SOU 1974:39

Socialvården : mål och medel : principbetänkande

Till Statsrådet och chefen för socialdepartementet

Genom beslut den 8 december 1967 och den 15 mars 1968 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för socialdepartementet att tillkalla sammanlagt högst tio sakkunniga jämte sekreterare och experter med uppdrag att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen.

Med stöd av dessa bemyndiganden tillkallades följande sakkunniga att verkställa utredningen, nämligen dåvarande landshövdingen Thure Andersson, tillika ordförande, landstingsdirektören Gillis Albinsson, byråchefen Ingemar Andersson, riksdagsledamöterna Lars Henrikson och Mary Holmqvist, direktören Gunnar Krantz, riksdagsledamoten Erik Larsson, hovrättsrådet Nils Mangård, numera riksdagsledamoten Ingegerd Troedsson och dåvarande riksdagsledamoten Daniel Wiklund.

De sakkunniga antog namnet socialutredningen. I arbetet med nu föreliggande betänkande har som experter deltagit f d borgarrådet Sören Carlson, kanslirådet Birger Forslund, personaldirektö- ren Axel Gisslén (fr om den 1 augusti 1973), socialdirektören Bengt Hedlén (fr o m den 30 december 1971), kommunalrådet Bengt Hedlund, bitr socialdirektören Sten Holmberg (fr o m den 1 september 1971), professorn Gunnar lnghe, direktören Paul Lindblom, professorn Alvar Nelson (fr o m den 30 december 1971), rektorn Ivan Ottoson, direktören Berndt Rigbäck, socialchefen Birger Stark, rättschefen Carl-Edvard Stur- kell och lagmannen Tor Sverne.

I sekretariatet har vid behandlingen av denna del av utredningsupp- draget tjänstgjort Gisslén (t o m den 31 juli 1973), Holmberg (t o m den 31 augusti 1971), departementssekreteraren Jan Nasenius, avdelningsdi- rektören Ingvar Svensson (fr o m den 1 mars 1972), socialchefen Bengt Söderberg (fr o m den 1 juli 1973), hovrättsassessorn Anders Thunved (from den 1 juni 1971) och förste socialinspektören Ruth Wächter (1 februari—4 december 1972). Mangård har som ledamot av utredningen samt Ottoson och Rigbäck som experter fortlöpande deltagit i sekreta- riatets arbete.

Utredningen har avlämnat följande delbetänkanden, nämligen den 29 december 1969 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969111) samt den 14 december 1970 Ålderdomshemsavgifter (Ds S 197026).

Utredningens uppdrag omfattar en allmän översyn och reformering av den sociala vårdlagstiftningen. Utredningen har funnit att detta lagstift- ningsarbete bör föregås av en analys som klarlägger dels förutsättningarna för samhällets socialvård i olika hänseenden, dels socialvårdens roll inom det socialpolitiska området. Hit hör de utvecklingstendenser i samhället som har betydelse för behovet av socialvård, idéutvecklingen, utbyggna- den av andra samhällsinsatser, samordningen mellan olika samhällsorgan, metodutvecklingen och de ekonomiska förutsättningarna. Utredningen har funnit att resultatet av en sådan analys bör redovisas i ett principbe- tänkande.

Betänkandet utmynnar i slutsatser och principiella riktlinjer som bör ligga till grund för ett kommande lagstiftningsarbete. Vid en samlad bedömning framträder en socialvård med ett i väsentliga hänseenden förändrat innehåll. Några huvuddrag kan därvid urskiljas.

Uppställande av mål för socialvården samt konsekvent tillämpad målanalys utgör viktiga förutsättningar vid utformningen av den framtida socialvården. En omfattande målanalys ingår därför som en central del i betänkandet.

Utredningen förordar en konsekvent tillämpning av helhetssynen. Den socialvårdsreform som förutsätts i betänkandet innebär att steget tas fullt ut från ett funktionellt avgränsat ansvar till en primärkommunal social- vård som har ett övergripande ansvar för människornas sociala välfärd med skyldighet att aktivt gripa in där det uppstår problem, oavsett problemens art och oavsett deras orsaker.

Ett annat väsentligt drag i betänkandet som har samband med en på så sätt bestämd helhetssyn är betoningen av socialvårdens samhällspåverkan- de uppgift. Utredningen finner det angeläget att sociala aspekter på ett tidigt stadium ingår i underlaget för de beslut som leder till förändringar i samhället. Socialvården måste ges förutsättningar att snabbt kunna registrera och analysera de problem som bör återföras till samhällsplane— ringens olika sektorer.

En konsekvens av helhetssynen är vidare att sociala problem förebyggs och beaktas i samarbete mellan olika samhällssektorer. Utvecklandet av flexibla former för samverkan mellan socialvårdens organ och andra samhällsorgan tillmäts därför stor betydelse.

Ytterligare ett huvuddrag i betänkandet är en förändrad syn på samhällets rätt och skyldighet att vidta sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Samhällets strävan skall vara dels att söka förebygga uppkomsten av sociala problem, dels att i samråd med den enskilde ge denne erforderligt bistånd. Utredningen har emellertid funnit att den enskildes rätt till trygghet innefattar ett samhälleligt ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård även i de extrema situationer där han är ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. Utredningen framhåller att en åtgärd utan den enskildes samtycke endast får utgöra ett medel att påbörja en ytterst angelägen behandling som annars inte skulle komma till stånd. Med sådana överväganden som grund kan de bestämmelser som medger sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke ges en principiellt annan uppbyggnad än tidigare. Jämfört med gällande rätt innebär detta att vårdbehovet skjuts i förgrunden medan den vårdbehövandes egenska—

per och beteende skjuts i bakgrunden.

Utredningen har också haft i uppdrag att avge förslag rörande familje- rådgivningens framtida utformning och organisation. På grundval av genomförd kartläggning och utvärdering förordar utredningen fortsatt utbyggnad av denna verksamhet. Familjerådgivningen föreslås därvid bli en obligatorisk primärkommunal uppgift.

Genom att i enlighet med det anförda redovisa utredningens principiel- la syn på samhällets socialvård avser utredningen att genom synpunkter från skilda håll vinna ytterligare erfarenheter till gagn för utredningens fortsatta arbete.

Utredningen avser att då främst ta upp frågor som gäller utformningen av den sociala vårdlagstiftningen. I samband härmed krävs ytterligare utredningsinsatser avseende bl a socialvårdens organisation, frågor röran- de handlingssekretess och tystnadsplikt samt socialregister och statistik. Därvid får utredningen anledning att ta upp även vissa andra delfrågor som berörts i principbetänkandet eller som i övrigt överlämnats åt utredningen att behandla. Bl a återkommer utredningen till formerna för samarbetet mellan socialvården och andra samhällsverksamheter såsom sjukvården, den psykiska barna- och ungdomsvården, skolan, arbetsmark- naden och kriminalvården.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Socialvården —— Mål och medel. Till betänkandet har fogats reservationer av Ingemar Anders— son och Ingegerd Troedsson samt särskilda yttranden av dels Wiklund och Ingegerd Troedsson gemensamt, dels Hedlén och Lindblom gemensamt, dels Nelson, Ingegerd Troedsson och Wiklund var för sig.

Stockholm ijuni 1974

Thure Andersson

Gillis Albinsson Ingemar Andersson Lars Henrikson Mary Holmqvist Gunnar Krantz Erik Larsson Nils Mangård Ingegerd Troedsson Daniel Wiklund /Jan Nasenius Ingvar Svensson

Bengt Söderberg

Anders Thunved

Innehåll 1 Inledning ...................................... 19 1 Utredningsuppdraget ............................ 19 2 Utredningens arbete ............................. 23 I Bakgrund Kapitel 1 Huvuddrag i den socialpolitiska utvecklingen ....... 27 1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället .......... 27 1.1.1 Det agrara samhället ..................... 27 1.1.2 J ordbruksreformer och befolkningstillväxt ...... 28 1.1.3 Arbetslöshet och andra sociala problem ........ 29 1.1.4 De ”socialpolitiska” idéerna ................ 29 1.1.5 Nästan bara fattigvård .................... 30 1.2 Socialpolitik och industriell expansion ............... 31 1.2.1 Industrins framväxande ................... 31 1.2.2 Industri och folkökning ................... 31 1.2.3 Inkomstutveckling ...................... 32 1.2.4 Industriarbetarnas villkor .................. 33 1.2.5 Begränsning av familjefunktionerna ........... 35 1.2.6 Politik och idéer ........................ 36 1.2.7 Början till socialpolitik ................... 37 1.2.8 Upprustning av fattigvården ................ 38 1.2.9 Kostnader och behov ..................... 39 1.3 Socialpolitiskt reforrnskede ...................... 40 1.3.1 Några bakgrundsdata ..................... 40 1.3.2 Den socialpolitiska utvecklingen i huvuddrag ..... 42 1.3.3 Arbetsmarknadspolitiken .................. 43 1.3.4 Bostadspolitiken ........................ 44 1.3.5 Socialförsäkringarna ..................... 46 1.3.6 Familjepolitiken . . - ...................... 49 1.3.7 Växande serviceområden .................. 51 1.3.8 Socialpolitiken i siffror ................... 52 1.3.9 Nya idémässiga socialpolitiska förutsättningar . . . . 53

1.4 Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965 .......... 55 1.4.1 Fortsatt reformarbete .................... 55 1.4.2 Med sikte på ökad välfärd .................. 58 1.4.3 Aktuella utvecklingslinjer .................. 60 Kapitel 2 De sociala vårdlagarna — 'en översikt ............. 67 2.1 Inledning .................................. 67 2.2 Målsättning ................................. 67 2.3 Nämnden .................................. 67 2.4 Förebyggande åtgärder ......................... 69 2.5 Vård och behandling .......................... 70 2.5.1 Bamavårdslagen ........................ 70 2.5.2 Nykterhetsvårdslagen .................... 74 2.5.3 Socialhjälpslagen ....................... 76 2.6 Tillsynsmyndighet ............................ 78 Kapitel 3 Huvuddrag i den socialpolitiska debatten .......... 80 3.1 Samhällsutveckling och socialvård .................. 80 3.1.1 Ett nytt debattläge ...................... 80 3.1.2 Bakgrundsfaktorer ...................... 81 3.1.3 Människors Ievnadsförhållanden ............. 83 3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhållandena ...... 84 3.2 Socialvårdens målfrågor ........................ 87 3.2.1 Behovet av en målsättning ................. 87 3.2.2 Målformuleringar och målanalyser ............ 87 3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar ....... 89 3.2.4 Förverkligande av målen .................. 90 3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder ....... 91 3.3.1 Inriktning på generella åtgärder .............. 91 3.3.2 Generell ”minimigaranti” .................. 92 3.3.3 ”Minimigaranti” inom socialvården ........... 94 3.3.4 En annan socialpolitisk grundsyn ............. 95 3.4 Sociala mål för samhällsplaneringen ................. 96 3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken .......... 96 3.4.2 Socialvårdens medverkan .................. 96 3.5 Frihet och social kontroll ....................... 93 3.5.1 Frivillighet i behandlingen ................. 98 3.5.2 Tvångsåtgärder i socialvården ............... 99 3.6 Socialvård och demokrati ....................... 102 3.6.1 Ökat inflytande åt klienterna ............... 102 3.6.2 De förtroendevaldas och tjäntemännens roller . . . . 103 3.7 Ökad förebyggande vård och service ................ 105 3.8 Helhetssyn inom socialvården ..................... 107 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbe tet ............ 107 3.8.2 Helhetssynens konsekvenser ................ 108

3.9 Information och forskning . . ." .................... 109 3.9.1 Information ........................... 109 3.9.2 Forskning ............................ 110

Kapitel 4 Socialpolitiskt utredningsarbete -— aktuell reformpolitik . 113

4.1 Inledning .................................. 113 4.2 Social forskning och försöksverksamhet .............. 114 4.2.1 Något om forskningens utveckling och resurser . . . . 114 42.2 Välfärds- och levnadsnivåforskning ............ 115 42.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala området ............................. 1 17 4.3 Samhällsplanering och miljöpolitik ................. 1 18 4.3.1 Fysisk riksplanering m m .................. 118 4.3.2 Regional och lokal planering ................ 119 4.3.3 Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik. 120 4.3.4 Arbetsmiljön .......................... 122 4.4 Vissa arbetsmarknadspolitiska utredningar ............ 124 4.5 Familjepolitiska utredningar ..................... 126 4.6 Andra utredningar inom socialförsäkringen ............ 128 4.7 Utredningar om viss vård och service ................ 130 Kapitel 5 Harmoniseringsstra'vanden och utredningar i Norden 135 5.1 Tidigt organiserat samarbete ..................... 135 5.2 Mål och inriktning för samarbetet .................. 135 5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar . 136 i 5.2.2 Harmonisering av sociallagstiftningen .......... 137 4 5.2.3 Annat internordiskt socialpolitiskt samarbete ..... 140 i 5.3 De nordiska socialutredningarna ................... 141 _ 5.3.1 Socialpolitisk målinriktning i det nordiska utred- f ningsarbetet ........................... 142 ; 5.3.2 Generella och behovsprövade insatser .......... 145 1 5.3.3 Sociala mål i samhällsplaneringen m m ......... 146 1 5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service ....... 148 5.3.5 Socialvård och demokrati .................. 151 ', 5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet ............. 152 ; 5.3.7 Information och forskning ................. 155 II Mål och medel ; Kapitel 6 Mål-medelanalys som metod .................. 157 ,” 6.1 Behovet av målanalys .......................... 157 6.2 Målanalysens funktion ......................... 158 6.3 Målanalysens teknik ........................... 159 Kapitel 7 Målfrågor ............................... 162 7.1 Syftet med inventeringen av målfrågor ............... 162 7.2 Probleminventeringens uppbyggnad ................. 163 7.2.1 Inledning ............................ 163 7.2.2 Samhällspåverkande insatser en modell ....... 163 7.2.3 Individ- och grupporienterade insatser .......... 166 7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar i denna ........................... 167

7.3.1 Regional fördelning ...................... 167 7.3.2 Uppväxtförhållanden och social situation ....... 168 7.3.3 Utbildning och social situation .............. 168 7.3.4 Sysselsättning och arbetsliv ................. 169 7.3.5 Inkomstfördelning ...................... 171 7.3.6 Bostadssituation ........................ 172 7.3.7 Hälsotillstånd och kostvanor ................ 174 7.3.8 Utnyttjande av fritiden ................... 175 7.3.9 Politiska resurser ....................... 176 7.3. 10 Invandring ............................ 177 7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer ....... 178 7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens levnad .................................... 182 7.5.1 Behovet att observera krisrisker .............. 182 7.5.2 Krissituationer ......................... 183 7.5.3 Inforrnationskällor och indikatorer ........... 185 7.6 Problem som sammanhänger med socialvårdsorganisationens sätt att fungera .............................. 187 7.6.1 Arbetsmetoderna ....................... 187 7.6.2 Användningen av tvång i socialt arbete ......... 188 7.6.3 Organisatoriska problem .................. 188 7.7 Problem i samspelet med andra organ ............... 192 7.7.1 Problem på tre nivåer .................... 192 7.7.2 Relationerna till skolan ................... 193 7.7.3 Relationerna till sjukvården ................ 194 7.7.4 Relationerna till den allmänna försäkringen ...... 195 7.7.5 Relationerna till arbetsmarknadsmyndighetema . . . 197 7.7.6 Relationerna till polisen ................... 198 7.7.7 Relationerna mellan barnavården och åklagarväsen- det ................................. 199 7.7.8 Relationerna till kriminalvården ............. 199 7.7.9 Samarbetet med enskilda organisationer ........ 201 7.8 Resursbrist ................................. 202 7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till socialvården och dess klienter ..................... 204 7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp söks ................................ 204 7.9.2 Omgivningens inställning kan försvåra rehabilite- ringen ............................... 205 7.9.3 Massmedia och socialvården ................ 205 Kapitel 8 Sociala processer .......................... 207 8.1 Inledning .................................. 207 8.2 Social förändring ............................. 208 8.3 Levnadsnivåbegreppet .......................... 209 8.4 Urbaniseringen . .. .. .. .. . . . . . ................ 212 8.5 Försörjning och arbete ......................... 215 8.5.1 Arbete och utkomst ..................... 215 8.5.2 Industrisamhällets arbetsmarknad ............ 217 10 SOU 1974239

8.5.3 Framtidsutsikter ........................ 222 8.6 Boende ................................... 223 8.6.1 Bostäderna ........................... 223 8.6.2 Förortsmiljöerna ....................... 225 8.6.3 Tendenser till förslumning ................. 226 8.6.4 Kontakt och gemenskap i boendemiljön ........ 228 8.7 Förändringar av familjen ........................ 229 8.7.1 Förändringar av familjens funktioner .......... 230 8.7.2 Förändringar i familjestruktur m m ........... 230 8.7.3 Barns och ungdoms övertagande av värderingar och

kunskaper ............................ 234

8.8 Sammanfattning av slutsatser ..................... 236

Kapitel 9 Övergripande mål ......................... 239 9.1 Val av övergripande mål ........................ 239 9.2 De övergripande målens innebörd i den fortsatta målanalysen 241

Kapitel 10 Mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner . . 245 10.1 Medverkan i samhällsplaneringen .................. 245 10.1.1 Socialvårdens roll i samhällsplaneringen ........ 245 10.1.2 Förutsättningar för socialvårdens medverkan i sam- hällsplaneringen ........................ 247 10.1.3 Sociala mål i samhällsplaneringen ............. 248 10.2 Allmänt förebyggande insatser .................... 249 , 10.2.1 Kartläggning och uppsökande verksamhet ....... 249 10.2.2 Påverkan på yttre förhållanden .............. 249 10.2.3 Rådgivning, hjälp till anpassning ............. 250 10.3 Information ................................ 250 10.4 Behovsprövad ekonomisk hjälp .................... 252 10.4.1 Behovet av socialhjälp bör nedbringas .......... 253 10.4.2 Vägar att minska behovet av ekonomiskt stöd från socialvården ........................... 254 10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kom- munala behovsprövade ekonomiska hjälpen ...... 257 10.4.4 Socialbidragets huvudsakliga ändamål .......... 259 10.4.5 Socialbidragets innehåll, nivå m m ............ 261 10.4.6 Behovsprövningen ....................... 263 10.4.7 Socialbidraget som rättighet ................ 264 10.4.8 Kommunernas rätt till ersättning av enskild ...... 265 10.4.9 Garantier för en mer enhetlig bidragsnivå ....... 266 10.5 Sociala tjänster .............................. 266 10.5.1 Allmänna principer ...................... 266 10.5.2 Olika former av sociala tjänster .............. 268 10.6 Individ- och familjeorienterade insatser i öppen socialvård . . 271 10.6.1 Allmänna principer ...................... 271 10.6.2 Målkonflikter .......................... 273 10.7 Institutionellt anknuten vård och behandling .......... 273 10.8 Social kontroll .............................. 275

10.8.1 Allmänt om social kontroll ................. 275 10.8.2 Social kontroll inom socialvården ............ 276 Kapitel 11 Mål och medel för särskilda målgrupper ........... 279 11.1 Familjer med barn ............................ 279 11.1.1 Målgruppen ........................... 279 11.1.2 Målgruppens specifika behov ................ 281 11.1.3 Särskilda mål för familjer med barn ........... 283 1 1.1.4 Särskilda medel för familjer med barn .......... 284 11.2 Ungdomar ................................. 286 11.2.1 Målgruppen ........................... 286 11.2.2 Mognads- och identitetsutvecklingen .......... 286

11.2.3 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 287 11.2.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 291 11.3 Missbrukare av beroendeframkallande medel ........... 293 11.3.1 Inledning ............................ 293 11.3.2 Målgruppen ........................... 293 11.3.3 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 301 11.3.4 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 303 11.4 Handikappade ............................... 309 11.4.1 Målgruppen ........................... 309 11.4.2 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 309 11.4.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 311 11.5 De äldre ................................... 312 11.5.1 Målgruppen ........................... 312 11.5.2 Målgruppens särskilda problem och behov ....... 313 11.5.3 Särskilda mål och medel för denna målgrupp ..... 313 Kapitel 12 Primärkommuns vårdansvar .................. 315 12.1 Inledning .................................. 315 12.2 Primärkommunen och socialvården ................. 315 12.3 Tidigare överväganden och ställningstaganden .......... 316 12.4 Utredningens överväganden ...................... 319

12.4.1 Kommunen ........................... 319 12.4.2 Den enskilde .......................... 320 12.5 Besvärsrätten ............................... 322 12.5.1 Gällande rätt .......................... 322 12.5.2 Utredningens överväganden ................ 322 12.6 Besvärsmyndighet ............................ 323 Kapitel 13 Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke . . . . 324 13.1 Inledning .................................. 324 13.2 Bestämning av frågeställningen .................... 325 13.3 Överväganden ............................... 326 13.3.1 Barns behov ........................... 326 13.3.2 Ungdomars behov ....................... 330 13.3.3 Behov av åtgärder vad gäller vuxna (över 18 år) . . . 332 13.3.4 Sammanfattning ........................ 338 13.4 Bestämmelser om sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke .................................. 338

l l l l 1

13.5 Jtredande, beslutande och vårdutövande organ ......... 339 13.51 Primärkommunalt vårdansvar ............... 339 13.52 Utredande organ ........................ 340 13.53 Beslutande organ ....................... 340 [3.5.4 Om handläggningen inför länsrätten ........... 342 13.5.5 Verkställande organ ..................... 344 13.56 Ansvarsfördelningen vid sammansatta vårdbehov . . 344

III Metodik och kunskaper

Kapitel 14 Metodik vid socialt arbete ................... 349 14.1 Avgränsning av kapitlet ......................... 349 14.2 '.'Ielhetssynen ............................... 350 14.3 ?ramväxten av socialvårdens nuvarande arbetssätt ....... 351 14.4 Ändrade sociala förhållanden ..................... 352 14.5 Behov av vidgat arbetsfält ....................... 353 14.6 Synpunkter på socialarbetarfunktionen inom socialvården . . 354 14.7 Synpunkter på problemlösningen i det sociala arbetet ..... 355 Kapitel 15 Forskning och utvecklingsarbete ............... 360 15.1 Behovet av forskning och utvecklingsarbete ........... 360 15.2 Forskningens och utvecklingsarbetets syfte ............ 361

15.3 Socialvårdsorganisationens forsknings- och utvecklingsinsatser 364

Kapitel 16 Behovet av statistik inom socialvården ........... 368 16.1 Socialvårdsstatistikens uppgift .................... 368 16.2 Krav på socialvårdsstatistiken ..................... 369 16.3 Vissa mät- och metodsvårigheter ................... 371 Kapitel 17 Utbildning ............................. 374

IV Arbetsfördelning och samverkan

Kapitel 18 Principfrågor rörande socialvårdens organisation . . . . 377

Kapitel 19 Ans vars- och uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer . 380 19.1 Utgångspunkter .............................. 380 19.2 Riksnivå ................................... 381 19.2.1 Socialdepartementet ..................... 381 19.2.2 Socialstyrelsen ......................... 382 19.3 Regional nivå ............................... 384 19.3.1 Bakgrund ............................ 384 19.3.2 Behovet av en regional organisation ........... 386 19.3.3 Huvudmannaskapet för den regionala organisationen. 388 » 19.3.4 Organisation .......................... 390

Kapitel 20 Den primärkommunala förtroendemannaorganisationen 392 20.1 Nämndorganisationen .......................... 392 20.1.1 Social centralnämnd ..................... 392 20.1.2 Distriktsnämnder ....................... 393 20.1.3 Rådgivande organ ....................... 394

20.2 Beslutsstruktur .............................. 395 20.2.1 Förtroendemännens uppgifter ............... 395 20.2.2 Riktlinjer för beslutsfördelningen ............ 395

Kapitel 21 Förvaltningsorganisationens utformning .......... 401 21.1 Helhetssynens innebörd ........................ 401 21.2 Kommunstorlek och kommunstruktur ............... 403 21.3 Specialisering — samordning ...................... 404

Kapitel 22 Familjerådgivningen ....................... 407 22.1 Inledning .................................. 407 22.2 Familjerådgivningens införande ................... 407 22.3 Erfarenheter av hittills bedriven familjerådgivning ....... 409 22.3.1 Motiv och allmän inriktning ................ 409 22.3.2 Familjerådgivningens organisation ............ 410 22.3.3 Klienter ............................. 413 22.3.4 Metodik ............................. 413 22.3.5 Kontaktytor och samarbetsformer ............ 415 22.4 Behovet av familjerådgivning ..................... 415 22.5 Familjerådgivningens framtida inriktning och organisation .. 417 22.5.1 F amiljerådgivningen bör behållas och vidareutvecklas 417 22.5.2 Huvudmannaskap ....................... 418 22.5.3 F amiljerådgivningi kyrklig/ekumenisk regi ...... 421 22.5.4 Organisation .......................... 421

Kapitel 23 Socialvårdens samverkan med andra verksamhetsområ-

den .......................................... 424 23.1 Bakgrund .................................. 424 23.2 Allmänna principer för samverkan .................. 426 23.3 Skolan .................................... 428 23.4 Sjukvården ................................. 431 23.4.1 Problemen ............................ 431 23.4.2 Modeller för samarbetet ................... 432 23.4.3 Administrativ samordning ................. 433 23.5 Den allmänna försäkringen ...................... 434 23.6 Arbetsmarknadsmyndigheterna ................... 435 23.7 Polisen .................................... 435 23.8 Kriminalvården .............................. 436 23.9 Frivilliga insatser ............................. 437

Kapitel 24 Institutionsstruktur ....................... 439 24.1 Inledning .................................. 439 24.2 Nuvarande institutionsstruktur .................... 441 24.2.1 Huvudmannaskap och volym .......... 441

24.2.2 Splittrade vårdresurser .................... 442 24.2.3 Utnyttjandet av institutionerna .............. 442 24.24 Generella problem inom institutionsvården ...... 444 2425 Aktuella utvecklingstendenser ............... 446 24.3 Behovsstruktur .............................. 448 24.3.1 Institutionsskedet ....................... 448 24.32 Klientbehov ........................... 449 24.4 Uppbyggnaden av institutionsresurser ............... 453 24.5 Institutionella resurser företrädesvis i storstadsregionernas citymiljö .................................. 463 24.6 Några principer för tillskapande och utnyttjande av institutio- nella resurser ................................ 465 Kapitel 25 Huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner . . . 467 25.1 Inledning .................................. 467 25.2 Vårdansvaret ................................ 468 25.2.1 Primärkommunalt vårdansvar ............... 468 25.22 Sammanhållet vårdansvar .................. 470 25.3 Kostnadsansvaret ............................. 471 25.4 Det direkta behandlingsansvaret ................... 471 1 25.5 Resursansvaret ............................... 471 ' 25.5.1 Tillhandahållandet av resurser inom socialvården en naturlig primärkommunal uppgift ............ 471 25.5.2 Faktorer som kan föranleda att annan än vårdansva- rig kommun bör tillhandahålla resurser ......... 473 25.5.3 Samverkan och samordning ................ 475 25.5.4 Ansvarsfrågans rättsliga reglering ' ............. 477 25.6 Samordnat behandlingsarbete ..................... 480 25.7 Successiv förändring av institutionsstruktur och huvudman- naskap .................................... 481 25.7.1 Övergångstid för planerad anpassning .......... 481 25.7.2 Nuvarande institutioners plats i ny struktur ...... 483 V Ekonomi Kapitel 26 Synpunkter på resursanvändningen ............. 485 26.1 Syfte och uppläggning ......................... 485 26.2 Beslut om mål ............................... 486 26.3 Valet av tillvägagångsätt för att förverkliga målen ........ 488 26.4 Utformningen av arbetsmetodiken ................. 490 26.5 Sammanfattande synpunkter på olika vägar att påverka kost- nadsutvecklingen ............................. 491 26.6 Behovet av långsiktig planering .................... 492 Kapitel 27 Socialvårdskostnadernas omfattning och utveckling 196 0— I 9 72 .................................... 495 27.1 Syfte och uppläggning ......................... 495 27.2 Socialvårdskostnadernas totala omfattning ............ 496

27.3 Socialvården — en del av socialpolitiken .............. 499 27.4 Variationer mellan kommunerna ................... 501 27.5 Orsaker till kostnadsutvecklingen .................. 503 27.5.1 Kostnadspåverkande faktorer ............... 503 27.5.2 Metodiken i räkneexemplen ................ 505 27.5.3 Kostnaderna för del av barntillsynen .......... 506 27.5.4 Kostnaderna för åldringsvården .............. 508 27.6 Sammanfattning .............................. 511 Kapitel 28 Synpunkter på socialvårdens resursanspråk för de når- maste åren ..................................... 513 28.1 Resursanspråk inom socialvårdens huvudfunktioner ...... 513 28.2 De framtida kostnaderna för institutionsvård .......... 517 28.2.1 Problemställning ........................ 517 28.22 Överväganden ......................... 524 Kapitel 29 Finansieringen av socialvården ................ 527 29.1 Inledning .................................. 527 29.2 F örutsättningarna att påverka resursanspråken för de när- maste åren ................................. 527 29.3 Olika vägar att finansiera socialvården ............... 528 29.4 Kommunernas bidrag till socialvårdens finansiering ...... 528 29.5 Statsbidrag ................................. 531 29.5.1 Omfattningen och behovet av statsbidrag ....... 531 29.5.2 De nuvarande statsbidragsbestämmelsema ....... 533 29.5.3 Allmänt statsbidrag till kommunernas socialvård . . . 535 29.5.4 Utvecklingsbidrag m m ................... 536 29.6 Avgifter ................................... 538 29.7 Interkommunal ersättning ....................... 540

VI» Den framtida lagen

Kapitel 30 Normgivning och tillsyn .................... 543 30.1 Inledning .................................. 543 30.2 Bestämning av verksamhetens inriktning ............. 544 30.3 Normgivningskompetensen ...................... 544 30.4 Normgivningen och den kommunala kompetensen ....... 545 30.5 Den statliga tillsynens former ..................... 546 30.5.1 Effektivitetskontroll ..................... 546 30.5.2 Besvärskontroll ........................ 547 30.5.3 Underställning ......................... 549 30.5.4 Statsbidragsbestämmelser .................. 550 Kapitel 31 Normgivning för socialvården ................. 551 31.1 Inledning .................................. 551 31.2 Socialvårdens uppgifter ......................... 551 31.3 Räckvidden av den rättsliga regleringen .............. 552 31.4 Förhållanden som påverkar den rättsliga regleringens detalje- ringsgrad .................................. 554

31.4.1 Kommunen ........................... 554 31.4.2 Den enskildes rättigheter och skyldigheter ....... 555 31.4.3 Den enskildes frihet och integritet ............ 556 31.5 Sammanfattning ............................. 557 31.5.1 Generellt förebyggande åtgärder ............. 557 31.5.2 Det individuella vård- och behandlingsarbetet . . . . 557 31.6 Lagens utformning ............................ 558 31.7 Vård i särskilda fall ........................... 561 Reservationer ................................... 563 Särskilda yttranden ............................... 573 Bilaga 1 Bestämmelser om tvångsåtgärder inom socialvården . . . . 590 Bilaga 2 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72) .......... 603 SOUI ] 974139 17

Inledning

1. Utredningsuppdraget

I anförande till statsrådsprotokollet den 8 december 1967 meddelade chefen för socialdepartementet, statsrådet Aspling, direktiv för de sak- kunnigas arbete. I direktiven pekade departementschefen inledningsvis på viktiga utvecklingslinjer inom samhällets socialvård samt framhöll att tiden var mogen att ta upp frågan om en allmän översyn av de tre sociala vårdlagarna, nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och barnavårdslagen. Lagstiftningen måste anpassas efter utvecklingen isamhället och efter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behandling mm. Socialvårdens olika grenar borde i lagstiftningshänseende såvitt möjligt inte vara skilda från varandra. Möjligheterna att sammanföra de tre vårdlagarna borde undersökas förutsättningslöst. Departementschefen anförde vidare att — förutom en lagteknisk samordning av de tre sociala vårdlagarna utredningsarbetet skulle omfatta frågor rörande vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det var därvid angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktades. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner borde sålunda granskas.

I direktiven framhöll departementschefen vidare att utredningen i fråga om ungdomsvårdsskolor och allmänna vårdanstalter för alkohol- missbrukare borde förutsättningslöst pröva huvudmannaskapsfrågan. I övrigt borde utredningsarbetet bedrivas med utgångspunkt från att ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen för hälso- och sjuk— vård samt socialvård i princip skall vara oförändrad. Utredningen borde dock uppmärksamma de problem som kan höra samman med det delade ansvaret för vården, däri även inräknat arbetsvården.

I fråga om de olika vårdlagarna anförde departementschefen bla följande.

Socialhjälpslagen är uppbyggd huvudsakligen med sikte på ekonomisk hjälp. Socialförsäkringssystemets utbyggnad har minskat betydelsen av socialhjälpsverksamhetens försörjningsfunktion. Andra ekonomiska stöd- åtgärder vid sidan om socialförsäkringarna, exempelvis förbättringen av

de allmänna barnbidragen och bidragsförskotten samt det utvidgade bidragssystemet i fråga om ortopediska och andra hjälpmedel, har verkat i samma riktning. Trots detta kan uppkomma situationer där det vid sidan av de generella anordningarna måste finnas möjligheter att ge ekonomiskt bistånd efter individuell prövning av den typ som socialhjäl- pen representerar.

Två kategorier som under senare år rönt samhällets uppmärksamhet i allt högre grad är åldringar och handikappade. Behov av vård och omvårdnad från samhällets sida kan för bl a dessa kategorier föreligga oavsett om det finns ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte. Riktlinjer för den sociala omsorgen om dessa grupper, anordningar för öppen vård m m bör ingå som viktiga moment i en ny vårdlagstiftning. Ansvarsfördel- ningen mellan primärkommuner och landsting bör närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommunerna inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas särskilt då det gäller planerings- frågor men även i fråga om t ex intagning på sjukhem eller ålderdomshem och i frågor som rör social hemhjälp och hemsjukvård. ———————

Uppgifterna för ålderdomshem och andra inackorderingshem — tex hem och servicebostäder för handikappade och åldringar — bör prövas, varvid även frågan om debitering av inackorderingsavgifter bör uppmärk- sammas. Vidare bör uppmärksamhet ägnas registrering, tillsyn m ni av enskilda vårdhem samt vård och behandling vid dessa.

Enligt nuvarande bestämmelser har vistelsekommun som lämnat social- hjälp till svensk medborgare rätt att i vissa fall få ersättning av den kommun, där den hjälpte är mantalsskriven. Utredningen bör pröva om inte denna sista rest av det s k bostadsbandet kan slopas och reglerna om kommunernas inbördes ersättningsskyldighet utgå ur lagstiftningen. Samtidigt bör utredningen granska reglerna om fördelningen mellan stat och kommun av sådana socialhjälpskostnader som staten nu svarar för. Frågan om en begränsning av kommuns rätt till ersättning av enskild för lämnad socialhjälp bör likaså prövas.

Beträffande barnavårdslagen anförde departementschefen att den över- syn som skall ingå i den allmänna översynen av vårdlagstiftningen även borde avse det materiella innehållet, de nuvarande barnavårdsorganens funktioner och funktionsförmåga, lämpligheten och verkningarna av de i lagen angivna åtgärderna, vård och behandling m m.

I fråga om samverkan mellan olika samhällsorgan inom barnavården anförde departementschefen bl a följande.

En effektiv samordning av olika åtgärder och organ bör komma till stånd bla med tanke på de problem som sammanhänger med det tilltagande narkotikamissbruket. Detta gäller inte minst samarbetet med det allmänna skolväsendet. På grund av skolplikten kommer alla barn i kontakt med skolan. Det är angeläget att pröva huruvida inte ett fastare samarbete kan organiseras mellan skolväsendet och socialvården. Vidare bör möjligheterna att få till stånd samarbete i mera fast organiserade former med den psykiska barna- och ungdomsvården samt familjerådgiv- ningen särskilt uppmärksammas. Även möjligheterna att skapa ett för- troendefullt samarbete i olika former mellan samhällsorganen och den enskilde bör beaktas.

Departementschefen anförde vidare i fråga om barnavårdslagen följan- de.

I samband med översynen bör frågan om ungdomsvårdsskolornas funktion och ställning prövas. En nära anknytning till den psykiska barna- och ungdomsvården samt de psykiatriska barn- och ungdomskli-

l, nikerni, när det gäller vård och behandling, och till det allmänna 1 ! l

5 |, i 5 l l i

i 1

skolväsendet, när det gäller undervisning och utbildning, förefaller natur- lig. En lösning av frågan skulle kunna vara att knyta ungdomsvårdsskolor- na till den psykiska vården t ex i form av behandlingshem. Stora fördelar kan vinnas på en närmare samordning av landstingens/sjukvårdshuvud- männens verksamhet i fråga om barn och ungdom med socialvårdens organ för barna— och ungdomsvård och det allmänna skolväsendet.

Barravårdslagen innehåller även bestämmelser om reglering av vård- kostnaler. Vid översynen bör, liksom beträffande socialhjälpen, dessa bestämmelser prövas.

Bland spörsmål i övrigt som bör uppmärksammas vill jag nämna frågan om juristmedverkan vid de frihetsberövanden, som barnavårdsnämnd får företa med stöd av 29 och 30 åå barnavårdslagen och vid meddelande av förbud mot fosterbarnsförflyttning. Frågan har tagits upp av riksdagens justitieombudsman i en framställning den 30 maj 1967, i vilken ifråga- sätts ändring av barnavårdslagen så att juristmedverkan i någon form görs obligatorisk i sådana ärenden. Justitieombudsmannen har i en framställ- ning den 3 april 1967 även begärt en översyn av barnavårdslagens bestämmelser rörande fosterbarnsvård m m. —————————————

Vad gäller nykterhetsvårdslagen anförde departementschefen att nyk- terhetsvårdslagstiftningen måste anpassas efter samhällsutvecklingen och efter den förändrade syn man har på alkoholmissbruk och alkoholmiss- brukare. Utredningen borde därvid ta del av och överväga de resultat som redovisats av 1964 års nykterhetsvårdsundersökning (SOU 1967:36 och 37). Även fylleristraffutredningens arbete borde beaktas. Departements- chefen erinrade även om det av landstingsförbundets nykterhetsvårds- kommitté år 1967 redovisade utredningsresultatet. Kommittén föreslog en särskild utredning om den framtida sjukvårdens insatser för de alkoholskadade, vilken skulle kunna skapa nödvändigt underlag för sjukvårdsplaneringen och för en kommande diskussion och överväganden rörande organisationen av nykterhetsvården i övrigt samt frågor om huvudmannaskap och ekonomi.

Departementschefen framhöll att vid översynen av samhällets nykter- hetsvård borde övervägas i vad mån nykterhetsvården kan knytas närmare till sjukvården.

Departementschefen erinrade om att medicinalstyrelsens narkoman- vårdskommitté i sitt andra delbetänkande Kontrollsystemet (SOU 1967:41) framhållit, att en allmän vårdlag skulle kunna medföra bättre samordning och enhetlighet beträffande vården av läkemedelsmissbrukare och dessutom lösa vissa viktiga frågor om ansvaret för denna vård. Även landstingsförbundets nykterhetsvårdskommitté hade berört frågan om vården av läkemedelsmissbrukare.

Rörande tvångsmässiga samhällsingripanden anförde departements- chefen följande.

Barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen innehåller bestämmelser om tvångsmässiga samhällsingripanden. 1 allvarligare fall leder dessa ingripan- den till administrativa frihetsberövanden i form av intagning på anstalt för vård och behandling. En översyn av barnavårdslagen och nykterhets- vårdslagen bör även avse möjligheterna att som ett särskilt avsnitt i en allmän socialvårdslag eller i en särskild lag sammanföra bestämmelser om tvångsingripanden inom socialvårdens ram. Det bör vidare övervägas i vad mån det kan vara lämpligt att i organisatoriskt hänseende skilja uppgifter

som bygger på frivillig medverkan från den enskilde medborgarens sida från uppgifter av tvångskaraktär.

Departementschefen upptog i direktiven frågan om socialcentra i kommunerna och anförde.

Utredningen bör undersöka förutsättningarna för att i lämplig form och i anslutning till den kommunala nämndorganisationen skapa social- centra i kommunerna, dit allmänheten kan vända sig för vård, hjälp, service, råd och upplysning. Möjligheterna till en samordning mellan den verksamhet som bedrivs av landstingen — främst den öppna sjukvården — och de allmänna försäkringskassornas verksamhet bör därvid beaktas. När det gäller den sociala rådgivnings- och upplysningsverksamheten bör särskild uppmärksamhet ägnas familjerådgivningen.

Departementschefen framhöll vidare att lagen om socialregister borde ses över, varvid borde prövas om lagstiftning på området alltjämt behövdes. Han anförde i anslutning därtill.

Innehållet i och uppläggningen av socialregistren måste nu bedömas från andra utgångspunkter än då lagen tillkom år 1936. Det är angeläget att skapa en socialstatistik och övrig information som allsidigt belyser socialpolitikens innebörd och verkningar. Nya tekniska möjligheter har skapats genom datatekniken. Om utredningen skulle finna att denna teknik bör användas för sådan information, bör utredningen beakta möjligheterna till samordning med det informationssystem för rättsväsen- det som håller på att byggas upp.

I direktiven upptogs även frågan om de statliga myndigheternas uppgifter. Departementschefen anförde i denna del bl a följande.

De statliga myndigheternas uppgifter när det gäller socialvården avser främst tillsyn, samordning, planering och utveckling. Reglerna för de statliga organens uppgifter har utformats olika för de tre vårdområdena. Inom nykterhetsvården är avgränsningen relativt klar i fråga om socialsty- relsens, länsstyrelsernas och länsnykterhetsnämndernas uppgifter. När det gäller socialhjälpen samt barna- och ungdomsvården är gränsdragningen mindre preciserad både i fråga om organisation och uppgifter.

Utredningen bör uppmärksamma de nu berörda frågorna. En angelägen uppgift bör vara att söka dra klara gränslinjer mellan socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppgifter på socialvårdsområdet i fråga om utveckling, planering, samordning, rådgivning och tillsyn.

Departementschefen framhöll därjämte i direktiven att en effektiv och rationell organisation på det regionala planet var en nödvändig förutsätt- ning för en väl fungerande social omvårdnad. Nuvarande statliga organ på länsplanet är dels länsnykterhetsnämnderna, dels konsulenter och andra tjänstemän inom socialvården samt länsläkarorganisationen inom hälso- och sjukvården. Departementschefen anförde att utredningen mot bak- grunden av länsförvaltningsutredningens och länsdemokratiutredningens förslag borde pröva behovet och utformningen av den regionala organisa- tionen på vårdområdet. Allt för vittgående specialisering för tjänstemän- nen borde så långt möjligt undvikas. Ett viktigt krav var att socialstyrel- sen snabbt och effektivt skulle kunna verka genom de regionala organen. Det borde uppmärksammas hur detta krav borde tillgodoses om utred-

ningen skulle finna att den regionala organisationen borde inordnasi länsstyrelserna.

Som tidigare nämnts skall frågan om den funktion och ställning som borde tillkomma ungdomsvårdsskolorna samt vårdanstalterna för alko- holmissbrukare tas upp av utredningen. En genomgång av de praktiska och andra problem som uppkommer om nämnda institutioner skulle föras över på annan huvudman blir nödvändig. Enligt departementsche- fen torde dock denna uppgift få lösas i särskild ordning.

Departementschefen framhöll avslutningsvis att utredningen i sitt arbete borde beakta utvecklingen på det internationella planet och särskilt de nordiska harmoniseringssträvandena.

Det skulle enligt direktiven stå utredningen fritt att ta upp sådana spörsmål som utöver de nämnda aktualiserades under arbetets gång och som föll inom ramen för en allmän översyn av den sociala vårdlagstift- ningen.

Kungl Maj :t har härefter den 10 december 1971 uppdragit ät utred- ningen att i anslutning till sitt uppdrag lägga fram förslag rörande familjerådgivningens framtida utformning och organisation. Utredningen skall därvid utvärdera och beakta de erfarenheter som gjorts vid den försöksvis anordnade familjerådgivningsverksamheten.

2. Utredningens arbete

Direktiven avser en utredning av förutsättningarna och villkoren för sam- hällets socialvård samt en samordning av den sociala vårdlagstiftningen. Det är således utredningens uppgift att ta ställning till utformningen av socialvården i vid mening. En ny vårdlag bör bygga på en klar målsättning för samhällets sociala ansvarstagande.

Utredningen har bedömt det som lämpligt att som ett led i utrednings- arbetet redovisa sin principiella uppfattning i de för det kommande lagstiftningsarbetet väsentliga frågorna. Syftet härmed har varit att till gagn för ett fortsatt utredningsarbete föra ut till debatt de frågor och ställningstaganden som kommer att bli vägledande för utformningen av en kommande socialvårdslag.

Arbetet med principbetänkandet planerades hösten 1971. Utredningen bedömde det därvid som viktigt att genom omfattande kontakter med företrädare för skilda verksamhetsområden tillföra utredningen kunska- per och synpunkter. Ett flertal referensgrupper, vari sekretariatet var representerat, bildades därför. Dessa grupper sammanträdde under åren 1971—1973 och behandlade följande områden:

— precisering av socialvårdens målfrågor; mål och medel för socialvårdens olika huvudfunktioner; — familjer med förskolebarn; » barn och ungdomar i och över skolåldern; — missbrukare av beroendeframkallande medel; — socialvårdens ekonomi; — familjerådgivningsverksamheten; — sociala processer.

I slutet av år 1971 anordnade socialutredningen under två dagar ett symposium angående frivillighet och tvång inom socialvården. Till sym- posiet hade kallats företrädare för socialstyrelsen, socialförvaltningar, polis, sjukvård och olika intresseorganisationer.

Utredningen har även haft överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet i frågor om institutions- strukturen och huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner inom barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården.

Kontakten med andra statliga utredningar har varit omfattande. Överläggningar, främst på sekretariatsnivå,har hållits med bl aalkoholpoli- tiska utredningen, anstaltsutredningen, barnstugeutredningen, foster— barnsutredningen, kommunalekonomiska utredningen, länsberedningen, socialstyrelsens utredning om psykiatrins målsättning och organisation och utredningen om skolans inre arbete (SIA).

Utredningen har vidare genom sekretariatet hållit fortlöpande kontakt med de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivits i Danmark, Finland och Norge. Vad beträffar utvecklingen av socialvården på det internationella planet i övrigt har utredningen sökt följa denna bl a genom att representanter för utredningen deltagit i olika internationella socialvårdskongresser och symposier. Utredningen har däremot funnit sig böra avstå från att närmare studera socialvårdens utveckling i något enskilt land, eftersom socialvårdens inriktning, utformning och resurser hänger nära samman med landets politiska system och dess administra- tiva, socioekonomiska och kulturella struktur.

Utredningens ledamöter, experter och sekreterare har inom landet deltagit i ett stort antal konferenser.

Under utredningsarbetet har utredningen vidare haft överläggningar med förtroendemän vid sociala nämnder och tjänstemän hos socialför- valtningarna samt besökt olika slags sociala institutioner.

Utredningen har genomfört flera enkäter i frågor som gällt det individ— och familjeinriktade behandlingsarbetet. Sålunda gjordes två undersök— ningar i syfte att kartlägga dels de institutionsvårdades avstånd till hemorten, dels frekvensen och formerna för samarbetet mellan företräda- re för öppen och institutionell socialvård.

En enkät till landets 13 största kommuner har företagits isyfte att få en uppfattning om hur dessa bedömde det framtida behovet av institu- tionsplacering av i första hand ungdomsgruppen.

I anledning av tilläggsdirektiven har utredningen vidare gjort en enkät till landets samtliga familjerådgivningsbyråer. Enkäten avsåg huvudsakli- gen familjerådgivningens organisation, inriktning och omfattning. 1 an- slutning härtill har ett urval familjerådgivare, socialassistenter och sjuk- huskuratorer intervjuats. Avsikten härmed har i första hand varit att få en uppfattning om formerna för och omfattningen av samarbetet mellan respektive verksamhetsområden.

Vidare har i samarbete med alkoholpolitiska utredningen genom en enkät till 68 kommuner behovet av nykterhetsvårdande insatser inom kommunerna belysts.

I en enkät till landets samtliga skyddskonsulenter har behovet av sociala behandlingsinsatser för frivårdens klienter tagits upp.

, Utredningen har vidare funnit det vara ett viktigt led i utredningsarbe- 1 tet att, inom ramen för helhetssynen. undersöka lämpliga lösningar av olika organisations— och samverkansfrågor inom socialvården. I anslutning ? härtill har utredningen initierat särskild försöksverksamhet med utveck- ', lingsarbete för social samverkan (SoSam). Utredningen är genom sekre- tariatet representerad i den arbetsgrupp som leder och följer denna verksamhet. Dessutom har utredningen i samråd med socialdepartemen- tet, socialstyrelsen och kommunförbundet tagit initiativ till en organisa- tionsundersökning i ett lO-tal kommuner. Utredningen är därjämte representerad i en av statistiska centralbyrån tillsatt arbetsgrupp för översyn av socialvårdsstatistiken. , För att vinna underlag för sina ställningstaganden i fråga om utform- f ningen av den framtida socialhjälpen engagerade sig utredningen tidigt i en enkätundersökning som socialstyrelsen tog initiativ till i början av år 1972. Undersökningen detaljplanerades av socialstyrelsen i samråd med socialdepartementet och socialutredningen samt i kontakt med'statistiska centralbyrån och kommunförbundet. Enkäten gick ut till samtliga kom- muner. Socialdepartementet och socialutredningens sekretariat har svarat för bearbetning av insamlat material samt för redovisning av resultatet vilken redovisning ingår som en bilaga till betänkandet.

För att beaktas under utredningsarbetet har till utredningen överläm- nats ett flertal framställningar och skrivelser. Vidare har från myndighe- ter, enskilda och sammanslutningar inkommit skrivelser med synpunkter på bl a behovet av författningsändringar i olika hänseenden.

Utredningen har fr o m är 1971 efter remiss yttrat sig över följande betänkanden och promemorior.

Servicekommitténs betänkande Boendeservice 2 (SOU 1970:68). Kommitténs för lagstiftningen angående trafiknykterhetsbrott betänk- ande Trafiknykterhetsbrott _ Förslag (SOU 197061).

1970 års socionomutbildningsberednings betänkande Vidgad socio- nomutbildning (stencil U 1970119).

Departementspromemoria angående åtalsunderlåtelse i vissa fall m m (stencil Ju 1970226).

Förmynderskapsutredningens betänkande Förmynderskap (SOU 1970:67).

Handikapputredningens betänkande Bättre socialtjänst för handikap- pade (SOU 197064).

1968 års brottmålsutrednings betänkande Snatteri (SOU 1971:10). Invandrarutredningens delbetänkande Invandrarutredningen 1 (SOU 1971:51).

Av särskilt tillkallad utredningsman avgivet Förslag till ändringar i sjukvårdslagstiftningen (stencil S 19713).

Läkartjänstutredningens betänkande Läkartjänster, konstruktion, be- hörighet och tillsättning m m (SOU 1971:68).

Organisationskommitténs för ett institut för social forskning betänkan- de Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (DS U 197114).

Promemoria av delegationen för bostadsfinansiering Lokalbyggandet i

samband med den statliga bostadslångivningen (Ds In 1971 217).

Betänkande avgivet av utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden Offentligt biträde och kostnadsersättning i förvaltningsärenden (SOU 1971:76) samt departementspromemoria med förslag till följdlagstiftning till rättshjälpslagen m m (Ju 1972 .9).

Departementspromemoria avseende Ekonomiskt bistånd till svenska medborgare i utlandet (UD 1972-05-02).

Glesbygdsutredningens betänkande Kommunal social service i gles- bygder (Ds In 1972:7).

Familjepolitiska kommitténs betänkande Familjestöd (SOU 197234). 1968 års barnstugeutrednings betänkande Förskolan del I och del 2 (SOU 1972z26—27).

Familjelagssakkunnigas betänkande Familj och äktenskap 1 (SOU 1972:41).

Kriminalvårdsberedningens betänkande Kriminalvård (SOU 1972:64). Utredningens rörande den skyddade sysselsättningen betänkande Skyddat arbete (SOU 1972:54).

Av sakkunnig avgivet förslag Forskning om välfärden och dess fördel- ning i Sverige (Ds ln 1972217).

Barnavårdsmannautredningens betänkande Barnavårdsmannafrågan (SOU 1972:65).

Socialstyrelsens skrivelse 1972-10-06 rörande arbetsersättning m m vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare.

Anstaltsutredningens delbetänkande om behovet av platser vid vårdan- stalter för alkoholmissbrukare m m (Ds S 1972 .9).

Departementspromemoria angående övervakning vid kriminalvård i frihet rn m (Ds .Iu 1973z3).

Departementspromemoria angående ny lagstiftning om kriminalvård i anstalt m m (Ds Ju 1973 .9).

Departementspromemoria med förslag om sänkning av myndighetsål- dern till 18 är m m (Ds Ju 1973:11).

Servicekommitténs betänkande Boendeservice 7 (SOU 197324). Kommitténs för kriminologisk behandlingsforskning betänkande Kri- minologisk forskning (SOU 1973:35).

Socialdepartementets skrivelse 1974—03-19 med begäran om yttrande över förslag angående försöksverksamhet med frivillig intagning vid ungdomsvårdsskolor m m.

I det här föreliggande betänkandet har, med beaktande av de särskilda utredningar som tillsatts, frågor som rör fosterbarnsvården och arbetsvår- den ej tagits upp till prövning. Vidare har ej annat än undantagsvis kunnat beaktas ny eller ändrad lagstiftning eller vad som eljest förekom- mit efter den ljanuari 1974.

1 Bakgrund

1 Huvuddrag i den socialpolitiska utvecklingen

Följande framställning av den socialpolitiska utvecklingen är i första hand avsedd att ge en allmän bakgrund till socialutredningens förslag beträffan— de den framtida socialvårdens utformning. Redovisningen söker sätta in socialpolitiken i ett övergripande samhällsperspektiv. Socialutredningen anger under 10.4 som ett angeläget mål att socialhjälpsbehoven ned- bringas så långt det låter sig göra. Med hänsyn härtill ägnas frågan om grundtryggheten i det socialpolitiska systemet utanför socialhjälpens ram särskild uppmärksamhet. Redovisningen grundas på såväl offentligt som ännu inte publicerat material, vilket i olika avseenden bearbetats av sekretariatet.

1.1 Socialpolitiken i det förindustriella samhället

Tyngdpunkten i detta avsnitt gäller utvecklingen fram till 1870-talet.

1.1.1 Det agrara samhället

Långt in på 1800-talet var Sverige ett utpräglat jordbruksland. Stadsbe- folkningen utgjorde ända in på senare delen av århundradet bara tio procent av den totala befolkningen, och åtskilliga städer var för övrigt föga mer än större byar med jordbruk som huvudnäring. Endast tre städer hade år 1800 över 10000 invånare. Landets totala folkmängd uppgick till 2,3 milj. År 1870 hade genom den begynnande industrialise- n'ngen den andel av befolkningen som var sysselsatt med jordbruk och dess binäringar minskat till drygt 70 procent.

Den ekonomiska och sociala strukturen ijordbrukssamhället är alltför välkänd för att kräva några längre beskrivningar. Åkern gav de någorlunda välbeställda hushållen ett ganska säkert bröd. Självhushållningen innebar också att många uppgifter och funktioner var centrerade till familjen och hushållet. Detta gav ett socialt och ekonomiskt oberoende som bara missväxten kunde hota. Den allmänt låga standarden övergick då i hungersnöd. Stora lågproduktiva grupper som äldre, ”vanföra” och ”efterblivna” hade ett visst beskydd och även vissa uppgifter inom den patriarkaliskt präglade lågtekniska naturahushållningen.

De som misslyckades med att finna en plats i och beskydd av systemet utsattes för en hårdhänt fönnyndarmässig och repressiv politik genom allmosor och tvång. Dessa grupper ökade starkt under 1800-talet.

1.1.2 Jordbruksreformer och befolkningstillväxt

Under senare delen av 1700-talet och början av 1800-talet genomgick det agrara samhället betydelsefulla förändringar. Genom skiftesreformerna omgestaltades jordbrukets ekonomiska och sociala struktur. Möjligheter öppnades för en kommersialisering av jordbruket, och större utrymme gavs för sociala klassförskjutningar. Den kraftiga omstruktureringen måste ses mot bakgrund av befolkningsutvecklingen.

Förändringar i folkmängden kan med ganska stor säkerhet följas från mitten av 1700-talet. Under 60-årsperioden 1751/60 till 1811/20 ökade medelfolkmängden från i runda tal 1 860 000 till 2 480 000, eller med drygt 600 000 personer. Under den följande 60-årsperioden t o m årtion- det 1871/80 kulminerade folkökningen. Under sistnämnda årtionde uppgick medelbefolkningen till 4390 000. Folkmängden hade således ökat med närmare 2 milj under 60 år.

Årligen På 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse- F olkökning födda överskott

1751—60 35,67 27,24 8,43 7,76 1871 —80 30,48 18,27 12,21 9,05

Födelseöverskottet under perioden förklaras av den minskade dödlig- heten. Under slutet av perioden hämmades folkökningen av den tilltagan- de emigrationen.

Handel och industri var ännu så outvecklade att dessa verksamheter inte kunde suga upp folkökningen. Möjligheterna till nyodlingar var otillräckliga och hemmansdelningen långsam, varför folkökningen resul- terade i en stark expansion av jordbrukets underklasser. Själva folkök- ningen har tagits som bevis för att levnadsförhållandena allmänt sett och med undantag för missväxtår inte kunde vara extremt dåliga i 1800-talets Sverige. Men även om utvecklingen inte får tecknas i för mörka färger, innebar den i sin helhet en utarmning och skärpt klassdifferentiering inom jordbruksbefolkningen. Följande tablå visar jordbruksbefolkningens fördelning på grupper (%).

År Totalt Bonde— Tjänste- Backstugu- Torpar- Totalt antal klassen klassen och inhyses- klassen i 1 000- klasserna tal 1775 1601 66 17 6 11 100 1870 2683 52 14 18 16 100

_ Den starka tillväxten av de egendomslösa klasserna ledde till ökade försörjningssvårigheter, arbetslöshet och fattigvårdsbehov. De svaga eko- nomiska resurserna gjorde det länge svårt att förverkliga en effektiv fattigvård. Genom olika restriktioner och hinder för inflyttning av medellösa försökte kommunerna begränsa åtgärderna till sina ”egna” fattiga. Tjänsteplikt och tiggeri fick ökad betydelse som medel att lösa sociala och ekonomiska problem. Tjänstelösa som inte kunde erhålla

| tjänst sändes till fästnings-, tukthus- eller spinnhusarbete. Från år 1835 till år 1845 ökade antalet personer som häktats för olovligt kringstrykän-

! de från knappt 2 900 till drygt 6 000. Lösdrivarlagstiftningen blev med ' tiden ett alltmer öppet repressivt politiskt instrument. Den användes t ex | | 1

för att bryta arbetarnas motstånd så sent som vid sundsvallsstrejken år 1879.

1.1.4 De ”socialpolitiska” idéerna

Verklighetsuppfattningarna och idéerna i fråga om vad vi med en modern term kallar socialpolitik uppvisar under 1800-talet en ganska splittrad bild med arv från medeltidens idégods uppblandat med senare inslag.

Omsorgen om befolkningens arbetsmoral och vilja till självförsörjning har genom århundraden gått som en bred ström genom det socialpolitiska tänkandet och har getts både samhällsekonomiska och religionsideolo- giska motiveringar. Den religiösa synen på hjälpen till de fattiga ändrades genom reformationen. Tidigare sågs fattigdomen som en moralisk kvali- tet. Med reformationen införlivades en puritanism som i motsats till den katolska kyrkan gjorde arbetsamhet och självförsörjning till viktiga moralbud. Fattigdomen ansågs vanligen vara tecken på dåliga moraliska egenskaper, framför allt lättja hos den fattige själv. Samtidigt har idéerna om den kristnes barmhärtighet mot sin nästa inneburit en spänning i den religiösa synen på fattigdomen, en barmhärighet som tillskrivits svära sociala och ekonomiska följder. [ 1810 års fattigvårdskommittés betän- kande heter det att ”beklagligen lärer — — — fattigdomens egentliga grundläggning här i riket få räknas från kristendomens införande — —. Sålunda grundlagde hava lättjan och fattigdomen sedermera oupphörligen tillväxt.”

Vid sidan av de kristna föreställningarna verkade särskilt under första delen av 1800-talet kvarlevande merkantilistiska ideer. Av central bety- delse var här främjandet av statens makt såväl inåt som utåt genom en politik som förstärkte de ekonomiska resurserna. Individens intressen och välfärd skulle underordnas samhällsnyttan, och kravet på hög produktion motiverade bl a barnarbete. Flertalet av merkantilismens företrädare förespråkade också ”de låga lönernas ekonomi”. Därigenom skulle produktionskostnaderna nedbringas. Härtill kom en spridd uppfattning att låga löner befrämjade arbetsviljan. Enligt den allmänna merkantilistis- ka åskådningen var en stark folkökning en källa till styrka och rikedom för staten. Låga löner hade också stöd i den tidiga malthusianistiska idékretsen, även om de befolkningspolitiska slutsatserna blev andra.

Den merkantilistiska ideologin hade — i likhet med andra — starka patriarkaliska inslag. De lägre, fattiga klasserna ställdes i starkt beroende av husböndernas makt. Detta beroende innebar även, som nämnts, en viss trygghet för existensen vid ålderdom och sjukdom.

Liberalismen, som fick politisk betydelse i 1800-talets Sverige, innebar en klar brytning med de äldre doktrinerna genom att samhällsnyttan identifierades med de enskilda individernas välfärd. I sin ursprungliga form innebar den ekonomiska liberalismen långt gående krav på de ekonomiska krafternas fria spel. Dessa fick inte hämmas av statliga regleringar eller ingripanden av socialpolitisk art. Det fanns emellertid initialt en spänning i den liberala teorin — en spänning mellan å ena sidan konkurrens som tillät att de svaga offrades och å andra sidan individens välfärd och inte statsnyttan som riktmärke för politiken. Ur den senare linjen utvecklades en ”socialliberalism”, som kunde försvaras inte bara med humanitära utan även med ekonomiska argument; sociala åtgärder kunde främja arbetsförmåga och därmed självförsörjning.

1.1.5 Nästan bara fattigvård

För att något föregripa utvecklingen kan nämnas att så sent som vid sekelskiftet 1900 uppgick samhällets sociala kostnader till inte mer än ca 25 milj kr (1,3 % av nationalinkomsten) varav den största delen avsåg fattigvård.

Den ekonomiska utvecklingen och en betydande humanitär och liberal opinion åstadkom i mitten av 1800-talet en fattigvårdslagstiftning, som tom klart fastslog socknarnas skyldighet att i vissa situationer utge fattigvård (1847 och 1853 års förordningar). Vissa ansatser i en sådan riktning hade för övrigt förekommit redan på 1700-talet. Genom 1862 års kommunreform skapades också nya organisatoriska förutsättningar genom att fattigvården frigjordes från kyrkan och blev en borgerligt kommunal angelägenhet.

Det skulle emellertid snart visa sig att de närmare 2 500 små och fattiga agrarkommunerna hade dåliga förutsättningar att klara fattigvårdsfrågan. 1870-talets fattigvårdslagstiftning innebar en klar tillbakagång jämfört med den närmast föregående lagstiftningen. Genom 1871 års fattigvårds- förordning eliminerades den rätt till fattigvård som i vissa fall fastställts i fattigvårdslagstiftningen från seklets mitt. 1 konsekvens härmed borttogs besvärsrätten. Fattigvården blev på nytt ett barmhärtighetsverk. Ecklesia- stikministerns uttalande i riksdagsdebatten att ”den plikt som kommunen har att uppfylla är icke en plikt emot den fattige utan mot staten” karakteriserade det nya läget. Men bl a genom besvärsrättens bortfall försvagades statskontrollen.

Den restriktiva fattigvårdslagstiftningen hade föregåtts av svåra miss- växtår i mitten av 1860—talet. Mest nödlidande blev jordbrukets under- klasser, ”den lösa, arbetande klassen”. År 1869 var drygt 217000 personer fattigvårdstagare, troligen en av 1800-talets högsta siffror. Nödåren orsakade en våldsam kritik av den alltför liberala fattigvårdeni den nyligen reformerade riksdagen, där den klass som närmast belastades av ”fattigvårdstungan” — bönderna — fått en betydande politisk makt.

Fattigvårdens utveckling hade nära samband med den ekonomiska. I ' gynnsamma ekonomiska lägen blev inställningen till fattigvården liberal, men när konjunkturerna försämrades följde en reaktion i restriktiv riktning. Den sociala och ekonomiska strukturen, de små resurserna, den allmänt låga materiella nivån, de förhärskande samhällsidéerna bestämde både behoven och hur dessa tillgodosågs. Den knappa samhällshjälpen utgick till stor del in natura. För de sjuka växte fram en lasarettsvård som fick utvecklingsmöjligheter genom anknytningen till de nya landstingen. De gamla och orkeslösa fick ofta beskydd av anhöriga och husbönder. Andra var hänvisade till fattigstugornä. Men det var först industrialiserings- skedets generationssplittring som skulle komma att leda till en kraftig utbyggnad av anstaltsväsendet. Det skulle också dröja innan barnens svåra förhållanden och det katastrofala nykterhetsläget blev en samhällsangelä- genhet. Läs- och skrivkunnigheten var svagt utvecklad. 1842 års folkskolereforrn gav nya förutsättningar för folkbildningen.

1.2 Socialpolitik och industriell expansion 1.2.1 Industrins framväxande

Den kraftiga industriella expansionen under perioden 1870—1930 kan belysas med några siffror. Andelen av befolkningen sysselsatta inom industri och hantverk ökade från 15 till 36 procent, dvs mer än fördubblades. Samtidigt minskade jordbruket med binäringar från 72 till 39 procent. Andelen sysselsatta inom handel och samfärdsel mer än tredubblades, från 5 till 18 procent. Offentliga tjänster m m låg däremot på nästan oförändrad nivå (8 resp 7 %).

Även om expansionen till stor del gällde landsbygdsindustrierna tillväxte städerna kraftigt. År 1870 bodde knappt 13 procent av befolk- ningen i städer, är 1930 närmare 33 procent.

Produktionsutvecklingen under perioden visar följande tablå med bruttonationalprodukten (BNP) som mått (milj kr i 1913 års priser).l

År Jordbruk Industri By ggn.— Handel Offent- Övrigt Totalt

m. bi- o. hant- industri o. sam- lig för-

näringar verk färdsel valtning 1870 456 193 38 278 40 160 1 163 1930 783 2 054 488 1 804 308 685 6 171

1.2.2 Industri och folkökning

Genom den industriella tillväxten skapades nya arbetstillfällen. Men den allmänna sysselsättning som man under 1800-talets tidigare skede för- gäves sökt klara genom tvångsåtgärder kunde inte heller helt tillgodoses av industrin som nu var befriad från den tidigare näringsregleringen.

1 Östern Johansson: The gross domestic product of Sweden and its composition 1861—1955 (Sthlm 1967).

Särskilt under de närmaste årtiondena efter 1870-talet hade vi en fortsatt kraftig folkökning.

Årligen På 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse— F olkökning födda överskott 1871—80 30,48 18,27 12,21 9,05 1921—30 17,51 12,07 5,44 3,93

Folkmängden ökade under hela perioden från 4,1 milj till 6,1 milj. De agrarsociala problem som industrialiseringen endast delvis löste medförde en kraftig emigration till främst USA. Under perioden 1860— 1910 emigrerade nära 1,2 milj personer eller ungefär en fjärdedel av medelfolkmängden.

1.2.3 Inkomstutveckling

Möjligheterna att redovisa inkomstutvecklingen under perioden är be- gränsade och i fråga om fördelningen i det närmaste obefintliga. Vissa uppgifter finns dock i fråga om reallöneutvecklingen för manliga industri- arbetare, bl a i form av årsförtjänster. Men även till dessa uppgifter måste man knyta reservationer, eftersom årsinkomsterna endast är beräknade utan full hänsyn till förekomsten av arbetslöshet och undersysselsättning etc. Även index för reallöneutvecklingen är bristfälligt. De statistiska redovisningarna kan därför inte ge mer än en allmän föreställning om löneutvecklingen (tabell lzl).

Under perioden 1870—1930 mer än fördubblades de manliga industri- arbetarnas reallöner. Med undantag för en nedgång under första världs- kriget ökade reallönen ganska stabilt.

Dessa statistiskt beräknade årslöner urholkades för många genom arbetslöshet och undersysselsättning. Vissa uppgifter om den öppna arbetslöshetens omfattning föreligger sedan år 1912.

Tabell I:] Genomsnittlig årsförtjänst för manliga vuxna industriarbetare. Kr.2

År Beräknad Index nominell __ årsinkomst Nominell lön Reallon

1910/13 = 100

1870 501 39 47 1880 621 49 54 1890 741 58 69 1900 947 75 83 1910 1 230 97 99 1920 3 535 278 100 1930 2 714 214 128

2 Stockholm Economic Studies, Wages in Sweden 1860—1930 (Sthlm 1933).

Följande tablå visar arbetslösheten inom fackförbunden 1912—1930 (medeltalen för resp S-årsperiod av antalet arbetslösa vid slutet av varje månad i procent av samtidigt redovisade antalet medlemmar).

1912/15 1916/20 1921/25 1926/30 6,1 4,8 16,6 11,4

1.2.4 lndustriarbetärnas villkor

Särskilt inom landsbygdsindustrierna levde patriarkalism och naturasys- tem länge kvar. Fria bostäder och fri vedbrand var vanligt. Spannmål och andra varor från landsbygdsindustriernas jordbruk liksom varor från företagens ofta förekommande handelsrörelse ingick i lönen eller avräk— nades från kontantlönen. Dessutom hade landsbygdens arbetarbefolkning ofta viss självhushållning genom potatisodling samt svin- och kreaturshåll- ning.

Sedan gammalt utgick från bruken understöd till ”arbetsfolket” vid ålderdom, sjukdom och arbetslöshet. Gamla arbetare och änkor kunde få behålla sin bostad och fick livsförnödenheter till sin död. Enligt en uppgift från Klippans pappersbruk i slutet av 1800-talet hade under dåvarande ägaren ”ingen fast arbetare hänvisats till fattigunderstöd, emedan de alla får gå vid bruket med full dagspenning till döden bortrycker dem”.3 Både på landsbygden och i städerna höll företaget vanligen med fri läkarvård och inte sällan även med fria medikarnenter. De ofta isolerade landsbygdsföretagen försökte sysselsätta och därmed kvarhålla de yrkesvana fasta arbetarna även vid konjunkturförsämringar. Dessa företag kunde ha svårt att få ny arbetskraft vid ett uppsving. De ”lösa” arbetarnas trygghet och förmåner var sämre. Företagens ”sociala” engagemang gjorde behovet av samhällshjälp mindre än vad det annars skulle ha blivit. För arbetarna kunde detta beroende, inte sällan i form av direkt skuldsättning, innebära en starkare frihetsinskränkning än fattig- vårdsberoende.

Bostadsbrist och dålig renhållning var en vanlig följd av befolknings- anhopningarna i landsbygdens industrisamhällen. Från exempelvis Sand- viken rapporterade förste provinsialläkaren år 1891 att ”den talrika uppväxande barnaskaran har över huvud taget ett klent och sjukligt utseende”. Bostadsstandarden var låg bland arbetarbefolkningen. Famil- jerna var ofta inhysta i små och dåligt utrustade lägenheter i uppförda hyreskaserner. En redovisning från järnbruk i Örebro län från år 1891 visar att 3 till 4 personer i genomsnitt per rum var vanligt. Den tillfälliga, ”lösa” arbetskraften anvisades inte sällan logi i logementsliknande bygg- nader. De hygieniska bristerna i de till industrisamhällena gränsande landsbygdskommunerna synes emellertid inte ha varit mindre.

Som en reaktion mot de otillfredsställande bostadsförhållandena och som ett medel att lösa företagens svårigheter att anskaffa bostäder växte

3 Detta och följande citat från Torsten Gårdlund: Industrialismens samhälle (Sthlm 1942).

fram en egnahemsrörelse, understödd av både företagen och staten (genom den år 1904 inrättade statliga egnahemslånefonden).

Skogsarbetarnas levnads- och arbetsförhållanden var särskilt svåra. En undersökning av socialstyrelsen från år 1912 tyder på allmänt underhål- tiga bostäder, knappa och ensidiga näringsförhållanden, lång arbetsdag och enformig fritid.4

Trots förbättringar under senare delen av 1800-talet var standarden i fråga om bostäder och hygien bland arbetarna särskilt i de större städerna synnerligen bristfällig. Av drygt 150000 ”arbetsfolk” i Stockholm år 1895 bodde mer än 98 000 eller över 60 procent i enrumslägenheter. 1 ca 10400 av de drygt 23 800 smålägenheterna inhystes dessutom 18 500 inneboende.5 Det var särskilt de ogifta arbetarna som hänvisades till att bo inhyses. Utearbetarna hade ofta ännu sämre logi i härbärgen och ungkarlshotell. Nöden och otryggheten markerades särskilt starkt vid arbetslöshetskriserna.

Stor dödlighet i lungsot och andra epidemier var vanlig, särskilt inom de stadsdelar som uppvisade en omfattande fattigdom, trångboddhet och dålig hygien. Inte minst genom förbättrade sanitära förhållanden och minskad trångboddhet sjönk antalet dödsfall genom epidemier under perioden. Från år 1905 och fram till år 1930 minskade det årliga antalet dödsfall i lungsot från ca 10 000 till drygt 6 000 samtidigt som befolk- ningsantalet ökade med 800 000. Den relativa nedgången i dödsfall på grund av lungsot gällde spädbarnen.6

Följande tablå visar antalet dödsfall i ”farsoter” (exkl lungsot).7

Period Antal dödsfall per är per 1 000 invånare 1871/80 8843 1,89 1921/30 2 223 0,37

Ett annat tecken på förbättrade förhållanden under perioden är nedgången i spädbarnsdödligheten. Antalet döda under första levnadsåret per 1 000 födslar minskade enligt följande: 1871/80 130, 1901/10 85 samt 1921/30 59.

En urvalsundersökning som redovisades av bostadssociala utredningen tyder på vissa förbättringar av bostadsförhållandena under 1920-talet och fram till början av 1930-talet.ls En minskad trångboddhet kunde konsta- teras. Huvudorsaken var den minskade nativiteten och i viss mån också awecklingen av inneboendesystemet. Även med dåtida mått var emeller-

4 Skogsarbetarnas levnads— och arbetsförhållanden i Värmland, Dalarna och Norrland (SOS 1916). 5 Berättelse ang Stockholms kommunalförvaltning år 1896 jämte statistiska uppgifter för samma och föregående tid (Sthlm 1898). 6 Betänkande och förslag angående tuberkulossjukvårdens ordnande i riket, K civildepartementet A 89. Historisk statistik för Sverige (SCB 1960). 7 Efter Statistisk årsbok 1934. 3 SOU 193522.

[ tid trångboddheten omfattande.9 Drygt 21 prodent av de i undersök- t ningen ingående personerna var trångbodda, av samtliga barn 29 procent. ; Av större familjer (med 3 eller fler barn) var 1/3 upp till 1/2 i ' undersökningsorterna trångbodda. Undersökningen konstaterar vidare att I trångboddheten ökade med sjunkande bostadskvalitet. De av arbetsgivare *. åt egna arbetare upplåtna bostäderna var mest tätbefolkade. l Genom industrialiseringen och bristen på anordningar för ett effektivt l arbetarskydd ökade riskerna för olycksfall och yrkessjukdomar. Statisti— ! ken före 1930-talet är bristfällig och i fråga om yrkessjukdomar närmast l obefintlig. Från år 1918 kan utvecklingen i fråga om olycksfall i arbete * följas. Det framgår av statistiken att under perioden 1918/20—1926/30 steg det absoluta antalet anmälda olycksfall i arbete från drygt 54 000 till drygt 96 000. Andelen invalidiserade och döda, ca 5 procent av samtliga olycksfall, minskade något under perioden. Sätts olycksfallssiffrorna i relation till antalet årsarbetande under skilda år på 1920-talet får man en ökad olycksfallsprocent.lo Se tablån.

Period Antal årsarbetare Antal anmälda Olycksfall per år olycksfall per år % 1918/20 1 376 000 54 500 3,96 1921/25 1 352 000 56 300 4,16 1926/30 1 512 000 96 100 6,35

Det relativa antalet anmälda olycksfall steg med drygt 50 procent under perioden. Det är inte möjligt att här avgöra i vilken utsträckning det faktiska antalet olyckor skiljer sig från antalet anmälda. År 1918 trädde lag om försäkring för olycksfall i arbete i kraft och år 1929 slopades karenstiden. Det framstår dock som sannolikt att de faktiska olycksfalls- riskerna ökade, vilket också skulle få en fortsättning under de följande årtiondena.

Barnarbete i industrin förekom långt in på 1900-talet. Orsakerna var flera. Barnen utgjorde billig arbetskraft, vilket höjde de berörda företa- gens konkurrensförmåga, och barnens bidrag till arbetarfamiljernas knappa uppehälle var betydelsefullt. Den åldersgräns på 12 år som sattes i 1846 års fabriks- och hantverksordning hade svårt att slå igenom, även om antalet arbetare under 12 år minskade (från 600 år 1891 till 100 år 1912). Antalet något äldre minderåriga arbetare (12—13 år) höll sig mera konstant och uppgick till 1 30041 400 båda åren 1891 och 1912.

1.2.5 Begränsning av familjefunktionerna

Genom industrialiseringen splittrades den arbetsgemenskap som rätt långt ner i det agrara samhällets underklasser. Arbetskraften måste i ökad

9 Trångboddhet: Mer än 2 pcrsonenheter per rumsenhet. Vuxna motsvarade en enhet, barn under 15 år en halv enhet. Boningsrum och enkelkök utgjorde hela rumsenheter, smårum (under 9m2), övriga kök (minst 6 m?) och hallar halva enheter. 10 Antal årsarbetande beräknat efter 300 arbetsdagar.

utsträckning söka sig till de arbetstillfällen som industrisamhällen och städer erbjöd. Detta förutsatte ökad rörlighet hos de arbetsföra. Natura- hushållningen ersattes efter hand av ökad penninghushållning. Uppgifter i form av utbildning etc som tidigare åvilat familjerna överfördes på samhället. Av stor betydelse var 1842 års folkskolereform. Den smalnande agrarsociala basen och den tillväxande industriella skapade också ändrade förhållanden för de gamla och vårdbehövande. I industrisamhället blev de äldre en improduktiv grupp som fick allt mindre plats i de kraftigt tillväxande, mera rörliga industri— arbetarhushållen. Usla bostadsförhållanden och försörjningssvårigheter bidrog till att i ökad utsträckning överföra de gamlas försörjning och vård på samhället.

Generationssplittringen och den avtagande nativiteten tenderade sam- tidigt till att hushållens storlek mätt i antal familjemedlemmar minskade. Under perioden 1870—1930 ökade andelen l—2-personershushåll från 32 till 38 procent, medan hushåll med mer än 5 personer minskade från 39 till 26 procent. Som nämnts minskade därmed också trångboddheten. Det skulle emellertid dröja innan de gifta kvinnorna i större utsträckning kunde gå ut på arbetsmarknaden.

1.2 .6 Politik och idéer

Liberala och socialistiska idéer och verklighetsföreställningar är nära förbundna med industrialiseringsprocessen liksom med det sociala re- formarbetet och den politiska demokratiseringen under perioden.

Socialpolitiskt orienterade konservativa och liberala grupper fann i socialpolitiska reformer bl a ett medel att säkerställa socialt lugn och mot- verka en socialistisk utveckling. Som redan framgår under 1.1.4 hade den ursprungliga ekonomiska liberalismen delvis utvecklats i en mer markerad socialpolitisk riktning. En tidig och i den socialhistoris- ka litteraturen välkänd representant för denna riktning inom den svenska socialpolitiska debatten var S.A. Hedin. I sin motion till 1884 års riksdag angående arbetarskydd, olycksfallsförsäkring och ålderspension för arbetare tar han avstånd från en renodlad ekonomisk liberalism.” Många företagare företrädde dock länge en mer klassisk liberalism. Som exempel kan nämnas Sågverksförbundets reaktion på socialstyrelsens tidigare nämnda undersökning är 1912 som påvisade Skogsarbetarnas svåra förhållanden. Förbundet ansåg att inga åtgärder behövde vidtas från det allmännas sida ”utan att man tryggt kan lämna åt den naturliga utvecklingen att modifiera och förbättra, vad tidens krav utdömer”.

Den fackliga och politiska arbetarrörelsens framväxt kom inte under perioden (ungefär 1870—1930) att medföra någon mer betydelsefull utveckling av socialpolitiken. En orsak var otillräckligt politiskt inflytan- de, särskilt före rösträttsreformerna. Bristen på inflytande parades med en stark misstro mot möjligheterna att inom den rådande maktstrukturen åstadkomma avgörande socialpolitiska reformer. Därför sökte man att inom arbetarklassen skapa på solidaritet grundade institutioner för

11 Motion Andra kammaren 1884:11.

linbördes hjälp. Hit hör folkbildningsverksamhet, kooperation, nykter- ; hetsföreiiingar, bostadsföreningar och olika slag av självhjälpskassor, j vilka hate en föregångare i de gamla skrånas sociala verksamhet och som f fick sin brtsättningi bl a den frivilliga sjukförsäkringen. 1 Då arietarrörelsen började acceptera socialpolitiken som ett instru- ment fö: samhällsförändring, kom tyngdpunkten att gälla arbetslivets förhållarden, frågor om arbetstidens begränsning, arbetarskydd, löneavtal ;osv. I övrigt framhöll man behovet av ”nya ledstjärnor” för socialpoliti— [ken Mai reagerade mot att de allt starkare kraven på en fattigvårdsre— [form ofta var sammanbundna med önskningar att fattigvården skulle ha en uppfostrande roll, ägnad att stärka den fattiges självförsörjningsvilja och fönörjningsansvar för anhöriga. ”Vi böra lite till mans inse att | olyckliga sociala massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra lgrunder än sådana som kunna avhjälpas genom predikan av individuella ;dygder.” (Hjalmar Branting år 1906.) De socialvårdslagar som tillkom . under perioden blev emellertid individorienterade med patriarkaliska och

, . . , repressrvr inslag.

1.2.7 B'rrjan till socialpolitik

Det fanrs klara samband mellan de behov som följde med samhällsut- vecklingen och den blygsamma socialpolitik som började ta form. Riskerna för olycksfall och yrkessjukdomar var större inom den framväx- ande indastrin än inom det agrara samhället. Barn och kvinnor utgjorde särskilda riskgrupper. En första arbetarskyddslag tillkom år 1889. Lagen ersattes med en ny år 1912.— Vissa skyddsbestämmelser i fråga om barns och kvinnors deltagande i industriarbete genomfördes. Den successiva övergången från natura— till penninghushållning gjorde lönearbetarnas ekonomi särskilt sårbar vid inkomstbortfall. Ett visst begränsat samhälls- ansvar härför, utanför den gamla fattigvårdens ram, markerades genom lag om statsbidrag till sjukkassor (1891) och olycksfallsersättningslag (1901) som ersattes med ny lag är 1916. Arbetstiden begränsades efter hand och resulterade år 1919 i lag om åtta timmars arbetsdag.

Som tidigare framhållits medförde samhällsutvecklingen en ändrad situation även för de äldre, genom att dessa i ökad grad ijärmades från produktion och boendegemenskap. Samhället fick ta över ansvaret, och fattigvårdskn'tiken gällde inte minst de usla och otillräckliga anstalterna. En första grund till ålders- och invalidpensionsförsäkring lades genom 1913 års folkpensionslag. Även om beloppen var helt otillräckliga, var reformen principiellt betydelsefull genom att omfatta hela folket till skillnad från de kontinentala försäkringarna som efter tyskt mönster begränsades till i huvudsak arbetarna. Arbetslösheten steg kraftigt efter första världskriget. Olika begränsade arbetslöshetspolitiska åtgärder från krigsåren byggdes ut under 1920—talet (nödhjälpsarbeten). Flera försök att åstadkomma en allmän arbetslöshetsförsäkring misslyckades.

Under den här skildrade perioden utformades också den socialvård vars huvuddrag i fråga om organisation och inriktning kom att överföras till nu gällande socialvårdslagstiftning. Den första socialvårdslagen — med undantag för 1902 års lagar om tvångsuppfostran, uppfostran av vanarta-

de barn etc samt om fosterbarnsvård — inom perioden avsåg alkoholmiss- brukarna och tillkom år 1913. Det allmänna nykterhetsläget hade efter folkrörelseinsatser och statliga regleringar undergått vissa förbättringar sedan 1800-talet, då en engelsk besökare betecknade Sverige som ”dryc- kenskapens huvudort i världen”. Lagen var främst inriktad på tvångsin- tagning av grava fall på anstalt. Själva kärnpunkten var uppfattningen av alkoholisten som en social skadegörare, mot vilken samhället borde skydda sig genom tvångsinternering. Reformen uttrycker ökade statliga ambitioner på vårdområdet, en social ansats med starka patriarkaliska inslag. Den liberala frihetstraditionen liksom den socialistiska teorin om ”samhällets organisation” som grund för mänskligt förfall begränsades i verkligheten av en annan syn på den som hade det svårt i samhället. Små resurser gav också litet utrymme för alternativ; lagen antogs under politisk enighet.

1.2.8 Upprustning av fattigvården

Under perioden skapades också förutsättningar för en reformerad fattig- vård, vilken förverkligades genom 1918 års fattigvårdslag. Fattigvårdens bedrövliga tillstånd efter 1871 års lag och in på det nya seklet är väldokumenterat. Här får räcka med att erinra om förekomsten av kringgång och fattigauktioner som fattigvårdens metoder att in på 1900-talet ordna försörjning, vård och uppfostran av betydande grupper fattiga bland åldringar och barn utanför anstaltsvården. Däremot är själva understödsnivån i den öppna vården sparsamt behandlad. Från bräckligt källmaterial kan vissa antydningar ges. Med ledning av fattigvårdsproto- koll från en mindre svensk stad (Västervik) åren före sekelskiftet kan understödet för full försörjning (föda, husrum, kläder, bränsle mm) beräknas till ungefär följande årsbelopp: ensam 100 kr, makar 175 kr, makar med 2 barn 255 kr, makar med 4 barn 335 kr. Från en större stad (Göteborg) föreligger uppgifter om kontantbelopp, vartill kom oprecise- rade naturaförrnåner till kläder, bränsle, bröd och matportioner. Om naturaförmånerna, något godtyckligt, bestäms till samma värde som kontantbeloppen skulle årsbeloppen för familjetyper motsvarande de ovanstående bli ca 140, 240, 440 och 640 kr. De nämnda siffrorna underskreds säkerligen i många av de drygt 2 000 landskommunerna och även högre understödsnivåer torde ha förekommit. Med reservation härför skulle nivån för full försörjning vid sekelskiftet kunna antas vara av följande storleksordning för nedanstående familjetyper (årsbelopp).

Ensam 100—140 Makar 175—240 Makar med 2 barn 255—440 Makar med 4 barn 335—640

Som framgår av tabell 1:1 var den genomsnittliga beräknade årsför- tjänsten för manliga industriarbetare år 1900 ca 950 kr. Siffrorna antyder en inte obetydligt lägre standard för fattigvårdsklienterna än för en ordinär industriarbetarfamilj. Enligt då gällande fattigvårdslag skulle fattigvården tillförsäkra den nödställde endast ”nödtorftigt underhåll”.

Nyheterna i den år 1919 ikraftträdda lagen kan sammanfattas: utvidg- ning av den obligatoriska fattigvården, dock med begränsning till perso- ner som var minderåriga eller oförmögna till arbete; besvärsrätt, varige- nom rätten till fattigvård i motsats till tidigare blev en realitet; åläggande för kommunerna att inrätta fattigvårdsanstalter. Uttrycket ”nödtorftigt underhåll” kom att ersättas med det generösare ”erforderligt underhåll”. Fattigvårdsunderstöden miste alltmer av sin tidigare gåvokaraktär och förknippades med krav på motprestation. Även denna mer generösa lagstiftning innehöll restriktioner i syfte att bevara viljan till självförsörj- ning.

Tillkomsten av den nya lagen medförde upprustning av anstaltsvården och sannolikt en förbättring av standarden inom den öppna fattigvården. Förbättringen antyds i det följande med stöd av fattigvårdsstatistiken. Denna innehöll fram to m år 1922 uppgifter om genomsnittskostnaden för ”fullt försörjda understödstagare”. Denna kostnad per individ steg inte bara i absoluta tal utan även i relation till lönen för manliga industriarbetare.

År ”Full försörjning” Industriarbetarlön %

1907 133 1147 11,5 1914 178 1263 14,1 1922 457 2 363 19,3

Genom 1924 års barnavårdslag skildes fattigvården från egentliga barna- vårdande uppgifter. I varje kommun skulle finnas en barnavårdsnämnd. Den övre åldersgränsen för skyddsuppfostran flyttades från 15 till 18 år. Straftlagens nedre åldersgräns 15 år bibehölls. Mildare åtgärder borde i regel prövas innan omhändertagande skedde och därvid kunde övervak— ning ifrågakomma (”förebyggande åtgärder”).

1.2.9 Kostnader och behov

Genom industrialiseringen lades grunden för en höjning av den allmänna ekonomiska standarden samtidigt som inkomstspridningen torde ha ökat avsevärt. De många svårigheter och nya behovssituationer som blev en följd av utvecklingen sökte samhället möta med olika slag av socialpolitis- ka insatser. Jämfört med senare förhållanden var emellertid dessa insatser relativt blygsamma. De sociala utgifterna ökade från ca 25 milj kr vid sekelskiftet till 260 milj kr år 1930, vilket motsvarade 3,2 procent av nettonationalinkomsten. I början av 1930-talet var kommunernas kostna- der för socialvården högre än statens sammanlagda sociala utgifter. Socialpolitik var ännu i det närmaste liktydigt med fattigvård. Privat välgörenhet spelade fortfarande, relativt sett, en inte obetydlig roll.

1.3. Socialpolitiskt reformskede 1.3.1 Några bakgrundsdata

Redovisningen under 1.3 avser tiden från början av 1930-talet till mitten av 1960-talet. Den kraftiga omstruktureringen av näringslivet medförde att år 1965 endast 12 procent av den förvärvsarbetande befolkningen var sysselsatt ijordbruk med binäringar, medan tillverknings- och byggnads- industri m m svarade för 41, handel och samfärdsel för 26 samt offentlig förvaltning för 21 procent.

Följande tablå visar BNst utveckling to m är 1955, milj kri 1913 års priser.12 Serien går inte längre än till år 1956.

År Jordbruk Industri Byggn.- Handel Offent- Övrigt Totalt m. bi— o. hant- industri o. sam- lig för— näringar verk färdsel valtning

1935 865 1 982 455 1873 349 769 6 292 1955 1371 6 597 1241 3 755 1 210 1355 15 528

BNP mer än fördubblades från 1930-talet och fram till mitten av 1950-talet. Industriproduktionen tredubblades. Trots den kraftiga avfolk- ningen avjordbruket uppvisade denna näring fram till år 1950 en ökad total produktion genom att produktionen per anställd mer än fördubblades från år 1935.

Utvecklingen av näringslivet var även under perioden 1955—1965 betydande. BNst volymmässiga ökning ett i och för sig mycket bristfälligt välfärdsmått — var i genomsnitt 3,5 procent per år under hela 1950-talet och 5,4 procent under första hälften av 1960-talet.

Liksom tidigare perioder tas manliga vuxna industriarbetares löner som mått på den materiella standardutvecklingen.

År Beräknad nominell13 Reallön. Konsument- årsinkomst prisindex 1949 = 100

1940 3 285 4 439 1950 6 142 6 081 1960 12 640 7 950 1965 18 428 9 699

Reallönen ökade således kraftigt under perioden. Med de genomsnittliga timförtjänsterna för vuxna arbetare inom egentlig industri som mått kan konstateras en viss utjämning av löneskill- naderna mellan män och kvinnor. Denna statistiska serie började år 1946. Detta år uppgick timförtjänsten för manliga arbetare till 2,05 och för kvinnliga till 1,37 kr, vilket innebär att kvinnornas timförtjänst motsva- rade nästan 67 procent av männens.14 Som framgår under 1.4.1 hade

” Östen Johansson, a.a. 13 Beräknad för resp år efter 2 250, 2 250, 2 000, 1 950 arbetstimmar; timförtjänst se Statistisk årsbok.

14 Statistisk årsbok 1957.

kvinnornas timförtjänst år 1965 ökat så att den motsvarade ca 75 procent av männens.

Förutom att vissa vanskligheter följer med alla försök till sådana här beräkningar säger uppgifterna ingenting om lönespridningen. Lönestatisti- ken är mycket ofullständig, en brist som kommit att uppmärksammas särskilt i de senaste årens låglönediskussion. Alla uppgifter om lönestruk- turens förändringar är osäkra och villkorliga.

Med reservation härför tyder vissa aktuella undersökningar på att inkomstspridningen minskat, särskilt under 1960-talet.1 5

Arbetsförhållandena har tidigare belysts genom antalet arbetsolycksfall fram to m 1930. Som framgår av följande tablå fortsatte den tidigare ökningen av olycksfallsfrekvensen in på 1950-talet.

År Antal års— Antal anmälda Olycksfall arbetare olycksfall %

1941 1865 000 189 215 10,1 1945 2 092 000 249 251 11,9 1950 2 254 000 298 319 13,2 1954 2 345 000 276 791 11,8

Var åttonde arbetare skadades således i arbetet, sett över är. Omkring 3 000 invalidiserades årligen, men här kan man konstatera en nedgång. Detsamma gäller dödsfall. Under perioden 1941—1954 minska- de årsantalet dödsfall som följd av olyckor i arbete från 739 till 548, en nedgång som även fortsatte efter 1954. På grund av samordningen med den allmänna sjukförsäkringen from år 1955 och viss omläggning av redovisningsmetoderna är det inte möjligt att följa här redovisade serie över olycksfall längre än till nämnda år.

Under de första åren av 1930-talet upplevde det svenska samhället, främst som en följd av internationella förhållanden, en enastående svår ekonomisk depression. Den drabbade synnerligen hårt 100 OOO-tals arbetarhem och ledde till ekonomiska svårigheter och i inte så få fall till ruin även inom andra samhällsklasser. Arbetsmarknadsläget förbättrades sedan långsamt. Mot slutet av här skildrad period (1930—1965) hade man i enlighet med ett på 1930-talet uppställt mål sedan länge uppnått ”full sysselsättning”. Vad man avsåg med detta begrepp var en mycket låg vid arbetsförmedlingarna registrerad arbetslöshet. Utvecklingen framgår av följande siffror över arbetslösheten inom fackförbunden 1931—1965 (medeltal i procent av antalet medlemmar).

1931 1932 1933 1935 1940 1945 1950 1955 16,8 22,4 23,3 15,0 11,8 4,5 2,2 2,5

Antalet personer som erhöll arbetslöshetshjälp i form av sysselsättning, kontantunderstöd eller utbildningshjälp översteg 100 000 år 1933; motsvarande siffra var efter andra världskriget nere i något över 2 000.

Ovan redovisade statistiska serie ersattes efter år 1955 av redovisningar

15 Undersökningar utförda inom nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet. Se rapport från arbetsgruppen för låginkomstfrågor (Ds ln 1972zl9).

över andelen arbetslösa av de arbetslöshetsförsäkrade. Som framgår av följande sammanställning var arbetslöshetssiffrorna med detta mått låga under resten av perioden (procenttal).

1956 1960 1965 1,5 1,4 1,1

En viss korttidsarbetslöshet i samband med arbetsbyten kunde te sig naturlig. Den ”fulla sysselsättningens” samhälle ansågs av många förverk- ligat. Men det traditionella sättet att räkna såsom arbetslösa bara dem som öppet sökte arbete hade börjat ersättas av ett annat. Man hade börjat undersöka och redovisa omfattningen av den latenta eller dolda arbetslös- heten. Därmed avsåg man personer som var villiga att ta arbete men som fann det utsiktslöst att söka arbete vid arbetsförmedlingarna därför att de saknade lämplig yrkesutbildning, inte kunde ordna tillsyn av barnen osv. I det perspektivet blev den fulla sysselsättningen något av en illusion. För att något föregripa utvecklingen efter perioden kan konstateras att den skulle komma att kännetecknas av två arbetsmarknadspolitiskt viktiga förhållanden. Den latenta arbetslösheten blev ett allt viktigare politiskt problem och den öppna, registrerade arbetslösheten växte, dels som en följd av att främst äldre och handikappade slogs ut från arbetsmarknaden, dels beroende på att nya grupper, särskilt ungdom och kvinnor, i ökad

omfattning sökte arbete. , Folkmängden ökade åren 1930—1965 från 6,1 milj till 7,7 milj

personer. Nativiteten har minskat kraftigt jämfört med tidigare perioder.

Årligen Per 1 000 av medelfolkmängden Levande Döda Födelse- Folkökning födda överskott 1931—40 14,45 11,67 2,78 3,67 1941—50 18,45 10,43 8,02 10,02 1961—65 14,97 10,02 4,95 4,45

Den tidigare redovisade nedgången i spädbarnsdödlighet har fortsatt under perioden. Som framgått tidigare var spädbarnsdödligheten för åren 1921/30 nere i 59 per 1 000 födslar. Motsvarande tal för senare år är: 1941/50 27,1951/6018 och 1961/65 15.

Befolkningsomflyttningen från landsbygd till städer under perioden fortsatte i accelererat tempo. År 1965 bodde ca 54 procent av befolk- ningen i städer, inom tätbebyggelse drygt 77 procent. De problem som följde med den ökade regionala obalansen kom att uppmärksammas mer allmänt först efter den period som här redovisas.

1.3.2. Den socialpolitiska utvecklingen i huvuddrag

Under 1930-talet inleddes det socialpolitiska reforrnskede som också bildar grund för den nuvarande socialpolitiken. Redovisningen av utveck- lingen fram till mitten av 1960-talet har sammanförts i avsnitten

% arbetsmarknadspolitik, bostadspolitik, socialförsäkringar, familjepolitik ' ocksocial service.

1.3.3. Arbetsmarknadspolitiken

Under 1930-talets depressionsår inleddes en reformering av den tidigare arbetslöshetspolitiken både kvantitativt och kvalitativt. De tidigare blyg- samma statliga arbetsmarknadspolitiska kostnaderna — initiativ och utgif— ter hade dittills i huwdsak legat på kommunerna _ mångdubblades på några få år. De 195 milj kr som anslogs i statsbudgeten år 1933 var ungefär lika mycket som staten satsat under hela den föregående perioden från år 1914. Den nya politiken bröt mot den tidigare arbetslöshetspolitikens principer. Reservarbetena skulle avse angelägna objekt. Lönerna skulle förbättras och anpassas till motsvarande löner på marknaden. Arbetsförmedlingsverksamheten upprustades och gjordes ob- ligatorisk, utbildningskurser anordnades för arbetslös ungdom etc. År 1934 tillkom den med statsbidrag understödda arbetslöshetsförsäkringen, vars medlemsantal fyrdubblades fram till år 1940. Underbalansering av budgeten och statsupplåtning blev för första gången konjunkturpolitiska instrument.

År 1933 var som medeltal för hela året drygt 23 procent av fackför- bundens medlemmar arbetslösa. Siffran sjönk sedan årligen men först år 1939 understeg den 10 procent. Den nya politikens direkta verkningar på konjunkturutvecklingen är omdiskuterad. Hur som helst var följdverk- ningarna flera. Den teoretiska och principiella grunden för krispolitiken blev av betydelse för den allmänna socialpolitiska utvecklingen. Frågan diskuteras under 1.3.9.

Under andra världskriget, då arbetsmarknadskommissionen inrättades, breddades arbetslöshetspolitiken till en arbetsmarknadsmässig reglering i syfte att slussa arbetskraften till för folkhushållet vitala områden. Arbetsförmedlingen förstatligades provisoriskt år 1940 (definitivt år 1948) och en lag om tjänsteplikt infördes. Lagen utnyttjades vid enstaka tillfällen (värnpliktiga av årsklass 1943 uttogs till skogsarbete). Bristen på arbetskraft gav ökade arbetstillfällen för kvinnor och handikappade.

Efterkrigstiden kännetecknades av i det närmaste full sysselsättning fram till mitten av 50-talet (2—3 % arbetslöshet inom fackförbunden). Under de följande årens konjunkturnedgång fick den år 1948 inrättade arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) väsentligt utökade resurser (är 1958 var närmare 3 % av samtliga kassamedlemmar och närmare 8 % av byggnads- arbetarna anmälda som arbetslösa vid arbetsförmedlingen). De ökande resurserna gällde bl a flyttningsbidrag, utbildningskurser, investerings- stimulans, statliga beställningar hos industrin samt beredskapsarbeten. Bakom de kraftiga satsningarna låg en nyorientering av arbetsmarknads- politiken. Idéerna innebar bl a krav på en selektiv politik som skulle sättas in för att stabilisera bristande arbetskraftsbalans inom olika yrkes- och näringsgrenar samt geografiska områden. Arbetsmarknadspolitiken skulle befrämja arbetskraftens anpassning och rörlighet mellan skilda sektioner av arbetsmarknaden.

Den allmänna förbättringen av sysselsättningsläget 1959—65 ledde inte

till en traditionell krympning av arbetsmarknadspolitiken. Nyoriente- ringen innebar fortsatt expansion. Antalet personer i arbetsmarknadsut- bildning ökade under perioden 1960—64 från knappt 8 000 till drygt 17000. Under samma period ökade antalet arbetsvårdssökande från drygt 31000 till närmare 61 000, medan antalet ”vidtagna åtgärder” fördubblades. Aktivitetsprogram för kvinnlig arbetskraft startades och lokaliseringspolitiken byggdes ut kraftigt. Vid mitten av 60-talet uppgick kostnaderna för AMS-politiken till nära en miljard kr, motsvarande närmare en procent av BNP och knappt 4 procent av statsbudgeten.

Arbetsmarknadsutredningens betänkande från år 1965 har som prin- cipiella mål för arbetsmarknadspolitiken angett dels det på 1930-talet formulerade kravet på full sysselsättning och dels kravet på arbetskraf- tens anpassning till ett föränderligt näringsliv. I förhållande till den äldre arbetslöshetspolitiken har den därefter kraftigt utvecklade arbetsmark- nadspolitiken inneburit en högre ambitionsnivå. Politiken har bl a gått ut på att minska den dolda arbetslösheten genom åtgärder som möjliggör arbete för tidigare undersysselsatta grupper såsom kvinnor och handikap- pade. Genom lokaliseringspolitiken har samhället sökt eliminera eller minska arbetslösheten inom områden med brist på arbetstillfällen. Ar- betsmarknadspolitiken har syftat till att mer aktivt än tidigare motverka arbetslösheten eller utnyttja denna på ett för samhället och människorna mer positivt sätt. Denna utveckling har varit betydelsefull i ett fördel- ningsperspektiv och i termer av solidaritet och demokrati.

1.3.4. Bostadspolitiken

Före 1930-talet var de socialt bostadspolitiska insatserna, utöver egna- hemsrörelsen, i stor utsträckning att betrakta som krisåtgärder. Från början av nämnda årtionde inleddes en mer medveten och omfattande bostadspolitik som hade ett direkt samband med arbetsmarknadspoliti- ken. Även om det inte fanns någon synlig bostadsbrist var bostadsförhål- landena för många synnerligen svåra. Med en aktiv bostadspolitik syftade statsmakterna till att förbättra bostadsförhållandena och skapa sysselsätt- ning. Genom lån och bidrag korn bostadsförbättringar snabbt i gång. Mot bakgrunden av den intensiva befolkningspolitiska debatten genomfördes i mitten av 1930-talet bostadspolitiska reformer i syfte att nedbringa barnfamiljernas bostadskostnader och bereda dem goda bostäder.

Efter en nedgång under kriget har bostadsproduktionen hållits på en hög nivå särskilt under 1960-talet. Först då har också en mer omfattande saneringsverksamhet kommit i gång. Bostadsbristen har emellertid under perioden varit stor, bl a beroende på den kraftiga inflyttningen till tätorterna, ökade anspråk på bostadsstandard, stigande efterfrågan på bostäder för ensamstående personer etc. Enligt bostadsstatistiken ökade således hushållskvoten (andel med egna lägenheter) bland ogifta män från 23 till 32 procent under perioden 1945—65. För ogifta kvinnor var motsvarande andelar 32 och 42 procent.

I slutet av 1940-talet gjordes en genomgripande översyn av låne- och bidragssystemet. De nya bostadspolitiska principerna gällde sedan utan större ändringart o m är 1968.

De löpande bostadsbidragen omfattade pensionärsbostadsbidrag, kom- munah bostadstillägg till pensionärerna och inkomstprövade familjebo- stadsbldrag. De senare tillkom år 1948 genom ändring och utbyggnad av 1930-talets familjebidrag till flerbarnsfamiljer. SOm förutsättning för erhållande av bidrag gällde att bostäderna skulle vara moderna och fylla vissa krav på utrymmesstandard. Bidragen hade således en klart social bostadspolitisk syftning, att skapa bättre bostadsförhållanden för barnfa- miljerna.

Förindringar i bostadsförhållandena kan med större säkerhet följas fr om 1945 års bostadsräkning. Bostadsförhållandena har starkt förbätt- rats under perioden 1945—65. Antalet lägenheter ökade med drygt 770 000. Av hela lägenhetsbeståndet hade tex 46 procent centralvärme år 1945 mot 83 procent år 1965, tillgång till bad/dusch 28 mot 66 procent och wc 36 mot 81 procent. Andelen trångbodda hushåll minskide enligt följande:

norm ] norm 216 1945 21 % 51 % 1965 5 % 25 %

Nedgången i familjernas barnantal har bidragit till att minska trång- boddheten. Men trångboddheten har även minskat bland de större barnfamiljerna. År 1945 var tex 62 procent av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda enligt norm 1, år 1965 23 procent. Utgår man däremot från det mer ambitiösa bostadspolitiska mål som norm 2 representerar var fortfarande är 1965 drygt hälften av alla familjer med 3 eller flera barn trångbodda (57 %).

En brist i den traditionella bostadsstatistiken är att denna avser enbart bostaden. Brister i boendemiljön, bostadssegregation etc, som kom att särskilt uppmärksammas från senare delen av 1960-talet, kan därför inte närmare belysas här. Men särskilt för en grupp kan utvecklingen av bostadsförhållandena, jämfört med hela befolkningen, relativt väl redo- visas. Det gäller socialhjälpsberoende familjer genom de riksomfattande socialhjälpsundersökningarna från åren 1959 och 1968 (SU 59 och delvis publicerad SU 68). Följande tablå visar andelen trångbodda ”fall” bland socialhjälpstagarna åren 1959 och 1968 jämfört med folk- och bostads- räkningarnas siffror för hela befolkningen (F08 60 och PCB 65).

Norm FoB SU

1960 1965 1959 1968 1 8 5 20 9 2 34 25 17 39

15 Enligt norm 1 räknas ett hushåll som trångbott om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket oräknat; enligt norm 2 (som infördes i FoB 1965) om antalet boende i lägenheten överstiger 2 per bostadsrum, köket och ett rum oräknade. 17 SU 59 möjliggör inte tillbakaräkningar av trångboddhet enligt norm 2.

Jämförelsen tyder på att de socialhjälpsberättigade familjernas bostads- förhållanden i stort sett förbättrats i takt med den allmänna utveckling- en. Utjämningen i fråga om utrymmesstandarden mellan familjer med socialhjälp och samtliga hushåll har dock varit mindre om ens någon. Medan trångboddheten enligt norm 1 för samtliga hushåll minskade från 8 till 5 procent mellan åren 1960 och 1965 (enligt FoB 70 2 %) minskade den för familjer med socialhjälp från 20 till 9 procent mellan åren 1959 och 1968.

1.3.5. Socialförsäkringarna

I början av 1930-talet var fattigvården i stort sett det ekonomiska skydd som samhället svarade för vid ålderdom, invaliditet, sjukdom och andra situationer som innebar att individen och familjen saknade försörjning. Fattigvårdssiffroma steg också mycket kraftigt i samband med arbetslös- heten. Är 1933 hade nära 10 procent av hela landets befolkning fattigvård; den högsta siffran hittills under seklet. Industrialiseringen med dess följdverkningar under 1900-talet kan sägas ha skapat nya behovs- situationer men också resurser för att tillgodose dessa behov. Den allmänt stigande levnadsstandarden för de förvärvsarbetande medförde givetvis också krav på en bättre försörjningsnivå för de improduktiva grupperna. Betydande förbättringar erfordrades redan för att inte öka den relativa skillnaden i försörjningsnivå.

Utgångsläget för reformarbetet var en förändrad behovsstruktur och ökade samhällsresurser. De politiska intentionerna gick ut på att inte bara åstadkomma förbättringar för att förhindra en ökning av den relativa fattigdomen utan också att minska den och skapa allmän trygghet. En viktig faktor bakom den socialpolitiska expansionen var också de ”nya” ekonomiska teorierna (se 1.3.9).

1930-talets reformarbete inom folkpensioneringen var otillräckligt. Så sent som in på 1940-talet hade ungefär var tredje pensionär med inkomstprövade förmåner (”tilläggspensionärer”) även fattigvård. Först genom den reform som trädde i kraft år 1948 blev pensionerna så stora att de som regel räckte till en knapp försörjning. Genom indexregleringar, standardförbättringar, utbyggnad av familjepensioneringen och införande av kommunalt bostadstillägg har det ekonomiska skyddet för pensionärs— grupperna kraftigt förbättrats under de senaste årtiondena. Följande tablå visar utvecklingen sedan år 1940. Siffrorna är faktiska genomsnittsbelopp för ålderspension från folkpensioneringen inkl tilläggsförmåner (för år 1940 ingår även invalidpensioner); januaribeloppen för resp år, uppräk- nade till årsbelopp;18 realvärdet beräknat efter konsumentprisindex (1949 =100).

Nominella Reella

årsbelopp årsbelopp 1940 257 347 1950 1 025 1 014 1960 2 540 1 597 1965 3 950 2 079

13 Beräkningarna bygger på uppgifter från riksförsäkringsverket.

I Som redan nämnts är siffrorna genomsnittsbelopp. Genom inkomst- ' prövade tillägg har de faktiska beloppen i många fall varit betydligt | högre.

Genom huvudsakligen 1946 års pensionsreform nära nog tredubblades realvärdet av pensionerna. Mellan 1950 och 1965 har deras realvärde mer ! än fördubblats. Inte bara under 1940-talet utan även senare har pensions- : beloppen i fast penningvärde ökat snabbare än lönerna för manliga industriarbetare.

Folkpensionen kan sägas svara för en allmän grundtrygghet med

, därutöver viss differentiering efter behov (inkomstprövade kommunala . bostadstillägg etc) och med en betydande fördelningseffekt. Den på * 1960-talet genomförda ATP-reformen är uppbyggd efter helt andra principer. Pensionen är begränsad till personer med arbetsinkomst. Den är prestationsrelaterad särskilt genom att pensionens storlek är beroende av den tidigare inkomstens storlek etc. Reformen, som kommer att vara helt genomförd först i början av 1980-talet, är alltså uppbyggd efter ”inkomstbortfallsprincipen” och syftar till ”standardtrygghet”.

Utifrån utjämningssynpunkt är den mest påtagliga effekten en utjäm- ning av de tidigare skillnaderna mellan arbetare och tjänstemän. Skiljelin- jer mellan landets pensionärer i fråga om framtida försörjningsnivå kommer därför att följa andra grupperingar. På grundval av material från SU 68 kan jämförelser göras mellan socialhjälpstagare och befolkningen i övrigt i fråga om ATP-poäng. Därvid framgår att de i undersökningen ingående hjälptagarna redan före undersökningstillfället haft en betydligt lägre förvärvsinkomstnivå än befolkningen i övrigt. Pensionspoängsme- dianen år 1966 är för de vuxna hjälptagarna 0,00 och bland befolkningen ca 1,2. Över 3,00 poäng (21 200 kr _) hade ca 4 procent av hjälptagarna mot ca 25 procent av befolkningen i åldrarna 16—65 år (exkl ålders- och förtidspensionärer). Socialhjälpstagarna hör alltså generellt sett till de grupper vilka även som pensionärer får en lägre försörjningsnivå än befolkningen i övrigt, i den mån inte skillnaden kommer att utjämnas genom andra socialpolitiska åtgärder.

Sjukförsäkringen växte fram inom folkrörelserna under 1800—talet och fle en ganska stor omfattning. Denna utveckling hade sina förutsätt- ningar i lönearbetarnas ekonomiska otrygghet, växande solidaritet, öns- kan att frigöra sig från patriarkala bindningar och brist på samhällsinsat- ser. Försäkringsrörelsen hade emellertid otillräckliga resurser och fick därför stora ekonomiska och organisatoriska problem, som relativt tidigt aktualiserade behovet av statligt stöd utöver de statliga stödåtgärder som inleddes år 1891. Redan år 1919 framlades ett kommittéförslag om en obligatorisk sjukförsäkring. Förslaget stupade på kostnaderna för dess genomförande.

En viktig förbättring innebar 1931 års beslut om statsunderstödda, erkända sjukkassor. Under 1930-talet fram till år 1940 femdubblades statsbidragen till sjukkassorna. Frivilligheten begränsade emellertid för- säkringens effektivitet. En tredjedel av befolkningen stod utanför försäk— ringen — av vilka många torde haft stort behov av ett sådant skydd — och be10ppen var ofta låga. Fram till mitten av 1950-talet var frågan om en obligatorisk försäkring aktuell genom utredningsförslag, riksdagsbeslut

och uppskjutna ikraftträdanden. Då den obligatoriska sjukförsäkringen slutligen trädde i kraft år 1955, avvek den från 1946 års riksdagsbeslut att sjukpenningen skulle vara lika för alla med möjlighet till frivillig komplettering. Sjukpenningen blev graderad efter inkomst liksom tidiga- re yrkesskadeförsäkringen, och de båda försäkringsformerna samordnades partiellt. Till försäkringen knöts även moderskapsförsäkring och mödra- tandvård, varigenom den år 1937 beslutade mödrahjälpen kunde avveck- las.

Sjukförsäkringsförmånerna har under perioden efter hand förbättrats, bl a genom en höjning av sjukpenningens kompensationsgrad. Försäk- ringen utgör en viktig del av den organisatoriska och lagmässiga samord- ningen till en allmän försäkring som trädde i kraft år 1963.

Sjukförsäkringen är i fråga om sjukpenningen i princip liksom ATP ett prestationsrelaterat trygghetssystem. Den avviker samtidigt från den samlade allmänna pensioneringen (folkpension och ATP) genom att den, med vissa undantag (främst ”hemmamakarna”), saknar ett generellt grundskydd ”lika för alla”. Vidare har inkomstgraderingen till skillnad från ATP inte samma långtidsverkan efter utträdet från arbetsmarknaden.

Den allmänna sjukförsäkringen utgör självfallet en viktig trygghet för människor särskilt i produktiv ålder och innebär ett betydelsefullt bidrag till de traditionella socialpolitiska strävandena att bla minska social- hjälpsbehoven. Detta gäller inte minst i fråga om socialhjälp till sjukvårds- kostnader, där 1930-talets årssiffror på 70 000—80 000 hjälpberoende per- soner minskat till några få tusen. Försäkringens sjukvårdsförmåner för pensionärerna har likaså varit av betydelse för denna utveckling. Även de kontanta ersättningarna (sjukpenning etc) har naturligtvis avlastat social- hjälpen på olika sätt; många blir genom försäkringen oberoende av socialhjälp eller socialhjälpsbehoven har kunnat reduceras tidsmässigt och ekonomiskt.

Samtidigt står klart att sjukpenningen ofta är otillräcklig i den meningen att många sjukpenningförsäkrade fortfarande måste söka so- cialhjälp vid inkomstbortfall i samband med sjukdom. Av uppgiftsmate- rialet till SU 68 framgår att av alla ”huvudpersoner” (ungefar = familjeföreståndare) med socialhjälp i maj 1968 uppbar 23 procent samtidigt sjukpenning. Samma undersökning möjliggör ocksåjämförelser i fråga om sjukpenningklassplacering. Följande tablå gäller förhållandena för socialhjälpstagarna i maj 1968, för hela befolkningen den 31.12.1967.

Årsinkomst av Sjukpenning SU 68 Hela befolk— förvärvsarbete, per dag, kr % ningen % kr — 1 800 0 52,4 38,2 1 800— 4 999 6— 9 6,3 5,5 5 000—17 999 10—28 25,4 23,7 18 000— 31—52 15,9 32,6 100 100

En större andel av socialhjälpstagarna hade ingen sjukpenning och en mindre andel hög sjukpenning, jämfört med hela befolkningen. Av de

redovisade huvudpersonerna bland hjälptagarna hade 25 procent inte varit sjukpenningklassplacerade under perioden 1963—67.

Efter långdragna utredningar och politiska stridigheter kunde också en arbetslöshetsförsäkring fogas in i 1930-talets socialpolitiska reformarbete, långt senare än i många andra länder. 1934 års reform, som har vissa likheter med den samtida sjukförsäkringsreformen, innebar statsbidrag till erkända arbetslöshetskassor, organiserade som understödsför- eningar med frivillig medlemsanslutning. Försäkringen har traditionellt nära anknytning till fackföreningsrörelsen. Reformen medförde en vä- sentlig utvidgning av medlemsantalet. Under perioden 1935—40 fyrdubb— lades antalet medlemmar till ca 210 000.

Försäkringen har på olika sätt förbättrats under de senaste årtiondena och antalet försäkrade har vuxit kraftigt. År 1965 uppgick medlemsan- talet till ca 1 570 000. Arbetslöshetsersättningen är inkomstrelaterad. En principiellt viktig modifiering infördes genom riksdagsbeslut år 1941; daghjälpen förstärktes med barntillägg, kassorna kunde även komplettera med hustrutillägg, utan att de gifta medlemmarna belastades med högre avgift. Arbetslöshetsförsäkringen fick därmed ett familjepolitiskt inslag genom att den i någon mån differentierades efter försörjningsbörda.

De behovsprövade kommunala kontantunderstöden kunde ses som en komplettering av försäkringen och avsedda för arbetslösa som inte var medlemmar i arbetslöshetskassa eller som var utförsäkrade därifrån. [ princip skulle understöden, vartill 20 procents statsbidrag utgick, under- stiga arbetslöshetsförsäkringens belopp och låglönerna på orten. De maximala bidragen har givetvis höjts, från exempelvis 3 kr per dag för makar under åren 1925—34 till 28 kr. Själva principen för understöds- nivån var oförändrat densamma som för 1920-talets nödhjälps- och reservarbeten, en princip som efter stark kritik kom att utmönstras i 1930-talets arbetsmarknadspolitik. Verksamheten har som regel haft ringa omfattning.

Bristerna i det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet (försäkring, understöd) har slagit igenom i socialhjälpssiffrorna. Socialdepartementet och Walter Korpi har i olika undersökningar påvisat det traditionellt starka sambandet mellan variationerna i arbetslöshet och socialhjälp. Arbetslöshet som en viktig orsak till socialhjälpsbehov är också väl känd inom socialvården.

1.3 .6 Familjepolitiken

Även familjepolitiken inleddes under 1930-talet. Utgångsläget var de låga födelsetalen; befolkningsfrågan blev brett uppmärksammad genom ma- karna Myrdals välkända bok Kris i befolkningsfrågan (1934) med krav på ”en ganska radikal omfördelning av inkomsterna mellan familjer med en olika stor barnförsörjningsbörda och olika stor inkomst”. Den familjepo- litik som sedan började utformas fick snabbt ett allmänt politiskt stöd trots att de aktuella politiska förutsättningarna inte var särskilt gynnsam- ma. Barnbegränsning, teoretiskt och politiskt formulerad i nymalthusi— anska termer, hade för arbetarna blivit en viktig väg ur fattigdom och ofrihet.

Man var inte utan vidare beredd att stödja ett befolkningspolitiskt program som fö inrymde förutom kvantitativa även vissa tidstypiska kvalitativa aspekter. Från borgerligt håll hade de i samband med krisen kraftigt stegrade understödskostnaderna föranlett besparingsutredningar och ökade krav på starkare självförsörjningsvilja och strängare försörj- ningsplikt. ”Understödstagarandan” måste bekämpas. Men det saknades ändå inte nationella motiv och krav på social rättvisa och utjämning som grund för en familjepolitik.

Det följande utredningsarbetet avsatte en rad reformer i slutet av 1930-talet. Den förebyggande mödra- och barnavården med landstings— anknutna centraler och stationer beslöts år 1937. Fri förlossningsvård, kostnadsfria skyddsläkemedel, förbud att avskeda lönearbetande kvinnor på grund av havandeskap, mödrahjälp, bidrag till oförsörjda barn hör till samma reformskede. Karakteristiskt för de familjepolitiska bidragen var naturahjälpen.

Under 1940-talet fortsatte reformarbetet. Genom s k husmoderssemes- ter m m gavs möjligheter till miljöbyte för mindre bemedlade familjer. Livsmedelsrabatter för låginkomstfamiljer, fria Skolmåltider etc infördes och innebar en fortsättning på ”in natura”-linjen. En fördelningspolitiskt viktig reform var genomförandet av allmänna barnbidrag (1948). De tidigare bamavdragen på beskattningen hade gynnat högre inkomsttagare och närmast helt saknat värde för de lägsta. Genom reformen, som hör till de största generella bidragsreformerna i svensk socialpolitik, minskade de ekonomiska skillnaderna inte bara mellan barnlösa och barnfamiljer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. De ursprungliga årsbeloppen om 260 kr per barn höjdes i olika omgångar och uppgick år 1965 till 900 kr.

Under perioden fram till mitten av 1960-talet konsoliderades familje— politiken genom förbättringar av de tidigare beslutade reformerna och även genom nya insatser, exempelvis genom riktlinjer för familjerådgiv— ningen (1960) samt förstärkning och utbyggnad av 1937 års bidragsför- skottsrefonn (1964). Vissa reformer av familjepolitiskt slag behandlas i andra avsnitt; bostadsbidrag under 1.3.4 och familjepolitisk service under 1.3.7.

Naturahjälpen i det familjepolitiska bidragssystemet har efter hand avvecklats.

Familjepolitiken har fram till mitten av 1960-talet reducerat men inte eliminerat de skillnader i materiell levnadsstandard som följer av ökad försörjningsbörda. Slutsatsen styrks på flera sätt. Olika undersökningar visar att de faktiska barnkostnaderna väsentligt överstiger det ekonomis- ka värdet av de socialpolitiska insatserna. Socialhjälpsberoendet är fort- farande väsentligt högre bland större barnfamiljer och minderåriga än för övriga befolkningsgrupper. Familjer med 3 eller flera barn är vanligare bland de socialhjälpsberoende än inom hela befolkningen.19 Å andra sidan är socialhjälpsberoendet ett något osäkert mått. Socialvårdsmyndigheter- na har efter anvisningar från socialstyrelsen redan i samband med

19Socialhjälpen i län och kommuner 1967 (Socialdepartementet 1969 9). Familjestöd (SOU 1972: 34, kap 4).

bambidragsreformen år 1948 — vid behovsprövningen bortsett från främst de allmänna barnbidragen och låtit dessa slå igenom som en standardförbättring för hjälpberoende barnfamiljer.

1.3.7. Växande serviceområden

En av de viktigaste utvecklingstendenserna från 1960-talet är den kraftiga utbyggnaden av olika servicefunktioner inom socialvården. Tidigare fanns bara vissa ansatser inom dessa områden. Från år 1944 började exempelvis staten utge begränsade bidrag till barnstugor och till social hemhjälp. Den sociala serviceverksamheten har framför allt inriktats på de äldres, barnfamiljernas och de handikappades behov. Den kraftiga expansionen får ses mot bakgrunden av de brister i omvårdnaden som socialpolitiska kartläggningar och utredningar påvisade under 1950- och 1960-talen.

Omfattningen av den differentierade servicen för pensionärerna imitten av 1960—talet skall belysas på ett par områden, nämligen i fråga om bostadsförbättringar och social hemhjälp. Det program för ökad upprust- ning av åldringsbostäder som inleddes den 1.7.1964 och som innebar en utvidgning av de tidigare stödformerna gav snabba resultat. Tom år 1966 beviljades förbättringslån för upprustning av nära 36 000 bostäder. Under lika lång period närmast före begränsades upprustningen till ca 7 000 bostäder. Under perioden 1960—65 fördubblades i det närmaste antalet äldre och handikappade som fick social hemhjälp (144 000 år 1965). Specialundersökningar som möjliggör särredovisning av hemhjäl- pen till de äldre vissa år visar att en allt större andel av den äldre befolkningen kom att erhålla social hemhjälp.

Utbyggnaden av servicen till barnfamiljerna sköt fart särskilt under senare delen av 1960-talet. Närmast föregående femårsperiod uppvisar en relativt blygsam utveckling i fråga om barnomsorg och social hemhjälp. Således utökades platsantalet vid barnstugorna med ca 6 000 till närmare 23 000 år 1965 och antalet barnfamiljer som fick hemhjälp med knappt 6 000 till närmare 70 000.

Under 1960—talet inleddes även en kraftig utveckling av servicen till de handikappade Inom verksamheten har utformats vissa övergripande principer. Genom normalisering söker man skapa förutsättningar för de handikappade att i största möjliga utsträckning ”leva som alla andra”. Denna inriktning kom att ställa bristerna i samhällsmiljön i fokus och därmed bidra till den allmänna debatten. Ett viktigt led i normaliserings- strävandena är inriktningen på att bryta de handikappades isolering (integration) samt flexibilitet i åtgärderna genom ett omfattande och varierat serviceutbud. Hit kan räknas särskilt utrustade bostäder, bostads- bidrag, färdtjänst, hemhjälp, vårdartjänst, undervisning, tekniska hjälp- medel, arbetsrehabilitering etc. Såväl landstingen som kommunerna och enskilda organisationer är engagerade i verksamheten. Under perioden 1961—65 tredubblades enbart statens kostnader, som för budgetåret 19651/66 uppgick till ca 1 060 milj kr.

Utvecklingen av service och omvårdnad innebär att socialvården vidgats och fått en ny inriktning. Den traditionella socialvården däremot — soc ialhjälpen, barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården — har

trots den nya lagstiftningen under perioden inslag av äldre värderingar. Som konstateras i direktiven till socialutredningen har den nuvarande socialvårdslagstiftningen tillkommit som resultat av olika kommittéers arbete, och de grundläggande principerna har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden.

Samtidigt bör understrykas som ett av de allra viktigaste dragen från 1940-talet och framåt den ökade roll humanvetenskaperna kommit att spela. Genom inflytande främst från socialmedicinen men även från sociologi, psykiatri och psykologi har man idag inom socialpolitik och socialvård helt andra kunskaper än tidigare om sambanden mellan å ena sidan fattigdom, hälsobrister och sociala ”avvikelser” av skilda slag och å andra sidan människans sociala miljö, i både snäv och vid bemärkelse. Detta har bidragit till många viktiga utvecklingsdrag, såsom förebyggande inriktning, en helhetsbedömning av individuella vårdfrågor etc och över huvud taget en mindre moraliserande och mera human syn på sociala problem. Socialvetenskaperna har varit av betydelse för utvecklingen av de stora serviceområdena men också för förändringar inom den traditio- nella socialvården. För en översikt över den nuvarande sociala vårdlagstiftningen hänvisas till kapitel 2 i betänkandet.

1.3.8. Socialpolitiken i siffror

Jämförelser i fråga om socialpolitiska kostnader över en längre tid är vanskliga på grund av ändrade statistiska indelningar och redovisnings— metoder men också av det skälet att särskilt äldre redovisningar är osäkra och att säkerheten över huvud taget kan variera inom olika delar av statistiken. Reservationer måste därför göras mot de följande redovis- ningarna, som dock i stora drag torde ge en korrekt bild av utvecklingen.

Under perioden 1930—45 femdubblades socialutgifterna, från 260 till 1 400 milj kr, vilket i fast penningvärde innebär en fyrdubbling. Social- försäkringens andel av utgifterna steg från 25 till närmare 40 procent under perioden. Utslaget per invånare ökade socialutgifterna från 43 till 210 kr, nästan en fyrdubbling i fast penningvärde.

Utvecklingen från år 1950 och fram till mitten av 1960—talet framgår av tabell 12.

Den socialpolitiska expansionen under perioden 1950—65 innebär i termer av fast penningvärde en tredubbling. De största kostnadssteg— ringarna gäller hälso- och sjukvård, sjukförsäkring och pensioner samt familjepolitiska kostnader. En ökande andel av produktionen har tagitsi anspråk för socialpolitiska ändamål.

De socialpolitiska kostnaderna har särskilt genom ATP-reformen kom- mit att i ökad grad åvila arbetsgivarna. Deras andel av kostnaderna ökade under perioden 1950—65 från 5 till 21 procent och de försäkrades från 10 till 15 procent. Statens, landstingens och kommunernas kostnadsan— delar minskade.

Tabell 1.2 Socialutgifter 1950—65. Milj kr

, Utgiftsändamål 1950 1960 1965 Sjukdom; försäkring, hälso- ' och sjukvård m m 728 2 807 5 614 Olycksfall i arbete och militär- tjänst, arbetarskydd 142 109 142 Arbetslöshet m m 75 280 525 Ålderdom, invaliditet m m 864 2 740 5 206 Familjer och barn; allmänna barnbidrag, service m m 655 1 455 2 674 Allmän hjälp, inkl socialhjälp 125 150 180 Centrala adm inistrationskostnader 33 74 122 Barnavdrag vid beskattning 46 — — Summa milj kr 2 668 7 615 14 463 1 procent av nettonationalinkomsten 9,5 11,7 14,2 Per invånare, kr 380 1 016 1 870 Realvärde, milj kr (1949 = 100) 2 642 4 789 7 612

1.3.9. Nya ide'mässiga socialpolitiska förutsättningar

Bakgrunden till det reformarbete som inleddes med 1930-talet är både politisk, ekonomisk och vetenskaplig. Socialdemokratin fick ett avgöran- de politiskt inflytande. Genom samarbetet med bondeförbundet skapa- des ett fast regeringsunderlag. Arbetslöshetskrisen aktualiserade en aktivare socialpolitik, vars långsiktiga utveckling dock hade sina förutsätt- ningar i produktionsökningen. Nya impulser i ekonomisk teori och efter hand ökat socialmedicinskt inflytande blev av betydelse.

Vilket inflytande de ”nya” liberala ekonomiska teorierna, med Keynes som mest kända namn, fick på den svenska sysselsättningspolitiken är väl dokumenterat. Den klassiska teorin att arbetslöshet och undersysselsätt- ning skulle ”botas” genom ökat sparande, krympta samhällsutgifter och sänkta löner gick i graven. Arbetslösheten skulle i stället bekämpas genom en utvidgning av den offentliga sektorn och större ekonomiska satsningar som ökade efterfrågan och därmed skapade nya arbetstillfäl- len. En förstärkning av köpkraften hos de genom arbetslöshet ekono- miskt försvagade grupperna fick därmed inte bara en allmänt humanitär motivering utan framstod som rationell även i ekonomisk teori. Men därmed fick hela socialpolitiken ett stöd som den i stort sett tidigare saknat. Den köpkraft som pumpades ut till de ekonomiskt hjälpberoende och köpsvaga grupperna hade stimulerande och stabiliserande återverk- ningar på hela samhällsekonomin. De socialpolitiska kostnaderna, med dessas utjämningseffekter, kunde ses som en ”investering” för både samhället och individen. Makroperspektivet på socialpolitiken hade för- skjutits. Men som framhållits i debatten medför sammankopplingen med den ekonomiska politiken också risker för målkonflikter.20

Den nya socialpolitiken som efter hand fick en allt bredare politisk anslutning kan återföras på vissa grundläggande värderingar och avväg- ningar.

Det mest framträdande målet för socialpolitiken blev tryggheten. Det

20 Paul Lindblom: Utvecklingstendenser och problem i socialpolitiken (Ystad 1969).

gällde att skapa ekonomisk och social trygghet för stora medborgargrup- per. Detta framstod som ett socialt rättvisekrav. En sådan politik fordrade stora ekonomiska insatser. Socialpolitiken blev därmed ett instrument för en omfördelning av samhällsresurserna och en utjämning av de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan olika befolkningsgrup- per. En utjämning sågs också som en förutsättning för att den politiska demokratin skulle kunna vidmakthållas och utvecklas. En socialpolitiskt åstadkommen standardförbättring för eftersatta grupper skulle även medföra en vidgad frihet för dessa. Den utvidgade socialpolitiken hade också, som både förutsättning och mål, intentioner om en stärkt solidaritet mellan samhällsgruppema. Klassolidaritet borde övergå i sam- hällssolidaritet och individens självhävdelse ersättas av samarbete och hänsyn. Sådana från den utopiska socialismen inspirerade värderingar ingår i ”folkhemstanken”, reforrnistiskt präglade ideologiska intentioner om solidaritet och broderskap. Nationen borde fungera som en familj med plats för alla, där ingen — lika litet som i familjen — stöttes ut därför att han var svagare eller mer beroende än andra.

Tryggheten och vad som följde med denna skulle i det socialpolitiska perspektivet förverkligas genom generella socialförsäkringsreformer. Ge— nom dessa reformer kunde medborgarna tillförsäkras ”grundtrygghet”. En stark tendens i reformarbetet var således att ge socialpolitiken en generell utformning; förmånerna skulle i princip utgå till alla och inte vara förenade med inkomst- eller behovsprövning. Den utjämning som denna typ av bidrag motverkade skulle i stället åstadkommas genom skattepolitiken.

Olika motiv kan spåras bakom denna inriktning, som bröt mot de klassiska beskrivningarna av socialpolitiken såsom åtgärder enbart inrikta- de på ”de lägre samhällsklasserna”. De ekonomiska och finansiella argumenten mot kostnadskrävande, generella reformer hade försvagats genom produktionsutveckling och ekonomisk teori. Viktigaste motivet för generella reformer var kanske ändå strävandena att undvika den segregation som riktade förmåner markerar. Man ville så långt möjligt komma ifrån ett bidragssystem som i varje fall kunde påminna om den behovsprövade kommunala hjälpen, vilket i sin tur förklarar den låga reformtakten inom socialhjälpen. Hjälptagarna fick exempelvis rösträtt förstår 1945.

Den fortsatta socialpolitiska utvecklingen innebar bl a uppbyggandet av försäkringar som skulle trygga inkomstbortfall och säkra ”standard- trygghet”. Utbyggnaden av de till förvärvsinkomsten relaterade socialpo- litiska bidragen i förening med en politik syftande till full sysselsättning innebar också ett nytt positivt grepp på samhällspolitikens urgamla följeslagare, ”arbetsmoralismen”. Fördelningspolitiskt syftade dessa re- former i första hand till- ekonomisk och social utjämning mellan olika grupper på arbetsmarknaden. Successivt har grunden för den negativa arbetsmoralismen, vars medel varit repression och restriktioner, luckrats

U.pp_21

21 Ett aktuellt internationellt exempel på forskningsresultat som går emot inrotade föreställningar är Leonard Goodwin: Do the poor want to work? (Washington 1972).

Sådana förbättringar liksom standardutvecklingen i övrigt leder till att utvecklingen i fråga om grundtryggheten måste starkt uppmärksammas. Tidigare i redovisningen har socialhjälpen fått tjäna som ett slags indikator på hur effektivt det socialpolitiska bidragssystemet utanför socialhjälpen är i fråga om säkrande av denna trygghet. Frågan behandlas ytterligare i följande avsnitt.

1.4. Socialpolitik och samhällsproblem efter 1965 1.4.1 Fortsatt reformarbete

Den offentliga sektorn har expanderat och jordbruket har fortsatt att minska under perioden 1965—70. Denna näringsgrens andel av samtliga förvärvsarbetande minskade från 12 till 8 procent. Fördelningen i procent på övriga näringsgrenar år 1970 var följande (1965 års siffror inom parentes): tillverknings- och byggnadsindustri 40 (41); handel och samfärdsel 27 (26) samt offentlig förvaltning 25 (21).22 BNP steg volymmässigt med ca 4 procent per år (1969 ca 6%) men med avmattningstendenser från år 1970. Genomsnittsinkomsten för vuxna manliga industriarbetare framgår av följande jämförelse:

År Beräknad nominell Reallön. Konsument- årsinkomst prisindex 1949 = 100

1965 18 428 ' 9 699 1971 27 910 10 988

Liksom under tidigare perioder har den genomsnittliga reallönen för manliga industriarbetare ökat efter år 1965. En viktig utvecklingstendens från slutet av l960talet är härutöver låglönesatsningarna som bör ha bidragit till minskning i lönespridningen.23 Med låglönesatsningen torde också ha följt en fortsatt utjämning av löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Mellan åren 1965 och 1970 ökade den genomsnittliga timför- tjänsten för industrins manliga arbetare från 9:45 till 14:28 kr och för kvinnliga från 7:08 till 11:43 kr. Med detta mått som indikator kan utjämningen i löneskillnaderna beskrivas så att medan kvinnornas timlön år 1965 utgjorde ca 75 procent av männens hade procentandelen ökat till ca 80 år 1970.24

Relativa arbetslöshetstalet enligt arbetskraftundersökningama ökade under perioden 1965—73 från 1,2 till 2,2.25 För år 1973 har beräknats att i genomsnitt ca 100 000 var öppet arbetslösa. Härtill kommer en s k dold arbetslöshet. Det allmänna konjunkturläget har emellertid förbätt-

22 Det finns dock vissa skillnader i definitionen av begreppet ”förvärvsarbetande” mellan FoB 1965 och FoB 1970. 23 Enligt tidigare refererade undersökningar vid nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet minskade lönespridningen bland männen under 1969 och 1970, vilket är det sista år för vilket beräkningar hittills föreligger. 24 Statistisk årsbok 1972. 25 Relativa arbetslöshetstalet: antal ej sysselsatta personer som sökt arbete i förhållande till samtliga inom arbetskraften (sysselsatta + arbetslösa).

rats från andra halvåret 1973. Trots arbetsmarknadspolitikens inriktning på ökad anpassning och rörlighet hos arbetskraften (se 1.3.3) har samti- digt med arbetslöshet inom vissa arbetsmarknadssektorer brist på arbets- kraft rått inom andra, vilket delvis lösts genom invandrarna. Men antalet obesatta platser uppgick exempelvis i december 1973 till 36 000.26 Den tidvis kraftiga invandringen har naturligt nog fluktuerat med tillgången på arbetskraft i landet. De senaste årens sysselsättningssvårigheter har medfört att invandringen minskat. Myndigheterna har också genom olika åtgärder — bl a genom ändring i början av år 1967 av bestämmelserna om arbetstillstånd — sökt genomföra en reglering av invandringen från länder utanför den fria nordiska arbetsmarknaden. Den tidigare ordningen ledde till stora sociala och ekonomiska problem för vissa invandrargrupper.

Sysselsättningsproblemen har särskilt drabbat kvinnor och ungdom, samtidigt som vi nu har fler sysselsatta än någon gång tidigare. Man kan här tala om en delvis ny form av arbetslöshet som följer av att bla kvinnorna öppet efterfrågar förvärvsarbete i större utsträckning än tidigare. Under perioden 1960—70 steg antalet förvärvsarbetande kvinnor i procent av samtliga förvärvsarbetande från 30 till 35.27 Mellan åren 1965 och 1972 har antalet gifta kvinnor i arbetskraften ökat från 49 till 55 procent.” Under 1960-talet har således kvinnornas sysselsättningsni- vå höjts. Sverige har numera den högsta andelen förvärvsarbetande kvinnor bland OECD:s medlemsländer. Svårigheten att ta förvärvsarbete på grund av otillräckliga barnomsorgsresurser drabbar fortfarande särskilt kvinnorna.

Trots kraftig utbyggnad av den offentliga barnomsorgen, från 11 000 till 52 000 daghemsplatser under perioden 1964—72, är resurserna ändå otillräckliga. Det totala antalet platser i dag-, fritids- och familjedaghem var år 1965 ca 23 000 och uppgick under år 1973 till omkring 116 000.

Arbetslösheten och utslagningen från arbetsmarknaden29 har föranlett en rad förstärkta och nya åtgärder av närings-, arbetsmarknads- och socialpolitisk karaktär. Arbetsvården har växt kraftigt inte minst som en följd av sysselsättningsproblemen. Antalet arbetsvårdssökande ökade under perioden 1964—72 från 61 000 till 94 700 (inte fullt jämförbara siffror); personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl arbetsvård) från 17 000 till 78 500. Under år 1973 har beslutats om en utbyggnad av det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet. Från mitten av 1960-talet till år 1971 mer än fördubblades arbetsmarknadsanslagen, som sistnämnda år översteg 2 000 milj kr. Riksdagen beslöt år 1973 en rad åtgärder för att skapa bättre arbetsmiljö och tillförsäkra de anställda ökat inflytande över dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Sysselsättningens betydelse för utjämningspolitiken kan enligt lågin—

2 6 Arbetsmarknadsstatistik nr 1974:1. 27 FoB 1960, FoB 1970. Dock finns vissa skillnader i definitionen av begreppet ”förvärvsarbetande" i nämnda undersökningar.

” Statistiska centralbyråns råtabeller för arbetskraftsundersökning. 29 Andelen sysselsatta män i åldern 60—64 år sjönk under perioden 1964—71 från 80,8 till 76,5 procent och för män i åldersskiktet 55—59 år från 93,2 till 89,4 procent. Minskningen är särskilt stark under periodens senaste hälft och för ogifta män. Se Lars Sundbom: Några problem på sysselsättningsområdet (inrikesdeparte- mentet 1972:19, stencil).

komstutredningen30 beräknas så att ungefär hälften av inkomstspridning- en beror på skillnader i sysselsättningsvolym.

Genom bostadsproduktionen har standardförbättringarna fortsatt un- der perioden 1965—70. I hela lägenhetsbeståndet ökade exempelvis andelen lägenheter med centralvärme från 83 till 91 procent, med tillgång till bad/dusch från 66 till 78 procent samt med wc från 81 till 90 procent. Utvecklingen till större bostäder och mindre hushåll har medfört en fortsatt kraftig nedgång i trångboddheten; trångbodda hushåll (norm ]) minskade under perioden från 5 till 2 procent. De höga hyrorna inom nyproduktionen har medfört svårigheter för många familjer, vilket bidragit till ökande socialhjälpstal. Underlåtenhet att upprusta kvarvaran- de äldre bostadsbestånd har samtidigt fördröjt sanering och bidragit till viss förslumning i en del områden, med vissa segregationseffekter som följd.

Dessa svårigheter har motverkats genom en är 1969 inledd och sedermera utbyggd bostadstilläggsreform för familjer med låga inkomster. År 1974 har över 500 000 familjer med närmare en miljon barn bostadstillägg, vilket innebär en inkomstöverföring till barnfamiljerna på drygt 1 200 milj kr. Kommunalt bostadstillägg (kbt) utgår dessutom till drygt 700 000 pensionärer. Hälften av dem bor i kommuner där dessa tillägg år 1973 kunde uppgå till årsbelopp på 3 000 kr eller högre. Skillnaderna i kbt:s nivåer mellan kommunerna har minskat men är fortfarande stora. Systemet med bostadsförbättringslån till pensionärerna har byggts ut och fått stor omfattning. Dessa lån. som infördes i mitten av 1960-talet har hittills omfattat upprustning av ca 120 000 åldringsbostä- der. Social hemhjälp till åldringar och handikappade har också fått starkt ökad omfattning, en fördubbling från år 1965 till år 1973, då över 300 000 personer fick social hemhjälp. Hemhjälp till barnfamiljer ökade mindre, från knappt 70 000 år 1965 till omkring 90 000 år1973.

Allmänna barnbidragen uppgår år 1974 till 1 500 kr per barn och år, vilket ijämförelse med 1965 års bidrag innebär att höjningarna kompen- serar förändringar i penningvärdet. Pensionsbeloppen har under perioden 1965—74 (januaribelopp) ökat till 8 505 kr, vilket innebär en ökningi fast penningvärde med 34 procent.

Viktiga reformer efter år 1965 är arbetstidsförkortning, vidgad vuxen- utbildning, utökad rätt till förtidspension, ändrade skatteregler, enhetlig sjukvårdsavgift och begränsning av medicinkostnaderna samt fortsatt ärlig standardförbättring för folkpensionärerna enligt en plan som gäller till år ' 1978. Standardförbättringen i form av s k pensionstillskott motsvarar en årlig höjning av folkpensionen med tre procent av basbeloppet för folkpensionärer med ingen eller låg ATP-pension.31 1973 års riksdag har

30 Utredningens direktiv återfinnsi 1967 års riksdagsberättelse. 31 Folkpensionen uppgick ijuni 1974 till följande belopp (basbelopp 8 500 kr). ' linsam pensionär Grundpension (90 % av basbeloppet) 7 650 Pensionstillskott (15 % av basbeloppet) 1 275 8 925 forts. nästa sida.

inom socialdepartementets område fattat beslut om flera, delvis mycket betydelsefulla reformer. Punktvis sammanfattade gäller dessa: fortsatt satsning på arbetsmiljön; tandvårdsförsäkring, utbyggd folktandvård; allmän förskola; höjd och ATP-grundande sjukpenning; föräldraförsäk- ring; sjukpenning vid vård av sjukt barn; höjda vårdbidrag och bampen- sioner; statskommunala bostadstillägg även för låginkomsttagare utan barn; förstärkning av bostadstilläggen för ensamstående med barn; höjda statsbidrag till daghem och fritidshem; nya och ökade insatser för handikappade; förstärkt statlig läkemedelskontroll; ökad satsning på hälsovårdsupplysning. Härtill kommer en förstärkning av arbets-

löshetsförsäkringen. Följande sammanställning redovisar samhällsutgifterna för socialpoliti-

ken med grov fördelning efter ändamål perioden 1965—74 (utom vad som avser arbetsmarknad och bostadsproduktion).

Utgifter i Ökning i milj kr milj kr 1965 1974 Sjukvård OCh sjukförsäkring 5 750 21 550 15 800 Åldringar och handikappade 5 150 19 000 13 850 Barnfamiljer 2 400 8 700 6 300 Övrigt (bl a socialhjälp) 300 1 250 950 13 600 50 500 36 900

1 fast penningvärde kan ökningen väntas svara mot drygt en fördubbling under perioden och kostnadernas andel av BNP har ökat från 13 till 20 procent. Insatserna för de handikappade har ökat särskilt starkt.

1.4.2. Med sikte på ökad välfärd

Från mitten av 1960-talet har utredningar och debatter riktat uppmärk- samheten på olika välfärdsbrister i det svenska samhället, vilket socialut- redningen i vissa avsnitt av betänkandet tillgodogjort sig för beskrivning och analys av tillstånd och förändringar. Samtidigt står det klart att samhället inte minst genom de socialpolitiska åtgärderna kraftigt reduce- rat olika brister i välfärden. De växande socialpolitiska insatserna reflekterar inte enbart ett ökat behov utan markerar även i många

Makar tillsammans

Grundpension (140 % av basbeloppet) 11 900 Pensionstillskott (30 % av basbeloppet) 2 550 14 450

Pensionsålderskommittén har i sitt betänkande Sänkt pensionsålder rn m (SOU l974:15) föreslagit att folkpensioneringens grundförmåner den 1.1.1975 höjs från 90 procent till 95 procent av basbeloppet för ensam pensionär och från 140 till 155 procent av basbeloppet för pcnsionärspar. Beträffande pensionstillskotten föreslås att tillskottens årliga höjning fr o m den 1.7.1976 blir 4 procent av basbeloppet för ensam pensionär och för var och en av två makar i stället för nu 3 procent. Den garantinivå som ponsionstillskotten skall ge höjs successivt från 30 procent till 45 procent av basbeloppet. Pensionstillskotten skall enligt detta mönster stiga under tiden fram i o m den 1.7.1981.

avseenden en högre ”ambitionsnivå” som resulterat i att tidigare i det närmaste förbisedda grupper, exempelvis de handikappade, fått starkt förbättrade villkor och att andra grupper, som tidigt gjorts till föremål för socialpolitiska insatser, exempelvis pensionärerna, fått standardför- bättringar som inte bara motsvarar utan även överstiger den allmänna ekonomiska standardhöjningen. Genom enkla analyser kan man följaktli- gen i fråga om stora befolkningsgrupper och frekventa traditionella behovssituationer visa att socialpolitiken successivt höjt ambitionsnivån.

Våra kunskaper om förändringarna i behovsstrukturen är emellertid ofullständiga. Det är därför viktigt för den socialpolitiska planeringen att fortsatta undersökningar av människornas levnadsförhållanden genomförs och att metoderna för sådana undersökningar vidareutvecklas. Inom statistiska centralbyrån pågår ett utvecklingsarbete i syfte att skapa en löpande statistik för mätningar av olika levnadsnivåkomponenter. Samti- digt bedriver socialforskningsinstitutet (se 4.2.2) ett arbete som gäller utveckling av forskningsmetoder och analys av välfärdsutvecldingen. Institutet genomför fn även en replikation (upprepning) av 1968 års levnadsnivåundersökning.

Erfarenheterna av de ökade ekonomiska och sociala svårigheterna för vissa grupper gav socialpolitiken under senare delen av 1960—talet en delvis ny inriktning. Genom selektiva insatser av ekonomiskt stöd och social omsorg har man sökt bemästra dessa svårigheter. Den kraftiga utbyggnaden av bostadsstöd och hjälpinsatser i hemmen utgör exempel. Inom socialvården har uppmärksamheten i ökad grad inriktats på att genom aktiva insatser nå grupper som behöver socialvårdens stöd. Detta har markerats exempelvis genom en ändring i socialhjälpslagen år 1968.

I linje med denna utveckling ligger också den år 1972 genomförda och av arbetsgruppen för låginkomstfrågor initierade undersökningen av enbart sjukvårdsförsäkrades förhållanden.32 Undersökningen omfattade drygt 200 000 personer. Den resulterade i att mer än 51 000 personer sjukpenningklassplacerades. Närmare 1 200 blev aktuella för pensionsut- redning och ca 1 500 för andra åtgärder, bl a social service.

En i och för sig bristfällig indikator på det generella socialpolitiska systemets effektivitet är socialhjälpen. Utvecklingen har inneburit att under perioden 1965—71 andelen hjälptagare i procent av medelbefolk- ningen ökade från 3,6 till 6,3 och kostnaderna från 145 till 444 milj kr. De betydande årliga ökningarna har dock bromsats kraftigt under år 1972. Kostnaderna uppgick för detta år till 495 milj kr, vilket innebär en minskning av ökningstakten med hälften. Ökningen av antalet hjälptagare uppgick samma år till en procent, mot 15—16 procent tidigare år. Tidigare i detta kapitel har med stöd av gjorda beräkningar redovisats att socialhjälpsstandarden avsevärt ökat. Undersökningar i samband med SU 68 tyder på att denna utveckling fortsatt och att socialhjälpsnivån numera tenderar att ligga nära levnadsstandarden för låginkomstgrupper- na. Dessa förbättringar, som även markerar en hög ambitionsnivå inom den kommunala socialhjälpsverksamheten, är emellertid ingen avgörande

32 Preliminär redovisning av ”O-klassundersökningen” 1972. PM Rfv 1972—12-18. Stencil. Om arbetsgruppen se vidare 4.2.2.

förklaring till de ökande socialhjälpstalen. Orsakerna är i stort sett andra och dessa illustrerar hur utvecklingen inom olika samhällsområden genererar sociala problem och medför fattigdom och sociala svårigheter. Frågan om de sociala processerna och deras roll härvidlag behandlas närmare i kapitel 8.

Även i förevarande redovisning har de socialhjälpsberoendes förhållan- den använts som ett slags allmänt mått på bristerna i det generella trygghetssystemet. Här kan problemet ytterligare belysas genom att ännu en gång utnyttja material från 1968 års (endast delvis publicerade) socialhjälpsundersökning. En sammanställning av förhållandena för de s k huvudpersoner som fick socialhjälp i maj 1968 visar att 27 procent var sjukskrivna eller hade sjukbidrag, 28 procent hade någon (annan) folk- pensionsförmån, 1 1 procent var arbetssökande och 9 procent föremål för arbetsmarknadspolitiska insatser. Även om siffrorna är något osäkra visar resultatet i stort att omkring 3/4 av samtliga hade eller kunde förväntas ha andra socialpolitiska bidrag i socialhjälpssituationen. Med viss förenk- ling av problematiken kan sägas att det mer generella socialpolitiska trygghetssystemet var otillräckligt för 75 procent av socialhjälpsfallen.

Såsom förut sagts har socialutredningen funnit det angeläget att socialhjälpsbehoven nedbringas. För att detta skall kunna förverkligas måste samhället intensifiera hittillsvarande insatser som syftar till att stärka grundtryggheten för de grupper som eljest skulle bli beroende av socialhjälp.

1.4.3. Aktuella utvecklingslinjer

Det är alltid lättare att karakterisera socialpolitiska skeden som hunnit bli historia än den aktuella socialpolitiska verkligheten, Trots svårigheten görs i detta avsnitt ett försök att visa på vissa utvecklingslinjer som nu framstår såsom särskilt viktiga.33 De utvecklingslinjer det här är fråga om kan inte sällan spåras även till tidigare skeden. Avgörande är emellertid att de ter sig relevanta i den aktuella socialpolitiken och kan bedömas bli av betydelse för den framtida.

Ett viktigt syfte för i första hand de socialpolitiska bidragsformerna kan sägas ha varit och är att åstadkomma en utjämning av ekonomiska resurser mellan skilda socioekonomiska grupper i samhället. Att detta är ett faktiskt syfte har väl inte ifrågasatts. Däremot är frågan om vilken faktisk betydelse de socialpolitiska transfereringarna har för en ekono- misk utjämning föremål för skilda meningar i bl a den svenska debatten. De som anser att socialpolitiken svarar för en sådan betydelsefull utjämning ser ofta saken så att socialpolitik handlar om att förändra den inkomstbildningsprocess som den ”fria” marknaden skapar. ”När vi studerar effekterna av socialpolitiska ingrepp bör vi då inte i princip jämföra två olika system att nå ekonomisk jämvikt, ett tänkt, oreglerat, genererat av marknaden och ett faktiskt som vi får när olika socialpolitiska ingrepp påverkat centrala ekonomiska variabler som priser,

33 Se även kap 4: Socialpolitiskt utredningsarbete — aktuell reformpolitik.

löner och inkomstfördelning?”34 Den finske forskaren och politikern Pekka Kuusi hör till dem som diskuterat socialpolitiken i sådana termer.35 I Sverige har det socialpolitiska utjämningsmålet kommit att framträda särskilt tydligt i de senaste årens jämlikhetsdebatt och politik.

Olika socialpolitiska reformer har fått en stark politisk motivering utifrån jämlikhetsstra'vandena. Det gäller bl & de inkomstprövade bostads— tilläggen för barnfamiljerna (se 1.4.1) — en reform som redan från början (1969) kom att omfatta en stor andel av barnfamiljerna. Den har sedan förstärkts i flera etapper och omfattar från år 1974 ävenlåginkomsttagare utan barn. Det är här fråga om en årlig miljardtransferering. Andra aktuella socialpolitiska reformer som har relevans utifrån ett socialt och ekonomiskt jämlikhetsperspektiv är tandvårdsförsäkringen och förskolereformen. Det är väl känt att tandvårdsbehoven är sämst tillgodosedda hos låginkomst— tagare och andra svagt ställda socioekonomiska grupper. Tandvårdsför- säkringen är självfallet viktig även utifrån andra aspekter. Den har karaktären av en allmän folkhälsoreform, den har en förebyggande inriktning osv. Men kvar står att den faller in i ett socialpolitiskt jämlikhetsmönster. Samma kan sägas om den förestående förskolerefor- men genom dess syfte att skapa mera likvärdiga Uppväxtförhållanden och särskilt kompensera barn från bristfälliga uppväxtmiljöer. Samtidigt kom— mer reformen att öka möjligheterna till förvärvsarbete.

Genom skilda insatser söker samhället skapa förutsättningar för olika grupper av handikappade att leva ”som andra”, ett mål som brukar sammanfattas i begreppen integration och normalisering.36 Som framgår tidigare i detta kapitel samti kapitel 4 har en stark ökning av socialpolitiska insatser skett för de handikappade.

De progressiva socialpolitiska insatserna för de handikappade kan emellertid inte bara ses som ett mål i en politisk strävan isolerade från de handikappades förhållanden i övrigt. Här har samhällsutvecklingen också starkt negativa drag. Risken att bli handikappad har ökat särskilt genom den kraftigt tillväxande trafiken. Svårigheterna för de handikappade i arbetslivet hör till de problem som starkt uppmärksammats.

Kvinnornas situation är en annan fråga med socialpolitisk relevans ur ett jämlikhetsperspektiv. Deras sociala och ekonomiska beroendeställning gorde att socialpolitiken tidigt inriktades på en ”positiv diskriminering” av kvinnorna genom socialpolitiska bidrag, då de förlorade försörjarens ekonomiska stöd etc (änkepensioner, hustrutillägg osv). Den aktuella utvecklingen kännetecknas av att kvinnorna i ökad utsträckning söker förvärvsarbete. Det gamla enförsörjarhushållet börjar för gifta och sammanboende att ersättas av tvåinkomsthushåll, samtidigt som andra samlevnadsformer blir allt vanligare vid sidan av det traditionella äktenskapet.37 Den utveckling som också innebär att de strikt reglerade

34 Bo Södersten: Socialpolitik och ekonomisk politik i boken Välfärdens pris (Karlskrona 1973). 35 Pekka Kuusi: Social policy för the sixties (Helsingfors 1964). 36 Jfr handikapputredningens betänkande Bättre utbildning för handikappade (SOU 1969:35). 37 Prop 1973:102.

könsrollerna börjar i någon mån brytas upp har fått konsekvenser för socialpolitiken som markerar inledningen till en ny utveckling. De senare årens kraftiga utbyggnad av den offentliga barnomsorgen är en sådan viktig konsekvens. Syftet är att ge särskilt kvinnorna ökade möjligheter att förvärvsarbeta.

Utvecklingen här också på tendenser till en generalisering av tidigare till kvinnorna riktade socialpolitiska anordningar, en fråga LO tog upp ganska tidigt.38 Vissa resultat har nåtts. Exempelvis de sjukpenningför- måner som tidigare kunde utgå endast till ”hemmafruar” och därmed jämställda kvinnor med barn kan sedan år 1971 utgå även till män i motsvarande situationer. Särskilda skyddsbestämmelser i fråga om kvinnor avseende förbud mot nattarbete och underjordsarbete etc ersätts av generella skyddsbestämmelser som gäller oavsett kön. Den av 1973 års riksdag antagna föräldraförsäkringen, som trätt i kraft år 1974, syftar till att inte enbart förstärka mödrarnas möjligheter att förvärvsarbeta utan att även skapa mera lika villkor för båda föräldrarna att ta hand om barnen.

I linje med här skisserad samhällsutveckling och dess socialpolitiska konsekvenser i riktning mot ökad jämställdhet mellan könen genom utbyggda resurser och vad som här kallats en generalisering av tidigare könsbundna sociala anordningar av olika slag ligger även tendenser till vad som kan kallas en individualisering. Det är här fråga om en inriktning mera på individen och hans självförsörjning än på hushållet och den enskildes försörjningsplikt. Här skall nämnas den ökade individualisering- en av beskattningen, borttagande eller reducering av försörjartillägg (hustru- och barntillägg) till socialpolitiska bidrag, där den nya arbetslös— hetsförsäkringen39 och sjukpenningförsäkringen40 är exempel. Här kan även pekas på strävandena att i första hand minska skillnaderna i pensionsbelopp mellan ensamstående och gift pensionär, där hittills vissa gemensamma hushållskostnader för ett tvåpensionärshushåll motiverat en lägre pension för vardera av makarna jämfört med en ensam pensionär. Pensionstillskotten har samma belopp för make och ensamstående.

Den socialpolitiska inriktningen på att motverka segregationstenden- serna i samhällsutvecklingen och främja en social och ekonomisk utjämning kopplar också till andra övergripande mål såsom trygghet, jämlikhet och demokrati. Man kan dessutom tala om mera direkta på ökad demokratisering inriktade socialpolitiska strävanden. Dessa kommer fram i hela samhällsplaneringen och kanske särskilt tydligt i den arbets- marknads- och arbetsmiljöplanering som nu pågår (se 4.3). Den strukturel- la omvandlingen och den tekniska utvecklingen inom näringslivet har medfört att äldre och handikappade i stigande grad slås ut från arbetsplatserna. Det har lett till nya insatser för att skydda deras ställning i arbetslivet. Tidigare har reformpolitiken i stor utsträckning gällt förhållanden utanför arbetslivet. Det har kommit att framstå som alltmer nödvändigt att beakta människornas villkor i produktionen och låta de

38 LO:s motion 1966:67. 39 Prop l973:56. 40 Prop 1973246.

sociala målen i större utsträckning prägla arbetslivet. Det innebär en vidgning av det traditionella välfärdsbegreppet. Här eftersträvas en utveckling som innebär att arbetsplatserna görs säkra och riskfria utifrån en mer total hälsosynpunkt.41 Det är imånga fall en fråga om makt och inflytande. Inte minst på arbetsmiljöns område är inflytandefrågorna av central betydelse. Det socialpolitiska arbetet på en bättre arbetsmiljö går också ut på att tillförsäkra de anställda ett starkt ökat inflytande över och ansvar för dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Ett annat område som är aktuellt för en demokratisering är socialvår- den och den sociala servicen. Det har ivarje fall tidigare varit svårt att få till stånd en sådan utveckling. Den vanliga vägen att organisera sig för att få inflytande har inte varit särskilt lätt för socialvårdens klienter. Det kan här vara fråga om svårigheter att uppleva sig ha en gemensam sak att samlas kring, att uppnå den samhörighetskänsla som en sådan organisa- tion förutsätter osv. Hittills kan man tala endast om vissa ansatser till en demokratisering genom inrättande av förtroenderåd o dyl inom social vård och service.

Mot de starka centraliseringstendenserna inom många samhällsområ- den står vissa försök att decentralisera skilda funktioner inom bl a det socialpolitiska området. Här kan nämnas t ex den pågående decentralise- ringen av hälso— och sjukvården i syfte att bringa denna vård och service närmare människorna. Socialpolitiska utvecklingstendenser i denna rikt- ning kan sättas in i ett större demokratiskt sammanhang. Vidare främjar en decentralisering regionala och lokala utvecklingsmöjligheter och anpassning till förutsättningar och behov på denna nivå. Den kan emellertid samtidigt göra det svårare att uppnå en för hela landet mer enhetlig nivå, både kvalitativt och kvantitativt, ifråga om serviceutbud och vissa andra socialpolitiska funktioner.

Ett viktigt drag i den socialpolitiska utvecklingen kan sägas vara strävanden till ett mer totalt, övergripande och helhetspra'glat synsätt. Det är självfallet en mycket sammansatt utveckling som ligger bakom detta — från den kraftiga expansionen av transporter och kommunikatio- ner i ett internationellt perspektiv till nya behandlings- och vårdtekniska insikter.

En ökad internationalisering har mött Sverige också genom den tidvis starka tillströmningen av invandrare. Den svenska socialpolitiken har i stort sett tillförsäkrat invandrarna samma rättigheter som de svenska medborgarna i syfte att underlätta deras anpassning.42 De på kontinen- ten vanliga starka begränsningarna av ”gästarbetarnas” sociala rättigheter har aldrig godtagits inom svensk socialpolitik.

Andra ansatser till ett mera helhetspräglat synsätt inom socialveten- skap och politik kan sammanfattas ilevnadsniva'begreppet. Detta omfattar alla väsentliga levnadsförhållanden och kan sägas söka fånga in den totala ”livskvaliteten”, från ekonomiska faktorer i fråga om den basala

41 Jfr arbetsmiljöutredningens betänkande Bättre arbetsmiljö (SOU 1972186). 42 Prop 1968zl42.

försörjningen till fritid, rekreation och kulturkonsumtion.43 Inriktning på en sådan helhetssyn återfinns inom en rad olika samhällspolitiska områden med socialpolitisk betydelse, såsom inom samhällsplaneringen och miljöpolitiken osv. Inte minst inom den framtida socialvården och sociala servicen kommer ett sådant synsätt att spela en viktig roll. Ett förverkligande förutsätter samordning av och integration mellan olika socialpolitiska funktioner. Det finns redan i dag många exempel på en sådan utveckling — från samordningen av socialvårdsorganisationen44 till breddade kontaktytor mellan socialvård, hälso- och sjukvård, arbets- marknads- och socialförsäkringsfunktioner etc. Denna utveckling spränger ramarna för den traditionella socialpolitiken. Kort sammanfattat kan det sägas gå ut på att som ett led i hela samhällspolitiken genom ett brett utbud av ekonomiska insatser och service tillförsäkra medborgarna resurser för att uppnå bättre levnadsförhållanden i ekonomisk, social och kulturell mening.

Stora delar av särskilt det socialpolitiska bidragssystemet avser inte att fungera i första hand förebyggande utan att kompensera, då sjukdom, arbetsoförmåga eller andra brister som drabbat individen är ett faktum. Även om vid sidan härav förebyggande insatser sedan länge förekommit kan de förebyggande åtgärderna sägas ha fått ökad tyngd i den aktuella samhälls- och socialpolitiken. De ökade insatserna i fråga om samhällsplanering och miljöpolitik har viktiga förebyggande aspekter. Ännu tydligare gäller detta vissa delar av hälsovården. Även inom socialvården har öppna, servicebetonade förebyggande insatser fått ökad

betydelse.

Två betydelsefulla principer för den socialpolitiska inriktningen kan sammanfattas i begreppet standardtrygghet och grundtrygghet. En inte ovanlig uppfattning är att då man inom socialpolitiken satsat tillräckliga resurser på att säkerställa en grundtrygghet kan socialpolitiken i fortsättningen inriktas på att bygga upp en standardtrygghet för medborgarna. Inom svensk socialpolitik har tyngdpunkten under olika skeden legat på endera av dessa principer. Det tidigare omfattande reformarbete som gick ut på att tillgodose behoven av grundtrygghet övergick från 1950-talet till kraftiga satsningar på att bygga upp socialpolitiska system som var inkomstrelaterade och inriktade på att tillförsäkra medborgarna ersättning som möjliggjorde oförändrad stan- dard (inkomstbortfallsprincipen). Centrala reformer var här den allmänna sjukförsäkringen med dess sjukpenningklassgradering, ATP-reforrnen etc. Denna princip är av central betydelse även i den aktuella reformpolitiken genom de förstärkningar och påbyggnader som genomförs i fråga om de tidigare grundlagda inkomstrelaterade reformerna. Som aktuella exempel kan nämnas sjukpenningreformen, som i regel höjer kompensationen för inkomstbortfall, arbetslöshetsförsäkringen osv.

Begreppet standardtrygghet kan även ges en annan mening än den att individen tillförsäkras en i förhållande till tidigare inkomster i princip

43 För svensk debatt och politik har särskilt låginkomstutredningens teoretiska diskussion och empiriska undersökningar rörande svenska folkets levnadsförhållan- den varit av betydelse. 44 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

oförändrad standard. Med begreppet kan avses att socialpolitiska bidrag och ersättningar ändras i takt med den allmänna standardutvecklingen i samhället. Inom socialpolitiken finns viktiga ansatser till en sådan anpassning. Här kan som exempel nämnas pensionstillskotten, standard- förbättringar inom socialhjälpen etc. Men det saknas en väl utvecklad automatik härför. Det finns sålunda här ingen motsvarighet till den teknik som genom basbeloppet utvecklats — och kommit att tillämpas inom allt fler socialpolitiska bidragsområden för att skydda de olika ersättningarnas realvärde. Att utveckla automatiken för standardtrygghet ihär avsedd mening hör till aktuell socialpolitisk planering.45

Vad som skall anses utgöra en tillfredsställande grundtrygghet är självfallet avhängigt av många faktorer såsom allmän standardutveckling, resurser. socialpolitiska ambitioner och politiska värderingar. Oberoende härav kan konstateras att tillgodoseende av grundtrygghetsbehov är en viktig handlingslinje även i aktuell reformpolitik. Inte minst utvidgningen av det socialpolitiska fältet till nya områden innebär samtidigt en breddning av den sociala grundtryggheten. Här är den allmänna tand- vårdsförsäkringen ett viktigt exempel. Inom ramen för grundtrygghet faller också många partiella förbättringar inom både de traditionella socialförsäkringarna — såsom pensionstillskotten för pensionärer med låg eller ingen ATP och nya reformer som föräldraförsäkringen - vilken i botten på de inkomstrelaterade ersättningarna har ett garantibelopp — förstärkta vårdbidrag, barnpensioner och bidragsförskott etc. Man kan med viss rätt också säga att den beslutade beskattningen av socialpolitiska bidrag, som därmed blir ATP-grundande, har betydelse från grundtrygg- hetssynpunkt. Ersättningar under perioder av inkomstbortfall får därmed betydelse för den i övrigt inkomstrelaterade ATP-pensionens storlek. Frågan om grundtryggheten har tidigare diskuterats under 1.4.2.

Den socialpolitiska inriktningen på allmänna reformer som fick sitt första principiellt betydelsefulla uttryck iden tidiga folkpensionslagstift- ningen och sedan blev grundläggande för modern svensk socialpolitik -— kom under l960talet att i allt högre grad förskjutas mot insatser som inriktades på ekonomiskt svagt ställda grupper. De fördelar som följde med generella bidrag diskuteras i avsnitt 3.3.1.

Övergången till mera selektiva insatser får ses mot bakgrunden av flera förhållanden. Begränsade reformer krävde mindre resurser än allmänna. Samtidigt kunde de väntas ha en större utjämningseffekt än bidrag som ”alla” erhöll då endast progressiv beskattning utgjorde en ”korrigerings— faktor”. Även om låginkomstproblemen i första hand bör lösas på arbetsmarknaden, har de selektiva på låginkomstgrupperna inriktade socialpolitiska bidragen blivit ett instrument för att höja dessa gruppers disponibla inkomster och därmed minska inkomstklyftorna. Att bidragen genom inkomstprövningen är riktade har inte inneburit att de begränsats till relativt små grupper. Hänsyn till skatteeffekter har bidragit till att inkomstgränserna bestämts på ett sådant sätt att ett stort antal barnfamiljer blivit bidragsberättigade. ”Tröskelproblem” vid kombinatio- ner av löner, skatter och bidrag har spelat en framträdande roll i den

45 Pensionsålderskommitténs direktiv (1971 års riksdagsberättelse, S 1970140).

politiska debatten och lett till debattförslag om skattetekniska reformer som skulle minska svårigheterna. Frågan är politiskt aktuell. De selektiva eller riktade bidragen utgör fortfarande ett mycket viktigt inslag i det socialpolitiska bidragssystemet. De förstärks fortlöpande genom olika påbyggnader, som exempelvis i fråga om bostadstilläggen för barnfamiljer och hushåll utan barn.

Samtidigt förbättras de tidigare införda allmänna socialpolitiska anordningarna såsom folkpensioner, allmänna barnbidrag etc. Härutöver tillkommer också nya typer av allmänna trygghetsreformer, där tand- vårdsförsäkringen är en tidigare nämnd aktuell reform. Denna generella trygghetsrefomt är också ett exempel på hur socialpolitiken breddas till att täcka in alltmera av människornas levnadsförhållanden.

En viktig utvecklingslinje, som började dras upp under 1960-talet, är socialvårdens och den sociala servicens orientering mot en mer aktiv och uppsökande verksamhet med inriktning på erbjudande av stöd och service i öppna, frivilliga former. Verksamheten bör ses dels som ett led i samhällsplaneringen genom kartläggning av olika problem och deras omfattning och dels som en på den enskilda individen åtgärdsinriktad verksamhet.

2 De sociala vårdlagarna — en översikt

2.1 Inledning

Socialpolitiken syftar till att ge den enskilde trygghet i olika situationer och därvid tillgodose såväl materiella behov som behov av personlig vård och omvårdnad. Som framhållits i direktiven för utredningen har det allmännas insatser för vård och omvårdnad byggts upp och utvecklats på två från varandra av tradition skilda områden, nämligen dels hälso- och sjukvård, dels socialvård. Socialvården regleras huvudsakligen i lagen (1954:579) om nykterhetsvård (NvL), lagen (1956:2) om socialhjälp (ShjL) samt barnavårdslagen (196097, BvL). Det är innehållet i dessa lagar som skall behandlas i det följande. En närmare redogörelse för tvångsåtgärder inom socialvården lämnas i särskild bilaga (bil 1).

2.2 Målsättning

De tre vårdlagarna kan i sin nuvarande utformning sägas vara ett uttryck för samhällets strävan att genom åtgärder av såväl generell som individuell natur söka förebygga uppkomsten av sociala svårigheter samt bereda den enskilde erforderlig vård och omvårdnad.

Denna målsättning framträder i de inledande bestämmelserna till vårdlagarna. Samhällets barnavård har således till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda Uppväxtförhållanden i övrigt för dem. Nykterhetsvården skall verka för allmänt nykterhetsfrämjande åtgärder och i enskilda fall syfta till att återföra den som missbrukar alkohol till ett nyktert liv. Tydligast framträder dock målsättningen i ShjL, som intar en central ställning bland vårdlagarna. Här fastslås ett yttersta ansvar för primärkommun. Denna skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande samt sörja för att han erhåller den socialhjälp som finns behövlig.

2.3 Nämnden

De angivna uppgifterna åvilar primärkommunen. För vart och ett av de nu nämnda vårdområdena skall det finnas en särskild nämnd som skall

vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan, nämligen barna- vårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd.

Ledamöter och suppleanter i de tre nämnderna väljs av kommunens fullmäktige. Antalet ledamöter får inte i någon nämnd understiga fem.

För att tillgodose behovet av särskild sakkunskap har för barnavårds- nämnd föreskrivits att där så lämpligen kan ske juridisk sakkunskap bör vara företrädd inom nämnden. Är så inte fallet bör nämnden anlita biträde av lagfaren person. I NvL finns motsvarande bestämmelser om läkare. Nämnd får jämväl i övrigt vid behov tillkalla särskilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar. Ordförande i barnavårdsnämnd och socialnämnd har tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. För ordförande i barnavårds- nämnd har uttryckligen angivits vilka åtgärder som får vidtas och vilka beslut som får fattas för den händelse nämndens prövning inte kan avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Socialnämndsordförande får bevilja socialhjälp om han bedömer någons behov av socialhjälp så trängande att med dess avhjälpande inte kan anstå till dess nämnden sammanträder.

Beslut som nu sagts av ordförande i barnavårdsnämnd skall sakligt prövas av nämnden. I vissa fall åligger det ordföranden att för prövning av fattat beslut omedelbart sammankalla nämnden. Beslut som fattats av socialnämndsordförande skall anmälas för nämnden endast för kännedom och registrering. Det får inte återkallas av nämnden.

Vårdlagarna upptar jämväl bestämmelser om delegation. Barnavårds- nämnd och socialnämnd kan således efter bestämmande av kommunfull- mäktige uppdra åt särskild avdelning, ledamot eller suppleant av nämnden eller åt särskild tjänsteman hos kommunen att å nämndens vägnar fatta beslut i vissa grupper av ärenden, vilkas beskaffenhet skall vara angivna i fullmäktiges beslut. Dock får framställning eller yttrande till fullmäktige inte beslutas annorledes än av nämnden samfällt. I BvL har av rättssäkerhetsskäl delegationsrätten begränsats genom att vissa ärendetyper undantagits. I fråga om nykterhetsnämnd slutligen föreligger en mycket begränsad delegationsrätt. Den avser endast yttrande till polismyndighet i ärende rörande ansökan om eller innehav av körkort.

Handläggningen av ärende vid nämnderna regleras av förvaltningslagen — dock ej såvitt avser ärende som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär — och av de särskilda föreskrifter som intagits i vårdlagarna.

I fråga om organisationen av barnavården, nykterhetsvården och socialhjälpsverksamheten i Stockholms kommun gäller särskilda bestäm- melser. Även i annan kommun finns möjlighet att efter dispens genomföra en från de allmänna bestämmelserna avvikande organisation.

Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m m får efter beslut av kommunens fullmäktige de uppgifter som ankommer på de särskilda nämnderna i stället handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. För sådan social centralnämnd gäller i huvudsak vad ovan sagts, dock att minsta antalet ledamöter i centralnämnden skall vara nio och att möjligheterna till delegation i nykterhetsvårdsärenden är vidare än enligt NvL.

Inrättas social centralnämnd kan fullmäktige också besluta att i kommunen skall inrättas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för sitt geografiska socialvårdsdistrikt. Antalet ledamöter i distrikts- nämnd får ej understiga fem. Det ankommer på distriktsnämnd att avgöra ärenden enligt vårdlagarna som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäktige får uppdra åt nämnden att även i övrigt avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. I de kommuner där social centralnämnd och distriktsnämnd inrättats gäller för dessa nämnder vad i det följande sägs om de särskilda nämnderna. Social centralnämnd finns nu i övervägande antalet kommuner (se 20.1).

2.4. Förebyggande åtgärder

Socialpolitiken syftar bl a till att mer generellt motverka sociala missförhållanden och skapa gynnsammare betingelser för en allmänt sett god levnadsnivå. Genom utbyggnad av socialförsäkringar och genom andra åtgärder av generell karaktär söker samhället skapa garantier för att den enskildes behov av stöd och hjälp kan tillgodoses.

Vid sidan av att på så sätt lagstiftningsvägen söka undanröja missförhållanden i samhället har det framstått som alltmer angeläget att de samhällsorgan som deltar i vård- och behandlingsarbete utifrån vunna erfarenheter i samarbete söker förebygga uppkomsten av sådana förhål- landen som skapar sociala svårigheter.

Vårdlagarna tillägger nämndernas uppgifter härvidlag stor betydelse. Det åligger således barnavårdsnämnd att bedriva en allmänt förebyggande verksamhet. Nämnden har givits stor frihet vid dess utformning. I lagen anges endast vissa allmänna riktlinjer för verksamheten. Där sägs bl a att nämnden skall göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsför- hållanden inom kommunen och därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga, som med hänsyn till sin kroppsliga eller själsliga hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Det ankommer vidare på nämnden att inom den allmänt förebyggande verksamheten verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom. Nämnden skall även inom ramen för den allmänt förebyggande verksamheten stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar. Det bör slutligen nämnas att det åligger barnavårdsnämnd liksom varje annan nämnd att lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som har samband med nämndens verksamhet.

Kommunerna har utvecklat en alltmer omfattande verksamhet vad gäller de allmänt förebyggande insatserna. Barntillsynen, fritidsverksam— heten och fältverksamheten är några av de verksamhetsgrenar som kommit att tillmätas en allt större betydelse.

På motsvarande sätt har nykterhetsnämnd tillagts uppgiften att övervaka nykterhetstillståndet och att vidta åtgärder för dess förbättran-

de. Särskilt åligger det enligt lagen nykterhetsnämnd att söka förebygga och motverka onykterhet genom bl a upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt att verka för nykterhets- främjande åtgärder genom framställningar till myndigheter. Nämnden har också att tillhandagå enskilda personer med råd och upplysningar.

Inom NvL:s ram har i kommunerna nya initiativ tagits och nya åtgärder prövats. Detta har bl a lett till en betydande uppbyggnad och utveckling av t ex polikliniker och rådgivningsbyråer.

Socialnämnden har som förut sagts tillagts ett yttersta ansvar för att den enskilde bereds erforderlig vård. Det åligger nämnden att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett. På grundval av den uppsökande verksamheten kan nämnden också planera sina insatser, både generella och individuella, både kortsiktiga och långsiktiga. Särskild betydelse härvidlag har nämn- dens uppgifter vad gäller åldringsvård och värden av handikappade.

2.5 Vård och behandling

Det åligger nämnd att lämna den enskilde den hjälp och den värd han behöver. Enligt samtliga tre vårdlagar är nämnds skyldighet att vidta åtgärd knuten till vissa i respektive lag särskilt angivna indikationer. Nämnd kan emellertid i andra fall än där anges med den enskildes medgivande lämna honom den hjälp och det stöd som bedöms erforderligt. Inom det individuella vård- och behandlingsarbetet har inriktningen mot tidigt insatta åtgärder varit tydlig. Nya former för stöd och behandling, tex gruppterapi, familjeterapi, hemma—hos—arbete har växt fram. I förarbetena till BvL framhålls att även om sådana förhållan- den som anges i lagen inte föreligger, hjälpåtgärder kan sättas in om vårdnadshavaren samtycker härtill. De åtgärder nämnd enligt här ifrågava- rande lagstiftning har att vidta redovisas i det följande under varje vårdområde för sig.

2.5.1. Barnavårdslagen

Förekommer missförhållande vad gäller barns och ungdoms vård, fostran och utveckling åligger det barnavårdsnämnden att ingripa. Ett sådant ingripande kan avse förebyggande åtgärder men även omhändertagande av barnet eller den unge för placering i annat hem eller i institution.

Ärende kan anhängiggöras hos nämnden genom anmälan från såväl enskilda som myndigheter. Anmälningspliktiga är statliga och kommu- nala myndigheter vilkas verksamhet berör barnavården, befattningshavare hos sådana myndigheter samt alla läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor oavsett om de innehar allmän befattning eller ej. Vidare bör enligt lagen envar som får kännedom om att någon under 18 år misshandlas eller blir utsatt för annan skadlig behandling i hemmet anmäla detta till nämnden. Nämnden har slutligen en vidsträckt skyldighet att självmant ta upp ärende till behandling.

Kan åtgärd som ankommer på nämnden antas vara påkallad skall utredning inledas utan dröjsmål. Den skall åsyfta att allsidigt klarlägga de

omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Utred- ningen skall genomföras så skyndsamt som möjligt och bedrivas på sådant sätt att obehag och olägenhet eller kostnad ej onödigtvis vållas någon.

Envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse kan höras och kallas att inställa sig inför nämnden eller ombud för denna. Om det erfordras bör yttrande inhämtas av läkare eller annan sakkunnig. I vissa ärenden skall läkarintyg angående den underårige föreligga. I sådant fall kan den underårige kallas till undersökning hos anvisad läkare. I kallelse till förhör eller läkarundersökning kan föreskri- vas vite. Även hämtning kan förekomma.

För en fullständig utredning kan det ibland vara erforderligt att utredaren gör hembesök. Regelmässigt förutsätter hembesök att tillträde till hemmet lämnas frivilligt. I vissa fall får dock hembesök genomföras mot den enskildes vilja med anlitande av polishandräckning. Det kan erinras om att polishandräckning kan påkallas i andra situationer än de nu nämnda, nämligen vid efterforskning av underårig som är föremål för utredning i ärende enligt 25% BvL (se nedan), för att verkställa beslut om omhändertagande, för att efterforska och återhämta omhändertagen som har avvikit samt för att ombesörja annan förflytt- ning av omhändertagen.

Framkommer vid utredningen missförhållanden vad gäller barn eller ungdomar åligger det nämnden att vidta förebyggande åtgärder eller besluta om omhändertagande. Förutsättningarna för att ingripande skall få ske finns angivna i 25 &, där åtskillnad görs mellan förhållanden som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet, 25 5 a), samt förhållanden som avser den unges beteende, 25 % b) (se vidare bil 1).

Lagen upptar fyra olika slag av förebyggande åtgärder, nämligen hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, före- skrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.

Nämnden bör i görligaste mån söka avhjälpa föreliggande missförhål- landen genom förebyggande åtgärder. Kan rättelse inte vinnas på detta sätt ankommer det på nämnden att omhänderta den unge för samhälls- vård.

Beslut i fråga om omhändertagande skall som nämnts föregås av utredning. I vissa fall äger nämnden dock omhänderta den unge innan utredningen slutförts. Åtgärden innebär att nämnden ordnar provisoriskt för den unge medan utredning om lämpliga åtgärder pågår. För att omhändertagande för utredning skall få ske, skall sannolika skäl för att ett ingripande med stöd av 25 % är påkallat föreligga. Omständigheternai det särskilda fallet skall vidare vara sådana att snabba åtgärder från nämndens sida är påkallade. Omhändertagandet får bestå i högst fyra veckor.

Nämnden äger även i andra fall än nu nämnts omhänderta den unge för samhällsvård. Om någon som inte fyllt 18 år behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna avlidit eller övergivit honom, skall nämnden, om behovet inte tillgodoses på annat sätt, omhänderta honom för samhälls- vård. Nämnden kan vidare med föräldrarnas och den unges, om han fyllt 15 år, samtycke omhänderta den unge om föräldrarna inte tillfredsstäl-

Beslut angående omhändertagande för samhällsvård förfaller om det inte börjat verkställas inom sex månader från den dag det vann laga kraft. Sådant beslut förfaller också om det inte börjat verkställas innan den underårige fyllt 18 år elleri fall som avses i 25 % b) innan han fyllt 20 år.

Den som omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar.

Den omhändertagne skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig institution. Intagning i ungdomsvårdsskola får ske endast om han omhändertagits för samhällsvård eller utredning av anledning som avsesi 25 5 b).

Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola, ankommer det på barnavårdsnämnden att själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården öva uppsikt över honom och i den mån behandlingen kräver det bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning av rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandet. Nämnden kan även bestämmai fråga om föräldrarnas rätt till umgänge med barnet.

Nämnden beslutar om samhällsvårdens upphörande. För den som omhändertagits av anledning som sägs i 25 5 kan beslut meddelas om att samhällsvården skall villkorligt upphöra. Nämnden kan i samband därmed meddela föreskrifter eller besluta om övervakning. Samhällsvården kan i fall som nu sagts när som helst återupptas om så erfordras för att uppnå dess syfte.

Socialstyrelsen beslutar om intagning i ungdomsvårdsskola. Vården av elever som inskrivs vid ungdomsvårdsskola sker inom eller utom skola. Vård utom skola skall anlitas snarast. Vid sådan vård utnyttjas enskilt hem eller lämplig institution. Det åligger skolans styrelse att utöva den beslutanderätt i fråga om elev vid skolan som beträffande andra omhändertagna åvilar nämnden. Skolans styrelse beslutar om utskrivning av elev. Genom sådant beslut upphör samhällsvården. Styrelsen kan dock i vissa fall i beslutet förordna att samhällsvården skall bestå

För samhällsvård omhändertagen bör i första hand placeras i enskilt hem. Barn omhändertas också ofta för längre eller kortare tid i enskilt hem på initiativ av annan än nämnden och utan att något omhänder- tagandebeslut föreligger. I båda fallen kan barnet vara fosterbarn i BvL:s mening. Med fosterbarn avses enligt lagen barn under 16 år som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare vilken har vårdnaden om barnet. BvL upptar bestämmelser om vården av dessa fosterbarn. Beträffande de barn som vistas i annat enskilt hem än det egna men där inte kan sägas åtnjuta fostran kan nämnden förordna att barnet tills vidare skall anses som fosterbarn. Förutsättningarna härför är att barnet är under 16 år och att det vistas i annat hem än föräldrarnas eller särskilt förordnad förmyndares. Nämn- den äger besluta om förlängd fosterbarnstillsyn under viss tid, högst tre år efter det barnet fyllt 16 år.

Nämnden har tillagts ansvar för de barn som i enlighet med vad nu sagts vistas i annat enskilt hem än det egna. Barn får således inte mottas

som fosterbarn utan att nämnden i den kommun där fosterhemmet är beläget lämnat tillstånd till det. Tillståndskravet gäller ej barn som är omhändertaget enligt lagen och som av nämnden placeras i fosterhem inom den egna kommunen. Det åligger vidare nämnden att utöva en fortlöpande noggrann tillsyn över alla fosterhem i kommunen isyfte att trygga att varje fosterbarn erhåller god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall verka för att fosterbarn får den utbildning som kan anses lämplig med hänsyn till barnets anlag och övriga omständigheter. Nämnden har vidare att lämna råd och ge fosterföräldrarna vägledning. Vid missförhållanden skall nämnden vid behov bereda omhändertagen underårig annan placering i samma eller annan vårdform. Är den underårige inte omhändertagen kan ett ingripande från nämndens sida ej ske med mindre 25% är tillämplig. Nämnden äger även i vissa fall förhindra en för barnet skadlig förflyttning från fosterhemmet till vårdnadshavaren.

Nämnden kan även meddela förbud att motta s k vistelsebarn, om så bedöms erforderligt ur barnavårdssynpunkt. Förhållandet i det berörda hemmet skall då vara sådant att det kan befaras att barn som för vistelse mottas där inte kommer att erhålla tillfredsställande vård eller att dess utveckling kommer att påverkas i ogynnsam riktning. Ett förbud innebär att vederbörande inte får utan nämndens medgivande motta annans barn under 16 år annat än tillfälligt.

Barnavårdslagen upptar även bestämmelser om barnavårdsanstalter. Med barnavårdsanstalt förstås i lagen institution som är avsedd för vård och fostran av barn och ungdom under 18 år och som inte är att hänföra till sjukvårdsanstalt, till hem för psykiskt utvecklingsstörda, blinda, döva eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsyn av central Skolmyndighet. Bestämmelserna saknar tillämplighet på ungdomsvårds- skolor. Särskilda former av barnavårdsanstalter anges i lagen, nämligen — barnhem av olika slag, såsom spädbarnshem, mödrahem, upptagnings-

hem och specialhem;

» barnkolonier;

— barnstugor samt

— elevhem vilka är knutna till skolor och har till ändamål att underlätta elevernas skolgång. För varje landstingskommun skall socialstyrelsen fastställa barnhems- plan. Det åligger landstingskommun att inrätta och driva de barnhem som finns upptagna i planen i den mån annan inte drar försorg därom.

Avser kommun eller landstingskommun att inrätta barnhem skall plan för hemmet och dess verksamhet underställas Kungl Maj:t eller efter dess bemyndigande socialstyrelsen för prövning. När verksamheten påbörjas vid annan barnavårdsanstalt än barnhem skall anmälan därom göras hos föreskriven myndighet.

Barnavårdsnämnden skall öva tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden anledning till anmärkning skall anmälan ofördröjligen göras hos länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att missför- hållande föreligger vid barnavårdsanstalt inom länet skall den ålägga anstaltens ledning eller innehavare att vidta erforderliga åtgärder. I sista hand kan lämnat tillstånd återkallas eller fortsatt verksamhet förbjudas.

Kommunen är i vissa fall berättigadatt av staten eller annan kommun erhålla ersättning för utgift som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård.

Kommunen får vidare, då någon omhändertagits för samhällsvård, som ersättning för vårdkostnaden uppbära underhållsbidrag eller annan periodiskt utgående förmån som tillkommer honom och belöper på vårdtiden. För kostnad som kommunen haft för någon som omhänder- tagits för samhällsvård och ej fyllt 16 är är föräldrarna i princip ersättningsskyldiga. Den ersättning som enligt vad nu anförts får tas ut är begränsad till visst årligt belopp.

Utger den enskilde inte ersättning i enlighet med vad nu sagts äger kommunen föra talan mot honom vid länsstyrelsen.

Barnavårdslagen upptar jämväl bestämmelser om besvär över beslut av barnavårdsnämnd, styrelse för ungdomsvårdsskola eller länsrätt i frågor som nu nämnts.

2.5.2. Nykterhetsvårdslagen

Har nykterhetsnämnden genom anmälan eller på annat sätt fått vetskap om att någon missbrukar alkohol skall nämnden skyndsamt göra utredning. Anmälningsskyldighet åvilar polis, åklagarmyndighet och under särskilda förutsättningar läkare. I vissa fall skall nämnden föranstalta om läkarundersökning. Nämnden får kalla den som är föremål för utredning att personligen inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för denna eller av nämnden anvisad läkare. Nämnden får även kalla annan som kan lämna upplysningar i ärendet. I kallelse kan föreskrivas vite. Hämtning kan även ifrågakomma.

Framkommer vid utredningen att den undersökte missbrukar alkohol skall nämnden i första hand vidta hjälpåtgärder. Lagen ger anvisning om vilka åtgärder som därvid kan komma ifråga. En åtgärd kan vara att nämnden söker förrnä honom att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person. En sådan fortlöpande kontakt får därvid inte ges formen av övervakning utan den upprättade förbindelsen skall utmärkas av en ömsesidig samarbetsanda. En annan åtgärd kan vara att nämnden söker förmå missbrukaren att rådfråga läkare och följa dennes föreskrifter eller att frivilligt söka lämplig vård.

Framkommer vid utredningen att ett längre framskridet missbruk eller med lagens ord hemfallenhet åt alkoholmissbruk föreligger kan nämnden besluta om övervakning om vissa i lagen särskilt angivna indikationer föreligger, tex att missbrukaren- till följd av sitt missbruk befinnes vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv (jfr vidare bil 1). Övervakning får fortgå i ett år eller, där särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år.

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får tvångsintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, när förutsättningar för anordnande av övervakning föreligger samt hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att han kunnat återföras till ett nyktert liv eller hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa eller

försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans farlighet inte kan avvaktas.

Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhets- nämnden. Kan framställning från nykterhetsnämnden med hänsyn till att missbrukaren till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller till annan i lagen särskilt angiven orsak inte utan olägenhet avvaktas, får ansökan göras av polismyndigheten i orten.

Länsrätten kan vid sin slutliga prövning i stället för att besluta om tvångsintagning förordna om hjälpåtgärder eller övervakning eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom.

Beslut om tvångsintagning går i verkställighet omedelbart om inte länsrätten annorlunda förordnat. Det ankommer på länsrätten att i särskilt angivna fall föranstalta om verkställighet av beslutet. I övriga fall ankommer verkställigheten på nykterhetsnämnden.

Missbrukaren kan beviljas villkorligt anstånd med tvångsintagning. Han skall därvid ställas under övervakning. Även lydnadsföreskrift kan meddelas honom.

Har verkställighet av beslutet om tvångsintagning ej påbörjats genom att den beslutet avser intagits på allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare inom ett år från beslutet, har beslutet förfallit.

Allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare är anstalt ellei avdelning därav som staten inrättat för sådant ändamål samt av landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan anordnad anstalt eller avdelning därav vilken erkänts som allmän vårdanstalt.

Vårdtiden vid anstalten är som regel ett år. Har den intagne förut varit intagen på sådan anstalt och är intagningsbeslutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningsdagen är vårdtiden två år. Den nu angivna vårdtiden kan i vissa fall förlängas med ytterligare två år.

Anstaltens styrelse beslutar om utskrivning före vårdtidens utgång. Även socialstyrelsen kan, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning. Den utskrivne skall om det inte på grund av särskilda omständigheter finnes obehövligt ställas under övervakning. Lydnadsföre- skrift kan även meddelas honom. Vid misskötsamhet kan länsrätten besluta om återintagning.

Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får frivilligt ingå på allmän vårdanstalt, om han bla skriftligen förbinder sig att kvarstanna på vårdanstalten under viss tid.

I lagen har särskilt angivits i vilka fall talan får föras mot nykterhets- nämnds, anstaltsstyrelses och länsrätts beslut.

Inom nykterhetsvården har, såsom förut sagts, i ett fortgående utvecklingsarbete nya initiativ tagits och nya åtgärder prövats. En betydande utbyggnad har skett av tex inackorderingshem och behand- lingshem. Förutom de nya resurser som därigenom tillkommit har denna utveckling också gett nya former och metoder för behandling och samverkan.

2.5.3. Socialhjälpslagen

Socialnämnden har tre huvuduppgifter, nämligen att lämna ekonomisk hjälp, att lämna bistånd i personliga frågor samt att ombesörja vård. För att nämnden skall kunna verka för att den enskildes behov av omvårdnad blir tillgodosett har nämnden ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet.

Den ekonomiska hjälpen kan vara av två slag, dels obligatorisk socialhjälp, dels frivillig socialhjälp. Den obligatoriska hjälpen är avsedd att svara för en grundläggande trygghet, medan den frivilliga hjälpen är avsedd att utgöra ett stöd som varje kommun efter eget bedömande kan lämna behövande personer.

Nämndens skyldighet att utge socialhjälp är knuten till vissa i lagen angivna förhållanden. Som förutsättning för rätt till socialhjälp gäller därvid att den enskilde saknar förmåga, helt eller delvis, att försörja sig genom eget arbete. Oförmågan kan ha sin grund i minderårighet eller ålderdom. Den kan vara förorsakad av sjukdom eller handikapp eller eljest bristande kropps- eller själskrafter. Ytterligare en omständighet kan vara att den hjälpbehövande av hälsoskäl helt eller delvis bör avhålla sig från arbete. Rätten till ekonomisk hjälp förutsätter därjämte att den enskilde saknar medel till sitt livsuppehålle och till erforderlig vård och att hans behov inte tillgodoses på annat sätt.

Den obligatoriska socialhjälpen omfattar vad som bedöms skäligen täcka kostnaderna för uppehälle och eventuellt vårdbehov. I fråga om den som är under 16 år skall hjälpen även avse uppfostran. Den obligatoriska hjälpen till uppehälle skall vara av sådan omfattning att den enskilde kan beredas en dräglig tillvaro på den ort där han vistas.

Nämnden kan vidare, som förut sagts, antingen enligt grunder som kommunens fullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder ej fast- ställts, efter vad nämnden prövar skäligt meddela socialhjälp i andra fall än som nu nämnts. Denna frivilliga socialhjälp skall avse behov som det inte åvilar annan myndighet att avhjälpa. Särskild betydelse har den frivilliga socialhjälpen fått då det gäller den enskildes rehabilitering. I förevarande sammanhang bör även nämnas att socialnämnden med fullmäktiges medgivande kan teckna borgen å lån till bekostande av utbildning eller inköp av redskap eller verktyg eller till annat liknande ändamål i stället för att bevilja kontant understöd.

Socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att i framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Hjälpen bör utgå i form av kontant understöd om inte hjälpbehovets art föranleder annat och anledning ej heller finns att anta att sådant understöd kommer till obehörig användning.

Den som vill ha hjälp i enlighet med vad ovan sagts har att göra anmälan därom hos socialnämnden i vistelsekommunen. Det är således vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde bereds erforder- lig hjälp. Anmälan kan göras hos nämndens ordförande, ledamot av nämnden eller hos den nämnden utsett'att motta sådan anmälan (socialbyrå). Ansökningsförfarandet är i övrigt inte formbundet.

Rätten till socialhjälp är emellertid inte beroende av föregående

anmälan. Socialnämnden har i lagen ålagts skyldighet att ombesörja att den som vistas i kommunen och befinnes vara i behov av socialhjälp erhåller sådan. Denna skyldighet gäller emellertid inte enbart ekonomisk hjälp. Motsvarande skyldighet föreligger vad gäller behovet av vård. Nämnden har därför som förut nämnts ålagts att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet i syfte att skaffa sig kännedom om föreliggande hjälpbehov.

Ett anhängiggjort ärende skall utredas av nämnden. Utredningen grundar sig i första hand på vad den hjälpbehövande själv uppger. Det kan emellertid i vissa fall vara nödvändigt att komplettera utredningen med läkarundersökning. Under utredningen kan även uppgifter inhämtas från myndigheter och andra. ShjL ger i motsats till vad är fallet enligt BvL och NvL ej nämnden möjlighet att anlita särskilda tvångsmedel under

utredningsförfarandet. Det allmänna bestrider huvuddelen av kostnaderna för socialhjälpen.

Den övervägande delen stannar på den kommun som beviljat hjälpen. Krav på ersättning för utgiven socialhjälp kan emellertid i vissa fall resas mot annan kommun eller staten. Avser hjälpen svensk medborgare är vistelsekommunen berättigad att med iakttagande av vissa i lagen närmare angivna föreskrifter kräva återbetalning för obligatorisk socialhjälp av den kommun där den hjälpbehövande är mantalsskriven — ersättningskommu- nen. Är hjälptagaren inte mantalsskriven i riket eller kan hans mantals— skrivningsort inte utrönas skall kravet riktas mot staten. Rätt till ersättning av statsmedel föreligger även för obligatorisk socialhjälp till personer som saknar svenskt medborgarskap.

Ersättning för obligatorisk eller frivillig socialhjälp kan under vissa förutsättningar även utkrävas av enskild. När det gäller obligatorisk socialhjälp eller frivillig socialhjälp som utgivits till någon innan han fyllt 16 år föreligger ersättningsskyldighet endast under vissa i lagen särskilt angivna omständigheter. Ersättningsskyldighet föreligger således då so- cialhjälpen utgjort förskott å förmån till vilken den hjälpbehövande varit berättigad och som han efter hjälpens utgivande kommit i åtnjutande av; då hjälptagaren medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående behovet av socialhjälp; eller då hjälptaga- ren blivit berättigad till hjälpen därför att han genom eget förvållande gått förlustig särskild social förmån. Vidare är make enligt huvudregeln skyldig utge ersättning för obligatorisk socialhjälp som lämnats andra maken. Obligatorisk socialhjälp som utgått till barn under 16 år kan vidare tas ut av barnets far eller mor eller, ifråga om adoptivbarn, av

adoptanten. Vad därefter gäller frivillig socialhjälp som utgått till någon efter det han fyllt'16 år föreligger generell återbetalningsskyldighet.

Rätten till ersättning i enlighet med vad nu sagts viker emellertid, om hjälptagaren genom att återbetala kostnaden eller någon del därav kan antas komma att sakna erforderliga medel till underhåll för sig eller de sina eller eljest synnerliga skäl talar mot ersättningsanspråket.

Anser kommunen att förutsättningar för återbetalningsskyldighet föreligger, skall kommunen i första hand söka få till stånd en överens- kommelse med hjälptagaren om återbetalning. Lyckas det inte kan

kommunen föra talan om ersättning. Sådan talan skall anhängiggöras hos länsstyrelsen inom tre år efter det hjälpen lämnats. Sker det ej, är rätten till ersättning förlorad.

Såsom förut nämnts ankommer det på barnavårdsnämnd och nykter- hetsnämnd att tillhandagå allmänheten med råd och upplysningari frågor som äger samband med nämndens verksamhetsområde. En motsvarande skyldighet åvilar socialnämnd. Socialnämnden skall emellertid därjämte om så lämpligen kan ske lämna annat bistånd i personliga angelägenheter. Härmed sammanhänger nämndens skyldighet att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet och att vidta åtgärder och förmedla vårdinsatser för att tillgodose de behov som därvid visar sig föreligga. Ett viktigt led i denna uppsökande verksamhet är att inom ramen för den individuella rådgivningen lämna information om föreliggande sociala förmåner.

Socialnämnden har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig vård. Föreligger behov av vård skall således nämnden efter vad med hänsyn till vårdbehovets art och omständigheterna i övrigt prövas lämpligt föranstalta om att vård lämnas i hemmet eller att han inackorderas i enskilt hem. Nämnden skall vidare i förekommande fall förmedla sjukhus- eller anstaltsvård eller bereda den enskilde vård i ålderdomshem. Det åligger kommunen att anordna och driva hem för åldringar och andra personer som är i behov av vård och tillsyn som inte kan tillgodoses på annat sätt. Verksamheten har utvecklats mot öppen vård i allt större utsträckning.

Över socialnämnds beslut i ärende rörande meddelande av socialhjälp får besvär anföras hos länsstyrelsen.

ShjL ger som tidigare sagts kommunen ett särskilt ansvar för att den enskilde erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden kan anses tillfredsställande. Lagen utgör därmed ett stöd för många primärkommunala åtaganden av mer generell karaktär. Detta gäller framför allt inom åldringsvården, där särskilt utvecklingen av hemtjänsten, färdtjänsten och fritidsverksamheten varit betydande. Stora och växande insatser av motsvarande slag görs också för handikappade personer. Men också för andra grupper, tex narkotikamissbrukare och socialt handikappade, har många nya verksamhets— och behandlingsfor- mer utvecklats med stöd i ShjL:s allmänna bestämmelser.

2.6. Tillsynsmyndighet

Socialstyrelsen är den centrala myndigheten på nykterhetsvårdsområdet. Nykterhetsnämnderna står således under tillsyn av socialstyrelsen och har att ställa sig till efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som socialstyrelsen meddelar. Socialstyrelsen är också central myndighet för de allmänna och de statsunderstödda enskilda vårdanstalterna. Inom övriga vårdområden är socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av råd- givande och vägledande karaktär. Styrelsen har att genom råd och anvisningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Styrelsen har vidare att följa barnavårdsverk- samheten i riket, att genom råd och anvisningar verka för att den utvecklas ändamålsenligt samt att öva tillsyn över barnavårdsanstalter.

Socialstyrelsen är slutligen centralmyndighet för ungdomsvårdsskolorna. Länsstyrelserna har tillagts befogenhet att övervaka såväl socialnämn- l dernas som barnavårdsnämndernas verksamhet. I ShjL stadgas sålunda att * länsstyrelserna, var inom sitt län, noga skall följa tillämpningen av lagen i samt därvid tillse att socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt. Underlåter kommun att lämna erforderlig obliga- torisk socialhjälp skall länsstyrelsen ålägga kommunen att fullgöra sin * skyldighet härvidlag. Länsstyrelsen har även eljest att, om missförhållan- de yppas, vidta den åtgärd som finns erforderlig för dess avhjälpande. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns upptagnai BvL. Länsstyrel- serna biträds i dessa frågor av barnavårds- och socialvårdskonsulenterna. Några bestämmelser om tillsyn från länsstyrelsens sida över nykterhets- vården har inte upptagits i NvL. I viss mån motsvarande uppgifter läggsi denna lag i stället på länsnykterhetsnämnderna. Det åligger sådan nämnd bl a att hålla sig noggrant underrättad om de kommunala nykterhets- nämndernas verksamhet, att öva tillsyn över att dessa fullgör sina uppgifter samt att lämna vägledning och bistånd. Åsidosätter kommunal nykterhetsnämnd sina åligganden, skall länsnykterhetsnämnden söka åvägabringa rättelse genom råd och anvisningar. Kan rättelse ej åstadkom- mas eller påfordrar ärendets art omedelbart ingripande, har länsnykter- hetsnämnden att vidta de åtgärder som annars ankommer på den kommunala nämnden. Länsnykterhetsnämnden är emellertid i första hand ett stödjande organ. Som länsnämndens viktigaste uppgift framstår således att lämna de kommunala nämnderna vägledning och bistånd.

3. Huvuddrag i den socialpolitiska debatten

Följande redovisning av den under senare år intensiva socialpolitiska debat- ten tar fasta på vissa allmänna och principiella frågor. Huvudsakligen begränsas redogörelsen till den debatt som förts i socialpolitisk fackpress och andra publikationer. Även urvalet av frågor har begränsats. En redovisning av de konkreta resultat som debatten kan ha avsatt hör inte hemma i detta kapitel. Tiden är inte heller inne för en mer slutgiltig summering. Men de senaste årens socialpolitiska reformer och de utveck- lingslinjer som kan påvisas i dagens socialpolitik (se 1.4) måste givetvis ses mot bakgrund av den förda debatten. Detsamma gäller mycket av vad som sägs i kapitel 4 om aktuellt utredningsarbete och aktuell reform- politik.

Socialutredningens principbetänkande innehåller ställningstaganden till viktiga frågor rörande socialvården som tas upp i detta kapitel. För socialpolitiken i stort bör redovisningen av debatten ses som ett komple- ment till skildringen av den socialpolitiska utvecklingen i kapitel 1; mellan utveckling och debatt finns ett naturligt samband och sker en kontinuerlig ömsesidig påverkan.

Avsikten med denna redovisning är bl a att ge en bild av hur debatten vidgats och även kommit att gälla nya frågor rörande socialvårdens mål och medel.

3.1 Samhällsutveckling och socialvård 3.1.1 Ett nytt debattläge

Utbyggnaden av socialförsäkringssystemet och andra generella åtgärder, framför allt inom arbetsmarknadspolitiken och arbetsvården, var under efterkrigstiden dominerande faktorer i utvecklingen på det sociala området. Socialvårdsdebatten gällde under denna tid och fram mot mitten av 1960-talet i huvudsak frågor om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mer traditionell mening. De mot slutet av 1950-talet och i början av 1960-talet antagna socialvårdslagarna — översiktligt beskrivna i kapitel 2 — vilka ganska nära anslöt till den tidigare lagstiftningen på området, väckte mera sällan någon större

principiell diskussion, även om olika meningar framkom i vissa detalj- frågor. Betydelsefulla insatser till förmån för olika grupper, främst barn, gamla och handikappade, aktualiserades och genomfördes under perio- den. En viktig nyhet var den mot periodens slut introducerade principen om familjevård (se härom 3.8.1).

Debatten var således inte särskilt ideologiskt betonad och berörde endast i ringa utsträckning de principiella grunderna för verksamheten. Allmänt humanitära synpunkter av föga kontroversiell art utmärkte debattläget, även om politiska stridsfrågor som ATP-frågan förekom och forskare som Joachim Israel och Gunnar Inghe den senare med sin undersökning Fattiga i folkhemmet (1960) ställde sociala och ekono- miska klyftor i starkt kritisk beslysning. Detta debattläge får ses mot bakgrunden av en ganska allmän uppfattning att de grundläggande problemen i stor utsträckning var lösta eller på god väg att lösas och att man relativt snart skulle komma till rätta med ”restproblemen” i välfärdssamhället.

Under loppet av 1960-talet har emellertid såväl samhälls- som socialdebatten här liksom på andra håll under inflytande av olika faktorer skärptS, breddats och intensifierats. Av de senaste årens debatt framgår att föreställningen om en på förhand given samhällsutveckling mot allt större ”välfärd” har allvarligt rubbats.

De ekonomiska fördelningsfrågorna och låginkomstproblemet hör till de frågor som blivit brännande politiska angelägenheter. Men även andra välfärdsfrågor än de rent ekonomiska har kommit i blickpunkten på ett helt annat sätt än tidigare.

3.1.2 Bakgrundsfaktorer

En viktig roll för att påvisa de kvarstående sociala problemen spelade bl a två socialmedicinska skrifter — Den ofärdiga välfärden (1967) av Gunnar och Maj-Britt Inghe och Det sociala arvet (1969) av Gustav Jonsson. I den förra konstaterades att vår välfärd var ”ofärdig” sålänge grupper av medborgare var utstötta från gemenskapen och i den senare att dessa underprivilegierade gruppers misär som ett socialt arv — ofta drabbade även följande generationer (sistnämnda bok uppföljd år 1973 med skriften Att bryta det sociala arvet). De socialförsäkringar och andra generella anordningar som genomförts innebar sålunda enligt författarnas mening inte att likställigheten mellan medborgarna praktiskt förverkli- gats.

Även de nya sätt som låginkomstutredningen1 använde för att mer generellt mäta ”välfärden” och dess brister bidrog till att aktualisera och systematisera de sociala problem och svårigheter som möter den enskilda människan i dagens samhälle. Den materiella standarden hade för det stora flertalet under de goda konjunkturerna med hög sysselsättningsnivå fortlöpande förbättrats. Detta hade bidragit till att helt andra anspråk och krav på resurser för konsumtion växt fram. Genom den ekonomiska

1 Om denna och övriga i detta kapitel nämnda utredningars arbetsuppgifter och verksamhet se vidare kapitel 4.

och politiska utvecklingen hade det äldre samhällets massfattigdom avskaffats. Men förutom att ”restproblem” kvarstod ledde den fortsatta utvecklingen till att nya eller intensifierade ekonomiska och sociala svårigheter för olika grupper uppkom. Inte minst rubbades tron på en ständigt fortgående välfärdsutveckling genom människornas direkta erfarenheter av sådana svårigheter som en efter hand tilltagande arbetslöshet, utstötningen i samband med strukturrationaliseringen samt försörjningsproblem för vissa hushåll i samband med kraftigt ökade levnadsomkostnader. Andra förhållanden som väckte oro var alkohol- och narkotikamissbruket, särskilt bland ungdom, och frekvensen av gröv- re våldsbrott. Företeelser som nu nämnts har hos oss, liksom i andra länder där samma tendenser gjort sig gällande, uppfattats som tecken på att samhället inte lyckats att på ett tillfredsställande sätt skapa och vid- makthålla känslan av samhörighet, trygghet och värdegemenskap hos medborgarna.

Också en växande insikt om den världsomspännande miljöförstöringen och de skadeverkningar och risker som denna redan på kort sikt innebär för oss alla har säkerligen starkt medverkat till en ändrad syn på de krafter som gör sig gällande i utvecklingen. Överallt i världen men kanske starkast i de högindustrialiserade länderna har man sålunda blivit alltmer medveten om att vetenskapens och teknikens utveckling kan innebära inte bara ökade möjligheter till lycka och välfärd för människorna utan också ett hot om olycka och undergång. Med växande skärpa har därför frågan ställts hur ett sådant hot skall kunna avvärjas och hur den vetenskapliga utvecklingen och samhällsutvecklingen i sin helhet skall kunna länkas in på banor och utnyttjas i former som säkrar människornas fortbestånd och ökar deras utsikter till ett meningsfullt liv både i ett längre och i ett kortare tidsperspektiv.

En viktig del av miljödebatten gäller arbetsmiljön. Undersökningar

företagna av LO2 visar att mer än 80 procent av LO:s medlemmar upplever hälsorisker i sitt arbete. Årligen invalidiseras ett par tusen personer och över hundratusen skadas. Dessa uppgifter antyder problemets storlek. Detta har lett till ökade krav på arbetstagarnas inflytande över arbetsmiljön och möjligheten att påverka dess utformning som en del i en större politisk fråga om industriell demokrati eller arbetsplatsdemokrati. Förutom den rent fysiska arbetsmiljön har stressfaktorer och psykolo- giska relationer i arbetsmiljön uppmärksammats mer än tidigare. Frågan om den psykiska hälsan i arbetslivet kom att särskilt aktualiseras genom Erland Mindus och Curt Åmarks skrift Mental hälsa i arbetslivet (1969) som ingick i en hälsokampanj ”för ökad förståelse och samhörighet inom arbetslivet”. Såväl boken som kampanjen gav upphov till en kritisk debatt om var gränsen skall gå mellan individens anpassning till arbetsmiljön och arbetsmiljöns anpassning till den enskilde. Debatten om arbetsmiljön har som antytts varit långt ifrån enbart ”teknisk”. Den har i hög grad ställt de politiska maktrelationerna mellan arbetsmarknadens parter i brännpunkten.

2 LO-enkäten Risker i jobbet (Lund 1971).

Det är således faktorer av skiftande slag som tillsammans bildar bakgrunden till den nya synen på samhällssituationen. En förändring som alltså inneburit att den litet passiva tron på ”det goda samhället” förbytts i en aktiv oro inför svårigheterna att bemästra ”de onda förhållandena” och deras verkningar för framtiden. Debattboken Välståndsklyftor och standardhöjning (Stockholm 1967) kan sägas summera upp mycket av den sociala och ekonomiska problematik som präglade 1960-talets svenska samhälle, samtidigt som boken drar upp vissa linjer för den framtida ekonomiska och sociala politiken i Sverige.

Samhällsproblemen betraktas inte längre huvudsakligen som frågor vilka det enbart gäller att finna ”tekniska” lösningar på. Hela den intensifierade sociala debatten, av vilken socialvårdsdebatten utgör en del, har mot denna bakgrund blivit mer problem- och konfliktorienterad och ideologiskt betonad. Dessa förhållanden har även bidragit till att aktualisera en demokratidebatt, som bla tagit upp frågan om hur de enskilda samhällsmedlemmarna skall kunna tillförsäkras ökat inflytande och större medbestämmanderätt i olika sammanhang.

3.1.3 Människors levnadsförhållanden

I debatten om sarnhällsförhållandena har starkt understrukits behovet av ökade kunskaper om människornas livsvillkor som grund för den fortsatta samhällsplaneringen. Här har kritiken bl a gått ut på att den ekonomiska tillväxten som den avspeglas i BNP tillmäts alltför stor betydelse som mått på välfärden. Detta mått säger således ingenting om fördelningen av de förändrade resurserna och redovisar inte heller samhällsutvecklingens ”sociala kostnader” som negativa välfärdsposter. I Sverige liksom på andra håll har därför ett växande intresse ägnats frågan hur man skall kunna utarbeta mer tillfredsställande metoder att mäta ”livskvaliteten” eller välfärden och dess fördelning.

Ett arbete rörande s k sociala indikatorer som välfärdsmått har länge pågått i olika FN-organ och bedrivs även i USA och i många andra länder. Sedan år 1971 pågår ett motsvarande arbete inom OECD. I den svenska debatten har frågan om sådana mätmetoder främst aktualiserats genom låginkomstutredningen, som genom sin levnadsnivåundersökning både gett ökade kunskaper om levnadsförhållandena och initierat och empiriskt prövat olika metoder för välfärdsmätningar.

Låginkomstutredningen har med viss utgångspunkt i FN:s levnadsnivå- definitioner använt sig av nio komponenter som grund för beskrivning av människors livssituation, nämligen hälsa, kost, bostadsförhållanden, sysselsättning och arbetsförhållanden, utbildning, ekonomiska resurser, uppväxtförhällanden, politiska resurser samt fritid och rekreation. Det finns emellertid en avgörande skillnad i synsättet bakom definitionerna av levnadsnivån i FN- och i låginkomstmaterialet. Skillnaden kan uttryckas så att enligt FN:s definition är levnadsnivån en fråga om människornas tillfredsställelse som konsumtionsvarelser, medan levnads- nivån i låginkomstutredningens levnadsnivåundersökning blir i första hand en fråga om individens förfogande över resurser för att kunna

I debatten har vissa varnande röster höjts mot en övertro på sociala indikatorsystem *som redskap i samhällsplaneringen. I den till OECD angivna sk Brooksrapporten4 har sålunda påpekats svagheterna i det tekniska mätinstrument som de sociala indikatorerna utgör. Å andra sidan har framhållits att med de snabba förändringar som sker i samhällsmiljön ett växande behov av förbättrade indikatorsystem föreligger. Under hänvisning härtill rekommenderades i rapporten trots betänklighetema — OECD att stimulera en satsning på arbete rörande sådana indikatorer.

Arbetet på en förbättrad socialstatistik befinner sig således endast i sin början. Inte minst i den svenska debatten har understrukits välfärdsmät- ningarnas politiska implikationer. Vad som skall mätas är ytterst en fråga om politiska värderingar och bedömningar och kan aldrig avgöras utifrån enbart vetenskapliga synpunkter. Detta synsätt går igen t ex i det förslag till vidareutveckling av välfärdsmätningar mm som låginkomstutred- ningens huvudsekreterare i egenskap av sakkunnig i september 1972 avgav till'inrikesministern och som bl a gick ut på att ett till riksdagen knutet nytt organ skulle bli huvudman för välfärds— och fördelningsforsk- ningen.

3.1.4 Socialvården speglar samhällsförhållandena

Som framhållits ovan har debatten om samhället kommit att omfatta den enskilda människans hela livssituation och välfärd. Även den mer begränsade debatt som gällt socialvården och dess utveckling har i hög grad kopplats till frågor om sandrällsutvecklingen. Ett belysande exempel är debatten om socialhjälpen. Denna ekonomiska hjälpform svarar andelsmässigt för en ringa del av de totala socialpolitiska kostnaderna. Men antalet hjälpberoende liksom kostnaderna har ökat starkt sedan mitten av 1960-talet. I debatten har en rad olika förhållanden anförts som mer eller mindre betydelsefulla förklaringar till de stigande socialhjälpssiffroma.

Dessa förklaringar har vanligen gällt förhållanden i samhället som socialvården inte haft några möjligheter att kontrollera eller påverka. Genom olika undersökningar6 har visats att arbetslöshet och socialhjälps- behov fortfarande har ett starkt samband. Även de höga bostadskostna- derna i framför allt tätorternas nybyggda bostadsområden har trots utbyggnaden av bostadsstödet till barnfamiljerna kommit att framstå som en av orsakerna till ökat socialhjälpsberoende. En undersökning som gjorts på uppdrag av Stockholms förorters samarbetsnämnd visade således

3 lör utförligare diskussion, se Sten Johansson: Om levnadsniväundersökningen (Sthlm 1970). 4Science, Growth and Society — A New Perspective (Paris 1971). Rapporten har utarbetats av en av OECD: s generalsekreterare utsedd expertgrupp under ledning av dean Harvey Brooks, Harvard University. 5 6Forskningen om välfärden och dess fördelning I Sverige (Ds In 1972: 17). 6Socialhjälpen i län och kommuner (Ds S 1969 :.9) Walter Korpi: Fattigdom i välfärden (Sthlm 1971). Jan Nasenius: Socialhjälp och arbetslöshet (SOU 197144).

att det förelåg visst statistiskt samband mellan bostadskostnader och socialhjälpsberoende, men variationer mellan kommunerna tydde på att också andra faktorer spelade in. Att den kommunala socialvården uppfattar arbetslöshet och höga bostadskostnader som viktiga social- hjälpsorsaker framgår även av socialutredningens undersökning SU 72 (bilaga 2).

Debatten har i rätt hög grad kommit att gälla frågan, vilken betydelse befolkningskoncentrationen till tätorterna har haft för behovet av socialhjälp. Sedan lång tid tillbaka har antalet hjälpberoende inom stadsbefolkningen varit högre än inom landsbygdsbefolkningen. Som orsaker härtill har anförts sådana sociala och ekonomiska förhållanden i det urbaniserade samhället som skulle innebära ökande risker för hjälpberoende och också att den gamla ”fattigvårdsrädslan” kanske skulle vara mindre framträdande där.

I debatten har som en betydelsequ orsak till ökat socialhjälpsberoen- de i snabbt expanderande tätorter framhållits olika brister i samhällspla- neringen. Dessa brister skulle ha medverkat till att ”nya” grupper blivit beroende av socialhjälp. Som exempel på denna typ av kritik kan nämnas en lokal undersökning avseende förhållandena år 1968 i en kraftigt expanderande tätortskommun med starkt stigande socialhjälpssiffror (Tyresö).7 Undersökningen visade bl a att vissa barnfamiljer med en av makarna heltidsarbetande måste anlita socialhjälp. Familjernas fasta kostnader var höga. Brister i samhällsplaneringen i fråga om kommunal barnomsorg, arbetsplatser mm försvårade familjernas möjligheter till självförsörjning. Dessa hjälptagare ansågs utgöra en ny grupp som markant awek från den traditionella bild olika undersökningar gett av socialhjälpsberoende familjer.

I den livliga debatt som följde skapades termen ”nyfattiga” för denna grupp hjälptagare. Medan många anser att den beskrivna gruppen representerar ett nytt betydande inslag bland socialhjälpstagarna, har andra ställt sig avvisande eller skeptiska. Det har bl a framhållits att de ”nyfattiga” i själva verket inte utgör någon ny grupp bland de hjälpberoende och att orsakerna till socialhjälpsökningen är att finna i traditionella samhälls- och klassproblem i form av arbetslöshet etc.

Till viss del har socialhjälpsdebatten, liksom under 1940- och 1950-talen, inriktats på interna förhållanden inom socialhjälpsadministra- tionen. Hit kan räknas kritik för bristande effektivitet ifråga om behovsprövnings— och kontrollfunktionema. Kritiken har blivit särskilt framträdande i samband med att enskilda fall av föregivet eller verkligt missbruk upptäckts och kommit till allmän kännedom genom massme- dierna. De som hårt kritiserat bristerna i behovsprövning och kontroll har ofta samtidigt hävdat att andra, verkligt hjälpbehövande lämnas utan hjälp.

Kritik av det här slaget har bemötts med påpekande om att socialhjälpsbedrägerier är ett ekonomiskt sett litet samhällsproblem. Det har också sagts att en mer effektiv kontroll i hög grad skulle försvåra socialhjälpsarbetet och även skulle dra mycket höga kostnader.

7 Karin Tengvald: Socialhjälp i en expansiv förortskommun (stencil 1971).

Som andra ”interna” bidragande orsaker till socialhjälpsutvecklingen har framhållits att socialvården blivit mindre restriktiv och mer beredd att hjälpa utsatta familjer och personer. Det har också hävdats att verksamheten fått en mer aktiv och uppsökande inriktning, varigenom tidigare eftersatta hjälpbehov kunnat tillgodoses. Numera tillämpas en avsevärt förbättrad socialhjälpsstandard. Detta har likaså bidragit till att antalet hjälpberättigade ökat och att kostnaderna stigit.

Häremot har invänts att de ökade hjälpbehoven håller på att växa socialvården över huvudet och att begränsningen i personalresurserna omöj- liggör en mer omfattande aktiv och uppsökande verksamhet.

Även de vägledande normernas konstruktion har — sedan mer scha- blonartade normer (”minimigaranti”) införts i vissa kommuner _ satts i samband med ökningarna. Det har hävdats att beloppsnivåerna genom de schabloniserade beräkningarna kommit att ligga så högt att en betydande del av den förvärvsarbetande befolkningen i berörda kommuner ”egentligen” skulle vara socialhjälpsberättigad. Man har ansett att detta förhållande minskar människornas vilja till självförsörjning. De som försvarat reformen har framhållit att socialhjälpsnivån i första hand måste bestämmas utifrån människornas behov och inte genom inkomstjämförel- ser. Hjälp på en låg nivå som utarmar människorna kan utgöra en större restriktion för arbetsviljan än att hjälpnivån sätts förhållandevis högt. Vidare har det sagts att de kritiska jämförelserna mellan inkomster och socialhjälpsnormer bygger på felaktiga beräkningar. Det har också fram- hållits att de nya normerna haft begränsad betydelse för ökningen av antalet hjälpsökande.

En viktig utgångspunkt för de önskemål och krav som förts fram i socialhjälpsdebatten är uppfattningen att socialhjälpens omfattning är en mätare på brister i samhället och det socialpolitiska systemet. Den längst gående kritiken ser de ökade socialhjälpskostnaderna som ett av många symtom på att produktions- och samhällssystemet är i grund felaktigt. En djupgående omgestaltning av hela samhället blir utifrån detta synsätt en förutsättning för att man skall komma till rätta med de faktorer som bl a tar sig uttryck i ökade socialhjälpsbehov.

Andra grupper har ställt krav på näraliggande och mindre djupgående reformer. Företrädare för socialvården har krävt en social målsättning för samhällsutvecklingen, socialvårdarnas medverkan i denna planering, utbyggnad av socialförsäkringarna, reformering av arbetsmarknads- och bostadspolitiken osv. Även skattepolitiken har — särskilt i samband med debatten om de ”nyfattiga” och om införandet av ”mirrirnigarantier” inom socialhjälpen (se 3.3.3) kommit att spela en inte obetydlig roll i diskussionen om hur socialhjälpsberoendet skall minskas. Sänkta margi- nalskatter eller större hänsynstagande till försörjningsbördan har ansetts verksamt kunna bidra till att reducera eller eliminera socialhjälpsbehov bland förvärvsarbetande.

Som tidigare redovisats har man också sökt orsaker till de ökade socialhjälpskostnaderna i interna förhållanden inom socialhjälpsadmi- nistrationen. Det är därför naturligt att man — i varje fall delvis sökt interna lösningar, såsom att genom beloppsmässiga tak för särskilt den frivilliga socialhjälpen begränsa kostnaderna, etc.

Diskussionen kring socialhjälpen synes ha haft en mycket bredare anslutning än diskussionen kring flertalet andra socialpolitiska frågor. , Den har förts kanske mer intensivt ihemmen och på arbetSplatserna än i * massmedierna. Socialhjälpsdebatten har därför också kommit att gälla behovet av ökad information om socialhjälpen och således om vilka bestämmelser som gäller, vilka som får socialhjälp, vilken omfattning verksamheten har osv. Debatten, som avtagit under det senaste året, har haft betydande inslag av okunnighet och fördomar.

" 3.2 Socialvårdens målfrågor 3.2.1 Behovet av en målsättning

Splittringen av socialvården på olika från varandra strängt skilda verksamhetsgrenar, var och en med sin egen organisation och lagstiftning, har säkerligen bidragit till att någon målformulering som omfattar hela verksamheten inte kommit till stånd. De olika lagarna upptar däremot mer eller mindre öppet angivna partiella mål. I 1 & BvL anges exempelvis att verksamheten ”har till syfte att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda Uppväxtförhållanden i övrigt för dem”; enligt NvL åligger det nämnden att vidta åtgärder för att återföra alkoholmissbrukare till ett nyktert liv (1 &) och att allmänt söka förbättra nykterhetstillståndet (4 å); enligt 1 €; ShjL skall varje kommun tillse ”att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande” etc. Till dessa mål för de skilda verksamheterna knyter lagarna olika åtgärder eller medel för ett förverkligande.

I de senaste årens sociala debatt8 har avsaknaden av mera övergripande mål i sociallagstiftningen uppfattats som en allvarlig brist. Det har starkt understrukits att klart formulerade övergripande mål som knyter an till de grundläggande värderingar vilka man vill se som vägledande för samhällsplaneringen och samhällsutvecklingeni dess helhet — måste bilda utgångspunkten för en omprövning av socialvården och dess verksamhets- former. Inriktningen av olika former av verksamhet mot sådana fastställda mål medför avsevärt ökade möjligheter till en samordnad utveckling, till mer tillfredsställande mätningar av socialvårdens effekter och till ett ändamålsenligt resursutnyttjande.

3.2.2 Målformuleringar och målanalyser

Målformuleringar och målanalyser är ingenting unikt för socialvården. Som Paul Lindblom i skilda sammanhang framhållit har i den ekono- miska teorin och i organisationsteorin mål- och medelanalyser sedan länge spelat en betydelsefull roll. Man kan-också nämna den debatt och principiella analys i fråga om arbetsmarknadspolitiken som redovisats i statskontorets utredning från år 1968.9 Andra exempel kan hämtas från

8 Se tex samarbetskommitténs för socialvårdens målfrågor debattskrift Social— vård i framtiden (Sthlm 1970). 9 sou l968:60—62.

utbildnings- och kulturpolitiken. Här kan också nämnas de målformule- ringar för boendeservicen som den statliga servicekommittén angett i Boendeservice 2.10 Enligt kommittén bör de sociala målen för boende- servicen vara ökad trygghet, gemenskap, jämlikhet, delaktighet i person- lighetsutvecklande och hälsofrämjande aktiviteter samt möjlighet att påverka såväl den egna som den gemensamma miljön.

Debatten om socialvårdens mål kom igång ganska sent, var rätt sporadisk och rönte till en början föga uppmärksamhet. Debattläget ändrades i början av 1970-talet genom den diskussion som initierades av samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor i debattskriften Social- vård i framtiden. Man måste samtidigt ha för ögonen att denna måldiskussion mognade fram ur en debatt som startat tidigare. Som betydelsefulla inslag i den debatten kan nämnas 1964 års nykterhets- vårdsutrednings betänkande Nykterhetsvårdens läge (1967) och Förening- en Sveriges socialchefers skrift Sociallagstiftningen — hjälpmedel eller hinder (1968).

I skriften Socialvård i framtiden skisseras de övergripande mål som bör gälla för bl a socialvården och hur dessa mål skall konkretiseras i delmål. De övergripande mål som samarbetskommittén för fram är demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet på lika villkor. Här kan man på ett mer allmänt plan finna viktiga samband med FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna från år 1966, vilka diskuteras i bl a socialstyrel- sens skrift Integrerat samhälle (1971). I dessa konventioner erkänns ”det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och deras lika och oförytterliga rättigheter som grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen”. För att dessa mål skall uppnås förutsätts att envar kan få åtnjuta sina ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och politiska rättigheter. Garantier krävs även i fråga om allas rätt till arbete, utbildning, social trygghet, sjukvård samt kulturell och politisk medverkan. För vart och ett av de övergripande målen i samarbetskom- mitténs skrift kan man således finna allmänt formulerade motsvarigheter i FN-konventionerna.

Mot demokrati svarar kravet på politisk medverkan; för kravet på jämlikhet har FN-dokumentets förutsatta garantier för allas rätt till arbete, utbildning m m viss relevans. Även trygghetsmålet har en motsvarighet i FN-materialet. Det är likaså tydligt att ett genomförande av F N-programmet förutsätter solidaritet mellan olika medborgargrupper; en vilja att gemensamt svara för insatser som ökar tryggheten och friheten för människorna. Man behöver emellertid inte gå särskilt djupt i analysen av de allmänna målbegreppen för att finna skillnader vilka torde framträda ännu klarare vid en nedbrytning till operationella mål. Det är också naturligt att sådana skillnader måste finnas mellan sociala målsättningar för ett enskilt land med en, relativt sett, väl utvecklad socialpolitik, politisk demokrati och allmänt hög ekonomisk standard och en världsorganisation som omfattar länder vilka är mycket olika i dessa avseenden. Några mer ingående jämförelser mellan olika målstruk- turer av det slag som här diskuterats har emellertid inte redovisats i

”' sou 1970:68; se vidare 4.3.3.

Debatten kring socialvårdens målfrågor förs inte längre enbart av vissa socialvetenskapare och företrädare för olika socialvårdsorganisationer och personer verksamma inom den kommunala socialvården. Frågan har i hög grad blivit en angelägenhet för de politiska partierna och deras företrädare. I tidigare partiprogram avhandlades socialvården kortfattati några allmänt hållna formuleringar, om den över huvud omnämndes. Numera är situationen en annan. På vissa håll har genomarbetade program redan fastställts och på andra håll pågår ett omfattande arbete. Dessa program eller förslag till program föregås inte sällan av diskussioner och medverkan i programarbetet av tusentals medlemmar i de partipolitiska basorganisationerna.

Behovet av en målsättning för socialvården har även understrukits av socialministem genom det tiopunktsprogram för socialvårdens framtida utveckling som han lade fram i tal och intervjuer år 1971. I sitt program understryker han behovet av sociala mål för samhällsplaneringen; social- vårdens aktiva medverkan i sådan planering och i sociala miljöfrågor; inriktning på förebyggande insatser; fortsatt satsning på mer generellt utformade stödinsatser; ökad frihet och frivillighet i behandlingsarbetet; demokratisk utveckling av socialvården; ökad serviceinriktning; vidare— utveckling av en helhetssyn och samordnade insatser; satsning på social forskning som främjar socialvårdens utveckling samt utbyggd informa- tion.

3.2.3 Kritik av socialpolitiska målformuleringar

I diskussionen kring målfrågorna anförs inte sällan att övergripande mål är så allmänt och vagt formulerade att de utan vidare vinner allmän anslutning. Snart sagt vem som helst kan tolka in en egen uppfattning om vilket innehåll målen skall ha. Alla försök till konkretisering och precisering leder däremot lätt till oenighet.

Kritiken begränsas inte alltid till att gälla den vaga och allmänna karaktären hos de övergripande målen. Den kan också gälla den socialpolitiska strategin i mer teoretisk mening. Enligt denna kritik utgår man vid formuleringen av övergripande mål från en tänkt idealsituation, en föreställning om det ”goda samhället” som det gäller att förverkliga genom konkreta politiska åtgärder. Genom att de i absoluta termer angivna målen inte fullt ut kan förverkligas i praktisk politik blir resultatet lätt svikna förhoppningar och missnöje. Enligt dessa kritiker bör det vara lättare att uppnå enighet om att undanröja eller minska ”onda” förhållanden i samhället genom att avgränsa och konkretisera de skilda problemen och lösa dem ”bit för bit”. Obunden av övergripande mål skulle man lättare finna konkreta lösningar på aktuella problem och undvika de besvikelser hos medborgarna som kan bli följden av att övergripande mål inte (fullt ut) förverkligas.l *

Till denna kritik på ett mer principiellt plan kommer en mer konkret kritik av de faktiska målformuleringar som framförts i debatten. Den

” I internationell debatt har tankegången utvecklats redan 1945 i den engelske socialfilosofcn Karl R Poppers verk The Open Society and its l—inemics.

kritiken följer två linjer. Endera förklarar man sig inte dela de värderingar som vissa klart angivna övergripande målformuleringar ger uttryck åt. Eller också betecknar man dessa som alltför ”slitna” honnörsord utan sådan täckning i den politiska debatten att de kan användas i den socialpolitiska planeringen. Den sistnämnda typen av anmärkningar står nära den tidigare refererade kritiken av övergripande mål som alltför allmänt formulerade.

Kritiken har bemötts med påpekanden om att en socialpolitik som saknar övergripande mål lätt leder till kortsiktiga, osystematiserade och inbördes motstridande åtgärder. Det har även sagts att det ligger en fara i att värderingarna inte öppet redovisas utan får verka mer okontrollerat. En synnerligen viktig del av arbetet på målformuleringarna blir nedbrytningen av de övergripande målen i konkretiserade delmål på olika nivåer. Därigenom blottläggs också olika målkonflikter som kräver sin lösning. De övergripande målen kan då i viss mening sägas svara mot en strävan till ett idealtillstånd, medan konkretiseringama i delmål gäller möjliga praktiska lösningar. I vissa fall kan det också vara fråga om att fastställa en lägsta nedre gräns för vad som skall anses vara tolerabelt. Socialvården kan exempelvis inte tillförsäkra människorna eni totala och ideala termer formulerad levnadsnivå utan på sin höjd ge minimigarantier i fråga om vissa elementära komponenter i denna välfärd.

En annan kritisk infallsvinkel gäller hela målsättningsprocessen och dess struktur. Det har hävdats att själva tanken att man kan spalta upp och bryta ner samhällsplaneringen i små steg i grunden är en ”socialteknokratisk” uppfattning som inte blottar utan döljer grund— läggande politiska motsättningar. Dessa blir ”problemställ-ningar” som referensgrupper, samarbetsorgan och remissinstanser skall ta ställning till. ”I bästa fall blir en sådan styrning av samhällsplaneringen en mild inkompetens eftersom den är verklighetsfrämmande. ] andra fall — då modellen fungerar effektivt är det teknokratiska tillvägagångssättet djupt odemokratiskt.”12 Kritiken aktualiserar frågan om vilka som bestämmer utvecklingen. Härvid har anförts att djupgående samhällsför— ändringar måste växa fram med förankring hos människorna i hem och på arbetsplatser och i andra lokala miljöer.

Det kritiken tar upp är i grunden en fråga om demokratins arbetsformer och beslutsprocesser. Det skulle här föra för långt att referera den demokratidebatt som förts. Men det bör nämnas att de senaste årens måldiskussion av många uppfattats som motsatsen till en ”teknokratisering”. Den uppfattas tvärtom så att de politiska och demokratiska aspekterna på socialvården ställts i fokus mer än någonsin tidigare.

3.2.4 Förverkligande av målen

Allmänt kan måldebatten sägas ha lett fram till uppfattningen att målformuleringar rörande socialvården är av värde för att främja en bättre analys av de sociala problemen och en mer systematiskt

Bengt Börjeson: Fattigdom. Om ett socialpolitiskt dilemma (Sthlm 1972).

genomförd anpassning av åtgärderna till grundläggande värderingar. Avgörande blir det mer ”operationella” stadiet då målen skall förverkli- gas, målkonflikterna skall klaras ut och beslut i fråga om prioriteringar skall träffas inom ramen för knappa resurser. Det har framhållits som givet att man i konkreta situationer och på olika lokala nivåer måste finna kompromisser och lösningar vars överensstämmelse med de övergripande målen kan diskuteras. Målformuleringarna för socialvården får därför inte ses statiskt utan som en dynamisk process, en fortlöpande prövning av de övergripande målens relevans för skiftande lokala förhållanden.

Inom den kommunala socialvården pågår på flera håll arbetet på atti budgetsammanhang förverkliga övergripande mål. I exempelvis Malmö har som ett resultat av måldebatten vissa riktlinjer angivits för arbetet med 1973 års budget. Socialministems tiopunktsprogram bildar utgångs- punkt för förvaltningens nuvarande och framtida verksamhet. Som angelägna prioriteringar anges fortsatt hög utbyggnadstakt av daghem— men, alternativa vårdformer på bekostnad av vissa traditionella, förenklad handläggning av ekonomisk hjälp, utbyggd fältverksamhet, servicecentra, förstärkta planeringsresurser etc. I och med dessa första försök att inom den kommunala socialvården förverkliga de angivna målen har inletts en ny fas i de senaste årens måldiskussion.

3.3 Generella och individuella socialpolitiska åtgärder 3.3.1 Inriktning på generella åtgärder

En huvudlinje i svensk socialpolitik har varit satsningarna på ekonomiskt stöd i mer generella former och efter schablonmässiga regler. Här avses exempelvis folkpension till de äldre, allmänna barnbidrag till barnfamiljerna osv. Denna socialpolitik kan sägas ha utgjort ett led i de allmänna politiska strävandena att förverkliga ett ”svenskt folkhem”. Den bygger på uppfattningen att socialpolitiken i kombination med skattepolitiken kan åstadkomma en stark omstrukturering av inkomstför- delningen i samhället och skapa allmän trygghet genom att utplåna fattigdomen.

Senare har det skett en viss tyngdpunktsförskjutning inom svensk socialpolitik genom att insatserna kommit att mer än tidigare inriktas på grupper där behovet av ekonomiska stödåtgärder varit särskilt framträ- dande. lnkomstprövningen har här blivit ett viktigt instrument som t ex i fråga om bostadstillägg till barnfamiljer och pensionärer. Men även dessa riktade insatser har en viss generell karaktär genom att prövningsreglerna är schablonmässiga. Det är inte här fråga om den närgående och efter de individuella behoven inriktade prövning som utmärker den behovspröva- de socialhjälpen.

Olika skäl för att så långt möjligt ge de socialpolitiska bidragen en generell karaktär har sedan lång tid tillbaka framförts i debatten. Genom denna typ av bidrag får man, har det sagts, en jämnare nivå över hela landet, eftersom reglerna syftar till att med enhetliga belopp tillgodose i enhetliga termer definierade behov (att även generella bidrag av

socialförsäkringstyp kan rymma stora differenser visar de kommunala bostadstilläggen till pensionärerna; här ligger generaliseringen främst i de för hela landet gällande inkomstprövningsreglerna). Det har också framhållits att generella och schablonmässiga bidragsregler gör det lättare för medborgarna att sätta sig in i vilken rätt de har att erhålla bidrag. Vidare blir administrationen av bidragsgivningen enklare. Bidragstyper av detta slag med enhetliga och fasta regler ger inte heller spelrum för ovidkommande hänsyn och skyddar likaså administrationen mot kritik och mot för stora krav. En viktig effekt anses också vara att man undviker eller i varje fall mildrar den särbehandling av människor och de för den enskildes integritet och självkänsla negativa verkningar som en mer närgående individuell prövning av typen socialhjälp kan ge.

Som ett viktigt skäl för de generella åtgärderna har framhållits deras betydelse från förebyggande synpunkter. Uppfattningen att socialhjälps- behoven skall kunna minskas eller ökningen av dessa motverkas genom generella reformer har en stark förankring även i den aktuella debatten. Socialvårdens företrädare har under senare år i olika sammanhang framfört krav på en utbyggnad av socialförsäkringsförmånerna. Många har också understrukit att det inte bara är den ekonomiska fattigdomen som härigenom kan minskas. Kurt Samuelsson hör till dem som framhållit sambandet mellan ekonomisk fattigdom och andra svårigheter. Genom ekonomiska ”makroinsatser” av socialpolitisk karaktär skulle behovet inte bara av socialhjälp utan även av andra socialvårdande insatser på ”mikroplanet” kunna minskas.l 3

3.3.2 Generell ”minimigaranti"

Ett synnerligen långt gående generellt ekonomiskt stöd som i princip tillförsäkrar alla en ekonomisk minimigaranti har sedan flera år diskuterats livligt i vissa länder. En form av en sådan garanti är s k negativ inkomstskatt, vilken ursprungligen aktualiserades i USA men som också diskuterats ingående bl a i England. Systemet innebär i korthet att alla under en viss inkomstnivå fritas från skatt och erhåller utfyllnadsbelopp upp till den fastställda inkomstgränsen.

Även i Sverige har debatt förts, delvis från andra utgångspunkter, om en generell miniminivå i form av ”allmän socialförsäkring”, ”folkbidrag”, ”medborgarlön” etc. Olika fördelar med ett sådant system har framförts i debatten. Sålunda skulle man genom en sådan generell reform nå hjälpbehövande grupper som nu av olika anledningar inte tillvaratar sina rättigheter till inkomststöd. En minimistandard av detta slag oavsett prestationer i arbetslivet skulle också understryka allas värde som människor och inte enbart som produktionsfaktorer. I flera sammanhang har man framhållit att genom en reform av detta slag skulle man kunna samordna ett flertal bidragsformer såsom sjukpenning, arbetslöshetsför- säkring och socialhjälp. Särskilt har i fråga om socialhjälpen påpekats den ovilja människor hyser mot denna hjälpform, en ovilja som kan leda till

13 Kurt Samuelsson: Att anpassa samhället .. reflektioner kring vår sociala reformering (Socialt forum 196827).

l l % l i

l l l i l l

att många hjälpbehövande avstår från att söka hjälp. Det har även anmärkts att behovsprövning och standard i fråga om socialhjälpen inte är enhetlig över hela landet. Här nämnda olägenheter skulle elimineras genom ett enhetligt socialförsäkringssystem av minimigarantityp. Man återfinner alltså här delvis samma argument som sedan länge hävdats som stöd för generella bidrag av traditionell socialförsäkringsmodell.

Många argument har också framförts mot en så allmän och generell försäkringsform. En vanlig uppfattning är att innan något nytt planeras — i första hand bör prövas, hur långt brister kan avhjälpas genom samordning och komplettering av det nuvarande systemet. I det perspek- tivet framstår den av regeringen är 1972 initierade kartläggningen av brister i samordningen av det socialpolitiska bidragssystemet som ange- lägen. Å andra sidan kan kartläggningen tänkas som förstudie till planeringen av en mer generell reform (socialförsäkringsutskottets betän- kande l973:6).

Det finns också en mer eller mindre klart uttalad farhåga för att det nuvarande systemets ersättande med ett nytt i själva verket skulle möjliggöra en socialpolitisk nedrustning — en försämring av det sociala trygghetssystemet. En generell reform av det här slaget skulle även anonymisera själva bidragsbehoven.

En mer principiell invändning har således varit att en negativ inkomstskatt, ett ”folkbidrag” etc skulle bryta mot den politiska huvudlinje som innebär att det är genom full sysselsättning i förening med en solidarisk lönepolitik som arbete, inkomster och en rättvis fördelning skall skapas. En bidragstyp av angiven art skulle kunna leda till minskade arbetsmarknadspolitiska ambitioner genom att dölja samhälls- brister i form av arbetslöshet etc som den verkliga grunden för bidragsbehovet. Även mer praktiskt finansiella synpunkter har framförts. Det ekonomiska utrymmet för reformarbetet bör tas i anspråk på annat sätt än genom införande av ett system med allmänt folkbidrag o (1. Som angelägna områden för det fortsatta reformarbetet har här bla nämnts arbetsmiljöerna, utbyggnad av barnomsorgen, införande av allmän för- skola och förbättringar inom familjepolitiken.

Liksom man på sina håll fruktar att höga socialhjälpsbelopp minskar arbetsvilja och strävan till självförsörjning har i debatten antytts att en generell socialpolitisk reform av här diskuterat slag skulle kunna få samma verkan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande socialhjäl- pen är det inte beloppsnivån som inger farhågor. Denna nivå lär under avsevärd tid bli låg för en eventuell ”allmän socialförsäkring”. Betänklig- heterna synes snarare gälla det förhållandet att enbart den låga inkoms- ten, oberoende av varför inkomsten är låg, skulle berättiga till bidrag (”positiv skatt”). Problemet hör hemma i en större fråga om socialpo- litiska transfereringar och deras betydelse för arbetsmotivationen. Hur synsättet på denna fråga förskjutits i svensk socialpolitik behandlas i kapitel 1.

Det traditionella socialförsäkringssystemet kritiseras tid efter annan för att vara för ”stelt”. Denna kritik har under de allra senaste åren fått ny aktualitet. Mot bakgrunden av strukturrationaliseringen inom närings- livet och konjunktursvängningarna har man, med viss utgångspunkt i

diskussioner inom OECD, i svensk debatt framfört krav på ökad samordning mellan arbetsmarknads- och socialpolitik och en större flexibilitet hos den senare.

Man bör enligt kritiken mera fritt än nu kunna välja mellan att fortsätta att arbeta och att pensionera sig. Kombinationer av partiellt arbe- te och pension bör främjas. Arbete och pensionering bör kunna varvas i upprepade perioder över tid. Likaså skall ledighet kunna sparas och tas ut under en längre sammanhängande tid för rekreation, utbildning etc. Man vill inom ramen för det rådande ”tvångspensionssystemet” skapa så stor rörlighet och valfrihet för den enskilde som möjligt. Samtidigt står klart att skisserade reformer syftar till att i ökad grad anpassa arbetskraften till fluktuationerna på arbetsmarknaden och inom näringslivet.

3.3.3 ”Minimigaranti” inom socialhjälpen

En begränsad reform av minimigarantityp som livligt debatterats (se 3.1.4) var den av Stockholms socialnämnd år 1970 genomförda omläggningen av socialhjälpsnormerna till vad som särskilt i pressen kommit att kallas ”sociallön”.I 4 Reformens begränsning ligger givetvis i att den avser enbart personer och familjer som enligt gällande lagstiftning är berättigade till socialhjälp. Någon utvidgning av rätten till socialhjälp, vilket förutsätter lagändring, kunde naturligtvis denna kommunala reform inte medföra.

Ändringen, som i viss män kan sägas innebära ett närmande till socialförsäkringarna, syftade till att genom klart fastställda bidragsbelopp ge invånarna en ”garanterad ekonomisk minimistandard”. De basbelopps- reglerade ”garantibidragen” inrymmer även viss kostnadsersättning som hjälptagarna tidigare måste söka extra hjälp till, exempelvis kläder och elräkningar. Avsikten var att möjliggöra en friare hushållning inom ramen för den hushållsbudget som garantibidragen angav. Detaljprövningen kunde upphöra eller i varje fall minskas, vilket avsågs utgöra en lättnad för de hjälpberoende och ge socialarbetarna mer tid till kurativa och rehabiliterande insatser.

Som tidigare nämnts var en av huvudinvändningarna mot reformen att beloppsnivåerna blev för höga, varför en stor del av den förvärvsarbetan— de befolkningen skulle bli berättigad till socialhjälp. Därutöver riskerade man att hjälptagarna skulle ta medel till hyror o d i anspråk för allmän konsumtion varefter socialvården skulle tvingas till dubbelutbetalningar. Å andra sidan kunde den förenklade behovsprövningen få till följd att vissa behov — som en noggrannare prövning skulle avslöja — kom att förbises. Det ifrågasattes också om de nya bestämmelserna stod i överensstämmelse med socialhjälpslagen, vilket socialstyrelsen, efter vissa förtydliganden från socialnämnden, förklarade vara fallet. Reformen hade en sådan genomslagskraft att — som framgår av SU 72 — ett stort antal kommuner numera infört normer av minimigarantityp men med skiftande beloppsnivåer.

14 Utsänt ärende 118/1970. Stockholms socialnämnd (offset).

Som ovan nämnts har den socialpolitiska satsningen på generella reformer av socialförsäkringstyp vanligen varit sammanknuten med uppfattningen att socialpolitiken härigenom — vid sidan av skattepolitiken skulle få en avgörande fördelningspolitisk effekt i fråga om medborgarnas välfärd genom att utjämna inkomstskillnader inte bara mellan olika perioder i den enskilda människans liv utan också mellan olika samhällsgrupper. Genom generella reformer av socialförsäkringstyp hoppades politikerna även kunna om inte helt eliminera så i varje fall väsentligt reducera behovet av socialhjälp och andra socialvårdsinsatser.

Mot denna — här givetvis starkt förenklade uppfattning står en annan grundsyn i fråga om socialpolitikens roll och avgränsningar mellan socialhjälp/socialvård å ena sidan och mer generella socialpolitiska insatser å den andra. Denna grundsyn präglas av en ”pessimistisk uppfattning beträffande socialpolitikens förmåga att korrigera samhällets ojämlikhetsskapande mekanismer”.1 5 Den del av socialpolitiken som socialhjälpen/socialvården svarar för får enligt detta synsätt inte ses som en marginell företeelse utan måste bedömas som ett potentiellt allt viktigare inslag i socialpolitiken.

Vid sidan av den ekonomiska fattigdomen finns en rad brister som inte kan elimineras med enbart ekonomiskt stöd i form av socialförsäkringar e d. Resurstillskott är inte tillräckligt, utan socialvår— den skall medverka till en frigörelse av individen så att denne kan formulera krav och skapa nya resurser. Här kommer socialarbetarna och nya former av ”socialvård” såsom ”samhällsarbete” (community work) etc att framstå som de kanske viktigaste socialpolitiska krafterna i strävan att ”förändra samhället” genom att aktivera underprivilegierade individer och grupper. Vissa praktiska försök med samhällsarbete _ eller ”grann— skapsarbete” som metoden numera börjat benämnas (Aspuddenpro— jektet i Stockholm och Östergårdsprojektet i Malmö) har kommit i gång i Sverige, men erfarenheterna är än så länge begränsade. Vissa förespråkare är mycket positiva till denna typ av socialvård medan andra av olika skäl ställt sig skeptiska eller avvisande. Det har bl a framhållits att metoden kan användas för att konservera fundamentalt orättfärdiga samhälls— system genom att låta missnöje och social oro stävjas med förväntningar och framtidsoptimism. Erfarenheterna av det s k fattigkriget i USA hari svensk debatt också fått tjäna som ”bevis” på det omöjliga i att via sociala reformprogram genomföra strukturella förändringar av samhället. Det aktuella debattläget i frågan speglar den oklarhet som ännu råder och de begränsade erfarenheter vi har i fråga om metodens praktiska tillämp- ning i det svenska samhället.

'5 Bengt Börjeson: Åtgärder mot fattigdom (stencil. Sthlm 1971).

3.4. Sociala mål för samhällsplaneringen 3.4.1 Sociala mål för hela samhällspolitiken

I socialvårdsdebatten har som förut framhållits — från många håll starkt hävdats att de socialpolitiska målen i alltför hög grad underordnats samhällsekonomiska resonemang, vari krav på produktions- ökning och förräntning av kapital spelat den dominerande rollen. Detta har inte minst gällt samhällsplaneringen på olika områden. Mot denna riktas sålunda ej sällan anklagelsen att den genom ensidigt tekniskt och ekonomiskt motiverade ställningstaganden direkt skapat och byggt in allvarliga sociala problem i själva samhällsutvecklingen, tex vid utform- ningen av den fysiska miljön vad gäller bostäder och arbetsplatser, kommunikationer m m men också vid planeringen av andra åtgärder som är av vital betydelse för människornas levnadsförhållanden. Kritiken utmynnar i att de övergripande sociala målen bör bli vägledande för samhällspolitiken på alla områden.

För att harmoni och konsekvens skall uppnås måste socialpolitiken härvid spela en central roll och påverka den politiska utvecklingen med den enskilda människans värde och frihet som riktpunkt. Ytterst kan kraven sägas gå ut på att den socialpolitiska synen skall genomsyra all samhällelig politik och planering. Det kan litet slagordsmässigt uttryckas så att det i första hand är samhället som skall anpassas efter människornas behov och inte människorna efter samhällets behov.

3.4.2. Socialvårdens medverkan

Det är med utgångspunkt i denna inställning som diskussionerna förts om hur socialvård och samhällsplanering bör vara förknippade med varandra. Olika uppfattningar har gjort sig gällande i frågan, på vilket sätt ochi vilken utsträckning socialvårdarnas kunskaper och erfarenheter skall kunna tillgodogöras i samhällsplaneringen. Exponent för en mycket expansiv uppfattning i dessa hänseenden är Harald Swedner. Han förutsätter att en klientinriktad verksamhet förblir en central uppgift för socialvården. Samtidigt anser han emellertid det vara klart att socialvår- den måste få en betydelsefull roll i samhällsplaneringen. Det måste sålunda ankomma på den att bevaka att man inte av ren slentrian och okunnighet konstruerar bostäder, arbetsplatser, trafiknät, skolväsende, sjukvård och kriminalvård så att de fungerar ”som inslussningsmekanis- mer till socialvårdens egna väntrum och diariet". För att kunna fylla denna uppgift måste socialvårdarna vara representerade i de organ som sysslar med planering på bl a dessa områden. Socialvårdarnas medverkan bör enligt hans mening ske på fyra olika nivåer. Deras medverkan skulle således avse

a) en framtidsorienterad (futurologisk) samhällsanalys för att utarbeta riktlinjer för samhälleligt reformarbete på nationell nivå, bedriven inära samarbete med beslutande politiska instanser och central förvaltning;

b) en självrannsakande verksamhet inom de organ som sysslar med socialvård, varvid arbetet med målfrågor borde bedrivas i socialdeparte- mentet och formulerandet av nya riktlinjer för socialvården i socialstyrel-

sen; c) bevakning av samhällets beslutande organ för att förebygga beslut som direkt eller indirekt skapar problem samt

d) deltagande i verkställighet av beslut i lokala organ, tex stadsbygg— nadskontor och andra planeringsorgan.1 6

Även samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor anser ”att man skall utnyttja socialvårdens kännedom om enskilda personer, som är beroende av dess service, för att på ett förnuftigt sätt bygga ut kollektiva insatser. Socialvården kan ge oss viktiga informationer om människornas levnadsförhållanden och deras önskemål om samhälleliga insatser. Via socialvården har socialpolitiken en direkt kontakt med befolkningen och kan planera insatser på bredare fält med hänsyn till de kunskaper som den får på detta sätt” (Socialvård i framtiden).

Från mer tekniskt-administrativa utgångspunkter har frågan om socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen på skilda nivåer behand- lats i den tidigare berörda skriften Integrerat samhälle. Däri beskrivs ingående ett planeringstekniskt tillvägagångssätt för genomförande av strukturförändringar på olika områden. Syftet anges vara att med utgångspunkt i de övergripande målen — förändra samhällets tjänster och arbetsplatser så att de i lika grad blir tillgängliga för alla och sålunda även för de ”utstötta” och fattiga.

Gemensam för de ovan refererade debattinläggen är uppfattningen att socialvården i väsentligt större utsträckning än tidigare bör ingripa i och öva inflytande på samhällsplaneringen.

I debatten har emellertid även höjts röster som varnat för en övertro på de socialvårdande organens möjligheter att på ett mer avgörande sätt påverka de grundläggande besluten i fråga om samhällsplaneringen. Sådana uttalanden återfinns t ex i debattskriften Socialvårdens mål och metoder (1971), som utarbetats inom socialvårdens planeringskommitté i Stockholm.

En risk anses vara att man hos socialvårdarna kan skapa orealistiska föreställningar om de insatser de kan göra i samhällsplaneringen genom inbrytningar på skilda områden. ”Denna infiltrationslinje har”, sägs det, ”enligt vår mening förts till romantiska överdrifter.”

För att socialvården över huvud skall spela en om också bara marginell roll i tex stadsplaneringen krävs att man förfogar över resurser och utbildning för uppgiften, fortsätter författarna. Det skulle sålunda vara djupt olyckligt om socialvården kämpade sig fram till en roll på detta område vilken den sedan inte förmådde spela.

Mot denna bakgrund rekommenderas i skriften de sociala organen att tills vidare inskränka sig till att genom remissverksamhet bevaka sina särskilda intressen vad gäller god placering av socialvårdsinstitutioner etc. I remissarbetet bör också successivt ökat utrymme ägnas åt analys av sociala miljöproblem som aktualiseras av planförslagen. Viktiga uppgifter blir också att sprida information, stimulera intresset för planeringsfrågor inom och utom förvaltningarna och påverka opinioner, ge underlag för

16 Harald Swedner: Samhällets behov av miljöforskning, miljöplanering och miljösanering (Socialt forum l969:2).

politiska mål i fråga om miljön och på olika sätt förbereda ökande insatser från socialvårdens sida.

Enligt författarnas mening bör förvaltningarna se tiden an, innan de gör anspråk på att bli företrädda i olika planinstitut. Det bör också vara för dem angeläget att markera att de inte tar på sig ansvar för resultatet av planförslagen så länge de sociala målen för miljöskapande inte lagts fast och så länge socialsidans plats i sammanhanget inte ger verkliga förutsättningar för ett delat ansvar.

3.5 Frihet och social kontroll 3.5.1 F rivillighet i behandlingen

Det har i debatten framhållits att den moderna behandlingsfilosofin vilar på principen om frivillighet och förtroende. Den som söker hjälp skall få tillfälle att själv framlägga och diskutera sin situation och redogöra för hur han ser på möjligheterna till dess lösning. Individen skall få kännedom om de alternativa hjälp- och behandlingsmöjligheter som samhället kan erbjuda och få klara besked om vad de innebär samt ha tillgång till rådgivning för att sedan själv kunna ta ställning. Han skall möta personlig förståelse, även om hans synpunkter och önskemål inte alltid kan tillgodoses på det sätt eller i den utsträckning han tänkt sig. Den enskilde skall kunna ta emot eller avvisa erbjuden hjälp och anvisas möjligheter att klaga i högre instans, om han anser sig inte ha fått sin rätt eller på annat sätt vara felaktigt behandlad.

Principen kan ses mot bakgrund av konventionen om de mänskliga rättigheterna och sådana övergripande mål som demokrati och jämlikhet. Men den har också i hög grad vuxit fram ur den praktiska erfarenheten att åtgärder som vilar på samråd och frivillighet i regel leder till avsevärt bättre resultat än de som kommer till stånd genom tvång och ensidiga diktat. I rehabiliteringsarbetet har ofta framhållits att patienten/klienten själv är att anse som expert på sin situation och bör ingå som en aktiv medlem i rehabiliteringsteamet.

Även om enighet råder om själva principen att behandling skall grundas på frivillighet, finns utrymme för olika tolkningar och synpunk- ter när det gäller dess tillämpning. Sådana har också kommit frami debatten. Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor har redovisat en del av den komplicerade problematik som frågorna om frihet och social kontroll erbjuder. Kommittén konstaterar inledningsvis att i varje samhälle finns olika former av social kontroll för att förhindra avvikelse från erkända normer. Denna kontroll kan — enligt vedertagen sociologisk terminologi — vara öppen eller dold, informell eller formell samt negativ eller positiv. Den sociala kontrollen inom socialvården på det individuella planet är — framhålls det i regel öppen. [ vissa fall är denna öppna kontroll negativ och innebär tvångsingripanden som den enskilde oftast mer eller mindre upplever som straff.

Det har framhållits att i ett pluralistiskt samhälle som det svenska kan eller bör en alltför hög grad av likformighet i värderingar och konventioner inte krävas. Detta innebär att toleransmarginalerna i fråga

om ”avvikande beteenden” måste vara relativt vida. Den sociala kontrollen från samhällets sida bör med hänsyn härtill inte drivas för långt. Särskilt bör man vara återhållsam med de former av social kontroll som uppfattas som ingrepp i och kränkning av den personliga integrite- ten. Sådana synpunkter har inte minst gjort sig gällande i fråga om socialvården.

Viss kritik har i debatten riktats redan mot den kontroll som inom socialvården utövas i positiv form, i den mån den kan sägas innebära prestationskrav på klienten. Det får — har det sagts — anses från behandlingssynpunkt diskutabelt att en person, som funnit samhällets prestationskrav övermäktiga och på grund därav konfronteras med socialvården, där skall ställas inför nya prestationskrav av likartat slag och ofta uppleva ett nytt misslyckande. I samband härmed har ställts frågan, vem som skall formulera målen för rehabiliteringsarbetet och vilka målen skall vara. Även om starkt polariserade uppfattningar kommit till uttryck, har man som regel framhållit att en viss anpassning till samhällets normer är nödvändig men att man måste mildra formerna för den sociala kontrollen genom att inbjuda individen till samarbete på villkor som han själv kan vara med att bestämma.

Men debatten om prestationskraven inom socialvården rymmer också vissa andra aspekter. Det har bl a framhållits att socialvården och särskilt socialhjälpen i motsats till samhället i övrigt snarare bygger på behovs- principen än på prestationskrav och att det här skulle finnas en spänning som kunde bidra till negativa opinioner mot socialvården.

3.5.2. Tvångsåtgärder i socialvården

Såväl barnavårdslagen som nykterhetsvårdslagen medger olika typer av tvångsåtgärder vid sociala avvikelser. Som en yttersta konsekvens kan tvångsintagning i institution förekomma. Samtidigt innehåller dessa lagar bestämmelser om åtgärder som bygger på förutsättningen av frivillig medverkan från den berörde och som ibland kan anses ha servicekaraktär. Denna kombination av frivillighet och tvång har starkt kritiserats under 1960-talet. Det har också framhållits att tvångsåtgärderna inom området för sociallagstiftningen till övervägande delen drabbar personer inom socialt och ekonomiskt svaga grupper och att denna lagstiftning därigenom kommit att upplevas som en klasslagstiftning.

I fråga om behovet av tvångsingripanden har pekats på att vissa av de bestämmelser som tidigare funnits härom har upphävts utan att några negativa verkningar kunnat konstaterats. Som exempel härpå har nämnts reglerna om arbetsföreläggande och intagning på arbetshem för försumli— ga försörjare samt det faktiska avskaffandet av tvångsingripanden vid samhällsfarlig asocialitet. Även vissa andra indikationer och former för tvångsåtgärder på socialvårdens område anses ganska allmänt vara mogna för avskrivning. Det har starkt hävdats att ökade socialvårdande och rehabiliterande insatser bör kunna avsevärt reducera behovet av tvångs- åtgärder. Samtidigt är dock de flesta eniga om att det inom socialvården förekommer situationer då tvångsingripanden kan vara nödvändiga, tex vid barnmisshandel.

Man synes allmänt i debatten ha ansett det önskvärt att rensa ut tvångsbestämmelserna ur sociallagstiftningen. Däremot har framförts synpunkter både för och emot ett bibehållande av möjligheter till tvångsingripanden inom socialvårdens ram.

I debatten har som argument för att befria socialvården från tvångsingripanden i första hand anförts behandlingssynpunkter. Det har sålunda ansetts orimligt att förvänta sig att en på förtroende grundad terapeutisk kontakt skall kunna etableras mellan klient och socialvårdare, när den senare i nästa ögonblick kan vidta åtgärder för att beröva klienten hans frihet. Själva grundförutsättningen för en framgångsrik behandling anses därigenom hotad. Också yrkesetiskt har det ansetts stötande att uppgifter som socialvårdaren fått under terapeutiska premisser skall kunna tas till intäkt för tvångsåtgärder.

Mot tvånget inom socialvården har också anförts att det i komplicera- de och påfrestande situationer kan ligga nära till hands för socialvårdens företrädare att begagna sig av lagstiftningens bestämmelser om tvångsåt- gärder utan att trängande skäl därtill föreligger. Till en sådan risk kan bidra den inställning som i princip ligger till grund för de sociala frihetsberövandena — nämligen att de leder till att ett vårdbehov tillgodoses och således ligger i den enskildes eget intresse.

I debatten har även framhållits att själva existensen av tvångsåtgärder inom socialvården kan misskreditera hela verksamheten. Följden härav anges bla vara att människor i behov av socialvårdens tjänster ofta avstår från att vända sig dit. Med den ökade serviceinriktning som eftersträvas för socialvårdens del skulle tvångsåtgärder inom verksamheten istigande grad te sig som ett främmande element, ägnat att motverka verksamhe- tens syfte.

Å andra sidan kan, sägs det, socialvården knappast befrias från ansvaret att initiera tvångsåtgärder i vissa fall. Man skulle därmed ändå inte komma ifrån att socialvården av vissa personer kunde betraktas med misstroende. Om en sådan negativ effekt skall behöva uppstå är, har det hävdats, i hög grad en fråga om frihetsberövandenas frekvens och utformning. Enstaka tvångsåtgärder skulle inte nödvändigtvis behöva leda till minskat förtroende för socialvården. För att motverka en negativ effekt krävs dock att den vård som kommer till stånd är och upplevs som meningsfull och att socialvården är beredd att solidariskt stödja och hjälpa klienten även i fortsättningen.

De situationer som aktualiserar tvångsingripanden inom socialvården fordrar inte sällan omedelbara åtgärder. Inkopplande av andra myndighe- ter och organ i beslutsprocessen i sådana akuta situationer kan, har det hävdats, medföra dröjsmål som innebär allvarliga risker med avseende på liv och hälsa. Socialvården skulle därför behöva ha möjlighet att åtminstone temporärt fatta sådana beslut om frihetsberövanden som erfordras för att avvärja dessa risker.

Som berörts i det föregående har ett av huvudargumenten för avskaffande av tvånget inom socialvård och sociallagstiftning varit att man därigenom skulle förändra behandlingsklimatet för klienterna, så att en frivillig samverkan lättare kom till stånd. Mot detta har från andra håll invänts att det inte är realistiskt att vänta sig att alla skulle orka befria sig

från missbruk eller beteenden som eljest innebär fara för dem själva och andra. Det vore har det sagts att frånskriva socialvården ansvaret för det ”tyngsta” klientelet. Det skulle också innebära att många inom kort överlämnades till polis, domstolar och kriminalvård. Detta har betecknats som ett ”förräderi” mot klienterna.

Frågan om vilka andra möjligheter som kan övervägas, om socialvår- dens befattning med tvångsåtgärder skulle upphöra, har närmare behand- lats i endast ett fåtal debattinlägg. Samarbetskommittén för socialvårdens målfrågor noterar att många finner det stötande att socialvården, innan den hunnit utveckla sitt servicesystem, skulle prisge vissa klientgrupper åt kriminalvården etc. Kommittén ifrågasätter därför om man för en över- gångstid kunde inrätta en myndighet inom varje landstingsområde med uppgift att svara för beslut och verkställighet i fall av tvångsingripanden. Denna tanke har också utvecklats av Alvar Nelson i olika debattinlägg.l 7 Samtidigt understryks att det måste skapas särskilda rättssäkerhetsgaran— tier mot övergrepp eller onödigt långvariga ingripanden. Kommittén framhåller dock att ”även de som känt behov av en möjlighet till tvångs- ingripanden utom ramen för kriminalvård och psykisk sjukvård, har känt osäkerhet om möjligheten att genomföra en sådan konstruktion av ett administrativt organ för tvångsingripanden på landstingsnivå”. ” Några har tvekat”, till synes av bl a rättssäkerhetsskäl, ”om konstruktionen av den beslutande myndigheten — likhet med domstol eller med social nämnd andra om sättet att anhängiggöra ärenden om tvångsingripande — social nämnd eller polismyndighet andra åter om anknytningen mellan den beslutande myndigheten och behandlingsinstitutionen — huvudmannaskap eller tillsynsmyndighet.” Frågan har delvis kommit i ett annat läge efter inrättandet av länsrätterna.

I den allmänna rättssäkerhetsdebatten har också ifrågasatts om de svenska bestämmelserna rörande handläggningen av de administrativa frihetsberövandena och överklaganden därav i alla avseenden uppfyller de krav som uppställts i RF & 16 och i artikel 5 i Europarådets konvention år 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utformningen av förfarandet har kritiserats i olika avseenden. Som exempel kan nämnas en artikel i pockettidningen R 19722. I den har gjorts gällande att själva bestämmelserna om administrativa frihetsberö— vanden i allmänhet är oklart formulerade och att iprocessuellt avseende domare, åklagare och utredare ofta är en och samma person eller myndighet. Kritik har också riktats mot att det ej sällan är samma myndighet som beslutar om tvångsintagning, verkställighetens utform- ning samt utskrivning. Det har framhållits att det beslutande organets ställning och sammansättning därför är av stor betydelse från rättssäker- hetssynpunkt. Denna kritik berör också i vissa delar tvångsingripandena inom socialvården.

Se t ex uppsatsen Frivilligliet eller tvång i tidskriften Tiden 1970 s 349 f.

De under senaste åren mycket diskuterade frågorna om demokratin inom socialvården har från skilda utgångspunkter avsett såväl klienterna som förtroendemännen och socialvårdstjänstemännen. Den mest intensiva debatten har gällt klienternas ställning och roll och kan sammanfattas i begreppet ”klientdemokrati”.

3.6.1. Ökat inflytande åt klienterna

En utgångspunkt i debatten har varit kravet på en vidareutveckling av demokratin. Här har framhållits att demokratidiskussionen inte kan begränsas till de i och för sig mycket betydelsefulla demokratiska rättigheterna i form av allmän rösträtt, yttrandefrihet, tryckfrihet osv. Den måste vidgas till att gälla människors och olika gruppers faktiska förutsättningar att utöva medinflytande och göra sina krav och anspråk gällande inte minst i frågor som direkt berör deras egna förhållanden. Personer och familjer som lever under pressande ekonomiska och sociala villkor har härvid större svårigheter än andra. I debatten har hänvisats till sociologiska undersökningar, valstatistik etc som visar att socialt och ekonomiskt handikappade är mer isolerade, deltar mindre i politiska aktiviteter, har en låg självvärdering osv. I fråga om ”socialvårdskliente— let” har, framhålls det, socialvården genom sin patriarkaliska tradition och betoning av den sociala kontrollen delvis motverkat en frigörelse av klienternas personliga resurser. Det har understrukits att de ”särdrag” och ”karakteristika” som anges i termer av ”fattigkulturer” o (1 inte är någonting annat än en följd av svåra yttre förhållanden. Här kan också andras förväntningar på ett visst beteende bidra till att det man väntar sig också förverkligas. Negativa förväntningar verkar då som en ”självuppfyl- lande profetia”.

Mot föreställningar om ”vi” och ”de” och om grundläggande skillnader mellan ”avvikarna” och andra har ställts en annan uppfattning, nämligen att de som avviker är i grunden lika oss andra. För att bryta den låga självvärderingen och passiviteten måste kvardröjande förmyndar- mässiga attityder från socialvårdsorganens sida ersättas av en mer demokratisk syn och samverkan mellan de hjälpberoende och myndighe- terna. Detta förutsätter att klienterna själva skall medverka vid utform- ningen av rehabiliteringsprogram och andra åtgärder som berör dem och få största möjliga insyn i utredningsarbetet. Kritik har härvid riktats mot olika former av registrering, de ofta ingående utredningarna och den utformning dessa ges — ibland utan att klienten har fått ta del av vad som skrivs. De garantier som 1971 års förvaltningslag ger är enligt vissas mening inte tillräckliga.18 Ett annat exempel gäller de oanmälda hembe- söken. Dessa har kritiserats'som kränkande för den personliga integriteten.

Å andra sidan har hävdats att socialvården inte kan frånhända sig möjligheter till kontroll genom bla oanmälda hembesök vid fall av misstänkt vanvård, barnmisshandel osv. Det har också framhållits att

18 Se även SU 72, avsnitt 5.4.2, Klientens insyn och medverkan (bil 2 till detta betänkande).

integritetsfrågan inte får ses så snävt tex i samband med uppsökande verksamhet att människor i uppenbart behov av vård och hjälp går miste därom.

Under de senaste åren har landsomfattande organisationer för skilda patient- och klientgrupper vuxit fram, såsom de 5 k R-förbunden. Dessa förbund har i temanummer av sin pockettidning R utövat en långtgående kritik av bl a förmyndarmässiga och repressiva drag inom lagstiftning och behandlingsarbete. Kritiken av socialvårdsmyndigheterna och socialvårds- lagstiftningen har också aktualiserat vad som uppfattats som konflikteri socialarbetarrollen: skyldigheter och lojaliteter mot samhället som arbets- givare å ena och solidaritet med klienterna å andra sidan. Kritiken av socialvården som ett slutet system präglat av auktoritära drag har inte minst gällt institutionsvården. Inom denna vård pågår nu olika försök till demokratisering bl a genom etablerande av ”terapeutiska samhällen”, och inom åldringsvården har i många kommuner inrättats särskilda förtroen- deråd med representanter för pensionärerna.

3.6.2. De förtroendevaldas och tjänstemännens roller

Enligt lagstiftningen ligger hela beslutanderätten hos det politiskt valda förtroendemannaorganet, nämnden, som dock har möjlighet att i större eller mindre utsträckning delegera beslutanderätten till bl a socialvårds- tjänstemän. Från att socialvården tidigare sköttes enbart eller nästan enbart av förtroendemän har växt fram förvaltningsorganisationer i kommunerna med ett efter hand ökande antal socialvårdstjänstemän. Samtidigt har kommunsammanläggningarna liksom personunion mellan och sammanläggning av kommunernas olika socialvårdsnämnder medfört att de politiskt valda förtroendemännens antal inom socialvården kraftigt minskat. Samma förhållande gäller i fråga om andra förtroendemän. På många håll har uttryckts oro över den försvagning av den kommunala demokratin som den kraftiga reduceringen av antalet kommunala förtroendemannaposter ansetts innebära. Som ett av skälen för en distriktsindelning av socialvården har anförts kommunaldemokratiska synpunkter; flera lekmän skulle kunna knytas till socialvården inom de stora kommunerna. Möjligheten att genomföra en distriktsindelning har emellertid hittills utnyttjats av få kommuner.

Debatten om ansvarsfördelningen mellan förtroendemännen och tjänstemännen har delvis gällt socialarbetarnas inflytande över arbets- platsförhållandena. Därmed har frågan också kommit att gälla makt- och ansvarsrelationer mellan olika tjänstemannagrupper. Inom bl a vissa socialförvaltningar pågår nu försöksverksamhet, inom vilken man söker finna former för ”ökad demokrati på arbetsplatsen”.

Även om socialvårdstjänstemännen formellt ”biträder”- de politiskt valda nämnderna, har de i verkligheten fått långt gående självständiga uppgifter i fråga om ledning och administration på olika nivåer och i handläggningen av enskilda socialvårdsärenden. Jämsides med denna utveckling har förts en debatt om var gränserna skall gå mellan förtroendemännens och tjänstemännens uppgifter, roller och kompetens. De som anser att utvecklingen gått ”för långt” talar gärna om

”tjänstemannavälde”, medan från annat håll krävs en långt gående reducering av de politiskt valda organens uppgifter.

I stort sett är man emellertid överens om att de förtroendevalda i ökad utsträckning skall beredas tid och möjligheter att dra upp rikt- linjerna för socialvårdsverksamheten. Det gäller frågor som planering, fastställande av mål för socialvårdsverksamheten, dess organisation och avvägningar av resurser för olika sektorer. Förtroendemännen skall följaktligen ha avgörande inflytande och kontroll över principerna för den kommunala socialvården. Genom samordningen av nämndorganisa- tionen förväntas fö socialvården få en större politisk tyngd i kommu- nerna.

Socialarbetarna skulle mot bakgrund av denna utveckling genom en längre gående delegation ges ökade befogenheter i fråga om beslut, verkställighet, planering och genomförande av behandlingen i enskilda socialvårdsärenden. Olika skäl har anförts härför. Ett har redan berörts; förtroendemännen måste ges ökad tid för riktlinjerna i stort, vilket förutsätter att de befrias helt eller delvis från handläggningen av enskilda fall. Andra skäl har haft sin utgångspunkt i jämförelser med näraliggande verksamhetsområden. Man brukar t ex hänvisa till förhållan- dena inom hälso- och sjukvården, där medicinalpersonalen inte behöver underställa lekmän frågor om den medicinska behandlingen av enskilda patienter. Ett tidigare vanligt argument för de förtroendevaldas medver- kan i handläggningen av enskilda ärenden har varit deras personkänne- dom. I dagens urbaniserade samhällen och storkommuner anses detta argument inte längre ha samma relevans. Socialarbetarnas krav på att självständigt få fatta beslut i handläggningen av enskilda socialvårds- ärenden har varit mycket framträdande i socialvårdsdebatten.

En fråga är således i vilken utsträckning de förtroendevalda skall ha kvar vissa funktioner i enskilda ärenden och i så fall vilka. Härvid har understrukits att förtroendemännen måste ges en utbildning som underlättar samverkan mellan dem och tjänstemännen.

Den politiska ansvarigheten har också framhävts. Eftersom förtroende- män vid delegation har kvar det politiska ansvaret, måste de också ha möjlighet till insyn i och påverkan av handläggningen av enskilda ärenden. Ganska allmänt anses förtroendemännen ha viktiga funktioner i avseende på rättssäkerheten. De skulle därför vid ett bibehållande inom den primärkommunala socialvården av möjlighet till beslut om tvångs- mässiga ingripanden ha beslutanderätt i sådana ärenden. Olika synpunk- ter har framförts på frågan huruvida förtroendemännen också skulle ha att besluta i andra mer principiella frågor i enskilda fall eller i ärenden som utifrån andra synpunkter anses betydelsefulla. Som ett alternativ eller komplement till detta har föreslagits att nämnden i efterhand skulle kunna granska handläggningen av slumpmässigt eller efter vissa principer framtagna enskilda ärenden. I det praktiska socialvårdsarbetet förekom- mer ofta samråd med ordföranden inför avgöranden i enskilda fall. En sådan ordning skulle kunna bibehållas i den framtida socialvården. Svårbedömda enskilda ärenden i förhållande till gällande praxis eller principer skulle i första hand underställas ordföranden. Det skulle sedan få ankomma på denne att endera avgöra ärendet själv eller underställa det

Det har också framförts i debatten att förtroendemännen skulle kunna ges nya uppgifter som tex att fungera som ”kontaktmän” för infor- mation och kommunikation mellan socialvården och allmänheten i glesbygder, bostadsområden och på arbetsplatser.

3.7 Ökad förebyggande vård och service

Kritiken mot socialvården har nästan uteslutande gällt vissa delar av dess traditionella former — socialhjälp, barnavård och nykterhetsvård. Den omfattande och starkt växande öppna socialvårdsverksamheten av ser- vicekaraktär — såsom barnomsorg, åldringsvård och omsorg om handikap- pade etc berörs däremot knappast av den principiella kritiken. Här som i den socialpolitiska debatten i övrigt är begreppsförvirringen betydande. Av vissa debattinlägg att döma är socialvård liktydigt med den lagreglera- de och traditionella socialhjälpen och motsvarande delar av barna- och nykterhetsvården.

Den serviceinriktade socialvården betraktas som något helt annat. Vad en servicebetonad samhällstjänst skall innebära för socialvården har från socialmedicinskt håll angivits på följande sätt: ”Socialvård skall vara service. Socialvården skall stå till tjänst för alla människor i behov av hjälp, råd och anvisningar i sådana angelägenheter där socialvården rimligtvis kan vara till nytta. Detta ligger redan i socialhjälpslagens & 6, som hittills fått skäligen begränsad tillämpning. I detta avseende måste socialvården därför ges ökade möjligheter att fungera som lagstiftarna tänkt sig. Men i begreppet service ligger också något mera, nämligen en ny attityd mot människor och hjälpsökande. Socialvården skall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kommer och söker hjälp eller råd så snart de behöver det och inte först när nöden står för dörren. Ingen skall behöva dra sig för att vända sig till socialvården, alla skall känna sig välkomna. Inga motprestationer skall ifrågakomma. Inte heller skall problemens handläggning vara beroende av tidigare prestanda (som inom den allmänna försäkringen).”1 9

Serviceideologin innebär att den sökande skall behandlas som en jämställd som vänder sig till en expert för att få råd och stöd. Därav följer att den sökande har rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter. Det har framhållits att en sådan relation, fri från förmyndar- attityder, är önskvärd inte bara från principiella synpunkter. Erfarenhe- terna, inte minst från rehabiliteringsverksamheten, vittnar också om att den skapar en bättre grund för det förtroende och den samverkan mellan socialarbetare och klient vilka ofta utgör en förutsättning för att verksamheten skall ge åsyftat resultat.

I debatten har framhållits att serviceideologin ändå innefattar svåra principiella ställningstaganden. Det gäller tex frågan huruvida en behovsprövning kan undvaras inom socialvården. Svaret har blivit att lika litet som beträffande socialhjälpen kan vid olika former av social service undvikas individuella prövningar och prioriteringar inom ramen för

19 Gunnar Inghe: Socialpolitik. Stencil.

knappa resurser. En annan besvärlig frågeställning i socialvårdsdebatten är inte bara vilka krav individen har rätt att ställa på samhället och socialvården utan också vilka krav samhället i gengäld kan ställa på individen. Även här möter gränsproblem som måste analyseras. Ytterliga- re ett problem är hur serviceideologin låter sig förena med socialvårdens uppgift att bedriva en uppsökande verksamhet. I begreppet service ligger att stå till tjänst när man efterfrågas. Den uppsökande verksamheten sker däremot på socialvårdens eget initiativ. Frågan blir då om detta innebär att hjälp kan och bör tvingas på människor eller om de skall ha rätt att slippa sådan, fastän de är i uppenbart behov därav. Ett vanligt svar är att själva nödsituationen i så hög grad begränsar den enskildes handlingsalter- nativ att en ”offensiv socialvård” är berättigad.

Här går en skiljelinje i debatten, nämligen mellan dem som anser att socialvården inte får gå utöver erbjudande av service och dem som hävdar att socialvården måste i vissa för den enskilde svåra och akuta situationer inte bara erbjuda service utan i första hand söka övertyga individen om det riktiga i ett visst handlingsalternativ och i yttersta fall vidta åtgärder utan individens medgivande eller i direkt strid mot hans uttalade önskemål.

Den förebyggande aspekten är en betydelsefull faktor inom praktiskt taget alla former av sociala insatser som diskuterats, från samhällsplane- ringen till såväl generella som individuella insatser i samband med en aktiv uppsökande socialvård. För att uppnå syftet att ”vinna mer friskhet, mindre sjukdom i vårt samhälle” krävs att man ständigt frågar sig vilka anpassningar av samhället som behövs för att individuella missanpassningar skall kunna undvikas.20 Det är denna principiella problemställning som har konkretiserats i frågor som de följande: Hur mycket av den traditionella åldringsvården skulle vara obehövlig om servicen åt våra gamla var ytterligare utbyggd, så att de i ännu högre grad än nu kunde klara sig själva i sina egna vanliga miljöer? Hur mycket av barnavården skulle försvinna, om servicen i olika former åt barnfamiljer och ensamma föräldrar fanns i tillräcklig utsträckning? Hur mycket av den traditionella nykterhetsvården skulle kunna undvikas, om vi hade en ytterligare utbyggd servicebetonad nykterhetsvård?

Men själva servicetänkandet och den förebyggande inriktningen, har det sagts, måste vidgas långt utöver socialvårdssektorn. Servicetänkandet måste genomsyra alla områden av samhällslivet, från den sociala planeringen av nya och växande orter till socialt tillfredsställande anordningar inom våra utflyttningsområden. Det borde också prägla arbetslivet i form av en systematisk anpassning av produktionsbetingelser och arbetsmiljö till de arbetande människornas förutsättningar. Arbets- medicinens område anges som ett särskilt tydligt exempel på hur man skall angripa problemen. Att förebygga yrkesskador och yrkessjukdomar genom riktiga materiella anordningar och genom studier av arbetsproces- ser har anförts som exempel på hur samhällsservicen i stort bör inriktas.

Sammanfattningsvis kan sägas att man i debatten är enig om att

20 Kurt Samuelsson, a a.

socialvården vid sidan av och i samverkan med andra samhällssektorer skall i växande grad präglas av en ”serviceinriktning” med satsning på öppna förebyggande behandlingsformer och direkt familjestödjande in- satser i hemmen. Härigenom kan mer ingripande åtgärder i form av omhändertaganden och institutionell vård i senare stadier inte sällan undvikas. Däremot går meningarna isär i frågor som gäller socialvårdens uppgifter i situationer där enbart serviceinsatser är otillräckliga.

3.8 Helhetssyn inom socialvården 3.8.1 Helhetssynen i behandlingsarbetet

Utgångspunkten för sociallagstiftningen och socialvårdsorganisationen har länge varit funktions- eller specialiseringsprincipen. Mot systemet har invänts att det medfört en splittring i behandlingsarbetet, något som tidigast påtalades och uppmärksammades i fråga om s k multiproblemfa- miljer. Socialvården anses härigenom ha medverkat till utstötningen och stigmatiseringen av vissa grupper genom att kategorisera dem efter vissa ”symtom”. Som andra nackdelar har framhållits att klienterna ofta måste ha kontakt med flera sociala organ, att dubbelarbete uppstod och att risk förelåg för inkonsekvent behandling och motstridiga beslut.

För att råda bot härpå började man redan tidigt under 1960-talet på många håll i kommunerna att i större eller mindre utsträckning tillämpa den s k familjevårds- eller familjeprincipen. Enligt denna borde all kommunal socialvård som rör en och samma person eller familj i princip handläggas av en och samma socialvårdstjänsteman, helst också av samma beslutande organ. Man fann emellertid mycket snart att den enskildes eller familjens problem inte borde ses isolerade och avskärmade från förhållandena i omgivningen och samhället i övrigt. I debatten avvisades sålunda inte bara funktionsprincipen utan i viss mån även familjeprinci- pen såsom alltför begränsade för att ligga till grund för en adekvat bedömning och behandling av de berörda och deras problem.

Helhetssynen kom i debatten att betyda att man skulle se den enskilda människans situation, svårigheter och problem som en helhet i arbetet på att frigöra mänskliga resurser med vars hjälp hon i ökad utsträckning skulle kunna kontrollera och styra sina livsvillkor. Denna syn innebär bl a att den enskilda människan, hennes situation och relationer måste ses i ett längre tidsperspektiv och inte lösryckta ur sitt sammanhang. Detta är ofta förutsättningen för en mer långsiktig hjälp och för meningsfulla rehabiliteringsinsatser. Som understrukits i debatten måste en tillämpning av helhetssynen innebära att den framtida socialvården ingår i en rikt differentierad förebyggande samhällsservice som totalt har att tillgodose olika välfärdsfaktorer i människornas levnadsvillkor i avseende på i första hand hälsa, arbete, uppväxtförhållanden, utbildning, livsuppehålle, bo- stad, rekreation och fritid.

Sedan socialutredningens förslag härom21 antagits av riksdagen kan kommunerna numera sammanföra sina sociala nämnder till en gemensam social centralnämnd, eventuellt kompletterad med distriktsnämnder, Därmed har vissa organisatoriska förutsättningar skapats för tillämpning av helhetsprincipen. Denna möjlighet att inrätta social centralnämnd har hittills utnyttjats av mer än 90 procent av landets kommuner, och i debatten hälsades reformen med tillfredsställelse. På vissa håll i debatten har dock gjorts gällande att tillämpningen av helhetsprincipen fått till följd att vissa nykterhetsvårds- och barnavårdsproblem kommit i skuggan av den ekonomiska hjälpen och andra mer akuta hjälpbehov. Å andra sidan brukar understrykas att dessa förhållanden inte är en följd av hel- hetsprincipen utan beroende av intitialsvårigheter och otillräckliga per- sonalresurser i ett skede då efterfrågan på socialhjälp varit särskilt stor. Denna ökning har ansetts delvis vara en följd av det nya arbetssättet.

Som redan antytts har i debatten framhållits att helhetssynen ställer krav på en integration som går vida längre än till en samordning av socialvårdens traditionella grenar. I första hand är det här fråga om samordning mellan hälsovården, sjukvården och socialvården. En nära samverkan är också nödvändig mellan socialvården och socialförsäkring- ens organ, arbetsmarknadspolitiska organ såsom arbetsvården etc, handi- kappvården och omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda. Enligt mångas mening bör i den framtida planeringen även den öppna kriminalvården (frivården) integreras med socialvården. Många av krimi- nalvårdens klienter är aktuella också inom socialvården. Å andra sidan har socialvården en medveten strävan att reducera tvångsåtgärderna, medan frivården praktiskt taget alltid utmärks av att det i bakgrunden finns tvångsåtgärder. I debatten är man i stort sett ense om att en ökad samordning måste komma till stånd, men det råder olika meningar om hur långt de båda områdena kan samordnas. Andra krav på samverkan med socialvården har gällt bostadspolitiska och konsumentpolitiska organ, kommunernas organ för fritidsaktiviteter, kultur- och utbildningspolitik. Likaså har socialvård och bostadsservice stora gemensamma beröringsytor. Det har också understrukits att den kommunala socialvården i olika sammanhang, bl a i samband med organisation av uppsökande verksamhet, skall samarbeta med olika intresseorganisationer såsom pensionärsföreningar, sammanslutningar av invandrare, länkrörelser och handikapporganisationer.

Debatten om en samordning av samhällsservicen utifrån en helhetssyn på människorna och deras resursbehov har länge förts på ett övervägande principiellt plan. Jämsides med denna debatt har emellertid också pågått en mer konkret planering, exempelvis genom »servicekommittén i fråga om utformningen av bostadsservicen, försöksverksamheten i fråga om social- och vårdcentraler, den på socialutredningens initiativ påbörjade försöksverksamheten med social samverkan liksom olika kommunala

21 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969:11).

projekt. Frågorna om hur idéerna skall praktiskt förverkligas synes nu tendera att få ökad vikt i debatten.2 2

3.9 Information och forskning 3.9.1 Information

Det har understrukits i socialdebatten att frågan om information rymmer viktiga demokratiska aspekter. Många människor vet för litet om vilka sociala rättigheter och skyldigheter de har och om hur de skall gå till väga för att göra sin rätt gällande. Ibland kan de hindras härifrån av ålder, sjukdom och invaliditet eller därför att de känner ett främlingskap inför myndigheter eller uppfattar det som förnedrande att begära hjälp. Inte sällan är det personer i svåra förhållanden som av sådana skäl går miste om förmåner som för dem skulle vara av stor betydelse. Det har emellertid i Sverige inte gjorts annat än partiella och i tiden begränsade undersökningar som direkt tar sikte på att klarlägga antalet personer som inte utnyttjar sina rättigheter att erhålla socialpolitiska bidrag, även om bl a låginkomstutredningens undersökningar tyder på att problemet har stor omfattning. Det har också i olika sammanhang understrukits av bla socialvårdens organisationer att många går miste om sina sociala rättigheter. Mot bakgrund av detta förhållande och med hänsyn till opinionsbildningen i samband med socialhjälpsökningama krävde år 1971 Föreningen Sveriges socialchefer samt flera fackliga och politiska organi- sationer en förbättrad socialvårdsinformation. För närvarande genomför socialstyrelsen en brett upplagd inforrnationskampanj om socialvården. Det har framhållits i debatten att social information har flera syften. Ett syfte är att ge råd och upplysningar i mer personliga frågor. Denna uppgift utgör ett viktigt led i olika socialvårds- och serviceorgans verksamhet och är delvis reglerad i lag. Således innehåller socialhjälpsla— gen en bestämmelse om att kommunens invånare, oberoende av om de samtidigt har ett ekonomiskt hjälpbehov eller inte, kan vända sig till socialnämnden för råd och upplysningar. Vid lagens tillkomst under 1950-talet var emellertid socialvårdens resurser så varierande i kommu- nerna att lagstiftaren inte fann det lämpligt att göra bestämmelsen tvingande för socialnämnderna. Information av det här slaget knyter också nära an till praktiska serviceåtgärder för den rådsökande av typ telefonkontakter, tidsbeställningar, hjälp med att utforma skrivelser och ansökningar etc. Att samhällets resurser i dessa avseenden är otillräckliga har framgått av den rådgivning i sociala och juridiska frågor som förekommer i massmedierna och utnyttjandet av olika frivilliga initiativ. Det har också understrukits i debatten att informationen inte kan inskränkas till enbart en individuell och kurativt inriktad service och socialvårdsinformation. Denna mer begränsade information måste sättas in i ett större socialpolitiskt perspektiv och ge en helhetsbild av

22 En konkret redovisning av aktuella utvecklingsprojekt inom den kommunala socialvårdssektorn utgör Föreningen Sveriges socialchefers skrift Social idébank (Malmö 1973).

socialpolitiken och socialvårdens roll inom denna. Informationen skall bla ha ett opinionsbildande syfte och ”förankra” socialpolitiken hos medborgarna. Det har också understrukits att informationen måste vara ”kommunikation i båda riktningarna”, dvs att den också skall fungera som en erfarenhetsåterföring från medborgarna till myndigheterna, som härigenom skall kunna tillgodogöra sig allmänhetens särskilt klienter- nas — erfarenheter och synpunkter i den fortsatta planeringen.

När det gäller formerna för samhällsinfonnationen har det framhållits som viktigt att samhället tar i anspråk de olika medierna för att föra ut sådan information. På den kommunala nivån har påtalats organisatoriska brister och behovet av samordning i form av någon social informations- central e dyl. Det har också framhållits att den organisatoriska utform- ningen måste bli beroende av skiftande lokala förutsättningar.

Debatten har gett ett samstämmigt uttryck för att stora informations- behov inte är tillgodosedda och att ökade insatser erfordras.23 Man har emellertid samtidigt varnat för en övertro på möjligheterna att ändra exempelvis negativa attityder mot socialhjälpen enbart genom ökad information. Det har bl & framhållits att betydande grupper lågavlönade lever under förhållanden som inte skiljer sig mycket från socialhjälpsta- garnas. För att uppnå ökad solidaritet och förståelse för socialhjälps- tagarna och deras situation skulle utöver information också krävas bättre förhållanden för självförsörjande personer och grupper som ekonomiskt och socialt står nära socialhjälpstagarna.

3.9.2. Forskning

Forskningsdebatten på det sociala området har präglats av ökad medvetenhet om att vi har alltför begränsade kunskaper om hur människorna påverkas av och anpassar sig till de tekniska och ekono- miska förändringarna. Den samhällsvetenskapliga forskningen kan här göra betydelsefulla insatser. Mot bakgrund härav tillsatte forskningsbe- redningen år 1967 ett antal arbetsgrupper med uppdrag att bedöma nuläge och utvecklingstendenser inom olika delar av den svenska samhällsforskningen.

Arbetsgruppernas rapporter redovisades i skriften Samhällsforskning (1968). Den socialpolitiska arbetsgruppen konstaterade mer generellt ”att den svenska forskningen inom socialpolitikens område är otillräcklig med hänsyn till den omfattning som den svenska socialpolitiken har”. Vidare framhölls att den nuvarande statistiken knappast ger några möjligheter att på ett adekvat sätt mäta socialpolitikens verkningar eller ge grund för prognoser till ledning för det socialpolitiska reformarbetet. I fråga om arbetsmarknadspolitiken krävdes en upprustning av forskningen på makronivå och ingående analyser av arbetsmarknadspolitiska intäkts- och kostnadsaspekter. Forskningen inom socialförsäkringamas och social- vårdens områden borde intensifieras särskilt 'i fråga om mål och effekter. Vid viktiga reformbeslut borde medel avsättas för analys av beslutets faktiska resultat, och även på de utbyggda socialpolitiska områdena

23 Jfr SU 72, avsnitt 4 (se bil 2).

borde forskningen få en liknande inriktning. Gruppen förordade också att socialhögskolorna tillfördes forskningsresurser i framtiden. Eftersom den socialpolitiska forskningen ofta är tvärvetenskaplig underströks behovet av styrande planering, samarbete och samordning av insatserna. Samtidigt framhöll arbetsgruppen de värden som kunde ligga i det svenska forskningssystemets pluralistiska och decentraliserade karaktär. Motsättningen mellan planering och dec'ntralisering borde emellertid inte hårdras, då den i verkligheten torde, ll varje fall delvis, överbryggas av den fortgående forskningsdebatten. Trots detta kunde åsikterna gå isär ifråga om hur planering och decentralisering skulle avvägas mot varandra. Enligt arbetsgruppen borde dessa frågor analyseras ytterligare, innan man binder sig vid en bestämd linje.

En starkare satsning på den sociala forskningen har länge efterlysts även i andra sammanhang. Det har framhållits att inte bara större nationer som USA och England utan även mindre som Danmark och Norge byggt upp en socialpolitisk forskning av helt annan bredd och kvalitet än den svenska. Det har å andra sidan konstaterats att dessa länder trots sin forskning knappast uppvisat större socialpolitiska framsteg än Sverige.24 Det bör emellertid understrykas att jämförelser av detta slag är vanskliga. Inom det svenska utredningsväsendet bedrivs t ex en betydande forskning, något som inte alltid uppmärksammas.

Som motiv för ökade resurser för social forskning har i olika debattinlägg framhållits nödvändigheten av att det sociala fältarbetet kan stödja sig på vetenskapliga resultat. Därför har, liksom i den tidigare nämnda rapporten från forskningsberedningen, betonats vikten av att fortlöpande samverkan mellan forskarna och de för socialpolitiken ansvariga administratörerna och fältarbetarna kommer till stånd liksom angelägenheten av ett samspel mellan forskning och undervisning. Forsk- ningen är av grundläggande betydelse för utbildningen av socialarbetare och för dessas medverkan bl a i den sociala planeringen. I debatten har också understrukits att det fortsatta reformarbetet inom socialvården behöver baseras på försöks- och utvecklingsarbete, med möjlighet till samtidig utvärdering, bl a rörande olika former av samverkan.

Det har visat sig att de forskningsresurser som finns i stor utsträckning ägnas åt konkreta projekt på mikronivå under det att mycket) små resurser avsätts för forskning kring mer grundläggande frågor. I debatten kan man utläsa genomgående krav på teoretiskt fördjupad och mer övergripande forskning, inriktad på makroproblem och makroåtgärder. Det har sagts att bristen på teori i sin tur leder till att forskningen får dåligt tillämpningsvärde och till att samspelet mellan forskning och fält blir otillfredsställande.

Den till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har gjort en kartläggning av forskningsprojekt och undersök- ningar på det sociala området åren 1967—1969. Denna visar att den sociala forskning som redan nu förekommer inte är av obetydlig omfattning men att verksamheten är mycket splittrad. Inte mindre än 94

24 Per Holmberg: Svensk socialpolitik, nuläge och tendenser (i skriften Svensk ekonomi, Sthlm 1970).

enheter bedrev själva forskning inom socialsektorn. Av dessa tillhörde ett sjuttiotal den offentliga sektorn. 123 enheter, därav ett femtiotal inom den offentliga sektorn, hade fördelat medel till social forskning. En samordning av resurserna ansågs angelägen.

En särskild utredningsgrupp inom samarbetskommittén fick år 1971 i uppdrag att analysera behov, resursfördelning och inriktning av den sociala sektorns forskning och utvecklingsarbete samt forskningens och utvecklingsarbetets roll i den sociala sektorns planering. Resultatet av undersökningen redovisades år 1973 i en delrapport, Resurser och organisation för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn.25 Kartläggningen täcker den sociala sektorn i vid mening och omfattar allt forsknings- och utvecklingsarbete som belyser socialpolitiken (inkl hälso- och sjukvård) eller kan antas vara av betydelse för dennas inriktning och utveckling (se vidare under 4.2.1).

Som framgår av här refererad debatt har behovet av samordnade forskningsresurser gjort sig starkt gällande. Dessa krav kan sägas till viss del ha tillgodosetts genom att förutvarande institut för arbetsmarknads- frågor är 1972 ombildades till ett institut för social forskning (social- forskningsinstitutet) med uppgift att bedriva målinriktad forskning på både det arbetsmarknadspolitiska och det socialpolitiska området.26 De nu aktuella samordningssträvandena ifråga om den sociala forskningens resurser och utveckling (se 4.2.1) är likaså betydelsefulla.

25 Ds S 1973:1; jfr betr kommunala utvecklingsprojekt skriften Social idébank. " Jfr betänkandet Mål och riktlinjer för verksamheten vid ett institut för social forskning (Ds U 197114).

4. Socialpolitiskt utredningsarbete — aktuell reformpolitik

4. 1 Inledning

Kapitlet redovisar viktiga socialpolitiska utredningar. Det begränsas i huvudsak till pågående eller nyligen avslutade verksamheter. Men vissa äldre utredningar av betydelse tas också upp. Några försök att i samband med urvalet närmare precisera vad som ”egentligen” hör till det social- politiska området har inte gjorts. Den gränsdragning som ändå måste ske har gjorts ganska vid. Samtidigt har en relativt sträng sovring varit nödvändig. Det ger självfallet rum för skiftande meningar i fråga om urvalet.

Framställningen har inte inskränkts till utredningarna som sådana utan söker också visa vad de lett till. Syftet är därmed att ge en bild inte bara av utredningsverksamheten utan också av väsentligheter i aktuell reform- politik på området.

Under skilda avsnitt tar kapitlet, främst från ett utredningsperspektiv, såsom huvudområden upp social forskning, samhällsplanering och miljö- politik, arbetsmarknadspolitik, familjepolitik, socialförsäkring samt vård och service. Dispositionen försvåras emellertid av att många verksamheter spänner över flera områden.

Den svenska socialpolitiken har i stort sett vuxit fram utan bindande regler i form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som finns i många utländska författningar. Frågan om ett skydd i grundlag för viktiga ”so— ciala” fri- och rättigheter är dock numera aktuell också i vårt land.

Det är 1973 framlagda förslaget till ny regeringsform (prop 197390), som riksdagen med vissa undantag nu antagit, upptar i ett kapitel om grundläggande fri- och rättigheter — förutom bestämmelser till skydd för politiska fri- och rättigheter även vissa bestämmelser av mer pro- grammatisk karaktär: Samhället skall verka för rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna; varje medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet; arbetstagare bör vara tillförsäkrad trygghet i sin anställning och inflytande över sina arbetsförhållanden, etc. Sistnämnda bestämmelser återfinns emellertid inte i den nu antagna regerings- formen. Inom konstitutionsutskottet bröt sig meningarna i olika avseenden vad gällde grundlagsskyddet för enskildas fri- och rättigheter.

Olika uppfattningar förelåg i frågan om grundlagen bör stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska och i så fall för vilka. Vidare rådde delade meningar i frågan om i vilken utsträckning det skulle vara möjligt att i grundlag bereda ett starkare skydd för fri- och rättigheter än propositionens förslag innebar och på vilket sätt detta skulle ske. På förslag av utskottet beslöt riksdagen därför att hos Kungl Maj:t hemställa om tillsättande av en parlamentarisk utredning rörande möjligheterna att förstärka skyddet i grundlag för de viktigaste fri- och rättigheterna m m. En utredning tillsattes den 2.11.1973. Syftet med utredningsarbetet är bl a dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en utvidgning av rättighetsområdet i övrigt.

4.2 Social forskning och försöksverksamhet

I kapitel 1 och 3 har behandlats vissa utvecklingstendenser ifråga om den sociala forskningen. Det följande anknyter till den tidigare redovisningen och avser närmast att något precisera och konkretisera innehåll och utveckling.

4.2.1 Något om forskningens utveckling och resurser

Med social forskning avses bl a forskning som berör innebörden och verkningarna av socialpolitiska anordningar men även studier av exempelvis arbetarskydds- och arbetsmiljöfrågor samt av metoder i övrigt för att förebygga sociala problem såsom alkohol- och narkotikamissbmk. Dit räknas också frågor om behandlingsmetoder inom rehabilitering och andra vårdformer. Begreppet social forskning inskränkes inte till vetenskap i strängt avgränsad mening utan innefattar också praktisk utredningsverk- samhet som i stor utsträckning grundas på kartläggningar, undersök- ningar, försöksverksamhet, etc.

Samhällsorganens verksamhet måste i allt högre grad bygga på en nära samverkan med den målinriktade forskningen. Den sedan år 1969 till socialdepartementet knutna samarbetskommittén för social forskning har att ta upp frågor och undersökningar av allmänt intresse som aktualiseras i det socialpolitiska arbetet och att främja samarbetet i sådana frågor mellan förvaltningen och den vetenskapliga forskningen.

En arbetsgrupp inom samarbetskommittén har bl a undersökt resurser- na för forskning och utvecklingsarbete inom socialsektorn.1 Av under- sökningen framgår att resurserna för denna verksamhet med undantag för basresurserna inom universitetsorganisationen rn m under budget- året 1969/70 eller kalenderåret 1970 uppgick till ca 255 milj kr, varav ca 104 milj kr anvisades över statsbudgeten. Avdet totala beloppet avsåg ca 185 milj k'r huvudsakligen medicinska områden. Den större delen därav ungefär 100 milj kr — avsåg läkemedelsforskning inom industrin. Ca 70 milj kr avsåg mera socialt inriktad forskning och utvecklingsarbete.

Bland de mer socialvårdsinriktade tillämpningsområdena dominerade

1 Ds S 1973:1.

handikappsforskningen med 12,6 milj kr. Resurserna inom detta område har främst avsett medicinsk och teknisk forskning. Nykterhets- och narkomanvårdsforskningen fick under redovisningsperioden 2,2 milj kr. Till barna- och ungdomsvårdsforskning samt forskning om allmän försäkring, om ekonomiska och sociala serviceåtgärder och om åldrings- vård gick sammanlagt drygt 4 milj kr.

Som närmare framgår av redovisningen under 3.9.2 har i forskningsde- batten starkt understrukits att forskningsresurserna är för små inom i varje fall vissa delar av den sociala sektorn. Ovanstående siffror antyder ganska klart att vissa av de områden som i forskningsberedningens rapport Samhällsforskning ansågs kräva intensifierade forskningsinsatser enligt dessa bedömningar även några år senare måste anses underdimen- sionerade ifråga om forskning.

Den tidigare nämnda arbetsgruppen inom samarbetskommittén för so- cial forskning har nu fullföljt sitt arbete med ett förslag om ökade och mera samordnade insatser för forskning och utveckling inom det sociala området.2 I syfte att få till stånd en bättre planering och ett effektivare utnyttjande av resurser kommer anslagstilldelning och verksamheten i övrigt på detta område att samordnas.

En särskild delegation för forskning och försöksverksamhet kommer att knytas till socialdepartementet. Delegationen får till uppgift att svara för en samlad bedömning av olika projekt som aktualiseras i fråga om forsknings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet inom den so- ciala sektorn. Delegationen avses också kunna ta egna initiativ till lämp- liga projekt.

4.2.2 Välfärds— och levnadsnivåforskning

Det är angeläget att den principiella debatten och den fortsatta reform- verksamheten på socialpolitikens område får en solid grund i form av empiriska undersökningar avseende bl a välfärdsfördelningen i samhället på alla de områden som tillsammans bestämmer människornas levnads- villkor.

Den år 1965 tillsatta låginkomstutredningen, som haft i uppdrag att kartlägga låginkomstgrupperna och belysa deras problem, har härvidlag gjort ett viktigt pionjärarbete. Utredningens betänkanden och rapporter visar att ojämnheterna i fråga om såväl ekonomiska resurser som andra komponenter i levnadsnivån fortfarande är betydande mellan olika befolkningsgrupper.

För uppföljning av de i låginkomstutredningen aktualiserade frågorna tillsattes år 1971 en interdepartemental arbetsgrupp (arbetsgruppen för låginkomstfrågor) med uppdrag att analysera kartläggningsmateria- let och föreslå åtgärder. Arbetsgruppen avgav i september 1972 en rapport över sitt arbete.3 Gruppens arbete har bl a lett till att en särskild utredningsman tillkallats för att kartlägga samordningen av det socialpoli- tiska bidragssystemet (socialpolitiska bidragsutredningen). Bland andra av

2 DS 5 197328. 3 Ds In 1972:19.

arbetsgruppens initiativ kan nämnas uppsökande verksamhet på några viktiga sociala områden. Sålunda genomfördes som tidigare nämnts (se 1.4.2) en åtgärdsinriktad undersökning av drygt 200000 enbart sjuk- vårdsförsäkrades förhållanden som bl a resulterade i att drygt 51000 inplacerades i sjukpenningklass. Arbetsgruppen tog även initiativ till en särskild delegation, delegationen för jämställdhet mellan män och kvin- nor, med uppgift att verka för förbättring av kvinnans situation på arbetsmarknaden.

Delegationen, som är knuten till statsrådsberedningen, har som uppgift att genom riktlinjer och förslag löpande skapa underlag för regeringens handlande när det gäller ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. En viktig uppgift för delegationen är att samverka med arbetsmarknadens parter, kvinnornas organisationer och andra folkrörelser för att förankra strävan till jämställdhet för kvinnorna på samhällets olika områden.

Inté minst betydelsefullt är låginkomstutredningens konstaterande att statistiskt och annat informationsmaterial saknas för fortlöpande be- dömning av välfärdsfördelningen i vårt land.4 Med anledning härav tillkallade dåvarande inrikesministern år 1971 utredningens huvudsekre- terare som sakkunnig för inventering av forskningsresultat, statistik rn m rörande välfärdsutvecklingen i Sverige. Den sakkunnige skulle bl a under- söka hur fördelningsstudier av det slag som låginkomstutredningen utfört skulle läggas upp i framtiden. Resultatet av detta arbete har redovisats i promemorian Forskning om välfärden och dess fördelning i Sverige.5

Denna utrednings liksom arbetsgruppens för låginkomstfrågor bedöm- ningar och synpunkter har betydelse för det utvecklingsarbete ifråga om framtida välfärdsmätningar som inletts i samarbete mellan statistiska centralbyrån (SCB) och socialforskningsinstitutet. SCB har i ett brett upplagt samarbete med olika intressenter utformat mätmetoder över levnadsförhållandena inom områdena hälsa, utbildning, sysselsättning och ekonomiska resurser. En provundersökning genomfördes under våren 1973.

De hittills vunna erfarenheterna är sådana att SCB anser det vara möjligt att redan under andra halvåret 1974 påbörja reguljära löpande mätningar på de angivna komponenterna samtidigt som man fortsätter utvecklingsarbetet med andra välfärdskomponenter.

Arbetsgruppen för låginkomstfrågor föreslog bla att utöver lågin- komstutredningens levnadsnivåkomponenter (se 3.1.3) borde medtas komponenter avseende den fysiska miljön, ”fred och säkerhet” (inklude- rande olycksrisker i trafik o (1) samt transporter och kommunikation. Det kan nämnas att Sverige följer och medverkar i det internationella socialstatistiska arbete, främst inom FN och OECD, som fått en med hänsyn till svårigheterna så snabb utveckling och omfattning att verksam- heten med en viss kritisk underton kallats ”sociala indikatorrörelsen”.

Det är 1972 inrättade socialforskningsinstitutet, vars organisation bygger på ett särskilt kommittéförslagf kan förväntas bli en viktig resurs

4 Jfr skriften Samhällsforskning, refererad under 3.9.2. 5 Ds In 1972:17. 6 Ds U 197l:4.

för intensifierad arbetsmarknads- och socialpolitisk forskning. Till institu- tet har knutits professurer för dels socialpolitik, dels arbetsmarknadspoli- tik. En särskild tjänst som biträdande professor med inriktning på väl- färds— och levnadsnivåforskning har likaså inrättats. Institutet har fått i uppdrag att under år 1974 göra en replikation (upprepning) av levnads- nivåundersökningens studier. Arbetet avser iförsta hand arbetsmarknads- omrädet och syftar främst till att studera förändringarna sedan föregåen- de undersökning år 1968.

Utifrån såväl välfärds- som arbetsmarknadssynpunkter är frågorna om arbetsmiljö och arbetarskydd viktiga och reformer har under senare år genomförts på detta område (se 4.3.4). Området kräver också ökade forskningsinsatser. I enlighet med förslag av utredningen angående yrkesskadeförsäkringens finansiering m m7 beslöt 1971 års riksdag att en arbetarskyddsfond skulle inrättas för ökade insatser i fråga om forskning, utbildning och information inom arbetsmiljöområdet. Fonden tillförs medel genom en arbetarskyddsavgift som erläggs av arbetsgivarna. En serie forskningsprogram har utarbetats.

4.2.3 Vissa former av försöksverksamhet på det sociala området

Försöksverksamhet i olika former som ett led i social forskning har kommit att tillmätas allt större betydelse. Som framhållits under 3.9.2 har det framstått som alltmer nödvändigt att forskningen anknyter till det sociala fältarbetet. Det fortsatta reformarbetet är beroende av försöks- och utvecklingsarbete med möjlighet till utvärdering av sociala insatser.

Det pågår nu bl a i kommunal regi och med kommunala medel en omfattande försöksverksamhet som täcker skilda sektorer av det social- politiska fältet i vid mening. I det följande begränsas emellertid redovisningen till en kortfattad summering av vissa projekt inom socialdepartementets område. Sedan budgetåret 1970/71 förfogar depar— tementet över ett årligt anslag för försöksverksamhet på 2 milj kr. Vidare anslås medel ur allmänna arvsfonden till bl a försöksverksamhet.

Från försöksanslaget har hittills beviljats bidrag till ett 20-tal olika projekt. Här kan nämnas ett omfattande utvecklingsarbete ifråga om barnstugeverksarnhetens utformning och innehåll; utvecklingsplanering av kommunala insatser för barn i förskoleåldern; integrering av handikappa- de barn i den offentliga barnomsorgen m m.

Även på andra sociala vård- och serviceområden pågår försöksverksam- het av olika slag. På initiativ av bl a socialutredningen pågår i Linköping och Ljusdal försöksverksamhet angående social samverkan. En motsva- rande verksamhet i Falun är numera avslutad. Försöksverksamheten syf- tar till att finna lämpliga samarbetsformer mellan olika lokala organ på det sociala området ifråga om planering, individuell behandling och social information.

Ett annat samordningsprojekt i försöksform är det s k Tierps- projektet. Detta Syftar till att tillämpa helhetsprincipen i ett lokalitets—

7 SOU 1970:49.

mässigt sammanhållet socialt och medicinskt arbete och att medverka till en samordning av det arbete som bedrivs inom socialvården, hälso- och sjukvården samt skolans elewård inom Tierps kommunblock. Utredning pågår om olika samordningsprojekt även på vissa andra orter.

Sedan mitten av 1960-talet bedrivs vid läkarstationen i Dalby en försöksmässig utbildnings- och forskningsverksamhet som hittills varit medicinskt inriktad. För budgetåret 1973/74 har emellertid medel anslagits för utredning av formerna för integrering av socialvård och sjukvård inom Dalby läkardistrikt. Härtill kommer flera intressanta projekt med vårdcentraler, främst inom Skaraborgs län.

Andra vård- och serviceprojekt gäller bla socialvårdens organisation, åldringsvården, vården av missbrukare av beroendeframkallande medel, ungdomsvårdsskoleverksamheten samt fritidsverksamheten för barn och ungdom.

Sedan flera år pågår en försöksverksamhet med särskilda insatser avseende vård och service för åldringar och handikappade i ett stort antal glesbygdskommuner — från budgetåret 1970/71 utvidgad till att omfatta bl a fritidsaktiviteter för barn och ungdom inom sådana områden.

Annan försöksverksamhet i glesbygd har bedrivits av glesbygdsutred- ningen, vars arbete har avslutats och redovisas under 4.3.2. Även andra verksamheter med forskningsrelevans redovisas i det följande.

4.3. Samhällsplanering och miljöpolitik

I kapitel 3 har berörts den intensiva miljövårdsdebatten, vilken är uttryck för en växande medvetenhet om miljöfarorna. Generellt sett har mer genomgripande politiska miljövårdsinsatser kommit igång ganska sent, men sådana insatser har under de senaste åren blivit en alltmer central politisk angelägenhet. I detta avsnitt redovisas kortfattat fysisk och socioekonomisk planering på olika nivåer med särskild hänsyn till bostads- och arbetsmiljöerna.

4.3.1 Fysisk riksplanering m m

Någon helhetsbedömning av mark- och vattenresurserna i en riksomfat- tande fysisk planering har tidigare inte funnits. En allmän översiktlig fysisk planläggning för utvecklingen kom att framstå som en alltmer nödvändig ram för den regionala och lokala planeringen. År 1967 påbörjades därför som en första etapp inom kommunikationsdeparte- mentet vissa förberedande undersökningar för en fysisk riksplanering.8 Vid 1969 års departementsreforrn överfördes uppgiften till det då ombilda- de civildepartementet. Samtidigt tillkallades en rådgivande expertgrupp för att följa pågående utrednings- och försöksverksamhet (rådgivande expertgruppen för fysisk riksplanering).

Den andra etappen avslutades år 1971 och redovisades i rapporten Hushållning med mark och vatten.9 Rapporten ingår i det material som

8 Ds K 1969:13—15. 9 SOU 1971275.

lades till grund för den vid 1972 års riksdag framlagda propositionen (1972:111) Regional utveckling och hushållning med mark och vatten. I särskilda bilagor till propositionen redovisades ett regionalpolitiskt hand- lingSprogram mm (bil 1); uppgifter om den lokala strukturen (bil 1, bihang A); sammanfattning av länsprogram (bil 1, bihang B) samt hushållning med mark och vatten (bil 2—3).

De av statsmakterna beslutade riktlinjerna för hushållningen med mark och vatten som ett led i hela samhällsplaneringen avser att lösa problem som beror på intressekonflikter ifråga om exempelvis miljöförstörande industri, fritidsboende, rörligt friluftsliv eller naturvård. Det förutsätts att lösningen kräver en bedömning i större regional eller nationell skala för att en fråga skall hänföras till den fysiska riksplaneringen. Riktlinjerna för denna avser dels vissa ovan nämnda verksamheter, dels geografiska områden, främst kusterna, fjällen och älvdalarna. Genom riktlinjerna avgränsas områden som utifrån ett landsomfattande intresse bedöms böra skyddas mot större miljöförstöring. Vidare ges vägledning för industrilo- kaliseringar. Riktlinjerna skall i nästa etapp detaljeras och preciseras i fortsatt planeringsarbete inom län och kommuner. I propositionen anges också huvuddragen i organisationen av det fortsatta planeringsarbetet.

Den fysiska riksplaneringen ses som ett medel för att uppnå vissa välfärdspolitiska mål. ”Den bör därför inom ramen för de överordnade sociala målen — full sysselsättning, ökad trygghet och valfrihet, ökat och jämnare fördelat välstånd, rättvisa utbildningsmöjligheter, rikare arbetsliv och fritid, god inre och yttre miljö medverka till att främja fortsatt ekonomisk tillväxt.”1 0 Den är 1968 tillsatta bygglagutredningen har till uppdrag att göra en översyn av byggnadslagstiftningen. Enligt sina direktiv skall utredningen i sitt arbete på ett bättre regelsystem för den fysiska planläggningen på regional- och lokalnivå utgå ifrån att en fysisk riksplan som anger markanvändningen i stort kommer att finnas.

4.3.2. Regional och lokal planering

De mål som angivits för riksplaneringen är också vägledande för plane- ringen på andra nivåer. Den nuvarande regionalpolitiken har sin utgångs- punkt i de av riksdagen år 1964 antagna riktlinjerna för en aktiv lokaliseringspolitik. Riktlinjerna slår fast att ett snabbt ekonomiskt framåtskridande skall främjas, det stigande välståndet fördelas på ett rättvist sätt och människorna i olika delar av landet erbjudas en tillfreds- ställande social och kulturell service. Det understryks också att den ekonomiska expansionen måste ske i sådana former och i en sådan takt att individens trygghet värnas.

På det regionalpolitiska området inleddes under senare delen av 1960-talet en omfattande försöksverksamhet i samverkan mellan staten och kommunerna. Den ledde till att samtliga länsstyrelser år 1969 ficki uppdrag att i samarbete med kommunerna utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för en balanserad utveckling, vilka lades fram omkring

10 Prop 1972:111, bil 2.

årsskiftet 1971—72. Den socioekonomiska planering som redovisas i länsprogram 1970 för bl a fram långt gående krav på tillskapandet av nya arbetstillfällen.

Bland utredningsorgan som har betydelse för den regionalpolitiska planeringen kan först nämnas expertgruppen för regional utredningsverk- samhet (ERU), tillsatt år 1965. Dess verksamhet, som ansluter till lokaliseringsberedningens, avser metodologisk samordning och definiering av forskningsbehov i lokaliseringsfrågor etc. Gruppen har utgivit flera publikationer.

1968 års lokaliseringsutredning har till uppgift att svara för utred- ningar rörande den lokaliseringspolitiska stödverksamheten m m. Utred- ningens betänkande Lokaliserings- och regionalpolitikl ] utgjorde tillsam- mans med bl a ERU:s forskningsresultat grund för utbyggnaden år 1970 av de regionalpolitiska medlen.

Strävandena att åstadkomma en jämnare utveckling mellan olika delar av landet har ansetts erfordra ett vidgat bedömningsunderlag för vilka politiska åtgärder som krävs. År 1972 tillsattes därför en särskild utredning — utredningen om socialpolitiska styrmedel med uppgift att närmare behandla frågan.

Vidare skall här nämnas den år 1969 tillsatta glesbygdsutredningen som nu avslutat sitt arbete. Utredningens betänkande och förslag har omfattat glesbygdsproblem angående kommersiell service, utbildning, hälso- och sjukvård, social service, kommunikationer samt sysselsättning utanför den egentliga lokaliserings- och jordbrukspolitiken. Som ett ledi sitt arbete genomförde utredningen viss försöksverksamhet med kommu—

nal sysselsättningsplanering. Den lokala planeringen är en kommunal uppgift. Även denna planering

har berörts i utredningar och utredningsdirektiv och har också varit före- mål för beslut. Slutligen bör nämnas det i praxis framvuxna ökade en- gagemanget i samhällsplaneringen från de lokala sociala organens sida.

4.3.3. Vissa frågor rörande bostadsmiljö och bostadspolitik

I fråga om den bostadspolitiska utredningsverksamheten tas här upp endast vissa utredningar som går särskilt in på frågor om bostadsmiljö och service. Några noteringar skall emellertid göras inledningsvis om aktuella bostadspolitiska frågor i stort. De aktuella frågorna rör i första hand bo- stadsbyggandets omfattning och inriktning, utformning av bostads- lånesystemet samt beskattningen av bostäder. En översyn av dessa frågor' pågår inom tre utredningar, nämligen boendeutredningen, bostadsfinan- sieringsutredningen och bostadsskattekommittén. De båda förstnämnda utredningarna har i ett nyligen avgivet betänkande, Solidarisk bostads- politik1 2 föreslagit bl a ett nytt statligt bostadslån (utjämningslån). Sam- tidigt har bostadsskattekommittén i betänkandet Neutral bostadsbeskatt- ning13 framlagt förslag till en reformerad bostadsbeskattning.

SOU 1969:49. 12 SOU 1974217—18. 13 SOU 1974216.

Den är 1969 tillsatta saneringsutredningen hade som uppdrag att utreda frågan om sanering av det äldre bostadsbeståndet. Utredningen framlade år 1971 ett betänkande Sanering del l—II.1 4 Dess förslag innebar i korthet att kommunerna skall ta initiativ till och med stöd av särskilt upprättade bostadssaneringsprogram leda saneringsverksamheten. Bo- stadsinspektionen föreslogs effektiveras genom en ny lag — bostadssane— ringslagen — som ger samhället ökade möjligheter att ålägga fastighets- ägare att upprusta äldre fastigheter. Vidare föreslog utredningen ändrade låneregler för totalsanering, ombyggnad och upprustning etc. En proposi- tion som bygger på utredningens förslag antogs av 1973 års riksdag.

Mer generella boendeproblem med starka familjepolitiska aspekter har utretts av servicekommittén som haft till uppgift att behandla vissa frågor angående service i bostadsområden. Bakgrunden är följande.

Intresset för bostadsområdenas utbyggnad med service av olika slag har ökat kraftigt under 1960-talet. Främst är det den allt starkare ökningen av antalet yrkesarbetande kvinnor som har framkallat önskemål om anord- ningar för att underlätta hem- och hushållsarbetet och ge hushållens medlemmar större möjligheter att bestämma över användningen av sin tid och forma sitt livsmönster. Även behovet av vård i hemmet och service för gamla och handikappade har tilldragit sig ökad uppmärksamhet. Också här rör det sig alltså ytterst om frågor av betydelse för att förverkliga jämlikhet och skapa en tillfredsställande levnadsnivå. Av särskild betydelse är således anordningar för barnomsorg samt för sådan vård och tillsyn av åldringar, handikappade och andra hjälpbehövande att de kan bo i det vanliga bostadsbeståndet. Betydelsefulla är också åtgärder för att tillgodose behovet av lokaler för fritidssysselsättning för dessa grupper liksom för ungdomen.

I direktiven erinras om att bostadskollektiva kommitténs slutbetänkan- de år 1956 om hemmen och samhällsplaneringen i stor utsträckning satt sin prägel på den kommunala bebyggelseplaneringen. De grundläggande förutsättningarna för denna planering har emellertid sedan dess ändrats.

Servicekommitten har avgivit sju betänkanden, Boendeservice 1—7. Det första innehåller en sammanställning av normer och riktvärden för boendeservice (SOU 196838). Det andra anger mål, föreslår former för finansiering och redovisar vissa utvecklingsprojekt (SOU 197068). Det tredje utgör en enkät om kommunernas serviceförsörjning och serviceplanering (SOU 197125). Det fjärde år en redovisning av aktuella serviceanläggningar (SOU 197126). Det femte återger en diskussion om ekonomiska konsekvenser av boendeservice (SOU 197127). Det sjätte innehåller uppsatser om samhällsförändringar som påverkar servicestruk— turen (SOU 1971:28). Det sjunde, som är utredningens slutbetänkande, behandlar boendeservicens innehåll och verksamhetsformer, planerings- och organisationsfrågor samt vissa ekonomiska problem (SOU 197324).

Till sådan service som bör beredas utrymme i bostadsområdena hänför kommittén i sitt första betänkande omsorger om barn, åldringar, handi- kappade och sjuka, fritidsservice och kulturdistribution, mathållning, bostadsvård, tvätt- och klädvård, varudistribution och expeditiva tjänster.

” SOU 1971164—65.

I sitt andra betänkande ansåg kommittén att servicebegreppet borde vidgas till att omfatta även förebyggande social- och hälsovård och bättre möjligheter till gemenskap i bostadsområdena. Vidare betonade kommit- tén boendeservicens roll som ett aktivt instrument i samhällsutvecklingen och ansåg att ökade krav måste ställas på samhället i fråga om ansvar och insatser för serviceförsörjningen. Principiellt betydelsefull är kommitténs måldiskussion, som återgivits under 3.2.2 ovan.

I statsverkspropositionen 1972 ger inrikesministern uttryck åt en i princip positiv inställning till servicekommitténs olika synpunkter och dittills framlagda förslag men hänvisar beträffande flera frågor till att andra utredningar pågår vilka bör awaktas innan slutlig ställning tas.

Vidare redovisas i propositionen vidtagna åtgärder som är ägnade att främja utvecklingen på serviceområdet, bl a insatser för att underlätta finansieringen av integrerade skollokaler. Förslag i syfte att främja utvecklingsprojekt inom serviceområdet läggs fram. I anslutning härtill förordas vissa åtgärder för att främja experimentverksamhet inom bo- stadsbyggandet.

Kommittén för barns utemiljö som tillsattes år 1967 hade till uppgift att föreslå anvisningar för planering och projektering av miljön för barns utomhusverksamhet i bostadsområdena. Utredningen redovisade sitt arbete är 1970 i betänkandet Barns utemiljö.15 l betänkandet framhålls att huvudansvaret för att bostadsområdena förses med lekplatser och personal för fritidspedagogisk verksamhet faller på kommunerna liksom verksamhetens samordning med barnstugor, skolor etc. Kommittén lade även fram förslag till riktlinjer för lekutrymmenas dimensionering och lokalisering som underlag för kommunala planprogram och statliga anvisningar.

En utredning som delvis anslöt till den föregående var den år 1969 tillsatta arbetsgruppen inom socialdepartementet med uppgift bla att föreslå åtgärder ifråga om barns lekmiljö. På arbetsgruppens förslagi rapporten Lek och lekmiljö16 har ett särskilt råd inrättats inom social- styrelsen för viss forskning och information om lekmiljöfrågor m m.

Barnmiljöutredningen tillkallades 1973 med uppgift att undersöka barnens levnadsförhållanden. Utredningen kommer att göra en deskriptiv analys av barnens levnadsförhållanden och inträffade förändringar i dessa, i syfte att ge underlag för en åtgärdsinriktad diskussion.

4.3.4. Arbetsmiljön

Först under senare år har frågorna om arbetsmiljön och tryggheten på arbetsplatsen kommit att framstå som ett av de viktigaste sociala problemen. Ett omfattande reformarbete pågår nu för att skapa en bättre arbetsmiljö och med sikte på att tillförsäkra deanställda och deras förtroendemän ökat inflytande över den beslutsprocess som formar arbetsmiljön.

En statlig utredning, arbetsmiljöutredningen, tillsattes år 1970 med

15 SOU 1970:1. 16 DSS l971:1.

uppgift att göra en genomgripande översyn av arbetarskyddslagstift- ningen samt av arbetarskyddets organisation och arbetsformer. Bakgrun- den till utredningen är den förändrade risksituation på arbetsplatserna som en snabb teknisk utveckling, rationaliseringar och strukturförändringar inom näringslivet har lett till. Utredningens första delbetänkande Bättre arbetsmiljö17 lades fram är 1972. Efter en omfattande arbetsplatsremiss före propositionen har 1973 års riksdag beslutat om betydelsefulla reformer på området genom ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för en bättre arbetsmiljö.

Genom reformerna ökar de anställdas inflytande på de lokala skydds- frågorna. Skyddsombud skall utan undantag finnas vid alla arbetsplatser med minst fem anställda. Skyddsombudens lagfästa befogenheter utvid- gas. Bl a införs i arbetarskyddslagen regler om att skyddsombuden skall delta i planeringen av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanord- ningar samt arbetsmetoder. Ombuden ges rätt att bestämma att visst arbete skall avbrytas i avvaktan på ställningstagande av yrkesinspektio- nen, om arbetsuppgiften bedöms innebära omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa. Detsamma gäller om förbud från tillsynsmyndigheten överträds av arbetsgivaren. Ombuden skall kunna arbeta utan att behöva riskera skadeståndsskyldighet. ] lagen slås också fast att skyddsombud skall ges erforderlig tid med lön för att fullgöra sina uppgifter. Deras anställningstrygghet säkras. De ges också rätt till erforderlig utbildning.

Ett lagförslag som syftar till att stärka de fackliga förtroendemännens ställning på arbetsplatserna har nyligen förelagts riksdagen. Enligt för- slaget skall förtroendemännen inte få hindras att utöva facklig verksam- het på arbetsplatserna. Den fackliga verksamheten skall få bedrivas på be- tald arbetstid, och förtroendemännens anställningstrygghet föreslås stärkt. Skyddskommitte skall alltid tillsättas när det finns minst 50 anställda på arbetsplatsen men skall inrättas också på mindre arbetsplatser, om parterna är ense eller arbetstagarsidan begär det. Skyddskommitteernas uppgifter breddas.

Skärpta regler har införts om förhandsprövning av nya eller ändrade arbetslokaler m m. Nya regler finns om samordning av och ansvar för skyddsåtgärder på arbetsställen som är gemensamma för flera arbetsgiva- res anställda (bl a byggarbetsplatserna). Effektivare påföljdsbestämmelser gäller för att tillsynsmyndigheten snabbt skall kunna åstadkomma rättel- se av missförhållanden i skyddshänseende. Yrkesinspektionen har fått möjlighet att ge föreläggande vid vite om att en åtgärd skall vara vidtagen inom viss tid. Kostnaderna för arbetsmiljöförbättrande åtgärder skall vara en del av företagens produktionskostnader. Arbetsmiljöutred- ningen fortsätter sitt arbete som kommer att mynna ut i förslag till en ny lag om arbetsmiljön.

Arbetarskyddsfondens verksamhet har behandlats under 4.2.2 ovan.

17 SOU 1972:86.

Riksdagen antog år 1966 riktlinjer för arbetsmarknadspolitiken (prop l966z52). Som mål angavs full, produktiv och fritt vald sysselsättning. För att dessa mål skulle nås måste arbetsmarknadspolitiken i hög grad differentieras. Den skulle främja balansen på arbetsmarknaden och i samklang med den ekonomiska politiken i stort och med lokaliserings- politiken främja ekonomisk tillväxt i samhället samt bidra till en ändamålsenlig utveckling av näringslivets struktur.

Propositionen var baserad på 1960 års arbetsmarknadsutrednings betänkande Arbetsmarknadspolitik18 och gick liksom förslagen i detta huvudsakligen ut på fortsatt utbyggnad av arbetsmarknadspolitiken.

l betänkandet betonades att arbetsmarknadspolitiken måste sättas i relation till målen för den ekonomiska politiken. Dessa definierades som snabbt ekonomiskt framåtskridande, full sysselsättning och stabilt pen- ningvärde. Det framhölls emellertid att de ekonomiska målen för arbets- marknadspolitiken måste underordnas de sociala och mänskliga hän- synen. ”Produktionen är till för människan och därför måste den humanitära aspekten tillmätas stor vikt vid alla tillfällen, då avvägningar får lov att göras. I allmänhet bör emellertid dessa båda intressen kunna förenas.” Utredningen sätter alltså de sociala målen framför de ekonomis- ka och denna prioritering underlättas av den harmoni som arbetsmark- nadsutredningen antar råda mellan målen.

Utredningen underströk som en viktig arbetsmarknadspolitisk målsätt- ning att ”inom ramen för samhällets behov av arbetskraft” tillförsäkra medborgarna arbete. Arbetet tryggade inte bara existensen utan hade ett värde i sig. ”En aldrig så generös kontant ersättning vid arbetslöshet kan i det långa loppet inte uppväga ett meningsfullt arbete.”

Sedan målsättningen lades fast har nya problem uppstått och andra accentuerats på den svenska arbetsmarknaden. Den följande redovisning- en syftar inte till att behandla den aktuella arbetsmarknadspolitiken i stort utan begränsas till att ta upp vissa utredningsaktiviteter.

Forskare och politiker har framhållit att man i hög grad saknar resultatvärderingar ifråga om bl 3 olika socialpolitiska och arbetsmark- nadspolitiska insatser. En ansats till en sådan orientering markerar tillsättandet år 1968 av en expertgrupp för utredningsverksamhet i arbetmarknadsfrågor. Gruppen skall enligt direktiven ta initiativ till och biträda sysselsättningsberedningen i utredningsverksamhet om arbets- marknadspolitikens verkningar. Gruppens hittillsvarande arbete gäller immigrationens ekonomiska effekter, omskolningsverksamhetens kostna- der och intäkter, arbetsförmedlingens informationsverksamhet samt sociologiska studier av kostnader och intäkter i samband med omflytt- ningen av arbetskraften.

Svårigheterna för de handikappade att få arbete på den öppna marknaden ledde till att regeringen är 1969 tillsatte en utredning rörande den skyddade sysselsättningen. Uppdraget slutfördes år 1972 genom betänkandet Skyddat arbete.19 Den ekonomiska politikens mål är enligt

”3 SOU 19659. 19 SOU 197254,bilagor SOU 1972:71.

utredningens uppfattning ”de enskilda medborgarnas totala välfärd”, varvid ”full sysselsättning och en jämnare inkomstfördelning utgör övergripande mål, samt ekonomisk tillväxt och samhällsekonomisk stabi- litet mera underordnade mål, vilkas förverkligande är av väsentlig bety- delse för uppfyllelsen av de övergripande målen”. Jämlikhetsmål och sociala mål ges alltså här försteg framför de rent ekonomiska. Även om diskussionen förs i andra termer är slutsatserna ungefär desamma som i arbetsmarknadsutredningens tidigare refererade betänkande från mitten av 60-talet. Innebörden i båda dessa deklarationer är att de sociala målen går före de ekonomiska. Men de senares förverkligande ses som en förutsättning för att vi skall nå de uppställda sociala målen, och —- i varje fall i ett längre tidsperspektiv — antas det inte råda någon konflikt mellan sociala och ekonomiska mål. De starka motsättningarna mellan dem som försvarar och dem som kritiserar sådana slutsatser bör en framtida bättre forskning och socialstatistik medverka till att lösa.

På grundval av utredningens betänkande Skyddat arbete har en rad för- bättringar i fråga om stödet till handikappade genomförts. Bidragen för arbetsprövning, arbetsträning och till de skyddade verkstäderna har höjts väsentligt. Under utredningens arbete har vidare stödet för arbetsanpass- ning i form av bidrag till arbetsbiträde, särskilda anordningar på arbets- platsen m m förbättrats, liksom stödet till halvskyddad sysselsättning.

I betänkandet Skyddat arbete behandlades vissa organisatoriska frågor. På grundval av remissbehandlingen av denna del av betänkandet har en särskild utredning tillsatts för att studera den framtida inriktningen och organisationen av den skyddade verksamheten. Vidare har en särskild ut- redning tillsatts för att se över den yrkesmässiga rehabiliteringen.

Arbetsförmedlingen har under senare år varit föremål för omorganisa- tion och har i hög grad utvecklats. En omfattande försöksverksamhet med s k anpassningsgrupper, datorbaserade platslistor m m pågår.

Strukturomvandlingen av näringslivet med ökad otrygghet i anställ- ningen särskilt för de äldre är bakgrunden till den år 1970 tillsatta utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen. Utredningen skulle bla pröva behovet av att säkra anställningstryggheten genom lagstiftning. Den skulle härvid pröva frågan om skydd mot obefogad uppsägning. Utgångspunkt för övervägandena borde enligt direktiven vara att principen om arbetsgivares rätt att utan skäl avskeda arbetstagare skall ersättas med en huvudregel om skydd mot sakligt ogrundade uppsägningar. Efter beslut av 1973 års riksdag regleras anställningstryggheten genom en särskild lag lagen (1973:12) om an- ställningsskydd. Lagen träder i kraft den 1.7.1974. I lagen sägs bl a att en uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara sakligt grundad. Tvist kan underställas domstols prövning. Hittills gällande princip om arbetsgivares fria uppsägningsrätt har därmed upphävts. En minsta betald uppsägnings- tid en månad — förlängs successivt fr o m att arbetstagaren fyllt 25 år. För arbetstagare som fyllt 45 år gäller sex månaders uppsägningstid. Viss turordning har fastlagts vid uppsägning på grund av arbetsbrist etc, varvid arbetstagarnas anställningstid i företaget blir avgörande. Närmare bestäm- melser om varsel vid permittering, företräde till ny anställning m m läggs fast. I lagen (1973:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder skapas

möjligheter för äldre och handikappade att behålla eller erhålla anställ- ning. Arbetsmarknadsmyndigheterna ges möjligheter att uppta överlägg- ningar med arbetsgivarna om lämpliga åtgärder härför. Följs inte arbets- marknadsstyrelsens anvisningar kan styrelsen förordna att arbetsgivaren får anställa endast personer som de offentliga arbetsförmedlingarna anvi- sat eller godtagit.

En annan viktig utredning ifråga om vissa arbetsrättsförhållanden, syftande till en demokratisering av arbetslivet, är den år 1971 tillsatta arbetsrättskommittén. Denna har att pröva hur arbetsledningsrätten, som nu finns formulerad i 532 i SAF's stadgar, skall ändras genom ny lagstiftning. En sådan lag bör enligt direktiven utgå från att frågan regleras i kollektivavtal eller på annat sätt. Syftet är att ”göra parterna jämbördiga vid förhandlingsbordet och underlätta avtalslösningar i arbets- ledningsfrågor”.

En översyn av arbetsmarknadsutbildningen pågår nu genom en är 1972 tillsatt kommitté. Utredningen har att pröva bla vilken roll som arbets- marknadsutbildningen bör spela för att förbättra sysselsättning och inkomster för människor med bristfällig förankring på arbetsmarknaden. Utredningen kommer således att bl a ta upp de sysselsättningssvårigheter som möter de nytillträdande på arbetsmarknaden.

Den omstrukturering av arbetsförmedlingsarbetet som i enlighet med riksdagens beslut genomförts under år 1973 — innebärande en modifierad öppen förmedling — kan bedömas få positiva effekter för stora grupper arbetssökande. Arbetsförrnedlingarnas ställning och uppgifter har be- handlats i en inom dåvarande inrikesdepartementet upprättad prome- moria.20

Vissa beräkningar visar att en hög förvärvsintensitet över hela landet skulle erfordra ytterligare 3—400 000 arbetstillfällen. Mot bakgrunden härav och kravet på en fortsatt snabb ökning av sysselsättningen har ar- betsmarknadsministern den 29.3.1974 tillkallat en parlamentarisk utred- ning om den långsiktiga sysselsättningspolitiken. Även arbetskraftsbehov inom den offentliga sektorn är efter statsmakternas initiativ under år 1974 föremål för utredning.

4.5. Familjepolitiska utredningar

Familjepolitiken omfattar dels ekonomiskt stöd och dels social service i olika former. De familjepolitiska insatserna syftar till att på sikt uppnå jämställdhet inte bara mellan barnfamiljer och andra familjer utan också mellan barnfamiljerna inbördes. Vidare eftersträvas att skapa lika möjlig- heter för föräldrarna ifråga om att vårda barnen, att förvärvsarbeta etc. Den politiken söker man förverkliga inom båda de nämnda familjepolitiska områdena. I fråga om de ekonomiska stödåtgärderna är det särskilt den år 1965 tillsatta familjepolitiska kommittén som svarat för utredningarna i det familjepolitiska reformarbetet. Kommitténs slut- betänkande Familjestöd21 ligger till grund för vissa av 1973 års riksdag

20Ds In 197313. 21 SOU 1972134.

beslutade reformer som ett led i ett treårsprogram på området. Reformer- na innebär i stort följande.

Moderskapsförsäkringen har ersatts med en föräldraförsäkring. Denna innebär att även fadern — med ersättning i nivå med den vanliga sjukersättningen — skall kunna vara hemma och vårda barnet. Föräldrar- na får således själva avgöra vem av dem som skall stanna hemma för att ta vård om barnet och därvid uppbära föräldrapenning som utgår under sex månader (fr o m den 1.1.1975 sju månader). I försäkringen införs också en lägsta dagersättning för alla (25 kr) — en garantinivå. Till försäkrade med rätt till högre sjukpenning än garantinivån utgår föräldrapenningen med belopp motsvarande sjukpenningen. Föräldrapenningen skall liksom sjukpenningen utgöra skattepliktig inkomst och blir därmed ATP-grun- dande.

Vidare har införts sjukpenning till förvärvsarbetande föräldrar vid vård av sjukt barn som ej fyllt 10 år. Rätten till sjukpenning förutsätter att det varit nödvändigt att en förälder stannat hemma från arbetet och att vårdbehovet således inte kunnat tillgodoses på annat sätt. Antalet ersättningsdagar har tills vidare bestämts till tio per familj och kalenderår. Rätt till sjukpenning enligt dessa regler införs också för fader som behöver ta vård om familjens barn i samband med förlossning.

Bland övriga förbättringar som grundas på familjepolitiska kommitténs förslag märks en förstärkning av vårdbidraget till svårt handikappade barn. Vidare har barnpensionerna förbättrats och gjorts mer likformiga med bidragsförskotten, bl a genom att åldersgränsen höjts till 18 år. De här redovisade reformerna trädde i kraft år 1974.

Bostadstilläggen utgör ett viktigt komplement till de allmänna barnbi- dragen för familjer med lägre inkomster och familjer med flera barn. Rätten till statskommunala bostadstillägg har fr o m är 1974 utvidgats så att dessa utgår även till låginkomsttagare utan barn i huvudsak enligt de regler som förordats av en arbetsgrupp inom familjepolitiska kommittén.

Ett betydelsefullt led i familjepolitiken är strävandena att anpassa den familjerättsliga lagstiftningen så att den utformas mera neutralt i förhållande till olika samlevnadsformer. Efter förslag från de år 1969 tillkallade familjelagssakkunniga i delbetänkandet Familj och äktenskap I22 har 1973 års riksdag beslutat om förenklade förutsättningar för äktenskaps ingående och upplösning mm. Utredningen fortsätter med bl a de ekonomiska frågorna inom den familjerättsliga lagstiftningen.

Ett frågekomplex med anknytning till familjerätten omfattar abortlag- stiftningen. Här kan erinras om att 1965 års abortkommitté år 1971 avgivit betänkandet Rätten till abort.23 Förslag till ny abortlag24 be- handlas av 1974 års vårriksdag.

En annan familjerättslig fråga gäller barnavårdsmannainstitutionen, vilken kommit att kritiseras som ur olika synpunkter föråldrad och i behov av översyn. Frågan uppdrogs år 1971 åt barnavårdsmannautred- ningen, som genom sitt betänkande Barnavårdsmannafrågan25 slutfört

SOU 1972:41. 23 SOU 197158. 24 Prop 1974:70. 25 SOU 1972:65.

uppdraget. Efter riksdagsbeslut år 1973 har de för reformen nödvändiga lagändringarna trätt i kraft den 1.1.1974.

Vård i enskilda hem av barn och ungdom har kommit att alltmer framstå som ett bättre alternativ än institutionellt omhändertagande. Samtidigt som möjligheterna till vård i enskilda hem främjas bör den kvarstående institutionella vården förbättras i olika avseenden. Detta kan anses bilda bakgrunden till den år 1969 tillsatta fosterbarnsutredningen med uppdrag att utreda vissa frågor angående vården av barn och ungdom i fosterhem och i barnavårdande institutioner. Utredningen har är 1974 framlagt sitt slutbetänkande, Barn- och ungdomsvård.26 Utredningen föreslår förstärkningar av samhällets förebyggande insatser för samhällets vård av barn och ungdomar. Den föreslår vidare bl a olika former av för- äldrautbildning och att primärkommunerna i princip blir huvudmän för barna- och ungdomsvården.

En utbyggd samhällsservice för barnomsorg framstår som en alltmer betydelsefull del avpfamiljepolitiken. Den växande andelen förvärvsarbe- tande kvinnor med barn liksom en ökad allmän förståelse för barnstuge- verksamhetens positiva sidor har medverkat till en kraftigt stegrad utbyggnadstakt för kommunernas barntillsynsverksamhet sedan 1960- talets mitt. Mot bakgrunden härav tillsattes 1968 års barnstugeutredning med uppgift att utreda barnstugeverksarnheten närmast före och under barnens första skolår. Genom flera tilläggsdirektiv har uppdraget vidgats till frågor rörande riktlinjer för kommunala barntillsynsplaner, personal- utbildning in in.

Barnstugeutredningen lade år 1972 fram sitt betänkande Förskolan,del I—II.2 7 Betänkandet innehåller förslag om förskoleverksamhetens innehåll och organisatoriska utformning samt om verksamhetens utbyggnad. Utredningen föreslår inrättande av en allmän förskola för samtliga 6-åringar från år 1975. Den presenterar också förslag om speciella insatser för barn som har särskilda behov av stöd och stimulans från samhället. Vidare föreslås upprättande av kommunala planer för förskoleverksam- heten. Förslagen bildade grundval för proposition till 1973 års riksdag och riksdagens beslut om införande av allmän förskola fr o m den 1.7.1975 .

4.6 Andra utredningar inom socialförsäkringen

En allvarlig lucka i det hittillsvarande försäkringssystemet har varit bristen på en allmän tandvårdsförsäkring. Olika undersökningar visar att många människor har dålig tandstatus och därmed sammanhängande hälsobrister. Detta gäller särskilt de ekonomiskt sämst ställda. En tand- vårdsreforrn har därför framstått som en viktig förebyggande folkhälso- reform generellt sett och en betydelsefull social jämlikhetsreforrn.

Efter tidigare utredningar och förslag under 1960-talet tillsattes 1970 års utredning om tandvårdsförsäkring. Utredningen lade år 1972 fram betänkandet Allmän tandvårdsförsäkring.28 Den i stort sett efter

SOU 1974:7. 27 SOU 1972126—27. 28 SOU 1972181.

utredningens förslag utformade tandvårdsförsäkring som riksdagen antog år 1973 innebär i korthet följande. En allmän tandvårdsförsäkring har införts år 1974. Genom en folk- tandvårdslag har landstingen från samma tidpunkt fått ett lagfäst ansvar för barntandvården (efter hand också för åldersgruppen 17—19 år). Bar- nens tandvård skall liksom nu vara avgiftsfri genom folktandvårdens för- sorg. Tandvårdsförsäkringen omfattar alla försäkrade över 19 år och över- gångsvis även åldersgruppen l7—l9 år. Försäkringen avser all slags tand- vård även förebyggande vård — och gäller hos såväl folktandvården som privatpraktiserande tandläkare. — Ersättning från försäkringen utgår med i regel hälften av kostnaden enligt fastställd tandvårdstaxa. Tandläkarna är således taxebundna. Vissa särskilt kostsamma behandlingar ersätts med 75 procent av taxans belopp. — Privatpraktiserande tandläkare ansluts ge- nom lagstiftningen automatiskt till försäkringen i ett inledningsskede på två år, och regler införs som hindrar utträde ur försäkringen av större om- _ fattning.

Ett program för en omfattande utbyggnad av landstingens folktand- vård har lagts fast. Olika åtgärder vidtas för att stärka folktandvårdens ställning och för att kanalisera den ökande tandläkartillgången till folktandvården.

På flera socialförsäkringsområden har olika ersättningar gjorts skatte- pliktiga och därmed ATP-grundande. De ersättningar det här är fråga om är sjukpenning, yrkesskadeersättning, ersättning enligt militärersättnings- förordningen, arbetslöshetsersättning och utbildningsbidrag. Den är 1970 tillsatta sjukpenningutredningen har i enlighet med sitt uppdrag föreslagit en sådan ordning för bl a sjuk- och yrkesskadeförsäkringen i betänkandet Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet mm.29 I överens- stämmelse härmed beslöt 1973 års riksdag om en reform ifråga om sjuk- försäkringen som i stort innebär följande. Sjukpenningen höjs från 80 till 90 procent av den försäkrades beräknade bruttoinkomst och beskattas samt blir ATP-grundande. Nuvarande sjukpenningklasser och barntillägg slopas och ersätts av sjukpenninggrundande inkomst. Man kommer också ifrån den överkompensation som uppstått i vissa fall. Reformen innebär en utjämning mellan arbetstagare som redan tidigare är tillförsäkrade sjuklön och andra som har enbart sjukpenning. Som skattepliktig in- komst räknas fr o m är 1974 också bl a vissa andra förmåner enligt lagen om allmän försäkring samt dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd (se nedan).

Det svenska socialförsäkringssystemet saknar en allmän sysselsättnings- försäkring. På området har emellertid sedan lång tid partiella förbätt- ringar i olika avseenden genomförts. Efter flera tidigare utredningar av frågan tillsattes år 1966 en kommitté med uppdrag att utreda frågor om kontant stöd vid arbetslöshet, den s k KSA-utredningen. Den reform av skyddet vid arbetslöshet som beslutats av 1973 års riksdag bygger på utredningens betänkande Försäkring och annat kontant stöd vid arbets- löshet.30 Reformen, som trädde i kraft den 1.1.1974, innebär i korthet

29 SOU 1972:60. 30 SOU 1971242—44.

höjd dagersättning och förlängd ersättningstid i nuvarande arbetslöshets- försäkring. Ett kontant arbetsmarknadsstöd har samtidigt införts för dem som inte är arbetslöshetsförsäkrade. Frågor om ytterligare förbättringar av arbetslöslietsförsäkringen kan väntas bli föremål för utredning.

Ett par andra utredningar på socialförsäkringsområdet bör nämnas. Den ena är den år 1962 tillsatta pensionsförsäkringskommittén som med sitt betänkande Familjepensionsfrågor m m31 avslutade sitt arbete. Den andra är den sedan år 1970 arbetande pensionsålderskommittén. Kom- mittén har att utreda frågan om ändrad pensionsålder. Ett annat uppdrag gäller frågan hur pensionerna skall kunna standardsäkras. Som en tredje uppgift har kommitten frågan om den inbördes beloppsrelationen mellan ensamståendes och vardera av makars pension.

Kommittén har i det år 1974 framlagda betänkandet Sänkt pensions- ålder m m32 föreslagit sänkning av den allmänna pensionsåldern till 65 år. Vidare föreslås att standardgarantin för folkpensionärer förstärks samt att pensionsförmånerna till personer som invalidiserats i unga år förbätt- ras (se även 1.4.1).

4.7 Utredningar om viss vård och service

De senaste årens utveckling inom hälso- och sjukvården har känne— tecknats av en snabb utbyggnad av den decentraliserade öppna sjukvår— den vid läkarstationer och vårdcentraler, samtidigt som ökade resurser tillförts åldringssjukvården och psykiatrin. Den sjukvårdspolitiska mål- sättningen är inriktad på en fortsatt sådan utveckling.

Genom viktiga ändringar i sjukvårdslagstiftningen har förutsättningar skapats för en ökad närhetsservice inom hälso— och sjukvården genom ut- byggnad av allmänläkarvården och en viss specialistvård utanför sjuk- husen. Den tidigare genomförda reformeringen av läkarutbildningen och ett läkarfördelningsprogram för åren 1973—1977 som utarbetats av so- cialstyrelsen på uppdrag av socialdepartementets sjukvårdsdelegation möjliggör också en stark prioritering av den offentliga öppna läkarvården tillsammans med åldringssjukvården och psykiatrin.

Socialstyrelsen har är 1973 framlagt ett strukturprogram för hälso- och sjukvården. I detta har organisationen utformats på ett sådant sätt att de mänskliga kontakterna mellan patienten och sjukvården underlättas och att kontinuiteten i kontakten mellan patient och läkare kan upprätthål- las. Strukturmodellen är uppbyggd på tre huvudelement som kallas pri- märvård, länssjukvård och regionsjukvård. Primärvården skall ge närhets- service i hälso- och sjukvårdsfrågor och på det lokala planet samverka med socialvård och andra verksamheter inom vårdsektorn. Genom en ut- byggnad av primärvården, som bör omfatta hälsovård och all sjukvård som kan bedrivas utanför sjukhus, bedöms uppskattningsvis 80—85 pro- cent av de problem som för människan i kontakt med sjukvården kunna klaras i närheten av patientens egen miljö. Härigenom skall också en kon- tinuitet i vården kunna tillgodoses. För den specialiserade medicinska

31 SOU 1971:19. 32 SOU 1974115.

verksamheten skall primärvården kunna repliera på länssjukvårdens och regionsjukvårdens resurser. För sjukhusvården på länsnivå upptar struk- turmodellen två typer av sjukhus, benämnda länssjukhus och länsdels- sjukhus. '

En ökad integration av organisation och insatser kännetecknar den på- gående utvecklingen inom såväl hälso och sjukvården som socialvården liksom mellan dessa båda verksamhetsområden. Utgångspunkten för det- ta arbete är att insatserna bör grundas på en helhetssyn på den enskilda människan i hennes livsmiljö. Av den omfattande utredningsverksamhe- ten rörande hälso- och sjukvården kan även nämnas utredningsuppgifter som gäller frågor hur kontakterna mellan patienter och vårdansvariga skall kunna förbättras och patienternas intressen tillgodoses.

Inom den offentliga öppna läkarvården har patienterna ett ekonomiskt skydd genom enhetliga avgifter (det 5 k l2-kronorssystemet). Frågan om ett motsvarande enhetligt avgiftssystem inom privatläkarvården har varit föremål för utredning genom riksförsäkringsverket och socialstyrelsen. Förslag härom överlämnades till socialministem i december 1973. lpro- position 19741104 föreslås att ett system med enhetliga avgifter inom pri- vatläkarvården införs fr o m den 1.1.1975.

[ det följande redovisas vissa utredningar m in som gäller vård och service för olika grupper handikappade i vidsträckt mening. Det synsätt som är vägledande för arbetet på handikappområdet brukar som tidigare nämnts sammanfattas i begreppen integration och normalisering. De är uttryck för den uppfattningen att handikappade skall kunna leva som andra, efter egna förutsättningar, önskemål och intressen. Insatserna för de handikap- pade hör till de socialpolitiska områden som utvecklats särskilt kraftigt.

En central roll i utredningsverksamheten spelar den år 1965 tillsatta handikapputredningen som följt upp och vidareutvecklat socialpolitiska kommitténs tidigare insatser på området. Utredningens hittillsvarande fem betänkanden, vilkas förslag i huvudsak antagits av statsmakterna, avser i stort följande: Kartläggning av den kommunala handikappvården och genom ändring i socialhjälpslagen en klarare markering av kommunernas uppgifter och ansvar inom handikappvården (SOU 1967253); förstärkta resurser för hjälpmedelsverksamheten och dess utveckling, bl a genom inrättande av handikappinstitutet (SOU l967:60),' förstärkta utbildnings- möjligheter för de svårast handikappade (SOU 1969135); förbättrad socialtjänst genom utbyggd färdtjänst och inrättande av handikappråd i länen och kommunerna (SOU 1970164); bostadsanpassningsbidrag som avlöst invalidbostadsbidraget och kan utgå oberoende av handikappets art etc (SOU l972:30).

Handikapputredningen väntas under år 1974 lägga fram förslag om hur kulturell verksamhet skall göras bättre tillgänglig för handikappade. Enligt tilläggsdirektiv år 1973 skall utredningen vidare ta upp de flerhandikappades problem.

Den allmänna utvecklingen ifråga om missbruk av vissa beroendefram- kallande medel är väl känd. Sedan länge har alkoholen här spelat den helt dominerande rollen. Det på senare år tilltagande narkotikamissbmket har vid sidan härav kommit att påfordra ökade samhällsinsatser.

Alkoholfrågan har genom åren behandlats i många sammanhang och av

skilda utredningar. En utredning av mer direkt betydelse för socialutred- ningen är 1964 års nykterhetsvårdsutredning som år 1967 avgav be- tänkandet Nykterhetsvårdens läge, del 1—2.33 Utredningen kom fram till kort sammanfattat, att socialvårdslagstiftningen borde samordnas. En primärkommunal basorganisation för social service och behandling borde ersätta den splittrade socialvårdsorganisationen, vilket bl a skulle inne- bära att nykterhetsnämnderna avskaffades. Utredningen ansåg vidare att institutionsvården i likhet med sjukvården skulle bli en landstingskommu- nal uppgift. Starka skäl talade enligt utredningen för att tvångsåtgärderna avskildes från socialvården. Slutligen föreslogs att en samordnad behand- lingsforskning skulle bli vägledande för lagstiftning, organisation, plane- ring och behandling. De grundläggande principer utredningen förde fram har blivit av betydelse för den hittillsvarande utvecklingen och beröri övrigt viktiga delar av socialutredningens arbete.

Den är 1963 tillsatta fylleristraffutredningen lade i betänkandet Bot eller böter34 fram förslag till reformerad akutvård med ett socialmedi- cinskt innehåll _ för berusade personer samt avkriminalisering av fylleriet. Förslagen är föremål för övervägande inom justitiedeparte— mentet.

En utredning med vidsträckt uppdrag är den år 1965 tillsatta alkohol- politiska utredningen. Den har att göra en översyn av hela alkohol- och nykterhetspolitiken. Det framgår av direktiven att kommittén i sitt arbete skall vara bunden av principerna i 1954 års nykterhetsreform. En återgång till det äldre restriktionssystemet skulle således inte övervägas.

Den är 1970 tillsatta nykterhetsvårdens anstaltsutredning har i ett framlagt betänkande3 5 räknat med ett något minskat behov av vårdplatser under de närmaste åren. Den förordade minskningen av platsantalet beräknas vara genomförd under år 1975. I sina allmänna ställningstagan- den understryker utredningen att behandlingen bör grundas på en helhetssyn, att den bör förläggas så nära hemorten som möjligt och att tvångsåtgärderna bör skjutas alltmera i bakgrunden till förmån för frivilliga och öppna behandlingsformer. Utredningen fortsätter sitt arbete med en undersökning rörande inackorderingshemmen för alkoholmiss- brukare.

I narkotikafrågan har myndigheterna på några områden, bla genom aktioner på det internationella planet, sökt finna förebyggande lösningar av problemet och former för att bekämpa narkotikamissbruket. Av grundläggande betydelse för åtgärder på området blev socialstyrelsens narkomanvårdskommitté genom sina betänkanden Kartläggning och vård (SOU 196725), Kontrollsystemet (SOU 1967:41) samt Samordnade åtgärder (SOU 1969:52). Under starka meningsskiljaktigheter hos både politiker och forskare fortgår arbetet för att genom differentierade åtgärder komma till rätta med narkotikaproblemet.

Kriminalvårdspolitiken har breda kontaktytor mot socialvården. I den är 1962 utfärdade brottsbalken infördes bestämmelsen att som påföljd av .

33 SOU 1967236—37. 34 SOU 1968z55—56. 35 Ds S 19729.

brottslig gärning bl a kan ifrågakomma ”överlämnande till särskild vård” (1 kap 3 ä). I brottsbalkens 31 kap preciseras närmare de fall i vilka rätten kan överlämna åt barnavårds- eller nykterhetsnämnd att föranstal- ta om erforderlig vård eller förordna om överlämnande till öppen eller sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklings- störda.

En vidgad tillämpning av brottsbalkens bestämmelser om överlämnan- de till vård enligt NvL vad gäller personer med alkoholproblem som gör sig skyldiga till lindrigare former av trafiknykterhetsbrott föreslås av den år 1966 tillsatta kommittén för lagstiftningen angående trafiknykterhets- brott i betänkandet Trafiknykterhetsbrott _- Förslag 1970.36 Vidare föreslår kommittén att den normala påföljden för rattfyllerister med utpräglade alkoholproblem skall, i stället för ovillkorligt frihetsstraff, vara skyddstillsyn med föreskrift om nykterhetsvårdande behandling. Därvid bör också behandling i anstalt kunna tillgripas. Även om kommittén tänkt sig att den nykterhetsvårdande behandlingen av rattfyllerister i allmänhet skall äga rum inom kriminalvårdens ram, förutsätts dock tillgång till och utnyttjande av den kommunala nykter— hetsvårdens behandlingsresurser. Ett genomförande av kommitténs för- slag till påföljder för trafiknykterhetsbrott kan således väntas medföra krav på ökade insatser från socialvårdens sida för denna kategori lagöverträdare.

Ett ökat ansvar för vård och behandling av vissa lagöverträdare — däribland sådana med svårare kriminell belastning än vad nu är fallet — kan bli följden också av det utredningsarbete som pågår inom den år 1970 tillsatta åtalsrättskommittén. Denna har att pröva bl a frågan om underlåtande av åtal. Enligt kommitténs direktiv kan en omprövning av åtalsbestämmelserna tänkas leda till en avsevärt vidgad användning av möjligheterna att underlåta åtal. I direktiven pekas särskilt på de unga lagöverträdarna men också på andra speciella kategorier, t ex vuxna som begått brott under inflytande av alkohol- eller narkotikamissbruk. Om en relativ åtalsplikt accepteras, kan detta enligt direktiven sägas återspegla en ändrad grundsyn som innebär att sociala vårdformer av olika slagi större utsträckning ersätter straffrättsliga ingripanden.

Det är emellertid främst den expanderade frivården som aktualiserar ett mer omfattande samarbete med socialvården. I kriminalvårdsbered- ningens betänkande Kriminalvård37 föreslås bl a att strafftiden till stor del skall användas för att förbereda frigivningen — för att lösa de sociala problem som den straffade här. Detta skall bl a ske genom en samordning av kriminalvårdens resurser med de resurser som samhället i övrigt har inom sjukvårdens, utbildningens, socialvårdens och arbetsmarknadens fält.

Beredningen slår fast att de straffade har samma rätt till samhällets stödåtgärder och vårdinsatser som andra människor i vårt samhälle. Den framhåller att det generella ansvar som andra myndigheter har för tex bostads- och arbetsanskaffning samt fysisk och psykisk hälsovård kvar-

36 SOU l970:61. 37 SOU l972:64.

står. Kriminalvårdens klienter skall alltså ha rätt till samma förmåner som andra medborgare på samma villkor och i samma utsträckning. Kriminal- vårdens personal skall sålunda i första hand kartlägga ldienters behov av stöd eller vård och förmedla kontakterna mellan klienter och det organ som har ansvaret för att åtgärder vidtas. Endast när sådana förhållanden föreligger som sammanhänger med kriminalvårdens uppgift att skydda samhället mot brott måste kriminalvården ta det primära ansvaret för åtgärder av nu angivet slag.

De här återgivna riktlinjerna för frivårdens verksamhet — vilka får anses gälla inte bara sådana frivårdens klienter som undergått någon förrn av anstaltsvård utan också i tillämpliga delar de till skyddstillsyn dömda har godkänts av statsmakterna våren 1973.3 8

Socialvårdens betydelse för samhällets brottsförebyggande verksamhet samt det nära sambandet mellan kriminalpolitiska och socialvårdande insatser på detta område har kraftigt betonats av brottskommissionen i dess våren 1973 avlämnade betänkande Åtgärder för att bekämpa brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen”, liksom i den av riksdagen i huvudsak godtagna propositionen 1973:115 som bygger på detta betänkande. De av statsmakterna i detta sammanhang beslutade åtgärderna hör främst hemma inom den del av kriminalpolitiken som syftar till att förstärka den direkt brottsförebyggande och brottsbekäm- pande verksamheten (förstärkning och effektivering av polisväsendet, lagstiftning om tillfälligt omhändertagande m m). Vad socialvården beträffar begränsades åtgärderna till en förstärkning och förbättring av statsbidragen till kommunerna för social jourverksamhet, vårdcentraler, behandlings- och inackorderingshem och vård i enskilt hem för narkotika- missbrukare samt till anvisande av medel för försök med nya behandlings- former för dessa missbrukare. Socialministern erinrade i propositionen om att det ankommer på socialutredningen att behandla frågan om den kommunala socialvårdens omfattande uppgifter, bla de förebyggande insatserna, och dess principiella inriktning samt att lägga fram erforderli- ga författningsförslag.

Slutligen må nämnas att ett centralt råd med uppgift att närmast under regeringen samordna all brottsförebyggande verksamhet tillsattes hösten 1973.40 Dess tillkomst har motiverats med behovet av bättre samverkan mellan bl a sociala myndigheter och rättsvårdens organ. Rådet skall även genom utredningar och initiativ medverka i det kriminalpolitiska utveck— lingsarbetet. Den verksamhet som samarbetsorganet för bekämpande av narkotikamissbruk och samarbetsorganet mot ungdomsbrottslighet bedri- ver avses bli överförd till det centrala rådet.

En rad praktiska frågor om arbetsfördelning och samarbete i första hand mellan frivården och socialvården är ännu olösta. Pågående försöksverksamhet kan väntas bidra till vissa lösningar.

38 Se prop 1973:1, bil 4, Ju K 1973:15, rskr 1973:152. 39 Ds Ju 197315. 40 Jfr betänkandet Det brottsförebyggande rådet (Ds Ju 197326).

5. Harmoniseringssträvanden och utredningar i Norden

I kapitlet redovisas dels det nordiska socialpolitiska samarbetet och dels de socialutredningar som parallellt med den svenska bedrivitsi Danmark, Finland och Norge. Hur dessa utredningar sökt tillgodose de krav och lösa de problem som varit centrala i socialvårdsdebatten (kapitel 3) redo- visas. Uppgifterna i detta kapitel har granskats och, med vissa ändringar och kompletteringar, godkänts inom de nordiska ländernas socialdepartef ment under senare delen av år 1973. Redovisningen gäller således utveck- lingen till slutet av förra året.

5.1 Tidigt organiserat samarbete

Ett organiserat nordiskt samarbete beträffande sociallagstiftningen inled- des redan i början av 1900-talet. Samarbetet förstärktes och intensifiera- des när socialministermötena blev en fast institution (efter år 1926). Från år 1946 fungerar nordiska socialpolitiska kommitten som ett förberedan- de och verkställande organ för dessa möten. Samarbetet fördes vidare genom inrättande av nordiska rådet år 1952.

Under de allra senaste åren har organisationen byggts ut i två väsentliga avseenden. År 1971 inrättades ett nordiskt ministerråd som till en början ålagts vissa samarbetsuppgifter på kultur- och kommunikationsområde- na.1 En utvidgning till det socialpolitiska området kan väntas. Till ministerrådet har knutits ett permanent sekretariat som inledde sin verksamhet den 1.7.1973. l sekretariatet ingår en avdelning för samarbete inom socialpolitik, arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik.2

5.2 Mål och inriktning för samarbetet

Samarbetet grundas givetvis på den likhet och den intressegemenskap som sedan gammalt finns på en rad områden mellan de nordiska länderna. Det kan delvis ses som ett led i en större internationell samverkan, där de nordiska insatserna kunnat ges större tyngd genom ett gemensamt uppträdande. Den internationella utvecklingen har därför

1 Prop 1971:53. 2 Prop 1973:121 och 122.

haft betydelse för utformningen av det nordiska samarbetet. De europe- iska marknadsfrågorna bidrog således till att redan i början av 1960-talet aktualisera behovet av fastare former för nordisk samverkan. Resultatet blev en allmän nordisk samarbetsöverenskommelse, det 5 k Helsingfors- avtalet (1962), som senare utbyggts och reviderats.

Samarbetet spänner över många områden. Den fortsatta redovisningen begränsas till det socialpolitiska området, med tyngdpunkt på socialvår- den. Man kan i fråga om socialpolitiken tala om tre slag av mål och inriktning.

För det första har man eftersträvat att medborgare från annat nordiskt land skall tillförsäkras samma sociala rättigheter som medborgarna i vistelselandet. Detta mål har således varit begränsat till att uppnå likformig behandling enligt den i varje land gällande lagstiftningen. Men ju mera lagstiftningen skiljer sigi de olika länderna, desto svårare blir det att förverkliga även en sådan begränsad målsättning.

För det andra har man därför försökt få till stånd en mera enhetlig nordisk sociallagstiftning (harmonisering).

För det tredje syftar man till ett samarbete i en vidare socialpolitisk mening — ett samarbete som inte alltid begränsas till lagreglerade områden eller (direkt) förutsätter ny eller ändrad lagstiftning.

De närmast följande avsnitten redovisar kortfattat vissa initiativ och resultat inom dessa tre målområden.

5.2.1 Rätt till sociala förmåner enligt vistelselandets lagar

Det viktigaste resultatet av detta samarbete är konventionen om social trygghet som trädde i kraft år 1956. Utgångspunkten är att principiell likställighet skall råda mellan medborgarna från de nordiska länderna vad gäller de förmåner som ivarje land utgår vid ålderdom, nedsatt arbetsför- måga, sjukdom, olycksfall och yrkessjukdomar, arbetslöshet, havande- skap och barnsbörd samt till barn, efterlevande och nödställda. Medbor- gare i ett nordiskt land skall alltså vara tillförsäkrad de förmåner som gäller i det nordiska land där han stadigvarande vistas.

Utvecklingen på framför allt socialförsäkringamas område under 1960- talet aktualiserade en översyn av konventionen. Denna översyn, som uppdrogs åt dåvarande nordiska pensionsutskottet, sedermera nordiska socialförsäkringsutskottet, ledde år 1967 till ändringar och komplette- ringar i konventionens bestämmelser om folkpension. Vidare infördes från år 1969 regler om tilläggspension i konventionen. Dessa innebär att medborgare från övriga nordiska länder som stadigvarande vistas i Sverige likställs med svenska medborgare i fråga om tilläggspension. Den år 1971 avgivna slutrapporten, som skulle avse en allmän översyn av konventio— nen, innehåller emellertid endast relativt begränsade förslag.3 Dessa gäller tex frågor om förkortad karenstid (vistelsetid) för rätt till familjepen- sion, bättre garantier mot avbrott vid utbetalning av barnbidrag vid flyttning mellan länderna etc. Utskottets förslag i slutrapporten har ännu vid årsskiftet 1973/74 inte slutbehandlats.

3 Nordiska socialförsäkringsutskottet: Rapport i mars 1971 till nordiska social- politiska kommittén (stencil).

Att ändringsförslagen i denna rapport blev så begränsade synes sam— manhänga med vissa klarlägganden rörande konventionens innebörd. Det konstaterades nämligen i rapporten att konventionen automatiskt inkluderar nya och förbättrade förmåner, om de faller inom det socialpolitiska fält konventionen omfattar. Denna ”automation” gjorde särskilda överenskommelser om delaktighet av partiella förbätt- ringar av sociala förmåner inom konventionens ram överflödiga. Endast principiellt nya reformer, exempelvis en ”helt ny gren” inom socialför— säkringen, aktualiserar nya konventionsregler.4

Slutrapporten tog även upp frågan, hur trygghetskonventionen kunde påverkas, om något nordiskt land anslöt sig till ett vidare internationellt socialpolitiskt system inom ramen för EG eller en europeisk konven- tion om social trygghet. Den fortsatta utvecklingen tyder på att frågan får ökad aktualitet. De senaste årens organisatoriska förstärkningar av det nordiska samarbetet som nämnts under 5.1 kan tänkas bli av betydelse bl a för att lösa de internordiska samordningsproblem som internationella integrationssträvanden kan aktualisera.

Åt nordiska socialkonventionsutskottet (under nordiska socialpolitiska kommittén) har under år 1972 uppdragits att verkställa en ny översyn av trygghetskonventionen. Uppdraget sammanhänger bl a med de ändringar som Norge, Island och Danmark föreslagit i reglerna för pension. Utskottet skall även överväga hur den separata överenskommelsen vad gäller sjukförsäkring skall kunna integreras i konventionen om social trygghet.

5.2.2 Harmonisering av sociallagstiftningen

Harmoniseringssträvandena kom att tidigt inriktas särskilt på socialför— säkringarna. Här har också de mest betydelsefulla resultaten uppnåtts. Inom socialvårdsområdet, som detta principbetänkande avhandlar, har resultaten varit mer begränsade. Detta följer redan av att socialförsäkring- arna har större omfattning och kan ses som mer grundläggande än socialvården. Medan socialförsäkringarna under senare delen av 1960-ta- let tog 40—60 procent av de olika ländernas totala socialutgifter, stannade kostnaderna för socialvård inklusive åldringsvård vid 545 procent. Vidare torde den kommunala socialvården i fråga om tillämp- ningen uppvisa större variationer inom de enskilda länderna än de statliga generella bidragsformerna. [ detta perspektiv har kanske en ökad inter- nordisk harmonisering inte framstått som den mest angelägna. På ett socialvårdsområde har emellertid viktiga initiativ tagits.

Samordnad socialhjälp

lnitiativen gäller den behovsprövade ekonomiska hjälpen och de andra funktioner som regleras i socialhjälpslagstiftningen. Med stöd av en

4 Socialkonventionen den 1.1.1972 finns intagen i publikationen Lagen om allmän försäkring samt lagen om yrkesskadeförsäkring m fl författningar, nionde upplagan, Sthlm 1972, utgiven av föreningen för främjande av den allmänna försäkringen. Intagen även i senare upplagor.

rekommandation från nordiska rådet i frågan (nr 21/1965) uppdrog nordiska socialpolitiska kommittén åt ett underutskott att utarbeta för- slag om en harmonisering av socialhjälpsbestämmelserna. Förslaget lades fram är 1968.5 De omedelbara resultaten har varit begränsade. F örslagets betydelse för ett socialpolitiskt område som socialutredningen omfattar motiverar emellertid en ingående redovisning. Det går i korthet ut på följande.

Socialhjälpsverksamhetens innehåll

Socialhjälpsverksamheten bör enligt förslaget omfatta

— ekonomisk hjälp till underhåll (livsuppehålle); — ekonomisk hjälp till bekostande av vård; — ekonomisk hjälp för rehabiliteringsåtgärder i den mån sådana åtgärder ej åvilar annat organ och finansieras genom detta; rådgivande "och uppsökande verksamhet.

Eventuella tvångsåtgärder vid försummelse av civilrättslig eller offent— ligrättslig underhållsplikt som medför socialhjälpsbehov bör, enligt ut- skottets mening, inte regleras i socialhjälpslagstiftningen, som var fallet i den danska och finska lagstiftningen. Kostnader som det allmänna får bära på grund av enskilds försummelse av offentligrättslig underhållsplikt bör över huvud inte, enligt utskottet, få föranleda exekution i person.

Som riktlinjer för den kommunala rådgivningen anges att denna skall vara öppen för envar, oberoende av om ekonomiskt hjälpbehov föreligger eller ej. Rådgivningen ses som ett led i den uppsökande verksamheten.

Riktlinjer för socialhjälpsverksamheten

Riktlinjer för utformningen av rätten till socialhjälp redovisasi förslageti följande fyra huvudpunkter.

a. Socialnämnden har en allmän skyldighet att vidta åtgärder för att hjälpa dem som befinns vara i behov därav. Utskottet anser härvid för sin del att det knappast är möjligt att uppdela hjälpen i en obligatorisk och en frivillig del på sätt som skett i finsk och svensk lagstiftning.

b. Den som inte kan skaffa sig och de sina vad som erfordras för uppehälle, utbildning och vård bör ha rätt till socialhjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Enligt utskottet innebär förslaget en utvidgning av rätten till hjälp i vissa situationer jämfört med gällande bestämmelser. Som exempel nämns de arbetslösas ställning inom den svenska socialhjälpslagstiftningen.

c. Ålderspensionens grundbelopp (grundpension) inom folkpensione- ringen bör tas som utgångspunkt för bedömning av erforderlig hjälpnivå. Hänsyn bör också tas till den allmänna levnadsstandarden. Anknytningen till folkpensionsnivån får därvid inte uppfattas som en maximering av hjälpen.

5Harmonisering av socialhjälpslagstiftningen i de nordiska länderna (NU 1968110).

d. Med vård bör avses endast frivillig vård på institution samt hjälpåt- gärder för att förbättra någons levnadsförhållanden (rehabilitering, revali- dering, attföring).

Begränsad återbetalningsskyldighet, höjd minderårighetsålder m m

Socialhjälp till uppehälle, utbildning, omskolning eller vård bör endast undantagsvis vara förenad med krav på återbetalning. Återbetalning bör prövas i samband med beviljande av hjälp endast då det gäller socialhjälp

som utgör förskott på förmån eller utgår till person som har icke diSponibla tillgångar; — som föranleds av att hjälptagaren eller dennes make deltar i kollektiv stridsåtgärd; — som utgår därför att försörjningspliktig, trots ekonomiska möjligheter, inte fullgör försörjningsplikt mot make eller barn.

Vidare föreslås att beslut om återbetalning bör kunna fattas efter utgiven hjälp, om denna erhållits på grund av vilseledande uppgifter.

Utgår socialhjälpen till andra ändamål än uppehälle, utbildning och vård, må socialnämnden då hjälpen beviljas pröva om den skall återbeta- las.

Alla beslut om återbetalning förutsätter att hjälptagaren endera har icke disponibla tillgångar eller också i en nära framtid beräknas kunna er- sätta socialhjälpskostnaderna.

De allmänna motiveringarna för en (i förhållande till vissa länders gällande bestämmelser) begränsad återbetalningsskyldighet är två. För det första visar erfarenheten att sjuka och gamla inte sällan avstår från hjälp, om tex vuxna barn kan bli ersättningsskyldiga. För det andra är de vanligen väsentligt högre socialförsäkringsbeloppen som regel inte för— bundna med återbetalningsskyldighet.

Minderårighetsgränsen år av betydelse för såväl rätten till socialhjälp som skyldigheten att återbetala denna hjälp. Minderårighet kan enligt den svenska socialhjälpslagen konstituera rätt till hjälp, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, och återkrav kan inte riktas mot minderårig. Utskottet rekommenderar 18 år som minderårighetsgräns inom social- hjälpslagstiftningen. Enligt den svenska socialhjälpslagen går denna gräns vid fyllda 16 år.

Besvärsrätt och övriga rättsverkningar

Enligt förslaget skall hjälpsökande ha besvärsrätt. Här noterar utskottet den finska och svenska lagstiftningens begränsning av besvärsrätten till obligatorisk hjälp. Beslut skall åtföljas av besvärshänvisning. Besvärsmyn- dighet bör kunna ändra beslut eller återvisa ärende, om beslutet strider mot lag eller författning eller bygger på uppenbart oskälig skönsmässig bedömning.

Övriga förslag i fråga om socialnämnds rättsfunktioner _ delvis i form av juridiska ”minimigarantier” för den hjälpberoende — kan samman- fattas så här: Finner socialnämnd någon vara i behov av förmyndare eller

god man, skall nämnden anmäla detta till vederbörande myndighet; socialnämnd bör inte ha rätt att omhänderta hjälptagares egendom eller inkomst som ersättning för socialhjälp; hjälptagare bör inte mot sin vilja få sändas till annan kommun; socialhjälp till bosättning eller vistelse i annan kommun bör föregås av samråd med socialnämnden i denna kommun.

Organisatorisk samordning

Utskottet framhåller att socialvårdsorganisationen varierar avsevärt mel- lan de nordiska länderna och förordar, i allmänna ordalag, enhetlighet och samordning. Det konstateras vara en fördel för den hjälpsökande om på lokalplanet finns ett organ (kontor) som kan lämna åtminstone den primära hjälpen och vidta de första åtgärderna, oavsett om det gäller ekonomisk hjälp eller vägledning i någon form. I större kommuner bör, enligt utskottet, beslutanderätten decentraliseras till distriktsorgan vars verksamhet leds av den centrala nämnden.

Socialhjälpsförslagets praktiska betydelse

Socialpolitiska kommittén har översänt förslaget om harmonisering av socialhjälpslagstiftningen till de nordiska ländernas socialdepartement/ socialministerier för överväganden, i vilken omfattning det kan läggas till grund för en framtida lagrevision. Vissa ändringar i nära överensstämmel— se med förslaget har är 1970 företagits i den finska socialhjälpslagen. Sålunda har anhörigas försörjningsplikt enligt lagen inskränkts, rätten till indrivning av ersättning för utgiven socialhjälp — eventuellt genom intagning på arbetsinrättning — i princip avskaffats och socialnämndens förmynderskap för vissa patienter på sinnessjukhus upphävts. Förslaget har jämväl varit under övervägande i de andra nordiska länderna i samband med pågående reformarbete; för Sveriges del se 10.4.

Social minim istandard

Hur man skall kunna tillförsäkra medborgarna en i generella former garanterad ekonomisk minimistandard hör till de internationella debatt- frågorna. Den svenska parlamentariska debatten härom berörs något i kapitlen 3 och 10. Frågan har också aktualiserats i det internordiska samarbetet. Nordiska rådet avgav år 1967 en rekommendation till regeringarna att utarbeta förslag till en konvention angående upprätthål- lande av viss minimistandard rörande olika sociala förmåner (rekommen— dation nr 8/1967). Frågan diskuterades i nordiska socialpolitiska kom- mittén år 1968. Kommittén ansåg det emellertid inte då motiverat att utarbeta en sådan nordisk konvention bl a med hänsyn till Europarådets och [LO:s försök att åstadkomma en gemensam minimistandard i fråga om sociala förmåner för invånarna i sina medlemsländer.

5.2.3 Annat internordiskt socialpolitiskt samarbete

Det pågår ett omfattande arbete på en rad andra socialpolitiska fält. Följande får gälla som kortfattade exempel.

Många initiativ faller inom området för hälso- och sjukvård. Det gäller tex utvecklingen av nordiska hälsovårdshögskolans verksamhet, gräns- sjukvården, viss samverkan i fråga om sjukvårdsplanering och medicinsk laboratorieverksamhet samt inom sjukhusfysikens område och läkeme— delsområdet. Samarbetet omfattar också utbildning av olika yrkesgrupper inom hälso— och sjukvården samt socialvården.

Alkohol- och narkotikaproblemen — speciellt vad gäller ungdom — har uppmärksammats genom rekommendationer i fråga om forskning och förebyggande åtgärder. Nya initiativ på detta område aktualiseras.

De handikappades förhållanden har tagits upp i en del rekommendatio- ner. Detta har hittills resulterat i samnordiska seminarier, åtgärder för att få till stånd ett samarbete i fråga om tekniska hjälpmedel etc.

Allt större betydelse har tillmätts samverkan kring arbetarskydd och arbetsmiljö. En allmän rekommendation om samarbete i dessa frågor har antagits av nordiska rådet. Ett nordiskt kontaktorgan härför har också inrättats. Detta tar bl a upp rekommendationer om samverkan kring åtgärder mot luftföroreningar och mot föroreningar av Östersjön, Ska- gerack, Kattegatt och Öresund. Arbetsmiljöfrågor ingick även iminister- rådets handlingSprogram till 1973 års session.

I fråga om lokaliseringspolitiken har olika initiativ tagits. En lång rad samarbetsprojekt i gränsregionerna har kommit till stånd. En särskild arbetsgrupp med eget sekretariat bedriver forskning kring och en invente- ring av de allmänna förutsättningarna för en nordisk lokaliseringspolitik. Frågan om gränskommunalt samarbete är under utredning. Även på regionalpolitikens område framlades ett handlingsprogram vid minister- rådets session år 1973.

Det är självklart att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden gjort arbetsmarknadspolitiken till ett av det viktigaste områdena för överens- kommelser och samverkan. Den har också haft stor betydelse för samarbetet på hela det socialpolitiska fältet.

5.3 De nordiska sociala tredningarna

De internordiska strävandena att så långt möjligt göra alla berättigade till vistelselandets socialvårdsförmåner och att harmonisera socialvårdslag- stiftningen har givetvis varit av direkt praktisk betydelse på olika sätt. Man kan även räkna med en mer långsiktig påverkan av utvecklingen. Samtidigt får konstateras att dessa insatser i stort sett hållits inom ramen för gällande socialvårdslagstiftning.

Under tiden har de olika ländernas socialvård i växande grad blivit mogen för mer genomgripande reformer. Detta har lett till att parlamen- tariska utredningar tillsatts — förutom i Sverige — i Danmark, Finland och Norge. Således tillsattes i Danmark är 1964 socialreformkommissio- nen, som slutfört sitt uppdrag genom sina två betänkanden Det sociale tryghedssystem; struktur og dagpenge (1969) och Det sociale trygheds- system; service og bistand (1972).

I Finland arbetade socialvårdens principkommitté från år 1967 till år 1973, då utredningen slutredovisade sitt uppdrag. Utredningens första

betänkande som avgavs år 1971 gäller socialvårdens allmänna principer.6 Kommitténs andra betänkande som avgavs år 1973 gäller principerna för socialvården avseende familjer och minderåriga.

Den norska utredningen, Sosialreformkomitéen, tillsattes år 1969. Kommittén har avgivit de båda betänkandena Om ekonomisk hjelp etter lov om sosial omsorg (1970) och Om de sosiale tjenester og det sosiale hjelpeapparat på komune- og fylkesplanet (1972). Kommittén har där- med avslutat sitt arbete. Den hann emellertid inte fullfölja alla frågor. Det norska socialdepartementet har därför tillsatt en arbetsgrupp för att utreda dessa och vissa andra spörsmål. Arbetsgruppen skall också följa pågående försöksverksamhet i fråga om olika samarbetsformer.

De danska utredningsförslagen enligt det första betänkandet har numera i huvudsak antagits och trätt i kraft. Förslag till lagstiftning i anslutning till det andra betänkandet lov om social bistand — har» lagts fram för folketinget våren 1973 och avses skola behandlas under hösten. Det finska principbetänkandet är föremål för viss förberedande behand- ling genom utarbetande av ny lagstiftning för ett av de delområden som förslagen avser. Den norska kommitténs första betänkande, som endast avsåg temporära lösningar, har delvis genomförts. Det andra betänkandet, som avgavs 1972, har ännu inte slutbehandlats.

Den svenska socialutredningens och de andra nordiska utredningarnas direktiv är till stora delar sakligt lika.

5.3.1 Socialpolitisk målinriktningi det nordiska utredningsarbetet

Den svenska utredningen söker bestämma socialvårdens uppgifter och mål utifrån ett vidare samhällsperspektiv. Hur har de andra utredningarna gjort, och vad har de kommit fram till? 1 det följande behandlas helt kort, hur utredningarna — i förekommande fall strukturerar sin måldiskussion till såväl form som innehåll.

Principer och mål

Den norska diskussionen utgår från de negativa sociala konsekvenserna av snabba tekniska och andra förändringar som syftar till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Man noterar således problem som följer med befolk- ningsomflyttning, arbetslöshet, långa arbetsresor, ökad trafik, växande konkurrens och tempo i skola och arbetsliv m m. Utredningen pekar bl a på sådana följder härav som ökande otrygghet, isolering, sjukdomsrisker och olycksfall.

Socialpolitiken måste bli en aktiv kraft i samhällsplaneringen och vara ”samfunnets eget korrektiv til seg selv, den skal vaere en kraftig advokat for menneskelige hensyn”.

Denna politik bör främja trivsel, kontakt och trygghet. Riktpunkten skall vara den enskildes självförverkligande och inte enbart passiv anpass- ning.

6 Socialvårdens principkommittés betänkande 1, Allmänna principer (Kommitté- betänkande l97le 25).

Ett viktigt socialpolitiskt mål är att ”fremme sosial likhet”. Härmed förstås dels ”sjansen til å realisere seg selv” och dels att social service i största möjliga utsträckning skall vara lika i alla delar av landet. För socialvården blir de generella målens konsekvenser eller delmål krav på — att alla skall känna till sina rättigheter; — att de sociala förmånerna är tillgängliga på ett rationellt och tillfreds- ställande sätt och att socialvårdens resurser utnyttjas så att de ger ”maximal avkastning”.

Den finska kommittén avgav år 1968 ett utkast till betänkande som blev föremål för utförlig remissbehandling och offentlig debatt. Följden härav blev att kommittén fann det nödvändigt att granska socialvården ”ur något vidare synpunkt” i sitt slutgiltiga betänkande.

Som allmänna normer för planering och utveckling av socialpolitiken hänvisar kommittén till Finlands regeringsform och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. De värden som hävdas i dessa dokument har kommittén sammanfattat som medborgarens grundrättig- heter, rättsskyddet och individernas jämlikhet.

Av dessa värden för socialpolitiken framhåller kommittén ”förverkli- gandet av jämlikheten" som det mest centrala.

Kommittén indelar socialvårdens (socialskyddspolitikens) mål och principer i tre grupper: allmänna samhällspolitiska mål, lagstiftningsprin- ciper och allmänna verksamhetsprinciper för socialskyddspolitiken.

Som allmänna samhällspolitiska mål har kommittén vid sidan av den ekonomiska tryggheten lagt särskild vikt vid rätten till bostad. Målen gäller ”avskaffande av fattigdomen, utjämning av inkomstdifferenserna, rätten till boende, minskning av för utkomsten farliga ekonomiska risker, avbalansering av tillgången på tjänster samt hälsa och trivsel”.

Principerna för sociallagstiftningen bör vara att medborgarnas grund- rättigheter enligt regeringsformen är okränkbara, att rättsskyddet för— verkligas genom likhet inför lagen samt möjlighet för den enskilde att förutse och kontrollera beslut och domslut, att lagarna samordnas och att principen hellre fria än fälla (”positivt tolkningsföreträde”) upprätthålls.

Sex allmänna verksamhetsprinciper anges, nämligen —— serviceanda, som konkret innebär begränsning av tvångsåtgärderna

inom socialvården; — strävan till normalisering med innebörden att åtgärderna inte får stämpla den berörde eller präglas av förmyndarinställning; — valfrihet för individen i fråga om tänkbara stödåtgärder; förtroende, som bör främjas genom tillämpning av helhetsprincipen i behandlingsarbetet; förebyggande inriktning som syftar till individens aktivering och förmåga att finna sin utkomst, samt

— främjande av självverksamhet.

På grundval av de uppställda principerna har kommittén utarbetat ett reformprogram för lagstiftningen.

Den danska utredningen hade till uppgift att reformera trygghetssyste- mets organisatoriska, administrativa och finansiella struktur. Kommissio-

nen skulle också pröva, om de socialpolitiska omsorgerna i dagens samhälle tillgodosåg medborgarnas behov i olika situationer. Man finneri utredningen vissa ansatser till övergripande målangivelser. Betänkandet nämner trygghet och trivsel som viktiga riktpunkter för socialpolitiken och socialvården. Men man kan inte tala om en explicit genomförd och systematiserad måldiskussion.

Den danska reformstrategin, sådan den kommer fram i betänkandena, kan sägas vara mindre övergripande teoretiskt och ideologiskt orienterad än de övrigas. Man har i stället vid uppbyggandet av en ”social vaerktojs- kasse” valt att söka avgränsa och konkretisera problemen på olika områden och utifrån dessa finna lösningar inom en gemensam organisa- torisk ram. Den empiriska inriktningen markeras av det nära samarbete kommissionen haft med socialforskningsinstitutet och dess — delvis av utredningen initierade — många kartläggningar av olika gruppers sociala och ekonomiska problem.

Man får därför närmast söka reforrnverksamhetens mål i de konkreta reformförslag som lagts. Här finner man en stark inriktning på förebyg- gande insatser, helhetspräglad samverkan mellan olika instanser och klienten samt strävan till en ökad närhet mellan samhällsorganen och medborgarna.

Lagstiftningen

Den planerade eller genomförda lagstiftningen som ett instrument för reformarbetet skall kort beröras.

Den danska kommissionens arbete har resulterat i lagstiftning på flera områden. Två lagar av särskild betydelse är ”styrelselov” om socialvår- dens och viss hälsovårds administrativa, organisatoriska och finansiella struktur samt en service- och biståndslag. Av dessa båda lagar är den första satt i kraft. Den senare, vilken som nämnts förelagts folketinget men ännu (september 1973) inte där behandlats, samlar ett varierat biståndsutbud som tidigare var uppsplittrat på många lagar.

Dessutom har kommissionen utarbetat nu antagna lagar och bestäm- melser

om sjukförsäkring, som inordnats i socialförsäkringen, skattefinansie- rats och införlivats med den kommunala verksamheten;

om försäkringsmässiga bidrag (dagpenge vid sjukdom, olycksfall och barnsbörd) samt slutligen

om det sociala besvärsväsendet.

Den finska principkommitténs förslag har ansetts böra kodifieras i följande lagar, nämligen

om socialvårdens förvaltning och rättsskydd; om kommunernas allmänna socialskyddsuppgifter, vilken lag avses skola ersätta nu gällande socialvårds-, lösdrivar- och nykterhetslagar;

om familjers och minderårigas socialvård för att ersätta nuvarande barnskyddslag samt

om habilitering och om utvecklingshämning. Kommittén anser det mest brådskande att ersätta barnskyddslagen,

Den norska kommittén har inte lagt fram några lagförslag.

5.3.2 Generella och behovsprövade insatser

Kraven på generalisering av det socialpolitiska bidragssystemet kan ha olika omfattning och precisering.

Dessa krav kan åsyfta en genom social- eller skattepolitiken förverkli- gad generell ekonomisk minimistandard för alla av typ negativ inkomst- skatt, allmän socialförsäkring etc. I bla den svenska riksdagen har utredningskrav i den riktningen framförts (jfr 3.3.2).

Förslagen kan också avse en utbyggnad av socialförsäkringssystemet utan att detta nödvändigtvis behöver innebära en så genomgripande omdaning av systemet som nyss nämnts. Socialutredningens propåer i detta betänkande om behovet av att de generella bidragsformerna byggs ut bl a i syfte att minska behovet av socialhjälp har närmast denna innebörd.

Generaliseringskraven kan slutligen avse förenklade behovsprövnings- rutiner rn m för den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Socialutred- ningen framlägger även sådana förslag.

Frågan blir nu om och i vad mån de andra nordiska utredningarna tagit upp detta viktiga spörsmål, som bl a gäller relationen mellan behovsprö- vad hjälp och det socialpolitiska transfereringssystemet i övrigt.

En mer direkt diskussion av frågan förekommer sparsamt i det nordiska utredningsmaterialet. Ett undantag är den norska kommitténs första betänkande. Kommittén framhåller att på längre sikt bör utredas om inte ”restfattigdomen” kan lösas på andra vägar än genom socialhjälp. En sådan utredning skulle gälla ett trygghetssystem, uppbyggt och administrerat som en helhet, med uppgift att ge medborgarna samma trygghet oberoende av orsakerna till inkomstbortfall etc. Tiden sägs vara inne för att låta situationen och inte orsaken vara grund för bidragsrät- ten.

[ avvaktan på en sådan eventuell lösning framlägger kommittén vissa förslag som avser att förbättra socialhjälpen på följande sätt.

a) Minska variationerna i fråga om socialhjälpsnivån mellan kommu- nerna.

b) Tillförsäkra alla hjälpbehövande en försvarlig levnadsstandard ge- nom lagfäst bidragsnivå. De skall garanteras en standard som minst motsvarar folkpensionens grundbelopp.

c) Införa statsbidrag med 75 procent för den obligatoriska socialhjäl- pen för att de kommunala variationerna skall kunna utjämnas.

Detta förslag om socialhjälpen återkommer i kommitténs ännu ej slutbehandlade huvudbetänkande.

Den norska utredningen har således — både i det skisserade längre och i det konkretiserade kortare perspektivet — framhävt betydelsen av en allmän minimistandard.

Det danska förslaget synes lägga större vikt vid den individuella prövningen, och diskussionen om en minimistandard förs i mera villkor- liga termer.

Den finska kommittén anger som mål att ”gruppförmånerna”, för vilka tillämpas ”fasta bevillningsgrunder” i form av pensionsskydd, sjukdomsskydd, arbetslöshetsskydd, familjestöd och handikappstöd, skall bilda ett primärt system såvitt möjligt utan luckor, som kan utsträckas till alla livssituationer vilka innebär ekonomiska svårigheter och sociala risker. Härtill kommer ett behovsprövat individuellt stöd — socialhjälpen som kommittén benämner kompletterande socialunderstöd.

Den principiella diskussionen om generella bidrag, utbyggt socialför- säkringssystem etc är föga framträdande i det finska, norska och danska utredningsmaterialet. Man kan emellertid i ländernas praktiska reform- verksamhet spåra en fortsatt inriktning på utbyggda generella bidragsfor- mer. Ett exempel är den av den danska socialreformkommissionen initierade sjukpenning-(dagpenge-)reformen. Denna reform innebär i nämnda hänseende även en utjämning i fråga om ekonomisk trygghet mellan arbetare och tjänstemän.

5.3.3 Sociala mål i samhällsplaneringen rn m

Samtliga utredningar har mer eller mindre klart och öppet utvecklat behovet av ökat hänsynstagande till sociala aspekter i samhällsplanering- en. Ett tydligt exempel utgör den norska diskussionen som kortfattat återges i inledningen till avsnitt 5.3.1.

Då man finner socialvårdens medverkan i planeringen vara ett viktigt medel för att tillgodose sociala aspekter, blir frågan hur vittgående denna medverkan skall vara, vilka former den skall ha och vilka instanser inom socialvården som skall vara direkt medagerande. Socialvårdens reella möjligheter att påverka samhällsutvecklingen är också beroende av hur man avgränsar vidgar eller krymper — socialvården i förhållande till socialpolitiken i övrigt, liksom vilken effektivitet och politisk status socialvården kan ges i det framtida samhället. Dessa frågor behandlas kortfattat i det följande.

Socialvårdens medverkan: inriktning och former

Redan i 1964 års norska socialhjälpslag fastlades att socialnämnden (socialstyret) skulle arbeta för att sociala hänsyn tas vid miljöplaneringen i en konstruktiv socialpolitisk verksamhet som skall omfatta alla fält av välfärdsmässig betydelse för befolkningen eller vissa grupper (t ex gamla och handikappade). Socialnämnden hade alltså redan från mitten av 1960-talet åtminstone formellt långt gående uppgifter på planeringsom- rådet. Av flera anledningar blev emellertid lagtolkningen snäv och insatserna begränsade.

Den norska socialreformkommittén instämmer i kritiken att de kon- kreta resultaten blivit alltför kringskurna. Kommittén vill att socialvården realiserar den vida målsättning som 1964 års lag förutsätter. Med kommitténs termer gäller det att utvidga begreppet socialpolitik och socialvårdarnas arbetsfält till att omfatta även de ekonomiska aktivite- terna i samhället. Kommittén är dock medveten om svårigheterna att överföra målen i operationella och konkreta förslag. Den springande

punkten är enligt kommittén huruvida den redovisade värdeorienteringen kan genomföras, innan man klargjort i vad mån målen kan tjäna som riktmärke för den centrala och lokala socialpolitiken. Försöksverksamhet blir här av betydelse.

Vissa mer preciserade förslag redovisas emellertid av kommittén. Den utgår från att miljöpolitiken (miljovern) är en uppgift på såväl fylkeskom- munal som primärkommunal nivå (kommittén har inte haft till uppgift att behandla den centrala nivån). Socialnämnden skall vara det planeran— de och styrande organet för kommunens hälso- och socialpolitik. Goda förhållanden inom dessa områden förutsätter nära samarbete med stads- och regionplanering, skola och arbetsmarknadsorgan. Kommittén föreslår därför ömsesidig representation mellan socialnämnden och dess ordföran- de å ena sidan och byggnadsnämnden och de lokala arbetsmarknadsor- ganen (arbeids- och tiltaksnämnderna) å den andra. Också tjänstemännen förutsätts samarbeta i form av överläggningar som går utöver sektors- gränserna. Vidare fömtsätts i huvudbetänkandet nära kontakt med den sociala forskningen och i betänkandet tillstyrks ett förslag från en arbetsgrupp om en särskild delegation i socialdepartementet för social forskning.

Liksom den norska innehåller den finska socialhjälpslagen från år 1956 bestämmelser som syftar till socialvårdsinitiativ i samhällsplaneringen. Enligt lagen skall socialnämnden avge framställningar och förslag i syfte att undanröja sociala förhållanden som försvårar utkomsten för medlem— marna i kommunen och föranleder vårdbehov. Denna uppgift ligger också i linje med det finska principbetänkandets ansats i fråga om socialvårdens mål och uppgifter (se 5.3.1). Det finska betänkandet gäller som tidigare nämnts uteslutande de socialpolitiska principerna. Konkreta förslag hur planeringen skall organiseras i framtiden faller utanför uppdraget.

Oavsett hur ingående utredningarna diskuterar socialvårdens medver- kan i den totala samhällsplaneringen lägger samtliga stor vikt vid planeringsarbetet inom socialvårdens ram i mer begränsad mening. Den danska utredningen har i hög grad en sådan inriktning. Den lokala socialvården i Danmark är samordnad med delar av hälso- och sjukvården, arbetsvården samt sjukpenningförsäkringen etc. Utredningen skisserar en samlad planläggning på bl a kommunal nivå konkretiserad i en plan för den lokala verksamheten. En motsvarande planläggning skall ske på amtskommunal och central nivå.

Beträffande funktionsuppdelningen mellan förtroendevalda och tjäns- temän utöver vad som redan antytts i fråga om bl a medverkan i planeringen hänvisas till 5.3.5.

Andra faktorer av betydelse för socialvårdens roll i samhällsplaneringen

Socialvårdens inflytande på samhällsplaneringen styrs också av andra förhållanden än en mer principiell målsättning. Tre faktorer bör därvid beaktas.

För det första kommer socialvården att bredda sitt planeringsunderlag, om den i sin verksamhet inbegriper socialpolitiska områden som tidigare legat utanför dess traditionella uppgifter. Här kan pekas på att i Danmark

på det lokala planet den av kommunstyrelsen tillsatta socialnämnden (socialudvalget) som tidigare antytts har tillagts dels vidgade uppgifter på det traditionella socialvårdsområdet, dels vissa uppgifter inom hälso- och sjukvården samt vissa arbetsmarknadsmässiga uppgifter etc.

I Norge utvidgas enligt reformkommitténs förslag socialnämndens uppgifter — utöver en samordning av de uppgifter som ankommit på de traditionella sociala nämnderna — till att omfatta delar av hälsovårds- nämndernas verksamhet.

För det andra blir socialvårdens inflytande på planeringen bl a beroen- de av organisationens effektivitet inom det traditionella socialvårdsom- rådet. Här spelar graden av samordning stor roll. Som redan framgått föreslår den norska utredningen att de traditionella socialvårdsnämnderna ersätts av en nämnd. Även i Danmark har nämndorganisationen rationali- serats. För övrigt hänvisas till 5.3.4.

Av betydelse är också att koncentrationen av en tidigare splittrad verksamhet till ett organ bör ge socialvården en ökad politisk slagkraft (”höjd status”) i planeringen. Detsamma gäller de olika samordningssträ- vandena på regional och central nivå. Att ökade planeringsuppgifter ställer krav på nya kunskaper hos socialvårdens företrädare är en given, mer eller mindre klart uttalad förutsättning i de nordiska utredningarna.

För det tredje kommer ett utökat planeringsunderlag för kommunerna genom kommunsammanläggningar och nya kommunala uppgifter att även bredda socialvårdens planeringsområde. Här skall helt kort nämnas att i samtliga nordiska länder pågår eller har genomförts kommunrefor- mer som bl a starkt reducerat antalet kommuner.

5.3.4 Helhetssyn, förebyggande vård och service

Man kan allmänt karakterisera de nordiska utredningarnas intentioner på följande sätt. De socialpolitiska (socialvårds-) aktiviteterna bör decentra- liseras till lägsta effektivt fungerande besluts- och kompetensnivå. Begrep- pet effektivitet har inte i första hand en administrativ innebörd. Genom decentralisering uppnås en närhet till människorna i deras miljö, något som rymmer viktiga mänskliga värden. Vidare bör socialvården för att den skall kunna fylla sin uppgift arbeta utifrån en helhetssyn, på både makro- och mikroplanet. Detta har lett till att allt fler uppgifter samordnats och lagts på lokal nivå, vilket underlättats genom de tidigare nämnda kommunreformerna. Det ligger dock i sakens natur att tillräck— liga resurser samt enhetlighet och konsekvens i fråga om socialvårdens standard m rn förutsätter återkopplingar till och styrningseffekter från de regionala och centrala instanserna.

Samordningen rymmer således både organisatoriska och behandlings- rnässiga perspektiv. Den organisatoriska integrationen berör vidare såväl de förtroendevaldas organ som förvaltningarna. Följande korta översikt lägger viss tyngdpunkt på de organisatoriska lösningarna (i första hand i fråga om förtroendemannaorganen) och mindre på de behandlingsmäs- siga, som naturligtvis påverkas av organisationens utformning. Framställ- ningen disponeras ”nivåvis” och tar där upp de viktigaste föreslagna, del- vis också genomförda förändringarna.

Enligt den nya danska styrelseloven hari Danmark inrättats en socialstyrel- se. Denna har dels tagit över vissa uppgifter från socialministeriet, dels skall den ersätta vissa tidigare centrala organ, nämligen direktoraten för barn- och ungdomsvård resp rehabilitering m m samt bestyrelsen för den statliga omsorgsverksamheten för utvecklingshämmade.

Vid sidan av den nya socialstyrelsen kvarstår sundhedsstyrelsen för hälso- och sjukvårdsfrågor, varjämte en särskild sikringsstyrelse för vissa socialförsäkringsfrågor inrättats.

Genom omorganisation inrättades år 1968 det finska social- och hälso- vårdsministeriet. Ministeriet och den nya socialstyrelsen samt medicinal- styrelsen utövar den centrala ledningen av det ”sociala skyddet” och övervakningen av sociallagstiftningen samt har uppgifter vad avser hälso- och sjukvården.

I Norge är den centrala socialpolitiska ledningen till stor del förlagd till departementsnivå och fördelad på flera departement. Socialdepartemen— tet svarar i första hand för socialförsäkringen (folketrygden) samt social- vården. Ett helsedirektorat som har det direkta ansvaret för den allmänna hälso— och sjukvården ingår i socialdepartementet. Socialreform- kommitténs uppgifter har inte omfattat den centrala nivån.

Regional nivå

1970 års danska socialreform innebar även stora förändringar på regional nivå. Här avses det amtskommunala planet. Amtskommunerna hade tidigare huvudsakligen ansvaret för sjukhusväsendet och delar av vägvä- sendet. Från år 1970 reducerades antalet sådana kommuner från 25 till 14 utanför huvudstaden. Dessa har genom reformen fått en rad nya uppgifter, inte minst på det sociala området. Amtsråden skall utöva tillsyn över kommunernas social- och hälsovårdande verksamhet. Amts- kommunerna handhar genom särskilda nämnder förtidspensioneringen. De har dessutom ett visst ansvar för institutionsvården. Vidare skall de skapa ”tvärfackliga” expertteam som primärkommunerna kan anlita. Amtskommunerna har tillagts viktiga koordinationsuppgifter inom pla- neringen av den socialpolitiska utbyggnaden.

Den finska lagen om folkhälsoarbetet från år 1971 skapade en ny grund för samordning mellan sjuk- och hälsovården samt socialvården i dess helhet på både regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har därmed fått till uppgift att på regional nivå svara för ledning, planering och tillsyn av dessa verksamheter. Nämnda uppgifter åligger närmast en samma år inrättad social- och hälsovårdsavdelning inom länsstyrelsen. I avdelningen har sammanförts olika tjänstemän såsom länssocialinspektör, länsläkare, länshälsosyster m fl. I länssocialinspektörens skyldigheter ingår att ta reda på behovet av socialvård och orsakerna därtill, att övervaka hur kommunerna sköter socialvården etc.

Den norska socialreformkommittén föreslår på det regionala planet att fylket tar över uppgifter från den centrala förvaltningen. I varje fylke skall upprättas ett fylkessosialstyre utsett av fylkestinget. Den nuvarande

sykehusnemnda föreslås uppgå i denna styrelse.

Fylkessosialstyret skall vara ett politiskt styrningsorgan som utarbetar en samlad plan för den sociala verksamheten i fylket, tillvaratar sociala hänsyn i samhälls- och miljöplaneringen och framlägger förslag till budget. Styrelsen skall också kontrollera primärkommunernas sociala verksamhet. För arbetet föreslås socialadministrationsenheter vilka skall förestås av fylkessosialsjefen. Fylkeskommunen skall också ha ett fylkes- sosialutvalg som organ för enskilda vård- och rehabiliteringsfrågor samt besvärsärenden i fylket. ] utvalget föreslås alltid ingå fylkeslegen, fylkes- sosialsjefen. trygdesekretariatlederen, fylkesarbeidssjefen samt eventuellt skoledirektoren.

Lokal nivå

Den genomgripande integrationen av social och medicinsk verksamhet m m på bl a lokal nivå i Danmark har redan berörts under 5.3.3. Den innebär att den samlade ledningen och förvaltningen av sociala, hälso- och arbetsvårdsmässiga angelägenheter har lagts på kommunens social- nämnd (sociale udvalg) under kommunalbestyrelsen. Det bör uppmärk- sammas att i den kommunala socialvårdens hälso- och sjukvårdsuppgifter ingår från rehabiliterings- och mödravårdsorgan övertagna viktiga funktio- ner samt i stor omfattning sjukförsäkring (sygesikring) och olika kontanta bidragsformer (dagpengeordningen).

Ansvaret för vissa barn- och ungdomsfrågor skall enligt det framlagda förslaget till lov om social bistand övertas av det sociale udvalg, och det särskilda borne- og ungdomsvaernet avskaffas i samband därmed. Det kan vidare erinras om att den danska nykterhetsvården aldrig haft särskild nämndorganisation.

För att klara samtliga uppgifter inrättas en gemensam förvaltning — social- og sundhedsforvaltningen. I kommissionens andra betänkande skisseras en förvaltningsorganisation med olika avdelningar för admi- nistration, service och behandling.

De ansatser till lokal samordning i norsk socialvård som fanns i 1964 års socialhjälpslag fullföljer socialreformkommittén i sina förslag i syfte att möjliggöra behandling efter ”,familjevårdsprincipen”.

Enligt förslaget skall i varje kommun finnas bara en lagfäst nämnd — socialnämnden — för hälso- och socialarbetet. Denna nämnd skall ersätta nuvarande socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd, styrelse för trygdekontoret och — i fråga om vissa delar av dess verksamhet — hälsovårdsnämnden.

Socialnämndens föreslagna viktiga social- och miljöpolitiska uppgifter, planering och organisatoriska integration med andra lokala planeringsor- gan har redovisats under 5.3.3.

Enligt kommitténs förslag skall nämnden inte medverka i klientbe- handlingen utan endast hållas orienterad härom.

Kommittén föreslår vidare att i varje kommun upprättas ett socialcent- rum under nämnden. Centret skall ha minst tre sektioner, nämligen hälso-, social- och försäkringssektioner.

För att samordna klientarbetet i sektionerna föreslås inrättande av ett

fackorgan (sosialutvalg), bestående av ledarna för de tre sektionerna samt representanter för pedagogisk-psykologisk rådgivningsservice och arbets- förmedling. Ett gemensamt sekretariat bör finnas i varje centrum. Mindre kommuner bör kunna anordna ett gemensamt socialcentrum, medan stora kommuner kan behöva två eller flera distriktscentra. Sosialutvalget har bl a att fatta beslut vid frågor om långvarig socialhjälp eller sjukpen- ning (mer än tre månader).

Det kan anmärkas att även det danska och i viss mån det finska utredningsarbetet har inriktats på att skapa en lokal samordning som kan sammanfattas i begreppet socialcentrum e dyl, även om dess konkreta innehåll kan komma att variera.

I de finska kommunerna finns i regel en socialnämnd med en underställd barntillsyningsman men endast undantagsvis ”barnskydds— nämnd”. Nykterhetsnämnd med allmänt förebyggande uppgifter finns vanligen, men den individuella behandlingen hör under socialnämnden, som också är lokalt vårdorgan för utvecklingshämmade. Nämnden är i regel uppdelad på allmän avdelning och vårdavdelning.

Den lokala socialvårdens utformning i Finland kommer att omprövas under det reformarbete som blir en följd av det tidigare nämnda principbetänkandet. Som redan framgått har man på regional nivå samordnat social- och hälsovården. En sådan samordning kan väntas på lokal nivå. De nyinrättade kommunala hälsocentralerna blir en viktig del av en sådan integrerad organisation.

5.3.5 Socialvård och demokrati

Följande två frågor om demokratin inom den planerade socialvården är centrala.

Vad kommer socialvården att betyda i en demokratisk samhällspro- cess, vilken ytterst gäller den enskilde — här som klient?

Hur säkras den demokratiska kontrollen över verksamheten? Frågan avgränsas här till de förtroendevaldas funktioner.

Medborgaren som klient

Det kan först erinras om att ländernas förvaltningslagar tillförsäkrar bl a socialvårdsklienterna möjligheter till insyn och kontroll över förvaltning- arnas handläggning av deras ärenden. Vidare är från demokratisk syn- punkt frågorna om en begränsning av socialvårdens möjligheter att vidta åtgärder mot den enskildes vilja viktiga. De behandlas under 5.3.6. En annan förutsättning för en demokratiskt fungerande socialvård är att medborgarna känner sina rättigheter och skyldigheter på området. In- formationsfrågorna tas upp under 5.3.7.

Om man inte nöjer sig med att ge demokratibegreppet en snävt formell innebörd, har många socialvårdsfunktioner demokratiska aspekter vid sidan av andra. Avsnitt 5.3.1 om de socialpolitiska målen rymmer sådana aspekter. Här skall markeras några gemensamma målorienteringar av betydelse för en demokratiserad socialvård. Ökat socialt inslag i samhälls-

planeringen för att förbättra levnadsförhållandena i vid mening och hindra utslagning; utjämning i fråga om dessa förhållanden; garantier för en skälig levnadsstandard även för de beroende; serviceinriktning i stället för auktoritär ”vård”; prioritering av öppen vård före sluten och institutionell; möjlighet för den enskilde att själv välja mellan adekvata behandlingsalternativ; förebyggande vård och behandling samt inriktning på att bryta passivisering och främja den enskildes självverksamhet; decentralisering av socialvården för att närma denna till dem som berörs.

De operationella grunderna för allt detta kan sammanfattas i termerna resurser, organisation och funktion. Här har länderna kommit olika långt i utvecklingsarbetet, från principiella skisser till (delvis) genomförda ändringar. Särskilt avsnitt 5.3.4 behandlar den organisatoriska utveckling- en.

Alla dessa mål är gemensamma för de nordiska ländernas planering av socialvården. Kan de förverkligas blir den nya socialvården en aktiv kraft i fortsatt demokratisering av hela samhället.

De förtroendevaldas funktion

Den allmänna tendensen är att tillförsäkra de politiskt valda representan- terna för socialvården ökad insyn och inflytande vad gäller verksam- hetens inriktning, ”policy”, planering och i fråga om beslut av principiell betydelse. En sådan strävan finns på alla nivåer. På central och regional nivå har detta kommit till uttryck bl a genom att styrelser eller råd med lekmannarepresentation knutits till olika verk och myndigheter. Ett exempel är att Danmark liksom tidigare Sverige tillfört socialstyrelsen en särskild lekrnannastyrelse.

En förutsättning för att de förtroendevalda på lokal nivå skall kunnai tillräcklig omfattning ägna sig åt de övergripande frågorna har ansetts vara att de, med vissa undantag, befrias från handläggningen av enskilda ldientärenden. Särskilt den norska kommittén har, i enlighet med sitt uppdrag, ägnat funktionsuppdelningen mellan nämnder och tjänstemän principiella överväganden. Det praktiska resultatet är förslag om en långt gående delegation till tjänstemännen i fråga om dessa ärenden. Enligt kommittéförslaget skall den norska socialnämnden främst vara ett planläggande, styrande och icke klientbehandlande organ men hållas orienterad om detta sociala arbete och dess problem, som alltså ”fagfolkene bor överta”. Även den danska utvecklingen innebär att de lokala organens utvidgade kompetensområde medför en kraftigare belastning på administration och service, som möts med utbyggda förvaltningsresurser. Därigenom får tjänstemännen ökade möjligheter att avlasta de förtroendevalda uppgifter i fråga om den individinriktade servicen.

Förtroendemännens roll i fråga om tvångsingripanden behandlas under 5.3.6.

5.3.6 Tvångsåtgärder och rättssäkerhet

I det följande redovisas i stora drag gällande eller föreslagna bestämmelser om tvångsåtgärder och besvärsordning i de olika ländernas socialvård.

Fältet för frihetsberövanden och andra tvångsingripanden har successivt minskats under de senaste decennierna men i fråga om arten och omfattningen förekommer rätt stora variationer länderna emellan.

Den danska kommissionen har inte speciellt tagit upp frågan om tvångsbehandling. Bestämmelser om tvångsåtgärder har emellertid intagits i förslaget till lov om social bistand vad gäller barn och ungdom. Den gamla socialhjälpslagen (forsorgsloven) innehöll sådana bestämmelser även för andra fall, såsom om tvångsomhändertagande av personer i ”abnormt sindstilstand” för sjukhusvård samt av alkoholister och personer, som saknar arbete och medel till uppehälle (erhvervs- og subsistenslose), i försörjningshem. Dessa bestämmelser återfinns ej i förslaget till biståndslag. Tvångsåtgärder med social motivering kan emellertid förekomma även enligt annan lagstiftning. Det gäller tex omhändertagande av psykiskt utvecklingsstörda.

Det danska utredningsarbete som berör rättssäkerhetskomplexet har huvudsakligen inriktats på två frågor.

Den ena gäller beslutsprocessen där strävandena varit att garantera en kvalificerad bedömning. Så fordras vid beslut i social nämnd om omhän- dertagande av barn att domare och pedagogisk-psykologisk konsulent medverkar samt att ett (minsta) antal lekmän deltar i och röstar för beslutet.

Den andra frågan gäller att såvitt avser besvärsordningen för samtliga beslut — däribland beslut om tvångsåtgärder — eliminera den stora uppsplittringen på inte mindre än ett tjugotal olika besvärssystem. För den enskilde var det ofta svårt att kunna överblicka vilken väg han skulle välja för att få sitt ärende prövat. I enlighet med kommissionens förslag har därför inrättats en socialrätt (den sociale ankestyrelse) för hela landet, vilken ersätter många av de tidigare besvärsorganen. [ ankestyrel— sen skall ingå såväl fast anställda domare som lekmannarepresentanter, utsedda för viss period. Det har förutsatts att styrelsen skall ha tillgång till sakkunskap och de utredningsmöjligheter som den behöver för sin prövning. Beslut om tvångsomhändertaganden kan alltid överklagas hos allmän domstol.

Den norska kommittén tar i princip avstånd från tvångsåtgärder och framhäver värdet av klienternas positiva medverkan för att uppnå ett gott behandlingsresultat. Man anser dock att tvång inte helt kan undvaras. Tvång kan erfordras vid svåra former av övergrepp mot barn och vid vissa former av psykiska sjukdomar och berusningstillstånd då alla andra åtgärder slår fel. Man betonar värdet av att tvångsåtgärder kombineras med andra, positiva insatser och att omhändertagandet görs så kortvarigt som möjligt.

Kommittén tar i stort sett upp endast de tvångsåtgärder som kan förekomma enligt barna- och nykterhetsvårdslagarna. Socialhjälpslagen från år 1964 innehåller inga regler om tvångsomhändertaganden. Övriga bestämmelser om tvångsåtgärder, t ex i lagarna om psykisk helsevern, om spesialskoler, om abort, tar kommittén inte ståndpunkt till.

De motiv som låg bakom socialvårdens nuvarande befattning med beslut om tvång inom barna- och nykterhetsvård gäller enligt kommitténs

mening ej längre. Dessa ärenden bör avgöras av domstol. Synpunkter av innebörden att socialvården bör ha möjligheter att vidta tvångsåtgärder, att ha ”et ris bak speilet”, för att uppnå frivilliga insatser, delar inte kommittén. Denna anser att en sådan ordning försvårar ett positivt samarbete socialarbetare/klient och kan smitta av sig på andra former av socialt arbete. Man anser inte att barnavårdslagens rättssäkerhetsgarantier är tillräckliga och inte heller att de fungerar praktiskt.

Från dessa utgångspunkter föreslår kommittén att beslut om tvångsåt- gärder enligt barna- och nykterhetsvårdslagarna överförs till domstol. I fråga om nykterhetsvården gäller det beslut som avser rätt för annan att lyfta och förvalta klients lön; — sjukhusintagning för undersökning, behandling eller ”kur” högst 30 dagar; — förlängning av sådant omhändertagande intill 30 dagar per gång upp till högst 90 dagar; intagning på ”godkjent kursted” i högst två år vid alkoholmissbruk

(andra missbrukare kan i stället intas på sjukhus) samt kvarhållande vid frivillig inläggning i ”kursted” under den tid klienten

själv vid intagningen medgivit, dock högst två år. I fråga om barnavårdslagen skall tvångsåtgärder behandlas av domstol, nämligen då åtgärder avser omhändertagande av barn mot förälders eller annan vårdnadshavares

vilja;

— fråntagande av ”foreldremyndigheten”; — förbud mot att under viss tid flytta barn från fosterhem eller barnhem; vägran att upphäva omhändertagande av ett barn. Detsamma skall gälla beslut i vårdnads- och umgängesrättsärenden enligt lagen om barn utom äktenskap.

Besvär över domstolsbeslut hör under hoyesteretten. Kommittén framhåller emellertid att snabba åtgärder av tillfälligt slag kan behöva vidtas före domstolsbehandling för att avvärja skada eller hindra att visst förhållande ändras. Socialutvalget, dvs det tjänstemanna- organ som leder ett socialcentrums klientbehandling, eller vederbörande sektionschef i sådant centrum, skall kunna träffa ett sådant avgörande (i senare fallet skall avgörandet snarast föreläggas socialutvalget). Även nämndordförande bör — liksom tidigare i vissa fall ha möjlighet att vidta ”forelobig åtgjerd”.

I vissa fall skall fylkessocialutvalget fungera som prövande instans. Finner utvalget tvångsåtgärder nödvändiga förs ärendet vidare till social- departementet", som med eget yttrande överlämnar ärendet till regerings- advokaten, vilken på st-atens vägnar stämmer till underdomstol.

Efter en revidering i Finland av bestämmelserna om tvång inom socialvården kvarstår bestämmelser om tvångsåtgärder för ett flertal fall. Tvångsåtgärder kan således vidtas enligt lagarna om socialhjälp, om vården av dem som missbrukar berusningsmedel, om barnskydd, för psykiskt utvecklingshämmade samt i fråga om ”lösdrivare”. Kritiken mot socialvården för ”ganska långt gående maktutövning” och bristande rättssäkerhet bidrog till att principkommittén tillsattes. Denna hävdar att

tvångsåtgärder bör förekomma endast i undantagsfall. Tvångsåtgärderna måste noga definieras och deras varaktighet fastställas i lag. Särskilt gäller detta frihetsberövanden. Dessa bör indelas i tillfälliga och förlängda frihetsberövanden. Ett tillfälligt frihetsberövande bör kunna räcka endast 10 dagar, men genom kollegialt beslut kunna förlängas till fyra veckor. Maximitiden för förlängt frihetsberövande skulle vara sex månader, men månader av ett opartiskt organ. Motivering skulle anges i varje enskilt fall. Övervakningen borde vidare slopas.

Enligt nuvarande bestämmelser begränsas socialnämndens befogenhe- ter i fråga om tvångsåtgärder delvis av skyldighet att underställa länsrätt vissa ärenden, såsom fallet är vid missbruk av berusningsmedel. Vid om- händertagande av barn underställs ärendet socialstyrelsen.

I fråga om besvärsordningen synes kommittén inte ha tagit någon ställning utöver vad som kan följa av dess allmänna deklarationer om kravet på rättssäkerhet och garantier för dess förverkligande. I stora drag gäller att socialnämnds (eller dess avdelnings eller sektions) beslut 1 regel kan överklagas hos länsstyrelsen (länsrätten) och dennas utslag hos högsta förvaltningsdomstolen. I undantagsfall kan besvär mot socialnämnds beslut anföras hos socialstyrelsen eller kommunens styrelse.

5.3.7 Information och forskning

I det nordiska utredningsarbetet framhålls i olika sammanhang behovet av rådgivning och även aktiv information i vidare mening, där bl a den norska utredningen pekar på samhällsarbete som en sådan form.

I fråga om socialforskningen har de skilda länderna byggt upp delvis olika organisationer.

I Danmark upprättades genom lag år 1958 ett institut för social forskning, vars uppgift är att bedriva en policyorienterad forskning med sikte på att belysa sociala förhållanden till vägledning för de organ som har till uppgift att påverka människornas levnadsförhållanden. Institutet har genom sina undersökningar starkt bidragit till att skapa underlag för bedömningar av betydelse för utformningen av insatserna på social— och hälsovårdsområdet. Socialreformkommissionens förslag grundas till stor del på institutets empiriska undersökningar.

I Finland har inom social- och hälsovårdsministeriet inrättats en socialpolitisk forskningsavdelning. Denna gör undersökningar avsedda att ligga till grund för utvecklingen och planeringen inom socialvårdsområ— det. En del av dessa utredningar utförs i samarbete med universiteten. Den socialpolitiska forskningsavdelningen tillhandagår olika kommittéer och myndigheter med utredningar.

Den norska socialreformkommittén framhåller att det inte finns någon enhetlig organisation av socialforskningen. Utredningen redovisar ingåen- de i sitt andra betänkande (s 255 ff) den omfattande forskningsorganisa- tionen i Norge. Den framhåller att vilken organisationsform man än väljer i framtiden måste denna organisation svara för ”målsettningsforskning” och en forskning som är nära knuten till den socialpolitiska utvecklingen i övrigt. Forskningskapaciteten bör förstärkas. Kommittén framlägger

även vissa konkreta förslag till försöksverksamhet i fylken och kommu- ner. Den föreslår också att det centralt upprättas dels ett permanent kontaktorgan med uppgift att koordinera socialforskningen, dels ett organ under socialdepartementet för att utvärdera den av kommittén föreslagna försöksverksamheten. Slutligen vill kommittén att socialde- partementet utreder behovet av en tillfredsställande informations— och dokumentationsverksamhet inom det socialpolitiska arbetet.

11. Mål och medel

6. Mål—medelanalys som metod

6.1 Behovet av målanalys

Enligt de i inledningskapitlet redovisade direktiven skall socialutred- ningens uppgift omfatta förutom en lagteknisk samordning av de tre sociala vårdlagarna _ frågor rörande vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose vård- och hjälpbehov. Det är enligt direktiven angeläget att möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare beaktas. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner bör sålunda granskas. [ direktiven framhålls vidare att genom en aktiv uppsökande vård ökade förutsättningar skapas för den ekonomiska och personliga trygghet som samhällets vittförgrenade anordningar på det sociala området syftar till. Bristande kännedom om dessa eller bristande initiativ får i dagens samhälle inte vara orsaken till att någon lider nöd eller inte får vård och behandling. Det sägs också att lika viktig som den uppsökande verksam- heten är den uppföljande. Det är angeläget att de ansvariga följer resultatet av insatta åtgärder och prövar nya, om så erfordras. Direktiven berör ytterligare en rad viktiga funktioner inom socialvården.

[ direktiven erinras om att de grundläggande principerna i nuvarande sociallagstiftning har sin förankring relativt långt tillbaka i tiden. Med hänvisning bla till den pågående samhällsutvecklingen och strukturom- vandlingen framhålls det att lagstiftningen måste anpassas till utveck- lingen i samhället, till de nya metoder i fråga om vård och behandling som har framkommit samt till de ökade resurser som står till samhällets förfogande.

Dessa långtgående och omfattande uppgifter kan inte lösas utan en grundlig målanalys som klarlägger vad syftet för en ny lagstiftning bör vara.

Behovet av målanalys blir särskilt accentuerat genom samhällsföränd- ringarna. Den snabba tekniska och ekonomiska utvecklingen medför nya krav på och nya förutsättningar för medborgarna på samhällslivets alla områden. Trots den allmänna välståndsutvecklingen har vissa grupper fått stora svårigheter, både materiella och psykiska. Nya sociala problem har uppkommit — tex genom missbruk av nya beroendeframkallande medel.

Socialvårdens uppgifter är av sådan art att det är särskilt angeläget att de bakomliggande värderingarna kommer till klart uttryck i dess mål och medel. Också beträffande värderingarna pågår en utveckling. Den innebär växande medvetenhet om dessas betydelse, men också en förändring i värderingsmönstret .

Det är mot denna bakgrund naturligt att det föreligger osäkerhet både om målen för verksamheten och om medlen och metoderna. De senaste årens intensiva debatt om socialvården är ett uttryck för denna osäker- het. Den utgör emellertid samtidigt en tillgång, eftersom den vittnar om en beredvillighet att positivt ta emot och i praktiken omsätta en ny inriktning av socialvården.

Det som här sagts liksom den centrala plats som målfrågorna kommit att få i den socialpolitiska debatten (se 3.2) visar på behovet av en utförlig analys av socialvårdens mål. Det motiverar att målanalysen har givits relativt stort utrymme i detta principbetänkande.

6.2. Målanalysens funktion

För socialutredningens del kan syftet med målanalysen sammanfattas i sju huvudpunkter.

a. Preciserade mål är en viktig förutsättning för att socialvårdens mål och därmed dess resursanspråk skall kunna vägas in i den samlade bedömningen av samhällsinsatsernas omfattning och inriktning.

b. Målanalysen skall ge viktiga utgångspunkter och förutsättningar för ställningstagandena till socialvårdens organisation. Vidare är det betydel- sefullt med en fortlöpande målanalys inom socialvårdsorganisationen för att successivt anpassa verksamheten till ändrade förutsättningar.

c. Socialvården behöver ha klara utgångspunkter för samverkan med andra samhällssektorer, antingen det är fråga om att ge information om den sociala verksamheten som planeringsunderlag för andra organ eller det är fråga om att påverka politiken inom andra sektorer. Detta är exempelvis aktuellt i förhållande till den fysiska planeringen. Social- vården behöver i de sammanhangen ge besked om standardkrav och andra mål beträffande sociala institutioner m m men också påverka utform- ningen av den allmänna miljön. Skall detta kunna ske måste socialvården ha sina mål formulerade.

d. En precisering av målen är också viktig för resursplaneringen och i anslutning därtill för bedömningen av kostnadsutvecklingen. Det gäller behovet av driftmedel och investeringar men även av personal och av utbildning för personalen. Med behov av ökad långsiktighet i planeringen följer vidare behov av långsiktigt användbara målbeskrivningar.

e. Utvecklandet av arbetsmetoderna är en annan uppgift som förut- sätter att målen är klart utformade.

f. Målanalysen skall även ge vägledning för precisering i lag och andra författningar av mål och medel för socialvården. Målanalysen kan emellertid också ge kompletterande vägledning inom den genom lagstift- ningen angivna ramen.

g. Slutligen krävs preciserade mål för att verksamheten skall kunna bli föremål för uppföljning och resultatvärdering. Om ett mål inte är klart

Mål och medel inom olika delar av det mycket omfattande och komplexa verksarnhetsområde som socialvården utgör måste vara inbör- des samstämmiga och konsekvent relaterade till övergripande mål. Detta är viktigt för förtroendemännens och personalens utbildning. Arbetet med att bryta ned övergripande mål till lägre nivåer bidrar till medveten- het och konsekvens i tillämpningen. Detta tjänar också ett annat syfte. Det visar i vilken utsträckning olika mål är inbördes förenliga och tillämpliga.

Kritiken av nuvarande lagstiftning har bla avsett den långtgående formella regleringen, begränsningen till bestämda åtgärder och uppställan- det av kriterier för valet av dessa. En övergång från denna detaljstyrning i nuvarande författningar till en målstyrning i en framtida lag ställer emellertid speciella krav. Socialvården kommer då att i ökad utsträckning hänvisas till dels mer allmänt hållna målformuleringar, dels systematise- rad kunskap ocherfarenhet. Detta kräveren mer förutsättningslös och grund- lig orsaksutredning, en mer kvalificerad bedömning av vilka service- eller vårdåtgärder som erfordras samt en kontinuerlig värdering av resultaten relaterade till uppsatta mål. För allt detta erfordras som ovan framhållits en utförlig målanalys.

6.3 Målanalysens teknik

Den grundläggande metodiken i detta kapital kan sammanfattas i fyra frågor. Besvarandet av dem ger förutsättningarna för bestämmandet av socialvårdens mål.

a. Vilka målfrågor problem _ är aktuella för socialvården nu och under överblickbar framtid?

Detta analyssteg motsvaras av den relativt omfattande probleminvente- ring som redovisas i kapitel 7. Den upptar problem som är hänförliga till samhället, till individerna eller till vård- och serviceorganisationens funktionssätt. Syftet är att lokalisera de företeelser som detär väsentligt att bearbeta i den fortsatta målanalysen.

b. Uppgiften att anvisa mål och medel för att lösa eller bearbeta problemen aktualiserar en kunskapsfråga: Vilka är de sociala processer som ger upphov till sociala problem? Hur är de sociala processer beskaffade som det gäller att ingripa i för att styra dem i gynnsam riktning?

Dessa frågor behandlas i kapitel 8. Utgångspunkten är att sociala problem uppstår i samspelet mellan individ och miljö, dvs mellan individens kapacitet och förutsättningar och de villkor och förutsätt- ningar närmiljön och samhället i övrigt bereder. Till sociala problem räknas därvid inte bara svårigheter i relationen människor emellan utan också markerade skillnader mellan olika individers eller gruppers levnads- förhållanden.

För att människan skall kunna fungera tillfredsställande i det moderna samhället med dess högt ställda krav fordras individuella egenskaper och färdigheter som möjliggör hög effektivitet. Dit hör tex god fysisk och psykisk kondition, kunskaper, anpassningsförmåga etc. De som uppvisar

brister i ett eller flera av dessa avseenden får ofta en lägre levnadsnivå. Att en människa i vissa avseenden uppvisar bristande förmåga betyder emellertid inte alltid att hon från början har haft andra kapacitetsmässiga förutsättningar än de som lyckats i samhället. Det är viktigt att konstatera att skillnader som finns mellan människor i fråga om fysiska och psykiska resurser ofta uppstår och förstärks i samspelet mellan individ och miljö. Härtill bidrar inte minst de snabba förändringarna i den sociala miljön.

När det gäller stöd- och behandlingsinsatser för individer eller grupper här frågan om det behandlingsresultat som kan uppnås stor betydelse för valet av mål. Det är inte meningsfullt att ställa upp behandlingsmål som inte kan uppnås med tillgängliga och accepterade medel och metoder. Ofullständig kunskap om sociala problems uppkomst, förlopp och på- verkbarhet utgör därmed också en restriktion vid bestämmandet av mål.

0. Vilka övergripande mål bör vara vägledande vid ställningstagandet till målfrågorna? Svaret på denna fråga redovisas i kapitel 9. Det kan synas vara svårt och kanske även onödigt att ställa upp övergripande mål, därför att de måste bli allmänna till sin karaktär. Detta argument möter man inte sällan i diskussionen kring målfrågorna (se 3.2.3). Det finns vidare en tydlig tendens att värdera insatserna enbart efter delmålen även när det finns övergripande mål. Detta kan leda till att dessa mål inte förverkligas. Finns de inte ens formulerade, är det dock ännu mer osannolikt att de blir eftersträvade. Deras uppgift inom socialvården är att fungera som politiska riktmärken. Sin fulla effekt får de övergripande målen när de bryts ner till lägre målnivåer, dvs när de praktiska konsekvenserna av dem analyseras. d. Vilka ekonomiska faktorer begränsar rörelsefriheten vid bestäm- mandet av mål? De mål som sätts upp för socialvården kräver resurser för sitt förverkligande. Därmed konkurrerar dessa mål om ett gemensamt och begränsat resursutrymme med mål för varje annat område av samhällelig verksamhet. Detta tvingar till prioriteringar vid målavvägningen. En yttersta konsekvens av denna syn på prioriteringsproblemet är att en ”riktig” prioritering av socialvården kräver en samtidig överblick över alla områden i samhället. Detta är i praktiken inte möjligt. Problemet får därför förenklas genom antaganden om avvägningen mot andra områden, dvs antaganden om socialvårdens andel av de samlade resurserna. Denna avvägning kompliceras av sambandet mellan den totala resurstillgången och insatser från socialvårdens sida. Socialvården är liksom andra vård- områden inte bara resursförbrukande utan också resursskapande. Bl a genom att återställa social funktionsförmåga kan socialvården bidra till att öka resurserna i samhället. Antaganden om vad som är ”rimlig” resurstilldelning till socialvården bör därför göras med beaktande av förväntat utbyte i samhälleliga resurser av olika ambitionsnivåer för socialvårdens del. Dessa frågor behandlas närmare i avdelning V. Svaret på frågan om de ekonomiska restriktionerna kan ges med relativt god säkerhet för de närmaste åren. På längre sikt blir bedömningarna alltmer vaga. Den fortsatta målanalysen kommer att utgå från samtliga dessa fyra

slag av förutsättningar, dvs problem, kunskap om problemens uppkomst, förlopp och påverkbarhet, övergripande mål samt ekonomiska restriktio- ner. Analysen och vissa slutsatser i form av principiella riktlinjer för socialvården redovisas dels för socialvårdens huvudfunktioner, dels för specifika målgrupper (kapitel 10 och 11). Därvid görs i vissa fall åtskillnad mellan kortsiktiga och långsiktiga mål.

7. Målfrågor

7.1 Syftet med inventeringen av målfrågor

Mål-medelanalysen i detta betänkande syftar till att ställa upp praktiskt vägledande mål för insatserna inom socialvården samt att anvisa ändamålsenliga medel att uppnå dessa mål. Mål-medelanalysen måste utgå från klart formulerade målfrågor. Vilka är de praktiska problem social- vården står inför i dag och kommer att möta under överblickbar framtid? Kapitel 7 ägnas åt att belysa denna fråga. Trots att redovisningen är relativt omfattande kan den inte göra anspråk på fullständighet. Syftet är att fånga in de viktigaste frågor som målanalysen skall ge svar på.

Det ligger i sakens natur att inventeringen inte från början kan snävt avgränsas till något som kan definieras som socialvårdens problem. Den måste ha karaktären av en allmän kartläggning av de sociala problemen i samhället. Därefter får den efterföljande mål-medelanalysen utvisa vilka problem eller vilka delar av dessa som det bör ankomma på socialvården att bearbeta.

Probleminventeringen grundar sig på en omfattande genomgång av utredningsbetänkanden, rapporter och annat publicerat material, insamla— de uppgifter från sociala förvaltningar, socialutredningens och flera referensgruppers egna erfarenheter samt intervjuer med företrädare för olika fackområden. Inventeringen har gjorts utan hänsyn till att social- vårdens uppgifter i framtiden liksom nu kan bli fördelade på olika nivåer.

Syftet är således i detta kapitel att så kortfattat som möjligt ange problem och frågor utan att närmare analysera bakomliggande orsakssam— manhang. En sådan gränsdragning är visserligen svår att upprätthålla, men i huvudsak skall orsaksanalysen koncentreras till det efterföljande kapit- let om sociala processer.

Det skall starkt understrykas att probleminventeringen inte ger en allsidig och rättvisande bild av de sociala förhållandena i samhället. Syftet är att rikta uppmärksamheten på negativa drag i den sociala situationen och brister i sociala organs funktion för att därmed få utgångspunkter för åtgärder i syfte att avhjälpa bristerna.

7.2. Probleminventeringens uppbyggnad 7.2.1 Inledning

Målfrågorna har inte kunnat systematiseras på samma sätt som den efterföljande redovisningen av förslag till mål och medel. Skälet härtill är att de redovisade problemen ingår i komplexa sammanhang och att vart och ett av de mål och medel som diskuteras ej utan vidare kan föras tillbaka på enstaka problem. Varje slag av systematik måste därför bli godtycklig och rymma risker för luckor eller överlappning. Med denna viktiga reservation har vid inventeringen problemen hänförts till sju

huvudkategorier nämligen

problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och förändringar iden; — problem som har samband med psykiska faktorer; — problem som är hänförliga till olika krissituationer under en individs levnad; — problem som har sitt ursprung i socialvårdsorganisationens sätt att fungera; — problem i samspelet med organ inom andra samhällssektorer; — problem som sammanhänger med resursbrist; samt problem som sammanhänger med inställningen till socialvården och dess klienter. Inom den första av dessa sju kategorier har de mer konkreta problem- beskrivningarna sorterats i två huvudgrupper. De motsvarar en grov uppdelning av socialvården i två huvudfunktioner. Problemgrupperna är: — problem som huvudsakligen måste bearbetas genom samhällspåverkan-

de och/eller förebyggande insatser; _ problem som huvudsakligen måste bearbetas genom individ- och/eller familjeorienterade insatser. För övriga kategorier är en sådan uppdelning inte meningsfull.

7.2.2 Samhällspåverkande insatser — en modell

Erfarenheten visar att flera av de problem som socialvården ställs inför har sitt upphov i samhällsstrukturen och i pågående förändringar av denna. Socialvården som organisation kan därför inte undgå att söka spåra de orsaksmekanismer som skapar problemen. I huvudsak utgör en sådan problemanalys en forskningsuppgift som, i likhet med annan forskning. primärt ankommer på andra organ än socialvårdens. Men eftersom det fn i stor utsträckning saknas orsaksanalyser och eftersom den praktiska erfarenheten i socialt arbete måste ge underlag till sådana analyser, är det nödvändigt att socialvården på olika nivåer engageras i denna uppgift. Hypoteser om orsakssamband kan vara osäkra, men i praktiskt arbete är det ofrånkomligt att arbeta med sådana hypoteser. Genom samspelet mellan samhällsforskningen och den praktiska social- vården kan hypoteserna successivt prövas och förbättras.

Den samhällspåverkande uppgiften innebär att från socialvårdens sida skall vidtas eller initieras åtgärder för att såvitt möjligt eliminera eller motverka de med samhällsstrukturen sammanhängande orsakerna till

sociala problem. En utvidgning av socialvårdens roll i denna riktning får konsekvenser för uppgiften att ange mål och medel för den framtida socialvården. [ motsvarande mån måste uppgiften att inventera och precisera de sociala problemen breddas. Detta är också en konsekvens av den helhetssyn som bör vara grundläggande för socialvården.

För den fortsatta behandlingen av den samhällspåverkande uppgiften skall en översiktlig beskrivningsmodell ställas upp. Varje steg i modellen ger utgångspunkter och förutsättningar för nästa steg.

Steg I : Referensram

En utgångspunkt för all samhällelig verksamhet bör vara mänskliga behov och uppställda övergripande mål. Behoven representerar en vid skala från grundläggande biologiska behov till alltmer subtila sociala och psykologis- ka behov för vilka samspelet mellan individ och omgivning är betydelse- fullt. Lika viktiga för den samhälleliga verksamhetens inriktning är de övergripande mål som samhället i första hand strävar efter att uppfylla.

Steg 2: Resurser

I samhället finns en rad grundläggande förutsättningar att tillgodose behoven och förverkliga målen. Dit hör naturresurser, näringsliv och samhällsinvesteringar, den samlade fonden av kunskap i vetenskap och teknologi etc. Begränsningarna i dessa förutsättningar utgör samtidigt restriktioner för möjligheterna att tillgodose behoven och förverkliga målen.

Steg 3: System

Hur de grundläggande förutsättningarna används till att tillgodose beho- ven och förverkliga målen beror av samhällssystemet. Detta kan beskrivas som en rad olika delsystem. Genom delsystemen bestäms resursernas användning och fördelning; de ger ramar för möjligheterna att uppnå olika mål. Till dessa system hör det politiska och ekonomiska systemet och den beslutsstruktur dessa system representerar. Fördelningen av värden i samhället styrs i hög grad av inkomstbildningsprocessen, skatte- politiken, arbetsmarknadspolitiken, utbildningssystemet och socialpoli- tiken. Vidare ingår olika planeringsinstrument såsom fysisk riksplanering, regionplanering och kommunal planering, översiktlig ekonomisk plane- ring etc. Till delsystemen kan också räknas samhällets normsystem.

Steg 4: Förverkligade livsvillkor

Människornas faktiska livssituation kan sägas utgöra resultatet av samspe- let mellan de tidigare stegen i modellen.

En viktig uppgift för socialpolitiken och därmed även för socialvården är att som underlag för insatserna kontinuerligt följa upp och analysera livssituationen för olika grupper av individer. Hur långt innebär den att behoven har tillgodosetts? [ vad mån har de övergripande målen uppnåtts

i människornas faktiska livssituation? De av låginkomstutredningen använda nio levnadsnivåkomponenterna (se härom under 3.1.3) represen- terar ett viktigt bidrag till metodiken att beskriva och följa upp förändringar i den faktiska livssituationen.

Steg 5 : Orsaksanalys

Varför finns det avvikelser i vissa gruppers livssituation i förhållande till de behov och mål som utgör utgångspunkt för fördelningen av samhällets gemensamma resurser och andra förutsättningar? Varför föreligger skill— nader i livssituationen för olika kategorier? Varför stöts individer ut ur sina sociala sammanhang och får särskilda svårigheter? På vilket sätt är sådana awikelser betingade av de olika delsystem som bestämmer resursernas användning och fördelning?

Steg 6: Korrigering

På basis av den kunskap orsaksanalysen ger företas korrigeringar i olika delsystem. Samhällsplaneringen ändras. Inkomstspridningen påverkas. Socialpolitiken justeras. Samhället söker ingripa i de sociala processer som ger negativa utslag etc. Denna form av korrigering, som nödvändigt- vis får effekter först på längre sikt, kan givetvis inte minska socialvårdens skyldighet att vidta kortsiktiga hjälp- och vårdåtgärder för personer som befinner sig i akuta svårigheter.

Steg 7: Effekter av korrigering

Den faktiska livssituationen kartläggs och analyseras på nytt sedan effekterna av insatserna har gett sig till känna.

Om socialvårdens traditionella roll placeras in i denna modell, kan den med en viss förenkling sägas ha inneburit följande. Socialvården har i huvudsak haft till uppgift att uppmärksamma sådana problem i männi- skors livssituation som de olika sociallagarna har klart preciserat (steg 4) för att därefter med individ- eller familjeorienterade åtgärder söka komma till rätta med problemen eller bristerna.

] framtidens socialvård bör större vikt läggas vid att mer allsidigt och förutsättningslöst kartlägga och analysera livssituationen för olika kate- gorier (steg 4), att företa en analys för att förklara orsakerna till bristerna (steg 5) samt att därefter söka korrigera dessa brister eller undanröja deras orsaker inte bara genom individ- eller familjeorienterade åtgärder utan också genom att medverka i eller initiera åtgärder som avser att förändra olika delsystem i samhället, t ex att påverka samhällsplaneringen (steg 6). Steg 7 slutligen tillgodoses genom uppföljning.

I den samhällspåverkande funktionen möter socialvården svårigheter som kan hänföras till samtliga steg i modellen.

a. Referensramen är oklar, dvs behoven är inte systematiskt analysera- de och målen inte preciserade.

b. Hur hårt de resursmässiga restriktionerna drabbar olika insatsbehov

beror på de prioriteringar som görs. De resursmässiga förutsättningarna kan därför aldrig anses givna. Men metoderna att väga konsekvenserna av olika resursfördelningsalternativ är inte tillräckligt väl utvecklade.

0. De olika delsystem som direkt eller indirekt påverkar resursanvänd- ningen är svåra att överblicka och otillräckligt integrerade. d. Kartläggningen av olika gruppers livsvillkor är ofullständig. Därmed är också underlaget för planering av sociala åtgärder ofullständigt.

e. Tillräckligt klarläggande orsaksanalyser beträffande sociala problem saknas.

f. Socialvården saknar en väl utvecklad teknik för insatser i samhälls- påverkande syfte.

g. Systematisk uppföljning av ”korrigeringseffekter” saknas.

7.2.3. Individ- och grupporienterade insatser

När det gäller den andra huvuduppgiften, det individ- och familjeorien- terade arbetet, kan överblicken över probleminventeringen på motsvaran- de sätt underlättas av en schematisk skiss över huvudpunkterna i proceduren. De problem som har betydelse för den individ- och familjeorienterade socialvården torde genomgående kunna inrangeras i detta schema.

Huvudaktiviteter i utrednings- och Typ av problem i de olika aktivi- _

behandlingsarbete

Identifiering av klientens problem genom

— ansökan, uppsökande verksamhet,

— anmälningar och upplysningar.

Utredning och beskrivning av pro- blem.

Val av åtgärder. Behandlingsplane- ring.

Genomförande av stöd- och be-

handlingsåtgärder.

Uppföljning.

teterna

Till problemen på detta stadium hör svårigheterna att få de hjälp- behövande att söka samhällets hjälp. Den uppsökande verksam- heten representerar resurs-, me- tod- och integritetsproblem. Otillräcklig kunskap om sociala problems uppkomst och förlopp. Brist på stringenta beskrivnings- system.

Oklarhet om behandlingsmål. Svå- righeter att bedöma olika åtgär- ders effekt. Svårigheter att tids- mässigt och funktionellt samord- na flera samhällsorgans insatser.

Motivationsproblem. Otillräckliga kunskaper. Brist på adekvata me- toder. Samordningsproblem. Re- sursbrist.

Otillräckliga metoder för uppfölj- ning och resultatvärdering.

7.3 Problem som sammanhänger med samhällsstrukturen och föränd- ringari denna

7.3.1. Regional fördelning

Den regionala fördelningen är föremål för snabb förskjutning som resultat av urbaniseringen och dess drivkraft strukturomvandlingen inom näringslivet. Andelen tätortsbosatta utgjorde år 1950 66,2 procent av totalbefolkningen. Motsvarande andel utgjorde år 1970 81,4 procent. I norra glesbygden1 minskade totalbefolkningen under 1960-talet från 512 000 år 1960 till 444 000 år 1970, dvs med 68 000 personer. Under samma period uppgick befolkningstillväxten i de tre storstadsregionerna till 360000 personer, vilket motsvarade 60 procent av landets hela folkökning under denna tid. Urbaniseringsprocessen skapar problem både i glesbygden och i de snabbt växande tätortsområdena.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser De sociala problem som sammanhänger med den regionala obalansen representerar från välfärdsteoretisk synpunkt ”kostnader”. Dessa borde beaktas i de beslut vilka påverkar utvecklingsprocesserna som leder till obalansen. I det sammanhanget är den största svårigheten att beskriva och helst kvantifiera de sociala problemen så att de kan påverka beslutsunderlaget för fysisk riksplanering, regional utvecklingsplanering och näringspolitik.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

I glesbygden uppstår svårigheter att tillhandahålla en allsidig samhällsser- vice på grund av sviktande befolkningsunderlag och distributionssvårig- heter. Valfriheten i fråga om arbete och fritidsaktiviteter blir starkt begränsad. Det otillräckliga utbudet av arbetstillfällen skapar både för- söijningsproblem och psykologiska problem. Ett annat problem är den fysiska och sociala isoleringen till följd av stora avstånd, bristfälliga kommunikationer och den i samband med utflyttningen vanliga uppbryt- ningen av sociala kontaktmönster. Serviceunderskottet kan avse alla slag av samhällsservice och kulturutbud men också olika slag av kommersiell service. Med vilka insatser skall dessa problem mötas från socialvårdens sida?

De expanderade tätortsområdena uppvisar delvis likartade problem. Dessa behandlas huvudsakligen i ett senare avsnitt. Specifikt samband med urbaniseringen har i första hand otillräcklig samhällsservice på grund av svårigheter att bygga ut denna i takt med folkökningen och den snabba expansionen i stadsbyggandet samt anpassningsproblem för de inflyttade. De senare problemen tar sig uttryck i en hög frekvens åter- eller vidareflyttningar. Men de ger sig också till känna i andra symtom på

1 En av bla glesbygdsutredningen använd regionbeteckning för ett 40—tal kom- muner/kommunblock, huvudsakligen i Norrlands inland, med mindre än 27 000 invånare inom 30 kmzs radie från kommunblockscentrum. Jfr SOU 1972156 5 95.

sociala störningar. Frågan är vilka förebyggande och uppsökande åtgärder som socialvården kan företa för dessa grupper.

7.3.2. Uppväxtförhållanden och social situation

Mellan uppväxtförhållanden och senare sociala villkor finns ett starkt samband. Många undersökningar bekräftar eftertryckligt detta samband. Låginkomstutredningen har i en rapport belyst uppväxtförhållandenas betydelse för framtida levnadsnivå.2 Från socialpolitisk synpunkt är detta samband synnerligen viktigt, eftersom det motiverar särskilda ansträngningar att nå kontakt med och förbättra uppväxtförhållanden som i ett eller flera avseenden är ogynnsamma.

Till de faktorer i uppväxtmiljön som varierar och som har betydelse för framtida levnadsnivå hör socioekonomisk ställning, uppväxtort, hälso- tillstånd, intellektuell och emotionell stimulans och härmed samman- hängande anspråksnivå. Skillnader i dessa avseenden representerar bris- tande likställdhet i barns aktuella livsvillkor, men de kan också leda till skillnader i deras framtida situation.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Insikten om de samband som här har antytts måste göra det angeläget att åtgärder som kan påverka uppväxtvillkoren intensifieras. De ekonomiska svårigheternas roll tex aktualiserar frågan om den ekonomiska grund- tryggheten. Den allmänna samhällsservicen har dessutom betydelse för bl a hälsovården och stimulansnivån.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Här är det första problemet att på ett tidigt stadium få kontakt med dem som lever i ogynnsamma uppväxtmiljöer. Det andra problemet är att frigöra och förstärka dessa individers och familjers egna utvecklingsresur- ser.

7.3.3. Utbildning och social situation

Låginkomstutredningen har kartlagt den vuxna befolkningens utbildning.3 Antal skolår och utbildningsnivå har relaterats till varandra samt till ålder, kön, typ av uppväxtort, faderns social- och yrkesgrupp,4 föräldrar- nas utbildning och till vissa uppväxtförhållanden.

Alla bakgrundsfaktorer som studerats visar något samband med utbild- ningens omfattning. De som har haft problem av olika slag under uppväxten, tex ekonomiska problem eller ofullständig uppväxtfamilj, har genomsnittligt sett kortare utbildningstider än andra. Verkligt stora

2 Robert Erikson: Uppväxtförhållanden och social rörlighet (Sthlm 1971). 3 Lena Johansson: Utbildning _ empirisk del (Sthlm 1971).

4 Socialgruppsindelningen grundas primärt på yrkesbeteckning. Låginkomstut- redningen utförde för sina studier en egen gruppering av befolkningen i socialgrup- per. Se Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen.

utslag ger dock bara två av bakgrundsfaktorerna, nämligen faderns social- och yrkesgrupp och föräldrarnas utbildning.

Vid undersökningstillfallet år 1967 var medelutbildningstiden för personer i åldern 15—75 år 12,2 år om fadern tillhörde socialgrupp 1, 8,6 år om fadern tillhörde socialgrupp II och 7,7 år om fadern tillhörde socialgrupp Ill. Medelutbildningstiden var också väsentligt längre för personer vars föräldrar hade egen utbildning över folkskola än för de personer vars föräldrar hade enbart folkskola. De unga (20—29 år) hade i genomsnitt drygt två och ett halvt års längre genomsnittlig utbildning än de gamla (55—75 år) och drygt ett och ett halvt års längre genomsnittlig utbildning än de medelålders, medan relationerna mellan personer med olika bakgrund var i stort sett konstanta i olika åldrar.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Personer med vissa bestämda bakgrundsvariabler löper risk att bli miss- gynnade i utbildningshänseende. Detta förhållande är särskilt betydelse- fullt därför att utbildning är en viktig nyckel till andra värden i samhället. Hittills genomförda utbildningspolitiska och socialpolitiska reformer har inte helt löst detta problem. Vilka kompletterande insatser erfordras?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vissa gruppers lägre utnyttjande av utbildningsmöjligheterna torde vara dels ett attityd- och informationsproblem, dels en resursfråga. Hur kan socialvården inom ramen för den uppsökande verksamheten och genom information, rådgivning och service påverka detta?

7.3.4. Sysselsättning och arbetsliv5

Arbetslösheten och undersysselsättningen hör till de stora problem vars konsekvenser socialvården får brottas med.

Flera undersökningar tyder på att arbetslöshet spelar en betydande roll som orsak till socialhjälpsbehov. Som exempel på sambandet kan följan— de siffror anföras. Enligt 1968 års socialhjälpsundersökning var 8 procent av huvudpersonerna öppet arbetslösa. Härtill kommer 1 procent där arbetslöshet i kombination med för låg arbetsinkomst angavs som orsak till hjälpbehovet. I en enkät som socialstyrelsen i samråd med socialutred- ningen i mars 1972 riktade till kommunerna (SU 72, se bil 2) ställdes bl a frågor om socialhjälpens utveckling under de senaste fem åren samt om orsakerna till denna utveckling. Av svaren framgår att 43,7 procent av kommunerna bedömt arbetslöshet som en mycket viktig orsak till ökningen av antalet hjälpfall.

Från socialvårdens synpunkt är ungdomsarbetslösheten särskilt allvar- lig. Enligt arbetsmarknadsverkets statistik har arbetslösheten för ung-

5 Jfr framställningen under 1.3.3 och 1.4.1.

domar upp till 21 år utvecklats på följande sätt under perioden 1965— 1972.6

År 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 Antal 2154 3762 5225 3248 1997 3411 10458 10879

Ungdomsarbetslösheten är endast delvis konjunkturbetingad. Den högsta nivån under perioden uppnåddes i oktober och november 1971. En studie i oktober 1971, som omfattade personer under 25 år, visade att ca 50 procent hade låg grundutbildning och saknade yrkesutbildning.

Till den redovisade arbetslösheten kommer en undersysselsättning, som är svår att uppskatta men som torde spela viss roll för uppkomsten av såväl försörjningssvårigheter som andra sociala problem. Undersyssel- sättningen har fått ökad aktualitet trots en betydande ökning av den totala sysselsättningen i samhället. Det sammanhänger med att struktur- förändringarna frigör arbetskraft som tidigare varit bunden i sysselsätt- ningar vilka inte räknats till förvärvsarbete.

Mellan arbetslivet och uppkomsten av sociala problem finns också andra samband. Strukturförändringarna och produktivitetsökningen inom arbetslivet med dess stora krav på den fysiska och psykiska anpassningsförmågan har lett till att äldre och partiellt arbetsföra har fått en försvårad arbetssituation:

— det har blivit svårare att få anställning; - arbetsintensiteten har ökat; — antalet reträttarbeten har minskat.

Denna utveckling kan illustreras med en serie siffror. Antalet arbets- vårdssökande ökade under perioden 1961—1972 från 33 500 till 94 700. Under samma tid ökade antalet personer i skyddat arbete från 2 000 till 13 400. Antalet arbetsvårdssökande som kunde placeras på öppna arbets- marknaden var under samma tid relativt konstant, år 1961 11 100 och år 1972 10 900.

Antalet förtidspensionerade har också ökat kraftigt. År 1964 uppgick de till 164 000 och år 1972 till 236 000. Ökningen är delvis uttryck för de ändringar i grunderna för förtidspensionering som infördes år 1970.

Ett annat mått på denna utveckling är förändringarna i andelen sysselsatta bland de äldre. Under perioden 1964—1972 har relativa arbetskraftstalet för män i åldern 55—64 år minskat från 88,5 procent till 83,5 procent (SCB).

Det är ett rimligt antagande att sådana faktorer som otillräcklig sysselsättning, stegrade arbetskrav och ogynnsamma arbetsplatsförhållan- den i övrigt bidrar till uppkomsten av sociala problem av typ försörjnings- svårigheter, relationsstörningar i såväl primär- som sekundärgrupper, sviktande självkänsla och apati samt ökad risk för alkohol- eller narko- tikamissbruk.

6 Siffrorna avser december resp år. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande siffra för juli 1973 var 7 344.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Det panorama av problem som socialvården möter innehåller även indikationer på ogynnsamma tillstånd i arbetslivet. Frågan är hur den kunskap som därigenom vinns skall kunna utnyttjas för att påverka arbetslivets utveckling.

Till de omständigheter som medverkar till undersysselsättningen hör också otillräcklig tillgång till social service.

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Sambandet mellan arbetslivet och individuella problem kan vara av olika art. Några exempel:

En äldre familjeförsörjare friställs under lågkonjunktur och får inte nytt arbete trots konjunkturuppgång. Han har svårt att fylla tomrummet efter arbetet. Till de ekonomiska problemen kommer sviktande själv- känsla.

En arbetstagare förmår inte uppfylla de krav som ställs på honom i arbetet och tvingas därför sluta. Socialvårdens företrädare har svårt att överblicka orsakssammanhangen, vilket kan leda till skilda bedömningar från klientens och socialarbetarens sida av hur situationen skall lösas.

En arbetstagare har ett i förhållande till sina förutsättningar mycket pressande arbete. Det sociala trycket och begränsade valmöjligheter gör att situationen blir bestående under lång tid. Resultatet kan bli sociala störningar som tar sig uttryck i t ex alkoholmissbruk eller konflikter med familjen.

7.3.5 lnkomstfördelning

Betydande sociala problem har samband med inkomstfördelningen i samhället och förekomsten av grupper med utpräglat låga inkomster. Socialhjälpens utveckling under senare år tyder på att i ett växande antal fall socialhjälp måste utgå till följd av för låga arbetsinkomster.

Låginkomstutredningens statistiska material om de extremt lågavlöna- de7 torde numera få anses föråldrat. Det är också ofullständigt. Att döma av socialhjälpskostnadernas utveckling under senare år och kommunernas bedömningar av orsakerna till denna utveckling utgör emellertid personer och familjer med inkomster som åtminstone temporärt är otillräckliga för försörjningen fortfarande en stor grupp i samhället. Av låginkomstutred- ningens material i övrigt framgår att det finns starka samband mellan låg inkomst och låg levnadsnivå i andra avseenden än i fråga om försörj- ningen. Detta understryker att man här har att göra med en viktig målgrupp för socialpolitiska insatser, däribland även insatser från social- vårdens sida.

7 Individer med löneinkomst understigande 7 kr itirnmen. Se Lars Sundbom: De extremt lågavlönade (Sthlm 1971).

Sarnmanträffandet av låg standard enligt flera levnadsnivåkomponenter markerar betydelsen av strukturella insatser för att höja levnadsnivån för dessa grupper. Betydande grupper har fn små utkomstmöjligheter utan att de faktorer som medverkar till detta förhållande kan nämnvärt påverkas genom socialvården i dess nuvarande utformning. För social- vårdens del aktualiseras emellertid den uppsökande funktionen och behovet av individuellt avpassade resurstillskott.

7.3.6. Bostadssituation8

De bostadsproblem som är relevanta i detta sammanhang är av olika slag. De sammanfattas nedan i tre typer, a—c.

a. Vissa grupper har trots en snabb kvalitetsförbättring av bostadsbe— ståndet fortfarande en bostadssituation som måste anses otillfredsställan- de utifrån det klassifikationssystem som används i SCB:s bostadsstatistik.

Av saneringsutredningens betänkande Sanering9 framgår att i tätorter med mer än 2 000 invånare fanns år 1965 sammanlagt omkring en halv milj otillräckligt utrustade bostäder, varav 280 000 omoderna. År 1970 fanns det i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping, Helsingborg, Borås, Gävle och Sundsvall ca 46 000 omoderna bostäder. Låginkomst- utredningens undersökning om den vuxna befolkningens bostadsförhål- landen år 19681 0 bygger på en urvalsundersökning omfattande hela riket. Av undersökningen framgår bla att 20 procent av befolkningen mellan 15 och 75 år var trångbodda, det vill säga att de ingick i hushåll med fler än två boende per bostadsrum. Tre procent eller ca 168 000 personer i dessa åldrar var extremt trångbodda.l 1 Förbättringen sker dock mycket snabbt på detta område. År 1965 var 25 procent av hushållen trångbodda enligt SCB:s norm 2.12 År 1970 hade andelen gått ned till drygt 16 procent. Utrustningsstandarden har förbättrats i likartad takt.

b. Sociala problem och låg social status i övrigt samvarierar i hög grad med låg bostadsstandard.

Detta är välkända fakta som har belysts i flera utredningar. Av låginkomstutredningens tidigare åberopade undersökning framgår bl a att i socialgrupp III var 26 procent trångbodda, i socialgrupp II 15 procent och i socialgrupp I 3 procent. Barnfamiljer var trångbodda i större utsträckning än andra hushåll. Av alla som hade barn under sju år hemma var 39 procent trångbodda.

I en av Stockholms socialförvaltning utförd undersökning, Bostads- social beskrivning av Stockholm år 1968, framgår bl a att samtliga

3 Jfr framställningen under 1.3.4. 9 SOU 1971:64. 10 Lena Johansson: Den vuxna befolkningens bostadsförhållanden 1968, Sthlm 1971. ” Under norm 1, se not 12. ” Norm 1: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, köket oräknat. Norm 2: Antalet boende i lägenheten överstiger två per bostadsrum, kök och ett rum oräknade.

undersökningsgrupper som var föremål för samhällshjälp eller samhällsåt- gärder av något slag i genomsnitt bodde betydligt sämre än vad som var normalt i innerstaden. Mindre än hälften av innerstadens socialhjälps- tagarhushåll bodde modernt. Personer som varit föremål för åtgärder av nykterhetsnämnden hade ännu lägre bostadsstandard än socialhjälpstagar- hushållen. Endast drygt en tredjedel av dem bodde i en modern fastighet. Även barn som av olika anledningar blivit föremål för ingripande av barnavårdsnämnden hade lägre bostadsstandard än andra barn.

Gemensamt för alla undersökningar som bygger på folk- och bostads- räkningar eller annan officiell statistik är att de som helt saknar egen bostad inte kommer med. Därför är också de bostadslösas antal mycket svårt att bedöma. I samband med en socialmedicinsk undersökning av hemlösa män i Stockholm år 1960 uppskattades deras antal till 2 000— 2 500. Under ett år utnyttjades ungkarlshotellen där av 5 000—6 000 personer. De bostadslösa utgör för socialvården ett mycket tungt klientel som det är svårt att bereda en lämplig livsmiljö.

Den höga graden av samvariation mellan låg bostadsstandard och andra sociala problem visar att människor som har låg bostadsstandard repre- senterar en riskgrupp som måste ägnas uppmärksamhet i både den allmänt förebyggande och den uppsökande verksamheten. En otillfreds- ställande bostadssituation är också ett allvarligt rehabiliteringshinder. Detta är erfarenhetsmässigt mycket påtagligt i uppföljningen av patien- ter/klienter efter institutionsvård.

c. Oavsett materiell bostadsstandard, mätt med traditionella mått, finns det anledning anta ett orsakssamband mellan yttre boendemiljö och vissa sociala anpassningsproblem.

Ett utmärkande drag särskilt i förstadsområden är anonymiteten, bristen på kontakt och gemenskap. Erfarenheten visar att ensamhet och isolering är vanliga faktorer i akuta, individuella problem. Enformighet, tristess och otillräckliga möjligheter till aktiviteter är andra ogynnsamma företeelser. De är särskilt kännbara för dem som inte har möjlighet att få sitt behov av social kontakt och aktivitet tillgodosett i arbetslivet. Ungdomar t ex som på eftermiddagar och kvällar söker omväxling, aktivitet och spänning skaffar sig därför ofta detta genom ett beteende som bryter mot samhällets normer. Långa tröttande arbetsresor och svårigheter att få arbete på rimligt avstånd från bostaden är också vanliga negativa faktorer.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser En första fråga här avser utformningen av socialvårdens roll när det gäller att bearbeta data om bostadssituationen och därmed tillhandahålla underlag för bostads- och miljöplaneringen.

En andra fråga gäller socialvårdens eget deltagande i planeringspro- cessen.

En tredje fråga gäller arten och omfattningen av socialvårdens insatser i syfte att aktivera människor i den lokala miljön att själva ta itu med sina miljöproblem.

I vilken omfattning och på vilket sätt skall socialvården tillhandahålla boendeformer, tex för pensionärer, socialt handikappade eller personer som är föremål för socialvårdande behandling? Hur skall socialvården bidra till att lösa bostadsfrågan i sådana individuella fall då socialvården inte har egna bostäder att erbjuda?

7.3.7 Hälsotillstånd och kostvanor

Många undersökningar visar att det föreligger ett utpräglat samband mellan hälsa och sociala villkor.13 Sålunda framträder den sociala skikt- ningen också i sjukligheten och dödlighetsmönstren. De epidemiska sjukdomarna har framför allt drabbat människor i en dålig social situation. Även om det har skett en stark nedgång totalt visar de sämre situerade fortfarande både högre sjuklighet och högre dödlighet. Det föreligger tex en markerad anhopning av tuberkulosfall i undermåligt bostadsbestånd, bland alkoholister, på ungkarlshotell etc.

Även vissa cancerformer förekommer i högre frekvenser i de lägre än i de högre socialgrupperna. Detsamma gäller blodbrist, fetma, hörselskador och infektionssjukdomar. Det torde sammanhänga med skillnader i kostvanor, arbetsförhållanden och hygienisk standard.

Också de psykiska sjukdomarna visar ett likartat mönster även om sambanden är mindre väl belagda.

I låginkomstutredningens rapport om den vuxna befolkningens kost- vanor” redovisas måltidsvanor, näringsintag mfl kostaspekter från näringsfysiologiska synpunkter samt tobakskonsumtion och alkoholvanor från medicinska synpunkter jämte skillnaderi dessa avseenden mellan olika befolkningsgrupper. I rapporten konstateras att grovt sett bara en tredjedel av den vuxna befolkningen har tillfredsställande kostvanor. I ett försök att lokalisera de grupper som har särskilt dålig kost finner utredningen att ekonomi, social position, hushållsorganisation och kön synes vara de viktigaste variablerna.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Det är som framgått ovan väl belagt att det bland socialvårdens klienter finns omfattande hälsovårdsproblem. Hur skall de bearbetas? Kan kost- vanorna för vissa grupper förbättras genom ekonomiska, distributions- tekniska eller andra åtgärder inom socialvårdens ram?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vilka slutsatser bör de redovisade problemen föranleda beträffande uppsökande verksamhet, information, rådgivning och service?

13 Jfr Gunnar och Maj-Britt Inghe: Den ofärdiga välfärden, Sthlm 1968, som i huvudsak lagts till grund för framställningen här. 14 Sten Johansson: Den vuxna befolkningens kostvanor (Sthlm 1971).

Fritiden utgör för den enskilde en viktig resurs för att tillgodose behov som är betydelsefulla för hela livsinnehållet. Under ogynnsamma omstän- digheter kan fritiden emellertid bli problemalstrande. Från dessa utgångs- punkter får frågan om utnyttjandet av fritiden och den roll socialvården därvidlag kan spela sin aktualitet.

Långtidsutredningen har i sitt huvudalternativ utgått från att takten i arbetstidsförkortningen under 1970 och 80-talen i stort sett kommer att överensstämma med den trend som gällt sedan slutet av 1950-talet. Eftersom denna arbetstidsförkortning kan komma att tas ut på flera olika sätt, tex i form av kortare arbetsdag, längre semester eller sänkt rörlig pensionsålder, är det svårt att bedöma dess konsekvenser för möjligheter— na och sättet att utnyttja fritiden. Generellt sett kan man dock räkna med en fortsatt ökad fritid. Samtidigt föreligger stora skillnader i disponibel fritid mellan olika grupper.

I servicekommitténs betänkande Boendeservice 6 — strukturstudien,l 5 avsnittet om fritidsstruktur, erinras om några generella utvecklingsten- denser som är skönjbara och som kan få konsekvenser för bl a social- vårdens servicefunktioner. Fortsatt urbanisering och bristande samord- ning av arbetsplatser och bostäder kommer att innebära ökade rese- avstånd mellan arbete och bostad för stora grupper. Produktionslivets ianspråktagande av allt mer kvalificerade och kostnadskrävande hjälp- medel ökar kravet på ett kontinuerligt utnyttjande av produktions- medlen. En ökad andel skiftarbetande och ett större antal människor i serviceyrken medför en ökad spridning av arbetstiden. Detta kan förutses få konsekvenser för fritidskonsumtionens inriktning och omfattning. Trots omfattande empiriska studier rörande fritidens användning före- ligger bristfällig information när det gäller människornas faktiska behov och anspråk. Sådana studier måste för att bli meningsfulla kompletteras med analyser av de restriktioner som gäller vid individens fritidsval; restriktioner som finns såväl hos individen själv som i den miljö vari han lever.

Exempel på individbundna restriktioner: intresseinriktning, utbildning, ålder, hälsa, ekonomi.

Exempel på miljöbundna restriktioner: social struktur (inkl familje- struktur), utbud av fritidsaktiviteter, avstånd och kommunikationer, kostnader.

I servicekommitténs strukturstudie konstateras att utbudet av fritids- aktiviteter och serviceanläggningar är mycket skiftande och inte står i relation till kommunernas storlek. Hur skall en någorlunda likvärdig standard kunna garanteras medborgarna oavsett bostadsort?

I låginkomstutredningens material belyses flera faktorer som påverkar fritidens innehåll. Ett monotont och tråkigt arbete kan framkalla behov av annan fritidsverksamhet än vad ett omväxlande och stimulerande arbete gör. Ett välbetalt arbete skapar förutsättningar för aktiviteter som ett sämre avlönat arbete inte tillåter osv. Vidare dokumenteras samban—

15 SOU1971:28.

det mellan deltagande i olika fritidsaktiviteter och social isolering. Ca 9 procent av den vuxna befolkningen eller omkring 530 000 personerlever mer eller mindre fullständigt isolerade från umgänge med släkt och vänner. Starka samband föreligger också mellan fritidsverksamhet och hälsotillstånd. Psykiska besvär, nedsatt rörelseförmåga, nedsatt syn och hörsel är ofta förenade med social isolering. Inte mindre än 24 procent av gruppen som klassificerats ”kraftigt nedsatt psykiskt välbefinnande" var mer eller mindre fullständigt isolerade från umgänge med släkt och vänner. Hur skall utbudet av fritidsaktiviteter utformas och distribueras för att nå denna målgrupp?

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

Många menar att användningen av fritiden tenderar att bli allt mer individcentrerad och konsumtionspräglad och att kommersiella intressen i hög grad styr utbudet av fritidsaktiviteter. Från social synpunkt är det betydelsefullt att skapa förutsättningar för fritidsaktiviteter som är personlighetsutvecklande och stimulerar till samhällsengagemang. Vilka krav ställer det på det kommunala aktivitetsutbudet? Hur skall individer och grupper få ökade möjligheter att påverka den gemensamma fritids- miljön?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Hur skall samhällets utbud av fritidsaktiviteter nå dem som bäst behöver aktiveras, stimuleras och bli delaktiga i en social gemenskap? Dessa grupper har samtidigt låg anspråksnivå och har svårt att göra sina intressen gällande. Skall fritiden betraktas som en resurs, där individens behov av gemenskap och inflytande över sin egen situation utgör den primära drivkraften, måste sådana eftersatta behov beaktas och tillgodo- ses.

7.3.9 Politiska resurser

Människornas möjligheter att göra sina intressen gällande och påverka företeelser i samhället kan utövas i olika former. Förutom deltagandet i allmänna val står två huvudvägar till buds nämligen dels deltagande i de opinionsbildande processerna, dels rätt och möjlighet att genom fram- ställningar och överklaganden hävda sina intressen gentemot myndigheter och organisationer.

Låginkomstutredningen har vid sin undersökning av människors lev- nadsnivå också studerat komponenten politiska resurser.l 6 Resultatet visar stora skillnader i fördelningen av sådana resurser. En miljon av den vuxna befolkningen bedöms vara politiskt fattiga enligt utredningens kriterier, dvs de är ur stånd att själva överklaga myndighets beslut och de känner inte någon person som kan ge dem hjälp i en sådan situation.

Svårigheter av detta slag bör uppmärksammas av socialvården. De

16 Sten Johansson: Politiska resurser (Sthlm 1971).

människor som behöver socialvårdens insatser kan ofta uppleva maktlös- het, villrådighet och rättsosäkerhet i kontakten med samhällets organ. Deras faktiska möjligheter att påverka beslutsprocessen är i sådana fall knappast tillfredsställande. Här är problemet dels svårigheter för den enskilde att komma i direktkontakt med den formella beslutsfattaren, dels begränsningar av personlig art i hans möjlighet att inför myndigheter kunna framlägga sina synpunkter eller att besvärsvägen få sin rätt prövad.

Frågor som har betydelse för socialvårdens insatser

Hur kan socialvården tillföra de även i detta avseende resurssvaga grupperna resurser och impulsrer att bättre påverka sin egen situation?

Hur kan dessa individer ochi grupper ges tillfälle att själva formulera de problem som de upplever eller" iakttar?

Samhällsfunktionerna är svåra att överblicka, och den enskilde har ofta problem att finna vägarna tiill myndigheter och andra beslutsfattare. Genom rättshjälpslagen (1972:429) har vidsträckta möjligheter öppnats att erhålla juridiskt biträde i räittsliga angelägenheter, fr o m den 1.7.1973 också i vissa typer av administrativa mål och ärenden. Bör det ankomma på socialvårdsorganisationen :att även i andra fall tillse att klienten får den sakkunniga hjälp som erfordras för att han skall kunna ta tillvara sin rätt? Bör socialarbetaren själv i dessa sammanhang bistå klienten och hävda dennes intressen gentemot samhällets organ?

7.3.10. Invandring

I början av år 1972 var drygt 400 000 utlänningar kyrkobokförda i Sverige. De problem som har samband med samhällets sätt att fungera och som konstaterats i det föregående gäller också invandrarna. Ofta är problemen mer accentuerade för dessa, och de förstärks också av faktorer som hänger samman med själva invandringen.

Invandrarna har ofta bristfällig utbildning, såväl allmän som yrkes- mässig. och de har vanligtvis bristande kunskaper i svenska språket. Ur- valet av möjliga yrken blir därmed starkt begränsat. Invandrarna hänvisas ofta till de mindre attraktiva eller de lägst avlönade arbetena.

I vissa nyproducerade bostadsområden är invandrarna markerat över- representerade. Detsamma gäller områden med rivningsfastigheter och äldre bostäder. Överrepresentationen motverkar en önskvärd balans mellan olika grupper i varje område.

Invandrarnas situation uppvisar också drag som specifikt hör samman med att de är invandrare. De har ett annat modersmål och en annan kulturell bakgrund, vilket innebär andra seder och bruk, annan syn på uppfostran och familjens funktion etc. Från den synpunkten är förutsätt- ningar för kontakter med landsmän av stor betydelse. Det minskar risken för isolering och för konflikter mellan föräldrar och barn. Å andra sidan kan ett kategoriboende markera särdragen och uppamma till ömsesidig misstro.

Risken för isolering är speciellt stor för de kvinnor som inte förvärvs- arbetar och som inte lär sig det nya språket. De får också snart

svårigheter i kontakten med barnen, som lär sig svenska och övertar normer och vanor från sina lek- och skolkamrater.

Andra viktiga problem är förknippade med invandrarbarnens skolgång och förberedelsen för denna. Barnens situation rymmer särskilda risker för framtiden. De språkliga och kulturella olikheterna medför ofta svårigheter för dem att tillgodogöra sig skolans undervisning. Därmed riskerar de att få sociala handikapp. Konflikter mellan föräldrarnas normpåverkan och de normer som förmedlas av skolan och kamraterna bidrar också till anpassningssvårigheterna.

För förståelsen av invandrarens situation är det viktigt att se på bakgrunden till deras beslut att emigrera. Bosättningen i Sverige kan vara avsedd att bli temporär. Drivkraften kan ha varit utsikten att tjäna pengar för att därmed kunna skapa sig och sin familj en bättre framtid i hemlandet. I andra fall kan flyttningsbeslutet vara mer definitivt. Detta är av betydelse för arten av den kulturkonflikt som kan uppstå. Den sociala lagstiftningen gör inget undantag för utländska medborgare som endast är temporärt bosatta här.

Frågor som har betydelse för samhällspåverkande insatser

På vilket sätt skall socialvården medverka till att lösa invandrarnas arbets- och bostadsförhållanden? Hur skall invandrarnas behov av nära kontakt med landsmän vägas mot samhällets önskemål att integrera invandrarna? Hur skall invandrarna tillförsäkras nödvändig information? Bör kraven på anpassning till det svenska samhällets normer vara flexibla med hänsyn till väntad varaktighet i bosättningen här?

Frågor som har betydelse för individ- och familjeorienterade insatser

Vilka insatser av tolkservice krävs för att invandrarnas behov av social service skall kunna tillgodoses?

I vilken omfattning och på vilket sätt skall invandrarnas kulturella särdrag beaktas i barnomsorg, institutionsvård och äldreservice?

Vilka krav ställs på den uppsökande verksamheten?

7.4 Problem som har samband med psykiska faktorer

Problem inom socialvårdens arbetsfält kan ha sin grund i eller ha samband med psykiska faktorer hos den enskilda människan. På samma sätt som dessa faktorer kan leda till uppkomsten av sociala svårigheter kan sådana svårigheter leda till eller förstärka redan föreliggande psykiska problem. Sociala och psykiska problem påverkar på ett ständigt skiftande sätt individens aktuella situation. De har dessutom en tendens att förstärka varandra så att de mest socialt belastade också får en massiv psykologisk problematik. Sådana sammansatta problem benämns i det följande psykosociala problem.

Det finns en omfattande teoribildning om de psykosociala svårighe- ternas uppkomst, struktur och behandling. Enligt en teori bör frågeställ- ningen hänföras till individen själv, till hans genetiska förutsättning och

lagbundna utveckling. Enligt en annan teori bör avgörande vikt fästas vid frågor som rör individens samspel med sina närmaste och vid effekterna av störda relationer inom familj eller annan betydelsefull närgrupp. Enligt en tredje teori slutligen är den ömsesidiga påverkan som samhälle individ ; grupp utövar av särskild betydelse.

I det följande skall några förhållanden som kan leda till psykosociala problem närmare beröras. Framställningen gör inte anspråk på att uttömmande belysa alla de faktorer som i ett komplicerat växelspel bidrar till uppkomsten av psykosocialt präglade svårigheter. Även mot beskrivningen av bakomliggande orsaker till sociala avvikelser kan invänd- ningar göras beroende på vilken teoretisk förklaringsmodell som väljs. Här har motivet främst varit att erinra om några mer påtagliga företeelser som erfarenhetsmässigt kan iakttas i det praktiska socialvårdsarbetet och som har konsekvenser såväl för socialvårdens allmänt förebyggande verksamhet som för behovet av samarbete med psykologisk/psykiatrisk expertis.

Alla människor möter under sin levnad situationer som kan skapa psykiska problem eller svårigheter i relationerna till andra människor. Vissa typiska sådana krissituationer och krisutlösande faktorer behandlas närmare under 7.5. [ förevarande avsnitt beskrivs några mer extrema beteenden och reaktioner. Tolkningen av bakomliggande orsaker har starkt förenklats och generaliserats. Ofta har således de psykosociala problemen sin grund i väsentligt mer komplicerade förhållanden än här anges.

Barnaårens utvecklingsprocess är av grundläggande betydelse för per- sonlighetsutvecklingen. Störningar i barnets utveckling kan få långtgåen- de konsekvenser senare i livet. Detta faktum är väl dokumenterat genom såväl forskning som praktisk erfarenhet. Familjer med barn måste därför betraktas som en social nyckelgrupp. Denna grupps problem och behov kommer att behandlas mer ingående under 11.1.

En del barn växer upp utan att ens få sina elementära livsbehov ; vare sig fysiska eller pSykiska tillgodosedda. Många barn får således inte tillräcklig språklig OChl intellektuell stimulans. Detta kan ha sin grund i en rad olika orsaker. Föräldrarna kanske lever under en sådan yttre eller inre press att de varken orkar eller kan ge sina barn vad dessa behöver.

Störningar i relationerna mellan vuxna individer kan också återverka på föräldrarollen och därmed menligt påverka barnets situation. Det kan gälla samlevnadsproblem inom familjegruppen, konflikter med grannar eller på arbetsplatsen etc. Pressande förhållanden kan under ogynnsamma omständigheter hos föräldrar utlösa beteenden som omgivningen upp- fattar som aggressivitet, slapphet eller likgiltighet gentemot barnen. En negativ reaktion från omgivningens sida kan då förstärka redan existeran- de problem. Ett viktigt hinder mot att föräldrarna skall kunna ge sina barn vad dessa behöver kan också vara att de själva präglas av negativa barndomserfarenheter. För dessa föräldrar kan det vara svårt att bedöma sina egna barns behov. På så sätt kan problem föras över från en generation till en annan.

Graden och arten av de negativa faktorer som påverkar individens utveckling liksom åldern när påfrestningarna sker och genom vem de

uppstår är i hög grad bestämmande för arten av de psykiska problem som individen senare utvecklar. Angivna faktorer kan också ha betydelse för hur grava och/eller behandlingsbara problemen är. Ju tidigare individen drabbas av övermäktiga psykiska påfrestningar, desto större är risken att allvarliga störningar utvecklas.

En av reaktionerna på en tidig och djupgående psykisk skada brukar inom psykiatrin definieras som primär karaktärsstörning. En sådan skada tar sig ofta uttryck i sociala avvvikelser av olika slag. Mest påtagligt tecken anses vara oförmågan eller svårigheten att etablera djupare kontakt med andra. Individen har lärt sig misstro andra människor, känner ingen tilltro till att kunna få sina elementära livsbehov tillgodo- sedda eller att för sin egen skull vara älskad av någon annan människa. Detta kan hos den vuxne tex yttra sig i att han har behov av ständig fysisk närhet till sina närmaste, samtidigt som hans medvetna och dominerande krav koncentreras på materiella ting. Det finns många psykologiska teorier om detta problem som man möter inom social- vården. Det kan ta sig uttryck i att klienten intar en starkt krävande och kverulantisk hållning och en lika stark besvikelse och aggressivitet när förväntningarna inte uppfylls. Han har ofta en reell anledning till sina krav och sitt missnöje, men också mer subjektiva motiv för sin hållning. Detta senare visar sig bl a i att sociala och materiella hjälpinsatser ofta inte förändrar attityden. En stark övertygelse om mindervärde och oförmåga kompenseras genom ett självsäkert och utmanande uppträ- dande. Andra drag hos en individ med här beskrivna erfarenheter och beteenden är ofta bristen på upplevd ångest och frånvaron av skuld- känslor. Teorierna kring ångest- och skuldkänsleproblematiken är dock en ytterst kontroversiell fråga, sannolikt mer komplicerad än vad den vetenskapliga debatten hittills har givit vid handen.

En annan sida hos personligheten är bristerna i kontroll samt oförmåga att integrera olika känslomässiga reaktioner. Alla känslor och impulser omvandlas till aggressivitet som ageras ut. Hinder upplevs som hotfulla och oöverstigliga. Dessa människor har svårare än andra att differentiera, att tåla spänning och att vid behov behärska sig.

Om människor med ovan beskrivna personlighetsstörningar dessutom befinner sig i en pressad yttre livssituation försvåras i hög grad en positiv utveckling. Deras sociala situation och bakgrund, i förening med den psykologiska problematiken, medför att många ända från barndomen utesluts från den sociala gemenskapen i samhället. De blir lätt exempel på den självuppfyllande profetian, dvs omgivningens och deras egna förvänt- ningar på negativ utveckling bekräftas kontinuerligt. Denna onda cirkel visar sig vara svår att bryta.

Även om barnet fått sina elementära livsbehov tillgodosedda, kan en oförmåga hos omgivningen att möta och bedöma barnets övriga utveck- lingsbehov få konsekvenser senare i livet. Sådana otillfredsställande utvecklingsbetingelser, framför allt under uppväxttiden, kan leda till s k neurotiska störningar. Problem av denna typ grundläggs i samspelet inom familje/primärgruppen. Olika orsaksfaktorer ingår i detta komplexa skeende. Föräldrarnas förmåga att anpassa sina krav till barnets ålder och

utvecklingsnivå anses vara en viktig sådan faktor. I ogynnsamma fall kan dessa upplevelser successivt byggas in som olösta, mer eller mindre medvetna konflikter i personligheten.

De neurotiska störningarna kan yttra sig i många olika former. De tar sig oftast uttryck i inre psykiska svårigheter som ångest, tvångstankar, självmordstankar, passivitet, hyperaktivitet etc men kan också visa sig i kontakten med andra människor.

Många människor försöker på olika sätt att komma tillrätta med sina inre och yttre svårigheter. Exempel på detta är alkohol— eller narkotika- missbrukarens behov av att dämpa sin upplevda ångest. När alkoholen spelar en sådan roll, blir riskerna att utveckla ett beroende särskilt stora. Försöken att undkomma ångest och krav kan i stället innebära att individen hamnar i en ond cirkel, där missbruket i sig skapar ångest och nya svårigheter.

Som redan framhållits ställs alla människor under sin livstid inför situationer som innebär psykiska påfrestningar. Naturligtvis leder dessai de flesta fall inte till sådana extrema störningar som här har beskrivits. Sålunda växer många barn upp under otrygga och otillfredsställande förhållanden utan att därför senare i livet förete några psykiska skador. Det psykosociala samspel som grundlägger och utlöser gravare avvikelser är så pass komplicerat och outforskat att några entydiga och generella slutsatser inte kan dras. Samtidigt kan det konstateras att den art av svårigheter som här beskrivits ofta kännetecknar klienternas situation när de kommer i kontakt med samhällets olika vårdorgan.

Det är viktigt att beakta att även den vuxna människan möter svårigheter och kriser som är så starka, så ingripande eller så långvariga och svårlösta att de kan ge upphov till psykiska symtom. En svår sorg har sitt psykologiska förlopp och kan obearbetad ge kvarstående psykiska men. Att ställas utanför arbete och materiell trygghet kan skapa psyko- logiska följdeffekter i form av depressioner, känslor av mindervärde och uppgivenhet. I individens levnadsförlopp finns även normala krisperioder som kan inrymma psykologiska problem. Puberteten tex upplevs av många som en svår och komplicerad process. Påfrestningar som är större än vad individen kan klara av kan alltså ge psykiska symtom och störningar. En del sådana krisutlösande faktorer behandlas som nämnts i nästa avsnitt.

Det finns således en omfattande psykisk problematik som vi människor möter och som kan vara av olika svårighetsgrad och ta sig olika uttryck. I ett sent skede av den process som leder till psykiska störningar kan det vara mycket svårt att åstadkomma positiva förändringar. Det är därför nödvändigt att behovet av särskilda insatser, bl a av psykologisk/psyki- atrisk karaktär, tidigt identifieras. Socialvårdens kunskaper om upp- komsten och utvecklingen av psykiska problem bör därför vidgas och fördjupas. Härigenom skulle socialvården få större möjligheter att före- bygga uppkomsten även av sociala problem.

7.5 Problem hänförliga till olika krissituationer under individens levnad 7.5.1 Behovet att observera krisrisker

Som framhållits i närmast föregående avsnitt möter alla människor under sin levnad problem och svårigheter av olika slag, situationer som innebär en psykisk belastning på individen. Exempel på sådana problem och svårigheter är svikna förväntningar, oförmåga att uppfylla omgivningens krav, ej tillgodosedda primära behov samt sjukdom eller dödsfall inom familjen.

Olika människor har olika möjligheter att klara dessa svårigheter. Skillnaderna sammanhänger med en rad faktorer, såväl konstitutionella som miljö- och situationsbetingade.

Vissa individer utsätts tidigt för stora påfrestningar. Som barn tex i form av separation från en eller båda föräldrarna, trångboddhet, ekono- miska svårigheter och konflikter inom familjen. För den vuxne kan problemen vara förknippade med strukturella förändringar, som för med sig krav på uppbrott från hemorten, avbrytande av sociala kontakter, omställning till en ny arbetssituation och upprättande av nya relationer till omvärlden. Även relationerna inom primärgruppen/familjen berörs. Krisbeteende hos en individ i gruppen kan påverka hela gruppens sätt att fungera.

Upprepade konflikter och motgångar eller pressande förhållanden under lång tid ökar successivt trycket på individen. Denna form av ”pålagring” kan förklara varför till synes triviala händelser hos en del människor utlöser mer extrema reaktioner och leder till betydande anpassningssvårigheter. En händelse som framkallar tillfällig eller mer bestående funktionssvikt kan sägas fungera som krisutlösare.

I flertalet fall klaras dessa kriser utan att samhällets organ behöver anlitas. Individens egna resurser samt stödet från hans närmaste omgiv- ning är tillräckliga för att han skall kunna reda upp situationen. För andra kan krisen påkalla omedelbara och omfattande samhällsinsatser eller bidra till en utveckling som senare visar sig kräva samhällets stöd och hjälp.

Individernas reaktionsmönster skiftar starkt. Generellt gäller dock att händelser vilka mer påtagligt ingriper i individens livssituation framkallar reaktioner och beteenden hos honom som är möjliga att iaktta av personer i hans närmaste omgivning.

För socialvårdens del skulle det av flera skäl vara värdefullt att få kännedom om förekomsten av speciella krisrisker eller frekventa risk- zoner. Kunskap härom skulle kunna utnyttjas förebyggande för insatser i tidigt skede innan långtgående följder uppstått. Vidare borde kännedom om att det finns för alla individer gemensamma krisrisker kunna bidra till att behovet av stöd från omgivningen och av samhällets olika hjälpformer ses som normala företeelser.

Frågan om möjligheterna att identifiera olika krisperioder under livscykeln och bearbeta med dessa sammanhängande problem aktualiserar en rad delfrågor:

a. Finns det i människans liv perioder eller situationer som relativt ofta fungerar som krisutlösare och som det därför finns särskild anled-

b. Finns det eller kan det utvecklas indikatorer som i krisperioder eller krissituationer anger en bristande balans mellan individens resurser och omgivningens krav? Hur kan socialvården fånga upp dessa indikatorer? Vilka informationskällor eller kontakter är möjliga att utnyttja? Vilket prognosvärde kan indikatorerna tillmätas?

c. Vilka integritetsproblem rymmer detta? Med den moderna tekni- ken för lagring och distribution av data medför all registrering av person- data ytterst allvarliga problem.

d. Hur långt skall socialvården över huvud taget gå i fråga om att aktualisera och bearbeta problem som individerna i normalfallen löser utan samhällets medverkan?

7.5.2 Krissituationer

I modern kristeori görs en grov uppdelning av krissituationerna i två huvudtyper:

a. Mognads- eller utvecklingskriser som primärt är betingade av ålders- specifika situationer. I flertalet fall löses dessa i ett samspel mellan individen och hans närstående.

b. Krisreaktioner som har sin grund i yttre händelser, dvs sådana som kan uppfattas som hot mot individen och hans fysiska existens, sociala identitet, trygghet eller möjligheter att tillfredsställa vitala behov. Även en väsentligt förändrad kravsituation kan hänföras till denna kategori.

Den problematik som detta avsnitt behandlar avser händelser hänför- liga till b. ovan. Det är sådana situationer som praktiskt taget alla individer under sin levnad ställs inför. Vanligen berörs flera människor i individens närhet av dessa händelser: dels genom att själva händelsen kan te sig dramatisk eller djupt ingripande för de anhöriga, dels genom att reaktionerna hos den enskilde individen kan vara av sådan art att övriga familjemedlemmar ställs inför ökade krav och svårbemästrade situationer. Därigenom uppstår krisrisker för även övriga i gruppen.

Några typsituationer Graviditeten

En graviditet kan, beroende på den blivande moderns sociala omständig- heter, vara en krisutlösande situation. Det finns undersökningar som visar en anmärkningsvärt hög frekvens av oönskade barn.

Separation under spädbarnsåren

Förutsättningarna för emotionell och intellektuell utveckling påverkas starkt av den trygghet och stimulans som ett barn erhåller redan under de första levnadsåren. Förändringar i barnets miljö som försämrar betingel- serna för en sådan utveckling kan därför karakteriseras som kris- eller riskperioder.

Skolstarten innebär en betydande förändring av individens miljö. Skolan kräver samarbete och grupprelationer. Den ställer också successivt ökade krav på dokumenterade kunskaper. Skillnader i uppväxtmiljö och andra faktorer som påverkar kapaciteten skapar olika förutsättningar att upp- fylla kraven. Registreringen av dessa skillnader kan innebära påfrestningar och utlösa krisbeteenden.

Studier av skolproblemen visar samband mellan brister i uppväxtmiljön samt sviktande anpassning till skolmiljön. Krisbeteendet kan ta sig uttryck i relationsproblem, skolk eller missbruk av droger.

Hit hör också de särskilda problem som de s k nyckelbarnen utgör. En av barnstugeutredningen genomförd undersökning visade att ett stort antal barn, främst på mellanstadiet 9—12 år, efter skoldagens slut saknade tillsyn. Detta kan leda till asocial gängaktivitet, sniffning, narkatikamissbruk osv.

Problemen under skoltiden förstärks också av att skolorna i många fall är mycket stora och att eleverna saknar eget klassrum samt av systemet med flera lärare i de högre klasserna.

Värnpliktstjänstgöringen

Också värnpliktstjänstgöringen medför stora krav på omställning. För de flesta innebär denna ett uppbrott från primärgruppens mer skyddade tillvaro. Även de speciella krav som på grund av tjänstgöringens karaktär ställs på den värnpliktige kan innebära stora påfrestningar.

Inträde i arbetslivet

Steget från skolan till yrkeslivet innebär ett miljöbyte med påtagliga förändringar i fråga om både kravsituation och sociala relationer. Förändrade arbetsuppgifter, nya arbetskamrater eller överordnade kan medverka till uppkomsten av vantrivsel. Detta kan i sin tur bidra till psykosomatiska besvär, störningar i familjerelationerna osv.

Byte av bostadsort

Byte av bostadsort innebär inte bara en förändring av den fysiska miljön utan även ett uppbrott från etablerade sociala kontakter och kultur- mönster. En annan livsmiljö, nya relationer och förändrade funktioner medför stora anpassningskrav.

Pensioneringen

Pensioneringen innebär en starkt förändrad livssituation. När yrkesrollen upphör förändras också det sociala kontaktmönstret. Förändringen på- verkar livsrytmen men kan också rubba självaktningen och känslan av meningsfull tillvaro.

För många pensionärer innebär åldrandet en successivt tilltagande

känsla av ensamhet och isolering. Vänkretsen uttunnas genom dödsfall. Barn och släktingar flyttar från orten. Kontakten med omvärlden minskar. Samtidigt ökar behovet av tillsyn och hjälp iolika hänseenden.

Förändringar i primärgruppen

Plötsliga eller stora förändringar inom primärgruppens ram innebär krav på anpassning och i många fall nya roller. Exempel på sådana händelser är skilsmässa, makes, barns eller föräldrars död, en familjemedlems intag- ning på anstalt.

Speciella sociala situationer Även andra sociala situationer kan medföra stora påfrestningar på samtliga medlemmar i primärgruppen, tex långvarig arbetslöshet med åtföljande ekonomisk otrygghet eller sjukdom och invaliditet. Funktions- svikten kan ta sig uttryck i exempelvis nervösa besvär, flyktreaktioner eller störda relationer.

En annan ofta inte tillräckligt beaktad situation är att ett omfattande betalningsansvar för tex underhållsbidrag, böter eller skadestånd före- ligger. Där levnadsstandarden under längre perioder är baserad på existensminimum inte sällan förknippad med stora bidragsskulder — kan detta lätt leda till resignation eller desperata försök att på olika sätt ta sig ur en till synes hopplös situation.

7.5.3. Informationskällor och indikatorer

Om speciellt krisutlösande situationer kan identifieras och användbara indikatorer på kriser kan ställas upp, blir nästa fråga vilka möjligheter samhället (socialvården) har att erbjuda adekvat hjälp.

Det kan därvid konstateras att samhället redan nu förfogar över ett omfattande nät av organ, som medborgarna i många fall rutinmässigt har kontakt med och där goda möjligheter finns att iaktta symtom på begynnande kriser samt att initiera erforderliga stöd- och behandlings- insatser.

Den viktigaste uppgiften på längre sikt måste emellertid vara att påverka Och förändra situationer vilka eljest erfarenhetsmässigt kan väntas leda till funktionssvikt.

Syftet med den redovisning som följer är att påvisa hur information fortlöpande samlas hos olika samhällsorgan. Den gör inte anspråk på att vara fullständig men torde illustrera att samhället förfogar över ett väl utbyggt informationsnät. Det största problemet är hur denna information skall kunna utnyttjas på ett konstruktivt sätt utan att integriteten äventyras.

Mödravårdscentraler

Abortrådgivningsbyråer F amiljerådgivningsbyråer

BB-avdelningar

Barnavårdscentraler

Barnstugor

Grundskolan och gymnasieskolan

Arbetsförmedling

Allmänna försäkrings- kassor

Bostadsförmedlingen

Socialvården

Sjukvården

Militär inskrivningsför- rättning Värnpliktstjänst- göringen

— Avvikelser från normal gra- viditetsutveckling; tidig graviditet; — sen graviditet. Samlevnadsproblem. — Relationsproblem; problem med hushållsekonomi. — Moderns socioekonomiska situation.

— Avvikelser från normal fysisk ut- veckling (kroppsvikt, motorik, medfödd skada); awikelser från normal psykisk utveckling (relation till förälder, språkutveckling); — barnets omvårdnad (hygien, miss- tänkt kroppsskada); — förhållanden i hemmet (skötsel, känslorelationer i familjen, lek- saker, kontaktfrekvensen med bvc). — Barnets utveckling (brister som går att hänföra till barnets hem- miljö: känslorelationer i hemmet, stimulans); barnets omvårdnad (hygien, miss- tänkt kroppsskada). Karnratrelationer, skolk, trötthet, förlängd ”pryo”, förändringar av ambitioner eller intresse. — Täta arbetsbyten, brister i utbild- ningen. Långa sjukskrivningsperioder, frekvent korttidssjukskrivning, invaliditet.

— Otillfredsställande bostadsförhål- landen.

— Löpande socialhjälp, frekvent korttidshjälp, svårighet att hus- hålla, låg inkomst, nykterhets— anmärkningar, anmälningar mot barn.

— Långvarig sjukdom, invaliditet, förändrad arbetsförmåga. F rikallelse och dess orsaker.

— Frekventa läkarbesök; relationsstörningar.

Folkbokföringsregistret Hemskillnad, skilsmässa; — anhörigs död; — byte av bostadsort. Riksförsäkringsverkets — Inträffad invaliditet.

personregister

Studiemedelsnämnder Avbrutna studier, täta sjukskriv- ningsperioder, ansökan om betal- ningsanstånd.

7.6 Problem som sammanhänger med socialvårdsorganisationens satt att fungera

7.6.1 Arbetsmetoderna Från det individuella behandlingsarbetet kan följande frågor illustrera arten av problem. En helhetssyn på den hjälpsökande och hans sociala situation efter- strävas. En enskild socialarbetare kan emellertid inte väntas behärska all den kunskap och teknik som krävs för att klarlägga och tillgodose klientens och familjens behov. Vilken roll och vilket ansvar bör ankomma på olika specialister? Skall de i första hand ge socialarbetaren stöd och vägledning eller skall de själva gå in i individuella kontakter? Hur påverkar detta i så fall situationen för den som har primärkontakten och strävanden att upprätthålla kontinui- tet? Utvecklingen mot alltmer fältinriktade insatser kräver en delvis för- ändrad metodik. I den uppsökande verksamheten förutsätts intim sam- verkan med tjänstemän inom angränsande områden, tex fritidsförvalt- ning, skola och polis. Svårigheter att åstadkomma klara gränslinjer mellan förvaltningsområdena kan leda till kompetenskonflikter eller oklarhet rörande ansvarsområde och primär funktion. De sammansatta vård- och servicebehoven ställer krav på kunskap och teknik att arbeta i grupp. Många socialarbetare saknar fn utbildning för och erfarenhet av detta arbetssätt. Förändrade arbetsformer ställer särskilt de äldre social- arbetarna inför stora omställningskrav. Bakom de problem som formellt utlöser kontakten med socialvården döljer sig ofta svårigheter av mer djupgående natur. För att varaktig hjälp skall kunna ges i sådana fall krävs det att de djupare liggande problemen klarläggs och bearbetas. Förmågan att uppfatta sådana problem samt att identifiera bakomliggande orsaker behöver utvecklas. Skriftlig dokumentation i det sociala arbetet torde vara ett ofrån- komligt krav. Omfattningen och arten av sådan dokumentation är emellertid inte given. Dokumentationens omfattning påverkar dessutom den tid socialarbetaren kan avsätta för klientkontakter. Formerna för samarbetet mellan klient och socialarbetare är en annan central metodfråga. En väl fungerande dialog mellan klient och social- arbetare är en viktig förutsättning för framgångsrikt behandlingsarbete. Svårigheter i samarbetet kan bero på att socialvårdens metoder inte är tillfredsställande men även på socialarbetarens brist på tid.

Inom socialvården förekommer idag olika former av direkt och indirekt tvång.17 I detta avsnitt avses med tvång främst omhändertaganden som är reglerade i gällande barnavårds- och nykterhetsvårdslagstiftning. Här anges kortfattat några av de problem som är förbundna med socialvårds- organisationens utövande av tvång.

Förekomsten och användningen av tvång inom socialvården har under senare år varit föremål för intensiv debatt (se 3.5). Här står socialvården inför ett svårt dilemma. Samtidigt som det görs gällande att utnyttjande av tvång har negativa konsekvenser är det uppenbart att socialvårdens företrädare, därest de inte har befogenhet att vidta åtgärd utan en klients samtycke, kan tvingas till passivitet i situationer där människor befinner sigi akut nöd eller lever under djupt otillfredsställande förhållanden.

Det finns risk för att vetskapen om socialvårdsorganisationens befogen- heter att i vissa situationer tillgripa eller initiera tvångsåtgärder kan avhålla människor från att söka socialvårdens tjänster. Även redan etablerade kontakter kan brytas när mer ingripande alternativ aktualise- ras.

Behandlingsinsatser som initieras genom tvång kan försvaga vårdmoti- vationen. Svårigheterna kan förstärkas genom att kontakten mellan ldienten och hemkommunens öppna socialvård i allmänhet bryts i samband med tvångsåtgärder och placering i institution.

7.6.3. Organisatoriska problem

De organisatoriska problemen kan i stort sett fångas in under följande rubriker: Den organisatoriska splittringen; organisationsstrukturen; kon- centration — spridning; rollfördelningen förtroendemän tjänstemän.

Den organisatoriska splittringen

Begreppet samordning har under lång tid dominerat det organisatoriska utvecklingsarbetet inom den primärkommunala delen av socialvården. En organisatorisk samordning i socialbyråer eller motsvarande har genom- förts i nästan alla kommuner. I flertalet av dessa kommuner har den organisatoriska samordningen åtföljts av en mer eller mindre långtgående integration av det sociala behandlingsarbetet.

Trots dessa betydande förändringar är splittringen inom socialvården i dess helhet alltjämt påtaglig. Uppgiften att lämna social service samt svara för social behandling och vård är fördelad på flera huvudmän stat, landsting, primärkommun och enskilda. Detta gäller bl a i fråga om den institutionella sektorn inom den sociala barna- och ungdomsvården samt nykterhetsvården. En benägenhet att inom respektive vårdorganisation skapa separata vårdkedjor försvårar samordning och kontinuitet.

Flera organ arbetar ofta jämsides med att ge social service och behandling. Sådan service och behandling ges — förutom av den primär-

17 Jfr framställningen under 10.8 om den sociala kontrollen samt kap 13 och bil 1.

kommunala socialvården — av skydds- och eftervårdskonsulenter, den öppna mentalvården, sjukhusens kuratorer samt den psykiska barna- och ungdomsvården (PBU). Även åtskilliga av landstingens och primärkom- munernas uppgifter inom handikappområdet sammanfaller. Inom det primärkommunala området kan erinras om skolkuratorernas och social- arbetarnas delvis parallella arbetsuppgifter. Familjerådgivning bedrivs av landstingen men även av primärkommuner. Den speciella familjerådgiv- ningen kan dessutom ibland vara svår att skilja från den rådgivning som bedrivs vid andra landstingskommunala och primärkommunala institutio-

ner. Den kvarstående organisatoriska splittringen inom socialvårdsområdet

för med sig många olägenheter. De torde i huvudsak kunna hänföras till följande problemkategorier:

_ oklar ansvarsfördelning; prioriteringsproblem; — orationellt resursutnyttjande och — kommunikationssvårigheter.

En oklar ansvarsfördelning mellan olika huvudmän kan medföra att ärenden blir obehandlade eller att handläggningen onödigt fördröjs. Likartade frågor kan också komma att behandlas utan erforderlig samordning vare sig mellan olika huvudmän eller mellan olika enheter inom samma förvaltning.

Prioriteringsproblemet betingas av att behovet av social service och behandling inte kan fullt ut tillgodoses med tillgängliga resurser.

Prioriteringsprinciperna är därför en viktig fråga. Primärkommunernas socialvård har f n ett yttersta vårdansvar som medför att den ofta får prioritera svåra akuta problem, oavsett klientens eventuella vårdmotiva- tion. Andra samhällsorgan, t ex PBU och familjerådgivningen, tar huvud- sakligen emot klienter som bedöms vara motiverade för vård och behandling. Sådana skillnader i prioriteringsprinciper kan innebära att klienten i en viss fas av behandlingsperioden ej får tillgång till lämpligaste vårdresurser.

Risk för mindre rationellt resursutnyttjande följer av att existensen av flera delvis parallella vårdorganisationer försvårar en successiv anpassning till aktuella vårdbehov. Ett exempel är institutionsvården där det splittra- de huvudmannaskapet försvårar kapacitetsutnyttjandet. Skillnader i kost- nadsansvaret kan också medföra risk för ett resursutnyttjande som inte uteslutande betingas av den aktuella vårdsituationen. Valet mellan resur- ser i öppen vård, t ex fosterhem som huvudsakligen bekostas av primär- kommunen, samt sådan institutionsvård följd av vård i enskilt hem som finansieras av staten, illustrerar en sådan avvägning.

Den organisatoriska splittringen kan medföra kommunikationssvårig- heter. Det är särskilt fallet när en klient behandlas samtidigt inom olika organisationer. Till dessa svårigheter bidrar att sekretessreglerna ofta anses utgöra hinder mot överföring av information från ett organ till ett annat. I sistnämnda hänseende bör emellertid beaktas att sekretessreglerna inte har någon direkt tillämpning på en myndighets förhållande till en annan. Det är likväl klart att myndigheterna inte kan låta bli att beakta

de intressen som ligger bakom stadgandena i sekretesslagen.18 Generellt uttryckt bör en myndighet inte låta innehållet i en hemlig handling komma till annan myndighets kännedom med mindre detta skulle vara förenligt med det sekretesskyddade intresset.1 9

En annan omständighet som försvårar kommunikationerna är att olika organ tillämpar skilda handläggningsprinciper. Medan socialarbetaren inom en organisation har möjlighet att direkt avtala om en viss gemensam behandlingsåtgärd, kan tjänstemannen inom en annan organisation ha att underställa samma fråga en överordnad chef eller ett förtroendemanna- organ.

Frågor:

Finns det skäl som talar för att socialvårdens funktioner även i fortsättningen fördelas på olika huvudmän?

Om så är fallet, hur skall uppgifterna fördelas och kan olägenheterna av den nuvarande splittringen elimineras?

Bör ett yttersta vårdansvar fastläggas för viss huvudman eller visst organ?

Vad skall i så fall ett sådant vårdansvar innebära?

Organisationsstrukturen

Den vanligaste organisationstypen inom den primärkommunala social- vården kan karakteriseras som en linjeorganisation i större organisa- tioner kompletterad med en eller flera stabsfunktioner. Organisationerna är hierarkiskt uppbyggda, dvs med ett system av över- och underordnade där beslutanderätten är förlagd till olika nivåer beroende på ärendets vikt. Antalet nivåer ovanför den fältarbetande socialarbetaren brukar variera mellan en och fyra beroende på organisationens storlek och andra orsaker.

Inom organisationsteorin brukar man skilja mellan fyra olika modeller när det gäller styrningen av människornas handlingar inom en organisa- tion. Direktstyrning lämnar minsta möjliga utrymme för egna initiativ — handlandet är i detalj reglerat. Programstyming lämnar något större utrymme åt egna initiativ — individen kan välja mellan olika handlings- alternativ enligt ett visst program. Kontrollstyrning innebär möjlighet till självständigt handlande inom viss ram. Mälstyrning slutligen innebär att det inom ramen för de uppställda målen råder stor frihet att välja medel för att nå dessa mål.

De beskrivna styrningsmodellerna förekommer inte i renodlad form inom någon organisation. Den förhärskande modellen inom den primär- kommunala socialvårdsorganisationen kan dock sägas vara programstyr- ning.

Programmet utgörs av de författningar som reglerar verksamheten och de riktlinjer och anvisningar som kopplats till dessa författningar. Under senare år har utvecklingen inneburit ökade inslag av kontrollstyrning.

18 Lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna

handlingar. 19 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartemen- tet; 3:e uppl, Lund 1969).

I den nämnda organisationsstrukturen och dess styrningssystem kan följande typer av problem urskiljas: _ informationsförluster;

låg flexibilitet; — Utvecklingshinder; # låg arbetstillfredsställelse.

I ett hierarkiskt uppbyggt system, där var och en rapporterar till närmast överordnad chef och där besluten ligger högt upp i organisa- tionen, uppstår alltid informationsförluster. Den socialarbetare som har direktkontakt med en klient har också det bästa underlaget för att bedöma klientens behov. Ju längre från klienten en beslutsfattare sitter, desto större blir risken att den del av beslutsunderlaget som avser klientens situation uttunnas och förändras.

Låg flexibilitet kännetecknar ofta de nuvarande socialvårdsorganisa- tionerna. De olika uppgifterna är knutna till bestämda tjänster, enheter och nivåer. En förändring kräver ofta en omständlig och tidsödande process. Situationen har visserligen förbättrats i och med helhetssynens genombrott inom primärkommunernas socialvård. Men alltjämt är trög- heten t ex vid omfördelning av resurser påtaglig.

Utvecklingshinder är inbyggda i varje hierarkisk organisation. Risk föreligger att erfarenheter och förslag från fåltverksamma socialarbetare inte fångas upp och tillgodogörs organisationen. Även utvecklings- impulser i motsatt riktning kan ha svårt att nå fram.

Arbetstillfredsställelsen är bla beroende av i vilken grad de anställda kan påverka sin arbetssituation och utvecklingen inom arbetsområdet i stort. Många inom socialvården verksamma personer har begränsade möjligheter i dessa avseenden. Vilken organisationsstruktur skapar de gynnsammaste förutsättningarna för arbetstillfredsställelse?

Koncentration spridning

Den nuvarande socialbyråorganisationen är koncentrerad till en eller ett fåtal enheter i varje kommun. Kommunsammanläggningarna har lett till en ökad koncentration. Detta medför försvårade kommunikationer. Socialarbetarna får svårare att hålla sig å jour med den sociala situationen inom ett visst område och att initiera förändringar, och klienten får svårare att nå kontakt med socialförvaltningen.

Kan den koncentrerade socialvårdsorganisationen kompletteras med sociala service- och behandlingsenheter i närmiljö? Hur tryggas i en sådan organisation en allsidig och likvärdig standard? Kan en utveckling mot ambulanta insatser bidra till en förbättrad service?

Rollfördelningen förtroendemän tjänstemän i beslut som gäller enskilda klienter

Vårt demokratiska systern förutsätter att av folket valda representanter leder och kontrollerar den offentliga verksamheten, däri inbegripet den socialvårdande verksamheten. Deras insatser måste baseras på kännedom om invånarnas faktiska sociala situation och på kunskaper om och

erfarenheter av hur den kan förändras. Politikerna fastställer målen för verksamheten och fördelningen av resurser. Förtroendemän deltar dessutom i beredning och beslut som har karaktären av ren regeltillämp— ning. Den offentliga socialvårdsverksamhetens expansion har dock lett till att allt fler sådana uppgifter lagts på tjänstemän och att förtroende- männens möjligheter att i detalj följa verksamheten minskat.

Tjänstemännens beslut innebär i många fall ställningstaganden till sociala problem utan att generellt formulerade mål och lösningar alltid är så preciserade att de politiska intentionerna är klara.

Rollfördelningen förtroendemän — tjänstemän medför bl a problem i form av informationsförluster;

— integritetsproblem; svårigheter att få snabba beslut.

Informationsförlusterna sammanhänger med avståndet mellan den fältarbetande socialarbetaren och förtroendemännen. Det kan förorsaka informationsförluster av samma typ som tidigare nämnts när det gäller de olika nivåerna inom tjänstemannaorganisationen. Samtidigt har för— troendemännen vid beslut i frågor av övergripande karaktär behov av fortlöpande kontakt med det sociala arbetet.

En restriktiv tillämpning av delegationsinstitutet innebär att ett stort antal individuella ärenden handläggs av förtroendemännen. I den mån även suppleanterna deltar relativt regelbundet _ vilket är en utbredd praxis _ kommer information angående enskild persons förhållanden att ges till en stor personkrets. Det kan inte uteslutas att klienten upplever detta som oroande eller som ett intrång i sitt privatliv. Detta kan i sin tur påverka graden av förtrolighet i kontakten med socialarbetaren. Olika aspekter på integritetSproblemet måste beaktas.

Problemet med beslutskompetensen aktualiseras när socialarbetaren i det löpande arbetet ställs inför situationer som kräver ett omedelbart ställningstagande till olika former av överenskommelser. Sådana situa- tioner är i det individuella behandlingsarbetet vanligt förekommande. Ett uppskjutet ställningstagande kan få menliga konsekvenser iförhållande både till klienten och till samarbetande organ.

Ju mer centraliserade till förtroendemannaorganet besluten är, desto oftare uppstår situationer då nämndens beslut måste awaktas. Avbrott och fördröjd handläggning försvårar behandlingsarbetet.

7.7 Problem i samspelet med andra organ 7.7.1 Problem på tre nivåer

Problem som det ankommer på organ utanför socialvården att lösa uppträder ofta inom den socialvårdande verksamheten. På motsvarande sätt ingår ofta sociala problem i de uppgifter som andra organ än socialvårdens har att arbeta med. Det är därför nödvändigt med sam— arbete för att servicen till allmänheten skall bli effektiv och för att de totala resurserna skall användas ändamålsenligt.

I sam arbetet finns problem på tre nivåer: olikheter i referenssystem och allmänna förutsättningar för verksam- heten; resursfördelnings- och organisationsfrågor; — samarbetet kring enskilda individer eller grupper. I det följande skall de särskilda problemen i förhållande till socialvårds- organisationens viktigaste samarbetsparter redovisas.

7.7.2. Relationerna till skolan

Flera faktorer bidrar till att skolan spelar en betydelsefull roll i barns och ungdomars uppfostran och utveckling. Huvuddelen av den från utveck- lingspsykologisk synpunkt viktigaste perioden är förlagd till skolans miljö. Förlängning av utbildningstiden och föräldrarnas ökade engage- mang utanför hemmet har förstärkt skolans ansvar.

Detta ansvar kommer också klart till uttryck i gällande skollag av år 1962, där verksamheten skall syfta förutom till mer renodlad kun- skapsförmedling — till att ”i samarbete med hemmen främja elevernas utveckling till harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännan- de samhällsmedlemmar” (1 $).

I detta sammanhang är skolans förutsättningar att förverkliga sitt sociala mål av särskilt intresse, eftersom graden av måluppfyllelse i stor utsträckning bestämmer de krav som i olika hänseenden kommer att ställas på socialvården. Skolan och socialvården har således ett gemen- samt ansvar för samhällets insatser när det gäller barns och ungdomars utveckling. Det kan ifrågasättas om skolans arbetsformer fn i tillräcklig grad beaktar det sociala delmålet.

Skolans sociala uppgifter aktualiserar också medverkan av olika organ och personer verksamma utanför skolan. Eftersträvad integration mellan den kunskapsorienterade och den socialt inriktade verksamheten förut- sätter öppna och väl utvecklade kontakter till det omgivande samhället.

Skolan har en speciellt gynnsam ställning när det gäller allmänt förebyggande insatser. Möjligheterna att följa den unge under en lång och viktig utvecklingsperiod erbjuder unika tillfällen att effektivt påverka skeendet och i tid sätta in förebyggande åtgärder.

För att en positiv och utvecklande fritidsmiljö för barn och ungdomar skall kunna skapas inom en kommun krävs medverkan av flera kommu- nala organ, t ex fritidsnämnd, park- och fritidsstyrelse (motsvarande) och social centralnämnd. Det kontaktorgan mellan skola, polis och socialvård som inrättats i ett antal kommuner har hittills huvudsakligen fungerat på ledningsnivå och företrädesvis handlagt allmänna, principiella frågor. Det är angeläget att utveckla dessa samarbetsformer så att de verkligen ger effekt i den praktiska verksamheten och i individuella fall.

Ett motiv för ett intensifierat samarbete mellan socialvårdens och skolans organ är behovet av fortlöpande ömsesidig information. Genom ett bättre inforrnationsutbyte ökas förutsättningarna att åstadkomma en mer sam- stämmig syn på arbetsuppgifterna. Därigenom kan bl a ansvars- och gräns- dragningsfrågorna lättare lösas. Detta har betydelse också när det gäller primärkommunala lösningar ifråga om resursfördelning och organisation.

Skolan har också som framhållits särskilt goda förutsättningar att på ett tidigt stadium iaktta eventuella problem och svårigheter hos den unge. All erfarenhet tyder på att stöd- och hjälpåtgärder får den största effekten om de sätts in i ett tidigt skede. Samtidigt visar ett flertal undersökningar att enskilda elevers svårigheter lätt förbises och blir beaktade först när mer påtagliga och djupgående problem hunnit utveck- las. En fråga blir då hur skolans personal skall kunna tillföras ökade kunskaper om hur man tidigt uppmärksammar och tolkar den unges symtom på svårigheter. Det är också angeläget att personalen kan bedöma i vilka situationer medverkan av social och/eller psykologisk expertis kan erfordras.

Flera undersökningar har redovisat behov av ökade elewårds- insatser i skolan. Ungdomarnas svårigheter kommer inte till uttryck uteslutande i skolmiljön. Problemen visar sig i betydande utsträckning också under fritiden i form av exempelvis missbruk av beroendefram- kallande medel, lagstridigt beteende etc. Skolans elevvård måste därför betraktas som en del av kommunens totala barna- och ungdomsvård.

Primärkommunens socialkurativa insatser för barn och ungdomar i skolåldern har hittills varit förlagda till flera kommunala förvaltningar. Många frågor blir härvid aktuella. Är den typen av resursfördelning och insatser på sikt rationell? Vilken anknytning av den skolkurativa persona- len i organisatoriskt hänseende är på sikt den ändamålsenliga? Oavsett om den nuvarande anknytningen till skolstyrelsen behålls, kvarstår likväl behovet att finna organisatoriska lösningar och samverkansformer som garanterar ett konstruktivt samarbete i enskilda behandlingsärenden.

En speciell komplikation är att olika regler gäller för de båda verksam- hetsområdena vad beträffar tystnadsplikt vid handläggningen av enskilda ärenden. Den omständigheten att skolans personal inte har en i författ- ning särskilt reglerad tystnadsplikt försvårar f n framför allt informations- utbytet samt den stöd- och kontaktskapande delen av verksamheten.”

7.7.3. Relationerna till sjukvården

Huvuddelen av vård- och servicebehoven torde entydigt vara hänförlig till endera av socialvården eller sjukvården och kan där tillgodoses utan medverkan från den andra sektorn. En annan del företer en sådan bakgrund och symtombild att det i såväl bedömning som behandling krävs både sociala och medicinska resurser. Exempel härpå är fall av sociala beteendestörningar i vilka psykiska variabler spelar en viktig roll, respektive neurotiska tillstånd där tex försörjningssvårigheter, bostads- problem eller relationsstörningar i familj eller arbetsmiljö ingår som betydelsefulla faktorer. Beträffande ytterligare en del av behovet råder det ovisshet huruvida detta är hänförligt till sjukvård eller socialvård, beroende på oklarhet i sjukdomsbegreppets innebörd och avgränsning. Sjukdomsbegreppet avgör vad som primärt tillhör sjukvårdens ansvars-

20 Jfr Råd och anvisningar från socialstyrelsen (R 0 A) nr 23: Intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis, s 19 f. Se vidare avsnitt 23.3 nedan.

område. Sådan ovisshet råder tex beträffande missbrukare (alkohol och narkotika), psykiskt och socialt störda ungdomar samt åldringar med långt utdragna sjukdomstillstånd men med begränsat behov av medicinsk behandling.

De oklara gränserna för ansvarsområdena skapar problem i resursplane- ringen och risker för att vårdbehövande inte får adekvat behandling. Dessa gränsdragningsfrågor och samverkansbehov representerar komplice- rade resursfördelnings- och organisationsproblem. Hur skall behovet av medicinsk sakkunskap i socialvården tillgodoses? Ett alternativ är att sådan expertis integreras i socialvårdsorganisationen. Risken kan då bli att dessa experter förlorar sin förankring i sjukvården. Ett annat alter- nativ är att socialvården erhåller all medicinsk service från sjukvårdsorganisationen. Inte heller det är problemfritt. Socialvården blir då beroende av prioriteringar inom det andra vårdområdet. Samma problem är aktuellt i omvänd riktning. Hur skall sjukvårdens behov av social sakkunskap tillgodoses? Till svårigheterna för socialarbetarna inom sjukvården hör att de inte självständigt förfogar över socialvårdens resurser och att de därför måste repliera på den kommunala socialvården.

Ett annat resursfördelningsproblem rör samordningen av utbyggnads- planer. På många områden finns ett ömsesidigt beroende mellan resur- serna och deras utbyggnad inom sjukvården och socialvården.

Samarbetet på individ-primärgruppsnivå påverkas bl a av de olika för- utsättningarna för klient/patientarbetet. Läkare och socialarbetare styrs för närvarande av olika bestämmelser vid valet av åtgärder i den individuella situationen. Medicinalpersonalen skall bedriva sin verksamhet utifrån ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. Detta innebär å ena sidan stor frihet att välja åtgärder men å andra sidan också ett direkt personligt ansvar för följderna av åtgärdsvalet. Även för socialarbetarna spelar kunskaper och erfarenheter en viktig roll i behandlingsarbetet. Härtill kommer emellertid den styrning av utredningsarbetet och åtgärdsvalet som följer av de i socialvårdslagarna angivna indikationerna och de till dem knutna handlingsaltemativen.

Ett annat problempå individ-primärgruppsnivå gäller identifieringen av fall, där behov av samarbete mellan sjukvården och socialvården före- ligger. Det kompliceras av att det ofta är svårt att finna rätt befattnings- havare inom det andra vårdområdet. Mångfalden befattningshavare för- svårar också möjligheterna att etablera fasta informations- och samarbets- former.

Ett problem, som behandlas utförligare i annat sammanhang, är olikheterna i beslutskompetens. Samarbete är vidare tidskrävande, vilket medför att det lätt blir försummat vid resursbrist.

Även när det gäller samarbetet socialvård-sjukvård utgör skillnader i tolkning och tillämpning av gällande sekretessbestämmelser en komplika- tion.

7.7.4. Relationerna till den allmänna försäkringen

Den allmänna försäkringen och socialhjälpen är båda system för ekono- misk grundtrygghet vid inkomstbortfall. Till stora delar gäller samma mål

för båda systemen. De kan också tillämpas samtidigt för samma person. Villkoren och konstruktionen företer emellertid stora olikheter. Trots dessa olikheter är det inte alltid klart vilket system som bör komma till användning. Socialhjälpen svarar dock för endast en blygsam andel av det totala behovet av stöd eller ersättning vid inkomstbortfall. År 1972 uppgick utgifterna för allmänna sjukförsäkringen till 5 765 miljoner kr medan utgifterna för socialhjälpen stannade vid 495 miljoner kr.

Ett gemensamt mål för såväl sjukförsäkring som socialhjälp är att träda in med kompensation i den sociala funktionssvikt som bortfall av inkomst utgör. Som bakgrundsfaktorer till funktionssvikten kan i båda fallen åberopas sjukdom eller bristande kropps- och själskrafter. Även i behandlingsmålen finns gemensamma drag redan i författningstexten. Sålunda föreskrivs att insatserna utöver enbart ekonomisk hjälp skall omfatta även rehabiliterande och förebyggande åtgärder.

Samtidigt som det föreligger stora likheter i mål och praktisk tillämp- ning, finns det betydande skillnader i sjukpenningförsäkringens och socialhjälpens kvalifikationskrav och konstruktion.

Sjukpenningförsäkringen ställer med vissa undantag kravet att den försäkrade skall ha en inkomst av minst 4 500 kr per år.21 Sjukpenning utgår endast om inkomstbortfallet grundas på sjukdom som förorsakar nedsättning av arbetsförmågan med minst hälften. Som sjukdom anses därvid även sådant tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som förorsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgivits och som alltjämt kvarstår efter sjukdomens upphörande. Sjukersättningens storlek bestäms av den för- säkrades tidigare inkomst och inte av hans egentliga behov av hjälp.

Socialhjälpen är behovsprövad och träder in under vissa förutsättningar vid den hjälpsökandes oförmåga att försörja sig genom eget arbete eller på annat sätt. Socialhjälpen är således oberoende av tidigare inkomstför- hållanden. Eftersom den är behovsprövad kommer också den ekonomiska ersättningsnivån att anpassas till vad den sökande anses behöva för sitt livsuppehålle.

Det ekonomiska stöd som en person eller en familj får kan bli av olika storlek beroende på om sjukpenning eller socialhjälp utgår. Oftast ger sjukpenningen det högre beloppet. Det omvända kan dock förekomma, exempelvis om inkomsten är låg och om försörjningsbördan är stor på grund av stort barnantal eller om boendekostnaden är mycket hög. I viss utsträckning förekommer då att sjukförsäkringsförmån och socialhjälp utbetalas parallellt. Klienten måste i dessa fall vända sig till både försäkringskassan och socialbyrån samt hålla fortlöpande kontakt med båda.

När det gäller samarbetet kring enskilda individer kan flera olikheteri försäkringskassans och socialvårdsorganisationens arbetssätt framhållas. Sålunda har försäkringssystemet fastare beslutsregler än socialhjälpen. Försäkringssystemets fasta uppbyggnad kan göra det svårt att åstad- komma smidiga lösningar vid samordnade insatser. Å andra sidan medför det att besluten är mer förutsebara. Besluten om sjukförsäkringsförmån grundas primärt på intyg utfärdat utanför försäkringskasseorganisationen.

21Fro m 1.1.1974 (SFS 1973:465).

Beträffande socialhjälpen sker ofta både utredning och beslut inom samma organisation. En ytterligare olikhet är att eftersom försäkrings- förmånens storlek, bortsett från barntillägget, är baserad enbart på försäkringstagarens inkomster, medan socialhjälpen baseras på hushållets inkomster men också på dess utgifter, så blir kontrollsituationerna helt skilda. Försäkringskassorna kontrollerar att inkomsten uppgår till den uppgivna, socialvårdsorganen att den inte överstiger vad klienten upp- givit.

Arbetsoförmågan är inte alltid beroende av endast en faktor som exempelvis sjukdom. Den kan ha en sammansatt bakgrund, där konstitutionella svagheter, ofullständig utbildning eller erfarenhet eller en tung belastning på grund av problem av annat slag ofta finns med i bilden.

Vilket system som skall träda i funktion beror på en medicinsk och juridisk bedömning. Häri ligger flera problem. Den i vissa avseenden Oskarpa gränsdragningen kan medföra att patienten känner sig bollad mellan myndigheterna. Det har redan nämnts att ersättningens storlek ofta blir väsentligt olika enligt de båda systemen. Så snart den ekono- miska hjälpen vidgas till rehabiliterande insatser föreligger risk för dubbelarbete. Det kan i detta sammanhang anmärkas att socialvårds- organisationen inte är representerad i försäkringskassornas rehabiliterings- team.

Vad i detta avsnitt sägs om problemen i samspelet mellan socialhjälp och sjukförsäkring gäller i viss utsträckning också för samspelet mellan socialhjälpen och andra delar av den allmänna försäkringen såsom förtidspension och sjukbidrag.

Frågan om förutsättningarna för en samordning av de båda trygghets- systemens regler och administration får mot denna bakgrund aktualitet.

7.7.5. Relationerna till arbetsmarknadsmyndigheterna

Såväl för försörjningen som för andra aspekter på individens sociala situation är arbetslivet centralt. Ofta omfattar det sociala rehabiliterings- arbetet även åtgärder för att förbättra klientens förhållande på arbets- marknaden. Arbetsmarknadspolitiken har såväl ekonomiska som sociala motiv. En betydande del av arbetsmarknadsmyndigheternas verksamhet är inriktad på dem som har särskilda svårigheter att erhålla och behålla ett arbete. En hörnsten i deras allmänna verksamhet är förmedlingen av arbetsplatser/arbetstagare. Många av dem som anlitar förmedlingsservicen har särskilda problem i förhållande till arbetslivet: hög ålder, ohälsa, låg utbildning, främmande nationalitet och därmed Språksvårigheter. På grund av sådana problem kan en del också sakna motivation att ta del av arbetsutbudet. Detta fordrar ett närmast kurativt anvisningsarbete. I stället har emellertid för arbetsförmedlingen införts ett självbetjänings- system som förutsätter självförtroende och initiativ från den sökande. Detta systems effektivitet har dock börjat sättas i fråga.

Den arbetsmässiga rehabiliteringen utgör ofta ett led i en total rehabilitering. Det ställer krav på samarbetet mellan arbetsmarknads- verket, sjukvårdens och socialvårdens organ. Remissvägarna måste vara

snabba och enkla och de olika åtgärderna måste samordnas tidsmässigt och inriktas mot ett gemensamt behandlingsmål.

Till arbetsvårdens verksamhetsområde hör arbetsprövning, arbets- träning och skyddad sysselsättning. En total rehabilitering kan kräva insats av en eller flera av dessa resurser. För socialvårdens del prövas behovet av arbetsvård individuellt före remissen till arbetsvården. Remiss- .vägen dit går via länsarbetsnämndernas arbetsvårdsexpeditioner som självständigt utreder fallet. I kombination med de köer som i allmänhet finns till de olika delarna av såväl den statliga som den kommunala arbetsvården medför detta svårigheter för socialvården att fullfölja intentionerna bakom remitteringsbeslutet.

När socialvården remitterar en person till arbetsvården, ingår detta som ett led i en behandlingsplan vilken kan innefatta flera olika typer av insatser såsom medicinsk behandling, socialhjälp och socialkurativt stöd. De som remitteras av socialvården är i första hand personer med anpassningssvårigheter, tex alkoholskadade och narkotikaberoende. Långvariga väntetider förstärker ofta de problem som motiverade remis- sen till arbetsvård.

De långa remissvägarna och väntetiderna medför också svårigheter när det gäller att åstadkomma en gemensam behandlingsplanering. Detta behov skall tillgodoses av de i lagen om allmän försäkring föreskrivna samarbetslagen mellan försäkringskassa och arbetsvård. Dessa fungerar på flera håll bra. Informationsutbytet mellan arbetsvården och socialvården är emellertid ofta sporadiskt. Behandlingsarbetet sker parallellt; samråd och kommunikation är otillräckligt utvecklade.

7.7.6. Relationerna till polisen

Polisen har i sin ordningsövervakande samt spanande och allmänt brotts- förebyggande funktion ofta primärkontakt med sociala problem. Därmed är den också en viktig uppspårare av problem som bör föranleda insatser från socialvårdens sida. Häri ligger ett behov av kontakt och information från polisen till socialvården. Omvänt föreligger ofta behov av informa- tion och bedömningar från socialvårdens sida för att polisen på rätt sätt skall kunna handlägga vissa av sina ärenden.

Samverkan rymmer emellertid svårigheter beroende på polisens och socialvårdens olika funktioner. Socialvårdens förtroenderelationer till klienten kan störas av samarbetet med polisen. Detta samarbete kan tvinga in socialvården (socialarbetaren) i ett uppgiftslämnande som bidrar till att ge polisen underlag för ingripande. I sampatrullering polis — socialvårdare finns risk för att socialvårdens roll identifieras med polisens roll.

Det är nödvändigt att ett förtroendefullt samarbete etableras mellan polis och socialvård. Hur skall behovet av kontakt och samarbete tillgodoses utan negativa bieffekter? En stor del av socialvårdens kontak- ter med polisen avser barn och ungdomar som har misstänkts för lagstridig handling. Denna barnkriminalitet utmärks bl a av att den är mycket frekvent i vissa åldersgrupper. Ofta rör det sig om gängföreteelser lokaliserade till bestämda geografiska områden. Sett från socialvårdens

synpunkt finns det större anledning att uppmärksamma de aktuella barnens och gängens allmänna bakgrund och situation än deras enskilda handlingar, åtminstone då det rör sig om enklare förseelser. Polisen däremot måste i stor utsträckning ingripa mot enskilda handlingar från barns och ungdomars sida. Häri ligger skillnader i arbetsvillkor och arbetssätt som kan medföra svårigheter i samarbetet och som därför bör uppmärksammas.

7.7.7. Relationerna mellan barnavården och åklagarväsendet

Enligt 1 % lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga _ lagöverträdare kan åklagare underlåta att väcka åtal för brott som begåtts av den som vid brottets begående inte fyllt 18 år. Så är bl a fallet om den underårige ställs under övervakning eller omhändertas för samhällsvård enligt 26 och 29 åå BvL eller blir föremål för annan därmed jämförlig åtgärd eller utan sådan åtgärd blir föremål för annan hjälp- eller stödåtgärd samt det med skäl kan antas att härigenom vidtas vad som är lämpligast för hans tillrättaförande. Innan åklagaren beslutar om åtal skall han enligt 2 & 1964 års lag höra vederbörande barnavårdsnämnd.

Enligt 25 & BvL har barnavårdsnämnd att vidta förebyggande åtgärd eller omhändertagande för samhällsvård bl a ”om någon, som ej fyllt tjugo år, på grund av brottslig gärning. . . är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida”.

Såväl åklagare och domstolar som barnavårdsnämnd (social central- resp distriktsnämnd) har alltså att ta befattning med ungdomar som begår brottslig gärning. De förstnämnda har att bedöma ärendet utifrån både allmänpreventiva och individualpreventiva synpunkter. För socialvården är den individualpreventiva synpunkten avgörande med starkt beaktande av de faktorer i den unges miljö som är av betydelse för brottslighetens uppkomst. Lämpliga åtgärder från socialvårdens synpunkt kan därför avse såväl den unge själv som dennes miljö. Det är således bedömningar från delvis olika utgångspunkter som skall samordnas i samarbetet mellan åklagare och nämnd.

Detta förhållande rymmer problem. Dels kan nämnden i sin bedöm- ning influeras av förväntat ställningstagande från åklagarens sida, dels kan åklagarens beslut — om det innebär en annan bedömning än nämndens rubba förutsättningarna för nämndens ofta redan inledda åtgärder.

7.7.8. Relationerna till kriminalvården

Vissa medel och metoder är gemensamma för socialvård och kriminal- vård. Detta gäller framför allt socialkurativa insatser, tex stöd och rådgivning i personliga frågor samt anskaffning av arbete och bostad.

Det finns emellertid väsentliga skillnader mellan de båda vårdsektorer- na.

Kriminalvårdens anstaltsvård skall med tvång verkställa ett frihetsstraff samtidigt som åtgärder skall vidtas för den dömdes anpassning i frihet. Det tvångsmässiga inslaget finns även fastän i mindre grad — inom frivården. Denna har således både en kontrollerande och en resocialise—

rande uppgift. Kriminalvårdens insatser kan därför inte definieras enbart i vårdtermer. Den dubbla uppgiften skapar svåra avvägningsproblem som inte i lika hög grad finns inom t ex socialvården.

Insatser från kriminalvårdens sida aktualiseras inte i första hand därför att en person har behov av vård som bedöms kunna bäst tillgodoses inom denna vårdsektor utan därför att han har begåtten bestämd gärning mot vilken samhället enligt lag ingriper. Något egentligt vårdbehov behöver över huvud inte finnas. Föreligger ett sådant kan detta inte alltid påverka den kriminalvårdande insatsens natur. För socialvården däremot är klientens hela situation, vårdbehovet och prognosen avgörande för att en insats kommer till stånd. Utgångsläget är således ett annat än inom kriminalvården.

Förhållandet mellan socialvård och kriminalvård kan sägas känneteck- nas av att de båda vårdområdena delar vårdansvaret för vissa klienter men också av att socialvården i ökande utsträckning som ett alternativ till kriminalvård får överta hela vårdansvaret för personer som begår lagstridiga handlingar. I båda fallen erbjuder frågan om gränsdragningen och ansvarsfördelningen vissa problem.

Kriminalvårdens klienter är i betydande omfattning samtidigt aktuella hos socialvården. Socialvårdens planeringskommitté i Stockholm studera- de år 1971 förekomsten av kontakt med socialvården bland ca 700 personer som var dömda till skyddstillsyn. Undersökningen visade att 80 procent av de äldre och 87 procent av de unga (18—21 år) fanns upptagna i socialregistret. Endast 9 reSp 7 procent av dessa hade inte varit föremål för åtgärd från socialvårdens sida åren 1968—1970. Erfarenhets- mässigt kan sägas att förhållandet är detsamma för en stor del av kriminalvårdens övriga klienter. Omvänt gäller emellertid att de som är aktuella inom kriminalvården representerar endast en liten del av det totala antalet klienter inom socialvården.

För socialvården aktualiseras ofta beträffande denna gemensamma klientgrupp behov av socialhjälp till häktades eller dömdas familjer eller till dem som är föremål för kriminalvård i frihet. En omständighet som i viss mån försvårar samarbetet kring denna grupp är att kriminalvården och den öppna socialvården har skilda huvudmän. Fördelningen av kostnadsansvaret mellan flera huvudmän nödvändiggör en mer strikt uppdelning också av vårduppgifterna och försvårar därmed en överlapp- ning som skulle vara önskvärd från såväl klienternas som samhällets synpunkt. Å andra sidan kan oklarhet om gränserna för resp ansvars- område leda till att erforderliga vårdinsatser försenas.

När det gäller socialvårdens ansvar för lagöverträdare har humanise— ringssträvandena inom kriminalvården liksom inom den rättsvårdande verksamheten i övrigt medfört bl a att en allt större grupp kriminella personer med alkoholproblem med stöd av 31 kap 2å brottsbalken överlämnas för vård enligt NvL. På senare tid har vid trafikonykterhets- brott sådant överlämnande skett i flera fall. Beträffande unga lagöver- trädare sker i stor utsträckning med stöd av 31 kap l & överlämnande för vård enligt BvL.

Gruppen kriminellt belastade ökar sålunda inom socialvården. Dennas institutioner tillförs härigenom ett mer behandlingskrävande klientel än

tidigare.

I anslutning till det förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år som upptogs i förslaget till ny regeringsform utarbetades inom justitie- departementet förslag om sänkning till 18 år även av myndighetsåldern. Däremot föreslogs ZO-årsgränsen i 25 & b) BvL tills vidare skola behållas i avvaktan på socialutredningens översyn av den sociala vårdlagstiftningen och därmed också av gällande åldersgränser. Beslut i enlighet härmed har som tidigare nämnts fattats av 1974 års riksdag.

Hur skall avvägningen göras mellan socialvårdens och framför allt den öppna kriminalvårdens ansvar för stöd- och hjälpinsatser för gemensam- ma klienter?

Vilka bör kriterierna vara för att klienter inom gränsområdet mellan kriminalvård och socialvård (lagöverträdare som samtidigt är i stort behov av socialvårdande insatser) skall behandlas uteslutande inom socialvår- den? Om nuvarande kriterier anses böra förändras, kan detta ske enbart genom ändrade regler för socialvården eller måste även bestämmelserna på kriminalvårdens område ändras?

När myndighetsåldern sänks till 18 år, vilket vårdområde skall då i fortsättningen ha det huvudsakliga ansvaret för behandlingen av sådana unga lagöverträdare i närmast högre åldersgrupper som nu med stöd av BvL:s bestämmelser (eventuellt i samband med beslut att inte tala å brottet eller såsom ådömd brottspåföljd) vårdas inom socialvården?

[ vilken utsträckning inverkar det menligt på socialvårdens möjligheter att fullgöra sina övriga uppgifter att personer med gravare kriminell belastning vårdas under ”frivilliga” former inom socialvården och dess institutioner?

7.7.9. Samarbetet med enskilda organisationer

Enskilda organisationer spelar en betydande roll i socialt arbete. Flera viktiga delfunktioner kan urskiljas.

En viktig uppgift är att vara opinionsbildare och pådrivare i sociala frågor. Föreningar har i hög grad varit föregångare till olika hjälpåtgärder inom socialvården. Enskilda initiativ har i många fall givit impulser till hjälpinsatser som sedermera utvecklats av stat eller kommun. I organisa- tionernas regi bedrivs en omfattande informationsverksamhet såväl till allmänheten som till särskilda målgrupper.

Många enskilda organisationer bedriver en verksamhet som utgör ett direkt komplement till samhälleliga insatser. Så är fallet med uppsökande verksamhet, sysselsättnings- och underhållningsaktiviteter, personlig råd- givning och kontaktverksamhet.

Enskilda organisationer är också i betydande omfattning huvudmän för institutioner som utgör alternativ eller komplement till motsvarande institutioner i samhällets egen regi. Sådan verksamhet förekommer i betydande omfattning inom bl a nykterhetsvården. Vissa av dessa institu- tioner har genom sin fria ställning kunnat göra värdefulla insatser av experimentell karaktär.

Till de ovan exemplifierade uppgifterna har en del klientorganisationer lagt en delvis ny funktion. Den innebär att de uppträder kritiskt och

opinionsbildande mot samhälleliga organ och att de från sådana utgångs- punkter söker tillvarata klienternas intressen.

Relationerna till de enskilda organisationerna rymmer främst tre typer av problem.

Hur skall samhället på bästa sätt ta tillvara de resurser av engagemang och insatsvilja som de enskilda organisationerna representerar? Hur skall sådana resurser i ökad utsträckning kunna frigöras för insatser på detta område, där samhällets resurser även framgent kan antas vara otillräck- liga?

Vilka samarbetsformer skall etableras med klientorganisationerna? Skall de ges ett direkt inflytande på stöd- och behandlingsarbetet för de grupper de representerar?

Vilken politik skall samhället föra gentemot de enskilda organisatio- ner, vilka uppträder som huvudmän för verksamhet som alternativt kan bedrivas i samhällets egen regi? Här finns flera synpunkter att beakta. En är samhällets intresse att prioritera behoven efter angelägenhetsgrad, oavsett vem som tillgodoser behoven. En annan är att samhället ofta får överta eller finansiera verksamhet som påbörjats av enskilda organisatio- ner. Sådan verksamhet står inte alltid i överensstämmelse med en av samhället önskad prioritering eller utformning av vårdresurserna.

7. 8 Resursbrist

Trots en betydande ekonomisk satsning på socialvården under 1960-talet framstår bristen på resurser som ett allvarligt problem inom socialvårds- organisationen. Det sammanhänger både med växande behov och med stegrade ambitioner.

Det är samtidigt klart att den enda lösningen på detta problem inte är förstärkning av resurserna Det är också en fråga om hur resurserna används. Effekten av insatta resurser beror bl a på vid vilken tidpunkt de sätts in. Här spelar avvägningen mellan förebyggande och rehabiliterande åtgärder en viktig roll. Effektiva förebyggande insatser kan förhindra att sociala svårigheter uppstår och därmed begränsa kostnaderna. Valet av metoder är också betydelsefullt. Om metoderna är ineffektiva hjälper inte en massiv resursinsats. Samordningen av resursutnyttjandet såväl inom socialvårdsorganisationen som med andra verksamheter (sjukvård, allmän försäkring, arbetsförmedling) är ett annat område som måste beaktas. Om inte lämplig kombination av resurser kan mobiliseras vid rätt tidpunkt blir effekten av insatserna låg.

Även om det således skulle gå att utvinna effektökningar ur de nuvarande resurserna, föreligger en omfattande resursknapphet som ett faktiskt problem i nuläget. Det kan analyseras kvantitativt och kvalita- tivt. Kvantitativt framträder det som köer eller som på annat sätt registrerad efterfrågan eller behov som inte tillgodoses. Det finns i detta sammanhang anledning att observera skillnaden mellan efterfrågan och behov. Ofta kommer endast en del av behovet till uttryck i en manifeste- rad efterfrågan. Samtidigt är inte all efterfrågan av socialvårdens tjänster uttryck för så angelägna behov att de bör tillgodoses. Kvalitativt tar sig resursbristen uttryck i att vissa typer av problem inte blir tillfredsställan-

de bearbetade. Nedan görs en exemplifiering av verksamhetsområden där resursknappheten f n framstår som påtaglig.

Ungdomsproblemen i de stora städerna kan inte bearbetas i tillräcklig omfattning genom insatser på fältet. Dessutom är tillgången på lokaler som stöd i ett sådant arbete otillräcklig.

Det saknas tillräckliga behandlingsresurser och effektiva metoder för hjälp åt familjer med relationsstörningar och för ungdomar med behov av intensiv terapi samt resurser för gruppaktiviteter för föräldrar, ungdomar, ensamma isolerade mödrar, missbrukare av beroendeframkallande medel m fl.

Det skulle också behövas ökade stödresurser för fosterhemmen, vilka numera tar emot allt svårare störda ungdomar. Vidare skulle särskilda stödteam behöva rycka ut i krissituationer för att motverka fosterhems- byten.

Den snabba ökningen av socialhjälpsärenden har i vissa kommuner medfört en förskjutning av personalresurser från nykterhetsvård samt barna- och ungdomsvård till socialhjälpsområdet. Dock bör det noteras att socialhjälpen ofta fungerar som en förebyggande insats inom övriga vårdområden, utan att detta framgår av de statistiska uppgifterna.

Tillgången på barnstugor, inklusive fritidshem, är otillräckligi de' flesta kommuner. Det medför dels att många föräldrar inte kan förvärvsarbeta i önskad omfattning, dels att många barn tillbringar en betydande del av dagen utan vuxenkontroll och vuxenengagemang.

Bristen på barnstugor är inte bara ett tillsynsproblem och en fråga om barnfamiljers möjlighet till valfrihet. Det faktum att barnens sociala mognadsprocess i allt högre grad överförs från familjen till samhället aktualiserar en viktig principiell fråga: Vilken uppfostran skall barn- omsorgen ge? Om en viktig del av uppfostran sker i barnstugorna, om personalen där är dimensionerad och kvalificerad mera för tillsyn än för känslokontakt och social träning, om skolan mera är inriktad på kun- skapsförmedling och mindre på barnens utveckling i övrigt — då har förutsättningarna för det nödvändiga samspelet mellan de vuxna och barnen rubbats och man kan inte vänta sig att barnen tillägnar sig de normer som är grundläggande för samhällets funktion.

Den totala volymen av platser vid vissa typer av vårdinstitutioner täcker i dag mer än väl efterfrågan från den öppna socialvården. Samtidigt finns det otvivelaktigt stora vårdbehov som inte blir tillgodo- sedda. Det sammanhänger med en rad problem i den nuvarande institu- tionsstrukturen, såsom institutionernas storlek, lokalisering och behand- lingsmöjligheter samt huvudmannaskapet för dem. En vanlig brist är att behandlingskedjan inte kan fullföljas via ”övergångshem” till samhälls— livet. Generellt är tillgången till lämpliga placerings- och boendemiljöer efter institutionsvistelse ett problem. Bristen på ett brett register av alternativa vårdresurser framtvingar institutionsplaceringar, där vård- behovet i sig inte motiverar en sådan åtgärd.

7.9 Problem som sammanhänger med allmänhetens inställning till social- vården och dess klienter

En viktig förutsättning för socialvårdens arbete är allmänhetens inställ- ning till socialvården och till de människor som är socialt avvikande eller som råkat i tillfälliga sociala svårigheter. Problemen kan delas upp i några delfrågor.

7.9.1 Inställningen till socialvården kan hindra att hjälp söks Tidig kontakt är en vital förutsättning för framgång med individ- och familjeorienterade förebyggande och terapeutiska åtgärder. Skadorna kan bli mindre, kostnaderna lägre och prognosen för ett gynnsamt resultat bättre om insatserna kan sättas in i ett tidigt skede av ett problem under utveckling. Sättet att etablera den första kontakten är också betydelse- fullt. En anmälan från utomstående eller myndighet som för övrigt nästan alltid kommer i ett skede då problemen blivit grava är alltid en mindre gynnsam förutsättning för problemlösningen än en spontan kontakt från den hjälpbehövande. I betänkandet Nykterhetsvårdens läge redovisas en undersökning som visar att av alla ärenden som vid undersökningstillfället var aktuella hos nykterhetsnämnderna endast 7 procent var föranledda av frivillig ansökan om hjälp hos nämnden. Av en enkät till sociala centralnämnder och nykterhetsnämnder år 1972 framgick att läget i detta avseende var i stort sett oförändrat. Spontanbesöken vid alkoholpolikliniker har dock ökat påtagligt och görs numera i stor omfattning av personer som inte är aktuella hos nykterhetsnämnderna. Även om bedömningarna är osäkra torde det kunna fastslås att nykterhetsvårdens resurser för rådgivning, stöd och behandling ej utnyttjas spontant och i tidigt skede i den omfattning som är önskvärd med hänsyn till behoven. En erfarenhet från familjerådgivningen är att de sökande som regel är mycket angelägna om fullständig sekretess och om att inte bli föremål för registrering Ofta fullföljs en kontakt först sedan försäkringar erhållits i dessa avseenden. Orsakerna till att hjälpbehövande inte vänder sig till socialvården kan vara många: otillräckliga resurser och metoder hos socialvården att ge den vård och service som behovet avser; — otillräcklig eller felaktig information om socialvårdens arbetssätt och dess möjligheter att ge hjälp; en allmän, ospecificerad, negativ inställning till samhället och social- vården; — rädsla att bli föremål för tvångsåtgärder;

bristande insikt om hjälpbehov;

— rädsla för omgivningens reaktion (se nedan).

Socialhjälpen utsätts ofta för hård kritik. En mycket negativ attityd till hjälpen och till dem som uppbär den är inte ovanlig. I allmänhet är denna negativa inställning förenad med bristfällig kunskap om socialhjälpen; om hjälpbeloppens storlek och förutsättningarna för att få hjälp liksom om den kontroll som förekommer. Därmed försvåras användningen av denna hjälpform. Denna inställning för med sig en stämpling av den som mottar hjälpen. Att ansöka om hjälp känns som en förödmjukelse.

Ett annat problem är den låga toleransen mot människor med sociala problem. Den ger sig till känna i en negativ social kontroll i skola, arbetsliv och boendemiljöer. De konkreta uttrycken härför är motstånd mot att anställa personer som avviker från gängse beteendemönster, utstötning av redan anställda med sociala problem, aversion från omgiv- ningen, motstånd från hyresvärdar och kringboende mot uthyrning av bostäder till personer som anses vara sociala avvikare etc. Detta har en rehabiliteringshindrande effekt.

InstitutionSplaneringen erbjuder många exempel på svårigheter som sammanhänger med allmänhetens inställning. Ett viktigt krav på institu- tionsplane ringen är att skapa förutsättningar för institutionslivets integre- ring med livet utanför institutionerna. Barnhem, nykterhetsvårdsinstitu- tioner och hem för olika slags eftervård är sällan välkomna i lokalmiljön. De möts ofta av intoleranta och okunniga opinioner. Institutionerna och deras inneboende kan inte bli väl integrerade i normala livsmiljöer om de möter en sådan inställning från allmänhetens sida.

7.9.3. Massmedia och socialvården

De ansvariga för socialvården har stort behov av att nå allmänheten med information som främjar och inte försvårar uppnåendet av socialvårdens mål. Tillgång till saklig information är en viktig förutsättning för åsiktsbildningen bland medborgarna rörande socialvården. Den bild som massmedia ger av socialvården är därför betydelsefull.

Socialvårdens verksamhet uppmärksammas ofta av massmedia. I många fall resulterar det i insiktsfulla och informativa reportage. I andra fall ger reportagen inte vederhäftig information. Det är motiverat att socialvår- dens verksamhet bevakas noga särskilt med hänsyn till den långtgående inverkan socialvårdens åtgärder kan ha i en människas situation. Till bevakningen måste därför höra att redovisa ingripanden eller andra situationer där klienten inte anser sig ha fått sin rätt.

Vad som emellertid är betydelsefullt att framhålla är de särskilda svårigheter som det bereder socialvården att tillrättalägga brister eller felaktigheter i en information som massmedia har förmedlat. Socialvår- den har därvid att följa sekretesslagen och föreskrifter om tystnadsplikt i den sociala lagstiftningen. Socialvården avstår också ofta från att till fullo utnyttja de faktiska möjligheterna att gå i svaromål. Aktsamheten om klienten kräver stor återhållsamhet från socialvårdens sida.

Mottagarna av massmedias information om socialvårdens verksamhet kan indelas i tre kategorier: de vård- och stödbehövande själva, social-

arbetarna och allmänheten. Information kan antas ha olika positiva resp negativa effekter för varje kategori.

För de vård— och stödbehövande gäller att informationen kan med- verka till en mer kritisk hållning och en ökad medvetenhet om egna rättigheter. Till de negativa effekterna hör bl a att fruktan för att bli awisad eller bli föremål för tvångsåtgärd kan förmå hjälpbehövande att avstå från att söka hjälp. Hos dem som ändå söker hjälp kan det uppstå misstro och aggressivitet som försvårar det samarbete med socialarbetaren som är en av grundförutsättningarna för framgångsrik socialvård. Till de negativa effekterna hör också att den som figurerar i reportage liksom anhöriga till denne kan igenkännas av vänner och grannar och därigenom tillfogas personligt lidande.

Bevakningen av socialvården innebär att socialarbetarna skärper vak- samheten beträffande den hjälpsökandes integritet och rättssäkerhet. Den leder också till en noggrannare prövning av hjälpbehovet. En striktare tillämpning av formella kriterier leder å andra sidan till en byråkratisering av det sociala hjälparbetet.

Till de positiva effekterna av informationen till allmänheten hör i bästa fall ett ökat allmänt intresse för socialvården. Om informationen är koncentrerad till socialvårdens ”misstag” och brister kommer de negativa effekterna att bli de helt dominerande. En avog inställning till sociala institutioner och social service uppstår och förstärks. Den kan bl a ta sig uttryck i motstånd mot att socialvården tillförs erforderliga resurser. I sista hand drabbas vård- och servicebehövande medmänniskor.

8. Sociala processer

8.1. Inledning

I föregående kapitel har olika slag av sociala problem beskrivits. Syftet har varit att inventera och systematisera frågor som bör uppmärksammas i den fortsatta målanalysen.

I senare kapitel skall socialvårdens arbetsuppgifter behandlas. Det kommer då att framgå att socialt arbete bör utgå från en helhetssyn på de sociala förhållandena. En konsekvens av denna syn är att lösandet av sociala problem ofta kräver samverkan mellan socialvården och andra samhällssektorer. Vikten av att ta tillvara klientens egna resurser och att få hans aktiva deltagande i arbetet kommer också att betonas.

I förevarande kapitel avser socialutredningen att peka på faktorer i samhällsutvecklingen som kan medverka till att det uppkommer sådana problem som socialvården möter. Framställningen kommer därvid att närma sig den probleminventering som finns i kapitel 7. Utgångspunkten här är emellertid att utvecklingen ses under ett längre tidsförlopp — såsom sociala förändringar, processer » medan inventeringen ger ett tvärsnitt genom rådande förhållanden.

I samhället sker ständigt förändringar i olika avseenden. Därmed påverkas också individernas livsvillkor, värderingar och beteenden. Ett urval bland förändringarna måste göras i denna framställning. Intresset här är knutet till de konkreta förändringar i samhället som för individen och primärgruppen leder till ändrade villkor i den sociala miljön, dvs i fördelningen av resurser, i människornas möjlighet att påverka sin situation och att finna kontakt och gemenskap med varandra.

Socialutredningen har således från sina utgångspunkter ingen anledning att söka ge en fullständig bild av utvecklingen i vårt samhälle. Utred- ningen begränsar därför framställningen till att visa att det finns ett samband mellan samhällsförändringarna och de sociala problemen. På detta sätt kommer de negativa dragen i utvecklingen att framhävas. Det är angeläget att understryka detta. Den syn på speciella förhållanden som kommer till uttryck i det följande får således inte uppfattas som en totalvärdering av utvecklingen inom de områden som behandlas. Den ständigt pågående strukturförändringen i samhället har medfört sådana

förbättringar av de allmänna sociala villkoren som tidigare inte ansetts möjliga. Många problem som fanns förr är därmed borta, andra har minskat. Men vissa problem står kvar och nya, ofta svårlösta har kommit till. Det är dessa problem som möter dagens socialvård.

8.2. Social förändring

Utredningen avser endast att mer översiktligt behandla de viktigaste av de förändringsprocesser som påverkar den sociala miljön. Det bör inlednings- vis påpekas att terminologin är flytande. I vissa fall används social process som ett sammanfattande begrepp för social förändring och social kon- troll.1 I andra fall sätts likhetstecken mellan social process och social förändring. I fortsättningen anknyts till det senare alternativet, som torde ha starkast stöd i det allmänna språkbruket.

Det finns en omfattande teoribildning för att förklara uppkomsten av social förändring. Någon allmänt godtagen teori finns däremot inte. Det är inte möjligt att här belysa eller ta ställning till hur samspelet i dess helhet går till mellan a) ekonomiska och tekniska faktorer, b) politiska och ideologiska faktorer samt 0) psykologiska faktorer. Det kan dock konstateras att nya politiska och sociala idéer tillsammans med ny teknik, nya produktionsförhållanden, uppfinningar av olika slag föränd- rar eller ger motiv för förändringar. Dessa kan konstateras både i det teknisk/ekonomiska systemet och i systemet av lagar och andra bestäm- melser exempelvis inom arbetsrätt, familjerätt, bostads- och samhälls- planering, utbildning etc. Även värderingar och attityder förändras. Det är ofta svårt att fastställa vad som i dessa förlopp är orsak och vad som är verkan.

På vissa områden, exempelvis förekomsten av nya slag av kommunika- tionsmedel, nya marknader och ökad internationalisering, är det relativt lätt att beskriva förändringarna. På andra områden, exempelvis vid förändringar av seder och vanor, är det svårare att görajämförelser mellan olika tidsperioder eller mellan samhällen som utvecklats i olika riktningar eller med olika snabbhet. Diskussionen om sociala förändringar rör ofta takten i dessa.

Det kan vidare konstateras att förändringarna uppfattas på olika sätt. Vissa människor eller grupper oroas av snabba förändringar i samhället. Detta gäller då särskilt sådana förändringar som berör olika institutioners struktur och ställning (familjen, religionen etc). Andra däremot anser att utvecklingen i ett eller annat avseende går för långsamt. Det är här fråga om olikheter i sammansatta sociala värderingar som kan hänföras till skillnader både i social miljö och i personliga temperamentsdrag. Vid bedömning av sociala problem är dessa olikheter av stor betydelse.

Det finns ytterligare en generell problemställning som bör diskuteras, innan man går över till att belysa mer speciella problem. Alla utveck- lade samhällen är på något sätt skiktade och de har därför en viss klasstruktur. Den sociala skiktningen kan studeras ur olika aSpekter arbetsfördelningen, fördelningen av resurser (inkomst, förmögenhet,

* Om sistnämnda begrepp se 10.8.

politisk och ekonomisk makt, social prestige etc) och förhållandet mellan olika skikt i samhället.2

Vid ett studium av ett visst samhälle kan huvudvikten läggas vid de drag som innebär eller främjar en integration mellan olika delar. Med integration avses att värdegemenskapen är stor och att medlemmarna är solidariska med varandra och i stort accepterar den rådande makt- och arbetsfördelningen.

Ett annat perspektiv är att framhäva de drag i sarnhällsstrukturen som visar att" det finns konflikter mellan olika klasser och grupper. Till bilden kan då höra att en eller flera grupper eftersträvar en annan maktfördel- ning och en annan fördelning av de resurser som står till förfogande på olika områden.

Det finns många skäl som talar för att integrations- och konfliktaspek- terna kompletterar varandra vid en beskrivning av vårt samhälle. I ett långsiktigt perspektiv är det också av intresse att söka bedöma, om utvecklingen innebär en utjämning mellan olika klasser eller om vi får en ökad polarisering mellan klasserna. Det finns vägande skäl för båda ståndpunkterna. Detta kan ses som ett tecken på svårigheten att göra en totalvärdering av samhällsutvecklingen. För framställningen i detta kapi- tel är det tillräckligt att konstatera att det finns vissa motsättningar i vårt samhälle och att även dessa ger upphov till sociala problem som är väl kända för socialvården.

8.3. Levnadsnivåbegreppet

För bedömningen av vilka sociala förändringar och aspekter på dessa som är av intresse i detta sammanhang är diskussionen om social välfärd och sociala problem i anslutning till levnadsnivåbegreppet av stor betydelse. För att man skall kunna se vilka sociala problem som behöver lösas krävs en bestämning av vad som är en godtagbar levnadsnivå.

En av huvudteserna i låginkomstutredningens analys av levnadsnivån3 är att denna inte kan anges enbart med hjälp av monetära (”penning- mässiga”) välfärdsmått. Lön, inkomst och utkomst är viktiga mått men de behöver kompletteras. Det är lätt att visa att samma inkomst inte alltid ger upphov till samma konsumtionsmöjligheter. Det finns bl a regionala skillnader och marknadsskillnader exempelvis kan två likvär- diga bostäder betinga mycket olika pris. Lika stora hushåll kan ha stora skillnader i fasta utgifter i form av resekostnader, räntor och amorte- ringar på studieskulder, barntillsynsavgifter, hyra etc. Vidare kan konsta- teras att viktiga välfärdskomponenter inte ingår i monetära inkomst- begrepp. Tillgången till fritid kan exempelvis variera. Samma förhållande gäller beträffande hälsa och sociala relationer. Ytterligare en rad skäl mot att använda enbart monetära välfärdsmått kan anföras.

Efter en genomgång av olika försök att bestämma levnadsnivå stannar

2 En analys av dessa problem finns i Edmund Dahlström: Klasser och samhällen (Sthlm 1971). 3 Teoretiska och principiella frågor knutna till levnadsnivåbegreppet finns analy- serade i Sten Johansson: Om levnadsnivåundersökningen. Jfr också arbetsgruppen för låginkomstfrågor: Kompendium om låginkomstutredningen (DS In l971:16).

låginkomstutredningen i anslutning till den engelske sociologen professor R. A. Titmuss för att bestämma levnadsnivån som ”individens förfogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet m m, med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor”. Låginkomstutredningen menar emellertid att denna resursbeskrivning behöver kompletteras med kon- sumtionsaspekter (behovstillfredsställelse) på sådana områden, där en bild av individens resurser inte med säkerhet ger en bild av hans levnadsnivå. Denna komplettering kan lättast ske genom att ha ”onda förhållanden”4 som utgångspunkt. Slutligen anser låginkomstutredningen att undersökning av levnadsnivån bör koncentreras till sådana förhållan- den som kan påverkas genom politiska beslut. Undersökningen begränsas därför till sådana områden och aspekter för vilka det finns uppbyggda organ med vilkas hjälp politikerna kan åstadkomma förändringar för individen. För att detta inte skall uppfattas som en begränsning till att syssla enbart med sådana sociala problem som kan lösas med befintliga organ och resurstyper införs politiska resurser som en levnadsnivå- komponent. Tanken är således att genom politiska beslut kan de rådande förhållandena ändras så att nya sociala behov kan tillgodoses.

Det kan här finnas skäl att återvända till vad som inledningsvis i kapitlet angavs som socialvårdens utgångspunkter för eller syn på sina insatser. Ett viktigt inslag där är uppfattningen att individen själv skall aktivt delta i förändringen av sina villkor. En likartad människosyn kommer till uttryck i den bestämning av levnadsnivå som citerats i det föregående. Det talas där om resurser med vars hjälp individen kan kontrollera och styra sina livsvillkor.

Ett annat perspektiv ur vilket individens möjlighet att styra sina livsvillkor kan studeras är det som visar hur han kan använda eller ändra de resurser som står till förfogande. Det är således här fråga om vilka ramar individen har för sitt handlande. Vid beskrivningen av de sociala förändringarna i det följande bör en viktig aspekt vara räckvidden i individens eget handlande inom de områden som studeras och hans möjligheter att därigenom påverka skeendet.

Låginkomstutredningen arbetade som tidigare nämnts (se 3.1.3) med nio levnadsnivåkomponenter:

hälsa; kost; — bostadsförhållanden;

— uppväxt- och familjeförhållanden;

utbildning;

sysselsättnings- och arbetsplatsförhållanden; — ekonomiska resurser;

— politiska resurser; — fritid och rekreation.

4 Jfr 3.1.2 och 3.2.3.

Arbetsgruppen för låginkomstfrågor har, som likaledes nämnts (se 4.2.2), föreslagit att denna lista kompletteras med ytterligare tre kom- ponenter:

— fysisk miljö; — fred och säkerhet; transporter och kommunikationer.

Dessutom vill gruppen att komponenten bostadsförhållanden vidgas och kallas boendemiljö.

Samhällets prioriteringar, har det framhållits, måste alltid påverka utvecklingen av dessa komponenter. Avvägningarna blir mer komplicera- de allteftersom en viss grundläggande behovstillfredsställelse uppnås på olika områden. Vilka krav ställs exempelvis på utbildningsresursernai ett samhälle, där utbildning inom ett bestämt område inte längre har ett tydligt och relativt okomplicerat samband med möjlighet att få ett bra arbete inom området? Många andra liknande frågor kan ställas ifråga om de olika komponenterna. Det finns emellertid sällan entydiga och av alla accepterade svar på dessa frågor.

Det har vidare understrukits som värdefullt att undersöka varje komponent för sig och bestämma människors levnadsnivå. Däremot är det inte ändamålsenligt att söka konstruera något sammanfattningsindex för alla komponenterna. Möjligheterna att överblicka vilka åtgärder som kan vidtas för att ändra individernas levnadsnivå går då förlorade.

Vad som i stället kan göras är att väga ihop några av komponenterna kvalitativt som underlag för en åtgärdsdiskussion. Varje komponent kan då tilldelas ett positivt eller ett negativt värde. Som exempel anger låginkomstutredningen åtta tänkbara kombinationer mellan komponen- terna hälsa, arbete och utbildning. Vissa av dessa kombinationer — t ex god hälsa, gott arbete och god utbildning — är från åtgärdssynpunkt ointressanta. Motsatsen gäller om kombinationen god hälsa, dåligt arbete och kort utbildning. Längre än så är inte möjligt att gå i precisering att kvantitativt väga t ex hälsa mot utbildning är meningslöst.5

I vilken utsträckning kan socialvården påverka de här angivna levnads- komponenterna? Det är främst komponenterna hälsa, bostadsförhållan- den, uppväxt- och familjeförhållanden samt ekonomiska resurser som mer direkt är beroende av socialvårdande åtgärder. Men även de övriga komponenterna kan om än i begränsad omfattning påverkas av social- vården. Ogynnsamma förhållanden i fråga om samtliga komponenter upptäcks emellertid ofta av socialvårdande organ genom den nära kontakt som dessa har med människors livssituation. Detta aktualiserar behovet av samarbetsrelationer.

Under 7.2.2 redovisades en modell för socialvårdens samhällspå- verkande uppgifter. Analysen där understryker starkt att dessa uppgifter är betydelsefulla och att insatserna som modellen illustrerar bör kopplas till övergripande mål och till en analys av de faktorer som påverkar levnadsnivån. Praktiskt innebär det att behovet av socialvårdens insatser skall vara en indikator för problem på skilda områden och att

5 Sten Johansson, a a s 39.

socialvårdens insatser så långt möjligt bör samordnas med insatser inom andra samhällssektorer (skola, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, samhällsplanering, kulturpolitik etc). Detta utvecklas närmare i bla avsnitten 10.1, Medverkan i samhällsplaneringen, 10.2, Allmänt förebyg- gande insatser samt kapitel 23, Socialvårdens samverkan med andra verksamhetsområden.

8.4. Urbaniseringen

Drivkraften bakom den befolkningsomflyttning från landsbygd till tätort som präglat samhällsutvecklingen är stadsnäringarnas tillväxt resp det minskade arbetskraftsbehovet inom jordbruk och skogsbruk. Huvuddra- gen i denna utveckling är väl kända. Framställningen här koncentreras därför till frågor som rör urbaniseringens påverkan på individens levnadsförhållanden. Denna analys utvecklas sedan i de följande avsnitten om försörjning och arbete resp boende.

Omfattningen av och hastigheten i urbaniseringen belyses av följande tabeller.

Under de tidigare skedena var omflyttningstakten ganska jämn. Flytt- ningen skedde ofta stegvis. Landsbygdsbon flyttade till mindre tätorter. Från dessa skedde en flyttning till större tätorter etc. Omställningen till

Tabell 8.1 Fördelningen av befolkningen mellan glesbygd och tätort

År Egentlig lands— Städer, köpingar, Antal bygd] municipalsam- invånare (%) hällen i riket (%) (1 OOO-tal) 1860 88,7 11,3 3 860 1870 86,8 13,2 4169 1880 84,6 15,4 4 566 1890 80,9 19,1 4 785 1900 74,9 25,1 5 136 1910 70,0 30,0 5 522 Glesbebyggelse2 Städer och övrig (%) tätbebyggelse (%) 1920 54,8 45,2 5 904 1930 51,5 48,5 6 142 1940 43,8 56,2 6 371 1950 32,1 67,9 7 042 Glesbebyggelse3 Tätorter3 (%) (%) 1950 33,8 66,2 7 042 1960 27,2 72,8 7 463 1970 18,6 81,4 8 014

1 Avser den folkmängd som bor utanför administrativa tätorter. ? Hela området av städer, köpingar och municipalsamhällen har räknats som tätbebyggelse. 3 Städer, köpingar och municipalsamhällen uppdelade på tät- och glesbebyggelse.

Tabell 8.2 Fördelningen av befolkningen mellan olika näringsgrenar

År Jordbruk Industri och Handel och Offentliga Antal med binä- hantverk samfärdsel tjänster m m personer ringar % % % % 1 00(Hal

1870 72,4 14,6 5,2 7,8 4 1691 1880 67,9 17,4 7,3 7,4 4 5661 1890 62,1 21,7 8,7 7,5 4 785' 1900 55,1 27,8 10,4 6,7 5 1361 1910 48,8 32,0 13,4 5,8 5 5221 1920 44,0 35,0 15,2 5,8 5 9041 1930 39,4 35,7 18,2 6,7 6 1421 1940 33,9 37,9 19,7 8,5 6 3711 1950 24,6 42,7 22,6 10,1 7 0421 1960 13,8 45,1 21,0 20,1 3 2442 1970 8,1 40,4 26,6 24,9 3 4052

' Hela folkmängden: fd yrkesutövare har förts till sin tidigare näringsgren; de i husligt arbete och familjemedlemmar till familjeföreståndarens näringsgren. ? linbart yrkesutövande.

ändrade miljöer och livsmönster kunde därigenom ske successivt. För inget landskap minskade heller befolkningen i absoluta tal, även om redan tätbefolkade områden växte mer än andra.

Under 1960—talet ändrades denna bild i viktiga avseenden. Minskade utkomstmöjligheter fick som följd en stark utglesning av befolkningen i många regioner. Befolkningsrörelsen har varit riktad huvudsakligen mot de södra och mellersta delarna av landet och mot storstadsområdena där samt i Norrland mot kuststäder och större befolkningscentra.

Som drivkraft bakom urbaniseringen har tidigare nämnts omvand- lingen inom näringslivet. Denna har i sin tur inneburit en omfördelning av utkomstmöjligheterna. De större tätorterna har ansetts ha fördelar som skulle göra en bosättning där attraktiv. Som sådana faktorer har angetts bl a urvalet av yrken och arbetsplatser; urvalet av utbildning och vidareutbildning, även på hög nivå; tillgången till hälso- och sjukvård av hög kvalitet; urvalet av kulturaktiviteter och rekreation; urvalet av yrkesmässigt och personligt umgänge; ökade möjligheter till personliga kontakter.

Bostads- och reseförhållandena räknas däremot inte som positiva faktorer. Bullret, luftföroreningarna och svårigheterna att få rekreation i naturen hör till de direkta nackdelarna.6

Urbaniseringen betecknar en förändring över tiden. Vid belysningen av de sociala problem som har samband med urbaniseringen är det emeller- tid viktigt att konstatera att det hela tiden parallellt finns miljöer med olika urbaniseringsgrad och att urbaniseringen inte innebär problem bara i inflyttningsområdena.

Uttlyttningen från ett område kan innebära att utkomstmöjligheterna för dem som bor kvar försämras. Underlag för kommunikationer och andra offentliga och kommersiella tjänster minskar. Det minskade serviceutbudet innebär i sin tur att en avflyttning framstår som mer eller

6 Jfr Urbaniseringen i Sverige (SOU 1970:14).

mindre tvingande för dem som är beroende av viss närservice, sannolikt i första hand barnfamiljerna. Kvar blir de äldre. På senare tid har emellertid också observerats en tendens till att människor flyttar ut från själva tätorterna. De pendlar till arbetet och anser att tidsförlusterna för längre resor mer än väl uppvägs av bostadens läge, pris och användbarhet också som fritidsbostad.7

Att urbaniseringen har haft till följd ett samhälle med starka regionala variationer i livsvillkoren har belysts av Torsten Hägerstrand.8 Han har därvid indelat landet i sex zoner beroende av hur lång en tur- och returresa är till vissa samhälleliga tjänster. Han tar även hänsyn till hur stort befolkningsunderlaget är i varje sådan zon. De tjänster som han utgår från är de som ges av läkare, tandläkare, större allmäntbibliotek och fjärdeårsavdelning vid tekniskt gymnasium. Detta ger en grov bild av omgivningsstrukturens standardvariation.

Zon 1 är den mest och zon 6 den minst gynnsamma. Större delen av Norrland (norra delarna och inlandet) hör till zon 6 liksom de västligaste delarna av Svealand. Zon 1 finner man i storstadsområden och andra tätbefolkade delar av Svealand och Götaland, endast undantagsvis i Norrland.

De viktigaste resultaten är följande. Ungefär en fjärdedel av befolk- ningen har standard av storstadstyp (konsumtion på riksgenomsnittets nivå inom bostadsorten). Något över 40 procent (zonerna 1 och 2) när ett utbud med en något mindre transportinsats än vad som i övrigt räknas som acceptabla pendlingsavstånd. Sämst är läget i zonerna 5 och 6. Här kan en person som kör bil inte räkna med fram- och återresa under dagen och för dem som måste begagna kollektiva trafikmedel är sådana resor sannolikt ofta uteslutna.9 Nedläggningen eller begränsningen av den kollektiva trafiken drabbar hårdast i zonerna 3 och 4 för dem som inte har bil. I zonerna 5 och 6 är problemen svåra för alla kategorier.

Den ofta snabba expansionen för större tätorter har förändrat deras karaktär i avseenden som har tydliga sociala konsekvenser. Tätorterna har till följd av bl a kraven på markområden för den industriella expansionen och för nya stora områden för flerfamiljshus eller småhus blivit avsevärt större till ytan. Samtidigt har trafiken fordrat allt större utrymme och tenderat att skära sönder tätorterna i olika sektorer. Skyddsområdena mellan industrin och bostadsbebyggelsen verkar i samma riktning. Mellan dessa sektorer är ofta kommunikationerna bristfälliga till förfång för dem som har arbetsplats och bostad i olika sektorer och till förfång för kontakter under fritiden.

[ vilken utsträckning kan olika grupper tillgodogöra sig de fördelar som en omflyttning till större tätorter anses innebära? Och i vilken utsträck- ning får tätorternas invånare uppleva nya svårigheter och problem? Mycket talar för att det i första hand är de med god utbildning och god social och ekonomisk ställning som har fördelar av flyttningar.

Den långa restiden till och från arbetet och den stundom otillfreds- ställande takten i utbyggnaden av servicen (såväl kommersiell som

7 JfrUrbaniseringen iSverige, 5 1:51 och 52. 8 A a 5 4:5 f. 9 A a 3 4:96.

offentlig) i nya områden motverkar de fördelar som koncentrationen av serviceutbudet till de större tätorterna medför. Hyrorna i de nya bostadsområdena är relativt höga. Nyinflyttade och unga familjer har samtidigt svårt att komma åt de något äldre bostäderna närmare centrum, där hyrorna ofta är lägre. Omflyttningen verkar i riktning mot viss ensidighet ibefolkningsstrukturen i de nya områdena.

I relationen till andra människor kan den stora tätorten upplevas ge mer ensamhet och isolering, göra kontakterna mer opersonliga och leda till mindre direkt stöd i komplicerade situationer från närstående, släktingar och kamrater. Särskilt för unga personer och invandrare som flyttar till stora tätorter brukar dessa faktorer betonas. De söker nya kontakter men kan riskera att komma in i kretsar som är asociala eller kriminella. Deras kontakter blir ytliga och svarar inte mot det trygghets- behov som de har. Man bör dock inte generalisera i detta sammanhang.

För dem som knyter sociala kontakter snarare på grund av en yrkesmässig, intresse- och värdemässig överensstämmelse erbjuder flytt- ningen mindre problem än för dem som knyter sociala kontakter på grundval av släktskap eller grannskap. De som har en god socioekonomisk position har också de bästa förutsättningarna att utnyttja stadskulturens valmöjligheter i fråga om kulturutbud och andra aktiviteter samt val av umgänge.

8.5 Försörjning och arbete

Näringslivets omstrukturering angavs i föregående avsnitt som en av drivkrafterna bakom urbaniseringen. Detta avsnitt skall kortfattat och i huvudsak uppehålla sig vid konsekvenserna av denna utvecklingi form av förändringar i arbetslivet.

Arbetet kan ha två väsentliga funktioner för människan. I den första är de viktiga elementen att arbetet innebär skapande och delaktighet i en gemensam produktion. Arbetets andra funktion är att det ger individen ett ekonomiskt utbyte varmed han kan köpa varor och tjänster. Om elementen skapande och delaktighet i produktion starkt reduceras åter- står i huvudsak endast den andra funktionen.

8.5.1 Arbete och utkomst

I ett socialpolitiskt perspektiv är en central fråga vilka utkomstmöjlig- heter som olika grupper i samhället har och hur dessa möjligheter förändras. Inkomster genom arbete är den viktigaste källan till utkomst. Det finns emellertid skäl att här inledningsvis beröra två andra viktiga utkomstkällor och vilka förändringar som inträffat beträffande dem parallellt med urbaniseringen. Det gäller dels det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet, dels självhushållet.

Utvecklingen av det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet har belysts ingående i tidigare kapitel. Det för sammanhanget viktiga konstaterandet är att i förhållande till den försörjning som kan erhållas genom inkomster av arbete (och kapital) har det socialpolitiska bidrags- och försäkringssystemet omfattat en successiv utbyggnad av dels stöd-

former när individen ej kunnat få arbete eller av annat skäl ej kunnat arbeta, dels bidrag som kompletterat otillräckliga eller låga löner. Detta har inneburit en omfördelning av resurserna såväl från förvärvsverksamma till icke förvärvsverksamma som från resursstarka till resurssvaga grupper.

Begreppet självhushåll används här i vid mening. Det innefattar alla de arbetsinsatser som individen gör för att främja den egna välfärden och som sker utanför arbetsmarknaden respektive marknaden för varor och tjänster. Det omfattar såväl uttag ur den egna produktionen till det egna hushållet som tjänster inom det egna hushållet och mellan grannar. Den generella trenden här kan antas vara att utrymmet för självhushåll har minskat.

Brukandet av jorden och skogen innebar för stora grupper av männi- skor också ett arbete direkt för det egna hushållet. Därmed påverkades hushållens välfärd även om utkomsten ofta var osäker och låg. Samma funktion har skötseln och underhållet av den egna bostaden. För de senare uppgifterna finns nu särskild arbetskraft. Matvaror och andra förnödenheter till hushållet blir alltmer färdigberedda.

Denna utveckling mot att alltfler av de varor och tjänster som hushållen konsumerar köps i mer eller mindre färdigt skick framstår som en viktig förutsättning för förändringarna i familjens ställning och för att män och kvinnor kan förvärvsarbeta och använda sin fritid på mer likställd basis. Hushållen har befriats från en mängd tröttande rutingöro- mål. Baksidan av denna utveckling är att alla hushåll (oberoende av total inkomst/antal förvärvsarbetande) blir starkt beroende av penningrnedel för att upprätthålla sin baskonsumtion och att det blir svårare att påverka resurserna därutöver, dvs de medel som skulle kunna användas för fritids- och kulturaktiviteter, rekreation etc. Det som hushållet inte kan klara själv, förväntas det köpa. Andras erfarenheter och kunskaper blir också mindre värda. Det innebär i sin tur också att anledningar till informella kontakter med exempelvis grannarna är sällsynta.

Denna övergång från ett agrart samhälle med omfattande självhushåll till ett industriellt produktionssystem med en omfattande marknadshus- hållning har i Sverige inträffat relativt sent. Ännu år 1930 var flera för sin försörjning beroende av jordbruk än av industri och hantverk. Större delen av industrin var förlagd utanför städerna. Näringsstrukturen har därefter förändrats till att helt domineras av industri och servicenäringar (se tab 812 ovan). Under de kommande åren kan förväntas att antalet sysselsatta i industri inte kommer att nämnvärt öka. Däremot kan väntas en ökning av arbetskraftsbehoven inom servicesektorn (bl a inom vård- områden).

Förändringarna av huvudnäringarnas relativa betydelse för sysselsätt- ningen har påskyndats av strukturförändringar inom produktionen. Under efterkrigstiden har en branschmässig, ekonomisk och geografisk koncentration ägt rum.

Den branschmässiga koncentrationen innebär att produktionen inom en näringsgren samlas till färre och större enheter. Företag med låg lönsamhet upphör eller går upp i de mer lönsamma. Samma trend har präglat jordbruket. För att främja likställighet i inkomsthänseende mellan jordbruksarbetande och industriarbetare har samhället verkat för en

utveckling mot större brukningsenheter, specialiserad produktion och ökad mekanisering.

Nära förbunden med de branschmässiga förändringarna har varit en geografisk koncentration av arbetsplatserna till huvudsakligen högt urba- niserade områden. Här har utvecklingen under 1960-talet gått in i en ny fas. Till skillnad från perioden dessförinnan minskade befolkningen då kraftigt i vissa regioner. Inflyttningen koncentrerades till de tre storstads- regionerna, där anhopningen av människor och beslutsfunktioner är stor och där den finansiella utvecklingen markerats. Detta motsvaras av en uttunning i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella aktiviteter i utflyttningsområdena. '

De konstaterade förändringarna i näringslivets branschmässiga och geografiska struktur har påverkat olika gruppers möjligheter att arbeta. Bostadsorten och kommunikationsförhållandena har därvid blivit viktiga faktorer. Arbetsplatsbrist och rekryteringssvårigheter har vidare medfört att den traditionella uppdelningen av olika yrken på könen avtagit. För mödrarnas och de gifta kvinnornas möjligheter att förvärvsarbeta har den tidigare konstaterade utvecklingen att alltmer av hushållens konsumtion sker genom köp av varor och tjänster varit betydelsefull. En viktig förutsättning härför har också varit att samhället ställt upp med omfat- tande (om än otillräckliga) resurser för omsorg om barnen under den tid föräldrarna förvärvsarbetar.

Från samhällets synpunkt är det önskvärt att effektivitet och lönsam- het i produktionen av varor och tjänster samt konkurrensförmåga på den internationella marknaden förenas med trygghet i anställningen och en god arbetsmiljö såväl i yttre (fysisk) som i social och psykologisk mening. De svenska löntagarorganisationerna har i stort varit positivt inställda till mekanisering och rationalisering. Under senaste åren har dock problema- tiken blivit mer sammansatt. Miljöfrågorna har fått en mer central ställning. Kraven på åtgärder såväl inom den allmänna miljöpolitiken som för att främja en förbättrad arbetsmiljö har därför blivit starka.

8.5.2 lndustrisamhällets arbetsmarknad

Statsmakternas vilja att påverka människors arbetssituation har funnit många uttryck. Bestämmelser om förenings- och förhandlingsrätt och om arbetarskydd är exempel på detta. Arbetsmarknadspolitiken har bla genom rörlighetsstimulerande åtgärder och utbildning främjat flyttningen av arbetskraft till yrkesområden och platser med brist på arbetskraft och etablering av arbetstillfällen i områden med överskott på arbetskraft. Utflyttningen av vissa statliga verksamheter kan ses som ett sätt att motverka den geografiska koncentrationen till storstadsregionerna.

Trots en ambitiös arbetsmarknadspolitik och en rad andra insatser (av regionalpolitisk, trafikpolitisk natur m m), i syfte att främja olika gruppers möjligheter att erhålla och behålla ett arbete, har ändå bety- dande grupper temporära eller permanenta svårigheter att erhålla lämpligt arbete. Att arbeta är i vår kultur centralt för en människas självkänsla och för hennes status i andras ögon. Människans position i arbetslivet bestämmer hennes sociala ställning. De förändringar och svårigheter som

människor upplever inom arbetslivet ger därför upphov till djupgående förändringar i livsvillkoren. En god utveckling av näringsliv och service på skilda områden ger fler arbetstillfällen för medborgarna. För social- vårdens del är det därför en viktig uppgift att uppmärksarnt följa sysselsättningsfrågorna och att samarbeta med samhällets arbetsmark- nadsorgan i både generella frågor och individuella fall.

För socialvården aktualiseras frågor om arbetslivet bl a i det före- byggande arbetet. Även insatser eller stöd i enskilda fall från socialvården eller från andra samhällsorgan vid sidan av arbetsförmedlingen aktuali- seras. Detta motiverar en förhållandevis ingående behandling av hur omfattande grupper som berörs av förändringarna och vilka konsekven- serna för dem blir.

Förändringarna i andelen sysselsatta i åldrarna 16—74 år sedan år 1965 framgår av diagrammet.10

Index

130

_ , Gifta kvinnor 120

110

100 Gifta män

1965 66 67 68 69 7'o 71

Endast för gruppen gifta kvinnor har sysselsättningen ökat under perioden. Ökningen av den kvinnliga arbetskraften är i huvudsak koncen- trerad till kommunala arbetsgivare. Männens sysselsättningsandel har under perioden gått ner med ca 5 procent. En del av denna nedgång hänger samman med en ökning av antalet ungdomar i utbildning.

Strukturrationaliseringen har medfört en betydande omflyttning av stora grupper anställda. Arbetsmarknadsstyrelsen redovisar för de senaste åren följande uppgifter om antal anställda som berörts av varsel om uppsägningar och permitteringar (exkl korttid):

10 Walter Korpi: Har vi råd att arbeta? Socionomförbundets tidskrift nr 21/1973.

1970 20 963 1971 36 966 1972 23 745 (varav jan—okt 19 090) 1973 till och med okt 10 664

Vid bedömningen av dessa siffror får man hålla i minnet att de avser just varsel och att man inte vet hur ofta dessa verkligen lett till personalinskränkningar. Vidare begränsas varselskyldigheten till fall där minst fem arbetstagare berörs. Även andra begränsningar finns, vilket gör att varselsiffrorna bara delvis visar vad som hänt. Trots dessa begräns- ningar ger dock siffrorna en bild av utvecklingen i stort.

I en skrift11 som utgivits i anslutning till ett forskningssamarbete mellan socialhögskolan i Stockholm, statens arbetsklinik och sociologiska institutionen vid Stockholms universitet kommenteras de där återgivna uppgifterna om varsel (åren 1960—1971) bl a enligt följande.

Två förhållanden är av särskilt intresse: dels den kraftiga stegring av varslen som ägt rum sedan mitten av sextiotalet, dels de mycket kraftigare svängningarna i fråga om ”inskränkningar”. De senare är förmodligen mer konjunkturberoende än nedläggningarna, som antag- ligen speglar en mer långsiktig trend i fråga om strukturrationaliseringen.

Men i vilken utsträckning leder varsel till en långvarig arbetslöshet eller till att man lämnar arbetsmarknaden för gott? I samband med statistiska centralbyråns AK—undersökning i februari 1968 tog man reda på hur många personer som berörts av nedläggningar eller driftsinskränkningar under år 1967. Det visade sig vara inte mindre än 150 000, dvs 3,6 % av totala antalet personer som förvärvsarbetat minst en vecka under 1967. Det visade sig vidare att av dem som slutat sin anställning 1967 på grund av nedläggning eller driftsinskränkning, så var i februari 1968 20 % fortfarande arbetslösa medan 16% ej tillhörde arbetskraften. Det var främst kvinnorna som lämnat arbetskraften.

Det finns en rad studier av nedläggningsdrabbade företag som visar att i genomsnitt ungefär två tredjedelar av den drabbade personalen fått arbete på den öppna marknaden inom 3—12 månader. På längre sikt kan man räkna med att 20—25 % slås ut från arbetsmarknaden. Givetvis varierar dessa siffror med de anställdas ålder, förhållanden på den lokala arbetsmarknaden osv. Även de mest optimistiska skattningarna leder till att minst 3 OOO—4 000 personer i arbetsför ålder per år förlorar möjlig- heten att få sin utkomst genom förvärvsarbete. Utgår vi från resultaten av den tidigare nämnda arbetskraftsundersökningen så får vi dock siff- ror som ligger avsevärt mycket högre.

1 ett betänkande avgivet i januari 197312 återges uppgifter från två Specialundersökningar som genomförts av arbetsmarknadsstyrelsen i sam- band med arbetslöshetsräkningarna i maj 1968 och i juni 1972. Enligt den senare undersökningen ökade inom hela gruppen registrerade arbets- lösa den andel som utgörs av dem som varit utan arbete mer än tre månader från 27 procent i juni 1968 till 39 procent juni 1972. De som varit arbetslösa mer än tre månader på grund av driftsinskränkning uppgick ijuni 1972 till 10 procent av samtliga arbetslösa.

11 Hans Berglind och Anna Lena Lindquist: Utslagningen på arbetsmarknaden (Rapport Lund 1972). 12 Trygghet i anställningen. Betänkande avgivet av utredningen rörande anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (SOU 1973:7).

Från samma betänkande kan återges följande uppgifter. I ett antal AMS—studier om företagsnedläggelser under senare delen av 1960-talet framkommer att 10——15 procent av de drabbade förblivit oplacerade (mest äldre kvinnor och lågutbildade) och att ungefär lika många lämnat arbetslivet av andra skäl (sjukdom, pensionering m m) samt att några procent gått över till skyddat arbete av något slag. Dessa studier visar alltså en restarbetslöshet i storleksordningen 30 procent.

I betänkandet framhålls emellertid att trots den alarmerande ökningen i antalet arbetslösa på grund av driftsinskränkning sedan mitten av 1960-talet kunskapen alltjämt är tämligen begränsad om vad som sker beträffande arbetstagarens ekonomi, bostadsort, arbetsmiljö etc.

lakttagelsen att vissa grupper definitivt lämnar arbetslivet eller förblir oplacerade under lång tid får stöd i arbetskraftsundersökningarna.13 För män i åldrarna 35—64 år gällde år 1962 att 72 000 stod utanför arbetslivet. Detta ta] hade år1965 ökat till 92 000 och år 1971 till 122 000. Arbetskraftstalet för män i åldern 55—64 år var år 1964 88,5 procent och år 1972 83,5 procent. Minskningen i arbetskraftstalet för denna grupp kan jämföras med nedgången för samtliga män i åldern 16—74 år, vilken samma period uppgick endast till ett par procent. Det kan antas att vidgade grunder för pensioneringen har påverkat utvecklingen. Förtids- pensionärernas antal ökade under perioden 1961—1970 från 130 000 till 188 000 och uppgick år 1972 till 236 000. Flertalet av de nytillkomna förtidspensionärerna var män. Denna ökning har ingen motsvarighet i

13 Hänsyn får tas till att metoderna för dessa undersökningar har förändrats under perioden; vidare bör observeras att de arbetslösa ingår i de här redovisade siffrorna.

Arbetsva'rdssökande män och kvinnor ] 960—1 9 72

År Män Kvinnor Totalt

1960 24 496 6 863 31359 1965 51515 16 304 67 819 1968 65 611 20573 86184 1971 70 546 29 543 100 089 1972 66 747 27 913 94 660

Antalet vidtagna arbetsätga'rder ] 9 70— I 9 721

1970 1971 1972

Antalet arbetsvårdssökande 95 599 100 089 94 660 Antalet vidtagna åtgärder 68 009 70 766 66 023 Därav arbetsanskaffning

öppen marknad 12 435 11 234 11 769 skyddat el halvskyddat arbete 28 891 28 869 19 365 Näringshjälp 2 008 2 146 1 946 Arbetsprövning-träning 4 797 5 644 6 426 Arbetsmarknadsutbildning 19 878 28 873 26 517

1AMS anser att datastatistikens siffror för särskilt beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning sannolikt är för låga.

utvecklingen av antalet invaliditetsfall på grund av yrkesskador och olycksfall.

Den här utvecklingen kan också belysas med förändringarna beträf— fande arbetsvården (se tablåerna föregående sida).

Bland de arbetsvårdssökande finns personer som visserligen har arbete men som vill byta till ett för dem lämpligare. Trenden att en stark ökning av antalet inte sysselsatta arbetsvårdssökande har skett är dock klar. Av redovisningen framgår således att det är fråga om en storleksmässigt betydande grupp människor som av olika anledningar och mer eller mindre permanent är ställda utanför den öppna arbetsmarknaden.

Som nämnts i det föregående uppfattas människans möjlighet att försörja sig genom arbete som centralt för självkänslan. Därför innebär arbetslösheten ett misslyckande för samhället likaväl som för individen. Ju längre det dröjer att få ny anställning, desto sannolikare är det att den arbetslöse tvingas in i en process där han successivt får sänka sina anspråk när det gäller ett nytt arbete. Om utbytet av det nya arbetet i form av inkomst, tillfredsställelse etc blir sämre än av det tidigare — och så har varit fallet för många av dem som berörts av företagsnedläggelser och driftsinskränkningar har detta en negativ effekt på individens all- männa situation. Det påverkar hans aktiviteter i övrigt. hans psykiska och sociala välbefinnande etc.

Arbetsbytet innebär i många fall också en geografisk omflyttning. Denna har som framgått av det föregående varit riktad mot storstads- regionerna. Omflyttningen kan ibland leda till att de negativa effekterna med arbetsbytet förstärks eller att det positiva utbytet av den nya anställningen inte kompenserar de negativa följderna av flyttningen. Denna innebär bl a att grannskaps—, släkt- och vänskapsförhållanden samt arbetskamratskap bryts upp.

Den process som här beskrivits kan antas leda till välfärdssänkning utan att personen ifråga har hamnat utanför arbetslivet för någon längre period i samband med förlusten av det tidigare arbetet. Den kan drabba människor med fullgod arbetskapacitet. Sannolikt upplevs inte dessa människor och deras familjer som särskilt problematiska inom social- vården. En del av dem kan under en kort period behöva ett ekonomiskt stöd i samband med omflyttningen. Ofta stabiliseras deras förhållanden därefter. Det är emellertid skäl att anta att här finns en riskgrupp för vilken omställningsprocessen på längre sikt kan ge upphov till skadeverk- ningar av komplicerat slag. Dessa är erfarenhetsmässigt svårare att avhjälpa.

Den hittills förda diskussionen har inte närmare berört hur olika gruppers möjligheter att finna och behålla ett lämpligt arbete har påverkats av förändringar i den tekniska och organisatoriska utform- ningen av arbetet. Strukturrationaliseringen har varit förbunden med en fortgående mekanisering och automatisering av produktionsprocessen. Många arbetsmoment som tidigare måste utföras av människor och som då var starkt förslitande eller enformigt rutinmässiga har över— tagits av maskiner. Andra kan utföras med maskinella hjälpmedel. Denna utveckling har inneburit att arbetsplatser som tidigare inte kunde ta emot eller behålla arbetstagare med vissa fysiska handikapp nu har blivit mer

tillgängliga. Alla möjligheter härtill har dock ännu inte tagits tillvara. Den inledda utvecklingen kan också väntas fortsätta.

I detta sammanhang har de anpassningsgrupper som skall finnas hos företag med minst 50 anställda intresse. Anpassningsgruppernas uppgift är att verka för en positivare inställning till arbetstagare som är äldre eller har arbetshinder och att ta tillvara möjligheterna att på arbetsplatserna skapa förhållanden som gör det möjligt för sådan arbetskraft att få eller behålla anställning.

Det är å andra sidan klart att mekaniseringen och rationaliseringen även medfört att många arbetsuppgifter nu har försvunnit som tidigare reserverades för dem som hade svårigheter att fortsätta i sitt arbete.

Vidare kan tendensen att företagen istället för att själva utföra vissa arbetsuppgifter köper tjänster från andra specialiserade företag antas minska möjligheterna att utforma arbetsuppgifter som är väl avpassade till alla arbetstagare.

Den fortgående mekaniseringen anses ha medfört även andra kon- sekvenser. Företagsdemokratidelegationen skriver:14

I många branscher har tidigare produktionsmetoder, som gav möjlighet till utveckling av yrkesskicklighet och till kontakt med hela produktions— processen, ersatts av arbetsmetoder som skapar enahanda och ointres- santa arbetsuppgifter för den enskilda arbetstagaren. Därigenom har också i många fall utrymmen för personliga initiativ och utnyttjande av de anställdas kunnande och omdömesförmåga minskat.

Delegationen säger vidare att kraven på företagsdemokrati ”syftar till att öka möjligheterna till utveckling och självförverkligande i arbetet, till medverkan i beslutsfattande och ansvarstagande och till jämlikhet i social ställning”.

8.5.3. Framtidsutsikter

Olika studier och prognoser beträffande den ekonomiska omstrukture- ringen under industrialiseringsprocessen och vid övergången till det postindustriella samhället tyder på att starka förskjutningar mellan olika sektorers andel i sysselsättningen är att vänta. Jordbruket och andra primärnäringar minskar under processen sin andel mycket kraftigt. Sekundärsektorn med industrin som huvudkomponent ökar under den inledande expansionsfasen så att mer än hälften av befolkningen syssel— sätts där. Efter denna topp sjunker andelen åter. Den tertiära sektorn (privata och offentliga tjänster) stiger under hela processen och övertar efter industrins expansionsfas uppgiften att vara den sektor som bereder det största antalet människor arbete. I USA har redan den primära sektorn krympt till 4 procent, den sekundära ligger vid ca 30 procent och tjänstesektorn svarar för inte mindre än 2/3. Sverige har ännu inte nått så långt, men vår industrisektor minskar successivt och tjänstesektorn svarar redan för ca 55 procent.

14 Försöksverksamhet med företagsdemokrati vid statliga bolag (Industrideparte— mentet 1973).

Utvecklingen, som hör samman med att produktivitetsökningen inom industrin inte i längden kan kompenseras av ständig efterfrågeökning, väntas framför allt medföra en utveckling av verksamhet inom den offentliga sektorn. Den politiskt bestämda efterfrågan på offentliga tjänster antas komma att öka snabbare än den marknadsbestämda efterfrågan på privata tjänster.

Även en av många befarad stigande knapphet på industriella råvaror och energi kan medverka till nedgång i industrins sysselsättningsandel. Utvecklingen måste dock betecknas som osäker. En tilltagande knapphet kan också tänkas leda till sådana förskjutningar i prisrelationerna att behovet av arbetskraft förändras i annan riktning.

Av ovanstående framgår att det under resten av detta sekel kan väntas en ständig förstärkning av kraven från medborgarna på rätten till deltagande i arbetslivet och ett tryck på samhället att skapa nya arbetstillfällen. Också i samband med denna utveckling kommer enskilda individers, familjers och större gruppers svårigheter att finna sig väl tillrätta att bli tydliga.

8.6 Boende 8.6.1 Bostäderna

Till urbaniseringsprocessen hör som nämnts att stora befolkningsgrupper flyttat från landsbygd och mindre tätorter till de större tätorterna och under 1960-talet främst till storstadsregionerna. Bytet av bostadsort har för många också inneburit ett byte av bostadsform och därmed av bostadsmiljö. I tabell 813 redovisas hur en förskjutning har inträtt totalt i landet mellan olika boendeformer med avseende på bostadens belägenhet i enfamiljs— respektive flerfamiljsfastighet.

År 1945 uppläts ca 90 procent av lägenheterna i flerfamiljshus, dvs bostadshus med fler än två lägenheter, med hyresrätt och ca 10 procent med bostadsrätt. Andelen lägenheter med bostadsrätt hade år 1970 ökat till 23 procent. Under samma period har fastighetsägarstrukturen i flerfamiljshus ändrats kraftigt. År 1945 ägdes 80 procent av lägenheterna i flerfamiljshus av privata fastighetsägare, 9 procent av stat, kommun och allmännyttiga bostadsföretag och 11 procent av bostadsrättsföreningar. År 1970 hade de privata fastighetsägarnas andel minskat till 43 procent medan bostadsrättsföreningarnas andel ökat till 23 och den offentliga sektorn till 34 procent. Av lägenheterna i små hus (dvs hus med en eller två lägenheter) ägs 80 procent av den boende. År 1970 ägdes 7 procent av lägenheterna i små hus av den offentliga sektorn eller av bostadsrätts- föreningar.

Den kraftiga uppgången av andelen lägenheter i flerfamiljsfastigheter hänger samman med att sådana fastigheter i hög grad har dominerat nyproduktionen i tätorterna. Av hela nyproduktionen utgjordes under 1960-talet mellan 25 och 31 procent av lägenheter i små hus. Denna andel har ökat under 1970-talets första år.

I många av landets kommuner har det tidigare varit stor _brist på bostäder. Bristsituationen har förstärkts av den snabba inflyttningen i

Tabell 8.3 Lägenheter åren 1945, 1960, 1965 och 1970 fördelade på hustyper.l

Riket Tät-

Tät- orter

Riket Tät- orter

NXXXXXWXW &ÄXÄXXXXXÄXN

_l ÄXXXXÄWXXW

h&XXX &KXXXXW

1945" 1960 1965 1970

övri a hus | g

D tvåfarniljshus Dil] enfamiljshus

lKälla: Bostäder 1974—76 (SOU 1973:50).

dessa orter. Detta har understött kraven på att snabbt få fram nya och billiga bostäder. Det har samtidigt funnits en social målsättning att höja boendestandarden. Av tabell 8:4 framgår hur antalet boende per rum respektive rumsenhet har förändrats under perioden.

Den förda bostadspolitiken har syftat till att åstadkomma förbättrade förhållanden i fråga om bostädernas rymlighet och standard i olika avseenden. Detta måste vara ett viktigt led i välfärdsutvecklingen. Vad som emellertid sent kom att i tillräcklig grad uppmärksammas var dels den centrala roll som hela miljön kring bostaden representerar för

Tabell 8:4 Antal rum och rumsenheter per 100 personer åren 1945, 1960, 1965 och 1970]

År Antal rum per Antal rumsenheter 100 personer per 100 personer

1945 72 100 1960 88 121 1965 98 131 1970 110 146

' Källa: Bostäder 1974—76 (SOU 1973:50).

människornas villkor och utveckling, dels de stora olikheterna mellan olika boendemiljöer. Dessa olikheter hänger bl a samman med den fysiska miljöns innehåll och utformning och med upplåtelseformer för bostä- derna.

De brister i boendemiljön som främst uppmärksammats har varit lokaliserade till storstäderna och till övriga större tätorter. Det har därvid gällt dels de nyproducerade stadsdelarna med övervägande flerfamiljs- fastigheter, dels vad som ibland karakteriserats som förslumning eller tendenser härtill i de större städernas centrala delar. Den följande framställningen kommer att i huvudsak uppehålla sig vid boendemiljö- erna i dessa orter.

8.6.2. Förortsmiljöema

De nya förortsstadsdelarna karakteriseras i allmänhet av att de färdig- ställts under en kort period. Ofta har de bebyggts av ett eller ett fåtal företag. Stora områden präglas av en enhetlig hustyp. Variationerna mellan husen är i allmänhet små.

De unga barnfamiljerna är i allmänhet kraftigt överrepresenterade bland inflyttarna i dessa områden. Hyrorna brukar visserligen vara förhållandevis höga, men det är vanligen endast i dessa områden som det finns lediga lägenheter att hyra. Hyresnivån gör att en arbetsinkomst ger en otillräcklig eller för låg försörjning för många familjer. Ofta är det emellertid praktiskt svårt att arrangera så att båda makarna kan arbeta. Det är vanligt att arbetsplatser och bostäder ligger åtskilda från varandra, och kommunikationerna mellan olika områden kan vara bristfälliga. I allmänhet räcker inte daghemsplatserna till.

Över huvud gäller att utbyggnaden av den sociala servicen har släpat efter i många av de nybyggda stadsdelarna. Utelekplatser och andra fritidsanläggningar har ofta kommit till sent. Samtidigt har ny byggnads- teknik i många fall fått motivera en utplåning av den ursprungliga miljön, vilken kunnat erbjuda naturliga lek- och rekreationsmöjligheter.

Utbyggnaden av den sociala servicen i de nybyggda områdena har komplicerats av att befolkningen i dem haft en ojämn ålderssammansätt- ning. Den dominerande gmppen bland de först inflyttade har som nämnts varit unga familjer med barn. Daghemmen har emellertid sällan dimensionerats med hänsyn till den höga barnandelen i inflyttningsskedet och de närmaste åren därefter utan mer med hänsyn till det normala

När stadsdelarna sedan blir omkring tio år gamla, kommer de stora småbarnskullarna från intlyttningstiden upp i de mellersta tonåren. Ungdomarna upplevs då som ett dominerande problem. Frågeställningen därvid har ofta gällt attraktiva fritidsaltemativ för att motverka ungdoms- gängens sysslolöshet och mer eller mindre asociala aktiviteter.

Viktiga frågor är, vilka behov ungdomarna har och i vilken utsträck- ning dessa tillgodoses. Vilken inverkan har den yttre miljön? Vilka problem upplever ungdomarna under sin utveckling att bli vuxna? Hur påverkas de under denna period av den förlängda skoltiden och avskuren- heten från de vuxnas arbetsliv, av den minskade kontakten med vuxna och i synnerhet med vuxna män samt av dominansen av jämnåriga i miljön?

De problem som här har berörts och som successivt aktualiserats under 1950- och 1960—talen har samhället på olika sätt uppmärksammat och sökt motverka. Det finns således numera tveksamhet inför att strikt uppdela tätorterna i områden för olika ändamål: industri, handel, bostäder etc.15

Flera skäl har anförts till förmån för en ökad integrering av främst arbetsplatser och bostäder. Dels anses den nuvarande uppdelningen ge alltför långa restider, varigenom särskilt de gifta kvinnornas möjlighet att förvärvsarbeta försvåras. Dels menar man att en integrerad miljö skulle bli händelserikare och ge även barnen tillfälle att se och följa människan i arbete. Det är dock uppenbart att det finns typer av industri som inte passar väl i bostadsområden utan som bör förläggas mer avskilt.

En annan utveckling är att bostadsområdena för närvarande koncen- treras kring stora centrumanläggningar, dit kommersiell och social service förläggs. Det finns också en strävan att barnstugor och fritidsgårdar skall vara färdigställda i samband med inflyttningen i området. Den åtskillnad som det innebar att bebygga stora områden med enbart hyresfastigheter resp enfamiljshus söker man nu undvika genom att området kring en centrumanläggning bebyggs med olika typer av bostäder i hyreshus, hus som uthyrs med bostadsrätt samt radhus och friliggande villor.

8.6.3. Tendenser till förslumning

I de större tätorternas centrala delar finns ofta mer eller mindre sammanhängande områden där miljön präglas av fysisk och social nedslitning. Ibland används för dessa områden begreppet slum. Det finns ingen entydig definition av detta begrepp. I Sanering Il refereras följande karakteristik av slummen:16

— förfall av fastigheter och bostäder; — fattigdomen visar en direkt anhopning i slumområdena — den onda cirkeln;

— hög boendetäthet; trångboddhet och inneboendesystem;

15 Ingegerd Ågren: Fysisk struktur; i Boendeservice 6 (SOU 1971:28). 16 Efter den amerikanske sociologen David R Hunter.

stark överrepresentation av människor ur lägre socialgrupper med sämre utbildning och kulturellt ”undernärda”; hög frekvens av understödstagare; ökad rörlighet från ett slumområde till ett annat och många inflyttade; -— hög frekvens av asocialitet, alkoholism och narkotikamissbruk; svåra hälsoproblem med stegrad frekvens av både somatiska — däri- bland tuberkulos och psykiska sjukdomar; splittrade hem, kontliktfyllda äktenskap, skilsmässor, många ensam- stående; tillhåll för hemlösa i rivningsfastigheter, härbärgen och ungkarlshotell; — invånarna lever ofta isolerade (alienation, vantrivsel och antagonism till samhället i övrigt); — nedsmutsning och dålig renhållning.

Utgångspunkten för definitioner av slum är ofta erfarenheter från världsstäderna. Vissa likheter finns med mönster som kan konstateras i våra största städer. Det synes emellertid riktigare att tala om områden som präglas av en fortgående förslumning än om slum i mer uttalad mening. Saneringsutredningen har beträffande de aktuella områdena anfört att sannolikt är ”andelen gamla människor med stark förankringi miljön men utan grava sociala problem betydligt större i de svenska storstäderna än i världsstädernas slumområden”.

Förslumningen är oftast en långsamt fortskridande process i stora städers åldrande stadsdelar. Den är delvis ett resultat av en snabb ekonomisk expansion vilken leder till hög efterfrågan på marken i städernas centrala delar. Att bevara bostadsfastigheterna kan då innebära låg räntabilitet i förhållande till en (framtida) nybyggnad med kontors— eller affärsfastighet. Att en fastighet är saneringsmogen ekonomiskt sett behöver inte nödvändigtvis innebära att den är tekniskt saneringsmogen.

Om underhållet av bostäder och fastigheter eftersätts, leder detta småningom och oavsett fastighetens ålder till att människor med anspråk och ekonomiska resurser flyttar ut och betalningssvagare grupper flyttar in. Successivt fylls områdena med grupper med mer eller mindre uttalade sociala problem. Dessa gruppers förhållanden blir samtidigt svårare att påverka i denna miljö än i ett vanligt bostadsområde. Successivt fram- träder under denna process de särdrag för slummen som refererats ovan.

Det bör också påpekas att de villkor som invandrarna har mött kan ha bidragit till att förstärka förslumningstendenserna i vissa miljöer. Invand- rarna har ofta låga inkomster. Många betraktar sin vistelse här i landet som tillfällig. Många sparar för att kunna återvända till sitt hemland. Andra skickar regelbundet pengar till sina hemmavarande anhöriga. Många är från sitt hemland vana att bo trångt och omodernt. Vidare är ofta kontakten mellan den svenska befolkningen och invandrarna dålig. [ en sådan situation kan det innebära en känsla av trygghet att bo i samma område som landsmän. Dessa faktorer samverkar till att stora grupper av invandrare bor i sådana områden istorstäderna där bostadsförhållandena och kanske även den sociala miljön i övrigt är mindre tillfredsställande.

Människan kan beskrivas som en del av sin boendemiljö. I denna innefattas då alltid familjen. Vad som därutöver brukar hänföras till den sociala miljön är varierande. Det går således inte att sätta likhetstecken mellan social miljö och boendemiljö.

Befolkningsomflyttningen innebär att människorna nu bor i olika bostadsmiljöer under olika skeden i sitt liv. Dessa miljöers innehåll och sociala organisation skiljer sig ofta. Den nya miljön kan därför för inflyttaren innebära nya villkor för kontakt och gemenskap med andra människor. Han behöver också kunna orientera sig i den nya tillvaron och uppleva identitet. Detta kan ske genom att han ingår i sociala system där han känner de normer, regler och värderingar som bestämmer förhål- landet mellan medlemmarna. Med dessa medlemmar delar han också kunskaper med vilka han kan styra sitt liv.

Dessa kunskaper är ofta av den arten att de inlärs genom deltagande i gruppens liv. I den ingår praktiska kunskaper, kännedom om seder och bruk liksom insikter i tolkning av attityder. Dessa element —— kunskaper om den fysiska och sociala omvärlden har det gemensamt att individen lär sig dem genom att delta i sociala system. Mycket av kunskaperna inhämtar han under barna— och ungdomsåren. Successivt skaffar han sig insikter i allt subtilare förhållanden.

Skillnaden mellan små och stora samhällen när det gäller sådana förhållanden som i detta sammanhang är intressanta kan generellt och förenklat beskrivas enligt följande. I det lilla samhälle, där flertalet är anställda i samma företag en samhällstyp som börjar bli mer sällsynt —— sammanfaller det lokala sociala systemet i huvudsak med ett socioekono- miskt och yrkesmässigt socialt system. Detta kan leda till en gemenskap kring sociala och kulturella aktiviteter. Förutsättningarna blir då goda för en stark samhörighetskänsla och för en gemensam problemlösning. Till det karakteristiska för en sådan miljö kan emellertid också höra en sträng informell social kontroll, som av många kan upplevas som ett hinder att utveckla personliga egenskaper och intressen.

[ storstaden är däremot det generella draget att invånarna i ett område till följd av olikheter i fråga om yrkestillhörighet och intressen tillhör olika sociala system. De flesta tillhör flera sociala system samtidigt. Grannarna eller bostadsområdet spelar för många av dem en liten roll. Den informella kontrollen kan i många områden i storstaden och då främst i sådana områden som domineras av större flerfamiljshus vara svagt utvecklad. Detta ger utrymme för en anonymitet i boendemiljön som många kan uppleva positivt. Andra kan känna anonymiteten som ett tryck som ger ensamhetskänsla och främlingskap. Det kan därvid antas gälla att ju mer en person upplever av socialt samspel genom funktionella grupper, desto mindre betyder möjligheten till socialt samspel på grundval av geografisk närhet. Däremot är det sannolikt att skikttillhörig- heten — dvs den socioekonomiska position som följer av ställningen i arbetslivet spelar stor roll.

Om det för vuxna gäller att tillhörigheten till olika sociala grupper (på arbetsplatsen, i föreningar etc) minskar betydelsen av att etablera

kontakter i närmiljön så är situationen annorlunda för barn och ung- domar; detta kan antas gälla även hemmavarande vuxna. Barnens sociala liv utspelas inom bostadsområdet. Där får de sina upplevelser av världen utanför hemmet. Det är där de får sina mönster för samspel med människor utanför familjekretsen. Utifrån den bild av de vuxnas verksam- heter och sätt att bete sig som barnen får i sin omgivning (hemmet och bostadsområdet) bygger de sina föreställningar om hur livet är beskaffat och av vad som väntar dem när de blir vuxna.

Alla som flyttar in i ett område har inte samma bakgrund, de har olika traditioner, erfarenheter och vanor. En del av dem är väl integrerade i sociala grupper sedan tidigare eller söker aktivt ett kontaktnät utanför bostadsområdet. Dessa känner kanske inte behov av att knyta nya kontakter i området. Men att man avstår från att inleda samtal eller bekantskap kan också sammanhänga med skillnader i bakgrund och därmed följande svårighet att bedöma andra människors krav och förväntningar. För invandrarna tillkommer Språksvårigheter.

En bosättning i ett område där invånarna inte ser gemensamma beröringspunkter och intressen medför att nära kontakter och relationer mellan invånarna har svårt att utvecklas. Människor som inte har sin förankring i grupper utanför området kan då få svårighet att bygga upp eller behålla ett socialt sammanhang och en personlig identitet. Detta kan antas vara en av förklaringarna till den låga kulturella aktivitet som ofta präglar många områden i storstäderna liksom till den osäkerhet som många föräldrar ger uttryck åt beträffande sin situation och till de uttalade barn- och ungdomsproblemen (se vidare 8.7).

Bosättning på grundval av kulturell eller socioekonomisk likhet främjar skiktningen i samhället genom att det uppstår starka sammanhållande band inom gruppen. Detta verkar samtidigt avskärmande utåt mot andra grupper.

En faktor som kan antas verka kontaktbefrämjande är som antytts i det föregående förekomsten av gemensamma sysslor och angelägenheter, vilka osökt kan ge impulser och tillfällen till samtal. Ur dessa kan utvecklas samråd och samverkan.

Bostadsområden av olika typ kan ge skilda förutsättningar för kontakt och samverkan mellan invånarna. Områden med flerfamiljshus kan ge fördelar när det gäller att utveckla föreningsliv och andra slag av fritidsaktivitet. Däremot blir utrymmet för egna insatser och samarbete för att sköta hus och omgivning ringa i ett sådant område. Möjligheterna härtill är större för dem som bor i egnahemsområden.

Hur ansvar, rättigheter och skyldigheter är fördelade mellan och faktiskt upplevs av invånarna i ett område är betydelsefullt också för barnen. Deras upplevelse av den egna familjens situation förstärks, om normer och beteenden känns igen hos grannarna. Barnet kommer då lättare att uppleva ansvar för vad det gör också utanför hemmets väggar.

8.7 Förändringar av familjen

Familjens utveclding, struktur och sammansättning samt rollfördelningen inom primärgruppen kan studeras från olika utgångspunkter. Familjen

har en grundläggande uppgift när det gäller att mellan individen och samhället överföra normer, värderingar, förväntningar och förhållnings- sätt. Samhällets påverkan på barn och unga förmedlas i stor utsträckning av familjen, liksom när de uppväxande efter hand själva söker påverka samhället. Särskilt tydligt framträder detta i samhällen där föränd- ringarna sker snabbt. Förändringar för och i familjen upplevs där på nära håll och verkningarna blir därmed särskilt påtagliga.

8.7.1. Förändringar av familjens funktioner

I beskrivningen av familjens förändringar tar man ofta fram vissa funktioner som anses ha följt familjen under utvecklingen och studerar sedan hur dessa funktioner förändras. Vissa minskar i betydelse, andra behåller i stort sin karaktär. När en av familjens funktioner har försvagats (t ex vårdfunktion vid sjukdom), undersöker man hur andra institutioner har övertagit denna funktion (utbyggnaden av öppen och sluten sjukvård etc). De funktioner man ofta räknar med är följande:

— den produktiva/ekonomiska; den sexuella; — den reproduktiva (att föda barn); —— den uppfostrande och utbildande; den skyddande vid sjuk— och ålderdom; — den religiösa; den känslomässiga;

— fritidsfunktionen.

Allt flera delar av dessa funktioner har flyttat ut ur familjen. Detta gäller i hög grad den produktiva men också den uppfostrande och utbildande, den skyddande och den religiösa. Gemensamt för dessa är att de kräver samverkan och avser påverkan.

Ett sådant studium av familjens funktioner och av förändringar i dessa medför dock påtagliga nackdelar. En är att man lätt förlorar helhetssynen över förändringarna, en annan att samspelet mellan familj och samhälle uppmärksammas mindre än relationerna inom familjen. Att utgå från hur en institution i ett visst läge fungerar kan också lätt leda till ett snävt synsätt. Familjen som institution har hittills förändrats relativt sakta. Den har också undan för undan anpassats efter förändringar som tidigare har skett inom produktion, arbetsliv, skola etc. Mot en sådan bakgrund kan de faktorer som verkar för stabilitet ses som positiva och de som leder till förändring som negativa.

Socialutredningen kommer att senare i detta betänkande (11.1) ta upp frågor som gäller familjens särskilda behov och de mål och medel som dessa behov aktualiserar.

8.7.2 Förändringar i familjestruktur m m

I följande sammanställning redovisas antalet giftermål med hänsyn tagen till mannens och kvinnans tidigare civilstånd. Vidare redovisas medel- åldern vid vigseln.

Ogift kvinna Förut gift Ogift kvinna Förut gift kvinna kvinna 1957 42 496 3 423 3 868 2 742 52 529 1966 52 272 2 822 3 310 2 697 61 101 1969 39 227 2 353 2 740 2 472 48 357 1971 31652 2104 2 505 2191 39 918 1972 29 877 2 233 2 584 2 306 38 636

Medelåldern vid vigseln

Ogifta Förut gifta

Män Kvinnor Män Kvinnor 1957 27,8 24,8 42,0 37,2 1966 25,9 23,3 42,0 37,5 1969 26,1 23,8 42,5 37,8 1971 26,4 24,2 41,2 36,9 1972 26,6 24,4 41,5 36,9

(Källa: Statistisk årsbok 197 3).

Giftermålsfrekvensen har alltså gått ner starkt i Sverige under senare år. I sammanhanget kan det vara av särskilt intresse att söka fastställa, i vilken utsträckning människor sammanlever utan att gifta sig. Med utgångspunkt i SCB:s hushållsbudgetundersökning 1969 och en av SCB gjord familjeundersökning (1970) för familjepolitiska kommittén har Astrid Näsholm .ort en uppskattning av de sammanboende ogiftas situation i vissa avseenden.17 Undersökningen visar att antalet ogifta sammanboende par kunde beräknas ligga mellan 6,4 och 6,8 procent av samtliga samlevnadsfall. Detta betyder i absoluta tal mellan 105 500 och 135 000 sammanboende par. Familjeundersökningen visade att 2/3 av de ogifta sammanboende flyttat samman under den femårsperiod som föregått undersökningstillfället. Astrid Näsholm kommenterar detta för- hållande på följande sätt.

Detta faktum kan ges olika tolkningar. För det första: man sammanbor en tid innan man gifter sig, dvs som ett övergångsstadium från ogift till gift, och för det andra: det är en ”ny” samlevnadsform som blivit vanlig under 1960-talet. Den första tolkningen förefaller rimligare med tanke på hushållsstorlek, ålder och sysselsättning. Att det är en övergångsform tyder även samlevnadens relativa instabilitet på. Under perioden mellan urvalsdragningen och intervjutillfället upplöstes minst 10,5 % av de sammanboende ogifta sin samlevnad mot minst 0,9 % av de gifta.

Det torde vara riktigt att av det nu tillgängliga siffermaterialet dra den slutsats som här görs. Men det är kanske ännu för tidigt att söka bedöma, huruvida det håller på att ske en mer varaktig attitydförändring till äktenskapet som leder till att vi i framtiden kommer att ha relativt många som sammanlever utan att gifta sig. Till en del beror detta av vilket

17 Sammanboende gifta och sammanboende ogifta (SOU 1972:41, bil 4).

innehåll den nya familjerätten får och vilka de ekonomiska konsekven- serna av förändringarna blir.

Också förändringen ifråga om äktenskapsskillnader är som framgår av följande tablå påtaglig, sett under en lång period.

År Samtliga Därav med På 100 000 av äktenskaps- barn under ___— Skillnader 15 år hela folk- medelfolkmängd mängden gifta kvinnor 1959 8 761 5 707 117,7 495,7 1967 10 722 6 422 136,3 564,5 1970 13174 8173 163,8 684,6 1972 15 189 10 203 187,0 795,0

(Källa: Statistisk årsbok 197 3).

Antalet äktenskapsskillnader varierar med äktenskapets längd och barnantalet. År 1970 skildes 13 174 gifta par. Av dessa hade 2 483 varit gifta högst fyra år och 4 086 mellan fem och nio år. Utan barn var 5 001 gifta par och 4 246 hade ett barn.

Om man går ännu längre tillbaka i tiden till 1900-talets början —— blir förändringen i fråga om det relativa antalet äktenskapsskillnader mar- kant. Tekniken att tolka sådana långsiktsförändringar är föga utvecklad. Man måste därför nöja sig med att peka på faktorer som med stor sannolikhet har haft betydelse. Till dessa hör följande:

— färre uppgifter för familjen; — familjens ändrade ekonomiska struktur; — bättre utbildning för kvinnor; större möjligheter för kvinnor att få arbete; — mindre antal barn i familjerna; — utbyggnad av barnstugorna; ändrade attityder till äktenskap och separation — svagare religiös och social kontroll; — större krav på att äktenskapet skall ge något som från känslomässig synpunkt är positivt; — ökat intresse för att pröva alternativ till äktenskapet; ”konfliktlösning” genom separation.

Den 1.1.1974 har ändrade bestämmelser i gifterrnålsbalken om ingå- ende och upplösning av äktenskap trätt i kraft (SFS 1973:645). De innebär bl a att make i princip får rätt till omedelbar äktenskapsskillnad. De nya bestämmelserna kan antas komma att påverka såväl giftermåls— som skilsmässofrekvensen. Det synes emellertid ännu vara svårt att avgöra vad den nya lagstiftningen på sikt kommer att betyda för familjestruk- turen.

En separation har konsekvenser för både vuxna och barn. Båda de vuxna parterna får ofta ekonomin försämrad, underhållsskyldigheten blir i många fall betungande och ensamma föräldrar med barn har ofta allmänt sett en besvärlig situation. Föräldrarnas samhörighet bidrar till att ge barnen trygghet. Därför är det konfliktladdat för ett barn att växa

upp i en familj där föräldrarna inte kommer överens. Skilsmässa kan i många fall vara den bästa lösningen. Men det är inte säkert att den förlorade eller i varje fall reducerade kontakten med en av föräldrarna utan vidare kan kompenseras.

Följande data om familjesammansättning, födda barn per år etc kan vara av intresse.

År Antalet födda barn Nettoreproduktionstal 1960 102 219 1,023 1965 122 806 1,147 1969 107 622 0,919 1970 110159 0,924 1971 114 484 0,939 1972 112273 0916

Av äktenskap som ingåtts 1950—61 var år 1970 26,9 procent barnlösa. Antalet familjer med hemmavarande barn under 16 år enligt folkräk- ningen 1965 framgår av nedanstående tablå.

Antal barn Summa Summa familjer barn 0 1 2 3 4

Gifta samman- boende 939411 419 671 318 816 109 097 41568 1828 563 1567 598 Ogifta kvinnor 34 938 4 180 475 132 8 932 12 209

Bakom utvecklingen mot färre barn i familjerna kan urskiljas flera faktorer: industrialiseringen och under senare år Strukturrationalise- ringen, som har gett upphov till en snabb omflyttning, kvinnornas ökade förvärvsverksamhet, preventivteknikens utveckling och föräldrarnas öka- de krav på att disponera tid för egna fritidsintressen. F amiljeinstitutionen har idag, som redan nämnts, en helt annan karaktär än tidigare.

Utvecklingen ger bl a anledning att fråga hur den nuvarande familje- institutionen fungerar som förmedlare mellan individen och samhället.

Förändringarna för familjen gäller med olika innehåll alla ålders- grupper. Behovet av kontakter utom familjen ökar för alla. Detta uttrycks i önskan att aktivt delta på flera sätt: träffa andra människor, vara med i föreningar och andra grupper, ta del av kulturutbud i skilda former, bli aktivare på olika områden (arbete, fritid, kultur osv).

Det är naturligt att familjen i denna utveckling söker och får hjälp och medverkan från annat håll. Som redan framhållits har detta i vissa fall lett till att en del uppgifter övertagits av samhället. Detta gäller ofta beträffande de äldre, vilkas kontakter med yngre generationer tunnats ut. Det gäller också familjer med barn, för vilka samhällets barnomsorg fått ökad betydelse.

Ifråga om barns och ungdomars orientering i samhället, deras möjlighet att få stimulans till att vidga denna orientering och till att efter hand

aktivt delta i politiska och ideella föreningar och i andra verksamheter, har impulserna från familjerna på många håll blivit svagare än i det äldre samhället. Detta förhållande utvecklas närmare i nästkommande avsnitt.

8.7.3. Barns och ungdoms övertagande av värderingar och kunskaper

Det äldre samhället förändrades långsamt. Detta förhållande medverkade bl a till att ge familjen dess roll och uppgifter. Till dessa hörde att överföra grundläggande värderingar och kunskaper från generation till ge- neration i hemmen. Under de villkor som rådde kunde barns träning i so- cialt samspel i många olika typer av relationer ske av sig själv i hemmet. Utbildning och övertagande av vuxenroller skedde också på ett naturligt sätt. Normer och värderingar var mer beständiga. Den enskildes samband med sin sociala miljö var ganska lätt att förstå.

Också i övrigt var livet mestadels möjligt att fatta för barnen. Födslar och dödsfall skedde i hemmen. Alla praktiska bestyr, all oro och sorg i sådana situationer upplevdes på nära håll. Mönstret för hur man bemästrar förluster och kriser införlivades naturligt. Barnen fick tidigt ett medansvar för andra: för yngre syskon, för de gamlai familjen.

Allt det som komprimerat återgivits här innebar att den process som brukar kallas barns socialisation skedde inom familjegruppen.

Den givna beskrivningen av den flerfunktionella familjen kan te sig som en idealisering. Bilden är naturligtvis starkt förenklad. Den återger ingenting av allmän fattigdom, missväxt, långa arbetstider, barnarbete, rotegång, barnauktioner, fattighus osv. Men den säger inte heller att förhållandena i den äldre familjen var odelat gynnsamma för barnens utveckling. Uppfostran var ofta hård och auktoritär. Barnet mottog få im- pulser och föga stimulans från omgivningen. Möjligheterna att få utbild- ning och att kunna påverka yrkesval var små. Trots detta är den bild som här har tecknats ändå en viktig bakgrund när det gäller att försöka be- döma de ungas situation i det moderna samhället, där en allt större del av inlärning, utbildning, personlighetsutveckling m m sker utanför familjen.

När familjens uppgifter krymper, minskar också utbudet av sociala erfarenheter som barnet kan göra i hemmet. När ekonomiska, utbildande, skyddande och kulturella funktioner flyttas över på andra institutioner, förändras de relationer och processer genom vilka barn tar över normer och värderingar. Men samtidigt ökas därmed kraven på familjen när det gäller att fullgöra den normförmedlande funktionen.

Barnet kan inte längre överblicka de roller det måste lära sig för att fungera som vuxen. I dag försiggår de vuxnas arbete i för barnen tämligen okända miljöer. Barnens förberedelse för arbetslivet sker huvudsakligen i skolan. Vistelsen där gäller en allt längre period av livet.

Kulturella, politiska och religiösa aktiviteter förläggs till särskilda lokaler. Vid födelse, sjukdom och död finns sjukhus att tillgå.

Förenklat kan man säga att familjen från att ha varit den plats där man lärde och lärde ut både arbete, äktenskap, samhälle och liv i allmänhet nu fått mer begränsade uppgifter. Antalet relationer har minskat och flera av familjens funktioner har reducerats. Samtidigt har de allt snabbare förändringarna i samhället och primärgruppens reduktion till att främst

omfatta kärnfamiljen givit relationerna inom familjen ökad betydelse för normbildningen (särskilt under barnets första, mest mottagliga år) och för barnets grundläggande trygghet. Otillfredsställande eller utebliven kontakt kan därför få långtgående konsekvenser för barnets utveckling.

Att familjens uppgift i det moderna samhället blivit mer begränsad när det gäller de ungas övertagande av kunskaper och värderingar behöver inte vara övervägande negativt. I ett samhälle som förändras måste individerna vara beredda till flera omställningar under livets gång. Detta gäller bl a bostadsort och yrke. För den som tidigt bibringats en viss bestämd rolluppfattning kan sådana omställningar bli svåra. Den som inte bundits på samma sätt kan — om den grundläggande tryggheten finns ha lättare att anpassa sig till de förändringar som utvecklingen kan kräva. Förändringar kan då upplevas som ökade möjligheter till ett rikare liv.

Socialisationen i vårt nuvarande samhälle kan således sägas vara präglad av följande omständigheter. Flera av familjens funktioner har minskat i omfattning och betydelse. Det har därmed blivit svårare för familjen att föra samhällets sociala mönster över på nästa generation. Familjens uppgifter i fråga om de grundläggande funktionerna måste därför kompletteras med stödjande och andra insatser från samhällets sida.

Barnen vistas allt flera år och även större del av dagen utanför hemmet i samhällsinstitutioner (barnstugor och skolor), vilka därmed övertagit en del av ansvaret för deras socialisation.

I dessa institutioner ingår barnen oftast i åldersdifferentierade grupper. Inom var och en av dessa är barnen dessutom ofta uppdelade i åldersklasser omfattande en enda årgång. Införandet av syskongrupper i barndaghemmen innebär dock en uppluckring av detta mönster. Till för inte så länge sedan förekom på vissa håll beträffande högre skolstadier även en uppdelning i särskilda skolor för flickor och pojkar.

En väsentlig del av socialisationen är som nämnts förlagd till skolorna. Arbetet där sker fortfarande i hög grad med tillämpande av ganska strikta prestationskrav. Barnets ansvar gäller främst dess egna prestationer. Chanserna till sociala positioner i vuxenlivet är också i hög grad knutna till prestationerna i skolan.

Förväntningarna på beteenden är inte desamma i primär- och sekundärgruppen. I primärgruppen önskas att man är öppen och visar sina känslor, tar hänsyn till person med beaktande av alla egenskaper och situationer. I sekundärgruppen väntar man sig att kontakterna är avgränsade och mer anonyma. Hänsyn tas i huvudsak till för situationen giltiga sidor hos personen. Känslan hålls tillbaka, behärskning och saklighet utgör nödvändiga förutsättningar för samarbete. Bedömning av personer görs på formella grunder och med hänsyn till kompetens och duglighet. Givna regler har stor betydelse.

I skolan pågår undervisningen, utom i de yngsta klasserna, större delen av dagen, avbruten av kortare eller längre raster. Skolmiljön är utformad främst för lektionerna; för rasterna saknas ofta såväl lämpliga lokaler som goda sysselsättningsmöjligheter. Relationerna mellan elever och lärare präglas alltjämt av en tämligen strikt rollfördelning. Denna ger knappast utrymme för att barnen successivt får överta uppgifter och ansvar allt efter förmåga och ålder på ett sätt som motsvarar vad som skedde i den

Det var genom gradvis träning av sociala och kunskapsmässiga färdigheter som de unga mognade fram till vuxenlivet i det tidigare samhället.

Den del av socialisationen som avser att förmedla kunskap har till största delen övertagits av skolan. Träningen i fråga om sociala roller har inte lika tydligt övertagits av någon institution. Visserligen har skolan enligt läroplanen också ett socialt mål. Men balansen mellan åtgärderna för att förverkliga pedagogiska resp sociala mål är, i varje fall ännu så länge, mindre god.

De förhållanden som råder leder till att de unga socialt hålls kvar i en beroenderoll längre än förr, samtidigt som deras teoretiska kunskaper ökar. Detta förstärks av att skoltiden förlängts.

Barnen i dagens samhälle ges sålunda få tillfällen till praktisk, social träning i främst arbetslivets vuxenroller. Samtidigt konfronteras de emellertid genom många slags informations- och kommunikationskanaler, inte minst massmedia, med mycket skiftande roller och funktioner både i sin egen och i andra sociala miljöer. Det kan vara så att denna form av teoretisk rollkännedom utan praktisk inlärning är en nödvändig förberedelse för det komplicerade och snabbt föränderliga samhälle som väntar dem. Som vuxna kommer de att få vara beredda att gå in i tidigare okända roller och flera gånger under livet byta yrke, bostadsort och sociala kontakter.

Det sociala samspelet med andra har under en lång tid tenderat att under tonåren i allt högre grad koncentreras till den egna åldersgruppen. Därmed har förutsättningar skapats för uppkomsten av vad man kallar för en särskild ungdomskultur.

Skolan har naturligtvis också uppmärksammat de problem som här har berörts och orsakerna bakom dessa. En pågående parlamentarisk utredning om skolans inre arbete, SIA, utgör exempel på strävanden att successivt påverka och förändra skolans miljö, inre organisation och arbetsformer men också skolans kontakter med samhället i övrigt. Av betydelse i sammanhanget är de medel som nyligen anvisats för särskilda åtgärder på skolområdet, bl a för elevvård och fritidsverksamhet inom skolans ram.

8.8 Sammanfattning av slutsatser

De förändringar som fortlöpande sker i samhället påverkar direkt och indirekt de enskilda människornas livsvillkor. Den ekonomiska tillväxten ger bättre förutsättningar för materiellt välstånd men har också sidoverkningar som ger upphov till sociala problem.

När socialvårdens övergripande mål och delmål skall formuleras och konkretiseras bör detta ske med ledning av dels probleminventeringen i kapitel 7, dels nu gjord genomgång av de sociala processerna.

De slutsatser som därvid kan dras är sammanfattningsvis följande. Levnadsnivån är ett sammansatt begrepp som gäller mer än inkomst och utkomst. De komponenter som ingår i begreppet är i några fall mer direkt påverkbara från socialvårdens sida (t ex ekonomi, uppväxtförhål-

landen, hälsa) och i andra fall möjliga för socialvården att indirekt påverka (t ex kost, utbildning, fritid). Socialvården måste därför ha till uppgift att uppmärksamma och, ofta i samverkan med andra, vid behov påverka olika komponenter i levnadsnivån genom generella och indivi- duella insatser.

Urbaniseringen medför både fördelar och nackdelar. Bland de senare återfinns dels anpassningssvårigheter både hos många omflyttade och hos i glesbygd mer ensamma kvarboende, dels viss renodling av befolkningsstrukturen, tendenser till segregation och förslumning. Socialvården måste få goda möjligheter att ge stöd och hjälp åt de enskilda människor som i detta sammanhang får personliga svårigheter. Men socialvården måste också ges tillfälle och göras skickad att medverka i frågor som hör samman med samhällsplaneringen.

Försörjningen sker främst genom arbete. Även flertalet förmåner av socialförsäkringskaraktär har arbetet som grund. Arbetsmarknaden genomgår förändringar som kan leda till betydande anpassningsproblem för den enskilde med i några fall arbetslöshet eller sämre villkor som följd. Dessa förhållanden alstrar inte sällan behov av socialvårdande insatser, främst i form av ekonomisk hjälp men i många fall också av ytterligare åtgärder för att lösa mer komplicerade sociala problem som utvecklas på denna grund.

Också i själva arbetslivet finns processer vilkas verkningar bla statsmakternas satsning på arbetsmiljöfrågorna syftar till att komma till rätta med men som i enskilda fall kan leda till sänkt välfärd och därmed till ökad risk för olika slag av sociala svårigheter och alltså till ökat behov av socialvårdstjänster. I långtgående fall kan processerna leda till utslagning ur arbetslivet med betydande krav på socialvårdsinsatser som följd.

Socialvården måste därför uppmärksamma de behov som orsakas av för- hållanden i arbetslivet och på arbetsmarknaden samt ta de initiativ till förändringar som dessa förhållanden kan föranleda. Därvid bör samarbete med andra samhällssektorer eftersträvas.

Bostadsförhållandena i vid mening är av grundläggande betydelse för familjen och individen. Människan är en del av sin sociala miljö, och denna påverkas starkt av bostadsområdets karaktär. Områden med ensidig befolkningssammansättning kan finnas i både nyproduktion, åldrande stadskärnor och utglesningsbygder. Detta kan ge tendenser till segregation och förslumning. De sociala konsekvenserna av en sådan utveckling är väl kända för socialvården. För människor som stannar kvar eller flyttar in i sådana områden blir det svårt att få del av den välfärd som avses tillkomma alla. Många behöver därför bistånd av socialvården.

Bostadsområden med ensidig befolkningssammansättning och otillräcklig kulturell stimulans, bristfällig service osv innebär alltid tydliga risker i välfärd och leder till behov av socialvårdsinsatser av flera slag.

Socialvården måste ges resurser och möjligheter att generellt och individuellt kunna förebygga de missförhållanden som ogynnsamma bostadsförhållanden kan medföra.

Familjens roll har förändrats. Delar av allt fler funktioner har övertagits av samhällets institutioner. Socialvården svarar för flera av dessa

(barnstugor, ålderdomshem osv). Den samverkar vidare med samhällssek- torer (skolan, sjukvården osv) som tagit över andra funktioner. Socialvår- den har också bland sina klienter många enskilda personer med anpass- ningssvårigheter som hör samman med förändringarna i familjens roll.

Socialvården måste därför utveckla eller initiera utbyggnaden av sociala tjänster och socialt stöd åt familjer och enskilda.

9. Övergripande mål

9.1 Val av övergripande mål

Socialutredningen har i kapitel 6 redovisat målanalysens syfte och uppläggning. Där konstateras att sedan målfrågorna (de sociala proble- men) har inventerats och sådana sociala processer som kan förklara uppkomsten och förloppet av sociala problem har diskuterats bör de övergripande målen för socialvården anges. Deras uppgift är att tjäna som politiska riktmärken. De skall ge vägledning för den efterföljande konkretiseringen av mål och medel för socialvården. Detta är betydelse- fullt av flera skäl.

De konkreta delmålen kommer att finnas på olika nivåer. Genom att delmålen på de olika nivåerna ställs i relation till mer generella mål är det möjligt att se om de stöder varandra och konsekvent verkar i samma riktning.

Socialvårdens insatser beror av många förtroendemäns och tjänstemäns samverkan. En effektiv samverkan förutsätter målmedvetenhet hos alla som deltar i arbetet. I målmedvetenheten ingår kunskap om målen men också träning i tekniken att bearbeta målkonflikter och att ien konkret situation dra ut konsekvenserna av uppställda mål. Därför är det viktigt att också de övergripande målen finns klart angivna och att delmålen harmonierar med dem. De övergripande målen blir därigenom praktiskt vägledande.

De konkreta delmålen kan inte alltid härledas direkt ur de övergripan- de målen. Detta skulle vara möjligt om det bara fanns ett sådant mål och inga restriktioner för dess förverkligande. Det finns emellertid flera mål som inte helt kan förverkligas samtidigt. Vidare begränsas möjligheten att uppnå dem av ekonomiska eller andra restriktioner.

Det sist sagda innebär inte att de övergripande målen förlorar i värde. Vissa delmål kan härledas direkt ur dem. Andra kan påverkas endast partiellt, inom ramen för en avvägning mellan flera inverkande faktorer. I andra fall är det endast möjligt att tillse att delmålen inte direkt strider mot generella mål. Men detta är betydelsefullt nog.

Utredningen har övervägt vilka generella mål som bör vara vägledande vid ställningstagandet till socialvårdens målfrågor. Det bör då framhållas att socialvården är en gren av samhällsverksamheten. Socialvården kan inte ha andra övergripande mål än" dem som gäller för samhällets verksamhet i dess helhet och som bl a kan utläsas ur regeringsformen och

det lagstiftningsarbete som ansluter härtill. Men vissa av dessa mål får antas vara av särskild betydelse inom socialvården. Två viktiga krav måste ställas på sådana mål: De måste kunna ges en entydig innebörd och de måste möjliggöra konkreta slutsatser för den verksamhet socialvården omfattar.

I flera internationella konventioner finns allmänna målformuleringar som är av intresse i detta sammanhang. I Förenta Nationernas allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, artikel 22, heter det:

Envar äger i sin egenskap av samhällsmedlem rätt till social trygghet och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter, som äro oundgängliga för hans värdighet och för en fri utveckling av hans personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellan- folkligt samarbete med hänsyn tagen till varje stats organisation och resurser.

[ Världshälsoorganisationens stadga fastslås inledningsvis:

Hälsa är ett tillstånd av fullt fysiskt, andligt och socialt välbefinnande och icke blott frånvaron av sjukdom eller svaghet.

Åtnjutandet av den högsta uppnåeliga hälsostandard är en av de fundamentala rättigheterna för varje mänsklig varelse utan hänsyn till ras, religion, politisk åskådning, ekonomiska eller sociala villkor.

I Europeiska sociala stadgan av den 16.10.1961 finns utförliga målformuleringar som rör arbetsliv, skydd för den enskildes hälsa, social trygghet, social och medicinsk hjälp etc. Många av dessa målformule- ringar är av den arten att de i och för sig skulle kunna appliceras på socialvården.

Sverige har anslutit sig till dessa konventioner. De bidrar därmed till de mycket övergripande och allmänt formulerade mål som enligt vad nyss sagts har betydelse för alla delar av samhällelig verksamhet. Det har emellertid visat sig bereda stora svårigheter att ur dessa internationella målformuleringar härleda konkreta delmål för socialvården. Socialstyrel- sens analys i skriften Integrerat samhälle1 visar också på dessa svårigheter.

Utredningen har stannat för att utgå från några få generella mål som har en klart övergripande karaktär och som anknyter både till den allmänna samhällsdebatten och till den socialpolitiska debatten. Denna anknytning framgår av de i kapitel 3, särskilt i avsnitt 3.2 redovisade grunddragen i socialvårdsdebatten. Dessa mål är:

— demokrati; jämlikhet och solidaritet; trygghet.

Dessa begrepp är inte entydiga. Det är därför nödvändigt att precisera den innebörd de skall ha i detta sammanhang, dvs den innebörd som gör att de kan ge vägledning för bestämmandet av socialvårdens mål. Nästa avsnitt syftar till en sådan precisering.

Som tidigare framhållits leder dessa mål i vissa fall till målkonflikter. Den avvägning som därvid erfordras behandlas i resp avsnitt nedan där de mer konkreta delmålen närmare utvecklas.

1 Serien Socialstyrelsen redovisar, nr 21 (Sthlm 1971).

9.2 De övergripande målens innebörd i den fortsatta målanalysen Demokrati

Väsentliga element i demokratin är förverkligandet av medborgarnas vilja och självständig åsiktsbildning bland medborgarna. Ett annat element är medborgarnas aktiva deltagande i beslutsprocesser som har betydelse för deras egen situation i olika avseenden. Det är framför allt genom det senare ledet i definitionen som demokratibegreppet får stor betydelse för socialvården. _

När två eller flera mål inte samtidigt kan förverkligas i full utsträckning uppkommer som nämnts en målkonflikt. Verkliga eller förmenta intressemotsättningar mellan olika medborgargrupper kan leda till en annan typ av konflikter när det gäller att förverkliga ett och samma mål. Vad demokratimålet beträffar kan exempelvis ökat inflytande för en grupp i samhället komma att inkräkta på andra gruppers inflytande eller intressen.

I samband med socialvårdens strävan att förverkliga demokratimålet, generellt eller i enskilda ärenden, kan sådana intressekonflikter tänkas uppkomma mellan dem som blir föremål för vård, dem som utreder vårdbehov och verkställer vård, dem som beslutar om vård och dem som utifrån såsom ”allmänhet” — betraktar socialvårdens verksamhet. Inom ramen för demokratimålet måste därför vissa avvägningar ske mellan klienternas, socialarbetarnas, förtroendemännens och allmänhetens intressen. Det blir med hänsyn härtill nödvändigt att söka något närmare precisera demokratikravets innebörd och betydelse för dessa olika grupper.

Svårigheten att göra en sådan precisering framgår bl a av att redan kategorin ”allmänheten” i sig rymmer olika intressen. Det beror dels på att de i olika situationer spelar olika roller. Som skattebetalare har de intresse av hushållningen med allmänna medel. När en medborgare vid ett visst tillfälle är klient har han i den rollen intresse av att få hjälp på sina egna villkor, vilket i regel torde innebära att inga eller låga krav på motprestation skall ställas. Medborgarnas representanter förtroende— männen _ har gemensamt med socialarbetarna intresse av tillgång till resurser och instrument för att arbeta effektivt. De sistnämnda har dessutom önskemål om inflytande på sin egen arbetssituation.

Klienterna

För deras del måste demokratikravet innebära att de får insyn i premisserna för socialvårdens engagemang, dvs information om innehållet i lagar och regler som påverkar deras rättigheter och skyldigheter samt information om socialvårdens resurser och förutsättningar i övrigt att medverka till lösningen av deras problem. Vidare bör klienten om möjligt ha full insyn i de uppgifter som socialvården inhämtar om honom och på vilka socialvården grundar sina ställningstaganden.2

Demokrati förutsätter också att klienten tillsammans med socialvår-

2 Se t ex 14 och 39 åå sekretesslagen.

dens representanter får utforma förslag till åtgärder som rör honom själv och att han därvid även ges tillfälle att bedöma olika alternativ. Vidare bör han ha rätt att komma i direkt kontakt med beslutsfattaren.

Socialarbetarna

För socialarbetarna gäller demokratikravet möjlighet att inom ramen för lagstiftning och de representativa organens beslut påverka socialvårdens innehåll, metoder och arbetsformer.

F örtroendemännen

Rollfördelningen måste vara sådan att förtroendemännen i de represen- tativa organen skall fatta de för socialvårdens principer, omfattning och innehåll avgörande besluten. Det förutsätter också att dessa organs arbetsformer utvecklas på sådant sätt att tillräcklig tid ges för dessa typer av beslut och deras uppföljning.

Medborgarna i allmänhet

För deras del måste demokratikravet innebära att de genom sina valda representanter skall ha det avgörande inflytandet på principerna för socialvårdens utformning och utövande, att de skall få erforderlig information för att kunna följa verksamhetens innehåll och allmänna inriktning samt att de enskilt och genom frivilliga organisationer skall kunna medverka i socialt arbete.

Jämlikhet och solidaritet

Begreppet jämlikhet ges ofta olika betydelser. För begreppets användning i den fortsatta målanalysen är det angeläget med en kortfattad begreppsutredning. Därvid skall två viktiga tolkningar redovisas.

Jämlikhet i fråga om möjligheter

Det centrala i detta jämlikhetsbegrepp är kravet på lika möjligheter, dvs lika möjligheter till utbildning, anställning, avancemang etc. Av detta jämlikhetsbegrepp följer att alla skall ha lika möjligheter över huvud att få tillgodogöra sig de materiella och immateriella värden som skapas i samhället. Att resultatet av de lika möjligheterna blir olikheter i den faktiska livssituationen strider inte mot detta jämlikhetsbegrepp. Tvärt- om utgör det dess förutsättning. Att det finns skillnader i förverkligade livsvillkor utgör motiv för kravet på lika möjligheter och de utgör för den enskilde drivkraften till att utnyttja möjligheterna.

Även om denna begränsning i detta jämlikhetsbegrepps räckvidd accepteras, kvarstår en avgörande svårighet. Är lika chanser möjliga iett samhälle där de faktiska livsvillkoren är olika? Många undersökningar visar att så inte är fallet. Skillnader mellan familjernas villkor medför sålunda skillnader i barnens förutsättningar, deras startmöjligheter.

Detta jämlikhetsbegrepp förutsätter jämställdhet i den faktiska levnads- nivån. För att jämlikhet i förverkligade livsvillkor skall få konkret innebörd krävs att det går att definiera och mäta vad som menas med den faktiska levnadsnivån. Med den av Titmuss givna, ofta åberopade definitionen på levnadsnivå (se 8.3) leder detta jämlikhetsbegrepp till långtgående konsekvenser. '

Strängt begreppsmässigt uttrycker jämlikhet ett absolut tillstånd. Till möjligheterna att genomföra jämlikhet i den meningen måste två viktiga reservationer göras.

Det ena är att olika människor värderar olika komponenter i levnadsnivån olika. Därav betingade skillnader i levnadsnivå måste accepteras så länge det inte är fråga om hälso- eller livshotande misär. Här kommer jämlikhetsmålet i konflikt med demokratimålet. Den andra reservationen är att en rad andra faktorer än den enskildes egna önskningar ständigt motverkar jämlikheten och tenderar att leda till skillnader i levnadsnivå. Dit hör medfödda skillnader i fysiska och psykiska resurser och tendenserna i det ekonomiska och sociala livet att premiera den framgångsrike. Jämlikhet ibetydelsen förverkligade livsvill- kor förutsätter att alla sådana faktorer möts med stödjande åtgärder för att motverka dem eller utjämna verkningarna av dem. Härigenom får begreppet "minska ojämlikheten" en meningsfull innebörd, som uttryck för en ständig strävan på alla områden i riktning mot jämlikhet.

Grunden för en sådan jämlikhetspolitik är solidariteten, alla medborga- res vilja att efter förmåga bidra till de gemensamma insatserna. Det innebär att de bättre utrustade eller lyckligare lottade påtar sig en större andel än andra människor av kostnaderna för samhällets insatser. Iett så tolkat jämlikhetsbegrepp förenas målen jämlikhet och solidaritet. Det saknas därför anledning att i den fortsatta behandlingen hålla isär dessa.

Socialutredningen utgår i den följande målanalysen från det jämlik- hetsbegrepp som innebär likhet i förverkligade livsvillkor.

Trygghet

Trygghetsbegreppet kan närmare bestämmas i tre huvudpunkter, näm- ligen

ekonomisk trygghet;

— trygghet i fysisk mening; — trygghet i socialpsykologisk mening.

De båda senare punkterna motsvarar i huvudsak det av Världshälsoorga- nisationen uppsatta målet hälsa. Hälsan är således en av de viktigaste förutsättningarna för tryggheten. Åtgärder i syfte att främja hälsan hör därmed till de viktigaste konsekvenserna av målet trygghet.

Den ekonomiska tryggheten avser i första hand trygghet till sysselsätt- ning och trygghet vid inkomstbortfall på grund av sjukdom, yrkesskada, arbetslöshet, ålderdom. Den gäller således individens trygghet att få sina elementära materiella behov tillgodosedda. Här inställer sig omedelbart en principiell avvägningsfråga: Hur långt skall detta ske genom tryggande

av individens privata ekonomi resp genom kollektiv konsumtion, dvs fritt eller subventionerat tillhandahållande av elementära nyttigheter?

Med trygghet i fysisk mening avses främst att få adekvat vård vid sjukdom och ålderdom samt stöd och hjälp för att tillgodose andra behov. Andra viktiga delar av den fysiska tryggheten är trygghet mot risker i arbetsmiljö och trafikmiljö samt trygghet såväl i boendemiljön som i den offentliga miljön. Trygghet i denna bemärkelse beror av den tekniska utformningen av miljön men också av de normer och handlings- mönster som utvecklas och som upprätthålls genom den sociala kontrol- len. Där en positiv social kontroll fungerar (se 10.8) har människorna en sådan känsla av ansvar för sin miljö, sådana inbördes kontakter, så mycken gemenskap med varandra att de ålägger sig aktsamhet och hänsyn och ingriper ömsesidigt hjälpande i olika situationer när detta behövs.

Trygghet i socialpsykologisk mening rymmer flera aspekter. Trygg- heten för individen att få tillgång till samhällets service som ett stöd att utveckla sina egna resurser samt tryggheten att vid behov få erforderlig vård är fundamentala även från socialpsykologisk synpunkt. Men dit hör också i princip rätten att slippa vård om man inte vill ha den. Avvägningen mellan dessa trygghetsaspekter behandlas närmare i följande kapitel. Här kan förutskickas att samhällets service och vård bör innebära så litet som möjligt av omhändertagande eller ansvarsövertagande. Insatserna skall i första hand syfta till att stärka individens egna resurser, hans ansvarskänsla och självförtroende.

En annan sida av tryggheten i socialpsykologisk mening är integriteten. Häri ingår att få vara fredad i sitt privatliv, att vid behov få samhällets hjälp utan att behöva utlämna ovidkommande uppgifter om sitt liv och att ha garantier för att inte personliga data via register sprids på ett okontrollerat sätt.

Möjligheter till kontakter och gemenskap är också socialpsykologiska trygghetsfaktorer. Ensamhet och isolering är ett hot mot tryggheten för allt flera människor i det moderna samhället. Grundläggande betydelse har även trygghet mot övermäktiga psykiska krav. De krav som bl a skola och arbetsliv ställer kan i vissa fall utgöra ett hot mot tryggheten i denna mening.

10. Mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner

I detta kapitel fullföljs målanalysen med angivande av mer konkreta mål och uppgifter för socialvårdens verksamhet. Det har därvid visat sig lämpligt att indela socialvårdsverksamheten i åtta huvudfunktioner med hänsyn till verksamhetens syfte och innehåll. De åtta huvudfunktionerna är följande:

— medverkan i samhällsplanering; — allmänt förebyggande insatser; information; behovsprövad ekonomisk hjälp; — sociala tjänster; — stöd och behandling i öppen socialvård; -— institutionellt förlagd vård och behandling; samt social kontroll.

Ett inslag av social kontroll ingår i all samhällelig verksamhet, och frågan om socialvårdens utövande av social kontroll berör således social- vården i dess helhet. Denna fråga har emellertid under senare år intagit en central plats i socialvårdsdebatten. Socialutredningen har därför funnit det lämpligt att redovisa sin syn på den sociala kontrollen i ett sammanhang och behandla den som en särskild huvudfunktion inom socialvården.

10.1 Medverkan i samhällsplaneringen 10.1.1 Socialvårdens roll i samhällsplaneringen

Probleminventeringen i kapitel 7 och analysen av sociala processer i kapitel 8 visar att de sociala problemen iväsentlig mån sammanhänger med den grundläggande samhällsstrukturen och med den allmänna samhällsutvecklingen. Långsiktiga, konstruktiva insatser för att motverka de sociala problemen måste därför sättas in i samhällsplaneringen.

Ansvaret för samhällsplaneringen åvilar olika organ på riksnivå, regio- nal nivå och primärkommunal nivå. Socialvårdens roll i sammanhanget bör vara att tillföra planeringsprocessen kunskap, att ta initiativ, att direkt medverka i planeringen och att aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin situation. Underlaget härför finns i socialvår- dens teoretiska kunskap och praktiska erfarenhet av problemen.

De hjälpsökande representerar individuella hjälpbehov som kräver stöd och behandling riktad till individen och hans primärgrupp. Men de representerar också symtom på tillståndet i samhället, bristande överens- stämmelser mellan samhällets mål och den sociala verkligheten, effekter av utstötningsmekanismer. Med sin breda kontaktyta mot de grupperi samhället som har sociala problem bör socialvården på olika nivåer medverka med sammanställningar av empiriska data och orsaksanalyser som kan ge en nödvändig del av underlaget för samhällsplaneringen. _ Den fysiska och ekonomiska planeringen måste tillföras underlag från en långsiktig plan för den sociala serviceförsörjningens utveckling. Därvid bör antal, omfattning och lokalisering av sociala serviceenheter preciseras. Mot bakgrund av den syn på institutionernas roll som utvecklas under 10.5 och 10.7 är det särskilt angeläget att förutsättningarna för olika service- och vårdinstitutioners integration med andra funktioner i sam- hället noga övervägs.

Det är också angeläget att de kalkyler som läggs till grund för samhällsplaneringen tillförs underlag för bedömning av de sociala miljö- kvaliteternas vikt. En från social synpunkt otillfredsställande miljö är ofta ofördelaktig även från samhällsekonomisk synpunkt. Den kan minska trivseln och välbefinnandet, sätta ned invånarnas sociala funk- tionsförmåga samt bidra till uppkomsten av vårdkostnader.

A tt delta i planeringsprocessen

Med utgångspunkt i de sociala målen samt kunskapen och erfaren- heten om sociala problem som kan ha samband med samhällsplaneringen bör socialvården också ta aktiv del i själva planeringsprocessen. Det är nödvändigt att detta sker redan på ett tidigt stadium i det programarbete som föregår det mera tekniska planeringsarbetet. De organisatoriska formerna härför berörs närmare i kapitel 20.

Den tidiga medverkan i planeringsarbetet bör följas upp med remissbe- handling i sociala nämnden av de färdiga planförslagen.

Efter planernas genomförande bör socialvården medverka i uppföljning och erfarenhetsanalys. Detta är väsentligt av två skäl: dels för den successiva anpassningen av färdiga bostadsområden, dels för planeringen av nya områden.

Att aktivera genom samhällsarbete/grannskapsarbete

Termen ”community work” brukar användas som beteckning på en socialvårdsmetodik som i vissa andra länder tillämpas i betydande omfattning. I Sverige har den hittills praktiserats försöksvis i några fall under beteckningen ”samhällsarbete”. På senare tid har i stället beteck- ningen ”grannskapsarbete” börjat användas, eftersom denna bättre be- skriver metodikens innebörd, nämligen bearbetning av grupp- eller miljö- problem i den lokala miljön. Det kan röra barnuppfostran, ungdomspro- blem, allmänna fritidsproblem etc. Det kan också vara brister i den

fysiska miljön i fråga om bostäder, trafik, lekplatser och lokaler för fritidsaktiviteter, service m m. Grannskapsarbete syftar till att stimulera medborgarna att själva, inom de ramar som politikerna ger, planera, organisera och genomföra önskade aktiviteter.

Socialvårdens institutioner och personal representerar ett relativt väl utbyggt nät av kontakter med lokalmiljön. Detsamma gäller skolorna samt hälso- och sjukvården bl a genom barnavårdscentralerna. De nämnda verksamheterna har gemensamt intresse av att bearbeta problem av de slag som här har nämnts. Därmed finns goda organisatoriska förutsätt- ningar för att föra in grannskapsarbete som en form av socialvårdsmeto- dik. Metoden är emellertid av andra skäl inte problemfri. Det har ansetts ligga nära till hands att den tangerar politiskt arbete. Därmed aktualiserar den rollfördelningen mellan förtroendemän och socialarbetare.

lmpulserna till grannskapsarbete som socialvårdsmetodik har som nämnts hämtats från andra länder där den politiska och administrativa strukturen delvis är en annan. Det torde förklara en del av den osäkerhet om innebörden och räckvidden i denna metodik som har framkommit i den svenska debatten. Även om metoden framstår som ett nytt inslag i socialvårdsarbetet, måste dock dess syfte vara att i samverkan med de människor som berörs påverka deras sociala situation i den riktning målen anger. Grannskapsarbete skiljer sig därmed inte principiellt från annat socialvårdsarbete såsom behandlingsarbete eller tillhandahållande av sociala tjänster.

Två principer måste gälla för denna typ av verksamhet lika väl som för varje annan verksamhet inom socialvården:

a) Grannskapsarbete som socialvårdsmetodik skall bedrivas inom ramen för de mål och riktlinjer som lagstiftningen, tillsynsmyndigheten och de sociala nämnderna anger.

b) Ärenden som aktualiseras i grannskapsarbetet skall handläggas enligt samma principer för kompetensfördelningen i beslutsprocessen som gäller för andra ärenden.

Tillämpas dessa principer bör några speciella problem med socialarbe- tarrollen kontra förtroendemannarollen inte uppstå. Grannskapsarbetet skall utvecklas i ett samspel mellan förtroendemännen och socialarbetar- na och det bör även ske i nära samverkan med representanter för andra organ.

10.1.2 Förutsättningar för socialvårdens medverkan i samhällsplaneringen

Grundläggande förutsättningar för ett effektivt samspel mellan de sociala funktionerna och samhällsplaneringen är att den senare är väl utbyggd på alla nivåer, att det sker en samordning av den vanligen sektoriellt avgränsade planeringen för olika verksamhetsområden, att den är tillräck- ligt långsiktig och att den berör de viktiga förutsättningarna för de sociala förhållandena. På detta område pågår fn en betydande utveckling. I primärkommunerna håller den långsiktiga verksamhetsplaneringen på att byggas ut parallellt med den sedan lång tid fungerande fysiska plane- ringen. På regional nivå utvecklas länsplaneringen och på riksnivå är näringspolitiken, den fysiska riksplaneringen och den regionala utveck-

lingsplaneringen viktiga element i en övergripande planering som kan bilda underlag för den sektoriella planeringen bl a via ämbetsverken.

Socialvårdens medverkan bör komma in på alla nivåer i denna planering. Det bör ske i sådana former som redovisats under 10.1.1. I den mån legala förutsättningar härför saknas bör sådana tillskapas.

En annan viktig förutsättning är att socialvården ges erforderlig kompetens för arbetsinsatser på detta område. Detta förutsätter utbild- ning dels om sarnhällsplaneringens struktur och procedur, dels om sambanden mellan samhällsplanering och social situation. Vidare förut- sätts att socialvården ges erforderliga resurser att arbeta med dessa frågor.

10.1.3 Sociala mål i samhällsplaneringen

Huvudansvaret för samhällsplaneringen vilar på andra organ än social- vårdsorganisationen. Det är emellertid angeläget att de sociala målen kommer till klart uttryck i de mål som gäller för samhällsplaneringen. Socialvårdens medverkan bör syfta till detta. Det förutsätter att social- vårdens egna mål för insatserna på detta område preciseras.

Av demokratimålet följer att planeringsprocessen bör präglas av öppen— het och möjligheter till insyn. I den information som ges till planmyndig- heten bör eftersträvas en realistisk förmedling av sociala problemgruppers egen upplevelse av sin situation.

Av jämlikhetsmålet följer att samhällsplaneringen bör utgå från en strävan efter integration. Det innebär att varje bostadsområde bör vara allsidigt sammansatt i fråga om socioekonomiska grupper, åldersgrupper och etniska grupper. Segregations/integrationsproblemet rymmer svåra avvägningsfrågor. I ett samhälle vars grundstruktur uppvisar en be- tydande socioekonomisk skiktning tenderar denna skiktning att även komma till uttryck i bostadsområdenas utformning och befolkningssam- mansättning liksom i fritids— och kulturaktiviteter. Det är därför ange— läget att inom en bebyggelseenhet som är stor nog att utgöra underlag för gemensamhetsanläggningar och service av något slag (förskola, skola, fritidsanläggningar, kommersiell service etc) planeringen skapar förutsätt- ningar för olika grupper att blandas, integreras. Eljest bidrar planeringen till att konservera en på bristande jämställdhet byggd social struktur.

Jämlikhet bör vidare innebära att sociala och kulturella serviceanord- ningar, lekområden och rekreationsområden är lätt tillgängliga för alla. Fördelningen av resurser för dessa ändamål mellan en kommuns olika delar bör ske efter behovet.

Från trygghetssynpunkt är trafiksäkerhet i närmiljön, tillräcklig social service och tillgång till arbetsplatser inom rimligt räckhåll från bostaden angelägna mål. Från dessa utgångspunkter bör socialvårdens granskning av och inflytande på samhällsmiljö och planering syfta till

en allsidigt sammansatt social struktur; — en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap; — möjligheter till differentierade fritidsaktiviteter för alla kategorier; — ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service; en lokalisering av bostäder tillsammans med icke störande verksamhe-

ter som bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; _ väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handi-

kappades behov; ett bostadsutbud som tillgodoser även speciella sociala bostadsbehovi icke segregerade former.

10.2. Allmänt förebyggande insatser

I flertalet av socialvårdens huvudfunktioner ingår uppgifter som också har förebyggande effekter. Det har dock bedömts ändamålsenligt att till en huvudfunktion sammanföra vissa uppgifter som har mer renodlat förebyggande syfte. De kan sorteras i tre huvudgrupper.

10.2.1. Uppsökande verksamhet och kartläggning1

En lång rad av de sociala problemen visar på ett behov av fortlöpande uppsökande verksamhet liksom av kartläggning och analys av den sociala situationen i kommunerna. Från demokratisk synpunkt är det angeläget att utveckla sådana arbets- och kontaktformer att människornas egna upplevelser och problem kan formuleras och i samspel med socialvården leda fram till konkreta program. Ekonomisk och organisatorisk stimulans bör ges till frivilligorganisationer, klientgrupper och samarbetsgrupper, där deltagarna själva har inflytande på verksamheten. Från jämlikhetssyn- punkt är det en vital uppgift att socialvården skaffar sig kännedom om och kontakt med understimulerande uppväxtmiljöer samt otillfreds- ställda vård- och servicebehov vilkas tillgodoseende kan frigöra personliga resurser. Det är från trygghetssynpunkt viktigt att socialvården intar en aktiv hållning. Målet bör vara att inga väsentliga sociala problem får förbli obearbetade av den anledningen att socialvården inte känner till dem. Medlen för detta är i första hand: — uppsökande verksamhet syftande till såväl tidigt insatt individuell behandling som allmän åtgärdsplanering; _ metodisk kartläggning av de sociala problemen och utarbetande av därpå baserade utvecklingsprogram; — fältassistentverksamhet för etablering av kontakter och för gängbe- arbetning.

10.2.2. Påverkan på yttre förhållanden

Probleminventering och orsaksanalys avseende bl a förhållandena inom skolan, arbetslivet och boendemiljön visar att många andra faktorer än individens eget handlande orsakar sociala svårigheter och hjälpbehov. Utifrån de övergripande mål som ställts upp är det därför viktigt att söka påverka dessa miljöer och de mekanismer som tenderar att stöta ut

1_ Den uppsökande verksamheten behandlas här inom huvudfunktionen Allmänt förebyggande insatser. Det väsentligaste syftet för verksamheten är emellertid att ge individuell hjälp.

bl a:

— stöd till organisationer vilkas verksamhet har förebyggande effekter; — fritidsverksamhet (fritidsgårdar etc); stöd till ungdomsgmpper i begynnande eller akuta missbruks- eller kriminalitetsperioder; _ samarbete med skolan; samarbete med företag och fackföreningar i syfte att skapa förståelse och socialt ansvarstagande.

10.2.3. Rådgivning, hjälp till anpassning

Probleminventeringen visar ett omfattande behov av rådgivning och stöd i förebyggande syfte. Också sådana insatser är viktiga för att skapa jämställdhet och trygghet. Särskilt angelägna uppgifter är anpassningsstöd till nyinflyttade och invandrare, förbättring av kostvanorna, stimulans att

utnyttja tillgängliga utbildningsmöjligheter, upplysning i uppfostrings-

frågor samt biträde med ansökningar, kontakt med andra myndigheter, överklaganden etc. Viktiga medel är: — allmän rådgivning och service i sociala frågor; — rådgivning och kurser i uppfostringsfrågor; — rådgivning och stöd i kriser (inkl stöd i hemmet för att stärka familjens resurser);

— biträde med hushållsbudgetering;

tolkservice.

10.3. Information

Socialvårdens informationsverksamhet har två huvudsyften, nämligen dels att förmedla värderingar och kunskaper som påverkar beteendet i önskad riktning, dels att förmedla kännedom om socialvårdens verksamhet så att medborgarna får reda på sina rättigheter och skyldigheter i fråga om denna. Den snabba takten i den socialpolitiska utvecklingen med- för att informationsfunktionen blir allt viktigare.

En aktiv information om socialvården ökar den enskildes möjligheter att återföra erfarenheter och synpunkter till socialvårdsorganisationen. Detta är viktigt. Informationen bör således vara ömsesidig.

Människor som har stort behov av samhällets service har ofta mindre goda förutsättningar än andra att ta emot och utnyttja information. Det är därför angeläget att information ges i lättillgänglig och vardaglig form. Nya vägar och former för kontakt med allmänheten bör prövas. Detta kräver kunskap om olika medias förutsättningar att förmedla informa- tion. Televisionen samt regional radioverksamhet utgör exempel på media som i ökad utsträckning bör kunna komma till användning i detta syfte.

Information är av grundläggande betydelse för medborgarnas möjlig- heter att nå insyn och inflytande. Detta ställer krav på omfattande information om rättigheter och skyldigheter enligt gällande författnings- bestämmelser. Av samma skäl krävs fortlöpande information om genom- förda ändringar i dessa bestämmelser. Även information om befintliga

En förutsättning för jämlikhet är att alla nås av och kan tillgodogöra sig i stort sett samma information. Faktorer som erfarenhetsmässigt begränsar olika målgruppers förutsättningar att ta del av informationen måste därför beaktas. Därav följer att informationen i fråga om såväl utformning som mediaval måste anpassas efter olika mottagares förutsätt— ningar.

Kännedom om de hjälpmöjligheter och den samhällsservice som finns samt om sättet att tillgodogöra sig dessa är en viktig trygghetsfaktor som måste tillgodoses genom information. En annan viktig trygghetsfaktor är kunskap om förändringar i den yttre miljön som påtagligt ingriper i den egna livssituationen. Exempel på sådana är strukturförändringar inom näringslivet, tillskott eller bortfall av trafikmedel eller trafikleder, sane- ring av det egna bostadsområidet etc. Planerade förändringar av samhälls- servicen i övrigt inklusive den sociala servicen är också av denna art.

Socialutredningen har under 7.9.3 pekat på de svårigheter som sam- manhänger med att socialvården i många fall inte kan tillrättalägga bristfällig eller felaktig information som förmedlats av massmedia. Gäl- lande sekretesslagstiftning synes ge visst utrymme för att uppgifter ur sekretessbelagda handlingar i detta syfte lämnas ut. Sålunda anses uppgifter kunna lämnas, om samtycke ges av den vars personliga förhållanden berörs. Vidare torde i vissa fall möjlighet till utlämnande föreligga när syftet är att antingen förekomma publicering av felaktig sakuppgift från enskilds sida eller att tillrättalägga osann partuppgift som redan publicerats. Som förutsättning bör dock gälla att den oriktiga uppgiften skall ha varit ägnad att grovt vilseleda allmänheten angående väsentliga områden av socialvårdens verksamhet. Utlämnande får heller inte ske om risk föreligger att uppgiften missbrukas till förfång för enskild.

Möjligheterna att tillrättalägga felaktig information genom att lämna ut uppgifter ur sekretessbelagda handlingar är således starkt begränsade. Bestämmelserna härom är dessutom svårtolkade, vilket torde medföra att de möjligheter lagen ger i allmänhet inte till fullo utnyttjas.2

Socialutredningen anser inte att det finns skäl för en utvidgning av de formella möjligheterna att _ i syfte att tillrättalägga felaktiga eller ensidigt utformade uppgifter till allmänheten lämna ut uppgifter som rör enskild person. Hänsyn till klienten och tilliten till sekretessen inom socialvården bör här ges företräde framför det i och för sig angelägna behovet att kunna bidra till sakligare information om socialvårdens åtgärder i enskilda fall. Det är emellertid angeläget att tillämpningen av nu gällande bestämmelser på detta område underlättas genom en precise- ring av innebörden i gällande rätt.3 Vidare krävs en kontinuerlig uppfölj- ning bl a med hänsyn till förändringar i praxis. Det bör ankomma på

2 En annan sak är att myndigheter som handlägger samma typ av ärenden i regel bör kunna få tillgång till varandras handlingar som ett led i det allmänna samarbetet. 3 Se Offentlighetsprincipen och myndigheterna (utgiven av justitiedepartemen- tet); Bertil Wennergren: Offentlighet och sekretess i lag och praxis (1971).

socialstyrelsen att verka för att socialvårdens representanter fortlöpande erhåller information om tillämpningen av gällande bestämmelser rörande handlingssekretess och tystnadsplikt. Syftet bör vara att åstadkomma största möjliga enhetlighet i fråga om tillämpningen.

Till informationsfunktionen hör också frågor som rör insamling, lagring, bearbetning och distribution av data inom socialvården. Dessa frågor aktualiseras bl a genom den uppsökande verksamheten, genom behovet av data i behandlingsarbetet, genom behovet av underlag för uppföljning och utvärdering, i socialstatistiken och vid användningen av datamaskinella hjälpmedel. Socialutredningen avser att i nästa utrednings- etapp återkomma till detta problemkomplex.

10.4. Behovsprövad ekonomisk hjälp

Som framgår av redovisningen över den socialpolitiska utvecklingen hade ända in på 1930—talet kommunerna högre kostnader för den behovsprö- vade ekonomiska hjälpen (fattigvården) än staten hade för sociala utgifter i övrigt. Ännu så länge var socialpolitik i huvudsak detsamma som fattigvård. Under de gångna fyrtio åren här bilden helt förändrats. Kostnaderna för kommunernas behovsprövade ekonomiska hjälp (social- hjälpen) svarar numera mot bara någon procent av de totala socialpoli- tiska kostnaderna (se 1.4.1).

Sedan mitten av 1960-talet har emellertid i absoluta tal socialhjälpens kostnader och antalet hjälptagare, liksom dessas andel av hela befolk— ningen, ökat kraftigt (se 1.4.2). Socialutredningens principiella uppfatt- ning är att behovet av det ekonomiska stöd som socialhjälpen i dag svarar för bör nedbringas. En viktig fråga är därför, vilka faktorer som ligger bakom de stigande socialhjälpssiffroma.

Som framgår av 1972 års socialhjälpsundersökning (SU 72, avsnitt 3)4 bedömer den primärkommunala socialvårdsorganisationen dels arbetslös— het, dels höga bostadskostnader som viktiga orsaker till de senaste årens ökningar i fråga om det framkomna socialhjälpsbehovet. Den framtida utvecklingen inom näringslivet och arbetsmarknadspolitiken, som är avgörande för människors möjligheter att få arbete och utkomst, har därmed också väsentlig betydelse för hur stora behoven av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp kommer att bli.

Även utformningen av den framtida socialvården blir här av betydelse. Ökad inriktning på förebyggande insatser och rehabilitering bör på sikt kunna främja människors möjligheter att förvärvsarbeta och försörja sig, vilket bör bidra till en minskning av socialhjälpsbehovet eller i vart fall till en dämpning av ökningstakten.

Socialutredningen redovisar i det följande riktlinjer för utformningen av den framtida motsvarigheten till den nuvarande socialhjälpen. Utred— ningen har därvid funnit det nödvändigt att behandla frågan relativt utförligt, eftersom socialhjälpen är föremål för stor uppmärksamhet i debatten.

4 Undersökningen har fogats som bilaga 2 till detta betänkande.

] samband med redovisningen av strävandena till harmonisering av den nordiska sociallagstiftningen har socialutredningen refererat ett år 1968 av nordiska socialpolitiska kommittén till regeringarna överlämnat förslag om s0cialhjälpsverksamheten (se 5.2.2). Utredningen har, på sätt som närmare framgår i det följande, i utformningen av sina förslag beträffande behoVSprövad ekonomisk hjälp sökt beakta de principer och riktlinjer som därvid angivits. Den rådgivande och uppsökande verksamheten, som också berörs av det internordiska förslaget, behandlar socialutredningen i andra avsnitt av detta betänkande.

Socialhjälpen utgör en del av det socialpolitiska bidragssystemet. Utformningen av övriga delar i detta system har givetvis betydelse för omfattningen av den kommunala behovsprövade hjälpen. Mot denna bakgrund vill socialutredningen redovisa sin allmänna syn på bidrags- systemet och på hur detta bör utvecklas med hänsyn till de uppgifter och den omfattning som socialhjälpens framtida motsvarighet bör ha.

10.4.1. Behovet av socialhjälp bör nedbringas

Socialutredningen anser som nämnts att behovet av kommunal behovs- prövad ekonomisk hjälp bör genom andra insatser kunna minskas. I första hand bör det vara staten som svarar för medborgarnas ekonomiska grundtrygghet. Socialhjälpen bygger på en mer eller mindre ingående individuell behovsprövning, vilket skapar problem av olika slag inte minst för de hjälpbehövande. Prövningen och kontrollen kan upplevas för- ödmjukande och bidra till att hjälpberättigade avstår från att söka ekonomiskt stöd. Även om socialutredningen i sina följande förslag angående behovsprövad ekonomisk hjälp söker minska sådana olägen- heter, torde man få räkna med att vissa svårigheter som följer med bl a behovsprövningen (se 10.4.6) kommer att kvarstå.

Ökningen av det registrerade socialhjälpsbehovet från mitten av 1960- talet till början av 1970-talet och dess nuvarande stabilisering på relativt hög nivå synes ha medfört svårigheter både för kommunerna och för vissa grupper av kommuninvånare som är i behov av hjälp och sociala tjänster i andra former än rent ekonomiska. Genom att socialhjälpen krävt ökade arbetsinsatser kan andra behov som socialvården skall tillgodose ha blivit eftersatta. Vissa resultat av SU 72 talar för att så kan vara fallet (bil 2, avsnitt 5.7).

Skall behovet av den individuellt prövade hjälpen kunna reduceras, behövs bl a en fortsatt utbyggnad av det mer generella socialpolitiska bidragssystemet. Betydelsefulla reformer av detta slag är nu under planering eller genomförande. Som grund för det fortsatta reformarbetet erfordras emellertid en översyn av det nuvarande bidragssystemet. Social- utredningen delar alltså den mening socialförsäkringsutskottet gett ut- tryck för i sitt betänkande 1973 :6 (s 7) att en sådan översyn behövs. En särskild expertutredning — socialpolitiska bidragsutredningen (S 1972:02) — arbetar med en kartläggning i syfte att klarlägga brister i samordningen av olika bidragsformer.

Som framhållits har i ett längre tidsperspektiv socialhjälpskostnadernas andel av de socialpolitiska kostnaderna kraftigt minskat. Även det tidigare hjälpberoendet bland vissa grupper i befolkningen såsom pensio- närer, sjukhusvårdade etc har kunnat reduceras. Sedan mitten av 1960- talet har emellertid både den andel av hela befolkningen som erhållit socialhjälp och de totala socialhjälpskostnaderna ökat kraftigt. Under perioden 1966—1971 steg den andel av landets befolkning som fick socialhjälp längre eller kortare tid under året från 3,8 till 6,3 procent. Siffrorna för år 1972 visar tecken på en stabilisering. Variationerna kring medeltalen är stora. Särskilt i expansiva inflyttningskommuner kan andelen hjälpbehövande i befolkningen vara avsevärt högre än genom- snittet. År 1972 fick betydligt mer än 10 procent av invånarna i vissa kommuner socialhjälp för längre eller kortare tid, vilket överstiger de höga socialhjälpstal en del norrlandskommuner tidigare brukat redovisa.

Socialhjälpen kännetecknas numera av korta hjälptider. År 1972 fick närmare två tredjedelar av vuxna ensamstående och familjer som erhöll hjälp5 sådant stöd under högst 3 månader. Den genomsnittliga hjälptiden under ett kalenderår har minskat från 4,9 månader är 1962 till 3,9 månader är 1972. (En mindre uppgång skedde från år 1971 då tiden var 3,8 månader.) Den andel som utgörs av fall där hjälp utgår under längre tid har minskat. Under ovan nämnda period minskade den andel av hjälpfallen som hade hjälp hela året (12 månader) från 17 till 5 procent (år 1971 6 %).

Sammanlagt tyder dessa utvecklingstendenser på att det socialpolitiska reformarbetet kunnat dämpa socialhjälpsökningama. De stigande kostna- derna för socialhjälpen har samband med standardförbättringar och höjda socialpolitiska ambitioner att bättre än tidigare tillgodose olika hjälpbe— hov. Samtidigt står också klart att samhällsutvecklingen förändrar be- hovsstrukturen och skapar nya behov. Det stigande behovet av korttids- hjälp, inte bara relativt utan också i absoluta tal, visar t ex att många, trots utbyggnaden av det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt, är sårbara för mer tillfälliga ekonomiska påfrestningar.

Förändringar i socialhjälpsbehoven kan ses som en indikator på brister i det övriga socialpolitiska bidragssystemet. I SU 72 uppgav 316 kommu- ner att antalet vuxna ensamstående och familjer med socialhjälp ökat under perioden 1967—1971. Orsakerna till det ökade antalet bedömdes, som tidigare nämnts, främst vara arbetslöshet och i förhållande till inkomsterna höga bostadskostnader. Efter denna undersökning, som gällde förhållandena t o rn år 1971, har bostadstilläggen till barnfamiljer- na förstärkts. Dessa förstärkningar synes ha medverkat till i varje fall den minskning av ökningstakten i fråga om socialhjälpssiffrorna som kunnat förmärkas efter år 1971. Fr o m år 1974 är också vissa låginkomsttagare utan barn berättigade till bostadstillägg.

En fortsatt utbyggnad av det generella stödet till barnfamiljerna och till andra grupper som med hänsyn till inkomsterna har förhållandevis

5 [ socialhjälpsstatistiken betecknade som ”hjälpfall".

höga levnadsomkostnader — bl a till följd av hyrorna framstår som en viktig reformväg för att minska behovet av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp. Sådana riktade bidrag synes böra kompletteras med mer generella bostadspolitiska åtgärder i syfte att nedbringa bostads- kostnaderna. Det skall i detta sammanhang också pekas på betydelsen av en fortsatt utbyggnad av de sociala tjänsterna. Såväl barnstugeutred- ningens som familjepolitiska kommitténs förslag, som i vissa delar redan lett till beslut, torde vid ett genomförande verka långsiktigt dämpande på utvecklingen av hjälpbehovet.

Många som har behov av socialhjälp i samband med sjukdom har ingen eller låg Sjukpenning. Detta förhållande torde i huvudsak komma att kvarstå även efter den sjukförsäkringsreforrn som genomförts fr o m år 1974 (se 4.5). Som framgår av material till 1968 års socialhjälpsundersök- ning var mer än hälften av die s k huvudpersonerna bland socialhjälps- tagarna i maj 1968 enbart sjukvårdsförsäkrade. De var således inte berättigade till sjukpenning. Den undersökning som riksförsäkringsverket efter initiativ av arbetsgruppem för låginkomstfrågor genomförde år 1972 i fråga om drygt 200 000 embart sjukvårdsförsäkrade visade också att olika förbättringar kunde genomföras av deras situation. Så skedde för mer än 50 000 av de i undersökningen ingående personerna. Socialutred- ningen anser att de som är enbart sjukvårdsförsäkrade eller har låg sjukpenning måste ägnas ökad uppmärksamhet i det socialpolitiska reformarbetet.

Som bl & framgår av den inom socialdepartementet genomförda under- sökningen Socialhjälpen i län och kommuner 19676 förorsakas social- hjälpsbehov hos barnfamiljerna också av det förhållandet att försäkrings- beloppen endast i ringa mån är relaterade till försörjningsbördan.

Såväl SU 72 som andra undersökningar visar att den ekonomiska ersättningen i samband med arbetslöshet hittills varit otillräcklig. I många fall har de arbetslösa inte alls haft ersättning. Därför har vissa arbetslösa och deras familjer varit hänvisade till socialhjälp. Arbetslöshet är således en viktig orsak till socialhjälpsbehov.

Fr o m är 1974 har arbetslöshetsförsäkringen utvidgats och ett kontant arbetsmarknadsstöd införts. Arbetsmarknadsstödet är avsett för arbets- lösa som ej tillhör arbetslöshetskassa eller inte har uppnått kvalifikations- gränsen i arbetslöshetsförsäkringen. För att erhålla kontant arbetsmark- nadsstöd gäller bl a följande villkor, utöver krav på att stå till arbetsmark- nadens förfogande: Den arbetslöse skall under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde ha utfört förvärvsarbete i minst fem månader. Hänsyn skall tas endast till månader då förvärvsarbete utförts minst tio dagar och minst 70 timmar. Vid bestämmande av ramtiden får inte inräknas tid då den sökande inte kunnat förvärvsarbeta på grund av styrkt sjukdom, värnpliktstjänstgöring, vuxenutbildning eller omskolning, nykterhetsvård i anstalt m m. Kontant arbetsmarknadsstöd kan även utgå till den som varit arbetslös i fem månader efter grundut— bildning eller yrkesutbildning.

6 Ds S 1969z9.

Reformen innebär i huvudsak förbättringar både för dem som tillhör eller kommer att tillhöra arbetslöshetsförsäkringen och för dem som inte kommer att tillhöra försäkringen. Det kontanta arbetsmarknadsstödet ligger emellertid på en låg nivå och det kommer inte heller att omfatta alla. Inte obetydliga grupper torde därför även framdeles bli beroende av behovsprövad ekonomisk hjälp vid arbetslöshet. Socialutredningen anser det angeläget att förutsättningarna för en allmän arbetslöshetsförsäkring blir föremål för utredning.

Socialhjälpens omfattning inom olika grupper av befolkningen kan, som redan nämnts, ge vissa antydningar om brister i det socialpolitiska bidragssystemet i övrigt. En bearbetning av materialet till 1968 års socialhjälpsundersökning visade att hjälpfrekvensen var relativt hög inom följande grupper: Sjukskrivna med stor försörjningsbörda, låg sjukpen- ning och långa sjuktider; förtidspensionärer och sjukbidragstagare med ingen eller låg ATP; personer som ansökt om förtidspension eller sjukbidrag; oförsäkrade arbetslösa samt försäkrade utan ersättningsrätt; ensamstående mödrar, särskilt yngre frånskilda eller hemskilda med otillräckliga möjligheter att försörja sig genom förvärvsarbete; makar med tre eller flera minderåriga barn, där en eller båda saknade förvärvsarbete; personer i arbetsmarknadsutbildning eller arbetsvård; vissa grupper av ensamstående män som av olika anledningar hade svårigheter att få anställning.

Förhållandena avser år 1968. Under de år som gått sedan dess har betydelsefulla socialpolitiska reformer genomförts. Å andra sidan har socialhjälpsbehoven under perioden 1968—1972 fortsatt att öka. Hjälp- behoven torde fortfarande vara relativt stora för de ovan redovisade grupperna.

Socialhjälpsnivån överstiger inte sällan existensminimum. Det beror bla på att socialhjälpen till skillnad från existensminimum vanligen inkluderar hela den faktiska boendekostnaden. Tillsammans med brister i samordningen mellan olika former av existensminimum synes detta ha medfört svårigheter som berör socialvården. Riksdagen beslöt i november 1971 att bifalla en hemställan från lagutskottet att bestämmelserna om existensminimum i uppbörds- och utsökningsförfattningarna skall överses i syfte att få till stånd bättre samordning mellan skattemyndigheternas och de exekutiva organens beslut om existensminimum.7 Översynen skall också avse möjligheterna att i större utsträckning ta hänsyn till de sociala aspekterna vid fastställande av normalbelopp för existensminimum. Uppdraget ingår i direktiven för 1972 års skatteutredning (Fi 1972102). Arbetsgruppen för låginkomstfrågor har också uppmärksammat dessa problem. På initiativ av arbetsgruppen har en undersökning av förhållan- dena för vissa personer som är föremål för exekutiva åtgärder integrerats med den försöksverksamhet med social samverkan (SoSam) som social- styrelsen genomför i samarbete med bl & socialutredningen (se 4.2.3).

Till andra problem som bör lösas hör svårigheterna att med positivt resultat kunna genomföra rehabiliteringsåtgärder i fråga om person som

7 Rskr 1971:262.

ådragit sig stora skulder på grund av underlåtenhet att betala ålagda underhållsbidrag, böter, skatter, rättegångskostnader m m. Framför allt föranleder fordringar som berättigar till införsel stora problem vad beträffar vederbörandes vilja att ta fast arbete. Vetskapen om att han, hur väl han än sköter sig i arbetet, under en längre tid ej kan få ut mer av sin lön än existensminimum torde ofta få negativa konsekvenser. För att råda bot på detta förhållande bör man kunna i större utsträckning än för närvarande dels upprätta betalningsplaner med förlängda betalningsperio- der, lägre avbetalningar eller anstånd viss tid med betalningen, dels helt eller partiellt avskriva skuld.

Utöver här angivna beslutade och föreslagna reformer samt redovisade utredningar pågår fortlöpande en omfattande översyn av socialpolitiken. Ett viktigt exempel på detta är pensionsålderskommitténs nyligen fram- lagda förslag att den allmänna pensionsåldern den 1.1.1976 sänks till 65 år.8 Kommittén föreslår vidare att folkpensionens grundbeIOpp höjs och dessutom kompletteras med särskilda pensionshöjningar för dem som inte kunnat förvärva ATP eller har låga ATP-belopp. Därutöver föreslår kommittén särskilda förbättringar av förtidspension, inriktade på dem som invalidiserats i unga år. Samtidigt har förslag9 framlagts om änd- ringar i fråga om vissa andra förmåner till handikappade. Enligt förslaget bör möjligheten att bevilja vårdbidrag till handikappade barn utökas och prövningsreglerna för invaliditetstillägg och invaliditetsersättning till vuxna mildras. De båda senare bidragen föreslås fö sammanläggas i ett gemensamt bidrag, benämnt invaliditetsersättning.

Som följd av detta, här exemplifierade, fortlöpande reformarbete kan socialhjälpsbehovet på olika sätt förväntas minska.

Socialutredningen har här lagt stor vikt vid fortsatt utbyggnad av olika försäkringsformer och annat ekonomiskt stöd m m för att reducera behoven av kommunal behOVSprövad ekonomisk hjälp. Därmed förbises inte att dessa behovs omfattning blir beroende av utvecklingen inom flera samhällsområden, särskilt dem som gäller arbetsmarknad och sysselsätt- ning.

10.4.3 Målens konsekvenser för utformningen av den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen

Det står klart att en särskild kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp — som enligt utredningen bör kallas socialbidrag — kommer att behövas även i framtiden. Socialbidraget markerar kommunens ansvar för att i sista hand tillgodose behov av ekonomiskt stöd. Den som vistas i kommunen skall på de villkor som i det följande närmare anges ha rätt till socialbidrag.

För att trygghetsmålet skall tillgodoses måste socialbidraget möjliggöra en skälig levnadsstandard vad avser kost, kläder, bostad och hemutrust- ning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning etc.

3 SOU 1974215. 9 DSS I974:1.

Till skälig levnadsstandard hör också resurser för den bidragsbehövandes personliga utveckling och aktiva livsföring i övrigt, bl a i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter. Den som uppbär socialbidrag bör få del av den allmänna standardutvecklingen.

Till trygghetsmålet hör också att hjälpen ges en serviceinriktning, så att den som är i behov av socialbidrag inte avstår från att söka sådant. Behovet av ekonomiskt stöd är dessutom i många fall ett tecken på en allmänt problemfylld social situation. Det är därför viktigt att social- arbetaren så tidigt som möjligt uppmärksammar behov av skilda stöd- insatser i det enskilda fallet.

Goda möjligheter till kontakt med och närhet till det organ som svarar för socialvården förstärker den enskildes trygghet. Liksom nu bör vistelsekommunens sociala organ tillgodose bidragsbehovet.

Socialutredningen har övervägt en delvis annan lösning av frågan, hur de behov som nu socialhjälpen täcker skall tillgodoses i framtiden. Det diskuterade alternativet har gått ut på att försäkringskassorna skulle — med tillämpning av vissa Schablonregler — tillgodose även sådana ren- odlade ekonomiska hjälpbehov som nu faller in under den obligatoriska socialhjälpen. En sådan ordning kan tänkas innebära flera fördelar. Socialhjälpen består till stor del av relativt tillfälliga, små hjälpbelopp som kompletterar socialförsäkringsförmåner av olika slag. Kunde man här ta steget fullt ut och låta socialförsäkringen svara för bl a även dessa restbelopp, borde man uppnå samordningsvinster av betydelse för såväl många av de hjälpberoende personerna och familjerna som den berörda socialpolitiska administrationen, dvs om man i detta sammanhang ser socialvårds- och socialförsäkringsorganisationen i ett helhetsperspektiv. För socialvården skulle alternativet innebära att den ekonomiska hjälp- verksamheten kunde begränsas till mer speciella hjälpbehov, varigenom resurser frigjordes för ökade insatser ifråga om förebyggande behandlings- arbete av annat slag.

Utredningen har emellertid inte stannat för en sådan lösning. Enligt utredningens mening är möjligheterna att ge ekonomisk hjälp en be- tydelsefull resurs inom den kommunala socialvårdens ram och bör utgöra en viktig del i den kommunala socialvårdens åtgärdsregister. Därmed får socialvården möjligheter att utifrån en helhetssyn tillgodose sammansatta behov av såväl ekonomiska som andra stödinsatser. Visserligen torde renodlat ekonomiska behov vara vanliga inom socialhjälpen. Dessa behov bör emellertid, som utredningen framhållit tidigare i detta avsnitt, tillgodoses genom utbyggda generella socialpolitiska insatser. Det är på detta sätt och inte igenom begränsade administrativa reformer som behovet av ekonomisk hjälp genom socialvården bör kunna minskas. Till demokratimålet hör att människorna känner till sina rättigheter och skyldigheter i fråga om socialpolitiska bidrag. En effektiv information om den nuvarande socialhjälpen försvåras av att denna förutsätter en individuell prövning, styrd av ibland svåröverskådliga detaljbestämmelser. Det är därför viktigt att reglerna för det framtida socialbidraget utformas så enkelt och klart som möjligt isyfte att underlätta för den enskilde att själv bedöma rätten till bidrag. Sökande bör självfallet liksom nu ha möjligheter att anföra besvär mot beslut som går honom eller henne

emot. Klienten bör ha rätt att erhålla hjälp med att upprätta besvärs- skrivelse etc.

Till jämlikhetsmålet hör att för landet enhetliga bidragsnormer bör eftersträvas. Skälig hänsyn bör dock kunna tas till lokala variationer mellan kommunerna i levnadskostnader och allmän inkomstnivå.

Bidraget skall som regel utgå kontant. Endast om särskilda skäl i det enskilda fallet motiverar att så ej sker bör undantag få göras från denna princip.

10.4.4. Socialbidragets huwdsakliga ändamål

Socialbidragets syfte skall vara att tillförsäkra den enskilde möjlighet till en skälig levnadsstandard. Det kan ske genom bidrag till hans försörjning, varmed avses livsuppehälIe och annat som ingår i begreppet skälig levnadsstandard. Det kan även ske genom bidrag till insatser för att öka eller bibehålla hans förmåga till självförsörjning.

Socialbidraget skall vara ett komplement till övriga mer generellt bestämda socialpolitiska bidrag. Det förutsätts bli aktuellt i första hand vid mer tillfälliga behov av ekonomiskt stöd. Långvariga hjälpbehov bör tillgodoses i generella former.

Socialutredningen vill vidga rätten till socialbidrag i förhållande till socialhjälpslagens bestämmelser om obligatorisk socialhjälp. I 12 & ShjL preciseras de orsaker till bristande försörjningsförmåga som grundar rätt till socialhjälp. Socialutredningen anser att tillräcklig grund för rätten till socialbidrag för försörjningen bör vara dels att medel saknas härtill, dels att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Även bidrag till försörjningen bör lämnas på sådant sätt och i sådan omfattning att det befrämjar självförsörjning genom eget arbete.

Också arbetsföra personer som har i förhållande till försörjningsbördan otillräckliga inkomster samt arbetslösa personer med ingen eller otill- räcklig arbetslöshetsersättning bör i princip ha rätt till socialbidrag. Motsvarande rätt till socialhjälp har fn endast den arbetslöses eller låginkomsttagarens familj under vissa villkor, medan förekommande socialhjälp till vederbörande själv är hänförlig till frivillig socialhjälp.

Trots begränsningarna i gällande rätt blir socialbidrag till arbetslösa och låginkomsttagare och/eller deras familjer ingen reell nyhet. Frågan är emellertid inte minst från principiella synpunkter viktig. Utifrån ett rent socialpolitiskt perspektiv måste det anses falla på staten och inte på kommunerna att lösa denna försörjningsfråga. Socialutredningen anser det sålunda vara i princip felaktigt att socialvården skall träda in och komplettera exempelvis låga löner. Det är främst en fråga för arbets- marknadens parter och näringspolitiken att komma till rätta med låglöne- problemet. Men likafullt står det klart att socialbidragsverksamheten i avvaktan på en mer långsiktig lösning av låginkomstproblemet måste ges ett ansvar för att låginkomstfamiljerna får sin försörjning.

I den praktiska handläggningen måste, med undantag för rent tillfälliga ekonomiska behov, utredas de närmare anledningarna till bristande försörjningsförmåga. Detta är nödvändigt för att kunna dels fastställa försörjningssituationen och därmed rätten till bidrag, dels bedöma be-

Enligt ShjL” räknas personer under 16 år som minderåriga. Som socialstyrelsen framhåller i ett remissvar till lagutskottet10 hänger ålders- gränsen 16 år inom sociallagstiftningen samman med ”att man tidigare räknat med ett inträde i yrkeslivet vid 16 års ålder”, men genom ”förskjutningen mot längre skolplikt och utbildningstider har åldersgrän- sen i senare lagstiftning av socialförsäkringskaraktär förskjutits uppåt”. Samtidigt har inom familjerätten praxis ändrats så att domstolarna som regel utdömer underhåll upp till 18 år, medan den tidigare åldersgränsen var 16 år. Som tidigare framhållits anser socialutredningen att orsaken till bristande försörjningsförmåga inte längre behöver preciseras. Minderårig- het behöver därför inte åberopas som grund för rätt till socialbidrag. Hänsyn till barns och ungdoms behov av ekonomisk och social trygghet bör emellertid enligt socialutredningens mening föranleda vissa särskilda bestämmelser som skall gälla beträffande personer under 18 år. Dessa bestämmelser bör bla markera den kommunala socialvårdens ekono- miska sistahandsansvar vad gäller dessa ungdomars möjligheter att efter grundskolan fortsätta sin utbildning. Vidare kan här erinras om att nuvarande socialhjälpslag innehåller vissa undantag för minderårig i fråga om ersättning för utgiven hjälp (34 5). I den kommande lagstiftningen - bör motsvarande bestämmelser intas för barn och ungdom under 18 år.

Som redan angivits bör enligt socialutredningens mening rätt till bidrag avseende försörjningen föreligga, då en person inte har medel att försörja sig och där behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med annat sätt avses här bl a makes och förälders försörjningsskyldighet gentemot andra maken resp barn, olika former av socialpolitiska bidrag såsom utbild- ningsbidrag etc.

Rätten till socialbidrag blir i övrigt i hög grad beroende av möjligheten att försörja sig genom arbete. Härvid måste beaktas dels allmänna förhållanden såsom förekomsten av arbetstillfällen, dels den enskildes personliga resurser och situation i övrigt avseende ålder, hälsotillstånd, arbetsförmåga, vård av egna barn m m. Erbjudet arbete skall med hänsyn till den enskildes förhållanden bedömas som lämpligt. Som vägledning för denna bedömning vill socialutredningen hänvisa till följande bestämmel- ser i lag (19731370) om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arbets- marknadsstöd.

Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den arbetssökandes yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

3. arbetet ej hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

10 Se LUzs betänkande 197331.