika aktivibehandlingsarbete 161677111

Identifiering av klientens problem Till problemen stadium på detta genom hör svårigheterna att få de hjälp- ansökan, behövande att söka samhällets uppsökande verksamhet, hjälp. Den uppsökande verksam- anmälningar och upplysningar. heten representerar resurs-, metod- och integritetsproblem. Utredning och beskrivning av pro- Otillräcklig om sociala kunskap blem. och problems uppkomst förlopp. Brist på stringenta

beskrivnings-

system. Val av åtgärder. Behandlingsplane- Oklarhet om behandlingsmål. Svåring. righeter att bedöma olika åtgärders effekt. Svårigheter att tidsmässigt och funktionellt samordna flera samhällsorgans insatser. Genomförande av stöd- och be-

Motivationsproblem. Otillräckliga

handlingsåtgärder. kunskaper. Brist på adekvata metoder. Samordningsproblem. Resursbrist. Uppföljning. Otillräckliga metoder för uppföljning och resultatvärdering.

7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och föränd-

ringaridenna

7.3.1 Regional fördelning

är föremål för snabb förskjutning som Den regionala fördelningen och dess drivkraft strukturomvandlingen inom resultat av urbaniseringen tätortsbosatta år 1950 66,2 procent av näringslivet. Andelen utgjorde Motsvarande år 1970 81,4 procent. I totalbefolkningen. andel utgjorde minskade totalbefolkningen under 1960-talet från

norra glesbygden

Under 512 000 år 1960 till 444 000 år 1970, dvs med 68 000 personer. samma uppgick befolkningstillväxten i de tre storstadsregionerna

period

360000 vilket motsvarade 60 procent av landets hela till personer, folkökning under denna tid. Urbaniseringsprocessen skapar problem både i och i de snabbt växande tätortsområdena.

glesbygden

samhällspåverkande insatser

Frågor som har betydelse för

De sociala problem som sammanhänger med den regionala obalansen från välfårdsteoretisk synpunkt kostnader. Dessa borde representerar i de beslut som leder till beaktas vilka påverkar utvecklingsprocesserna obalansen. I det sammanhanget är den största svårigheten att beskriva och helst kvantifiera de sociala problemen så att de kan påverka

beslutsunderlaget för fysisk riksplanering, regional utvecklingsplanering

och näringspolitik.

individ- och insatser Frågor som har betydelse för familjeorienterade

I uppstår svårigheter att tillhandahålla en allsidig samhällsser-

glesbygden

befolkningsunderlag och distributionssvårigvice på grund av sviktande Valfriheten blir starkt heter. i fråga om arbete och fritidsaktiviteter Det otillräckliga utbudet av arbetstillfällen skapar både för-

begränsad.

och Ett annat problem är den

sörjningsproblem psykologiska problem.

och sociala isoleringen till följd av stora avstånd, bristfälliga fysiska kommunikationer och den i samband med utllyttningen vanliga uppbryt- Serviceunderskottet kan avse alla slag ningen av sociala kontaktmönster. och kulturutbud men också olika slag av kommersiell av samhällsservice service. Med vilka insatser skall dessa problem mötas från socialvårdens

sida? De tätortsområdena uppvisar delvis likartade problem.

expanderade

i ett senare avsnitt. Specifrkt samband Dessa behandlas huvudsakligen med urbaniseringen har i första hand otillräcklig samhällsservice på grund och den av svårigheter att bygga ut denna i takt med folkökningen

samt anpassningsproblem för de

snabba expansionen i stadsbyggandet inflyttade. De senare problemen tar sig uttryck i en hög frekvens åter- eller

vidareflyttningar. Men de ger sig också till känna i andra symtom på

1 En av bl a glesbygdsutredningen använd regionbeteckning för ett 40-tal kornmuner/kommunblock, huvudsakligen i Norrlands inland, med mindre än 27 000 Jfr SOU 1972:56 s 95. invånare inom 30 kmzs radie från kommunblockscentrum.

sociala störningar. Frågan är vilka förebyggande och uppsökande åtgärder som socialvården kan företa för dessa grupper.

7.3.2 Uppväxtförhållanden och social situation

Mellan uppväxtförhållanden och senare sociala villkor finns ett starkt samband. Många undersökningar bekräftar detta samband.

eftertryckligt

Låginkomstutredningen har i en rapport belyst uppväxtförhållandenas betydelse för framtida levnadsnivå.: Från är socialpolitisk synpunkt detta samband synnerligen eftersom det motiverar särskilda viktigt, ansträngningar att nå kontakt med och förbättra uppväxtförhållanden som i ett eller flera avseenden är ogynnsamma. Till de faktorer i uppväxtmiljön som varierar och som har betydelse för framtida levnadsnivå hör socioekonomisk hälsoställning, uppväxtort, tillstånd, intellektuell och emotionell stimulans och härmed sammanhängande anspråksnivå. Skillnader i dessa avseenden brisrepresenterar tande likställdhet i barns aktuella men de kan också leda till livsvillkor, skillnader i deras framtida situation.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Insikten om de samband som här har antytts måste göra det angeläget att åtgärder som kan påverka uppväxtvillkoren intensiñeras. De ekonomiska svårigheternas roll tex aktualiserar frågan om den ekonomiska grundtryggheten. Den allmänna samhällsservicen har dessutom för betydelse bl a hälsovården och stimulansnivån.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Här är det första problemet att på ett tidigt stadium få kontakt med dem som lever i ogynnsamma uppväxtmiljöer. Det andra problemet är att frigöra och förstärka dessa individers och egna utvecklingsresur-

familjers

ser.

7.3.3 Utbildning och social situation

Låginkomstutredningen har kartlagt den vuxna befolkningens utbildning?

Antal skolår och utbildningsnivå har relaterats till varandra samt till ålder, kön, typ av uppväxtort, faderns social- och föräldrar-

yrkesgruppf

nas utbildning och till vissa uppväxtförhållanden. Alla bakgrundsfaktorer som studerats visar något samband med utbildningens omfattning. De som har haft problem av olika slag under uppväxten, tex ekonomiska problem eller ofullständig uppväxtfamilj, har genomsnittligt sett kortare utbildningstider stora än andra. Verkligt

2 Robert Erikson: Uppväxtförhållanden och social rörlighet (Sthlm 1971). 3 Lena Johansson: Utbildning - empirisk del (Sthlm 1971). 4 Socialgruppsindelningen grundas primärt på yrkesbeteckning. Låginkomstutredningen utförde för sina studier en egen gruppering av befolkningen i socialgrupper. Se Sten J ohansson: Om levnadsnivåundersökningen.

nämligen faderns socialutslag ger dock bara två av bakgrundsfaktorerna, och yrkesgrupp och föräldrarnas utbildning. Vid undersökningstillfället år 1967 var medelutbildningstiden för personer i åldern 15-75 år 12,2 âr om fadern tillhörde socialgrupp I, 8,6 år om fadern tillhörde socialgrupp ll och 7,7 år om fadern tillhörde lll. Medelutbildningstiden var också väsentligt längre för socialgrupp vars föräldrar hade egen utbildning över folkskola än för de personer personer vars föräldrar hade enbart folkskola. De unga (20-29 år) hade i två och ett halvt års längre genomsnittlig utbildning än genomsnitt drygt de gamla (55-75 år) och drygt ett och ett halvt års längre genomsnittlig än de medelålders, medan relationerna mellan personer med utbildning olika bakgrund var i stort sett konstanta i olika åldrar.

insatser Frågor som har betydelse för samhällspåverkande

Personer med vissa bestämda bakgrundsvariabler löper risk att bli missi Detta förhållande är särskilt betydelse-

gynnade utbildningshänseende.

fullt därför att är en viktig nyckel till andra värden i utbildning samhället. Hittills genomförda utbildningspolitiska och socialpolitiska reformer har inte helt löst detta problem. Vilka kompletterande insatser erfordras?

och familjeorienterade insatser Frågor som har betydelse för individav utbildningsmöjligheterna torde vara Vissa gruppers lägre utnyttjande dels ett attityd- och informationsproblem, dels en resursfråga. Hur kan socialvården inom ramen för den verksamheten och genom

uppsökande

information, rådgivning och service påverka detta?

7.3.4 Sysselsättning och arbetsliv5

Arbetslösheten och undersysselsättningen hör till de stora problem vars konsekvenser socialvården får brottas med. spelar en betydande roll Flera undersökningar tyder på att arbetslöshet som orsak till socialhjälpsbehov. Som exempel på sambandet kan följande siffror anföras. Enligt 1968 års socialhjälpsundersökning var 8 procent arbetslösa. Härtill kommer 1 procent där av huvudpersonerna öppet arbetslöshet i kombination med för låg arbetsinkomst angavs som orsak till I en enkät som socialstyrelsen i samråd med socialutred-

hjälpbehovet.

ningen i mars 1972 riktade till kommunerna (SU 72, se bil 2) ställdes bl a under de senaste fem åren samt om frågor om socialhjälpens utveckling Av svaren framgår att 43,7 procent av orsakerna till denna utveckling. bedömt arbetslöshet som en mycket viktig orsak till kommunerna ökningen av antalet hjälpfall. Från socialvårdens är ungdomsarbetslösheten särskilt allvarsynpunkt arbetsmarknadsverkets statistik har arbetslösheten för unglig. Enligt

5 Jfr framställningen under 1.3.3 och 1.4.1.

domar upp till 21 år utvecklats följande på sätt under perioden 1965- 19726 .

År 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Antal 2154 3762 5225 3248 1997 3411 10458 10879

Ungdomsarbetslösheten är endast delvis Den

konjunkturbetingad.

högsta nivån under perioden uppnåddes i oktober och november 1971. En studie i oktober 1971, som omfattade under 25 år, visade att personer ca 50 procent hade låg grundutbildning och saknade

yrkesutbildning.

Till den redovisade arbetslösheten kommer en

undersysselsättning,

som är svår att uppskatta men som torde spela viss roll för uppkomsten av såväl försörjningssvârigheter som andra sociala problem. Undersysselsättningen har fått ökad aktualitet trots av den en betydande ökning totala sysselsättningen i samhället. Det sammanhänger med att strukturförändringarna frigör arbetskraft som tidigare varit bunden i sysselsättningar vilka inte räknats till förvärvsarbete. Mellan arbetslivet och uppkomsten av sociala finns också problem andra samband. och

Strukturförändringarna produktivitetsökningen

inom arbetslivet med dess stora krav och på den fysiska psykiska anpassningsförmågan har lett till att äldre och partiellt arbetsföra har fått en försvårad arbetssituation: det har blivit svårare att få anställning; - arbetsintensiteten har ökat; - antalet reträttarbeten har minskat. Denna utveckling kan illustreras med en serie siffror. Antalet arbetsvårdssökande ökade under perioden 1961-1972 från 33 500 till 94 700. Under samma tid ökade antalet personer i skyddat arbete från 2 000 till 13 400. Antalet arbetsvårdssökande som kunde placeras på öppna arbetsmarknaden var under samma tid relativt konstant, år 1961 11 100 och år 1972 10 900.

Antalet förtidspensionerade

har också ökat kraftigt. År 1964 uppgick de till 164 000 och år 1972 till 236 000. Ökningen är delvis uttryck för de ändringar i grunderna för förtidspensionering som infördes år 1970. Ett annat mått på denna utveckling är förändringarna i andelen sysselsatta bland de äldre. Under perioden 1964-1972 har relativa arbetskraftstalet för män i åldern 55-64 år minskat från 88,5 procent till 83,5 procent (SCB). Det är ett rimligt antagande att sådana faktorer som otillräcklig sysselsättning, stegrade arbetskrav och ogynnsamma arbetsplatsförhållanden i övrigt bidrar till uppkomsten av sociala problem av typ försörjningssvårigheter, relationsstörningar i såväl primär- som sekundärgrupper, sviktande självkänsla och apati samt ökad risk för alkohol- eller narkotikamissbruk.

5 Siffrorna avser december resp år. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffra för juli 1973 var 7 344.

för samhällspâverkande insatser

Frågor som har betydelse Det av problem som socialvården möter innehåller även panorama indikationer tillstånd i arbetslivet. Frågan är hur den på ogynnsamma som därigenom vinns skall kunna utnyttjas för att påverka kunskap arbetslivets utveckling. Till de omständigheter som medverkar till undersysselsättningen hör också otillräcklig tillgång till social service.

för individ- och familjeorienterade insatser Frågor som har betydelse Sambandet mellan arbetslivet och individuella problem kan vara av olika art. Några exempel: En äldre friställs under lågkonjunktur och får inte

familjeförsörjare

nytt arbete trots konjunkturuppgång. Han har svårt att fylla tomrummet efter arbetet. Till de ekonomiska problemen kommer sviktande självkänsla. En arbetstagare förmår inte uppfylla de krav som ställs på honom i arbetet företrädare har svårt att och tvingas därför sluta. Socialvårdens överblicka orsakssammanhangen, vilket kan leda till skilda bedömningar från klientens och socialarbetarens sida av hur situationen skall lösas. En arbetstagare har ett i förhållande till sina förutsättningar mycket pressande arbete. Det sociala trycket och begränsade valmöjligheter gör att situationen blir bestående under lång tid. Resultatet kan bli sociala i t ex alkoholmissbruk eller konflikter med störningar som tar sig uttryck familjen.

7.3.5 lnkomstfördelning sociala har samband med inkomstfördelningen i Betydande problem samhället och förekomsten av grupper med utpräglat låga inkomster; Socialhjälpens utveckling under senare år tyder på att i ett växande antal fall socialhjälp måste utgå till följd av för låga arbetsinkomster. Låginkomstutredningens statistiska material om de extremt lågavlönade7 torde numera få anses föråldrat. Det är också ofullständigt. Att döma av utveckling under senare år och kommunernas

socialhjälpskostnadernas

bedömningar av orsakerna till denna utveckling utgör emellertid personer som åtminstone är otillräckliga för och familjer med inkomster temporärt försörjningen fortfarande en stor grupp i samhället. Av låginkomstutredningens material i övrigt framgår att det finns starka samband mellan låg inkomst och låg levnadsnivå i andra avseenden än i fråga om försörjningen. Detta understryker att man här har att göra med en viktig för insatser, däribland även insatser från social-

målgrupp socialpolitiska

vårdens sida.

7 lndivider med löneinkomst understigande 7 kr itimmen. Se Lars Sundborn: De extremt lågavlönade (Sthlm 1971).

SOU l974z39 171

Frågor som har betydelse för socialvårdens insatser Sammanträffandet av låg standard enligt flera

levnadsnivåkomponenter

markerar betydelsen av strukturella insatser för för att höja levnadsnivån dessa grupper. Betydande grupper har f n små utkomstmöjligheter utan att de faktorer som medverkar till detta förhållande kan nämnvärt påverkas genom socialvården i dess nuvarande utforrrming. För socialvårdens del aktualiseras emellertid den uppsökande funktionen och behovet av individuellt avpassade resurstillskott.

7.3.6 Bostadssituation”

De bostadsproblem som är relevanta i detta sammanhang är av olika slag. De sammanfattas nedan i tre typer, a-c. a. Vissa grupper har trots en snabb kvalitetsförbättring av bostadsbeståndet fortfarande en bostadssituation som måste anses otillfredsställande utifrån det klassifikationssystem som används i SCB:s bostadsstatistik. Av saneringsutredningens betänkande Saneringg framgår att i tätorter med mer än 2 000 invånare fanns år 1965 sammanlagt omkring en halv milj otillräckligt utrustade bostäder, varav 280 000 omoderna. År 1970 fanns det i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping, Helsingborg, Borås, Gävle och Sundsvall ca 46 000 omoderna bostäder. Låginkomstutredningens undersökning om den vuxna befolkningens bostadsförhål- ° landen år 19681 bygger på en omfattande hela riket.

urvalsundersökning

Av undersökningen framgår bl a att 20 procent av befolkningen mellan 15 och 75 år var trångbodda, det vill säga att de ingick ihushåll med fler än två boende per bostadsrum. Tre procent eller ca 168 000 personer i dessa åldrar var extremt trångbodda.” Förbättringen sker dock mycket snabbt på detta område. År 1965 var 25 procent av hushållen 2 trångbodda enligt SCB:s norm 2. År 1970 hade andelen gått ned till drygt 16 procent. Utrustningsstandarden har förbättrats i likartad takt. b. Sociala problem och låg social status i övrigt samvarierar i hög grad med låg bostadsstandard. Detta är välkända fakta Av som har belysts i flera utredningar. låginkomstutredningens tidigare åberopade undersökning framgår bl a att i socialgrupp lIl var 26 procent trångbodda, i socialgrupp II 15 procent och i socialgrupp I 3 procent. i större Barnfamiljer var trångbodda utsträckning än andra hushåll. Av alla som hade barn under sju år hemma var 39 procent trångbodda. l en av Stockholms socialförvaltning utförd Bostadsundersökning, social beskrivning av Stockholm år 1968, framgår bl a att samtliga 3 Jfr framställningen under 1.3.4. 9 SOU 1971:64. ° Lena Johansson: Den vuxna befolkningens bostadsförhållanden 1968, Sthlm 1971. “ Under norm l, se not 12. l? Norm 1: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, köket oräknat. Norm 2: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, kök och ett rum oräknade.

som var föremål för samhällshjälp eller samhällsåtundersökningsgrupper bodde betydligt sämre än vad som var gärder av något slag i genomsnitt normalt i innerstaden. Mindre än hälften av innerstadens socialhjälpsbodde modernt. Personer som varit föremål för åtgärder av

tagarhusháll

hade ännu lägre bostadsstandard än socialhjälpstagar-

nykterhetsnämnden

Endast i en modern fastighet. hushållen. drygt en tredjedel av dem bodde som av olika blivit föremål för ingripande av Även barn anledningar barnavårdsnämnden hade lägre bostadsstandard än andra barn.

Gemensamt för alla undersökningar som bygger på folk- och bostadseller annan officiell statistik är att de som helt saknar egen räkningar bostad inte kommer med. Därför är också de bostadslösas antal mycket I samband med en Socialmedicinsk undersökning av svårt att bedöma. hemlösa män i Stockholm år 1960 deras antal till 2 000-

uppskattades

Under där av 5 000w6 000 2 500. ett år utnyttjades ungkarlshotellen De bostadslösa utgör för socialvârden ett mycket tungt klientel personer. som det är svårt att bereda en lämplig livsmiljö. mellan låg bostadsstandard och andra Den höga graden av samvariation visar att människor som har låg bostadsstandard represociala problem som måste i både den senterar en riskgrupp ägnas uppmärksamhet och den verksamheten. En otillfredsallmänt förebyggande uppsökande ställande bostadssituation är också ett allvarligt rehabiliteringshinder. Detta är erfarenhetsmässigt mycket påtagligt i uppföljningen av patien-

ter/klienter efter institutionsvård. c. Oavsett materiell bostadsstandard, mätt med traditionella mått, anta ett orsakssamband mellan yttre boendemiljö och finns det anledning

vissa sociala anpassningsproblem.

Ett utmärkande drag särskilt i förstadsområden är anonymiteten, visar att ensamhet och bristen på kontakt och gemenskap. Erfarenheten är vanliga faktorer i akuta, individuella problem. Enformighet, isolering tristess och otillräckliga möjligheter till aktiviteter är andra ogynnsamma De är särskilt kännbara för dem som inte har möjlighet att få företeelser. av social kontakt och aktivitet tillgodosett i arbetslivet. sitt behov och kvällar söker omväxling, Ungdomar t ex som på eftermiddagar ett beteende aktivitet och spänning skaffar sig därför ofta detta genom mot samhällets normer. Långa tröttande arbetsresor och som bryter svårigheter att få arbete på rimligt avstånd från bostaden är också vanliga

negativa faktorer.

insatser Frågor som har betydelse för samhällspåverkande

En första fråga här avser utformningen av socialvårdens roll när det gäller data om bostadssituationen och därmed tillhandahålla att bearbeta

underlag för bostads- och miljöplaneringen. En andra fråga gäller socialvårdens eget deltagande i planeringspro-

cessen. av socialvårdens insatser i En tredje fråga gäller arten och omfattningen syfte att aktivera människor i den lokala miljön att själva ta itu med sina

miljöproblem.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

I vilken omfattning

och på vilket sätt skall socialvården tillhandahålla boendeformer, tex för pensionärer, socialt handikappade eller personer som är föremål för socialvárdande Hur skall socialvården behandling? bidra till att lösa bostadsfrågan i sådana individuella fall då socialvârden inte har egna bostäder att erbjuda?

7.3.7 Hälsotillstånd och kostvanor

Många undersökningar visar att det föreligger ett

utpräglat samband

mellan 3 hälsa och sociala villkonl Sålunda framträder den sociala skiktningen också i sjukligheten och dödlighetsmönstren. De epidemiska sjukdomarna har framför allt drabbat människor i en dålig social situation. Även om det har skett en stark nedgång totalt visar de sämre situerade fortfarande både högre sjuklighet och högre dödlighet. Det föreligger tex en markerad av tuberkulosfall i

anhopning undermåligt

bostadsbestånd, bland alkoholister, på ungkarlshotell etc. Även vissa cancerformer förekommer i högre frekvenser i de lägre än i de högre socialgrupperna. Detsamma gäller blodbrist, fetma, hörselskador

och infektionssjukdomar. Det torde med

sammanhänga skillnader i kostvanor, arbetsförhållanden och hygienisk standard. Också de psykiska sjukdomarna visar ett likartat mönster även om sambanden är mindre väl belagda.

I låginkomstutredningens om den vuxna rapport befolkningens kost-

vanor” redovisas måltidsvanor, m fl näringsintag kostaspekter från näringsfysiologiska synpunkter samt tobakskonsumtion och alkoholvanor från medicinska synpunkter jämte skillnaderi dessa avseenden mellan olika befolkningsgrupper. I rapporten konstateras att grovt sett bara en tredjedel av den vuxna befolkningen har tillfredsställande kostvanor. I ett försök att lokalisera som har särskilt de grupper dålig kost finner utredningen att ekonomi, social position, hushållsorganisation och kön synes vara de viktigaste variablerna.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Det är som framgått ovan väl belagt att det bland socialvårdens klienter finns omfattande Hur skall de bearbetas? Kan kost-

hälsovårdsproblem.

vanorna för vissa grupper förbättras genom ekonomiska, distributionstekniska eller andra åtgärder inom socialvårdens ram?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vilka slutsatser bör de redovisade föranleda beträffande problemen uppsökande verksamhet, information, rådgivning och service?

*3 Jfr Gunnar och Maj-Britt Inghe: Den ofärdiga välfärden, Sthlm 1968, som i huvudsak lagts till grund för framställningen här. 14 Sten Johansson: Den vuxna befolkningens kostvanor (Sthlm 1971).

7.3.8 Utnyttjande av fritiden

Fritiden utgör för den enskilde en viktig resurs för att tillgodose behov som är betydelsefulla för hela livsinnehållet. Under ogynnsamma omständigheter kan fritiden emellertid bli problemalstrande. Från dessa utgångs-

får frågan om utnyttjandet av fritiden och den roll socialvården punkter därvidlag kan spela sin aktualitet.

har i sitt huvudalternativ utgått från att takten i

Långtidsutredningen

arbetstidsförkortningen under 1970- och 80-talen i stort sett kommer att överensstämma med den trend som gällt sedan slutet av 1950-talet. Eftersom denna arbetstidsförkortning kan komma att tas ut på flera olika sätt, tex i form av kortare arbetsdag, längre semester eller sänkt rörlig

är det svårt att bedöma dess konsekvenser för möjligheter-

pensionsålder,

na och sättet att utnyttja fritiden. Generellt sett kan man dock räkna med en fortsatt ökad fritid. Samtidigt föreligger stora skillnader i disponibel fritid mellan olika grupper.

I servicekommittens betänkande Boendeservice 6 - strukturstudienf avsnittet om fritidsstruktur, erinras om några generella utvecklingstendenser för bl a social-

som är skönjbara och som kan få konsekvenser vårdens servicefunktioner. Fortsatt urbanisering och bristande samord-

av arbetsplatser och bostäder kommer att innebära ökade resening avstånd mellan arbete och bostad för stora grupper. Produktionslivets

av allt mer kvalificerade och kostnadskrävande hjälp-

ianspråktagande

medel ökar kravet på ett kontinuerligt utnyttjande av produktionsmedlen. En ökad andel skiftarbetande och ett större antal människor i serviceyrken medför en ökad spridning av arbetstiden. Detta kan förutses få konsekvenser för fritidskonsumtionens inriktning och omfattning.

Trots omfattande studier rörande fritidens användning före-

empiriska

information när det gäller människornas faktiska behov ligger bristfällig och anspråk. Sådana studier måste för att bli meningsfulla kompletteras med analyser av de restriktioner som gäller vid individens fritidsval; restriktioner som finns såväl hos individen själv som i den miljö vari han lever.

Exempel på individbundna restriktioner: intresseinriktning, utbildning, ålder, hälsa, ekonomi.

Exempel på miljöbundna restriktioner: social struktur (inkl familjestruktur), utbud av fritidsaktiviteter, avstånd och kommunikationer, kostnader.

I servicekommitténs strukturstudie konstateras att utbudet av fritidsaktiviteter och serviceanläggningar är mycket skiftande och inte står i relation till kommunernas storlek. Hur skall en någorlunda likvärdig standard kunna garanteras medborgarna oavsett bostadsort?

I låginkomstutredningens material belyses flera faktorer som påverkar fritidens innehåll. Ett monotont och tråkigt arbete kan framkalla behov av annan fritidsverksamhet än vad ett omväxlande och stimulerande

arbete skapar förutsättningar för aktiviteter som arbete gör. Ett välbetalt ett sämre avlönat arbete inte tillåter osv. Vidare dokumenteras samban-

15 SOU 1971:28.

det mellan deltagande i olika fritidsaktiviteter och social isolering. Ca 9 procent av den vuxna befolkningen eller omkring 530 000 personerlever mer eller mindre fullständigt isolerade från umgänge med släkt och vänner. Starka samband föreligger också mellan fritidsverksamhet och hälsotillstånd. Psykiska besvär, nedsatt rörelseförmåga, nedsatt syn och hörsel är ofta förenade med social isolering. Inte mindre än 24 procent av gmppen som klassificerats kraftigt nedsatt psykiskt välbefinnande var mer eller mindre fullständigt isolerade från med släkt och umgänge vänner. Hur skall utbudet av fritidsaktiviteter utformas och distribueras för att nå denna målgrupp?

Frågor som har betydelse för samhällspâverkande insatser

Många menar att användningen av fritiden tenderar att bli allt mer individcentrerad och konsumtionspräglad och att kommersiella intressen i hög grad styr utbudet av fritidsaktiviteter. Från social synpunkt är det betydelsefullt att skapa för fritidsaktiviteter som är

förutsättningar

personlighetsutvecklande och stimulerar till samhällsengagemang. Vilka krav ställer det på det kommunala aktivitetsutbudet? Hur skall individer och grupper få ökade möjligheter att påverka den gemensamma fritidsmiljön?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser Hur skall samhällets utbud av fritidsaktiviteter nå dem som bäst behöver aktiveras, stimuleras och bli delaktiga Dessa i en social gemenskap? grupper har samtidigt låg anspråksnivå och har svårt att sina göra intressen gällande. Skall fritiden betraktas som en resurs, där individens behov av gemenskap och inflytande den över sin egen situation utgör primära drivkraften, måste sådana eftersatta behov beaktas och tillgodoses.

7.3.9 Politiska resurser

Människornas möjligheter att göra sina intressen gällande och påverka företeelser i samhället kan utövas i olika former. Förutom i deltagandet allmänna val står två huvudvägar till buds nämligen dels deltagande i de opinionsbildande processerna, dels rätt och möjlighet att genom framställningar och överklaganden hävda sina intressen gentemot myndigheter och organisationer. Låginkomstutredningen har vid sin undersökning av människors lev- 6 nadsnivå också studerat komponenten politiska resurser? Resultatet visar stora skillnader i fördelningen av sådana resurser. En miljon av den vuxna befolkningen bedöms vara politiskt fattiga enligt utredningens kriterier, dvs de är ur stånd att själva överklaga myndighets beslut och de känner inte någon person som kan ge dem hjälp i en sådan situation. Svårigheter av detta slag bör uppmärksammas av socialvården. De

15 Sten Johansson: Politiska resurser (Sthlm 1971).

176 SOU l974z39

människor som behöver socialvårdens insatser kan ofta uppleva maktlöshet, villrådighet och rättsosäkerhet i kontakten med samhällets organ. Deras faktiska möjligheter att påverka beslutsprocessen är i sådana fall knappast tillfredsställande. Här är problemet dels svårigheter för den enskilde att komma i direktkontakt med den formella beslutsfattaren, dels begränsningar av personlig art i hans möjlighet att inför myndigheter kunna framlägga sina synpunkter eller att besvärsvägen få sin rätt prövad.

insatser Frågor som har betydelse för socialvårdens Hur kan socialvärden tillföra de även i detta avseende resurssvaga grupperna resurser och impulsuer att bättre påverka sin egen situation?

Hur kan dessa individer ocht grupper ges tillfälle att själva formulera de problem som de upplever eller iakttar?

Samhällsfunktionerna är svåâra att överblicka, och den enskilde har ofta problem att finna vägarna ttill myndigheter och andra beslutsfattare. Genom rättshjälpslagen (1972:429) har vidsträckta möjligheter öppnats att erhålla juridiskt biträde i rättsliga angelägenheter, fr o m den 1.7.1973 också i vissa typer av administrativa mål och ärenden. Bör det ankomma

:att även i andra fall tillse att klienten får på socialvårdsorganisationen den sakkunniga hjälp som erfordras för att han skall kunna ta tillvara sin rätt? Bör socialarbetaren sjä.lv i dessa sammanhang bistå klienten och hävda dennes intressen gentemot samhällets organ?

7.3.10 Invandring I början av år 1972 var drygt 400 000 utlänningar kyrkobokförda i Sverige. De problem som har samband med samhällets sätt att fungera och som konstaterats i det föregående gäller också invandrarna. Ofta är problemen mer accentuerade för dessa, och de förstärks också av faktorer som hänger samman med själva invandringen.

invandrarna har ofta bristfällig utbildning, såväl allmän som yrkesmässig, och de har vanligtvis bristande kunskaper i svenska språket. Urvalet av möjliga yrken blir därmed starkt begränsat. invandrarna hänvisas ofta till de mindre attraktiva eller de lägst avlönade arbetena.

I vissa nyproducerade bostadsområden är invandrarna markerat över-

Detsamma gäller områden med rivningsfastigheter och

representerade.

äldre bostäder. Överrepresentationen motverkar en önskvärd balans mellan olika grupper i varje område.

invandrarnas situation uppvisar också drag som specifikt hör samman med att de är invandrare. De har ett annat modersmål och en annan kulturell bakgrund, vilket innebär andra seder och bruk, annan syn på

och familjens funktion etc. Från den synpunkten är förutsätt-

uppfostran

ningar för kontakter med landsmän av stor betydelse. Det minskar risken för isolering och för konflikter mellan föräldrar och bam. Å andra sidan kan ett kategoriboende markera särdragen och uppamma till ömsesidig misstro.

Risken för isolering är speciellt stor för de kvinnor som inte förvärvsarbetar och som inte lär sig det nya språket. De får också snart

svårigheter i kontakten med barnen, som lär sig svenska och övertar normer och vanor från sina lek- och skolkamrater. Andra viktiga problem är förknippade med invandrarbarnens skolgång och förberedelsen för denna. Barnens situation särskilda risker rymmer för framtiden. De språkliga och kulturella olikheterna medför ofta svårigheter för dem att tillgodogöra sig skolans undervisning. Därmed riskerar de att få sociala handikapp. Konflikter mellan föräldrarnas normpåverkan och de normer som förmedlas av skolan och kamraterna bidrar också till anpassningssvårigheterna. För förståelsen av invandrarens situation är det viktigt att se på bakgrunden till deras beslut att emigrera. Bosättningen i Sverige kan vara avsedd att bli temporär. Drivkraften kan ha varit utsikten att tjäna pengar för att därmed kunna skapa sig och sin familj en bättre framtid i hemlandet. I andra fall kan tlyttningsbeslutet vara mer definitivt. Detta är av betydelse för arten av den kulturkonflikt som kan uppstå. Den sociala lagstiftningen gör inget undantag för utländska medborgare som endast är temporärt bosatta här.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

På vilket sätt skall socialvården medverka till att lösa invandrarnas arbetsoch bostadsförhållanden? Hur skall invandrarnas behov av nära kontakt med landsmän vägas mot samhällets önskemål att integrera invandrarna? Hur skall invandrarna tillförsäkras nödvändig information? Bör kraven på anpassning till det svenska samhällets normer vara flexibla med hänsyn till väntad varaktighet i besättningen här?

Frågor som har betydelse för individ- och insatser

familjeorienterade

Vilka insatser av tolkservice krävs för att invandrarnas behov av social service skall kunna tillgodoses? I vilken .omfattning och på vilket sätt skall invandrarnas kulturella särdrag beaktas i barnomsorg, institutionsvård och äldreservice? Vilka krav ställs på den uppsökande verksamheten?

7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer

Problem inom socialvårdens arbetsfält kan ha sin grund i eller ha samband med psykiska faktorer hos den enskilda människan. På samma sätt som dessa faktorer kan leda till uppkomsten av sociala svårigheter kan sådana svårigheter leda till eller förstärka redan föreliggande psykiska problem. Sociala och psykiska problem påverkar på ett ständigt skiftande sätt individens aktuella situation. De har dessutom en tendens att förstärka varandra så att de mest socialt belastade också får en massiv psykologisk problematik. Sådana sammansatta problem benämns i det följande psykosociala problem. Det finns en omfattande teoribildning om de psykosociala svårigheternas uppkomst, struktur och behandling. Enligt en teori bör frågeställningen hänföras till individen själv, till hans genetiska förutsättning och

vikt fästas vid lagbundna utveckling. Enligt en annan teori bör avgörande samspel med sina närmaste och vid effekterna frågor som rör individens av störda relationer inom familj eller annan betydelsefull närgrupp. Enligt som samhälle w en tredje teori slutligen är den ömsesidiga påverkan individ 4 grupp utövar av särskild betydelse. I det följande skall nägra förhållanden som kan leda till psykosociala närmare beröras. Framställningen gör inte anspråk på att problem uttömmande belysa alla de faktorer som i ett komplicerat växelspel bidrar av psykosocialt präglade svårigheter. Även mot till uppkomsten av bakomliggande orsaker till sociala avvikelser kan invändbeskrivningen ningar göras beroende på vilken teoretisk förklaringsmodell som väljs. Här har motivet främst varit att erinra om några mer påtagliga företeelser kan iakttas i det praktiska socialvårdsarbetet och som erfarenhetsmässigt som har konsekvenser såväl för socialvårdens allmänt förebyggande verksamhet som för behovet av samarbete med psykologisk/psykiatrisk

expertis. Alla människor möter under sin levnad situationer som kan skapa problem eller svårigheter i relationerna till andra människor. psykiska och krisutlösande faktorer behandlas Vissa typiska sådana krissituationer närmare under 7.5. I förevarande avsnitt beskrivs några mer extrema beteenden och reaktioner. Tolkningen av bakomliggande orsaker har starkt förenklats och generaliserats. Ofta har således de psykosociala mer komplicerade förhållanden än här problemen sin grund i väsentligt anges. Barnaårens utvecklingsprocess är av grundläggande betydelse för personlighetsutvecklingen. Störningar i barnets utveckling kan få långtgående konsekvenser senare i livet. Detta faktum är väl dokumenterat genom såväl forskning som praktisk erfarenhet. Familjer med barn måste därför betraktas som en social nyckelgrupp. Denna grupps problem och behov kommer att behandlas mer ingående under 11.1. livsbehov - vare En del barn växer upp utan att ens få sina elementära sig fysiska eller psykiska tillgodosedda. Många barn får således inte tillräcklig språklig och. intellektuell stimulans. Detta kan ha sin grund i en rad olika orsakêr. Föräldrarna kanske lever under en sådan yttre eller inre dessa behöver. press att de varken orkar eller kan ge sina barn vad Störningar i relationerna mellan vuxna individer kan också återverka och därmed menligt påverka barnets situation. Det kan på föräldrarollen gälla samlevnadsproblem inom familjegruppen, konflikter med grannar eller på arbetsplatsen etc. Pressande förhållanden kan under ogynnsamma omständigheter hos föräldrar utlösa beteenden som omgivningen uppfattar eller likgiltighet gentemot barnen. En som aggressivitet, slapphet från omgivningens sida kan då förstärka redan existerannegativ reaktion de Ett viktigt hinder mot att föräldrarna skall kunna ge sina

problem.

barn vad dessa behöver kan också vara att de själva präglas av negativa barndomserfarenheter. För dessa föräldrar kan det vara svårt att bedöma På så sätt kan problem föras över från en sina egna barns behov. generation till en annan. Graden och arten av de negativa faktorer som påverkar individens utveckling liksom åldern när påfrestningarna sker och genom vem de

uppstår är i hög grad bestämmande för arten av de psykiska problem som individen senare utvecklar. faktorer Angivna kan också ha betydelse för hur grava och/eller behandlingsbara problemen är. Ju tidigare individen drabbas av övermäktiga psykiska påfrestningar, desto större är risken att allvarliga störningar utvecklas. En av reaktionerna skada brukar på en tidig och djupgående psykisk inom psykiatrin definieras En sådan skada som primär karaktärsstöming. tar sig ofta uttryck i sociala avwikelser av olika slag. Mest påtagligt tecken anses vara oförmågan eller att etablera svårigheten djupare kontakt med andra. Individen har lärt andra sig misstro människor, känner ingen tilltro till att kunna få sina elementära livsbehov tillgodosedda eller att för sin egen skull vara älskad av någon annan människa. Detta kan hos den vuxne tex yttra sig i att han har behov av ständig fysisk närhet till sina närmaste, som hans medvetna och samtidigt dominerande krav koncentreras på materiella Det finns ting. många psykologiska teorier om detta problem som man möter inom socialvården. Det kan ta sig uttryck i att klienten intar en starkt krävande och kverulantisk hållning och en lika stark besvikelse när och aggressivitet förväntningarna inte uppfylls. Han har ofta en reell anledning till sina krav och sitt missnöje, men också mer subjektiva motiv för sin hållning. Detta senare visar sig bl a i att sociala och materiella ofta hjälpinsatser inte förändrar attityden. En stark om övertygelse mindervärde och oförmåga kompenseras genom ett självsäkert och utmanande uppträdande. Andra drag hos en individ med här beskrivna erfarenheter och beteenden är ofta bristen av skuldpå upplevd ångest och frånvaron känslor. Teorierna är dock kring ångest- och skuldkänsleproblematiken en ytterst kontroversiell fråga, sannolikt än vad den mer komplicerad vetenskapliga debatten hittills har givit vid handen. En annan sida hos personligheten är bristerna i kontroll samt oförmåga att integrera olika känslomässiga reaktioner. Alla känslor och impulser omvandlas till aggressivitet som ageras ut. Hinder upplevs som hotfulla och oöverstigliga. Dessa människor har svårare än andra att differentiera, att tåla spänning och att vid behov behärska sig. Om människor med ovan beskrivna dessutom

personlighetsstörningar

befinner livssituation sig i en pressad yttre försvåras i hög grad en positiv utveckling. Deras sociala situation och bakgrund, i förening med den psykologiska problematiken, medför att många ända från barndomen utesluts från den sociala gemenskapen i samhället. De blir lätt exempel på den självuppfyllande profetian, dvs omgivningens och deras egna förväntningar på negativ utveckling bekräftas kontinuerligt. Denna onda cirkel visar sig vara svår att bryta. Även om barnet fått sina elementära livsbehov kan en tillgodosedda, oförmåga hos omgivningen att möta och bedöma barnets övriga utvecklingsbehov få konsekvenser senare i livet. Sådana otillfredsställande utvecklingsbetingelser, framför allt under uppväxttiden, kan leda till s k neurotiska störningar. Problem av denna typ grundläggs i samspelet inom familje/primärgruppen. Olika orsaksfaktorer ingår i detta komplexa skeende. Föräldrarnas förmåga att anpassa sina krav till barnets ålder och

utvecklingsnivå anses vara en viktig sådan faktor. I ogynnsamma fall kan dessa upplevelser successivt byggas in som olösta, mer eller mindre medvetna konflikter i personligheten.

De neurotiska störningarna kan yttra sig i många olika former. De tar sig oftast uttryck i inre psykiska svårigheter som ångest, tvångstankar, självmordstankar, passivitet, hyperaktivitet etc men kan också visa sig i kontakten med andra människor.

Många människor försöker på olika sätt att komma till rätta med sina inre och yttre svårigheter. Exempel på detta är alkohol- eller narkotikamissbrukarens behov av att dämpa sin upplevda ångest. När alkoholen spelar en sådan roll, blir riskerna att utveckla ett beroende särskilt stora. Försöken att undkomma ångest och krav kan i stället innebära att individen hamnar i en ond cirkel, där missbruket i sig skapar ångest och nya svårigheter.

Som redan framhållits ställs alla människor under sin livstid inför situationer som innebär psykiska påfrestningar. Naturligtvis leder dessai de flesta fall inte till sådana extrema störningar som här har beskrivits. Sålunda växer många barn upp under otrygga och otillfredsställande förhållanden utan att därför senare i livet förete några psykiska skador. Det psykosociala samspel som grundlägger och utlöser gravare avvikelser är så pass komplicerat och outforskat att några entydiga och generella slutsatser inte kan dras. Samtidigt kan det konstateras att den art av svårigheter som här beskrivits ofta kännetecknar klienternas situation när de kommer i kontakt med samhällets olika vårdorgan.

Det är viktigt att beakta att även den vuxna människan möter svårigheter och kriser som är så starka, så ingripande eller så långvariga och svårlösta att de kan ge upphov till psykiska symtom. En svår sorg har sitt psykologiska förlopp och kan obearbetad ge kvarstående psykiska men. Att ställas utanför arbete och materiell trygghet kan skapa psykologiska följdeffekter i form av depressioner, känslor av mindervärde och uppgivenhet. I individens levnadsförlopp finns även normala krisperioder som kan inrymma psykologiska problem. Puberteten tex upplevs av många som en svår och komplicerad process. Päfrestningar som är större än vad individen kan klara av kan alltså ge psykiska symtom och störningar. En del sådana krisutlösande faktorer behandlas som nämnts i nästa avsnitt.

Det finns således en omfattande psykisk problematik som vi människor möter och som kan vara av olika svårighetsgrad och ta sig olika uttryck. I ett sent skede av den process som leder till psykiska störningar kan det vara mycket svårt att åstadkomma positiva förändringar. Det är därför nödvändigt att behovet av särskilda insatser, bl a av psykologisk/psykiatrisk karaktär, tidigt identifieras. Socialvårdens kunskaper om uppkomsten och utvecklingen av psykiska problem bör därför vidgas och fördjupas. Härigenom skulle socialvården få större möjligheter att förebygga uppkomsten även av sociala problem.

7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens Ievnad 7.5.1 Behovet att observera krisrisker Som framhållits i närmast föregående avsnitt möter alla människor under sin levnad problem och svårigheter av olika slag, situationer som innebär en psykisk belastning på individen. Exempel på sådana problem och svårigheter är svikna förväntningar, oförmåga att uppfylla omgivningens krav, ej tillgodosedda primära behov samt sjukdom eller dödsfall inom familjen.

Olika människor har olika möjligheter att klara dessa svårigheter. Skillnaderna sammanhänger med en rad faktorer, såväl konstitutionella som miljö- och sltuationsbetingade.

Vissa individer utsätts tidigt för stora påfrestningar. Som barn tex i form av separation från en eller båda föräldrarna, trångboddhet, ekonomiska svårigheter och konflikter inom familjen. För den vuxne kan problemen vara förknippade med strukturella förändringar, som för med sig krav på uppbrott från hemorten, avbrytande av sociala kontakter, omställning till en ny arbetssituation och upprättande av nya relationer till omvärlden. Även relationerna inom primärgruppen/familjen berörs. Krisbeteende hos en individ i gruppen kan påverka hela gruppens sätt att fungera.

Upprepade konflikter och motgångar eller pressande förhållanden under lång tid ökar successivt trycket på individen. Denna form av ”pålagring” kan förklara varför till synes triviala händelser hos en del människor utlöser mer extrema reaktioner och leder till betydande anpassningssvårigheter. En händelse som framkallar tillfällig eller mer bestående funktionssvikt kan sägas fungera som krisutlösare.

I flertalet fall klaras dessa kriser utan att samhällets organ behöver anlitas. Individens egna resurser samt stödet från hans närmaste omgivning är tillräckliga för att han skall kunna reda upp situationen. För andra kan krisen påkalla omedelbara och omfattande samhällsinsatser eller bidra till en utveckling som senare visar sig kräva samhällets stöd och hjälp.

Individernas reaktionsmönster skiftar starkt. Generellt gäller dock att händelser vilka mer påtagligt ingriper iindividens livssituation framkallar reaktioner och beteenden hos honom som är möjliga att iaktta av personer i hans närmaste omgivning.

För socialvårdens del skulle det av flera skäl vara värdefullt att få kännedom om förekomsten av speciella krisrisker eller frekventa riskzoner. Kunskap härom skulle kunna utnyttjas förebyggande för insatser i tidigt skede innan långtgående följder uppstått. Vidare borde kännedom om att det finns för alla individer gemensamma krisrisker kunna bidra till att behovet av stöd från omgivningen och av samhällets olika hjälpformer ses som normala företeelser.

Frågan om möjligheterna att identifiera olika krisperioder under livscykeln och bearbeta med dessa sammanhängande problem aktualiserar en. rad delfrågor:

a. Finns det i människans liv perioder eller situationer som relativt ofta fungerar som krisutlösare och som det därför finns särskild anled-

ning att observera? b. Finns det eller kan det utvecklas indikatorer som i krisperioder eller krissituationer balans mellan individens resurser och anger en bristande omgivningens krav? Hur kan socialvården fånga upp dessa indikatorer? Vilka informationskällor eller kontakter är möjliga att utnyttja? Vilket kan indikatorerna tillmätas?

prognosvärde

c. Vilka integritetsproblem rymmer detta? Med den moderna tekniken för lagring och distribution av data medför all registrering av persondata ytterst allvarliga problem. d. Hur skall socialvården över huvud taget gå i fråga om att långt aktualisera och bearbeta som individerna i normalfallen löser problem utan samhällets medverkan?

7.5.2 Krissituationer

I modern kristeori görs en grov uppdelning av krissituationerna i två huvudtyper: a. Mognads- eller utvecklingskriser som primärt är betingade av åldersspecifika situationer. I flertalet fall löses dessa i ett samspel mellan individen och hans närstående. b. Krisreaktioner som har sin grund i yttre händelser, dvs sådana som kan uppfattas som hot mot individen och hans fysiska existens, sociala identitet, eller möjligheter att tillfredsställa vitala behov. Även trygghet en väsentligt förändrad kravsituation kan hänföras till denna kategori. Den problematik som detta avsnitt behandlar avser händelser hänförb. ovan. Det är sådana situationer som praktiskt taget alla liga till individer under sin levnad ställs inför. berörs flera människor i Vanligen individens närhet av dessa händelser: dels genom att själva händelsen kan te sig dramatisk eller djupt ingripande för de anhöriga, dels genom att reaktionerna hos den enskilde individen kan vara av sådan art att övriga ställs inför ökade krav och svårbemästrade situationer.

familjemedlemmar

Därigenom uppstår krisrisker för även övriga i gruppen.

Några typsituationer Graviditeten

En graviditet kan, beroende på den blivande moderns sociala omständigheter, vara en krisutlösande situation. Det finns undersökningar som visar en anmärkningsvärt hög frekvens av oönskade barn.

Separation under spädbarnsåren Förutsättningarna för emotionell och intellektuell utveckling påverkas starkt som ett barn erhåller redan under de av den trygghet och stimulans första levnadsåren. Förändringar i barnets miljö som försämrar betingelserna för en sådan utveckling kan därför karakteriseras som kris- eller riskperioder.

_ Förändringar under skoltiden Skolstarten innebär en betydande förändring av individens miljö. Skolan kräver samarbete och grupprelationer. Den ställer också successivt ökade krav på dokumenterade kunskaper. Skillnader i uppväxtmiljö och andra faktorer som påverkar kapaciteten skapar olika förutsättningar

att uppfylla kraven. Registreringen av dessa skillnader kan innebära påfrestningar och utlösa krisbeteenden.

Studier av skolproblemen

visar samband mellan brister i uppväxtmiljön samt sviktande anpassning till skolmiljön. Krisbeteendet kan ta sig uttryck i relationsproblem, skolk eller missbruk av droger.

Hit hör också de särskilda problem som de s k nyckelbarnen utgör. En av barnstugeutredningen genomförd undersökning visade att ett stort antal barn, främst på mellanstadiet 9-12 år, efter slut

skoldagens saknade tillsyn. Detta kan leda till asocial

gängaktivitet, sniffning, narkatikamissbruk osv.

Problemen under skoltiden förstärks också av att skolorna i många fall är mycket stora och att eleverna saknar eget klassrum samt av systemet med flera lärare i de högre klasserna.

Värnpliktstjänstgöringen Också värnpliktstjänstgöringen medför stora krav på omställning. För de flesta innebär denna ett uppbrott från primärgruppens mer skyddade tillvaro. Även de speciella krav som på grund av tjänstgöringens karaktär ställs på den vämpliktige kan innebära stora påfrestningar.

Inträde i arbetslivet Steget från skolan till yrkeslivet innebär ett miljöbyte med påtagliga förändringar i fråga om både kravsituation och sociala relationer.

Förändrade arbetsuppgifter, nya arbetskamrater eller överordnade kan medverka till uppkomsten av vantrivsel. Detta kan i sin tur bidra till psykosomatiska besvär, störningar i familjerelationerna osv.

Byte av bostadsort Byte av bostadsort innebär inte bara en förändring av den fysiska miljön utan även ett uppbrott från etablerade sociala kontakter och kulturmönster. En annan livsmiljö, nya relationer och förändrade funktioner medför stora anpassningskrav.

Pensioneringen Pensioneringen innebär en starkt förändrad livssituation. När yrkesrollen upphör förändras också det sociala kontaktmönstret. Förändringen

påverkar livsrytmen men kan också rubba självaktningen och känslan av meningsfull tillvaro.

För många pensionärer innebär åldrandet en successivt tilltagande

känsla av ensamhet och isolering. Vänkretsen uttunnas genom dödsfall. och från orten. Kontakten med omvärlden Barn släktingar flyttar minskar. Samtidigt ökar behovet av tillsyn och hjälp iolika hänseenden.

Förändringar i primärgruppen

ram innebär krav Plötsliga eller stora förändringar inom primärgruppens på anpassning och i många fall nya roller. Exempel på sådana händelser är skilsmässa, makes, barns eller föräldrars död, en familjemedlems intag-

ning på anstalt.

Speciella sociala situationer Även andra sociala situationer kan medföra stora påfrestningar på medlemmar tex långvarig arbetslöshet med samtliga i primärgruppen, ekonomisk eller sjukdom och invaliditet. Funktions› åtföljande otrygghet svikten kan ta sig uttryck i exempelvis nervösa besvär, flyktreaktioner eller störda relationer. beaktad situation är att ett omfattande En annan ofta inte tillräckligt för tex böter eller skadestånd förebetalningsansvar underhållsbidrag, Där levnadsstandarden under längre perioder är baserad på ligger. existensminimum - inte sällan förknippad med stora bidragsskulder kan detta lätt leda till resignation eller desperata försök att på olika sätt situation. ta sig ur en till synes hopplös

7.5.3 lnformationskällor och indikatorer

krisutlösande situationer kan identifieras och användbara Om speciellt indikatorer på kriser kan ställas upp, blir nästa fråga vilka möjligheter samhället (socialvården) har att erbjuda adekvat hjälp. konstateras att samhället redan nu förfogar över ett Det kan därvid i många fall rutinmässigt har omfattande nät av organ, som medborgarna kontakt med och där goda möjligheter finns att iaktta symtom på kriser samt att initiera erforderliga stöd- och behandlingsbegynnande insatser. sikt måste emellertid vara att Den viktigaste uppgiften på längre och förändra situationer vilka eljest erfarenhetsmässigt kan påverka väntas leda till funktionssvikt. Syftet med den redovisning som följer är att påvisa hur information fortlöpande samlas hos olika samhällsorgan. Den gör inte anspråk på att men torde illustrera att samhället förfogar över ett väl vara fullständig informationsnät. Det största problemet är hur denna information utbyggt skall kunna konstruktivt sätt utan att integriteten utnyttjas på ett åventyras.

lnformationskállor Tänkbara indikatorer

Mödravårdscentraler - Avvikelser från normal gra-

viditetsutveckling;

tidig graviditet; - sen graviditet. - Abortrådgivningsbyråer Samlevnadsproblem. - Familjerådgivningsbyråer Relationsproblem; - med hushållsekonomi. problem BB-avdelningar - Moderns socioekonomiska situation. Barnavårdscentraler - Avvikelser från normal fysisk utveckling (kroppsvikt, motorik, medfödd skada); - awikelser från normal psykisk

utveckling (relation till förälder, språkutveckling); - barnets omvårdnad (hygien, misstänkt kr0ppsskada); - förhållanden i hemmet (skötsel, känslorelationer i familjen, leksaker, kontaktfrekvensen med bvc). Barnstugor - Barnets utveckling (brister som

går att hänföra till barnets hemmiljö: känslorelationer i hemmet, stimulans); - barnets omvårdnad (hygien, miss-

tänkt kroppsskada). Grundskolan och - Kamratrelationer, skolk, trötthet, gymnasieskolan förlängd ”pry0”, förändringar av ambitioner eller intresse. Arbetsförmedling - Täta arbetsbyten, brister i utbild-

ningen. Allmänna försäkrings- Långa sjukskrivningsperioder, kassor frekvent korttidssjukskrivning, invaliditet. Bostadsförmedlingen - Otillfredsställande bostadsförhållanden. Socialvården - Löpande socialhjälp, frekvent korttidshjälp, svårighet att hushålla, låg inkomst, nykterhetsanmärkningar, anmälningar mot barn. - Sjukvården Långvarig sjukdom, invaliditet, förändrad arbetsförmåga. Militär inskrivningsför- - F rikallelse och dess orsaker.

rättning - Frekventa Värnpliktstjänst- läkarbesök; göringen relationsstörningar.

- Hemskillnad, skilsmässa; Folkbokföringsregistret - anhörigs död;

byte av bostadsort. - lnträffad invaliditet. Riksförsäkringsverkets

personregister - Avbrutna studier, täta sjukskriv- Studiemedelsnämnder ningsperioder, ansökan om betal-

ningsanstånd.

med socialvárdsorganisationens sätt att 7.6 Problem som sammanhänger

fungera

7.6.1 Arbetsmetoderna

Från det individuella behandlingsarbetet kan följande frågor illustrera

arten av problem. och hans sociala situation efter- En helhetssyn på den hjälpsökande kan emellertid inte väntas behärska all strävas. En enskild socialarbetare den och teknik som krävs för att klarlägga och tillgodose kunskap klientens och familjens behov. ansvar bör ankomma Skall Vilken roll och vilket på olika specialister?

de i första hand ge socialarbetaren stöd och vägledning eller skall de själva för kontakter? Hur påverkar detta i så fall situationen gå in i individuella och strävanden att upprätthålla kontinui-

den som har primärkontakten

tet? mot alltmer fältinriktade insatser kräver en delvis för- Utvecklingen metodik. l den verksamheten förutsätts intim sam-

ändrad uppsökande

inom tex fritidsförvaltverkan med tjänstemän angränsande områden, att åstadkomma klara gränslinjer mellan ning, skola och polis. Svårigheter eller oklarhet förvaltningsområdena kan leda till kompetenskonflikter De sammansatta vård- och rörande ansvarsområde och primär funktion. ställer och teknik att arbeta i grupp. servicebehoven krav på kunskap för och erfarenhet av detta Många socialarbetare saknar f n utbildning arbetsformer ställer särskilt de äldre socialarbetssätt. Förändrade

arbetarna inför stora omställningskrav. de som formellt utlöser kontakten med socialvården

Bakom problem

av mer djupgående natur. För att varaktig hjälp döljer sig ofta svårigheter skall kunna det att de djupare liggande problemen ges i sådana fall krävs sådana samt att klarläggs och bearbetas. Förmågan att uppfatta problem

orsaker behöver utvecklas. identifiera bakomliggande i det sociala arbetet torde vara ett ofrån- Skriftlig dokumentation och arten av sådan dokumentation är komligt krav. Omfattningen emellertid inte given. Dokumentationens omfattning påverkar dessutom

den tid socialarbetaren kan avsätta för klientkontakter. för samarbetet mellan klient och socialarbetare är en annan Formerna mellan klient och socialcentral metodfråga. En väl fungerande dialog arbetare är en viktig förutsättning för framgångsrikt behandlingsarbete. metoder inte är Svårigheter i samarbetet kan bero på att socialvårdens tillfredsställande men även på socialarbetarens brist på tid.

7.6.2 Användningen av tvång i socialt arbete

Inom socialvården förekommer idag olika former av direkt och indirekt tvång.” I detta avsnitt avses med tvång främst som

omhändertaganden

är reglerade i gällande barnavårds- och Här

nykterhetsvårdslagstiftning.

anges kortfattat några av de problem som är förbundna med socialvårdsorganisationens utövande av tvång. Förekomsten och användningen av tvång inom socialvården har under senare år varit föremål för intensiv debatt (se 3.5). Här står socialvården inför ett svårt dilemma. Samtidigt som det görs gällande att utnyttjande av tvång har negativa konsekvenser är det uppenbart att socialvårdens

företrädare, därest de inte har befogenhet att vidta åtgärd utan en klients samtycke, kan tvingas till passivitet i situationer där människor befinner

sigi akut nöd eller lever under djupt otillfredsställande förhållanden. Det finns risk för att vetskapen om socialvårdsorganisationens befogenheter att i vissa situationer eller initiera tillgripa tvångsåtgärder kan avhålla människor från att söka socialvårdens tjänster. Även redan etablerade kontakter kan brytas när mer ingripande alternativ aktualiseras.

Behandlingsinsatser som initieras vårdmotigenom tvång kan försvaga vationen. svårigheterna kan förstärkas att genom kontakten mellan klienten och hemkommunens öppna socialvård i allmänhet bryts i samband med tvångsåtgärder och placering i institution.

7.6.3 Organisatoriska problem

De organisatoriska problemen kan i stort sett fångas in under följande rubriker: Den organisatoriska splittringen; organisationsstrukturen; koncentration - spridning; rollfördelningen förtroendemän tjänstemän.

Den organisatoriska splittringen

Begreppet samordning har under lång tid dominerat det organisatoriska utvecklingsarbetet inom den primärkommunala delen av socialvården. En organisatorisk samordning i socialbyråer eller motsvarande har genomförts i nästan alla kommuner. I flertalet av dessa kommuner har den organisatoriska samordningen åtföljts av en mer eller mindre långtgående integration av det sociala behandlingsarbetet. Trots dessa betydande förändringar är splittringen inom socialvårdeni dess helhet alltjämt påtaglig. Uppgiften att lämna social service samt svara för social behandling och vård är fördelad på flera huvudmän stat, landsting, primärkommun och enskilda. Detta gäller bl a i fråga om den institutionella sektorn inom den sociala barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården. En benägenhet att inom respektive vårdorganisation skapa separata vårdkedjor försvårar samordning och kontinuitet. Flera organ arbetar ofta med att jämsides ge social service och behandling. Sådan service och behandling ges - förutom av den primär-

17 Jfr framställningen under 10.8 om den sociala kontrollen samt kap 13 och bil 1.

SOU I974:39

socialvárden - den kommunala av skydds- och eftervårdskonsulenter, öppna mentalvården, sjukhusens kuratorer samt den psykiska barna- och ungdomsvârden (PBU). Även åtskilliga av landstingens och primärkommunernas inom handikappomrâdet sammanfaller. Inom det

uppgifter

området kan erinras om skolkuratorernas och social-

primärkommunala

arbetarnas delvis Familjerådgivning bedrivs av

parallella arbetsuppgifter.

landstingen men även av primärkommuner. Den speciella familjerådgivningen kan dessutom ibland vara svår att skilja från den rådgivning som bedrivs vid andra landstingskommunala och primärkommunala institutioner. Den kvarstående organisatoriska splittringen inom socialvårdsområdet De torde i huvudsak kunna hänföras till för med sig många olägenheter. följande problemkategorier: « oklar ansvarsfördelning; -

prioriteringsproblem;

- orationellt resursutnyttjande och - kommunikationssvårigheter.

En oklar ansvarsfördelning mellan olika huvudmän kan medföra att ärenden blir obehandlade eller att handläggningen onödigt fördröjs. Likartade frågor kan också komma att behandlas utan erforderlig samordning vare sig mellan olika huvudmän eller mellan olika enheter inom samma förvaltning. Prioriteringsproblemet betingas av att behovet av social service och behandling inte kan fullt ut tillgodoses med tillgängliga resurser. Prioriteringsprinciperna är därför en viktig fråga. Primärkommunernas socialvård har f n ett yttersta vårdansvar som medför att den ofta får svåra akuta problem, oavsett klientens eventuella vårdmotivaprioritera tion. Andra samhällsorgan, t ex PBU och familjerådgivningen, tar huvudemot klienter som bedöms vara motiverade för vård och sakligen behandling. Sådana skillnader i prioriteringsprinciper kan innebära att klienten i en viss fas av behandlingsperioden ej får tillgång till lämpligaste vårdresurser. Risk för mindre rationellt resursutnyttjande följer av att existensen av flera delvis vårdorganisationer försvårar en successiv anpassning

parallella

till aktuella vårdbehov. Ett exempel är institutionsvården där det splittraförsvårar Skillnader i kost-

de huvudmannaskapet kapacitetsutnyttjandet.

nadsansvaret kan också medföra risk för ett resursutnyttjande som inte uteslutande betingas av den aktuella vårdsituationen. Valet mellan resurser i öppen vård, tex fosterhem som huvudsakligen bekostas av primärkommunen, samt sådan institutionsvård följd av vård i enskilt hem som finansieras av staten, illustrerar en sådan avvägning. Den organisatoriska splittringen kan medföra kommunikationssvårigheter. Det är särskilt fallet när en klient behandlas samtidigt inom olika Till dessa svårigheter bidrar att sekretessreglerna ofta organisationer. anses utgöra hinder mot överföring av information från ett organ till ett annat. I sistnämnda hänseende bör emellertid beaktas att sekretessreglerna inte har någon direkt tillämpning på en myndighets förhållande till en annan. Det är likväl klart att myndigheterna inte kan låta bli att beakta

SOU [974239 189

de intressen som ligger bakom stadgandena i sekretesslagen.” Generellt uttryckt bör en myndighet inte låta innehållet i en hemlig handling komma till annan myndighets kännedom med mindre detta skulle vara förenligt med det sekretesskyddade intresset.”

En annan omständighet som försvårar kommunikationerna är att olika organ tillämpar skilda handläggningsprinciper. Medan socialarbetaren inom en organisation har möjlighet att direkt avtala om en viss gemensam behandlingsåtgärd, kan tjänstemännen inom en annan organisation ha att underställa samma fråga en överordnad chef eller ett förtroendemannaorgan.

Frågor:

Finns det skäl som talar för att socialvårdens funktioner även i fortsättningen fördelas på olika huvudmän?

Om så är fallet, hur skall uppgifterna fördelas och kan olägenheterna av den nuvarande splittringen elimineras?

Bör ett yttersta vårdansvar fastläggas för viss huvudman eller visst organ?

Vad skall i så fall ett sådant vårdansvar innebära?

Organisationsstrukturen Den vanligaste organisationstypen inom den primärkommunala socialvården kan karakteriseras som en linjeorganisation - i störreiorganisationer kompletterad med en eller flera stabsfunktioner. Organisationerna är hierarkiskt uppbyggda, dvs med ett system av över- och underordnade där beslutanderätten är förlagd till olika nivåer beroende på ärendets vikt. Antalet nivåer ovanför den faltarbetande socialarbetaren brukar variera mellan en och fyra beroende på organisationens storlek och andra orsaker.

Inom organisationsteorin brukar man skilja mellan fyra olika modeller när det gäller styrningen av människornas handlingar inom en organisation. Direktstyrning lämnar minsta -

möjliga utrymme för egna initiativ handlandet är i detalj reglerat. Programstyming lämnar något större utrymme åt egna initiativ - individen kan välja mellan olika handlingsalternativ enligt ett visst program. Kontrollstyrning innebär möjlighet till självständigt handlande inom viss ram. Målstyming slutligen innebär att det inom ramen för de uppställda målen råder stor frihet att välja medel för att nå dessa mål.

De beskrivna styrningsmodellerna förekommer inte i renodlad form inom någon organisation. Den förhärskande modellen inom den primärkommunala socialvårdsorganisationen kan dock sägas vara programstyrning.

Programmet utgörs av de författningar som reglerar verksamheten och de riktlinjer och anvisningar som kopplats till dessa författningar. Under senare år har utvecklingen inneburit ökade inslag av kontrollstyrning. 13 Lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

19 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartementet; 3:e uppl, Lund 1969).

I den nämnda och dess styrningssystem kan organisationsstrukturen följande typer av problem urskiljas: - informationsförluster; låg flexibilitet; - utvecklingshinder; « låg arbetstillfredsställelse. I ett hierarkiskt där var och en rapporterar till uppbyggt system, närmast överordnad chef och där besluten ligger högt upp i organisaalltid informationsförluster. Den socialarbetare som har tionen, uppstår direktkontakt med en klient har också det bästa underlaget för att klientens behov. Ju längre från klienten en beslutsfattare sitter, bedöma desto större blir risken att den del av beslutsunderlaget som avser klientens situation uttunnas och förändras. kännetecknar ofta de nuvarande socialvårdsorganisa- Låg flexibilitet De olika är knutna till bestämda tjänster, enheter tionerna. uppgifterna och nivåer. En förändring kräver ofta en omständlig och tidsödande Situationen har visserligen förbättrats i och med helhetssynens process. inom primärkommunernas socialvård. Men alltjämt är tröggenombrott heten t ex vid omfördelning av resurser påtaglig. är inbyggda i varje hierarkisk organisation. Risk Utvecklingshinder att erfarenheter och förslag från faltverksamma socialarbetare föreligger inte och tillgodogörs organisationen. Även utvecklingsfångas upp impulser i motsatt riktning kan ha svårt att nå fram. Arbetstillfredsställelsen är bl a beroende av i vilken grad de anställda och utvecklingen inom arbetsområdet i kan påverka sin arbetssituation stort. socialvården verksamma personer har begränsade Många inom i dessa avseenden. Vilken organisationsstruktur skapar de möjligheter gynnsammaste förutsättningarna för arbetstillfredsställelse?

Koncentration spridning

Den nuvarande socialbyråorganisationen är koncentrerad till en eller ett fåtal enheter Kommunsammanläggningarna har lett till i varje kommun. en ökad koncentration. Detta medför försvarade kommunikationer. Socialarbetarna får svårare att hålla sig a jour med den sociala situationen inom ett visst område och att initiera förändringar, och klienten får svårare att nå kontakt med socialförvaltningen. Kan den koncentrerade socialvårdsorganisationen kompletteras med sociala service- och i närmiljö? Hur tryggas i en behandlingsenheter sådan organisation en allsidig och likvärdig standard? Kan en utveckling mot ambulanta insatser bidra till en förbättrad service?

- i beslut som gäller enskilda Rollfördelningen förtroendemän tjänstemän klienter

Vårt demokratiska system förutsätter att av folket valda representanter leder och kontrollerar verksamheten, däri inbegripet den den offentliga socialvårdande verksamheten. Deras insatser måste baseras på kännedom om invånarnas faktiska sociala situation och på kunskaper om och

l9l

erfarenheter av hur den kan förändras. Politikerna fastställer målen för verksamheten och fördelningen av resurser. Förtroendemän deltar dessutom i beredning och beslut som har karaktären av ren regeltillämpning. Den offentliga socialvårdsverksamhetens expansion har dock lett till att allt fler sådana uppgifter och att förtroendelagts på tjänstemän männens möjligheter att i detalj följa verksamheten minskat. Tjänstemännens beslut innebär till i många fall ställningstaganden sociala problem utan att generellt formulerade mål och lösningar alltid är så preciserade att de politiska intentionerna är klara. förtroendemän - medför Rollfördelningen tjänstemän bl a problem i form av v informationsförluster; integritetsproblem; svårigheter att få snabba beslut. Informationsförlusterna sammanhänger med avståndet mellan den faltarbetande socialarbetaren och förtroendemannen. Det kan förorsaka informationsförluster av samma typ som tidigare nämnts när det gäller de olika nivåerna inom har förtjänstemannaorganisationen. Samtidigt troendemännen vid beslut i frågor av övergripande karaktär behov av fortlöpande kontakt med det sociala arbetet. En restriktiv tillämpning innebär att ett stort av delegationsinstitutet antal individuella ärenden handläggs av förtroendemännen. I den mån även suppleanterna deltar relativt - vilket är en utbredd regelbundet praxis - kommer information angående enskild att persons förhållanden ges till en stor personkrets. Det kan inte uteslutas att klienten upplever detta som oroande Detta kan i sin eller som ett intrång i sitt privatliv. tur påverka graden av förtrolighet i kontakten med socialarbetaren. Olika aspekter på integritetsproblemet måste beaktas. Problemet med aktualiseras när socialarbetaren i

beslutskompetensen

det löpande arbetet ställs inför situationer som kräver ett omedelbart ställningstagande till olika former av överenskommelser. Sådana situationer är i det individuella behandlingsarbetet Ett vanligt förekommande. uppskjutet ställningstagande kan få menliga konsekvenser i förhållande både till klienten och till samarbetande organ. Ju mer centraliserade till förtroendemannaorganet besluten är, desto oftare uppstår situationer då nämndens beslut måste awaktas. Avbrott och fördröjd handläggning försvårar behandlingsarbetet.

7.7 Problem i samspelet med andra organ

7.7.1 Problem på tre nivåer

Problem som det ankommer på organ utanför socialvården att lösa uppträder ofta inom den socialvårdande verksamheten. På motsvarande sätt ingår ofta sociala problem i de uppgifter som andra organ än socialvårdens har att arbeta med. Det är därför med samnödvändigt arbete för att servicen till allmänheten skall bli effektiv och för att de totala resurserna skall användas ändamålsenligt.

192 SOU [974239

I samarbetet finns problem på tre nivåer: - olikheter i referenssystem och allmänna förutsättningar för verksamheten; - resursfördelnings- och organisationsfrågor; - samarbetet kring enskilda individer eller grupper. l det följande skall de särskilda problemen i förhållande till socialvårdsorganisationens viktigaste samarbetsparter redovisas.

7.7.2 Relationerna till skolan Flera faktorer bidrar till att skolan spelar en betydelsefull roll i barns och uppfostran och utveckling. Huvuddelen av den från utveckungdomars synpunkt viktigaste perioden är förlagd till skolans lingspsykologisk Förlängning av utbildningstiden och föräldrarnas ökade engagemiljö. mang utanför hemmet har förstärkt skolans ansvar. Detta ansvar kommer också klart till uttryck i gällande skollag av år där verksamheten skall syfta - förutom till mer renodlad kun- 1962, - till att ”i samarbete med hemmen främja elevernas

skapsförmedling

utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar (l §). I detta sammanhang är skolans förutsättningar att förverkliga sitt sociala mål av särskilt intresse, eftersom graden av måluppfyllelse i stor bestämmer de krav som i olika hänseenden kommer att utsträckning ställas på socialvârden. Skolan och socialvården har således ett gemensamt ansvar för samhällets insatser när det gäller barns och ungdomars utveckling. Det kan ifrågasättas om skolans arbetsformer f n i tillräcklig grad beaktar det sociala delmålet. Skolans sociala uppgifter aktualiserar också medverkan av olika organ utanför skolan. Eftersträvad integration mellan och personer verksamma den och den socialt inriktade verksamheten förut-

kunskapsorienterade

sätter öppna och väl utvecklade kontakter till det omgivande samhället. Skolan har en speciellt gynnsam ställning när det gäller allmänt förebyggande insatser. Möjligheterna att följa den unge under en lång och utvecklingsperiod erbjuder unika tillfällen att effektivt påverka viktig skeendet och i tid sätta in förebyggande åtgärder. För att en positiv och utvecklande fritidsmiljö för barn och ungdomar skall kunna krävs medverkan av flera kommuskapas inom en kommun nala organ, t ex fritidsnämnd, park- och fritidsstyrelse (motsvarande) och social centralnämnd. Det kontaktorgan mellan skola, polis och socialvård som inrättats i ett antal kommuner har hittills huvudsakligen fungerat på ledningsnivå och företrädesvis handlagt allmänna, principiella frågor. Det är angeläget att utveckla dessa samarbetsformer så att de verkligen ger effekt i den praktiska verksamheten och i individuella fall. Ett motiv för ett intensifierat samarbete mellan socialvårdens och skolans ömsesidig information. Genom ett bättre organ är behovet av fortlöpande ökas förutsättningarna att åstadkomma en mer saminformationsutbyte stämmig syn på arbetsuppgifterna. Därigenom kan bl a ansvars- och gränsdragningsfrågorna lättare lösas. Detta har betydelse också när det gäller primärkommunala lösningar ifråga om resursfördelning och organisation.

Skolan har också som framhållits särskilt

goda förutsättningar att på ett tidigt stadium iaktta eventuella problem och svårigheter hos den unge. All erfarenhet tyder på att stöd- och hjälpåtgärder får den största effekten om de sätts in i ett tidigt skede. Samtidigt visar ett flertal undersökningar att enskilda elevers svårigheter lätt förbises och blir beaktade först när mer påtagliga och djupgående problem hunnit utvecklas. En fråga blir då hur skolans personal skall kunna tillföras ökade kunskaper om hur man tidigt uppmärksammar och tolkar den unges symtom på svårigheter. Det är också angeläget att personalen kan bedöma i vilka situationer medverkan av social och/eller

psykologisk expertis kan erfordras.

Flera undersökningar har redovisat behov av ökade elevvårdsinsatser i skolan. Ungdomarnas svårigheter kommer inte till

uttryck uteslutande i skolmiljön. Problemen visar sig i betydande

utsträckning också under fritiden i form av exempelvis missbruk av beroendeframkallande medel, lagstridigt beteende etc. Skolans elevvård måste därför betraktas som en del av kommunens totala barna- och ungdomsvård.

Primärkommunens socialkurativa insatser för barn och ungdomar i skolåldern har hittills varit förlagda till flera kommunala förvaltningar. Många frågor blir härvid aktuella. Är den typen av resursfördelning och insatser på sikt rationell? Vilken anknytning av den skolkurativa personalen i organisatoriskt hänseende är på sikt den ändamålsenliga? Oavsett om den nuvarande anknytningen till Skolstyrelsen behålls, kvarstår likväl behovet att finna organisatoriska lösningar och samverkansformer som garanterar ett konstruktivt samarbete i enskilda behandlingsärenden.

En speciell komplikation är att olika regler gäller för de båda verksamhetsområdena vad beträffar tystnadsplikt vid av enskilda

handläggningen

ärenden. Den omständigheten att skolans personal inte har en i författning särskilt reglerad tystnadsplikt försvårar f n framför allt informationsutbytet samt den stöd- och kontaktskapande delen av verksamheten.”

7.7.3 Relationerna till sjukvården Huvuddelen av vård- och servicebehoven torde entydigt vara hänförlig till endera av socialvården eller sjukvården och kan där tillgodoses utan medverkan från den andra sektorn. En annan del företer en sådan bakgrund och symtombild att det i såväl bedömning som behandling krävs både sociala och medicinska resurser. Exempel härpå är fall av sociala beteendestörningar i vilka psykiska variabler spelar en viktig roll, respektive neurotiska tillstånd där tex försörjningssvårigheter, bostadsproblem eller relationsstörningar i familj eller arbetsmiljö ingår som betydelsefulla faktorer. Beträffande ytterligare en del av behovet råder det ovisshet huruvida detta är hänförligt till sjukvård eller socialvård, beroende på oklarhet i sjukdomsbegreppets innebörd och avgränsning. Sjukdomsbegreppet avgör vad som primärt tillhör sjukvårdens ansvars-

20 Jfr Råd och anvisningar från socialstyrelsen (R o A) nr 23: Intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis, s 19 f. Se vidare avsnitt 23.3 nedan.

Sådan ovisshet råder tex beträffande missbrukare (alkohol och område. och socialt störda samt åldringar med narkotika), psykiskt ungdomar långt utdragna sjukdomstillstånd men med begränsat behov av medicinsk

behandling. De oklara gränserna för ansvarsområdena skapar problem i resursplaneoch risker för att vårdbehövande inte får adekvat behandling. ringen Dessa gränsdragningsfrågor och samverkansbehov representerar kompliceoch Hur skall behovet av rade resursfördelnings- organisationsproblem. medicinsk i socialvården tillgodoses? Ett alternativ är att sakkunskap i socialvårdsorganisationen. Risken kan då bli sådan expertis integreras förlorar sin förankring i sjukvården. Ett annat alteratt dessa experter är att socialvården erhåller all medicinsk service från nativ Inte heller det är Socialvården blir

sjukvårdsorganisationen. problemfritt.

då beroende inom det andra vårdområdet. Samma av prioriteringar är aktuellt i omvänd riktning. Hur skall sjukvårdens behov av problem Till svårigheterna för socialarbetarna inom social sakkunskap tillgodoses? hör att de inte självständigt förfogar över socialvårdens

sjukvården

resurser och att de därför måste repliera på den kommunala socialvården. Ett annat resursfördelningsproblem rör sarnordningen av utbyggnadsfinns ett ömsesidigt beroende mellan resurplaner. På många områden serna och deras utbyggnad inom sjukvården och socialvården.

Samarbetet på individ-primärgruppsnivå påverkas bl a av de olika förför Läkare och socialarbetare styrs

utsättningarna klient/patientarbetet.

för närvarande av olika bestämmelser vid valet av åtgärder i den situationen. skall bedriva sin verksamhet

individuella Medicinalpersonalen

utifrån och erfarenhet”. Detta innebär å ena sidan ”vetenskap beprövad stor frihet att välja åtgärder men å andra sidan också ett direkt personligt ansvar för av Även för socialarbetarna spelar

följderna åtgärdsvalet.

och erfarenheter Härtill kunskaper en viktig roll i behandlingsarbetet. kommer emellertid den styrning av utredningsarbetet och åtgärdsvalet angivna indikationerna och de till som följer av de i socialvårdslagarna

dem knutna handlingsaltemativen.

av Ett annat problem på individ-primärgruppsnivå gäller identiñeringen av samarbete mellan och socialvården förefall, där behov sjukvården av att det ofta är svårt att finna rätt befattningsligger. Det kompliceras det andra vårdområdet. befattningshavare förhavare inom Mångfalden att etablera fasta informations- och samarbetssvårar också möjligheterna former. behandlas i annat sammanhang, är Ett problem, som utförligare Samarbete är vidare tidskrävande, vilket olikheterna i beslutskompetens. medför att det lätt blir försummat vid resursbrist. utgör skillnader i Även när det gäller samarbetet socialvård-sjukvård och tillämpning av gällande sekretessbestämmelser en komplikatolkning tion.

7.7.4 Relationerna till den allmänna försäkringen

Den allmänna försäkringen och socialhjälpen är båda system för ekonomisk grundtrygghet vid inkomstbortfall. Till stora delar gäller samma mål

för båda systemen. De kan också tillämpas samtidigt för samma person. Villkoren och konstruktionen företer emellertid stora olikheter. Trots dessa olikheter är det inte alltid klart vilket till systern som bör komma användning. Socialhjälpen svarar dock för endast en blygsam andel av det totala behovet av stöd eller ersättning vid inkomstbortfall. År 1972 uppgick utgifterna för allmänna sjukförsäkringen till 5 765 miljoner kr medan utgifterna för socialhjälpen stannade vid 495 miljoner kr. Ett gemensamt mål för såväl sjukförsäkring som socialhjälp är att träda in med kompensation i den sociala funktionssvikt som bortfall av inkomst utgör. Som bakgrundsfaktorer till funktionssvikten kan i båda fallen åberopas sjukdom eller bristande kropps- och själskrafter. Även i behandlingsmålen finns gemensamma i

drag redan författningstexten.

Sålunda föreskrivs att insatserna utöver enbart ekonomisk hjälp skall omfatta även rehabiliterande och

förebyggande åtgärder.

Samtidigt som det föreligger stora likheter i mål och praktisk tillämpning, finns det betydande skillnader i och

sjukpenningförsäkringens

socialhjälpens kvaliñkationskrav och konstruktion. Sjukpenningförsäkringen ställer med vissa undantag kravet att den försäkrade skall ha en inkomst av minst 4 500 kr per år.” Sjukpenning utgår endast om inkomstbortfallet grundas på sjukdom som förorsakar nedsättning av arbetsförmågan med minst hälften. Som sjukdom anses därvid även sådant tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som förorsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgivits och som alltjämt kvarstår efter sjukdomens upphörande. Sjukersättningens storlek bestäms av den försäkrades tidigare inkomst och inte av hans egentliga behov av hjälp. Socialhjälpen är behovsprövad och träder in under vissa

förutsättningar

vid den hjälpsökandes oförmåga att försörja sig genom eget arbete eller på annat sätt. Socialhjälpen är således oberoende av tidigare inkomstförhållanden. Eftersom den är behovsprövad kommer också den ekonomiska ersättningsnivån att anpassas till vad den sökande anses behöva för sitt livsuppehälle. Det ekonomiska stöd som en person eller en får kan bli av olika

familj

storlek beroende på om sjukpenning eller socialhjälp utgår. Oftast ger sjukpenningen det högre beloppet. Det omvända kan dock förekomma, exempelvis om inkomsten är låg och om

försörjningsbördan är stor på

grund av stort barnantal eller om boendekostnaden är mycket hög. I viss utsträckning förekommer då att

sjukförsäkringsförmån och socialhjälp

utbetalas parallellt. Klienten måste i dessa fall vända både sig till försäkringskassan och socialbyrån samt hålla fortlöpande kontakt med båda. När det gäller samarbetet kring enskilda individer kan flera olikheteri försäkringskassans och socialvårdsorganisationens arbetssätt framhållas. Sålunda har försäkringssystemet fastare beslutsregler än socialhjälpen. Försåkringssystemets fasta uppbyggnad kan göra det svårt att åstadkomma smidiga lösningar vid samordnade insatser. Å andra sidan medför det att besluten är mer förutsebara. Besluten om

sjukförsäkringsförmån

grundas primärt på intyg utfärdat utanför försäkringskasseorganisationen.

21 Fro m 1.1.1974 (SFS 1973:465).

Beträffande sker ofta både utredning och beslut inom socialhjälpen samma organisation. En ytterligare olikhet är att eftersom försäkringsförmånens bortsett från barntillägget, är baserad enbart på storlek, försäkringstagarens inkomster, medan socialhjälpen baseras på hushällets inkomster så blir kontrollsituationerna helt men också på dess utgifter, skilda. Försäkringskassorna kontrollerar att inkomsten uppgår till den att den inte överstiger vad klienten uppuppgivna, socialvårdsorganen givit. är inte alltid beroende v av endast en faktor Arbetsoförmågan sjukdom. Den kan ha en sammansatt bakgrund, där som exempelvis konstitutionella svagheter, ofullständig utbildning eller erfarenhet eller en belastning av problem av annat slag ofta finns med i tung på grund bilden. Vilket som skall träda i funktion beror på en medicinsk och system bedömning. Häri ligger flera problem. Den i vissa avseenden juridisk gränsdragningen kan medföra att patienten känner sig bollad oskarpa mellan Det har redan nämnts att ersättningens storlek myndigheterna. ofta blir väsentligt olika enligt de båda systemen. Så snart den ekonomiska vidgas till rehabiliterande insatser föreligger risk för hjälpen dubbelarbete. Det kan i detta sammanhang anmärkas att socialvårdsorganisationen inte är representerad i försäkringskassornas rehabiliteringsteam. Vad i detta avsnitt sägs om problemen i samspelet mellan socialhjälp och sjukförsäkring gäller i viss utsträckning också för samspelet mellan och andra delar av den allmänna försäkringen såsom socialhjälpen förtidspension och sjukbidrag. Frågan om förutsättningarna för en samordning av de båda trygghetssystemens regler och administration får mot denna bakgrund aktualitet.

7.7.5 Relationerna till arbetsmarknadsmyndigheterna

Såväl för försörjningen som för andra aspekter på individens sociala situation är arbetslivet centralt. Ofta omfattar det sociala rehabiliteringsarbetet även åtgärder för att förbättra klientens förhållande på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken har såväl ekonomiska som sociala motiv. En betydande del av arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet är inriktad svårigheter att erhålla och behålla på dem som har särskilda ett arbete. En hörnsten i deras allmänna verksamhet är förmedlingen av

arbetsplatser/arbetstagare. Många av dem som anlitar förmedlingsservicen har särskilda problem i förhållande till arbetslivet: hög ålder, ohälsa, låg främmande nationalitet och därmed språksvårigheter. På utbildning, kan en del också sakna motivation att ta del av grund av sådana problem arbetsutbudet. Detta fordrar ett närmast kurativt anvisningsarbete. l stället har emellertid för arbetsförmedlingen införts ett självbetjäningssom förutsätter självförtroende och initiativ från den sökande. system Detta systems effektivitet har dock börjat sättas i fråga. Den rehabiliteringen utgör ofta ett led i en total arbetsmässiga Det ställer krav på samarbetet mellan arbetsmarknadsrehabilitering. sjukvårdens och socialvårdens organ. Remissvägarna måste vara verket,

snabba och enkla och de olika åtgärderna måste samordnas tidsmässigt och inriktas mot ett gemensamt behandlingsmål.

Till arbetsvårdens verksamhetsområde hör arbetsprövning, arbetsträning och skyddad sysselsättning. En total rehabilitering kan kräva insats av en eller flera av dessa resurser. För socialvårdens del prövas behovet av arbetsvård individuellt före remissen till arbetsvården. Remiss- .vägen dit går via länsarbetsnämndernas arbetsvårdsexpeditioner som självständigt utreder fallet. I kombination med de köer som i allmänhet finns till de olika delarna av såväl den statliga som den kommunala arbetsvården medför detta svårigheter för socialvården att fullfölja intentionerna bakom remitteringsbeslutet.

När socialvården remitterar en person till arbetsvården, ingår detta som ett led i en behandlingsplan vilken kan innefatta flera olika typer av insatser såsom medicinsk behandling, socialhjälp och socialkurativt stöd. De som remitteras av socialvården är i första hand personer med anpassningssvårigheter, tex alkoholskadade och narkotikaberoende. Långvariga väntetider förstärker ofta de problem som motiverade remissen till arbetsvård.

De långa remissvägarna och väntetiderna medför också svårigheter när det gäller att åstadkomma en gemensam behandlingsplanering. Detta behov skall tillgodoses av de i lagen om allmän försäkring föreskrivna samarbetslagen mellan försäkringskassa och arbetsvård. Dessa fungerar på flera håll bra. Informationsutbytet mellan arbetsvården och socialvården är emellertid ofta sporadiskt. Behandlingsarbetet sker parallellt; samråd och kommunikation är otillräckligt utvecldade.

7.7.6 Relationerna till polisen Polisen har i sin ordningsövervakande samt spanande och allmänt brottsförebyggande funktion ofta primärkontakt med sociala problem. Därmed är den också en viktig uppspårare av problem som bör föranleda insatser från socialvårdens sida. Häri ligger ett behov av kontakt och information från polisen till socialvården. Omvänt föreligger ofta behov av information och bedömningar från socialvårdens sida för att polisen på rätt sätt skall kunna handlägga vissa av sina ärenden.

Samverkan rymmer emellertid svårigheter beroende på polisens och socialvårdens olika funktioner. Socialvårdens förtroenderelationer till klienten kan störas av samarbetet med polisen. Detta samarbete kan tvinga in socialvården (socialarbetaren) i ett uppgiftslämnande som bidrar till att för -

ge polisen underlag ingripande. I sampatrullering polis socialvårdare finns risk för att socialvårdens roll identifieras med polisens roll.

Det är nödvändigt att ett förtroendefullt samarbete etableras mellan polis och socialvård. Hur skall behovet av kontakt och samarbete tillgodoses utan negativa bieffekter? En stor del av socialvårdens kontakter med polisen avser barn och ungdomar som har misstänkts för lagstridig handling. Denna barnkriminalitet utmärks bl a av att den är mycket frekvent i vissa åldersgrupper. Ofta rör det sig om gängföreteelser lokaliserade till bestämda geografiska områden. Sett från socialvårdens

finns det större anledning att uppmärksamma de aktuella

synpunkt

barnens bakgrund och situation än deras enskilda och gängens allmänna åtminstone då det rör sig om enklare förseelser. Polisen handlingar, däremot måste i stor utsträckning ingripa mot enskilda handlingar från barns sida. Häri skillnader i arbetsvillkor och och ungdomars ligger arbetssätt som kan medföra svårigheter i samarbetet och som därför bör

uppmärksammas.

7.7.7 Relationema mellan barnavården och åklagarväsendet

l§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga. Enligt kan åklagare underlåta att väcka åtal för brott som begåtts

lagöverträdare

av den som vid brottets begående inte fyllt 18 år. Så är bl a fallet om den ställs under övervakning eller omhändertas för samhällsvård underårige enligt 26 och 29 §§ BvL eller blir föremål för annan därmed jämförlig eller utan sådan blir föremål för annan hjälp- eller åtgärd åtgärd samt det med skäl kan antas att härigenom vidtas vad som är stödåtgärd för hans tillrättaförande. Innan åklagaren beslutar om åtal lämpligast barnavårdsnämnd. skall han enligt 2 § 1964 års lag höra vederbörande BvL har barnavårdsnämnd att vidta förebyggande Enligt 25 § för sarnhällsvård bl a om någon, som ej åtgärd eller omhändertagande år, på grund av brottslig gärning. . . är i behov av särskilda fyllt tjugo tillrättaförande åtgärder från samhällets sida”. Såväl åklagare och domstolar som barnavårdsnämnd (social centralresp distriktsnåmnd) har alltså att ta befattning med ungdomar som begår De förstnämnda har att bedöma ärendet utifrån både brottslig gärning. För socialvården allmänpreventiva och individualpreventiva synpunkter. är den individualpreventiva synpunkten avgörande med starkt beaktande av de faktorer i den unges miljö som är av betydelse för brottslighetens från socialvårdens synpunkt kan därför uppkomst. Lämpliga åtgärder avse såväl den unge själv som dennes miljö. Det är således bedömningar som skall samordnas i samarbetet mellan från delvis olika utgångspunkter

åklagare och nämnd. Detta förhållande rymmer problem. Dels kan nämnden i sin bedömning influeras av förväntat ställningstagande från åklagarens sida, dels kan än nämndens åklagarens beslut - om det innebär en annan bedömning

rubba förutsättningarna för nämndens ofta redan inledda åtgärder.

7.7.8 Relationema till kriminalvården

Vissa medel och metoder är gemensamma för socialvård och kriminalvård. Detta framför allt socialkurativa insatser, tex stöd och gäller frågor samt anskaffning av arbete och bostad. rådgivning i personliga Det finns emellertid väsentliga skillnader mellan de båda vårdsektorer-

na. Kriminalvårdens anstaltsvård skall med tvång verkställa ett frihetsstraff

samtidigt som åtgärder skall vidtas för den dömdes anpassning i frihet. finns även - fastän i mindre grad - inom Det tvångsmässiga inslaget frivården. Denna har således både en kontrollerande och en resocialise-

SOU 1974239 199

rande uppgift. Kriminalvårdens insatser kan därför inte definieras enbart i vårdterrner. Den dubbla uppgiften som skapar svåra avvägningsproblem inte i lika hög grad finns inom t ex socialvården. Insatser från kriminalvårdens sida aktualiseras inte i första hand därför att en person har behov av vård som bedöms kunna bäst tillgodoses inom denna vårdsektor utan därför att han har begått.en bestämd gärning mot vilken samhället enligt lag ingriper. vårdbehov behöver Något egentligt över huvud inte finnas. Föreligger ett sådant kan detta inte alltid påverka den kriminalvårdande insatsens natur. För socialvården däremot är klientens hela situation, vårdbehovet och prognosen avgörande för att en insats kommer till stånd. är således ett annat än inom Utgångsläget kriminalvården. Förhållandet mellan socialvård och kriminalvård kan sägas kännetecknas av att de båda vårdområdena delar vårdansvaret för vissa klienter men också av att socialvården i ökande - som ett alternativ till utsträckning kriminalvård - får överta hela vårdansvaret för personer som begår lagstridiga handlingar. I båda fallen erbjuder frågan om gränsdragningen och ansvarsfördelningen vissa problem. Kriminalvårdens klienter är i betydande aktuella omfattning samtidigt hos socialvården. Socialvårdens planeringskommitté i Stockholm studerade år 1971 förekomsten av kontakt med socialvården bland ca 700 personer som var dömda till skyddstillsyn. Undersökningen visade att 80 procent av de äldre och 87 procent av de unga (18-21 år) fanns upptagna i socialregistret. Endast 9 resp 7 procent av dessa hade inte varit föremål för åtgärd från socialvårdens sida åren 1968-1970. Erfarenhetsmässigt kan sägas att förhållandet är detsamma för en stor del av kriminalvårdens övriga klienter. Omvänt att de som är gäller emellertid aktuella inom kriminalvården representerar endast en liten del av det totala antalet klienter inom socialvården. För socialvården aktualiseras ofta beträffande denna gemensamma klientgrupp behov av socialhjälp till häktades eller dömdas familjer eller till dem som är föremål för kriminalvård i frihet. som i En omständighet viss mån försvårar samarbetet kring denna grupp är att kriminalvården och den öppna socialvården har skilda huvudmän. av Fördelningen kostnadsansvaret mellan flera huvudmän en mer strikt nödvändiggör uppdelning också av vårduppgifterna och försvårar dämied en överlappning som skulle vara önskvärd från såväl klienternas som samhällets synpunkt. Å andra sidan kan oklarhet om gränserna för resp ansvarsområde leda till att erforderliga vårdinsatser försenas. När det gäller socialvårdens ansvar för lagöverträdare har humaniseringssträvandena inom kriminalvården - liksom inom den rättsvårdande verksamheten i övrigt - medfört bl a att en allt större grupp kriminella personer med alkoholproblem med stöd av 31 kap 2§ brottsbalken överlämnas för vård enligt NvL. På senare tid har vid trañkonykterhetsbrott sådant överlämnande skett i flera fall. Beträffande unga lagöverträdare för sker i stor utsträckning med stöd av 31 kap 1 § överlämnande vård enligt BvL. Gruppen kriminellt belastade ökar sålunda inom socialvården. Dennas institutioner tillförs härigenom ett mer klientel än

behandlingskrävande

tidigare. av rösträttsåldern till 18 år I anslutning till det förslag om sänkning i förslaget till ny utarbetades inom justitie-

som upptogs regeringsform

förslag om sänkning till 18 år även av myndighetsåldern. departementet Däremot föreslogs ZO-årsgränsen i 25 § b) BvL tills vidare skola behållas i avvaktan översyn av den sociala vårdlagstiftningen på socialutredningens och därmed också av gällande åldersgränser. Beslut i enlighet härmed har

som tidigare nämnts fattats av 1974 års riksdag. socialvårdens och framför allt den Hur skall avvägningen göras mellan kriminalvårdens ansvar för stöd- och hjälpinsatser för gemensamöppna ma klienter? bör kriterierna vara för att klienter inom gränsområdet mellan Vilka och socialvård som samtidigt är i stort behov kriminalvård (lagöverträdare skall behandlas uteslutande inom socialvårav socialvårdande insatser) kriterier anses böra förändras, kan detta ske enbart den? Om nuvarzmde ändrade regler för socialvården eller måste även bestämmelserna genom område ändras? på kriminalvårdens sänks till 18 år, vilket vårdområde skall då i

När myndighetsåldern

ansvaret för behandlingen av sådana fortsättningen ha det huvudsakliga i nännast högre åldersgrupper som nu med stöd av unga lagöverträdare bestämmelser i samband med beslut att inte tala å BvL:s (eventuellt brottet eller såsom ådömd brottspåföljd) vårdas inom socialvården? I vilken utsträckning inverkar det menligt på socialvårdens möjligheter att fullgöra sina övriga uppgifter att personer med gravare kriminell vårdas under former inom socialvården och dess belastning ”frivilliga” institutioner?

7.7.9 Samarbetet med enskilda organisationer

roll i socialt arbete. Flera Enskilda organisationer spelar en betydande viktiga delfunktioner kan urskiljas. En viktig uppgift är att vara opinionsbildare och pådrivare i sociala

frågor. Föreningar har i hög grad varit föregångare till olika hjälpåtgärder inom socialvården. Enskilda initiativ har i många fall givit impulser till som sedermera utvecklats av stat eller kommun. l organisahjälpinsatser en omfattande inforrnationsverksamhet såväl till tionernas regi bedrivs allmänheten som till särskilda målgrupper. organisationer bedriver en verksamhet som utgör ett Många enskilda direkt till samhälleliga insatser. Så är fallet med uppsökande komplement

personlig råd-

verksamhet, sysselsättnings- och underhållningsaktiviteter,

givning och kontaktverksamhet. Enskilda är också i betydande omfattning huvudmän organisationer för institutioner som utgör alternativ eller komplement till motsvarande i samhällets förekommer i institutioner egen regi. Sådan verksamhet inom bl a nykterhetsvården. Vissa av dessa institubetydande omfattning tioner kunnat göra värdefulla insatser av har genom sin fria ställning

experimentell karaktär.

Till de ovan exempliñerade uppgifterna har en del klientorganisationer Den innebär att de kritiskt och lagt en delvis ny funktion. uppträder

opinionsbildande mot samhälleliga organ och att de från sådana utgångspunkter söker tillvarata ldientemas intressen. Relationerna till de enskilda organisationerna rymmer främst tre typer av problem. Hur skall samhället på bästa sätt ta tillvara de resurser av engagemang och insatsvilja som de enskilda organisationerna representerar? Hur skall sådana resurser i ökad utsträckning kunna frigöras för insatser på detta område, där samhällets resurser även framgent kan antas vara otillräckliga? Vilka samarbetsformer skall etableras med klientorganisationerna? Skall de ges ett direkt inflytande på stöd- och behandlingsarbetet för de grupper de representerar? Vilken politik skall samhället föra gentemot de enskilda organisationer, vilka uppträder som huvudmän för verksamhet som alternativt kan bedrivas i samhällets att beakta. En egen regi? Här finns flera synpunkter är samhällets intresse att behoven efter prioritera angelägenhetsgrad, oavsett vem som tillgodoser behoven. En annan är att samhället ofta får överta eller finansiera verksamhet som påbörjats av enskilda organisationer. Sådan verksamhet står inte alltid i överensstämmelse med en av samhället önskad prioritering av vårdresurserna. eller utformning

7. 8 Resursbrist

Trots en betydande ekonomisk under 1960-talet satsning på socialvården framstår bristen inom socialvårdspå resurser som ett allvarligt problem organisationen. Det sammanhänger både med växande behov och med stegrade ambitioner. Det är samtidigt klart att den enda lösningen på detta problem inte är förstärkning av resurserna. Det är också en fråga om hur resurserna används. Effekten av insatta resurser beror bl a på vid vilken tidpunkt de sätts in. Här spelar awägningen mellan förebyggande och rehabiliterande åtgärder en viktig roll. Effektiva förebyggande insatser kan förhindra att sociala svårigheter uppstår och därmed begränsa kostnaderna. Valet av metoder är också betydelsefullt. Om metoderna är ineffektiva hjälper inte en massiv resursinsats. Samordningen av resursutnyttjandet såväl inom socialvårdsorganisationen som med andra verksamheter (sjukvård, allmän försäkring, är ett annat område arbetsförmedling) som måste beaktas. Om inte lämplig kombination av resurser kan mobiliseras vid rätt tidpunkt blir effekten av insatserna låg. Även om det således skulle utvinna ur de

gå att effektökningar

nuvarande resurserna, föreligger en omfattande som ett resursknapphet faktiskt problem och kvalitai nuläget. Det kan analyseras kvantitativt tivt. Kvantitativt framträder det som köer eller som på annat sätt registrerad efterfrågan eller behov som inte tillgodoses. Det finns i detta sammanhang anledning att observera skillnaden mellan efterfrågan och behov. Ofta kommer endast en del av behovet till uttryck i en manifesterad efterfrågan. Samtidigt är inte all efterfrågan av socialvårdens tjänster uttryck för så angelägna behov att de bör tillgodoses. Kvalitativt tar sig resursbristen uttryck i att vissa typer av problem inte blir tillfredsställan-

av verksamhetsområden där de bearbetade. Nedan görs en exemplifiering

f n framstår som påtaglig. resursknappheten i de stora städerna kan inte bearbetas i tillräcklig

Ungdomsproblemen

insatser på fältet. Dessutom är tillgången pä lokaler omfattning genom

som stöd i ett sådant arbete otillräcklig. och effektiva metoder för Det saknas tillräckliga behandlingsresurser och för ungdomar med behov av hjälp åt familjer med relationsstörningar

för föräldrar, ungdomar, intensiv terapi samt resurser för gmppaktiviteter missbrukare av beroendeframkallande medel ensamma isolerade mödrar,

m fl. för fosterhemmen, vilka Det skulle också behövas ökade stödresurser Vidare skulle särskilda numera tar emot allt svårare störda ungdomar. för att motverka fosterhemsstödteam behöva rycka ut i krissituationer

byten. av har i vissa kommuner

Den snabba ökningen socialhjälpsärenden

från samt medfört en förskjutning av personalresurser nykterhetsvård

till Dock bör det noteras

barna- och ungdomsvård socialhjälpsområdet.

som en förebyggande insats inom övriga att socialhjälpen ofta fungerar

vårdområden, utan att detta framgår av de statistiska uppgifterna.

inklusive fritidshem, är otillräckligi de flesta Tillgången på barnstugor, inte kan förvärvsarbeta i kommuner. Det medför dels att många föräldrar en betydande del av önskad omfattning, dels att många barn tillbringar

och vuxenengagemang. dagen utan vuxenkontroll Bristen är inte bara ett tillsynsproblem och en fråga om på bamstugor till valfrihet. Det faktum att barnens sociala barnfamiljers möjlighet från familjen till samhället mognadsprocess i allt högre grad överförs Vilken uppfostran skall barnaktualiserar en viktig principiell fråga: sker i barnstugorna, om omsorgen ge? Om en viktig del av uppfostran

och kvalificerad mera för tillsyn än för personalen där är dimensionerad

och social träning, om skolan mera är inriktad på kunkänslokontakt i övrigt - då har och mindre på barnens utveckling

skapsförmedling

de vuxna och förutsättningarna för det nödvändiga samspelet mellan

barnen rubbats och man kan inte vänta sig att barnen tillägnar sig de

normer som är för samhällets funktion.

grundläggande

totala av platser vid vissa typer av vårdinstitutioner Den volymen från den öppna socialvården. täcker i dag mer än väl efterfrågan

finns det otvivelaktigt stora vårdbehov som inte blir tillgodo- Samtidigt institusedda. Det sammanhänger med en rad problem i den nuvarande

såsom institutionernas storlek, lokalisering och behandtionsstrukturen, samt huvudrnannaskapet för dem. En vanlig brist är att

lingsmöjligheter

via till samhällsbehandlingskedjan inte kan fullföljas övergångshem

livet. Generellt är tillgången till lämpliga placerings- och boendemiljöer

Bristen regster av efter institutionsvistelse ett problem. på ett brett

institutionsplaceringar, där vårdalternativa vårdresurser framtvingar

behovet i sig inte motiverar en sådan åtgärd.

7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till socialvården och dess klienter

En viktig förutsättning för socialvårdens arbete är allmänhetens inställning till socialvården och till de människor som är socialt avvikande eller som råkat i tillfälliga sociala svårigheter. Problemen kan delas upp i några

delfrågor.

7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp söks

Tidig kontakt är en vital för med individ-

förutsättning framgång och

familjeorienterade förebyggande och terapeutiska Skadorna kan åtgärder. bli mindre, kostnaderna lägre och prognosen för ett gynnsamt resultat bättre om insatserna kan sättas in i ett tidigt skede av ett problem under utveckling. Sättet att etablera den första kontakten är också betydelsefullt. En anmälan från utomstående eller myndighet - som för övrigt nästan alltid kommer i ett skede då problemen blivit grava - är alltid en mindre gynnsam för förutsättning problemlösningen än en spontan kontakt från den hjälpbehövande. l betänkandet Nykterhetsvårdens läge redovisas en

undersökning som

visar att av alla ärenden som vid undersökningstillfallet var aktuella hos

nykterhetsnämnderna endast 7 procent var föranledda av frivillig ansökan om hjälp hos nämnden. Av en enkät till sociala centralnämnder och nykterhetsnämnder år 1972 framgick att läget i detta avseende var i stort sett oförändrat. Spontanbesöken vid

alkoholpolikliniker har dock ökat

påtagligt och görs numera i stor omfattning av personer som inte är aktuella hos nykterhetsnämnderna. Även om

bedömningarna är osäkra

torde det kunna fastslås att nykterhetsvårdens resurser för rådgivning, stöd och och behandling ej utnyttjas spontant i tidigt skede i den omfattning som är önskvärd med hänsyn till behoven. En erfarenhet från familjerådgivningen är att de sökande som regel är mycket angelägna om fullständig sekretess och om att inte bli föremål för registrering. Ofta fullföljs en kontakt först sedan försäkringar erhållits i dessa avseenden. Orsakerna till att hjälpbehövande inte vänder sig till socialvården kan vara många: otillräckliga resurser och metoder hos socialvården att ge den vård och service som behovet avser; otillräcklig eller felaktig information om socialvårdens arbetssätt och dess möjligheter att ge hjälp; en allmän, Ospecificerad, negativ inställning till samhället och social-

vården; rädsla att bli föremål för tvångsåtgärder; - bristande insikt om hjälpbehov; rädsla för omgivningens reaktion (se nedan).

7.9.2 Omgivningens inställning kan försvåra rehabiliteringen

utsätts ofta för hård kritik En mycket negativ attityd till Socialhjälpen är denna hjälpen och till dem som uppbär den är inte ovanlig. I allmänhet förenad med bristfällig kunskap om socialhjälpen; om negativa inställning hjälpbeloppens storlek och förutsättningarna för att få hjälp liksom om den kontroll som förekommer. Därmed försvåras användningen av denna hjälpform. Denna inställning för med sig en stämpling av den som mottar

som en förödmjukelse.

hjälpen. Att ansöka om hjälp känns mot människor med sociala Ett annat problem är den låga toleransen Den ger sig till känna i en negativ social kontroll i skola, problem. arbetsliv De konkreta uttrycken härför är motstånd och boendemiljöer. mot att anställa personer som avviker från gängse beteendemönster, utstötning av redan anställda med sociala problem, aversion från omgivmotstånd från hyresvärdar och kringboende mot uthyrning av ningen, bostäder till personer som anses vara sociala avvikare etc. Detta har en

rehabiliteringshindrande effekt.

exempel på svårigheter som lnstitutionsplaneringen erbjuder många sammanhänger med allmänhetens inställning. Ett viktigt krav på instituär att skapa förutsättningar för institutionslivets integretionsplaneringen ring med livet utanför institutionerna. Barnhem, nykterhetsvårdsinstitutioner och hem för olika slags eftervård är sällan välkomna i lokalmiljön. De möts ofta av intoleranta och okunniga Institutionerna och opinioner. deras inneboende om de kan inte bli väl integrerade i normala livsmiljöer möter en sådan inställning från allmänhetens sida.

7.9.3 Massmedia och socialvården

har stort behov av att nå allmänheten med De ansvariga för socialvården information som främjar och inte försvårar uppnâendet av socialvårdens mål. till infonnation är en viktig förutsättning för Tillgång saklig åsiktsbildningen bland medborgarna rörande socialvården. Den bild som massmedia ger av socialvården är därför betydelsefull. socialvårdens verksamhet uppmärksammas ofta av massmedia. I många fall resulterar det i insiktsfulla och informativa reportage. I andra fall ger inte vederhäftig information. Det är motiverat att socialvårreportagen dens verksamhet bevakas noga särskilt med hänsyn till den långtgående inverkan socialvårdens kan ha i en människas situation. Till åtgärder måste därför höra att redovisa ingripanden eller andra bevakningen situationer där klienten inte anser sig ha fått sin rätt. Vad som emellertid är betydelsefullt att framhålla är de särskilda som det bereder socialvården att tillrättalägga brister eller svårigheter i en infonnation som massmedia har förmedlat. Socialvårfelaktigheter den har därvid att följa sekretesslagen och föreskrifter om tystnadsplikti den sociala lagstiftningen. Socialvården avstår också ofta från att till fullo de faktiska att gå i svaromål. Aktsamheten om utnyttja möjligheterna klienten kräver stor återhållsamhet från socialvårdens sida av massmedias information om socialvårdens verksamhet Mottagarna kan indelas i tre kategorier: de vård- och stödbehövande själva, social-

SOU l974z39 205

arbetarna och allmänheten. Information

kan antas ha olika positiva resp negativa effekter för varje kategori.

För de vård- och stödbehövande gäller att informationen kan medverka till en mer kritisk hållning och en ökad medvetenhet

om egna rättigheter. Till de negativa effekterna hör bl a att fruktan för att bli awisad eller bli föremål för tvångsåtgärd kan förmå att

hjälpbehövande avstå från att söka hjälp. Hos dem som ändå söker hjälp kan det uppstå misstro och aggressivitet som försvårar det samarbete med socialarbetaren som är en av grundförutsättningarna för framgångsrik socialvård. Till de negativa effekterna hör också att den som figurerar i reportage liksom anhöriga till denne kan igenkännas av vänner och grannar och därigenom tillfogas personligt lidande.

Bevakningen av socialvården innebär att socialarbetarna skärper vaksamheten beträffande den hjälpsökandes och rättssäkerhet. Den

integritet leder också till en noggrannare prövning En striktare

av hjälpbehovet. tillämpning av fonnella kriterier

leder å andra sidan till en byråkratisering av det sociala hjälparbetet.

Till de positiva effekterna av informationen till allmänheten hör i bästa fall ett ökat allmänt intresse för socialvården. Om infonnationen är koncentrerad till socialvårdens ”misstag” och brister kommer de negativa effekterna att bli de helt dominerande. En avog till sociala

inställning

institutioner och social service uppstår och förstärks.

Den kan bl a ta sig uttryck i motstånd mot att socialvården tillförs erforderliga resurser. l sista hand drabbas vård- och servicebehövande medmänniskor.

8¶Sociala processer

8.1 Inledning I föregående kapitel har olika slag av sociala problem beskrivits. Syftet har varit att inventera och systematisera frågor som bör uppmärksammas i den fortsatta målanalysen. I senare skall socialvårdens arbetsuppgifter behandlas. Det kapitel kommer då att framgå att socialt arbete bör utgå från en helhetssyn på de sociala förhållandena. En_ konsekvens av denna syn är att lösandet av sociala ofta kräver samverkan mellan socialvården och andra

problem

samhällssektorer. Vikten av att ta tillvara klientens egna resurser och att få hans aktiva deltagande i arbetet kommer också att betonas. I förevarande kapitel avser socialutredningen att peka på faktorer i samhällsutvecklingen som kan medverka till att det uppkommer sådana problem som socialvården möter. Framställningen kommer därvid att närma sig den probleminventering som finns i kapitel 7. Utgångspunkten ses under här är emellertid att utvecklingen ett längre tidsförlopp sociala - medan såsom förändringar, processer inventeringen ger ett tvärsnitt genom rådande förhållanden. l samhället sker ständigt förändringar i olika avseenden. Därmed också individemas livsvillkor, värderingar och beteenden. Ett

påverkas

urval bland förändringarna måste göras i denna framställning. Intresset här är knutet till de konkreta förändringar i samhället som för individen och primärgruppen leder till ändrade villkor i den sociala miljön, dvs i fördelningen av resurser, i människornas möjlighet att påverka sin situation och att finna kontakt och gemenskap med varandra. Socialutredningen har således från sina utgångspunkter ingen anledning bild av utvecklingen i vårt samhälle. Utredatt söka ge en fullständig därför framställningen till att visa att det finns ett

ningen begränsar

samband mellan samhällsförändringarna och de sociala problemen. På detta sätt kommer de negativa dragen i utvecklingen att framhävas. Det är angeläget att understryka detta. Den syn på speciella förhållanden som kommer till uttryck i det följande får således inte uppfattas som en av utvecklingen inom de områden som behandlas. Den totalvärdering pågående strukturförändringen i samhället har medfört sådana ständigt

förbättringar av de allmänna sociala villkoren som tidigare inte ansetts möjliga. Många problem som fanns förr är därmed borta, andra har minskat. Men vissa problem står kvar och nya, ofta svårlösta har kommit till. Det är dessa problem som möter dagens socialvård.

8.2 Social förändring

Utredningen avser endast att mer översiktligt behandla de viktigaste av de förändringsprocesser som påverkar den sociala miljön. Det bör inledningsvis påpekas att terminologin är flytande. I vissa fall används social process som ett sammanfattande begrepp för social och social kon-

förändring

troll? I andra fall sätts likhetstecken mellan social process och social förändring. I anknyts som torde fortsättningen till det senare alternativet, ha starkast stöd i det allmänna språkbruket. Det finns en omfattande teoribildning för att förklara av uppkomsten social förändring. Någon allmänt godtagen teori finns däremot inte. Det är inte möjligt att här belysa eller ta ställning till hur samspelet i dess helhet går till mellan a) ekonomiska och tekniska faktorer, b) politiska och ideologiska faktorer samt c) psykologiska faktorer. Det kan dock konstateras att nya politiska och sociala idéer tillsammans med ny teknik, nya produktionsförhållanden, uppfinningar av olika slag förändrar eller ger motiv för förändringar. Dessa kan konstateras både i det teknisk/ekonomiska systemet och i systemet av lagar och andra bestämmelser exempelvis inom arbetsrätt, familjerätt, bostads- och samhällsplanering, utbildning etc. Även värderingar och attityder förändras. Det är ofta svårt att fastställa vad som i dessa förlopp är orsak och vad som är verkan. På vissa områden, exempelvis förekomsten av nya slag av kommunikationsmedel, nya marknader och ökad internationalisering, är det relativt lätt att beskriva förändringarna. På andra områden, vid exempelvis förändringar av seder och vanor, är det svårare att göra jämförelser mellan olika tidsperioder eller mellan samhällen som utvecklats i olika riktningar eller med olika snabbhet. Diskussionen om sociala rör ofta

förändringar

takten i dessa. Det kan vidare konstateras att förändringarna uppfattas på olika sätt. Vissa människor i samhället. eller grupper oroas av snabba förändringar Detta gäller då särskilt sådana förändringar som berör olika institutioners struktur och ställning (familjen, religionen etc). Andra däremot anser att utvecklingen i ett eller annat avseende går för långsamt. Det är här fråga om olikheter i sammansatta sociala värderingar som kan hänföras till skillnader både i social miljö Vid och i personliga temperamentsdrag. bedömning av sociala problem är dessa olikheter av stor betydelse. Det finns ytterligare en generell problemställning som bör diskuteras, innan man går över till att belysa mer speciella problem. Alla utvecklade samhällen är på något sätt skiktade och de har därför en viss klasstruktur. Den sociala skiktningen kan studeras ur olika aspekter arbetsfördelningen, fördelningen av resurser (inkomst, förmögenhet,

1 Om sistnämnda begrepp se 10.8.

politisk och ekonomisk makt, social prestige etc) och förhållandet mellan olika skikt i samhället?

Vid ett studium av ett visst samhälle kan huvudvikten läggas vid de

eller främjar en integration mellan olika delar. Med drag som innebär

avses att värdegemenskapen är stor och att medlemmarna är integration solidariska med varandra och i stort accepterar den rådande makt- och arbetsfördelningen.

Ett annat perspektiv är att framhäva de drag i samhällsstrukturen som visar att det finns konflikter mellan olika klasser och grupper. Till bilden kan då höra att en eller flera grupper eftersträvar en annan maktfördelning och en annan fördelning av de resurser som står till förfogande på olika områden.

Det finns många skäl som talar för att integrations- och konfliktaspekterna kompletterar varandra vid en beskrivning av vårt samhälle. l ett

perspektiv är det också av intresse att söka bedöma, om långsiktigt utvecklingen innebär en utjämning mellan olika klasser eller om vi får en ökad mellan klasserna. Det finns vägande skäl för båda

polarisering ståndpunkterna. Detta kan ses som ett tecken på svårigheten att göra en totalvärdering av samhällsutvecklingen. För framställningen i detta kapitel är det tillräckligt att konstatera att det finns vissa motsättningar i vårt samhälle och att även dessa ger upphov till sociala problem som är väl kända för socialvárden.

8.3 Levnadsnivâbegreppet För bedömningen av vilka sociala förändringar och aspekter på dessa som

är diskussionen om social välfärd och är av intresse i detta sammanhang sociala problem i anslutning till levnadsnivåbegreppet av stor betydelse. För att man skall kunna se vilka sociala problem som behöver lösas krävs en bestämning av vad som är en godtagbar levnadsnivå.

En av huvudteserna i låginkomstutredningens analys av levnadsnivåna är att denna inte kan anges enbart med hjälp av monetära (”penningmässiga”) välfárdsmått. Lön, inkomst och utkomst är viktiga mått men de behöver Det är lätt att visa att samma inkomst inte

kompletteras. alltid till samma konsumtionsmöjligheter. Det finns bl a

ger upphov

- kan tvâ likvärregionala skillnader och marknadsskillnader exempelvis diga bostäder betinga mycket olika pris. Lika stora hushåll kan ha stora skillnader i fasta utgifter i form av resekostnader, räntor och amorte-

barntillsynsavgifter, hyra etc. Vidare kan konstaringar på studieskulder, teras att viktiga välfärdskomponenter inte ingår i monetära inkomstbegrepp. Tillgången till fritid kan exempelvis variera. Samma förhållande

hälsa och sociala relationer. Ytterligare en rad skäl mot gäller beträffande att använda enbart monetära välfärdsmâtt kan anföras.

Efter en genomgång av olika försök att bestämma levnadsnivå stannar

2 En analys av dessa problem finns i Edmund Dahlström: Klasser och samhällen (Sthlm 1971).

3 Teoretiska och principiella frågor knutna till levnadsnivåbegreppet finns analyserade i Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen. Jfr också arbetsgruppen för låginkomstfrågor: Kompendium om låginkomstutredningen (DS In 1971:16).

SOU l974z39 209

låginkomstutredningen i anslutning till den engelske sociologen professor R. A. Titmuss för att bestämma levnadsnivån som individens förfogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet rn m, med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor”. Låginkomstutredningen menar emellertid att denna resursbeskrivning behöver kompletteras med konsumtionsaspekter (behovstillfredsställelse) på sådana områden, där en bild av individens resurser inte med säkerhet ger en bild av hans levnadsnivå. Denna komplettering kan lättast ske genom att ha ”onda förhållanden” som utgångspunkt. Slutligen anser låginkomstutredningen att undersökning av levnadsnivån bör koncentreras till sådana förhållanden som kan påverkas genom politiska beslut. Undersökningen begränsas därför till sådana områden och aspekter för vilka det finns uppbyggda organ med vilkas hjälp politikerna kan åstadkomma förändringar för individen. För att detta inte skall uppfattas som en begränsning till att syssla enbart med sådana sociala problem som kan lösas med befintliga organ och resurstyper införs politiska resurser som en levnadsnivåkomponent. Tanken är således att genom politiska beslut kan de rådande förhållandena ändras så att nya sociala behov kan tillgodoses.

Det kan här finnas skäl att återvända till vad som inledningsvis i kapitlet angavs som socialvårdens utgångspunkter för eller syn på sina insatser. Ett viktigt inslag där är uppfattningen att individen själv skall aktivt delta i förändringen av sina villkor. En likartad människosyn kommer till uttryck i den bestämning av levnadsnivå som citerats i det föregående. Det talas där om resurser med vars hjälp individen kan kontrollera och styra sina livsvillkor.

Ett annat perspektiv ur vilket individens möjlighet att styra sina livsvillkor kan studeras är det som visar hur han kan använda eller ändra de resurser som står till förfogande. Det är således här fråga om vilka ramar individen har för sitt handlande. Vid beskrivningen av de sociala förändringarna i det följande bör en viktig aspekt vara räckvidden i individens eget handlande inom de områden som studeras och hans möjligheter att därigenom påverka skeendet.

Låginkomstutredningen arbetade som tidigare nämnts (se 3.1.3) med nio levnadsnivåkomponenter: -

hälsa; -

kost; -

bostadsförhållanden; -

uppväxt- och familjeförhållanden; -

utbildning; -

sysselsättnings- och arbetsplatsförhållanden; - ekonomiska

resurser; -

politiska resurser; - fritid och rekreation.

4 Jfr 3.1.2 och 3.2.3.

för låginkomstfrågor har, som likaledes nämnts (se

Arbetsgruppen 4.2.2), föreslagit att denna lista kompletteras med ytterligare tre komponenter: -

fysisk miljö; - fred och säkerhet; - och kommunikationer.

transporter

Dessutom vill gruppen att komponenten bostadsförhållanden vidgas och kallas boendemiljö.

Samhällets har det framhållits, måste alltid påverka

prioriteringar, utvecklingen av dessa komponenter. Avvägningarna blir mer komplicerade allteftersom en viss grundläggande behovstillfredsställelse uppnås på olika områden. Vilka krav ställs exempelvis på utbildningsresurserna i ett samhälle, där utbildning inom ett bestämt område inte längre har ett

och relativt okomplicerat samband med möjlighet att få ett bra tydligt arbete inom området? Många andra liknande frågor kan ställas ifråga om de olika komponenterna. Det finns emellertid sällan entydiga och av alla accepterade svar på dessa frågor.

Det har vidare understrukits som värdefullt att undersöka varje

för sig och bestämma människors levnadsnivå. Däremot är komponent det inte ändamålsenligt att söka konstruera något sarnmanfattningsindex för alla komponenterna. Möjligheterna att överblicka vilka åtgärder som kan vidtas för att ändra individernas levnadsnivå går då förlorade.

Vad som i stället kan göras är att väga ihop några av komponenterna kvalitativt som underlag för en åtgärdsdiskussion. Varje komponent kan då tilldelas ett positivt eller ett negativt värde. Som exempel anger

åtta tänkbara kombinationer mellan komponen-

låginkomstutredningen

terna hälsa, arbete och utbildning. Vissa av dessa kombinationer - t ex god hälsa, gott arbete och god utbildning - är från åtgärdssynpunkt ointressanta. Motsatsen gäller om kombinationen god hälsa, dåligt arbete och kort utbildning. Längre än så är inte möjligt att gå i precisering - att

väga t ex hälsa mot utbildning är meningslöst?

kvantitativt

I vilken utsträckning kan socialvården påverka de här angivna levnadskomponenterna? Det är främst komponenterna hälsa, bostadsförhållanden, uppväxt- och familjeförhållanden samt ekonomiska resurser som mer direkt är beroende av socialvårdande åtgärder. Men även de övriga komponenterna kan om än i begränsad omfattning påverkas av socialvården. Ogynnsamma förhållanden i fråga om samtliga komponenter upptäcks emellertid ofta av socialvårdande organ genom den nära kontakt som dessa har med människors livssituation. Detta aktualiserar behovet av samarbetsrelationer.

Under 7.2.2 redovisades en modell för socialvårdens samhällspåverkande uppgifter. Analysen där understryker starkt att dessa uppgifter är betydelsefulla och att insatserna som modellen illustrerar bör kopplas till övergripande mål och till en analys av de faktorer som påverkar levnadsnivån. Praktiskt innebär det att behovet av socialvårdens insatser skall vara en indikator för problem på skilda områden och att

5 Sten Johansson, a a s 39.

socialvârdens insatser sä långt möjligt bör samordnas med insatser inom andra samhällssektorer (skola, arbetsmarknad, hälso- och

sjukvård, samhällsplanering, kulturpolitik etc). Detta utvecklas närmare i bla avsnitten 10.1, Medverkan 10.2, Allmänt

i samhällsplaneringen, förebyggande insatser samt kapitel 23, Socialvârdens samverkan med andra verksamhetsområden.

8.4 Urbaniseringen

Drivkraften bakom den

befolkningsomflyttning från landsbygd till tätort som präglat samhällsutvecklingen är stadsnäringarnas tillväxt resp det minskade arbetskraftsbehovet inom jordbruk

och skogsbruk. Huvuddragen i denna utveckling är väl kända. Framställningen här koncentreras därför till frågor som rör

urbaniseringens påverkan på individens levnadsförhållanden.

Denna analys utvecklas sedan i de följande avsnitten om försörjning och arbete resp boende.

Omfattningen av och hastigheten i urbaniseringen belyses av följande tabeller.

Under de tidigare skedena var omflyttningstakten ganska jämn. Flyttningen skedde ofta stegvis. Landsbygdsbon flyttade till mindre tätorter. Från dessa skedde en flyttning till större tätorter etc. till

omställningen

Tabell 8:1 Fördelningen av befolkningen mellan glesbygd och tätort

1 Avser den folkmängd som bor utanför administrativa tätorter.

2 Hela området av städer, köpingar och municipalsamhällen har räknats som tätbebyggelse.

3 Städer, köpingar och municipalsamhällen uppdelade på tät- och glesbebyggelse.

Tabell 8:2 Fördelningen av befolkningen mellan olika näringsgrenar

8,1 1 Hela folkmängden: fd yrkesutövare har förts till sin tidigare näringsgren; de i husligt arbete och familjemedlemmar till familjeföreståndarens näringsgren. 7 Enbart yrkesutövande.

ändrade och livsmönster kunde därigenom ske successivt. För miljöer landskap minskade heller befolkningen i absoluta tal, även om inget redan tätbefolkade områden växte mer än andra. Under 1960-talet ändrades denna bild i viktiga avseenden. Minskade fick som följd en stark utglesning av befolkningen i utkomstmöjligheter Befolkningsrörelsen har varit riktad huvudsakligen mot många regioner. de södra och mellersta delarna av landet och mot storstadsområdena där samt i Norrland mot kuststäder och större befolkningscentra. Som drivkraft bakom urbaniseringen har tidigare nämnts omvand- Denna har i sin tur inneburit en omfördelning av lingen inom näringslivet. De större tätorterna har ansetts ha fördelar som utkomstmöjligheterna. skulle göra en bosättning där attraktiv. Som sådana faktorer har angetts bl a urvalet av yrken och arbetsplatser; urvalet av utbildning och vidareutbildning, även på hög nivå; tillgången till hälso- och sjukvård av kvalitet; urvalet av kulturaktiviteter och rekreation; urvalet av hög umgänge; ökade möjligheter till personliga yrkesmässigt och personligt kontakter. Bostads- och reseförhållandena räknas däremot inte som positiva faktorer. och svårigheterna att få rekreation i Bullret, luftföroreningarna naturen hör till de direkta nackdelarna.° betecknar en förändring över tiden. Vid belysningen av Urbaniseringen är det emellerde sociala problem som har samband med urbaniseringen tid viktigt att konstatera att det hela tiden parallellt finns miljöer med olika urbaniseringsgrad och att urbaniseringen inte innebär problem bara i inflyttningsområdena. Utflyttningen från ett omrâde kan innebära att utkomstmöjligheterna för dem som bor kvar försämras. Underlag för kommunikationer och andra offentliga och kommersiella tjänster minskar. Det minskade serviceutbudet innebär i sin tur att en avflyttning framstår som mer eller

6 Jfr Urbaniseringen i Sverige (SOU 1970:14).

mindre tvingande för dem som är beroende av viss närservice, sannolikt i första hand Kvar blir barnfamiljerna. de äldre. På senare tid har emellertid också observerats en tendens till att människor flyttar ut från själva tätorterna. De pendlar till arbetet och anser att tidsförlusterna för längre resor mer än väl uppvägs av bostadens läge, pris och användbarhet också som fritidsbostad.7 Att urbaniseringen har haft till följd ett samhälle med starka regionala variationer i livsvillkoren har belysts av Torsten Hägerstrand.” Han har därvid indelat landet i sex zoner beroende av hur lång en tur- och returresa är till vissa samhälleliga tjänster. Han tar även hänsyn till hur stort befolkningsunderlaget är i varje sådan zon. De tjänster som han

utgår från är de som ges av läkare, tandläkare, större allmäntbibliotek och fjärdeårsavdelning vid tekniskt gymnasium. Detta ger en grov bild av omgivningsstrukturens standardvariation. Zon l är den mest och zon 6 den minst gynnsamma. Större delen av Norrland (norra delarna och inlandet) hör till zon 6 liksom de västligaste delarna av Svealand. Zon l finner man i storstadsomrâden och andra tätbefolkade delar av Svealand och endast i Götaland, undantagsvis Norrland. De viktigaste resultaten är följande. Ungefär en fjärdedel av befolkningen har standard (konsumtion av storstadstyp på riksgenomsnittets nivå inom bostadsorten). Något över 40 procent (zonerna 1 och 2) når ett utbud med en något mindre transportinsats än vad som i övrigt räknas som acceptabla pendlingsavstånd. Sämst är läget i zonerna 5 och 6. Här kan en person som kör bil inte räkna med fram- och återresa under dagen och för dem som måste begagna kollektiva trafikmedel är sådana resor sannolikt ofta uteslutna.9 eller Nedläggningen begränsningen av den kollektiva trafiken drabbar hårdast i zonerna 3 och 4 för dem som inte har bil. I zonerna 5 och 6 är problemen svåra för alla kategorier. Den ofta snabba expansionen för större tätorter har förändrat deras karaktär Tätorterna har i avseenden som har tydliga sociala konsekvenser. till följd för den industriella av bl a kraven på markområden expansionen och för nya stora områden för flerfamiljshus eller småhus blivit avsevärt större till ytan. Samtidigt har trafiken fordrat allt större utrymme och tenderat att skära sönder tätorterna i olika sektorer. Skyddsområdena mellan industrin och bostadsbebyggelsen verkar i samma riktning. Mellan dessa sektorer är ofta kommunikationerna bristfälliga till förfång för dem som har arbetsplats och bostad i olika sektorer och till för förfång kontakter under fritiden. I vilken utsträckning kan olika grupper tillgodogöra sig de fördelar som en till större tätorter anses innebära? omflyttning Och i vilken utsträckning får tätorternas invånare uppleva nya svårigheter och problem? Mycket talar för att det i första hand är de med god utbildning och god social och ekonomisk ställning som har fördelar av flyttningar. Den långa restiden till och från arbetet och den stundom otillfredsställande takten i utbyggnaden av servicen som (såväl kommersiell 7 JfrUrbaniseringen i Sverige, s 1:51 och 52. 3Aas4:5 f. 9Aas4z96.

de fördelar som koncentrationen av offentlig) i nya områden motverkar serviceutbudet till de större tätortema medför. Hyrorna i de nya är relativt och unga familjer har bostadsområdena höga. Nyinflyttade svårt att komma åt de något äldre bostäderna nännare centrum, samtidigt ofta verkar i riktning mot viss där hyrorna är lägre. Omflyttningen ensidighet i befolkningsstrukturen i de nya områdena. I relationen till andra människor kan den stora tätorten upplevas ge mer opersonliga och leda mer ensamhet och isolering, göra kontakterna till mindre direkt stöd situationer från närstående, i komplicerade och kamrater. Särskilt för unga personer och invandrare som släktingar till stora tätorter brukar dessa faktorer betonas. De söker nya flyttar kontakter men kan riskera att komma in i kretsar som är asociala eller

kriminella. Deras kontakter blir ytliga och svarar inte mot det trygghets-

behov som de har. Man bör dock inte generalisera i detta sammanhang. dem som sociala kontakter snarare på grund av en För knyter intresse- och värdemässig överensstämmelse erbjuder flyttyrkesmässig, mindre än för dem som knyter sociala kontakter på

ningen problem

grundval av släktskap eller grannskap. De som har en god socioekonomisk har också de bästa förutsättningarna att utnyttja stadskulturens position och andra aktiviteter samt val av valmöjligheter i fråga om kulturutbud

umgänge.

8.5 Försötjning och arbete

i föregående avsnitt som en av Näringslivets omstrukturering angavs Detta avsnitt skall kortfattat och i drivkrafterna bakom urbaniseringen. av denna utvecklingi form av huvudsak uppehålla sig vid konsekvenserna förändringar i arbetslivet. kan ha två väsentliga funktioner för människan. l den första är Arbetet innebär i en de viktiga elementen att arbetet skapande och delaktighet produktion. Arbetets andra funktion är att det ger individen gemensam varmed Om ett ekonomiskt utbyte han kan köpa varor och tjänster. starkt reduceras återelementen skapande och delaktighet i produktion

står i huvudsak endast den andra funktionen.

8.5.1 Arbete och utkomst

I ett socialpolitiskt perspektiv är en central fråga vilka utkomstmöjligheter som olika i samhället har och hur dessa möjligheter grupper förändras. Inkomster källan till utkomst. genom arbete är den viktigaste Det finns emellertid skäl att här inledningsvis beröra två andra viktiga och vilka som inträffat beträffande dem utkomstkällor förändringar med urbaniseringen. Det gäller dels det socialpolitiska bidrags-

parallellt

och försäkringssystemet, dels självhushållet. av det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet Utvecklingen ingående i tidigare kapitel. Det för sammanhanget viktiga har belysts är att i förhållande till den försörjning som kan erhållas konstaterandet inkomster av arbete (och kapital) har det socialpolitiska bidragsgenom omfattat en successiv utbyggnad av dels stödoch försäkringssystemet

former när individen ej kunnat få arbete eller av annat skäl ej kunnat arbeta, dels bidrag som kompletterat otillräckliga eller låga löner. Detta har inneburit en omfördelning av resurserna såväl från förvärvsverksamma till icke förvärvsverksamma som från resursstarka till resurssvaga grupper. Begreppet självhushåll används här i vid mening. Det innefattar alla de arbetsinsatser som individen gör för att främja den egna välfärden och som sker utanför arbetsmarknaden marknaden respektive för varor och tjänster. Det omfattar såväl uttag ur den egna produktionen till det egna hushållet som tjänster inom det egna hushållet och mellan grannar. Den generella trenden här kan antas vara att utrymmet för självhushåll har minskat. Brukandet av jorden och skogen innebar för stora grupper av människor också ett arbete direkt för det egna hushållet. Därmed påverkades hushållens välfärd även om utkomsten ofta var osäker och låg. Samma funktion har skötseln och underhållet av den egna bostaden. För de senare uppgifterna finns nu särskild arbetskraft. Matvaror och andra förnödenheter till hushållet blir alltmer färdigberedda. Denna utveckling mot att alltfler av de varor och tjänster som hushållen konsumerar köps i mer eller mindre färdigt skick framstår som

en viktig förutsättning för förändringarna och för att

i familjens ställning män och kvinnor kan förvärvsarbeta och använda sin fritid på mer likställd basis. Hushållen har befriats från en mängd tröttande rutingöromål. Baksidan av denna utveckling är att alla hushåll (oberoende av total

inkomst/antal förvärvsarbetande) blir starkt beroende av penningmedel för att upprätthålla sin baskonsumtion och att det blir svårare att_ påverka resurserna därutöver, dvs de medel som skulle kunna användas för fritidsoch kulturaktiviteter, rekreation etc. Det som hushållet inte kan klara

själv, förväntas det köpa. Andras erfarenheter och blir också

kunskaper

mindre värda. Det innebär i sin tur också att anledningar till informella kontakter med exempelvis grannarna är sällsynta. Denna övergång från ett agrart samhälle med omfattande självhushåll till ett industriellt med en omfattande

produktionssystem marknadshus-

hållning har i Sverige inträffat relativt sent. Ännu år 1930 var flera för sin beroende försörjning av jordbruk än av industri och hantverk. Större delen av industrin var förlagd utanför städerna.

Näringsstrukturen har

därefter förändrats till att helt domineras av industri och servicenäringar (se tab 8:2 ovan). Under de kommande åren kan förväntas att antalet sysselsatta i industri inte kommer att nämnvärt öka. Däremot kan väntas en ökning av arbetskraftsbehoven inom servicesektorn (bl a inom vård-

områden).

Förändringarna av relativa

huvudnäringarnas betydelse för sysselsättningen har påskyndats av

strukturförändringar inom produktionen. Under efterkrigstiden har en

branschmässig, ekonomisk och geografisk koncentration ägt rum. Den koncentrationen branschmässiga innebär att produktionen inom en näringsgren samlas till färre och större enheter.

Företag med låg

lönsamhet upphör eller går upp i de mer lönsamma. Samma trend har präglat jordbruket. För att främja likställighet i inkomsthänseende mellan jordbruksarbetande och industriarbetare har samhället verkat för en

utveckling mot större brukningsenheter, specialiserad produktion och ökad mekanisering.

Nära förbunden med de branschmässiga förändringarna har varit en

koncentration av arbetsplatserna till huvudsakligen högt urba-

geografisk

niserade områden. Här har utvecklingen under 1960-talet gått in i en ny fas. Till skillnad från perioden dessförinnan minskade befolkningen då kraftigt i vissa regioner. lntlyttningen koncentrerades till de tre storstadsregionerna, där anhopningen av människor och beslutsfunktioner är stor och där den finansiella utvecklingen markerats. Detta motsvaras av en uttunning i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella aktiviteter i

k uttlyttningsområdena.

De konstaterade förändringarna i näringslivets branschmässiga och

struktur har påverkat olika gruppers möjligheter att arbeta. geografiska Bostadsorten och kommunikationsförhållandena har därvid blivit viktiga faktorer. Arbetsplatsbrist och rekryteringssvårigheter har vidare medfört att den traditionella uppdelningen av olika yrken på könen avtagit. För mödrarnas och de gifta kvinnornas möjligheter att förvärvsarbeta har den tidigare konstaterade utvecklingen att alltmer av hushållens konsumtion sker genom köp av varor och tjänster varit betydelsefull. En viktig förutsättning härför har också varit att samhället ställt upp med omfattande (om än otillräckliga) resurser för omsorg om barnen under den tid föräldrarna förvärvsarbetar.

Från samhällets synpunkt är det önskvärt att effektivitet och lönsamhet i produktionen av varor och tjänster samt konkurrensförmåga på den internationella marknaden förenas med trygghet i anställningen och en god arbetsmiljö såväl i yttre (fysisk) som i social och psykologisk mening. De svenska löntagarorganisationerna har i stort varit positivt inställda till mekanisering och rationalisering. Under senaste åren har dock problematiken blivit mer sammansatt. Miljöfrågorna har fått en mer central ställning. Kraven på åtgärder såväl inom den allmänna miljöpolitiken som för att främja en förbättrad arbetsmiljö har därför blivit starka.

8.5.2 Industrisamhällets arbetsmarknad Statsmakternas vilja att påverka människors arbetssituation har funnit

Bestämmelser om förenings- och förhandlingsrätt och om många uttryck. arbetarskydd är exempel på detta. Arbetsmarknadspolitiken har bla genom rörlighetsstimulerande åtgärder och utbildning främjat flyttningen av arbetskraft till yrkesområden och platser med brist på arbetskraft och etablering av arbetstillfällen i områden med överskott på arbetskraft. Utflyttningen av vissa statliga verksamheter kan ses som ett sätt att motverka den geografiska koncentrationen till storstadsregionerna.

Trots en ambitiös arbetsmarknadspolitik och en rad andra insatser (av

trafikpolitisk natur m m), i syfte att främja olika regionalpolitisk, gruppers möjligheter att erhålla och behålla ett arbete, har ändå betydande grupper temporära eller permanenta svårigheter att erhålla lämpligt arbete. Att arbeta är i vår kultur centralt för en människas självkänsla och för hennes status i andras ögon. Människans position i arbetslivet bestämmer hennes sociala ställning. De förändringar och svårigheter som

människor upplever inom arbetslivet ger därför upphov till djupgående förändringar i livsvillkoren. En god utveckling av näringsliv och service på skilda områden ger fler arbetstillfällen för För socialmedborgarna. vårdens del är det därför att en viktig uppgift uppmärksamt följa sysselsättningsfrågorna och att samarbeta med samhällets arbetsmarknadsorgan i både generella frågor och individuella fall. För socialvården aktualiseras frågor om arbetslivet bl a i det förebyggande arbetet. Även insatser eller stöd i enskilda fall från socialvården eller från andra samhällsorgan vid sidan av aktuali-

arbetsfönnedlingen

seras. Detta motiverar en förhållandevis av hur ingående behandling omfattande grupper och vilka konsekvensom berörs av förändringarna serna för dem blir. Förändringarna i andelen sysselsatta i åldrarna 16-74 år sedan år 1965 °

framgår av diagrammet?

Index

_ ,Gifta kvinnor

120- /./

OI.

.

i]

110- _/ _/ _ -l 9,. f 100%» .Itg\ Gifta man s _ nu c- un .h h häf- . __:.:_ - -EJ gifta kvinnor

.""..."lInulu|.i'E] man

90.

80 . *r -- _- -- r- ---_ 1965 se 67 se 69 7o 71

Endast för gruppen gifta kvinnor ökat under har sysselsättningen perioden. Ökningen av den kvinnliga arbetskraften är i huvudsak koncentrerad till kommunala arbetsgivare. Männens har sysselsättningsandel under perioden gått ner med ca 5 procent. En del av denna nedgång hänger samman med en ökning av antalet ungdomar i utbildning. Strukturrationaliseringen har medfört en betydande omflyttning av stora grupper anställda. Arbetsmarknadsstyrelsen redovisar för de senaste åren följande uppgifter om antal anställda som berörts av varsel om uppsägningar och permitteringar (exkl korttid):

1° Walter Korpi: Har vi råd att arbeta? Socionomförbundets tidskrift nr 21/1973.

1970 20 963 1971 36 966 1972 23 745 (varav jan-okt 19 090) 1973 till och med okt 10 664 Vid bedömningen av dessa siffror får man hålla i minnet att de avser varsel och att man inte vet hur ofta dessa verkligen lett till just Vidare begränsas varselskyldigheten till fall där

personalinskränkningar.

minst fem arbetstagare berörs. Även andra begränsningar finns, vilket gör att varselsiffrorna bara delvis visar vad som hänt. Trots dessa begränsen bild av utvecklingen i stort. ningar ger dock siffrorna I en skrift som utgivits i anslutning till ett forskningssamarbete mellan Socialhögskolan i Stockholm, statens arbetsklinik och sociologiska institutionen vid Stockholms universitet kommenteras de där återgivna uppgifterna om varsel (åren 1960-1971) bl a enligt följande. Två förhållanden är av särskilt intresse: dels den kraftiga stegring av varslen som ägt rum sedan mitten av sextiotalet, dels de mycket i fråga om inskränkningar”. De senare är kraftigare svängningarna förmodligen mer konjunkturberoende än nedläggningarna, som antagligen speglar en mer långsiktig trend i fråga om strukturrationaliseringen. Men i vilken utsträckning leder varsel till en långvarig arbetslöshet eller till att man lämnar arbetsmarknaden för gott? I samband med statistiska centralbyråns AK-undersökning i februari 1968 tog man reda på hur många personer som berörts av nedläggningar eller driftsinskränkningar under år 1967. Det visade sig vara inte mindre än 150 000, dvs 3,6 % av totala antalet som förvärvsarbetat minst en vecka under 1967. personer Det visade sig vidare att av dem som slutat sin anställning 1967 på grund av nedläggning eller driftsinskränkning, så var i februari 1968 20 % fortfarande arbetslösa medan 16% ej tillhörde arbetskraften. Det var främst kvinnorna som lämnat arbetskraften. Det finns en rad studier av nedlåggningsdrabbade företag som visar att två tredjedelar av den drabbade personalen fått i genomsnitt ungefär arbete på den öppna marknaden inom 3-12 månader. På längre sikt kan man räkna med att 20-25 % slås ut från arbetsmarknaden. Givetvis varierar dessa siffror med de anställdas ålder, förhållanden på den lokala arbetsmarknaden osv. Även de mest optimistiska skattningarna leder till att minst 3 000-4 000 personer i arbetsför ålder per år förlorar möjligheten att få sin utkomst genom förvärvsarbete. Utgår vi från resultaten av den tidigare nämnda arbetskraftsundersökningen så får vi dock siffror som ligger avsevärt mycket högre. I ett betänkande 1973” återges uppgifter från två avgivet i januari i samspecialundersökningar som genomförts av arbetsmarknadsstyrelsen band med arbetslöshetsräkningarna i maj 1968 och i juni 1972. Enligt den senare undersökningen ökade inom hela gruppen registrerade arbetslösa den andel som utgörs av dem som varit utan arbete mer än tre månader från 27 procent ijuni 1968 till 39 procent juni 1972. De som varit arbetslösa mer än tre månader på grund av driftsinskränkning uppgick ijuni 1972 till 10 procent av samtliga arbetslösa.

11 Hans Berglind och Anna Lena Lindquist: Utslagningen på arbetsmarknaden (Rapport Lund 1972). 12 Trygghet i anställningen. Betänkande avgivet av utredningen rörande anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (SOU 1973:7).

Från samma betänkande kan återges följande uppgifter. I ett antal AMS-studier om företagsnedläggelser under senare delen av 1960-talet framkommer att 10--15 procent av de drabbade förblivit oplacerade (mest äldre kvinnor och lågutbildade) och att ungefär lika många lämnat arbetslivet av andra skäl (sjukdom, pensionering m m) samt att några procent gått över till skyddat arbete av något slag. Dessa studier visar alltså en restarbetslöshet i storleksordningen 30 procent. I betänkandet framhålls emellertid att trots den alarmerande ökningen i antalet arbetslösa på grund av sedan mitten av

driftsinskränkning

1960-talet kunskapen alltjämt är tämligen begränsad om vad som sker beträffande arbetstagarens ekonomi, bostadsort, etc. arbetsmiljö Iakttagelsen att vissa grupper definitivt lämnar arbetslivet eller förblir oplacerade under lång tid får stöd i För

arbetskraftsundersökningarna.13

män i åldrarna 35-64 år gällde år 1962 att 72 000 stod utanför arbetslivet. Detta tal hade år 1965 ökat till 92 000 och år 1971 till 122 000. Arbetskraftstalet för män i åldern 55-64 år var år 1964 88,5 procent och år 1972 83,5 procent. Minskningen i arbetskraftstalet för denna grupp kan jämföras med nedgången för samtliga män i åldern 16-74 år, vilken samma period uppgick endast till ett par procent. Det kan antas att vidgade grunder för pensioneringen har påverkat utvecklingen. Förtidspensionärernas antal ökade under perioden 1961-1970 från 130 000 till 188 000 och uppgick år 1972 till 236 000. Flertalet av de nytillkomna förtidspensionärema var män. Denna ökning i har ingen motsvarighet

3 Hänsyn får tas till att metoderna för dessa undersökningar har förändrats under perioden; vidare bör observeras att de arbetslösa ingår i de här redovisade siffrorna.

Arbetsvárdssökande män och kvinnor 1 960-19 72

Antalet vidtagna arbetsâtgárder 1 9 70- 1 9 72

1970 1971 1972 Antalet arbetsvårdssökande 95 599 100 089 94 660 Antalet vidtagna åtgärder 68 009 70 766 66 023 Därav arbetsanskaffning

*AMS anser att datastatistikens siffror

för särskilt beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning sannolikt är för låga.

av antalet invaliditetsfall på grund av yrkesskador och utvecklingen olycksfall. kan också belysas med förändringarna beträf- Den här utvecklingen fande arbetsvården (se tablåerna föregående sida). Bland de arbetsvårdssökande finns personer som visserligen har arbete men som vill byta till ett för dem lämpligare. Trenden att en stark ökning av antalet inte sysselsatta arbetsvårdssökande har skett är dock klar. Av redovisningen framgår således att det är fråga om en storleksmässigt människor som av olika anledningar och mer eller betydande grupp mindre permanent är ställda utanför den öppna arbetsmarknaden. Som nämnts i det människans möjlighet att föregående uppfattas försörja sig genom arbete som centralt för självkänslan. Därför innebär arbetslösheten ett misslyckande för samhället likaväl som för individen. desto sannolikare är det att den Ju längre det dröjer att få ny anställning, arbetslöse tvingas in i en process där han successivt får sänka sina anspråk när det gäller ett nytt arbete. Om utbytet av det nya arbetet i form av tillfredsställelse etc blir sämre än av det tidigare - och så har inkomst, varit fallet för många av dem som berörts av företagsnedläggelser och - har detta alldriftsinskränkningar en negativ effekt på individens männa situation. Det påverkar hans aktiviteter i övrigt, hans psykiska och sociala välbefinnande etc. Arbetsbytet innebär i många fall också en geografisk omflyttning. Denna har som framgått av det föregående varit riktad mot storstads- Omflyttningen kan ibland leda till att de negativa effekterna regionerna. med arbetsbytet förstärks eller att det positiva utbytet av den nya anställningen inte kompenserar de negativa följderna av flyttningen. Denna innebär samt bl a att grannskaps-, släkt- och vänskapsförhållanden arbetskamratskap bryts upp. Den process som här beskrivits kan antas leda till välfårdssänkning utan att personen ifråga har hamnat utanför arbetslivet för någon längre period i samband med förlusten av det tidigare arbetet. Den kan drabba människor med fullgod arbetskapacitet. Sannolikt upplevs inte dessa människor som särskilt problematiska inom socialoch deras familjer vården. En del av dem kan under en kort period behöva ett ekonomiskt stöd i samband med omflyttningen. Ofta stabiliseras deras förhållanden Det är emellertid skäl att anta att här finns en riskgrupp för därefter. vilken till skadeverkomställningsprocessen på längre sikt kan ge upphov Dessa är erfarenhetsmässigt svårare att ningar av komplicerat slag. avhjälpa. Den hittills förda diskussionen har inte närmare berört hur olika att finna och behålla ett lämpligt arbete har gruppers möjligheter i den tekniska och organisatoriska utformpåverkats av förändringar av arbetet. Strukturrationaliseringen har varit förbunden med en ningen fortgående mekanisering och automatisering av produktionsprocessen. som tidigare måste utföras av människor och som Många arbetsmoment var starkt förslitande eller rutinmässiga har överdå enformigt Andra kan utföras med maskinella Denna tagits av maskiner. hjälpmedel. utveckling har inneburit att arbetsplatser som tidigare inte kunde ta emot eller behålla med vissa fysiska handikapp nu har blivit mer arbetstagare

tillgängliga. Alla möjligheter härtill har dock ännu inte tagits tillvara. Den inledda utvecklingen kan också väntas fortsätta. I detta sammanhang har de anpassningsgrupper som skall finnas hos företag med minst 50 anställda intresse.

Anpassningsgruppemas uppgift

är att verka för en positivare inställning till arbetstagare som är äldre eller har arbetshinder och att ta tillvara möjligheterna att på arbetsplatserna skapa förhållanden som gör det möjligt för sådan arbetskraft att få eller behålla anställning. Det är å andra sidan klart att mekaniseringen och rationaliseringen även medfört att många nu har försvunnit

arbetsuppgifter som tidigare

reserverades för dem som hade svårigheter att fortsätta i sitt arbete. Vidare kan tendensen att istället företagen för att själva utföra vissa arbetsuppgifter köper tjänster från andra specialiserade antas företag minska möjligheterna att utforma arbetsuppgifter som är väl avpassade till alla arbetstagare. Den fortgående anses ha medfört även andra

mekaniseringen kon-

sekvenser. 4

Företagsdemokratidelegationen skriverz

I många branscher har tidigare produktionsmetoder, som gav möjlighet till utveckling av yrkesskicklighet och till kontakt med hela produktionsprocessen, ersatts av arbetsmetoder som skapar enahanda och ointressanta arbetsuppgifter för den enskilda arbetstagaren. Därigenom har också i många fall utrymmen för personliga initiativ och utnyttjande av de anställdas kunnande och omdömesförmåga minskat.

Delegationen säger vidare att kraven på företagsdemokrati till syftar att öka möjligheterna till utveckling och självförverkligande i arbetet, till medverkan i beslutsfattande och ansvarstagande och till jämlikhet i social ställning”.

8.5.3 F ramtidsutsikter

Olika studier och prognoser beträffande den ekonomiska omstruktureringen under och vid till det

industrialiseringsprocessen övergången

postindustriella samhället tyder på att starka mellan olika

förskjutningar

sektorers andel i sysselsättningen är att vänta. Jordbruket och andra primärnäringar minskar under processen sin andel mycket kraftigt. Sekundärsektorn med industrin som huvudkomponent ökar under den inledande expansionsfasen så att mer än hälften av

befolkningen syssel-

sätts där. Efter denna topp sjunker andelen åter. Den tertiära sektorn (privata och offentliga tjänster) stiger under hela processen och övertar efter industrins expansionsfas uppgiften att vara den sektor som bereder det största antalet människor arbete. I USA har redan den primära sektorn krympt till 4 procent, den sekundära ligger vid ca 30 procent och tjänstesektorn svarar för inte mindre än 2/3. Sverige har ännu inte nått så långt, men vår industrisektor minskar successivt svarar och tjänstesektorn redan för ca 55 procent.

14 Försöksverksamhet med företagsdemokrati vid statliga bolag (Industridepartementet 1973).

Utvecklingen, som hör samman med att produktivitetsökningen inom industrin inte i längden kan kompenseras av ständig efterfrågeökning, väntas framför allt medföra en utveckling av verksamhet inom den offentliga sektorn. Den politiskt bestämda efterfrågan på offentliga antas komma att öka snabbare än den marknadsbestämda tjänster efterfrågan på privata tjänster. Även en av många befarad stigande knapphet på industriella råvaror och energi kan medverka till nedgång i industrins sysselsättningsandel. Utvecklingen måste dock betecknas som osäker. En tilltagande knapphet kan också tänkas leda till sådana förskjutningar i prisrelationerna att behovet av arbetskraft förändras i annan riktning. Av ovanstående framgår att det under resten av detta sekel kan väntas förstärkning av kraven från medborgarna på rätten till en ständig deltagande i arbetslivet och ett tryck på samhället att skapa nya arbetstillfällen. Också i samband med denna utveckling kommer enskilda individers, familjers och större gruppers svårigheter att finna sig väl tillrätta att bli tydliga.

8.6 Boende

8.6.1 Bostäderna Till urbaniseringsprocessen hör som nämnts att stora befolkningsgrupper och mindre tätorter till de större tätorterna och flyttat från landsbygd under 1960-talet främst till storstadsregionerna. Bytet av bostadsort har för också inneburit ett av bostadsform och därmed av många byte I tabell 8:3 redovisas hur en förskjutning har inträtt totalt i bostadsmiljö. landet mellan olika boendeformer med avseende på bostadens belägenhet i enfamiljs- respektive flerfamiljsfastighet. År 1945 upplåts ca 90 procent av lägenheterna i flerfamiljshus, dvs bostadshus med fler än två lägenheter, med hyresrätt och ca 10 procent med bostadsrätt. Andelen lägenheter med bostadsrätt hade år 1970 ökat till 23 Under samma har i

procent. period fastighetsägarstrukturen

flerfamiljshus ändrats kraftigt. År 1945 ägdes 80 procent av lägenheterna och i flerfamiljshus av privata fastighetsägare, 9 procent av stat, kommun allmännyttiga bostadsföretag och 11 procent av bostadsrättsföreningar. År 1970 hade de privata fastighetsägarnas andel minskat till 43 procent medan bostadsrättsföreningarnas andel ökat till 23 och den offentliga sektorn till 34 procent. Av lägenheterna i små hus (dvs hus med en eller två ägs 80 procent av den boende. År 1970 ägdes 7 procent

lägenheter)

av lägenheterna i små hus av den offentliga sektorn eller av bostadsrättsföreningar. Den kraftiga uppgången av andelen lägenheter i llerfamiljsfastigheter hänger samman med att sådana fastigheter i hög grad har dominerat i tätorterna. utgjordes under nyproduktionen Av hela nyproduktionen 1960-talet mellan 25 och 31 procent av lägenheter i små hus. Denna andel har ökat under 1970-talets första år. I många av landets kommuner har det tidigare varit stor _brist på Bristsituationen har förstärkts av den snabba inflyttningen i

bostäder.

Tabell 8:3 Lägenheter åren 1965 och 1970 fördelade 1945, 1960, på

hustypen

| I Riket Tät- i Riket Tät- Riket Tät- Riket Tät-

f

orter orter orter orter

: i

/ /

:r . »

7/“ , I

l | I / l / | / : I | i l I

I / |

l

/

: i i

I | I ,

I / ? : : I I I / | I

i

I

i

I I | I I i * : I | | | I I I I I | I I | l l | I

i 1 i

1945 1960 1965 1970

övriga hus

tvåfamiljshus

enfamiljshus

lKälla: Bostäder 1974-76 (SOU 1973:50).

dessa orter. Detta har understött kraven på att snabbt få fram nya och billiga bostäder. Det har samtidigt funnits en social

målsättning att höja

boendestandarden. Av tabell 8:4 framgår hur antalet boende per rum respektive rumsenhet har förändrats under perioden. Den förda bostadspolitiken har syftat till att åstadkomma förbättrade förhållanden i fråga om bostädernas och standard i olika rymlighet avseenden. Detta måste vara ett viktigt. led i Vad

välfardsutvecklingen.

som emellertid sent kom att i tillräcklig var dels grad uppmärksammas den centrala roll som hela miljön bostaden kring representerar för

Tabell 8:4 Antal rum och rumsenheter per 100 personer åren 1945, 1960, 1965 och 1970

l Källa: Bostäder 1974-76 (SOU 1973:50).

människornas villkor och utveckling, dels de stora olikheterna mellan olika boendemiljöer. Dessa olikheter hänger bl a samman med den fysiska miljöns innehåll och utfonnning och med upplåtelseformer för bostäderna. De brister i boendemiljön som främst uppmärksammats har varit lokaliserade till storstäderna och till övriga större tätorter. Det har därvid gällt dels de nyproducerade stadsdelarna med övervägande flerfamiljsdels vad som ibland karakteriserats som förslumning eller fastigheter, tendenser härtill i de större städernas centrala delar. Den följande framställningen kommer att i huvudsak uppehålla sig vid boendemiljöerna i dessa orter.

8.6.2 Förortsmiljöema De nya förortsstadsdelarna karakteriseras i allmänhet av att de färdigställts under en kort period. Ofta har de bebyggts av ett eller ett fåtal Stora områden präglas av en enhetlig hustyp. Variationerna företag. mellan husen är i allmänhet små. De unga barnfamiljerna är i allmänhet kraftigt överrepresenterade bland i dessa områden. Hyrorna brukar visserligen vara inflyttarna förhållandevis som det höga, men det är vanligen endast i dessa områden finns lediga lägenheter att hyra. Hyresnivân gör att en arbetsinkomst ger eller för låg försörjning för många familjer. Ofta är det en otillräcklig emellertid praktiskt svårt att arrangera så att båda makarna kan arbeta. Det är vanligt att arbetsplatser och bostäder ligger åtskilda från varandra, och kommunikationerna mellan olika områden kan vara bristfälliga. I allmänhet räcker inte daghemsplatserna till. Över huvud gäller att utbyggnaden av den sociala servicen har släpat efter stadsdelarna. Utelekplatser och andra i många av de nybyggda fritidsanläggningar har ofta kommit till sent. Samtidigt har ny byggnadsteknik i många fall fått motivera en utplåning av den ursprungliga miljön, vilken kunnat erbjuda naturliga lek- och rekreationsmöjligheter. av den sociala servicen i de nybyggda områdena har Utbyggnaden komplicerats av att befolkningen i dem haft en ojämn ålderssammansätt- Den dominerande gruppen bland de först inflyttade har som ning. nämnts varit med barn. Daghemmen har emellertid sällan unga familjer dimensionerats med hänsyn till den höga barnandelen i inflyttningsskedet och de närmaste åren därefter utan mer med hänsyn till det normala

barnantalet på längre sikt. När stadsdelarna sedan blir omkring de stora tio år gamla, kommer småbarnskullarna från inflyttningstiden i de mellersta tonåren. upp Ungdomarna upplevs då som ett dominerande problem. Frågeställningen därvid har ofta gällt attraktiva fritidsalternativ för att motverka ungdomsgängens sysslolöshet och mer eller mindre asociala aktiviteter. Viktiga frågor är, vilka behov ungdomarna har och i vilken utsträckning dessa tillgodoses. Vilken inverkan har den yttre miljön? Vilka problem upplever ungdomarna under sin utveckling att bli vuxna? Hur påverkas de under denna period av den förlängda skoltiden och avskurenheten från de vuxnas arbetsliv, av den minskade kontakten med vuxna och i synnerhet med vuxna män samt av dominansen av jämnåriga i miljön? De problem som här har berörts och som successivt aktualiserats under 1950- och l960-talen har samhället på olika sätt uppmärksammat och sökt motverka. Det finns således numera tveksamhet inför att strikt uppdela tätorterna i områden för olika ändamål: industri, handel, 5 bostäder etc Flera skäl har anförts till förmån av främst för en ökad integrering arbetsplatser och bostäder. Dels anses den nuvarande uppdelningen ge alltför långa restider, varigenom särskilt de gifta kvinnornas att möjlighet förvärvsarbeta försvåras. Dels menar man att en integrerad miljö skulle bli händelserikare och ge även barnen tillfälle att se och följa människan i arbete. Det är dock uppenbart att det finns typer av industri som inte passar väl i bostadsområden utan som bör förläggas mer avskilt. En annan utveckling är att bostadsområdena för närvarande koncentreras kring stora centrumanläggningar, dit kommersiell och social service förläggs. Det finns också en strävan att barnstugor och fritidsgårdar skall vara färdigställda i samband med inflyttningen i området. Den åtskillnad som det innebar att bebygga stora områden med enbart hyresfastigheter resp enfamiljshus söker man nu undvika genom att området kring en centrumanläggning bebyggs med olika typer av bostäder i hyreshus, hus som uthyrs med bostadsrätt samt radhus och friliggande villor.

8.6.3 Tendenser till förslumning

I de större tätorternas centrala delar finns ofta mer eller mindre sammanhängande områden där miljön präglas av fysisk och social nedslitning. Ibland används för dessa områden begreppet slum. Det finns ingen entydig definition av detta begrepp. [Sanering II refereras

följande

6 karakteristik av slummenzl - förfall av fastigheter och bostäder; - visar en direkt fattigdomen anhopning i slumområdena den onda cirkeln; hög boendetäthet; trångboddhet och inneboendesystem;

15 Ingegerd Ågren: Fysisk struktur; i Boendeservice 6 (SOU 1971:28). 15 Efter den amerikanske sociologen David R Hunter.

av människor ur lägre socialgrupper med - stark överrepresentation sämre utbildning och kulturellt undernärda”; - av understödstagare; hög frekvens - ökad rörlighet från ett slumområde till ett annat och många inflyttade; - av asocialitet, alkoholism och narkotikamissbruk; hög frekvens av både somatiska - däri- - svåra hälsoproblem med stegrad frekvens bland tuberkulos - och psykiska sjukdomar; - hem, konfliktfyllda äktenskap, skilsmässor, många ensam-

splittrade

stående; - tillhåll för hemlösa i rivningsfastigheter, härbärgen och ungkarlshotell; vantrivsel och antagonism till - invånarna lever ofta isolerade (alienation, samhället i övrigt); - och dålig renhållning. nedsmutsning för definitioner av slum är ofta erfarenheter från

Utgångspunkten

världsstäderna. Vissa likheter finns med mönster som kan konstateras i våra största städer. Det synes emellertid riktigare att tala om områden förslumning än om slum i mer uttalad som präglas av en fortgâende har beträffande de aktuella områdena

mening. Saneringsutredningen

att sannolikt är ”andelen med stark förankring i anfört gamla människor men utan problem betydligt större i de svenska miljön grava sociala storstäderna än i världsstädernas slumområden. är oftast fortskridande process i stora Förslumningen en långsamt städers åldrande stadsdelar. Den är delvis ett resultat av en snabb ekonomisk vilken leder till hög efterfrågan på marken i expansion städernas centrala delar. Att bevara bostadsfastigheterna kan då innebära i förhållande till en nybyggnad med kontorslåg räntabilitet (framtida) ekonomiskt sett eller affársfastighet. Att en fastighet är saneringsmogen behöver inte nödvändigtvis innebära att den är tekniskt saneringsmogen. Om underhållet av bostäder och fastigheter eftersätts, leder detta och oavsett fastighetens ålder till att människor med anspråk småningom och ekonomiska resurser flyttar ut och betalningssvagare grupper flyttar in. Successivt fylls områdena med grupper med mer eller mindre uttalade sociala förhållanden blir samtidigt svårare att problem. Dessa gruppers Successivt frampåverka i denna miljö än i ett vanligt bostadsområde. som refererats ovan. träder under denna process de särdrag för slummen som invandrarna har mött kan ha Det bör också påpekas att de villkor bidragit till att förstärka förslumningstendenserna i vissa miljöer. Invandrama har ofta Många betraktar sin vistelse här i landet låga inkomster. för att kunna återvända till sitt hemland. som tillfällig. Många sparar Andra skickar regelbundet pengar till sina hemmavarande anhöriga. Vidare är Många är från sitt hemland vana att bo trångt och omodernt. ofta kontakten mellan den svenska befolkningen och invandrarna dålig. I en sådan situation kan det innebära en känsla av trygghet att bo i samma område som landsmän. Dessa faktorer samverkar till att stora grupper av invandrare bor i sådana områden i storstäderna där bostadsförhållandena och kanske även den sociala miljön i övrigt är mindre tillfredsställande.

8.6.4 Kontakt och gemenskap i boendemiljön

Människan kan beskrivas som I denna en del av sin boendemiljö. innefattas då alltid familjen. Vad som därutöver brukar hänföras till den sociala miljön är varierande. Det går således inte att sätta likhetstecken mellan social miljö och boendemiljö. Befolkningsomflyttningen innebär att människorna nu bor i olika bostadsmiljöer under olika skeden i sitt liv. Dessa miljöers innehåll och sociala organisation skiljer sig ofta. Den kan därför för nya miljön inflyttaren innebära nya villkor för kontakt och gemenskap med andra människor. Han behöver också kunna orientera och sig i den nya tillvaron uppleva identitet. Detta kan ske genom att han ingår i sociala system där han känner de normer, som bestämmer förhålregler och värderingar landet mellan medlemmarna. Med dessa medlemmar delar han också kunskaper med vilka han kan styra sitt liv. Dessa kunskaper är ofta av den arten att de inlärs genom deltagande i gruppens liv. I den ingår praktiska kunskaper, kännedom om seder och bruk liksom insikter Dessa element -i tolkning av attityder. kunskaper om den fysiska och sociala omvärlden - har det gemensamt att individen lär sig dem genom att delta i sociala system. Mycket av kunskaperna inhämtar han under barna- och ungdomsåren. Successivt skaffar han sig insikter i allt subtilare förhållanden. Skillnaden mellan små och stora samhällen när det gäller sådana förhållanden som i detta sammanhang är intressanta kan generellt och förenklat beskrivas enligt följande. I det lilla samhälle, där flertalet är anställda i samma företag - en samhällstyp som börjar bli mer sällsynt sammanfaller det lokala sociala systemet i huvudsak med ett socioekonomiskt och socialt system. Detta yrkesmässigt kan leda till en gemenskap kring sociala och kulturella aktiviteter. Förutsättningarna blir då goda för en stark samhörighetskänsla och för en gemensam problemlösning. Till det karakteristiska för en sådan miljö kan emellertid också höra en sträng informell social kontroll, som av många kan upplevas som ett hinder att utveckla personliga egenskaper och intressen. I storstaden är däremot det generella draget att invånarna i ett område till följd av olikheter och intressen tillhör i fråga om yrkestillhörighet olika sociala system. De flesta tillhör flera sociala system samtidigt. Grannarna eller bostadsområdet spelar för många av dem en liten roll. Den informella kontrollen i storstaden och då kan i många områden främst i sådana områden som domineras av större vara

flerfamiljshus

svagt utvecklad. Detta ger utrymme för en anonymitet i

boendemiljön

som många kan uppleva positivt. Andra kan känna anonymiteten som ett tryck som ger ensamhetskänsla och främlingskap. Det kan därvid antas gälla att ju mer en person upplever av socialt samspel genom funktionella grupper, desto mindre betyder möjligheten till socialt samspel på grundval av geografisk närhet. Däremot är det sannolikt att skikttillhörigheten - dvs den socioekonomiska position som följer av ställningen i arbetslivet spelar stor roll. Om det för vuxna gäller att tillhörigheten till olika sociala grupper (på arbetsplatsen, i föreningar etc) minskar av att etablera betydelsen

228 SOU [974139

kontakter i närmiljön så är situationen annorlunda för barn och ungdomar; detta kan antas gälla även hemmavarande vuxna. Barnens sociala liv utspelas inom bostadsområdet. Där får de sina upplevelser av världen utanför hemmet. Det är där de får sina mönster för samspel med människor utanför familjekretsen. Utifrån den bild av de vuxnas verksamheter och sätt att bete sig som barnen får i sin omgivning (hemmet och bostadsområdet) bygger de sina föreställningar om hur livet är beskaffat och av vad som väntar dem när de blir vuxna.

Alla som flyttar in i ett område har inte samma bakgrund, de har olika traditioner, erfarenheter och vanor. En del av dem är väl integrerade i sociala grupper sedan tidigare eller söker aktivt ett kontaktnät utanför bostadsområdet. Dessa känner kanske inte behov av att knyta nya kontakter i området. Men att man avstår från att inleda samtal eller bekantskap kan också sammanhänga med skillnader i bakgrund och därmed följande svårighet att bedöma andra människors krav och förväntningar. För invandrarna tillkommer språksvårigheter.

En bosättning i ett område där invånarna inte ser gemensamma beröringspunkter och intressen medför att nära kontakter och relationer mellan invånarna har svårt att utvecklas. Människor som inte har sin förankring i grupper utanför området kan då få svårighet att bygga upp eller behålla ett socialt sammanhang och en personlig identitet. Detta kan antas vara en av förklaringarna till den låga kulturella aktivitet som ofta präglar många områden i storstäderna liksom till den osäkerhet som många föräldrar ger uttryck åt beträffande sin situation och till de uttalade barn- och ungdomsproblemen (se vidare 8.7).

Besättning på grundval av kulturell eller socioekonomisk likhet främjar skiktningen i samhället genom att det uppstår starka sammanhållande band inom gruppen. Detta verkar samtidigt avskärmande utåt mot andra STUPPW-

En faktor som kan antas verka kontaktbefrämjande är som antytts i det föregående förekomsten av gemensamma sysslor och angelägenheter, vilka osökt kan ge impulser och tillfällen till samtal. Ur dessa kan utvecklas samråd och samverkan.

Bostadsområden av olika typ kan ge skilda förutsättningar för kontakt och samverkan mellan invånarna. Områden med flerfamiljshus kan ge fördelar när det gäller att utveckla föreningsliv och andra slag av fritidsaktivitet. Däremot blir utrymmet för egna insatser och samarbete för att sköta hus och omgivning ringa i ett sådant område. Möjligheterna härtill är större för dem som bori egnahemsområden.

Hur ansvar, rättigheter och skyldigheter är fördelade mellan och faktiskt upplevs av invånarna i ett område är betydelsefullt också för barnen. Deras upplevelse av den egna familjens situation förstärks, om normer och beteenden känns Barnet kommer då

igen hos grannarna. lättare att uppleva ansvar för vad det gör också utanför hemmets väggar.

8.7 Förändringar av familjen Familjens utveckling, struktur och sammansättning samt rollfördelningen inom primärgruppen kan studeras från olika utgångspunkter. Familjen

SOU [974239 229

har en grundläggande uppgift när det gäller att mellan individen och samhället överföra normer, värderingar,

förväntningar och förhållningssätt. Samhällets påverkan på barn och unga fönnedlas

i stor utsträckning av familjen, liksom när de uppvåxande efter hand själva söker påverka samhället. Särskilt tydligt framträder detta i samhällen där förändringarna sker snabbt. Förändringar för och i familjen upplevs där på nära håll och verkningarna blir därmed särskilt påtagliga.

8.7.1 Förändringar av familjens funktioner

I beskrivningen av familjens förändringar tar man ofta fram vissa funktioner som anses ha följt familjen under utvecklingen och studerar sedan hur dessa funktioner förändras. Vissa minskar

i betydelse, andra behåller i stort sin karaktär. När en av familjens funktioner

har försvagats (t ex vårdfunktion vid sjukdom), undersöker man hur andra institutioner har övertagit denna funktion (utbyggnaden av öppen och sluten sjukvård etc). De funktioner man ofta räknar med är följande:

- den produktiva/ekonomiska;

-

den sexuella; - den reproduktiva (att föda barn); - den uppfostrande och utbildande; - den skyddande vid sjuk- och ålderdom; - den religiösa; -

den känslomässiga; - fritidsfunktionen.

Allt flera delar av dessa funktioner har flyttat ut ur Detta

familjen.

gäller i hög grad den produktiva men också den uppfostrande och utbildande, den skyddande och den religiösa. Gemensamt för dessa är att de kräver samverkan och avser påverkan.

Ett sådant studium av funktioner och av i dessa

familjens förändringar

medför dock påtagliga nackdelar. En är att man lätt förlorar

helhetssynen över förändringarna, en annan att samspelet mellan familj och samhälle uppmärksammas mindre än relationerna inom familjen. Att utgå från hur en institution

i ett visst läge fungerar kan också lätt leda till ett snävt synsätt. Familjen som institution har hittills förändrats relativt sakta. Den har också undan för undan anpassats efter förändringar som tidigare har skett inom produktion, arbetsliv,

skola etc. Mot en sådan bakgrund kan de faktorer som verkar för stabilitet

ses som positiva och de som leder till förändring som negativa.

Socialutredningen kommer att senare i detta betänkande (l 1.1) ta upp frågor som gäller familjens särskilda behov och de mål och medel som dessa behov aktualiserar.

8.7.2 Förändringar i m m

familjestruktur

I följande sammanställning redovisas antalet giftermål med hänsyn tagen till mannens och kvinnans civilstånd. Vidare redovisas medel-

tidigare åldern vid vigseln.

År Förut gift man Summa

Ogift man Ogift kvinna Förut gift Ogift kvinna Förut gift

Medelåldern vid vigseln

(Källa: Statistisk årsbok 197 3).

Giftermålsfrekvensen har alltså gått ner starkt i Sverige under senare

kan det vara av särskilt intresse att söka fastställa, i är. I sammanhanget vilken människor sammanlever utan att gifta sig. Med

utsträckning

i SCB:s hushållsbudgetundersökning 1969 och en av SCB

utgångspunkt

för kommittén har ord familjeundersökning (1970) familjepolitiska Astrid Näsholm en uppskattning av de sammanboende ogiftas

ort

situation i vissa avseenden.” Undersökningen visar att antalet ogifta sammanboende beräknas av

par kunde ligga mellan 6,4 och 6,8 procent samtliga samlevnadsfall. Detta betyder i absoluta tal mellan 105 500 och 135 000 sammanboende par. Familjeundersökningen visade att 2/3 av de

sammanboende samman under den femårsperiod som ogifta flyttat

Astrid Näsholm kommenterar detta förföregått undersökningstillfallet. hållande pä följande sätt.

Detta faktum kan ges olika tolkningar. För det första: man sammanbor en tid innan man gifter sig, dvs som ett övergångsstadium från ogift till

samlevnadsform som blivit vanlig gift, och för det andra: det är en ”ny” under 1960-talet. Den första tolkningen förefaller rimligare med tanke på hushållsstorlek, ålder och sysselsättning. Att det är en övergångsform

även samlevnadens relativa instabilitet på. Under perioden mellan tyder urvalsdragningen och intervjutillfället upplöstes minst 10,5 % av de sammanboende ogifta sin samlevnad mot minst 0,9 % av de gifta.

att av det nu tillgängliga siffermaterialet dra den

Det torde vara riktigt slutsats som här görs. Men det är kanske ännu för tidigt att söka bedöma, huruvida det håller attitydförändring till

på att ske en mer varaktig

som leder till att vi i framtiden kommer att ha relativt många äktenskapet som sammanlever utan att gifta sig. Till en del beror detta av vilket

17 Sammanboende gifta och sammanboende ogifta (SOU 1972:41, bil 4).

innehåll den nya familjerätten får och vilka de ekonomiska konsekven-

serna av förändringarna blir.

Också förändringen ifråga om äktenskapsskillnader är som framgår av följande tablå påtaglig, sett under en lång period.

795,0

(Källa: Statistisk årsbok 1973).

Antalet äktenskapsskillnader varierar med och äktenskapets längd barnantalet. År 1970 skildes 13 174 gifta par. Av dessa hade 2 483 varit gifta högst fyra år och 4 086 mellan fem och nio år. Utan barn var 5 001 gifta par och 4 246 hade ett barn. Om man går ännu längre tillbaka i tiden - till 1900-talets början - blir förändringen i fråga om det relativa antalet äktenskapsskillnader markant. Tekniken att tolka sådana

långsiktsförändringar är föga utvecklad.

Man måste därför som med stor nöja sig med att peka på faktorer sannolikhet har haft betydelse. Till dessa hör följande:

- färre uppgifter för familjen; familjens ändrade ekonomiska struktur; - bättre utbildning för kvinnor; - större möjligheter för kvinnor att få arbete; - mindre antal barn i familjerna; utbyggnad av barnstugorna; - ändrade attityder till äktenskap och separation svagare religiös och social kontroll; - större krav på att äktenskapet skall ge något som från känslomässig

synpunkt är positivt; - ökat intresse för att pröva alternativ till

äktenskapet;

-

”konfliktlösning” genom separation.

Den 1.1.1974 har ändrade bestämmelser i giftermålsbalken om ingående och upplösning De av äktenskap trätt i kraft (SFS 1973:645). innebär bl a att make i princip får rätt till omedelbar

äktenskapsskillnad.

De nya bestämmelserna kan antas komma att påverka såväl giftermålssom skilsmässofrekvensen. Det synes emellertid ännu vara svårt att avgöra vad den nya lagstiftningen på sikt kommer att betyda för familjestrukturen. En separation har konsekvenser för både vuxna och barn. Båda de vuxna parterna får ofta ekonomin försämrad, underhållsskyldigheten blir i många fall betungande och ensamma föräldrar med barn har ofta allmänt sett en besvärlig situation. Föräldrarnas bidrar till samhörighet att ge barnen trygghet. Därför är det konfliktladdat för ett barn att växa

där föräldrarna inte kommer överens. Skilsmässa kan i upp i en familj

fall vara den bästa lösningen. Men det är inte säkert att den många förlorade eller i varje fall reducerade kontakten med en av föräldrarna

utan vidare kan kompenseras.

Följande data om familjesammansättning, födda barn per år etc kan

vara av intresse.

Av äktenskap som ingåtts 1950-61 var år 1970 26,9 procent barnlösa. Antalet familjer med hemmavarande barn under 16 år enligt folkräk- 1965 framgår av nedanstående tablå. ningen

Antal barn Summa Summa familjer barn 0 1 2 3

Gifta sammanboende 939411 419 671 318 816 109 097 41568 1828 563 1567 598 Ogifta kvinnor 34 938_ 4 180 475 132 8 932 12 209

Bakom utvecklingen mot färre barn i familjerna kan urskiljas flera faktorer: industrialiseringen och under senare år strukturrationalisekvinnornas ökade ringen, som har gett upphov till en snabb omflyttning, utveckling och föräldrarnas ökaförvärvsverksamhet, preventivteknikens de krav på att disponera tid för egna fritidsintressen. Familjeinstitutionen har idag, som redan nämnts, en helt annan karaktär än tidigare. Utvecklingen ger bl a anledning att fråga hur den nuvarande familjeinstitutionen fungerar som förmedlare mellan individen och samhället. för gäller med olika innehåll alla ålders- Förändringarna familjen Behovet av kontakter utom familjen ökar för alla. Detta grupper. uttrycks i önskan att aktivt delta på flera sätt: träffa andra människor, ta del av kulturutbud i skilda vara med i föreningar och andra grupper, former, bli aktivare på olika områden (arbete, fritid, kultur osv). Det är naturligt att familjen i denna utveckling söker och får hjälp och medverkan från annat håll. Som redan framhållits har detta i vissa fall lett till att en del av samhället. Detta gäller ofta uppgifter övertagits beträffande de äldre, vilkas kontakter med yngre generationer tunnats ut. Det barnomsorg fått gäller också familjer med barn, för vilka samhällets ökad betydelse. ifråga om barns och ungdomars orientering i samhället, deras möjlighet att få stimulans till att vidga denna orientering och till att efter hand

aktivt delta i politiska och ideella föreningar och i andra verksamheter, har impulserna från på många håll blivit familjerna svagare än i det äldre samhället. Detta förhållande utvecklas närmare i nästkommande avsnitt.

8.7.3 Barns och ungdoms Övertagande av värderingar och kunskaper

Det äldre samhället förändrades långsamt. Detta förhållande medverkade bl a till att ge dess roll Till dessa hörde familjen och uppgifter. att överföra grundläggande värderingar och kunskaper från generation till generation i hemmen. Under de villkor som rådde kunde barns träning i socialt samspel i många olika typer av relationer ske av sig själv i hemmet. Utbildning och Övertagande av vuxenroller skedde också på ett

naturligt

sätt. Normer och värderingar var mer beständiga. Den enskildes samband med sin sociala miljö var ganska lätt att förstå. Också i övrigt var livet mestadels möjligt att fatta för barnen. Födslar och dödsfall skedde i hemmen. Alla praktiska bestyr, all oro och sorgi sådana situationer upplevdes håll. Mönstret för hur man på nära bemästrar förluster och kriser införlivades naturligt. Barnen fick tidigt ett medansvar för andra: för yngre syskon, för de gamla i familjen. Allt det som komprimerat återgivits här innebar att den process som brukar kallas barns socialisation skedde inom

familjegruppen.

Den givna beskrivningen av den flerfunktionella familjen kan te sig som en Bilden starkt förenklad. idealisering. är naturligtvis Den återger ingenting av allmän fattigdom, missväxt, långa arbetstider, barnarbete, rotegång, barnauktioner, fattighus osv. Men den säger inte heller att förhållandena för barnens i den äldre familjen var odelat gynnsamma utveckling. Uppfostran var ofta härd och auktoritär. Barnet mottog få impulser och föga stimulans från omgivningen. Möjligheterna att få utbildning och att kunna påverka yrkesval var små. Trots detta är den bild som här har tecknats ändå en viktig bakgrund när det gäller att försöka bedöma de ungas situation i det moderna samhället, där en allt större del av inlärning, utbildning, personlighetsutveckling m m sker utanför familjen. När familjens uppgifter minskar också utbudet av sociala krymper, erfarenheter som barnet kan göra i hemmet. När ekonomiska, utbildande, skyddande och kulturella funktioner flyttas över på andra institutioner, förändras de relationer och processer genom vilka barn tar över normer och värderingar. Men samtidigt ökas därmed kraven på familjen när det gäller att fullgöra den normförmedlande funktionen. Barnet kan inte längre överblicka de roller det måste lära sig för att fungera som vuxen. I dag försiggår de vuxnas arbete i för barnen tämligen okända miljöer. Barnens förberedelse för arbetslivet sker i

huvudsakligen

skolan. Vistelsen där gäller en allt längre period av livet. Kulturella, politiska och religiösa aktiviteter förläggs till särskilda lokaler. Vid födelse, sjukdom och död finns sjukhus att tillgå. Förenklat kan man säga att familjen från att ha varit den plats där man lärde och lärde ut både arbete, äktenskap, samhälle och liv i allmänhet nu fått mer begränsade uppgifter. Antalet relationer har minskat och flera av familjens funktioner har reducerats. har de allt snabbare Samtidigt förändringarna i samhället reduktion till att främst och primärgruppens

sou 1974:39

omfatta kärnfamiljen givit relationerna inom familjen ökad betydelse för normbildningen (särskilt under barnets första, mest mottagliga år) och för barnets trygghet. otillfredsställande eller utebliven grundläggande kontakt kan därför få långtgående konsekvenser för barnets utveckling. i det moderna samhället blivit mer begränsad när Att familjens uppgift och värderingar behöver det gäller de ungas Övertagande av kunskaper vara I ett samhälle som förändras måste inte övervägande negativt. individerna vara beredda till flera omställningar under livets gång. Detta en viss gäller bl a bostadsort och yrke. För den som tidigt bibringats bestämd kan sådana omställningar bli svåra. Den som inte rolluppfattning w om den tryggheten finns bundits på samma sätt kan grundläggande som utvecklingen kan kräva. ha lättare att anpassa sig till de förändringar till ett rikare liv. Förändringar kan då upplevas som ökade möjligheter Socialisationen i vårt nuvarande samhälle kan således sägas vara präglad funktioner har minskat i av följande omständigheter. Flera av familjens och betydelse. Det har därmed blivit svårare för familjen att omfattning föra samhällets sociala mönster över på nästa generation. Familjens funktionerna måste därför

uppgifter i fråga om de grundläggande

kompletteras med stödjande och andra insatser från samhällets sida. Barnen vistas allt flera år och även större del av dagen utanför hemmet och skolor), vilka därmed övertagit en i samhällsinstitutioner (barnstugor del av ansvaret för deras socialisation. I dessa institutioner ingår barnen oftast i åldersdifferentierade grupper. var och en av dessa är barnen dessutom ofta uppdelade i Inom omfattande av syskongrupper i åldersklasser en enda årgång. Införandet innebär dock en uppluckring av detta mönster. Till för barndaghemmen inte så länge sedan förekom på vissa håll beträffande högre skolstadier även en uppdelning i särskilda skolor för flickor och pojkar. är som nämnts förlagd till skolorna. En väsentlig del av socialisationen Arbetet där sker fortfarande i hög grad med tillämpande av ganska strikta Barnets ansvar gäller främst dess egna prestationer.

prestationskrav.

Chanserna till sociala positioner i vuxenlivet är också i hög grad knutna

till prestationerna i skolan.

beteenden är inte desamma i primär- och Förväntningarna på sekundärgruppen. I primärgruppen önskas att man är öppen och visar sina känslor, tar hänsyn till person med beaktande av alla egenskaper och I väntar man kontakterna är situationer. sekundärgruppen sig att och mer anonyma. Hänsyn tas i huvudsak till för situationen

avgränsade

sidor hos Känslan hålls tillbaka, behärskning och giltiga personen. för samarbete. Bedömning av saklighet utgör nödvändiga förutsättningar till kompetens och personer görs på formella grunder och med hänsyn duglighet. Givna regler har stor betydelse. I skolan pågår undervisningen, utom i de yngsta klasserna, större delen av kortare eller längre raster. Skolmiljön är utformad av dagen, avbruten främst för lektionerna; för rasterna saknas ofta såväl lämpliga lokaler som Relationerna mellan elever och lärare

goda sysselsättningsmöjligheter.

präglas alltjämt av en tämligen strikt rollfördelning. Denna ger knappast för att barnen successivt får överta uppgifter och ansvar allt utrymme efter vad som skedde i den förmåga och ålder på ett sätt som motsvarar

mångfunktionella familjen. Det var genom av sociala gradvis träning och

kunskapsmässiga

färdigheter som fram till vuxenlivet de unga mognade i det tidigare

samhället.

Den del av socialisationen som avser att förmedla har till

kunskap

största delen övertagits av skolan. Träningen i fråga om sociala roller har inte lika tydligt övertagits av någon institution. har skolan

Visserligen

enligt läroplanen också ett socialt mål. Men balansen mellan åtgärderna för att förverkliga pedagogiska resp sociala mål är, i varje fall ännu så

länge, mindre god.

De förhållanden som råder leder till att de unga socialt hålls kvar i en

beroenderoll längre än förr, samtidigt som deras teoretiska

kunskaper

ökar. Detta förstärks av att skoltiden förlängts. Barnen i dagens samhälle ges sålunda få tillfällen till praktisk, social

träning i främst arbetslivets vuxenroller. Samtidigt konfronteras de emellertid genom många slags informations- och

kommunikationskanaler,

inte minst massmedia, med mycket skiftande roller och funktioner både i

sin egen och i andra sociala miljöer. Det kan vara så att denna form av

teoretisk rollkännedom utan praktisk inlärning är en

nödvändig

förberedelse för det komplicerade och snabbt

föränderliga samhälle som

väntar dem. Som vuxna kommer de att få vara beredda att gå in i tidigare

okända roller och flera gånger under livet byta yrke, bostadsort och

sociala kontakter.

Det sociala samspelet med andra har under en lång tid tenderat att

under tonåren i allt högre grad koncentreras till den egna

åldersgruppen. Därmed har förutsättningar

skapats för uppkomsten av vad man kallar för en särskild ungdomskultur.

Skolan har naturligtvis också uppmärksammat de problem som här har

berörts och orsakerna bakom dessa. En pågående parlamentarisk utredning om skolans inre arbete, SIA, utgör exempel på strävanden att

successivt påverka och förändra skolans inre miljö, organisation och arbetsformer men också skolans kontakter med samhället i övrigt. Av betydelse i sammanhanget är de medel som nyligen anvisats för särskilda

åtgärder på skolområdet, bl a för elevvård och fritidsverksamhet inom skolans ram.

8.8 av slutsatser

Sammanfattning

De förändringar som

fortlöpande sker i samhället påverkar direkt och indirekt de enskilda människornas livsvillkor. Den ekonomiska tillväxten ger bättre förutsättningar för materiellt välstånd men har också sidoverkningar som ger upphov till sociala problem.

När socialvårdens övergripande mål och delmål skall formuleras och konkretiseras bör detta ske med av dels

ledning probleminventeringen i

kapitel 7, dels nu gjord genomgång av de sociala processerna.

De slutsatser som därvid kan dras är

sammanfattningsvis följande.

Levnadsnivân är ett sammansatt begrepp som gäller mer än inkomst och utkomst. De komponenter som ingår i begreppet är i några fall mer direkt påverkbara från socialvårdens sida (t ex ekonomi, uppväxtförhål-

landen, hälsa) och i andra fall möjliga för socialvården att indirekt

fritid). Socialvården måste därför ha till påverka (t ex kost, utbildning, uppgift att uppmärksamma och, ofta i samverkan med andra, vid behov påverka olika komponenter i levnadsnivån genom generella och individuella insatser.

Urbaniseringen medför både fördelar och nackdelar. Bland de senare återfinns dels anpassningssvårigheter både hos många omflyttade och hos i glesbygd mer ensamma kvarboende, dels viss renodling av befolkningsstrukturen, tendenser till segregation och förslumning. Socialvården måste få goda möjligheter att ge stöd och hjälp åt de enskilda människor som i detta sammanhang får personliga svårigheter. Men socialvården måste också ges tillfälle och göras skickad att medverka i frågor som hör samman med samhällsplaneringen.

Försörjningen sker främst genom arbete. Även flertalet förmåner av socialförsäkringskaraktär har arbetet som grund. Arbetsmarknaden genomgår förändringar som kan leda till betydande anpassningsproblem för den enskilde med i några fall arbetslöshet eller sämre villkor som

Dessa förhållanden alstrar inte sällan behov av socialvårdande följd. insatser, främst i form av ekonomisk hjälp men i många fall också av ytterligare åtgärder för att lösa mer komplicerade sociala problem som utvecklas på denna grund.

Också i själva arbetslivet finns processer vilkas verkningar bl a statsmakternas satsning på arbetsmiljöfrågorna syftar till att komma till rätta med men som i enskilda fall kan leda till sänkt välfärd och därmed till ökad risk för olika slag av sociala svårigheter och alltså till ökat behov av socialvårdstjänster. I fall kan processerna leda till

långtgående

ur arbetslivet med betydande krav på socialvârdsinsatser som utslagning följd.

Socialvården måste därför uppmärksamma de behov som orsakas av förhållanden i arbetslivet samt ta de initiativ till

och på arbetsmarknaden

som dessa förhållanden kan föranleda. Därvid bör samarbete förändringar med andra samhällssektorer eftersträvas.

Bostadsförhâllandena i vid mening är av grundläggande betydelse för

och individen. Människan är en del av sin sociala miljö, och familjen denna starkt av bostadsområdets karaktär. Områden med

påverkas

befolkningssammansättning kan finnas i både nyproduktion, ensidig åldrande stadskärnor och utglesningsbygder. Detta kan ge tendenser till

och förslumning. De sociala konsekvenserna av en sådan segregation utveckling är väl kända för socialvården. För människor som stannar kvar eller flyttar in i sådana områden blir det svårt att få del av den välfärd som avses tillkomma alla. Många behöver därför bistånd av socialvården.

Bostadsområden med ensidig befolkningssammansättning och otillräcklig kulturell stimulans, bristfällig service osv innebär alltid tydliga risker i välfärd och leder till behov av socialvårdsinsatser av flera slag.

Socialvården måste och möjligheter att generellt och

ges resurser individuellt kunna förebygga de missförhållanden som ogynnsamma bostadsförhållanden kan medföra.

Familjens roll har förändrats. Delar av allt fler funktioner har övertagits av samhällets institutioner. Socialvården svarar för flera av dessa

(barnstugor, ålderdomshem osv). Den samverkar vidare med samhällssektorer (skolan, sjukvården osv) som tagit över andra funktioner. Socialvården har också bland sina klienter många enskilda

personer med anpassningssvårigheter som hör samman med förändringarna i roll.

familjens

Socialvården måste därför utveckla eller initiera av

utbyggnaden sociala tjänster och socialt stöd åt familjer och enskilda.

9 mål

Övergripande

9.1 Val av övergripande mál

har i 6 redovisat målanalysens syfte och Socialutredningen kapitel uppläggning. Där konstateras att sedan mâlfrågorna (de sociala problehar inventerats och sådana sociala processer som kan förklara men) av sociala problem har diskuterats bör de uppkomsten och förloppet övergripande målen för socialvården anges. Deras uppgift är att tjäna som riktmärken. De skall ge vägledning för den efterföljande

politiska

konkretiseringen av mål och medel för socialvården. Detta är betydelsefullt av flera skäl. De konkreta delmålen kommer att finnas på olika nivåer. Genom att delmålen ställs i relation till mer generella mål är det på de olika nivåerna att se om de stöder varandra och konsekvent verkar i samma

möjligt

riktning. Socialvårdens insatser beror av många förtroendemäns och tjänstemäns samverkan. En effektiv samverkan förutsätter målmedvetenhet hos alla som deltar i arbetet. I målmedvetenheten ingår kunskap om målen men att bearbeta målkonflikter och att ien konkret också träning i tekniken situation dra ut konsekvenserna av uppställda mål. Därför är det viktigt att också de målen finns klart angivna och att delmålen

övergripande

harmonierar med dem. De övergripande målen blir därigenom praktiskt

vägledande.

De konkreta delmålen kan inte alltid härledas direkt ur de övergripande målen. Detta skulle vara möjligt om det bara fanns ett sådant mål och för dess förverkligande. Det finns emellertid flera mål inga restriktioner som inte helt kan förverkligas samtidigt. Vidare begränsas möjligheten att uppnå dem av ekonomiska eller andra restriktioner. målen förlorar i värde. Det sist sagda innebär inte att de övergripande Vissa delmål kan härledas direkt ur dem. Andra kan påverkas endast inom faktorer. I partiellt, ramen för en avvägning mellan flera inverkande att tillse att delmålen inte direkt strider andra fall är det endast möjligt mot generella mål. Men detta är betydelsefullt nog. Utredningen har övervägt vilka generella mål som bör vara vägledande till socialvårdens målfrågor. Det bör då framhållas vid ställningstagandet att socialvården är en Socialvården kan gren av samhällsverksamheten. inte ha andra övergripande mål än dem som gäller för samhällets verksamhet i dess helhet och som bl a kan utläsas ur regeringsforrnen och

det som ansluter härtill. lagstiftningsarbete Men vissa av dessa mål får antas vara av särskild betydelse inom socialvården. Två viktiga krav måste ställas på sådana mål: De måste kunna ges en entydig innebörd och de måste möjliggöra konkreta slutsatser för den verksamhet socialvården omfattar. I flera internationella konventioner finns allmänna

målformuleringar

som är av intresse i detta sammanhang. I Förenta Nationernas allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, artikel heter det:

22_,

Envar äger i sin egenskap av samhällsmedlem rätt till social trygghet och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som äro oundgängliga för hans värdighet och för en fri utveckling av hans personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellanfolkligt samarbete med hänsyn tagen till varje och stats organisation resurser.

I Världshälsoorganisationens stadga fastslås inledningsvis:

Hälsa är ett tillstånd av fullt fysiskt, andligt och socialt välbefinnande och icke blott frånvaron av sjukdom eller svaghet. Åtnjutandet av den högsta uppnåeliga hälsostandard är en av de fundamentala rättigheterna för varje mänsklig varelse utan hänsyn till ras, religion, politisk åskådning, ekonomiska eller sociala villkor.

I Europeiska sociala av den 16.10.1961 finns

stadgan utförliga

målformuleringar som rör arbetsliv, skydd för den enskildes hälsa, social trygghet, social och medicinsk hjälp etc. Många av dessa målformuleringar är av den arten att de i och för sig skulle kunna appliceras på socialvården. Sverige har anslutit sig till dessa konventioner. De bidrar därmed till de mycket övergripande och allmänt formulerade mål som enligt vad nyss sagts har betydelse för alla delar av verksamhet. Det har

samhällelig

emellertid visat sig bereda stora svårigheter att ur dessa internationella målformuleringar härleda konkreta delmål för socialvården. Socialstyrelsens analys i skriften Integrerat samhälle* visar också på dessa svårigheter. Utredningen har stannat för att utgå från några få generella mål som har en klart övergripande karaktär och både till den som anknyter allmänna samhällsdebatten debatten. Denna och till den socialpolitiska anknytning framgår av de i kapitel 3, särskilt i avsnitt 3.2 redovisade grunddragen i socialvårdsdebatten. Dessa mål är:

demokrati; jämlikhet och solidaritet; trygghet.

Dessa begrepp är inte entydiga. Det är därför nödvändigt att precisera den innebörd de skall ha i detta sammanhang, dvs den innebörd som gör att de kan ge vägledning för bestämmandet av socialvårdens mål. Nästa avsnitt syftar till en sådan precisering. Som tidigare framhållits leder dessa mål i vissa fall till målkonflikter. Den avvägning som därvid erfordras behandlas i resp avsnitt nedan där de mer konkreta delmålen närmare utvecklas.

1 Serien Socialstyrelsen redovisar, nr 21 (Sthlm 1971).

9.2 De övergripande mälens innebörd i den fortsatta mâlanalysen

Demokrati Väsentliga element i demokratin är förverkligandet av medborgarnas vilja bland medborgarna. Ett annat element är och självständig åsiktsbildning medborgarnas aktiva deltagande i beslutsprocesser som har betydelse för deras egen situation i olika avseenden. Det är framför allt genom det senare ledet i definitionen som demokratibegreppet får stor betydelse för socialvården. _ När två eller flera mål inte samtidigt kan förverkligas i full utsträckning som nämnts en målkonflikt. Verkliga eller förmenta uppkommer mellan olika medborgargrupper kan leda till en intressemotsättningar när det gäller att förverkliga ett och samma mål. annan typ av konflikter Vad demokratimålet beträffar kan exempelvis ökat inflytande för en komma att inkräkta inflytande eller grupp i samhället på andra gruppers intressen. I samband med socialvårdens strävan att förverkliga demokratimålet, eller i enskilda ärenden, kan sådana intressekonflikter tänkas generellt mellan dem som blir föremål för vård, dem som utreder uppkomma vårdbehov och verkställer vård, dem som beslutar om vård och dem som utifrån « såsom ”allmänhet” - betraktar socialvårdens verksamhet. Inom ramen för demokratimålet måste därför vissa avvägningar ske mellan klienternas, socialarbetarnas, förtroendemännens och allmänhetens intressen. Det blir med hänsyn härtill nödvändigt att söka något närmare demokratikravets innebörd och betydelse för dessa olika precisera grupper. framgår bl a av att redan Svårigheten att göra en sådan precisering allmänheten i sig rymmer olika intressen. Det beror dels på kategorin att de i olika situationer spelar olika roller. Som skattebetalare har de med allmänna medel. När en medborgare vid ett intresse av hushållningen visst tillfälle är klient har han i den rollen intresse av att få hjälp på sina vilket i regel torde innebära att inga eller låga krav på egna villkor, skall - förtroendemotprestation ställas. Medborgarnas representanter männen med socialarbetarna intresse av tillgång till w har gemensamt resurser och instrument för att arbeta effektivt. De sistnämnda har dessutom önskemål om inflytande på sin egen arbetssituation.

Klienterna För deras del måste demokratikravet innebära att de får insyn i för socialvårdens engagemang, dvs information om innehållet premisserna och skyldigheter samt i lagar och regler som påverkar deras rättigheter information om socialvårdens resurser och förutsättningar i övrigt att medverka till lösningen av deras problem. Vidare bör klienten om möjligt som socialvården inhämtar om honom och på ha full insyn i de uppgifter vilka socialvården grundar sina ställningstaganden? Demokrati förutsätter också att klienten tillsammans med socialvår-

2 Se t ex 14 och 39 §§ sekretesslagen.

dens representanter får utforma förslag till åtgärder som rör honom själv och att han därvid även ges tillfälle att bedöma olika alternativ. Vidare bör han ha rätt att komma i direkt kontakt med beslutsfattaren.

Socialarbetarna

För socialarbetarna gäller demokratikravet möjlighet att inom ramen för lagstiftning och de representativa organens beslut påverka socialvårdens innehåll, metoder och arbetsformer.

Förtroendemännen

Rollfördelningen måste vara sådan att förtroendemännen i de representativa organen skall fatta de för socialvårdens och principer, omfattning innehåll avgörande besluten. Det förutsätter också att dessa organs arbetsformer utvecklas på sådant sätt att tillräcklig tid ges för dessa typer av beslut och deras uppföljning.

Medborgarna i allmänhet

För deras del måste demokratikravet innebära att de genom sina valda representanter skall ha det avgörande inflytandet för på principerna socialvårdens utformning och utövande, att de skall få

erforderlig

information för att kunna följa verksamhetens innehåll och allmänna inriktning samt att de enskilt skall och genom frivilliga organisationer kunna medverka i socialt arbete.

Jämlikhet och solidaritet

Begreppet jämlikhet ges ofta olika betydelser. För begreppets användning i den fortsatta målanalysen är det med en kortfattad angeläget begreppsutredning. Därvid skall två viktiga tolkningar redovisas.

Jämlikhet i fråga om möjligheter

Det centrala i detta är kravet dvs jämlikhetsbegrepp på lika möjligheter, lika möjligheter till utbildning, anställning, etc. Av detta avancemang jämlikhetsbegrepp följer att alla skall ha lika möjligheter över huvud att få tillgodogöra sig de materiella och immateriella värden som skapas i samhället. Att resultatet blir olikheter i den av de lika möjligheterna faktiska livssituationen strider inte mot detta Tvärt-

jämlikhetsbegrepp.

om utgör det dess förutsättning. Att det finns skillnader i förverkligade livsvillkor utgör motiv för kravet på lika möjligheter och de utgör för den enskilde drivkraften till att utnyttja möjligheterna. Även om denna i detta räckvidd begränsning jämlikhetsbegrepps accepteras, kvarstår en avgörande svårighet. Är lika chanser möjliga iett samhälle där de faktiska livsvillkoren är olika? Många undersökningar visar att så inte är fallet. Skillnader mellan familjernas villkor medför sålunda skillnader i barnens förutsättningar, deras startmöjligheter.

Jämlikhet i förverkligade livsvillkor

förutsätter jämställdhet i den faktiska levnads- Detta jämlikhetsbegrepp nivân. För i förverkligade livsvillkor skall få konkret att jämlikhet innebörd krävs att det går att definiera och mäta vad som menas med den faktiska levnadsnivån. Med den av Titmuss givna, ofta åberopade definitionen (se 8.3) leder detta jämlikhetsbegrepp till på levnadsnivå långtgående konsekvenser. uttrycker jämlikhet ett absolut tillstånd. Till Strängt begreppsmässigt att genomföra jämlikhet i den meningen måste två viktiga

möjligheterna

reservationer göras. Det ena är att olika människor värderar olika komponenter i levnadsnivån olika. Därav betingade skillnader i levnadsnivå måste misär. Här accepteras så länge det inte är fråga om hälso- eller livshotande kommer i konflikt med demokratimålet. Den andra jämlikhetsmålet reservationen är att en rad andra faktorer än den enskildes egna motverkar jämlikheten och tenderar att leda till önskningar ständigt skillnader i levnadsnivå. Dit hör medfödda skillnader i fysiska och resurser och tendenserna i det ekonomiska och sociala livet att psykiska den framgångsrike. Jämlikhet ibetydelsen förverkligade livsvillpremiera kor förutsätter att alla sådana faktorer möts med stödjande åtgärder för att motverka dem eller verkningarna av dem. Härigenom får utjämna begreppet minska ojämlikheten” en meningsfull innebörd, som uttryck för en ständig strävan på alla områden i riktning mot jämlikhet. Grunden för en sådan jämlikhetspolitik är solidariteten, alla medborgaförmåga bidra till de gemensamma insatserna. Det res vilja att efter innebär att de bättre utrustade eller lyckligare lottade påtar sig en större andel än andra människor av kostnaderna för samhällets insatser. I ett så tolkat förenas målen jämlikhet och solidaritet. Det jämlikhetsbegrepp saknas därför anledning att i den fortsatta behandlingen hålla isär dessa. Socialutredningen utgår i den följande målanalysen från det jämliksom innebär likhet i förverkligade livsvillkor. hetsbegrepp

Trygghet

kan närmare bestämmas i tre huvudpunkter, näm- Trygghetsbegreppet ligen - ekonomisk trygghet; - trygghet i fysisk mening; - trygghet i socialpsykologisk mening.

De båda senare punkterna motsvarar i huvudsak det av Världshälsoorganisationen uppsatta målet hälsa. Hälsan är således en av de viktigaste förutsättningarna för tryggheten. Åtgärder i syfte att främja hälsan hör därmed till de viktigaste konsekvenserna av målet trygghet. Den ekonomiska tryggheten avser i första hand trygghet till sysselsättning och trygghet vid inkomstbortfall på grund av sjukdom, yrkesskada, arbetslöshet, ålderdom. Den gäller således individens trygghet att få sina elementära materiella behov tillgodosedda. Här inställer sig omedelbart en principiell avvägningsfråga: Hur långt skall detta ske genom tryggande

av individens privata ekonomi dvs fritt resp genom kollektiv konsumtion, eller subventionerat tillhandahållande av elementära nyttigheter? Med trygghet i fysisk mening avses främst att få adekvat vård vid sjukdom och ålderdom andra samt stöd och hjälp för att tillgodose behov. Andra viktiga delar av den fysiska tryggheten är trygghet mot risker i arbetsmiljö och trañkmiljö samt trygghet såväl i boendemiljön som i den offentliga miljön. Trygghet i denna bemärkelse beror av den tekniska utformningen av miljön men också av de normer och

handlings-

mönster som utvecklas och som upprätthålls genom den sociala kontrollen. Där en positiv social kontroll fungerar (se 10.8) har människorna en sådan känsla av ansvar för sin miljö, sådana inbördes så kontakter, mycken gemenskap med varandra att de ålägger sig aktsamhet och hänsyn och ingriper ömsesidigt hjälpande i olika situationer när detta behövs. Trygghet i socialpsykologisk mening rymmer flera aspekter. Tryggheten för individen att få tillgång till samhällets service som ett stöd att utveckla sina egna resurser samt tryggheten att vid behov få erforderlig vård är fundamentala även från socialpsykologisk Men dit hör synpunkt. också i princip rätten att slippa vård om man inte vill ha den. Avvägningen mellan dessa trygghetsaspekter behandlas närmare i följande kapitel. Här kan förutskickas att samhällets service och vård bör innebära så litet som möjligt eller av omhändertagande ansvarsövertagande. insatserna skall i första hand syfta till att stärka individens egna resurser, hans ansvarskänsla och självförtroende. En annan sida av tryggheten i socialpsykologisk mening är integriteten. Häri ingår att få vara fredad i sitt privatliv, att vid behov få samhällets hjälp utan att behöva utlämna ovidkommande om sitt liv och

uppgifter

att ha garantier för att inte personliga data via register sprids på ett okontrollerat sätt. Möjligheter till kontakter och gemenskap är också socialpsykologiska trygghetsfaktorer. Ensamhet och isolering är ett hot mot tryggheten för allt flera människor i det moderna samhället. Grundläggande betydelse har även trygghet mot övermäktiga psykiska krav. De krav som bl a skola och arbetsliv ställer kan i vissa fall utgöra ett hot mot tryggheten i denna mening.

10¶Mål och medel inom Socialvårdens

huvud funktioner

med angivande av mer konkreta mål I detta kapitel fullföljs målanalysen och för Socialvårdens verksamhet. Det har därvid visat sig

uppgifter

att indela socialvårdsverksamheten i åtta huvudfunktioner med lämpligt till verksamhetens syfte och innehåll. De åtta huvudfunktionerna hänsyn är följande: - medverkan i samhällsplanering; - allmänt förebyggande insatser; - information; e behovsprövad ekonomisk hjälp; - sociala tjänster; - stöd och behandlingi öppen socialvård; -- institutionellt förlagd vård och behandling; samt -- social kontroll. Ett kontroll ingår i all samhällelig verksamhet, och inslag av social utövande av social kontroll berör således socialfrågan om Socialvårdens vården i dess helhet. Denna fråga har emellertid under senare år intagit en central Socialutredningen har därför funnit plats i socialvårdsdebatten. det att redovisa sin syn på den sociala kontrollen i ett lämpligt och behandla den som en särskild huvudfunktion inom sammanhang socialvården.

10.1 Medverkan i samhällsplaneringen

l0.1.l Socialvårdens roll i samhällsplaneringen

i Probleminventeringen i kapitel 7 och analysen av sociala processer kapitel 8 visar att de sociala problemen iväsentlig mån sammanhänger med den samhällsstrukturen och med den allmänna grundläggande Långsiktiga, konstruktiva insatser för att motverka samhällsutvecklingen. de sociala problemen måste därför sättas in i samhällsplaneringen. Ansvaret för samhällsplaneringen åvilar olika organ på riksnivå, regional nivå och nivå. Socialvårdens roll i sammanhanget

primärkommunal

bör vara att tillföra kunskap, att ta initiativ, att planeringsprocessen direkt medverka och att aktivera medborgargrupper till i planeringen insatser för att påverka sin situation. Underlaget härför finns i socialvårdens teoretiska kunskap och praktiska erfarenhet av problemen.

« 245

Att tillföra planeringsprocessen underlag De hjälpsökande representerar individuella hjälpbehov som kräver stöd och behandling riktad till individen och hans primärgrupp. Men de representerar också symtom på tillståndet i samhället, bristande överensstämmelser mellan samhällets mål och den sociala verkligheten, effekter av utstötningsmekanismer. Med sin breda kontaktyta mot de grupperi samhället som har sociala problem bör socialvården på olika nivåer medverka med sammanställningar av empiriska data och orsaksanalyser som kan ge en nödvändig del av underlaget för samhällsplaneringen. I Den fysiska och ekonomiska planeringen måste tillföras underlag från en långsiktig plan för den sociala serviceförsörjningens utveckling. Därvid bör antal, omfattning och lokalisering av sociala serviceenheter preciseras. Mot bakgrund av den syn på institutionernas roll som utvecklas under 10.5 och 10.7 är det särskilt angeläget att för olika

förutsättningarna

service- och vårdinstitutioners integration med andra funktioner i samhället noga övervägs. Det är också angeläget att de kalkyler som för läggs till grund samhällsplaneringen tillförs underlag för bedömning av de sociala miljökvaliteternas vikt. En från social synpunkt otillfredsställande miljö är ofta ofördelaktig även från samhällsekonomisk synpunkt. Den kan minska trivseln och välbefrnnandet, sätta ned invånarnas sociala funktionsförmåga samt bidra till uppkomsten av värdkostnader.

A tt delta i planeringsprocessen Med utgångspunkt i de sociala målen samt och erfaren-

kunskapen

heten om sociala problem som kan ha samband med samhällsplaneringen bör socialvården också ta aktiv Det är

del i själva planeringsprocessen.

nödvändigt att detta sker redan på ett tidigt stadium i det programarbete som föregår det mera tekniska

planeringsarbetet. De organisatoriska

formerna härför berörs närmare i kapitel 20. Den tidiga medverkan i planeringsarbetet bör följas upp med remissbehandling i sociala nämnden av de färdiga planförslagen. Efter planernas genomförande bör socialvården medverka i

uppföljning

och erfarenhetsanalys. Detta är väsentligt av två skäl: dels för den successiva anpassningen av färdiga bostadsområden, dels för planeringen av nya områden.

Att aktivera genom samhällsarbete/grannskapsarbete

Termen community work” brukar användas som

beteckning på en

socialvårdsmetodik som i vissa andra länder tillämpas i betydande omfattning. I Sverige har den hittills praktiserats försöksvis i några fall under beteckningen samhällsarbete”. På senare tid har i stället beteckningen ”grannskapsarbete” börjat användas, eftersom denna bättre beskriver metodikens innebörd, nämligen bearbetning av grupp- eller miljöproblem i den lokala miljön. Det kan röra barnuppfostran, ungdomsproblem, allmänna fritidsproblem etc. Det kan också vara brister i den

246 i

trafik, lekplatser och lokaler för fysiska miljön i fråga om bostäder, fritidsaktiviteter, service m m. Grannskapsarbete syftar till att stimulera medborgarna att själva, inom de ramar som politikerna ger, planera, och genomföra önskade aktiviteter. organisera Socialvårdens institutioner och personal representerar ett relativt väl nät av kontakter med lokalmiljön. Detsamma gäller skolorna utbyggt De nämnda samt hälso- och sjukvården bl a genom barnavårdscentralerna. verksamheterna intresse av att bearbeta problem av de har gemensamt Därmed finns goda organisatoriska förutsättslag som här har nämnts. som en form av socialvårdsmetoningar för att föra in grannskapsarbete dik. Metoden är emellertid av andra skäl inte problemfri. Det har ansetts arbete. Därmed aktualiserar ligga nära till hands att den tangerar politiskt den rollfördelningen mellan förtroendemän och socialarbetare. till som socialvårdsmetodik har som

Impulserna grannskapsarbete

nämnts hämtats från andra länder där den politiska och administrativa strukturen delvis är en annan. Det torde förklara en del av den osäkerhet om innebörden och räckvidden i denna metodik som har framkommit i den svenska debatten. Även om metoden framstår som ett nytt inslag i måste dock dess syfte vara att i samverkan med de socialvårdsarbetet, människor som berörs deras sociala situation i den riktning påverka målen inte principiellt från anger. Grannskapsarbete skiljer sig därmed annat socialvårdsarbete såsom behandlingsarbete eller tillhandahållande av sociala tjänster. lika väl som för Två principer måste gälla för denna typ av verksamhet varje annan verksamhet inom socialvården: som socialvårdsmetodik skall bedrivas inom a) Grannskapsarbete ramen för de mål och riktlinjer som lagstiftningen, tillsynsmyndigheten och de sociala nämnderna anger. som aktualiseras skall handläggas b) Ärenden i grannskapsarbetet enligt samma principer för kompetensfördelningen i beslutsprocessen som gäller för andra ärenden. dessa principer bör några speciella problem med socialarbe- Tillämpas tarrollen kontra förtroendemannarollen inte uppstå. Grannskapsarbetet skall utvecklas i ett samspel mellan förtroendemännen och socialarbetarna och det bör även ske i nära samverkan med representanter för andra

organ.

10. l .2 Förutsättningar för socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen

Grundläggande förutsättningar för ett effektivt samspel mellan de sociala funktionerna och samhällsplaneringen är att den senare är väl utbyggd på alla att det sker en samordning av den vanligen sektoriellt nivåer, för olika verksamhetsområden, att den är tillräckavgränsade planeringen och att den berör de viktiga förutsättningarna för de sociala ligt långsiktig förhållandena. På detta område en betydande utveckling. I pågår fn primärkommunerna håller den långsiktiga verksamhetsplaneringen på att byggas ut parallellt med den sedan lång tid fungerande fysiska planelänsplaneringen och på riksnivå är ringen. På regional nivå utvecklas näringspolitiken, den fysiska riksplaneringen och den regionala utveck-

lingsplaneringen viktiga element i en övergripande som kan planering bilda underlag för den sektoriella planeringen bl a via ämbetsverken. Socialvårdens medverkan bör komma in nivåer i denna på alla planering. Det bör ske i sådana former som redovisats under 10.1.1. l den mån legala förutsättningar härför saknas bör sådana tillskapas. En annan viktig är att socialvården

förutsättning ges erforderlig

kompetens för arbetsinsatser på detta område. Detta förutsätter utbildning dels om samhällsplaneringens struktur och dels om procedur, sambanden mellan och social situation. Vidare förut-

samhällsplanering

sätts att socialvården ges erforderliga resurser att arbeta med dessa frågor.

lO.1.3 Sociala mål i

samhällsplaneringen

Huvudansvaret för vilar samhällsplaneringen på andra organ än socialvårdsorganisationen. Det är emellertid angeläget att de sociala målen kommer till klart uttryck i de mål som gäller för samhällsplaneringen. Socialvårdens medverkan bör syfta till detta. Det förutsätter att socialvårdens egna mål för insatserna på detta område preciseras. Av demokratimâlet följer att planeringsprocessen bör präglas av öppenhet och möjligheter till insyn. I den information som ges till

planmyndig-

heten bör eftersträvas en realistisk av sociala

förmedling problemgruppers

egen upplevelse av sin situation. Av jämlikhetsmålet följer att

samhällsplaneringen bör utgå från en

strävan efter integration. Det innebär bör vara att varje bostadsområde allsidigt sammansatt i fråga om socioekonomiska

grupper, åldersgrupper

och etniska grupper.

Segregations/integrationsproblemet rymmer svåra

avvägningsfrågor. I ett samhälle en bevars grundstruktur uppvisar tydande socioekonomisk skiktning tenderar denna att även skiktning komma till uttryck i bostadsområdenas och

utformning befolkningssam-

mansättning liksom i fritids- och kulturaktiviteter. Det är därför angeläget att inom en bebyggelseenhet som är stor nog att utgöra underlag för gemensamhetsanläggningar och service av något slag (förskola, skola, fritidsanläggningar, kommersiell service etc) planeringen skapar förutsättningar för olika grupper att blandas, integreras. Eljest bidrar planeringen till att konservera en på bristande jämställdhet byggd social struktur. Jämlikhet bör vidare innebära att sociala och kulturella serviceanordningar, lekområden och rekreationsområden är lätt tillgängliga för alla. Fördelningen av resurser för dessa ändamål mellan en kommuns olika delar bör ske efter behovet. Från är trafiksäkerhet

trygghetssynpunkt i närmiljön, tillräcklig social

service och tillgång till arbetsplatser inom rimligt räckhåll från bostaden

angelägna mål. Från dessa utgångspunkter bör socialvårdens av och granskning inflytande på samhällsmiljö och planering syfta till - en allsidigt sammansatt social struktur;

- en planering

av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap; möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter för alla kategorier; - ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service; - en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamhe-

ter som bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; som tillgodoser även de handi- - väl utbyggda kollektiva resmöjligheter

kappades behov;

- ett bostadsutbud i som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehov icke former.

segregerade

10.2 Allmänt förebyggande insatser

av socialvârdens huvudfunktioner ingår uppgifter som också l flertalet effekter. Det har dock bedömts ändamålsenligt att till har förebyggande sammanföra vissa uppgifter som har mer renodlat en huvudfunktion förebyggande syfte. De kan sorteras i tre huvudgrupper.

lO.2.1 verksamhet och kartläggning

Uppsökande

En lång rad av de sociala problemen visar på ett behov av fortlöpande verksamhet liksom av kartläggning och analys av den sociala

uppsökande

situationen i kommunerna. Från demokratisk synpunkt är det angeläget att utveckla sådana arbets- och kontaktformer att människornas egna och problem kan formuleras och i samspel med socialvården

upplevelser

leda fram till konkreta Ekonomisk och organisatorisk stimulans program. bör ges till frivilligorganisationer, klientgrupper och samarbetsgrupper, där deltagarna själva har inflytande på verksamheten. Från jämlikhetssynatt socialvården skaffar sig kännedom om punkt är det en vital uppgift kontakt med understimulerande samt otillfreds-

och uppväxtmiljöer

ställda vård- och servicebehov vilkas tillgodoseende kan frigöra personliga Det är från att socialvården intar en

resurser. trygghetssynpunkt viktigt

aktiv hållning. Målet bör vara att inga väsentliga sociala problem får förbli obearbetade av den anledningen att socialvården inte känner till dem.

Medlen för detta är i första hand: - verksamhet till såväl tidigt insatt individuell

uppsökande syftande

behandling som allmän âtgärdsplanering; - metodisk av de sociala problemen och utarbetande av kartläggning därpå baserade utvecklingsprogram; - faltassistentverksamhet för etablering av kontakter och för gängbe-

arbetning.

10.22 Påverkan på yttre förhållanden

och orsaksanalys avseende bl a förhållandena inom Probleminventering arbetslivet visar att många andra faktorer än skolan, och boendemiljön individens orsakar sociala svårigheter och hjälpbehov. eget handlande Utifrån mål som ställts upp är det därför viktigt att söka de övergripande och de mekanismer som tenderar att stöta ut påverka dessa miljöer

behandlas här inom huvudfunktionen Allmänt lg Den uppsökande verksamheten förebyggande insatser. Det väsentligaste syftet för verksamheten är emellertid att ge individuell hjälp.

människor med sociala problem ur olika kollektiv. Medlen för detta är bl a: - stöd till organisationer vilkas verksamhet har förebyggande effekter; - fritidsverksamhet (fritidsgårdar etc); - stöd till eller akuta missbruks- eller

ungdomsgrupper i begynnande kriminalitetsperioder;

- samarbete med skolan;

- samarbete med företag och fackföreningen

i syfte att skapa förståelse och socialt ansvarstagande.

10.2.3 Rådgivning, hjälp till anpassning

Probleminventeringen visar ett omfattande behov av rådgivning och stöd i förebyggande syfte. Också sådana insatser är viktiga för att skapa jämställdhet och trygghet. Särskilt angelägna uppgifter är anpassningsstöd till nyinflyttade och invandrare, förbättring av kostvanorna, stimulans att

utnyttja tillgängliga utbildningsmöjligheter, upplysning i

uppfostrings-

frâgor samt biträde med ansökningar, kontakt med andra myndigheter, överklaganden etc. Viktiga medel är: - allmän rådgivning och service i sociala frågor; rådgivning och kurser i uppfostringsfrågor; rådgivning och stöd i kriser (inkl stöd i hemmet för att stärka familjens

resurser); - biträde med

hushållsbudgetering;

- tolkservice.

10.3¶Information

Socialvårdens informationsverksamhet har två huvudsyften, nämligen dels att förmedla värderingar och kunskaper som påverkar beteendet i önskad riktning, dels att förmedla kännedom om socialvårdens verksamhet så att

medborgarna får reda på sina rättigheter och skyldigheter i fråga om denna. Den snabba takten i den socialpolitiska medutvecklingen för att informationsfunktionen blir allt viktigare. En aktiv information om socialvârden ökar den enskildes möjligheter att återföra erfarenheter och synpunkter tili socialvårdsorganisationen. Detta är viktigt. Informationen bör således vara ömsesidig. Människor som har stort behov av samhällets service har ofta mindre goda förutsättningar än andra att ta emot och utnyttja information. Det är därför angeläget att information ges i lättillgänglig och vardaglig form. Nya vägar och former för kontakt med allmänheten bör prövas. Detta kräver kunskap om olika medias att förmedla informa-

förutsättningar

tion. Televisionen samt regional radioverksamhet utgör exempel på media som i ökad utsträckning bör kunna komma till användning i detta syfte. Information är av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter att nå insyn och inflytande. Detta ställer krav på omfattande information om rättigheter och skyldigheter enligt gällande författningsbestämmelser. Av samma skäl krävs information

fortlöpande om genom-

förda ändringar i dessa bestämmelser. Även information om

befintliga

kanaler för inflytande är viktig. En förutsättning för jämlikhet är att alla nås av och kan tillgodogöra sett samma information. Faktorer som erfarenhetsmässigt sig i stort olika förutsättningar att ta del av informationen begränsar mâlgruppers måste därför beaktas. Därav följer att informationen i fråga om såväl

som mediaval måste anpassas efter olika mottagares förutsättutformning

ningar. Kännedom om de och den samhällsservice som finns

hjälpmöjligheter

sig dessa är en viktig trygghetsfaktor som samt om sättet att tillgodogöra En annan viktig trygghetsfaktor är måste tillgodoses genom information. i den yttre miljön som påtagligt ingriper i den kunskap om förändringar inom egna livssituationen. Exempel på sådana är strukturförändringar tillskott eller bo›rtfall av trafikmedel eller trafikleder, sanenäringslivet, etc. Planerade förändringar av samhällsring av det egna bostadsområudet servicen i övrigt inklusive den sociala servicen är också av denna art.

Socialutredningen har unduer 7.9.3 pekat på de svårigheter som sammed att socialvärden i många fall inte kan tillrättalägga manhänger information som förmedlats av massmedia. Gälbristfällig eller felaktig lande synes ge visst utrymme för att uppgifter ur sekretesslagstiftning i detta syfte lämnas ut. Sålunda anses sekretessbelagda handlingar kunna lämnas, om samtycke ges av den vars personliga

uppgifter

förhållanden berörs. Vidare torde i vissa fall möjlighet till utlämnande när syftet är att antingen förekomma publicering av felaktig föreligga från enskilds sida eller att tillrättalägga osann partuppgift som

sakuppgift

redan Som förutsättning bör dock gälla att den oriktiga publicerats. skall ha varit ägnad att grovt vilseleda allmänheten angående

uppgiften

områden av socialvârdens verksamhet. Utlämnande får heller väsentliga inte ske om risk att missbrukas till förfång för föreligger uppgiften enskild. att tillrättalägga felaktig information genom att lämna Möjligheterna ut ur sekretessbelagda handlingar är således starkt begränsade.

uppgifter

Bestämmelserna härom är dessutom svårtolkade, vilket torde medföra att

de lagen ger i allmänhet inte till fullo utnyttjas?

möjligheter

anser inte att det finns skäl för en utvidgning av de Socialutredningen att - felaktiga eller formella möjligheterna i syfte att tillrättalägga utformade till allmänheten - lämna ut som ensidigt uppgifter uppgifter rör enskild till klienten och tilliten till sekretessen inom person. Hänsyn socialvården bör här ges företräde framför det i och för sig angelägna behovet att kunna bidra till sakligare information om socialvârdens fall. Det är emellertid angeläget att tillämpningen av åtgärder i enskilda nu gällande bestämmelser på detta område underlättas genom en precisering av innebörden i gällande rätt.3 Vidare krävs en kontinuerlig uppföljning bla med hänsyn till förändringar i praxis. Det bör ankomma på

2 En annan sak är att myndigheter som handlägger samma typ av ärenden i regel bör kunna få tillgång till varandras handlingar som ett led i det allmänna samarbetet. 3 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartementet); Bertil Wennergren: Offentlighet och sekretess i lag och praxis (1971).

socialstyrelsen att verka för att socialvårdens representanter

fortlöpande

erhåller information om tillämpningen rörande av gällande bestämmelser handlingssekretess och tystnadsplikt. Syftet bör vara att åstadkomma största möjliga enhetlighet i fråga om tillämpningen. Till informationsfunktionen hör också som rör frågor insamling, lagring, bearbetning och distribution av data inom socialvården. Dessa frågor aktualiseras bla genom den uppsökande verksamheten, genom behovet av data i behovet behandlingsarbetet, genom av underlag för uppföljning och utvärdering, i socialstatistiken och vid användningen av datamaskinella hjälpmedel. Socialutredningen avser att i nästa utredningsetapp återkomma till detta problemkomplex.

10.4 Behovsprövad ekonomisk hjälp

Som framgår av redovisningen över den socialpolitiska utvecklingen hade ända in på 1930-talet kommunerna högre kostnader för den behovsprövade ekonomiska hjälpen (fattigvården) än staten hade för sociala utgifter i övrigt. Ännu så länge var socialpolitik i huvudsak detsamma som fattigvård. Under de gångna fyrtio åren har bilden helt förändrats. Kostnaderna för kommunernas behovsprövade ekonomiska hjälp (socialhjälpen) svarar numera mot bara någon procent av de totala socialpolitiska kostnaderna (se 1.4.1). Sedan mitten av 1960-talet har emellertid i absoluta tal socialhjälpens kostnader och antalet hjälptagare, liksom dessas andel av hela befolkningen, ökat kraftigt (se 1.4.2). Socialutredningens principiella uppfattning är att behovet av det ekonomiska stöd som i dag svarar

socialhjälpen

för bör nedbringas. En viktig fråga är därför, vilka faktorer som ligger bakom de stigande

socialhjälpssiffrorna.

Som framgår av 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72, avsnitt 3)4 bedömer den primärkommunala dels arbetslössocialvårdsorganisationen het, dels höga bostadskostnader som viktiga orsaker till de senaste årens ökningar i fråga om det framkomna Den socialhjälpsbehovet. framtida utvecklingen inom och

näringslivet arbetsmarknadspolitiken,

som är avgörande för människors möjligheter att få arbete och utkomst, har därmed också väsentlig betydelse för hur stora behoven av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp kommer att bli. Även utformningen av den framtida socialvården blir här av betydelse. Ökad inriktning på förebyggande insatser och rehabilitering bör på sikt kunna främja människors möjligheter att förvärvsarbete: och

försörja sig,

vilket bör bidra till en minskning av socialhjälpsbehovet eller i vart fall till en dämpning av ökningstakten.

Socialutredningen redovisar i det följande riktlinjer för

utformningen

av den framtida motsvarigheten till den nuvarande Utred-

socialhjälpen.

ningen har därvid funnit att behandla det nödvändigt frågan relativt utförligt, eftersom socialhjälpen är föremål för stor uppmärksamhet i debatten.

4 Undersökningen har fogats som bilaga 2 till detta betänkande.

l samband med redovisningen av strävandena till harmonisering av den nordiska har socialutredningen refererat ett år 1968 sociallagstiftningen av nordiska socialpolitiska kommittén till regeringarna överlämnat förslag om socialhjälpsverksamheten (se 5.2.2). Utredningen har, på sätt som närmare framgår i det följande, i utformningen av sina förslag beträffande ekonomisk hjälp sökt beakta de principer och riktlinjer

behovsprövad

verksamheten, som som därvid angivits. Den rådgivande och uppsökande socialutredningen i också berörs av det internordiska förslaget, behandlar andra avsnitt av detta betänkande. Socialhjälpen utgör en del av det socialpolitiska bidragssystemet. Utformningen av övriga delar i detta system har givetvis betydelse för av den kommunala hjälpen. Mot denna

omfattningen behovsprövade

vill socialutredningen redovisa sin allmänna syn på bidrags-

bakgrund uppgifter och

systemet och på hur detta bör utvecklas med hänsyn till de motsvarighet bör ha. den omfattning som socialhjälpens framtida

l0.4.1 Behovet av socialhjälp bör nedbringas

anser som nämnts att behovet av kommunal behovs- Socialutredningen ekonomisk andra insatser kunna minskas. I prövad hjälp bör genom första hand bör det vara staten som svarar för medborgarnas ekonomiska bygger på en mer eller mindre ingående

grundtrygghet. Socialhjälpen

individuell behovsprövning, vilket skapar problem av olika slag inte minst för de Prövningen och kontrollen kan upplevas för-

hjälpbehövande.

och bidra till att avstår från att söka

ödmjukande hjälpberättigade

ekonomiskt stöd. Även om Socialutredningen i sina följande förslag ekonomisk hjälp söker minska sådana olägenangående behovsprövad heter, torde man få räkna med att vissa svårigheter som följer med bl a (se l0.4.6) kommer att kvarstå. behovsprövningen från mitten av 1960- Ökningen av det registrerade socialhjälpsbehovet och dess nuvarande Stabilisering på relativt talet till början av 1970-talet och för vissa hög nivå synes ha medfört svårigheter både för kommunerna grupper av kommuninvånare som är i behov av hjälp och sociala tjänster i andra former än rent ekonomiska. Genom att socialhjälpen krävt ökade arbetsinsatser kan andra behov som socialvården skall tillgodose ha blivit eftersatta. Vissa resultat av SU 72 talar för att så kan vara fallet (bil 2, avsnitt 5.7). Skall behovet av den individuellt prövade hjälpen kunna reduceras, behövs bl a en fortsatt utbyggnad av det mer generella socialpolitiska reformer av detta slag är nu under bidragssystemet. Betydelsefulla Som grund för det fortsatta reforrnarbetet planering eller genomförande. erfordras emellertid Socialen översyn av det nuvarande bidragssystemet. utredningen delar alltså den mening socialförsäkringsutskottet gett uttryck för i sitt betänkande 1973:6 (s 7) att en sådan översyn behövs. En särskild expertutredning socialpolitiska bidragsutredningen (S 1972:02) - arbetar med en kartläggning i syfte att klarlägga brister i samordningen av olika bidragsformer.

10.4.2 Vägar att minska behovet av ekonomiskt stöd från socialvården

Som framhållits har i ett längre tidsperspektiv socialhjälpskostnadernas andel kostnaderna minskat. Även det av de socialpolitiska kraftigt tidigare hjälpberoendet bland vissa grupper i befolkningen såsom pensionärer, sjukhusvârdade etc har kunnat reduceras. Sedan mitten av 1960talet har emellertid både den andel av hela som erhållit

befolkningen

socialhjälp och de totala socialhjälpskostnaderna ökat Under

kraftigt.

perioden 1966--1971 steg den andel av landets befolkning som fick socialhjälp längre eller kortare tid under året från 3,8 till 6,3 procent. Siffrorna för år 1972 visar tecken på en stabilisering. Variationerna kring medeltalen är stora. Särskilt i expansiva kan

inflyttningskommuner

andelen hjälpbehövande i befolkningen vara avsevärt högre än genomsnittet. År 1972 fick betydligt mer än 10 procent av invånarna i vissa kommuner för längre eller kortare tid, vilket de

socialhjälp överstiger

höga socialhjälpstal en del norrlandskommuner tidigare brukat redovisa. Socialhjälpen kännetecknas numera av korta hjälptider. År 1972 fick närmare två tredjedelar av vuxna ensamstående och som erhöll

familjer

hjälps sådant stöd under högst 3 månader. Den genomsnittliga hjälptiden under ett kalenderår har minskat från år 1962 till 4,9 månader 3,9 månader år 1972. (En mindre uppgång skedde från år 1971 då tiden var 3,8 månader.) Den andel som utgörs av fall där hjälp utgår under längre tid har minskat. Under ovan nämnda minskade den andel av period hjälpfallen som hade hjälp hela året (12 månader) från 17 till 5 procent (år 1971 6 %). Sammanlagt tyder dessa utvecldingstendenser på att det socialpolitiska reformarbetet kunnat dämpa

socialhjälpsökningarna. De stigande kostna-

derna för socialhjälpen har samband med standardförbättringar och höjda socialpolitiska ambitioner att bättre än tidigare tillgodose olika hjälpbehov. Samtidigt står också klart att förändrar be-

samhällsutvecklingen

hovsstrukturen och skapar nya behov. Det stigande behovet av korttidshjälp, inte bara relativt utan också i absoluta tal, visar t ex att många, trots utbyggnaden av det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt, är sårbara för mer tillfälliga ekonomiska

påfrestningar.

Förändringar i socialhjälpsbehoven kan ses som en indikator på brister i det övriga socialpolitiska bidragssystemet. l SU 72 uppgav 316 kommuner att antalet vuxna ensamstående och familjer med socialhjälp ökat under perioden 1967-1971. Orsakerna till det ökade antalet bedömdes, som tidigare nämnts, främst vara arbetslöshet och i förhållande till inkomsterna höga bostadskostnader. Efter denna undersökning, som gällde förhållandena to m år 1971, har bostadstilläggen till barnfamiljerna förstärkts. Dessa förstärkningar synes ha medverkat till i varje fall den minskning av ökningstakten i fråga om socialhjälpssiffrorna som kunnat förmärkas efter år 1971. Fr 0 m är 1974 är också vissa låginkomsttagare utan bam berättigade till bostadstillägg. En fortsatt utbyggnad och av det generella stödet till barnfamiljerna till andra grupper som med hänsyn till inkomsterna har förhållandevis

5 l socialhjälpsstatistiken betecknade som “hjälpfall.

höga levnadsomkostnader - bl a till följd av hyrorna A framstår som en reformväg för att minska behovet av kommunal behovsprövad viktig ekonomisk bidrag synes böra kompletteras med hjälp. Sådana riktade mer bostadspolitiska åtgärder i syfte att nedbringa bostads-

generella

kostnaderna. Det skall i detta sammanhang också pekas på betydelsen av en fortsatt utbyggnad av de sociala tjänsterna. Såväl barnstugeutredningens som familjepolitiska kommitténs förslag, som i vissa delar redan lett till beslut, torde vid ett genomförande verka långsiktigt dämpande på utvecklingen av hjälpbehovet. Många som har behov av socialhjälp i samband med sjukdom har ingen eller Detta förhållande torde i huvudsak komma att låg sjukpenning. kvarstå även efter den som genomförts fr o m år

sjukförsäkringsreform

1974 (se 4.5). Som framgår av material till 1968 års socialhjälpsundersökvar mer än hälften av dle s k huvudpersonerna bland socialhjälpsning De var således inte tagarna i maj 1968 enbart sjukvårdsförsåkrade. berättigade till sjukpenning. Den undersökning som riksförsäkringsverket efter initiativ av arbetsgruppem för låginkomstfrågor genomförde år 1972

sjukvårdsförsäkrade visade också att

i fråga om drygt 200 000 ernbart olika förbättringar kunde gemomföras av deras situation. Så skedde för mer än 50 000 av de iundersxökningen ingående personerna. Socialutredanser att de som är enbart sjukvårdsförsäkrade eller har låg ningen måste i det socialpolitiska sjukpenning ägnas ökad uppmärksamhet reformarbetet. Som bl a framgår av den inom socialdepartementet genomförda underi län och kommuner 19676 förorsakas socialsökningen Socialhjälpen hos barnfamiljema också av det förhållandet att försäkrings-

hjälpsbehov

beloppen endast i ringa mån är relaterade till försörjningsbördan. Såväl SU 72 som andra undersökningar visar att den ekonomiska i samband med arbetslöshet hittills varit otillräcklig. I många ersättningen fall har de arbetslösa inte alls haft ersättning. Därför har vissa arbetslösa och deras familjer varit hänvisade till socialhjälp. Arbetslöshet är således en viktig orsak till socialhjälpsbehov. Fr 0 m år 1974 har arbetslöshetsförsäkringen utvidgats och ett kontant arbetsmarknadsstöd införts. Arbetsmarknadsstödet är avsett för arbetseller inte har uppnått kvalifrkationslösa som ej tillhör arbetslöshetskassa i arbetslöshetsförsäkringen. För att erhålla kontant arbetsmarkgränsen nadsstöd gäller bl a följande villkor, utöver krav på att stå till arbetsmarknadens Den arbetslöse skall under en ramtid av tolv månader

förfogande:

omedelbart före arbetslöshetens inträde ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader. skall tas endast till månader då förvärvsarbete Hänsyn utförts minst tio 70 timmar. Vid bestämmande av dagar och minst ramtiden får inte inräknas tid då den sökande inte kunnat förvärvsarbeta vuxenutbildning eller på grund av styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, i anstalt rn m. Kontant arbetsmarknadsstöd omskolning, nykterhetsvård kan även utgå till den som varit arbetslös i fem månader efter grundutbildning eller yrkesutbildning.

5 Ds S 1969:9.

Reformen innebär i huvudsak förbättringar både för dem som tillhör eller kommer att tillhöra och för dem som inte

arbetslöshetsförsäkringen

kommer att tillhöra försäkringen. Det kontanta arbetsmarknadsstödet ligger emellertid på en låg nivå och det kommer inte heller att omfatta alla. Inte obetydliga grupper torde därför även framdeles bli beroende av behovsprövad ekonomisk hjälp vid arbetslöshet. Socialutredningen anser

det angeläget att förutsättningarna för en allmän arbetslöshetsförsäkring

blir föremål för utredning.

Socialhjälpens omfattning inom olika grupper av befolkningen kan, som redan nämnts, ge vissa antydningar om brister i det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt. En bearbetning av materialet till 1968 års socialhjälpsundersökning visade att hjälpfrekvensen var relativt hög inom följande grupper: Sjukskrivna med stor försörjningsbörda, låg sjukpenning och långa sjuktider; förtidspensionärer och sjukbidragstagare med ingen eller låg ATP; personer som ansökt om förtidspension eller sjukbidrag; oförsäkrade arbetslösa samt försäkrade utan ersättningsrätt; ensamstående mödrar, särskilt yngre frånskilda eller hemskilda med otillräckliga möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete; makar med tre eller flera minderåriga barn, där en eller båda saknade förvärvsarbete; personer i arbetsmarknadsutbildning eller arbetsvård; vissa grupper av ensamstående män som av olika anledningar hade svårigheter att få anställning.

Förhållandena avser år 1968. Under de år som gått sedan dess har betydelsefulla socialpolitiska reformer genomförts. Å andra sidan har socialhjälpsbehoven under perioden 1968-1972 fortsatt

att öka. Hjälpbehoven torde fortfarande vara relativt stora för de ovan redovisade grupperna.

Socialhjälpsnivån överstiger inte sällan existensminimum. Det beror bla på att socialhjälpen till skillnad från existensminimum

vanligen inkluderar hela den faktiska boendekostnaden. Tillsammans med brister i samordningen mellan olika former av existensminimum synes detta ha medfört svårigheter som berör socialvården. Riksdagen beslöt i november 1971 att bifalla en hemställan från lagutskottet att bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skall överses i syfte att få till stånd bättre samordning mellan skattemyndigheternas och de exekutiva organens beslut om existensminimum.7 skall

översynen

också avse möjligheterna att i större utsträckning ta hänsyn till de sociala aspekterna vid fastställande av normalbelopp för existensminimum. Uppdraget ingår i direktiven för 1972 års skatteutredning (Fi 1972:02). Arbetsgruppen för låginkomstfrågor har också uppmärksammat dessa problem. På initiativ av arbetsgruppen har en undersökning av förhållandena för vissa personer som är föremål för exekutiva åtgärder integrerats med den försöksverksamhet med social samverkan (S0Sam) som socialstyrelsen genomför i samarbete med bl a socialutredningen (se 4.2.3).

Till andra problem som bör lösas hör svårigheterna att med positivt resultat kunna genomföra rehabiliteringsåtgärder i fråga om person som

7 Rskr 1971:262.

ådragit sig stora skulder på grund av underlåtenhet att betala ålagda_ underhâllsbidrag, böter, skatter, rättegångskostnader m m. Framför allt föranleder fordringar som berättigar till införsel stora problem vad beträffar vederbörandes vilja att ta fast arbete. Vetskapen om att han, hur väl han än sköter sig i arbetet, under en längre tid ej kan få ut mer av sin lön än existensminimum torde ofta få negativa konsekvenser. För att råda bot på detta förhållande bör man kunna i större utsträckning än för närvarande dels upprätta betalningsplaner med förlängda betalningsperioder, lägre avbetalningar eller anstånd viss tid med betalningen, dels helt eller partiellt avskriva skuld.

Utöver här angivna beslutade och föreslagna reformer samt redovisade utredningar pågår fortlöpande en omfattande översyn av socialpolitiken. Ett viktigt exempel på detta är pensionsålderskommitténs nyligen framlagda förslag att den allmänna pensionsåldern den 1.1.1976 sänks till 65 åns Kommittén föreslår vidare att folkpensionens grundbelopp höjs och dessutom kompletteras med särskilda pensionshöjningar för dem som inte kunnat förvärva ATP eller har låga ATP-belopp. Därutöver föreslår kommittén särskilda förbättringar av förtidspension, inriktade på dem som invalidiserats i unga år. Samtidigt har förslagg framlagts om ändringar i fråga om vissa andra förmåner till handikappade. Enligt förslaget bör möjligheten att bevilja Vårdbidrag till handikappade barn utökas och

för invaliditetstillägg och invaliditetsersättning till

prövningsreglerna

vuxna mildras. De båda senare bidragen föreslås f ö sammanläggas i ett gemensamt bidrag, benämnt invaliditetsersättning.

Som följd av detta, här exemplifierade, fortlöpande reformarbete kan socialhjälpsbehovet på olika sätt förväntas minska.

utbyggnad av olika

Socialutredningen har här lagt stor vikt vid fortsatt försäkringsformer och annat ekonomiskt stöd m m för att reducera behoven av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp. Därmed förbises inte att dessa behovs omfattning blir beroende av utvecklingen inom flera samhällsområden, särskilt dem som gäller arbetsmarknad och sysselsättning.

10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen Det står klart att en särskild kommunal ekonomisk -

behovsprövad hjälp som enligt utredningen bör kallas socialbidrag »- kommer att behövas även i framtiden. Socialbidraget markerar kommunens ansvar för att i sista hand tillgodose behov av ekonomiskt stöd. Den som vistas i kommunen skall på de villkor som i det följande närmare anges ha rätt till socialbidrag.

För att trygghetsmâlet skall tillgodoses måste Socialbidraget möjliggöra en skälig levnadsstandard vad avser kost, kläder, bostad och hemutrustning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning etc.

3 SOU 1974:15. 9 Ds S 1974:1.

Till skälig levnadsstandard hör också resurser för den bidragsbehövandes personliga utveckling och aktiva livsföring i övrigt, bl a i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Den som uppbär socialbidrag bör få del av den allmänna standardutvecklingen.

Till trygghetsmålet hör också att hjälpen ges en serviceinriktning, så att den som är i behov av socialbidrag inte avstår från att söka sådant. Behovet av ekonomiskt stöd är dessutom i många fall ett tecken på en allmänt problemfylld social situation. Det är därför viktigt att socialarbetaren så tidigt som möjligt uppmärksammar behov av skilda stödinsatser i det enskilda fallet.

Goda möjligheter till kontakt med och närhet till det organ som svarar för socialvården förstärker den enskildes trygghet. Liksom nu bör vistelsekommunens sociala organ tillgodose bidragsbehovet.

Socialutredningen har övervägt en delvis annan lösning av frågan, hur de behov som nu socialhjälpen täcker skall tillgodoses i framtiden. Det diskuterade alternativet skulle -

har gått ut på att försäkringskassorna

av vissa - även sådana renmed tillämpning schablonregler tillgodose odlade ekonomiska hjälpbehov som nu faller in under den obligatoriska socialhjälpen. En sådan ordning kan tänkas innebära flera fördelar. Socialhjälpen består till stor del av relativt tillfälliga, små hjälpbelopp som kompletterar socialförsäkringsfönnåner av olika slag. Kunde man här ta steget fullt ut och låta socialförsäkringen svara för bl a även dessa restbelopp, borde man uppnå samordningsvinster av betydelse för såväl många av de hjälpberoende personerna och familjerna som den berörda socialpolitiska administrationen, dvs om man i detta sammanhang ser socialvårds- och socialförsäkringsorganisationen i ett helhetsperspektiv. För socialvården skulle alternativet innebära att den ekonomiska

hjälpverksamheten kunde begränsas till mer speciella hjälpbehov, varigenom resurser frigjordes för ökade insatser ifråga om förebyggande behandlingsarbete av annat slag.

Utredningen har emellertid inte stannat för en sådan lösning. Enligt utredningens mening är möjligheterna att ge ekonomisk hjälp en betydelsefull resurs inom den kommunala socialvårdens ram och bör utgöra en viktig del i den kommunala socialvårdens åtgärdsregister. Därmed får socialvården möjligheter att utifrån en helhetssyn tillgodose sammansatta behov av såväl ekonomiska som andra stödinsatser. Visserligen torde renodlat ekonomiska behov vara vanliga inom socialhjälpen. Dessa behov bör emellertid, som utredningen framhållit tidigare i detta avsnitt, tillgodoses genom utbyggda generella socialpolitiska insatser. Det är på detta sätt och inte igenom begränsade administrativa reformer som behovet av ekonomisk hjälp genom socialvården bör kunna minskas.

Till demokratimålet hör att människorna känner till sina rättigheter och skyldigheter i fråga om socialpolitiska bidrag. En effektiv information om den nuvarande socialhjälpen försvåras av att denna förutsätter en individuell prövning, styrd av ibland svåröverskådliga detaljbestämmelser. Det är därför viktigt att reglerna för det framtida Socialbidraget utformas så enkelt och klart som möjligt isyfte att underlätta för den enskilde att själv bedöma rätten till bidrag. Sökande bör självfallet liksom nu ha möjligheter att anföra besvär mot beslut som går honom eller henne

emot. Klienten bör ha rätt att erhålla hjälp med att upprätta besvärsskrivelse etc.

Till jämlikhetsmålet hör att för landet enhetliga bidragsnormer bör eftersträvas. Skälig hänsyn bör dock kunna tas till lokala variationer mellan kommunerna i levnadskostnader och allmän inkomstnivå.

skall som regel utgå kontant. Endast om särskilda skäl i det

Bidraget enskilda fallet motiverar att så ej sker bör undantag få göras från denna princip.

10.4.4 Socialbidragets huwdsakliga ändamål

syfte skall vara att tillförsäkra den enskilde möjlighet till Socialbidragets en skälig levnadsstandard. Det kan ske genom bidrag till hans försörjning, varmed avses livsuppehälle och annat som ingår i begreppet skälig levnadsstandard. Det kan även ske genom bidrag till insatser för att öka eller bibehålla hans förmåga till självförsörjning.

Socialbidraget skall vara ett komplement till övriga mer generellt bestämda socialpolitiska bidrag. Det förutsätts bli aktuellt i första hand vid mer tillfälliga behov av ekonomiskt stöd. Långvariga hjälpbehov bör tillgodoses i generella former.

Socialutredningen vill vidga rätten till socialbidrag i förhållande till socialhjälpslagens bestämmelser om obligatorisk socialhjälp. I 12 § ShjL preciseras de orsaker till bristande försörjningsförmåga som grundar rätt till socialhjälp. Socialutredningen anser att tillräcklig grund för rätten till

för försörjningen bör vara dels att medel saknas härtill, dels socialbidrag att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Även bidrag till försörjningen bör lämnas på sådant sätt och i sådan omfattning att det befrämjar självförsörjning genom eget arbete.

Också arbetsföra personer som har i förhållande till försörjningsbördan otillräckligalinkomster samt arbetslösa personer med ingen eller otillräcklig arbetslöshetsersättning bör i princip ha rätt till socialbidrag. Motsvarande rätt till socialhjälp har fn endast den arbetslöses eller

familj under vissa villkor, medan förekommande låginkomsttagarens socialhjälp till vederbörande själv är hänförlig till frivillig socialhjälp.

Trots begränsningarna i gällande rätt blir socialbidrag till arbetslösa och låginkomsttagare och/eller deras familjer ingen reell nyhet. Frågan är emellertid inte minst från principiella synpunkter viktig. Utifrån ett rent socialpolitiskt perspektiv måste det anses falla på staten och inte på kommunerna att lösa denna försörjningsfrâga. Socialutredningen anser det sålunda vara i princip felaktigt att socialvården skall träda in och komplettera exempelvis låga löner. Det är främst en fråga för arbetsmarknadens parter och näringspolitiken att komma till rätta med lâglöne-

Men likafullt står det klart att socialbidragsverksamheten - i

problemet.

avvaktan på en mer långsiktig lösning av låginkomstproblemet - måste ges ett ansvar för att låginkomstfamiljerna får sin försörjning.

I den praktiska handläggningen måste, med undantag för rent tillfälliga ekonomiska behov, utredas de närmare anledningarna till bristande försörjningsförmåga. Detta är nödvändigt för att kunna dels fastställa försörjningssituationen och därmed rätten till bidrag, dels bedöma be-

hovet av förebyggande och rehabiliterande insatser. Enligt ShjL räknas personer under Som 16 år som minderåriga. ° socialstyrelsen framhåller i ett remissvar till lagutskottet hänger åldersgränsen 16 år inom samman med ”att

sociallagstiftningen man tidigare

räknat med ett inträde i yrkeslivet vid 16 års ålder”, men genom förskjutningen mot längre skolplikt och utbildningstider har åldersgränsen i senare lagstiftning av socialförsäkringskaraktär förskjutits uppåt. Samtidigt har inom familjerätten praxis ändrats så att domstolarna som regel utdömer underhåll upp till 18 år, medan den tidigare åldersgränsen var 16 år. Som tidigare framhållits anser socialutredningen att orsaken till bristande försörjningsförmåga inte längre behöver preciseras. Minderårighet behöver därför inte åberopas som grund för rätt till socialbidrag. Hänsyn till barns och ungdoms behov av ekonomisk och social trygghet bör emellertid enligt socialutredningens föranleda vissa särskilda mening bestämmelser som skall gälla beträffande under 18 år. Dessa personer bestämmelser bör bla markera den kommunala socialvårdens ekonomiska sistahandsansvar att efter vad gäller dessa ungdomars möjligheter grundskolan fortsätta sin utbildning. Vidare kan här erinras om att nuvarande socialhjälpslag innehåller vissa undantag för minderärig i fråga om ersättning för utgiven hjälp (34 §). 1 den kommande lagstiftningen v bör motsvarande bestämmelser intas för barn och ungdom under 18 år. Som redan angivits bör enligt socialutredningens mening rätt till bidrag avseende försörjningen föreligga, då en person inte har medel att försörja sig och där behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med annat sätt avses här bl a makes och förälders andra

försörjningsskyldighet gentemot

maken resp barn, olika former av socialpolitiska bidrag såsom utbildningsbidrag etc. Rätten till socialbidrag blir i övrigt i hög grad beroende av möjligheten att försörja sig genom arbete. Härvid måste beaktas dels allmänna förhållanden såsom förekomsten av arbetstillfällen, dels den enskildes personliga resurser och situation i övrigt avseende ålder, hälsotillstånd, arbetsförmåga, vård av egna barn m m. Erbjudet arbete skall med hänsyn till den enskildes förhållanden bedömas som lämpligt. Som vägledning för denna bedömning vill socialutredningen hänvisa till följande bestämmelser i lag (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arbetsmarknadsstöd.

Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om l. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den arbetssökandes yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden, 2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer, 3. arbetet ej hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

1° Se LU:s betänkande 1973:31.

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning

eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av

ohälsa eller olycksfall. Om bidragssökande inte tillvaratar allmänna möjligheter och personlig

att arbete eller sätt helt eller delvis klara

förmåga genom på annat försörjningen bör i motsvarande grad rätten till socialbidrag upphöra. Rätten till sådant stöd bör dock kvarstå för make eller barn som saknar medel till försörjningen och som inte kan tillgodose behovet på annat sätt. Frågan behandlas ytterligare under 10.4.6 och lO.4.8.

l0.4.5 Socialbidragets innehåll, nivå m m

Under lO.4.3 har framhållits att socialbidrag bör möjliggöra en skälig levnadsstandard vad avser kost, kläder, bostad och hemutrustning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning etc. Med vård avses i detta sammanhang de ekonomiska konsekvenserna av vården i form av avgifter, medicinkostnader mm. Den sociala myndighetens skyldighet att tillgodose direkta behov av stöd och omvårdnad i övrigt framgår av andra avsnitt i detta kapitel och av de två närmast följande

Till skälig levnadsstandard hör även resurser för personlig

kapitlen.

utveckling och för meningsfylld, aktiv livsföring i övrigt, bl a i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Den som uppbär socialbidrag bör få del av den allmänna standardutvecklingen.

l prop 1955:177 med förslag till nu gällande socialhjälpslag underströks vad redan socialvårdskommittén anfört, nämligen att en person inte ”genom socialhjälpen skall beredas en levnadsstandard som är högre än den, som råder hos de medborgare, vilka lever under små förhållanden men likväl äro helt Departementschefen framhöll att

självförsörjande”.

givetvis bör hjälpen inte utmätas så snålt att vederbörande nätt och jämnt hålles över svältgränsen, men å andra sidan bör hjälpen inte heller vara så frikostig, att hjälptagaren beredes en högre levnadsstandard än den, på vilken fullt självförsörjande medborgare i små ekonomiska omständigheter lever”.

De generella bidragen svarar numera för en bättre behovstäckning än de gjorde år 1955. Socialhjälpen har i allt högre grad fått en kompletterande funktion. Tidigare var det vanligare än nu både att socialhjälpen täckte hela försörjningsbehovet och att hjälptiderna var långa. Numera är hjälpbehoven oftast tillfälliga och de utgivna beloppen vanligen små.

har således förändrats avsevärt sedan mitten av Socialhjälpsförhållandena 1950-talet.

Socialutredningen anser att Socialbidraget bör bestämmas med hänsyn till flera faktorer. Bidragsnivån för denna kommunala behovsprövade ekonomiska hjälp bör bestämmas utifrån behoven, vilka varierar med hänsyn till storlek etc. Bidragsnivån bör tillförsäkra den

familjens

bidragsberättigade en skälig levnadsstandard. Därvid bör hänsyn tas till lokala förhållanden i avseende på hushållsinkomster och levnadsomkostnader. l det underlag som erfordras för beslut om bidragsnivåer kan ingå särskilda som vissa kommuner redan

familjebudgetberäkningar, något

börjat tillämpa som vägledning vid fastställelse av socialhjälpsnormer.

SOU ,1974139 261

Bidragsnivân bör givetvis bestämmas så att därunder ryms också bostadskostnaden även om denna inte normregleras (se nedan).

Som redan tidigare framhållits anser socialutredningen att bidrag till försörjningen som regel skall vara en kompletterande tillfällig hjälp men även syfta till att sätta bidragstagaren i stånd att försörja sig själv och de sina. Rehabiliteringsaspekten bör därför beaktas då bidragsnivån fastställs.

Socialutredningen anser att inom det nya Socialbidraget rehabiliteringsaspekten måste tillmätas ökande betydelse. Det kan här ibland vara fråga om kompletterande stöd till insatser från andra delar av socialvärden eller andra verksamheter på primärkommunal, landstingskommunal eller statlig nivå. Inom den nuvarande socialhjälpen kan de särskilda rehabiliteringsbehoven tillgodoses inom ramen för den frivilliga socialhjälpen enligt 13 § ShjL. Utredningen anser att rehabiliteringsinriktningen av den kommunala ekonomiska behovsprövade

hjälpen är så viktig att bidrag till rehabiliteringsändamål i viss utsträckning och i vissa former bör vara en rättighet inom ramen för det nya socialbidraget. Vissa andra former av rehabiliteringsstöd inom den nuvarande

frivilliga socialhjälpen bör med bibehållande av den frivilliga karaktären regleras utanför socialbidraget.

Rehabiliteringsinsatserna inom socialbidragets ram är avsedda att utgöra grund för en mer långsiktig uppbyggnad av den bidragsberättigades möjligheter att helt eller delvis försörja sig och till en aktiv livsföring. Det kan här vara fråga om att tillgodose individuellt betingade behov av stöd och hjälp, exempelvis mer omfattande hemutrustning, planering av ekonomin, ersättning för särskilda vårdkostnader och kvalificerad behandling, m m.

Det är inte möjligt att för dessa insatser i samma utsträckning som i fråga om det övriga socialbidraget fastställa

mer generella beloppsnormer och bidragsnivåer. Vägledande riktlinjer bör emellertid utarbetas, eftersom socialbidraget avses skola vara en rättighet (se l0.4.7).

Frågan om socialbidragsnivåns relation till olika gruppers standard rymmer även en tidsaspekt. Både levnadsomkostnaderna och en i ekonomiska termer bestämd levnadsstandard har för det stora flertalet undergått fortlöpande höjningar. Detsamma gäller istort socialhjälpsnormerna genom kompensationer för prishöjningar och genom reella standardförbättringar. Som bl a framgår av SU 72 kan dock bristande systematik på många håll leda till att bidragstagarna genom eftersläpningar får vidkännas standardförsämring. Av undersökningen också att i mars

framgår 1972 närmare hälften av samtliga kommuner hade infört

basbeloppsanknutna normer med skilda procentsatser för olika Där-

familjetyper.

igenom tillförsäkras hjälptagarna bidragsnivâer som

ganska följsamt kompenserar förändringar i levnadsomkostnaderna.

Socialutredningen

föreslår att socialbidrag till försörjningen i största möjliga utsträckning normeras (se nedan) och att normerna anknyts till basbeloppet. Behovet av att följa allmänna standardförbättringar får prövas i särskild ordning.

Socialbidragets ändamål är bl a att tillförsäkra de bidragsberättigade skälig levnadsstandard. I detta begrepp ingår som nämnts inte enbart den direkta försörjningen utan även möjligheterna

till personlig utveckling

Den normerade delen av Socialbidraget bör innefatta också och stimulans. vissa kostnadsändamál, exempelvis kläder och elström, som nu ofta ligger och därför har förutsatt särskild utanför traditionella socialhjälpsnormer blir dänned i motsats till traditioansökan. Socialbidragets normbelopp nella med de belopp som i SU 72 betecknas

normtyper jämförliga

”brutt0normer”“ och som kommit att införas i allt fler kommuner

(år 1972 i närmare var fjärde kommun). bör samtliga kommuner införa basbelopps- Enligt socialutredningen i form av bruttonormer. Socialutredningen har i mål-

reglerade belopp

diskussionen ovan (se 10.43) motiverat sitt förslag. Många kommuner har också redovisat erfarenheten att bruttonormer inneburit betydande vid handläggning av det enskilda arbetsbesparing i socialförvaltningen

socialhjälpsfallet” (bil 2, avsnitt 5.7). för en skälig levnadsstandard och Vissa kostnader som är nödvändiga som därmed skall täckas av Socialbidraget måste regleras utanför bruttonormernas av dessa är bostadskostnaden. Detsamma ram. Den viktigaste gäller hemutrustning i vissa fall, utgifter för vård etc. Socialutredningen avser att i senare betänkande återkomma till dessa frågor.

l0.4.6 Behovsprövningen

av ansökan om socialbidrag bör avse sökandens aktuella Prövningen ekonomiska situation och hans möjligheter att på annat sätt erhålla medel till behov. Om det konstaterats att ärendet

sitt (och familjens)

bör gäller enbart ett rent ekonomiskt behov av bidrag till försörjningen, i allmänhet kunna av sökandens prövningen begränsas till en beräkning inkomster till gällande bruttonormbelopp under viss period i förhållande

plus bostadskostnad. måste alltid socialbidragets uppgift att Behovsprövningen utgå från de faktiska Även om den ekonomiska behovs-

tillgodose hjälpbehoven.

prövningen som regel skall vara enkel, är det varken möjligt eller önskvärt

att socialbidragsverksamheten genomgående fungerar som ett schematiskt

måste kunna tas till indiviutformat socialförsäkringssystem. Hänsyn duella förhållanden av olika slag bl a i fråga om behov av förebyggande insatser. Det finns också situationer, där ett och rehabiliterande självfallet motiverat avslag måste vägas mot de sociala på siffermässiga grunder följderna härav för personen i fråga eller, inte minst, för dennes familj. Det är inte heller ovanligt att en familjs ekonomiska svårigheter börjat före den för den aktuella tillämpliga perioden. Skulle behovsprövningen ansökan ha berättigat till bidrag avseende då eftersatta behov, tidigare bostadskostnaden, omfatta också exempelvis kan bidraget retroaktivt

detta.- Även om inkomsterna under den aktuella perioden överstiger bruttobostadskostnad), kan det i vissa fall beloppet (bruttonorm plus faktisk att lämna ekonomiskt stöd. Detta inträffar exempelvisa sig erforderligt vis helt saknar medel till sin omedelbara försörjning om en familj

1 1 Angående begreppet bruttonormer, se bil 2, avsnitt 1.1 Olika normsystem.

(exempelvis kost för de närmaste dagarna). I sådana fall får socialbidra-

gets storlek anpassas med hänsyn till detta behov tills vederbörande beräknas erhålla medel till försörjningen på annat sätt. Detsamma kan gälla behovssituationer som förorsakats av uppenbara brister i och uraktlåtenhet hushållning att efter förmåga svara för sin och de sinas försörjning e dyl. I sådana fall anser socialutredningen dock att bidragsgivningen skall kunna förbindas med

ändamålsenliga regler av typ

uppdelning av hjälpperioden, och vissa föreskrif-

återbetalningsskyldighet

ter i fråga om utbetalningsform. Vid vilka eventuella socialbehovsprövningen måste också bedömas, vårdsinsatser utöver bidragsgivning som kan erfordras i det särskilda fallet. Det egentliga behovet av stöd kan många gånger gå långt utöver det rent ekonomiska. Socialvårdens måste vara att tillsammans med uppgift den det gäller undersöka möjligheterna att på ett ändamålsenligt sätt tillgodose de grundläggande behoven. Det kan då bli fråga om ett mer långsiktigt arbete, där de ekonomiska insatserna koncentreras till den inledande fasen.

l0.4.7 Socialbidraget som rättighet

Nuvarande socialhjälpslag och

drar en skarp gräns mellan obligatorisk frivillig hjälp, även om det i praktiskt socialvårdsarbete är svårt att mer exakt avgöra var gränsen går. Denna uppdelning går tillbaka på äldre lagstiftning och präglas av tidigare rådande samhällsförhållanden. Som redan framhållits avser att rätten socialutredningen till socialbidrag skall vidgas i förhållande till den nuvarande obligatoriska Utred-

socialhjälpen.

ningen anser att Socialbidraget i sin helhet skall vara en rättighet i likhet

med socialförsäkringsförmåner

och vissa andra generella bidrag. Den enskildes rätt till i vissa situationer socialbidrag bör anges så klart som möjligt. Rätten till skall vid socialbidrag avslag liksom nu beträffande - besvär kunna socialhjälp genom prövas av instanser över den kommunala socialvårdsmyndigheten. Frågan om regler för sådan överprövning behandlas i kapitlen 12 och 31.

Enligt socialutredningens uppfattning bör socialnämnden få behålla sin nuvarande möjlighet att teckna borgen å lån (14 § ShjL). Denna rätt till borgensteckning bör dock regleras i annan ordning än den som kommer att gälla socialbidraget. Samma gäller exempelvis av den

komplettering

statliga näringshjälpen. Beträffande vill

borgensteckning socialutredning-

en framhålla att gällande i alltför amorteringsbestämmelser hög grad kommit att begränsa användningen av borgensinstitutet. Som frivillig socialhjälp kan nu ifrågakomma många skilda insatser. Olika kommuner har inom ramen för frivillig socialhjälp tagit initiativ till inte tidigare prövade insatser och stödâtgärder. Vidare har av andra anslag än till socialhjälp bidrag av olika slag utbetalats, för exempelvis särskilda insatser avseende stimulans och rekreation för

barnfamiljer, pensionärer

etc. socialutredningen förutsätter att kommunerna även

ifortsättningen

bibehåller och utvecklar utanför sådan bidragsverksamhet Socialbidraget (se 10.6). Socialbidraget omfattar enbart ekonomisk hjälp även om, som särskilt

framhållits, den ekonomiska hjälpen inte sällan måste kombineras med andra stödinsatser. Det är här fråga om sociala tjänster av olika slag såsom praktiska hjälpinsatser i hemmen, social hemhjälp till barnfamiljer, åldringar och handikappade, barnomsorg m m. Frågan om den enskildes rätt till stöd och hjälp i sådan form behandlas i kapitel 12.

l0.4.8 Kommunernas rätt till ersättning av enskild Enligt socialhjälpslagens huvudregel är enskild inte ersättningsskyldig för den hjälp han har rätt till, dvs obligatorisk hjälp. Detta innebär mildare bestämmelser i förhållande till den äldre lagen. ShjL:s huvudregel bör i stort sett behållas. Rätten till socialbidrag bör enligt utredningens principförslag utvidgas i olika avseenden. Genom att bidragsrätten vidgas och huvudregeln om icke återbetalningsskyldighet bibehålls, kommer ersättningsskyldigheten enligt förslaget att ytterligare begränsas relativt sett. En sådan utveckling ligger i linje med vad som istort sett gäller för det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt. Från kommunalekonomisk synpunkt är frågan om enskilds ersättning för utgiven socialhjälp av ringa betydelse (se SU 72). Å andra sidan talar olika skäl för att enskilds ersättningsskyldighet bibehålls i viss omfattning. Socialutredningen anser att regler för ersättningsskyldighet som i princip liknar nuvarande bestämmelser i 33-36 §§ ShjL bör finnas även i den kommande lagstiftningen. Utredningen avser att återkomma till frågan i senare betänkande.

Socialutredningen vill emellertid redan i detta principbetänkande ta

aktuell fråga, nämligen förskottering av sociala upp en i sammanhanget förmåner med socialhjälp, varvid hjälptagaren är ersättningsskyldig. Det är vanligen socialförsäkringsförmåner av olika slag som förskotteras.

Denna förskotteringsverksamhet har fått betydande omfattning. Den som söker exempelvis någon form av folkpension, såsom (förhöjt) kommunalt bostadstillägg, och inte kan reda sig ekonomiskt har att vända sig till den sociala myndigheten för hjälp, vilken sedan av myndigheten kan återkrävas retroaktivt hos socialförsäkringsorganet i samband med dess första utbetalning efter beslut i socialförsäkringsärendet. Arrangemanget är föga tillfredsställande vare sig från den enskildes eller från socialvårdsadministrativa synpunkter.

Socialutredningen anser att här bör tillämpas samma ordning som i fråga om yrkesskadeförsäkringen. Enligt 34§ lagen (1954:243) om

gäller att i avvaktan på slutligt beslut riksförsäk-

yrkesskadeförsäkring

ringsverket kan utge provisorisk ersättning när det

resp försäkringskasssa är sannolikt att rätt till ersättning föreligger. Sådan ersättning utgår utan återbetalningsskyldighet, om det senare visar sig att rätt till ersättning inte föreligger eller gäller endast lägre belopp. Socialutredningen anser det synnerligen angeläget att inte heller de som söker folkpensionsförmåner, sjukförsäkringsförmåner etc skall behöva vända sig till socialvården i avvaktan på utbetalning av genom socialförsäkringen administrerade förmåner. Socialvården bör avlastas ifrågavarande förskotteringsärenden.

Till frågan om socialbidrag och ersättningsskyldighet för detta i samband med arbetskonflikt återkommer utredningen i senare samman-

hang.

Frågan om det slutliga kostnadsansvaret för socialbidrag som utbetalats till personer som är mantalsskrivna i annan kommun än vistelsekommunen behandlas i kapitel 29.

Frågan om statsbidrag för kommunala kostnader i form av

socialbidrag

berörs likaså i kapitel 29.

l0.4.9 Garantier för en mer enhetlig bidragsnivå

Olika undersökningar har visat på stora variationer mellan kommunerna i fråga om förekomsten av socialhjälpsnormer liksom beträffande den standard socialhjälpsverksamheten tillförsäkrat kommuninvånarna. Här kan hänvisas till socialdepartementets tidigare

åberopade socialhjälpsundersökning från år 1967. Aktuella undersökningar såsom SU 72 och en motsvarande undersökning som utförts av kommunförbundet visar att sådana skillnader fortfarande är betydande, även om viss utjämning skett under de senaste fem åren. Kommunförbundets länsavdelningar har i flera län genom sina rekommendationer medverkat till denna utveckling mot mer enhetliga normer för De båda sistnämnda

socialhjälpen.

undersökningarna visar emellertid på skillnader mellan kommunerna ifråga om de nya bruttonormernas nivåer som knappast kan motsvaras av lika stora lokala differenser i fråga om levnadsomkostnader, hushållsinkomster etc. Detta förhållande finner socialutredningen otillfredsställande. «

Utredningen anser att bidragsberättigade skall vara tillförsäkrade socialbidragsförmåner som oavsett bostadsort möjliggör skälig levnadsstandard. De nuvarande skillnaderna i mellan kommunerna

beloppsnivâer

måste därför, så långt de inte motsvaras av faktiska skillnader i levnadsomkostnader, hushållsinkomster osv, jämnas ut.

Utredningen förutsätter att den pågående utvecklingen mot alltmer likartade normer och belopp kommer att fortsätta.

Denna utveckling ger stöd för uppfattningen att större enhetlighet kan åstadkommasi första hand genom tillämpningsanvisningar och kommunförbundets

genom insatser. Efter de undersökningar som åberopas ovan har också kommunsammanläggningarna slutgiltigt genomförts, vilket torde medföra ökade förutsättningar för ytterligare utjämning av skillnaderna i bidragsnivåer.

10.5 Sociala tjänster

l0.5.l Allmänna principer

Socialvårdens inriktning mot de övergripande

mål som angivits i kapitel 9 kräver att den kan tillhandahålla väl differentierade sociala tjänster. Detta framträder särskilt tydligt när det gäller att åstadkomma

goda uppväxtoch levnadsbetingelser eller på annat sätt bedriva förebyggande verksamhet. Men att tillgång finns till sociala tjänster är ofta en

förutsättning

också för de individ- och familjeinriktade insatserna inom socialvården.

De sociala tjänsterna bör medverka till att främja i

jämställdhet samhället ifråga om materiell levnadsstandard

och personliga utvecklings-

betingelser. Behovet av stöd och hjälp till dem som lever under ogynnsamma villkor måste därför särskilt beaktas. bör tillhandahållas efter klart angivna riktlinjer. Dessa bör Tjänsterna beskriva bl a förutsättningarna för att tjänsterna skall kunna ges och i vilken omfattning stöd och hjälp kan utgå samt innefatta regler för av om resurserna inte räcker till. prioritering hjälpbehov kan tillgodoses på olika sätt. Socialvårdens företräda- Vissa hjälpbehov re bör tillsammans med klienten diskutera igenom för- och nackdelar i olika alternativ. Den som behöver hjälp bör alltid ha möjlighet att avvisa om sociala tjänster. Vid val mellan alternativ bör stor vikt

erbjudanden

uppfattning och önskningar. Alternativen läggas vid den hjälpsökandes kan dock innebära olika Detta förhållande måste anspråk på resurser. beaktas av socialvårdens representanter så länge det finns andra angelägna men otillfredsställda sociala behov. En dominerande del av de sociala kommer att ägnas tjänsterna handikappade och äldre. Många gånger gäller det att barnfamiljer, behov av elementär omvårdnad och trygghet i materiellt tillgodose hänseende. För barnfamiljerna kan detta innebära åtgärder som undereller som innefattar stöd lättar familjens försörjning genom förvärvsarbete till vårdnadshavaren i fråga om barnens sociala utveckling. Bland åtgärder för äldre och inryms de som tillgodoser behov av kost och

handikappade

hygien men också de som syftar till att bryta social isolering. Motsvarande och andra behov av stöd och hjälp finns också hos andra grupper. Av trygghetskravet följer att de sociala tjänsterna bör finnas att tillgå när de behövs. Många av dem som har det största behovet av stöd och hjälp känner inte till eller avstår från att utnyttja de sociala tjänsterna. ske ett aktivt utbud av tjänster till de personer eller Det bör därför familjer som bäst behöver detta stöd. De sociala tjänsterna måste vara lätta att nå. Det kan därför finnas skäl till att enheter för förmedling av tjänster samordnas och förläggs tillsammans med andra verksamheter. Exempelvis kan det vara lämpligt att en dagcentral för pensionärer också förmedlar hemhjälp till äldre eller att en socialarbetares arbete delvis förläggs till en barnavårdscentral. Inrättande av socialcentraler (vårdcentraler) med bl a läkare och annan sjukvårdspersonal vid sidan av socialarbetarna ger också goda förutsättför lätt åtkomlig och allsidig service. Samtidigt vinns att insatserna ningar kan samordnas bättre än vad som är regel när vårdenheterna är uppdelade sätt. på traditionellt De sociala tjänsterna bör lmnna tillgodose starkt varierande behov. Ett flexibelt utnyttjande av sociala tjänster är ett viktigt inslag i det sociala i enskilda fall och kan bidra till att mer ingripande behandlingsarbetet åtgärder inte behöver komma ifråga. Exempel på detta är användningen av social som stöd till barnfamiljer med hemhjälp och barnomsorg omfattande sociala Det är angeläget att möjligheterna att problem. kombinera olika tjänster på det sätt som bäst tillgodoser klientens behov tas tillvara. För att så skall kunna ske måste de sociala tjänsterna vara lätta att tillgå även i administrativt hänseende.

lO.5.2 Olika former av sociala tjänster

De sociala tjänsterna bör omfatta åtgärder inom bl a områden.

följande

Stöd för barns omvårdnad och utveckling

Detta område kan innefatta bl a följande tjänster. Barnomsorg. Denna verksamhet består i att anordna och driva barnstugor (daghem, fritidshem och lekskola) samt familjedaghem. Även delar av den sommarverksamhet som gäller barn (t ex dagkolonier) kan räknas dit. Socialutredningen kan i fråga om barnomsorgen, utan att ta ställning i detalj, hänvisa till prop 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation, som bygger på barnstugeutredningens betänkande (se 4.5). Det är angeläget att understryka den stora betydelse verksamheten har för barn som har särskilda behov av stöd och stimulans för sin utveckling. Social hemhjälp. Hos många barnfamiljer gäller att en av föräldrarna har som uppgift huvudsaklig att sköta hem och barn. Vid sjukdom och andra tillfällen som kan kräva denna persons bortovaro från hemmet kan socialvården behöva tillhandahålla för att sådana tjänster som erfordras barnens omvårdnad och andra uppgifter i hemmet inte eftersätts. I vissa fall kan hemhjälp behöva sättas in som led i en mer omfattande behandling till stöd för en familj och därmed också för barnens utveckling. Detta gäller bl a när barn med handikapp ingår i familjen. Hemhjälp kan förekomma även i andra fall, se nedan. Rådgivning till föräldrar. I såväl barnavårdscentralens som barnstugans (den framtida förskolans) uppgifter ingår att ge föräldrar råd och stöd i frågor som rör barnens utveckling. Samtal och rådgivning vid barnavårdscentralen om barnets fysiska kan även avse och psykiska utveckling frågor som gäller barnets sociala utveckling. Erfarenheter av barnets beteende i kan vara en

barnstugegruppen

naturlig utgångspunkt för samtal och information om barns utvecklingsproblem och om hur dessa kan lösas. Rådgivning kan också ordnas i mer kollektiva former genom och diskussioner, där föräldrarnas

föreläsningar

erfarenheter Sådan verksamhet kan och problem får bli utgångspunkt. t ex förekomma vid en barnavårdscentral eller en barnstuga. Fritidsverksamhet. Vid sidan av den aktivitet som förekommer i barnstugan och skolan finns behov av fritidsverksamhet utom hemmet för barn och unga. Barns utemiljö är ofta bristfälligi storstadsområdena. Behovet av lek, av aktiv och stimulerande fritid i flera kan tillgodoses former. Parklek, fritidsgårdar, föreningsstöd är exempel på några. Möjligheten att delvis integrera verksamheter för olika åldrar bör tas tillvara.

Stöd för försörjning

Detta område kan innefatta bl a följande tjänster. Kontant hjälp. Denna har behandlats under 10.4 och berörs vidare under 10.6. Barnomsorg. Denna har nämnts ovan. Till uppgiften att ge barn stöd

och stimulans i utvecklingen kommer också den att göra det möjligt för föräldrarna att genom arbete utom hemmet förbättra sina försörjningsmöjligheter. Hänsyn måste tas till de krav som därmed ställs i fråga om tid och form för tillsynen och till möjligheterna att tillgodose dessa krav utan att rätt till trygghet och dess behov av ge avkall på barnets kontinuitet i omvårdnaden. Rådgivning och information. Det är svårt för den enskilde att ha god överblick och kännedom om olika försäkrings- och bidragsförmåner. Socialvården bör här ge information och förmedla kontakt med rätt organ. Socialvårdens tjänster kan även komma att gälla biträde med att ansökningshandlingar och skrivelser som rör sådana förmåner. upprätta Rådgivningen kan också gälla den personliga ekonomin och budgeten. Det är naturligt att så sker i anslutning till att kontant hjälp lämnas. Också i samband med att information ges om andra förmåner kan en sökande behöva bistånd i frågor som gäller planering av ekonomin. Vidare kan socialvårdens medverkan med råd och andra tjänster erfordras t ex när sökanden har stora skulder. Bitráde vid arbetsanskaffning. För socialvårdens del kan det gälla att en klient vid kontakt med arbetsförmedlingen eller med en hjälpa tilltänkt arbetsgivare. Ibland kan socialvårdens medverkan behöva bli mer omfattande. Så kan vara fallet när klienten har arbetshinder av något slag.

Åtgärder som underlättar självständigt boende för vissa grupper

område för sociala som till följd av Detta tjänster gäller personer handikapp eller ålderdom har svårt att helt klara sig själva. De

sjukdom,

som kan bli aktuella är bl a av följande slag. tjänster Social hemhjâlp. Den som varaktigt eller tillfälligt har nedsatt förmåga att klara elementära livsfunktioner behöver ofta hjälp med vardagliga göromâl som gäller hushållet samt den personliga hygienen och vården. Ibland finns det anhöriga som kan svara för eller i varje fall delta i denna måste det dock ankomma på samhället att ansvara för att hjälp. Ytterst sådana tjänster kan tillhandahållas. Även när en anhörig har påtagit sig kan det finnas skäl att för kortare tid avlasta denne så att han uppgiften, får tillfälle till rekreation och till att uträtta personliga angelägenheter. Särskild service år handikappade. Den som har ett handikapp behöver som kan öka hans möjligheter till ett normalt liv. Delvis är dessa tjänster av samma grupper. Vissa är dock tjänster slag som avser även andra Detta gäller t ex förmedling av specialbostäder speciella för denna grupp. och anskaffning av tekniska hjälpmedel. Andra hjälpåtgärder. Dessa kan avse tillhandahållande av färdiglagad mat, fotvård, hårvård, telefontjänst m m. Många av dessa tjänster kan ges i hemmet eller vid dagcentraler. Sådana centraler kan fungera antingen som allmänt kontakt- och servicecentrum och förläggas exempelvis i till ett servicehus, varvid ett gott resursutnyttjande kan anslutning I de sociala ingår också att för vissa grupper, främst uppnås. tjänsterna bland de äldre, tillhandahålla ändamålsenliga boendeformer med större eller mindre inslag av service.

SOU [974239 269

Åtgärder som främjar umgänge, aktivitet och samverkan

Detta område som gäller alla åldersgrupper kan omfatta bla följande tjänster. Anordnande och drift av fritidsgård och andra gemensamhetslokaler. Fritidsverksamheten för barn och ungdom har tidigare berörts. Behovet av kontakt och umgänge med andra, gemensamhet och samverkan mellan människor, aktiv och stimulerande fritid gäller naturligtvis alla. Särskild uppmärksamhet kräver de äldre och de som av flera skäl

handikappade

ofta inte har samma tillfälle som andra dessa behov. att eljest tillgodose De personer det här är fråga om har också i allmänhet nedsatt rörlighet. Lokalerna kan i dessa fall förläggas i anslutning till dagcentraler. Stöd till föreningar. Samhället bör den uppmuntra och understödja föreningsverksamhet som finns för och inom vissa av socialvårdens målgrupper. Sådan verksamhet för och bland barn och ungdom har redan nämnts. Handikapp- och pensionärsorganisationer är andra exempel på föreningar som behöver socialvårdens stöd och tjänster. Detsamma gäller länkverksamhet och andra klientorganisationer.

Tjänster som Ökar handlingsfriheten för vissa grupper

Detta område omfattar bla färdtjänst för och äldre.

handikappade

Färdtjänsten träder för dessa grupper i stället för kollektiva trañkmedel, då dessa av olika skäl inte kan utnyttjas eller helt saknas. Förutom vid resor i samband med arbete, vård etc bör den kunna vid utnyttjas deltagande i föreningsliv och annan för besök hos

fritidssysselsättning,

släkt och vänner samt, för den som vårdas vid länge på sjukhus, permissioner till eget eller andras hem.

Social rädgivningi övrigt

Till tidigare nämnda former av rådgivning och information kommer även de som gäller allmänna sociala frågor samt av kontakt med

förmedling

myndigheter i skilda ärenden vid sidan av dem som särskilt angivits i det föregående. Även i dessa fall kan socialvården behöva bistå med tjänster av olika slag, tex hjälp med skrivelser o d. Med en vid tolkning sociala kan också mer av begreppet tjänster speciella former av rådgivning inrymmas bland dessa. Exempel på sådana är rådgivningen samt tonårs- och

i alkoholfrågor familjerådgivningen.

Dessa behandlas närmare i andra avsnitt av betänkandet.

Social jour

Behovet av tjänster och andra insatser från socialvården begränsas inte till dagtid och vardagar. Att även nattetid och under veckoslut och helger kunna komma i kontakt med socialvärden och få hjälp i akuta situationer är således en viktig trygghetsskapande faktor. Behovet av jour gäller alla områden där socialvården har uppgifter. Möjligheter att utan omfattande kostnader en tillfredsställande organisera

bör därför tas tillvara. Jourverksamhet inriktad främst på de äldres jour i anslutning till dagcentral eller servicehus för behov kan organiseras Även institutioner för stöd och behandling torde kunna vara pensionärer. bas för Social jourtjänst bör kunna samordnas med en

jourverksamhet.

mer allmänt inriktad samhällsberedskap, där behov av skilda slag snabbt måste tillgodoses (brandkår, polis, läkare etc). Utbyggnad av sådan jour

i olika delar av landet. Det är angeläget att socialvårdens pågår fn ansvarsområde därvid beaktas. till statsbidrag för social jourverksamhet har också öppnats

Möjlighet

beslut 1973 (rskr 1973:259) om medel till genom av vårriksdagen för till kommunerna för sådan socialstyrelsens förfogande ersättning jourverksamhet under en försöksperiod.

10.6 Individ- och familjeorien terade insatser i Öppen socialvárd

inom denna huvudfunktion kan aktualiseras på olika sätt och Insatser skall kunna varierande behov. Eftersom de faktiska behoven tillgodose måste valet av insatser och metoder, sker en mer ingående styra till de olika målgrupperna. I detta avsnitt mål-medelanalys i anslutning behandlas därför endast de allmänna principer som bör vara vägledande i det socialvårdsarbetet. Även målkonflikter som har speciell

praktiska

aktualitet inom denna huvudfunktion skall uppmärksammas.

l0.6.l Allmänna principer

Av problemredovisningen har framgått att det fortfarande bereder många människor att anlita socialvârdens service. Den psykologiska svårigheter bild allmänheten har av socialvården påverkar benägenheten att nyttja Kontakt i ett sent skede, när situationen hunnit bli mer dess tjänster. försvårar Känner klienten det dessutom

komplicerad, problemlösningen.

att ta emot ökar belastningen i en redan svår

förödmjukande hjälp,

Information om socialvårdens möjligheter att ge bistånd

belägenhet.

om de formella för dessa insatser är därför liksom förutsättningarna i dessa hänseenden skulle kunna bidra till att viktig. En god information till klienterna i ökad utsträckning och i ett tidigt skede själva tar initiativ med socialvården. för gynnsamma effekter kontakt Förutsättningarna bättre. skulle därigenom också bli väsentligt När kontakt väl etablerats, får relationerna mellan klient och social-

arbetare betydelse, Klientens upplevelse av sin roll i detta

grundläggande

att nå en tillfredssammanhang påverkar inte endast förutsättningarna för honom allmänhetens ställande lösning själv. Den blir också en del av bedömning av socialvårdens sätt att fullgöra sina funktioner. av vem som aktualiserat ärendet kan följande typer av Oberoende insatser urskiljas: - enbart utredning med eller utan remissyttrande; - samtal och/eller rådgivning i anslutning till att ärendet aktualiseras; - social service och motiverade av klientens aktuella hjälpåtgärder situation; - stödkontakt, förmedlad dels genom klientens besök på fortlöpande

2 byrån, dels genom socialarbetarens insatser i hemmiljönf - motivation till och förmedling av speciella vård- och behandlingsinsatser såsom rekreationsvistelse, utbildning, fosterhems- eller institutionsvistelse m fl insatser. Till de medel som kan användas för att ge individuellt inriktat stöd och hjälp hör även ekonomiska bidrag. hör i huvudsak

Bidragsgivningen

hemma inom socialbidragsverksamheten (se 10.4). Ekonomiskt bistånd bör emellertid enligt socialutredningens även i mening kunna förekomma andra former inom socialvården. Exempel på sådant stöd är tecknande av borgen för lån till ändamål som är förenligt med en social behandlingsplan. Den möjlighet att teckna borgen som ges en social nämnd enligt ShjL bör enligt utredningens mening bestå, dock utan att sådan insats ges karaktär av socialbidrag. Borgenslån kan förekomma bl a vid start av egen rörelse. För samma eller liknande ändamål kan ekonomiskt bistånd lämnas även i annan form, t ex kontanta bidrag som komplettering till statlig näringshjälp. Att olika medel väljs för en viss insats bör inte föranleda att det ena anses vara socialbidrag och det andra något annat. Även när bidragsformen väljs för ändamål varom här är fråga bör därför detta ske utanför socialbidragets ram. Det är angeläget att socialvården därvid samarbetar med exempelvis företagarföreningar och med statliga och kommunala organ som handlägger frågor om näringshjälp. Även i övrigt bör socialvärden att lämna ekonomiska ha möjlighet bidrag till ändamål som inte omfattas av rätten till socialbidrag. Dessa bidrag kan då ingå som del av mer omfattande insatser. Det kan vara beroende av kommunernas olika förhållanden om i visst fall stöd och behandling kan tillhandahållas genom egna vårdresurser eller på annat sätt. I senare fall kan kostnaderna för att ta resurserna i anspråk behöva betalas utan att det för den skull behöver bli fråga om socialbidrag. Vid socialvårdens utövande av den huvudfunktion som beskrivs i detta avsnitt bör följande principer vara vägledande. Utredningsarbete och problemlösning bedrivs i samarbete med klienten och på ett sådant sätt att han uppfattar arbetsprocess, beslut och lösningar som resultat av gemensamma insatser. Klientens personliga integritet skall respekteras och skyddas. Samarbetet skall präglas av grundsynen att klienten behåller ansvaret för sin situation. Han skall i konsekvens härmed ha frihet att avvisa erbjuden hjälp samt att göra prioriteringar inom ramen för tillgängliga resurser. Om socialvården vidtar åtgärd som ej är överenskommen med klienten, och skall grunderna beslutsunderlaget för sådan åtgärd redovisas. Detta bör gälla vare sig klienten motsätter i sig åtgärden eller ej. Socialvårdens insatser skall syfta till att frigöra och förstärka klientens egna resurser. Valet av åtgärder måste därför grundas på en bedömning av den aktuella situationen samt klientens resurser i olika potentiella hänseenden. Arbetsmetoder och skall utformas

personalsammansättning

så att socialvårdens utbud av stöd och behandling blir lika i likartade 11 Av senare delar av detta betänkande - främst kap 13 samt 14.6 och 21.3 framgår att även frivilliga kontaktmän utanför de egentliga socialarbetargrupperna förutsätts komma att medverka i den framtida socialvården.

272 SOU l974z39

situationer. Valet av insats skall inte påverkas av det sätt på vilket ärendet anhängiggjorts: anmälan, spontan kontakt etc.

10.62 Målkonflikter individens rätt till vid kontakt med socialvården samt

självbestämmande

hans rätt att aktivt påverka handläggningen av sitt eget ärende kan i vissa situationer komma i konflikt med andra intressen.

Socialvårdens ansvar att garantera liv och hälsa för personer som på

av fysisk eller psykisk svaghet eller omogenhet ej själva kan grund tillvarata sina intressen kan i vissa situationer inte förenas med klientens rätt att avvisa erbjuden hjälp samt att göra prioriteringar inom tillgängliga resurser (se kapitel 13).

Rätten att avvisa erbjuden hjälp kan således inte få gälla oinskränkt. l tex fall av barnmisshandel mäste föräldrarnas beslutanderätt få vika för samhällets ansvar att tillvarata barnens rätt till gynnsamma utvecklingsbetingelser.

mellan individens rätt att behålla

På samma sätt uppstår en konflikt ansvaret för sin situation och samhällets skyldighet att ge adekvat hjälp i situationer som domineras av gravt missbruk av beroendeframkallande medel, allvarliga relationsstörningar eller hälsovådlig misär.

Behovet akuta sociala stöd- och behandlingsbehov i

av att tillgodose situationer där barns och ungdomars utvecklingsmöjligheter eljest skulle äventyras kan vidare begränsa klientens/vårdnadshavarens förutsättningar att påverka utrednings- och beslutsprocessen.

De metodfrågor som är aktuella inom denna huvudfunktion behandlas utförligare i kapitel 14.

10.7 Institutionellt anknuten vård och behandling I detta avsnitt anges riktlinjer för institutionellt anknuten

principiella

vård och behandling för barn, ungdomar och vuxna med sociala problem. Service och vård för äldre behandlas i avsnitt l 1.5.

Strävandena att i första hand tillgodose stöd- och behandlingsbehov i öppna former medför att institutionerna utnyttjas i ett sent skede, när ofta mycket omfattande och problem föreligger. För det

djupgående

behandlingsarbete som f n förläggs till institutionerna innebär detta stora komplikationer. Upprepade återfall i missbruk av alkohol eller narkotika, ett stort antal miljöbyten samt avbrott i personkontinuiteten klientsocialarbetare dominerar bilden vid institutionsplaceringar. För klienten leder detta ofta till resignation och dåligt utvecklad motivation. Samtliga här nämnda faktorer utgör ogynnsamma förutsättningar för framgångsrik problemlösning. Organisatoriskt är institutionsvården i stor utsträckning isolerad från den öppna socialvården. Det försvårar gemensamma plane-

samt ett rationellt utnyttjande av de totala rings- och behandlingsinsatser resurserna.

Det är viktigt att utnyttjande av institutionella resurser inte bidrar till ökad social isolering och utstötning. Institutionellt förlagd eller anknuten vård och behandling bör kunna ske i syfte

-

att bryta en akut och för klienten destruktiv situation; - att behovet av stöd och behandling;

klarlägga

-

att planera och påbörja problemlösningsprocessen; -

att bereda en tillflykt vid nya kriser; - att i speciella fall tillgodose behov av längre tids vistelse i mera

skyddad miljö (se härom närmare 24.3).

Tre principer är av grundläggande betydelse vid utformningen och utnyttjandet av de institutionella resurserna.

Kontinuitet Förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. En väl fungerande närterapeutisk kontakt bör därför behållas och utnyttjas under samtliga faser av problernlösningsprocessen. En sådan obruten kontakt gällande även institutionsvistelsen ökar förutsättningarna att åstadkomma funktionella samband mellan socialvårdens olika grenar. Kravet på största möjliga kontinuitet bör också gälla övriga vårdorgans medverkan vid planering och genomförande av olika aktuella insatser.

Flexibilitet Stödet och hjälpåtgärderna liksom tidpunkten för utnyttjandet av institutionella resurser måste anpassas till klientens aktuella behov, förutsättningar och totala sociala situation. Detta kräver ett brett register av handlingsalternativ, där olika resurser är lätt åtkomliga och möjliga att förena till ett individuellt präglat åtgärdsprogram. Socialvårdsmetodiken bör även under institutionsvistelsen präglas mera av ett socialpsykologiskt betraktelsesätt än av formella åtgärdsregler.

Närhet Denna princip är viktig av flera skäl. Närhet mellan institution och hemort underlättar kontakten med klientens anhöriga. Därigenom kan upplevelsen av social och psykologisk isolering reduceras. Också när det gäller strävandena att i största möjliga utsträckning förlägga institutionellt knutna insatser till klientens egen sociala miljö är denna princip viktig. Därigenom blir institutionens tjänster möjliga att utnyttja för hela primärgruppen. På samma sätt underlättas vidare en fortsatt kontakt med olika samhällsorgan i hemorten. Närheten påverkar också möjligheterna att finna flexibla och situationsanpassade lösningar under det löpande behandlingsarbetet. Ett primärt vårdansvar, gemensamt för den öppna och den institutionella vården, med vilket bör följa ökat intresse för

profylax, förutsätter ett begränsat avståndAhemort-institution.

Institutionen skall betraktas som ett medel att genomföra ett behandlingsprogram. Den utgör en av flera alternativa resurser. Verksamheten skall bedrivas i öppna former med största möjliga sociala kontaktmönster. Små institutioner bör eftersträvas. Därigenom skapas ökade förutsättningar för individuella lösningar, samtidigt som institutionsmiljön lättare kan utnyttjas i terapeutiskt syfte. Vidare kan klientens och

gruppens resurser bättre utnyttjas i behandlingsarbetet. All behandling skall vara frivillig, såvida inte de i kapitel 13 angivna kriterierna för vård utan klientens samtycke föreligger. Klienten skall ha insyn i den information på vilken socialvården grundar sin bedömning, ha kännedom om de diagnostiska och terapeutiska medel som används samt de formella förutsättningarna för socialvårdens insatser. Behandlingsplanering måste ske i samverkan mellan klienten och socialvården. Klienten förutsätts aktivt delta i problemlösandet och därmed förknippade beslutsfunktioner. Han skall vidare ha frihet att avbryta pågående behandling eller avvisa erbjuden hjälp samt kunna inom ramen för tillgängliga resurser. Rättssäkerheten göra prioriteringar skall tillgodoses genom möjligheter att anföra besvär samt att anlita biträde. skall syfta till att tillföra klienten resurser samt att Behandlingen frigöra och utveckla hans egna. Behandlingsinsatserna bör ges samma stanför likartade problem. Klienten skall under institudard och utformning tionsvistelsen ha tillgång till samhällets övriga resurser på samma villkor Socialvårdens resurser bör dimensioneras med som övriga medborgare. hänsyn till de faktiska behoven, så att trygghet att erhålla adekvat vård skapas.

10.8 Social kontroll

l0.8.1 Allmänt om social kontroll

Inget samhälle kan fungera om människor handlar utan hänsyn till andra. Därför behövs det någon form av social kontroll som möjliggör samspel mellan människor och som minskar förekomsten av avvikelser från ett önskvärt socialt_ beteende_ I smågrupperna kan människor uppleva gemenskap och arbete för gemensamma mål. Detta förutsätter att vissa överenskommelser görs om hur samarbetet skall gå till, vilken lojalitet som gruppen fordrar osv. mellan olika smågrupper är mera komplicerat och här tar

Samspelet

staten, kommunerna och vissa större organisationer på sig en del av ansvaret för att det skall fungera tillfredsställande, i första hand genom Men mycket i detta samspel regleras av lagar och andra bestämmelser. själva, som ofta söker stöd i större organisationer med grupperna

omfattande uppgifter.

Social kontroll kan uppfattas både positivt, neutralt och negativt. Den kan utövas genom belöningar eller genom negativa sanktioner (straff, uteslutning negativa attityder etc). Denna beskrivning beur gruppen, höver Det finns i praktiken många erfarenheter som visar att nyanseras. uppfattas som relativa; olika individer positiva och negativa sanktioner dem olika och det som i en viss situation ter sig som negativt

uppfattar

för en person kan i en annan upplevas som något positivt. Det finns ett stort antal normsystem som samverkar och motverkar varandra för att bygga upp en social kontroll i samhället. Vid en samverkan kan det sociala trycket upplevas som något

långtgående

tvingande men också som något som ger trygghet. Är motsättningarna

starka och långvariga kan detta upplevas som otrygghet men också som valfrihet.

Det är svårt att bygga upp ett system som ger både hög valfrihet och stor trygghet; det finns i hög valfrihet inbyggt ett riskmoment. En jämförelse mellan ungdomars livsvillkor i det agrara samhället med valmöjligheter för ett fåtal och dagens samhälle med ett stort antal valmöjligheter för relativt många belyser detta.

Kontrollen kan vara informell i den meningen att normbildningen inom gruppen är vag både ifråga om precisering av normerna och ifråga om gruppens reaktioner mot avvikelser från normerna. I många smågrupper utövas kontrollen inte av funktionärer utan av gruppmedlemmarna

- Individerna kan här själva exempelvis i familjen och i kamratgruppen. successivt påverka gruppens beslut i enskilda fall och gruppens allmänna attityder.

Redan i primärgrupperna finns det tendenser till att i viss utsträckning formalisera kontrollen. Denna tendens blir starkare i grupper där medlemmarna har sammanslutit sig på grundval av gemensamma intressen, exempelvis i en löntagarorganisation eller ien idrottsförening. Normerna är här - i varje fall en del av dem - formulerade istadgar och det finns också funktionärer som ser till att de efterföljs. Kontrollen kan ta många olika former - det kraftigaste negativa uttrycket är uteslutning.

Social kontroll uppstår genom ett samspel mellan ramnormer (lagar och andra bestämmelser av övergripande karaktär) och smågruppsnormer. Påverkan inom smågrupperna är starkare än den påverkan som sker genom det opersonliga ramnormsystemet. Det är inte bara skillnaden mellan personlig och opersonlig påverkan I

som här är av betydelse. smågrupperna sker påverkan oavbrutet, dag efter dag i ungefär likartade situationer. I smågrupperna har man tillgång till både och

positiva negativa sanktioner. Ramnormer som har starkt stöd av smågruppsnormer accepteras därför i större utsträckning än sådana som har relativt svagt stöd från smågruppernai samhället.

Social kontroll är inte något självändamål. Den av medborgarna bestämda uppgiften är att underlätta samlevnad och samspel. Därför måste man oavbrutet undersöka om det fortfarande är erforderligt med social kontroll på ett givet område av samhällslivet och om de former i vilka den sociala kontrollen bedrivs är ändamålsenliga. Utan en sådan kontinuerlig uppföljning blir den utövade sociala kontrollen ändamålslös eller skadlig. Det samhällsbevarande momentet måste hela tiden hållas inom rimliga gränser genom förändring och förnyelse av kontrollen och dess former.

Den sociala kontrollens uppgift att motverka norm- och beteendeavvikelser kan ha negativa bieffekter.

Dels kan den leda till stämpling och utstötning av avvikare, dels kan dessa själva identifiera sig med en social särroll. Risken för negativa effekter är störst om den sociala kontrollen riktas mot avvikelser i normer - inte bara i beteende.

lO.8.2 Social kontroll inom socialvården Såsom inledningsvis framhållits finns det inslag av social kontroll ocksåi socialvårdens verksamhet.

Den sociala kontroll som har aktualitet för socialvården kan sammanfattas i tre grupper. a) Social kontroll som förebygger normkonflikter och beteendeawikelser: - i barnstugor och andra institutioner, vilken syftar till normpåverkan ett godtagande av samhällets normer samt till ett beteende som inte strider mot dessa normer; - allmän samhällsinformation i samma syfte; - utbildning och information som syftar till ökad påverkan genom tolerans för sådana beteendeawikelser från individers eller gruppers sida som inte skadar andra; - olika slag av social service som indirekt påverkar värderingar och beteende; - av olika slag; arrangerande av fritidssysselsättningar - utvecklandet social åtgärder som underlättar av en positiv, informell kontroll i boendemiljön etc. b) Social kontroll som innebär bearbetning i frivilliga former av normkonflikter eller beteendeavvikelser: # att gängbearbetning och andra åtgärder i syfte att aktivera klienterna bearbeta sina problem; - olika frivilliga stöd- och behandlingsinsatser i öppna eller slag av institutionella former. c) Social kontroll som utövas i syfte att möjliggöra behandling eller att skydda klienten: - av barn från deras hemmiljö om hänsynen till barnets bästa skiljande kräver det; - situation och för att omhändertagande för att bryta en akut destruktiv få igång en behandling. Social kontroll i sådant syfte som nämns under c) kan stundom nödvändiggöra ett ingripande utan klientens _ och i förekommande fall vårdnadshavares samtycke. Härmed sammanhängande frågor behandlasi kapitel 13. Som tidigare kontrollens uppgift att motverka sagts kan den sociala norm- och beteendeawikelser ha negativa bieffekter. Även den sociala kontroll som socialvården utövar kan medföra risk för sådana effekter. Detta gäller i första hand kontroll i form av tvångsmässigt ingripande.. Men även sådana faktorer som utformningen av den ekonomiska bidragsverksamheten har betydelse i detta sammanhang. Det bör emellertid framhållas att de problem som socialvården har att bearbeta sällan bottnar i markerade normavvikelser, där som nämnts risken för negativa bieffekter är mest framträdande. Undantag utgör t ex sådana attityder som vissa grupper av narkotikamissbrukare intar och där bl a idealisering av missbruket och förakt för ordnat arbete utgör norminslag som samhället inte kan acceptera. l stort torde emellertid den sociala kontroll som socialvården skall utöva kunna förankras i normer som accepteras även av dem som blir föremål för den. Om själva kontrollen ogillas behöver detta inte innebära att de bakomliggande normerna ogillas. målen för socialvården synes följande allmänna Ur de övergripande

principer för dess utövande av social kontroll kunna härledas.

Av demokratimålet bör följa ett accepterande

av mångfald i normer och beteenden. Den sociala kontrollen

skall utövas öppet och premisserna redovisas, tex premisserna för attityd- och beteendepåverkande uppfostran, utbildning och information. sistnämnda insatser skall syfta till att demokratins

ideal får bredaste möjliga förankring och tillämpning. Häri ligger också en uppgift att företräda kollektivets intressen mot krav på sådan individuell självbestämmanderätt som inte kan tillgodoses utan att andra skadas. Inom den ramen skall såsom grundprincip för socialvårdens insatser gälla respekt för individens Därav

självbestämmanderätt. följer att tillämpningen av tvång inom socialvården skall inskränkas till ett minimum. Åtgärder som bryter självbestämmanderätten skall beslutas i en öppen procedur med rätt till överklagande.

Från järnlikhetssynpunkt är det väsentligt att den sociala kontroll som är attityd- och beteendepåverkande syftar till

att skapa respekt för individernas jämställdhet. Den formella sociala kontrollen skall utövas lika i likartade situationer utan ovidkommande till berörda

hänsyn personers socioekonomiska och annan status. Skillnader

i behandlingen skall betingas av skillnader i det akuta behandlingsbehovet. För självförtroendet och känslan av jämställdhet är det angeläget att undvika att uppmärksamheten koncentreras till negativa sidor hos klienter.

Från trygghetssynpunkt är det särskilt betydelsefullt att bidra till utvecklandet av en positiv social kontroll människorna emellan. Vidare återkommer som krav på den sociala kontrollens

utformning tryggheten att vid behov få adekvat vård samt rättssäkerhet

och skydd för den personliga integriteten.

11¶Mål och medel för särskilda

målgrupper

innehåller en mer ingående redovisning av mål och medel Detta kapitel som socialutredningen funnit vara av särskilt intresse för vissa målgrupper för- socialvårdens verksamhet. De målgrupper som behandlas är följande:

- med barn; familjer ungdomar; - missbrukare av beroendeframkallande medel; - handikappade; - äldre.

för innehåller en definition och ett Redovisningen varje målgrupp till en beskrivning av dess särskilda försök kvantifiering av målgruppen, behov samt en precisering av mål och medel inom olika huvudfunktioner som har särskild aktualitet för målgruppen ifråga. - här liksom i Socialutredningen anser det angeläget att understryka inledningsavsnitten till kapitlen 7 och 8 - att utredningens huvudsakliga

sammanhang är att rikta uppmärksamhet på vissa syfte i förevarande drag i de sociala förhållandena för att härigenom få utgångsnegativa punkter för åtgärder som skulle kunna avhjälpa bristerna. Framställningen kommer därmed inte alltid att ge en rättvisande bild av målgruppernas

totala sociala situation.

11.1 Familjer med barn

11.l.l Målgruppen

Med barnfamiljer avses här familjer med hemmavarande barn upp till 18 års ålder, även om de frågor som kommer att behandlas i första hand berör med mindre barn. Anledningen härtill är familjegruppens familjer för barnens också under tonåren. Ungdomar kombetydelse utveckling mer härutöver att behandlas som en särskild målgrupp i nästa avsnitt. från ca 13 år och upp till 18-20 år har nämligen

Åldersgrupperna

speciella från familjen oberoende behov som ställer anspråk på särskilda

insatser och resurser. uppgick det totala antalet Enligt den löpande befolkningsstatistiken

barnfamiljer den 31.12.1971 till 1 132 344. Av dessa hade 521 181 eller 46 procent endast ett barn under 18 år. Dessa barn utgjorde dock mindre än 30 procent av det totala antalet bam i samma ålder. Antalet enförälderfamiljer var 187 331. Storleken på denna grupp var år 1969 ca 157 000, varför en betydande ökning kan konstateras. Med enförälderfamiljer avses personer över 18 år som är ogifta, änkor,

änklingar, frånskilda eller gifta ej samboende och som har barn.

Antalet barn i olika familjetyper framgår av tabell 11:1.

Tabellllz] Antal barn i olika familjetyper den 31.12.1971 i

(barn åldrarna 0-17 år).

Samtliga 1 995 329 100,0 1 726 544 100,0 268 785 100,0

268 785 barn eller 13,5 procent av hela antalet barn hade således ensamstående förälder. I en av familjepolitiska kommittén genomförd undersökning år 1971, publicerad ibetänkandet Familjestöd ,var andelen ogifta mödrar drygt 45 procent och andelen frånskilda kvinnor ca 30 procent av alla

enförälderfamiljer.

Även inkomstfördelningen hos kan vara av intresse i

barnfamiljerna

detta sammanhang. Familjepolitiska kommittén redovisar ett omfattande material i detta hänseende. Den på grundval av 1970 års taxering framräknade inkomstprognosen för år 1972 utvisar bl a följande. Stora inkomstskillnader föreligger inom gruppen makar med barn. En fjärdedel av dem har inkomster understigande 31 600 kr/år, medan den fjärdedel som har de högsta inkomsterna har inkomster överstigande 56 500 kr/år. Andelen barnfamiljer med inkomster under 20 000 kr/år stiger med stigande barnantal. Dock är andelen något större för ettbarns-

familjer än för tvåbarnsfamiljer.

Ensamstående föräldrars inkomst är mycket låg. Medianinkomsten för hela gruppen var för år 1972 17 700 kr/år. Medianinkomsten för tvåförälderfamiljer med en inkomsttagare ligger på 34 600 kr/år. Dessa inkomstskillnader reduceras dock i avsevärd grad genom beskattningens och bostadsbidragens utformning, bidragsförskott och underhållsbidrag m m. Mer än 40 procent av samtliga i enföräldergruppen har inkomster under 15 600 kr/år. Knappt 6 procent har inkomster överstigande 40 000 kr/år. Tendensen z-tt inkomsten sjunker med stigande barnantal gäller i ännu högre grad denna grupp. 1 SOU 1972:34

11.1 .2 Målgruppens specifika behov

Generaliserbara behov

betydelse för barnens sociala Familjens sätt att fungera är av fundamental och personlighetsmässiga utveckling. Ett flertal socialpolitiska åtgärder är därför destinerade till familjer med barn i syfte att underlätta och trygga deras ekonomiska situation, göra dem mer jämställda på bostadsmarknaden och kompensation vid eventuellt bortfall av

ge viss ekonomisk försörjare.

Den moderna har behov av ersättare för föräldrarna i olika

familjen situationer; i vissa fall kontinuerligt i form av barnomsorg (jfr 10.52), i andra fall temporärt genom t ex hemservice i olika behovssituationer.

Genom att kvinnornas förvärvsarbete har accepterats som en rättighet,

behov av att kunna lita på att omvårdnaden av barnen har barnfamiljerna sker under betryggande och för barnen utvecklande former även när den

till andra miljöer än det egna hemmet. Barnomsorgen måste förläggs således ges ett sådant innehåll att den i sin serviceuppgift vid föräldrars förvärvsarbete också tillgodoser barnens känslomässiga och sociala utvecklingsbehov.

Mer tillfälliga behov av ersättare för föräldrar kan uppstå i de flesta barnfamiljer, framför allt vid sjukdom. Vissa typer av familjer kan i olika situationer ha behov av särskild service. Till dem hör följande familjetyper: - där samtliga vuxna har förvärvsarbete;

familjer - enförälderfamiljer; - nyinflyttade familjer och sådana som saknar sociala kontakter; - och/eller avvikande kulturella mönster;

familjer med språksvårigheter - familjer med handikapp eller sjukdom hos någon familjemedlem; - familjer med Skiftarbete; - familjer med stora avstånd till skola och andra serviceinrättningar.

Familjers särskilda behov

familjer har behov av individualiserade insatser, motiverade Många utifrån barnens stimulans- och utvecklingsbehov.

Det finns goda skäl anta att en satsning på åtgärder destinerade till

med barn, såväl förebyggande som direkt familjestödjande och familjer behandlande, väsentligt skulle minska behovet av vuxenvård inom mental-, kriminal-, missbrukar- och arbetsvårdsområdena. Denna slutsats grundar sig framför allt på två erfarenhetsmässiga iakttagelser vid rehabiliteringsverksamheten inom dessa områden: - att som vuxen har inte sällan i

svårigheterna fungera grundlagts

barndomen; - det visar sig vara mycket svårt att åstadkomma bestående funktionsför-

ändringar när individen nått vuxen ålder.

Barns utvecklingsbehov För att kunna utvecklas väl behöver barnet trygg och kärleksfull omvårdnad, stimulans och ledning. Det behöver successivt ökade praktiska och sociala färdigheter samt kunskaper. Ett fundamentalt behov är vidare ett positivt socialt samspel med vuxna. Det sociala samspelet behövs också med barnets egna åldersgrupper för att det skall lära sig fungera på jämställd bas och tillsammans med andra enligt gemensamma regler. Barnet behöver vidare en yttre närmiljö, där det på egen hand kan knyta nya kontakter och där det kan vistas utan fara. Ungdomarna har behov av att skapa sig egen identitet samt att successivt öka sin frihet och eget ansvarstagande. Behov av samspel mellan yngre och äldre föreligger även under denna period.

Identifieringen av särskilda behov Ett stort antal studier har visat att flertalet av de familjer som har behov av stöd i olika former inte nås av samhällets insatser. Andelen sådana familjer är svår att fastställa. I Jonsson-Kälvestens undersökning ”222 Stockholmspojkar” (1964) bedömdes 25 procent av pojkarna mellan 7 och 16 år vara i behov av omedelbar hjälp.

Vid en av det danska socialforskningsinstitutet genomförd undersökning i mitten av 1960-talet uppvisade minst 5-10 procent av 1265 skolbarn i åldern 9-12 år, hemmahörande i Köpenhamn och Randers, symtom på ett omedelbart hjälpbehov. Även i denna undersökning konstateras att endast en mindre del av dem som var i behov av hjälp fick sådan. Många föräldrar till de mest störda barnen var inte heller medvetna om barnens svårigheter.

Ökad kännedom om faktorer som generellt innebär uppenbara risker för barns fortsatta utveckling skulle möjliggöra väsentligt tidigare individuella insatser. Att mer allmängiltigt fastlägga kriterier på sådana situationer är emellertid inte möjligt.

Individens och primärgruppens förutsättningar varierar ständigt och är i den meningen unika. Det dynamiska samspelet såväl inom gruppen som med andra individer och grupper ger stort utrymme för inflytelser vilka är omöjliga att överblicka och bedöma vid en viss tidpunkt. Svårigheten att på ett tillförlitligt sätt förutsäga den sociala utvecklingen kan illustreras med konstaterandet att långt ifrån alla barn som växer upp under svåra yttre förhållanden utvecklar sociala anpassningsproblem. Samtidigt företer tex också ungdomar och vuxna från materiellt trygga hemmiljöer stora sociala anpassningssvårigheter. Till dessa uppenbara begränsningar i möjligheterna att med högre grad av säkerhet förutsäga individers sociala utveckling kommer bristen på uppsökande verksamhet och på metodik för denna typ av insatser samt allmänhetens obenägenhet att spontant och tidigt söka råd och hjälp i brydsamma situationer.

Trots dessa reservationer är det möjligt att i praktisk verksamhet konstatera, hur vissa typer av familjeproblem är vanligt förekommande när det gäller barn med utvecklingsbrister. Här kan urskiljas hem där

relationerna eller svåra slitningar. Även alkoholmisspräglas av spänningar bruk och/eller kriminalitet hos någon av familjemedlemmarna förekommer ofta. Stimulansfattiga och socialt isolerade hem ger otillräckliga betingelser för barnens utveckling. Vissa extrema former av uppfostran anses numera ha stor betydelse för barnets fortsatta utveckling. Olika studier tyder på att inte endast auktoritär utan även brist på ledning eller inkonsekvent uppfostran handlande ofta komplicerat barnens norminlärning och känslomässiga utveckling. Hit hör vidare föräldrars svårigheter att anpassa kraven till barnens förutsättningar att uppfylla dessa. Psykiska sjukdomstillstånd kan i hög grad påverka samspelet inom gruppen. Slutligen bör nämnas hem där kulturkonilikter uppkommer. Utsatta för denna risk är framför allt vissa grupper av invandrare. De företeelser av problemkaraktär vilka här kort antytts bör ses som riskfaktorer. Förekomsten av dem berättigar som tidigare framhållits inte till bestämda om en negativ utveckling. Däremot bör förutsägelser iakttagelser och erfarenheter av denna karaktär vara till viss vägledningi allmänt förebyggande och uppsökande verksamhet.

l1.1.3 Särskilda mål för familjer med barn

Målen för socialvårdens insatser när det gäller barnfamiljerna bör formuleras med utgångspunkt i familjens primära uppgift att ge barnen materiell samt att medverka vid inlärningen av och känslomässig trygghet normer och värderingar. De vuxnas trygghet och välbefinnande främjar barnens bästa, samtidigt som barnens gynnsamma utveckling också främjar föräldrarnas trygghet och välbefinnande. Därmed kan man säga att vuxnas och barns behov i och ömsesidigt påverkar varandra. princip sammanfaller Trots allt kan målen för samhällets insatser när det gäller föräldrarna komma i konflikt med varandra. Det är fallet då barnens resp barnen bedöms förutsätta separation från föräldrarna. l positiva utveckling sådana fall bör barnens behov sättas före föräldrarnas. Vilka fysiska och psykiska resurser som den vuxna människan förfogar över bestäms - inom ramen för hennes konstitutionella - av hur egenart blivit tillgodosett under barndomen. Med hänhennes utvecklingsbehov till att socialisationen i ökande grad påverkas av förhållanden syn utanför bör målen för socialvårdens insatser avseende barn och familjen inte bara avse deras omvårdnad och stöd inom familjen utan ungdomar också beakta deras behov med avseende på utbildning, aktiviteter, fritid och miljö. Målen för insatser till barnfamiljer bör vara: - att stödja familjerna i deras funktion att ge medlemmarna fysisk och och att sörja för barnens gynnsamma utveckling i psykisk trygghet socialt, intellektuellt och känslomässigt hänseende; och särskilda insatser åt socioekono- - att ägna speciell uppmärksamhet miskt segregerade bostadsområden samt sådana sociala svaga familjer, situationer som bedömes utgöra risker för barns och ungdomars utveckling;

- att kunna erbjuda alla 6-åringar plats i förskola. Barn med särskilda

behov av stöd och stimulans? bör beredas denna möjlighet från tidigare

ålder; - att anordna eller främja till familjen komplementära miljöer, ägnade

att ge barn omvårdnad och utvecklingsstimulans samt ungdomar aktivitet för en positiv social utveckling;

- att vid fysisk planering, inom olika samhällsinstitutioner och i indivi-

duella fall tillvarata barns och ungdoms intressen respektive rätt.

1l.1.4 Särskilda medel för familjer med barn Planeringen av den fysiska miljön bör beakta - förutom boendefunktionen och - också behovet

serviceinrättningar av arbetsplatser, nöjen, kulturprogram, samvaro samt barns behov av lek, individuellt och i STUPP-

l bostadsområdena bör finnas särskilda utrymmen för barns gemensamma inom- och utomhuslekar.

Hemserviceverksamheten bör utformas med hänsyn till olika familjetypers temporära behov av ersättare. Därvid bör enförälderfamiljer, nyinflyttade och invandrare ägnas särskild uppmärksamhet.

Väl differentierad service som medger tidiga kontakter med föräldrar,

- bl a barnavårdscentraler spädbarn och förskolebarn och barnstugor bör systematiskt utnyttjas för information, kvalificerad rådgivning och övriga sociala tjänster.

I situationer då barns utveckling är hotad bör det generellt åvila socialvården att verka för ökad förståelse för barnets behov. lnsatserna bör syfta till att i samverkan åstadkomma sådana förändringar i samspelet mellan barnet och dess miljö att barnets och familjens utvecklingsbetingelser främjas.

Barn från understimulerade eller socialt isolerade hemmiljöer bör erbjudas barnomsorgsverksamhetens tjänster. För att nå kontakt med dessa familjer kan krävas en aktiv uppsökande verksamhet. Andra naturliga kontaktvägar i detta syfte är barnavårdscentraler och rådgivningsbyräer.

Förutom omvårdnad och utvecklingsstimulans bör barnomsorgsverksamheten erbjuda barnen trygga och kontinuerliga relationer till andra barn liksom till vuxna. Personal av båda könen samt stor åldersmässig spridning bör eftersträvas.

För barn med dubbelarbetande föräldrar eller förvärvsarbetande ensamförälder föreligger behov av tillsyn, vuxenkontakt och sysselsättning efter skoldagens slut. Mellanstadiebarnen, 9-12 år, är härvid en särskilt utsatt grupp. Behovet kan tillgodoses genom enskilda hem och/eller erforderligt antal platser i fritidshem. Särskild uppmärksamhet bör ägnas enförälderfamiljerna med endast ett barn. Daghemmen kan minska dessa barns risk för isolering och kompensera bristen på mångfald i fråga om

2 Om dessa barn se 5 § i den av 1973 års höstriksdag antagna lagen om förskoleverksamhet samt prop 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation s 15 f, 65 f.

sociala relationer. De bör också användas för att ge barnen nödvändig

utvecklingsstimulans?

Daghemmen bör i sådana situationer även kunna användas för familjer där modern/fadern inte har förvärvsarbete. Kontinuitet är viktig även när det gäller familjedaghemmen. Upprepabl a genom utbildning av de byten av hem för samma barn kan motverkas stöd och stimulans till hemmen. dagbarnvårdare samt fortlöpande torde utöver sin barntillsynsfunktion även kunna Familjedaghemmen utvecklas utnyttjad resurs för vissa familjer med återkomtill temporärt mande svårigheter av sådan art och grad att upprepade omhändertagan- Genom att familjedaghemmet vid behov den av barnen blir nödvändiga. också fungerar som fosterhem ernås eftersträvad personkontinuitet. Om familjen grund av sjukdom eller av andra skäl är ur stånd att på tillfredsställa barnets vitala behov, bör det åvila socialvården att utforma ett sådant individuellt stöd att bristen kompenseras. En kontinuerligt, sådan situation kan ofta föreligga hos de invandrarfamiljer där barnens språkutveckling skiljer sig från föräldrarnas på sådant sätt att kommuni-

kationsproblem uppstår.

I situationer då barnets liv, hälsa eller utvecklingsmöjligheter hotas skall socialvården tillvarata barnets rätt till trygghet och goda utvecklings- Om olika stöd- och hjälpinsatser i samverkan med familjen betingelser. visar sig vara otillräckliga måste en temporär eller mer varaktig separation kunna ske. Barn som inte kan växa upp hos sina biologiska föräldrar bör ges Fosterhem kan möjlighet att varaktigt knyta an till ett gott fosterhem. anlitas även för vissa vårduppgifter som nu fullgörs av barnhem, nämligen sådan tillfällig vård av barn som aktualiseras av familjeskäl. Ett sådant tillgodoseende av vissa vårdbehov för tillfälligt omhänderatt bevara närhet till föräldrar och till miljön i tagna barn gör det möjligt i kontakten som övrigt samt personkontinuitet med familjen. Fosterhem tar emot barn och ungdom med svårare störningar bör få kontinuerlig sakkunnig hjälp och stöd. Barn som företer symtom på svårare beteendemässiga eller psykiska kan ha behov av institutionsvård. För sådan vård kan krävas störningar eller behandlingshem. Parallellt placering vid barnpsykiatrisk avdelning med dessa institutionella insatser för barnet bör stöd och rådgivning ges åt föräldrarna. Det är angeläget att barnet inte utsätts för upprepade miljöbyten. anknytning till individer i en Barnets behov av trygghet och känslomässig primärgrupp kan tillgodoses på i princip tre sätt:

- stöd- och hjälpinsatser i hemmiljön som gör separation onödig; - anlitande av familjedaghem enligt ovan, kompletterat med temporärt kontinuerligt stöd till såväl detta hem som det biologiska; - i ett fosterhem i syfte att ge barnet erforderlig längre tids vistelse personlig trygghet och stöd.

Socialvården t ex bör ge råd och stöd åt familjer i olika krissituationer,

3 Jfr prop 1973:136.

vid familjekonflikter, vid problem som rör barnens utveckling samt i övriga situationer där stöd efterfrågas. Det är angeläget att åtgärderna blir så litet ingripande och så litet dramatiska som möjligt.

Lokaler för akuta behov, där familjemedlemmar

kan vistas något dygn, kan reducera behovet av mer långtgående åtgärder. En sådan resurs skulle kunna bestå av några rum eller lämpligt utrustade Utform-

lägenheter. ningen och lokaliseringen av en sådan resurs måste givetvis ske med hänsyn till lokala behov och förutsättningar. För vissa kommuner kan det te sig naturligt att lokalerna förläggs i anslutning till eller

socialbyrå dagcentral.

När barnfamiljer under lång tid lever på låg ekonomisk standard, bör socialvården uppmärksamma barnens särskilda behov utöver deras andel i kostnader för uppehållet. De bör inte av ekonomiska skäl vara förhindrade att delta i sina åldersgruppers vanligaste aktiviteter. Fickpengar eller medel för utrustning som kan anses rimlig för att de skall kunna erhålla normal stimulans, t ex leksaker, Sportutrustning 0 dyl, bör kunna anvisas familjen. Detta behov bör beaktas då regler för socialbidrag utformas.

Barn har rätt till utbildning oavsett föräldrarnas ekonomi.

Låg anspråksnivå som överförs från föräldrarna samt brist på utbildning motverkar jämlikhetssträvandena. Socialvården bör därför särskilt stimulera barn från socioekonomiskt svaga familjer till som annan

såväl utbildning utvecklande verksamhet samt vid behov bestrida kostnader härför.

1 1.2 Ungdomar 1 l .2. 1 Målgruppen De företeelser som här beskrivs och

som målgruppens speciella problem behov inträder regelmässigt i någon form hos alla tonåringar. Gruppen avgränsas därför till att omfatta åldersperioden 13-19 år. Det totala antalet ungdomar i denna ålder var 754 069 den 31.12.1972. De fördelade sig på respektive årskull enligt följande:

Ålder: 13 14 15 16 17 18 19 Antal: 105 591 105 769 107 459 108 562 108 261 106 657 111770

1 1.2.2 Mognads- och identitetsutvecklingen

Ungdomsåren präglas generellt av en successiv frigörelse; från en relativt skyddad tillvaro i familjekretsen till en självständig och kravfylld vuxenroll. Den unge skall under denna period finna och utveckla sin egen identitet i ett större socialt sammanhang.

från den - med ökat

Frigörelsen egna primärgruppen parallellt känslomässigt engagemang och social förankring till individer och grupper utanför denna krets - kan innebära Under denna

lojalitetskonflikter. period av bristfällig emotionell mognad och anknytning kan den unges benägenhet till framför allt häftiga känslomässiga reaktioner skapa störningar i relationerna till omgivningen. Sådana temporärt försämrade

286 sou 1974:39

- inom - kan betraktas som relationer i första hand primärgruppen normala inslag i en ung människas frigörelseprocess. Den unges förutsättningar att uppfylla de krav och lösa de konflikter Inte minst de vuxnas hållning till som uppstår bestäms av en rad faktorer. tonåringens reaktioner och beteenden får stor betydelse för utvecklingens förlopp. Samtidigt som den unge behöver stöd och ledning är det viktigt att inte blir ett hinder i utvecklingen mot ökad frihet, omsorgen och ansvar. En sådan avvägning förutsätter insikt i arten

självständighet

av den problematik som kännetecknar pubertetsperioden. Under denna utsätts ungdomarna för stora utvecklingsprocess i olika hänseenden. Flertalet ungdomar klarar dessa påfrestningar i samspel med sin närmaste omgivning. För en mindre utvecklingsfaser att insatser från samhällets sida del tar svårigheterna sig sådana uttryck aktualiseras. leder normalt De ungas successiva frigörelse från föräldraauktoriteten fram till en egen, självständig identitet. Under denna period föreligger behov av kontinuerlig och känslomässigt förankrad kontakt med lämpliga

identifikationsobjekt. Flera för den unges utveckling viktiga funktioner fullgörs av familjen. struktur och funktion förändras emellertid snabbt. Detta Familjens sociala och psykologiska situation. påverkar i hög grad tonåringens - flertalet redan i förskolan - inför krav och normer Barnet ställs tidigt som i större eller mindre grad kan skilja sig från familjegruppens. Ett krav avstå från omedelbar behovstillfredsställelse eller ett

på att exempelvis

ifrågasättande av tidigare inlärt beteende innebär besvikelser och spän- Den känslomässiga trygghet som anses vara grunden för all ningar.

personlighetsutveckling kan upplevas som hotad.

1l.2.3 Målgruppens särskilda problem och behov

Generellt sett de senaste decennierna inneburit att har utvecklingen funktioner som traditionellt åvilat familjegruppen i ökad utsträckning kommit att övertas av andra samhällsinstitutioner (jfr 8.7). Samhällets ökade ansvarstagande för barns och ungdomars utveckling aktualiserar insatser inom en rad olika verksamhetsområden, I det följande och behov som bedöms vara särskilt uppmärksammas några företeelser framträdande under ungdomsåren. Föräldrarnas ökade engagemang i verksamhet utom hemmet har förändrat förutsättningarna för samvaron inom familjekretsen. Förlängav utbildningstiden, vilken för ca 85 procent av den aktuella ningen målgruppen är minst elva år, är också av betydelse i detta sammanhang. Ett senare inträde i arbetslivet innebär att många ungdomar senare till föräldrarna oberoende social och ekonomisk uppnår en i förhållande situation. Samtidigt finns det iakttagelser som tyder på att ungdomarnas fysiska och psykiska mognad tenderar att inträda vid allt tidigare ålder. mellan tre generationer, något som tidigare var en Ett nära umgänge företeelse, förekommer numera sällan. Särskilt ungdomar från vanlig större tätorter har idag mycket begränsad erfarenhet ?lr kontakter med generationen i pensionsåldern. Detta kan bidra till att skapa frärnlingskap

eller bristande förståelse för varandras situation.

I puberteten uppstår behov av nya kontakter - utanför familjekretsen - som möjliggör fortsatt känslomässig trygghet. Ungdomarna söker sig till en ny grupp, där medlemmarna upplevs som solidariska och kollektivorienterade. Det är sannolikt att endast jämnåriga kan tillgodose dessa behov. Kamratgruppen kan ge erforderlig känslomässig trygghet. Om ömsesidigt förtroende och solidaritet grundläggs och utvecklas kan gruppen komma att spela en viktig roll för normbildningen och överförandet av värderingar. Gruppen utövar också en effektiv social kontroll. För att bli accepterad måste man följa gruppens normer. Den dikterar vidare i stor utsträckning medlemmarnas hållning till individer utanför gruppen. Störande och från gruppens normer avvikande beteende korrigeras.

Med ökad kunskap och medvetenhet har många ungdomar kommit att ifrågasätta den äldre generationens värderingar och det existerande samhällets sätt att fungera. När opinionsyttringar skett i organiserad form, har de ofta haft en starkt internationell politisk prägel. Den speciella ungdomskultur som därmed kan sägas ha uppstått och utvecklats utövar sannolikt stort inflytande på ungdomarnas attityd till de äldre.

För många ungdomar innebär upplevelsen av klart motstridiga normer och värderingar ökade svårigheter att utveckla en egen identitet. Dessa företeelser har emellertid också ett positivt värde; tex ett starkt engagemang i centrala samhällsfrågor och en internationell solidaritet. Ökad kunskap och medvetenhet är vidare en positiv faktor i den unges mognads- och identitetsutveckling.

Övergången från barndomen till vuxenvärlden är för många svår och riskfylld. Den unge är som nämnts under denna period starkt beroende av samvaro med jämnåriga och blir därigenom i hög grad orienterad kring kamratkretsens värderingar och aktivitet. Samtidigt föreligger stort behov av vuxenstöd. Den skenbara motsägelsen mellan den unges yttre beteende och hans innersta behov är karakteristisk för pubertetsperioden. De vuxna i hans närmaste omgivning ställs därför inför kvalificerade avvägningsproblem.

Ett flertal studier visar att lagöverträdelser är mycket vanliga under barn- och ungdomsåren. Den senast redovisade svenska undersökningen4 gäller samtliga pojkar vid Örebro grundskolor, vilka vårterminen 1965 tillhörde årskurs 3, 6 och 8. 96 procent av pojkarna uppgav i en anonym enkät, distribuerad våren 1968, att de någon gång begått en eller flera av tjugotvå olika exemplifierade typer av lagstridiga handlingar. Beteendet kulminerade - kvantitativt

- under högstadiet. Frekvensen sjönk dock snabbt. Sålunda uppgav 45 procent av pojkarna att de under vårterminen i åk 9 inte överträtt gällande normer.

Bland de barn och ungdomar som begår lagstridiga handlingar kan två huvudgrupper urskiljas. Flertalet ungdomar debuterar plötsligt och är mycket aktiva under en kort tidsperiod. Det lagstridiga beteendet

Birgitta Olofsson: Vad var det vi sa! Om kriminellt och konformt beteende bland skolpojkar (Sthlm 1971).

och blir sällan identifierat och registrerat av avklingar spontant Till den andra, väsentligt mindre gruppen hör barn och myndigheter. psykosociala störningar. De har ungdomar vilka tidigt företer symtom på förhållanden - såväl materiellt som ofta växt upp under otrygga bakom sig. De känslomässigt. Många av dem har också flera miljöbyten senare aktuella för vård i ungdomsvårdsskolor och blir erfarenhetsmässigt vid anstalter inom kriminalvårdens område. Vård- och stödinsatser som mobiliseras visar sig ofta ha mycket begränsade effekter. Här föreligger behov av att kunna identifiera dessa ungdomars situation tidigt, innan de hunnit och utveckla problem och störningar som det senare grundlägga blir svårt att komma tillrätta med. Vår kunskap om hur lagöverträdare påverkas av olika samhällsåtgärder om tonåringens allmänna reaktionsbenäär mycket begränsad. insikten samt om riskerna för att den unge utvecklar en kriminell genhet identifikation manar dock till restriktivitet när det gäller en formell, reaktion mot Det är emellertid samtidigt viktigt

juridisk lagöverträdelser.

att samhällets reaktion och insatser sker utan dröjsmål samt i sådana former vad som är att betrakta som ett att den unge klart uppfattar

icke-acceptabelt beteende.

Metoderna för det allmänt förebyggande ungdomsarbetet är dåligt utvecklade. Även i kommuner med goda materiella resurser för denna verksamhet samt ett väl differentierat fritidsliv redovisas stora svårigheter att nå de ungdomar som mest är i behov av stödjande och stimulerande Det kan tex som konsekvent avvisar insatser. gälla ungdomar att delta i kontaktträffar och andra arrangemang. De saknar

erbjudanden

fritidsintressen och fördriver sin fritid på ett ganska planlöst egentliga sätt. Den tristess dessa ungdomar upplever kan lätt övergå i destruktivt beteende. En del av ungdomarna tillhör gäng med kriminella tendenser, där ofta även missbruk av beroendeframkallande medel förekommer. Ledarna för dessa gäng sätter vanligen helt sin prägel på gruppens verksamhet. risk att utvecklas i en Dessa ungdomar löper en uppenbar kriminell och socialt isolerad riktning. Även vissa som besöker kommunernas ungdoms- och ungdomar fritidsgårdar har svårt att finna sig tillrätta i denna miljö. De är svåra att motivera för den verksamhet som gårdarna f n kan erbjuda. En del av - även inom lokalerna dem använder beroendeframkallande medel vilket försätter och övriga ungdomar i svårbemästrade personalen situationer. De här problemen har bl a lett till att antydda verksamhet av olika grupper inte längre fritidsgårdarnas s k öppna betraktas som ett attraktivt fritidsalternativ. De kommunala fritidsgårdarsåledes f n dåligt vissa ungdomsgruppers behov. na tillgodoser Inom framför allt de större kommunernas cityområden råder ofta brist som ungdomarna finner vara attraktiva som träffpunkter. på lokaler Kontoriseringen av de centrala delarna samt pågående saneringsarbeten

har också medfört att ett stort antal lokaler stängts eller rivits. är i regel inte spontant hjälpsökande. Ett framträdande Ungdomar är därför att socialvårdens insatser många gånger aktualiseras i problem ett sent skede. svårigheterna har då ofta utvecklats till mer omfattande sociala problem och störningar. Därigenom uppkommer lätt en negativt

präglad situation som försvårar stöd- och behandlingsinsatserna. Vissa för den unge kritiska situationer kan f n utlösa tvângsåtgärder jämlikt BvL. Detta gäller huvudsakligen vid behov av vård på grund av gravt missbruk av beroendeframkallande medel samt i samband med omfattande lagstridigt beteende, då åklagaren vid sin bedömning förutsätter mer ingripande insatser från socialvårdens sida. När tvångsåtgärder tillämpas mot tonåringar sker det under en period då flertalet av dem är dåligt känslomässigt förankrade samt har betydande svårigheter i olika hänseenden. vidtas således

Åtgärderna huvudsakligen

mot ungdomar som redan befinner sig i svåra och pressande sociala situationer splittrade hem, alkoholberoende föräldrar, psykiska besvär inom familjen, dålig ekonomi etc. Åtgärder utan den unges samtycke som kan i vissa lägen framstå nödvändiga (se härom kapitel 13). Det föreligger dock samtidigt risk för att åtgärden ytterligare förstärker känslan av vanmakt och social isolering. Insikten om ungdomarnas utsatta situation - mera generellt manar till ett mycket restriktivt utnyttjande av tvångsåtgärder. Då sådana vidtas är det viktigt att de uteslutande ses som ett medel att bryta en för den unge destruktiv utveckling, samtidigt som förutsättningar skapas för att planera och påbörja erforderliga stöd- och behandlingsinsatser vilka förutsätts ske i frivilliga och öppna former. Det är angeläget att där förtroendefulla relationer redan etablerats, och om dessa utnyttjas möjligt intensiñeras under omhändertagandefasen, under vilken den unge är i särskilt stort behov av stöd. Valet personligt av tillfällig placeringsmiljö bör ske med beaktande av behovet att fortlöpande upprätthålla kontakten med den unges primärgrupp samt att utnyttja redan etablerad stödkontakt. Huvuddelen av den aktuella målgruppen erhåller till skolundervisning 18-19 års ålder. Ingen annan samhällsinstitution har som skolan möjligheter att följa elevens utveckling genom åren (se 7.7.2). I denna miljö skall enligt skollagen samt ”Mål och riktlinjer” i läroplan för grundskolan elevernas utveckling till ”harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar” främjas. Vid övergången till grundskolans högstadium sker stora i skolans inre

förändringar

arbete. Klassläraren ersätts av ett flertal ämneslärare. Därigenom begränsas starkt lärarens förutsättningar att skaffa sig kännedom om den enskilde elevens situation och utveckling. Dessa förändringar i skolans arbetssituation sammanfaller i stort sett med ungdomarnas inträde i puberteten, då särskilt stort behov av kontinuitet och personligt stöd föreligger. Många av de ungdomar som senare blir föremål för insatser från den sociala barnavården redovisar begynnande eller starkt accentuerade i samband anpassningssvårigheter med övergången till grundskolans högstadium. Bland de faktorer som dessa elever nämner som särskilt anpassningskrävande främst urskiljes omställningen till ett stort antal lärares krav och undervisningsmetoder samt täta byten av ärnnesrum. Många elever upplever också miljön i de stora högstadieskolorna som och anonymitetspräglad orosskapande. Medan stor vikt av ämnesrum lagts vid utformningen och pedagogisk utrustning, har betydligt mindre uppmärksamhet hittills ägnats

j

skolmiljöns utformning i övrigt.

Skolan har genom skolreformerna ålagts ökat ansvar för de ungas sociala fostran och utveckling. Flera faktorer bidrar till att skolan f n har

att uppfylla det i skollagen angivna sociala målet. svårigheter Verksamheten är alltjämt i hög grad inriktad på dokumentation av teoretiska kunskaper som innebär att den enskilde elevens kunskapsmässiga prestationer fortlöpande avläses och registreras. Uppnåendet av sådana kunskapspräglade mål kan lätt komplicera

av mer socialt orienterade mål, där tex samverkan och

uppfyllandet

solidaritet bör inrymmas. Den unge är medveten om att möjligheterna till högre utbildning och en god social position i vuxen ålder bestäms av de betyg han erhåller. En markant prestationsinriktad verksamhet skapar lätt en egoistiskt präglad arbetssituation. Ambitiösa elever kan uppleva kravsituationen pressande, medan hos elever som av olika skäl inte förmår redovisa lika goda studieresultat en känsla av otillräcklighet och mindervärde lätt skapas.

Skolans inre liv, bestående av bl a relationer mellan elever och skolans personal, präglas av en ganska strikt rollfördelning. Den sociala träningen - i olika åldrar och roller, ett ansvarstagande

samspelet med människor för yngre kamrater, medverkan vid utformandet av regler för samvaron, solidaritet och medkänsla för svaga eller handikappade kamrater osv har visat sig svår att utveckla inom skolans ram.

Skolk, mobbning och ordningsproblem har under senare år markerat behovet av att ägna skolans miljö och arbetsformer ökad uppmärksamhet. Utredningen (U 1970:63) om skolans inre arbete (SIA) beräknas avlämna sitt betänkande under år 1974. På initiativ av utredningen pågår fn flera forskningsprojekt i syfte att klarlägga elevernas trivsel och

i skolmiljön. Utredningen väntas bla föreslå åtgärder som anpassning syftar till att frigöra de nu hårt bundna pedagogiska resurserna för insatser av mer socialkurativ karaktär.

ll.2.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp Mot bakgrunden av de och behov som redovisats under ll.2.3

problem

bör följande principiella riktlinjer styra socialvårdens insatser för ungdom: - socialvården bör i ett förtroendefullt samarbete med hemmen och

samhällets institutioner medverka till att ge den unge gynnsamma

utvecklingsbetingelser i socialt, känslomässigt och intellektuellt hän-

seende; - den unges behov av stöd och stimulans under mognads- och

identitetsutvecklingen måste ägnas särskild uppmärksamhet; -utvecklingen till en och ansvarskännande individ bör

självständig

underlättas genom att den unge successivt ges största möjliga

förtroende och ansvar för sin situation; - kommunen bör driva en medveten och planmässig ungdomspolitik som

syftar till att ge ungdomarna goda betingelser för en stimulerande och

meningsfull fritid;

- behovet av att i ett väl utvecklat fritidsutbud inrymma skapande och

verksamhet - utövad tillsammans med personlighetsutvecklande individer i olika åldersgrupper - bör speciellt uppmärksammas; - insatserna bör ges en sådan inriktning och utformning att enskildas och gruppers särskilda behov blir tidigt identifierade och tillgodosedda; - socialvården bör även i den framtida lagstiftningen

ges det yttersta ansvaret för att de ungas behov av gynnsamma utvecklingsbetingelser samt sociala stöd- och hjälpinsatser blir tillgodosedda.

Förverkligandet av denna målsättning förutsätter - att hem, skola, socialvårdsorgan och övriga samhällsinstitutioner känner gemensamt ansvar för den unges utveckling; - att intim mellan olika

och planmässig samverkan primärkommunens organ för allmänt förebyggande insatser, främst skola, fritidsnämnd (motsv), kulturnämnd, byggnadsnämnd och socialvårdsorganisation, kommer till stånd - och

ifråga om såväl behovsinventering planering som genomförande; att ungdomarna genom sina organisationer stimuleras att aktivt delta i utarbetandet av kommunala planer för ungdomsverksamheten; - att huvuddelen av kommunens fritidsverksamhet förankras i de aktivt verksamma ungdomsorganisationerna, vilka bör ges stort utrymme att formulera sina egna behov och mål och vilkas verksamhet bör stimuleras genom kommunala anslag; - att den organiserade fritidsaktiviteten för barn och ungdom också stöds genom subventionerad eller kostnadsfri upplåtelse av kommunala anläggningar; - att lokaler i största möjliga utsträckning av

utnyttjas gemensamt grupper i olika åldrar och med olika

Verksamhetsinriktning;

- att ungdomars behov av olika insatser klarläggs och tillgodoses genom en aktiv uppsökande verksamhet, förlagd till ungdomsgrupper samt erfarenhetsmässigt identifierade riskmiljöer; att ökad uppmärksamhet ägnas frågor rörande kvalificerad ungdomsledarutbildning, där särskilt behov föreligger att utveckla metoder för kontakt- och motivationsskapande insatser; - att som har

skolan, speciellt gynnsamma förutsättningar att fortlöpande påverka och följa den unges utveckling, aktivt utnyttjas i såväl det allmänt förebyggande som det individuellt inriktade arbetet; - och samverkan att informationsutbyte mellan skola och socialvârd ges en fast organiserad utformning; - verksamhet som direkta att såväl kontaktskapande stödinsatser ges en sådan utformning att de i största möjliga utsträckning på ett naturligt sätt anknyter till den unges normala livssituation; - att kontinuitet

i en väl fungerande personkontakt eftersträvas även när problemlösningenkräver medverkan av flera specialister. Frågan om användning av institutionella resurser som medel i socialvårdens verksamhet behandlas sammanhållet

i kapitel 24.

292 SOU l974:39

11.3 Missbrukare av beroendeframkallande medel

11.3.1 Inledning hittills genomförda analys av behovet av vård och Socialutredningens service inom socialvårdens ansvarsområde har präglats av en strävan att undvika beskrivning. Detta är en konsekvens av den en symtomorienterad Genomgången av helhetssyn som varit vägledande för utredningsarbetet. vissa målgruppers situation syftar till att klarlägga i vad mån det för dessa grupper föreligger sådana specifika problem och behov att de aktualiserar särskilda insatser från socialvårdens sida och att i vart fall precisera vilka mål och medel som har särskild betydelse för målgruppen i fråga. Att utredningen därvid bedömt det nödvändigt att - med visst avsteg från - sammanföra missbrukare av beroendeframkallande medel huvudlinjen till en särskild sammanhänger med att missbruk av sådana målgrupp medel i sig erfarenhetsmässigt ofta skapar särskilda problem som det finns anledning att något närmare belysa., Med beroendeframkallande medel avser socialutredningen alkoholhaltidrycker, narkotiska medel och olika tekniska preparat (t ex ga och vilkas verkningar till sin karaktär liknar

förtunnings- lösningsmedel)

de båda förstnämnda medlens. Vid redovisningen under ll.3.3 av målgruppens särskilda problem och behov åtskillnad mellan olika missbruksmedel. För görs ingen beskrivningen av erforderliga socialvårdande insatser kan det anses vara av underordnad betydelse, vilket medel en missbrukare för tillfället använder. Eftersom gällande lagstiftning och offentlig statistik i stor utsträckning alkohol och narkotika, har emellertid redovisningen under skiljer mellan 1l.3.2 rörande rnissbrukets omfattning samt de vârdinsatser detta föranleder fått göras efter hittills tillämpad praxis.

ll.3.2 Målgruppen En klar och entydig av målgruppen är av flera skäl inte avgränsning En sådan avgränsning är inte heller nödvändig i detta möjlig. sammanhang. Med hänsyn till att framställningen främst avser problem och behov som är med situationer där missbruk av förknippade beroendeframkallande medel förutsätts föreligga, skall dock inledningsvis några definitioner av begreppet missbruk redovisas. I facklitteraturen betecknas vanligen som alkoholmissbrukare den som under längre tidsrymder kontinuerligt använder alkoholhaltiga drycker till skada för sig själv eller annan. Med skada avses därvid fysisk, psykisk, social eller ekonomisk skada, uppkommen som en direkt eller indirekt Som alkoholist brukar betecknas alkoholmissbruföljd av alkoholbruket. till alkohol, vilket tar sig kare som står i ett fysiskt beroendeförhållande uttryck i missbrukarens oförmåga att kontrollera sin alkoholkonsumtion. I NvL sägs att alkoholmissbruk föreligger, då någon ej blott tillfälligt använder alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig själv eller annan. Denna definition har ett rent praktiskt syfte, nämligen att ange det stadium då nykterhetsnämnden är i fråga om skadligt alkoholbruk

SOU l974:39 293

berättigad och skyldig att ingripa. Definitionen synes ej innefatta något försök att från medicinskt vetenskaplig synpunkt definiera vad alkoholmissbruk är. Om någon som tidigare inte nyttjat sprit dricker

sig medvetslös, är det enligt lagens definition inte fråga om något alkoholmissbruk. Det har nämligen skett endast tillfälligt. Klart är emellertid att i sådant fall alkoholmissbruk föreligger både enligt vanligt språkbruk och från medicinsk synpunkt.5

Med missbrukare av narkotika avses i allmänhet den som i annat syfte än legalt medicinskt använder narkotiska preparat. Denna definition synes vara grundad på förhållandet att innehav och bruk av narkotika som inte är ett led i medicinsk behandling enligt svensk lag i princip är otillåtet.

Begreppen alkoholist-alkoholism, narkoman-narkomani synes i allmänhet främst vara förknippade med den medicinska bedömningen och behandlingen av missbrukare. Socialvårdslagstiftningen skall syfta till att förbättra den sociala situationen för enskilda individer och grupper. Den bör därför undvika medicinskt orienterade definitioner. Som framgår av det följande förbiser utredningen med detta uttalande inte att samtidiga och samordnade sociala och medicinska åtgärder i många fall är nödvändiga.

Socialutredningen saknar anledning att i detta sammanhang fördjupa sig i frågan om när en missbrukssituation skall anses föreligga. Krav på sådan analys uppkommer först när åtgärder som ingriper i den enskildes personliga integritet kan komma ifråga. Detta problemkomplex behandlas i kapitel 13, Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke.

Syftet med framställningen i förevarande avsnitt är i första hand att söka klarlägga, i vilka hänseenden problem och skadeverkningar som är förknippade med bruket av beroendeframkallande medel aktualiserar insatser från socialvårdens sida. Det måste dessutom

anses ingå i socialvårdsorganisationens uppgifter att tillsammans med andra samhällsorgan söka förebygga att bruket av beroendeframkallande medel som sådant leder till icke önskvärda Det ter sig därför inte motiverat

följder.

att avgränsa redovisningen till att uteslutande gälla vilkas

personer nyttjande av beroendeframkallande medel nått en viss omfattning.

Socialvårdens insatser sker i många olika former, t ex som information, rådgivning, stödkontakter och behandling. Bedömningen av om initiativi någon form är påkallat, liksom valet av insatser kan i praktiken inrymma svåra awägningar. Olika studier visar att användandet av tex narkotiska medel i många fall spontant upphör utan att några initiativ från utomstående vidtagits. Samtidigt är det uppenbart att en allsidig och lättillgänglig information rörande effekterna av olika beroendeframkallande medel är av stort förebyggande värde och därför måste drivas aktivt och målmedvetet. Redovisade erfarenheter från verksamma

praktiskt socialarbetare manar till försiktighet i fråga om mer ingripande åtgärder. Detta gäller framför allt ungdomar, där drastiska i en

åtgärder begynnande missbrukssituation lätt kan leda till att den unge identifierar sig med rollen som missbrukare. Å andra sidan får en avvaktande hållning

5 Henrik Klackenberg: Lagen om nykterhetsvård (Sthlm 1967).

inte innebära att insatserna sker i ett så sent skede att ett långtgående beroende eller allvarliga skadeverkningar hunnit utvecklas. Sådana konsekvenser skulle i hög grad motverka åsyftade effekter av olika stödjande och behandlande insatser.

Att bestämma målgruppens storlek erbjuder av flera skäl vanskligheter. Omfattande missbruk förekommer utan att detta uppmärksammas eller registreras. Vidare redovisar den offentliga statistiken endast de olika samhällsorganens resp vårdsektorernas befattning med olika missbrukargrupper. Den anger dessutom oftast antalet särskilt vidtagna åtgärder, vilket innebär att samma individ samtidigt kan förekomma inom flera områden av statistiken. Det kan trots dessa reservationer vara motiverat att mer översiktligt redovisa frekvenssiffror och utvecklingstendenser inom några statistiskt kartlagda sektorer.

Alkohol Alkoholkonsumtionen har enligt riksskatteverkets statistik förändrats kraftigt under de senaste tjugo åren. Omläggningen av alkoholpolitiken år 1955 medförde till en början en betydande ökning av spritkonsumtionen. Åren 1957-1958 minskade emellertid denna konsumtion. Den har därefter inte undergått några nämnvärda förändringar. År 1973 uppgick spritkonsumtionen till 54,7 milj liter.

Vinkonsumtionen har sedan år 1954 mer än fyrdubblats. Den uppgick nyss nämnda år till 14 milj liter. För år 1973 var volymen 60 milj liter, vilket dock jämfört med år 1972 innebär en minskning med 4 milj liter. Ökningen faller huvudsakligen på lättvinerna som svarar för omkring 4/5 av den totala Vinkonsumtionen.

Konsumtionen av öl - här bortses från lättölet - har sedan år 1965, då mellanölet infördes, varit på starkt uppåtgående. En viss stagnation har emellertid kunnat noteras under de senaste åren. 1970 års konsumtion av öl uppgick till 386,8 milj liter. För år 1973 redovisas en nedgång till 361 milj liter.

Den totala alkoholkonsumtionen i form av spritdrycker, vin, starköl och öl, omräknat i liter alkohol 100 procent per invånare över 15 år, uppgick för år 1972 till 7,26 liter. Konsumtionen låg nämnda år 33 procent över 1964 års nivå. Av ökningen mellan dessa båda år - 1,82 liter - faller alkoholkonsumtionen under

1,16 liter på öl. Den totala 1973 redovisas till 7,17 liter, vilket innebär en nedgång till i stort sett 1970 års nivå.

Den löpande offentliga statistik som här redovisats ger ingen vägledning när det gäller olika individers eller gruppers konsumtionsvanor ifråga om alkohol. Alkoholpolitiska utredningen (APU), som enligt direktiven skall beakta alla spörsmål som är av betydelse för alkohol- och nykterhetspolitiken, har låtit genomföra en serie sociologiska undersökningar. Utredningen har bl a genomfört en undersökning på ett riksrepresentativt urval, drygt 3 000 personer i åldrarna 15-70 år. Dessutom omfattade undersökningen ca 2 000 ungdomar i åldrarna 15-25 år. Syftet med undersökningen var att belysa

-

alkoholkonsumtionsvanor; - alkoholkonsumtionens utveckling och individuella förändringar; - till alkoholbruk samt

attityder - missbruk och konsumtion av och hemtillverkade

smuggelsprit

alkoholdrycker.

Undersökningen visade bl a att de 10 procent av männen som hade den största konsumtionen svarade för ca 40 procent av männens totala konsumtion. Stora variationer i konsumtionen förekom även mellan olika ortstyper. Sålunda har storstäderna den största relativa andelen konsumenter och en större andel storkonsumenter än landet i övrigt.

Undersökningen, som genomfördes i enkätform under perioden oktober 1967-januari 1968, har av APU redovisats i en särskild rapport° , varför den här inte närmare berörs.

De senaste årens debatt rörande ökat bruk och missbruk av beroendeframkallande medel bland ungdomar har gett upphov till ett stort antal undersökningar och studier. Flertalet av dessa är av lokal karaktär eller av andra skäl inte helt representativa för riket i dess helhet. Skolöverstyrelsen har emellertid låtit genomföra undersökningar av elevers alkohol-, narkotika- och rökvanor inom ett slumpmässigt urval av rektorsområden. Undersökningen gjordes i enkätform våren 1971 och våren 1972. Eleverna var tillförsäkrade anonymitet.

Den år 1972 genomförda undersökningen visade att 63 procent av pojkarna och 55 procent av flickorna i årskurs 6 i någon utsträckning använde alkohol. l årskurs 9 uppgav sig ca 90 procent av såväl pojkarna som flickorna bruka alkohol. Vid en uppdelning med hänsyn till konsumtionens omfattning redovisade l procent av såväl pojkarna som flickorna i årskurs 6 att de två gånger i veckan eller oftare förtärde 3-4 burkar mellanöl eller 37 cl vin eller 12 cl starksprit. I årskurs 9 kunde 9 procent av pojkarna och 7 procent av flickorna hänföras till denna kategori.

Utöver denna registrerade konsumtion finns en inte ringa konsumtion i berusningssyfte av alkoholhaltiga preparat ej avsedda för förtäring. Den illegala produktionen av alkoholhaltiga drycker samt enskildas legala och illegala införsel av sådana drycker bör jämväl beaktas.

I fråga om missbrukets omfattning har fylleristatistiken tidigare använts som en viktig indikator. En ändrad inställning till fylleriförseelser - och därmed också till registreringen - har emellertid medfört att på grundval av denna statistik några bestämda slutsatser i detta avseende inte längre kan dras. Ett väsentligare bidrag till belysandet av alkoholmissbrukets omfattning och betydelse utgör redovisningen av de olika åtgärder som samhället vidtagit på grund av sådant missbruk. Även denna statistik måste emellertid tolkas med försiktighet. Ett stort antal primärkommuner har under de senaste åren förändrat sin socialvårdsorganisation. Övergången till sociala centralnämnder och en mera helhetspräglad bedömning av klienternas behov har sannolikt påverkat också registreringen av vidtagna åtgärder.

5 Svenska folkets alkoholvanor (SOU 1971:77).

som kan erhållas rörande och olika De data öppenvårdens

insatser för alkoholskadade ger således inte en helt institutioners bild av det aktuella och framför allt inte av tillförlitlig läget

i missbrukets Enligt tillgänglig statistik förändringarna omfattning.

skulle antalet personer som varit

rörande socialvård/nykterhetsvård

föremål för åtgärder ha minskat. Antalet personer

nykterhetsvårdande

för undersökningar enligt NvL har däremot varit i stort som varit föremål

sett konstant. Frekvenser av olika åtgärder enligt nämnda lag framgår av

Före mellan tabell 11:2. år 1968 gjordes i statistiken ingen åtskillnad

på vårdanstalt för tvångsintagna och enligt 58 § NvL frivilligt ingångna

För att siffrorna för respektive år skall bli alkoholmissbrukare.

har därför de frivilligt ingångna något oegentligt medtagits

jämförbara

även för åren 1968-1972. Den senare under rubriken tvångsåtgärder

storlek redovisas dock även separat, se not i tabellen. Även gruppens tvångsåtgärder. Av annan individbaseövervakningsfallen ingår i gruppen rad statistik som var föremål för övervakning framgår att antalet personer till 4 796. Av dessa var övervakningen i 4146 fall år 1971 uppgick

på bestämmelserna i 15 § NvL samt i övriga 650 fall på 36§

grundad

samma lag.

Tabell 11:2 Personer med vilka nykterhetsnämnderna tagit befattning

åren 1961-1972.

Summa År Antal personer som varit föremål för

Endast Hjälpåt- Tvångsåt-

undersökning gärder gärder

(övervakning 0

intagning)

34 295 32 687 19 359 86 341 1961 38 711 25 062 18 907 82 680 1962 35 480 24114 18 391 77 985 1963 38 226 23 908 17 507 79 641 1964 37 726 24 688 17 007 79 421 1965 38 609 25 352 16 620 80 581 1966 24 547 16 132 77 726 1967 37 047 36 258 23 661 15 3351 75 254 1968 22 309 13 4932 71 756 1969 35 954 36 071 21666 12 0783 69 815 1970 19 639 10 549* ss 967 1971 35 779 37102 19 800 9 2505 66152 1972

1 därav 1 328 med åtgärd enligt 58 § NvL

2 därav l 431 med åtgärd enligt 58 § NvL

3 därav l 678 med åtgärd enligt 58 § NvL

4 därav 1 866 med åtgärd enligt 58 § NvL

5 därav 2 021 med åtgärd enligt 58 § NvL

i kol 2 och 3 avser för åren 19684972 antalet vidtagna Anm: uppgifterna åtgärder, dvs en individ kan under ett och samma år vara registrerad för mer än en

typ av åtgärd.

(Källa: Socialvården resp Statistiska meddelanden, SCB).

Vårdinsatser för personer med alkoholproblem olika former och

görsi av olika huvudmän. Inom socialvårdens ram under år 1972

gjordes sammanlagt 6 922 intagningar på allmänna och enskilda vårdanstalter. Antalet vårddagar uppgick till 804 609. Siffrorna

avser såväl tvångsintagna som frivilligt ingångna För år 1973 antalet

patienter. uppgick vårddagar till 779 259.

En ökande andel alkoholskadade behandlas inom ram.

sjukvårdens Någon aktuell statistik från sjukvårdshuvudmännens ansvarsområde föreligger inte. En sådan redovisning försvåras för övrigt av det förhållandet att patienterna ofta tas in för vård under

andra diagnoser än alkoholbesvär. Med den reservationen redovisas här nedan statistiska

uppgifter°

avseende antalet utskrivningar lasarettsvård i fall

från sluten psykiatrisk där värden skett under alkoholism. 1-lär avses vård av såväl

diagnosen frivillig karaktär som jämlikt lagen om sluten psykiatrisk vård. Statistiken är grundad på vârdtillfállen, dvs samma person kan förekomma mer än en gång i respektive årsstatistik. Personer som avlidit under

vårdperioden ingår inte i statistiken.

för samma period följande:

Socialutredningen har i en enkät hösten 1972 till 68 av landets sociala

centralnämnder/nykterhetsnämnder bl a sökt utröna, hur alkoholproble-

men förändrats under Den statistiska sam-

den senaste femårsperioden. manställningen över olika vidtagna åtgärder

under åren 1967 resp 1972 visar ingen entydig tendens

vad gäller undersökning resp hjälpåtgärd enligt 14 § NvL. Däremot har antalet tvångsåtgärder minskat markant. Ett stort antal kommuner att konsumtionsmönstret i viss mån

uppgav förändrats. En ökad konsumtion

av vin, öl och T-sprit har noterats. Enkätsvaren uttrycker klart att

alkoholproblemen bland ungdomen ökat under de senaste åren. Missbruk och alkoholskador kan konstateras i allt lägre åldrar. Mellanölet uppges därvid vara det helt dominerande medlet. Även en ökad förekomst av blandmissbruk hade registrerats.

En viktig faktor i förevarande är alkoholskadornas

sammanhang ekonomiska konsekvenser.

En kartläggning av samhällets verkliga kostnader för vård och behandling av alkoholskadade och

en någorlunda

5 Socialstyrelsen redovisar: Sluten psykiatrisk lasarettsvård (uppgifterna för 1970 är preliminära).

tillförlitlig uppskattning av andra kostnader till följd av alkoholskadorna

har inte gjorts. beräknas på femte huvudtiteln under l 1974 års statsverksproposition J m m - till av staten bedriven nykterhetsvård, bidrag som

Nykterhetsvård

erhåller för åtgärder samt till enskilda

kommun nykterhetsvårdande

- 267 milj kr. Kommunernas kostnaorganisationer anslag på sammanlagt utöver det som erhålles av staten kan der bidrag på 75 procent 40 milj kr. Kommunerna kan dock vidta beräknas uppgå till omkring som inte inryms i bidragsnorrnerna, varför

nykterhetsvårdande åtgärder

deras kostnader för nykterhetsvård kan antas betydligt överstiga nämnda

belopp. rörande vårdkostnaderna för alkoholskadade inom Aktuella uppgifter saknas. Sådana uppgifter är av flera skäl svåra att erhålla.

sjukvården

former. Vårdinsatser för denna gmpp görs i olika och ständigt förändrade Dessutom ges som redan nämnts ofta behandling under annan diagnos än alkoholism. redovisade uppgifter rörande antalet utskrivningar Tidigare från sluten psykiatrisk lasarettsvård, där alkoholism klart diagnostiserats, emellertid kostnader för vård åt

tyder på att sjukvårdshuvudmännens

alkoholmissbrukare stigit kraftigt under de senaste åren. och kostnader i form av förlorad arbetsför-

Sjukförsäkringskostnader

av alkoholskador eller alkoholmissbruk kan f n inte tjänst på grund De konsekvenser som missbruket medför för anhörig eller uppskattas. mätas. Detsamma gäller givetvis följderna av annan kan inte ekonomiskt eller andra handlingar i samband med altrafikonykterhet lagstridiga Det kan i detta erinras om att den

koholpåverkan. sammanhang

under senare år har ökat.

registrerade trañknykterhetsbrottsligheten

Narkotika

narkotika förstås i narkotikaförordningen (1962:704) och nar- Med dels sådana läkemedel och hälsofarliga varor kotikastrafflagen (1968:64) eller lättheten att E som på grund av sina starkt vanebildande egenskaper omvandlas i varor med sådana är föremål för inter-

kunna egenskaper

nationell kontroll överenskommelse, dels sådana enligt av Sverige biträdd varor av Kungl Maj :t förklaras skola anses som som enligt förordnande narkotika. Det att låta upprätta och kungöra åligger socialstyrelsen förteckning över narkotika. Bruket av narkotika har från senare delen av 1950-talet ökat kraftigt Nya preparat har tillkommit och och utgör i dag ett allvarligt problem. visar att allt starkare droger såsom morfmbas och morfinutvecklingen derivat kommer till användning för den illegala konsumtionen. För en rättvisande bild av missbruket erfordras en kartläggning av dess intensitet, varaktighet och aktualitet samt missbrukets svårhetsgrad, av medel. Någon fullständig sådan kartläggning har inte gjorts. typen Dessutom förändras situationen ständigt. Olika kan urskiljas. Ett stort antal missbrukare grader av missbruk kommer i kontakt med narkotika. Missbruket, som ofta endast tillfälligt avser cannabis, upphör efter ett fåtal tillfällen. En annan grupp har en av narkotika. Också här dominerar cannabis men mer långvarig erfarenhet

även andra medel förekommer. Denna bedöms ha ökat under grupp senare år. Slutligen finns en gmpp som utvecklat svårare missbruk. I förhållande till de förut berörda grupperna är denna relativt liten. Här återfinns främst de mer avancerade injektionsmissbrukarna. Det statistiska material som finns ger inte någon klar bild av narkotikamissbrukets omfattning. På grundval av olika undersökningar genomförda åren 1966-1968 uppskattade socialstyrelsens narkomanvårdsk0mmitté7 antalet svåra missbrukare i hela landet till omkring 10 000. Missbrukargrupperna var i stor utsträckning koncentrerade till de tre största städerna. Enligt socialstyrelsens utredning Behandling av narkotikamissbrukare (1973) är dessa uppgifter med all sannolikhet relevanta även i dag. Utredningen visar emellertid att missbruket tenderar att gå allt längre ner i åldrarna. Det sker en successiv från lättare

förskjutning

droger mot hallucinogener och morfmderivat. Missbruket har vidare spritts från storstadsområdena till vissa andra kommuner. Socialstyrelsen redovisar i skriften även de försök som gjorts att kartlägga och kvantifiera missbrukets omfattning inom olika vårdområden. Därav framgår bl a att av de 4 742 personer som den 1.4.1972 var intagna inom kriminalvården 1219 eller 26 procent bedömdes vara narkotikamissbrukare. Inom frivården, omfattande 23 196 övervakningsfall, uppskattades 2 763 eller 12 procent vara narkotikamissbrukare. Skolöverstyrelsens tidigare åberopade undersökning visade att 15 procent av pojkarna och 14 procent av flickorna i årskurs 9 år 1972 uppgav att de någon gång använt narkotika. Andelen som vid samma undersökningstillfalle uppgav att de fortfarande använde narkotika var för pojkarna 6 procent och för flickorna 5 procent, vilket jämfört med 1971 års siffror innebär en ökning på ungefär en procent för respektive STUPP- Narkotikasituationen avspeglar redovissig också i rikspolisstyrelsens ning över polisens ingripanden mot illegal narkotikahantering. År 1965 var antalet inkomna ärenden 543. För år 1967 uppgick antalet till l 661 och hade år 1969 stigit till 6 400. För de tre följande åren redovisas omkring 4 500 ärenden per år. Under första halvåret 1973 var antalet 2 407. Antalet beslag av narkotika har ökat successivt sedan år 1965, då 300 sådana beslag företogs. Under år 1972 gjordes 2 388 beslag. Motsvarande åtgärder under första halvåret 1973 uppgick till 1 199. Det bör betonas att rikspolisstyrelsens statistik inte ger någon tillförlitlig bild av antalet missbrukare ivårt land. Genom att redovisningen avser endast illegal narkotikahantering som kommit till polisens kännedom, faller ett stort antal missbrukare - även sådana som i annat sammanhang kommit i kontakt med polisen - utanför statistiken. Vidare påverkas denna av sådana faktorer som personalinsatser samt gällande regler och praxis. Antalet missbrukare som behandlas inom den sociala vårdsektorn kan inte anges med någon större grad av säkerhet. Behandlingsresurser med särskild inriktning på vård av narkotikamissbrukare omfattade i januari 1973 (enligt Socialstyrelsens redovisning) ett 15-tal öppna mottagningar,

7 Narkotikaproblemet - Samordnade åtgärder (SOU 1969:52).

inom den slutna psydrygt 180 platser vid narkomanvårdsavdelningar kiatriska 145 platser fördelade på 13 behandlings- och sjukhusvården, inackorderingshem för narkotikamissbrukare samt drygt 200 platser vid 4 särskilt avsedda för vård av unga narkotikamiss-

ungdomsvårdsskolor

brukare. lnom den vården skrevs under år 1969 2 300 patienter ut

psykiatriska

under diagnosen narkomani (1 401 kvinnor och 809 män).

1l.3.3 Målgruppens särskilda problem och behov

särskilda kan ses från dels den enskildes, dels Målgruppens problem familjens eller primärgruppens, dels samhällets synpunkt. Från individens synpunkt medför missbruk av beroendeframkallande medel att allvarliga skadeverkningar successivt utvecklas. Såväl fysiska är därvid ofta starkt framträdande. För som psykiska skadeverkningar den beroende avtrubbas aktiviteten. Intresset och förmågan att sköta arbetet minskar. Reaktionerna från familj eller andra närstående och förstärker upplever skuldarbetsgivare problemen. Många missbrukare relationer till omgivningen. Detta leder känsla och ånger samt försämrade lätt till social isolering. På så sätt uppstår en ond cirkel där den beroende känner behov av att ytterligare öka sin på grund av det sociala trycket konsumtion och i många fall även övergår till andra, tyngre missbruksmedel. Missbrukets negativa effekter för familjen kan vara svåra att dokumentera bl a på grund av svårigheterna att klarlägga orsak och verkan. Det är under alla förhållanden erfarenhetsmässigt känt att missbruk av beroendeframkallande medel ofta kan konstateras samtidigt med att relationsinom familjen eller primärgruppen föreligger. Andra följdverk-

problem

ekonomiska situation försvagas. Barnens vård och ningar är att familjens fostran kan bli eftersatt. Fysisk och psykisk misshandel av maka och barn kan förekomma. De svårigheter inom primärgruppen som ofta uppstår i samband med missbruk kan i många fall leda till separation, vilket som psykiska påfrestningar samt ekonomiska konregel innebär ytterligare sekvenser för kontrahenterna. Missbruket får ekonomiska konsekvenser också för samhället. Det leder således ofta till bortovaro från och minskad effektivitet i arbetet. i arbetet. Det bedöms i många fall vara bidragande orsak till olycksfall Sambandet mellan framför allt alkoholpåverkan och trafikolyckor är stort. Den andel av trafikolyckor med dödlig utgång där alkoholpåverkamedverkat år 1968 till mellan 10 och 30

de förare uppskattades

förekommer antal trafikolyckor med procent.” Därjämte ett betydande och varit

person- egendomsskador som följd, vid vilka alkoholpåverkan

en bidragande orsak. Därtill kommer att även andra brottsliga gärningar ofta begås under påverkan av missbruksmedel. Vad ovan anförts och sociala skadeverkningar i har gällt ekonomiska samband med missbruk av beroendeframkallande medel. I det följande skall några problem i samband med insatser för missbrukarna uppmärk-

3 Trafiknykterhetsbrott (SOU 1970:61).

sammas. 1964 års nykterhetsvårdsundersökning visade att endast sju procent av nykterhetsnämndernas klienter tog spontan kontakt för att få hjälp med sitt alkoholproblem. Erfarenheterna från arbetet bland narkotikamissbrukare tyder på att dessa inte heller söker frivillig hjälp i någon större utsträckning. Beträffande denna är det ofta föräldrar

missbrukargrupp

som gör myndigheterna uppmärksamma på barnens behov av hjälp. Det ter sig angeläget att de som har svårigheter med alkohol eller narkotika spontant söker rådgivning och hjälp samt att det sker i ett så tidigt skede som möjligt, innan mer långtgående skadeverkningar hunnit uppstå. En viktig fråga i detta sammanhang är vem som skall avgöra, när situationen är sådan att samhällets hjälpinsatser är påkallade. Med andra ord, i vilken utsträckning klienten om bör ha rätt att avvisa erbjudanden hjälp och stöd. Den personliga integriteten måste även här tillmätas stor vikt. Möjligheterna att åstadkomma konstruktiva lösningar och bestående behandlingseffekter är i hög grad beroende av den enskildes inställning och vilja att åstadkomma en förändring av sin situation. En förtroendefull kontakt mellan missbrukaren och behandlaren är en grundförutsättning för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Dessutom är det ostridigt att många kommer till rätta med sina svårigheter utan att något samhällsorgan är direkt inkopplat. Samtidigt måste det konstateras att ju tidigare missbrukaren får stöd och hjälp att bearbeta bakomliggande problem, desto bättre är förutsättningarna att kunna erbjuda honom sådana livsvillkor att alkohol/narkotika framstår som en dålig lösning av uppkomna svårigheter. I det rehabiliterande arbetet uppkommer inte sällan svårigheter när det gäller samordningen av olika organs och huvudmäns resurser. Dessutom föreligger brist på tillräckligt effektiva behandlingsmetoder. Dessa problem har mer generellt behandlats i annat sammanhang. Några är emellertid i viss mån speciella för denna målgrupp. När ett vårdbehov konstaterats, oavsett om det aktualiserats av vederbörande själv eller genom annan, kan vårdens förläggning ofta bli beroende av omständigheter som den enskilde råder över. själv inte Behandling sker f n på olika plan inom såväl socialvården som sjukvården. Narkomanvårdskommittén behandlade frågan om samordningen av vården av drogmissbrukare.° Den framhöll att särskild uppmärksamhet borde ägnas koordinationen mellan sjukvården och socialvården. Enligt kommittén var det mest ändamålsenligt att sjukvården påtog sig ansvaret för att denna samordning fungerade. Vårdorganens inbördes förpliktelser kunde enligt kommittén formuleras så att sjukvårdsorganen jämlikt sjukvårdslagen skulle vara förpliktade att ta mot som de patienter faktiskt var i behov av deras vård. De sociala organen hade sedan jämlikt ShjL skyldighet att ordna sådan eftervård att sjukvårdsinrättningarna utan dröjsmål kunde remittera de patienter dit som inte längre vari behov av vård vid sjukvårdsinrättningen. I socialstyrelsens tidigare nämnda rapport Behandling av narkotikamissbrukare från år 1973 konstateras att narkomanvårdskommitténs

9 SOU 1969:5 s 333.

uppskattning är 1969 av erforderliga vårdresurser alltjämt är giltiga samt att kommitténs förslag till utbyggnad av narkomanvården inte ens tillnärmelsevis blivit förverkligat. Beträffande samordningen av olika huvudmäns vårdinsatser konstaterar socialstyrelsen att ett organiserat samarbete kring enskilda fall har utvecklats under de senaste åren. Ett sådant samarbete förutsätts kunna ges olika organisatoriska lösningar. Det gemensamma för de hittills tillämpade modellerna är en strävan att

behandlingsenhet huvudansvaret för att kontinuiteten i ge en bestämd personkontakten upprätthålls genom hela behandlingsprocessen.

Beträffande vården av narkotikamissbrukare sägs i statsverkspropositionen till 1973 års riksdag, femte huvudtiteln, bla följande (s 184): Enligt av riksdagen antagna riktlinjer skall vården av narkotikamissbrukare ordnas inom ramen för landstingens sjukvårdande och kommunernas socialvårdande verksamhet. För vissa vårdformer - vårdcentral,

behandlingshem och inackorderingshem utgår statsbidrag. Den vanliga vårdorganisationen utnyttjas också i hög grad för narkotikamissbrukare.”

Särskilda behandlingshem och öppna mottagningar för narkotikamissbrukare har tillskapats i landstingens regi. Socialstyrelsen framhåller att det framstår som ”lika rimligt att behandlingshemmen och de öppna

har primärkommunalt huvudmannaskap”. Uttalandet mottagningarna görs mot bakgrunden av att kommunerna på flera håll i landet tagit på sig ansvaret för denna del av vârdorganisationen. Socialstyrelsens uttalanden och rekommendationer beträffande behandlingen av narkotikamissbruka-

att vårdansvaret för narkomanre grundar sig således på förutsättningen vården även i fortsättningen blir delat mellan kommuner och landsting. Dock förordas en förskjutning mot primärkommunalt huvudmannaskap.

Även inom nykterhetsvärden finns likartade samordningsproblem. Det har bl a lett till att kommuner där vederbörande nämnd haft svårigheter att erhålla läkarmedverkan från sjukvårdshuvudmannen själva har tillskapat alkoholpolikliniker med bl a omfattande medicinsk öppenvårdsverksamhet. Likaså har vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare samt

tillförts omfattande medicinska resurser. Huvud-

ungdomsvårdsskolor

mannen, oavsett om denna varit kommun, landsting, staten eller enskild, har följaktligen varit nödsakad att till institutioner knyta resurser som normalt finns förlagda inom annat vårdområde. Även om vissa försök med integrerade eller samordnade vârdmodeller pågår, bl a i Stockholm, gäller dock generellt att möjligheterna till en planmässig samordning av olika huvudmäns resurser i många fall inte till fullo tillvaratagits. En utveckling i antydd riktning bör styras av behovet att skapa organisatoriska lösningar, där kontinuiteten i relationen mellan behandlare och klient i största möjliga utsträckning kan upprätthâllas.

11.3.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp Tre olika typer av insatser kan bli aktuella för denna målgrupp, nämligen allmänt förebyggande insatser i syfte att påverka bruket, individuellt förebyggande åtgärder i syfte att förhindra uppkomsten av missbruk och de skador detta kan leda till samt rehabiliterande insatser.

Allmänt förebyggande insatser

Att minska bruket av beroendeframkallande medel framför allt bland ungdom måste vara det viktigaste målet för samhällets allmänt förebyggande insatser för denna målgrupp. Detta förutsätter kännedom om de faktorer som bidrar till spridningen av bruket.

Samhällets alkoholpolitik övervägs f n av alkoholpolitiska utredningen. Socialutredningen begränsar sig därför i det följande till några synpunkter på behovet av allmänt förebyggande insatser.

l en sammanställning över socialstyrelsens information om alkohol, narkotika och andra beroendeframkallande medel, publicerad våren 1972, framhålls bl a att centrala punkter i socialstyrelsens upplysningsverksamhet om beroendeframkallande medel är dels att knyta samman informationen med hälsoupplysningen i dess helhet, dels att betrakta alkohol- och narkotikaproblemen som djupgående sociala problem, dels att betona vikten av en kombination på åtgärdssidan innefattande både kort- och långsiktiga insatser. Det sägs vidare att information och upplysning är en förutsättning för att samhället skall komma till rätta med de sociala problem alkohol- och narkotikakonsumtionen skapar. informationsverksamheten kan emellertid, framhålls det, bli effektiv först då den sätts in i ett större sammanhang, när den förekommer jämsides med andra insatser såsom uppsökande verksamhet, vård och eftervård, arbete för att få till stånd attitydförändringar, miljösanering/ miljöändring, social- och allmänpolitiska åtgärder, lagstiftning och kon-

trollåtgärder.

Denna grundsyn på informationen synes väsentlig. Det är vidare viktigt att informationen utformas och förmedlas på ett sådant sätt att den verkligen når aktuella målgrupper. Förutom socialstyrelsen är flera myndigheter fn engagerade i information om beroendeframkallande medel. Skolöverstyrelsen bedriver tex omfattande informationsverksamhet inom skolans område. Ett aktivt och värdefullt upplysningsarbete förekommer dessutom i en rad olika organisationers regi. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) spelar därvid en betydelsefull roll när det gäller att samordna informationsinsatserna främst inom folkrörelserna.

Socialutredningen finner det angeläget att informationen i dessa frågor även i framtiden kan bedrivas i nära samverkan mellan ansvariga myndigheter och olika fackliga och ideella organisationer. Därigenom nås flera väsentliga syften. En sådan ordning skapar förutsättningar för ett mer allsidigt informationsutbud. Respektive fackmyndigheter och organisationer besitter dessutom de insikter och den erfarenhet som krävs för att på ett effektivt sätt nå avsedda målgrupper. Ansvaret för att informationen blir anpassad för olika målgruppers behov samt för planering och genomförande av själva informationsverksamheten förutsätts även i fortsättningen primärt åvila respektive myndigheter och organisationer. I detta hänseende har således socialvårdens samt hälso- och sjukvårdens huvudmän, skolmyndigheter, folkbildningsorganisationer samt andra ideella och fackliga organisationer en viktig uppgift att fylla.

Den upplysnings- och informationsverksamhet som redan idag bedrivs i

här nämnda myndigheters och organisationers regi behöver emellertid intensifieras och breddas. Staten bör ställa ytterligare medel till förfogande för detta ändamål.

En så pass omfattande och differentierad verksamhet som den det här är fråga om ställer krav på viss fortlöpande samordning. Ett organiserat samarbete i sådant syfte förekommer redan nu. Det behöver emellertid ytterligare utvecklas och förstärkas. Vidare torde väsentliga fördelar kunna vinnas genom viss samordning av produktion och distribution av informationsmaterial. Planering och genomförande av kampanjer och liknande arrangemang samt fortlöpande dokumentation och utvärdering av gjorda insatser är exempel på andra uppgifter som med fördel kan samordnas.

Starka skäl talar för att informationen om beroendeframkallande medel ges en nära anknytning till den övriga sociala information och hälsovårdsupplysning som socialstyrelsens nämnd för hälsoupplysning bedriver. Det ter sig därför naturligt att socialstyrelsen ges ansvaret för viss samordning av verksamheten även inom det här aktuella området. En uppgift för styrelsen bör bl a vara att medverka till att tillgängliga anslag blir ändamålsenligt fördelade.

Även andra former av allmänt förebyggande arbete, beskrivna främsti avsnitt 10.2, är viktiga att uppmärksamma. Det förefaller rimligt anta att stora satsningar på det förebyggande området väsentligt kan minska de svåra problemgrupper vilkas behov f n ytterst tillgodoses vid olika typer av institutioner.

Vid sidan av en grupp människor som av och till företer funktionssvikti mer begränsad omfattning finns en mindre men desto mer behandlingskrävande grupp av tidigt psykosocialt skadade personer. Genomförda undersökningar i syfte att klarlägga uppväxtvillkorens och den sociala situationens betydelse i detta sammanhang har vidgat kunskaperna om hur denna grupp uppstår och utvecklas. Det är i stor utsträckning denna problemgrupp som i olika skeden återkommer på ungdomsvårdsskolor, ungdomsfángelser, fängelser och interneringsanstalter omväxlande med vårdanstalter för alkoholmissbrukare och slutligen på olika härbärgen för i dag socialt utslagna personer. Både humanitära och samhällsekonomiska skäl motiverar ett målmedvetet och effektivt förebyggande arbete för att eliminera riskmiljöer och risksituationer av psykosocial art.

Bland sådana förebyggande insatser måste framför allt ingå åtgärder av det slag som behandlas i avsnitten om medverkan i samhällsplaneringen samt om allmänt förebyggande insatser (se 10.1 och 10.2). Vidare måste, som framhålls i nämnda avsnitt, metoderna för denna typ av insatser förnyas och utvecklas samt ett differentierat och kvalificerat utbud av fritidsaktiviteter kunna erbjudas.

Individuellt förebyggande insatser För denna typ av insatser bör gälla - att ett attraktivt utbud av rådgivning och sociala tjänster skall

möjliggöra ett spontant utnyttjande av socialvårdens resurser;

SOU l974z39 305

- att i en ambulant verksamhet med kvalificerade resurser för fältarbete

bland potentiella missbrukargrupper åstadkomma insatser i så tidigt skede som möjligt;

- att eftersträva en avdramatiserad

syn på missbruket i syfte att minska

riskerna för identifiering med rollen som missbrukare samt för

uppkomsten av särskilda missbrukargrupper. För att dessa syften skall kunna uppnås krävs bl a följande.

Socialvården bör genom en utåtriktad, saklig information öka den enskildes uppmärksamhet på egna tidiga symtom samt skapa insikt om nödvändigheten av att i tid söka råd och hjälp. Samtidigt bör också socialvården ägna ökad uppmärksamhet åt olika riskfaktorer eller risksituationer när det gäller uppkomsten och utvecklandet av missbruk. Några sådana riskfaktorer har tidigare framhållits. Ytterligare exempel på situationer som kan innebära psykisk press och då beroendeframkallande medel lätt tillgrips är arbetslöshet, anpassningssvårigheter i samband med studier samt störningar i primärgruppen.

Föräldrar och anhöriga har en viktig uppgift att fylla när det gäller att uppmärksamma barns och ungdoms problem. Detta är fallet särskilt i fråga om de unga narkotikamissbrukarna. Ett område där problem/ symtom av olika slag tidigt uppmärksammas är vidare arbetsplatserna. Toleransgränsen arbetskamrater emellan synes dock vara stor, och en reaktion kommer ofta först när förhållandena blivit mer eller mindre ohållbara. På vissa håll finns en samarbetskommitté med representanter från arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer med uppgift att inom företagen bedriva upplysning om alkoholfrågor men även att vara de anställda till hjälp som har alkoholproblem. Samhället bör medverka till att aktivera och stimulera till ökade insatser. Den företagshälsovård som är under utveckling bör kunna göra betydande insatser när det gäller att ge råd och hjälp åt dem som har problem med beroendeframkallande medel.

För att missbrukaren skall kunna ges ett attraktivt utbud av stöd- och hjälpåtgärder krävs vidare differentierade resurser. Dessa måste vara lättillgängliga samt kunna utnyttjas i situationer då vederbörande är motiverad att ta emot hjälp. Detta förutsätter att den uppsökande och ambulanta verksamheten intensifreras och utvecklas.

För att dessa insatser skall få största möjliga effekt är det angeläget - att socialarbetare bedriver uppsökande verksamhet i direkt kontakt

med grupper som befinner sig i särskilt utsatta situationer eller

riskmiljöer; - att socialarbetare därvid finns tillgänglig för den som spontant önskar

erhålla råd och hjälp; samt - att socialvården samverkan - innefattande bla

har en organiserad

- med andra

jourverksamhet samhällsorgan som kan påverka miss-

brukarens situation.

306 SOU l974z39

Stöd och behandling För denna typ av insatser gäller generellt de mål som angivits för individuella och familjeinriktade samt institutionellt anknutna behandlingsinsatser (se 10.6 och 10.7). Härutöver har vissa speciella mål och medel aktualitet för denna målgrupp. De sammanfattas här i några huvudpunkter.

Klientens roll i behandlingsarbetet Klientens medansvar för och inflytande på stöd- och behandlingsarbetet är av grundläggande betydelse. En konstruktiv lösning av de problem som skall bearbetas förutsätter ett förtroendefullt samarbete mellan missbrukaren och behandlaren. Den senares roll blir främst att i en mellanmänsklig kontakt ge personligt stöd, ett stöd som primärt bör syfta till

klientens egna resurser att komma tillrätta med att frigöra och förstärka

Värdet av en bibehållen personkontakt under hela prosina problem. blemlösningsprocessen gäller därför i särskilt hög grad den här aktuella målgruppen.

Vissa akuta situationer kan temporärt framtvinga ett mer totalt ansvarstagande från samhällets sida. Grundinställningen måste därvid vara att klienten så snart det är möjligt skall återta sin del av ansvaret för den fortsatta problemlösningsprocessen. Bristande ansvar och engagemang från klientens sida kan eljest leda till flykt från problemen. Klientens medverkan i problemlösningen måste innefatta även behandlingsplaneringens olika faser.

Betoningen av klientens ansvar förutsätter att socialvårdens arbetsformer utvecklas så att klienten att överblicka olika

får reella möjligheter alternativ och att påverka sitt behandlingsprogram.

Individuellt avpassad ambitionsnivå Stödet och behandlingen måste inriktas på en i huvudsak samtidig bearbetning av sådana medicinska, psykologiska, sociala och ekonomiska

med missbruket. Behovet av stöd och problem som är förknippade

föreligger ofta under en lång tidsperiod. Kortare

problembearbetning

eller perioder av funktionssvikt måste därvid betraktas som

längre ofrånkomliga inslag i en för den enskilde ofta pressande och kravfylld process. Målet måste vara att vederbörande skall kunna frigöra sig från sitt beroende av alkohol eller narkotika. Ambitionsnivån kan dock i vissa fall inte sättas högre än att vederbörande förmår att leva med sitt problem på ett socialt godtagbart sätt. I vissa fall måste det accepteras att perioder av vård i någon form inte får annan effekt än att de ger vederbörande en tids fysisk och psykisk återhämtning.

Differentierade åtgärder Socialvården bör i nära samverkan med framför allt sjukvården kunna erbjuda differentierade stöd- och behandlingsmöjligheter i alla stadier av

SOU l974:39 307

hjälpbehovets förlopp. Dessa insatser måste till innehåll och utformning vara sådana att den enskildes verkliga behov blir tillgodosett. En fortsatt metodutveckling utgör därvid ett led i strävandena att finna individ- och situationsanpassade lösningar. Det är särskilt angeläget att tillskapa nya metoder i den initialt kontaktskapande verksamheten.”

De organisatoriska reformer på institutionsvårdens område som föreslås i kapitlen 24 och 25 syftar till att åstadkomma differentierat utbud och flexibelt utnyttjande av erforderliga resurser. Av grundläggande betydelse är emellertid att den öppna vården har tillräckliga resurser och kunskaper för ett differentierat åtgärdsval och att samtliga insatser blir samordnade på ett ändamålsenligt sätt.

Sambehandling av olika missbrukargrupper Den pågående integrationen av socialvárdens olika grenar är bl a uttryck för en strävan att komma bort från ett symtomorienterat synsätt. Denna strävan har också kommit till uttryck i utredningens förslag till

ny institutionsstruktur (se kapitel 24).

De problem som döljer sig bakom missbruk av beroendeframkallande medel har inget entydigt samband med valet av missbruksmedel. Särskilt missbrukare i övre tonåren använder dessutom i stor utsträckning olika medel. Det finns av detta men även av andra skäl anledning att starkt ifrågasätta en differentiering av vårdinsatserna med hänsyn till valet av missbruksmedel. Valet av medel kan inte sägas vara någon indikator på de bakomliggande problem som det i varje enskilt fall gäller att bearbeta. Sambehandling på vissa institutioner har även i vårt land bedrivits under så pass lång tid att bestämda slutsatser torde kunna dras. Erfarenheterna visar därvid att tillräckliga skäl inte föreligger för en fortsatt uppdelning efter missbruksmedel. Bl a strävandena att tillskapa institutionsresurser inom en starkt begränsad region torde medföra att andra differentieringsbehov framstår som betydligt mer angelägna än det nyss nämnda.

Över huvud ter sig en strikt efter symtom inte längre

differentiering

motiverad. Utredningen är därvid medveten om att tex missbruk av beroendeframkallande medel i sig kan skapa behov vilka ställer krav på särskilda resurser.

Frivillighet en huvudlinje Vård och behandling skall i princip ske i frivilliga former. Klientens motivation och vilja att åstadkomma en förändring är en grundläggande förutsättning för mer bestående behandlingseffekter. Saknas motivation är det en viktig uppgift för socialvården att genom råd, stöd och erbjudanden om hjälp i olika former bibringa klienten insikt i sin situation samt anvisa lösningar som kan upplevas som attraktiva. En förutsättning för att klienten skall upphöra med missbruket är att han

10 Som exempel kan nämnas den inom Stockholms barnavårdsförvaltning arbetande citygruppen och den till Solna och Sundbybergs socialförvaltningar knutna SSAL-gruppen. Inom båda dessa grupper har bedrivits en pionjärverksamhet där goda kontakter knutits med såväl grupper som enskilda missbrukare.

erbjuds ett alternativ som för honom upplevs såsom bättre än det tillstånd vari han eljest lever.

Även om frivilligheten sålunda måste vara en grundprincip, kan samhället inte uraktlåta att söka hjälpa även dem som inte är villiga att underkasta sig behandling när ett akut vårdbehov kan konstateras. Att låta människor gå under på grund av att de inte är i stånd att bedöma sitt behov av vård och behandling kan inte vara förenligt med samhällets ansvar för den enskilde. Förutsättningarna för åtgärder utan klientens samtycke behandlas i kapitel 13.

1 1.4 Handikappade 1 l .4. l Målgruppen Begreppet handikappad har inte getts någon entydig bestämning. Olika

1 definitioner förekommen

Enligt handikapputredningens direktiv avses med handikappade personer som av fysiska eller psykiska skäl möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring. Socialutredningen utgår vid beskrivningen av målgruppens problem och behov från denna definition.

Med denna utgångspunkt kommer gruppen handikappade att omfatta bl a personer med rörelsehinder, hörselskador, synskador och psykiska utvecklingsstörningar samt dem som har men av vissa fysiska och psykiska sjukdomar.

Att uppskatta de handikappades antal erbjuder betydande svårigheter. Ett handikapp är ofta följden av en sjukdom eller en skada. Människans

att begränsa verkningarna härav är individuellt betingad och förmåga påverkas av sådana faktorer som ålder, fysisk och psykisk konstitution, arbetssituation etc. Av stor betydelse för frågan huruvida handikapp i nyss angiven mening föreligger liksom för graden av detta är också hur väl den eller skadades närmaste omgivning och sociala miljö är

sjukes utformad. Två personer med likartad sjukdom eller skada kan sålunda av olika skäl förete betydande olikheter i fråga om hjälpbehov.

Handikappförbunden har för sin del uppskattat antalet handikappade i arbetsför ålder till omkring 500 000 samt antalet handikappade barn till omkring 30 000. Inom gruppen ålderspensionärer, som omfattar omkring en miljon människor, återfinns också ett betydande antal med handikapp. Ett relativt stort antal människor har flera handikapp.

1 1.4.2 Målgruppens särskilda problem och behov Den sjukdom eller skada som grundlägger ett handikapp kan uppträda hos individen när som helst i livet, ibland redan före födelsen. Sådana företeelser som ökar sjukdoms- och skaderisker och därmed leder till att allt fler blir handikappade måste ägnas ökad uppmärksamhet. Detta gäller tex trafikolyckor, yrkesskador och barnolycksfall. Genom kraftfulla

11 Se tex socialpolitiska kommitténs betänkande Social omvårdnad av handikappade (SOU 1964:43) s 26.

17 Se riksdagsberättelsen 1966: S 38.

insatser i förebyggande syfte bör det vara möjligt att minska uppkomsten av handikapp.

Ett handikapp beror bl a på brister i samhället. Dessa kan bidra till att många människor med fysiska eller psykiska defekter stängs ute från den samhällsservice som skall komma alla medborgare till del. Svårigheter att upprätthålla normala och spontana kontakter innebär risk för isolering från samhällsgemenskapen.

Samhället har på olika sätt vidtagit och vidtar fortlöpande åtgärder för de handikappade i syfte att bereda dem möjlighet att arbeta, studera, delta i olika aktiviteter osv. Mycket återstår dock att göra för att öka de handikappades möjligheter att leva ett normalt liv.

Handikapp i ett hänseende medför ofta ytterligare problem av medicinsk, psykologisk, social och ekonomisk art. Den som föds till eller tidigt drabbas av handikapp har bl a ofta särskilda svårigheter att få den stimulans och samvaro med jämnåriga som är så betydelsefull för personlighetsutvecklingen.

Utbildning är en förutsättning för att den enskilde skall kunna utnyttja och utveckla sina resurser samt ha möjlighet att påverka sin situation. På detta område har mycket gjorts. Brist på särskilt tillrättalagda läromedel och lokaler samt bristande tillgång på och kännedom om tekniska och andra hjälpmedel kan dock alltjämt vara hinder för att samhällets utbud av utbildning skall bli åtkomligt för alla som har förutsättningar att tillgodogöra sig sådan. Tillgången på särskilt utbildade speciallärare för

undervisning av personer med flera handikapp är också otillräcklig. Stora brister på utbildningssidan föreligger inom vuxenutbildningen, som hittills huvudsakligen inte varit inriktad på handikappade.

Goda kommunikationer är ett villkor för att medborgarna skall få del av samhällets utbud av tjänster och få ökad möjlighet till valfrihet och jämlikhet. De handikappade är, trots den utbyggnad som skett, ännu illa ställda i detta avseende. Kommunikationsmedlens tekniska är

utformning

sällan anpassad till denna målgrupps speciella behov. l stora delar av landet är den kollektiva trafiken också otillräckligt utbyggd för att fylla den angivna uppgiften.

Med handikapp följer nästan alltid låg ekonomisk standard. Detta kan begränsa möjligheterna att bo i moderna, rymliga och väl planerade bostäder.

Vissa handikappade är i behov av särskilt utformade ytor och passager och en individuellt avpassad teknisk hemutrustning. Otillräcklig utbyggnad av bostäder möjliga att anpassa efter individuella behov begränsar valmöjligheterna för sådana handikappgrupper.

Inom arbetslivet har strukturomvandlingen inom industrin påverkat också den handikappades situation. Samtidigt som förändringarna bl a inneburit att den hygieniska standarden höjts väsentligt samt att tyngre arbetsmoment numera i ökad utsträckning utförs av maskiner och med tekniska hjälpmedel, har rationaliseringssträvandena också skapat omställningssvårigheter för många arbetstagare.

Förhållandena i arbetslivet är ännu inte tillräckligt anpassade till den handikappades situation. En person med handikapp kommer därigenom att oftare än nödvändigt tillhöra gruppen partiellt arbetsföra. Enligt

statistik har denna grupp ökat under senare år. Orsakerna tillgänglig härtill kan vara flera. Innebörden är dock att det blivit svårare för dem har arbetshinder att få arbete marknaden. De som på den öppna till och halvskyddat arbete som finns svarar, trots möjligheter skyddat den utbyggnad som skett, inte heller mot nu kända behov. Med hänsyn till den vikt som rätten till arbete eller annan meningsfull sysselsättning måste tillmätas är den nuvarande situationen otillfredsställande. möjligheter att ta del i aktiviteter och förströelser De handikappades under fritiden är starkt begränsade. För många gäller för övrigt att all tid är fritid. Strävanden att förebygga eller häva isolering och passivitet särskilda som underlättar delaktigheten i den måste inrymma åtgärder kulturella och fritidsstimulerande verksamheten. Förekomsten av ett gravt handikapp hos en familjemedlem påverkar hela familjens situation. Behov av kontinuerlig hjälp och tillsyn skapar lätt bundenhet även för övriga familjemedlemmar. Det är och isolering därför att samhällets stöd utformas med beaktande av hela viktigt sociala, psykologiska och ekonomiska situation. familjens

ll.4.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Den måste vara att sådana företeelser i

grundläggande inställningen

som försvårar eller hindrar den handikappades inlemmande i samhället medvetet skall uppspâras och undanröjas. Insatsersamhällsgemenskapen na måste således inriktas inte endast på åtgärder som ökar den enskildes och valmöjligheter. Även närmiljön och samhället i övrigt rörelseförmåga måste i väsentligt högre grad än hittills anpassas till olika medborgares behov - där de handikappade utgör en stor och angelägen grupp. Till av de handikappade måste samhällets olika en sådan integration allt beträffande utbildnings-, bostadsorgan medverka. Det gäller framför och arbetsmarknadsfrågor samt information och service ifråga om tekniska I strävandena att i största möjliga grad normalisera den

hjälpmedel.

handikappades situation har också socialvårdens organ en viktig uppgift, bl a genom att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet. Samhällets totala åtgärder för målgruppen kan sammanfattas i följande punkter. Det gäller att - söka förebygga uppkomsten av sjukdom eller skada som kan leda till

handikapp; - verka för att förhållandena i samhället anpassas till alla människors

behov; - söka och utveckla metoder (medicinska, tekniska, sociala och psykologiska) för att dels behandla sjukdomar och skador som kan leda till handikapp, dels kunna tillhandahålla hjälpmedel av olika slag; - som behöver hjälpas; så tidigt som möjligt upptäcka de individer - fall där så behövs. ge stöd och service i enskilda För socialvårdens del aktualiserar detta följande mål och medel:

- att verka för att behov beaktas vid samhällets de handikappades planering av den fysiska miljön; » att verka för att ändamålsenliga bostäder tillskapas samt att både

ekonomiska förutsättningar och tillgång till sociala tjänster som ger möjlighet att förfoga över dessa bostäder föreligger; - att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet för att tidigt nå handikappade personer och uppmärksamma deras individuella behov; - att uppmärksamma och tillgodose handikappade barns behov av lek och stimulans i samvaro med andra barn; - att i detta syfte bereda barn med särskilda behov av stöd och stimulans samt barn vars föräldrar är handikappade förtur vid kommunens barnstugor, där integration i största möjliga utsträckning bör eftersträvas; - att - i den mån det inte ankommer på annan huvudman - underlätta för den handikappade att tillägna sig lämplig utbildning; - att i olika former verka för att de handikappade kan upprätthålla normala sociala, kulturella och aktivitetsskapande kontakter; - att tillgodose individens rätt till ekonomisk grundtrygghet, där kostnader på grund av handikappet kan motivera särskilt hänsynstagande; - att i samarbete med andra verksamhetsområden medverka till att den handikappades behov av vård och rehabilitering tillgodoses; - att ge eller medverka till att information om samhällets resurser för hjälp och service når alla medborgare, med eller utan handikapp; - att tillse att handikappade som är i behov av särskild färdtjänst också får del av denna service; - att medverka till och positivt stödja information om handikappades situation till allmänheten, myndigheter, utbildningsanstalter, organisationer m fl; - att i olika former bistå de handikappades anhöriga samt - att stödja och stimulera de handikappades egna organisationer.

11.5 De äldre

11.5.1 Målgruppen

Begreppet åldring är ingalunda entydigt. De fysiska, psykiska och sociala problem som har samband med åldrandet inträder hos olika individer vid olika tidpunkter. Behovet av samhällets stöd varierar också med inkomst,

Tabellllz3 Förväntad utveckling av antalet personer i högre åldersgrupper. Åldersgrupp År

% av totala

befolkningen 15,1 16,0 16,6 16,8 (Källa: Statistisk årsbok 1973.)

närhet till anhöriga etc. En socialpolitisk definition av boendemiljö,

är ålderspensionär. Pensionärstiden kan omfatta flera decennier. åldring Under den perioden förändras individens behov högst väsentligt.

Antalet över 65 år beräknas komma att fortsätta att öka

personer kraftigt fram till år 1990. Det gäller särskilt för de högsta åldersgrupperna. Den förväntade utvecklingen från år 1970 till år 1990 framgår av tabell 11:3.

l1.5.2 Målgruppens särskilda problem och behov Den fram till mitten av 1990-talet beräknade ökningen av antalet äldre kommer att kräva stora insatser från samhällets sida. Den mest serviceoch vårdkrävande åldersgruppen från 85 år och uppåt ökar med nära 90 procent från år 1970 till år 1990.

Behovet av särskilda åtgärder för de äldre beror inte enbart på antalet

i nämnda åldrar. Verkningarna av de biologiskt betingade personer

kan mildras eller förstärkas av yttre förhållanden. l åldringsproblemen vad mån de påkallar samhällets insatser beror delvis också på den miljöi vilken de äldre lever.

Avtagande kroppskrafter, reaktionsförmåga, rörlighet och psykisk vitalitet att klara de alldagliga livsfunktionerna. Är

skapar svårigheter bostaden omodern, avstånden till service långa och trafikmiljön krävande förvärras dessa problem. Behoven av sociala tjänster avser hemhjälp för tyngre eller mera komplicerade uppgifter ihemmet, personlig vård och

hemtransport av varor samt färdtjänst för kommunikationer utom tillsyn, hemmet. När vitaliteten avtar ytterligare och sjukdom inträffar måste insatsen intensifieras. I sista hand krävs vård i institutionella former.

Den allmänna samhällsutvecklingen har för åldringarnas del skapat ökade förutsättningar för ekonomisk trygghet och oberoende samt ökade vårdresurser. Samtidigt har den också skapat risker för isolering och

Den omfattande flyttningen, tendenserna till kategorisering av passivitet. boendet och förändringarna i hushållsstrukturen har lett att de äldre har fått svårare att upprätthålla kontakten med andra generationer. Ogynnsamma effekter för de äldre har också den skarpare markerade skillnaden mellan yrkesverksamhet och icke yrkesverksamhet. Med yrkesrollen sammanhänger väsentliga livsvärden som det ofta är svårt att uppnå när

När yttre omständigheter medför att sociala kontaktyrkesrollen upphör. mönster bryts upp har de äldre på grund av sin lägre fysiska och psykiska vitalitet ofta svårt att finna nya kontakter. Detsamma gäller möjligheterna till aktivitet. Tillfallena till yrkesmässig verksamhet efter pensioneringen är få.

1l.5.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp

Socialvårdens speciella insatser för de äldre bör vägledas av självbestämmanderätt och normalisering. Självbestämmanderätten förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och serviceformer mellan vilka individen själv kan välja inom ramen för tillgängliga resurser. Den innebär vidare att den service som valts skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten.

Åldringsvården bör utformas under aktiv medverkan från de äldre själva och deras organisationer.

Normaliseringsprincipen innebär att man söker underlätta för de äldre att bo i en normal miljö. Det sker genom att vård och service tillhandahålls antingen i deras bostäder eller i närbelägna servicelokaler av olika slag. Principen innebär också att utbudet av vård, service och fritidsaktiviteter så långt möjligt ges i samma former som för övriga medborgare med beaktande av de särskilda krav som kan gälla för äldre personer.

Socialvården bör genom medverkan i samhällsplaneringen och genom impulser till andra samhällssektorer - medverka till att de äldres behov och förutsättningar beaktas i

trafikplaneringen; - medverka till att de äldre ges förutsättningar för meningsfull aktivitet

samt - tillse att behovet av moderna bostäder för de äldre tillgodoses inom

ramen för bostadsbyggandet i olika delar av kommunen liksom att

erforderlig sanering och förbättring av det äldre bostadsbeståndet sker.

Tyngdpunkten i kommunens sociala åldringsvård bör ligga på ett differentierat utbud av sociala tjänster. Utbudet stöds med en uppsökande verksamhet som klarlägger behoven. Syftet skall vara - att motverka ensamhet

och isolering och underlätta sociala kontakter; - att underlätta deltagande i kultur- och fritidsaktiviteter

av olika slag

samt - att möjliggöra utövandet av de alldagliga livsfunktionerna i normal

miljö. I de fall då det inte är möjligt att tillgodose behoven inom ramen för vård och service i hemmen eller när pensionären föredrar kollektiva boendeformer, skall kommunen även kunna erbjuda ett sådant alternativ där intensivare service och tillsyn kan ges.

De äldre har samma rätt som andra medborgare att av sjukvårdshuvudmannen få erforderlig hälso- och sjukvård. Sjukvårdshuvudmannens principiella ansvar härför bör förverkligas på sådant sätt att den sociala åldringsvården inte tvingas utöva sjukvård som normalt ankommer på sjukvårdshuvudmannen. Detta kräver att utbyggnaden av långtidssjukvården även i fortsättningen prioriteras.

12¶Primärkommuns vårdansvar

12 .l Inledning

sociala missför- Socialpolitiken syftar till att dels mer generellt motverka hållanden och skapa bättre betingelser för en allmänt sett god levnads-

dels tillhandahålla vård- och hjälpinsatser. En strävan

standard, personliga

sådan inriktning och omfattning att är att ge de generella åtgärderna behovet av individuella stöd- och förebyggs. Vid förverk-

hjälpâtgärder

deltar samhällets organ vart och ett med de ligandet av denna målsättning resurser och under de förutsättningar som är dem givna. De verksamheter som bedrivs av olika samhällsorgan kompletterar varandra i en mångfald hänseenden. Socialvården är en del av samhällets insatser med syfte att

skapa förutsättningar för en aktiv tillvaro, social och för medborgarna ekonomisk trygghet samt gemenskap med andra människor.

12.2 Primärkommunen och socialvârden I ett alltmer samhälle får den enskilde ständigt större

komplicerat svårigheter att finna vägarna till den hjälp och service samhället kan ge. Genom ett regelsystem som till sina grunddrag är generellt kan ej heller alltid de mångskiftande hjälpbehov som kan uppstå i det enskilda fallet tillgodoses. Samhället måste därför tillägga något samhällsorgan uppgiften att förmedla hjälpinsatser från andra samhällsorgan och tillgodose det behov av bistånd som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först

för att de som genom bristande kännedom härigenom skapas garantier om samhällets hjälpåtgärder eller av andra orsaker råkar i nöd ges det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Samhället måste således bestämma vilket organ som har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig hjälp. Den organisatoriska enhet som har de största förutsättningarna härför är primärkommunen. Primärkommun bör därför tilläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Den följande framställningen skall huvudsakligen avse det yttersta ansvarets konsekvenser med avseende på den enskildes rätt till socialvårdens insatser.

12.3 Tidigare överväganden och ställningstaganden

Enligt 1918 års var kommunerna inte att bistå

fattigvårdslag skyldiga

andra personer än sådana som hade behov av ekonomisk Den hjälp. fattigvård som enligt lagen skulle lämnas dem var emellertid inte bara av ekonomisk art. Det ankom på kommunerna att även lämna hjälp i andra angelägenheter. Detta kom till uttryck i de stadganden varigenom kommunerna ålades att bereda ”understödstagarna” att erforderlig vård, hålla ålderdomshem och andra s k fattigvårdsanstalter samt att vid behov vidta åtgärder för att skaffa inträde för

understödstagare på anstalter

specialvård. Fattigvården hade således ett starkt inslag av rent personligt betonad hjälpverksamhet. Den hjälp som skulle ges enligt av fattigvårdslagen var, såsom framgått det anförda, inte avsedd för andra än understödstagare. Förelåg ej något ekonomiskt hjälpbehov var fattigvårdsstyrelsen ej skyldig att stå till tjänst vare sig med råd eller upplysningar eller sätt. Socialvårdspå annat kommitténf vars förslag låg till grund_ för ShjL, ansåg detta vara en brist samt föreslog att bistånd skulle i den regler om personligt upptas nya lagen. Enligt den av kommittén utarbetade lagtexten skulle var och en ha rätt att få råd och upplysningar eller annat bistånd om han var i behov därav för att kunna leva under tillfredsställande förhållanden och komma i åtnjutande av erforderlig vård eller för att i övrigt bli i tillfälle att behålla eller återvinna sin förmåga att försörja sig själv. Även om anmälan ej skett skulle det enligt förslaget åligga socialnämnden att att ombesörja behov av sådant bistånd blev tillgodosett. Det vidare att besvär

föreslogs

skulle kunna anföras hos länsstyrelsen i ärende rörande bistånd av här avsedd art, att länsstyrelsen även utan att besvär anförts skulle kunna tillhålla socialnämnden att lämna sådant bistånd samt att länsstyrelsens beslut skulle kunna överklagas. Förslaget ansågs emellertid vara för vittsyftande. Det var, anförde departementschefenf uppenbart att många socialnämnder ej skulle vara tillräckligt rustade för att kunna bemästra alla de uppgifter som enligt förslaget skulle läggas på dem. Det var å andra sidan önskvärt att nämnden i all den utsträckning som fanns stod allmänheten till möjlig tjänst med råd och upplysningar samt annat bistånd. Att personligt närmare precisera de skyldigheter som i detta hänseende skulle åvila socialnämnderna var enligt departementschefens mening knappast möjligt. Departementschefen ansåg det tillfyllest med ett i allmänna ordalag hållet stadgande som ålade nämnderna att ställa sin erfarenhet och sakkunskap på det sociala området till förfogande för dem som ansåg sig vara i behov av personligt bistånd, varmed borde förstås inte bara rådgivning och upplysning utan även hjälp med praktiska angelägenheter av mer personlig art, t ex omhändertagande av egendom vid sjukhusvistelse. Det borde ankomma på nämnderna att fritt om i det enskilda pröva fallet bistånd av här avsedd art skulle lämnas eller också att ej liksom avgöra på vilket sätt bistånd skulle lämnas; i många fall torde sökanden

1 SOU 1950:11. 2 Prop 1955:177.

bäst betjänas om nämnden hänvisade honom till något specialorgan, t ex arbetsförmedlingens avdelning för arbetsvård. l enlighet med vad nu anförts upptogs i 6 § ShjL ett stadgande, enligt vilket det åligger socialnämnd att tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i personliga angelägenheter. I således ingen allmän skyldighet för socialnämnden att ShjL intogs tillse att vårdbehövande erhöll erforderlig vård. Skyldigheten att lämna vård begränsades på samma sätt som var fallet i fattigvårdslagen till att avse de situationer där samtidigt behov av ekonomisk hjälp förelåg (se 12 och 14 §§ ShjL). Frågan om rätten till vård togs upp på nytt av socialpolitiska kommittén? vars arbetsuppgifter bl a avsåg åldringarnas vårdmöjligheter samt frågor den sociala omvårdnaden av handikappade. Kom-

rörande

mittén ifrågasatte om inte kommunernas ansvar för handikappvärden borde fastläggas i en särskild vårdlag. l sitt slutbeoch åldringsvården tänkandef som emellertid ej innefattade förslag till ny lag, framhöll kommittén att den mest angelägna åtgärden inte var att i första hand utan att se till att de vårdformer som fanns

tillskapa nya hjälpâtgärder

kom dem till del som behövde vården. Samhällets ansvar för den enskildes personliga trygghet borde enligt kommitténs mening ta sig uttryck i en aktiv uppsökande socialvård, som utnyttjade tillgängliga anordningar för att tillgodose individuella vårdbehov. På denna grund borde en kommande vårdlag byggas. En sådan framtida vårdlag borde vårdåtgärderna bestämma den aktiva vidare genom att ange de konkreta vårdens materiella innhåll, dvs det system efter vilket vården skulle lämnas. tog upp frågor som rörde den kommunala

Handikapputredningens

inom Utredningen anmärkte att

kompetensen handikappverksamheten.

man räknat med att den av socialpolitiska kommittén aviserade vårdlagen skulle aktiviteten inom vårdge laglig grund för den primärkommunala området. ej lämnats, kvarstod oklarheten Enär något förslag emellertid rörande kommunernas uppgifter härvidlag. Utredningen ansåg det nödatt i avvaktan av vårdlagstiftningen kommunernas vändigt på en översyn inom bl a klarlades. Såsom särskilt allvarlig

uppgifter handikappvården

framstod enligt utredningens mening den tveksamhet som på många håll råda om kommunernas rätt att engagera sig mera aktivt i syntes handikappverksamheten. En lösning av frågan om kommunernas kompemening en grundläggande förutsätttens härvidlag var enligt utredningens för en bättre åldrings- och handikappvård. Detta problem borde ning lösas snabbt och utan att en samordning av vårdlagstiftningen awaktades. med en bestämmelse av Utredningen föreslog att ShjL kompletterades innehåll att kommun skall sörja för att den som vistas i kommunen får i den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållandena

3 SOU 1964:43. 4 SOU 1966:45. 5 SOU 1967:53.

övrigt kan anses tillfredsställande. Möjlighet till personlig omvårdnad skulle tillkomma var och en oavsett ekonomiskt De före-

hjälpbehov.

slagna bestämmelserna innebar dock inte att kommunerna skulle vara skyldiga att svara för sådana åtgärder som särskild enligt lag eller författning åvilade staten eller Det var emellertid

landstinget. angeläget

att socialnämnderna vid behov förmedlade kontakt mellan den vårdbehövande och det organ som svarade för vårdverksamheten och detta oavsett om kommunen var humdman för vårdverksamheten eller inte. I prop 1968:74 erinrade departementschefen om att ShjL tillkommit under andra förhållanden än dem som nu var rådande. Den utformades i huvudsakligt syfte att bistå personer som behövde ekonomisk hjälp. Enligt ett i allmänna ordalag hållet stadgande ålades emellertid socialnämnderna att ställa sin sakkunskap på det sociala området till förfogande för dem som ansåg sig behöva personligt bistånd (6 §). Såsom framhöllsi lagens förarbeten avsågs härmed inte bara rådgivning och upplysning utan också hjälp med praktiska angelägenheter av mer personlig natur. Det förutsattes vid lagens tillkomst att socialnämnden fritt skulle äga pröva på vilket sätt biståndet skulle ges. Socialvårdskommittén hade som nämnts föreslagit en vidsträcktare rätt att påkalla personligt bistånd, vilket förslag emellertid avvisats under hänvisning till att många kommuner inte skulle vara rustade tillräckligt för att klara alla de uppgifter som i så fall skulle åvila dem. Departementschefen framhöll i propositionen att

kommunernas möj-

ligheter att tillgodose den enskildes behov av personligt bistånd var avsevärt större än när ShjL kom till. Han betonade vidare samhällets ansvar för medborgarnas personliga och ekonomiska Den trygghet. enskilde skulle inte vara hänvisad till anhörigas hjälp eller annan privat välvilja för att få sitt behov av trygghet tillgodosett. Departementschefen fann det angeläget att erforderliga lagändringar vidtogs för att undanröja den tvekan som kunde finnas om kommunernas kompetens då det gällde att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad. Med tanke på den allmänna översyn av vårdlagstiftningen som inletts borde ändringarna begränsas till vad som oundgängligen krävdes för att kommunerna inte längre skulle tveka om sin rätt att aktivt engagera sig i hithörande frågor. Departementschefen föreslog därför atti l § ShjL skulle föreskrivas, att varje kommun skulle tillse att den som vistas i kommunen erhöll den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kunde anses tillfredsställande. Denna komplettering var enligt vad som särskilt framhölls inte avsedd att medföra någon ändring i förhållande till gällande rätt vad avsåg innebörden av begreppet socialhjälp eller besvärsrättens omfattning enligt ShjL. Departementschefen anförde vidare att genom lagändringen klarlades kommunernas förstahandsansvar för handikappvården. En sådan bestämning av kommunernas ansvar skulle emellertid inte innebära skyldighet för kommunerna att svara för åtgärder som enligt lag eller författning åvilade staten eller landstingen utan kommunerna borde i sådana fall om det behövdes förmedla kontakten mellan den vårdbehövande och det organ som svarade för vården. Awägningen av insatserna på de områden där närmare bestämmelser om saknades borde kunna

ansvarsfördelningen

lösas i samråd mellan berörda underströk i

parter. Departementschefen

anslutning härtill vikten av att de åtgärder varom här var fråga inte bara till del. Även psykiskt handikappade eller kom de fysiskt handikappade e- - som av andra skäl mötte mera betydande personer yngre eller äldre i sin livsföring borde omfattas av åtgärderna. I svårigheter dagliga samband borde vidare kommunernas ansvar i ett med denna lagändring avseende direkt slås fast i lagtexten, nämligen skyldighet att bedriva aktiv verksamhet.

uppsökande

1 och 6 §§ ShjL ändrades i enlighet med vad nu sagts. Såsom framgår av det sagda har den enskilde inte i andra fall än dem som omfattas av 12 § ShjL tillagts individuell rätt att få ett föreliggande hjälpbehov tillgodosett. Rätten till vård såsom den bestämts i lagen är således sätt som i den gamla fattigvårdslagen förbehållen på samma medan andra vårdbehövande har att förlita sig på ”understödstagare”, kommunens allmänna åliggande att enligt 1 § bistå den enskilde. Härvid bör dock erinras om det i l8§ åläggandet för kommun att intagna anordna och driva hem för åldringar och andra personer vilka är i behov av vård eller tillsyn som ej eljest tillgodoses. Den i gjorda bestämningen av kommunens ansvar får anses vara

ShjL

I den mån särskilda övergripande och gällande för hela vårdområdet. bestämmelser ges i fråga om rätten till omvårdnad och vård i BvL och NvL skall dock dessa bestämmelser gälla. Det finns därför skäl att i förevarande erinra om några bestämmelser som föreskriver sammanhang rätt för den enskilde att få sitt behov av vård tillgodosett enligt dessa

lagar. I 31 § BvL föreskrivs att om någon, som ej fyllt 18 år, utan att fall är i behov av eller annan vård och som avses i 25 § föreligger, specialvård fostran utom hemmet skall nämnden eller med på begäran av föräldrarna deras samtycke omhänderta honom för samhâllsvârd om behovet ej om att den som är tillgodoses på annat sätt. l NvL ges vidare föreskrift hemfallen åt alkoholmissbruk frivilligt äger ingå på allmän vårdanstalt under vissa i lagen angivna förutsättningar. I övrigt innehåller nämnda som anknyter rätten till omvårdnad eller vård till lagar inga bestämmelser den enskildes viljeförklaring. Den särskilda problematik som avser samhällets möjligheter att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke behandlas i följande kapitel.

12.4 Utredningens överväganden

l2.4.1 Kommunen

Helhetssynens konsekvenser

Det socialvårdande arbetet bedrivs i ökande grad utifrån ett annat synsätt än det som tidigare varit gällande. Från att ha varit funktionshar kommit att mässigt uppbyggd kring vårdlagarna verksamheten alltmer präglas av strävan att utan den avgränsning som lagstiftningen givit uttryck Införandet av bl a för finna vägar att på olika sätt bistå den enskilde. bestämmelser om uppsökande verksamhet och - i enlighet med Socialut- - sociala centralnämnder har varit led i en sådan redningens förslag

utveckling. Det är nu angeläget att finna en bestämning av den primärkommunala socialvården som ger utrymme för en helhetssyn på den enskildes situation.

Det yttersta ansvarets innebörd

Såsom redan inledningsvis framhållits är det. nödvändigt att ett organ i samhället tilläggs ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation. Ett på så sätt fastlagt ansvar innesluter i sig uppgiften att tillse att den enskilde ges en tillfredsställande omvårdnad. Härunder ingår flera uppgifter för den primärkommunala socialvården. Det bör åvila kommunen, som har det övergripande ansvaret, att om i göra sig underrättad kommunen föreliggande behov av socialvårdens insatser. Härvid framstår den uppsökande verksamheten som särskilt viktig. Med det yttersta ansvaret följer även uppgiften att ge den enskilde råd och anvisningar om i samhället förekommande Som

hjälpmöjligheter.

närmare framhållits i avsnitt 10.3 bör kommunen vid sidan av den individuella nidgivningen svara för en allmän social information. För många av dem som vänder sig till socialvården kan förhållandena vara sådana att mer omfattande insatser än dem som kan ges inom ramen för en personlig kontakt erfordras. Socialvårdens är här att uppgift bedöma om det skulle kunna föreliggande hjälpbehovet tillgodoses genom annat samhällsorgans och i förekommande försorg fall ge anvisning om eller förmedla insatser från sådant organ. Med det för primärkommun fastlagda yttersta ansvaret följer skyldighet att tillgodose sådana individuella hjälpbehov som inte tillgodoses av annat samhällsorgan. Socialvårdens uppgift är därvid i första hand att genom kurativa och ekonomiska åtgärder söka tillgodose det

föreliggande

behovet. Såsom den yttersta konsekvensen av detta ansvar framträder skyldigheten att ombesörja att den enskilde får erforderlig värd. Enligt utredningens mening svarar ett för kommunen fastlagt yttersta ansvar i stort mot den nu i 1 § bestämmelsen, ShjL intagna vars syfte varit att klarlägga kommunens befogenheter i fråga om och ansvar för de hjälpbehövande. Även de uppgifter som kan härledas ur det yttersta ansvaret överensstämmer med dem som redan nu får anses åvila kommunen. Såsom närmare anges i kapitel 31 anser emellertid utredningen att bestämmelser om kommunernas ansvar för samtliga dessa uppgifter bör tas upp i en kommande social vårdlag.

12.42 Den enskilde

Rätten till socialvârdens insatser

l det föregående har redovisats de uppgifter som bör åvila kommun inom ramen för ett kommunen tillagt yttersta ansvar. Dessa uppgifter blir för kommunen ovillkorliga endast i den mån de svarar mot för den enskilde fastlagda rättigheter. I avsnitt 10.4 har rätten till ekonomisk

hjälp

närmare bestämts. I det följande skall frågan om rätten till bistånd i övrigt tas upp till bedömande.

Trygghetsmälets konsekvenser Utredningen har bl a såsom övergripande uppställt målet trygghet. Begreppet trygghet omsluter rätten för den enskilde att få samhällets bistånd då han ej själv förmår klara sin situation.

Rätten till bistånd genom socialvärden Den enskildes alla anspråk på socialvårdens insatser kan inte alltid tillgodoses i full omfattning. En individuell rätt till bistånd från socialvården 4 såsom omvårdnad eller vård - bör emellertid

stöd, hjälp, föreligga i det fall åtgärden erfordras för att den enskilde skall kunna klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Rätten till bistånd bör såvitt avser bam och ungdom jämväl omfatta den omsorg och fostran som inte kan ges av förälder. Skall ett föreliggande behov tillgodoses av annan huvudman, bör kommunens uppgifter i första hand vara att ge upplysning om eller förmedla insatser från sådan huvudmans sida.

Det bör enligt det anförda åligga kommun att - om behovet inte blir tillgodosett på annat sätt - vidta de åtgärder som erfordras för att den enskilde skall kunna på ett skäligt sätt klara sin livsföring. Rätten till bistånd från socialvården gäller således inte bara de barn och ungdomar, vilkas hemförhållanden eller personliga situation i övrigt påkallar särskilda insatser, utan även de vuxna som på grund av sin ålder eller andra omständigheter är i behov av insatser.

Bestämning av åtgärder

Det står klart att de åtgärder kommun har att vidta i här angivna situationer inte närmare kan anges. Kommunen bör i samråd med den enskilde utifrån förhållandena i det särskilda fallet pröva, vilken åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet.

överensstämmelse med gällande rätt Enligt utredningens mening skall i fråga om den här beskrivna rätten gälla att insatsen skall vara påkallad för att den enskilde skall kunna klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Med en sådan bestämning kommer frågan om de ekonomiska förutsättningarna ej längre att äga självständig betydelse. Endast såtillvida får de ekonomiska förhållandena betydelse att kan den enskilde själv inte stå för sådana vårdkostnader som enligt givna bestämmelser ankommer på honom, aktualiseras rätten till socialbidrag enligt avsnitt 10.4 (jfr också 10.6).

Utredningens ställningstagande innebär alltså fastläggandet av en för hela vårdområdet gällande rätt för den enskilde att i enlighet med det anförda få socialvårdens bistånd. Under den gjorda bestämningen inryms såväl de rättigheter som tillkommer den enskilde enligt ShjL som de enligt övriga vårdlagar.

12.5 Besvärsrátten 12.5 .1 Gällande rätt De föreskrifter som enligt vårdlagarna riktar sig till kommunerna avser i första hand att klarlägga dessas befogenheter och ansvar när det gäller den enskildes sociala situation. Kommunerna har tillagts frihet att efter eget skön inom ramen för sin kompetens utforma den socialvårdande verksamheten. Mot beslut som fattas inom ett på så sätt fastlagt kompetensområde står kommunalbesvärsvägen principiellt öppen (jfr 30.5.2).

Vad därefter gäller de för den enskilde fastlagda rättigheterna och därmed förbundna skyldigheter för kommunen har en vidsträcktare kontroll än den kommunalbesvärsvägen anvisar bedömts erforderlig. Sålunda får mot beslut i fråga som gäller rätten till socialhjälp förvaltningsbesvär föras med stöd av 54§ ShjL. Länsstyrelsen äger som besvärsmyndighet ingå i samma behovs-, lämplighets- och skälighetsprövning som det kommunala organet. Mot beslut i fråga om samhällsvård enligt 31 § BvL får på motsvarande sätt förvaltningsbesvär föras. Möjlighet att anföra förvaltningsbesvär i fråga om utebliven åtgärd enligt NvL föreligger inte för den enskilde.

12.5.2 Utredningens överväganden I konsekvens med gällande rätt bör i fråga om beslut som faller inom ramen för ett för kommunen fastlagt kompetensområde kommunalbesvär kunna föras. Mot beslut som gäller de enligt utredningens förslag för den enskilde fastlagda rättigheterna bör talan kunna föras genom förvaltningsbesvär.

Väl kan mot rätten att föra förvaltningsbesvär mot beslut i frågor som nu nämnts invändas att allvarliga olägenheter kan uppkomma om besvärsmyndigheten i varje särskilt fall skall äga föreskriva, vilken åtgärd det kommunala organet har att vidta för att tillgodose ett föreliggande hjälpbehov. Härvid bör emellertid beaktas att i praktiken kommer besvärsmyndigheten ofta - i de fall den prövat rätt till bistånd från socialvården föreligga - att återförvisa ärendet till kommunen för att nämnden i samråd med den enskilde skall kunna vidta den åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet. Det bör vidare i förevarande sammanhang beaktas att utredningens förslag innebär en vidgning av rätten i förhållande till vad nu gäller, eftersom rätt till socialvårdens bistånd inte vidare skall vara avhängig av de nu i l2§ ShjL upptagna förutsättningarna. Vid prövning av de ärenden varom här är fråga måste därför skälig hänsyn tas till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser.

Utredningen räknar vidare med att fortlöpande kontakt mellan den regionala socialvårdens organ och socialnämnderna kommer att leda till en enhetlig praxis vad gäller omfattningen av den angivna rätten. Det kan bla med hänsyn härtill antas att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den faktiska vidgningen av rätten.

12.6 Besvársmyndighet Enligt rätt är - utom såvitt avser beslut enligt 31§ BvL -

gällande

länsstyrelsen besvärsmyndighet i frågor som nu sagts. Vid inrättandet av länsrätterna övervägdes i vilken utsträckning mål skulle kunna överföras från länsstyrelserna till länsrätternas kompetensområde. Vägledande för bedömningen blev att under länsrätternas kompetens i första hand skulle förläggas sådana mål som var av den karaktären att en domstolsmässig handläggning var påkallad. Behovet av lekmannamedverkan i vissa mål beaktades även.

Frågor om rätt till socialbidrag och till socialvårdens insatser i övrigt i enlighet med utredningens förslag kommer även framgent att ofta föreligga till samtidig bedömning. Besvärsmyndighetens kompetens bör därför omfatta alla sådana frågor. Ett stort antal av de ärenden varom nu är fråga kommer inte att vara av den art att en domstolsmässig handläggning är påkallad. Detta talar för att länsstyrelsen i princip bör vara besvärsmyndighet. Avsteg från denna princip kan emellertid finnas pâkallade. Utredningen avser att återkomma till hithörande spörsmål i samband med förslaget till social várdlag.

13¶Sociala vârdinsatser utan den enskildes

samtycke

13.1 Inledning

I kapitel 10 behandlas i samhället förekommande former av social kontroll. En sådan form avser de i gällande vårdlagstiftning reglerade möjligheterna att i särskilda situationer tillgodose vårdbehov utan den enskildes samtycke. I kapitel redovisas socialutredningens

föreliggande övervägan-

den och förslag i fråga om hur dessa möjligheter, så långt de berör den framtida socialvården, skall regleras.

De övergripande mål som redovisas i kapitel 9 ger uttryck för en strävan att skapa sådana samhällsförhållanden att behovet av bestämmelser som medger ingripanden utan den enskildes samtycke starkt minskas. Det är därför angeläget att utforma samhällets verksamhet så att människornas

sociala problem i större utsträckning kan förebyggas eller lösas innan de utvecklas

därhän att frågan om att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke behöver aktualiseras. För socialvårdens del måste denna strävan ta sig uttryck i -

långsiktigt förebyggande insatser; -

uppsökande verksamhet; - utbud av sociala tjänster; - metoder för problemlösning samt - differentierade behandlingsresurser med snabb åtkomlighet.

Alla dessa verksamheter har såväl en kvantitativ som en kvalitativ sida. För framgång krävs att resurserna så långt möjligt anpassas till de behov som identifieras i respektive kommun. Frågan om behovet av att kunna vidta åtgärd även utan den enskildes samtycke hänger också samman med de olika resurser som kan skapas. Genom bl a ökade insatser i människornas hemmiljö, en förändrad institutionsstruktur och bättre

tillgodosedd kontinuitet i kontakten mellan socialarbetare

och klient bör förutsättningar skapas för att bättre tillgodose den enskildes behov samt att mer effektivt och flexibelt utnyttja tillgängliga resurser. insatserna bör syfta till att frigöra och förstärka individens egna resurser att aktivt påverka och bearbeta sin situation. Det krävs också en människosyn

som är präglad av de övergripande målen, fönnåga till insikt och inlevelse i en annan människas situation, förmåga att under skiftande förutsättningar skapa kon-

struktiv kontakt med en hjälpbehövande samt kunskap om både resurser och metoder klientens motivation att lösa problem samt att stimulera av nya positiva behandlingsformer samt och engagemang. Tillskapande fortsatt metodutveckling framstår härvid som särskilt angeläget. Huvuddelen av detta betänkande syftar till att skapa gynnsamma beför socialvårdens utveckling i dessa avseenden. Häri ligger det tingelser väsentligaste bidraget till en minskning av behovet av ingripanden utan klientens samtycke.

13.2 Bestämning av frågeställningen

Även om arbetet bedrivs utifrån de här ovan angivna målen torde ej helt kunna undvikas att i enskilda fall hjälpbehov uppstår som kräver särskilda åtgärder. Konfliktsituationer kan uppstå inom familjen på sådant sätt att socialvården med tanke på barnets bästa måste ingripa även om föräldrarna det. Vuxna människor kan ibland hamna i sådant ej godtar tillstånd att de ej råder över sina handlingar och ej kan ta vård om sig kan i dessa situationer vara akuta, ehuru socialvårsjälva. Hjälpbehoven dens erbjudna bistånd avvisas. För att undvika en olycklig utveckling kan det då visa sig nödvändigt att vidta hjälpåtgärder utan vederbörandes samtycke. En redogörelse för bestämmelserna i BvL och NvL (se bil l) visar på möjligheter till sådana ett komplicerat system av regler som ger samhället ingripanden. Såsom framgår bl a i kapitel 3 har under senare år kritik riktats mot dessa bestämmelser. Kritiken har huvudsakligen avsett dels räckvidden av bestämmelserna, dels de kriterier avseende klientens förhållanden som kommit till Av konstruktionen har vidare användning. enligt kritiken följt svårigheter att nå lösningar avpassade efter den enskildes aktuella behov. En analys av behovet att i vissa situationer kunna tillgodose akuta och angelägna vårdbehov även utan den vårdbehövandes samtycke bör lämptill att gälla samhällets roll i detta sammanhang. Skälen att ligen breddas välja en sådan utgångspunkt är flera. Med en helhetspräglad syn på individens livssituation blir frågan om att tillgodose hans behov i olika hänseenden för flera samhällsorgan i samverkan. Det är en angelägenhet vidare viktigt att beakta vilka möjligheter till tvång som samhället i dag förfogar över när det gäller att tillgodose angelägna hjälpbehov. framställningen behandlas först frågan om vilka över- I den följande väganden som bör ligga till grund för samhällets rätt att vidta åtgärd utan enskilds och vilka åtgärder som samhället på grundval av dessa samtycke värderingar bör få vidta inom ramen för en sådan rätt. Först sedan förutsättningarna och formerna i enlighet med vad nu sagts fastlagts tas frågan beslutsförfarande och verkställighet l om utredning, upp till prövning. hänför sig övervägandena till de tre målgrupperna barn, fortsättningen ungdom och vuxna. Redan vill utredningen framhålla att, som närmare beinledningsvis principiell skillnad mellan den nuskrivs i kapitel 31, det finns en viktig varande och den som socialutredningen iett sesocialvårdslagstiftningen nare betänkande avser att föreslå. Nuvarande lagstiftning är präglad av en

ganska långt gående detaljreglering. Socialutredningen önskar ersätta denna med en mål- eller syftesorienterad lagstiftning som grundas på en helhetssyn i fråga om den enskilde och hans situation. Motivet härför är att skapa mer gynnsamma förutsättningar för en progressiv utveckling av den framtida socialvården. till Även när det gäller samhällets möjligheter omhändertagande utan den enskildes samtycke föreslår utredningen grunder som förutsätter en av den enskildes situation.

helhetsbedömning

Socialutredningens strävan att åstadkomma en målinriktad och mindre detaljpräglad lagstiftning rymmer emellertid vissa komplikationer. De grunder som utredningen förordar förutsätter för ett omhändertagande en helhetsbedömning i stället för kriterier av typen antal begångna fylleriförseelser. Det är emellertid med en sådan målsättning svårare att precisera grunderna för ingripande. Detta medför i sin tur viss risk för osäkerhet i tillämpningen av bestämmelserna. Bl a på grund härav bör förfarandet i ärenden av denna art vara noggrant reglerat. Vidare bör handläggning och beslut ske i former som begränsar utrymmet för växlande praxis och som skapar största möjliga rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. Genom de i 13.4 framlagda förslagen, innebärande bl a att besluten förläggs till länsrätt, avser utredningen att skapa ökade sådana garantier. Vidare avser utredningen att i anslutning till kommande lagförslag närmare ange de situationer där omhändertagande utan den enskildes samtycke skall kunna ske.

13.3 överväganden

l3.3.1 Barns behov

Trygghet är ett av de av mål som socialutredningen angivna övergripande inte minst bör prägla barnens levnadsförhållanden. Att förebygga situationer som kan hota denna trygghet är en för socialvården.

huvuduppgift

I inledningen till detta kapitel har utredningen angivit vägarna härför. Dessa är i princip två. Den ena avser generella och allmänt förebyggande insatser som ett led i hela samhällsutvecklingen utifrån en social målsättning Den andra är individuellt inriktade stödåtgärder, präglade av frivillighet och samverkan mellan samhällets organ och den enskilde, här barnet och/eller dess föräldrar. Härutöver måste man emellertid räkna med att samhället i särskilda situationer måste garantera barnets rätt till trygga uppväxtförhâllanden och gynnsamma utvecklingsbetingelser även om det måste ske utan förälders samtycke. Enligt

socialutredningens mening

bör möjlighet till så allvarliga ingripanden finnas endast i de situationer då förhållandena innefattar risker för barnets liv eller hälsa eller äventyrar barnets fortsatta utveckling. Den grundläggande principen i vårt samhälle är att föräldrarna skall sörja för barnets vård och omvårdnad. I föräldrabalken (FB) sägs att barn i äktenskap står under föräldrarnas vårdnad till dess det fyllt 20 år eller ingått äktenskap Barn utom äktenskapet står för samma tid i regel under

1 Förslag om sänkning av myndighetsåldern till 18 år har antagits av 1974 års riksdag, att gälla fr o m den 1.7.1974.

moderns vårdnad. Vårdnaden omfattar bl a befogenhet och plikt att i

den omfattning lagen anger besluta i barnets personliga angelägenheter. Den vårdnadsberättigade kan därvid besluta att överlämna den faktiska vården till annan. Den rättsliga vårdnaden bör således begreppsmässigt skiljas från den rent faktiska vården om ett barn. Föräldrarna är enligt 6 kap FB pliktiga att sörja för barnets person och De skall tillse att barnet erhåller uppehälle ge det sorgfällig uppfostran. efter vad med hänsyn till föräldrarnas villkor och de och utbildning Föräldtillgångar barnet kan ha samt barnets anlag kan finnas tillbörligt. rarna skall ha den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter. Föräldrarnas plikt att ha uppsikt över barnet varar således till dess barnet nått sådan ålder och utveckling att behov av vård och tillsyn ej längre föreligger. FB innehåller bestämmelser om att föräldrar kan fråntas vårdnaden, sina förpliktelser mot barnet. I FB 6:6 sägs bl a, om de grovt åsidosätter att gör en av föräldrarna sig skyldig till grovt missbruk eller till grov försummelse vid vårdnadens utövande äger rätten förordna att vårdnaden skall tillkomma den andra. Inträffar sådant fall beträffande båda allenast vårdnaden förordnad förföräldrarna, äger rätten överflytta på särskilt myndare. Föräldrarnas förlust av vårdnadsrätten måste anses innebära ett mycingrepp. Det bör därför ej komma ifråga annat än i ket långtgående när missförhållandena äventyrar barnets fortsatta utveckundantagsfall, tid. ling och väntas bestå under lång Samhället bör emellertid att för barnets bästa kunna ha möjlighet ingripa även om inte så grov försummelse som avses i FB föreligger och där förhållandena således inte är så svåra att det finns skäl att skilja föräldrarna från vårdnadsrätten. Insatsema i sådana fall bör tjäna syftet att komplettera förälders vårdinsats för att därigenom bereda barnet erforderlig är att detta kan kräva att förälder för en tid fråntas trygghet. Uppenbart en eller flera av de i vårdnadsrätten ingående särskilda befogenhetema utan att han för den skull skils från denna rätt. De situationer misssom här åsyftas är bl a sådana där barnmisshandel tänks. Det kan också gälla andra fall där allvarliga risker för barnets vara att utveckling föreligger. Syftet med åtgärden bör därvid primärt barnets behov av trygghet och omvårdnad under den tid förtillgodose äldrarna med samhällets sin situation. hjälp ordnar upp och stabiliserar förhållandena från hemmet utan Innan gått så långt att ett skiljande samtycke framstår som oundvikligt, bör givetvis tillämpliga och möjliga I många fall kan förhållandena vara förebyggande åtgärder ha vidtagits. med insatser från samhällets sida kan sådana att barnet kompletterande stanna kvar i hemmet. En viktig insats för att trygga barnets förhållanden genom att stödja personlig kontakt mellan familjen kan bestå i att ordna en fortlöpande och en särskilt förordnad (kontaktman). En sådan ordfamiljen person redan i vissa kommuner. Social nämnd bör i de situaning förekommer tioner som här avses i samråd med fostraren och med hans medgivande kunna utse en kontaktman, vars uppgift skall vara att ge vårdnadshavaren vid vårdnadens utövande. den hjälp och det stöd som prövas erforderligt

Nämnden bör där barnets situation påkallar det vara verksam för att kontaktman utses, men nämnden bör ej kunna meddela beslut i strid med vårdnadshavarens önskan. anser således att denna

Socialutredningen

kontakt mellan och den förordnade familjen personen helt skall bygga på frivillighet. Genom en på grund etablerad kontakt frivillig uppnås bättre förutsättningar för en utveckling som tillgodoser barnets behov av trygghet. Socialutredningen föreslår att det nuvarande övervakningsinstitutet ersätts av en ordning med efter förälders samtycke förordnade kontaktmän. Mot detta kan visserligen hävdas att det behövs en »mellanform» mellan helt frivilliga insatser i hemmet och ett

omhändertagande. Övervak-

ning utan förälders samtycke kan då ses som en sådan åtgärd. Utifrån den

frivilliglinje socialutredningen företräder anser den emellertid

att tvångsförordnanden reav den typ som det nuvarande övervakningsinstitutet presenterar skapar ett dåligt psykologiskt utgångsläge för de fortsatta försöken att etablera kontakt. Häri ligger, som framgår av det följande, den avgörande skillnaden mellan utredningens förslag och nuvarande övervakningsinstitut. Såsom framgår av redogörelsen över gällande rätt (bil l) är det vederbörande sociala nämnd som beslutar Sedan beslut om om övervakning. övervakning meddelats skall övervakaren utan dröjsmål besöka den övervakade i dennes hem för att utröna under vilka förhållanden han lever. Genom att sätta sig i förbindelse och andra som kan med myndigheter lämna upplysningar om den övervakade bör övervakaren göra sig noggrant underrättad om de förhållanden som är av betydelse för övervakningen. övervakaren bör lämna fostrare och andra den övervakade närstående råd, hjälp och vägledning samt sträva efter att få till stånd ett förtroendefullt förhållande till dem. Genom hembesök och på annat sätt bör övervakaren hålla en kontakt med den över-

fortlöpande personlig

vakade och hans fostrare samt uppmärksamt Överfölja hans utveckling. vakaren bör medverka till att den övervakade hemförbereds gynnsamma hållanden och även i övrigt gynnsamma Alla väsentuppväxtbetingelser. liga förändringar eller behov av ändringar i meddelade föreskrifter skall anmälas till nämnden. Några särskilda befogenheter har inte tillagts övervakaren för det fall vårdnadshavaren motsätter sig hembesök eller på annat sätt vägrar att medverka vid övervakningen. I sådana fall kan övervakaren endast genom anmälan till nämnden aktualisera frågan om behov av en mer ingripande åtgärd än övervakning föreligger. De nuvarande övervakarna är således i stort sett inte tillagda andra funktioner än vad socialutredningen anser att de föreslagna kontaktmännen skall ha. ömsesidigt förtroende mellan klient och kontaktman förutsätter emellertid att den senare inte inhämtar utan upplysningar klientens samtycke. Den avgörande skillnaden mellan och nu-

förslaget

varande institut gäller frivilligheten. Det liggeri sakens natur att kontaktmannen - med klientens vetskap där så kan ske - tar kontakt med företrädare för nämnden då behov av ytterligare insatser kan erfordras. Social nämnd kan genom en vid information om de möjligheter som enligt det anförda tillagts vårdnadshavare medverka till att kontaktman

utses i de situationer där barnets förhållanden kan påkalla särskilda insatser. Genom ett sådant på frivillig grund byggt samråd mellan vårdnadshavare och särskilt utsedd person torde barnets intressen bäst främjas.

I förevarande sammanhang bör erinras om det tillägg till bamavårdslagen som gjordes i samband med att bestämmelserna om barnavårdsmän i 8kap FB upphörde att gälla. I 3 a§ BvL, som trädde i kraft den 1.1.1974, föreskrivs sålunda att barnavårdsnämnden skall lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden. På begäran av vårdnadshavare skall barnavårdsnämnden vidare utse särskild tjänsteman eller förtroendeman hos nämnden eller annan lämplig person att lämna sådant bistånd som nyss sagts.

Andra åtgärder än övervakning vilka enligt BvL syftar till att förebygga mer långtgående ingrepp i den enskildes frihet är föreskrift och förmaning. Föreskrift kan riktas till barnets vårdnadshavare. I BvL ges anvisningar om vad en föreskrift kan avse. Den kan tex gälla anlitande av bamavårdsanstalt, behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist. Föreskrift kan inte genomföras mot den enskildes vilja. Underlåter föräldern att efterkomma föreskriften kan detta leda till att nämnden vidtar annan åtgärd. Föreskriften kan således närmast jämställas med en rekommendation från nämndens sida. Fönnaning kan riktas till förälder eller annan fostrare. Till syfte och verkningar står de båda formerna av åtgärder varandra nära.

Liksom övervakningsinstitutet har de av socialvården formellt beslutade och protokollförda föreskrifterna och förmaningarna kommit att framstå som ett utflöde av värderingar som ligger relativt långt tillbakai tiden och som kan medföra negativa psykologiska effekter. Det är självfallet en viktig uppgift för socialvården att i samarbete med den enskilde medverka till att denne når ökad kännedom om sin situation, kommer till insikt om hur han bör handla och vilka följderna kan väntas bli av olika handlingsalternativ. Sådant stöd i form av upplysningar, råd och rekommendationer etc bör emellertid ingå som ett naturligt led i det vardagliga socialvârdsarbetet. Föreskrifter och förmaning enligt en särskilt reglerad ordning är enligt utredningens mening inte bara onödiga utan framstår som olämpliga och bör därför utmönstras ur den framtida lagstiftningen.

Sammanfattningsvis vill socialutredningen framhålla som en huvuduppgift för en på förebyggande insatser starkt inriktad socialvård att medverka till trygga levnadsförhållanden för barnen. insatserna skall bygga på frivillighet och samverkan. Härigenom bör behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke kunna starkt begränsas.

Barnet bör ha en grundläggande rätt att få växa upp under trygga förhållanden och att erhålla den vård och omvårdnad som barnet behöver. Den vårdnadsrätt som samhället tillägger föräldern innefattar bl a en plikt för denne att tillgodose barnets rätt. Kan föräldern inte uppfylla sina förpliktelser måste utrymme finnas för insatser genom samhällets försorg.

Föräldrabalken ger här möjlighet till så ingripande åtgärder att föräldern fråntas vårdnadsrätten.

Härutöver bör emellertid behållas i princip de möjligheter nuvarande

socialvårdslagstiftning ger att utan att frånta föräldern vårdnadsrätten ingripa vid vårdnadens utövande. I första hand bör frivilliga insatser prövas. Åtgärder i form av föreskrifter och förmaning som nuvarande socialvårdlagstiftning möjliggör föreslår socialutredningen utmönstrade ur lagen. Det nuvarande övervakningsinstitutet bör ersättas av förordnande av kontaktmän under frivilliga former.

Förebyggande insatser i frivilliga former kan under vissa förhållanden visa sig eller bedömas vara otillräckliga eller gagnlösa för att säkra barnets trygghet. Förekommer vid vårdnadens utövande sådant förhållande som innefattar risker för barnets liv eller hälsa eller eljest äventyrar barnets fortsatta utveckling, såsom vid exempelvis barnmisshandel, bör samhället därför i barnets intresse äga omhänderta barnet utan förälders samtycke.

l3.3.2 Ungdomars behov Den föregående redogörelsen har avsett de barn som är omedelbart beroende av förälders vårdnadsinsats och där åtgärd som förut sagts leder till en begränsning av vårdnadshavarens möjligheter att utöva vårdnaden. Den följande framställningen avser de ungdomar som ehuru omyndiga ofta rent faktiskt inte står under förälderns vård och tillsyn. Med hänsyn till den gjorda uppdelningen kan någon bestämd åldersgräns inte dras mellan de båda målgrupperna.

Såsom förut nämnts står den unge under förälderns vårdnad till dess han fyllt 20 år eller ingått äktenskap. Dagens samhälle rymmer motstridiga tendenser ifråga om ungdomarnas beroende av föräldrarna. Den förlängda obligatoriska skolgången och den allt vanligare fortsatta utbildningen har tenderat till att, trots det ekonomiska studiestödet, göra ungdomarna ekonomiskt beroende av föräldrarna längre än tidigare. Flera tendenser går i denna riktning.

Å andra sidan är det vanligt att den unge redan tidigt intar en mycket självständig ställning i förhållande till sina föräldrar. Utvecklingen har lett till att myndighetsâldern år 1969 sänktes från 21 till 20 år, samtidigt som 18- och 19-åringar gavs en från rättslig synpunkt självständig ställning i flera viktiga hänseenden, framför allt i fråga om arbete, förfogande över arbetsinkomst, val av utbildning och bostad. Nu föreligger förslag om att myndighetsåldern skall sänkas till 18 år fr o rn den l .7.1974.2

Även om den underårige på så sätt både faktiskt och formellt intar en relativt självständig ställningi förhållande till sina föräldrar, är det uppenbart att den unge inte alltid kan överblicka de sociala eller personliga konsekvenserna av sitt handlande eller inse de risker för eget liv eller hälsa eller utvecklingsmöjligheter som kan följa av hans beteende eller livsföring.

Det som skiljer den unges situation från barnets är således hans relativt självständiga ställning. Avsnitt 13.3.l gäller insatser som ytterst skall kunna vidtas utan förälders samtycke. l föreliggande avsnitt gäller_ frågan insatser som ytterst skall kunna vidtas främst utan den unges samtycke.

2 Jfr föregående not.

En klar gränsdragning härvidlag får anstå till det kommande lagstiftningsbetänkandet.

Socialutredningen har tidigare ifråga om barnen kraftigt understrukit att trygghetsmålet för dessa i första hand bör uppnås genom differentierade insatser på det förebyggande planet. Detsamma gäller givetvis ungdomen. Här som ifråga om barnen bör vissa nu möjliga åtgärder av tvångskaraktär ersättas av frivilliga samarbetsformer. ifråga om den nuvarande övervakningen beträffande ungdom önskar utredningen framhålla följande.

I de svåra situationer som här avses är den unges relationer till föräldrarna ofta försämrade. Behov av fortlöpande kontakt med annan person för stöd och bistånd kan då föreligga. En väsentlig förutsättning för att

resultat skall kunna nås är emellertid som förut sagts att förgynnsamt troendefullt samarbete kan komma till stånd. Kan förståelse ej vinnas hos den unge för värdet av en sådan fortlöpande kontakt, kommer den unge ej heller att ta tillvara kontaktmannens möjligheter att stödja och hjälpa honom. Kontaktman bör således ej utses mot den unges vilja. Det för-

därvid att framhållas att den unge i de situationer då behovet av tjänar kontaktman kan aktualiseras inte alltid inser behovet av en sådan i frivilliga former lämnad hjälp. Det blir därför en viktig uppgift för socialvårdens företrädare att i samtal med den unge söka bibringa honom insikten om värdet i den hjälp som kan lämnas honom genom en särskilt utsedd person.

l enlighet med vad nu sagts bör således i en kommande lag möjligheten att ställa den unge under övervakning ej kvarstå. Övervakningsinstitutet bör ersättas med en på frivillig grund tillskapad fortlöpande kontakt mellan den unge och en av nämnden särskilt utsedd person. Skäl att bibehålla varning eller föreskrift synes ej heller föreligga.

Det är således nödvändigt att samhället vid sidan av den omsorg och omvårdnad som föräldrarna skall ge känner ett ansvar för att den underårige inte förhåller sig så att det uppkommer allvarlig fara eller skada för honom. Socialutredningen räknar med att sådana situationer som regel skall kunna undvikas eller awecklas under frivilliga former. I de särskilda fall då detta inte visar sig möjligt måste mer ingripande åtgärder kunna få företas. De situationer som bör kunna påkalla samhällets ingripande i enlighet med vad nu sagts är sådana som har en för den unge klart destruktiv kvaraktär. Det kan gälla ett omfattande missbruk av alkohol, narkotika eller thinner eller allvarlig kriminalitet. l sådana fall måste rätten till skydd för den unges liv och hälsa samt till positiva utvecklingsbetingelser ges företräde framför såväl den unges självbestämmanderätt

med föräldrarna som - i den mån åtgärden inte vidtas i samförstånd dessas vârdnadsrätt. Som utredningen närmare kommer att utveckla i det följande bör åtgärden bestå i ett kortvarig: omhändertagande.

Sammanfattningsvis bör trygghetsmålet beträffande ungdom i första hand förverkligas förebyggande insatser i frivilliga former. I sär-

genom skilda situationer måste kravet på trygghet dock föranleda att samhället ges möjlighet att ingripa utan den enskildes samtycke.

Det bör vara samhällets uppgift att, i de fall då den unge inte längre står under förälders omedelbara inflytande, till skydd för den unge för-

hindra att han utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling. Den åtgärd som därvid bör komma i fråga är ett kortvarigt omhändertagande. fillämpningsområdet för åtgärd av sådan art bör begränsas till att avse ungdomar under 18 är. Avgränsningen sker i anslutning till förslaget om sänkning av myndighetsåldema

Enligt BvL skall samhällsvård upphöra senast då den unge fyller 18 år eller, om han omhändertagits enligt 29 § BvL efter det han fyllt 15 år, senast tre år efter omhändertagandet. Har omhändertagandet skett med stöd av 25 § a) BvL får samhällsvården ej i något fall bestå sedan den omhändertagne fyllt 20 år.

Det här framlagda förslaget, som således anpassats till en sänkning av myndighetsåldern till 18 år, medför att den unge ej kan omhändertas

på förut angiven grund efter det han fyllt 18 år. Gruppen unga i åldern 18 och 19 år, som omfattas av gällande barnavårdslagstiftning, kommer således att falla utanför. Detta bör emellertid att ett omhänder-

ej medföra tagande som beslutats strax innan den unge fyllt 18 år skall upphöra så snart åldersgränsen uppnåtts. omhändertagandet bör således kunna bestå under den därför fastställda tiden. Med beaktande av de snäva tidsgränser för omhändertagande av den unge som utredningen i det följande förordar bör några principiella invändningar inte kunna riktas mot en sådan lösning.

Enligt nu gällande rätt (BrB 31:1,2) kan domstol överlämna den som begått brottslig gärning för vård enligt BvL eller för vård enligt NvL. l sist nämnt hänseende kan dock överlämnande ske endast om den dömde blir föremål för vård genom övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt. En sådan samordnad vårdlagstiftning som utredningen förordar kommer att kräva ändringar i nu förevarande hänseenden. Därvid bör övervägas om inte överlämnande skall kunna ske utan att, såsom nu är fallet beträffande missbrukare, överlämnandet görs avhängigt av att viss vårdâtgärd vidtas. Om enligt vad som framgår av företagen utredning den som begått brottslig gärning är i behov av socialvårdens stödjande och hjälpande insatser bör således överlämnande för socialvård kunna komma ifråga. Härigenom skulle samhället ges möjlighet att ta socialvårdens resurser i anspråk i de situationer där det sociala vårdbehovet klart överväger. Här aktualiseras emellertid såväl socialvårds- över-

som kriminalvårdspolitiska väganden som bör bli föremål för en samlad bedömning i annat sammanhang. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det vid en sådan bedömning kan framkomma vägande skäl för att åldersgränsen för omhändertagande på de grunder som avhandlas i förevarande avsnitt för visst fall bör sättas högre än vad socialutredningen här generellt har föreslagit.

l3.3.3 Behov av åtgärder vad gäller vuxna (över 18 år) Grundläggande för samhällets vård- och behandlingsinsatser måste såväl för de vuxna som för de yngre vara att de präglas av en erbjudande attityd samt respekt för den enskildes integritet. De problem som föreligger måste kunna bearbetas i ett förtroendefullt samarbete mellan den

3 Jfr not l till detta kapitel.

enskilde och samhällets företrädare. l en sådan terapeutiskt präglad relation måste tyngdpunkten av ansvaret för problembearbetningen och behandlingen ligga hos den enskilde. De primära uppgifterna i det individuella behandlingsarbetet blir att ge den enskilde stöd och stimulans samt att genom en väl utvecklad metodik frigöra och förstärka hans personliga resurser. Av det övergripande målet demokrati följer att den enskilde skall ha rätt att själv bestämma över sin person och därför äga frihet att bedöma om han vill utnyttja den av samhället erbjudna hjälpen.

Samhällets insatser i vård- och behandlingsarbetet bör således utmärkas av frivillighet och ömsesidigt ansvarstagande. Vid avsteg från denna grundinställning måste annat övergripande mål kunna åberopas.

Bestämmande för rätten att vidta åtgärd utan samtycke vad beträffar barn och ungdom har varit samhällets skyldighet att värna om barns och ungdoms liv, hälsa och utveckling. Ur övervägandena framträder ett utpräglat trygghets- och skyddsintresse. På motsvarande sätt kan åtgärder vara påkallade för att tillgodose ett trygghetsintresse vad gäller vuxen.

Av det övergripande målet trygghet följer således att det måste vara samhällets uppgift att skydda den som av olika skäl ej förmår styra eller överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Samhället kan ej utan att ingripa åse hur den enskilde på grund av psykisk sjukdom, utvecklingshämning, missbruk eller annat förhållande som begränsar hans möjligheter att bedöma följderna av sitt handlande vidtar åtgärder som kan leda till förödande konsekvenser för honom.

Samhällets rätt att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke på nu

grund är också allmänt vedertagen. Sålunda kan enligt FB den angiven som på grund av sinnessjukdom eller annan rubbning av själsverksamheten är ur stånd att vårda sig eller sin egendom förklaras omyndig.

Samma grundinställning synes komma till uttryck i lagen (1966:293) om beredande vård i vissa fall (LSPV). Det är sam-

av sluten psykiatrisk hällets att i den sjukes intresse och till hans skydd förhindra för

uppgift honom eller annan allvarlig skadlig effekt av den psykiska sjukdomen. Denna grundsats kan inrymmas under de förutsättningar som angivits i LSPV för att någon oberoende av eget samtycke skall få beredas vård enligt lagen.

De materiella rekvisiten för tvångsingripande är upptagna i nyss nämn-

får obeda lags 1 §. Där stadgas att den som lider av psykisk sjukdom roende av eget samtycke beredas vård enligt lagen, om sådan vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad och till vissa i lagen särskilt angivna indikationer. Vårdbehovet skall således bedömas inte bara med utgångspunkt i en generalindikation som hänför sig till sjukdomsbilden utan även med hänsyn till förekomsten av vissa specialindikationer. Dessa utgörs av en medicinsk och fyra sociala indikationer. De sociala indikationerna är därvid att vederbörande till följd av sjukdomen l. är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa

eller eget liv; 2. är ur stånd att taga vård om sig själv; 3. har ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt eller

4. är farlig för annans egendom eller annat av lagstiftaren skyddat in-

tresse.

Den medicinska indikationen avser det förhållandet

att den sjuke dels till följd av sjukdomen uppenbarligen saknar eller till

sjukdomsinsikt följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir.

Genom LSPV har samhället till den enskildes

skydd tillagts möjlighet att ingripa mot dennes vilja i vissa i lagen närmare angivna situationer. Fråga uppkommer nu om samhället till den enskildes skydd - för att tillgodose annat angeläget vårdbehov - bör ges möjlighet att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke.

Med hänsyn till de behov som i kapitel ll redovisats för de olika målgrupperna kan övervägandenai det här sammanhanget begränsas till att avse frågan om behovet av insatser för missbrukare av beroendeframkallande medel, främst alkohol- eller narkotikamissbrukare. Avgränsningen sker under beaktande av att missbruket eller beroendet erfarenhetsmässigt ofta skapar trängande sociala vårdbehov hos den enskilde.

Det är såsom framhålls i avsnitt

11.3 med hänsyn till de allvarliga sociala skadeverkningar som missbruket av beroendeframkallande medel erfarenhetsmässigt leder till en viktig uppgift för samhället att genom information och olika förebyggande insatser söka förhindra uppkomsten och utbredningen av sådant missbruk. Även med betydande insatser i detta hänseende torde missbruk av beroendeframkallande medel också framgent skapa stora svårigheter. Det är samhällets uppgift att i dessa situationer tillhandahålla väl avpassade och differentierade resurser för de ofta sammansatta vårdbehov

som kan föreligga. Den grundläggande inställningen från samhällets sida måste därvid, såsom förut framhållits, vara att hjälp och vård - öppen eller sluten - skall erbjudas i frivilliga former.

Vid missbruk av alkohol eller narkotika således ofta situa-

uppstår tioner då det inte minst av humanitära

skäl kan framstå som nödvändigt att ingripa till den vårdbehövandes skydd och hjälp. Av det övergripande målet trygghet följer även en skyldighet för samhället att tillgodose angelägna individuella vårdbehov när den enskilde är ur stånd att själv tillgodose behovet. Också i här angivna situationer måste självbestämmanderätten tillmätas för vård

stor betydelse. Ett kortvarigt omhändertagande och behandling utan klientens samtycke kan dock visa sig vara ofrånkomligt.

Med den nuvarande utformningen och tillämpningen av LSPV kan i ett inte obetydligt antal fall uttalade vårdbehov föreligga utan att

erforderlig

vård kan beredas den vårdbehövande

med stöd av denna lag. Detta gäller särskilt gruppen alkoholmissbrukare. För att även denna grupps behov skulle kunna tillgodoses med stöd av LSPV, skulle en utvidgning av lagens tillämpningsområde krävas.

Socialutredningen har ingående prövat huruvida LSPV, eventuellt med vidgat tillämpningsområde, kan anses på ett tillfredsställande sätt reglera de möjligheter att bereda vård varom

här är fråga. Utredningen finner

härvid att lagen i vissa viktiga avseenden möjliggör tvångsomhändertaganden på grunder som är främmande för dem socialutredningen föreslår för socialvårdens del. l LSPV:s sociala indikationer för tvångsomhändertagande ingår således att vederbörande är farlig för annan, har ett för närboende grovt störande levnadssätt eller är farlig för annans egendom skyddat intresse. Socialutredningen föreslår för eller annat av lagstiftaren socialvårdens del att ett omhändertagande utan den enskildes samtycke till honom själv, medan skyddet av begränsas till att gälla hänsyn enbart annan är ett samhällsintresse som måste tillgodoses i andra former. Det skall även anmärkas att huvudindikationen för ingripande enligt LSPV är psykisk sjukdom. Det är välkänt att många av de vårdbehov socialvården möter kan ta sig uttryck i psykiska sjukdomstillstånd eller att ett sådant i vart fall utgör inslag i en mer sammansatt problembild. Det är inte heller någon tvekan om att det medicinska synsätt som sedan några årtionden vunnit ökat insteg i socialvården haft stor betydelse för socialvårdens från en moraliserande och förmyndarmässig attifrigörelse mot en både mera humanitär och mer orsakssökande intyd i riktning Detta gäller inte minst inställningen till alkoholmissbrukarna. riktning. Men det står å andra sidan klart, vilket bl a kommit till uttryck i de situation inte senaste årens debatt, att den hjälp- och vårdbehövandes kan beskrivas i enbart medicinska termer och bedömas inom en medicinsk referensram. Övervägandena rörande en utvidgning av LSPV:s tillämpningsområde måste därför också behandlingsmässiga synpunkter. Som närinrymma mare utvecklas under l3.5.6 bör socialvården ha huvudansvaret för att missbrukarens behov blir uppmärksammat och tillgodosett. Socialvården måste därvid, för att kunna genomföra sin uppgift, så långt det är praktiskt förfoga över erforderliga instrument. Även om ett intimt möjligt samarbete måste komma till stånd mellan socialvården och sjukvården skillnader när det gäller de två vårdområdenas karakföreligger väsentliga Sjukvården använder sig huvudsakligen av en meditär och inriktning. cinsk referensram och är inte heller primärt inriktad på sociala problem- Det framstår därför som klart otillfredsställande att sociallösningar. i skeden som domineras av sociala behandlingsbehov, skulle vara vården, beroende av bedömningar inom sjukvårdssektorn. Ett starkt beroende av olika medel kan inte sällan göra sig gällande under en avsevärd tid efter det eventuell medicinsk avgiftning genomförts. Erfarenheter behandlingsarbete bland missbrukare av praktiskt visar att benägenheten att återuppta konsumtionen av beroendeframkallande medel är särskilt stor efter en period av intensiv problembear- (2-3 månader har nämnts som exempel). Detta anses bl a ha sin betning grund i klientens svårigheter att - sedan en del av de bakomliggande blivit medvetna - och sitt flyktbeproblemen överge sin missbrukarroll teende för att i stället söka lösa de svårigheter och konflikter som före- I detta skede finns således akut risk för att klienten âterupptar sitt ligger. missbruk. Vid vård genomförd på institution kan det då vara nödvändigt att förhindra missbruk. Att utsträcka vistelsen vid en flykt in i fortsatt sjukhus till en så pass lång tidsperiod som det här skulle vara fråga om framstår av flera skäl som klart olämpligt.

sou 1974:39 335

En likartad grundsyn har kommit till uttryck i socialstyrelsens tidigare åberopade rapport Behandling av narkotikamissbrukare, varur följande kan citeras.

Vård mot patientens vilja - utöver vad som är oundgängligen nödvändigt på grund av medicinskt-psykiatriska komplikationer till missbruket - bedöms sällan som meningsfullt eftersom åtgärder mot de personlighetsavvikelser och/eller sociala förhållanden som orsakat själva missbruket inte uppfattas som en i första hand medicinsk Det bör i uppgift. detta sammanhang framhållas att ett långvarigt tvångsmässigt omhändertagande av en narkotikamissbrukare på ett lasarett för psykiatrisk vård inte är liktydigt med adekvat social rehabilitering. För en sådan rehabilitering fordras resurser och vårdprogram som den psykiatriska sjukvården bara har tillgång till i begränsad omfattning. Det är under dessa förhållanden förklarligt att de tvångsåtgärder som LSPV medger utnyttjas med restriktivitet.

Utökat ansvarstagande från sjukvårdens sida för missbrukargruppen ter sig även av andra skäl mindre lämpligt. Till följd av ständigt ökad efterfrågan på sjukvårdens starkt begränsade resurser tvingas sjukvårdshuvudmannen redan idag prioritera mellan många angelägna vårdbehov. Problemet när det gäller bristande balans mellan efterfrågan på sjukvård och tillgängliga resurser för detta ändamål kan förutses öka. Sjukvårdshuvudmannen bedöms sålunda ha ett klart uttalat intresse av att så tidigt som möjligt kunna avlänka den aktuella patientgruppen av från utnyttjande de begränsade medicinska vårdresurserna. Konsekvenserna av utredningens principiella syn på gränsdragningen mot sjukvården - närmare utvecklad under l3.5.6 - blir snarare ett utökat från socialansvarstagande vårdens sida för missbrukare med sammansatta vårdbehov. Socialvårdens ansvar i detta hänseende kräver möjligheter att temporärt genomföra vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Enligt socialutredningens uppfattning skall inte behovet av insatser bestämmas utifrån ett symtomorienterat referenssystem utan utifrån en helhetssyn på den enskildes situation och vårdbehov. En utvidgning av LSPV:s tillämpningsområde och därmed av sjukdomsbegreppet skulle också aktualisera för den enskildes trygghet viktiga rättssäkerhetsfrågor. Utredningen har i sina ställningstaganden sett som en betydelsefull uppgift att beakta behovet av tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier vid prövning av de svåra frågor det här gäller, vilkas avgörande kan få djupt ingripande följder för den enskilde. LSPV är i sin nuvarande utformning inte avpassad för en rättslig prövning i de situationer varom här är fråga. Som förut framhållits kan sådana humanitära skäl som ryms under trygghetsmålet påkalla åtgärder utan den enskildes samtycke i situationer då LSPV ej är tillämplig. Har till följd av missbruk av beroendeframkallande medel uppkommit ett trängande vårdbehov och är missbrukaren ur stånd att själv bedöma sitt behov av vård bör samhället äga vidta åtgärd även utan hans samtycke, om utebliven vård kan medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till svåra sociala skadeverkningar för honom själv. Samhällets ingripande skall således syfta till att förhindra sådana effekter av missbruket som kan leda till att missbrukarens möjligheter att återgå till den situation som förelåg innan vårdbe-

hovet inträdde förhindras eller allvarligt försvåras.

Enligt NvL utgör omsorgen om missbrukarens person en av grunderna för ingripande med stöd av lagen. En framträdande motivering i NvL är vidare samhällets rätt och plikt att ingripa mot alkoholmissbrukare som vållar samhällsolägenhet genom att utgöra en fara för andras säkerhet eller allvarligt kränka andras rättigheter. Dessa rekvisit avser situationer då nâgcn som är hemfallen åt alkoholmissbruk till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa, utsätter den gentemot vilken försörjningsplikt föreligger för nöd eller uppenbar vanvård eller eljest grovt brister i sina förpliktelser mot sådan person, ligger det allmänna, sin familj eller annan till last eller för ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt.

Utredningen ser bestämmelser som medger sociala vårdinsatser mot den enskildes vilja uteslutande som medel att bryta en för honom själv destruktiv situation. Syftet måste vara att skapa förutsättningarför att kunna tillgodose ett akut vårdbehov. Kravet på ett positivt behandlingsmål saint dokumentation i form av en behandlingsplan, vilket berörs närmare i ett följande avsnitt, avser att skapa garantier för en sådan tillämpning. Att i en ny socialvärdslagstiftning behålla rekvisit som primärt syftar till att skydda annan persons liv och hälsa finner utredningen således som redan sagts inte motiverat. Sådana bestämmelser skulle innebära ett väsentligt avsteg från utredningens principiella syn på tvångsbestämmelsernas funktion inom socialvården.

Samhällets rätt att med stöd av en social vårdlagstiftning vidta åtgärd utan den enskildes samtycke bör således inte, såsom är fallet i gällande rätt, grundas på indikationer som avser att förhindra att missbrukaren vållar olägenhet för annan. Med den här gjorda bestämningen begränsas samhällets rätt att vidta åtgärder till de situationer då utebliven vård skulle leda till allvarliga bestående skadeverkningar för missbrukaren själv. Pâ så vis blir skyddet för annan person inte primärt bestämmande för socialvårdens rätt att vidta åtgärd.

Enligt gällande rätt föreligger i fråga om alkoholmissbrukare möjlighet att besluta om övervakning och att meddela lydnadsföreskrifter. Sådana

- av skäl som redovisats beträffande barn och åtgärder torde emellertid

- de ungdomar vara föga ändamålsenliga när det gäller att bearbeta bakomliggande sociala förhållanden vari det långtgående missbruket har sin grund. I en kommande lag bör sålunda ej ingå bestämmelser av denna art. Motsvarande bestämmelser finns inte inom socialvården beträffande missbrukare av narkotika.

Av samma skäl som redovisats beträffande barn och ungdom bör även inom förevarande målgrupp särskild person (kontaktman) kunna utses på frivillig grund för stöd och hjälp i en fortlöpande kontakt.

Sammanfattningsvis bör således samhället i den socialvårdande verksamheten ha möjlighet att under särskilt angivna förutsättningar kunna tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke även vad beträffar vuxna personer. Skäl härtill anses föreligga när den enskilde till följd av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat är i trängande behov av vård. Det skall vidare kunna antas att han till följd av missbruket är ur stånd att själv bedöma sitt vård-

SOU 197439 337

behov. I sådana fall bör samhället - om utebliven värd kan antas medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till allvarliga

för honom sociala skadeverkningar själv äga besluta om ett tidsbegränsat omhändertagande.

Den här gjorda bestämningen avser att närmare belysa vilka överväganden som bör ligga till grund för samhällets rätt att ingripa utan vårdbehövandes samtycke. Syftet är inte här - liksom inte heller i övriga delar av detta betänkande -

att söka fastlägga lagstiftningens slutliga utformning. En sådan närmare bestämning avses skola göras i kommande lagförslag.

l3.3.4 Sammanfattning Framställningen har tjänat syftet att söka närmare ange de överväganden som bör ligga till grund för bestämningen av samhällets rätt att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke. Genomgången har visat att sådana bestämmelser erfordras utifrån den grundläggande principen att det är samhällets uppgift att bereda den enskilde den trygghet som i förut angivna situationer är påkallad. Samhället måste således äga förhindra att brister i vårdnaden äventyrar barnets utveckling. Vidare måste det vara samhällets uppgift att förhindra att den unge, som ännu ej besitter den mognad och erfarenhet som erfordras för att han skall kunna bedöma konsekvenserna av sitt handlande, vidtar åtgärder som kan medföra allvarlig skada för honom. Slutligen måste det vara samhällets uppgift att skydda den som på grund av sådant allvarligt missbruk som förut sagts är i trängande behov av vård.

Prövningen bör grundas på en totalbedömning av individens situation. Syftet med ingripandet skall alltid vara att skapa förutsättningar för erforderlig vård och behandling. Det skall vidare föreligga ett positivt behandlingsmål. Det innebär att det skall finnas grund för antagandet att situationen kan förbättras eller att försämring kan undvikas genom de planerade insatserna. ingripandet skall endast vara ett medel att övervinna ett annars inte överkomligt hinder för att åstadkomma vård och behandling.

Ett omhändertagande på nu angivna grunder bör ges kort varaktighet. Beslut om omhändertagande vad beträffar ungdom och vuxna synes normalt inte böra omfatta längre tid än en månad, dock högst tre månader. l situationer som innebär risk för barns liv, hälsa eller fortsatta utveckling kan längre tids omhändertagande visa sig nödvändigt.

Utredningens förslag innebär således en i förhållande till gällande rätt väsentlig begränsning i samhällets möjligheter att vidta vårdåtgärd mot den enskildes vilja. Utredningen avvisar som grund för ingripande skyddet för annan person.

13.4 Bestämmelser om sociala várdinsatser utan den enskildes samtycke Socialutredningen har tidigare framhållit att LSPV från olika synpunkter är olämplig som grund för sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Utredningen anser därför att andra bestämmelser än LSPV:s måste

ersätta dem som finns i gällande socialvårdslagstiftning. Den principiella

för - och därmed för räckvidden av grunden den yttersta gränsen sådana bestämmelser har redovisats i detta kapitel, medan den närmare utformningen får anstå till det kommande lagförslaget.

placering har utredningen övervägt om

Vad gäller dessa bestämmelsers de bör tas in i den nya socialvårdslagen eller regleras i annan ordning. Flera skäl talar för att även dessa bestämmelser tas in i socialvårdslagen, bl a det förhållandet att omhändertagandetiden skall ses som ett led i en sammanhållen Som framhålls i kapitel 31 aktualiserar emeller-

vårdkedja. tid sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke en problematik som med avseende regleringen är väsentligt olika den som

på den rättsliga

i frivilliga former. Kravet på rättsäkerhet vid handgäller socialt bistånd läggning av dessa ärenden förutsätter en mer fast och ingående reglering

Dessa skäl kan tala för att än ifråga om övriga socialvårdsfunktioner.

Socialutredningen tar dock inte ställfrågan regleras i särskild författning. ning förrän i samband med det kommande förslaget till lagstiftning.

13.5 Utredande, beslutande och vârdutövande organ

Föregående avsnitt har redovisat de överväganden som bör ligga till grund för samhällets rätt att i den socialvårdande verksamheten vidta åtgärd mot enskilds vilja. Det har därvid framgått att samhället i den vårdbehövandes intresse inte kan avstå från bestämmelser med sådant innehåll. Det är emellertid viktigt att den samhälleliga verksamheten ges en sådan inriktning att ett forgående utvecklingsarbete samt ett vidgat och intensifierat samarbete mellan samhällets olika organ leder till ett starkt be-

av bestämmelser som medger vårdåtgärder utan den engränsat behov skildes samtycke.

I den följande framställningen redovisas de överväganden som varit bestämmande vid val av de samhällsorgan som skall svara för olika led i förfarandet. Bedömningen kommer att avse frågan om vilket organ som bör företa den utredning som skall utgöra underlag för beslut att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke, fatta beslut i fråga som nu sagts samt slutligen vilket organ som skall genomföra beslutad vård och behandling.

13.5.1 Primärkommunalt vårdansvar

Som närmare belysts i kapitel 12 är det lämpligt att ett organ tilläggs uppgiften att samordna samhällets olika hjälpinsatser samt tillgodose de särskilda hjälp och vårdbehov som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först härigenom skapas garantier för att den enskilde verkligen får det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Ett

ansvar för att den enskildes hjälpbehov organ bör således ha ett yttersta blir tillgodosett. Den organisatoriska enhet som har de bästa förutsätt-

att uppfylla detta ansvar är primärkommunen. Socialvård bör ningarna därför enligt socialutredningens mening vara en huvudsakligen av primärkommun utövad verksamhet med syfte bl a att söka upp de hjälpbehövande, att anvisa eller förmedla de stöd- och hjälpätgärder som till-

handahålls av samhällets - om ett individuellt

organ samt att hjälpbehov

- tillhandahålla därutöver resurdärigenom ej kan avhjälpas erforderliga ser för att den enskilde skall kunna beredas levnadsförhållanden som svarar mot de uppställda målen.

Det yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig hjälp och vård som sålunda lagts på primärkommunen får konsekvenser med avseende på den kommunala socialvårdens uppgifter i det förfarande som här skall beskrivas.

13.5.2 Utredande organ Som sagts i det föregående ingår uppsökande verksamhet som en viktig del av den primärkommunala sociala verksamheten. Det ankommer på socialvårdens företrädare att, i den utsträckning detta inte sker genom annat organ, bla identifiera och klarlägga förekommande hjälpbehov. Utredningen bör grundas på en totalbedömning av klientens aktuella situation och i förekommande fall innehålla uppgift om de förhållanden som nödvändiggör behandling. Det bör i sådana fall ankomma på den sociala nämnden att i särskild behandlingsplan

ange de insatser som bedöms vara bäst ägnade att tillgodose ett föreliggande vårdbehov.

Frarnkommer vid utredningen att sådana förhållanden som påkallar åtgärder från samhällets sida föreligger, ankommer det på nämnden att i samråd med klienten och med hans medgivande lämna det stöd och den hjälp som anses erforderliga. I sådana situationer som beskrivits under 13.3 måste - om vårdbehovet

inte kan tillgodoses i frivilliga former nämnden, det primärkommunala organ på vilket kommunens yttersta ansvar vilar, ha kompetens samt såvitt avser barn och ungdom även skyldighet att aktualisera frågan om vårdinsatser mot den enskildes vilja. Den tid som bedöms erforderlig för att genomföra skall

angiven behandling därvigsåvitt möjligt redovisas.

Det har sagts att socialvårdens befattning med utredningar m m i samband med omhändertaganden utan den enskildes samtycke skulle medföra svårigheter för socialvården att vinna det förtroende hos vårdbehövandeüsom är nödvändigt i behandlings- och rehabiliteringsarbetet. Även om farhågorna lätt kan överdrivas, utgör ändå förhållandet en komplikation som måste beaktas. Någon tillfredsställande lösning på detta problem finns emellertid inte. Även om handläggningen vore en annan kommer socialvården inte från sitt ansvar att vid exempelvis fall av barnmisshandel eller svår misär initiera nödvändiga insatser som ytterst kan avse åtgärder mot den enskildes vilja. Att socialvården inte befattar sig med tvångsåtgärder skulle då lätt framstå som en mer formell än reell sanning. Grunden för det misstroende som sådana omhändertaganden kan föranleda skulle därmed knappast vara undanröjd.

13.5.3 Beslutande organ De ingripanden som här diskuteras innebär intrång i den enskildes frihet. Det är därför av största vikt att beslutsförfarandet omgärdas med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Ytterst blir det utifrån rättssäkerhetssyn-

punkter som beslutanderättens förläggning bör bestämmas.

En utbyggnad av samhällets socialvård i enlighet med de intentioner som redovisas i detta betänkande syftar till att så långt möjligt förebygga uppkomsten av sociala problem och svårigheter och att, där sådana påvisas, eftersträva stod och hjälp i ett tidigt skede samt under aktiv medverkan av klienten. l en sådan serviceinriktad och av frivillighet präglad socialvård kan behovet av åtgärder utan den enskildes samtycke förutses bli av liten omfattning. l många mindre kommuner kommer frågan om att vidta sådana åtgärder sällan att aktualiseras. För flertalet kommuner kommer därför erfarenheterna av bestämmelsernas tillämpning att bli mycket begränsade. Kravet på en för landet enhetlig tillämpning av stadganden om tvång mot person påkallar med hänsyn härtill att beslutanderätten förläggs till organ vars behörighet omfattar större enhet än primärkommunen.

l enlighet med vad förut anförts bör det ankomma på socialvårdens företrädare att verkställa utredning i anledning av ett föreliggande socialt vårdbehov. Om enighet inte kan nås mellan den vârdbehövande och socialvårdens företrädare beträffande vilka insatser som erfordras, kommer den verkställda utredningen att ligga till grund för prövning av frågan huruvida åtgärder skall vidtas emot den vårdbehövandes vilja. Det synes mindre tillfredsställande att det organ som verkställt utredningen också skall fatta beslut på grundval av vad därvid framkommit. Än mindre tillfredsställande framstår ett dylikt förfarande med tanke på att frågan om att vidta sådana åtgärder uppkommer först sedan samförstånd ej kunnat nås mellan socialvårdens företrädare och den hjälpbehövande.

Under de senaste åren har ett fortgående reformarbete bedrivits i syfte att förstärka rättssäkerheten och inom förvalt-

i förvaltningsförfarandet ningsrättskipningen. Detta arbete har lett fram till en enhetlig lagstiftning, nämligen förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (se bil l). Genom lagen om Skatterätt och länsrätt har vidare särskilda förvaltningsdomstolar inrättats för prövning av vissa mål och ärenden. Under länsrättens prövning har förlagts sådana mål där medverkan av förtroendemän ansetts särskilt värdefull och där en domstolsmässig handläggning varit önskvärd. I enlighet härmed har länsrätten tillagts uppgiften att bla handlägga mål om fastställelse av underställt beslut om omhändertagande för samhällsvård och utredning samt mål om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare.

Med beaktande av de invändningar som kan riktas mot att välja social nämnd som beslutande organ samt med hänsyn till de processuella regler som är gällande för handläggningen inför länsrätten synes övervägande skäl tala för att beslutanderätten i fråga om vidtagande av åtgärd utan den enskildes samtycke förläggs till länsrätten. Jämfört med nuläget innebär förslaget viss utvidgning av länsrättens uppgifter. Genom kravet på att en särskild behandlingsplan skall ingå i det underlag på vilket länsrätten skall grunda sitt ställningstagande tilläggs rätten i denna del av sin verksamhet en regional socialvårdsuppgift. Socialutredningen ser inte några principiella hinder mot en sådan ordning.

De åtgärder varom här är fråga är för den enskilde djupt ingripande, och de kan få vittgående följder även för hans närmaste. Det är av största

vikt att besluten grundas på en utifrån

helhetsbedömning såväl juridiska

som sociala överväganden. Det är därför angeläget att behovet av social sakkunskap kan tillgodoses inom länsrätten (liksom f ö i besvärsinstanserna, de allmänna förvaltningsdomstolarna). I förevarande sammanhang bör erinras om att det enligt här framlagt förslag ankommer på nämnden att uppta frågan om behov av åtgärd mot den enskildes vilja. Detta sker genom ansökan av nämnden. Det skall därvid åligga nämnden att framlägga utredning och preliminär behandlingsplan. Behandlingsplanen skall dels utvisa de vårdbehov som bedöms vara angelägna att tillgodose, dels ange den omhändertagandeperiod som anses erforderlig, dels redovisa vilka vårdinsatser nämnden preliminärt avser att genomföra.

Enligt förvaltningsprocesslagen åligger det länsrätten att komplettera utredningen i de avseenden som kan anses påkallade. Den vårdbehövande, hans ställföreträdare samt hans biträde äger vidare kalla personer vars sakkunskap kan vara till gagn för utredningen. Förhandlingen inför länsrätten skall vidare som regel vara muntlig. Företrädare för nämnden bör därvid vara närvarande.

Med hänsyn till de skyldigheter som enligt det anförda bör åvila nämnden och som redan nu åvilar länsrätten samt de rättigheter som tillkommer den vårdbehövande synes behovet av social sakkunskap bli väl tillgodosett.

I vissa fall kan omständigheterna påkalla ingripande med sådan skyndsamhet att länsrättens beslut inte kan avvaktas. Ordförande eller särskilt utsedd ledamot i social central- respektive distriktsnämnd (se 20.1) bör därför äga interimistiskt besluta om omhändertagande när det finns sannolika skäl för att de förut angivna förutsättningarna föreligger och fara är idröjsmâl. Sådant beslut bör underställas länsrättens prövning senast inom fyra dagar från beslutsdagen. Fastställs beslutet skall enligt vad nedan sägs länsrätten utan dröjsmål underrätta nämnden härom.

Ett beslutsförfarande i enlighet med vad nu sagts tillgodoser

enligt utredningens mening den nya regeringsformens krav på att svensk medborgare som blivit omhändertagen tvångsvis skall kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmålf*

13.5.4 Om handläggningen infor länsrätten Länsrätten skall således enligt det nu framlagda förslaget vara beslutande organ. Målet bringas under länsrättens prövning genom ansökan grundad på beslut av social nämnd. Vid ansökan skall fogas verkställd utredning och behandlingsplan. Det bör därefter ankomma på länsrätten att utan dröjsmål företa målet till muntlig förhandling. Rätten skall vid måls avgörande bestå av ordförande och nämnd. Rätten bör där så beñnns lämpligt kunna hålla förhandlingen i den kommun varifrån ansökan inkommit, om det med hänsyn till omständigheterna prövas lämpligt.

Vid förhandlingen skall klienten eller dennes ställföreträdare samt ombud eller biträde vara närvarande. Även företrädare för socialvården bör vara närvarande för att vid behov ge kompletterande uppgifter. Vid förhandlingen skall också den övriga sakkunskap som fordras för ärendets

4 Se 11 kap 3 § regeringsformen och prop 1973:90 s 383 f.

finnas Målet bereds till avgörande av föreavgörande representerad. dragande vid länsrätten under ordförandens ledning. Länsrätten prövar med beaktande av de i lag angivna förutsättningarna om inom ramen för framlagd behandlingsplan åtför omhändertagande, bör få vidtas. Länsrätten fastställer i gärd utan vederbörandes samtycke fall den tid, räknad från beslutsdagen, under vilken omvarje särskilt händertagande får bestå. Sådan tid bör, om inte enligt vad nedan sägs beträffande barn särskilda skäl föranleder annat, inte överstiga tre månader. l flertalet fall förutsätts omhändertagandet bli mer kortvarigt. bör Har inte behandlingen påbörjats inom 30 dagar från beslutsdagen beslutet vara förfallet och bör det åligga nämnden att anmäla detta för länsrätten. Finns vid tiden för omhändertagandets upphörande behov av ytterligare vårdätgärder och kan enighet inte nås mellan den vårdbehövande och socialvârdens företrädare rörande formerna härför bör nytt omhänlänsrätten - av dertagande ej få ske med mindre efter ny utredning nämnden och på ansökan av denna ånyo prövar att sådana förutsättföreligger som förut nämnts. ningar för omhändertagande Om särskilda skäl föreligger bör beslut om omhändertagande av barn kunna fattas utan tidsbestämning. Särskilda skäl kan t ex föreligga i situationer där barn måste skiljas från vårdnadshavaren på grund av dennes bristande förmåga att vårda eller fostra barnet. l sådana fall kan det som motiverat omhänderredan från början stå klart att de förhållanden tagandet kommer att bestå under lång tid. Ett annat skäl kan vara att ett och tidsbestämt omhändertagande kan vara ogynnsamt för kortvarigt En ofta förnyad beslutsprocedur kan barnets placering och behandling. bl a leda till att konflikter aktualiseras. Under nu angivna förutsättningar bör beslut kunna få gälla under obestämd tid. l om omhändertagande sådana fall skall dock sociala nämnden, med angivande av skälen för fortsatt för länsrätten. Häriomhändertagande, årligen anmäla ärendet att - därtill föregenom bereds länsrätten möjlighet om anledning kommer - Länsrätten bör även ta upp ärendet till förnyad prövning. utan sådan anmälan eller på ansökan av vårdnadshavaren eller den underskall bestå. årige kunna pröva om omhändertagandet Det bör ankomma på nämnden att tillse att beslut om omhändertagan- Nämnden bör få de inte tillämpas under längre tid än som är nödvändigt. besluta om placering i lämplig miljö. Upphör behovet av tvångsmässig vård skall nämnden samt omedelbart anmäla detta upphäva omhändertagandet till länsrätten. eller leda- Enligt vad tidigare sagts bör vid fara i dröjsmål ordförande mot i social nämnd äga att med omedelbar verkan fatta beslut om omi avbidan prövning. Sådant beslut skall händertagande på länsrättens underställas länsrättens inom fyra dagar. Det ankommer på prövning länsrätten skäl för omhändertagande föreatt genast pröva om tillräckliga ligger. Rätten är därvid beslutför utan nämndemän. I fråga om det fortsatta förfarandet föreslås följande. Fastställerlänsrätten det interimistiska beslutet skall länsrätten förelägga nämnden att två veckor komma behandling. Insenast inom in med plan för fortsatt kommer inte under denna tid sådan behandlingsplan, skall omhänder-

tagandet omedelbart upphöra. Länsrätten, som därvid är beslutför utan nämndemän, bör efter särskild från nämnden

framställning äga förlänga

denna tid. Den tid inom vilken nämnden har att komma in med före-

skriven behandlingsplan

får dock inte i något fall överstiga fyra veckor.

13.5.5 Verkställande organ

De vårdbehövande varom ofta och här är fråga företer komplicerade sammansatta problem vars bearbetning och lösande i allmänhet kräver insatser från en rad olika samhällsorgan. Det bör ankomma på den primärkommunala socialvården, som har ett yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård, att samordna de insatser som bedöms erforderliga för att tillgodose vårdbehovet. Ett temporärt tillämpat tvång torde vara lättare att acceptera om motiven för åtgärden förmedlas av en person med vilken den vårdbehövande har en god känslomässig kontakt. Det är därför angeläget att redan etablerade förtroendefulla relationer kan utnyttjas även i de situationer som här avses. Därigenom kan flera positiva effekter uppnås. Dels ökar förutsättningarna för en sakkunnig bedömning av erforderliga vårdinsatser, dels tillförsäkras den enskilde det personliga stöd som han är i särskilt stort behov av i en så pressande situation som ett omhändertagande kan innebära. Kontinuiteten i personkontakten innebär också ökade möjligheter att bearbeta de reaktioner som tillämpat tvång kan utlösa hos den vårdbehövande. För de fortsatta behandlingsinsatserna i frivilliga och öppna former är det vidare viktigt att en god terapeutisk kontakt kan utnyttjas och behållas även under sådana krisperioder som aktualiserar utan ingripanden vederbörandes samtycke. En uppbyggnad av särskilda behandlingsinstitutioner för en grupp vårdbehövande, vilka i en viss fas skiljer sig från andra vårdbehövande endast i fråga om de förutsättningar under vilka vårdresurserna utnyttjas, bör inte komma ifråga. Detta skulle leda till att en grupp människor avskildes såsom särskilt vårdbehövande; ett förfarande som skulle vara oförenligt med det syfte vården är avsedd att tjäna. Bearbetningen av problemen måste kunna fortgå även under den starkt begränsade tid som ett omhändertagande avser. En sådan institutionsvistelse bör dessutom - utan att överflyttning till annan institution och vårdorganisation skall behöva ske - kunna övergå i ett fortsatt frivilligt kvarstannande. Det föreligger således starka skäl för att det bör ankomma på den primärkommunala socialvården att verkställa ett av länsrätten fattat beslut om omhändertagande av vårdbehövande.

13.5.6 Ansvarsfördelningen vid sammansatta vårdbehov

Som socialutredningen framhållit under l3.3.3 i fråga om vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel föreligger ofta ett uttalat medicinskt vårdbehov i de situationer där socialvårdande insatser mot klientens vilja kan te sig nödvändiga. Detta förhållande gäller givetvis också missbrukare under 18 år. Även insatser från andra samhällsområden än sjuk-

värden kan i dessa situationer bli aktuella.

När det gäller att tillgodose individuella hjälpbehov i sådana fall kan därför krävas samverkan mellan flera samhällsorgan vid planering och genomförande av ett åtgärdsprogram. Insatser från ett visst verksamhetsområde är vidare inte sällan en förutsättning för att senare faser i behandlingsprocessen skall kunna realiseras. Vid gravt missbruk av beroendeframkallande medel måste sålunda medicinsk avgiftning - i regel förlagd till sjukvårdsinrättning w komma till stånd innan en mer långsiktig problemlösning kan påbörjas. Sjukvårdens insatser i denna inledande fas utgör en viktig förutsättning för senare led i behandlingsarbetet.

Sådana sammansatta behovssituationer reser krav på långt driven samverkan mellan berörda huvudmän och organ. F orrnerna för att tillgodose dessa sammansatta hjälpbehov är idag inte tillfredsställande lösta. Denna typ av problem, som gäller brister i samverkan mellan flera huvudmän samt den organisatoriska anknytningen av olika resurser, behandlas mer ingående i kapitel 23.

Gränserna mellan respektive verksamhetsområden kan ofta framstå som oklara och flytande. Det är angeläget att klarlägga respektive organs ansvarsområde. Detta blir så mycket viktigare som flera samhällsorgan samtidigt formellt kan vara behöriga att vidta viss åtgärd. Det ter sig därför nödvändigt att redovisa några principiella synpunkter på socialvårdens ansvar i situationer där insatser från flera huvudmän eller organ kan förutses bli aktuella. Redovisningen begränsas till problem som gäller förhållandet till sjukvården respektive kriminalvården.

Den grundläggande principen för ansvarsfördelningen måste vara att klientens hjälpbehov skall tillgodoses av den huvudman som bedöms förfoga över adekvata resurser för det vid viss tidpunkt aktuella behovet.

Som nämnts föreligger vid gravt missbruk i regel behov av medicinsk avgiftning i ett inledningsskede. Frågan om ansvarsfördelningen i detta skede erbjuder därför i allmänhet inga större svårigheter. Bedömningen kan bli mer komplicerad när det gäller ansvaret för att tillgodose missbrukarens behov sedan den medicinska avgiftningen genomförts. Frågan om vilket organ som skall ha ansvaret för erforderliga insatser i detta senare skede av behandlingen blir ytterst beroende av hur man uppfattar missbruket av beroendeframkallande medel samt hur man bedömer arten av de behov som kvarstår efter avgiftningen. Utredningen anser det därför nödvändigt att kort ange sin principiella syn på detta problemkomplex.

Bakom ett missbruk av beroendeframkallande medel döljer sig i regel problem och svårigheter i olika hänseenden. Det är angeläget att de bakomliggande orsakerna till missbruket blir identifierade och bearbetade. Den enskilda människan ingår i ett socialt sammanhang. Missbruk av beroendeframkallande medel skapar ofta spänningar och besvikelser i relationerna inom primärgruppen samt i förhållandet till andra individer och grupper. En konsekvens av ett socialpsykologiskt orienterat synsätt blir att individuella stöd- och behandlingsinsatser för att mer bestående effekter skall nås behöver kombineras med insatser, förlagda eller anknutna till klientens egen miljö. Det primära ansvaret för sådana insatser åvilar socialvärden. Erfarenheten visar emellertid också att problembearbetning

under vissa perioder kan behöva ske på viss distans till den aktuella sociala miljön.

Det är vidare angeläget att olika insatser i en akut missbruksfas blir samordnade och att valet av åtgärder styrs av mer långsiktiga bedömningar.

I ärenden där missbruk av beroendeframkallande medel dominerar har socialvårdens företrädare ofta etablerat kontakt med klienten iett tidigt skede. Det har då huvudsakligen varit fråga om olika socialkurativa insatser av stödjande karaktär. Vid en sådan i allmänhet långvarig kontakt grundläggs och utvecklas ofta förtroendefulla relationer mellan klient och socialarbetare. Det är angeläget att en sådan terapeutiskt präglad kontakt kan behållas och utnyttjas även under en kortvarig, tvångsmässig behandlingsfas, då klienten är i särskilt stort behov av personligt stöd. Med en obruten personkontakt ökar förutsättningarna att konstruktivt bearbeta de reaktioner som ett omhändertagande kan utlösa. Samtidigt säkerställs ett mer långsiktigt behandlingsperspektiv. Föreslagna förändringar av den framtida institutionsstrukturen syftar till att underlätta sådana sammanhållna öppna och institutionella vårdinsatser och därmed ge ökad kontinuitet i behandlingsarbetet.

En annan viktig faktor i detta sammanhang är det yttersta ansvar som även i fortsättningen förutsätts åvila socialvården. Av detta följer att socialvården bör dels söka förmedla och samordna insatser från andra vårdområden, dels själv tillgodose vårdbehov som ej tillgodoses av annan. För socialvården är därför alkohol- och narkotikamissbrukare med sina sammansatta hjälp- och vårdbehov en viktig målgrupp.

För att mer långsiktigt komma tillrätta med en ofta socialt och psykologiskt svår situation kan missbrukaren vara i behov av stöd och hjälp i en rad olika hänseenden. Erfarenheten visar att stöd kan behöva lämnas under lång tid. Kontrahenterna i en sådan stödkontakt måste dessutom vara inställda på upprepade motgångar och besvikelser i form av nya missbruksperioder, relationsproblem etc. Av det sagda följer att socialvården enligt utredningens mening måste ha huvudansvaret för de insatser som ett missbruk av beroendeframkallande medel aktualiserar. Ett sådant ställningstagande fritar inte andra huvudmän från ansvaret att tillhandahålla erforderliga tjänster. För sjukvårdshuvudmannen blir det framför allt fråga om medicinsk avgiftning i samband med akuta förgiftningstillstånd.

För närvarande svarar sjukvården i viss utsträckning för insatser även efter den medicinska avgiftningen, insatser som också kan ha socialvårdskaraktär och som jämlikt bestämmelserna i LSPV kan genomföras mot klientens vilja. Dessa bestämmelser kan vara tillämpliga på missbrukare av såväl alkohol som narkotiska medel. Förutsättningen är som redan framgått att det skall vara fråga om ett psykiskt sjukdomstillstånd som är av sådan art och grad att sluten vård anses påkallad, samt att någon av de angivna specialindikationerna är uppfyllda. Det torde emellertid vara en allmänt utbredd uppfattning att tillämpningen av lagen i hög grad varierar. Detta torde ha sin grund i flera faktorer.

Den komplettering (eller det förtydligande) av den medicinska specialindikationen i LSPV som gjordes år 1969 och som innebär att ingripande

då den sjuke till följd av »beroende av narkotiska medel» är möjligt

är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, fick prak-

uppenbarligen

tiska konsekvenser när det gäller tvångsvis psykiatrisk vård av alkoholrespektive narkotikamissbrukare. l det förslag till lagändring som socialstyrelsen på sin tid avlämnade förordades formuleringen »missbruk av beroendeframkallande medel». Att det föreslagna tillägget till LSPV därmed kunde komma till användning även i fråga om alkoholmissbrukare borde enligt socialstyrelsens mening inte behöva inge betänkligheter. Tillägget blev dock som redan nämnts i sin slutliga utformning begränsat till narkotiska medel.

En annan av betydelse vid tillämpningen av LSPV är

omständighet förekomsten av en särskild nykterhetsvårdslag, vari socialvårdens ansvar att bereda den vuxne alkoholmissbrukaren erforderlig vård regleras. Som en konsekvens av bestämmelserna i denna lag har omfattande vårdresurser av olika huvudmän inom socialvårdsområdet. Detta

tillskapats förhållande synes ha bidragit till att sjukvårdens företrädare generellt sett är obenägna att tillämpa LSPV vid tillgodoseende av alkoholmissbrukares vårdbehov.

Vad beträffar behovet av vård av vuxna narkomaner synes det bland såväl läkare som socialarbetare finnas en utbredd uppfattning att LSPV i sin nuvarande utformning erbjuder tillräckliga formella förutsättningar för ingripanden. Socialstyrelsens rapport Behandling av

tvångsmässiga narkotikamissbrukare ger visst belägg härför. Lagen synes dock utnyttjas utomordentligt restriktivt, vilket innebär att tvångsmässig värd i inte obetydlig omfattning undviks även i ärenden där lagen utgör tillräcklig grund för sådant beslut. l socialstyrelsens rapport uttalas också att det finns »en

men i huvudsak alltjämt restriktiv praxis i tillämpningen något varierande

kvarhållande och försöksutskrivning av narkotikaav LSPV för intagning, missbrukare»

Här redovisade överväganden rörande ansvarsfördelningen vid sammansatta medicinska och sociala vårdbehov leder enligt socialutredningens

fram till det stândpunktstagandet att, när vårdinsatser utan klienmening tens samtycke bedöms vara nödvändiga för att tillgodose det sociala vårdbehovet, detta bör ske inom socialvårdens ram. ingripanden med stöd av sjukvårdslagstiftningen bör ske endast för att tillgodose ett klart medicinskt vårdbehov. Det kan sålunda i varje enskilt fall bli fråga om att bedöma karaktären på det mest dominerande vårdbehovet. Resultatet av denna bedömning får bli avgörande för vilken lagstiftning - LSPV eller socialvårdslagstiftningen - som skall tillämpas.

Ett särskilt problem utgör i detta sammanhang gruppen unga lagöverträdare i åldrarna 15-17 år. Det framstår som uppenbart att samhället inte kan avstå från reaktion vid lagstridigt beteende. Grundinställningen bör emellertid vara att den åtgärd skall vidtas som bedöms vara bäst ägnad att främja den unges framtida anpassning och utveckling. Samhällets ingripande måste ytterst syfta till att bereda den enskilde den vård och behandling som i varje särskilt fall är påkallad. För unga lagöverträdare under 18 år bör därför i princip gälla att klarlagda sociala vårdbehov skall tillgodoses inom socialvården.

Denna grundinställning framträder jämväl i nu gällande rätt. Genom bestämmelserna i 31 kap 1 § brottsbalken har domstol beretts möjlighet att såsom påföljd för brott överlämna åt barnavårdsnämnd att föranstalta om erforderlig vård. I förevarande sammanhang bör jämväl lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare beaktas.

Motsvarande synpunkter

kan anläggas vad gäller vuxna lagöverträdare som kan bli föremål för nykterhetsvårdande åtgärdens

5 Jfr BrB 31:2 med där angiven restriktion i fråga om brottets svårhetsgrad.

348 SOU l974z39

IH Metodik och kunskaper

14¶Metodik vid socialt arbete

14.1 Avgränsning av kapitlet Utredningens målanalys och den kommande lagstiftningen anger socialvârdsverksamhetens allmänna inriktning, dess syfte och medel. Inom denna ram förutsätts sedan ytterligare preciseringar kunna göras av bl a Kungl Maj :t och socialstyrelsen (se kapitel 19 och 31). Pâ primärkommunal nivå kan exempelvis vederbörande sociala nämnd fastställa riktlinjer för den behovsprövade ekonomiska hjälpen och för nämndens och förvaltningens medverkan i samhällsplaneringen.

De sociala vårdlagama anger nu förutsättningar för att vissa åtgärder skall kunna vidtas i det individ- och familjeinriktade arbetet. Konstruktionen av lagarna har bidragit till att arbetet med enskilda klienters problem ibland fått en formell prägel. Att klientens förhållanden villkoren för att viss åtgärd skall få vidtas har i många fall

uppfyllt

även fått utgöra tillräckligt skäl för att besluta om åtgärden. En stor del av arbetet inom de individ- och familjeorienterade insatserna har bestått i att utreda klientens förhållanden. Att omsorgsfulla utredningar görs är betydelsefullt både för rättssäkerheten och för åtgärdsvalet. Det kan emellertid också hävdas att de omfattande utredningsinsatserna inte alltid har fullföljts i ett lika kvalificerat behandlingsarbete. Otillräckliga resurser är ett skäl till detta. Ett annat kan vara osäkerhet om hur det fortsatta behandlingsarbetet lämpligen bör utformas i det individuella fallet. Även brister i kunskaper och metoder allmänt sett har varit av betydelse. Kontrollen från överordnade myndigheter har vidare främst varit inriktad mot den formella handläggningen av enskilda ärenden, vilket kan ha hämmat benägenheten att pröva nya vägar.

Även de nuvarande lagarna ger dock utrymme för en utveckling efter

att anpassa insatserna efter förhållandena i nya linjer och ger möjlighet det enskilda fallet. Sålunda har de senaste årens utveckling inom socialvården präglats av nytänkande och nya metoder. Många kommuner har genom egna utvecklingsinsatser bidragit härtill.

De förebyggande och serviceinriktade insatserna bör i framtiden alltmer prägla socialvården. I det individuella behandlingsarbetet bör ske en utveckling mot att mer av insatserna förläggs till klientens egen miljö. institutionerna föreslås få en ny roll i behandlingsarbetet. Helhetssynen (se 14.2) ställer bl a krav på ett arbetssätt som ger en klar målinriktning

av insatserna och i vilket alla viktiga fakta i den aktuella situationen beaktas.

I det följande utvecklas kortfattat några synpunkter på socialvårdens metodik - det samarbete mellan klient och socialarbetare för problemlösning som det sociala arbetet innebär. Detta arbete skall syfta till att med utnyttjande av tillgängliga materiella samt kunskaps- och erfarenhetsmässiga resurser förbättra förhållandet för enskilda klienter eller klientgrupper i enlighet med de mål som angetts för socialvården. De socialvårdande organens resurser måste därvid samordnas med andra organs. Uppgiften kräver kunskaper om samhällsprocesserna och om hur olika situationer kan påverkas genom förebyggande åtgärder eller behandlingsinsatser. Socialarbetaren kan använda en rad olika metoder, exempelvis individuella och grupporienterade insatser, miljöterapi, grannskapsarbete. De olika metoderna har sina förutsättningar och begränsningar. Användningen av dem måste därför avpassas efter de förhållanden som råder i den enskilda situationen. Avsikten med denna framställning är att dels belysa hur det sociala arbetet har utvecklats i vissa avseenden, dels beskriva ett generellt tillvägagångssätt vid analysen av klientens förhållande och valet mellan olika insatser.

En för de följande avsnitten praktisk indelning av de verksamheter som inryms i de olika huvudfunktionerna kan vara att skilja mellan dels uppgiften att fördela tjänster eller hjälpinsatser efter en enkel prövning av hjälpbehovet, dels insatser baserade på analyser och överväganden beträffande en befolkningsgrupps eller en klients totala situation, där handlingsalternativen inte är givna på förhand. Till de förra kan räknas en stor del av huvudfunktionerna behovsprövad ekonomisk hjälp och sociala tjänster. Till de senare kan hänföras så skilda verksamheter som medverkan i samhällsplaneringen samt individ- och familjeorienterade insatser i öppna eller institutionella former. I det följande avses med socialvårdens arbetsmetoder det arbetssätt som bör prägla socialvårdens insatser i detta senare fall. Det bör emellertid betonas att sociala insatser i alla formeri viss utsträckning måste präglas av differentiering och anpassning till

individuella behov.

14.2 Helhetssynen En utgångspunkt för socialutredningen är - såsom framhölls redan i delbetänkandet om sociala nämnder i kommunerna - att det sociala arbetet bör bedrivas utifrån en helhetssyn på individen. Helhetssynen innebär att en enskilds eller en grupps sociala situation och de problem han (gruppens medlemmar) upplever ses i förhållande till den omgivande sociala miljön. Den innebär därmed ett avståndstagande från symtomtänkande. I stället söks orsaker till och lösningar på problemen bl a i samspelet mellan individen och hans primärgrupp men också i de förutsättningar samhället erbjuder. Att mer individuella faktorer ofta har varit av betydelse för hur individens förhållanden har utvecklats får således inte undanskymma att den aktuella situationen i hög grad kan ses som en följd av en serie yttre påverkningar, där bl a uppväxtmiljön och miljön i övrigt spelar en central roll. Inte heller personlighetsmässiga

faktorer är således opåverkade av yttre faktorer.

En bred analys av olika faktorer som kan antas ha inverkat på den uppkomna situationen och av olika åtgärder som kan antas leda till förbättringar skall ligga till grund för åtgärdsplaneringen. Helhetssynen innefattar således också en strävan att finna samlade lösningar på den enskildes eller gruppens totala sociala problem. För detta krävs utnyttjande och samordning av de personella, materiella och metodmässiga resurser som olika samhällsorgan förfogar över men också av klientens egna resurser, hans vilja och förmåga att gestalta sitt liv.

En viktig utgångspunkt för den sociala metodiken bör således vara att

har (potentiella) resurser att forma sitt liv. Dessa kan till varje individ följd av yttre faktorer vara mer eller mindre undertryckta. Att frigöra dessa resurser är en viktig del av det sociala arbetet. En sådan frigörelse är inte möjlig utan klientens eller gruppens medverkan i den förändrings-

arbete kan innebära. Utan aktivt deltagande från den process som socialt som berörs av förändringen kan i många fall inte några bestående resultat uppnås.

14.3 Framváxten av socialvärdens nuvarande arbetssätt

I detta avsnitt skall några viktiga drag i utvecklingen av det sociala arbetet under efterkrigstiden uppmärksammas.

För att bistå har Socialvården av tradition i

de hjälpbehövande huvudsak sökt sig fram på tre vägar.

Socialvården har tillhandahâllit och samordnat materiella resurser av olika slag. Utvecklingen har på detta område främst påverkats av två faktorer. Dels har utbyggnaden av bl a socialförsäkrings- och bidrags-

motverkat en ökning av behovet av individuella ekonomiska systemen insatser från Socialvården, dels har Socialvården utrustats med omfattande resurser för sociala tjänster.

Socialvården har vidare varit engagerad i stöd- och behandlingsinsatser som fått alltmer komplicerad karaktär. För dessa uppgifter har social vården successivt tillförts kvalificerade utrednings- och behandlingsresurser, t ex socionomer, psykologer, läkare. Samtidigt har en stor del av de mest krävande behandlingsinsatserna utförts av socialarbetare som ofta saknat egentlig utbildning för uppgiften (övervakare, fosterföräldrar m fl). Samordning av olika insatser och medvetet utnyttjande av andra

resurser är viktiga inslag i utvecklingstendenserna inom detta organs område.

Den tredje vägen är att Socialvården har medverkat till att klienten fått vård vid institution. Arbetet vid dessa har i stor utsträckning bedrivits isolerat från den öppna socialvården och från klientens egen sociala miljö. Här pågår en utveckling som innebär att insatserna i ökad utsträckning

institutionen samt att ökad vikt tillmäts behovet av stöd förläggs utanför i klientens egen miljö även under institutionsperioden.

Behandlingsarbetet inom Socialvården har traditionellt varit individinriktat. Metoderna för detta arbete har emellertid påverkats av nya teorier. Behandlingsarbetet ses nu som en process, där klienten i ett

i primärgruppen successivt blir i stånd att samspel med övriga medlemmar

identifiera och bearbeta problem som försvårar hans sociala anpassning. socialarbetarens uppgift är därvid främst att underlätta denna process. Problembearbetningen blottlågger ofta spänningar eller konflikter som i första hand måste lösas inom gruppen men där socialarbetarens närvaro och stöd är betydelsefullt. Metoderna för denna typ av insats varierar. Det gemensamma kan sägas vara uppfattningen att sociala och psykologiska problem utvecklas i ett dynamiskt samspel mellan flera individer. Störningar i dessa sociala och känslomässiga relationer måste lösas i aktiv medverkan av dem själva. Genom att individens och gruppens potentiella resurser frigörs och utnyttjas ökar också förutsättningarna för bestående positiva effekter.

Ett annat sätt att se hur socialvårdens arbetsmetoder har förändrats är att studera var den har hämtat nödvändiga kompletterande kunskaper. När arbetet har ansetts behöva tillföras kunskaper utöver socialarbetarnas har under en lång period sådana framför allt sökts inom medicinen (främst psykiatri och socialmedicin). Vetenskaper som sysslar med samhällsstruktur och samhällsprocesser och med mellanmänskliga relationer har däremot fram till de senaste åren spelat betydligt mindre roll.

De vägar att bistå de hjälpbehövande som här har berörts har i huvudsak sökt orsaker och behandlingsmål hos klienten själv. Till de viktiga dragen i de senaste årens utveckling av det sociala arbetet hör helhetssynen och därmed en ökad inriktning mot att lösningarna på de sociala

söka

problemen i förändringar i hela den sociala miljön. Till uttrycken för denna strävan hör bl a en del försök med samhälls- eller grannskapsarbete (se avsnitt 14.5) och ett ökat engagemang från socialvårdens sida i samhällsplaneringsfrågor.

14.4 Ändrade sociala förhållanden Synen på de sociala problemen och på möjligheten att förändra de sociala förhållandena har successivt förskjutits. Hur olika insatser har verkat och vilka resultat som uppnåtts finns endast i begränsad utsträckning dokumenterat (se vidare kapitel 15). Det är emellertid erfarenhetsmässigt känt att situationen för många av socialvårdens klienter trots betydande insatser med vad som i 14.3 benämndes traditionell inriktning företer allvarliga brister. Vidare ökar vissa problem. Exempel härpå är missbruket av beroendeframkallande medel bland ungdom, vilket trots kraftig utbyggnad av den förebyggande ungdomsvården inte kunnat hejdas.

Det har också framgått av utredningens problembeskrivning och dess analys av de sociala processerna att samhällsutvecklingen skapar omställningssvårigheter för många människor. Det framstår därför som nödvändigt att angripa dessa svårigheter direkt i den sociala miljö där de uppstår eller ger sig till känna. Exempel på sådana svårigheter är bl a följande: - för medelålders

svårigheter och äldre personer att finna ny anställning vid arbetslöshet;

-

svårigheter för många unga att komma in i arbetslivet; - social isolering i samband med omflyttning och sned åldersfördelningi

nybyggda bostadsområden; - att utveckla sociala

svårigheter i nya bostadsområden gynnsamma

miljöer; - s k cityproblem i de större städerna; - och skolans stöd i

familjernas svårigheter att ge de unga ett tillräckligt deras utveckling och normövertagande.

14.5 Behov av vidgar arbetsfält De sociala problemen kan inte mötas med enbart individ- och familjecentrerade åtgärder. Mycket av det sociala arbetet bör dock bedrivas på det sättet även i framtiden. Metoderna för den individ- och familjeinriktade verksamheten behöver därför vidareutvecklas. Men socialvården ställs även inför uppgiften att finna metoder för ett mer differentierat utåtriktat miljö- och samhällsarbete på olika nivåer. Det gäller att - i nära kontakt och i samverkan med invånarna själva - bearbeta problem i närmiljön, att arbeta tillsammans med andra sektorer i samhället och att påverka samhällsplaneringen. Det gäller därvid inte minst att utveckla metoderna för analys av orsakerna till att svårigheter uppkommer. Därigenom förbättras möjligheterna att i framtiden sätta in åtgärderna där de får största effekt.

Utvecklingen av arbetsmetoderna får ske med stöd av kunskaper från tex sociologi, socialpsykologi, socialpedagogik, socialantropologi, socialmedicin och kriminologi.

Det är sannolikt att där en anhopning av sociala problem kan observeras hos en viss grupp eller inom ett geografiskt område bearbetningen ibland skulle kunna bli mer effektiv genom exempelvis sk samhälls- eller grannskapsarbete (se 10.1). .Innehåll och teknik i detta arbete är som tidigare nämnts att socialarbetaren aktiverar en grupp människor och ökar deras resurser att själva förändra sådana förhållanden som de upplever som otillfredsställande. Sådana insatser kan vara lämpade för områden med omfattande barn- och ungdomsproblem, områden där missbrukar- och andra problemgrupper samlas, ungdomsgârdar eller skolor med starka inslag av sociala problem, mm? De exempel på problem där grannskapsarbete kan vara en lämplig metod som här har

aktualitet i storstäderna och de större tätorterna. Även getts har främst

orter och i glesbygden bör dock ett alternativ kunna vara att på mindre tillsammans med invånarna i ett område diskutera fram och gemensamt utforma förslag till insatser för att möta problem och svårigheter som många av dem delar.

Generellt gäller för alla insatser att de i varje särskilt fall måste anpassas till de lokala förutsättningarna.

1 Olika metoder för sådana insatser har under senare tid prövats även i Sverige i t ex Östergård i Malmö och Aspudden i Stockholm. Ett projekt med samhällsarbete pågår f n i ett tio år gammalt bostadsområde i en av Stockholms förorter genom PBU:s rådgivningscentral, sedan man funnit att det inom området fanns ovanligt många familjer som upplevde svårigheter att klara barnens socialisation (F agersjöprojektet). Ett annat projekt pågår genom barnavårdsförvaltningen i Stockholm i Skärholmen -_ Vårberg. Syftet är att särskilt påverka 7 - IZ-åringarnas situation.

14.6 Synpunkter pá socialarbetarfunktionen inom socialvârden Socialarbetarnas framtida roll inom socialvården kan förutses bli väsentligt förändrad, om klientarbetet i mindre omfattning än nu kommer att styras av anvisningar om handlingssätten i lagstiftningen och mer av mål och allmänna riktlinjer (jfr kapitel 31). Detta ställer ökade krav på kunskap och förmåga att inom ramen för givna direktiv och riktlinjer handla självständigt. Teknik för och erfarenhet av att analysera problem samt pröva resultat mot bakgrund av uppställda mål och allmänna riktlinjer blir av central betydelse.

I kapitel 21 berörs närmare frågan om specialisering inom socialvårdsorganisationen. Socialvården inrymmer en rad varierande verksamheter och metoder för att tillgodose olika behov. Inom ramen för den helhetssyn som bör prägla socialvårdens arbete är därför viss specialisering nödvändig. Denna bör bl a kunna gälla arbetsmetoderna. Ett viktigt drag i det sociala arbetet blir att samarbeta med och samordna insatser från socialarbetare m fl med olika tyngdpunkt i kunskaperna och med inriktning på olika aspekter av den enskilde klientens eller gruppens problem.

Socialarbetaren bör oberoende av arbetsuppgifter kunna fungera i samarbete med andra socialarbetarkategorier och med befattningshavare hos andra myndigheter, institutioner och organisationer. Han bör kunna fungera som konsult i förhållande till socialarbetare med andra uppgifter och utbildning. I arbetet ingår vidare att verka direkt på fältet i samarbete med människorna i deras egen miljö.

Den traditionella individinriktningen av socialarbetet har medverkat till att utvecklingen mot mer grupporienterade och lagarbetsbetonade arbetsformer gått ganska sakta. De ökade möjligheter till framgång i arbetet som erhålls genom att arbeta både med och i grupper bör uppmärksammas och tas tillvara betydligt bättre än hittills.

Såsom framhållits i det föregående ställs ökade krav på socialarbetarens kunskaper och erfarenheter och på förmågan att utnyttja dessa i det praktiska arbetet. Utredningen berör i kapitel 17 vissa konsekvenser av detta för utbildningen och avser att återkomma till frågani det fortsatta utredningsarbetet. Oavsett om förstärkta utbildningsinsatser (i form av tex ändringar i grundutbildningen och kortare eller längre påbyggnadskurser) kommer till stånd, finns det emellertid skäl att uppmärksamma i vad mån socialarbetaren i direkt anslutning till sitt arbete behöver stöd, stimulans och handledning.

Utvecklingen av metodiken innebär bl a att större vikt läggs vid hur relationen mellan klienten (klienterna) och socialarbetaren uppstår och utvecklas. Socialarbetarens förmåga att utnyttja sin egen personlighet blir därvid viktig. Det är angeläget att socialarbetaren i den känslomässiga relationen till klienten intar en yrkesmässig hållning som präglas av medvetenhet om egna reaktionsmönster och om hur dessa kan uppfattas av och påverka klienten. Det bör bl a vid personaldimensioneringen beaktas att särskilt socialarbetare med liten erfarenhet och med relationsbearbetning som framträdande inslag i sitt arbete kan behöva ha tidsmässigt utrymme för samtal med mer erfarna socialarbetare (i vid mening) i syfte

att bli medvetna om och bearbeta egna reaktioner.

Att det finns utrymme för samtal och diskussioner med andra och kanske mer erfarna kolleger är också av betydelse i svårbedömda situationer och när insatserna för viss klient eller grupp kan behöva omprövas. Ett samarbete i lag innebär att medlemmarnas samlade kunskaper och erfarenheter kan tillvaratas för att finna nya utgångspunkter för analysen av klientens problem och nya vägar att lösa dem. Arbete med grupper är emellertid inte oproblematiskt. Bl a kan förtroendeförhållandet mellan klient och socialarbetare påverkas. Även sekretessfrågan kommer in i bilden.

Det finns grupper av medhjälpare inom den kommunala socialvården som i allmänhet inte tas med i begreppet socialarbetare men som kan få fungera som sådana i vissa situationer. Mycket av det som ovan sagts beträffande relationer mellan socialarbetare och klienter gäller därför också dessa medhjälpare.

En sådan grupp utgörs av dem som får ta hand om de barn och ungdomar socialvården hjälper med placering i enskilda hem. En annan består av dem som vid sidan av annan verksamhet åtar sig att vara kontaktrnän för personer som, på egen begäran eller på accepterat erbjudande, får socialvårdens stöd i sådan form. Den ställning dessa medarbetare får är ytterst känslig. Uppgiften kräver både goda kunskaper om möjliga arbetsmetoder och förmåga att på rätt sätt använda dessa metoder i den praktiska verksamheten.

Samma förhållande gäller de nya typer av behandlingspersonal som brukar kallas hemterapeuter eller hemma-hos-arbetare. Dessa har på flera håll ännu inte tagits in i de mer fasta socialvårdsorganisationerna och de intar därför ibland en ställning som kan påminna om de båda nyssnämnda gruppernas.

Det är nödvändigt att uppmärksamma och tillgodose de behov av utbildning, handledning och övrigt bistånd som gäller för sådana medarbetare som nu nämnts.

14.7 Synpunkter pa problemlösningen idet sociala arbetet

Det sociala arbetet kan indelas i tre områden: - individ- och familjeinriktat arbete; - arbete med närmiljön eller med funktionella gmpper samt - samhällsplanering.

Socialarbetaren, som är huvudsakligen eller uteslutande verksam på det första och det andra området, bör kunna tillhandahålla erfarenhetsmaterial som bildar underlag i utvecklingen av socialvårdens referensramar och för dess medverkan i samhällsplaneringen.

Av det föregående har framgått att stor vikt bör läggas vid analysen av de förväntade effekterna av olika handlingsalternativ. Även i framtiden måste det sociala arbetet ske under hänsynstagande till sådana regler i den sociala lagstiftningen vilka krävs för att värna klienternas rätt till bistånd samt deras rättssäkerhet. Inom den ram för verksamheten som

bestämmas av den förlagstiftningen ger bör valet av handlingsalternativ

SOU 1971:39 355

ändring i den enskilda situationen som socialarbetaren och klienten är överens om, den förväntade effekten av de aktuella handlingsalternativen samt kostnaderna för dem. Lagstiftningen

bör inte styra åtgärdsvalet på annat sätt än att den anger den allmänna inriktningen av verksamheten.

I det följande skall problemlösningsprocessen i det sociala arbetet kortfattat beskrivas. Beskrivningen av processen måste därvid bli starkt formaliserad. De olika stegen beskrivs som det första, andra etc. Därmed utesluts

inte att det någon gång händer att den hjälpsökandes situation är så akut att vissa insatser behöver göras direkt, innan det överhuvud kan bli fråga om analys och prövning av klientens situation i syfte att åstadkomma mer långsiktig problembearbetning. Att tillgodose klientens omedelbara hjälpbehov kan ibland också vara viktigt för att demonstrera vilja att ta sig an klienten och förmåga att erbjuda konkreta hjälpinsatser.

Arbetet med social problemlösning kan på alla tre arbetsområdena schematiskt beskrivas med följande figur.

1 Problem- 2 3 Genom-

Planering

*å á

formulering förande

i $

5 Ny problem- 4 Utvärde-

formulering ring

Det första steget, problemformulering, omfattar att (tillsammans med klienten) beskriva den aktuella situationen för att se vilka problem som den rymmer. Vilka orsaker kan ligga bakom den aktuella situationen? l vilken utsträckning

kan den hjälpsökande själv påverka denna situation? Problemformuleringen är viktig av bl a det skälet att den avgör, inom vilket omrâde som lösningarna på problemen kommer att sökas. Vidare måste övervägas vilka problem som skall angripas i första hand. I vilka avseenden kan klientens situation lättast påverkas? Vilka insatser bör göras initialt och vad kan anstå tills bilden av klientens situation klarnat ytterligare?

Någon fullständig kunskap om klientens eller gruppens situation kan å andra sidan aldrig erhållas som grund för vare sig problemformuleringen eller de följande stegen. Många viktiga faktorer kommer att vara osäkra eller okända. får

De följande stegen måste ändå påbörjas. Uppföljningen sedan visa om korrigeringar behöver göras i de olika stegen.

Planeringen omfattar tre led:

2 Planering 1 3

Fomuleringâ-â Analys av -?

av mål handlings

u .

Värdering av ajtematn

effekter och

“/ F*

kostnader x

\

5 __-

j

Planeringen skall klargöra syftet med åtgärderna, vilket stöd och vilka tjänster som socialvården åtar sig att ge och vilka krav som ställs på klienten.

De mål som angetts i målkapitlen bör fungera som riktmärken vid socialarbetarens medverkan i målformuleringsfasen. Klientens situation kan vara ytterst komplex och hindren för att uppnå tillfredsställande sociala förhållanden för klienten kan synas oöverstigliga. Ibland

går det kanske bara att ange några etappmål. Detta kan också vara nödvändigt för att klienten skall uppfatta målen som möjliga att uppnå. Därigenom stärks självkänslan och behandlingsmotivationen, vilket är betydelsefullt för de fortsatta insatserna. Ibland överskattat klienten sina personliga resurser och vill då sätta upp mål som socialarbetaren anser orealistiska. Även föga ambitiösa etappmål kan behöva omprövas med hänsyn till den faktiska förändringen i klientens situation.

Nästa led i planeringen är analysen av de olika handlingsalternativen. Vad kan socialvården göra och vad innebär det för klienten? Viktiga begränsningar i möjligheterna att finna handlingsalternativ ligger i de regler som ställs upp för tillhandahållande av sociala tjänster och behovsprövad ekonomisk hjälp. Om tillgången på sociala tjänster är otillräcklig eller utnyttjandet av dem regleras av generella bestämmelser, kan det vara svårt att i varje situation tillgodose individuella behov.

Analysen av de olika handlingsalternativen i förhållande till det uppställda målet bör så långt möjligt omfatta en bedömning av vilka effekter åtgärderna förväntas få på exempelvis klientens situation eller på levnadsförhållandena i ett bostadsområde. Det bör vidare övervägas vilka resursanspråk som alternativen innebär. Finns de nödvändiga resurserna tillgängliga? Det är också betydelsefullt att samtliga kostnader beaktas. Kostnadsfrågan utvecklas närmare i kapitel 26-29. Å andra sidan kan inte krävas att varje socialarbetare skulle ha fullständig överblick över resurstillgång och kostnader. Till en del måste problemen klaras med den kostnadsanalys och de överväganden som görs i samband med att riktlinjer etc dras upp för socialvårdsorganisationen.

Vid valet mellan handlingsalternativen ställs förväntade effekter och erforderliga resurser mot varandra. Värderingen av de olika alternativen kan leda till slutsatsen att inget av dem erbjuder en tillfredsställande lösning i förhållande till det uppställda målet eller att kostnaderna för att uppnå målet framstår som alltför höga. I så fall bör målet omprövas. Med hänsyn till det nya målet görs en ny analys av de nu möjliga handlingsalternativen, etc.

Det tredje steget i arbetet med social problemlösning är genomförandet av de fastställda eller överenskomna åtgärderna. Det är i många fall ej klart avgränsat i förhållande till de tidigare stegen. Redan samarbetet med klienten eller gruppen innebär att dennes eller dess förhållanden påverkas på sätt som kan vara betydelsefullt för uppläggningen av det fortsatta arbetet. Vidare måste ofta stödinsatser göras innan det överhuvud kan bli fråga om någon konkret problemformulering eller planering. Det kan också förutsättas att den överenskomna planen i många fall inte kommer att kunna fullföljas till alla delar, utan att en omprövning av den måste göras.

Nästa steg i problemlösningsarbetet är utvärderingen. Denna har i det enskilda ärendet två syften. Det ena är att ge underlag för successiva förstärkningar i det bistånd som ges till den aktuella klienten (gruppen). Är problemet formulerat på ett rimligt sätt med hänsyn till den nuvarande kunskapen om klienten (steg 5)? Har klientens situation förändrats på det sätt som var avsett? Bör andra handlingsalternativ prövas? Det andra syftet är en mer allmän erfarenhetsinsamling. Dokumentationen kring enskilda ärenden kan utgöra underlag för bl a den analys och prövning av arbetssätt och metoder som socialvårdsorganisationen förutsätts göra (se vidare kapitel 15).

Utvärderingen bör alltså vara handlingsorienterad. Detta innebär bl a att det inte räcker att enbart registrera data i syfte att belysa om de uppställda målen nåtts? Den sociala förändringsprocessen är komplex och situationerna ändras snabbt. Socialarbetaren (och klienten) råder endast över ett fåtal av de faktorer som kan antas inverka på hur den aktuella situationen har förändrats. Det är därför av vikt bl a att söka klargöra, vilka förutsättningar som gällt för en viss insats och vilka förhållanden som, i positiv eller negativ riktning, kan ha inverkat på den konstaterade utvecklingen i ärendet.

Sammanfattningsvis kan således sägas att den utvärdering som bör ingå som ett normalt inslag i arbetet med social problemlösning bör omfatta dels fortlöpande dokumentation av de insatser som görs och de förändringar som inträder i klientens eller gruppensförhållanden (dvs av förändringsprocessen) samt av de resultat som uppnåtts i förhållande till de uppställda målen, dels analys i syfte att ge underlag för eventuella förändringar i insatserna. Även utvärderingen bör så långt möjligt göras tillsammans med klienten.

Av beskrivningen av de olika stegen i problemlösningsprocessen har framgått att dessa i många fall kommer att löpa parallellt. Det finns vidare många situationer i socialt arbete där det beskrivna tillvägagångssättet inte direkt kan tillämpas eller där det kan tillämpas först efter en period av kontaktskapande eller av etablerande av någorlunda förtroendefulla relationer. Ändå framstår det som att - utan att låta

viktigt arbetsprocessen få bli starkt formbunden - som huvudregel försöka hålla sig till ett sådant tillvägagångssätt. Det finns flera skäl till detta.

Det sociala arbetet innebär att omsätta målen för socialvården i praktiska åtgärder för den hjälpsökande klienten eller för invånarna i ett område. Det gäller därvid att ge målen ett så konkret innehåll att de kan ligga till grund för en analys av olika handlingsalternativ och för en bedömning av de effekter och kostnader som är förenade med vart och ett av dessa alternativ.

Det är svårt att utan en väl strukturerad planering och utvärdering analysera effekten av socialvårdens insatser för att se om de tillgodoser dels de konkreta målen i den aktuella situationen, dels kravet på demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet.

Den avsedda problemlösningen bör i regel beskrivas i en behandlings-

2 Vissa problem när det gäller att formulera kriterier för utvärdering i förhållande till målen för socialvården belyses i 16.3.

358 sou 1974:39

plan. Denna bör vara utfomiad på ett enhetligt sätt inom socialvårdsorganisationen. Omfattningen av dokumentationen får å andra sidan avpassas bl a till vad som krävs för det aktuella ärendet och till behovet av statistik (se 16.4). Behandlingsplanen blir därmed ett viktigt underlag för utvärderingen.

Centralt för arbetsprocessen bör vara samarbetet mellan socialarbetaren/laget å ena sidan och klienten/gruppen å andra sidan. Ett kriterium för valet av åtgärder och metoder bör vara att de kan antas ha positiv inverkan på klientens egna resurser och därigenom främja hans frigörelse från beroende samt öka hans förmåga att forma sitt liv. Problemlösandet bör därför bedrivas i nära kontakt med den eller de klienter som berörs. Stor hänsyn skall tas till de önskemål och åsikter som klienter framför. Ett sådant arbetssätt följer av det övergripande målet demokrati. Åtgärder som inte accepteras av klienten blir ofta verkningslösa. Särskilda förutsättningar har angivits för att socialvården skall kunna ingripa utan klientens samtycke (se kapitel 13).

När klient och socialarbetare är överens om vilket mål som bör eftersträvas, erbjuder klientens medverkan inga särskilda problem. Om klienten har en lägre målsättning år vad socialarbetaren för sin del skulle önska med hänsyn till målen för socialvården, bör klientens åsikt respekteras. Å andra sidan bör det ingå i socialarbetarens ansvar att aktivt påverka klienten till att söka vård och stöd som kan förbättra hans situation. En tredje möjlig situation är att klientens anspråk överstiger tillgängliga resurser. Att en sådan gräns finns måste accepteras av klienten. Det är i sådana fall särskilt betydelsefullt att socialarbetaren öppet och ingående redovisar resurstillgången samt de principer och riktlinjer som gäller för resursernas fördelning. Möjligheterna att komma överens om andra mål och andra insatser måste prövas.

15¶Forskning och utvecklingsarbete

15.1 Behovet av forskning och utvecklingsarbete Såsom framhållits under 3.9.2 har det delvis bristfälliga kunskapsunderlaget för socialvårdens verksamhet tidigare uppmärksammats bl a i den av forskningsberedningen publicerade skriften Samhällsforskning (1968) och i det av en särskild organisationskommitté avgivna betänkandet Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (1971). I dessa redovisas en rad frågor av betydelse för socialvårdens del. Vidare har som nämnts den till Socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning år 1970 redovisat en inventering av forskningsprojekt, undersökningar mm på det sociala området 1967-1969. En särskild utredningsgrupp inom samarbetskommittén har haft till uppgift att göra en analys av behov, resursfördelning och inriktning av den sociala sektorns forskning och utvecklingsarbete samt forskningens och utvecklingsarbetets roll i den sociala sektorns planering. Utrednings. gruppen har presenterat en kartläggning av resurser och organisation för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn (Ds S 1973:1). Utredningsgruppen har genom en under år 1971 genomförd enkätundersökning sökt ge en bild av hur resurserna fördelade sig på vetenskapliga forskningsdiscipliner och på skilda, i vid mening socialpolitiska tillämpningsområden. Gruppen har fullföljt sitt arbete med förslag om samordnade åtgärder beträffande målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den sociala sektorn. Förslaget har redovisats i gruppens slutrapport Resurser och organisation för forskning inom socialsektorn (Ds S 1973:8). I förslaget ingår inrättandet av en till Socialdepartementet knuten delegation med uppgift att bl a svara för en samlad bedömning av olika projekt som aktualiseras i fråga om forskning och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den sociala sektorn. Förslaget har tagits upp i 1974 års statsverksproposition under socialdepartementets huvudtiteL

Mot denna bakgrund har socialutredningen valt att begränsa behandlingen av forskningen och utvecklingsarbetet till frågan om dessas samspel med det praktiska socialvårdsarbetet.

lProp 1974:1, bil 7; SOU 1974:5.

Individuellt riktade åtgärder är inte tillräckliga för att förverkliga socialvårdens mål. Socialvården föreslås därför få vidgade uppgifter bl a när det gäller samhällsplaneringen. Denna medverkan kan ske på olika sätt. Detsamma gäller socialvårdens övriga förebyggande insatser. Grundläggande är att insatserna på dessa områden måste baseras på en analys av de förhållanden som skall påverkas. Om det inte finns ett kunskapsmässigt stöd till grund för socialvårdens förslag, kommer dess förebyggande verksamhet att få otillräcklig effekt. Likaså måste det individuellt inriktade sociala arbetet baseras på successivt förbättrade kunskaper om bl a hur de individuella förhållandena påverkas av faktorer i den sociala miljön.

Bakom insatser för den sociala forsk-

de krav på ökade samhälleliga

som lett till att institutet för arbetsmarknadsforskning har ningen ombildats till institutet för social forskning står bl a socialarbetarna och deras organisationer. socialarbetarna har länge känt att deras arbete ofta fått baseras på ett otillräckligt kunskapsunderlag. Behovet av att utveckla kunskaperna om sociala förhållanden och om möjligheterna att påverka dessa framhålls också i det förslag till forskningsinriktning som redovisas i

nämnda betänkandet om ett socialforskningsinstitut. De det inledningsvis forskningsområden inom vilka organisationskommittén anser ökade insatser vara angelägna är - (häri inryms bl a sociala processer och social

grundläggande forskning

struktur samt forskning om sociala insatser på mikr0nivå);

u utvärderingsforskning; -

starkt tvärvetenskaplig forskning; - internationell forskning.

Inom alla dessa områden redovisar kommittén frågor av väsentlig betydelse för socialvârdens möjligheter att uppfylla sina uppgifter.

Utredningsgruppen inom samarbetskommittén för social forskning framhåller i sin slutrapport behovet av forskning och utvecklingsarbete på en rad områden. Bland dessa bör följande särskilt uppmärksammas, nämligen socialsektorns mål och medel, social-, hälso- och sjukvårdspolitiska miljöstudier, social-, hälso- och sjukvårdens planering och resultatvärdering, behandlingsforskning.

Socialutredningen avser som redan nämnts inte att närmare gå in på frågan om prioriteringen av forskningsinsatserna mellan olika problemområden. Två kommentarer bör dock göras. I avsnitt 15.2 kommer att beröras bl a behovet av vidgade kunskaper om behovsstrukturen. Utred-

av de förskjutningar i det sociala arbetets ningen vill vidare mot bakgrund villkor och inriktning som beskrivits i det föregående (se bl a kapitel 14) betona vikten av en systematisk utvärdering och analys av behandlingsmetoderna.

15.2 Forskningens och utvecklingsarbetets syfte

definitioner av forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) har Följande rekommenderats av OECD och används i statistiska centralbyråns forskningsstatistiska undersökningar.

Grundforskning: att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer utan någon bestämd tillämpning i sikte.

Tillämpad forskning: att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap och nya idéer med en bestämd tillämpning i sikte.

Utvecklingsarbete: att systematiskt och metodiskt utnyttja forskningsresultat och vetenskaplig kunskap och nya idéer för att åstadkomma

nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana.

I allt FoU skall således finnas ett nyhetselement. En undersökning som helt följer redan utstakade banor och etablerade rutiner räknas alltså inte till FoU.

Forskningen och utvecklingsarbetet får delvis olika uppgifter. Forskningen kan bl a ge förbättrade kunskaper om människornas levnadsvillkor och de sociala processerna. Den kan också ge nya modeller och metoder för det praktiska arbetet. Utvecklingsarbetet innefattar bl a analyser och överväganden som krävs för att tillvarata forskningens resultat i det praktiska arbetet. Det kan tex gälla att utforma de praktiska förutsättningarna för att tillämpa nya metoder och att inordna dessa bland dem som redan används. För att bedriva utvecklingsarbete krävs bl a uppföljning och erfarenhetsanalys.

Att dra någon skarp gräns mellan forskning och utvecklingsarbete är varken möjligt eller lämpligt. Det bör finnas ett ömsesidigt utbyte av impulser, erfarenheter och kunskaper mellan dessa verksamheter inbördes och med det praktiska socialvårdsarbetet. Socialvårdens erfarenheter preciseras som ett led i dess utvecklingsarbete och kan utgöra en del av underlaget för forskningens inriktning. Forskningens resultat skall genom utvecklingsarbete inom socialvårdsorganisationen tillvaratas för det praktiska arbetet.

Forskningen och utvecklingsarbetet skall tjäna flera syften. De skall vara -

underlag för planering och utveckling av socialvårdens insatser på olika nivåer (riks-, regional- och lokalnivå);

-

underlag för utformningen av riktlinjer på såväl central som lokal nivå; - för fältarbetet

underlag (grannskapsarbete, individuellt riktat arbete etc). Utan att försöka ange alla de frågor som det blir aktuellt att belysa kan

det konstateras att forskningen och utvecklingsarbetet måste bedrivas inom en rad områden.

a. Kontinuerlig kartläggning av den sociala situationen. För planeringen på riksnivå krävs översiktliga beskrivningar och analyser av de faktorer som påverkar människors levnadsförhållanden på såväl nationell som regional och lokal nivå. Vilka är människornas levnadsvillkori fråga om inkomster, bostäder, arbete, hälsa etc? Hur förändras de? Hur förändras värderingar och normer i samhället? Vilka anspråk ställer detta på socialvården?

För den kommunala socialvårdsorganisationens planering kan det vara nödvändigt att komplettera med lokala data. Hur lever invånarna i olika delar av kommunen?

Vilka är de viktigaste behov som bör tillgodoses i de

olika delarna för att livsvillkoren skall bli lika goda för olika grupper? b. Analys av orsakssambanden bakom problemen. Som underlag för och i övrigt förebyggande verksamheten såväl den samhällspåverkande som den individ- och familjeorienterade krävs ingående analyser av de sociala Vilka faktorer ger de viktigaste förklaringarna till processerna. i fråga om inkomster, arbete etc? Vilken betydelse har olika dåliga villkor faktorer för de sociala relationerna i ett område och för i boendemiljön den enskildes personliga utveckling? Vilka faktorer kan kommunen (den

primärkommunala socialvården) påverka?

c. Successiv metodutveckling. Metoderna för såväl allmänt förebyggande som individ- insatser behöver utvecklas. En och familjeorienterade är att ta tillvara nya kunskaper och erfarenheter beträffanviktig uppgift de sociala metoder på lokala eller och pröva hur de kan nyttiggöras individuella förhållanden. Vilka slutsatser kan dras av studier och analyser av orsaksmekanismer och levnadsvillkor beträffande användbarheten av olika Under vilka förutsättningar bör en viss

behandlingsinsatser?

väljas? Genom vilka förändringar i miljön kan de behandlingsmetod sociala förhållandena i ett område förändras i en bestämd riktning? Hur kan människornas behov av ansvarstagande och kontroll över sin situation komma till uttryck vid planering och administration av den lokala Vilka former bör socialvârden välja för sin medverkan i samhälls-

miljön?

Hur utformas och hemma-hos-arbete? Hur bör

planeringen? gruppterapi

institutionerna utformas och användas i behandlingsarbetet? Hur bör samarbetet mellan och socialbyrå utformas? Hur skall bamstugor kopplingen mellan förskola och grundskola göras? Kan redan uppbyggd för flera målgrupper? Hur kan socialvården ta tillvara service utnyttjas och resurser hos organ utanför socialvården (PBU, parklek kunskaper etc)? d. Uppföljning och utvärdering. Forskningen och utvecklingsarbetet bör bedrivas uppföljning och utvärdemot bakgrund av en kontinuerlig av socialvårdens verksamhet. Vilka har varit förutsättningarna för ring den verksamhet som bedrivits? Vilka resultat har uppnåtts? Uppföljningsverksamheten har som ett viktigt inslag systematisering av socialarbetarnas erfarenheter från fáltarbetet. Genom och bearbetning att vunna erfarenheter tas tillvara och nödvändiga justeringar görs kan socialvårdsarbetet förbättras och graden av måluppfyllelse successivt höjas. Utvärderingen bör som tidigare framhållits vara handlingsorienterad. Det kan därmed bli möjligt bla att peka på områden där en mer omfattande av verksamhetens utformning och inriktning bör prövning eller där omfattande utvecklingsinsatser bör sättas in. I detta göras avseende har situationen hittills varit klart otillfredsställande. i avdelning I och II för socialvårdens utveckling och de Redogörelsen den möter visar att den sociala verksamheten successivt har problem lämnat eller vidareutvecklat tidigare principiella ståndpunkter och arbetsformer mot bakgrund av bl a samhällets utveckling och nya teoretiska infallsvinklar. Resultatet har blivit nya mål för socialvården. Exempelvis har fått träda tillbaka för en strävan till mer fattigvärdstänkandet förebyggande och serviceinriktad verksamhet. Ett annat exempel är den ökade av miljöterapi och grannskapsarbete. En kritisk användningen

granskning såväl av den sociala verklighet socialvården möter som av socialvårdens sätt att arbeta är därför och

ett viktigt led i forskningsutvecklingsinsatserna.

Forsknings- och utvecklingsresurserna bör inriktas på frågor som är centrala för möjligheterna att socialvårdens

förverkliga mål. De praktiska problem och erfarenheter som socialarbetarna möter bör därför vara ett viktigt underlag för beslut om inriktningen av och utveck-

forskningen

lingsarbetet. Genom en fortlöpande analys av egna insatser och erfarenheter kan socialarbetarna bli av betydelse som impulsgivare till utvecklingsprojekt och försöksverksamhet men även som medverkande vid den praktiska utformningen av projekten. Genom att låta socialarbetarna delta i forsknings- och utvecklingsprojekt vidgas också möjligheterna att nya kunskaper snabbt kan komma det praktiska socialvårdsarbetet tillgodo.

Det kan emellertid knappast räknas till socialarbetarens

arbetsuppgifter att bedriva självständigt utvecklingsarbete. Å andra sidan kan det vara lämpligt att socialarbetare med intresse

och läggning för sådana frågor utnyttjas i bl a det utvecklingsarbete som den primärkommunala socialvårdsorganisationen förutsätts bedriva - som deltagare i referensgrupper men också för mer uppgifter.

självständiga

15.3 Socialvårdsorganisationens forsknings- och utvecklingsinsatser

Avgränsningen och sambandet mellan och utvecklingsarbetet

forskningen

har berörts för arbetsfördel-

i det föregående och ger en utgångspunkt ningen beträffande forsknings- och utvecklingsfrågorna inom socialvårdsorganisationen. Vid bedömningen av socialvårdens direkta i

engagemang dessa frågor kommer också in spörsmålet i vilken utsträckning de för socialvårdens utveckling centrala kan förväntas bli

frågeställningarna

belysta inom ramen för den sociala samarbetskommittén

forskningen.

för social forskning fungerar därvid f n som förmedlare mellan forskning och förvaltning. Av intresse är också dels det förslag om

forskningens

dimensionering, inriktning och organisation som utarbetats av utredningsgruppen inom samarbetskommittén för social dels den före-

forskning,

slagna delegationens blivande arbete, dels med vilke takt institutet för social forskning kommer att byggas ut.

En av den sociala sektorns forskningsresurser av nämnda

utgörs institut. Verksamheten vid detta skall enligt statsmakternas beslut inriktas ”på problem med direkt anknytning till social- och arbetsmarknadspolitiken”.2 Av propositionen framgår också att ”institutet kan spela en väsentlig roll även när det gäller grundläggande forskning. Men det bör då - som organisationskommittén och flera remissinstanser ansett - vara fråga om forskning inriktad på teori- och metodutveckling av betydelse för möjligheterna att genomföra tillämpningsinriktade Till

projekt. institutets uppgifter hör att verka för samordning av den arbetsmarknadsoch socialpolitiska forskningen. Den skall därvid inte ha någon överordnad ställning i förhållande till myndigheterna.

2 Prop 1972:29 s 28.

Tillkomsten och den hittillsvarande uppbyggnaden av institutet för social forskning innebär en förstärkning av resurserna för forskning kring frågor som rör behovet och inriktningen av socialvårdens insatser. Ett fullföljande av organisationskommitténs förslag om resurser för bla behandlingsforskning framstår dock som oundgängligt. Oavsett detta kvarstår emellertid behovet av ett omfattande engagemang i forskningsoch utvecklingsarbetet från de statliga och kommunala organ som är verksamma inom socialvården.

Till uppgifterna på departementsnivå hör bl a att utforma de övergripande målen för verksamheten liksom awägningen och samordningen med exempelvis arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik och familjepolitik (jfr kapitel 19). Till underlaget för beslut i hithörande frågor hör bl a forskning beträffande de sociala förhållandena och medlen att påverka dessa.

Det bör även för socialstyrelsen vara en viktig uppgift att hålla sig informerad om hur de sociala villkoren förändras. Till dess uppgifter hör att verka för att statsmakternas beslut fullföljs. Genom nära kontakt med fáltverksamheten bör socialstyrelsen kunna få god överblick över angelägna forsknings- och utvecklingsuppgifter. Ett viktigt underlag utgör uppföljningen av socialvårdens verksamhet. Därvid bör belysas bla hur förutsättningarna för verksamheten ändras och vilka insatser som görs. Socialstyrelsen bör verka för att sådan uppföljning bedrivs rutinmässigt. Den bör genom anvisningar och på annat sätt ge underlag för den primärkommunala socialvårdsorganisationens utveckling av sin verksamhet. Därmed blir också metodutvecklingen en viktig uppgift för socialstyrelsen.

Dessa uppgifter kräver bl a att socialstyrelsen

- har kvalificerade resurser att behovet av

fortlöpande analysera forsknings- och utvecklingsinsatser inom olika delar av socialvårdens verksamhetsfált med särskild vikt vid det sociala arbetets förutsättningar och metodfrâgor;

- kan initiera och pröva förslag till forsknings- och utvecklingsprojekt i fråga om projektens förväntade tillämpningsvärde och deras metodmässiga uppläggning;

- har resurser för att ekonomiskt och på annat sätt (t ex undersökningstekniskt) stödja projekt som drivs av kommunerna med inriktning på att utveckla det sociala arbetets metoder. Projekten kan ha karaktär av försöksverksamhet, men även projekt där forskningsinslagen är mer framträdande bör kunna stödjas; samt

- har resurser att leda och driva utvecklingsarbete och försöksverksamhet som krävs för att modeller och metoder lätt skall kunna introduceras och tillämpas i det praktiska socialvårdsarbetet.

Det är väsentligt att socialvårdsorganisationen successivt tillförs nya kunskaper och erfarenheter beträffande bl a socialvårdsmetoderna. Detta arbete bör bedrivas fortlöpande. De olika metoderna bör prövas dels från vetenskapliga synpunkter, dels med utgångspunkt i de principiella riktlinjer för verksamheten som angivits i målkapitlen. Prövningen bör ankomma på socialstyrelsen i samarbete med bl a institutet för social

forskning och kommunerna.

I tanken på en ramlagstiftning för socialvården ligger att lagen skall ge stor frihet vid den praktiska utformningen av verksamheten i kommunerna. En fortlöpande analys av lagens tillämpning kommer att vara ett viktigt inslag i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Kommunerna bör därför ha intresse av att de erfarenheter som görs i den praktiska verksamheten systematiseras och förs vidare till de statliga organ som är inbegripna i forskning och utvecklingsarbete. Ramlagstiftningen innebär emellertid också att det bör ankomma på kommunerna och deras socialvårdsorganisation att utveckla och pröva, hur socialvårdsmetodiken kan användas mot bakgrund av de lokala förhållanden under vilka verksamheten skall bedrivas. Socialarbetarnas direkta medverkan i utvecklingsarbetet ger dem tillfälle att lära och praktiskt pröva nya metoder och arbetssätt.

Det är vidare nödvändigt att kommunerna på olika sätt blir engagerade i det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs tex av socialstyrelsen. Dokumentation som finns hos kommunerna är ofta ett nödvändigt underlag för möjligheterna att analysera de sociala förhållandena och det sätt på vilket socialvården fungerar. Vidare bör framhållas att utvecklingen av socialvårdsmetodiken kräver en omfattande praktisk prövning. Detta kan ske endast under medverkan av de kommunala socialvårdsorganen. Fasta samarbetsformer måste därvid etableras mellan berörda kommuner, socialstyrelsen och den institution som närmast skall svara för forskningsinsatserna. Genom nära samarbete med universitet och högskolor kan vidare kommunerna få frågeställningar av forskningskaraktär belysta i utbyte mot ett för undervisningen nödvändigt praktiskt stöd som kräver endast begränsade resursinsatser från kommunerna.

l det föregående har markerats betydelsen av forsknings- och utvecklingsinsatser för att socialvården successivt skall bli bättre skickad att fullfölja de strävanden som utredningens målanalys ger uttryck för. l-lärför krävs fortlöpande information beträffande bl a nya kunskaper om och erfarenheter av hur olika sätt att utforma det sociala arbetet verkar. De överväganden beträffande socialstyrelsens uppgifter i den framtida socialvårdsorganisationen som utredningen redovisar i det följande (jfr kapitel 19) har bla detta som bakgrund. Med den uppläggning av forsknings- och utvecklingsarbetet som diskuterats i det föregående får socialvårdsorganisationen på alla nivåer ansvar för att insatser i sådant syfte görs. För att fullgöra detta krävs bl a information om planerade och

pågående projekt?

Dokumentation och information kring forsknings- och utvecklingsprojekt av betydelse för socialvårdens möjligheter att fullgöra sina uppgifter kan underlättas genom att en central enhet för dokumentation inrättas. Dess uppgift skulle vara att fortlöpande insamla och sammanställa information om planerade, pågående resp avslutade forsknings- och utvecklingsprojekt bl a i kommunal regi men även om sådana som bedrivs vid socialhögskolor och universitet m m. inrättandet av en

3 är den under 3.8.2 nämnda skriften Social

Exempel på sådan information idébank.