SOU 1994:11

Om kriget kommit- förberedelser för mottagandet av militärt bistånd 1949-1969 : betänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

SOU 1994 ll

Till statsministern

Genom beslut den 8 juli 1992 bemyndigade regeringen statsministern att tillkalla kommission med högst sex ledamöter med uppgift att granska en uppgifter förberedelser för mottagande av militärt bistånd, att utse en om ledamöterna att vara ordförande och att besluta om sakkunniga, exav perter, sekreterare och annat biträde kommissionen. Med stöd bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 20juli 1992 som av ledamöter i kommissionen landshövdingen Gösta Gunnarsson, ordförande, f.d. departementsrådet Wilhelm Carlgren, f.d. ambassadören Leif Leifland, f.d. ambassadören Yngve Möller, professor Olof Ruin och professor Göran Rystad. Som experter förordnades fr.o.m. den 24 september 1992 ambassadör- Krister Wahlbäck, fr.o.m. den 12 oktober 1992 departementsrådet en Nils Gyldén och fr.o.m. den 3 december 1993 hovrättslagmannen Rolf Holmquist. Den sistnämnde har haft till uppgift att biträda vid granskningen av betänkandet från sekretessynpunkt. Som sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 augusti 1992 utnämnde rädmannen Fredrik Arnold. Som biträdande sekreterare har varit von förordnade fil. dr. Bo Petersson den 15 augusti 1992 den 5 november - 1993, f.d. översten graden Rolf Gustafsson den 1 januari den av - 30 april 1993 och överstelöjtnanten Björn von Porat den 1januari den - 30 april 1993 och den 3 december 1993 den 14 januari 1994. - Louise Hugemark har under tiden den l april den 31 augusti 1993 varit förordnad att biträda kommissionen med vissa arkivgenomgångar. Även docenten Kent Zetterberg och förste arkivarien Lars Ericson har varit kommissionen behjälpliga med arkivstudier. Fil. kand. Ingrid Tersman M.A. har medverkat vid översättningen kommissionens betänkande till engelska. av Som assistenter i kommissionen har tjänstgjort assistenten Pia Cederholm fr.o.m. den 15 oktober 1992 och assistenten Ulla Ekholm den 1 februari den 30 april 1993. -

SOU 199411

Kommissionen har antagit namnet Neutralitetspolitikkommissionen SB

199201.

Härmed överlämnas kommissionens betänkande SOU 199411 Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande militärt bistånd 1949-

av 1969. Betänkandet är enhälligt.

Kommissionens uppdrag är härmed slutfört. Stockholm i februari 1994

Gösta Gunnarsson Wilhelm Carlgren Leif Leifland Yngve Möller Olof Ruin Göran Rystad

Fredrik von Amald

SOU 199411

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . Inledning 37 55 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommissionens direktiv 37 . . . . . . . . . . . . . . . Kommissionens källmaterial 38 . . . . . . . - . . . c o Om framtida forskning . . . . . . . . . . . . . . . . Kap. Neutralitet och neutralitetspolitik 49 . . . . . . . . . . Folkrättsliga utgångspunkter 49 . . . . . . . . . . . . .

Regeringsuttalanden 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Kap. Relevanta försvarsbeslut m.m. . . . . . . . . . a 0 Säkerhetspolitisk bakgrund . . . . . . . . . . . . . De skandinaviska försvarsförhandlingarna och

ställningstagandena till dessa år 1948-49 63 01a u Försvarsbeslut 1958 FB 58 och dess

förberedelser 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Försvarsbeslut 1968 FB 68 och dess

förberedelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kap 4 Amerikansk inställning till Sverige 103 . . . . . . . . . . 4.1 Bakgrund 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 NSC 281, 1948 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 NSC 121, 1952 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 NSC 6006 1960 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Sammanfattning och slutsatser 112 . . . . . . . . . . . Kap Fredsmässiga kontakter med västmakterna 121 . 5.1 Allmänt internationella kontakter 121 om . . . . . . . 5.2 Fredstida anskaffning materiel och förnödenav heter samt tekniskt samarbete 127 . . . . . . . . . . . .

5.3¶Flygsäkerhetssamarbete 133

m.m. . . . . . . . . . . . . 5.4 Underrättelsetjänst 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kap. Förberedelser för mottagande bistånd 149 av 6.1 Operativa kontakter 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2¶Krigsplanläggning, studier m.m. 195

. . . . . . . . . . 6.3 Åtgärder inom den högsta militära ledningen 203

6.4 Åtgärder inom det markoperativa området 219

6.5 Åtgärder inom det sjöoperativa området 223 . . . . . 6.6 Åtgärder inom det luftoperativa området 241 . . . . .

SOU 199411

6.7 Förberedelser för anskaffning materiel och

förnödenheter under krig 263

. . . . . . . . . . . . . . . 6.8 Förberedelser för motstånd under ockupation 271

. . 6.9 Sammanfattande värdering militära

förberedelser för västsamverkan 277

. . . . . . . . . . Kap. 7 Vad visste regeringen 283

. . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Bakgrund 283

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Partiell skandinavisk försvarssamverkan 286

. . . . . 7.3 Kontakter med de västliga stormakterna 290

. . . . . Kap. 8 Sammanfattande bedömning 301

. . . . . . . . . . . . .

Förkortningsnyckel 309

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199411 Sammanfattning 7

Sammanfattning

Kap. Inledning

Kommissionens direktiv Kommissionen har uppfattat direktiven så att alla former av förberedelser för mottagande understöd och för militär samverkan med västmakterav under åren 1949-69 så långt möjligt skall kartläggas. Dock har en mer na ingående granskning av samarbete på underrättelseområdet inte ansetts ingå i uppdraget. Arbetet har bedrivits skyndsamt vilket påverkat omfattningen och inriktningen kommissionens undersökningar. Det är inte uteslutet att av uppgifter främst från utländska arkiv efter hand som sekretesstiden nya löper ut kan komma att i någon mån modifiera den bild som kommissionen redovisar, särskilt vad avser 1960-talet. Kommissionen har vid redovisningen av sitt uppdrag iakttagit största möjliga öppenhet. Det är emellertid inte möjligt att generellt göra det omfattande källmaterial som vi har utnyttjat allmänt tillgängligt. Betänkandet har översatts till engelska.

Kommissionens källmarerial Kommissionen har genomfört forskningar i ett ston antal svenska och utländska arkiv, såväl allmänna som privata. En central källa har varit Försvarsstabens liksom försvarsgrensstabernas och vissa regionala militä-

ra myndigheters KH-arkiv.

Arkivforskningar har bedrivits i Danmark, Norge, Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA. Även vissa NATO-arkiv har granskats. Mycket utländskt material är dock alltjämt underkastat sekretess. Av organisationers och enskildas arkiv har främst ett antal dagböcker förda i sammanhanget centrala personer varit av intresse. av Kommissionen har inhämtat uppgifter från fler än 200 personer. Huvudsakligen har det rört sig om svenskar som under den aktuella tiden innehade befattningar som bedömts kunna vara av intresse i sammanhanget, dvs. politiker, diplomater, departementstjänstemän, officerare och andra försvarsanställda. Sammantaget har intervjuerna väsentligen bidragit till att komplettera och nyansera den bild som det skriftliga

Sammanfattning SOU 1994 11

källmaterialet givit. Kommissionen har hållit ett forskarseminarium under rubriken Sverige, Norden och NATO under det kalla kriget.

Om framtida forskning

Forskningen rörande svensk säkerhetspolitik under efterkrigstiden framstår som beklagligt underdimensionerad, särskilt i jämförelse med situationen i Finland och Norge. Det är största betydelse framtida av att

debatter och ställningstaganden kan bygga på säkra kunskaper och breda

perspektiv när det gäller Sveriges hittillsvarande säkerhetspolitik. Vi hoppas att vårt betänkande skall bidra till förbättrade förutsättningar för

sådan forskning.

2 Neutralitet och

Kap. neutralitetspolitik

Folkrättsliga utgångspunkter

Neutralitet i folkrättslig mening kan endast förekomma i krigstid. Neutralitetens kärna är ett icke-deltagande i krig mellan andra I Sveristater. ges fall har den deklarerade avsikten att iaktta neutralitet i krig enbart

varit en unilateral vil jeförklaring. Formella bindningar säkerhetspoliti-

av ken har medvetet undvikits. De restriktioner, iakttagits för skapa som att trovärdighet för den svenska neutralitetspolitiken, har varit självpåtagna.

Regeringsuttalanden

Sveriges säkerhetspolitiska grundlinje under det kalla kriget betecknades vanligen som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig, ofta förkortat till den svenska neutralitetspolitiken. I avsnittet behandlas regeringens utrikespolitiska deklarationer i riksdagen och vissa andra officiella uttalanden den svenska säkerhetspolitiken.

om Genomgången

visar att regeringens uttalanden neutral itetspolitikens innebörd underom gick vissa förändringar över tiden. År 1949 gjorde regeringen sålunda ett uttalande innebörd av att ett

alliansfördrag var det enda som låg utanför den fredstida neutralitetspoli-

tikens råmärken. Följande år avvisade regeringen tanken på Sverige skulle föra att en neutralitetspolitik som var ensidig i en viss riktning. Det betonades att man inte kunde förutsäga vilken politik skulle i framtiden

som tillämpas

under okända yttre förhållanden. Regeringen även tog upp frågan om en fredstida militärteknisk samverkan med Danmark och Norge var förenlig

SOU 199411 Sammanfattning 9

med den svenska säkerhetspolitiska linjen och gjorde ett uttalande

som gav intryck av att den ansåg sådan samverkan utesluten. Vad som uttryckligen uteslöts var emellertid endast en sådan samverkan som till sin politiska innebörd kom försvarsförbundet nära, t.ex. gemensamma stabsöverläggningar och gemensamma försvarsplaner. Vi har noterat att det under 1950-talet förekom en av och till uppblossande diskussion om neutralitetspolitikens ramar och villkor.

År 1956 avslog riksdagen en motion om att den svenska neutralitetspolitiken skulle ges en juridisk förankring.

I ett interpellationssvar år 1959 rörande den s.k. Hjalmarsonaffären förklarade statsminister Tage Erlander att neutralitetspolitiken inte medgav handlingsfrihet i den meningen att Sverige efter utbrottet av ett stormaktskrig utan att vara angripet kunde välja att inträda på någon

av de krigförandes sida. Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians var uteslutna, om Sverige ville bevara förtroendet för sin säkerhetspolitiska linje.

Under huvuddelen av 1960-talet rådde en grundläggande partipolitisk enighet neutralitetspolitikens innebörd. År 1968 uppstod emellertid

om i anslutning till Vietnamkriget en diskussion om vilken profil en neutral stat borde hålla i utrikespolitiska sammanhang. Härvid citerade Erlander bl.a. delar av sitt interpellationssvar från år 1959, men upprepade inte uttalandet att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians var uteslutna.

Kap. 3 Relevanta försvarsbeslut m.m.

Som en säkerhetspolitisk bakgrund beskrivs inledningsvis kortfattat viktigare skeenden under den första hälften av det kalla kriget. Därefter redogör kommissionen utförligt för den skandinaviska försvarskommitténs betänkande från år 1949 liksom för periodens två viktigaste försvarsbeslut från åren 1958 och 1968 och deras förarbeten.

Den skandinaviska försvarskommittén

I oktober 1948 tillsatte regeringarna i Danmark, Norge och Sverige

en gemensam kommitté med uppgift att utreda frågan om ett militärt samarbete mellan de tre länderna, antingen i form av ett försvarsförbund eller som ett partiellt försvarssamarbete. Kommittén redovisade sitt betänkande i början av år 1949. I de expertutredningar som ingick i betänkandet konstaterades bl.a. att länderna inte i längden kunde avvärja ett sovjetiskt angrepp utan bistånd från västmakterna. Försvarsförberedelserna i fred

10 Sammanfattning SOU 1994 11

och strategin i krig måste därför utformas så, att förutsättningar skapades för att erhålla såväl militärt understöd som hjälp med livsviktiga förnödenheter. Grundtanken var att vinna tid, att hålla ut så länge att understödsaktioner västerifrån hann genomföras.

Kommittén slog fast att Skandinaviens försvar innefattade uppgifter som borde lösas i samverkan mellan stridskrafter i de olika länderna, vilket krävde att omfattande förberedelser av teknisk och organisatorisk art hade vidtagits och gemensamma övningar ägt rum redan under fredstid. Samarbete kunde förberedas antingen inom ett försvarsförbund eller utan ett sådant bindande avtal. I det senare fallet kunde förberedelserna dock inte drivas lika långt. Kommittén var enig om behovet av hjälp från västmakterna. De danska och norska ledamöterna menade att en förutsättning för en snabb och effektiv hjälp var att den förberetts i fred. Detta ville de svenska ledamöterna inte uttryckligen skriva under på. Däremot var de beredda att konstatera dels att väpnat understöd utifrån erfordrades redan i ett inledande skede av ett försvarskrig, dels att det skulle ta åtskilliga månader att få dylikt understöd, inga förberedelser

om hade vidtagits i fred.

Till följd av meningsmotsättningar främst mellan de norska och svenska regeringarna ang. ett skandinaviskt försvarsförbunds västmaktsrelationer bröt förhandlingarna om ett sådant förbund samman i slutet

av januari 1949. Medan norrmännen ville att det skulle finnas någon form av västanknytning, var den svenska regeringens grundsyn att ett försvarsförbund skulle stå fritt från stormakterna och syfta till neutralitet i krig. Att den svenska regeringen inte var principiellt främmande för att i krig ta emot hjälp från västmakterna framgick emellertid av ett uttalande av Erlander i den riksdagsdebatt som följde på försvarsförbundsförhandlingarnas sammanbrott.

1958 drsförsvarsbeslut och dess förarbeten

1958 års försvarsbeslut var efterkrigstidens hittills mest omvälvande. Beslutet kom att styra försvarets sammansättning, materielinnehåll och operativa styrka långt på 1970-talet. Det föregicks av 1955 års försvarsberedning som hade till uppgift att inom Försvarsdepartementet och under försvarsministerns ledning biträda med översyn ett förslag

en av

Överbefälhavaren rörande krigsmaktens fortsatta utveckling ÖB 54. av I beredningen ingick representanter för de fyra största partierna.

I ÖB 54 hade konstaterats de svenska försvarsresurserna inte

att var tillräckliga för att Sverige under längre tid skulle kunna avvärja

en stormakts angrepp utan ekonomiskt och militärt understöd utifrån. Den svenska strategin måste därför inriktas att skapa betingelser för att vi i krig skulle kunna understödjas av stater som fann det förenligt med sina

SOU 1994 ll Sammanfattning l 1

intressen bistå Man kunde, enligt ÖB, inte vänta sig något snabbt

att oss. bistånd utöver västsidans strategiska bombinsatser.

Under den första tiden av försvarsberedningens arbete ägnade man sig åt säkerhetspolitiska och strategiska frågor. Dessa frågor behandlades utförligt i en föredragningspromemoria som utarbetats inom beredningens sekretariat. Denna promemoria får av skäl som närmare redovisas i betänkandet anses ha uttryckt försvarsministerns syn däri behandlade frågor.

I promemorian behandlades bl.a frågan om understöd från västmakterna. Detta kunde få formen av direkt eller indirekt understöd. Med direkt understöd avsågs t.ex. attackanfall med atomvapen mot en överskeppningsstyrka vid pågående invasion över havet, kommunikationsbekämpning i anslutning till markoperationerna, tillförsel av ammunition och bränsle samt konvojskydd. Med indirekt understöd avsågs att västmakterna genom sina operationer minskade Sovjetunionens möjlighet till kraftinsats mot Sverige, t.ex. bekämpning av flygbaser, marina baser, inskeppningshamnar från vilka anfall kunde utgå även mot Sverige liksom kommunikationer till dessa. Liksom beträffande det direkta understödet

det alltså i hög grad fråga om luftoperativa insatser. En väsentlig del var av det indirekta biståndet angavs ligga i de operationer, som band motståndarens stridskrafter vilka annars skulle kunnat ha riktats mot oss. Skillnaden mellan de båda formerna av understöd var tämligen oskarp.

Sannolikheten för att Sverige skulle kunna få direkt understöd från väst i det häftiga inledningsskedet av ett storkrig bedömdes som ringa. I ett eventuellt senare skede av kriget kunde möjligheterna till sådant understöd vara större. Det indirekta understödet bedömdes som viktigare. I promemorian diskuterades vidare hur man kunde främja ett direkt understöd och därmed även skapa förutsättningar för att ta emot vissa

former indirekt understöd. Man pekade på vikten av kvalificerade

av personkontakter, goda sambandsmedel, fredstida svenska förberedelser för en allmän samordning av flygoperationer och en begränsad insats av attack- och bombförband samt en viss samordning av luftbevakningen. Det konstaterades att vissa förberedelser för att utnyttja direkt understöd redan var genomförda och att andra kunde genomföras. Vissa förberedelser dock av sådan natur att de med hänsyn till alliansfriheten

var

inte kunde genomföras i förväg.

Frågan om understöd utifrån berördes inte alls i försvarsberedningens slutliga, öppna utlåtande och endast antydningsvis i 1958 års försvarspro-

position.

12 Sammanfattning SOU 1994 11

1968 ársförsvarsbeslut och dess förarbeten

Nästa stora försvarsbeslut fattades år 1968 och grundades på 1965 års försvarsutrednings arbete. Varken utredningens betänkande eller propositionen innehåller någon uttrycklig diskussion om bistånd utifrån. Utredningen förde emellertid en diskussion ang. svenska kärnvapen som indirekt också berörde frågan om andra staters ingripande, om Sverige skulle angripas. Samtidigt som man föreslog att Sverige inte skulle anskaffa egna kärnvapen, konstaterades att den som övervägde att angripa Sverige med eller utan insats av kärnvapen, måste kalkylera med att kärnvapen kunde komma att sättas in mot en sådan operation, även om Sverige inte hade sådana vapen. Sverige befann sig alltså i allt väsentligt under kärnvapenparaplyet på ungefär samma sätt kringlig-

som gande länder kunde sägas vara det.

Utredningen berörde även frågan om Sveriges agerande i akut

en krissituation. Den framhöll att det inte på förhand var möjligt att helt precisera den politik som en regering i en framtid kunde bli satt att tillämpa under ännu okända yttre förhållanden. Uppgiften för den svenska säkerhetspolitiken och försvarsplaneringen måste vara att skapa handlingsfrihet i framtida situationer. Detta uttalande markerade kontinuitet med regeringens synsätt från början av 1950-talet.

Det förhållandet att frågan om bistånd utifrån berördes i mindre utsträckning år 1968 än år 1958 och år 1949 torde få tillskrivas flera orsaker. Till dessa hörde att krigshotet efter hand minskade som en konsekvens av förbättrade relationer mellan supermakterna liksom att en avsevärd förstärkning av det svenska försvaret efter hand kom till stånd.

4 Amerikansk till

Kap. inställning Sverige

I detta kapitel behandlas tre amerikanska policydokument fastställts

som av USAs president efter diskussioner i det nationella säkerhetsrådet NSC. Det första dokumentet, från år 1948, tillkom under påverkan

av de begynnande diskussionerna ett skandinaviskt försvarsförbund.

om Skandinavien bedömdes som strategiskt viktigt för både USA och Sovjetunionen. De tre skandinaviska länderna hade inte möjligheter att i längden stå emot ett sovjetiskt anfall, men med ett begränsat tillskott

av utrustning och ett understöd utifrån skulle man kunna skapa viss

avskräckning. USA borde bl.a. markera missnöje med Sveriges synbara oförmåga att göra åtskillnad mellan Väst och Sovjetunionen samt påverka Sverige att på sikt knyta sig till Väst. Svenska önskemål militärt

om bistånd skulle tillgodoses först efter det att mött behoven från stater

man som förklarat sin avsikt att samarbeta med USA och dess allierade.

SOU 1994 11 Sammanfattning 13

I början av år 1952 togs ett nytt policydokument fram. USA hade nu tills vidare accepterat den svenska alliansfria politiken. Det låg i USAs intresse att Sverige hade maximalt gynnsamma förutsättningar att motstå sovjetiska påtryckningar eller aggression. USAs allmänna attityd till Sverige borde återspegla övertygelsen att, även utan ett formellt svenskt medlemsskap i NATO, Europas försvar skulle ha nytta av att Sverige knöts närmare till och samarbetade med sina NATO-grannar och med USA. Sverige borde få köpa krigsmateriel och tillhandahållas strategisk teknologi. Det svenska försvaret kunde stärkas genom utbyte av militär information och ökat deltagande av svenska officerare i militärteknisk utbildning i USA. Danmark, Norge och Sverige borde uppmuntras till gemensam planläggning och strategi. USA fick dock inte skapa intrycket att Sverige kunde åtnjuta alla fördelar som följde av ett NATO-medlemsskap utan att ikläda sig motsvarande förpliktelser.

År 1960 fastställdes, efter diskussioner med flera inlägg i sakfrågan

president Eisenhower i NSC, åter en reviderad amerikansk inställning av till Skandinavien. Allmänt sett var synen på Sverige starkt positiv. Man hade en ganska hög tanke om det svenska försvaret. Det ansågs viktigt att Sverige höll sitt försvar modernt och skaffade förvarnings-, flygstridslednings- och vapensystem som var kompatibla med och kompletterade dem planerades för anskaffning av USAs allierade. Däremot borde

som Sverige förmås att avstå från att skaffa egna kärnvapen. Om Sverige

inom ramen för ett storkrig, skulle USA uppmuntra och bistå angreps Sverige i motståndet mot ett sovjetiskt angrepp. Och skulle Sverige isolerat utsättas för sovjetisk aggression, skulle USA vara berett att komma till landets hjälp som en del av en FN- eller NATO-aktion. USA skulle uppmuntra andra NATO-länder i praktiken Danmark och Norge att upprätthålla diskreta förbindelser med det svenska försvaret som en grund för ett möjligt framtida aktivt militärt samarbete.

Något ytterligare policydokument rörande Skandinavien förefaller inte ha fastställts under 1960-talet.

5 kontakter med västmakterna

Kap. Fredsmässiga

Allmänt om internationella kontakter Den svenska neutral itetspolitiken har inte ansetts utgöra något hinder mot livliga internationella kontakter på det militära området. Genom sådana förbindelser har man sökt undvika nationell isolering i tänkande och kunnande. Sådana kontakter har också bedömts kunna bidra till att utomlands skapa respekt för och insikt om betydelsen av Sveriges försvar.

Försvarsattachéerna vid de större svenska ambassaderna spelade en

14 Sammanfattning SOU 1994 11

viktig roll för de fortlöpande förbindelserna. Det är intressant att konstatera att försvarsattachéerna i Washington i slutet 1950-talet uppfattade

av en markant omsvängning i det amerikanska militära etablissemangets inställning till dem. Attityden blev väsentligt öppnare och svenskarna ansåg

sig fortsättningsvis ha en mycket gynnad ställning i informationshänseen-

de.

Svenska officerare och forsvarsanställda tekniker företog under perioden i alltmer ökad utsträckning utlandsresor, främst till de nordiska länderna, Västeuropa och Nordamerika. För sådana krävdes i regel

resor regeringens samtycke. Kommissionen har särskilt granskat det besöksutbyte som förekom på generalsnivå. Det torde i flertalet fall närmast ha varit fråga om artighetsvisiter med inlagda studiebesök.

Personal på lägre nivå företog studieresor och bedrev militära högskolestudier utomlands. Utländska officerare, främst från de nordiska länderna, studerade vid svenska militära högskolor. Det förekom också viss växeltjänstgöring mellan Sverige och vissa NATO-länder. Genom dessa förbindelser fick svenska officerare, många sedermera nådde

varav höga befattningar, ingående kunskaper västmakternas militära organi-

om sation, taktik och teknik och knöt bestående vänskapsband med västmaktsofficerare.

Krigsmaterielimport och tekniskt samarbete

I slutet av 1940-talet var det svenska försvaret kvantitativt starkt

men materielen var i stor utsträckning omodern. Det förelåg stora behov

av att importera tekniskt avancerad materiel, vilka endast kunde tillgodoses av västmakterna. Efter hand utvecklades svensk profil på det militär-

en tekniska området. Denna skilde sig i många stycken från de lösningar som stormakterna valt och skulle ha tvingat motståndare att sätta

en resurser mot unik svensk teknik. Emellertid krävdes även fortsättningsvis import av krigsmateriel och ett inflöde teknologi från väst.

USA och Storbritannien inledningsvis negativa till hög-

var export av teknologisk materiel till Sverige. Ett skäl till detta att ville visa

var man sin ovilja mot den svenska neutralitetspolitken. Efter hand förhopp-

som ningarna att på detta sätt påverka Sverige att ansluta sig till NATO

avskrevs, gavs Sverige ökade möjligheter att importera krigsmateriel från

dessa länder. Till detta bidrog även att Sverige fr.o.m. år 195 l samarbetade inofficiellt och i begränsad omfattning med västmakterna i deras handelsblockad avseende strategiska mot östblocket.

varor

iÅr 1952 träffades överenskommelse

en om villkoren för Sveriges köp av militär utrustning m.m. från USA. Någon omfattande

mer export av högteknologisk krigsmateriel kom dock till stånd först i slutet decenni-

av et, då Sverige fick köpa amerikanska robotar. 1952 års överenskommelse

SOU 19941 1 Sammanfattning 15

utvidgades år 1961, och på denna grund utvecklades ett avtalskomplex rörande ett teknologiutbyte mellan länderna. Detta blev utgångspunkten för ett omfattande och nära militärtekniskt samarbete, vilket inte avbröts då de svensk-amerikanska förbindelserna i slutet av 1960-talet var ens starkt nedkylda till följd den officiella svenska inställningen till Vietav namkriget. Sverige för sin strategiska försörjning beroende av import av bl.a. var olja och andra petroleumprodukter. l syfte att skapa förutsättningar för sådan import vid avspärrning eller krig lät den svenska staten uppföra en oljehamn med lagringsutrymmen vid Trondheimsfjorden. Anläggen ningen, stod färdig år 1962, visade sig emellertid bl.a. som en följd som ändrade militärstrategiska förhållanden vara en felsatsning och den av

avyttrades sedermera.

F lygsäkerhetssamarbete m.m.

Under 1950-talets första hälft inleddes ett samarbete mellan de danska, norska och svenska flygvapnen rörande flygsäkerhetsfrågor i gränsområdena SVENORDA. Samarbetet syftade till att underlätta navigering för att bl.a. vägleda flygplan i nöd, antingen till sin egen bas eller till nödlandning i grannlandet. År 1960 formaliserades samarbetet och man övergick från att tidigare ha hållit det hemligt till öppenhet. Ett antal luftförsvarscentraler i resp. land deltog i verksamheten och vissa flygbaser anvisades för nödlandning. Mellan markorganen ordnades förbindelser på tråd, radio och radiolänk. Gemensamma sambandsbestämmelser på engelska utarbetades. Landningar övades i begränsad omfattning på flygbaser i de andra länderna. Genom denna samverkan kunde svensk flygvapenpersonal få kännedom om terräng, anläggningar, flygfält och sambandsrutiner i Danmark och Norge. På motsvarande sätt fick officerare från dessa länder upplysningar om svenska flygbaser. Svenska militära flygtrafikledare fick också erfarenhet av NATOs rutiner för trafikledning. Också på sjöräddningens område förekom ett internationellt samarbete. Denna verksamhet var helt civil.

Underrättelseáänst Kommissionen har funnit det ligga inom dess uppdrag att mer allmänt granska den militära underrättelsetj änstens samarbete med västli ga underrättelseorganisationer. Någon mer detaljerad undersökning har det dock inte varit fråga om. Underrättelsetjänsten har tidigare granskats, bl.a. av 1974 års underrättelseutredning. Denna utredning kom till uppfattningen att det till övervägande gagn för Sverige att delta i ett samarbete med var

16 Sammanfattning

SOU 1994 1l

andra länder på underrättelseområdet. Genom ett sådant samarbete kunde Sverige del av information som krävde sådana särskilda

resurser som vi saknade.

Den allmänna underrättelsetjänsten handhades vid denna tid sektion

av 2 i Försvarsstaben. Under sektionschefen sorterade också särskild

en enhet, T-kontoret, med uppgift att på inofficiell väg inhämta underrättelser. År 1961 bildades en ny organisation, IB, genom en sammanslagning av T-kontoret och en annan enhet, B-byrån, som arbetade med säkerhetsunderrättelser. Ett annat viktigt för inhämtning underrättelser

organ av var Försvarets radioanstalt, FRA, som bedrev signalspaning främst mot Baltikum.

Försvarsstaben inledde redan under 1940-talets senare del ett underrättelsesamarbete med Norge och i någon mån med Danmark. Detta samarbete fortsatte, om än med vissa avbrott, under hela perioden. Också med Storbritannien och de amerikanska armé- och flygstridskrafterna i Europa inleddes tidigt ett samarbete. Efter hand utvecklades detta till regelbundna kontakter. Man träffades bilateralt och utbytte informationer om Warszawapaktens order of battle och analyserade även gemensamt materialet.

Några överenskommelser om underrättelseutbyte i fredstid dock

synes inte ha ingåtts mellan Försvarsstaben och dess utländska samarbetspartners. Inte heller tycks man ha gjort upp om huruvida det faktiskt förekommande samarbetet skulle fortsätta efter ett eventuellt krigsutbrott. Däremot hade man inom Försvarsstaben tänkt igenom hur skulle

man samarbeta med utländska underrättelsetjänster i krig, för det fall

regeringen skulle besluta att ett sådant samarbete ñck äga

rum.

Även den hemliga underrättelsetjänsten, dvs. T-kontoret

och B-byrån

liksom deras efterföljare IB, hade nära kontakter med utländska motsvarigheter bl.a. i flera NATO-länder. Under 1960-talet skapades inom IB och underrättelseorganisationer i några NATO-länder ömsesidig

en beredskap för utbyte av förbindelseofficerare i krissituationer.

FRA hade under slutet av 1940-talet ett nära samarbete med Danmark och Norge på signalspaningsområdet. Även under de följande decennierna förekom samarbete med vissa länder. Enligt uppgift vidtogs inte några förberedelser exklusivt avsedda för samarbete i krig och inte heller fanns det några åtaganden gentemot andra länder krigstida samarbete.

Kap. 6 Förberedelser för bistånd

mottagande av

Operativa kontakter

Kort efter de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarnas

samman-

SOU 1994 11 Sammanfattning 17

brott år 1949 presenterade försvarsstabschefen Nils Swedlund för statsministern promemoria rörande planläggning av viss militär samverkan en med Danmark och Norge. I september samma år samtyckte regeringen till att vissa de föreslagna åtgärderna fick vidtas. Det rörde utarbetanav de planer för samband och för samordnande av luftbevakningen, av jaktstridsledningen, flygräddningstjänsten och den militära väderlekstj änsten. Swedlunds förslag beträffande planer för viss lant- och sjömilitär samverkan skulle emellertid i huvudsak anstå. Redan under våren 1949, alltså före regeringens beslut, hade det svenska försvaret haft kontakter med Danmark främst rörande försvaret Öresund och med Norge i fråga flygsamverkan. Med respektive av om regeringars samtycke hade vidare gemensamma luftförsvarsövningar ägt rum mellan de norska och svenska flygvapnen. På Swedlunds initiativ inleddes under hösten 1949 diskussioner mellan de svenska och norska försvarsledningarna om samarbete på de områden som den svenska regeringen samtyckt till. Dessa diskussioner fortsatte under de närmast följande åren. Kontakter togs även med det danska försvaret. Från år 1952 tycks den svenska militärledningens intresse för de inter-skandinaviska kontakterna ha minskat. Det skandinaviska samarbetet följdes uppmärksamt av britter och amerikaner. En förklaring till detta är att de hoppades att Sverige på detta sätt skulle kunna knytas närmare till NATO. Några handlingar i form av studier och planer rörande utformningen det skandinaviska samarbetet har inte påträffats. Vilka resultat som av uppnåddes låter sig bl.a. därför inte preciseras. Det norska intresset för detta samarbete förefaller ha varit föga aktivt och vad som åstadkoms tycks inte ha varit särskilt långtgående. Kontakterna med danskarna synes i huvudsak försvaret Öresund. ha avsett av Ett skäl till att den svenska militärledningen efter hand tycks ha nedprioriterat det skandinaviska samarbetet torde ha varit att de danska och norska kollegerna i och med tillkomsten av NATOs Nordkommando inte längre hade det fulla operativa ansvaret för sina resp. länder. En annan och kanske viktigare anledning torde ha varit att direktkontakter utvecklades mellan Sverige och USA. Redan från slutet av 1940-talet stod det klart för den svenska militärledningen att försvaret Sverige i längden inte skulle kunna stå emot av ett sovjetiskt angrepp utan någon form av understöd från västmakterna. Denna uppfattning bestod under hela 1950- och 60-talen. Under våren 1949 sökte den svenska ambassaden i Washington och den svenska militärledningen att hos amerikanerna skapa förståelse för Sveriges säkerhetspolitiska hållning och ge dem en positiv bild av det svenska försvarets styrka. Dessa aktiviteter medförde dock inte någon omedelbar ändring i den kritiska amerikanska inställningen till den

18 Sammanfattning SOU 19941 1

svenska säkerhetspolitikens inriktning på neutralitet i krig. Under ytterli-

gare ett par år präglades USAs politik gentemot Sverige försök av att få landet att ansluta sig till Atlantpakten. Efter hand intog USA en mer

tillmötesgående inställning till Sverige jfr. kap. 4.

ovan Som en följd av den brittiske flygministern Hendersons besök i Sverige år 1951 sände försvarsminister Vougt med Erlanders samtycke en promemoria rörande den svenska krigsmakten och krigsplanläggningen till den brittiska regeringen. Promemorians innehåll måste vid denna tid ha ansetts vara kvalificerat hemligt. Översändandet promemorian av föranledde den brittiske försvarsministern inbjuda Vougt besöka att att Storbritannien, bl.a. i syfte att diskutera ett visst mått samordning av av Sveriges försvar med västmakternas. Vougt avböjde emellertid inbjudan.

På hösten samma år sökte den brittiske utrikesministern vid besök i ett Sverige ta upp frågan med Erlander, varvid denne intog reserverad en

attityd.

Senare samma år förklarade Dag Hammarskjöld, då biträdansom var de utrikesminister, för den brittiske Stockholmsambassadören det att var uteslutet att informellt samordna den svenska försvarsplaneringen med den brittiska. Däremot det enligt Hammarskjöld värde Sverivore av om ge fick kännedom delar västmaktsplaneringen för sovjetisk om av en invasion av Skandinavien. Sverige skulle då kunna autonomt agera och beakta dem när man utarbetade och reviderade de planerna. egna Den brittiska militärledningen lämnade med anledning Vougts av promemoria skriftliga synpunkter på sannolik krigsutveckling i Skanen dinavien och på den svenska krigsmaktens organisation samt förslag till åtgärder för att öka dess försvarsförmåga. Efter nästan två års diskussio-

ner och upprepade omarbetningar tillställdes rapporten våren 1953 den svenska militärledningen och fick ett entusiastiskt mottagande. Den brittiske Stockholmsambassadören hade emellertid ingen

framgång när

han kort därpå sökte ta frågan militärt

upp om ett informationsutbyte

mellan Storbritannien och Sverige med den svenske kabinettssekretera-

ren. Dessförinnan hade britterna fått flera tecken på den svenska militäratt ledningen var intresserad av att etablera ett samarbete med NATO. Hösten 1952 kom också sådana kontakter till stånd med NATOs Nordkommando i Norge. Bl.a. skulle liten norska arméofficerare, en grupp varav en från NATO-staben, besöka Sverige för diskutera vissa att aspekter på en gemensam norsk-svensk planläggning. Vidare inbjöds år 1953 chefen för Nordkommandot att inofficiellt besöka

Sverige. Det är

inte känt huruvida dessa besök blev av. Swedlund, som år 1951 hade blivit överbefálhavare, verkade åren 1951-53 förgäves för att USA skulle hålla högkvalificerad militär en representant i Sverige, eftersom detta enligt hans mening var det enda

Sammanfattning 19 SOU 199411

sättet förbereda ett krigstida samarbete. I maj 1953 besökte en liten att svenska officerare USA och år gjorde en amerigrupp senare samma kansk delegation ett återbesök i Sverige. Vid mötena redovisades från svensk sida de problem Sverige skulle ställas inför vid ett angrepp som från Sovjetunionen. Mötena resulterade inte i utväxling av några faktiska planer endast i allmänna slutsatser. Dessa samtal lär inte ha följts utan med fler sammanträffanden. upp Under första hälften 1950-talet förekom även andra kontakter av rörande krigstida samverkan mellan svenska och amerikanska officerare. Den amerikanske flygöversten Bernt Balchen sammanträffade med bl.a. ledande svenska flygofficerare i sina ansträngningar att knyta samman Norges och Sveriges försvar. Det råder dock oklarhet om Balchen hade officiell sanktion för detta arbete. NATO-officerare vid privatsamtal med svenska militärer att uppgav NATO inte hade någon planering för att understödja Sverige med stridskrafter i händelse krig. Dels ansågs frågan med hänsyn till Sveriges av neutrala ställning alltför känslig, dels led NATO allvarlig brist på som stridskrafter. Om Sverige skulle dras in på västsidan i ett storkrig, skulle det enligt brittisk officer bli svårt att etablera ett militärt samarbete, en eftersom något sådant inte förberett. En amerikansk officer ansåg att var Sverige vid uppbyggnaden sitt flygvapen inte behövde skaffa tyngre av bombplan, eftersom denna del krigföringen med fördel kunde skötas av de amerikanska och brittiska flygvapnen med atombomber från undanav dragna baser. Vid föredragning inför delar regeringen och de borgerliga en av partiledarna våren 1953 framhöll militärledningen att den hjälp som Sverige skulle kunna komma att få från västmakterna inom ramen för ett storkrig främst utgjordes av strategisk bombning. Vidare innebar det en lättnad att endast delar av Warszawapaktens stridskrafter kunde riktas mot vårt land. Såvitt framkommit kontakterna mellan det svenska försvaret och var västmakterna rörande operativa frågor mycket sporadiska under resten 1950-talet liksom under det följande decenniet. Hösten 1955 beslöt av dock den amerikanska militärledningen att upprätthålla hemliga kontakter med Sverige och att utse kontaktperson till den svenske överbefálen ny havarens företrädare. Det föreslogs att chefen för den amerikanska Europaarmén skulle för denna uppgift, vars slutmål var att göra Sverige svara berett att i största möjliga utsträckning bidra till Skandinaviens försvar och stärka Sveriges förmåga och beslutsamhet att motstå sovjetiska påtryckningar. Det finns anledning att erinra om att kommissionen till följd sekretess endast haft en mycket begränsad tillgång till amerikanav ska handlingar från 1950-talets senare del och från 1960-talet. Den kortaste vägen för det amerikanska och brittiska bombflyget till

20 Sammanfattning SOU 199411

och från centrala mål i Sovjetunionen gick över Sverige. Det var därför en betydelsefull fråga för västmakterna de kunde räkna med om att

Sverige som neutralt skulle ingripa mot överflygningar av NATO-flyg-

plan. Tydligen gjorde bl.a. bakgrund man, mot av erfarenheterna från

andra världskriget, bedömningen att Sverige inte skulle

bekämpa västallierat bombflyg med uppdrag mot Sovjetunionen. Det svenska luftförsvaret saknade också ända fram till början 1960-talet effektiva

av möjligheter att ingripa mot överflygningar på hög höjd.

Kommissionen har inte funnit några belägg för uppgifter att svenskt medgivande lämnats till eventuella flygningar med det amerikanska höghöjdsspaningsplanet U2 över svenskt luftrum eller till

nödlandning på svensk flygbas.

Ett samband med de svensk-amerikanska förbindelserna

hade frågan om en svensk anskaffning kärnvapen i så måtto

av att höga amerikanska militärer vid några tillfällen under delen 1950-talet senare av gjorde uttalanden av innebörd att USA i ett krisläge skulle kunna förse Sverige med amerikanska kärnvapen. Den amerikanska

utrikesförvaltningen intog

emellertid närmast motsatt uppfattning. Denna restriktiva

inställning till

kärnvapenspridning slog igenom i den presidenten fastställda

av policyn

gentemot Sverige år 1960.

Krigsplanläggning och studier

Under hela 1950- och 1960-talen den militära var planeringen praktiskt taget helt inriktad på försvar anfall från

mot ett Sovjetunionen Wars-

zawapakten. Varken i krigsplanläggningen eller i operationsorderna finns något tyder på förberedd samverkan som med västmakterna. Inte heller de omfattande studier bl.a. låg till grund som för planer och order på central nivå innehöll antydningar förberedelser om vidtagna för samverkan med eller mottagande bistånd från väst. Däremot av behandlade dessa studier inte sällan möjligheterna för Sverige vid att ett sovjetiskt angrepp erhålla ett icke förberett militärt bistånd från västmakterna. Risken för ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige bedömdes som liten. Man bedömde att den västmaktshjälp i första som hand kunde bli

möjlig, om Sovjetunionen angrep Sverige inom för

ramen en stormaktskonflikt, s.k. indirekt understöd.

var Förhoppningarna om att Sverige

snabbt skulle direkt understöd ha varit begränsade, synes bl.a. eftersom förberedelser för att ta emot detta inte kunde göras i fred. En förutsättning för att sådan hjälp skulle lämnas var att Sverige med egna resurser kunde försvara sig tillräckligt länge för att en västmaktsinsats skulle vara meningsfull. En förutsättning annan var att .västmakterna skulle

uppfatta ett sovjetiskt Sverige

angrepp mot som ett reellt hot mot dess egna intressen. Efter hand kom frågan bistånd om från västmakterna att

Sammanfattning 21 SOU 1994 l 1

tonas ned i studierna. Inom militärledningen i vart fall under den första hälften av var man 1950-talet inte främmande för tanken att Sverige skulle agera militärt om Sovjetunionen sökte besätta Danmark och Norge, även i ett läge där angriparen tills vidare respekterade svensk neutralitet. Härigenom skulle ha möjlighet att förekomma att Sverige inringades. man Övningar och spel berörde samverkan med västmakterna torde som sällan ha förekommit.

Åtgärder inom den högsta militära ledningen

Från början 1950-talet fanns inom Försvarsstaben en viss beredskap av för samverkan med västmakterna i en krigssituation. Kvalificerad personal fanns avdelad för att förstärka militäravdelningarna vid vissa svenska beskickningar utomlands liksom för att ta emot utländska officerare i det svenska högkvarteret. Sammanlagt torde kontinuerligt ett trettiotal officeha varit krigsplacerade för sådana uppgifter. Utsändandet av persorare nal till utlandet förutsatte beslut den politiska ledningen. De länder till av vilka det kunde bli aktuellt att skicka samverkanspersonal var i första hand USA, Storbritannien, Norge och i någon utsträckning Danmark. En huvuduppgift i krissituation att säkra leveranser av krigsviken var tig materiel till Sverige. l detta åliggande ingick såväl att verka för att tidigare avtal försäljning materiel fullföljdes som att anskaffa om av ytterligare materiel. Härtill anslöt också uppgiften att ordna transport av materielen till Sverige. Dessa uppgifter kunde aktualiseras redan före ett krigsutbrott och kunde då i viss utsträckning handläggas av särskilda

inköpsdelegationer.

på Sverige förutsattes innebära att landet drogs i kriget Ett angrepp på västmakternas sida. Den utsända personalen skulle mot den bakgrunden beredd att samarbeta med utländska militära organ inom ett vara vidsträckt fält, innefattande även rent operativ samverkan. Någon detaljerad planläggning för detta förefaller dock inte ha skett. De ansatser till sådan planläggning gjordes under första hälften av 1960-talet aven som bröts i samråd mellan försvarsministern och överbefälhavaren. Inga uppgifter tyder att den svenska planläggningen skett i samförstånd med företrädare för de tilltänkta mottagarländerna eller att den ens skulle ha varit känd där. Över huvud sekretessen kring denna taget var

planläggning mycket hög och många dem var krigsplacerade för

av som dessa uppgifter inte alls informerade. var De signalmedel under 1950-talet utnyttjades för samband inom som Sverige mellan högre staber, luftförsvarscentraler och liknande var främst trådförbindelser på Televerkets nät och kortvågsradio. Dessa var också de viktigaste signalmedlen för samband med utlandet i kris och

22 Sammanfattning SOU 1994 11

krig. Efter hand utbyggdes landsomfattande, militärt

ett radiolänknät främst för Flygvapnets behov. Enstaka radiolänkförbindelser var direktkopplade till Danmark och Norge, vilket gjorde det tekniskt möjligt för högkvarteret att från krigsuppehållsplats komma på NATOs Europanät. Detta uppges inte ha övats. I början av 1960-talet upprättades krypterad telexförbindelse en mellan Försvarsstaben och de amerikanska flygstridskrafterna i Wiesbaden i Västtyskland. Syftet med denna förbindelse ha varit i krissituuppges att ationer sända larmrapporter mellan kontinenten och

Sverige.

I övrigt har det inte framkommit några belägg för Försvarsstaben att eller det krigsorganiserade högkvarteret haft några fast

uppkopplade

förbindelser med utlandet. Mot slutet av 1960-talet anskaffades antal radiostationer ett stort för långväga samband på extremt höga frekvenser.

Åtgärder pâ det markoperativa omrâdet

Warszawapakten hade under hela perioden massiv överlägsenhet en gentemot NATO i fråga om markstridskrafter. De europeiska NATOländerna hade i inledningsskedet krig i av ett stort sett att lita till sina egna markstridskrafter. Efter hand arméförband tillfördes som över Atlanten kunde dessa väntas bli insatta på centrala frontavsnitt. Mot denna bakgrund bedömde i Sverige man möjligheterna att snabbt få västligt bistånd med markstridskrafter närmast

som obefintliga. Någon

planläggning för att ta emot sådana förband från NATO-länder torde inte ha förekommit. Däremot synes i början 1950-talet vissa förberedelser av ha skett för en planläggning av svenska markstridskrafters verksamhet i nordligaste

Norge och möjligen också i Tröndelag.

Åtgärder inom det sjöoperativa området

Kontakterna mellan den svenska marinen och västmakternas flottor var sedan länge upparbetade. Dessa kontakter torde väsentligen ha avsett erfarenhetsutbyte rörande den tekniska utvecklingen, materielbeställningar och utbildningsfrâgor. Härvid tycks öppenheten på ömse sidor ha varit betydande. Ibland diskuterade höga svenska

sjöofficerare över-

gripande strategiska och operativa frågor med företrädare för västländer. Några överläggningar rörande direkt operativ samverkan med västmakternas sjöstridskrafter emellertid inte ha förekommit. uppges Den svenska flottan hade under 1950- och 1960-talen två

huvuduppgif-

ter i krig, nämligen dels att medverka i bekämpningen av en invasion mot Sverige över Östersjön, dels att skydda importen västerifrån.

Sammanfattning 23 SOU 1994 11

huvuddelen 1950-talet ansåg marinledningen att man inte Under av

med några västliga sjöoperationer betydelse för det

kunde räkna av svenska försvaret i Östersjön. Allt eftersom Västtyskland byggde upp stridskrafter i Östersjön och särskilt efter tillkomsten av BALTAP marina förefaller emellertid förväntningarna viss samverkan med år 1962 om en NATO i södra Östersjön ha ökat. Den för Sverige så avgörande krigsimporten skulle till helt överväganberoende sjötransporter över Atlanten och Nordsjön. Det de del vara av förekom tidigt diskussioner mellan svenska och utländska sjöofficerare destinerade till Sverige i krig antingen Sverige dragits in om att fartyg neutralt skulle få ingå i västmakternas konvojer, dock i detta eller var några definitiva beslut tycks ha fattats. utan att har studerat två regioner där samverkan med Kommissionen speciellt kunde särskilt aktuell, nämligen dels den svenvästmakterna antas vara västkusten, dels Öresund. ska marine befälhavaren på västkusten hade under hela perioden som Den

importsjöfarten till västkusten och sjöförstahandsuppgift att skydda

utmed densamma. Ännu bit på 1960-talet angavs som en vägarna en för honom enligt särskilda direktiv samverka med väsentlig uppgift att allierade sjöstridskrafter och förbereda basering av sådana. Denna en också förutsättning för importförsvaret. l krigsplanuppgift utgjorde en de strategiska studierna på regional nivå under tiden fram

läggningen och

1960-talet förekom åtskilligt samverkan med NATOs till början av om i Västerhavet. Chefen för marinen utfärdade år 1952

sjöstridskrafter anvisningar underhållskapaciteten i två operationsbaser på väst-

om att dimensioneras för möjliggöra basering en allierad kusten skulle att av förläggning handelsfartyg. Och år 1956 beordrade

sjöstyrka och för av

för mottagning och basering av allierade

marinchefen planläggning

främst danska och norska sjöstridskrafter på västkusten. Någon gemenmed västmakterna för samverkan torde emellertid inte

sam planläggning

skett. Inte heller tycks några åtgärder för att praktiskt förbereda samha verkan ha vidtagits.

Sovjetunionens sjöstridskrafter var baserade i

Så länge merparten av det enligt västmakternas liksom den svenska marinled-

Östersjön var

vitalt intresse att Östersjöutloppen spärrades i ett

ningens uppfattning ett

läge. Annars skulle västmakternas och Sveriges

skärpt militärpolitiskt

Atlanten hotas bl.a. sovjetiska ubåtar. En särskild transporter över av Öresunds folkrättsliga status.

komplikation var

effektiv spärr Öresund påbörjades år 1949 För att åstadkomma en av mellan de danska och svenska marinerna. Samma en gemensam planering den svenska regeringen utredning med uppgift att studera år tillsatte en i krisläge med bibehållen neutralitet spärra den

möjligheterna att ett

svenska delen sundet för genomfart. Utredningen föreslog bl.a. en av

24 Sammanfattning SOU 1994 11

viss ändring i den svenska neutralitetskungörelsen

och en fredstida samplanering med den danska marinen. Någon

författningsändring kom

emellertid inte till stånd. Det har inte varit

möjligt att klarlägga arten och

omfattningen av ett samarbete mellan de danska och svenska marinerna rörande försvaret Öresund under l950-talet. av Vissa uppgifter tyder på

att man på något sätt knutit ihop planeringen för en spärrning av sundet. Även viss

samverkan i fråga om underrättelsetjänst kan ha

ägt rum.

Under 1960-talet tycks det inte ha förekommit någon operativ samverkan

mellan de marina myndigheterna på ömse sidor om sundet.

Sammanfattningsvis konstaterar kommissionen det att hade krävts

mycket detaljerade förberedelser på antal områden ett stort för att den

svenska flottan skulle ha kunnat genomföra operativ en samverkan med

NATOs sjöstridskrafter. Inget vid handen ger att sådana förberedelser

gjorts. En sak är att det i den interna annan svenska planeringen fram till

början av 1960-talet ofta förekom överväganden hur sådan om en samverkan skulle ske, Sverige till följd om av ett sovjetiskt angrepp skulle

tvingas i ett krig på västmakternas sida. Denna

planläggning tycks ha

upphört ungefär samtidigt det operativa som ansvaret för sjöstridskrafter-

nas nyttjande fördes över till Försvarsstaben.

Åtgärder inom det lufiøperativa området

Det stod tidigt klart för svenska bedömare att det västliga strategiska

intresset för Sverige i hög grad handlade om möjligheterna att flyga

genom det svenska luftrummet och riskerna för motståndaren om att kunde försöka göra detsamma. Likaså stod det klart att det bistånd som

västmakterna eventuellt skulle kunna avdela för Sverige väsentligen avsåg

flygstridskrafter. Mot denna bakgrund kom den svenska diskussionen om åtgärder för att underlätta mottagande bistånd av utifrån att fokuseras till

flygkrigföringens område. Några planer för samverkan med utländska

flygstridskrafter har dock inte påträffats och skall enligt uppgift inte heller ha förekommit.

För avancerad ledning av flygstridskrafter från marken krävs stridsled-

ningssystem, vars viktigaste komponenter är stridsledningscentraler,

radarstationer och samband. Genom det s.k.

STRIL 60-systemet

som infördes under 1960-talet kom Sverige inta att en internationell tätposi-

tion området. En viktig del av sambandssystemet var det fasta radio-

länknät som flygvapnet byggde med början på 1950-talet.

Med hänvisning till det interskandinaviska

flygsäkerhetssamarbetet,

SVENORDA, upprättades enstaka radiolänkförbindelser

till lednings-

centraler i Danmark och Norge. Det var möjligt att koppla dessa förbin-

delser vidare till NATOs Europanät. Förbindelserna

möjliggjorde över-

föring av talinformation och enklare datainformation. Kapaciteten var

SOU 1994 11 Sammanfattning 25

tillräcklig för att överföra enklare information i stridsledningssammanhang, t.ex. allmänna uppgifter om karaktären av ett fientligt angreppsföretag eller information om egnaallierades planerade flygföretag. Däremot var det uteslutet att med hjälp av dessa förbindelser överföra radarbilder. Därmed saknades också förutsättningar för en långtgående integration av luftförsvaren.

För att undvika vådabekämpning av egna flygplan utvecklades identifieringssystem. Dessa byggde på att man från stridsledningscentralerna med radiosignaler automatiskt kunde identifiera egna flygplan. Den

svenska beteckningen var IgenKännings-system. IK-system omgavs

av mycket hög sekretess. Sverige var inledningsvis hänvisat till att köpa IK-system av surpluskaraktär från västmakterna. Mot slutet av 1940-talet inleddes studier i syfte att på sikt anskaffa ett svenskt IK-system, obero-

ende av stormaktssystemen.

I slutet av 1950-talet hade arbetet drivits så långt att man kunde värdera den svenska prototypens prestanda och jämföra dessa med egenskaperna hos ett amerikansktbrittiskt system, benämnt Mark X. Med hänsyn till att det västliga systemet inte i full utsträckning var tillgängligt för det svenska flygvapnet ansågs det svenska systemet erbjuda de flesta fördelarna. En förutsättning för att införa detta var dock att frågestationer till Mark X installerades på vissa markradarstationer. Det ansågs nämligen väsentligt att kunna identifiera eventuella allierade flygplan, som i krig sannolikt skulle flyga genom svenskt luftrum.

År 1961 anskaffning antal Mark X till svenska

planerades av ett

radarstationer. Försök skulle genomföras med utrustningen och viss personal utbildades för att kunna sköta denna. Senare samma år reducerades ambitionerna, antagligen som en följd av att USA och Storbritanni-

stod i begrepp att gå över till en ny version, Mark XII. Mot bakgrund en

de försök och den utbildning som genomförts med Mark X torde det av dock ha varit tämligen enkelt att montera den modernare utrustningen, om denna i t.ex. en krissituation hade tillhandahållits Sverige. Genom de vidtagna åtgärderna på IK-området skaffade sig alltså Sverige en teknisk handlingsfrihet för att, om övergripande beslut i frågan fattades, snabbt kunna etablera en förmåga att identifiera eventuella västliga allierades

flygplan.

Loran C är ett ursprungligen amerikanskt radiosystem för navigering på stora avstånd. Systemet hade inledningsvis övervägande militära syften, nämligen precisionsnavigering för de amerikanska strategiska ubåtarna och sannolikt också för amerikanska flygstridskrafter. Under Vietnamkriget skall systemet ha varit det väsentligaste navigeringshjälpmedlet för de amerikanska bombningarna.

I början av år 1960 gjorde USA en framställning till Sverige om att få kalibrera systemet, varvid ett flygplan med mätutrustning skulle ställas

26 Sammanfattning SOU 1994 11

upp på Bromma resp. Torslanda flygplats. Loran C beskrevs allmänt

som ett navigeringssystem för fartyg och flygplan utan några hänvis-

ningar till militära tillämpningar. Motsvarande framställningar gjordes samtidigt till ett antal andra västeuropeiska länder. Regeringen beviljade framställningen och kalibreringarna kom till stånd senare under året. Kalibreringarna kan ha utgjort ett bidrag till det amerikanska flygets möjligheter till precisionsnavigering i Östersjöområdet.

Av det underlag som Försvarsstaben lämnade regeringen inför beslutet framgick att Loran C kunde användas för navigering ubåtar utrustade

av med kärnvapensystemet Polaris. Kalibreringarna i Sverige kunde dock knappast sättas i samband detta, eftersom det osannolikt att Polaris-

var ubåtarna skulle operera i Östersjön. Inget har framkommit som tyder på frågan om det amerikanska flygvapnets användning av Loran C diskuterades i kontakter mellan försvaret och regeringen vid den aktuella tidpunkten.

De svenska stridsflygplanen var förhållandevis lätta och ställde måttliga krav på banlängd och -bärighet vid flygbaserna. Samtidigt fokuserades västmakternas intresse på det tunga offensiva bombflyget med stor lastförmåga och räckvidder som från mitten av 1950-talet gjorde det möjligt att flyga tur och retur USA-Sovjetunionen utan mellanlandning. Även den eskortjakt för bombflyget som var aktuell åtminstone till mitten av 1950-talet utgjordes i allmänhet större och tyngre flygplanstyper

av än de svenska flygplanen. Såväl bomb- som jaktflygplanen hade sålunda med svenska mått mätt höga krav på basprestanda. Mot denna bakgrund står det klart att en samverkan med det västliga flyget i form utnytt-

av jande av svenska baser i den mån en sådan övervägdes aktualiserade

- frågan om dessa var dimensionerade för ändamålet.

Flygbasernas betydelse för västmaktssamverkan uppmärksammades tidigt. År 1948 Erlander ha förklarat

uppges att han skulle uppdra Försvarsstaben att fortsätta studera frågan om möjligheterna att basera amerikanskt flyg i Sverige. Den utbyggnad av svenska flygbaser

som skedde under 1950-talet motiverades enligt uppgift från dåvarande statssekreteraren i Försvarsdepartementet även av att det skulle möjligt

vara

där eventuella allierade flygplan. År 1960 begärde att ta emot Flygsta-

bens underrättelseavdelning från flygattachén i London uppgifter

om hjultryck m.m. betr. vissa brittiska flygplan, några bombplan

varav var främst avsedda för att bära kärnvapen.

Samtidigt är att notera att grundstrukturen i det svenska bassysstemet med många små och spridda baser var ägnad att försvåra en samverkan med främmande länders flygstridskrafter. Vidare påverkade den civila luftfartens intressen dimensioneringen av åtskilliga flygfält.

Kommissionen har tagit del av prestanda under 1950- och 60-talen för huvudbanor i det svenska flygbassystemet, avseende banornas längd,

SOU 199411 Sammanfattning 27

bredd och bärighet, och ställt dessa i relation till flygvapnets och det svenska civilflygets behov. Härvid har det kunnat konstateras att huvuddelen av de svenska flygbaserna kan uppförda utifrån nationella

anses behov. Ett mindre antal banor, i huvudsak belägna i närheten den

av svenska östkusten, hade emellertid under den aktuella perioden längder och bredder som i viss utsträckning överskred vad som behövdes ur strikt nationell synvinkel. Utbyggnaden av dessa baser får ses som ett sätt att skapa teknisk handlingsfrihet för att möjliggöra start och landning av tungt västligt militärflyg.

Flygvapnets övergång till trycktankning och byte flygbränsle

av omkring år 1960 innebar i och för sig en anpassning till NATO-standard. Åtgärderna torde emellertid främst ha varit motiverade nationella

av behov. Detta utesluter inte att en strävan efter att förbättra de tekniska förutsättningarna för en samverkan med västmakterna också kan ha spelat in då åtgärderna beslutades.

Inget har framkommit som tyder på att Flygvapnets bastjänst

var dimensionerad för att främmande flygstridskrafter skulle kunna bedriva operationer i någon större skala från de svenska flygbaserna.

Förberedelser för anskajhing av materiel och förnödenheter i krig

Det svenska försvarets uthållighet under ett längre krig beroende

var av import av krigsmateriel och andra krigsviktiga förnödenheter, främst drivmedel. De viktigaste upphandlingsländerna förutsågs bli Storbritannien och USA.

Huruvida Sverige skulle få några leveranser i krig oklart. Väst-

var makterna var i varje fall år 1949 ovilliga att några bindande besked

ge med anledning svenska förfrågningar rörande denna År 1954

av fråga.

gjorde Försvarsstaben en hänvändelse till NATOs Standing Group

som tycktes avse att säkra leveranser av förnödenheter till Sverige i ett hotande läge.

Ansvaret för planeringen av import för krigsmaktens behov låg på Försvarsstaben. Under 1950-talets första hälft upprättades där listor över importbehoven i krigstid. Avsikten var att dessa listor vid ett eventuellt krigsutbrott skulle föreläggas berörda myndigheter i de tilltänkta exportländerna. Särskilda inköpskommissioner skulle till USA och Storbri-

resa tannien för att förstärka beskickningarna vid handhavandet dessa

av frågor. Listorna ä jourhölls under några år men tycks sedan ha förlorat sin aktualitet. År 1969 återupptog emellertid Försvarsstaben

med regeringens medgivande denna planering.

Det fanns en viss beredskap inom sjöfartsnäringen för att i krig

samordna de svenska transportresurserna med västmaktemas. Förhoppningen var att en sådan samordning kunde medverka till en välvillig inställning

28 Sammanfattning SOU 1994 11

från västmakternas sida när det gällde att låta svenska fartyg med last avsedd för Sverige ingå i deras konvojer över Atlanten och Nordsjön. Också det svenska civila trafikflyget hade en sådan beredskap.

Förberedelser för motstånd under ockupation

I planeringsförutsättningarna ingick att det reguljära försvaret kunde bryta samman och att Sverige helt eller delvis kunde komma under fientligt herravälde. I en sådan situation förutsågs befolkningen komma att göra aktivt eller passivt motstånd mot inkräktaren, ytterst för att bidra till att tvinga bort honom ur landet och återställa en laglig regering.

I fred kunde åtgärder vidtas för att rekrytera pålitliga personer som under ockupation kunde bilda stommen i en motståndsrörelse. Sambandsmateriel och vapen kunde anskaffas och viss utbildning ske. Ett nätverk av detta slag kallas ofta med ett engelskt ord för stay behind-organisation.

En motståndsrörelse är i regel beroende av hjälp utifrån. Det kunde därför finnas skäl for en stay behind-organisation att i fred odla kontakter med eventuella biståndsgivare i utlandet. Man kunde även bedriva en mer eller mindre långtgående gemensam planläggning.

I böcker och tidningar har det förekommit uppgifter om svenska stay behind-organisationer. För kommissionen är en verksamhet av detta slag av intresse endast om den inneburit förberedelser för att ta emot militärt bistånd från främmande makt.

En amerikansk CIA-man som tjänstgjorde vid den amerikanska ambassaden i Stockholm i början av 1950-talet har gjort gällande att han hade till uppgift att bygga upp stay behind-nät bl.a. i Sverige. Uppgifterna om hur omfattande hans svenska nät var har växlat. Denna verksamhet avvecklades efter hand och torde ha upphört helt omkring år 1960.

Parallellt med denna verksamhet fanns i varje fall sedan början av 1950-talet stommen till en svensk motståndsrörelse med anknytning till fackföreningsrörelsen, näringslivet och försvaret. År 1958 ställdes denna verksamhet, som helt sköttes av svenskar, under statens kontroll. Det förekom kontakter mellan företrädare för organisationen och utländska befattningshavare. Dessa kontakter torde främst ha syftat till att göra det möjligt för en svensk motståndsrörelse att erhålla materiellt bistånd från västmakterna. Förutom anskaffning av viss radiomateriel torde få om ens några verkställighetsåtgärder ha vidtagits.

Sammanfattande värdering av militära förberedelser för västsamverkan

De militära åtgärder för västsamverkan som vidtogs kan i huvudsak klassas som endera organisatorisktpersonella eller materiella.

SOU 1994 11 Sammanfattning 29

Den viktigaste åtgärden på det förstnämnda området den beredskap

var som fanns för att kunna etablera militär samverkan med för Sverige viktiga västmakter. För uppgiften att ta emot direkt understöd från och samverka med västmakternas stridskrafter skulle det ha krävts omfattande förberedelser. För dessa ändamål var samverkansgrupperna otillräckliga.

De materiella åtgärderna kan praktiskt taget helt hänföras till områdena luftoperationer och samband för operativ ledning. Åtgärderna inom det luftoperativa området, omfattande främst sambands-, igenkännings-

och navigeringssystem och flygbaser får begränsade

anses som men

likväl betydelsefulla.

Åtgärderna på sambandsområdet i form av säkra och snabba förbindel-

ser till Danmark och Norge och till de amerikanska flygstridskrafterna i Västtyskland hade också konsekvenser för förutsättningarna för operativ ledning. De gav tekniska möjligheter till övergripande samråd och koordinering främst i strategisk mening. Däremot de helt otillräckliga för

var en långtgående direkt samverkan med västmakternas stridskrafter.

I den i kap. 3 omnämnda promemorian från 1955 års försvarsberednings sekretariat diskuterades bl.a. vad som kunde göras för att främja understöd från västmakterna till Sverige i krig. Siktet inställt på

var sådant direkt understöd i praktiken låg nära det indirekta under-

som stödet, dvs. begränsade insatser av attack- och bombförband. Man nämnde därvid främst följande typer åtgärder

personkontakter som borde kunna utvidgas i ett krigshotande läge, -

säkra och tillräckliga sambandsmedel, -

en allmän samordning av flygoperationer, -

viss samordning av luftbevakningen, -

utbyte av luftförsvarsunderrättelser och underrättelser generell natur. - av Inget tyder på att denna principsyn på understöd utifrån förändra-

senare des. Någon samlad bedömning rörande denna fråga från tiden efter år 1956 har inte påträffats.

Kommissionen konstaterar att de åtgärder nämndes i promemorian

som nära korresponderar med vad som faktiskt kom till stånd.

I fråga om personkontakter uppehölls fredstida militära kontakter på hög nivå med de viktigaste västländerna. Det fanns också planering

en för att i ett krisläge kunna sända ut delegationer i vilka ingick operativt kvalificerade officerare till aktuella länder.

Betydelsen av de radiolänkförbindelser fanns har redan kommen-

som terats. Sambandsmedlen bör vidare ha skapat förutsättningar för

en allmän samordning av luftoperationer i den meningen att det fanns tek-

niska möjligheter att administrera västliga bombplans anflygning

mot Sovjetunionen via svenskt luftrum, utan att planen oavsiktligt bekämpades av svenskt luftförsvar.

Utbyggnaden av långa start- och landningsbanor nära den svenska öst-

30 Sammanfattning SOU 1994 1l

kusten liksom åtgärderna inom IK-området bör enligt kommissionens mening i första hand ses i sammanhang med bombflygplanens återflygning österifrån. Den rimligaste förklaringen till de långa banorna är sålunda att dessa skulle möjliggöra nödlandning för det fall bombflygplanen skadats under anfallet. Även IK-systemet skulle ha varit väsentligt i detta sammanhang för att identifiera och leda de återvändande flygplanen och förhindra vådabekämpning i samband med ingripanden av det svenska luftförsvaret.

Vad gäller viss samordning av luftbevakningen och utbyte av luftförsvarsunderrättelser förelåg tekniska förutsättningar för detta i form av dels en väsentligen österut riktad svensk radarövervakning, dels möjligheten att utbyta översiktlig information med olika västmakter.

Också medgivandet till kalibrering av Loran C kan ha bidragit till ökad effektivitet vid det västliga bombflygets bekämpning av sovjetiska mål. Såvitt framkommit låg dock inte några sådana överväganden bakom regeringens beslut.

Sammanfattningsvis har kommissionen funnit att de vidtagna åtgärderna närmast haft till syfte att skapa en nationell handlingsfrihet för att i ett hotande, inte närmare definierat läge snabbt kunna ta emot främst indirekt understöd från i första hand USA, for det fall beslut härom fattats på politisk nivå. Ingenting har däremot framkommit som tyder på att några planer for operativ samverkan upprättats gemensamt med andra länder eller på att det skulle ha förelegat någon formell säkerhetsgaranti från någon av de västliga stormakterna gentemot Sverige.

Sannolikt har endast en mycket liten krets inom den militära ledningen haft full överblick över de åtgärder som faktiskt vidtogs och det övergripande syftet bakom dessa.

7 Vad visste

Kap. regeringen

Under hela den tid som omfattas av kommissionens granskning var Tage Erlander statsminister. Han var själv intresserad av och hade djupa insikter i säkerhetspolitiska frågor och engagerade sig starkt i utrikes-

och försvarspolitiken.

Utrikesminister åren 1945-62 Östen Undén. Han den officiella

var var neutralitetspolitikens främste ideolog och uttolkare. Han efterträddes av Torsten Nilsson som innehade posten till år 1971.

Försvarsministrar var Allan Vougt 1945-51, Torsten Nilsson 1951- 57 och Sven Andersson 1957-73. Till skillnad från Vougt hade Nilsson och Andersson en central ställning i regeringen och de får förutsättas ha haft befogenhet och förmåga att handla självständigt inom ramen for vad

SOU 19941 1 Sammanfattning 31

de uppfattade vara regeringens allmänna inställning. Båda hade i huvudsak goda relationer till militärledningen och höll sig väl informerade om militära angelägenheter.

Inom regeringen torde mera djupgående diskussioner kring säkerhetspolitiska frågor ha hållits inom en mindre krets. Resonemang om vad som borde göras om Sverige angreps av Sovjetunionen och neutralitetspolitiken alltså hade misslyckats tycks ha förts inom en än mer begränsad grupp. Vad övriga statsråd kände till om de säkerhetspolitiska och militära frågorna torde ha legat på ett ganska allmänt plan.

Regeringen är från konstitutionell utgångspunkt ett kollektiv med solidariskt ansvar för beslut som fattas. Företrädare för en myndighet skall kunna utgå från att regeringen står bakom de besked som lämnas av ansvarigt statsråd, liksom att den information som myndigheten lämnar statsrådet kommer det samlade regeringsarbetet till godo.

Partiell skandinavisk försvarssamverkan

Det har inte varit möjligt att i detalj klarlägga vad det skandinaviska försvarssamarbetet kom att avse se ovan kap. 6. Inte heller ger tillgängligt material underlag för någon säker uppfattning om i vilken utsträckning som regeringen var informerad om enskildheter i denna verksamhet. Att militärledningen inte agerade helt egen hand står däremot klart. Och inget tyder på att militärledningen skulle ha överskridit givna direktiv.

Det förefaller som om regeringen i sin syn på de skandinaviska kontakterna påverkades två delvis motstridande intressen. Å sidan

av ena oroade man sig för att kontakterna skulle kunna kompromettera den svenska säkerhetspolitiken, utan att de gav Sverige några mera väsentliga fördelar. Å andra sidan ha dessa kontakter kunde

tycks man ansett att bidra till att skapa förbindelser med de de västliga stormakterna, något som uppfattades som värdefullt.

Det föreligger ett tidsmässigt samband mellan det förhållandet att Sveriges kontakter med USA det militära området utvidgades under första 1950-talets första hälft och att regeringens intresse för ett skandinaviskt försvarssamarbete minskade. Enligt kommissionen finns det skäl att se detta som ett tecken att för regeringen det väsentliga var att säkerställa hjälp från de västliga stormakterna vid ett sovjetiskt angrepp mot Sverige.

Kontakter med de västliga stormakterna

Det stod tidigt klart för åtminstone Erlander att det svenska försvaret för att kunna hålla ut vid ett sovjetiskt angrepp var beroende militärt

32 Sammanfattning SOU 1994 11

understöd från de västliga stormakterna. Efter de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarnas sammanbrott år 1949 skall Erlander således ha ställt sig positiv till att amerikanerna informerades om det svenska försvarets problem och möjligheter.

Erlander medverkade även till att britterna år 1951 av försvarsminister Vougt tillställdes en promemoria rörande den svenska krigsmakten och försvarsplaneringen, vars innehåll måste anses ha varit kvalificerat hemligt. Därpå följande brittiska inviter till ett ökat militärt samarbete mellan Storbritannien och Sverige bemöttes emellertid reserverat av Erlander och andra statsråd. Promemorian gick uppenbarligen utanför de ramar för svensk handlingsfrihet som dragits upp i regeringens riksdagsdeklaration föregående år. Den är inte endast synnerligen anmärkningsvärd utan saknar också såvitt vi vet motsvarighet under efterkrigstiden.

Erlander förefaller inte ha haft några erinringar mot en analys av det militärpolitiska läget som gjordes av militärledningen år 1953 och som gick ut på att den viktigaste militära hjälpen som Sverige kunde få från västmakterna var attacker från främmande baser mot fientliga anfall. Samtidigt konstaterades att det var svårt att improvisera en samverkan som innebar att samma flygbas utnyttjades av eget och främmande flyg. Däremot bedömdes det vara möjligt att snabbt ställa vissa svenska flygbaser helt till västmakternas förfogande, en tanke som Erlander varit inne på redan år 1948.

Som tidigare nämnts se ovan kap. 3 får den promemoria som utarbetades inom 1955 års försvarsberedning anses återspegla försvarsminister Nilssons och därmed regeringens syn Sveriges möjligheter att få understöd från västmakterna och på hur ett sådant understöd kunde främjas. Som kommissionen tidigare konstaterat se ovan kap. 6 korresponderar de åtgärder som beskrevs i promemorian nära med vad som faktiskt gjordes.

Det står klart att försvarsminister Andersson var informerad om förberedelserna för att i ett krisläge kunna sända ut militär personal på hög nivå till de för Sverige viktigaste NATO-länderna. Han var även orienterad om de signalförbindelser som upprättats till Danmark, Norge och de

amerikanska flygstridskrafterna i Västtyskland liksom deras betydelse för en övergripande samordning av flygoperationer. Utbyggnaden av vissa

flygbasers start- och landningsbanor utöver de minimibehov som gällde för svenska flygplan var också känd för honom.

Däremot har inget framkommit som tyder på att regeringen eller någon av dess ledamöter var informerad om tanken på en viss samordning av IK-system med västmakterna eller om Loran Czs betydelse för

navigering av flygstridskrafter.

De här nämnda åtgärderna utgjorde som tidigare konstaterats de centrala komponenterna i förberedelserna för att Sverige skulle kunna ta

SOU 1994 1l Sammanfattning 33

emot understöd från västmakterna.

I vilken utsträckning vetskapen om det existerande samarbetet med västmakterna varit spridd inom regeringen är osäkert. Det är troligt att flertalet statsråd inte hade någon samlad insikt i det förberedelsearbete för mottagande av understöd utifrån som pågick. Att regeringens tunga ledamöter inte skulle ha känt till förväntningarna om att försvaret av Sverige skulle komma att understödjas av västmakterna, främst i form av amerikanska bombflyginsatser, framstår däremot praktiskt taget som uteslutet.

Kap. 8 Sammanfattande bedömning

Från slutet av 1940-talet och en lång tid framåt upplevde man i Sverige en betydande risk för ett storkrig i Europa. Neutralitetspolitiken i förening med vidmakthållandet av ett starkt svenskt försvar syftade till att Sverige skulle undgå att automatiskt dras in i en stormaktskonflikt. Man måste dock räkna med att neutralitetspolitiken kunde misslyckas och att landet sannolikt inom ramen för ett storkrig angreps av Sovjetunio-

- nen. Sverige skulle enligt gängse uppfattning inte ensamt kunna hålla ut under någon längre tid vid ett angrepp. Målet var att landet skulle kunna försvara sig tills hjälp anlände, dvs. så länge att västmakterna hann sätta in understöd. Man utgick allmänt från att det låg i västmakternas eget intresse att lämna ett sådant understöd.

Den västmaktshjälp som man från svensk sida främst hoppades var insatser av bombflyg mot flygbaser och inskeppningshamnar på andra sidan Östersjön samt tillförsel av förnödenheter. Ett sådant understöd krävde endast begränsade fredstida förberedelser som kunde vidtas unilateralt. De viktigaste åtgärder som vidtogs var planeringen för att sända ut samverkansgrupper till utländska högkvarter, upprättandet av säkra sambandslinjer till Danmark och Norge som kunde kopplas vidare inom NATO-systemet och utbyggnaden av långa start- och landningsbanor för det stormaktsflyget nära den svenska östkusten. Även

tunga IK-åtgärderna hörde till bilden.

Några garantier för understöd från västmakterna lämnades såvitt framkommit aldrig. USA tycks dock ha varit helt inställt på att hjälpa Sverige. Huruvida denna inställning var känd i Sverige har inte kunnat klarläggas.

Enligt kommissionens uppfattning hade det varit oförenligt med det ansvar som åvilade landets politiska och militära ledning om inte åtgärder vidtagits för att underlätta mottagande av understöd från de västliga stormakterna.

34 Sammanfattning SOU 1994 11

Vad som framkommit om svenska förberedelser för att ta emot militärt understöd från västmakterna vid ett sovjetiskt angrepp har enligt vår uppfattning varit helt förenligt med folkrätten. Förberedelserna innebar inte någon bindning eller förpliktelse att agera på ett visst sätt i krig och minskade inte möjligheterna att stå utanför ett storkrig, om man inte själv angreps. Sålunda bands inte den svenska handlingsfriheten.

Det svårt att bedöma vilken effekt de svenska förberedelserna kan ha fått på den sovjetiska synen på Sverige. Troligen misstänkte man i Moskva att det förekom ett svenskt samarbete med västmakterna på det operativa området. Det är därför osäkert om en eventuell kännedom om de vidtagna förberedelserna skulle ha påverkat den sovjetiska bilden av Sverige i någon väsentlig grad. Om man på sovjetisk sida var övertygad om att ett operativt samarbete förekom, kunde detta å ena sidan ha medfört en minskad benägenhet att respektera Sveriges territoriella integritet. Å andra sidan kunde föreställningen snabbt insatta motåt-

om gärder från västmakterna vid Sverige ha verkat avskräck-

ett angrepp ande och därmed fredsbevarande.

Särskilt vid två tillfällen under den aktuella perioden behandlade regeringen offentligt frågan om förberedelser för militär samverkan med andra länder. Det första tillfället var regeringens utrikespolitiska deklaration år 1950. Härvid tog regeringen avstånd från sådana förberedelser som kom försvarsförbundet nära, t.ex. gemensamma stabsöverläggningar och gemensamma försvarsplaner. Däremot uteslöts inte unilaterala svenska åtgärder som kunde underlätta samverkan med andra länder i krig. Det omfattande informationsutbytet med västmakterna och de faktiskt vidtagna åtgärderna under 1950-talet får med klart undantag för Vougts

promemoria år 1951 anses ha legat inom denna ram.

I statsministerns interpellationssvar år 1959 togs kategoriskt avstånd från förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians. Det måste dock ha stått klart för regeringen dels att unilaterala förberedelser vidtagits för det slags samverkan som innebar mottagande av ett i första hand indirekt understöd från USA eller Storbritannien, dels att överläggningar och andra kontakter förekommit med Danmark, Norge, Storbritannien och USA om militär samverkan ocheller mottagande av bistånd i krig. Uttalandet gav sålunda en medvetet felaktig bild av vad som faktiskt förekommit.

Det har sålunda förekommit enstaka fall av bristande överensstämmelse mellan den officiellt deklarerade politiken och det reella agerandet. Det mest uppseendeväckande exemplet härpå är Vougts år 1951 till britterna överlämnade promemoria. Som regel har dock regeringens officiella ställningstaganden lämnat utrymme för nationella, unilaterala förberedelser för att ta emot understöd från och samverka med västmakterna i en situation där Sverige utsattes för ett sovjetiskt angrepp.

SOU 1994 11 Sammanfattning 35

Såvitt framkommit höll sig också de svenska krigsförberedelserna inom denna ram. Och regeringen måste anses ha varit i stort sett införstådd med dessa förberedelser.

SOU 199411 Inledning 37

1¶Inledning

1.1¶Kommissionens direktiv

Kommissionens direktiv fogas till betänkandet som bilaga

Enligt direktiven skall kommissionen skapa största möjliga klarhet om de eventuella förberedelser som gjordes för mottagande av militärt bistånd under decennierna från blockbildningens början på 1940-talets slut till avspänningspolitikens egentliga inledning i och med att samtalen om begränsning de strategiska rustningarna började i november 1969.

av Kommissionen skall så långt möjligt kartlägga de förberedelser som kan ha vidtagits samt redovisa och värdera de avvägningar som gjordes av den politiska och den militära ledningen under dessa decennier.

Kommissionen har uppfattat direktiven så att alla former av förberedelser för mottagande av understöd i form av krigsoperationer samt tillförsel av materiel och förnödenheter och för militär samverkan med västmakterna, inbegripet Danmark och Norge, skall så långt möjligt kartläggas. Dock faller, enligt vår uppfattning, en mer ingående granskning av samarbete på underrättelseområdet utanför uppgiften.

Kommissionen har tagit fasta på det i direktiven uttalade önskemålet att dess arbete bör bedrivas skyndsamt och om möjligt redovisas före utgången av år 1993. Detta har påverkat omfattningen och inriktningen av kommissionens forskningsinsatser. Så har t.ex. den utrikespolitiska bakgrunden endast översiktligt skisserats, då någon systematisk genomgång av den omfattande diplomatiska rapporteringen med hänsyn till den tid som stått till förfogande inte varit möjlig.

Mot bakgrund av den livliga debatt om västsamverkan som föregått kommissionens tillsättande har valt att i betänkandet fylligt redogöra för de uppgifter som framkommit om kontakter mellan Sverige och västmakterna i de frågor som vi haft att granska. Vi vill emellertid understryka att det finns luckor i det källmaterial som vi har kunnat genomgå. Därför utesluter vi inte att nya uppgifter som framdeles blir tillgängliga kan komma att nyansera och komplettera den bild som vi redovisar. Detta gäller särskilt senare delen av den period som har undersökt.

Enligt direktiven bör kommissionen också föreslå vilka delar av dess källmaterial som kan göras tillgängliga så snart dess uppdrag har slut-

38 Inledning SOU 1994 11

förts.

Kommissionen har vid redovisningen av sitt uppdrag iakttagit största möjliga öppenhet. Betänkandet innehåller ett stort antal uppgifter

som tidigare har varit underkastade sekretess, däribland kvalificerat

som hemliga bedömda uppgifter. l åtskilliga fall har sådana uppgifter hämtats ur svenska handlingar som därutöver innehåller information alltjämt

som kan böra hållas hemlig av hänsyn till rikets säkerhet. Det har inte varit möjligt för oss att i de enskilda fallen ta ställning till sekretessfrågan beträffande handlingen i dess helhet

Beträffande det utländska källmaterialet gäller följande. Det material som hämtats ur norska arkiv har överlämnats till kommissionen under förutsättning av fortsatt sekretess. I fråga det brittiska materialet är

om att märka att den brittiska regeringen har upphovsrätt till detta. Sådant material citeras och refereras i detta betänkande med tillstånd veder-

av börande brittiska myndighet the Controller of Her Majesty s Stationery Office. Den som vill citera brittisk text eller ta ytterligare kopior bör kontakta det brittiska riksarkivet, Public Record Office. Vad övrigt

avser utländskt, dvs. väsentligen amerikanskt arkivmaterial förekommer inga motsvarande restriktioner.

Också många av de intervjuade har lämnat uppgifter alltjämt får

som anses vara underkastade försvarssekretess. Det gäller t.ex. uppgifter

av utpräglat teknisk karaktär. Uppteckningarna från samtal med norska medborgare har fått göras med förbehåll om sekretess.

Under sådana förhållanden är det inte möjligt att generellt göra det omfattande källmaterial vi har utnyttjat allmänt tillgängligt. Kom-

som missionen finner det därför riktigast att frågor rörande utlämnande

av dess källmaterial fortsättningsvis hanteras enligt gängse Sekretessregler

av vederbörande arkivmyndighet.

Kommissionens betänkande har med undantag för bilagor och notapparat i dess helhet översatts till engelska.

Kommissionen vill uttala sin tacksamhet till olika svenska och utländska myndigheter, institutioner och uppgiftslämnare beredvilligt

som underlättat dess arbete.

1.2¶Kommissionens källmaterial

Som framhålls i kommissionens direktiv kan uppgifter betydelse för

av kommissionens arbete finnas i ett vidsträckt arkivmaterial i Sverige och utomlands. Det har överlämnats till kommissionen att själv avgöra hur omfattande genomgång som kan göras inom för dess uppdrag och

ramen vilka delar som måste överlämnas till forskning vidare avsnitt

senare se

SOU 1994 11 Inledning 39

1.3.

Kommissionen har genomfört forskningar i ett stort antal för dess uppgift centrala svenska arkiv, såväl allmänna som privata, liksom även i utländska arkiv, vilka bedömts som särskilt viktiga. Kommissionen har vidare utnyttjat dagböcker, memoarer och andra tryckta framställningar. En förteckning över de arkivserier och annat skriftligt källmaterial som kommissionen har gått igenom fogas som bilaga 2 till betänkandet.

Kommissionen har även intervjuat ett stort antal personer. En förteckning över personer som lämnat uppgifter till kommissionen fogas som bilaga 3 till betänkandet. Vidare har ett forskarseminarium arrangerats och vid ett par tillfällen har utländska forskare framträtt inför kommissionen.

1.2.1 Arkivmaterial

Svenska myndigheters arkiv

Genom särskilda beslut har regeringen med stöd av 14 kap. 8 § sekretesslagen förordnat att uppgifter från Utrikes-, Försvars- och Kommunikationsdepartementen samt från de myndigheter som hör till dessa departement får lämnas till kommissionen utan hinder av annars gällande sekretess. Dispensen har gällt även handlingar som bedömts vara av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, s.k. kvalificerat hemliga KHhandlingar.

Regeringskansliets arkivmaterial

I Utrikesdepartementets arkiv har dossierer som bedömts vara av särskilt intresse för kommissionens arbete studerats.

Försvarsdepartementets KH-arkiv avseende åren 1949-69 har granskats systematiskt liksom vissa enkelhemliga serier som bedömts vara speciellt intressanta.

Utrikesnämnden Utgående från dagordningarna har de formalprotokoll från nämndens sammanträden bedömts kunna vara av intresse gjorts tillgängliga för

som kommissionen. Med utgångspunkt i dessa protokoll begärde kommissionen att få ta del av utdrag ur de diskussionsprotokoll som fr.o.m. år 1951 fördes vid nämndens sammanträden. Denna framställning bifölls. Diskussionsprotokollen visade sig emellertid inte innehålla något av intresse för kommissionens arbete.

40 Inledning SOU 1994 11

Försvarsutredningar

Arkivmaterialet efter försvarsutredningarna under åren 1949-62 har granskats systematiskt. Detsamma gäller för den skandinaviska försvarskommitténs handlingar. Också det väsentligaste materialet i samband med 1968 års försvarsbeslut har granskats.

Handlingar hos försvarets myndigheter.

En central källa har varit Försvarsstabens liksom försvarsgrensstabernas KH-arkiv, vilka har granskats fullständigt med avseende på den aktuella perioden. Många handlingar i dessa arkiv är emellertid utgallrade eller bortrensade. Det gäller särskilt handlingar från den tidigare delen av perioden. Andra handlingar som skulle ha varit av intresse i

sammanhanget har med säkerhet inte diarieförts eller arkiverats. Marinstabens arkiv synes ha varit utsatt för en mindre hårdhänt gallring än de övriga, här nämnda arkiven. Detta kan ha bidragit till intrycket att marinen under vissa tider varit särskilt aktiv vad gäller förberedelser för västsamverkan. Någon genomtänkt åtskillnad mellan enkelt hemliga och kvalificerat hemliga handlingar tycks inte ha förekommit under den tidiga delen

perioden. Även vissa enkelhemliga serier bedömts kunna inneav som hålla material av intresse har granskats.

Också KH-materialet för den ifrågavarande tiden hos Försvarets materielverk och dess föregångare armé-, marin- och flygförvaltningarna samt Försvarets forskningsanstalt och Försvarets radioanstalt har

granskats fullständigt. Dessa genomgångar har givit ett mycket begränsat utbyte, möjligen beroende på att man på sina håll gallrat materialet hårt.

Vissa regionala och lokala militära myndigheters arkiv har också granskats, i några fall fullständigt med avseende på KH-materialet. Endast Marinkommando Västs KH-arkiv har härvid givit något egentligt utbyte. En omfattande genomgång av visst enkelhemligt arkivmaterial som förvaras hos Krigsarkivet har för kommissionens räkning gjorts

av förste arkivarien där, Lars Ericson.

Kommissionen vill framhålla att forskningar i Försvarsstabens och även andra militära myndigheters arkiv försvåras av att konsekvent upplagda och fullföljda sakdossierer i den mån de funnits

- - ofta senare slaktats och handlingarna de gallrats tagits ut på kronolo-

om nya giska serier utan särskild uppdelning. Kommissionen är därför medveten om att den endast undersökt kvantitativt mycket begränsade delar

av försvarsmyndighetemas arkiv. Också av tidsskäl har starka begränsningar måst iakttas.

SOU 19941 l Inledning 41

Övrigt

De fram till hösten 1992 sekretessbelagda delarna av förundersökningsprotokollet i Wennerströmakten har för kommissionens räkning studerats av f.d. generallöjtnanten Bengt Lehander och f.d. översten gr. Gunnar Unell. Detta material har visat sig vara av begränsat intresse i förevarande sammanhang.

Utländska myndigheters arkiv Danmark Den danska sekretesslagstiftningen lägger enligt vad som uppgivits till kommissionen hinder för utomstående att ta del av danska myndighetsarkiv. Överarkivarie Otto Schepelern vid utrikesministeriet har emellertid personligen genomfört en omfattande genomgång av relevanta dossierer i ministeriets arkiv. Särskilt intresse har härvid ägnats det material som avser Bornholm. Schepelern har inte funnit något att rapportera till kommissionen.

Den säkerhetspolitiske forskaren, överstelöjtnant Michael Clemmesen, som är mycket väl förtrogen med de militära arkiven, har infor kommissionen förklarat att dessa inte torde innehålla något material som belyser de frågor som kommissionen arbetar med.

Norge Genom stort tillmötesgående från den norska regeringen har kommissionen beretts tillfälle att studera protokoll från Forsvarsrådet och regeringens sikkerhetsutvalg liksom vissa dossierer i Utenriksdepartementets arkiv. Härifrån har hämtats material som främst belyser norsk-svenskt forsvarssamarbete i slutet av 1940- och början av l950-talet.

Enligt vad kommissionen inhämtat är Forsvarsdepartementets och Forsvarsstabens arkiv till stora delar utgallrade och förstörda.

Ryssland

De sovjetiska arkiven är inte ordnade ett tillfredsställande sätt och även tjänstemännen där har svårt att hitta i dem. Presidentarkivet och säkerhetsministeriets arkiv har inte varit tillgängliga för kommissionen. Vissa dossierer i det f.d. sovjetiska utrikesministeriets arkiv har granskats. Inget av omedelbart intresse for kommissionens arbete har påträffats.

42 Inledning SOU 1994 11

Storbritannien

Omfattande arkivgenomgångar har gjorts i Public Record Office av öppet material från Foreign Office och den brittiska militärledningen Chiefs of Staff till och med år 1962. Med utgångspunkt i register och hänvisningar i texten hemställde kommissionen om att ta del även av alltjämt sekretessbelagda handlingar som föreföll vara av intresse för kommissionens arbete. Dessa framställningar ledde först till att vi erhöll utförliga sammanfattningar av handlingarna, vilka för kommissionens räkning gjorts inom utrikes- och försvarsministerierna, och sedan till att den helt övervägande delen av de handlingar som vi uttryckt intresse för avhemligades. Dessutom har Mr. John Harding vid försvarsministeriets historiska avdelning gått igenom alltjämt sekretessbelagt material från mil itärledningens sammanträden under åren 1963-69 utan att finna något särskilt att rapportera till kommissionen.

Det mycket omfattande brittiska materialet har givit värdefulla inblickar inte endast beträffande forsvarssamarbete mellan Storbritannien och Sverige utan även i fråga om interna skandinaviska kontakter.

Tyskland

Relevanta dossierer i Auswärtiges Amt har granskats. Ingen militär rapportering om Sverige påträffades, fastän enligt föreskrifterna sådana rapporter som bedömdes vara av särskilt intresse skulle tillställas utrikesministeriet.

USA Omfattande arkivgenomgångar har ägt rum främst i National Archives inkl. presidentarkiven men även i andra offentliga arkiv. Mycket av värde for kommissionens arbete har påträffats i dessa arkiv. Vidare har Dr. Paul Cole tillhandahållit kommissionen en omfattande dokumentsamling.

En väsentlig del av det amerikanska materialet är alltjämt underkastat sekretess, även om en del handlingar efter framställningar från kommissionen har avhemligats helt eller delvis. I synnerhet dokumentationen från 1960-talet är tills vidare endast i ringa mån åtkomlig. Mot denna bakgrund kan det förväntas att ytterligare uppgifter som belyser de militära relationerna mellan Sverige och USA efter hand kommer att bli tillgängliga. Det kan inte uteslutas att sådana uppgifter kan komma att i viss mån modifiera den bild som kommissionen har fått av försvarskontakterna mellan länderna, särskilt då från den senare delen av perioden.

SOU 1994 l l Inledning 43

NATO

Expeditionschefen i det norska försvarsdepartementet Chris Prebensen, som tidigare tjänstgjort i en administrativ chefsbefattning vid NATOhögkvarteret i Bryssel, har för kommissionens räkning låtit gå igenom NATO-arkiven i Bryssel och vid SHAPE och Nordkommandot i Kolsås, Norge, utan att finna något av intresse för kommissionen.

Organisationers och enskildas arkiv

Svenska arkiv

Vissa partiarkiv liksom ledande politikers arkiv har studerats liksom några enstaka högre militärers samlingar. Sveriges Redareförening har låtit kommissionen studera dess hemliga arkiv och Skandinaviska Enskilda Banken har lånat ut Marcus Wallenbergs korrespondens med ett antal i sammanhanget viktiga personer. Några mer betydelsefulla fynd har inte gjorts i de nu nämnda samlingarna.

Kommissionen har haft tillgång till ett antal dagböcker förts

som av i sammanhanget centrala personer. Statsminister Tage Erlanders barn har välvilligt ställt dennes dagböcker den löpande serien upphör år

som 1964 till kommissionens förfogande. Dessa anteckningar har varit

av stort värde för kommissionens arbete. Genomgång utrikesminister

av Östen Undéns dagböcker har för kommissionens räkning gjorts fil.

av stud. Louise Hugemark. Försvarsminister Sven Anderssons dagböcker har gett uppgifter av relevans för kommissionens arbete.

Docenten Kent Zetterberg vid Militärhögskolans historiska avdelning har för kommissionens räkning studerat de löpande anteckningar

som förts av överbefálhavarna Helge Jung och Nils Swedlund, chefen för marinen Stig Hzson Ericson och försvarsstabschefen Richard Åkerman. De tre sistnämnda officerarna har fört tjänstedagböcker ofta dag för

som dag tar upp de ärenden som har behandlats. Anteckningarna har

uppenbarligen tjänat som minnesstöd och som ett underlag att gå tillbaka till i bestämda ärenden. Jungs anteckningar har friare form.

Amiralen Åke Lindemalm har låtit kommissionen

läsa hans dagböcker från de år han var chef för marinen. Dessa dagböcker innehåller åtskilligt av intresse.

Förre överbefälhavaren, framlidne generalen Torsten Rapp har inte önskat ställa sina anteckningar till kommissionens förfogande. Han har förklarat att de inte innehåller något som belyser de frågor kom-

som missionens uppdrag omfattar. Generalen Carl Eric Almgren,

som var chef för Försvarsstaben under en stor del av 1960-talet, har förklarat att hans arkiv inte f.n. är så ordnat att kommissionen kan ta del detsam-

av ma.

44 Inledning SOU 1994 11

Det har uppgivits att framlidne generalen Bengt Nordenskiöld, som var chef för flygvapnet åren 1942-54, bränt sina papper och även rensat

i vissa myndighetsarkiv.

Dagboksanteckningarna är i regel nedskrivna i nära anslutning till de händelser som de beskriver, vilket skapar förutsättningar för korrekta minnesbilder. Samtidigt har de ofta en mycket subjektiv karaktär och uppgifterna måste därför tolkas med stor Försiktighet i den mån som de inte kan kontrolleras mot andra källor.

Utländska arkiv Danmark Vissa samlingar i den danska arbetarrörelsens arkiv har studerats.

1.2.2 Litteratur

Samlade framställningar rörande det ämne som kommissionen har att behandla förekommer i mycket begränsad omfattning och redovisas i källförteckningen, bilaga 2. Av speciellt intresse i detta sammanhang är Rolf Tamnes The United States and the Cold War the High North. Det föreligger också ett antal böcker som behandlar den svenska underrättelse- och säkerhetstjänsten. Det finns anledning att särskilt peka på 1974 års underrättelseutrednings betänkande Den militära underrättelsetjänsten.

Vissa uppgifter och bedömningar av intresse har också hämtats ur memoarer av politiker, militärer och civila ämbetsmän liksom ur några biografier. Enstaka tidnings- och tidskriftsartiklar rörande vissa speciella frågor har också utnyttjats. En systematisk sökning i litteraturen av detta senare slag har legat utanför kommissionens möjligheter.

1.2.3¶Intervjuer

Kommissionen har inhämtat uppgifter från fler än 200 personer. Huvudsakligen har det rört sig om svenska medborgare som under den aktuella perioden eller kort därefter innehade befattningar som bedömts kunna vara av intresse i sammanhanget. Det har mestadels varit fråga om politiker i centrala positioner, diplomater och departementstjänstemän, officerare och andra försvarsanställda. Också några norska medborgare som under perioden beklätt höga civila och militära ämbeten har intervjuats.

SOU 1994 11 Inledning 45

Åtskilliga intervjuer har skett per telefon, varvid personen i fråga ofta antingen uppgivit att han eller hon inte har kännedom om frågor av det slag som kommissionen har att utreda eller lämnat uppgifter som inte omfattas av sekretess. Några personer som kommissionen har kontaktat har förklarat sig hälsoskäl eller annan anledning inte vilja bidra till

av kommissionens arbete. Anteckningar har gjorts över telefonsamtalen. Om telefonsamtal bedömts motivera ytterligare utfrågning, har vederbörande ombetts medverka till sammanträffanden, där frågor av hemlig karaktär kunnat avhandlas.

Långt över hundra intervjuer har skett vid sammanträffanden. Ett trettiotal intervjuer har ägt rum inför hela kommissionen. Dessa intervjuer har upptagits på fonetisk väg och banden har sedan skrivits ut. I några fall har den intervjuade granskat utskriften och gjort ändringar av redaktionell karaktär. Övriga intervjuer har genomförts av en eller flera ledamöter ocheller företrädare för sekretariatet. Över dessa intervjuer har uppteckningar gjorts i efterhand, grundade på noteringar från samtalet. Några intervjupersoner har granskat och godkänt uppteckningen. Vissa personer har hörts vid två eller flera tillfällen, ofta först av sekretariatet och därefter inför kommissionen i dess helhet en eller flera gånger.

I enstaka fall har personer som kontaktats lämnat skriftliga uppgifter. Kommissionen har allmänt intrycket att de personer som har intervju-

ats eller på annat vis lämnat uppgifter generellt velat lämna fullständiga och korrekta redogörelser för vad de har känt till om de frågor som vi har att granska. Sammantaget har intervjuerna väsentligen bidragit till att komplettera och nyansera den bild som det skriftliga källmaterialet givit. Kommissionen har givetvis beaktat att flertalet av uppgiftslämnarna är till åren komna och i vissa fall lider av en sviktande hälsa liksom att de förhållanden som kommissionen intresserat sig för ligger långt tillbaka i tiden.

Det är också att märka att många av de personer som spelade en central roll för utformningen av den svenska säkerhetspolitiken under 1950- och 60-talen inte längre är i livet. Andra är så sjuka att de inte kunnat höras. Ytterligare några har inte velat bidra till kommissionens arbete.

Kommissionen har av tidsskäl endast i mycket begränsad utsträckning haft tillfälle att intervjua utländska medborgare.

I betänkandet har kommissionen funnit det lämpligt att inte annat än undantagsvis knyta muntligt lämnade uppgifter till den intervjuade personen. Med något undantag har emellertid varje avsnitt försetts med en inledande not varav framgår vilka personer som har lämnat uppgifter som legat till grund för den fortsatta framställningen. De fullständiga

uppteckningarna liksom i förekommande fall bandupptagningarna finns

i kommissionens arkiv.

46 Inledning s0U 199411

Kommissionen har i januari 1993 hållit ett forskarseminarium under rubriken Sverige, Norden och NATO under det kalla kriget. I detta deltog ett tjugotal nordiska säkerhetspolitiska forskare. Vidare har den amerikanske forskaren Dr. Paul Cole vid ett sammanträde med kommissionen redogjort för sina synpunkter på amerikanskt arkivmaterial. Och den danske forskaren överstelöjtnant Michael Clemmesen har vid ett annat sammanträde redovisat den danska på den svenska säkersynen hetspolitiken under det kalla kriget. Även andra kontakter med svenska och utländska forskare, arkivansvariga och andra bedömts personer som kunna bidra till utredningen har förekommit. Docent Wilhelm Agrell och redaktör Christer Larsson vid Sveriges Radios Ekoredaktion har förklarat att de av principiella skäl inte vill ställa sig till förfogande för samtal med kommissionen.

1.3¶Om framtida

forskning

Antalet arbeten om svensk säkerhetspolitik under efterkrigstiden, baserade på grundliga källstudier, är synnerligen begränsat. Några större systematiska forskningsprojekt förefaller inte heller ha kommit till stånd. Som av det föregående framgått jfr. avsnitt 1.2 är också kommissionens framställning i huvudsak byggd på omfattande forskningar; referenegna ser till redan existerande undersökningar är få. Säkert finns flera förklaringar till denna forskning på komsparsamma missionens område. Bl.a. medför sekretessbestämmelser svårigheter att tillgång till primärkällor i olika myndigheters arkiv. Vidare förefaller i den hårda konkurrensen om forskningsanslag och befattningar säkerhets- och utrikespolitik ha haft svårt att hävda sig mot andra prioriterade områden. Hur som helst framstår kvalificerad forskning efterkrigstiom dens svenska säkerhetspolitik som beklagligt underdimensionerad. Särskilt klart ser man detta vid jämförelse med läget i våra en grannländer Finland och Norge. I Finland har tid kommit intsenare ut ressanta arbeten om presidenterna Paasikivis och Kekkonens säkerhetspolitiska överväganden och ställningstaganden. I Norge har publicerats ett flertal studier norska politiska och militära förhållanden och om om Norges plats i stormaktspolitiken efter andra världskriget. I hög grad har dessa studier möjliggjorts ett statsmakterna inrättat särskilt genom av försvarshistoriskt institut, försetts med anslag och befattningar. som Denna forskning har skapat bred och säker grund för aktuell norsk en debatt, och denna debatt har också berikats deltagande genom av ett stort antal forskare med goda insikter i norsk säkerhetspolitik. Deras vetenskapliga arbeten är i rätt stor utsträckning skrivna engelska och har

Inledning 47 SOU 1994 11

blivit uppmärksammade utomlands. Därigenom har skapats möjligheter för kunnig bedömning norsk politik och norska förhållanden i en av internationell forskning och i den kvalificerade internationella journalistik, bygger på forskarrapporter. Vidare kan nämnas, att på initiativ som norska utrikesdepartementet nyligen startats ett större projekt Norsk av Utenrikspolitikks Historie, skall omfatta sex delar, de sista tre om som tiden efter år 1940. Författarna har utlovats tillgång till allt källmaterial

utom för de allra sista åren. För svenskt vidkommande är alltså efterkrigstidens forskningsfält betydligt obearbetat än för finländskt och norskt, och mycket finns mer att göra. Lämpliga områden att studera är dels den yttre miljön, dvs. de förutsättningar och för den svenska säkerhetspolitiken, som beramar tingades omgivningen och den internationella situationen vid olika av tidpunkter, dels de centrala beslutfattarnas uppfattning av denna miljö, de mål dessa formulerade och de medel de litade till för att nå dem. Mot denna bakgrund måste de utrikes- och försvarspolitiska åtgärder, som kom till utförande, analyseras. Undersökningar måste noga beakta förändringar i förhållandena över tid. Kommissionen har som dess egen framställning visar uppfattningen - att hänsyn till rikets säkerhet och dess relationer till främmande makter inte längre kräver sekretess som fram till det kalla krigets slut nu samma kunde påkallad. Stora arkivbestånd från den första efterkrigstiden anses är också allmänt tillgängliga, och även om särskilt för militära numera sekretesskrav alltjämt gör sig gällande i betydande utsträckning, papper kunde liberalare praxis vid tillståndsgivning till kvalificerade genom en forskare denna tillgänglighet utvidgas utan att skada behöver uppstå för rikets säkerhet och utrikesrelationer. Kommissionen vill utifrån sina framhålla vikten av

egna erfarenheter

forskningen kan grundas på öppen diskussion komplicerade teknisatt av ka frågor med civila och militära sakkunniga på området. Kommissionen vill också framhålla att för utlandets kännedom och förhoppningsvis om också förståelse för svensk säkerhetspolitik, det är angeläget att viktiga- svenska arbeten i hithörande frågor publiceras något världsspråk. re Det är kommissionens förhoppning att dess betänkande skall bidra till förbättrade förutsättningar för den efterkrigstiden inriktade säkerhetspolitiska forskningen. För aktuella och framtida debatter och ställningstaganden har det den största betydelse att de kan bygga säkra kunskaper och breda perspektiv när det gäller svensk hittillsvarande säkerhetspolitik.

SOU 1994 11 Neutralitet och neutralitetspolitik 49

2 Neutralitet och

neutralitetspolitik

2.1¶Folkrättsli utgångspunkter

Neutralitet i folkrättslig mening kan förekomma endast i krigstid Neutralitetens kärna är och förblir ett icke-deltagande i krig mellan andra stater.

Neutralitetsreglerna utvecklades ursprungligen ur sedvanerätten, men kodifierades formellt under 1800- och början av 1900-talet. I Parisdeklarationen av år 1856 formulerades för första gången neutral itetsregler vid sjökrig Ytterligare regler bekräftades genom den s.k. Washingtonöverenskommelsen år 1871. Det främsta kodifieringsarbetet gjordes i Haagkonventionerna nzo V och XIII av år 1907. Dessa behandlade neutralitet vid krig till lands respektive till sjöss. Några motsvarande regler för krig i luften har inte kodifierats.

I enlighet med Haagkonventionerna är den neutrala statens mest centrala åliggande att avstå från att delta i krig mellan andra stater. I gengäld är de krigförande staterna skyldiga att respektera statens neutralitet. En neutral stat är berättigad och förpliktad att ta till militärt våld för att avvärja kränkningar av sitt territorium. När så sker, kan den kränkande staten anses vara utsatt för en fientlig handling.

En stats uttalade avsikt att vara neutral i framtida krig medför inga som helst rättigheter eller skyldigheter i fredstid.

En stat kan dock redan i fredstid förplikta sig att iaktta neutralitet i alla framtida krig. Detta kallas permanent neutralitet. En sådan permanent neutralitet har en legalt bindande bas, antingen i form av ett internationellt fördrag som garanterar neutraliteten som i fallet Schweiz eller i form stadganden i landets lagstiftning i fallet Österri-

av egen som ke. l krigstid är en permanent neutral stat självfallet skyldig att följa Haagkonventionernas neutralitetsregler. I fredstid anses den därtill vara bunden av vissa s.k. sekundära förpliktelser Enligt dessa har den neutrala staten att avstå från sådana handlingar i fredstid, vilka skulle kunna dra den i ett framtida krig och sålunda omöjliggöra dess neutralitet. Att gå in i en militärallians är den mest uppenbara handlingen av dylikt slag.

Däremot torde det vara legitimt även för en permanent neutral stat att planera för de scenarier som kan uppstå, om staten blir angripen och

neutralitetspolitiken således misslyckats. Inte ens stabsöverläggningar

50 Neutralitet och neutralitetspolitik

SOU 1994 11

med en enskild stat eller med en militärallians försvarspolitiska

om frågor torde strida mot de sekundära förpliktelserna, förutsatt att överläggningarna inte innebär bindande åtaganden gemensamt agerande

om i ett framtida krigf

Annorlunda uttryckt är den permanent neutrala staten förpliktad att bedriva någon form av neutralitetspolitik i fredstid Riktlinjerna för hur en sådan politik skall se ut är emellertid inte precisa än vad

mera som nyss har angetts. Sålunda är det den enskilda staten har att avgöra

som vad som mera i detalj är eller inte är förenligt med dess permanent neutrala status.

I Sveriges fall har den deklarerade avsikten att iaktta neutralitet i krig enbart varit en unilateral viljeförklaring. Formella bindningar säker-

av hetspolitiken har medvetet undvikits. Därmed är Sverige inte heller bundet av några sekundära förpliktelser i fredstid. De restriktioner,

som under den tid kommissionens uppdrag omfattar iakttogs för att skapa trovärdighet inom ramen for den svenska neutralitetspolitiken, självpå-

var

tagna

Sammanfattningsvis är neutraliteten i krig i stor utsträckning kodifierad i Haagkonventionerna. Däremot har den fredstida neutral itetspolitiken inte någon motsvarande folkrättslig grundval. Dess innehåll bestäms i stället av de enskilda utövarländerna. Endast för permanent neutrala stater till vilka alltså Sverige inte hör finns vissa riktlinjer, vilka dock

- inte ger någon utförlig vägledning.

2.2¶Regeringsuttalanden

Sveriges säkerhetspolitiska grundlinje betecknades under det kalla kriget vanligen som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Ofta förkortades detta till den svenska neutralitetspolitiken.

Under den period som kommissionen granskat förekom i officiella uttalanden av statsmakterna något skiftande beskrivningar Sveriges

av säkerhetspolitik. Viktiga tillfällen för sådana uttalanden de återkom-

var mande försvarsbesluten. Dessa berörs i kapitel 3 nedan. I det föreliggande avsnittet behandlas regeringens utrikespolitiska deklarationer i riksdagen och vissa andra officiella uttalanden om utrikespolitiken. I del

en av de utrikespolitiska deklarationerna kom det säkerhetspolitiska linjevalet att ges ett större utrymme än i andra, berörde frågan

som mera summariskt eller inte alls. I det följande kommer uppmärksamheten att riktas mot vissa år, då deklarationerna särskilt innehållsrika, näm-

var ligen 1949, 1950, 1962 och 1968. Utifrån annat material behandlas även åren 1956 och 1959.

SOU 1994 ll Neutralitet och neutralitetspolitik 51

Efter de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarnas misslyckande i början år 1949 redogjorde regeringen den 9 februari inför riksdagen av förevarit. Statsminister Erlander och utrikesminister Undén för vad som gjorde likalydande deklarationer i första respektive andra kammaren och anförde bl.a. följande. För övrigt är neutralitet ett begrepp hänför sig till förhållandena som under krigstid. När man talar om neutralitet under fredstid, kan man blott att stat, vill eftersträva att under krig hålla sig mena, en som utanför konflikten, icke i fredstid binder sin genom

handlingsfrihet

alliansfördrag, omöjliggöra neutralitet i krigstid. som

Med dessa formuleringar uteslöts inte en viss militär samverkan med andra länder i fredstid. Ett alliansfördrag var det enda som låg utanför den fredstida neutralitetspolitikens råmärken.

I regeringens utrikespolitiska deklaration år 1950 var formuleringarna något annorlunda. Den utrikespolitik, Sverige önskar även i fortsättningen följa, är som avsedd att möjliggöra neutralitet i händelse trots allt en allmän konflikt

skulle utbrytaf

Regeringen slog fast att deklarationer om att Sverige ämnade föra en neutralitetspolitik, som var ensidig i viss riktning, skulle te sig som verklighetsfrämmande funderingar. Om Sverige hade varit en militär stormakt och dessutom beläget på stort avstånd från krigsfronterna, kunde kanske neutralitetspolitiken ersättas med den icke krigförandes godtyckliga politik. Regeringen fortsatte. mera Men vår erfarenhet från de bägge världskrigen bör ha lärt oss hur ringa valfrihet ett neutralt land under ogynnsamma förhållanden kan ha mellan olika handlingslinjer inom för en bibehållen neutraliramen Ingen ansvarig regering kan i fredstid tilltro sig att närmare definitet. den neutralitetspolitik, kommande regering i en framtid era som en kan få att tillämpa under ännu okända yttre förhållanden. Ingen kan heller begära av oss att vi skall inlåta oss på förutsägelser om den rätta

politiken i olika hypotetiska lägen i ett framtida krig. Vi gör inte oss

själva eller landet någon tjänst med hypotesmakeri denna art.° av

Regeringen tog i sammanhanget även frågan om en fredstida militärupp teknisk samverkan med Danmark och Norge var förenlig med den svenska säkerhetspolitiska linjen. Ibland har det spörsmålet ställts, huruvida inte en alliansfri politik, med neutralitet målsättning i händelse av ett allmänt krig, kan som

52 Neutralitet och neutralitetspolitik SOU l994 11

förenas med teknisk militär samverkan i fredstid mellan Sverige en och våra skandinviska grannländer. Härpå har redan vid flera tillfällen svarats från regeringens sida, att vi inte kan inlåta på oss en samverkan, som är ägnad att kompromettera vår deklarerade neutralitetspoli-

tik. De som förordrar teknisk militär samverkan kan helt en mena olika ting, såsom av den offentliga debatten framgår. Men envar vet att, när det talas om teknisk samverkan det militära området, tankarna i främsta rummet går till sådan form för samverkan en som

t.ex. gemensamma stabsförhandlingar och gemensamma försvarsplaner

och vad därmed sammanhänger, dvs. just samverkan till sin en som politiska innebörd kommer försvarsförbundet nära och ifall den som accepterades för Sveriges del gentemot Danmark och Norge i - vore hög grad ägnad att kompromettera Sveriges tillkännagivna neutrali-

tetspolitik. Eftersom Danmark och Norge har biträtt Atlantpakten skulle en dylik militärteknisk samverkan med dem bli liktydig med ett indirekt engagemang i det större förbund Atlantpakten skapat. som Den svenska regeringen finner följaktligen en sådan teknisk samverkan vara oförenlig med den politik, som statsmakterna gillat.

Uttalandet ger ett intryck att regeringen ansåg militärteknisk av att samverkan med Danmark och Norge utesluten med hänsyn till var neutralitetspolitiken. Vad uttryckligen uteslöts emellertid endast som var en sådan samverkan som till sin politiska innebörd kom försvarsförbundet

nära, t.ex. gemensamma stabsförhandlingar och försvarsgemensamma planer. Huruvida andra, mindre långtgående former samarbete med av andra länder på försvarets område möjliga med hänsyn till den var svenska neutralitetspolitiken tog regeringen här inte ställning till.

Folkpartiledaren Bertil Ohlin uttalade på denna del som svar av rege-

ringens utrikespolitiska deklaration följande.

Samverkan i vissa tekniskt militära avseenden har förordats på många håll och på goda grunder, bl.a. av överbefälhavaren. En militär kon-

takt i Skandinavien, som icke förenas med någon helst politisk som förpliktelse för det ena landet att träda till det andras hjälp, är förenlig med svensk strävan att hålla vårt land utanför kriget så länge som möjligt. En sådan politik träffas utrikesministerns karakteristik, av när han talar om en sådan samverkan, till sin politiska innebörd som kommer försvarsförbundet nära. Den samverkan jag förordar är tvärt-

om en klart markerad av annan innebörd än försvarsförbundet, vars viktigaste sida är en politisk förpliktelse att under vissa betingelser skrida till andra sidans hjälp.

Undén replikerade inte detta inlägg. Det bör inskjutas Undén att enligt sin dagbok diskuterat formuleringarna i regeringens deklaration med

bl.a. Ohlin före debatten.

Regeringsuttalandena år 1950 får ses mot bakgrund den diskussion av om partiell försvarssamverkan med Danmark och Norge, där bl.a. Ohlin

och ledaren för högerpartiet Jarl Hjalmarson förordat någon form av

SOU 199411 Neutralitet och neutralitetspolitik 53

militärt samarbete mellan de skandinaviska länderna medan regeringens företrädare markerat en viss skepsis och varnat för att även mindre långtgående former av militärt samarbete kunde väcka tvivel om den förda politiken. Under hela 1950-talet förekom vissa meningsskillnader mellan regeringen med respektive utan bondeförbundet å ena sidan och folkpartiet och högerpartiet å den andra rörande denna fråga.

I anledning motion av kommunistpartiet om att den svenska neutraav en litetspolitiken skulle ges en juridisk förankring, dels genom en internationell garanti, dels genom avgivande av en neutralitetsförsäkran yttrade sig utrikesutskottet. Ingen tvekan råder, vare sig inom eller utom landet, om de svenska statsmakternas föresats att fasthålla vid deras självvalda politik att icke anslutning till något stormaktsblocken förminska

genom av möjlig-

heten för vårt land att icke indragas i eventuell stormaktskonflikt. 5 en

Riksdagen följde utskottets hemställan och avslog motionen i enighet mellan socialdemokraterna och de tre borgerliga partierna. Regeringen valde att samma år formulera sig något annorlunda. senare Regeringen skall slå vakt alliansfri politik i fred som syftar till om en neutralitet under krig. Ingen tvekan får råda om vår beslutsamhet att stå utanför stormakternas militärallianser, samtidigt som vi är beredda att till det försvara vår frihet och vårt oberoende mot varje

yttersta

angripare

År 1959 uppstod akut motsättning beträffande neutralitetspolitiken. en Den utlösande faktorn sommarregeringens beslut att utesluta högervar ledaren Hjalmarson från den svenska delegationen till FNs generalförsamling. Detta beslut hade i sin tur tagits mot bakgrund av Hjalmarsons offentliga kritik mot regeringens beslut att inbjuda sovjetledaren Nikita Chrusjtjov att besöka Sverige. Från sovjetisk sida hade Chrusjtjovs skandinaviska resa sedermera avlysts, officiellt med hänvisning till kampanjen mot honom och regeringens lama reaktion på denna. När händelserna blev föremål för diskussion i riksdagen kom även den principiella på den svenska neutralitetspolitiken att behandlas. Det synen kan erinras om att det redan tidigare förekommit öppet redovisade me-

ningsskillnader neutralitetspolitiken mellan regeringen och opposi-

om tionen, främst då högerledaren, utan att regeringen fört detta till en men så markerad konfrontation. I ett centralt avsnitt ett interpellationssvar, som avlämnades av av

54 Neutralitet och neutralitetspolitik SOU 1994 11

statsminister Erlander i andra kammaren, hette det bl.a.

följande.

Den svenska utrikespolitiken, sådan den utformats under åren efter

andra världskriget, brukar ofta karakteriseras med några korta formler. Vi framhåller i främsta inriktningen på neutralitet rummet i händelse av ett tredje världskrig och därav betingad alliansfrihet en under fredstid. Sverige har ställt sig vid sidan de

av stora alliansgrupper,

vari världen är uppdelad. Detta har vi gjort för möjligt undvika att om att på grund av allianstillhörighet bli indragna i krig. Men vi har också

valt denna obundenhet gentemot stormaktsgrupperna, därför vi att därigenom tror ha större möjligheter i fredstid vidmakthålla oss att ett gott förhållande till andra stater, oavsett dessa tillhör det eller om ena det andra allianssystemet eller de står utanför allianserna. om

Det var bl.a. mot det högerledaren enligt Erlander senare som hade brutit. Måttlösa angrepp inflytelserika politiker andra av mot staters politik motverkar den neutralitetspolitik, vi officiellt ansluter som oss till, slogs det fast. Erlander uttalade sig också om vad den svenska neutralitetspolitiken tillät respektive inte tillät.

Neutralitetspolitiken innebär, att vi eftersträvar fördelen kunna av att undgå att omedelbart dras i ett framtida Den

världskrig. medför

emellertid också förpliktelser och krav på fasthet och konsekvens hos

sina företrädare. Neutralitetspolitiken förutsätter, att omvärlden kan hysa förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda

utrikespolitiska linjen. Den får inte göras beroende tillfälliga fakto-

av rer utan måste vara uttryck för ett varaktigt Man skall kunna program. lita på våra försäkringar, att alliansfriheten i fred innebär, vi i att händelse krig skall hävda neutraliteten.

av Neutralitetspolitiken får

icke skapa vare sig misstro hos någon stormakt eller förväntningar hos

någon annan stormakt avsteg från den valda Den

om handlingslinjen.

medger icke handlingsfrihet i den meningen att Sverige, efter utbrottet

av ett stormaktskrig, kan utan att angripet välja i

vara att ens ett kritiskt läge under yttre tryck inträda på någon de

av krigförandes

sida. Omvärlden skall vidare kunna lita på svenskt territorium att och svenska resurser icke skall kunna utnyttjas för Vi

angreppshandlingar.

kan inte underlåta att bjuda motstånd mot varje angripare eller under-

låta att motsätta kränkningar landets neutralitet. Försvaret oss av är i nuvarande världsläge ett nödvändigt stöd för utrikespolitiken. Det skall

skapa respekt för vår vilja att hävda neutraliteten alla håll och för

vår förmåga att försvara ändå blir angripna. oss, om Men det är ett svenskt försvar för svenskt territorium. Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar stormaktsallians av en är sålunda helt uteslutna, vi vill bevara förtroendet för vår utrikesom

och försvarspolitik.

Det handlingsutrymme angivits i och utrikesministrarnas som statstidigare åberopade uttalanden från åren 1949 och 1950 och utrikesutskot-

tets formulering från år 1956 inskränktes Tidigare hade det uteslutits nu. att Sverige skulle kunna ingå i stormaktsallians eller inlåta sig på en

SOU 199411 Neutralitet och neutralitetspolitik 55

sådan militär samverkan till sin politiska innebörd kom försvarsförsom bundet nära, t.ex. gemensamma stabsförhandlingar och gemensamma

försvarsplaner med medlemmar sådan allians. Till detta fogades av en alltså självpålagd uppföranderegel, nämligen att förberedelser och en ny överläggningar för militär samverkan med enskilda medlemmar av en

stormaktsallians var uteslutna. Dessutom gjorde alltså regeringen ett uttalande frånvaron handlingsfrihet efter utbrottet ett stormaktsom av av krig. Innan Sverige angripet, kunde det inte bli fråga om att inträda var på någon de krigförandes sida. Denna sorts hypotesmakeri hade av dömts ut i den utrikespolitiska deklarationen år 1950.

Genom att med rad citat exemplifiera Hjalmarsons vid skilda tillen fällen under 1950-talet uttryckta ståndpunkter sökte Erlander visa varför

högerledaren inte lämplig att representera Sveriges utrikespolitik utåt. var Det gällde exempelvis Hjalmarsons uttalanden angående regeringens

inbjudan till Chrusjtjov, hans redan år 1952 framförda tanke att Sverige

borde samarbeta med Danmark försvaret Bornholm, hans uttalanom av de att den svenska alliansfriheten endast var en av de rådande politiska

och strategiska förhållandena betingad målsättning samt inte minst - hans att även ett starkt svenskt försvar måste bygga på förututsagor om sättningen bistånd västerifrån. av Då Hjalmarson gick i svaromål i kammaren, åberopade han bl.a.

utrikesutskottets formulering från år 1956. Vidare redogjorde han för

sin och högerpartiets på frågan om förberett bistånd. syn Det är verkl ighetsfrämmande och stridande mot våra egna livsintressen inte öppet medge, att målsättningen för vårt försvar är att hejda att anfall tillräckligt länge för att vi skall kunna få understöd utifrån, innan avsevärda delar landet erövrats eller motståndet må uppgiav vas. Formuleringen är officiell. Den ligger till grund för vår försvarsplanering, enligt likaledes officiell deklaration är gjord som en för tillförsäkra vårt försvar sådan uthållighet, att understöd att en utifrån hinner verka. Understöd utifrån Vad betyder det- i klartext Våra kommunister kantveka, men är det någon annan i denna kammare, gör det Ar det någon, för ett ögonblick kan som som föreställa sig, att den militära och politiska ledningen i Moskva inte skulle läsa orden precis vi En liten demokrati, som utsatts för som stormakt och kämpar för livet, hoppas på och räknar angrepp av en med de stora demokratiernas stöd och bistånd. Att säga detta klart ut ändrar ingenting i vår alliansfrihet. Rent spel och klara besked skapar respekt och förtroende. Ett alliansfritt land vårt har full frihet och bör också begagna som den redan i fredstid köpa försvarsmateriel på vanliga kommersielatt villkor, varhelst det och att själv vidta alla de övriga åtpassar, gärder, nödvändiga för ett effektivt försvar. Dit hör att som anses redan i fredstid på grundval av våra egna objektiva bedömningar underlätta biståndet utifrån, sedan ett angrepp har satts mot oss. Att alliansfriheten upphör att fungera, sedan vi utsatts för ett stormakts-

56 Neutralitet och neutralitetspolitik SOU 199411

angrepp, och då alla våra krafter måste sättas in på att kämpa med alla medel för varje tumsbredd av vår jord är självklart. Vårt land blir då krigsskådeplats, och vårt enda hopp är att det inte blir alliansfri en sådan utan, som statsministern det, basområde för

uttryckt en annan

icke angripande stormaktsgrupp.2

Under detta års utrikesdebatt tycktes sålunda klyftan beträffande uttolk-

ningen av den svenska neutralitetspolitiken djup mellan den social-

vara demokratiska regeringen och högerpartiet. Man kan dock denna olika se uttolkning som begränsad bara till vissa aspekter politiken, vilket inte av nödvändigtvis hindrade en enighet kring den grundläggande linjen.

I utrikesdebatten år 1962 kommenterade regeringen föregående års inter-

nationella dramatik med bl.a. Berlinkris och notkris. Efter bakgrundsen teckning kom Erlander in på den svenska neutralitetspolitiken.

Det finns ingen anledning att här ånyo lämna närmare redogörelse en för innebörden av vår neutralitetspolitik. Men det må framhållas, att vi i det hårdnande internationella klimatet mindre än någonsin har råd

att låta någon tvekan uppstå om konsekvensen och hållfastheten i den linje, som vi valt att följa i vår yttre politik. Vi vi tror, att genom en sådan hållning lämnar ett bidrag till stabiliteten i Norden och i Europa. Samtidigt visar genom vidmakthållandet ett efter våra förav hållanden starkt försvar, att vi har bestämd vilja i fredstid följa en att en rak politisk kurs och att i fall konflikt och krig stå alla av emot försök från stormaktshåll att utnyttja det svenska territoriet för militära ändamål.

Häri låg inget nytt, utan bekräftelse tidigare fastlagda snarare en av grundsatser. Därefter kom emellertid statsministern på förra höstens

notkris mellan Sovjetunionen och Finland och antydde försiktigt att

Sveriges säkerhetspolitiska inriktning inte var oberoende förändringar

av i närmiljön.

Om sovjetnoten den 30 oktober förorsakade i Finland och det oro övriga Norden, berodde detta just på farhåga att i Moskva en man skulle ställa själva grunden för denna finska politik under diskussion.

Vi ansåg för vår del inte att hypotesen sådan rysk avsikt om en var sannolik. Vi kunde inte tro att i Moskva skulle omedveten man vara om betydelsen för stabiliteten i Norden att Finlands utrikes- och av försvarspolitiska status bevarades. Vad därefter inträffat mellan som och Sovjet har inte föranlett någon ändring detta betraktel-

Finlang av

sesätt.

Sedan Torsten Nilsson år tillträtt utrikesminister senare samma som framhöll han den grundläggande enighet rådde rörande inriktningen som

SOU 1994 11 Neutralitet och neutralitetspolitik 57

av den svenska säkerhetspolitiken.

Om den svenska utrikespolitiken råder stor och glädjande enighet i

Sverige. Naturligtvis kan meningsskiljaktigheter uppkomma om hur

seglen skall sättas och var undervattensskären ligger, men alla är

överens kursen.

1968 I 1968 års utrikespolitiska deklaration tog statsministern upp den svenska neutral mot bakgrund den kritik som riktats mot regering-

för att den varit antingen för aktiv eller för passiv i sina reaktioner en främst på kriget i Vietnam. Han betonade att begreppet neutralitet i svensk utrikespolitik aldrig inneburit passivitet eller att man undvikit att ta ställning i kontroversiella frågor. Sveriges neutralitet var ingen åsiktsneutralitet. Om svenska ställningstaganden ibland hade gett upphov till missnöje hos den ena eller andra stormakten, innebar detta inte att neut

ralitetspolitiken rubbats. Det skulle försvaga neutralitetspolitiken om Sverige vid sådana tillfällen vek undan från sin självständiga uppfatt-

ning.

Detta uttalande rörde frågan om vilken profil en neutral stat borde hålla i utrikespolitiska sammanhang, dvs. en annan dimension av neutralitetspolitiken än den här tidigare primärt har behandlats. Uttalan-

som det exemplifierar emellertid det förhållandet att de restriktioner, som den svenska regeringen ansett sig ha att iaktta med avseende på neutralitetspolitiken, närmast varit de den själv ålagt sig. Att dessa

som kunnat variera från tid till annan visas av hur annorlunda regeringen år 1968 såg på möjligheterna att kraftfullt kritisera den amerikanska krigföringen i Vietnam å ena sidan och dess polemik mot Hjalmarson år 1959 för dennes måttlösa angrepp mot andra staters politik. En motsvarande inkonsekvens kan konstateras i högerns och folkpartiets hållning. Nu det talesmän för dessa partier som ondgjorde sig över

var emotionella formuleringar i utrikespolitiken och som varnade för ensidighet i kritik stormaktsblock.

Av intresse i detta sammanhang är emellertid främst att Erlander som

upptakt till de nyss refererade uttalandena citerade dels utskottsuten låtandet från år 1956, dels sitt interpellationssvar från år 1959, vilka behandlats I det sistnämnda citatet stannade han emellertid vid

ovan. meningen att den svenska neutralitetspolitiken inte medgav handlingsfrihet i den meningen att Sverige efter utbrottet av ett stormaktskrig kunde, utan att vara angripet, välja att inträda på någon av de krigförandes sida. Därmed upprepade han alltså inte uttalandet att förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians helt uteslutna, Sverige ville bevara förtroendet för

var om

58 Neutralitet och neutralitetspolitik

sou 1994 11

sin utrikes- och försvarspolitik.

Även 1968 års deklaration inte rörde

om säkerhetspolitikens militära aspekter, får Erlanders citatförkortning värd att notera.

anses vara Möjligen ansåg regeringen att interpellationssvaret år 1959 alltför

var långtgående i sitt avståndstagande från fredstida förberedelser för

en militär samverkan med andra länder, något skulle kunna förklaras

som med det inrikespolitiskt inflammerade läge då rådde. 1968 års

som deklaration förefaller således markera återgång till den gällt

en syn som före år 1959.

SOU 199411 Neutralitet och neutralitetspolitik 59

Noter

Se t.ex. Hilding Eek, Ove Bring och Lars Hjemer Folkrätten. Statemas och de mellanstatliga organisationemas rättsordning 4 uppl. Stockholm 1987,

ss. 3 13-317; Dietrich Schindler Dauemde Neutralitât, A. Riklin, H. Haug, H.C. Binswanger red Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik Bern 1975, s. 163.

2. Ephraim Karsh Neutrality and Small States London 1988, s. 17.

3. Dessa definieras i den s.k. officiella schweiziska neutralitetsuppfattningen från 1954. Se Dietrich Schindler red Dokumente der schweizierischen Neutralität seit 1945 Bern 1984, s. 16.

4. Jfr intervju med Ove Bring, uppteckning 2.9.1993, NPKs handlingar.

5. Schindler 1984, s. 16.

6. I doktrinen har det dock stundtals hävdats att Sverige företrätt en de facto permanent neutralitet, jfr. Stephan Verosta Die dauemde Neutralität. Ein Grundriss Wien 1967, 43 och Rolf Lindholm Är Sverige ständigt neutral

s. en stat, SvJT 1982 s. 382 ff.

7. FK 9.2.1949, nr. 5 s. 19 och AK 9.2.1949, nr. 5 s. 14.

8. AK 22.3.1950, nr. 11 s. 24

9. Ibid. s. 12.

10. Ibid. s. 12

11. Ibid. s. 24

12. Dagboksanteckningen återges in extenso i avsnitt 7.2.

13. Olof Ruin I välfärdsstatens tjänst Tage Erlander 1946-69 Stockholm 1986, s. 290 Jfr. även t.ex. Erlanders tal 3.4.1950 inför Stockholms Arbetarkommuns möte i Konserthuset och valdiskussionen 29. 1950 mellan Erlander och Ohlin i Mässhallen, Göteborg, Erlanders arkiv, Arbetarrörelsens arkiv.

14. Ett belysande yttrande gjordes Östen Undén i september 1954 Vi kan

av med tillfredsställelse konstatera en stor enighet om väsentliga drag i Sveriges utrikespolitik. Ibland flammar det dock strid utrikespolitikens tillämp-

upp en om ning i konkreta fall. Det kan gälla viktiga ställningstaganden. En tid förekom det att framskjutna representanter för oppositionspartiema lättsinnigt förordade militär planering tillsammans med våra grarmländer, naturligtvis utan att vi skulle binda oss. En sådan försvarssamverkan helt förenlig med vår allians-

var fria kurs, hette det. Udden här var framför allt riktad mot Hjalmarson. Se Anförande av utrikesministern vid valmöte i Årjäng den 4 september Utrikes-

60 Neutralitet och neutralitetspolitik SOU 1994 11

frågor 1954, s. 43.

15. Utrikesutskottets utlåtande den 26 april i anledning av väckta motioner om avgivande av en neutralitetsförklaring från svensk sida m.m.. Utrikesfrågor 1956, s. 114.

16. Kommuniké i regeringsfrågan den 13 oktober, Utrikesfrågor 1956, s. 32.

17. Svar på interpellation lämnat av statsministern 24 november i riksdagens andra kammare angående regeringens syn på frågor, som förekommit i höstens utrikespolitiska debatt, Utrikesfrågor 1959, s. 44

18. Ibid. s. 45.

19. Ibid. s. 48 Beträffande Hjalmarsons tankar om Bornholm, se AK 27.2.1952, nr. 7 s. 37 Ett relativt omfattande material rörande Bornholm ñnns i den diplomatiska rapporteringen från Köpenhamn.

20. Ibid. s. 56

21. Ibid. s. 58 Det har inte kunnat klarläggas varifrån det i texten först åberopade citatet är hämtat. Det andra citatet är hämtat ur ÖB-utredningama 1957 s. 293 och refererat i prop. 1958110 s. 24. Det tredje citatet är hämtat ur FK 9.2.1949, nr. 5 s. 55.

22. AK 14.3.1962, nr. 11 s. 20.

23. Sovjetunionen föreslog i oktober 1961 konsultationer enligt VSB-pakten med Finland med hänvisning till hot om väpnad aggression från Västtyskland och dess allierade. Förslaget återkallades efter diskussioner mellan den finländska presidenten Kekkonen och den sovjetiske ledaren Chrusjtjov.

24. AK 14.3.1962, nr. 11 s. 20.

25. Den första utrikespolitiska deklarationen under Nilssons utrikesministerperiod gjordes år 1963. Däri framkom inget nytt med avseende på den här behandlade frågan. Det underströks exempelvis att neutralitetspolitiken måste bedrivas med fasthet och konsekvens och att Undéns insats dårvidlag var riktningsgivande. AK 23.4.1963, nr. 17 s. 9.

26. Uttalande av utrikesminister Nilsson den 19 september, Utrikesfrågor 1962, s. 37.

27. AK 21.3.1968, nr. 13 s. 6.

28. Ruin 1986, s. 309.

29. Se not 27 ovan.

SOU 199411 61

Relevanta försvarsbeslut m.m.

3¶Relevanta försvarsbeslut m.m.

3.1¶Säkerhetspolitisk bakgrund

Den tidsperiod som omfattas av kommissionens uppdrag från det

- sena 1940-talet till slutet av 1960-talet sammanfaller med första hälften av

det kalla kriget. I synnerhet det första årtiondet av perioden präglades i Europa av osäkerhet om framtiden i många avseenden. Omedelbart efter det andra världskriget rådde fattigdom och till och med svält i många länder, industri och infrastruktur var sönderslagna av krigshandlingar eller i behov av en omfattande modernisering, den politiska stabiliteten hotades av inre oro.

Säkerhetspolitiskt blev det ganska snart efter krigsslutet klart att de allierade nationerna bara hållits samman av den nödvändighet som kriget mot Tyskland och Japan skapade. Jalta-överenskommelsen från februari 1945 mellan Stalin och de västallierade inrymde möjligheter till skilda tolkningar. Det visade sig att Stalin successivt stärkte kontrollen över de stater i Östeuropa som besatts av den sovjetiska armén. Samtidigt stod det klart att de vid den tiden stora kommunistiska partierna i de västeuropeiska staterna stod under starkt inflytande från Moskva.

Moskvas beslutsamhet att vidmakthålla den interna kontrollen inom östblocket tog sig åtskilliga konkreta uttryck under perioden, t.ex. Pragkuppen år 1948, nedslåendet av uppror i Berlin år 1953 och i Ungern år 1956, upprättandet av Berlinmuren år 1961 och invasionen av Tjeckoslovakien år 1968. Det första försöket att avskära Berlin från kontakter med väst åren 1948-49 hotade därtill att utvecklas till en militär konfrontation med västmakterna.

Koreakriget åren 1950-53 och Cubakrisen år 1962 hade särskilt

en allvarlig innebörd för de öst-västliga relationerna. Koreakriget uppfattades sålunda av många i väst och då även i Sverige som ett steg i

- - en allmän kommunistisk expansion, som snart skulle kunna övergå i Öp-

nog pet krig även i Europa. Det fick därmed avgörande betydelse for de västliga politiska och militära åtgärderna för lång tid framåt.

Det sovjetiska försöket att installera kärnvapenmissiler på Cuba ledde till en mycket stark amerikansk reaktion. Under några veckor år 1962 uppfattades världen stå inför hotet om ett kärnvapenkrig. Krisens

avveckling i huvudsak genom en sovjetisk reträtt ledde emellertid in mot en varaktigt stabilare relation mellan öst och väst. De grundläggande

62 Relevanta Försvarsbeslut SOU 1994 11

m.m.

ideologiska motsättningarna bestod visserligen, men parterna var överens om att förebygga att det kalla kriget övergick i väpnad konflikt.

Det har redan antytts att väst genom åren vidtog olika åtgärder för att stärka sina positioner i ekonomiskt, politiskt och militärt hänseende. Det första viktiga beslutet den amerikanska Marshallplanen år 1947

var av om amerikanskt stöd till Europas ekonomisk-politiska återuppbyggnad. I mars 1948 ingick så Storbritannien, Frankrike och Beneluxstaterna

Brysselpakten om gemensamt försvar. I april 1949 ingicks Atlantpakten

såsom en säkerhetsallians mellan Nordamerika och ett antal stater i Västeuropa, bl.a. Danmark och Norge. Två år därefter fick den fastare

en organisation och en gemensam militär ledning under beteckningen NA- TO. Västtyskland integrerades något senare på 1950-talet i de västliga försvarsgemenskaperna. Av dessa två allianser fick AtlantpaktenNATO alltsedan år 1949 den helt dominerande rollen, medan Brysselpakten och dess efterföljare Västeuropeiska unionen W EU länge förde obemärkt

en tillvaro.

Den västliga militärstrategin byggde under 1950-talet till dominerande del på den amerikanska överlägsenheten beträffande kärnvapen

som tänktes balansera den östliga dominansen i synnerhet beträffande markstridskrafter. Efter hand byggdes den konventionella kapaciteten upp, så att man på 1960-talet hoppades på att åtminstone inledningsvis kunna stå emot ett konventionellt anfall österifrån med konventionella stridsmedel. Det sena 1960-talets strategi beskrevs i denna anda

som flexibelt gensvar flexible response, i kontrast till l950-talets massiva

vedergällning massive retaliation.

De svenska säkerhetspolitiska perspektiven påverkades naturligtvis

av de internationella händelserna, men färgades också våra speciella

av historiska erfarenheter och vårt geopolitiska läge i närheten ett

av som hotfullt uppfattat Sovjetunionen. Föreställningarna vårt säkerhetspoli-

om tiska läge kommer att belysas i det följande inom för beskriv-

ramen ningen av försvarsbesluten etc. Till den bild framgår därur bör

som fogas, att de svensk-sovjetiska relationerna under perioden belastades

av ett antal akuta händelser nedskjutningen den svenska DC3an och

av Catalinan år 1952, ett antal spionaffärer under 1950-talet samt slutligen spionaffären Wennerström, som avslöjades år 1963.

Även Finlands ställning var av centralt svenskt intresse. I inledningen

av perioden var de svenska bedömningarna om Finlands framtid tämligen pessimistiska. Finland stod under starkt tryck såväl politiskt militärt

som från Sovjetunionen, åskådliggjort den vänskaps-, samarbets- och

av biståndspakt VSB-pakten som Finland hade att ingå år 1948. Det sovjetiska basområdet i Porkala bestod till och med år 1955, och den s.k. nattfrosten kastade skuggor över l950-talets sista del. 1961 års notkris, slutligen, följdes med stor uppmärksamhet även på den svenska sidan.

SOU 19941l 63

Relevanta försvarsbeslut m.m.

3.2¶De skandinaviska försvarsförhandlingama och ställningstagandena till dessa år 1948-49

I detta avsnitt redovisas bedömningar och ställningstaganden i samband

med försvarsförbundsförhandlingarna mellan Danmark, Norge och Sverige år 1948-49. Den utförliga redovisningen skall ses mot bakgrund

av att den utredning som gjordes i samband med förhandlingarna på sin tid omgavs med strikt sekretess och intill nyligen varit hemlig handling. Endast de huvudsakliga slutsatserna har sålunda blivit offentl igen redovisade Dessutom berörs i det följande ett särskilt yttrande från de svenska kommittéledamöterna till den svenske försvarsministern i samband med förhandlingarnas avslutande. Detta dokument torde hittills ha varit känt enbart i en mycket liten krets.

3.2.1¶Bakgrund

Efter andra världskrigets slut och samlingsregeringens avgång på som-

1945 hoppades den regeringen, med Östen Undén utrimaren nya som kesminister, att segrarmakterna i kriget skulle fullfölja sitt samarbete, särskilt inom Förenta Nationerna. Stormakterna i FNs säkerhetsråd hade i FN-stadgan fått särskilda befogenheter och särskilt ansvar att enas om kraftfulla motåtgärder mot varje angreppshandling. Som medlem i FN hade Sverige blivit förpliktat att medverka i sådana åtgärder som säkerhetsrådet beslöt utan veto från någon av stormakterna.

Regeringen beskrev vid denna tid inte sin utrikespolitik som neutralitetspolitik. Ett sådant ordval kunde nämligen ha gett intrycket att Sverige räknade med nya konflikter mellan stormakterna och inte heller erkände FN-medlemskapets innebörd, nämligen att Sverige i viss, tills vidare okänd utsträckning hade avstått från möjligheten till neutralitet. Samtidigt framhöll regeringen att om det mot förmodan uppstod en tendens till uppdelning av stormakterna i två läger, så måste Sveriges politik vara att icke låta sig drivas in i en sådan gruppering eller blockbildning.

När motsättningarna mellan stormakterna tilltog i början av år 1948, förklarade regeringen inför riksdagen den 4 februari 1948 att Sverige inte önskade ansluta sig till något stormaktsblock eller genom förhandsengagemang avhända sig rätt och möjlighet att stå utanför ett nytt krig I mars 1948 påbörjades de brittisk-amerikanska kontakter som under de följande månaderna ledde till närmare förberedelser för At-

64 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

lantpakten.

Möjligheterna till närmare skandinavisk samverkan på försvarets område tog regeringen på allvar upp till övervägande under april 1948. Det skedde främst under intryck av att Norge, som under de första

efterkrigsåren intagit ungefär samma allmänna utrikespolitiska hållning

som Sverige, allt tydligare sökte någon form av ny anknytning till västmakterna, som varit Norges allierade under världskriget. För att undvika en utrikespolitisk splittring i Skandinavien var regeringen beredd att pröva ett skandinaviskt försvarsförbund.

Till bilden hörde, att Sverige vid denna tid var den helt dominerande militärmakten i Skandinavien. Norges försvar var tämligen svagt, trots att man kunde dra nytta av erfarenheterna från krigstidens deltagande på den allierade sidan och gynnades av militärgeografin. Danmarks militära situation var ytterst oförmånlig.

Efter överläggningar i utrikesnämnden föreslog Undén för regeringarna i Oslo och Köpenhamn i början av maj 1948 en gemensam undersökning av ett försvarsförbund som skulle stå utanför varje gruppering av andra makter. På norsk sida önskade man förutsättningslös ut-

en redning, som inte skulle utesluta olika tänkbara former av anknytning västerut. Först i slutet av augusti 1948 kom man överens hur kom-

om mitténs mandat skulle beskrivas offentligt. Det skedde i kommuniké

en från det skandinaviska utrikesministermötet den 9 september. Där förekom ingen precisering av den säkerhetspolitiska linjen utan i stället angavs att det rådde en viss skillnad i synen på de säkerhetspolitiska problemen mellan de tre länderna. I kommunikén fastslogs också att utredningen skulle gälla frågan om militärt samarbete mellan de tre länderna, dvs. att även andra, mindre långtgående alternativ än ett fullt försvarsförbund skulle undersökas.

De mer specificerade, hemliga direktiven för utredningen fastslogs vid ett skandinaviskt försvarsministermöte den 15 oktober 1948.3 Vad gäller alternativet försvarsförbund förutsattes att inget av länderna på förhand skulle ha ingått militära avtal med andra stater. För alternativet partiellt försvarssamarbete fanns inget motsvarande förbehåll fastslaget i direktiven. För båda alternativen gällde att kommittén skulle klargöra, vilka behov de tre länderna ha för försörjningsmässig och militär hjälp under de olika faserna av en försvarskamp mot en eventuell angripare.

Till ordförande i den svenska delegationen utsågs landshövdingen Carl Hamiltoni Övriga svenska ledamöter riksdagsmännen Elon Anders-

var son5 fp och Sven Andersson° generalmajor Nils Swedlund

s samt chef för Försvarsstaben. Sven Andersson blev under kommittéarbetet statsråd och ersattes då av Fridolf Thapper7 s.

Kommittén redovisade sitt nästan 400-sidiga betänkande den 14 januari 1949, dvs. efter tre månaders arbete Betänkandet är skrivet växelvis på

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 65

m.m.

de tre skandinaviska språken och uppdelat i tre huvuddelar A-C. Del A redovisar direktiven och del B, som är den volymmässigt domine-

m.m. rande ca 300 sidor, utgörs olika expertutredningar av civila och

av militära sakkunniga. Del C 34 sidor utgörs av själva kommitténs samlade bedömningar. Den återges tillsammans med kommitténs direktiv som bilaga

3.2.2¶Expertutredningama i del B

Synen pd den strategiska miljön

Inledningsvis redovisades en jämförelse mellan Förenta staternas och Sovjetunionens ekonomiska resurser och ekonomiska krigsberedskap. Beskrivningen återspeglar hur den nära efterkrigstidens tänkande dominerades av föreställningen om den långsiktiga ekonomiska potentialens

betydelse.

Av det följande avsnittet om Militära styrkeförhállanden framgår Sovjetunionens dominans i vad gällde landstridskrafter i Europa ca 1.700.000 man fördelade på ca 140 divisioner, jämfört med Västs ca 800.000 man, varav en mindre del var organiserade i ca 15 divisioner. Härtill kom vissa styrkor på den amerikanska kontinenten. I fråga om flotta och flyg utföll jämförelsen däremot till västs fördel. l Sovjetunio-

dominerade sålunda markstridskrafterna, i USA flottan och flyget i nen varje fall i fredstid. Sovjetunionen bedömdes lita främst till invasionen som militärt betvingelsemedel, medan man på amerikanskt håll ansågs sätta sin lit till i första hand det strategiska bombflyget och atombomben, varigenom våldsamma slag inledningsvis kunde riktas mot motståndarens militära och civila krigsapparat. Kontinentmakt stod sålunda mot sjö- och luftmakt. Om Sovjetunionens starkt överlägsna armé, samlad i hjärtat av Europa, skulle gå till anfall hade västmakterna enligt kommittén ytterligt små möjligheter att hejda anfallet, innan detta nådde den europeiska västkusten.

I avsnittet berördes också Sovjetunionens kapacitet för militära aktioner mot Skandinavien. Värt att notera är att angrepp mot norra resp. södra Skandinavien stod i förgrunden, medan man tog lugnt på riskerna för en kustinvasion tvärs över den egentliga Östersjön.

Dessa bedömningar understryks i ett följande avsnitt om Skandinaviens Militaergeograji og kommunikationer där det sammanfattningsvis framhölls.

I förhållande till de av Sovjetunionen behärskade territorierna ligger

Skandinavien i öppen griptång, som kan slutas från norr genom

kombinerade operationer mot de militärt svaga nordligaste delarna och

66 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

från söder genom kombinerade operationer över de för den anfallande

i stort sett gynnsamma områdena i Danmark och Sydsverige. Men

Skandinaviens stora ytvidd och långa utsträckning i och söder

norr

försvåra en samverkan mellan två sådana griptänger och möjlig-

heter till segt försvar i syfte att vinna tid och hålla förbindelserna

västerut öppna. En förutsättning för ett sådant djupförsvar är att de

mellersta delarna av Skandinavien kunna försvaras mot flyganfall och

luft- och kustinvasion.

Skandinaviens försvarsmöjligheter

Detta avsnitt berör ett antal centrala frågor kring de strategiska målen för en tänkt sovjetisk aggression mot Skandinavien, angriparens anfallsplan och stridskrafter, skandinaviska försvarsprinciper inklusive samverkansbehov mellan de tre länderna, behov vidareutveckling de tre län-

av av dernas försvar samt Erforderlig och önskvärd hjälp från vastmakterna

Diskussionen är uppdelad på nio angreppsfall, de åtta första alla

varav antogs ligga inom ramen för ett allmänt krig i Europa och det nionde förutsattes inträffa i ett läge där allmänt krig ännu inte utbrutit och Sovjetunionen sökte att genom ett överraskande mot Skandina-

angrepp vien säkerställa skyddet sin flank inför det förutsedda utbrottet

av norra av storkriget.

Som strategiskt mål för angreppet i den skandinaviska riktningen antogs, att Sovjetunionen önskade utsträcka sin säkerhetszon fram till Atlantkusten i det dubbla syftet att förekomma västmaktsaktioner från eller genom Skandinavien, och att utnyttja skandinaviska basområden för offensiv sjö- och flygkrigföring mot västmakternas förbindelser. Kommitten menade, att det i och för sig var sannolikt att ett sådant intresse förelåg, men att det kunde ifrågasättas om Sovjetunionen med hänsyn till det allmänna politiska läget och de militära styrkeförhållandena vågade eller önskade ta initiativ till ett nytt krig. Kommittén utgick likväl från att Sovjetunionen under vissa förhållanden kunde anse det fördelaktigt att tillgripa krig.

Den skandinaviska försvarskommittén korn så in på de allmänna utgångspunkterna för försvaret av Skandinavien, inklusive samverkansbehovet mellan dess länder.

Inledningsvis konstaterades och detta var en bedömning, giltig både med och utan ett försvarsförbund inte i längden kunde avvärja

att man angreppet utan bistånd västerifrån. Försvarsförberedelserna i fred och strategien i krig måste därför utformas så, att förutsättningar skapades för att erhålla såväl militärt understöd hjälp med livsviktiga för-

som nödenheter. Grundtanken måste därför att vinna tid, att hålla ut så

vara länge, att understödsaktioner västerifrån hann genomföras. En strategisk defensiv, som syftade till att fördröja fienden, måste tillämpas. Efter

SOU 199411 Relevanta Försvarsbeslut 67 m.m.

hand kunde krigsutvecklingen leda till att stora delar av det skandinaviska området måste uppges och kvarvarande styrkor sammanhållas inom sådana områden, som på grund av sina hamnar och flygplatser var av särskild vikt för förbindelserna västerut eller som eljest var strategiskt

betydelsefulla.

Hur bedömde man då de framtida samverkansbehoven mellan de tre länderna l något avseende, främst vad gällde försvaret Öresund, sågs av samverkan som en principiellt symmetrisk uppgift för de berörda stater- Men i övrigt uppfattades Sverige som den hjälpande parten i helt na. dominerande utsträckning, vilket var en självklarhet mot bakgrund av de tre ländernas militära resurser vid den aktuella tidpunkten. Ett antal konkretiseringar av detta redovisades i betänkandet. Försvaret av Oresund skall vara en gemensam dansk-svensk uppgift för stridskrafter alla försvarsgrenar. Svenska sjöstridskrafter skola ur samverka med danska sjöstridskrafter för att förhindra invasionsföretag mot Bornholm samt genomfart av Kattegatt. Svenska flygstridskrafter skola medverka offensivt vid Bornholm, Själland, Bälten och i Kattegatt. Sverige skall med sjö- och flygstridskrafter medverka i skyddet av Oslo-området. Sverige skall med sjö- och flygstridskrafter medverka i skyddet förbindelserna västerut genom Skagerack. av Sverige skall med flyg- och landstridskrafter samverka med norska stridskrafter vid försvar av Trondheims-området. Svenska baser och svenskt territorium i övrigt skola vid behov upplåtas för danska och norska stridskrafter. Norska baser skola kunna utnyttjas av svenska styrkor. Utöver dessa samverkansuppgifter tillkomma för alla länderna sådana, som beröra kust- och luftbevakning, underrättelse-, kommunikations-, signal- och underhållstjänst.

Med dessa allmänna resonemang som bakgrund övergick kommittén till att diskutera försvarsgrensvis samverkan. Av särskilt intresse är vad som sades flygstridskrafterna mot bakgrund av att dessa, mer än land- och om sjöstridskrafter, snabbt kan koncentreras mot såväl luft-, mark- och sjömål i skilda delar av området. Samverkansbehovet markerades med stor tydlighet. Man framhöll sålunda att luftbevakning och jaktstridsledning [böra] organiseras effektivt inom varje land och sammanknytas så att såväl det enskilda landets som det samlade Skandinaviens krav tillgodoses. Viktigt var också att flygstridskrafterna kunde ombaseras mellan de olika länderna. Framför allt bedömdes det som angeläget att i vissa lägen kunna överföra danska och norska flygstridskrafter till svenska baser. I två följande avsnitt Möjligheter att med nuvarande försvar lösa om uppgifterna Önskvärda och páräkneliga förbättringar samt resp. om begränsningari uppgifterna återkom man bl.a. till dessa baseringsev. problem. l delavsnittet om Sverige sades sålunda, att mellan sex och nio

68 Relevanta försvarsbeslut m.m. SOU 1994 11

baser syntes kunna upplåtas för tillträde för danska och norska flygförband beroende av hur en gemensam planläggning i detalj utformas. Generellt betonades behovet av att stärka luftförsvaret och därvid bygga

ut en modern luftbevakning och jaktstridsledning.

Delavsnittet berör också vissa svagheter i allsidig svensk operativ en förmåga, som innebar att beroende olika typer västmaktsman var av av insatser mot mål utanför det skandinaviska området för effektivt ett samlat försvar. Detta berörs nedan.

Erforderlig och önskvärd hjälp från västmakzerna

Rubriken återfinns ordagrant i betänkandet.

Redan i det närmast föregående avsnittet i betänkandet hade behovet av västmaktsinsatser till indirekt hjälp för Skandinaviens försvar berörts. Bl.a framhölls där i fråga försvaret Skåne, att det fanns risker om av att ett kraftigt tryck från ryskt flyg baserat i Nordtyskland kunde äventyra de svenska arméreservernas rörlighet. Därför, framhöll spela man, västmakternas aktioner mot de ryska flygbaserna avgörande roll. en En annan brist avsåg förmågan att skydda sjöförbindelserna västerut. De svenska sjöstridskrafterna på Västkusten kunna icke än på annat mycket kort sikt påtaga sig det fulla ansvaret för såväl offensiv krigföring som sjöfartsskydd. Avsevärd samverkan fordras med danska och norska sjöstridskrafter. Kan sådan samverkan icke påräknas, uppstår behov av västmaktshjälp för skydd förbindelserna västerut av även i skandinaviska farvatten.

Avslutningsvis framhölls i detta avsnitt. Intet av länderna kan annat än i mycket begränsad omfattning åtaga - sig den viktiga luftstrategiska uppgiften att anfalla ryska utgångsbaser

för flygstridskrafter, invasionsstyrkor och robotprojektiler. Detta

kommer att bli särskilt kännbart inom områden på korta avstånd från ryska flygbaser, nämligen i Danmark och Sydsverige och farvattnen söder därom samt i Norrland. Det kommer också bli svårt att att minera utanför fientlig kust, varigenom försvaret kustinvasion mot särskilt i Danmark och Sydsverige försvåras. För anfall ryska mot baser och förbindelselinjer utefter rysk kust behövs därför under alla

förhållanden västmaktshjälp.

Mot denna bakgrund sammanfattades sedan i avsnittet med ovanstående rubrik behovet av västmaktshjälp. För Danmark och Norge befanns de materiella bristerna Även för Sveriges del noterades vara stora. betydelsefulla brister. Viss del av bristvarorna bl.a. på flygmaterielområdet var dock beställd och under leverans. Följande avsnitt med underrubriken Väpnat understöd vid krigsutbrott och därefter omfattar knappt två sidor, drygt hälften återges varav

SOU 199411 69

Relevanta Försvarsbeslut m.m.

extenso i det följande. Eftersom det ryska flyget kan verka från baser i Finland och Nordtyskland, vilka ligga nära skandinaviskt territorium, kommer de skandinaviska ländernas krigföring att i hög grad påverkas det flyg-

av tryck, som ryssarna kunna utöva mot hemort och stridskrafter ur alla försvarsgrenar.

Därför är det från första krigsdagen angeläget, att flygstridskrafter tillhörande västmakterna bekämpa ryska flygplatser och robotbaser. Det är också viktigt att västmakternas flygstridskrafter bekämpa ryska örlogsbaser och ilastningshamnar, försvåra ryska förbindelser samt på sjön genom mineringsverksamhet i ryska farvatten och andra för de skandinaviska stridskrafterna otillgängliga vattenområden försvåra de

ryska strids- och transportfartygens verksamhet. Lika betydelsefullt är

det att de för de skandinaviska ländernas uthållighet nödvändiga förbindelserna med västmakterna skyddas av deras sjö- och flygstridskrafter.

Ovan nämnd verksamhet kan och bör bedrivas av västmakterna såsom led i deras egna operationer.

I övrigt fordras i nuläget att västallierade förband insättas i Skandinavien inom ramen för de nordiska ländernas egen försvarskamp. Ett sådant västmaktsingripande torde i första hand komma att att

avse lämna sådan hjälp, som de skandinaviska stridskrafterna behöva för att kunna hindra eller åtminstone fördröja en rysk invasion. För

uppnåendet av detta mål är följande hjälp önskvärd ur skandinavisk synpunkt.

För flygvapnet behövs dagjakt och nattjakt för luftförsvarets stärkande. För att denna hjälp skall bli effektiv fordras att luftbevakning och jaktstridsledning är utbyggd och anpassad till västmakternas standard. För invasionsförsvarets stärkande behövs attackförband. För att denna hjälp med flygförband av olika slag skall kunna insättas fordras en avsevärd utbyggnad av flygbassystemet.

Innan sjöstridskrafterna inom de skandinaviska länderna hunnit bli utbyggda, är det i första hand erforderligt att västmakterna utöka den operativa verksamheten i Skagerack genom mineringsverksamhet och ubåtsjakt; om de dansk-norsk-svenska sjöstridskrafterna starkt engageras i försvarsuppgifter i Kattegatt, vid svensk västkust och norsk sydkust kan sjöfartsskydd genom västmakternas försorg behöva beredas ända fram till respektive skandinaviska länders territorium. I Nordnorge är det önskvärt att västmakterna öka sin operativa verk-

samhet såväl med övervattensfartyg hangarfartyg som ubåtar samt

Norges västkust med ubåtsjakt. Det vore önskvärt att lätta sjöstridskrafter före krigsutbrott baserades i Kielområdet.

Det är icke möjligt att angiva hur lång tid det skulle taga att insätta operativ hjälp i Skandinavien. Tiden blir i väsentlig grad beroende på ...i vilken grad förberedelser vidtagits. Följande beräkningar kan tjäna som ledning för bedömandet.

Lantstridskrafter. Den erforderliga transporttiden 3 a 4 veckor. Ar hjälpen inte förberedd kommer härtill den avsevärda tid, som kom-

70 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

mer att förlöpa innan ilastning kan börja.

Siöstridskrafter. från baser i Storbritannien inom ett par

ygn.

Flygstridskrafter. Om förband skulle finnas tillgängliga i USA för att insättas som understöd med basering i Skandinavien och om hjälpen icke är förberedd, kan man beräkna att det kan ta till 8-9

upp veckor, innan de kunna börja verka. Om hjälpen är förberedd och om förband finnas tillgängliga i Europa kan tiden kanske nedbringas till några få dagar.

Det följande underavsnittet om materieltillförsel under krig är ytterst kortfattat och har begränsat intresse i relation till kommissionens

upp-

drag.

Som påpekats tidigare utgick den samlade expertbedömningen i kommittébetänkandet väsentligen från ett samtidigt sovjetiskt på

angrepp Danmark, Norge och Sverige som ett led i ett stormaktskrig. I betänkandet ingår emellertid också en redovisning av vissa särförhållanden avseende ett anfall som inledningsvis, i ett läge där stormaktskriget ännu inte brutit ut, koncentreras på Skandinavien. Av intresse är följande

bedömningar.

Samverkansuppgifterna böra vara av samma art som angivits i krigsfall ADNS. De måste emellertid komma i andra hand, eftersom det primära är att säkerställa återupprätta sammanhanget i varje lands militära dispositioner. I fråga om jaktförsvar, flygspaning, luft- och kustbevakning och väderlekstjänst böra dock samverkansuppgifter snarast kunna lösas.

lårfgrderligoch önskvärd hjälp i krig från västmakterna. Iden angivna förutsättningen har ett läge skisserats, i vilket västmakternas beredskap är så låg, att ett snabbt ingripande av väsentlig omfattning knappast kan väntas. Den hjälp, som möjligen skulle kunna erhållas, torde bestå i sjöstridskrafter och strategiska flygstridskrafter, i Jylland

dock eventuellt även lantstridskrafter från västzonen. Sjö- och flygstridskrafterna böra i första hand insättas mot ryska invasionshamnar samt transporter sjö- och luftledes. l den mån de skandinaviska länderna eventuellt

med nämnda hjälpaktioner lyckas ordna försvaret och bjuda motstånd

ökas förutsättningarna för hjälp även med andra medel.

3.2.3 Den skandinaviska försvarskommitténs överväganden

och slutsatser i del C

Allmänt

Den samlade kommittén inledde betänkandets avslutande huvuddel med att rekapitulera direktiven, vari ingick främst att klarlägga dels den militära förmågan att gemensamt möta vissa dels behoven

angrepp, av

SOU 1994 ll Relevanta 71

försvarsbeslut m.m.

försörjningsmässig och militär hjälp° under de olika faserna av en försvarskamp mot en eventuell angripare. Kommittén konstaterade vidare att det också ingick i dess uppgifter att med tanke på alternativet försvarssamarbete i fred utan försvarsförbund försöka klargöra, på vilka områden ett dylikt samarbete borde genomföras och vilka former det borde ha.

Efter att i allt väsentligt ha ställt sig bakom expertutredningarna redovisade kommittén vissa generella bedömningar, som alltså ansågs giltiga oberoende av formen för samverkan. Man fann att Skandinaviens försvar innefattade uppgifter, som borde lösas i samverkan mellan stridskrafter i de olika länderna. En förutsättning för att samarbetsuppgifterna skulle kunna lösas på bästa sätt ja, i vissa fall, t.ex. vad avsåg luftbevakning-

en, för att samarbete över huvud skulle kunna komma till stånd inom rimlig tid var, att omfattande förberedelser av teknisk och organisa-

torisk art hade vidtagits och gemensamma övningar ägt rum redan i fredstid.

Samarbete kunde förberedas inom ramen för ett försvarsförbund. Samarbete kunde också förberedas utan ett sådant bindande avtal, men förberedelserna kunde då inte drivas så långt som inom ett försvarsförbund.

Förberedelserna borde främst taga sikte på en friktionslös samverkan mellan de tre ländernas militära ledningar grundad på en gemensam strategisk uppfattning. För att åstadkomma en så bred och ensartad grundval för militära beslut som möjligt borde underrättelsetjänsten i de tre länderna arbeta i nära kontakt.

Förberedelserna för direkt samverkan på det taktiska området borde omfatta tilllämpning av olika instruktioner terminologi, signal- och

kryptotjänst, positionsangivelser, beredskapsgrader o.s.v.

Eftersom Skandinavien inte ansågs kunna hålla ut i längden utan hjälp av stridskrafter utifrån, och eftersom utbyggandet av de skandinaviska militärstyrkorna måste grundas leveranser utifrån, borde man i avseende på materiel eftersträva största möjliga överensstämmelse med förhållanden i de länder, varifrån hjälpen respektive leveranserna skulle komma.

För kust- och luftbevakningen samt för väderlekstjänsten borde åtgärder vidtagas, som gjorde det möjligt att vid ett givet tillfälle utnyttja dessa tjänstegrenar gemensamt och med tillräcklig snabbhet; motsvarande gällde flygsäkerhetstjänsten. Signalförbindelserna borde utbyggas för att åstadkomma möjlighet till samarbete mellan respektive militära ledningar. Detta var också nödvändigt med hänsyn till kust- och luftbevakningens samordning och särskilt för att möjliggöra en gemensam ledning av flygoperationerna inom vissa områden.

Det bör än en gång understrykas att ovan redovisade bedömningar ansågs tilllämpliga oberoende av om ett försvarsförbund bildades eller

72 Relevanta försvarsbeslut

m.m. SOU 1994 11

inte.

Försvarsförbund Kommittén övergick därefter till att i punkter redovisa viktigare prin-

sex ciper inom ramen för ett försvarsförbund. Med viss förkortning

var

dessa följande.

Förpliktelse till militärt samarbete solidaritet i händelse

av an-

grepp- Samordning av ländernas utrikespolitik.

3 Möjliggörande av obetingad och ögonblicklig utlösning förbunds-

förpliktelsema.

Utbyggande av ländernas försvar med hänsyn till det samlade törsvarets behov.

Samordning av den militära ledningen. Samordning av vissa folkrättsliga bestämmelser m.m.

Den gemensamma verksamheten i fred borde kännetecknas följande.

av Samverkan mellan de militära ledningarna. Samordnad underrättelsetjänst. Standardisering i främst materielhänseende.

Samordning av krigsmaterieltillverkning och av lagring av

krigsförnödenheter.

Samordning av forskningsverksamhet m.m.

Gemensamma övningar. Samordnad luft- och kustbevakning, väderlekstjänst och flygsäkerhetstjänst. Förbättrade interskandinaviska signalförbindelser. 9 Förbättring av vissa interskandinaviska kommunikationer. Förberedelse av gemensamt utnyttjande lufttransportkapacitet.

av ll. Revision av tillträdesbestämmelser för militära enheter i fredstid.

Militärt samarbete i fred utan försvaryörbund

Kommittén rekommenderade inledningsvis, att även ett försvarsför-

om bund inte förelåg, borde man eftersträva att genomföra samverkan i

en fred på så många möjligt de områden, i punkterna

som av som angavs 1-11 ovan. Ett dylikt samarbete skulle kunna i vissa avseenden få stor

en betydelse med tanke på det fall att länderna befann sig i krig samtidigt. Därtill kom, att ett samarbete i fred kunde utgöra etapp i förberedel-

en serna för ett eventuellt försvarsförbund. Det stod samtidigt klart för kommittén, att omfånget det praktiska

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 73

m.m.

samarbetet i fred utan försvarsförbund med nödvändighet måste bli begränsat. Kommittén gick sedan över till att kommentera de elva punkterna enligt ovan med avseende på en situation utan försvarsförbund. Med någon förkortning var slutsatserna följande Samverkan i den militära ledningen kunde inte drivas så långt som vid ett försvarsförbund. Underrättelsetjänsten kunde i viss utsträckning samordnas på motsvarande sätt som vid ett försvarsförbund. Standardiseringen av materiel m.m. kunde genomföras i många viktiga avseenden. 4. Någon mer betydelsefull samverkan avseende krigsmaterieltillverkning m.m. kunde knappast åstadkommas utan försvarsförbund. Det fanns fortfarande goda möjligheter att samordna forskningen. Gemensamma övningar bedömdes inte kunna genomföras i samma omfattning och storleksordning som vid ett försvarsförbund. Samordningen av luft- och kustbevakning, väderlekstjänst och flygsäkerhetstjänst kunde etableras i stort sett som vid ett förbund. De interskandinaviska signalförbindelserna kunde utbyggas i samma utsträckning som om ett förbund förelåg. Samma förhållande gällde beträffande interskandinaviska kommunikationer. 10. Bildandet av SAS möjliggjorde ett visst gemensamt utnyttjande av lufttransportkapaciteten även utan ett förbund. ll. Tillträdesbestämmelserna kunde revideras även om ett förbund inte förelåg.

Skandinaviens försvarsmöjligheter. Förutsättningarna för ett försvarsförband respektive ett partiellt militärt samarbete

Det ingick inte i den skandinaviska kommitténs uppgift att lämna någon rekommendation i stort om det skandinaviska försvarssamarbetet, utan endast att utföra en utredning för de tre ländernas regeringar av möjligheterna och förutsättningarna för ett försvarsförbund resp. ett partiellt försvarssamarbete. Iden samlade kommitténs avslutande text framträdde vissa åsiktsskillnader mellan å ena sidan Danmark och Norge, å den andra Sverige i synen på försvarsförbundet, som pekade fram mot sammanbrottet i förhandlingarna några veckor senare. Inledningsvis återkom kommittén i eniga bedömningar till värdet för helheten av att det enskilda landet försvarades effektivt, och till betydelsen av hjälp utifrån. Kommittén är därför av den uppfattningen att vart och ett av länderna genom att upptaga och så länge som möjligt genomföra en försvars-

74 Relevanta försvarsbeslut SOU 1994 ll

m.m.

kamp bidrager till de båda andra ländernas försvar.

För åstadkommande av ett obrutet försvarssystem inom de områden, där ländernas periferiförsvar möts, samt för utnyttjande av det centrala försvaret på det ur taktisk synpunkt lämpligaste sättet bör samverkan mellan de skandinaviska styrkorna kunna inledas på vissa områden. Detta är icke möjligt utan att en rad förberedelser träffas redan i fred.

Men sådana förberedelser tjäna även genom växelverkan till en

effektivisering av den militärtekniska utvecklingen i vart och ett av

länderna samt underlätta tillförandet av hjälp utifrån.

På de avslutande sidorna återkom man till nödvändigheten av bistånd utifrån.

Overhuvud måste starkt understrykas, att ett försvarsförbund eller på

annat sätt förberedd samverkan mellan de tre skandinaviska länderna icke utesluter nödvändigheten av hjälp utifrån. I fred är medverkan

nödvändig för försvarets uppbyggnad och modernisering. Skulle de

angripas, erfordras väpnat understöd utifrån redan i ett inledande skede. Den tid, som kan förväntas förflyta, intill dess dylika understöd av mera omfattande slag kan erhållas och utnyttjas, om inga förberedelser hava vidtagits i fred, är svår att exakt angiva men torde kunna uppskattas till åtskilliga månader. Denna tidsfaktor måste i olika avseenden inverka på avvägningen av Skandinaviens försvarsförberedelser.

De danska och norska ledamöterna betonade det preventiva element som skulle föreligga ... i den grad en angriper må regne med en aktiv reaksjon fra de andre stormakter, i det angriperen da vil måtte gå ut fra at et angrep på Skandinavia vil utlöse motforholdsregler med innsats av Vestmaktenes samlede ökonomiske og militaere styrke. Inte ens i ett längre tidsperspektiv skulle Skandinavien kunna försvara sig självt under någon längre tid. Det vil i en slik situasjon vaere nödvendig med militaer stötte fra Vestmaktene. En hurtig og effektiv hjelp vil bare vaere mulig om den er forberedt i fred.

De svenska ledamöterna begränsade sig däremot till att allmänt konstatera att möjligheterna att erhålla bistånd utifrån i händelse av angrepp sannolikt skulle bliva större, därest de tre länderna vore förenade i ett förbund än om de icke åtagit sig några ömsesidiga solidaritetsför-

pliktelser.

Om behovet av hjälp från västmakterna vid ett angrepp var ledamöterna sålunda överens. Det svenskarna inte explicit ville skriva under på var att hjälpen borde förberedas i fred. Däremot var de som ovan framgått beredda att konstatera dels att väpnat understöd utifrån erfordrades redan i ett inledande skede av ett försvarskrig, dels att det skulle ta åtskilliga månader att få dylikt understöd om inga förberedelser vidtagits i fred.

Slutsidorna domineras också av en annan diskussion, avseende hur

SOU 199411 75

Relevanta försvarsbeslut m.m.

parterna borde agera i olika fall där inte hela Skandinavien, utan endast en eller två av dess stater angreps av Sovjetunionen. Denna diskussion har ingen omedelbar bäring på kommissionens arbete men förefaller ha ett betydande allmänt intresse för att ge perspektiv på de skandinaviska förhandlingarnas sammanbrott.

I vad gällde ett av de studerade angreppsfallen, ett inledningsvis till Danmark begränsat angrepp, gick åsikterna sålunda isär till den grad, att de danska och norska kommittémedlemmarna redovisade en bedömning, de svenska en annan. I sak bestod åsiktsskillnaden i att danskar och norrmän ansåg att ett till Danmark begränsat angrepp bara in-

var en ledning till en operation mot hela Skandinavien och att gemensamt agerande därför var nödvändigt från första stund.

Svenskarna däremot hävdade att Danmark i praktiken inte kunde försvaras och att ett svenskt och norskt ingripande skulle vara mer eller mindre bortkastat. Det kunde sålunda icke ur militär synpunkt en

vara ostridig fördel för Norge och Sverige att utfästa sig att under alla omständigheter bistå Danmark, slog svenskarna fast.

Det förtjänar att noteras att svenskarna inte hade några motsvarande svårigheter när det gällde tanken på att gripa vid ett inledningsvis isolerat angrepp på Norge.

Åsiktsgrupperingen var sålunda följande. Parterna var överens om ett solidariskt agerande om endast Norge eller för den delen endast Sverige angreps. Vid ett till Danmark begränsat angrepp var norrmännen beredda till ett solidariskt agerande, men däremot inte svenskarna, åtminstone inte förrän Danmark byggt upp sitt försvar.

3.2.4 Det särskilda yttrandet

m.m. Samma dag som kommittén avlämnade sin rapport avgav de fyra svenska kommittéledamöterna Hamilton, Elon Andersson, Thapper och Swedlund, mexl kontrasignatur av den svenske kommittésekreteraren Sverker Åström, ett strängt förtroligt särskilt yttrande, ställt till den svenske försvarsministern. Yttrandet återges i bilaga 5. Där påpekades inledningsvis, att vissa svenska synpunkter på dansk och norsk medverkan i ett gemensamt försvarssamarbete kommittérapporten] kommit att bli mindre framträdande. Främst gällde tveksamheten det danska försvaret.

Eftersom oklarhet råder om försvarsorganisationens framtida utform-

ning ha de danska bedömandena av möjligheterna att försvara Dan-

mark och att samverka med övriga skandinaviska länder fått karaktä-

ren av allmänna teoretiska uttalanden, som icke äga och i många fall

måhända icke komma att få en reell täckning i den danska försvarsor-

76 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

ganisationen. Detta leder de svenska ledamöterna till, att det erfordras västmaktshjälp i stor omfattning för att täcka bristerna.

Den samlade slutsatsen, mot denna bakgrund, är intressant.

Enligt delegationens mening är en uppbyggnad av Danmarks och

Norges försvar av grundläggande betydelse för Skandinaviens för-

svarsmöjligheter. Om ett försvarsförbund skulle bygga på utrikespolitiska förutsättningar, som föranleda att västmaktshjälp för uppbyggnad av Danmarks och Norges försvar uteblir, måste ett sådant förbund därför avstyrkas. Kan ett försvarsförbund däremot bygga på förut-

sättningar, som medgiva tillräckligt stora materielleveranser från

västmakterna, bör det komma till stånd.

Överbefälhavaren Helge Jung understödde dessa synpunkter i yttrande

ett

den 21 januari, bilaga 6. Han instämde sålunda i allt väsentligt av se i utredningens slutsatser och de svenska ledamöternas särskilda yttrande. Han betonade behovet av en snabb upprustning av Danmark och Norge och knöt nyttan av ett försvarsförbund till detta. Blev den snabba

upprustningen inte möjlig, borde dock en försvarssamverkan i fred äga rum mellan de tre länderna. Jung betonade vidare, att inte ens ett upprustat försvarsförbund i längden kunde uthärda anfall från en stormakt. Västlig stormaktshjälp var därför av avgörande betydelse, och denna hjälp skulle bli verksammare och kunna insättas snabbare, om ömsesidiga förberedelser vidtagits i fred.

3.2.5 Vad hände sedan

Förhandlingarnas avslutande i januari 1949

Den fortsatta processen inleddes i själva verket redan dagarna innan den skandinaviska kommittén hade avlämnat sitt betänkande, i och med ett möte mellan de tre ländernas stats-, utrikes- och försvarsministrar i Karlstad den 5-6 januari 1949.

Frågan om det solidariska försvaret av Danmark löstes genom att

man från svensk sida förklarade sig beredd att omgående ingå ett förpliktande försvarsförbund, utan att avvakta uppbyggnaden av Danmarks och Nor-

försvar. Det förtjänar att noteras att det just refererade yttrandet ges från den skandinaviska kommitténs svenska ledamöter, som avgavs någon vecka senare, gick i annan riktning.

I fråga om försvarsförbundets västmaktsrelationer bestod emellertid den tydliga skiljelinjen mellan Norge och Sverige. Norrmännen ville inte ge avkall på att det skulle finnas någon form av västanknytning med avseende på både materielleveranser i fred och samverkan i krig,

låt vara att man visade en betydande öppenhet i vad avsåg formerna. De svenska

SOU 199411 77

Relevanta försvarsbeslut m.m.

regeringsrepresentanterna för sin del höll fast vid sin grundsyn att förbundet skulle stå fritt från stormakterna och syfta till neutralitet i krig. Men man var med på att sondera de ledande västmakternas inställning till ett sådant skandinaviskt förbund.

Den svenska regeringens redogörelse i riksdagen den 9 februari 1949 förmedlar intrycket att Karlstadsdiskussionerna uteslutande avsåg frågan om det förpliktande försvarsförbundet, dvs. den skandinaviska kommitténs första uppgift. Den andra, det partiella försvarssamarbetet, kommenterades däremot inte.

Den norska regeringen orienterade några dagar senare den s.k. Spesialkomiteen i sin praktiska funktion närmast motsvarande den svenska Utrikesnämnden om Karlstadsförhandlingarna. Resultatet blev närmast en återgång till den tidigare, mer kompromisslösa hållningen när det gällde västmaktsanknytningen. Samtidigt kvarstod den svenska inställningen efter föredragningar i Utrikesnämnden.

Vid det följande mötet i Köpenhamn den 22 januari fann delegationerna, som bestod av företrädare för regeringarna och parlamenten, att skillnaderna i grundläggande ståndpunkter bestod. Som en följd av detta kunde det avslutande mötet med delegationerna i Oslo den 29 och 30 januari närmast betraktas som en formalitet.

Redogörelser och debatter i riksdagen den 9 februari 1949

Den 9 februari redogjorde stats- och utrikesministrarna för förhandlingarna i var sin kammare av riksdagen. Därpå följde en ganska omfattande debatt. Vid de identiska redogörelserna i kamrarna tog regeringen som en av sina utgångspunkter övertygelsen att en överväldigande majoritet av det svenska folket inte önskade ansluta sig till något stormaktsblock vare sig genom ett uttryckligt alliansfördrag eller genom ett tyst samförstånd om gemensamt militärt uppträdande i händelse av en konflikt.

I den inledande regeringsredogörelsen fanns ingen explicit kommentar om det partiella försvarssamarbetets framtid i ett läge där det förpliktande förbundet fallit bort som alternativ. I debatterna framförde flera talare allmänt förhoppningen, att misslyckandet med försvarsförbundet inte skulle försvåra det skandinaviskanordiska samarbetet i övrigt. Två av inläggen, intressant nog av den skandinaviska kommitténs två svenska parlamentariker Elon Andersson fp och Fridolf Thapper s, berörde den militära samverkan mer direkt. Andersson framhöll sålunda i sitt inlägg i Första kammaren, att man inte helt borde glömma bort det andra alternativ, som angavs i direktiven för den gemensamma utredningen en försvarssamverkan i fred utanför ett förpliktande försvarsförbund. Allt kunde inte vinnas på den vägen, men åtskilligt kunde vinnas, som kunde vara av värde för den händelse Nordens folk måste spänna sina krafter

78 Relevanta försvarsbeslut SOU 1994 11

m.m.

för försvar. Även Thapper i Andra kammaren

ett gemensamt om var långt mer försiktig, förefaller det som om inte heller han uppfattade utfallet av förhandlingarna som något entydigt avståndstagande från

en mera begränsad samverkan.

Regeringen redovisade i sin inledande deklaration ingen uppfatt-

egen ning i frågan om behovet av västligt stormaktsstöd. Frågan korn emellertid upp i debatterna. Elon Andersson ledamot av den skandinaviska försvarskommittén, som just nämnts sade i Första kammaren.

Det centrala problemet i denna diskussion är givetvis, huruvida ett

nordiskt försvarsförbund under alla omständigheter är tillräckligt för

att trygga Nordens säkerhet och i händelse av angrepp skydda dess

integritet. För min del hyser jag ingen tvekan om att den frågan måste

besvaras nekande.

Han kommenterade sedan statsministerns återgivna referens till den

ovan skandinaviska kommittén.

Jag har det intrycket, att detta är ett mycket vagt referat, inte

som ger

rättvisa den mycket centrala plats som denna erinran hade i för-

svarskommitténs bedömande av försvarsförbundets förutsättningar och

möjligheter.

I Andra kammaren berördes frågan västhjälp Gunnar Hedlund och

om av Bertil Ohlin. Den förre framhöll att möjligheten för de skandinaviska länderna att hålla ut tills hjälp utifrån eventuellt kom borde större,

vara om alla tre hjälptes åt. Vetskapen härom måste verka i viss mån avhållande på den som ämnade angripa Skandinavien.

Ohlin utgick mer direkt från försvarsmöjligheterna vid ett

angrepp. Det var klart att varje skandinavisk samverkan i viss mån skulle öka riskerna för Sverige, men den skulle å andra sidan öka våra utsikter att icke bli angripna och skapa större möjligheter till ett effektivt försvar och därmed till att hjälp från andra stater i händelse av ett stormaktsangrepp skulle hinna fram innan hela Skandinavien ockuperats. Vårt säkerhetsproblem, underströk Ohlin, oupplösligt förknippat med möjligheten att

var i krig upprätthålla kontakter västerut.

I debatternas slutskede återkom de båda statsråden med sitt inlägg.

var Erlander gick då långt, låt inom för kommentar

vara ramen en om behovet av ett starkt svenskt försvar, i sin öppenhet för att motta hjälp ocheller erbjuda stödjepunkter för väst om vi skulle bli angripna, och markerade samtidigt sambandet mellan det starka försvaret och förutsättningarna för västsamverkan. Han trodde att det svenska folket

var berett att öka ansträngningarna för att trygga freden på samma sätt

som under andra världskriget, nämligen att göra vårt försvar så

genom starkt, att det skulle dröja så länge för angripare att slå ned att

en oss, de av honom eftertrådda baserna hinna förvandlas till baser för den andra parten i kriget. Därefter fortsatte han.

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 79 m.m.

Låt hjälpas att förvandla Skandinavien till ett så starkt försvarat oss fäste, att ett på oss betyder, att vårt territorium spelas över angrepp basområde för icke angripande stormaktsgrupp. som en annan,

Denna formulering visade på det självklara i att Sverige skulle ta emot hjälp landet Men därutöver framgick en beredvillighet att om angreps. vidta fredstida åtgärder för att stärka försvaret, som skulle ha som viktigt delsyfte att göra det möjligt att motta hjälpen. Och Erlanders kommentar innehöll i själva verket i nära explicit form ytterligare ett tankeled nog Om vi blev angripna, skulle vårt territorium komma att disponeras av den andra dvs. västliga stormaktsgrupperingen som basområde.

3.3¶Försvarsbeslutet 1958 FB 58 och dess

förberedelser

3.3.1¶Bakgrund

195 8 års försvarsbeslut efterkrigstidens hittills mest omvälvande. Det var förbereddes under tidsperiod präglad av stora internationella hänen delser. Det präglades diskussion det svenska försvarets inav en om riktning och I politiskt samförstånd mellan de fyra största resurser. partierna beslutade bl.a. prioritering av flygvapnet på beman om en kostnad främst flottan, allmän teknisk modernisering av förav om en och årlig reell uppräkning försvarsanslagen med 212 svaret om en av procent. Beslutet kom att styra försvarets sammansättning, materielinnehåll och operativa styrka långt in på l970-talet. I en viktig fråga, beträffande ett svenskt kärnvapen, kunde något samförstånd i sak dock inte nås, och frågan löstes politiskt genom ett uppskov med det slutliga ställningstagandet. Den internationella säkerhetspolitiska miljön under åren före försvarsbeslutet präglades fortfarande händelserna i Tjeckoslovakien år 1948 av och Berlinblockaden 1948-49 samt Koreakriget 1950-53. Stalins död 1953 hade visserligen lett till förhoppningar om en grundläggande förändring Sovjetunionens politik, dessa dämpades kraftigt när det av men ungerska upproret slogs ner år 1956. I väst fortsatte den konsolidering som inletts med Marshallplanen år 1947 i och med det formella ingåendet av Atlantpakten år 1949 och etablerandet den försvarsorganisationen NATO år 1951. av gemensamma Fortfarande under 1950-talets första hälft svarade USA, i viss mån tillsammans med Storbritannien, för den helt dominerande delen av den västliga militära styrkan, medan de kontinentala NATO-staterna liksom Norge och Danmark fortfarande svaga i militär mening. I perspektiv var

80 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

av den kvantitativt väldiga sovjetiska militärkapaciteten formulerade NA- TO inledningsvis 1951-52 planer på en omfattande uppbyggnad de

av konventionella stridskrafterna. Till del förverkligades dessa planer

en efter hand i och med att Västtyskland upptogs som medlem i NATO och dess upprustning inleddes. De samlade planerna på konventionell

en upprustning hade emellertid lagts på hyllan redan i och med Eisenhoweradministrationens tillträde år 1953. Receptet blev i stället, skulle

att man förlita sig på sin överlägsenhet i kärnvapen och bärare för dessa inom ramen för doktrinen om massiv vedergällning.

En ytterligare, viktig faktor i vad gällde den internationella säkerhetspolitiska miljön utgjordes den militärtekniska utvecklingen. I

av synnerhet beträffande kärnvapnen ägde en enorm upprustning hos

rum stormakterna, och vapenbärare med allt längre räckvidder tillkom i form

flygplan och, efter hand, ballistiska missiler. Även de konventionella av stridsmedlen utvecklades i mycket snabb takt.

Mot bl.a. denna bakgrund ville Överbefälhavaren ÖB redan hösten 1953 inleda en mer långsiktig planering av det svenska försvarets ekonomi, organisatoriska utveckling och materielanskaffning. Dessa studier redovisades ÖB samlat vid två tillfällen, åren 1954 och 1957. Rege-

av ringen fann det inte möjligt att lägga förslag direkt till 1955 års riksdag på basis av förslagen från år 1954, utan menade att ett beslut måste föregås av grundliga överväganden. Den viktigaste åtgärden i detta syfte blev att tillkalla 1955 års försvarsberedning, med uppgift att inom Försvarsdepartementet under departementschefens ledning biträda med översyn av ÖBs förslag till krigsmaktens fortsatta utveckling. I beredningen ingick tre representanter för vartdera av de fyra största partierna, däribland, förutom alltså försvarsminister Torsten Nilsson ordförande,

som två av de borgerliga partiledarna, Jarl Hjalmarson och Bertil Ohlin.

Det är att märka, att beredningen inte parlamentarisk försvars-

var en kommitté av den typ som kom att känneteckna det 1960-talet och

sena årtiondena därefter. Dessa kommittéer har sålunda haft själv-

senare en ständig uppgift i vad gäller bedömningen den säkerhetspolitiska miljön

av och försvarets planering. 1955 års försvarsberedning, däremot, hade formellt sett närmast en samrådsfunktion på högsta nivå i vad avsåg

regeringens beredning de förslag framlades ÖB vidare

av som av se avsnitt 3.3.7.

Mot bakgrund härav är det inte överraskande att det slutliga ställningstagandet, i form av 1958 års försvarsproposition med tillhörande riksdagsbehandling, korn att innehålla omfattande redovisningar ÖBs

av studier, medan beredningens ståndpunkter när det gäller de generella säkerhetspolitiska förhållandena inte något framträdande utrymme.

gavs Däremot kom beredningen till helt grundläggande ställningstaganden i

planeringsfrågor.

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 81 m.m.

3.3.2 ÖB 54

säkerhetspolitiska utgångspunkter

Kontinuiteten i säkerhetspolitiska bedömningar från den skandinaviska försvarskommittén 1948-49 till ÖB 54 är påtaglig, samtidigt som vissa tillkommande förhållanden också gavs stor uppmärksamhet i den senare studien. De två viktigaste av dessa var kärnvapnens och den strategiska luftkrigföringens växande roll samt tillkomsten av NATO och dess integrerade militära struktur. Följande citat illustrerar uppfattningen i stort om de strategiska förhållandena. Östblocket förfogar över numerärt överlägsna armé- och flygstridskrafter.

Västblockets styrka ligger i dess främst Förenta Staternas över- - lägsna ekonomiska och industriella kapacitet, i dess överlägsna sjöstridskrafter och starkare strategiska flyg samt i dess försteg ifråga om atomvapen.

Förenta Staterna och Storbritannien faller uppgiften att uppsätta stridskrafter för strategisk offensiv. I enlighet härmed har, särskilt i Förenta Staterna, ökad tyngd lagts på de strategiska flygstridskrafterna. Från västmaktshåll finnas uttalanden, tyda på den uppfattningen som att kriget sannolikt skulle inledas av ett relativt kort skede med strate-

gisk atomkrigföring.

Stormakternas krigstida intressen för det nordiska området ansågs i hög grad vara knutna dels till de flygstrategiska förhållandena, dels till det förmodade sovjetiska behovet av passage genom Oresund och Bälten. Genom en erövring av Skandinavien skulle Ost fördriva Väst från de i fredstid utbyggda flygbaserna oçh även i övrigt förhindra Västs basering där. För egen del skulle Ost vinna ett betydelsefullt basområde för ubåtarpå den norska kusten och fri passage för sina sjöstridskrafter mellan Ostersjön oçh Atlanten. Skandinaviskt territorium skulle även kunna utnyttjas för Osts flygstridskrafter. För västs del är det väsentligt att i det längsta hindra Ost att nå dessa fördelar och att därför bibehålla sina positioner i Norge och Danmark. Det måste även bedömas som fördelaktigt för Väst att kunna ingripa med sjö- och flygstridskrafter från Skandinaviskt terriösts flank och förbindelser på kontinenten, i Ostersjön och

mpst

torium1 s avet.

ÖB gick sedan in på Norges och Danmarks försvarsbetingelser och konstaterade att möjligheterna att under lång tid försvara Danmark och Norge var starkt beroende av de förstärkningar, som kunde erhållas

82 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411 m.m.

utifrån. Understöd utifrån kunde till en början främst lämnas med flygoch sjöstridskrafter, medan väsentliga arméstridskrafter knappast kunde påräknas. Efter att ha redovisat en bedömning om de ryska militära handlingsmöjligheterna i Finland kom ÖB sedan på Sveriges situation. Han tryckte därvid dels på att flygvägarna för strategisk luftkrigföring gick över Sverige, dels på att Sverige och Norge mer eller mindre bildade en

försvarsmässig helhet.

Det är såsom en del av Skandinavien, vårt lands strategiska besom t delse och därmed riskerna för att indragas i ett krig framträda. oss verige ligger mitt i de flygvägar, med sannolikhet komma att som utnyttjas av Väst från baser t.ex. på Island och Grönland för strategisk

luftkrigföring mot Ost. Likaså komma Osts naturliga flygvägar bl.a.

mot dessa baser och mot sådana i Norge att gå över svenskt territorium. Vår långa landgräns mot Norge medför att detta land icke utan mycketst0ra svårigheter torde kunna försvaras av väst, om Sverige fallit i Osts händer. Det svensk-norska kommunikationsnätet är vidare så sammanknutet, att en invasion österifrån av Norge med större styrkor icke torde kunna genomföras utan tillgång till svenska kommunikationsleder. Slutligen är Sverige strandägare vid Ostersjöinett av

loppen.

Synen pd hjälp utifrân i ÖB 54

Mot bl.a. denna bakgrund bedömde ÖB isolerat

att ett krig mot Sverige

var mindre sannolikt. Behovet av hjälp utifrån i samband med ett stormaktskrig var påtagligt vare sig vi var indragna i kriget eller inte. Resonemangen var i långa stycken parallella med den skandinaviska försvarskommitténs några år tidigare. En inte oviktig emelnyans var lertid att den skandinaviska försvarskommittén hade betonat nödvändigheten hjälp redan i inledningen krig. I ÖB 54 fanns inte detta av av ett krav omedelbarhet, utan bedömningen i stället att Sverige på var längre sikt var beroende av understöd utifrån. ÖB återkom till de strategiska frågorna. Inledningsvis berördes olika

betvingelsemetoder, med en fokusering på flyg- och fjärrvapenanfall inte

minst mot huvudstaden. Man måste därvid räkna med risken att även kärnvapen kunde komma att utnyttjas. Även risken för klassiska invasioner berördes, dock med reservation likartad med den skandinaviska en försvarskommitténs, att bl.a. geografin samt bristen på fartygstonnage och på lämpligt belägna flygbaser utgjorde väsentliga restriktioner för angriparen. ÖB redovisade sedan sin syn på hur starkt det svenska försvaret borde vara, nämligen så starkt att insatsen vid ett anfall mot Sverige inte kunde anses stå i rimlig proportion till de fördelar, skulle kunna vinnas, som samt på vissa principer för försvarets förande förhindra angriparen att

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 83 m.m.

fast fot på svensk mark vid angrepp över havet, en seg defensiv vid över landgränsen.

angrepp

0B återkom sedan till behovet av hjälp utifrån. Våra resurser äro icke tillräckliga för att vi under längre tid skola kunna avvärja stormakts angrepp utan ekonomiskt och militärt en understöd utifrån. Vår strategi måste ur denna synpunkt inriktas på att skapa betingelser för att vi i krig skola kunna av stater,

understödas

finna det förenligt med sina intressen att bistå oss. som

Även formuleringen inte förekommer explicit i ÖB 54, kan om man sammanfattningsvis uttrycka dess grundtanke det egna försvaret och om behovet hjälp utifrån i följande formel nationellt försvar till dess av hjälp hinner anlända. I den hemliga versionen texten underströks också, att man inte av kunde vänta sig något snabbt bistånd, utöver strategiska bombinsatser, eller, med ÖBs ord. ...att något direkt understöd icke kan lämnas oss av västmakterna förrän ganska lång tid efter ett krigsutbrott. Västsidans strategiska bombning kan dock ehuru frågan om dylika företag självgagna oss, fallet avgöres främst med hänsyn till vad som ur västmaktssynpunkt

bedöms lämpligt.

3.3.3 1955 års försvarsberedning det inledande arbetet -

Utgángspunkter

När 1955 års försvarsberedning lämnade sina samlade rekommendationer i början år 1958 fokuserades intresset tidigare nämnts på av - som beredningens på det svenska försvarets struktur och ekonomi. Dessa syn frågor hade också stått i centrum för beredningens arbete under år 1957. Dessförinnan, under den första tiden efter beredningens tillkomst, hade emellertid ägnat sig en intern genomgång av vissa säkerhetspoliman tiska och strategiska utgångspunkter, något som planlades under en tvåmånadersperiod inför ett sammanträde i beredningen den 16 februari 1956. Det finns redan här anledning att påminna om beredningens ställning. Dess uppgift var att inom försvarsdepartementet under departementschefens ledning biträda med översyn överbefälhavarens förslag till riktlinav jer för krigsmaktens fortsatta utveckling. Ordförande var sålunda försvarsminister Torsten Nilsson, generalsekreterare statssekreteraren Olle

Karleby.

Uppläggningen av genomgången den 16 februari hade alltså diskuterats inom sekretariatet vid ett flertal tillfällen under månaderna dessförinnan, och utkast till disposition resp. till sekretariatstext i väsentliga avseenden

84 Relevanta försvarsbeslut m.m. SOU 199411

hade tagits fram. En av medarbetarna i sekretariatet, generalstabskapte-

nen Olof Stroh, hade redan under första halvan januari inom sekretaav riatet lagt fram promemoria, berörde Understöd utifrån. en som När sekretariatet inför sammanträdet och i sekretariatets distribuerade namn en promemoria Utkast till föredrag inför 1955 års

försvarsberedning

- Sveriges läge och strategiska betydelse vid ett krig mellan Öst och

Västm och där tog frågan understöd utifrån, det

upp om var följaktligen

uppenbart att man haft god tid att överväga formuleringarna. Skillnaden

mellan de två dokumenten vad beskrivningen understöd utifrån avser av är liten och främst redaktionell art. av

Synen pá hjälp utifrân

Föredragningspromemorian för sammanträdet den 16 februari 1956

upptog som en väsentlig punkt frågan om understöd utifrån. Detta avsnitt

fogas till betänkandet bilaga Dessförinnan hade emellertid som en allmän strategisk bedömning redovisats, även den delvis berörde som bistånd utifrån. Inledningsvis betonades den fortsatt ökande

betydelsen

av kärnvapen och flygkrigföring. Sannolikheten att Sverige skulle kunna

få direkt understöd från väst i det häftiga inledningsskedet storkrig av ett bedömdes som ringa. I ett eventuellt skede kriget kunde möjsenare av ligheten till ett sådant understöd större. Sverige måste följaktligen vara räkna med att till en början slåss utan direkt understöd, och det alltid var osäkert om sådant understöd kunde erhållas; sannolikt tedde sig mest ett understöd i form av krigsfornödenheter och enstaka flyganfall med eller

utan atomvapen. Det indirekta understödet bedömdes viktigare. som Det indirekta understöd som vi kan få Västs operationer, genom minskar Sovjets möjlighet till kraftinsats mot och får troligen oss större betydelse för oss än ett direkt understöd.

Ett följande avsnitt i föredragningen berörde bl.a. Sveriges flygoperativa

betydelse för stormaktsblocken.

Om det svenska luftförsvaret föranleder Ost att undvika överflygning av Sverige så underlättas kraftsamling Västs luftförsvar. Ett av starkt svenskt luftförsvar är därför fördelaktigt för Väst. Möjlighet

att i inledningsskedet basera västflyg i Sverige för att öka detta hot

[mot Ost] eller utöva reellt tryck icke föreligga utan vittgående synes förberedelser.

Allmänt sett kan Väst tillgodogöra sig hel del fördelar en utan att direkt öva någon påtryckning. Vissa problem vid överflygning kan tänkas, men de kan icke antas så stor betydelse Väst har vara av att anledning företa sig något, som skulle minska vår kraft eller vår benägenhet att efter ett krigsutbrott falla över rätt sida.

SOU 199411 85

Relevanta försvarsbeslut m.m.

För Ost är Sveriges luftförsvar avgjort en nackdel Ett angrepp för

att slå sönder det svenska luftförsvaret särskilt då luftbevakningen

- -

kan med säkerhet genomföras på mycket kort tid utan stor kraftin-

sats. ...Den väsentligaste frågan är emellertid om den kraft, som kan

riktas mot de primära målen bortom Sverige splittras mest av de på-

frestningar som Överflygning, alternativt undvikande av Sverige medför eller av de ansträngningar som ett effektivt bekämpande av vårt luftförsvar kräver.

Av särskilt intresse i dessa citat är hur tydligt osymmetrin mellan den förmodade västliga resp. östliga synen på vårt luftförsvar framträder. De betydande fördelarna för väst ansågs motsvarade av nackdelar för öst, och för väst skulle överflygningar av Sverige knappast vålla några problem av större betydelse. I promemorian räknade man sålunda med ett gemensamt intresse av att västliga överflygningar inte ledde till en allvarlig konflikt mellan parterna. Konsekvensen fick sålunda inte bli att det svenska luftförsvaret nöttes ned, och under inga förhållanden fick problem vid överflygning resultera i att Sverige hamnade på östsidan i kriget.

I det sista avsnittet av föredragningen återkom sekretariatet mer samlat till frågan om understöd utifrån. Man konkretiserade de grundtankar som just refererats, bl.a. vad avser exempel på direkt resp. indirekt understöd.

Som exempel på direkt understöd kan nämnas

a Attackanfall med atomvapen mot en överskeppningsstyrka vid

pågående invasion över havet.

b Kommunikationsbekämpning i anslutning till markoperationerna,

t.e. bakom ryska styrkor vid anfall mot Norrbotten.

c Tillhandahållande eller tillförsel till oss av ammunition och

bränsle.

d Svenska fartygs utnyttjande av konvojskydd.

Indirekt understöd kan lämnas på olika sätt och kan ha väl så stor

betydelse som direkt understöd. I själva verket torde det också bli det

indirekta understödet, som kommer att spela den största rollen för oss

under ett krig. Som exempel på indirekt understöd kan nämnas

a Bekämpning av flygbaser, marina baser, inskeppningshamnar från

vilka anfall kunna utgå jag mot oss, liksom kommunikationer till dessa. En bekämpning av t.e. Murmanskbanan, som försörjer basområdet vid Murmansk-Kandalaksha och ryska stridskrafter

som operera mot norra Skandinavien kan få stor betydelse även

för oss.

b En mycket väsentlig del i det indirekta understödet ligger i de

operationer, som binda motståndarens stridskrafter, vilka annars

skulle kunnat riktas mot oss eller som tom. kan tvinga motståndaren att dra bort stridskrafter, som redan äro i strid med oss.

c I sin vidaste bemärkelse omfattar det indirekta understödet alla

de åtgärder, som leda till framgångar för Väst, då det väsentliga

för oss är att storkriget på lång sikt får ett sådant resultat att vårt

86 Relevanta försvarsbeslut

m.m. SOU 199411

fortbestånd som fri nation blir möjligt.

Trots den tidigare refererade bedömningen att det indirekta understödet sannolikt var av större betydelse än det direkta, handlade resten

av föredragningspromemorian om den senare formen av understöd. En reflexion kan emellertid göras i sammanhanget. De återgivna

ovan exemplen visar att skillnaden mellan de olika typerna understöd i flera

av fall är ganska subtil, något också direkt uttalas i texten. Behovet

som av gemensam planering bedömdes emellertid mindre för det indirekta

som understödet. Det är mot den bakgrunden uppenbart att de åtgärder för att främja ett direkt understöd som berörs i det följande i än högre grad skapade förutsättningar att motta ett indirekt understöd.

På vilka sätt kunde då ett direkt understöd främjas

För alla slag av direkt samverkan fordrades enligt promemorian [personlkontakter. Dessa exemplifierades med sådana kontakter inom utrikesrepresentationen, inklusive dem som förmedlades av försvarsattachéer, med andra internationella kontakter samt med studier utom-

m.m. lands av militär personal. I krig eller i beredskapsläge dvs. i krigsho-

ett tande läge, framhöll man, är det både önskvärt och behövligt att utvidga kontakterna antingen genom en utbyggnad vad finns i fred

av som eller genom särskilda delegationer. Kontakterna måste ha tillräcklig auktoritet både i Sverige och utomlands och förfoga över sambandsmedel med tillräcklig snabbhet, kapacitet och sekretess.

Ett integrerande av utländska jaktförband i det svenska luftförsvaret skulle kräva omfattande förberedelser, konstaterade En allmän

man. samordning av flygoperationer och begränsad insats attack- eller

en av bombförband för preciserade uppgifter syntes dock bli möjlig, erfor-

om derliga förberedelser i den svenska planläggningen i fred genomfördes.

En viss samordning av luftbevakningen i hög grad önskvärd och

var kunde även anses möjlig.

Även viss marin samverkan i vad kustnära

en avser operationer bedömdes möjlig, medan förutsättningarna för armésamverkan på det hela taget ansågs små.

Då det gällde operativa underrättelser betonades värdet av luftförsvarsunderrättelser, och därtill sådant berörde läget på fiendesidan

som beträffande operativa utrustning, moral, taktik och tecken på

resurser, anfallsförberedelser eller ändrade dispositioner överhuvudtaget Särskilt viktiga äro de underrättelser, gör det möjligt for att i tid

som oss

höja beredskapen inför ett krigsutbrott.

Det avslutande stycket i hela promemorian sammanfattade betydelsen av direkt resp. indirekt understöd och informerade vidare lakoniskt

om att vissa åtgärder för att förbereda direkt samverkan redan vidtagits.

Sammanfattningsvis må framhållas, att ingen stat kan säkert påräkna

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 87 m.m.

direkt hjälp efter krigsutbrott och att den egna styrkan är den bästa garantin för att understöd kommer, om det blir möjligt att lämna. Det indirekta understödet är det i allmänhet väger t ngst. Förberedelsom erfordras för att utnyttja direkt understöd. En av dessa förbeser redelser äro redan genomförda och andra kunna genomföras. Vissa förberedelser äro emellertid av sådan natur kräva gemensam plan- läggning och insyn i Västerns planer samt blottande av våra att de kunna genomföras i förväg.

I huvudsak intog sålunda mycket pragmatisk ståndpunkt till att man en förbereda understöd. Förberedelser erfordrades; en del hade redan gjorts, annat kunde göras. I citatets sista mening låg emellertid en principiell begränsning. Sådant innebar gemensam operationsplanläggning eller som information befintliga operationsplaner ville man inte ge sig in på i om förväg. De sistnämnda restriktionerna låg för övrigt nära vad regeringen hade uttalat i utrikesdebatten år 1950, såsom beskrivits i avsnitt 2.2. Kommissionen återkommer nedan under avsnitt 3.3.7 med en samlad värdering den just beskrivna sekretariatspromemorian och dess politiav ska status.

3.3.4 ÖB 57

1957 uppdrog försvarsministern överbefälhavaren att ta fram I mars visst kompletterande planeringsunderlag för krigsmaktens långsiktiga utveckling. Uppdraget redovisades i oktober år. I sammansamma

hanget återkom ÖB med justerad säkerhetspolitiskstrategisk bedöm-

en ning. Denna innehåller även vissa nyanser av intresse i vad gäller synen

på hjälp utifrån. De viktigaste var följande.

Huvudalternativet i vad gäller det tänkta förloppet av ett storkrig var än tydligare, att ett sådant skulle komma att inledas med kortvariga, ömsesidiga kärnvapenanfall mellan stormakterna. Kärnvapnen från västsidan antogs innebära ett indirekt understöd till Sverige, i och med att sovjetiska baser, hamnar etc. samt krigspotentialen i allmänhet bekämpades. Ett alternativt scenario skulle emellertid ställa Sverige inför särskilt stora

påfrestningar. Enligt detta uteblev kärnvapeninsatserna, Sverige fördes

in i kriget, och Sovjetunionen kunde avdela relativt sett större stridskrafter mot Sverige. Vi blir då hänvisade enbart till vår egen styrka och det begränsade understöd, på annat sätt kan lämnas oss utifrån. som I den följande markerade ÖB ännu starkare än i ÖB 54 betydeltexten att understödet förbereddes redan i fred. En alliansanslutning besen av dömdes inte avgörande faktor för understödet. Samtidigt undervara en ströks tydligare än i den gamla texten att förberedelser inte var möjliga. För samtliga [angrepps]alternativ gäller, att möjligheterna för ett land

88 Relevanta försvarsbeslut m.m. SOU 1994 11

som vårt att erhålla militärt bistånd utifrån i händelse i av angrepp första hand är beroende av om vederbörande stormakt hjälpen anser befogad med hänsyn till det allmänna krigsläget. Ett lands alliansanslutning kan visserligen vara en politisk faktor, starkt som medverkar till beslutet att lämna understöd, för det militära bimen ståndets effektivitet blir de allmänna strategiska hänsynen och möjligheterna i sista hand bestämmande. Dock innebär det given fördel, en om understödet förberetts redan i fred. Eftersom vår alliansfrihet bl.a. innebär, att några sådana förberedelser inte kan vidtagas,får vi anpassa oss därefter så att vi kan undvara denna fördel

Den explicita skrivningen i det öppna dokumentet ÖB 57 förbeom att redelser för att motta understöd inte kunde vidtas utgör sålunda nyhet. en

Ståndpunkten står i tydlig kontrast mot grundtankar i den sekretessbelag-

da diskussion som fördes inom 1955 års försvarsberedning och som refererats i föregående avsnitt. Kommissionen har inte tillgång till någon information som belyser bevekelsegrunderna bakom de formuleringnya arna. Den grundläggande tanken försvar till dess hjälp hann anlända om kvarstod samtidigt, vilket framgår följande citat. av Inom de delar av landet, har väsentlig betydelse för angripare som en eller för vår försvarsförmåga, måste försvaret ha sådan styrka, att angriparens vinst inte står i rimlig proportion till hans insats eller att angreppet tar så lång tid, att andra staters ingripande till vår fördel hinner göra sig gällande.

kan vi inte tillförsäkra vårt försvar sådan uthållighet, understöd en att utifrån hinner verka, minskar våra motståndsmöjligheter starkt.

En ytterligare grundtanke i det sista citatet var att ett starkt och uthålligt svenskt försvar och ett understöd utifrån ömsesidigt förstärkande var faktorer. Hjälpen utifrån sålunda inget alternativ till tillräcklig var en försvarsförmåga. Denna poäng återkommer sedan i ÖB redovisegen ning av olika budgetalternativ, där på tal ett sådant Adam man om som innebar en viss inledande minskning anslagen det alternativ av som sedan kom att genomföras framhöll att vikten att bistånd utifrån kom av snabbt skulle öka. Samtidigt bedömdes emellertid möjligheterna och

beredvilligheten till snabb hjälp komma att minska.

3.3.5 1955 års försvarsberedning det avslutande arbetet -

Försvarsberedningen avgav sitt utlåtande den 18 februari 1958 allså ett utlåtande från Sven Andersson i egenskap ordförande i beredningen av till Sven Andersson i egenskap försvarsminister; bytet på försvarsmiav nisterposten hade ägt rum år 1957. Utlåtandet återgavs praktiskt taget

SOU 199411 89

Relevanta försvarsbeslut m.m.

in extenso formella ändringar, som en del av 1958 års försvarsproposition prop. 1958110. Efter en halv inledande sida om det utrikes- och militärpolitiska läget dominerades sedan beredningens kortfattade text helt av budget-, planerings- och organisationsfrågor.

Texten saknar helt intresse i relation till kommissionens uppgifter. Det finns t.ex. ingen som helst referens till de föredragningar inför beredningen som genomfördes under våren 1956 och som berörts i avsnitt 3.3.3 ovan.

3.3.6 1958 års försvarsproposition -beslut

och

l propositionen refererades det viktigaste myndighetsunderlaget, dvs. ÖB

57, relativt fylligt. De ovan i avsnitt 3.3.4 redovisade grundtankarna återgavs sålunda strikt och fullständigt. Departementschefen gav däremot inte någon samlad beskrivning av den säkerhetspolitiska miljön och inriktningen av säkerhets- och försvarspolitiken av det slag blivit

som praxis senare. Vissa bedömningar återfinns emellertid fortlöpande i den huvudsakligen planeringsinriktade texten. På tal om det av departementschefen förordade planeringsalternativet Adam underströk han att kostnadsramen endast räckte till för ett militärt försvar som svarar mot de mest omedelbara och väsentliga behoven, varvid uthålligheten delvis skulle komma att eftersättas. I luftförsvaret skulle luckor komma att finnas. I invasionsförsvaret skulle stora områden, kunde bli hotade,

som komma att i ett utgångsläge endast kunna bevakas och därutöver skulle man tvingas till försvagning av invasionsförsvaret i åtminstone någon bedömd huvudriktning. Vidare förutsågs en successiv minskning av de marina resurserna för importskydd.

Slutligen framhöll departementschefen bl.a. om försvarets fredsbevarande förmåga.

Vårt försvar blir fredsbevarande om det har en sådan styrka och be-

redskap att ett angrepp ter sig osäkert och kraftödande. Vi har då

också utsikter att stå emot, till dess avgörande förändringar i världsläget kan komma att påverka även vårt läge.

Den sista meningen leder direkt tanken till de diskussioner om indirekt hjälp, som berörts i det föregående. Textstycket i sin helhet företer

betydande idémässiga likheter med det andra indragna citatstycket i av-

snitt 3.3.4 hämtat från ÖB 57.

ovan,

Just ovanstående formuleringar berördes ingående av dåvarande statssekreteraren Olle Karleby vid kommissionens utfrågning av denne. Vi citerar.

-55 års forsvarsberedning föredragningar från staber och FOA

90 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

om vad som kunde göras praktiskt för att vi skulle kunna stå lite

bättre rustade vid eventualiteten av ett isolerat sovjetiskt anfall mot

oss. Vad skulle vi kunna förbereda för hjälp ifrån väst för att klara det

anfallet bättre och att den hjälpen så snart som möjligt Detta

försvarsberedningen.

Vad sa då departementschefen Ja, han talade ingen direkt klartext,

men eftersom jag har skrivit departementsanförandet så vet jag

ungefär hur tankegångarna gick, och det står på sid. 99 i propositio-

nen. Jag kan läsa upp det stycket [Här följer det stycke som av-

slutas med de ovan citerade två meningarna.] 1den sista meningens

något dunkla formulering ligger, det vill jag påstå, ett resonemang att

kan vi hålla ut så länge till dess att västsidan hinner att sätta in hjälp

så kan vårt läge förbättras och vi har utsikt till överlevnad. Men den

här allmänna formuleringen, den täcker både det här resonemanget

och andra förändringar i det allmänna läget.

3.3.7 Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis förelåg en tydlig skillnad mellan de olika dokument som berörts i det föregående i frågan om att förbereda mottagande av understöd utifrån. Den öppna versionen ÖB 54 berörde understödsfrå-

av gan i allmänna ordalag utan att närmare komma in på vilka förberedelser som erfordrades härför. I 1955 års försvarsberedning kom man som ovan nämnts till slutsatsen att förberedelser erfordrades, att vissa av dessa redan var genomförda och att andra kunde genomföras. Enligt det öppna dokumentet ÖB 57 ansågs sådana förberedelser given fördel,

som en samtidigt som alliansfriheten bedömdes innebära att de inte kunde vidtagas. Propositionen inför försvarsbeslutet, slutligen, innehöll endast mycket inlindade formuleringar om bistånd utifrån.

En avgörande fråga för kommissionen är mot den bakgrunden vilken vikt som bör tillmätas ståndpunkterna i 1955 års försvarsberedning. Vi vill då först konstatera, att en promemoria framlagd inom en beredning i formell mening givetvis inte kan uppfattas ett ställningstagande

som från regeringens eller ens försvarsministerns sida.

Samtidigt måste beaktas att beredningen hade en extraordinär sammansättning i och med att den leddes av försvarsministern, att två borgerliga partiledare var ledamöter och att statssekreteraren i försvarsdepartementet var generalsekreterare. 1 realiteten utgjorde beredningen därmed forum för en tvärpolitisk förhandling på hög nivå. Tyngden av detta forum bekräftades slutligt i och med att riksdagen med överväldigande majoritet bekräftade den proposition som regeringen lade fram år 1958, baserad på en enig berednings förslag.

Vi har tidigare konstaterat, att föredragningen i beredningen den 16 februari 1956 hade föregåtts av en planering under flera månader. I

SOU 199411 91

Relevanta försvarsbeslut m.m.

januari hade ett utkast till föredragningspromemoria understöd utifrån

om tagits fram. Detta utkast undergick vissa justeringar för att sedan läggas fram i sekretariatets namn inför sammanträdet. Mot denna bakgrund får det anses som säkert, att den slutliga promemorian återspeglade statssekreterarens uppfattning. Med tanke på ärendets vikt här handlade det

om en fråga av central betydelse för Sveriges säkerhet måste stats-

sekreteraren rimligtvis ha förankrat promemorian i allt väsentligt hos sin chef, tillika beredningens ordförande, försvarsministern. Jarl Hjalmarsons inför kommissionen redovisade minnesbild, att den framlagda promemorian var ett personligt inlägg från Olof Stroh, sköts

som sidanm, ändrar inte denna uppfattning.

När det gäller sekretariatspromemorians reella roll bör också det förhållandet att såväl promemorian det tidigare utkastet Stroh över-

som av lämnats till arkiven tillmätas viss betydelse. Hade dokumenten bedömts som tillfällighetsalster framstår det osannolikt att general sekreteraren

som Olle Karleby hade låtit bevara dem eftervärlden.

Slutligen är att notera, att såväl dåvarande försvarsministern Torsten Nilsson som dåvarande statssekreteraren Olle Karleby i allt väsenligt ställt sig bakom den beskrivning av bedömningar och ställningstaganden i samband med 1958 års försvarsbeslut redovisats i det föregående.

som

Sammantaget får mot denna bakgrund sekretariatspromemorian i

anslutning till sammanträdet den 16 februari 1956 anses uttrycka försvarsministerns syn på frågan om understöd utifrån samt på hur ett sådant understöd hade förberetts respektive kunde förberedas. Promemorians ståndpunkt ÖB betydande mandat fullfölja och vidareutveckla

gav ett att olika militära åtgärder.

3.4¶Försvarsbeslutet 1968 FB 68 och dess

förberedelser

3.4.1¶Bakgrund

Av avsnitt 3.3 ovan har det framgått att 1958 års försvarsbeslut blev bestämmande för försvarets utveckling under huvuddelen 1960-talet

av vad avser såväl den principiella inriktningen som anslagsnivån. Visserligen fattades formellt sett nya försvarsbeslut såväl år 1961 år 1963,

som men dessa bör främst ses som prolongering, med vissa tekniska

en justeringar, inom den ram i stort som lagts fast år 1958.

Av flera skäl ville regeringen mot 1960-talets slut ånyo ha

en mer genomgripande översyn av försvaret, dvs. ett nytt stort försvarsbeslut.

I förberedelserna för FB 68 ingick liksom inför FB 58 ett uppdrag till

92 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

ÖB genomföra vissa utredningar, rapporterades till regeringen

att som på våren 1965. Redan dessförinnan hade regeringen emellertid tillsatt

en parlamentarisk utredning som skulle utreda och inkomma med förslag avseende krigsmaktens och civilförsvarets allmänna inriktning, omfattning och kostnader förtiden efter budgetåret 196667. Utredningen fick ett vittgående mandat på det säkerhetspolitiska området. Till detta kom frågan om svenska kärnvapen, som efter nära ett årtiondes handlingsfrihet nu ansågs mogen för ett slutligt avgörande.

Utredningen kom att avlämna sitt betänkande först i början av år 1968, ett år senare än vad som ursprungligen avsetts. En månad dessförinnan hade de borgerliga ledamöterna lämnat den till följd

av meningsskiljaktigheter rörande anslagsnivån. Regeringen och riksdagen följde senare i allt väsentligt utredningens förslag.

3.4.2 Allmänt bistånd utifrån i anslutning till FB 68

Det mest påtagliga är frånvaron av varje som helst explicit diskussion

om bistånd utifrån i försvarsutredningens betänkande och i 1968 års försvarsproposition. Det bör emellertid noteras, att den utförliga diskussion utredningen och delvis separat dess ordförande Karl Frithiofson förde angående svenska kärnvapen indirekt också berörde frågan andra

om staters ingripande, om Sverige skulle angripas med eller utan kärnvapen. Detta kommer att beröras i det följande.

I det inledande underlaget från ÖB, ÖB 65, berördes frågan bi-

om stånd utifrån, om än kortfattat.

3.4.3 bistånd utifrån i ÖB 65

Synen på

I frågan om vårt beroende av bistånd utifrån framhöll 0B i sin utredning 0B 65

Som alliansfri stat måste själva åstadkomma ett balanserat försvars-

system, eftersom inte som de paktanslutna staterna kan räkna

- -

med kompletteringar utifrån.

Våra resurser kan inte bli tillräckliga för att vi i alla lägen under

lång tid skall kunna avvärja en stormakts utan politiskt, eko-

angrepp

nomiskt eller militärt stöd utifrån. Det torde ligga i andra stormakters

intresse att lämna sådan hjälp mot bakgrund den strategiska be-

tydelse som Skandinavien och därmed Sverige har för båda stor-

- -

maktsblocken. En väsentlig förutsättning för bistånd är, att vårt för-

svar har förmåga att motstå ett angrepp under så lång tid och att detta

försvar kan föras på sådant sätt, att ingripanden i olika former till vår

hjälp kan hinna verka och te sig lönande för den som ingriperf

SOU 199411 93

Relevanta försvarsbeslut m.m.

Kvar fanns alltså samma grundtanke vid de skandinaviska försvars-

som förhandlingarna åren 1948-49 och i samband med FB 58, att någon form av hjälp utifrån erfordrades i vissa lägen. Uppenbart är emellertid att behovet år 1965 bedömdes som mindre kategoriskt och omedelbart

resurserna ansågs inte tillräckliga för att vi i alla lägen under lång tid skulle kunna klara oss själva. Detta skall ställas mot framför allt 1949 års bedömning, där man talar om ett omedelbart hjälpbehov. De troliga orsakerna till denna delvis ändrade syn skall beröras ytterligare i avsnitt 3.4.7 nedan.

3.4.4 Allmänt om bistånd utifrån enligt 1965 års försvars-

utredning FU 65

I sitt år 1968 avgivna betänkande SOU 196810 valde försvarsutredningen att i referatet ÖB 65 inte återge ÖBs bedömningar behovet

av om av bistånd utifrån eller redovisa någon kommentar härtill.

egen

Den kom däremot med en mycket utförlig egen bedömning de

av säkerhetspolitiska utgångspunkterna. Under rubriken Inriktningen

av svensk säkerhetspolitik berörde FU 65 de yttersta målen för Sveriges säkerhetspolitik FU 65 kursivering.

Vara egna säkerhetspolitiska mål bär vara att i alla lägen och iformer

själva väljer trygga nationell handlingsfrihet för att inom vara

gränser efter vara egna värderingar bevara och utveckla värt samhälle

i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och i varje annat hänseende

samt i samband därmed utåt verka fär internationell avspänning och

en fredlig utveckling.

Detta är välkända formuleringar, som senare upprepats i ett antal försvarsbeslut och som alltså syftar på handlingsfriheten att vi själva skall kunna bestämma över Sveriges inre utveckling. Det intressanta är emellertid det följande stycket, där ordet handlingsfrihet utnyttjas i ett helt annat sammanhang, avseende yttre förhållanden och situationer.

Det är inte på förhand möjligt att helt precisera den politik

som en

regering i en framtid kan bli satt att tillämpa under ännu okända yttre

förhållanden. Uppgiften för vår säkerhetspolitik och för vår försvarsplanering måste vara att skapa handlingsfrihet i framtida situationer.

Denna formulering är i själva verket i sak och delvis också i formule-

ringen nära nog identisk med ett avsnitt i regeringens redogörelse i

utrikesdebatten 18 år tidigare, den 22 1950. Utrikesministern sade

mars då bl.a.

Ingen ansvarig regering kan i fredstid tilltro sig att närmare defini-

era den neutralitetspolitik, som en kommande regering i en framtid

kan få att tillämpa under ännu okända yttre förhållanden.

94 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

Ingen kan heller begära av oss att vi skola inlåta oss på förutsägel-

om den rätta politiken i olika hypotetiska lägen i ett framtida krig.

seru

Formuleringen i 1965 års fötsvarsutredning markerade sålunda kontinuiteten med Erlanders och Undéns synsätt från början av 1950-talet, innebärande bl.a. mindre kategoriska bindningar i fredstid av vårt framtida agerande i en akut krissituation än än vad som uttrycktes i de regeringsuttalanden från hösten 1959, som berörts i avsnitt 2.2. Innebörden av det sistnämnda uttalandet var att Sverige inte hade handlingsfrihet i den meningen att vårt land efter utbrottet av ett stormaktskrig kunde, utan att vara angripet, välja att ens i ett kritiskt läge under yttre tryck inträda på någon av de krigförandes sida.

FU 65 betonade emellertid också att misstankar i omvärlden om att vi förberedde mottagande av bistånd utifrån måste motverkas.

För att vår politik skall vinna förtroende fordras å ena sidan, att det

inte finns uppenbara brister i vårt totalförsvar vilket kan ge anledning

till misstanke att vi redan i fred återförsäkrat oss om hjälp utifrån för

fylla bristerna i skärpt läge. Å andra sidan bör vårt försvar inte

att ett

heller ges en sådan teknisk och materielmässig utformning att våra

resurser uppenbarligen ter sig särskilt användbara för att utnyttjas i

samverkan stat.

med annan

3.4.5¶Frågan om svenska kämladdningar och dess knytning

till biståndet utifrån

Som nämnts i det föregående avgjordes frågan om svenska kärnladdningar slutgiltigt i FB 68. I sin diskussion härom framhöll försvarsutredningen att frågan måste värderas med hänsyn till vårt lands strategiska och säkerhetspolitiska situation i stort. Kärnvapenstaternas egen syn på kärnvapnens roll måste därvid tillmätas stor betydelse.

FU 65 utgick från att en militär aggression mot Sverige skulle ingå som ett led i ett större krigssammanhang.

Med hänsyn härtill är det rimligt att anta att den som överväger ett

angrepp på vårt land måste kalkylera med huvudmotståndarens reak-

tion och möjligheter till motinsats. I all synnerhet blir detta fallet med

avseende på risken för kärnvapeninsats, vilken blir alldeles uppenbar om angriparen själv använder kärnvapen.

Utredningen skärpte denna argumentering ytterligare några rader senare.

Denna stormakternas naturliga återhållsamhet med insats av kärn-

vapen gör det sannolikt att kärnvapen inte sätts in mot vårt land förrän

kärnvapenkriget är ett faktum genom nukleär insats mot andra mål än

svenska. Den som överväger att angripa Sverige med eller utan

insats av kärnvapen just i detta företag måste således kalkylera med,

SOU 199411 95

Relevanta försvarsbeslut m.m.

att kärnvapen kan komma att sättas mot denna operation även

Sverige inte har sådana vapen.

Slutsatsen är att Sverige i allt väsentligt är under kärnvapenpara-

plyet på ungefär samma sätt som oss kringliggande länder kan sägas

vara det, oavsett vilken maktgruppering eller stormakts intressesfár de

räknas till f

Det sista citatet innehåller tre tankeled. Det första är att det föga

var sannolikt att kärnvapen skulle sättas in isolerat mot Sverige, och att ett konventionellt försvar därför meningsfullt. Det andra är att den

var som övervägde ett angrepp mot Sverige med eller utan kärnvapen måste räkna med risken för en stormaktsintervention med kärnvapen mot denna angreppsoperation på Sverige. Det sista ledet i bedömningen innebär att Sveriges situation ingalunda unik, utan att den delades åtminstone

var av alla stater i Norden eller till och med alla mindre stater inom och

av utom stormaktsallianserna i vår del av Europa. Det andra tankeledet utgjorde sålunda en specifik bedömning av Sveriges situation, det sista

en mer generell sådan.

Att det var USA som tillhandahöll kärnvapenparaplyet för Norges, Danmarks och Islands del är uppenbart. Utifrån kommissionens insyn i svensk säkerhetspolitisk analys och i konkreta militära åtgärder, såsom dessa kommer att beröras i kapitel finns ingen anledning att tro,

att bedömningarna för Sveriges vidkommande hade innebörd.

annan

I detta speciella sammanhang, dvs. i anslutning till avvisade

att man ett svenskt kärnvapen, drog sig FU 65 således inte för slutsatsen, att Sverige implicit befann sig under det i realiteten amerikanska kärn-

vapenparaplyet.

Ett citat från en tidskriftsartikel försvarsutredningens ordförande

av Karl Fritiofson förtjänar att återges i sammanhanget. I artikeln återfinns bl.a. den just citerade texten om kärnvapenparaplyet, vilken författaren i sin sammanfattning lät följas av meningarna.

Vår alliansfrihet eller inriktning på neutralitet i krig betyder i detta

sammanhang föga om ens något. Och våra möjligheter att föra

sådan politik blir inte mindre av detta.

Artikeln avslutades sedan med plädering för ett vidmakthållet svenskt

en konventionellt försvar och med vissa slutsatser i den svenska kärnvapenfrågan.

3.4.6¶Försvarspropositionen 1968

Själva försvarspropositionen tillförde inga synpunkter till frågan

nya om bistånd utifrån. Liksom i FU 65 betänkande avstod från att referera

man

96 Relevanta försvarsbeslut m.m. SOU 199411

det tidigare berörda avsnittet i ÖB 65. Den handlingsfrihet i framtida yttre situationer utredningen hade berört togs heller inte upp. Frågan som svenska kärnvapen, som behandlats med viss utförlighet av utredom ningen och i dess underlagsrapporter, avfördes av departementschefen med att han delade försvarsutredningens bedömning att det f.n. inte låg i vårt lands säkerhetspolitiska intresse att anskaffa kärnladdningar. Det har tidigare konstaterats, att de säkerhetspolitiska bedömningarna åren 1948-49 i samband med FB 58 framfördes i en pragmatisk, resp. realpolitisk ton, i viss mån kontrasterade mot den mer normativa som stilen år 1959. Formuleringarna i 1968 års proposition ger intrycket av viss återgång till den äldre framtoningen, i och med att den klassiska en folkrättens fokusering på de krigstida skyldigheterna för en neutral stat åter ställdes i centrum. Behovet av att skapa tilltro till den deklarerade politiken underströks visserligen också, men i detta fall utan någon särskild hänvisning till krav på den fredstida politiken. Tonfallet är sålunda betydligt stillsammare än år 1959, vilket framgår av följande citat. Det mest kända uttrycket för vår säkerhetspolitik är principen om alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Denna princip har ibland angetts som målet för den svenska säkerhetspolitiken men anvisar närmast de medel landet har valt att lita till i två skilda som lägen, nämligen i fred och då krig har brutit ut i vår omvärld. Den svenska attityden i dessa två lägen utgör ett sammanhängande helt, nämligen den traditionella svenska säkerhetspolitiken. Sveriges neutral itetspolitik förutsätter att försvarspol itiken styrs a. . de förpliktelser vi ikläder oss genom att förklara oss neutrala av som i konflikt mellan andra stater. Sverige måste skapa tilltro till den en deklarerade neutralitetspolitiken, till förmågan och viljan att hävda neutraliteten. Förmodad eller visad oförmåga att avvisa företag mot vårt territorium skulle annars kunna föranleda en krigförande part att i självförsvar söka besätta svenskt område. Tilltron till den väpnade neutral iteten bygger alltså på att Sveriges försvarsåtgärder skall framstå som tillräckliga för att hävda den strikta neutraliteten. I tilltron ligger också en förvissning om en sådan stabilitet i Sverige, att säkerhetspolitikens grunder är

inrikregslpolitisk

fasta.

3.4.7 1968 i jämförelse med 1949 och 1958 - en sammanfattande bedömning

Värt att notera beträffande 1968 års försvarsbeslut är som framgått av det föregående dels en viss återgång till en tidigare, mer pragmatisk beskrivning av neutralitetspolitiken, dels en ytterligare minskad betoning

bistånd utifrån i de säkerhetspolitiska bedömningarna, till den grad att

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 97

m.m.

frågan berördes endast mycket indirekt. Orsakerna härtill skall diskuteras något i det följande.

Återgången till en mer pragmatisk framställning av neutralitetspolitiken särskilt tydliggjord i och med markeringen av kontinuitet med

regeringens syn i utrikesdebatten i riksdagen våren 1950 kan ses i

följande perspektiv. I 1959 års interpellationsvar se avsnitt 2.2 hade regeringen begränsat utrymmet för militär samverkan med andra stater. Formuleringarna härom hade tillkommit i ett läge i viss mån präglat av inrikespolitisk polemik och konfrontation mellan partierna. Första halvan av 1960-talet hade däremot kännetecknats av huvudsakligt samförstånd i de utrikespolitiska frågorna. Inför 1968 års Försvarsbeslut förefaller man sålunda att ha eftersträvat att hålla fast vid det traditionella samförstånd om säkerhetspolitikens kärna som varit kännetecknande alltsedan andra världskriget. Det skulle uppenbarligen ha inneburit ett nederlag för svensk säkerhetspolitik om man inför det svenska folket och omvärlden inte kunnat bli överens om de grundläggande säkerhetspolitiska bedömningarna. Diskussionen om dessa präglades därför säkert liksom i

samband med senare försvarsbeslut av en uppriktig samförståndsvilja

där man förde undan sådana tankeelement som hade knytning till den partipolitiska konfrontationen.

Att de borgerliga ledamöterna bröt upp i ett sent skede av utredningsarbetet berodde på åsiktsskillnader beträffande de framtida försvarsanslagen. Vid den tidpunkten januari 1968 hade man dessutom redan slutbehandlat de säkerhetspolitiska bedömningarna. Samförståndet om dessa bekräftades slutligt vid riksdagsdebatten i anslutningen till försvarspropositionen den 22 maj 1968.

Det förhållandet att frågan om bistånd utifrån berördes i mindre utsträckning än år 1958 och, än mer påtagligt, än år 1949, får nog tillskrivas ett betydande antal orsaker. Dessa kan hänföras till den internationella säkerhetspolitiska miljön och hotbilden, till det svenska försvarets status och till inrikespolitiska förhållanden. De sistnämnda har berörts i kapitel 2 och tas inte upp ytterligare här.

Vad gäller den säkerhetspolitiska miljön kännetecknades tiden efter andra världskrigets slut och huvuddelen av 1950-talet av upplevelsen av ett överhängande krigshot. Sovjetsystemet bedömdes i väst som utrikespolitiskt aggressivt och t.o.m. som militärt expansivt särskilt under Stalinepoken. Någon balans i vad gällde konventionella militära styrkor existerade inte i Europa, utan Sovjetunionen dominerade stort, dock balanserat USAs dominans avseende flyg och kärnvapen. I Öster-

av sjön fanns i realiteten en enda marin militär part utöver Sverige, nämligen Sovjetunionen. Danmark var svagt försvarat i militär mening, om än politiskt medlem av Atlantpakten NATO.

Under perioden 1955-65 förändrades mycket av detta successivt. Ett

98 Relevanta försvarsbeslut SOU 199411 m.m.

integrerat militärkommando inom NATO hade upprättats redan år 1951. Den amerikanska närvaron i Europa utvidgades. Norges och Danmarks försvar förstärktes med bistånd från de västliga stormakterna. Västtyskland upptogs som medlem i NATO, och dess styrkor började successivt byggas upp så att landet mot slutet av 1960-talet framstod den starsom kaste militära parten inom NATO efter USA. NATO inledde därtill mot 1950-talets slut diskussionen att etablera ett särskilt militärkommando om för de danska öarna och södra Östersjön, BALTAP, inom den vars ram västtyska marinen skulle spela viktig roll. Tvåpartssituationen i Österen sjön ersattes sålunda trepartssituation. av en Till detta kom den sovjetiska marina utvecklingen, bl.a. innebar som en påtaglig tyngdpunktsförskjutning bort från Östersjön och till Norra marinen, baserad vid Kolahalvön. Därtill förbättrades, som beskrivs i FU 65 betänkande, de säkerhetspolitiska relationerna i stort mellan supermakterna. Främst efter Cubakrisen gick dessa i stabil period, där försiktighet, ytterst för en att undvika ett kärnvapenkrig, och status quo-tänkande ansågs de viktivara gaste kännetecknen. Föreställningarna akuta krigsrisker i Europa om dämpades påtagligt. Även den utveckling det svenska av försvaret som inletts i och med 1958 års försvarsbeslut bör objektivt sett ha lett till ökat svenskt självförtroende efter hand. Denna bedömning än omgiven vissa - om av

partipolitiska meningsskiljaktigheter framgår med all tydlighet av FU

- 65 betänkande och prop. 1968110. Materiellt och organisatoriskt kännetecknades utvecklingen bl.a. av en kraftig uppbyggnad attackflyget av och upprättandet av moderna pansarbrigader. Ett betydande antal faktorer samverkade sålunda till att Sverige kunde uppfatta kombinationen internationell miljö hotbild svensk försvars- - förmåga som gynnsammare än under 1950-talet. Behovet av bistånd utifrån bör därför ha tett sig mindre påtagligt än tidigare, något som enligt det föregående kunde iakttas i ÖB 65. Till detta kom läget beträffande den konkreta biståndsplaneringen. Man hade redan i anslutning till Swedlunds framställningar år 1949, via diskussionen i 1955 års försvarsberedning och ett antal konkreta åtgärder nått ett läge genom som gissningsvis kunde uppfattas som ganska tillräckligt i synnerhet i perspektiv av den mindre utsatta situationen. Något starkt intresse av att avhandla dessa frågor ytterligare fanns knappast hos någon part. Därtill kom vissa förhållanden knutna till formerna för försvarsutredandet. 1955 års försvarsberedning hade innefattat begränsad krets en på hög politisk nivå bl.a. försvarsministern och två borgerliga partiledare. FU 65 kännetecknades ett bredare deltagande, något säkert av som också minskade benägenheten diskussion så känslig att ta upp en av en fråga som bistånd utifrån.

SOU 199411 Relevanta försvarsbeslut 99

m.m.

Sammanfattningsvis konstaterar kommissionen att det fortfarande i samband med FB 68 finns formuleringar som visserligen är än mer inlindade än tidigare men likväl svårligen kan tolkas som annat än en hänvisning till frågan bistånd utifrån. Kommissionen har inte funnit

om något tyder på någon revision av de bedömningar av biståndsfrågan

som

gjordes i samband med 1958 års försvarsbeslut. Någon samlad som bedömning av frågan om understöd utifrån liknande den som förekom i 1956 års promemoria har inte påträffats i senare dokument, vare sig i 1965 års försvarsutrednings handlingar eller i något annat sammanhang.

100 Relevanta Försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

Noter

Seexempelvis Magne Skodvin, Norden eller NATO, Oslo 1971, och Yngve Möller, Osten Undén, Stockholm 1986. 2. FK 4.2.1948, nr. 5 s. 27. 3. Direktiven återges inledningsvis i den skandinaviska ñrsvarskommitténs rapport, avgiven den 14.1.1949, FÖD hemliga arkiv volym F 1218113, RA. 4. Carl Hamilton hade en bred bakgrund som diplomat. Han blev bl.a. chef för den politiska och handelspolitiska avdelningen i UD 1923, sândebud i Helsingfors 1925, kabinettssekreterare 1931 och sändebud i Köpenhamn 1934, innan han 1941 blev landshövding i Östergötlands län. På Östen Undéns inrådan erbjöd Per Albin Hansson honom i december 1939 posten som utrikesminister i samlingsregeringen. Hamilton avböjde dock, och Christian Günther utsågs i stället. 5. Bl.a. ledamot i folkpartiets förtroenderåd och ordförande i dess förstakammargrupp. 6. Partisekreterare i SAP, hösten 1948 konsultativt statsråd, kommunika-

senare tions-, försvars- och utrikesminister. 7. Bl.a. ledamot av 1945 och 1949 års försvarsutredningar, senare bl.a. Andra kammarens talman.

Se not 3 ovan. 9. Av sammanhanget förstås att hjälpen tänktes komma från västmaktema. 10. Dvs. Sovjetunionen. ll. Originalet finns i FÖD hemliga arkiv volym F I181B, RA. 12. Ibid. 13. Tage Erlander, 1940 1949, Stockholm 1973 s. 382

- 14. FK och AK 9.2.1949 nr. 5. 15. FK 19.2.1949 nr. 5 s. 12 och AK 9.2.1949 nr. 5 7.

s. 16. FK 9.2.1949 nr. 5 s. 24. 17. AK 9.2.1949 nr. 5 s. 75. 18. FK 9.2.1949 nr. 5 s. 21. 19. Ibid. 20. AK 9.2.1949 nr. 5 s. 17. 21. Ibid. s. 18 22. FK 9.2.1949 nr. 5 s. 55. 23. Alltjämt ett starkt försvar, Kontakt med krigsmakten, Årgång X 1954

s. 267 ff.

SOU 199411 101

Relevanta försvarsbeslut m.m.

24. Ibid. s. 273 ff. 25. Ibid. s. 275 26. Ibid. s. 277. 27. Ibid. s. 278. 28. Ibid. s. 325. 29. ÖB förslag 1954. Riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling, FörsvarsstabenSekt I 27.10.1954 nr H 3825, Ast KH-arkiv. 30. Se bilaga 6 till Statsverkspropositionen år 1958. 31. Försvarsberedningens sekretariat, O. Stroh, PM över ÖB-förslagets syn på det framtida krigets gestalt samt på Sveriges läge och strategiska betydelse, kommitté nr 1977 1955 års försvarsberedning. RA. 32. Kommitté nr 1977 1955 års försvarsberedning RA. 33. Vid kommissionens utfrågning av Jarl Hjalmarson den 7.1.1993 redovisade denne en något annorlunda bild av vad som tilldrog sig i 1955 års Försvarsberedning. Han uppfattade det sålunda så, att promemorian om understöd utifrån var ett personligt inlägg av Olof Stroh, och att Strohs synpunkter sköts åt sidan. Karleby har i brev 8.11.1993 till kommissionen kommenterat detta uttalande av Hjalmarson. Karleby betecknar i brevet uttalandet som anmärkningsvärt och missvisande. Hjalmarson var enligt Karleby för övrigt den ledamot av beredningen som under arbetets gång mest energiskt drev frågan om att beredningen måste analysera problemet med förberedd hjälp våsterifrån. Karlebys brev tillställdes Hjalmarson för en kommentar. Hjalmarson avled emellertid kort därpå utan att ha haft tillfälle att kommentera Karlebys uppgifter. 34. ÖB-utredningama 1957, Kontakt med krigsmakten, Årgång XIII 1957

s. 279 ff. 35. Ibid. s. 288. 36. Ibid. s. 292 37. Prop. 1958110 s. 99. 38. Jfr. not 33 ovan. 39. Nilsson och Karleby har under hand tillställts en promemoria av 27.5.1993 rörande försvarsbeslutet 1958 och dess förberedelser, som upprättats inom kommissionens sekretariat. l denna promemoria, som legat till grund för utformningen av det motsvarande avsnittet i kommissionens betänkande, erinras i anslutning till beskrivningen av den promemoria som presenterades för 1955 års försvarsberedning 16.2.1956 om att Nilsson var beredningens ordförande och Karleby dess generalsekreterare. Därefter konstateras Därmed har man anledning att utgå från att de promemorior som framtogs inom sekretariatet också i de väsentliga avseendena återspeglade departementsledningens, och ytterst därmed regeringens uppfattning.

102 Relevanta Försvarsbeslut SOU 199411

m.m.

Nilsson har vid ett telefonsamtal med kommissionens sekretariat förklarat att han mycket noggrant låst igenom promemorian 27.5.1993 och att han rent

av sakligt sett inte hade någon invändning mot texten och knappast heller något att tillägga.

Karleby har i brev till kommissionen förklarat bl.a. att promemorian återger händelseförloppet på ett riktigt sätt och att den dokumentation där lagts

som fram och de resonemang som förts beträffande spörsmålet förberedd hjälp

om är realistiska och övertygande. Det stämmer med det kalla krigets verklighet sådan vi dagligen upplevde den. Det är riktigt att frågan om förberedd hjälp uppfattades som ett gem problem som måste hanteras. Det ligger väl också

en hel del i att den offentliga retoriken var gg sak, riktlinjerna och de faktiska åtgärder som ändå kunde företagas inom ramen för det möjliga, det

var g arman sak. Och det är nog riktigt att gapet mellan dessa bägge saker började vidgas vid denna tid. Men vad det hela ytterst handlade om, det att

var förbereda Sveriges försvar, Sveriges förmåga att överleva som nation. Det

var kallt krig, vi hade gg potentiell ñende, Sovjetunionen, vi hade bara potentiell

en hjälpare, Väst. Sverige var alliansfritt, javisst, i syfte att bevara neutraliteten i krig. Men anfölls vi, från Öst, kunde vi inte fortsätta neutrala till den

att vara grad att vi som krigförande avstod från den hjälp kunde erbjudas Men

som detta måste också på något rimligt sätt förberedas Det den sanning, under

var vilken vi hade att arbeta för ett meningsfullt svenskt försvar.

40. Säkerhetspolitik och försvarsutgifter, SOU 1968110.

41. ÖB 65, Fstsekt IV 19.5.1965 300 även ÖB

nr. s. se 62, Fstsekt IV 19.1.1962 nr. 300.

42. SOU 1968110 s. 129.

43. Ibid.

44. AK 22.3.1950 nr. ll s. 12.

45. SOU 1968110 s. 135.

46. lbid. s. 137.

47. Ibid. s. 138.

48. Karl Frithiofson, säkerhetspolitiska perspektiv på frågan svenska käm-

om vapen, Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift 1966 314.

49. Prop. 1968110.

50. lbid. s. 71.

51. lbid. s. 62

52. AK 22.5.1968.

SOU 199411 Amerikansk inställning 103

4 Amerikansk till

inställning Sverige

4.1¶Bakgrund

I kapitel 2 och 3 har kommissionen redovisat vissa grundläggande svenska bedömningar i säkerhetspolitiskt avseende, med tonvikt på frågan om bistånd från västmakterna till försvaret av Sverige. Dessas syn på denna fråga är givetvis också av stort intresse. Närmast aktuella stater är Storbritannien och USA, medan de speciella norska perspektiven delvis har berörts i avsnitt 3.2 och därtill kommenteras ytterligare i kapitel 5 och

I fråga Storbritannien har kommissionen haft tillgång endast till

om en mera övergripande bedömning av de säkerhetspolitiska relationerna till Sverige. Den gjordes år 1952 och redovisas nedan under avsnitt 6.1.2. När det gäller USA, dvs. den stat från vilken Sverige enligt 1950talets analyser i första hand skulle kunna få militärt understöd i krig, är källäget annorlunda.

Den politik Förenta staterna avsåg föra i ett visst hänseende, exempelvis gentemot ett enskilt land eller en grupp av länder, har sålunda från tid till lagts fast presidenten i policydokument, som dessför-

annan av innan har diskuterats i det nationella säkerhetsrådet National Security Council, NSC under medverkan av de viktigaste departementen och

underrättelseorganisationerna samt militärledningen. I det rikliga arkiv-

material från tiden fram till mitten av 1960-talet som numera finns tillgängligt i USA intar dessa policydokument en uppenbar särställning eftersom de sålunda är auktoritativa uttryck för Förenta staternas sammanvägda intressen och avsedda politik. När en policy i visst avseende lagts fast, delgavs den berörda departement och myndigheter inklusive,

förmoda, berörda ambassader för genomförande. får man

De dokument berörde Skandinavien, inklusive Sverige, och Fin-

som land var vid sin tillkomst hemliga secret eller kvalificerat hemliga top secret.2 Numera är emellertid sekretessen hävd för perioden fram t.o.m. år 1960, med undantag för enstaka textpartier. I det följande redovisas de tre centrala dokumenten från perioden 1948 till 1960 NSC 281 The position of the United States with respect to Scandi-

navia, 1948 NSC 121 The position of the United States with respect to Scandi-

navia and Finland, 1952

104 Amerikansk inställning SOU 199411

NSC 60061 U. S. policy toward Scandinavia Denmark, Norway and

Sweden, 1960.

Dokumenten förefaller att på ett brett sätt täcka USAs säkerhets-, utrikes- och handelspolitiska i meningen öst-väst-handel intressen. En viktig begränsning är dock, att den amerikanska krigsplanläggningen inte berördes annat än i mycket generella termer i de aktuella handlingarna, liksom inte heller underrättelseverksamhet. En ytterligare reservation är att dokumenten uttryckte en viljeinriktning, medan det praktiska

genomförandet kunde fördröjas eller begränsas olika skäl. Därmed saknas

av fortfarande insyn i vissa förhållanden, som skulle kunna fullständiga den bild som ges i de tre dokumenten.

Något nytt policydokument rörande Skandinavien förefaller inte ha fastställts under 1960-talet. Därmed är inte sagt att NSC 60061 till alla delar var styrande för den amerikanska inställningen till Sverige under decenniets del

senare

4.2 NSC 281, 1948

1948 års policy, fastlagd i NSC 281, tillkom under detta år,

sommaren under påverkan av de begynnande diskussionerna om ett skandinaviskt försvarsförbund. Den vidare internationella bakgrunden utgjordes bl.a. av Pragkuppen, den uppväxande krisen kring Berlin, den just ingångna Brysselpakten sedermera den västeuropeiska unionen och de likaledes begynnande diskussionerna om en transatlantisk säkerhetsallians sedermera Atlantpakten NAT och dess organisation NATO. NSC 281 återspeglar i flera avseenden dessa händelser.

Inledningsvis konstaterades att USAs grundläggande mål i Skandinavien var att bevara de tre skandinaviska ländernas Norges, Danmarks och Sveriges oberoende och demokrati samt deras vilja och förmåga att delta effektivt i motståndet mot sovjetisk aggression.

Skandinavien bedömdes som strategiskt viktigt för både USA och Sovjetunionen. Dels låg det längs den kortaste flygvägen mellan USA och västra Sovjetunionen, dels hade de skandinaviska staterna möjligheter att kontrollera utloppen från Östersjön. Ett av Sovjetunionen kontrollerat Skandinavien skulle å andra sidan kunna Sovjetunionen viktiga flyg-,

ge missil- och ubåtsbaser. Sverige hade därtill stora urantillgångar.

Det väsentliga hotet mot de skandinaviska staterna låg i sovjetiska diplomatiska påtryckningar eller ytterst en militär attack. I perspektiv

av Pragkuppen hade Norge och Danmark redan informellt begärt amerikanskt militärtekniskt bistånd. Sverige däremot fortsatte att hålla fast vid

SOU 199411 Amerikansk inställning 105

neutral itets politik citationstecken i den amerikanska texten. Sverien ansågs övertygat att det på ena eller andra sättet kunde ge vara om bevara neutraliteten i händelse av ett krig. Neutralitetspolitiken hindrade emellertid inte Sverige att med kraft ta avstånd från den inhemska kommunismen. De tre skandinaviska länderna hade inte möjligheter att i längden stå emot ett sovjetiskt anfall, med ett begränsat tillskott av utrustning men och ett understöd utifrån skulle de kunna skapa en viss avskräckning deterrent mot angrepp. Mot denna bakgrund borde USA bl.a. a. understödja Norges och Danmarks intresse för knytning till väst, b. markera missnöje med Sveriges synbara oförmåga att göra åtskillnad mellan Väst och Sovjetunionen samt påverka Sverige att på sikt knyta sig till Väst; detta borde ske i former som inte onödigtvis provocerade Sovjetunionen.

När det gällde militärt bistånd i form av utrustning etc. hade USA att

utgå från Vandenbergresolutionens ett policybeslut i senaten priorite-

ringar. Sveriges önskemål skulle mot den bakgrunden tillgodoses först efter det att man mött behoven från stater som förklarat sin avsikt att samarbeta med USA eller Brysselpaktens stater. President Truman fastställde dessa policyrekommendationer med mindre justeringar den 4 september 1948 såsom NSC 281 jämför bilaga 8.

4.3 NSC 121, 1952

I början år 1952 togs ett nytt policydokument fram Utgångspunkterav då i viktiga avseenden förändrade. Norge och Danmark hade na var anslutit sig till NATO, och USA hade lagt om sin politik gentemot Sverige till ett accepterande tills vidare den svenska alliansfria politiav ken. Koreakriget pågick. Det låg enligt det nya policydokumentet i USAs intresse att Norge, Danmark och Sverige hade maximalt gynnsamma förutsättningar att motstå sovjetiska påtryckningar eller aggression. Sverige föreföll fast beslutet att försvara sitt nationella oberoende och sin integritet. Emellertid förknippades landet med begreppet neutral itet. Trots att Sverige var traditionellt anti-ryskt och ideologiskt anti-kommunistiskt, hade det inte anslutit sig till NATO. Bäst för USA vore det om detta skedde, främst då med hänsyn till möjligheterna till en gemensam skandinavisk försvarsorganisation. Men för den förutsebara framtiden

106 Amerikansk inställning SOU 199411

fick man acceptera den svenska alliansfriheten ett politiskt faktum

som och utifrån detta identifiera de åtgärder lämpligast för att öka

som var Sveriges bidrag till Västs försvar.

USAs allmänna attityd till Sverige borde mot den bakgrunden återspegla övertygelsen att, även utan formellt svenskt NATO-medlemskap, Europas försvar skulle ha nytta av att Sverige knöts närmare till och samarbetade med sina NATO-grannar och med USA. I sammanhanget noterades betydelsen av en tillräcklig svensk militär styrka för försvaret av Norge och Danmark.

Sverige ställde redan upp på ett betydande samarbete med VästUSA. Därför borde man se välvilligt på svenska önskemål om bistånd. Sverige borde få köpa materiel etc. på samma grunder andra stater

som vars förmåga att försvara sig själva viktig för USA. Man borde vidare

var kunna tillhandahålla strategisk teknologi på villkor till de

samma som s.k. Cocom-länderna se avsnitt 5.2. Sveriges försvar kunde stärkas

genom utbyte av militär information och ökat deltagande från svenska officerare i militärteknisk utbildning i USA. Slutligen borde Norge, Danmark och Sverige uppmuntras till skandinavisk plan-

en gemensam

läggning och strategi.

Den just beskrivna policyn fastställdes av president Truman den 17 januari 1952 som NSC 121 jämför bilaga 9.

Den hade då underbyggts av en sekretariatsstudie inom NSC,

som presidenten inte formellt tog ställning till. Likväl har det ett intresse att följa de något mer ingående resonemangen där.

I studien återfinns de ovan återgivna slutsatserna. Därutöver finns

en påtaglig tydlighet när det gällde det amerikanska intresset att bistå Sverige i krig. Bakom detta fanns en bedömning av det skandinaviska

områdets betydelse, som i allt väsentligt överensstämde med 1948 års. USA hade ett åliggande it would be incumbent the United States

on som medlem av FN att skrida till Sveriges stöd om landet blev offer för aggression. Detta gällde oberoende av om det handlade om ett isolerat angrepp eller ett led i ett storkrig. Sveriges strategiska, ekonomiska och politiska betydelse var jämförbar med NATO-medlemmarna Norges och Danmarks. Dessa länders situation skulle bli väsentligt svårare vid

en framgångsrik sovjetisk aggression mot Sverige. USA hade därför ett klart intresse av att vidmakthålla Sveriges ställning som fri nation, och lämpliga åtgärder borde vidtas för att hindra att Sverige föll i Sovjetunionens händer.

Man hade en avsevärd tilltro till Sveriges beslutsamhet att stå emot krav på eftergifter i neutral itetssituation Sweden would willingly

en not submit. Det kunde tänkas att Sverige skulle kunna klara sig någorlunda helskinnat i ett storkrig. Om, vilket bedömdes troligare, Sverige

angreps eller utsattes för krav, skulle det stå emot efter förmåga. Ju starkare det

SOU 199411 Amerikansk inställning 107

svenska motståndet var, desto gynnsammare var detta för Väst. Därför var ett militärt starkt Sverige ett direkt amerikanskt intresse.

Det fanns, som det förefaller, en enda men viktig reservation när det gällde det fredstida militära biståndet till Sverige. USA fick inte skapa intrycket, i Sverige eller bland de NATO-allierade, att Sverige kunde åtnjuta alla fördelar som följde av ett NATO-medlemskap utan att ikläda sig motsvarande förpliktelser.

Det skall tilläggas att några stycken i sekretariatsstudiens text fortfarande hålls hemliga av de amerikanska myndigheterna.

4.4 NSC 60061, 1960

Behovet av ett nytt dokument

1960 års policyställningstagande underbyggs i arkiven av ett betydande antal dokument, som trots vissa sekretessbetingade blanka avsnitt gör det möjligt att följa beslutsprocessen tämligen väl.

I en promemoria inom NSC-sekretariatet NSC Planning Board i december 19596 konstaterades att NSC 121 handlade väsentligen om Norge, Danmark, Sverige, Finland..hemlig text. Finland hade nu brutits ut och behandlades i ett separat dokument. NSC 121 as now

stands deals primarily with ..7, and provides for friendly military and

other relations with that country. The policy reconciled with continued formal neutrality by Sweden. Dokumentet hade nu blivit något inaktuellt. Även USA inte hade stora problem med avseende på dessa

om länder, fanns det likväl ett antal problem som borde tas upp. Dessa fanns väsentligen inom fem områden.

Det första av dessa är fortfarande dolt bakom hemligstämpeln. En

rimlig gissning i ljuset den därpå följande meningen We probably

av cant do much about this. är att texten handlar om Sverige och den svenska envisheten att hålla fast vid neutralitetspolitiken. Ett annat av

problemen var den möjliga svenska kärnvapenanskaffningen.

I promemoria i början 1960 hade man uppenbarli-

en senare av mars

tillgång till ett utkast till policydokument. Det framhölls att det, gen jämfört med 1952 års NSC 121, nu hade tillkommit en paragraf som specifikt berörde USAs roll i försvaret av Sverige. Paragraph 26, on defending Sweden, new its specific reference to Sweden. I sammanhanget påpekades att det i ett annat, generellt policydokument NSC 59061 fanns ett annat uttalande som hade bäring på frågan To strengthen the deterrent to limited aggression and to reduce the danger of limited aggression expanding into general war, the United States should, in appropriate cases, make timely communication of its intentions.

108 Amerikansk inställning

SOU 199411

Ett samlat förslag NS C 6006

I mitten av mars 1960 förelåg ett slutligt utkast för diskussion

avsett inom NSC några veckor senare Den inleddes med bakgrundsbe-

skrivning för att avslutas med policyrekommendationerna. Först gjordes

en synnerligen positiv politisk bedömning. För det första de skandi-

var naviska länderna paradexempel på politisk demokrati. Vidare fanns starka kulturella, känslomässiga och familjemässiga band till USA. Därtill åtnjöt de tre länderna avsevärd internationell prestige, och deras stöd för USAs politik var därför en värdefull tillgång. Slutligen skulle varje sovjetiskt hot mot skandinavisk säkerhet orsaka allvarlig bland

oro andra nordeuropeiska NATO-allierade.

Norge och Danmark var fast förankrade i NATO, framhölls det, och det var ytterst osannolikt att Sverige skulle önska försvaga NATO

genom deras utträde. Alla tre länderna vidare bestämda motståndare till

var att Östersjön gjordes till ett slutet hav i folkrättslig mening eller till

en kärnvapenfri zon.

Militärstrategiskt var det skandinaviska området viktigt för både NATO och sovjetblocket. Det utgjorde nordlig flank för NATO och

en befann sig i ett läge från vilket utloppen från Östersjön och Barents hav kunde kontrolleras. Den möjliga användningen Skandinavien

av som en

bas för västliga vedergällningsoperationer begränsades samtidigt den

av svenska neutraliteten och av Danmarks och Norges obenägenhet att tillåta en sådan användning.

Man hade en ganska hög tanke om det svenska försvaret, särskilt flygvapnet. Försvarsanslagen var relativt höga och de svenska stridskrafterna med bred marginal de effektivaste i Skandinavien.

l dokumentet bedömdes inte ett svenskt medlemskap i NATO

som nödvändigt för det västliga försvaret. Det viktigaste att Sverige höll

var sitt försvar modernt och skaffade förvarnings-, flygstridslednings- och vapensystem dock inte kärnvapen som var kompatibla med och kompletterade dem som planerades för anskaffning av USAs allierade.

Med denna bakgrund övergick man till att formulera allmänna mål för

politiken samt policyrekommendationer.

De grundläggande målen för USA i förhållande till de skandinaviska staterna var, att dessa a hade demokratiska institutioner, b hade stabila och välmående ekonomier, orienterade mot den icke-kommunistiska delen av världen, c var vänligt inställda till USA och aktivt motsatte sig

kommunistiskt inflytande i ÖstersjöSkandinavien-området, särskilt i

Finland och d stödde amerikanska positioner i större internationella frågor. Fortsatt danskt och norskt NATO-medlemskap självfallet

var centralt, liksom fortsatt tillgång i dessa länder inkl. Grönland till militära installationer. På motsvarande sätt det centralt att sådana installa-

var

SOU 199411 Amerikansk inställning 109

tioner inte blev tillgängliga för sovjetblocket. Slutligen var det väsentligt att Sverige hade vilja och förmåga att motstå sovjetiska politiska och

militära påtryckningar.

De följande policyrekommendationerna i utkastets paragrafer 27-41 är i sin helhet läsvärda som underlag för förståelse av den amerikanska politiken den förutsågs i samband med 1960 års ställningstagande. som Paragraf 27 underströk de amerikanska åtagandena via NATO avseende Danmarks och Norges säkerhet. Paragraf 28 berörde direkt frågan om understöd i krig till Sverige. Be prepared to come to the defense of Sweden against Soviet Bloc aggression, possible in cooperation with appropriate NATO countries.

Denna formulering var kategorisk och därmed uppseendeväckande. Den skulle bli föremål för mycken diskussion och nyanseringar innan dokumentet slutligt fastställdes på hösten 1960. Finland var uppenbarligen viktigt för USA. I konsekvens därmed skulle de skandinaviska länderna enligt paragraf 30 uppmuntras att samarbeta i sitt stöd för Finland för att motverka sovjetiskt tryck och vidmakthålla Finlands knytningar till väst. En liknande men något vagare ambition formulerades i paragraf 32 med avseende på Polen. Paragraf 35 gick in på det fortlöpande militära samarbetet med Sverige. Ingen hjälp borde lämnas gratis. Däremot borde man kunna sälja militär utrustning och tillhandahålla utbildning i anslutning därtill. Med beaktande av NATOs krav borde man t.o.m. vara beredd att sälja moderna vapensystem eller att medge licensarrangemang för tillverkning i Sverige. Kärnstridspetsar skulle emellertid inte tillhandahållas, och man skulle därtill förmå Sverige att avstå discourage från att skaffa egna kärnvapen. Därtill borde Sverige förmås att skaffa förvarnings-, flygstridslednings- och avancerade vapensystem så som angavs i den ovan refererade

analysen.

I en av de sista paragraferna 41 framhölls, att man borde uppmuntra de skandinaviska länderna därmed avsågs i detta fall Norge och Sverige till åtgärder för att främja den ekonomiska utvecklingen i sina nordliga landsdelar.

Understöd till Sverige krav pá kompletterande underlag - När utkastet presenterades för NSC den 1 april 1960 framhöll föredraganden Mr. Gray bl.a. att det i huvudsak avsåg att kodifiera den politik fördes. Vid diskussion uppstod ett livligt meningsutbyte kring den som nämnda paragraf 28. Uppteckningen av diskussionen återges som ovan

110 Amerikansk inställning SOU 199411

bilaga 10. Särskilt utrikesminister Herter kritisk och undrade hur var USA kunde samarbeta i försvaret Sverige utan att informera Sverige av och NATO-staterna denna avsikt i förväg. Om USA å andra sidan inom formerade detta skulle frågan försvaret andra exempelom om av stater, vis Österrike, omedelbart väckas. President Eisenhower menade att man måste diskutera saken inom NATO. Därvid skulle också nödvändiga baser kunna etableras för samarbetet med Sverige.

Without such bases established through NATO cooperation, would we have no way of assisting Sweden unless made general against we war the USSR from bases in the U. S.

Den föredragande påpekade att paragraf 28 planeringsinriktad och

var syftade till att det skulle finnas handlingsplaner för det fall Sverige att angreps. Han påminde samtidigt att det at the present time inte om farms någon allians med Sverige eller någon automatik eller något åtagande att komma till hjälp vid ett angrepp. Herter återkom med att paragraf 28 Sverige stora fördelar gav utan något i gengäld för USA. Presidenten bad NSC tänka på de

övriga

skandinaviska ländernas situation Sovjetunionen invaderade Sverige. om Han undrade vad Västeuropa skulle göra i ett sådant läge och poängterade att Sverige inte kunde kosta på sig något än neutralitetspolitiken annat ... could not afford policy but neutrality. Presidenten i själva any var verket övertygad om att ett sovjetiskt på Sverige skulle betyda angrepp krig i Europas mitt ...war would in the of Europe; occur center därmed torde avses krig på kontinenten. Presidenten beslöt efter denna diskussion, att paragraf 28 skulle uteslutas tills vidare i avvaktan på en

fördjupad analys.

En diskussion kom också kring paragraf 35, försäljning materiupp av

till Sverige, där det tidigare hade påpekats att Sverige kanske den

var enda icke-allierade stat till vilken USA berett sälja moderna var att vapen. Presidenten fastställde ståndpunkten att USA skulle berett till vara sådan försäljning efter beslut från fall till fall utrikes- och försvarsav

departementen.

Dokumentet fastställdes sålunda president Eisenhower, med av temporärt uteslutande av paragraf 28, som NSC 60061 den 6 april 1960.

Nya texzförslag ang. understöd till Sverige slutligt fastställande -

Det amerikanska utrikesdepartementet State Department återkom enligt

uppdrag i oktober 1960 med ytterligare analys sakfrågorna kring en av den tillfälligt uteslutna paragraf 28. Särskilt skulle överväga man om frågan om understöd till försvaret Sverige i krig borde tas inom av upp NATO. Det föreföll State Department konsistent och logiskt det att

SOU 199411 Amerikansk inställning 111

aktuella dokumentet innehöll någon sorts riktlinjer för situationer där Sverige angreps. Tre olika fall borde täckas in, a Öst-aggression mot enbart Sverige, b storkrig i vilket Sverige förblev neutralt och c storkrig inom vilket Sverige Öst. angreps av Fallet a var enligt State Department så orimligt att det inte var meningsfullt att formulera någon policy. Om emellertid Finland kom under kommunistisk kontroll skulle hotet mot Sverige bli en realitet. En sådan utveckling skulle utan tvekan leda till en grundläggande policyöversyn från USA, från NATO och från Sverige självt. Utfallet därav var det knappast meningsfullt att spekulera över i ett policydokument. Om, enligt fall b, storkrig utbröt och Sverige förblev neutralt, skulle USA göra allt för hindra eller begränsa svenskt stöd till Öst här att följer en fortfarande hemlig rad. Om Sverige c angreps inom ramen för ett storkrig, kunde det antas att USA skulle uppmuntra och stödja Sveriges motstånd med alla medel, inklusive militära, som var förenliga med USAs tidigare åtaganden gentemot NATO. Här följer nästan en hel sida som fortfarande är hemlig. I State Departments sammanfattning av denna analys är slutsatserna till del fortfarande hemliga. Den för oss tillgängliga delen av texten en lyder. In the event of general war with the Soviet bloc a seek to prevent Sweden, as long as remains neutral, from giving any assistance to the Soviet Bloc, and b encourage and assist Sweden, within the limitations of U. S. commitments to NATO, to resist Soviet Bloc attack against Sweden. ln the case of Communist domination of Finland, consider promoting Swedens membership in NATO. Därefter följer tre eller fyra fortfarande hemliga rader.

State Departments papper diskuterades därefter inom NSC Planning Board inför ett kommande sammanträde inom det samlade NSC under presidentens ledning. Handläggaren inom Planning Board hade inga invändningar mot State Departments policytext men gav sin ordförande tillika exekutivsekreteraren i NSC följande kommentar. On page 4 [en del av den fortfarande hemliga textmassan] of this official report by the State Department response to a Presidential request, the war planning with respect to Sweden assumed. Doesnt the State Department know what the facts are ln my opinion, the last sentence of the first paragraph should have read U.S. and NATO war plans take into account the possibility of Swedish involvement a general war Understrykningarna är originalets.

Inte heller exekutivsekreteraren godtog helt State Departments förslag

utan föreslog följande ändringar strykningar och understrykningar i

originalet; de senare avser ny text.

112 Amerikansk inställning

SOU 199411

In the event of general war with the Soviet Bloc a seek to prevent

Sweden, as long remains neutral, from giving assistance

as any to

the Soviet Bloc, and b encourage and assist Sweden, within-the

without prejudice to U. S. commitments to NATO, to

resist Soviet Bloc attack against Sweden. In the event of Soviet Bloc

aggression against Sweden alone, be prepared to to the assistan-

come

ce of Sweden as part of NATO UN to the aggression.

a or response

In the event of Communist domination of Finland, consider promoting

Swedens membership NATO. Maintain and other selec-

encourage

ted NATO powers individually to maintain discreet liaison with the

Swedish military establishment the basis for possible future active

military cooperation.

Han rekommenderade att de åtgärder som berörts i den hela understrukna meningen ovan skulle uppfattas grund enbart för unilaterala

som en amerikanska åtgärder och inte för planering inom NATO. Värd att notera är också den sista meningen. Den innebar tydligen enbart lätt juste-

en ring av State Departments förslag och bekräftade den redan tidigare etablerade rollen för utvalda NATOestater i praktiken Norge och Danmark som länkar för Sveriges militära västkontakter.

Infor det avslutande mötet inom NSC denna fråga utgångs-

om var punkten Planning Board°s just återgivna förslag. Dessutom

fanns ett mer långtgående alternativ från Joint Chiefs of Staff till den understruk-

ovan na hela meningen

In the event of Soviet Bloc aggression against Sweden alone,

be prepa-

red to provide timely assistance for the defense of Sweden consistent

with U. treaty obligations, preferably part of NATO UN

as a a or

response, but unilaterally necessary.

President Eisenhower beslöt dock enligt Planning B0ards förslag, och dokumentet fastställdes i sin reviderade form den 10 november

1960 som NSC 60061 Rev. Den slutliga texten återges bilaga 11

som

4.5¶Sammanfattning och slutsatser

Dokumenten från åren 1948, 1952 och 1960 uppvisar såväl likheter

som skillnader. En stark kontinuitet finns sålunda i den allmänna militärstrategiska bedömningen. De politiska värderingarna undergår däremot

avgörande förändringar, och synen på militärt understöd till Sverige kommer till fullt uttryck först i 1960 års dokument.

Militärstrategislauppfattades det skandinaviska området redan år 1948 som viktigt för såväl USA som Sovjetunionen, och då i första hand med utgångspunkt i luftoperativa förhållanden. Om Sovjetunionen fick tillgång till Skandinavien skulle detta allvarligt for väst. Den strategiska

vara

SOU 199411 Amerikansk inställning 113

bedömningen av år 1952 sammanföll i allt väsentligt med den föregående. Även år 1960 grundbedömningen densamma, hade vissa

var men nu ytterligare dimensioner tillkommit NATO-perspektivet och intresset för farvattnen norr om Skandinavien. I NATO-perspektivet,

som var fokuserat på Centraleuropa, utgjorde sålunda Skandinavien ett viktigt flankområde, samtidigt som man från området kunde kontrollera utfarterna från såväl Östersjön som Barents hav.

År 1960 diskuterades därtill Skandinavien bas för västliga

som en vedergällningsoperationer österut. Denna aspekt är knappt identifierbar i dokumenten från åren 1948 och 1952. Någon väsentlig förändring i den amerikanska synen bör dock inte intolkas i detta, med tanke vad är

som känt från andra källor om 1940- och 50-talens aktiva amerikanska plane-

ring.

Den politiska dimensionen i de säkerhetspolitiska övervägandena framträder med stor tydlighet år 1948, då dokumentet nära nog genomsyrades av amerikanskt missnöje över den svenska neutralitetslinjen. Man avsåg sålunda att markera missnöje med Sveriges synbara oförmåga att göra åtskillnad mellan västmakterna och Sovjetunionen och tänkte tillhandahål-

militär utrustning till Sverige först sedan samarbetande staters behov tillgodosetts.

Fyra år senare hade man accepterat den svenska alliansfriheten som ett politiskt faktum, även om det förblev ett önskemål att Sverige anslöt sig till NATO. Man noterade samtidigt att Sverige traditionellt anti-

var ryskt och anti-kommunistiskt. Synen på att lämna militärt bistånd främst materiel i fred var följdriktigt helt förändrad till att borde väl-

man se villigt på svenska önskemål. Det var dessutom bra om Sveriges samarbete med de skandinaviska grannarna och med USA ökade.

År 1960 accepterade man den svenska säkerhetspolitiska linjen fullt ut

[Sweden] could not afford any policy but neutrality, enligt president Eisenhower, och varje indikation att man avsåg att med olika medel söka ändra den saknas. Ett svenskt NATO-medlemskap omnämndes bara som en tänkbar motåtgärd vid ett ryskt maktövertagande i Finland. Ett medlemskap var i själva verket inte nödvändigt, utan det centrala var att Sveriges militära system hade teknisk-organisatoriska förutsättningar för samverkan med väst. Däremot värdesatte allmän västorientering

man en från alla de skandinaviska ländernas sida.

Den amerikanska välviljan mot Sverige blev än tydligare år 1960 även på försvarsmaterielområdet. Efter en utförlig diskussion, som bara berörts kortfattat i det föregående, beslöt presidenten själv att USA skulle vara berett att sälja moderna vapen till Sverige efter beslut från fall till fall.

Den enda ytterligare referensen till bilateralt militärt samarbete i fredsstid var raderna om diskret kontaktverksamhet via vad i prakti-

som

114 Amerikansk inställning SOU 199411

ken var Norge och Danmark. Med tanke på vad sagts inledningsvis

som i detta kapitel om frånvaron av referenser till krigsplanläggning och underrättelsetjänst är det dock inte möjligt för kommissionen att bedöma, om NSC 60061 med detta gav den fullständiga bilden Sveriges

av militära relationer till USA såsom dessa uppfattades från amerikansk

sida under den aktuella tidsperioden.

Synen på understöd i krig till Sverige är självfallet det mest centrala i kommissionens perspektiv. År 1948 berördes denna fråga bara med konstaterandet att ett understöd utifrån till Skandinaviens försvar skulle förbättra förutsättningarna för detta. Redan år 1952 farms däremot

en tydlig referens till Sverige och till vikten eller nära åliggandet att

nog lämna understöd om Sverige angreps. Den enda reservationen hade att göra med vad de NATO-allierade skulle säga om alltför långtgående åtaganden.

Frågan kom emellertid att diskuteras med långt större utförlighet i samband med 1960 års dokument. Även dess bara

om formulering

omfattar elva rader av en huvudtext på tio sidor, framgår det av den samlade dokumentationen att dessa elva rader var centrala i hela beredningsarbetet före beslutet. Huvudelement i det slutliga ställningstagandet var följande. Vid krig där Sverige var neutralt skulle man söka hindra att Sverige något helst stöd till Öst.

gav som any assistance

Angreps Sverige inom ramen för ett storkrig skulle man uppmuntra och hjälpa Sverige. Detta ställningstagande, med den enda reservationen att åtgärderna skulle vidtas utan men för NATO, är uppenbarligen

paragrafens kärna. Med tanke på tidigare återgivna resonemang om att ett fritt Sverige var ett centralt intresse för de nordeuropeiska NATO-staterna kan man utgå från att de men man talade om i inskränkningen främst måste ha åsyftat fredstida politiska förhållanden inom NATO. Dessa torde ha avsett en förmodat negativ reaktion hos NATO-allierade om Sverige kom i åtnjutande av ett slags säkerhetsgarantier utan de samtidiga

skyldigheter ett NATO-medlemskap skulle ha inneburit.

Den slutliga bilden blir sålunda att Förenta Staterna i sin interna policy av år 1960 uttalade sig tämligen kategoriskt för att bistå Sverige om landet blev anfallet som ett led i en stormaktskonflikt. Det bör i sammanhanget framhållas att det inte står ... be prepared to assist Sweden ...,

Paragrafen innehåller också ett policyställningstagande för det fall att

Sverige angreps isolerat, dvs. det fall som tidigare bedömts som nära nog orimligt. Den avslutades därefter med den tidigare refererade ambitionen att vidmakthålla diskreta kontakter med det svenska militära etablissemanget som en bas för möjligt framtida aktivt militärt samarbete. Den fullständiga texten till paragrafen är följande en fotnot utelämnad.

SOU 199411 Amerikansk inställning 115

28. ln the event of general war with the Soviet Bloc a seek to prevent Sweden, as long as remains neutral, from giving any assistance to the Soviet Bloc, and b encourage and assist Sweden, without prejudice to U. commitments to NATO, to resist Soviet Bloc attack against Sweden. In the event of Soviet Bloc aggression against Sweden alone, be prepared to come to the assistance of Sweden part of

as a NATO or UN response to the aggression. In the event of Communist domination of Finland, consider promoting Swedens membership in NATO. Maintain and encourage selected NATO powers individually to maintain discreet liaison with the Swedish military establishment as the basis for possible future active military cooperation.

116 Amerikansk inställning

SOU 199411

Noter

Den amerikanska ambassaden i Stockholm tycks åtminstone år 1948 och år 1952 ha hållits löpande informerad om såväl utkast till som slutliga versioner

av policydokument om Sverige. Se t.ex. brev 28.9.1948 från Matthews, Stockholm, till chefen för europeiska avdelningen i State Department John Hickerson RG 84, Top Secret Records 1943-1949 from Embassy in Stockholm, Box NA och chiffertelegram 30.4.1952 1252 från ambassaden i Stockholm till

nr State Department State Department-dossier 758.54-3052, NA.

2. Gunnar Jarring var under perioden 1958-64 ambassadör och Leif Leifland

var under perioden 1960-64 förste ambassadsekreterare vid den svenska ambassaden i Washington. Enligt deras samståmmiga uppgifter hade ambassaden under denna period ingen kunskap om förekomsten av 1960 års policydokument.

Som svar på en förfrågan från kommissionen det skett några ändringar

om i eller tillägg till NSC 60061 har State Department översänt ett N SC-memorandum från hösten 1969. Av detta framgår att man gjort översyn de policy-

en av dokument som fastställts under perioden 1954-61 och att presidenten beslutat att dessa dokument, med några i detta sammanhang inte relevanta undantag, kunde upphävas, eftersom de blivit inaktuella, inordnats i andra eller förlorat

program sin tillämplighet; National Security Decision Memorandum 25, 17.9.1969, kopia i NPKs handlingar.

4. Av intresse i detta sammanhang är bl.a. Memorandum for the President, 3.6.1948, Subject Swedish Neutrality Policy; Memorandum for the President, 3.9.1948, 19th Meeting of the National Security Council NSC, Subject The Position of the United States with respect to Scandinavia, and NSC 281, A Report to the President by the National Council on the Position of the United States with Respect to Scandinavia. The Presidenfs Secretary s File, Harry S. Truman Library. Vidare NSC 28, The Position of the United States with Respect to Scandinavia, Report, 11.8.1948. NSC, Policies of the Government of the United States of America Relating to the National Security. Record Group RG 273, Misc. Documents, Vol. 1947 1958, NA.

- 5. NSC 121, The Position of the United States with Respect to Scandinavia and Finland, 8.1.1952, RG 273, Misc. Documents, Vol. V, 1952, NA. Även i The Presidents Secretarys File, Harry S. Truman Library och i Microfiche Collection, Declassified Documents, 360, Library of Congress.

Av betydande intresse är i detta sammanhang ett utförligt policydokument som tillkom i State Department i augusti 1949, Relations of the United States with Sweden, Policy Statement of the Department of State. Aktstycket visar dels den betydelse man i olika avseenden tillmätte relationerna till Sverige, dels hur dessa var föremål ñr fortlöpande diskussion.

Målsättningen för den amerikanska politiken att understödja

angavs vara utvecklandet av Sveriges vilja och fömiåga att delta i motståndet mot aggression. Förhållandet mellan USA och Sverige karakteriseras traditionellt problem-

som fritt bortsett från sådana problem som då och då aktualiserats den

genom sven-

SOU 199411 Amerikansk inställning 117

ska neutralitetspolitiken. Sverige var från utrikespolitisk synpunkt av betydelse för USA inte minst på grund av landets geografiska läge och dess inflytande bland de nordiska länderna. Ett sovjetiskt angrepp på Sverige skulle leda till extrem press från Norge och Danmark för amerikansk intervention. En sovjetisk ockupation av Sverige skulle oerhört försvåra försvaret av de nordiska NATOländema, samtidigt som det skulle ställa viktiga materiella resurser till angriparens ñrfogande.

Efter kriget säges Sverige ha försökt en politik som brobyggare mellan de båda blocken och framför allt på allt sätt sökt undvika störningar i relationerna till Sovjet. Händelserna under de senaste arton månaderna som bl.a. genom Pragkuppen avslöjat den sovjetiska aggressionspolitiken, liksom tillkomsten av det finsk-sovjetiska försvarsavtalet säges emellertid få till effekt en omprövning av den svenska politiken. Det svenska initiativet till ett nordiskt försvarsförbund sommaren 1948 betecknas som ett avsteg från landets traditionella isolationist neutrality

Sedan de nordiska förhandlingarna om ett försvarsförbund misslyckats har

kunnat notera en viss motsättning i Sverige mellan den högre militären och man den politiska ledningen, heter det. Militären betonar behovet av stöd från väst i form av materiel och tekniskt samarbete, liksom nödvändigheten av advance preparation for military aid from the west in the event of war. Dessa tankar stöds inte av den politiska ledningen. Från militärt håll har man också klargjort att de svenska försvarsplanema är baserade på gemensamt försvar av de tre skandinaviska länderna, eftersom man anser det så gott som säkert att också Sverige dras in i kriget om Norge och Danmark angrips.

-Från amerikansk sida har man för svenska regeringen under ett och ett halvt år redovisat uppfattningen att dennas neutralitetspolitik är dangerous and impractical. Samtidigt konstateras emellertid, att det strider mot amerikansk politik att utöva press på Sverige för att förmå landet att ansluta sig till Atlantpakten.

I sammanfattande utvärdering av den amerikanska politiken i förhållande

en till Sverige heter det, att medan Sverige stött den amerikanska politiken genom sitt deltagande i Västeuropas återuppbyggnad, har svenska regeringen varit mindre samarbetsvillig på det politiska området. En omsvängning i provästlig riktning är på väg i Sverige, fortfarande visar landet en negativ inställning

men till ansträngningama att militärt stärka Västeuropa mot Sovjets och kommunismens aggression. Det finns emellertid tecken på att changes in Swedish foreign policy may be under way, och att detta så småningom kan leda till att Sverige kommer att deltaga in collective defense measures with the other-

democracies. Även i bästa fall är det emellertid fråga långsam western om en utveckling, för såvitt inte Sovjet takes some overt action; Relations of the United States with Sweden Policy Statement of the Department of State 15.8.

, 1949, FRUS 1949, Vol IV; Western Europe, s. 772-779.

118 Amerikansk inställning SOU 199411

6. NSC, Briefing note for the PB Meeting 11.12.1959, Consideration of Scandinavian Policy. White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs, Briefing Notes Subseries, Box 16, Dwight D. Eisenhower Library.

7. Ett nationsnamn med, såvitt det kan bedömas, sex bokstäver hålls fortfarande hemligt.

NSC, Briefing Note for the PB Meeting 11.3.1960, Scandinavia, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs, Briefing Notes Subseries, Box 16, Dwight D. Eisenhower Library.

9. National Security Council, NSC 6006, U. S. Policy toward Scandinavia Denmark, Norway and Sweden, 14.3.1960, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs Records 1952-61, NSC Series, Policy Papers Subseries, Box 28, Dwight D. Eisenhower Library.

10. Scandinavia NSC 6006, 30.3.1960, Briefing Notes Subseries, Box 16, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs, Dwight D. Eisenhower Library.

11. RG 273, NSC Actions 2204-2208, 1.4.1960, NA; NSC, Discussions at the 439th Meeting of the National Security Council, Friday, 1.4.1960, Ann Whitman Files, NSC Series, Dwight D. Eisenhower Library.

12. Det framgår inte av sammanhanget om presidenten avsåg baser i Sverige eller i närheten av Sverige.

13. NSC 60061, 6.4.1960, RG 273, NA. Också i White House Office, Office of the Special Assistant for Security Affairs, Dwight D. Eisenhower Library.

14. National Security Council, Memorandum for the National Security Council, Subject U. S. Policy Toward Scandinavia, 4.10.1960, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs Records 1952-61, NSC Series, Policy Papers Subseries, Box 28, Dwight D. Eisenhower Library.

15. NSC, Briefing note for the PB meeting of 11.10.1960, Scandinavia, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs, Briefing Notes Subseries, Box 16, Dwight D. Eisenhower Library.

16. NSC, Memorandum for the National Security Council, Subject U. S. Policy Toward Scandinavia, 12.10.1960, White House Office, Office of the Special Assistant for National Security Affairs Records 1952-61, NSC series, Policy Papers Subseries, Box 28, Dwight D. Eisenhower Library.

17. NSC, Memorandum for the National Security Council, Subject U. S. Policy Toward Scandinavia, 10.11.1960, White House Office, Office of the- Special Assistant for National Security Affairs Records 1952-61, NSC Series,

SOU 199411 Amerikansk inställning 119

Policy Papers Subseries, Box 28, Dwight D. Eisenhower Library. 18. Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, Oslo 1991. 19. Ingår i NSC 60061 jämför not 12. Aktuella textsidor är emellertid reviderade 10.11.1960, The National Security Council, RG 273, NA.

SOU 1994 ll Fredsmässiga kontakter 121

5 kontakter med

Fredsmässiga

västmakterna

5.1¶Allmänt om internationella kontakter

Den svenska neutral itetspolitiken har inte utgjort något hinder mot livliga internationella kontakter. För ett litet land som Sverige har sådana kontakter bedömts som särskilt betydelsefulla. Detta gäller även i fråga om det militära försvaret. Officerare och andra försvarsanställda behöver liksom kvalificerade yrkesmän inom andra områden ha förbindelser med utländska kolleger för att undvika nationell isolering i tänkande och kunnande. Sådana kontakter har också ansetts kunna bidra till att utomlands skapa respekt för och insikt om betydelsen av Sveriges försvar.

De militära utlandskontakterna var av olika slag. Försvarsattachéer spelade en viktig roll i de fortlöpande förbindelserna. Det förekom också ett omfattande besöksutbyte skilda nivåer. Officerare och försvarsanställda tekniker företog ofta studie- och inköpsresor till utlandet. Åtskilliga svenska officerare erhöll kvalificerad utbildning i andra länder och utländska officerare studerade vid militära utbildningsanstalter i Sverige. Växeltjänstgöring mellan svenska och utländska officerare förekom i en inte obetydlig omfattning. Kontakter av detta slag skedde framför allt med Västeuropa och Nordamerika.

I detta sammanhang kan det inte komma i fråga att ge en fullständig bild av de mycket omfattande utlandskontakter som svenska officerare och andra försvarsanställda hade under tiden från 1940-talets slut till och med november 1969. Syftet med den följande framställningen är endast att ge en allmän uppfattning om frekvensen och inriktningen av denna verksamhet. Sådana kontakter som avsåg underrättelseutbyte med utlandet behandlas i avsnitt 5.4.

Försvarsattachéerna Vid de större svenska ambassaderna fanns en och ibland flera försvarsattachéer. Deras huvudsakliga arbetsuppgifter var att som militära rådgivare beskickningschefen skapa goda kontakter med försvaret och i förekommande fall försvarsindustrin i värdlandet, att biträda vid anskaffning av försvarsmateriel samt att förbereda och underlätta besök

122 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

från Sverige med militär inriktning. I arbetet ingick också att bedriva öppen underrättelseverksamhet. På motsvarande sätt höll ett antal utländska beskickningar försvarsattachéer i Stockholm. Deras kontakter med det svenska försvaret gick den Försvarets kommandoex-

genom pedition som fanns inom Försvarsdepartementet.

Den största gruppen svenska försvarsattachéer farms i Washington. Deras möjligheter att verka var mycket olika under skilda perioder. Fram till mitten år 1952 betraktade amerikanska militärer Sverige med

av misstro och det var svårt för attachéerna att få några uppgifter värde.

av Därefter blev den amerikanska attityden positiv. Men beredvillig-

mer heten att lämna sekretessbelagd information till de svenska attachéerna var alltjämt mycket begränsad. Mot slutet 1950-talet skedde emellertid

en markant omsvängning i den amerikanska inställningen till Sverige.

Det amerikanska militära etablissemanget visade därefter stor öppen-

en het mot de svenska attachéerna, vilka uppfattade sig ha mycket

en gynnad ställning i informationshänseende. Som följd den svenska

en av regeringens kritik den amerikanska krigföringen i Vietnam blev

av förbindelserna åter frostiga i slutet 1960-talet. Det för Sverige så

mer av betydelsefulla samarbetet på materielsidan avbröts dock inte.

Allmänt om utlandsresor

För tjänsteresor utomlands försvarsanställd personal fordrades tidigare

av i regel särskilt tillstånd regeringen. Ärendena handlades

av gemensamt av Försvars- och Utrikesdepartementen. Medan försvarsministrarna i allmänhet ställde sig positiva till sådana ansökningar, intog utrikesminister Undén i vart fall under 1950-talets första hälft klart restriktiv

en hållning vid behandlingen av dessa ärenden. Särskilt motsatte han sig besök på hög nivå. Denna inställning torde till inte ringa del ha varit motiverad hänsyn till hur besöken skulle uppfattas i Sovjetunionen

av Utrikesdepartementet gav uttryck för en återhållsam syn också i fråga

om besök av utländska militärer i Sverige

Antalet ansökningar om tillstånd till utlandsresor i Försvarsdepartementets konseljakter ger en allmän uppfattning om hur omfattande

reseverksamheten var. Under åren 1949-51 det genomsnittliga antalet

var sådana ansökningar 18 per år. Den följande treårsperioden 1952-54 ökade antalet ansökningar till i medeltal 58, varav drygt 30 procent kom

från FOA och drygt 20 procent från flygvapnet och flygförvaltningen.

Under senare delen av 1950-talet och under 1960-talet ökade antalet utlandsresor snabbt. Budgetåren 196667, 196768 och 196869 uppgick således antalet sådana resor till 326, 473 519.4 Bara i arméstabens

resp. arkiv finns från åren 1949-69 600 reserapporter.

Bland resmålen dominerade de nordiska länderna, Västeuropa och

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 123

Nordamerika. Av reserapporterna i arméstabens arkiv avser ca 500 besök i NATO-länder, medan de övriga företrädesvis behandlar resor till neutrala länder Finland, Schweiz och Österrike. Endast ett fåtal

som rapporter gäller besök i Östeuropa. Av de totalt 473 resor som företogs av personal från försvarsmyndigheter budgetåret 196768 avsåg 110 Storbritannien, 92 USA och Canada, 65 Frankrike, 56 Västtyskland, 29 Norge, 26 Danmark, 18 Finland och 18 Schweiz. De flitigaste resenärerna var också vid denna tid personal vid FOA, flygvapnet och flygförvalt-

ningen

Besöksutbyte på generalsnivá Av särskilt intresse torde vara det besöksutbyte som förekom mellan den svenska militärledningen och motsvarande befattningshavare i utländska krigsmakter. Nils Swedlund, försvarsstabschef under åren 1947-51 och överbefálhavare åren 1951-61 hade täta kontakter med danska och norska militärer och politiker och besökte ofta dessa länder. Han gjorde även ett besök i USA hösten 1955. Axel Ljungdahl, som under åren 1954-60 var chef för flygvapnet, besökte under denna tid tolv västländer, bl.a. USA, och mottog besök av ett flertal utländska flygvapencheferf Stig Hzson Ericson, som var chef för marinen under tiden 1953-61, var en ivrig förespråkare för kontakter med utlandet. Själv företog han som försvarsgrenschef flera studieresor till Storbritannien och Frankrike och till

en USAF

Ibörjan av 1960-talet gjordes en rullande lángtidsplanering för militära toppbesök och återbesök avseende de nordiska länderna, Storbritannien och USA. Planeringen fastställdes regeringen.

Skälen till besök i Danmark, Finland och Norge liksom från dessa länder angavs i dessa planer hänförliga främst till de goda grannför-

vara hållandena, ömsesidig goodwill samt betydelsen av personliga bekantskaper och ömsesidigt utbyte av främst organisatoriska och utbildningsmässiga erfarenheter från ländernas likartade förhållanden. De möjligheter till kontakt och erfarenhetsutbyte fanns inom för Sveri-

som ramen ges och övriga nordiska länders respektive utrikespolitik borde utnyttjas.

Besöksutbytet med Storbritannien och USA motiverades i planerna

med den betydelsefulla materielanskaffningen från dessa länder, den

goodwill och den ökade förståelse för svensk försvarsvilja och försvarsförmåga som kunde skapas genom besöken samt de kunskaper som kunde erhållas vid besök i dessa länder

124 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

Militära toppbesök och återbesök åren I 962-65 jämte planerade sådana för aren 1966-69 9

Norge Danmark Finland Storbritannien USA Till Från Till Från Till Från Till Från Till Från

ÖB 1967 1966 1966 1965 1968 1967 1963 1964 1965 1969

1968 1968

CFst 1964 1966 1966 1969 1966

CA 1964 1968 1967 1968 1967 1968 1966 1966 1965 1963

1965 1969 1969 1967

CM 1966 1965 1967 1966 1968 1969 1962 1965 1963 1964

1969 1968 1968 1968 1969

CFV 1965 1966 1968 1964 1966 1968 1964 1967 1962 1962

1969 1968 1969 1967 1966

Den vänstra spalten företagit ett besök, där ÖB står för överbe-

anger vem som fálhavaren, C Fst för ñrsvarsstabschefen och CA, CM och CFV för cheferna för annén, marinen resp. flygvapnet eller motsvarande utländska befattningshavare. I de följande spaltema anges vilka år som besök gjorts i vissa länder resp. då besök mottagits från dessa.

I övrigt besökte C Fst Sovjetunionen 1965, CA Schweiz 1966, CM Italien 1965 och Frankrike 1966 och CFV Italien 1966. ÖB planerade ett besök i Sovjetunionen 1967 och CFV avsåg att besöka Frankrike 1969.

Genomförda eller planerade besök i Sverige från andra länder än de ovan nämnda fördelade sig enligt följande franske CM 1967, italienske CM och CFV 1967, västtyske CFV 1968, sovjetiske CM 1967 och polske C Fst 1967.

I flertalet fall torde det varit fråga närmast om artighetsvisiter med inlagda studiebesök. Den främsta betydelsen av detta besöksutbyte torde ligga i de personliga kontakter som skapades. Kommissionen återkommer i andra sammanhang till dessa och andra högnivåkontakter, iden mån de är av intresse for den fråga som kommissionen har att granska.

På regional nivå förekom tidvis ett besöksutbyte mellan svenska militärbefalhavare, främst de i Kristianstad och Boden, och motsvarande chefer i Danmark, Finland och Norge. Enligt samstämmiga uppgifter från personer med god insyn i verksamheten behandlades vid dessa sammanträffanden inte frågor rörande operativ samverkan. Däremot diskuterade man annat av gemensamt intresse, såsom organisations-, utrustnings- och utbildningsfrågor samt flygsäkerhetssamarbete. Huvud-

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 125

vikten synes ha varit lagd på sällskaplig och personkontakter.

samvaro

Som undantag från detta mönster framstår besök svenska

ett par av militärbefälhavare vid norska övningar. Sålunda fick militärbefälhavaren i Boden Nils Björk i samband med övningen Blåtind år 1954 ta del

av den operativa planeringen i Nordnorge. Vid ett annat tillfälle kom Björk och en norsk befälhavare överens att i krig utväxla sambandsgrupper,

vidare avsnitt 6.4. Richard Åkerman fick militärbefálhavare i se som Skövde närvara vid diskussioner i den norska arméledningen då frågor av politisk och operativ art togs upp under övningen Dovre år 1958.

I avsnitt 6.4 behandlas vissa samtal mellan danska och svenska officerare som förekom under ledning militärbefálhavaren i Kristianstad.

Kontakter i övrigt

Det svenska försvaret hade under andra världskriget haft begränsade möjligheter att följa den militära utvecklingen i andra länder. Efter krigsslutet var man därför angelägen att få ta del utländska krigs-

om av erfarenheter liksom av de betydande tekniska framsteg gjorts. Under

som senare hälften av 1940-talet började svenska officerare och tekniker att företa studieresor utomlands. De i särklass mest populära resmålen

var USA och Storbritannien. I första hand tycks intresset ha fokuserats på teknik, utbildning och organisation.

Några tidiga exempel kan nämnas. År 1949 studerades

flygutbild-

ningen inom det amerikanska flygvapnet i USA och ett studiebesök gjordes vid dess anläggningar i Tyskland. I England samlades intryck från utbildningen av jaktstridsledare liksom från uttagning flygande

av personal inom Royal Air Force. Samma år besökte hög marinofficer

en Storbritannien för att studera taktik och metoder för operativ ledning

av sjöstridskrafter. År 1950 studerade

en flygofficer jaktflygplansbeväpning

m.m. i England. Andra kommenderingar detta år avsåg samverkan mellan flotta och flyg och RAFs verksamhet i den brittiska i

zonen

År 1951 studerade

Tyskland. en arméofficer fallskärmsjägarutbildning

i England, Frankrike och Belgien. Genomgående de svenska

synes besökarna ha blivit väl mottagna och visats betydande öppenhet också

en beträffande hemliga förhållanden.

Svenska officerare undergick även utbildning utomlands. Detta hade också skett före andra världskriget och innebar alltså inget principiellt nytt. Dels tjänstgjorde svenskar vid utländska förband, dels sändes elever till korta kurser i de mest skiftande ämnen underrättelsetjänst, jakt-

som stridsledning och telemateriel och dels det fråga årslång utbild-

var om ning vid militära högskolor i andra länder. Även svenska provflygare fick sin utbildning i västländer.

Den förste svensk efter kriget bedrev militära högskolestudier

som

126 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

utomlands torde ha varit sedermera generalmajoren Sigmund Ahnfelt. Han studerade läsåret 194950 vid Command and General Staff College vid Fort Leavenworth i Kansas, som var den amerikanska motsvarigheten till den svenska Krigshögskolan. I kursen deltog flera utländska officerare, huvudsakligen från andra NATO-länder och Latinamerika

även från Schweiz. Tre andra svenska officerare genomgick denna men utbildning fram t.o.m. år 1969, bl.a. sedermera överbefálhavaren Len-

nart Ljung.

Också på andra håll erbjöds svenska officerare redan i början av 1950talet kvalificerad utbildning, t.ex. vid Air and Command Staff School i USA, vid Staff College, RAF Staff College och School of LandAir Warfare i Storbritannien samt vid den norska sjökrigsskolan. Senare öppnades möjligheter till militära högskolestudier bl.a. vid Naval War College och Marine Corps School i USA, Naval Staff Course i England och Ecole Supérieure de Guerre Navale i Frankrike.

Förklaringen till att västmakterna på detta sätt beredde det svenska försvaret möjlighet att låta personal delta i kvalificerad utbildning torde stå att finna i deras intresse av att svenska officerare höll en hög professionell nivå. Därmed skulle nämligen Sverige vara bättre rustat att motstå sovjetisk aggression och bidra till västerlandets försvar.

Utbytet var emellertid inte enkelriktat. Redan år 1949 tycks en amerikansk officer ha deltagit i svensk vinterutbildning. Samma år erbjöd sig det brittiska flygvapnet att sända två officerare till Sverige för att informera om bl.a. jaktstridsledning och viss flygsäkerhetstjänst. Det fanns även utländska elever vid svenska militära högskolor. Under perioden 1949-69 studerade ca 90 utländska officerare vid KrigshögskolanMilitärhögskolans armélinje och ca 50 vid Sjökrigshögskolan Militärhögskolans marinlinje. Det stora flertalet var norrmän, men därutöver var det danskar, finländare, britter, österrikare, thailändare och colombianer. Inga studerande kom från länder inom Warszawapakten.

Varken FlygkrigshögskolanMilitärhögskolans flyglinje eller Försvars-

högskolan hade några utländska elever.

Även viss växeltjänstgöring förekom mellan officerare från Sverige

en och vissa NATO-länder. År 1953 kommenderades svenska

tre flygoffi-

cerare till en tremånaders tjänstgöring vid RAF i Västtyskland medan tre brittiska officerare tjänstgjorde vid det svenska flygvapnet. Ett motsvarande utbyte skedde också följande år. År 1957 svensk flygoffi-

var en cer under tre månader kommenderad till RAF i England och lärde sig hur engelsmännen skötte sin jaktstridsledning, medan en engelsk radarjaktledare ungefär samtidigt tjänstgjorde vid en svensk flottilj och vid några tillfällen fick leda svenska jaktflygplan. På armésidan fanns likaså ett s.k. exchange au pair-system. Vid mitten av 1950-talet tjänstgjorde sålunda årligen fyra yngre svenska officerare under fyra veckor vid

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 127

brittiska förband och fyra brittiska officerare lika lång tid vid svenska förband. Systemet ansågs värdefullt framför allt allmän stimu-

som en lans. Ett likartat utbytesprogram med USA korn till stånd i början

av 1960-talet. Svenskarna tjänstgjorde vid amerikanska förband i Västtyskland.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att Sverige under hela perioden hade internationella militära kontakter med tiden blev alltmer

som omfattande. Besöksutbytet och i hög grad inriktade på väst-

resorna var makterna. Många av de officerare undergick utbildning utomlands

som nådde sedermera höga befattningar inom det svenska försvaret. Genom denna utbildning fick de ingående kunskaper västmakternas militära

om organisation, taktik och teknik. Samtidigt knöt de värdefulla kontakter med framstående officerare från framför allt NATO-länder, kontakter vilka i många fall ledde till bestående vänskapsband.

5.2 Fredstida materiel och förnöden-

anskaffning av

heter samt tekniskt samarbete

Inledning

Under det andra världskriget hade Sverige kraftigt rustat försvaret och vid krigsslutet var den svenska krigsmakten kvantitativt betydande

av styrka. En svensk krigsindustri hade byggts med företag SAAB

upp som och Bofors som stora leverantörer till det svenska försvaret. Omfattande inköp av mindre sofistikerad krigsmateriel gjordes också från amerikanska överskottslager under 1940-talets del.

senare

Kvalitativt var läget sämre. Under kriget hade Sverige i stort sett varit avskuret från teknikutvecklingen utomlands. Den svenska materielen

var därför i stor utsträckning omodern. Bara något år efter krigsslutet började svenska officerare och försvarsanställda tekniker att företa utrikes studieresor, främst till USA och Storbritannien, för att ta del bl.a. den

av tekniska utvecklingen där. Det skulle dock dröja fiera år innan dessa erfarenheter kunde omsättas i svensk produktion. Det förelåg därför stora behov av import av tekniskt avancerad materiel. Dessa behov kunde tillgodoses enbart av västmakterna.

Sveriges stora och glesbefolkade territorium, den på vissa håll särpräglace terrängen och inte minst det förhållandet att krigsmaktens personal till största delen utgjordes korttidsutbildade värnpliktiga ställde ofta

av speciella krav på materielen. Efter hand utvecklades därför med fram-

gång en svensk profil på det militärtekniska området. Denna skilde sig

i många stycken från de lösningar stormakterna valt och skulle

som tvinga den tänkta huvudmotståndaren sätta in unik

att resurser mot

128 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

svensk teknik. Härtill korn att Sveriges säkerhetspolitiska hållning gjorde det angeläget med en inhemsk försvarsindustri, som kunde svara för betydande delar materielanskaffningen i fred och därtill för ammuniav tionsproduktion och materielunderhåll i krig. Även försvaret med tiden i allt större utsträckning kunde upphandom sin materiel inom landet behövdes alltjämt ett omfattande samarbete med utlandet på materielornrådet. Försvaret ville få den modernaste och effektivaste materielen till lägsta möjliga kostnad. Sverige hade varken ekonomiska eller personella resurser att på egen hand hålla sig i framkanten av den militärtekniska utvecklingen inom alla sektorer. Bl.a. de svenska flygplansprojekten var beroende av ett inflöde av teknologi utifrån. Inte heller var det möjligt för svensk försvarsindustri att till konkurrenskraftiga priser producera allt vad som krävdes. Trots att svensk försvarsindustri i första hand producerade för det svenska försvarets behov följde i vissa hänseenden internationell man standard. Med hänsyn till de stora NATO-ländernas dominerande ställning på världsmarknaden innebar detta i realiteten de normer som tilllämpades inom NATO. Ett skäl till denna anpassning var industrins önskemål att kunna exportera materielen och därigenom kunna tillom verka större serier att sprida utvecklingskostnaderna på. En annan anledning var att försvaret vid sin upphandling av t.ex. kanoner krävde att kalibern skulle vara internationellt gångbar. Härigenom kunde man utsätta inhemska ammunitionstillverkare för utländsk konkurrens. Importen krigsmateriel från väst liksom den anpassning till västav makternas standard som alltså i viss utsträckning förekom inom den svenska försvarsindustrin kunde naturligtvis underlätta för Sverige att i krig ta emot bistånd från och samverka med Atlantpakten. Bl.a. med hänsyn till de mycket stora satsningar, gjordes på att utveckla den som svenska profilen, kan det dock knappast med framgång göras gällande att detta ett styrande intresse. Snarare kunde det ses som en bonusefvar fekt. Det svenska flygvapnets uppbyggnad och den förhållandevis höga mekaniseringen armén medförde ett starkt ökat behov av oljor, drivav medel och vissa andra råvaror, som inte kunde tillgodoses inom landet. Likaså krävde detta import av gummidäck och annan utrustning. Stora lager av strategiskt betydelsefulla varor lades upp. Dessa kunde dock inte göras så omfattande att de täckte behoven under en längre tids avspärrning eller krig.

SOU 19941l Fredsmässiga kontakter 129

Krigsmaterielimport och tekniskt samarbete

Sverige gjorde under de sista åren av 1940-talet stora ansträngningar för att från USA och Storbritannien importera högteknologisk materiel,

.a. markradarstationer. Länge vägrades dock exportlicenser. Skälen till detta var flera. Främst på amerikansk sida fanns en önskan att markera ovilja mot den svenska neutralitetspolitiken. Det ansågs vidare angeläget att i första hand tillgodose behoven i allierade stater. Därtill uttrycktes en viss oro för att Sverige skulle hamna på fel sida i ett krig mellan västmakterna och Sovjetunionen och att materielen då skulle komma att användas mot leverantörstaternas stridskrafter.

Så småningom ändrade dock de amerikanska och brittiska myndigheterna sin attityd i fråga om krigsmaterielexport till Sverige. Förhoppningarna om att genom en restriktiv politik i detta hänseende kunna påverka Sverige att ansluta sig till NATO avskrevs. Samtidigt ökade förtroendet for Sveriges vilja att försvara sig mot sovjetisk aggression och det befanns angeläget att stärka den svenska krigsmakten. Denna attitydförändring synes delvis ha berott på norska propåer. Det låg i Norges intresse att ett effektivt svenskt försvar kunde ta emot den första stöten vid ett anfall österifrån.

I september 1950 fick Sverige sålunda möjlighet att köpa stridsflygplan från Storbritannien. Och i maj 1951 beviljade USA exportlicens för ett antal Bendix radarstationer avsedda att komplettera de radarstationer som Sverige redan fått tillstånd att importera från Storbritannien.

Under åren 195 l och 1952 förekom en intensiv diplomatisk aktivitet for att möjliggöra import till Sverige av modern krigsmateriel på förmånliga villkor från USA. Västmakterna önskade att Sverige skulle ansluta sig till det system för exportrestriktioner mot Sovjetunionen och andra kommunistiska stater, som syftade till att hindra östblocket från att importera varor ägnade att stärka dess krigspotential. Samarbetet skedde inom en särskild kommitté Coordinating Committee for East-West Trade, Cocom.

Dessa önskemål ledde våren 1951 till en rad samtal mellan Sverige och USA om den svenska östhandeln. Förhandlingarna fördes med iakttagande av sträng sekretess. Från svensk sida framhölls att Sverige måste förbehålla sig att autonomt utforma sin exportpolitik. Denna politik karaktäriserades av att icke diskriminera något land eller någon ländergrupp. I eget intresse lade Sverige emellertid allmänna säkerhetssynpunkter på sin export. Någon export av krigsmateriel i teknisk mening till östblocket förekom traditionellt inte och skulle inte tillåtas uppkomma. Vad beträffade andra strategiskt viktiga varor förekom en föga omfattande export österut. Denna export, som kunde betraktas som det handelspolitiska priset för den försörjningsmässigt utomordentligt be-

130 Fredsmässiga kontakter SOU 1994 11

tydelsefulla importen österifrån, skulle inte tillåtas öka. Någon reexport till östblockets länder av från USA eller andra Cocom-länder importerade varor av strategisk natur förekom traditionellt inte. Tillämpningen

av dessa principer innebar .a. att Sverige inte på Cocom-ländernas bekostnad skaffade sig några kommersiella fördelar den handelspolitiska

av spänningen mellan öst och väst och således inte heller kunde påstås sabotera Cocom-ländernas strävanden beträffande Öst-väst-handeln.

USA fann att den av Sverige deklarerade politiken i sak inte stod i vägen för ett samförstånd. Sedan Sverige åtagit sig viss informa-

en tionsskyldighet gentemot USA vid eventuella avvikelser från denna politik, accepterade USA den svenska linjen. Den amerikanska Stockholmsambassaden beskrev samma år förhandlingsresultatet att Sveri-

som ge gått med på att föra en handelspolitik som var likvärdig med NATOländernas och som det dittills största avsteget från neutral itetspolitiken. Flera år senare angav en officiell amerikansk rapport att Sverige

samarbetade inofficiellt och i begränsad omfattning för att upprätthålla Cocom-systemetJ Härigenom undanröjdes anledningen för amerikanska myndigheter att på grundval av Sveriges öst-väst-handelspolitik behandla Sverige i licenshänseende mindre fördelaktigt än Cocom-länder.

I februari 1952 förklarade den amerikanske presidenten i enlighet med Mutual Defence Assistance Act år 1949 att Sverige i princip be-

av var

rättigat att köpa krigsmateriel från USAs regering. Den amerikanska

lagstiftningen föreskrev emellertid att en förutsättning för leveranser

var att mottagarlandet avgav vissa försäkringar till USA. Om sådana försäkringar skulle innehålla hänvisningar till den amerikanska lagstiftningen, bedömdes från svensk sida detta kunna kompromettera Sveriges alliansfria politik. Amerikanerna godtog omsider den svenska ståndpunkten.

Genom en noteväxling den 30 juni och den l juli 1952 träffades

en överenskommelse om de villkor på vilka Sverige skulle få köpa militär utrustning, materiel eller tjänster från den amerikanska staten. Sverige åtog sig att följa FN s stadga, att föra en fredlig politik och inte angripa andra, att inte vidareexportera hemlig amerikansk materiel utan USAs medgivande samt att vidta nödiga säkerhetsåtgärder till skydd för förvärvad utrustning, materiel, tjänster och upplysningar. Enligt önskemål från den svenska regeringen offentliggjordes notväxlingen först efter ett

par år sö 195474.

Överenskommelsen medförde dock inte omgående någon

mer omfattande krigsmaterielimport till Sverige från USA. Inte heller lämnade USA inledningsvis i nämnvärd omfattning tekniska uppgifter hemlig

av natur till Sverige. Under de närmaste åren var det andra länder

som var huvudleverantörer till den svenska krigsmakten. Sverige fortsatte således att köpa stridsflygplan från Storbritannien. Från land importe-

samma

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 131

rades bl.a. flygmotorer, navigationssystem och stridsvagnar och från

Frankrike artilleripjäser.

Mot slutet av 1950-talet blev den amerikanska attityden till Sverige mer välvillig. Amerikanerna visade en allt större öppenhet i fråga

om den mil itärtekniska utvecklingen gentemot de svenska försvarsattachéerna i Washington och tillresta officerare, försvarsanställda tekniker och industrimän. I januari 1958 besökte en grupp svenska officerare från de tre försvarsgrenarna USA. Gruppens ledare var souschefen i flygförvaltningen Torsten Rapp. Man diskuterade möjligheterna för Sverige att i USA köpa bl.a. kvalificerade robotar. Frågan hade under flera år vid upprepade tillfällen tagits upp av den svenske Washingtonambassadören utan att det lett till något resultat. Amerikanerna ställde sig nu i princip positiva till export. Några politiska villkor synes inte ha uppställts. Däremot framställdes från amerikansk sida önskemål om att installera en radaranläggning för strategisk luftövervakning i Västsverige. Den svenska inställningen till detta önskemål var emellertid negativ och

frågan föll.

Efter ytterligare förhandlingar förvärvade Sverige i februari 1959 ett antal jaktrobotar. Kort därpå återvände Rapp med officerare

en ny grupp till USA för fortsatta diskussioner robotköp. Även denna gång intog

om amerikanerna en positiv hållning till de svenska önskemålen, förutsatt att Sverige kunde ge ett tillfredsställande säkerhetsskydd för de amerikanska högteknologiobjekten. Det blev en uppgift för det svenska militära kontraspionaget att genom organiserandet av ett industriskydd garantera säkerheten hos de företag som tog emot amerikansk teknologi.

Vid denna tid befanns det på ömse håll önskvärt att utvidga överenskommelsen från år 1952 såvitt den avsåg säkerhetsåtgärder till att omfatta alla upplysningar, all utrustning och materiel och alla tjänster

av hemlig karaktär, som hänförde sig till försvaret och överlåts mellan

som staterna. En ministeriell notväxling i detta ämne skedde den 30 januari 1961. Notväxlingen har publicerats i SÖ 196151.

I anslutning till denna överenskommelse upprättades den 31 augusti 1962 med tillägg den 6 november 1963 mellan å ena sidan det amerikanska försvarsdepartementet och å andra sidan de svenska armé-,

ma-

rin- och flygförvaltningarna ett s.k. Memorandum of Understanding

Concerning Technical Information. Inom för detta förhandlade

ramen man fram hemliga annex rörande teknologiutbyte på ett stort antal

områdenf Detta avtalskomplex blev utgångspunkten för ett omfattande och nära militärtekniskt samarbete mellan Sverige och USA. Sverige var otvivelaktigt den part som drog den största nyttan av samarbetet, men Sverige bidrog också. Det fanns ett amerikanskt intresse av att tillgodogöra sig kunskaperna hos svenska forskare vid bl.a. FOA och materiel-

förvaltningarna.

132 Fredsmässiga kontakter

SOU 199411

Den svenska regeringens kritik i slutet 1960-talet den amerikan-

av av ska krigföringen i Vietnam och Sveriges stöd till Nordvietnam medförde kraftiga amerikanska reaktioner på politisk nivå. Även de militära högnivåkontakterna stryptes. Något avbräck i det tekniska samarbetet och handeln med försvarsmateriel vallades dock inte.

Sedermera har överenskommelser utbyte militärteknisk informa-

om av tion m.m. slutits även med andra länder, bl.a. med Storbritannien SÖ 196715 och Norge SÖ 19694.

Trondheimsjörrâdet

Som inledningsvis nämnts Sverige beroende import vissa

var av av krigsviktiga förnödenheter, bl.a. olja och andra petroleumprodukter. Av beredskapsskäl lagrades under 1950-talet drivmedel motsvarande tre

ca månaders förbrukning inom landet. Vid ett stormaktskrig berörde

som Skandinavien skulle tillförsel utifrån alltså bli nödvändig inom relativt

kort tid. Östersjöinloppen bedömdes ett Sovjetunionens viktigaste

som av mål i Nordeuropa. Om Danmark ockuperades Sovjetunionen, det

av var tvivelaktigt om en tillräcklig varutillförsel skulle kunna ske via Skagerack

Öresund eller till den svenska genom ens västkusten. Man kom därför att rikta blickarna mot hamnar på den norska västkusten, framför allt den isfria Trondheimsfjorden. Dit räknade med fartyg ingående

man att i västmakternas konvojer skulle kunna nå relativt ostört, varefter

varorna landvägen kunde transporteras till Sverige.

Initiativet till att skapa ett andningshål västerut torde ha kommit från militärt håll. Även

rent fredsmässiga beredskapsintressen synes dock ha

spelat en viss roll. Under svåra isvintrar kunde nämligen Bottenviken inte hållas öppen och det omständligt att transportera olja från den

var svenska västkusten till Norrland. Efter vissa underhandskontakter

inledde Sverige och Norge år 1954 förhandlingar uppförandet

om av en

oljehamn med lagringsutrymmen vid Trondheimsfjorden. Förhandlingar-

na ledde till ett avtal år 1956.

I närheten av den planerade anläggningen låg det norska flygfältet Vaernes. I slutet av 1950-talet aktualiserades och tillbyggnad

en om- av detta till en militär NATO-flygbas. Denna planering hade skett

utan att svenska myndigheter tycks ha varit informerade. Grannskapet till

ett militärt flygfält gjorde att området riskerade att bli ett första

rangens bombmål i krig. Planeringen medförde dock inte någon omvärdering

av projektet. Från norsk sida hade också antytts intresserad

att man var av

att låta flygfältet betjänas av den blivande svenska anläggningen. Med

anledning härav underströks från svenskt håll det fundamentala svenska intresset att den svenska oljeanläggningen [skulle] tjäna renodlat

som en svensk beredskapsanläggning och att varje sammanblandning med andra

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 133

beredskapsintressen måste undvikas. Denna ståndpunkt accepterades av norrmännen.

Riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap uppförde oljelagringsanläggningen som stod färdig år 1962. Anläggningen bestod av dels en lagringsanläggning med i berg ingjutna cisterner med en sammanlagd volym av ca 50 000 m3, ett bergrum för lagring av torrgods och en hamn

med lossningsanordningar för tankfartyg m.m. i Murvik, dels en distributionsanläggning i Hell. Anläggningarna var förenade med en oljeled-

ningstunnel. Anläggningen förvaltades av det helstatliga bolaget Oljetransit AB i vilket generaldirektören för Riksnämnden var verkställande direktör. Vägförbindelserna mellan trondheimsornrådet och Jämtlands centrala delar förbättrades. Även järnvägsförbindelsema förstärktes. En ursprungligen planerad pipeline från Trondheim till en mottagningsanläggning i Östersund kom emellertid inte till utñrande.

Anläggningen visade sig vara en felsatsning. Den användes visserligen för lagring av flygdrivmedel och andra förnödenheter för det svenska försvarets behov. Men redan efter ett par år fann Flygförvaltningen att det var för dyrt att ha stora mängder drivmedel lagrade där. l krig fanns också risk för att förbindelserna till Sverige lätt skulle kunna avbrytas. Man måste också räkna med möjligheten att NATO i ansträngd situa-

en tion skulle ta anläggningen i anspråk för sina behov. Därtill kom att Danmarks strategiska läge förbättrades genom tillkomsten av NATOs Östersjökommando BALTAP, vilket ökade möjligheterna att i krig

upprätthålla importen till den svenska västkusten. Samtidigt ökade hotet mot den norska västkusten genom Sovjets uppbyggnad flottbasen i Mur-

av mansk.

Man sökte då intressera de svenska oljebolagen för att utnyttja delar av anläggningen. Detta lyckades dock inte. Därtill bidrog flera omständigheter. Dels fick de inte räkna lagring där i de lager som de

av beredskapsskäl var tvungna att hålla. Dels var transportkapaciteten till Sverige svag i och med att tankarna på en pipeline inte förverkligades. Inte heller fanns det någon mer betydande marknad i det svagt industrialiserade Jämtland. l stället gick budet till norska oljebolag efter hand

som hyrde in sig i två tredjedelar anläggningen. Återstoden utnyttjades

av av det svenska försvaret. Numera är anläggningen i norsk ägo.

5.3¶Flygsäkerhetssamarbete m.m.

Flygsäkerhetssamarbete

Under 1950-talets första hälft inleddes ett samarbete mellan de danska, norska och svenska flygvapnen rörande flygsäkerhetsfrågor i gränsom-

134 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

rådena. Samarbetet syftade till att underlätta navigering för att dels vägleda flygplan i nöd, antingen till sin egen bas eller till nödlandning i grannlandet, dels tillhandahålla säkrare lägesbestämning i eller över moln vid flygning i gränstrakterna och därmed förhindra gränskränkning. Man kom överens om procedurer, frekvensval och liknande vid signalering mellan flygplan och markstationer i samband med pejling och nöd-

landning.

Bakgrunden till detta samarbete torde ha varit några incidenter, då militära flygförare råkat i svårigheter sedan de överraskats dåligt

av väder. I fjällområdena i norra Skandinavien förekommer ofta snabba väderomslag. Det fanns vid denna tid få flygbaser i de nordliga delarna av Norge och Sverige och flygplanen hade korta räckvidder. Det

var därför angeläget att flygförarna vid hastigt uppkommande oväder skulle kunna landa på närmast belägna flygplats där vädret bättre. På mot-

var svarande sätt kunde lokal dimma över Danmark eller Sydsverige omöjliggöra landning på en flygbas i det egna landet.

Detta samarbete betraktades som ytterst känsligt och hölls därför till

början hemligt. År 1960 formaliserades en samarbetet och likalydande bestämmelser i ämnet utfärdades i Danmark, Norge och Sverige. För att undvika intrycket att det fanns några dolda syften med verksamheten övergick man nu till öppenhet. Samarbetet kom att betecknas SVE- NORDA.

Bestämmelserna reglerade viss samverkan mellan flygsäkerhets- och räddningsorgan i de tre länderna i syfte att uppnå största möjliga flygsäkerhet. Dessutom skulle ofrivillig överflygning riksgräns möjligt

av om förhindras. I detta syfte skulle vidare danska, norska och svenska militär-

flygplan

a övervakas under flygning över internationella vattenområden med stor flygtrafik, främst för undvikande kollisioner;

av b vid behov kunna erhålla navigeringshjälp och väderleksrapporter från lämpligast belägna radiostationer i de tre länderna; c i fall av nöd kunna genomföra nödlandning lämpligast belägen för nödlandning upplåten flygbas eller erhålla undsättning från lämpligast beläget räddningsorgan inom de tre länderna. Uppgifter som erfordrades för att hålla samarbetet effektivt, t.ex. lokala

väderprognoser, skulle rutinmässigt utväxlas.

De flygsäkerhetsorgan som deltog i verksamheten ett antal luftför-

var svarscentraler motsvarande i resp. land, i Sverige luftförsvarscentalerna Skåneområdet, Västkustområdet och Övre Norrlandsområdet

samt F 4 sedermera luftförsvarscentral Mellersta Norrlandsområdet. De flygplatser som i första hand skulle användas vid nödlandning i

var Sverige F 17 i Ronneby, F 5 i Ljungbyhed, F 10 i Ängelholm, F 14 i Halmstad, F 9 i Säve, F 7 i Såtenäs, F 4 i Östersund, F 21 i Luleå och

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 135

Kiruna flygplats.

Samband mellan markorganen upprätthölls inledningsvis på telefon och

fjärrskrift, medan radio utnyttjades för samband med flygplan i luften.

Som en följd av avtalet ordnades sambandsförbindelser på tråd och radio mellan luftförsvarscentraler i de tre länderna. Man byggde även ut förbindelser på det fasta radiolänknätet. Härvid användes svensk materiel, som skilde sig från NATO-standard, i samtliga länder. Det var emellertid möjligt att vidarekoppla samtal på detta nät från Sverige till NA- TOs Europanät. Kommissionen återkommer senare till betydelsen av dessa radiolänkförbindelser för möjligheterna att samverka i andra sammanhang se avsnitt 6.2.2 och 6.6.2.

Trafiken mellan flygplan och markorgan eller mellan flygplan från olika länder skedde på engelska. Det fanns detaljerade bestämmelser beträffande anropssignaler, frekvenser m.m. liksom utförliga trafikexempel. Personal i det svenska flygvapnet fick härigenom träning i engelsk terminologi

Bestämmelserna gav möjlighet till att bedriva övningar i räddningstjänst och i nödlandning. För nödlandningsövningar krävdes tillstånd av resp. lands utrikesdepartement. Antalet danska och norska landningar i Sverige skulle vara lika stort som antalet svenska landningar i Danmark resp. Norge. Övningsflygningarna fick inte utgöra ett led i flygföretag som ingick i pågående militära manövrer. Nödlandningsövningar förekom i begränsad omfattning. I inträffade nödsituationer kom bestämmelserna under 1960-talet att utnyttjas endast vid enstaka tillfällen. Flygplan som landade på en flygplats i ett annat land erhöll genom basens försorg erforderliga drivmedel och andra förnödenheter.

I enlighet med bestämmelserna förekom relativt täta personliga kontakter mellan flygofficerare från de tre länderna, i regel på eskaderchefsoch flottiljchefsnivä. Härvid granskades bestämmelserna och diskuterades erfarenheter från övningar och inträffade incidenter.

Genom denna samverkan kunde svenska piloter och flygofficerare få kännedom om terräng, anläggningar, flygfält och sambandsrutiner i de båda skandinaviska NATO-staterna. På motsvarande sätt fick danska och

norska flygofficerare värdefulla upplysningar om svenska flygbaser.

Svenska militära flygtrafikledare fick också erfarenhet av NATOs ruti-

ner för trafikledning.

.Sjördddningsüänst

I fråga om sjöräddningstjänst förekom sedan länge en internationell samverkan, bl.a. med Danmark och Norge. På svensk sida var Sjöfartsverket huvudman för denna verksamhet. Också i Danmark och Norge vilade ansvaret på civila myndigheter. Sjöfartsverket utnyttjade Televerkets

136 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

kustradiostationer liksom marinens radiostationer i Karlskrona och Tingstäde som s.k. sjöräddningsstationer. Marinen i resp. land ställde vid behov resurser till förfogande för Sjöräddningen. Verksamheten var således helt civil, men kunde naturligtvis utnyttjas även för militära ändamål.

5.4¶Underrättelsetjänst

Inledning

Med underrättelsetjänst avses i regel verksamhet som syftar till att kartlägga främmande makters förhållanden. Som militär underrättelsetjänst betecknas en underrättelsetjänst som organisatoriskt är knuten till ett lands försvarsmakt.

Den svenska militära underrättelsetjänsten har utretts vid upprepade tillfällen. En omfattande granskning gjordes 1974 års underrättelseut-

av redning. I dess betänkande Den militära underrättelsetjänsten SOU 197619 finns en utförlig redogörelse for den militära underrättelsetjänstens organisation och verksamhet.

Den verksamhet som bedrevs av den militära underrättelsetjänsten är av intresse för kommissionen främst for det fall verksamheten haft

som ett väsentligt syfte att förbereda mottagandet militär hjälp från väst-

av makterna. I krig medför kraven på snabba och korrekta beslut att behovet av färsk och pålitlig information från många olika källor är särskilt uttalat. Bistånd från andra länder på underrättelsesidan kunde då ha blivit av avgörande betydelse för våra operationers framgång.

Men det får även anses ligga inom kommissionens uppdrag att

mer allmänt granska omfattningen och arten av ett eventuellt fredstida

samarbete mellan den svenska militära underrättelsetjänsten och västliga underrättelseorganisationer. Skälen till detta är flera. Ett fredstida underrättelsesamarbete kunde sägas utgöra förutsättning för att effektiv

en en samverkan snabbt skulle kunna komma till stånd i krig.

En sådan samverkan är nämligen beroende av att personerna ömse sidor har förtroende för varandra även på personlig basis. Den underlättas

också om man ömsesidigt känner till varandras organisation och administrativa rutiner. Också tekniska installationer, t.ex. sambandsforbindelser,

som utnyttjas i fred kan vara av värde i krig. Ett sådant samarbete kunde även

oavsett förekomsten av formella bindningar skapa ömsesidiga förvänt- - ningar om en krigstida samverkan.

Allmänt om underrättelsetjänstens uppgifter och organisation

I krig är underrättelsetjänstens huvuduppgift att bidra med underlag till

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 137

de militära operationerna, dvs. till var, när och hur de egna stridskrafterna skall sättas in och användas. I fred är underrättelsetjänstens ändamål att lämna underlag för beslut om försvarsmaktens beredskap, vår krigsplanläggning, försvarsmaktens uppbyggnad och utveckling på lång sikt

samt för beslut om ingripande vid gränskränkningar. I detta sammanhang

är det de båda förstnämnda fredsuppgifterna som främst kommer i blickpunkten.

Underrättelsetjänsten har alltså till uppgift att vara en larmklocka som skall ge regeringen och försvarsledningen den förvarning som. behövs för att vårt värnpliktsförsvar skall kunna mobiliseras och göras krigsdugligt i tid. Därför måste underrättelsetj änsten fortlöpande registrera och bedöma sådana företeelser i vår omvärld som kan vara indikationer på att landet kommer att bli utsatt för angrepp.

Krigsplanläggningen förutsätter omfattande kunskaper om tänkbara motståndares militära förhållanden som resurser, organisation, taktik och utrustning. Det är för ändamålet vidare nödvändigt att känna till militärgeografiska förhållanden i andra länder, t.ex. var förband är baserade och var fasta försvarsanläggningar finns. Man måste också ha kunskaper om bl.a. transportmedels kapacitet för att kunna beräkna hur snabbt förband kan förflyttas m.m.

Underrättelsetjänsten omfattar klarläggande av underrättelsebehov och inriktning av källor, inhämtande, bearbetning och delgivning av underrättelser. Inhämtning av underrättelser sker i stor utsträckning genom studium av publikationer, t.ex. facktidskrifter. Andra sätt att inhämta underrättelser är bl.a. iakttagelser av attachéer, agentverksamhet, signalspaning, flygspaning, fartygsspaning och -i krig truppspaning, samt

den information som kan erhållas genom samverkan med andra länders underrättelseorganisationer. Det är bara undantagsvis som inhämtade underrättelser omedelbart, fullständigt och korrekt klargör ett förhållande eller en kommande händelseutveckling. I regel krävs därför en bearbetning av informationen.

Ledningen för den militära underrättelsetjänsten utövas av överbe-

fälhavaren och därmed sammanhängande frågor bereds i Försvarsstaben. Under den tid som kommissionen har att granska handlades den allmänna underrättelsetjänsten av sektion 2 i Försvarsstaben. Sektionen bestod av

en utrikesavdelning med en underrättelsebyrå och en attachébyrå, en inrikesavdelning och en fotoavdelning. Vid den omorganisation av krigs-

maktens högsta ledning som trädde i kraft den l oktober 1961 organiserades sektionen i en underrättelseavdelning, en attachéavdelning och en

inrikesavdelning. Inrikesavdelninge benämndes från år 1965 säkerhetsavdelningen.

Chefen ñr sektion 2 svarade under försvarsstabschefen för inriktning och samordning av den militära underrättelsetjänsten. Utrikes- underrät-

138 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

telse-avdelningen var den militära underrättelsetjänstens centralorgan. Bl.a. ålåg det avdelningen att utarbeta instruktioner, order och anvisningar för underrättelsetjänsten och att svara för utbildning av underrättelsepersonal. Huvudansvaret för bearbetning och delgivning av underrättelser i fred vilade också denna avdelning.

Under chefen för sektion 2 sorterade också en särskild enhet med uppgift att på inofficiell väg, bl.a. genom agenter, inhämta underrättel-

Efter omorganisation efter andra världskrigets slut benämndes ser. en denna enhet T-kontoret. Huvuduppgiften var att inhämta underrättelser inom närområdet, t.ex. genom att kontinuerligt ha uppsikt över fartygstrafiken i Östersjön, kontoret skulle även biträda med att inhämta

men tekniska underrättelser. I begränsad omfattning bearbetades också underrättelser vid kontoret.

Vid Försvarsstabens inrikesavdelning inrättades år 1957 en enhet med uppgift att i Sverige och vissa andra länder inhämta och bearbeta säkerhetsunderrättelser, dvs. underrättelser om säkerhetshotande verksamhet riktad vårt land. År 1961 skildes denna enhet från inrikesavdel-

mot ningen och fick en självständig ställning under beteckningen B-byrân.

En sammanslagning av T-kontoret och B-byrån skedde år 1965. Den nya organisationen kallades IB och underställdes chefen för Försvarsstaben. År 1968 knöts byrån direkt till överbefälhavaren utan att ingå i Försvarsstaben.

Ett annat viktigt organ för aktiv inhämtning av underrättelser var Försvarets radioanstalt, FRA. Detta var en självständig myndighet inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Anstaltens uppgift var att utöva underrättelseverksamhet riktad mot telesändningar. Man skulle därvid utföra signalspaning och bearbeta inhämtat underrättelsematerial samt följa utvecklingen inom områden som var eller förutsågs bli av be-

tydelse för signalspaningen och bearbetningen. Det ålåg även anstalten

bl.a. att utveckla den tekniska materiel och de metoder som fordrades för anstaltens underrättelseverksamhet.

Oavsett att FRA var en självständig myndighet stod dess verksamhet i vad underrättelsetjänstens bedrivande under överinseende av

avser chefen för Försvarsstaben t.o.m. år 1952 resp. överbefälhavaren. Enligt den år 1960 fastställda instruktionen hade överbefálhavaren att lämna direktiv angående inriktningen av denna verksamhet. Anstalten skulle enligt föreskrift år 1952 hålla utrikesministern och försvarsmi-

en nistern underrättade om underrättelseverksamhetens inriktning och arbetets bedrivande.

Signalspaningen bedrevs från svenskt territorium eller från öppet hav eller från Öppet luftrum. Till övervägande del riktades spaningen mot

Baltikum. Spaningen utgjordes huvudsakligen av kommunikationsspaning och teknisk spaning. Kommunikationsspaningen riktades mot främmande

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 139

radiotrafik. Det viktigaste inte vad sades, utan att därige-

var som man nom kunde fastställa förbandens gruppering, beredskap 0.dyl. Den

tekniska signalspaningen avsåg radiosändningar inte primärt

som var av

kommunikationskaraktär, t.ex. identifierings- och igenkänningssignaler från fartyg, flygplan, ledningsfyrar etc. Dessa fingeravtryck gjorde det

bl.a. möjligt att kartlägga tekniska prestanda och följa olika enheters rörelser.

Underrättelsetjänst bedrevs även vid andra staber och myndigheter,

t.ex. vid försvarsgrensstaberna och Försvarets forskningsanstalt. Denna

verksamhet synes dock vara av mindre intresse i detta sammanhang.

Allmänt om samverkan med främmande underrattelseorganisationer,

s. liaison

Inom ramen för det livliga officiella umgänget mellan Sverige och andra länder skedde givetvis ett utbyte information underrättelsetjänsten

av som kunde tillgodogöra sig. Genom samarbete i internationella organisationer som Förenta Nationerna och kontakter med företrädare för utländska civila och militära administrationer kunde viktiga underrättelser inhämtas. I detta sammanhang spelade försvarsattachéerna viktig roll. De

en hade till uppgift bl.a. att på öppen väg inhämta underrättelser militär-

om politiska förhållanden samt om den militära och militärtekniska utvecklingen. Andra betydelsefulla kunskapskällor kunde officerare och

vara andra försvarsanställda som gjort studieresor eller undergått utbildning utomlands.

I jämförelse med förhållandena i flera andra länder vår under-

var

rättelseorganisation liten. Vissa utländska underrättelseorganisationer

hade dessutom tillgång till sådan teknisk utrustning att deras möjligheter till både inhämtning av underrättelser och avancerad bearbetning

var överlägsna våra. Ibland kunde ett land också sitt geografiska läge

genom

gynnat från underrättelsesynpunkt än Sverige. Å andra sidan

vara mer hade Sverige ett utmärkt läge för att inhämta vissa typer underrättelser

av från västra Sovjetunionen.

Genom att samarbeta med andra länder på underrättelseområdet kunde vårt land få del av information krävde sådana särskilda

som resurser m.m. som vi saknade. 1974 års underrättelseutredning kom på grundval av de upplysningar som lämnades den sådant samarbete till

om uppfattningen att det var till övervägande för Sverige att delta i detta.

gagn

Huvuddrag i svenskt underrättelseutbyte I 949-1969

Försvarsstabens kontakter

Under 1940-talets senare del inleddes ett underrättelsesamarbete med

140 Fredsmässiga kontakter SOL 199411

Norge och i någon mån med Danmark. Den skandinaviska försvarskommittén hade rekommenderat att även om ett försvarsförbund inte kom till stånd borde man genomföra en samverkan i fred bl.a. på underrättelsetjänstens område. I en promemoria rörande planläggning av viss militär samverkan med Danmark och Norge som upprättats av chefen för Försvarsstaben Nils Swedlund i februari 1949 angavs också att det samarbete som redan nu sker beträffande underrättelsetjänsten bör fortgå och omfatta jämväl planläggning av verksamheten i krig, bl.a beträffande samordning av flyg- och sjöspaning. Se avsnitt 6.1.1

I praktiken tycks dessa tankar ha resulterat i ett fortsatt samarbete främst med Norge. Till en början var det fråga om icke regelbundna kontakter mellan utrikesavdelningens personal och enstaka befattningshavare i den norska underrättelsetjänsten, varvid man bytte informationer om Sovjetunionens stridskrafter. Däremot diskuterade man inte någon gemensam underrättelseinhämtning med norrmännen. Med danskarna var samarbetet på underrättelsesidan under tidigt 1950-tal helt obetydligt. Det förefaller som om underrättelseutbytet med norrmän och danskar helt upphörde under några år i mitten av l950-talet.

Under senare delen av andra världskriget hade det svenska underrättelseväsendet lämnat information till Storbritannien. Detta samarbete fortsatte efter krigsslutet, inledningsvis endast på det marina området. Efter hand utvecklades kontakterna med britterna till att avse även samverkan på armé- och flygsidan.

Också med de amerikanska flyg- och arméstridskrafterna i Europa förekom tidigt ett samarbete. Under tiden från januari 1948 till våren 1949 var sålunda förbindelserna livliga mellan utrikesavdelningen och den amerikanska arméns underrättelseväsen i Heidelberg. Sedan det blivit klart för den amerikanska regeringen att Sverige inte avsåg att ansluta sig till Atlantpakten gavs emellertid direktiv till de militära myndigheterna beträffande relationerna till motsvarande svenska myndigheter. Dessa direktiv medförde att samarbetet på armésidan lades på is. Det amerikanska flygvapnets underrättelsetjänst i Wiesbaden valde dock att överskrida direktiven och i stället intensifiera underrättelseutbytet

med svenskarna, då man tydligen ansåg sig ha betydande nytta samarbetet.

en av Efter hand återupptogs kontakterna med amerikanerna i Heidelberg och så småningom kom ett underrättelseutbyte med USA till stånd även marinsidan.

Mot slutet av 1950-talet förekom ett underrättelseutbyte mellan För-

svarsstabens utrikesavdelning och samtliga försvarsgrenar i Norge,

Danmark, Storbritannien och USA. Utbytet skedde vid denna tid genom att ett par, tre officerare från resp. försvarsgren besökte varandra några dagar varje år. Man utbytte information om Warszawapaktens order of battle, dvs. styrkeförhållanden och gruppering, uppmarschmöjligheter,

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 141

kapacitet på järnvägar, lastfartyg och hamnar samt ny teknik och materiel. Man ägnade sig även att gemensamt analysera materialet. Förhållanden som rörde det svenska försvaret eller NATO avhandlades inte. Utbytet skedde alltid bilateralt. Det ansågs angeläget att ha så många källor som möjligt, eftersom de kompletterade varandra.

Under 1960-talet tillkom även ett visst samarbete med den franska

underrättelsetjänsten.

Några avtal eller andra överenskommelser om underrättelseutbyte synes inte ha förekommit. Inte heller tycks man ha gjort upp om huruvida samarbetet skulle fortsätta efter ett eventuellt krigsutbrott. Däremot hade man inom Försvarsstaben tänkt igenom hur skulle samarbeta

man med utländska underrättelsetjänster i krig, för det fall regeringen skulle besluta att ett sådant samarbete skulle äga rum. I en promemoria från år 1952 framhölls sålunda betydelsen av att i kritiska lägen snabbt kunna sända ut törbindelsemän för samband med utländska underrättelseorganisationer. Även den s.k. Wiesbadenförbindelsen avsnitt 6.3.2 kunde

ses som ett medel att hålla samband med utländska samarbetspartners i kris och krig.

Den hemliga underrättelsetjänstens kontakter Även den hemliga underrättelsetjänsten, dvs. T-kontoret och B-byrån och deras efterföljare IB, hade nära kontakter med utländska motsvarigheter bl.a. i flera NATO-länder. Även räknade med detta

om man att samarbete skulle fortsätta i krigstid, vidtogs ursprungligen inga särskilda förberedelser för detta. Under 1960-talet inriktades emellertid försvaret mot ett angrepp med kort förvarningstid och ett häftigt inledningsskede. Detta synsätt påverkade i särskilt hög grad den hemliga underrättelsetjänsten, som hade speciella krav en hög beredskap. Det fanns

en ömsesidig beredskap inom IB och underrättelseorganisationer i några NATO-länder for utbyte av förbindelseofñcerare i krissituationer. De svenska officerarna skulle i skymningsläge diskret till utländsk

resa resp. systerorganisation och de utländska officerare som kom till Sverige skulle tas om hand av och delges lägesbedömningar IB. Något sådant

av utbyte tycks inte ha aktualiserats under den tid kommissionen har

som att granska.

FRA s kontakter

Utbildningen av den danska resp. norska brigaden i Sverige i slutet

av andra världskriget lade grunden till ett nära samarbete mellan Sverige, Danmark och Norge på signalspaningsområdet. Under slutet 1940-

av talet utbildade FRA norrmän och danskar i inhämtning, kryptoforcering,

142 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

signalspaningsteknik och trafikbearbetning mot att man från dem fick

tillvaratagen tysk sambandsmateriel. Norrmän och danskar besökte FRA och personal från FRA tjänstgjorde på spaningsstationer i Danmark och Norge.

Även under de följande decennierna förekom samarbete

med vissa länder på signaltrafiksidan. Den signalspaning utfördes FRA

som av var i första hand inriktat på att tillgodose svenska underrättelsebehov. Om den sedan kunde visa sig vara av värde vid ett underrättelseutbyte med andra länder, var detta en positiv bieffekt.

Under 1940-talets senare del tycks det ha förekommit viss planlägg-

en ning för det fall Sverige skulle råka i krig med Sovjetunionen.

En grupp ur FRAs ledning skulle då bege sig till England. Därifrån skulle

man leda verksamheten i Sverige samt förbereda att ta emot signalspanings-

förbanden, om dessa till följd fientliga framgångar tvingades lämna

av Sverige. Denna planläggning inte ha varit särskilt genomarbetad

synes och förlorade efterhand all aktualitet. Det förekom vid denna tid rykten bland FRAs personal att ledningen i krig skulle evakueras till USA, eftersom cheferna satt inne med så mycket känslig information.

Den dominerande uppfattningen under den tid kommissionen har

som att granska var att FRA hade sin centrala uppgift i fredstid och under kris. Intresset för uppgifterna i krig inte särskilt starkt, eftersom

var man räknade med att de fasta anläggningarna skulle slås ut i ett tidigt skede. Några förberedelser som exklusivt varit avsedda för krig har enligt uppgift inte vidtagits. Inte heller har det, enligt uppgifter har läm-

som nats till kommissionen, funnits några överenskommelser eller underhandsåtaganden gentemot andra länder om samverkan i krig.

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 143

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material som särskilt nämns i följande noter, omfattande genomgångar av Försvarsdepartementets, Försvarets kommandoexpeditions, Annéstabens och Flygstabens arkiv samt uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Sven Alm, Carl Eric Almgren, Carol Bennedich, Åke Bemström, Karl Gustaf Brandberg, Nils-Ivar Carlborg, Nils Dellgren, Gunnar Eklund, Curt Göransson, Arne Hagberg, Arne Hallström, Ian Iacobi, Gunnar Jarring, Bertil Johansson, Christer Kierkegaard, Henrik Lange, Olle Larsson, Åke Lindemalm, Ove Ljung, Åke Lundberg, Stig Löfgren, Lars Fritiof Melin, Allan Månsson, Klerren Nilsson, Claes-Henrik Nordenskiöld, Kjell Nordström, Gösta Odqvist, Tage Olihn, Nils Personne, Carl-Gustaf Regårdh, Per Rudberg, Bo Sandmark, Anders Sjöberg, Gunnar Smedrnark, Carl-Gustaf Ståhl, Åke Sundén, Christer Söderhielm, Åke Wahlgren och Bo Westin. 2. Jarring Rikets förhållande till främmande makt. Memoarer 1952-1964, Stockholm 1983, s. 59, och Stig Hzson Ericson Knopar på logglinan, Stockholm 1966, s. 239 f och 260. 3. Sålunda beviljades t.ex. inte en framställning om att Air Marshal Darwell vid NATO Defence College skulle besöka Sverige i samband med en resa till Danmark och Norge, eftersom ett sådant besök skulle kunna ge upphov till missförstånd; brev 22.2.1955 från Rydbeck, UD, till redaktör Viktor Vinde, Dagens Nyheter, Paris H IP, UDs arkiv. 4. Resefrekvens 196869 till olika länder, FstAtt 28.3.1968, H 1430, bilaga FöD konseljakter, Regeringskansliets arkiv. 5. Ibid. 6. Axel Ljungdahl En flygofñcers minnen, Stockholm 1972, s. 171. 7. Stig Hzson Ericson Kuling längs kusten, Stockholm 1968, s. 44, 93, 157, 159, 191 och 205 ff. 8. Handbrev 18.8.1964 från chefen för Försvarsstaben till försvarsgrenschefema och chefen ñr Försvarets kommandoexpedition nr H 2064 jämte därtill fogad PM ang. militära toppbesök och återbesök, Chefsexp., serie A Fst KH-arkiv. 9. Sammanställning uppgifter PM 30.10.1965 ang. militära toppbesök och

av ur återbesök, H 17 1965, ÖB utlandsreseplan 196768, FstAtt 13.6.1967,

CFst

H 1430 och 0B utlandsreseplan 196869, FstAtt 15.5.1968, H 1430, ibid.

10. Reserapport 17.11.1954, H 684, AstUnd., serie E II, Ast arkiv, KrA, och reserapport 7.5.1958, ibid. 11. Rapporter över studieresor, IH 41049, IH 34949, IH 35749, IH 26349, IH 26150 och IH 5051, serie E FSCentralexp., KrA, 18.9.1950, H 385, FSCentralexp, serie E VII, FS KH-arkiv, och FöD konseljakter, skrivelse från CM 22.2.1949 H Pers E 7.

144 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

12. Fst 14.1.1956, H432, FöD konseljakter, RA, Fst 28.6.1956 H432, ibid., CFV 28.12.1950, nr 307, FöD H-arkiv, serie F RA, och KMF 26.5.1950, UH 324, ibid. 13. Sigmund Ahnfelts privata arkiv. 14. Jfr. t.ex. CFV 2.12.1949, H 212, FöD H-arkiv, serie F 11, RA, CFV 17.3.1950, H 52, FöD H-arkiv, serie F RA, Fst 25.1.1951, H 432, ibid., CFV 10.2.1951, H 33, ibid., och CM 29.9.1954, HPers E 138, ibid. 15. NSC 121 och NSC 6006, jfr ovan kap. 4. 16. Swedlunds dagbok 1.3.1949. 17. Handbrev 1.7.1949 från Flach, FS, till Tham, Fst, FstUtrikes, serie E 114, Fst KH-arkiv. 18. CFV 31.7.1954, H 138, FöD H-arkiv, serie F RA. 19. PM 9.7.1957 ang. ökat utbyte av arméofñcerare mellan Sverige och Storbritannien och Förtrolig PM 12.7.1957 i samma ärende, HP 85 Ab, UDs arkiv. 20. Brev 31.3.1959 från Smith, US Emb., Stockholm, till Åmiann, FKE, FKE-arkiv, Regeringskansliets arkiv, och brev 23.11.1959 från Smith till kapten Sven Björk, FKE, ibid. 21. AstUnd 20.8.1964, H 1430, FKE-arkiv, serie H II, RA. 22. Jfr uppgifter om högre officerare i biografiska handböcker t.ex. Vem

som år det. 23. Detta avsnitt grundas på, förutom det material som särskilt nämns i följande noter, uppgifter som lämnats kommissionen följande Magnus

av personer Bruzelius, Sven Dahlman, Nils Dellgren, Birger Elmér, Ingemar Engman, Karl Fritiofson, Curt Göransson, Ove Ljung, Arne S. Lundberg, Sten Lundberg, Stig Löfgren, Carl Gustaf Regårdh, Per Rudberg, Carl-Gustaf Ståhl, Stig Synner-

Åke Wahlgren, Bo Westin, Agne Wämsund och Sverker Åström. gren, 24. T.ex. NSC 28, 26.8.1948, The Position of the United States with Respect to Scandinavia, Report 11.8.1948, RG 273, NA; Hulley to Elliot, 14.6.1949, Lot file 54 D 224, Box 19, NA; Burns to Rusk 27.3.1950, Box 77, RG 330, NA; Bonbright to Matthews 24.8.1950, 758.568-2450, RG 59, NA; Office Memorandum, Munitions Division, 7.2.1951, 458.11822-751, RG 59, NA. 25. NSC 121; se vidare Paul M. Cole Neutralité du jour The conduct of Swedish Security policy since 1945 Michigan 1992, 306, 338 och 348.

s. 26. Jungs dagbok 26.9.1950. 27. Butterworth to Secretary of State 22.5.1951, 458.1l95-225l, RG 59, NA.

US Emb. Stockholm till State Dep 7.5.1951, 758.55-751, NA. 29. Cirk. nr. 116, 20.5.1951, HP 64 Ea ,UDs arkiv, RA. 30. PM 30.5.1951 av Dag Hammarskjöld, ibid.

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 145

31. PM 15.6.1951 av Hammarskjöld, ibid. 32. Telegram MAC684 US Embassy Stockholm to Department of State Secret Security Information 28.12.1951, 758.00W 12-2851, NA. 33. NSC 60061. 34. Brev 26.6.1951 från Hägglöf, UD, till de Besche, Washington, HP 64 Ea, UDs arkiv, RA. 35. Skrivelse Washington UD 525 18.3.1952, chiffertelegram UD - - Washington 102, 25.4.1952 och brev 30.5.1952 från Hammarskjöld till Bohe- HP 24 V Amerika, UDs arkiv, RA. T elegrammet 102 i original på HP man, 64 Ea. 36. Anledningen till det sena publicerandet har uppgivits vara följande. Bara några veckor före undertecknandet försvann DC 3-planet över Östersjön och Catalinan sköts Hammarskjöld tyckte att det skulle kunna missförstås om ner. ett avtal med Washington, som visserligen inte förutsåg något som helst operaändå avsåg militårmateriel, hade slutits just då; Sverker tivt samarbete men som Åström i DN 7.11.1990.

37. Ehrensvärds dagböcker s. 329-346. 38. Memo 31.1.1958 Talks on Swedish needs for missiles, Jan. 20-22, 1958, upprättat Kerrigan, 758561112-3158, RG 59, NA. Dept. of State; se även av brev 25.3.1955 från Merchant till Hensel, Memo 26.8.1957 från Elbrick till Murphy, RG 59, NA. 39. Brev 10.9.1957, Hbr nr H 65, från arméattachén i Washington, Stig Löfgren, till chefen för FstSekt II, Holger Henning och brev 24.10.1958, nr HF 895, från flygattchén i Washington Björn Lindskog till souschefen i Flygförvaltningen, FstUtrikes, serie E Ilzl, KrA. I brevet från år 1957 talas om en spaningsradar, medan brevet från år 1958 nämner en luftförsvarsradar. Det torde emellertid fråga och samma radarstation. På det sistnämnda vara om en brevet finns anteckning av följande lydelse. EnL meddelande i dec. 58 och en har USA skrinlagt tanken att i Sverige sätta upp ett ex. av den stora senare radarn oläslig signatur. Jfr även Birgitta Bergmark Stig Wennerström, Spionen som teg, Falun 1993, s. 89. 40. Memo 4.3.1959 Sale of US Missiles to Sweden upprättat av Willoughby, 758.5612, RG 59, NA. 41. T.ex. DA-S-62-2 A 31.8.1962, Armour Combat Vehicles, DEA-s-62-4 A 31.8. 1962, Armour Defeating Ammunition and Counter Measures, DEA-S- 62-8 N 24.9.1963 Anti-SubmarineAnti-Surface Ship Torpedoes, DEA-S-62-9 N, 1.10.1965, Protective Construction, AF-65-SW-8202 ang. krigsflygplan med utrustningar, FMV arkiv. 42. Yngve Möller Sverige och Vietnamkriget ett unikt kapitel i svensk utrikespolitik, Stockholm 1992, s. 183 och 200.

146 Fredsmässiga kontakter SOU 199411

43. PM 18.12.1952 Sveriges importmöjligheter under ett stonnaktskrig

av Ingemar Hägglöf, HP 10 Ab, UDs arkiv, RA. 44. Åkermans dagbok 14.1.1952,

Swedlunds dagbok 27.11.1951, 3.1.1952, 1.1.1954.

45. VPM 14.11.1953 rörande import till Sverige över norska västkusthamnar av Erik Grafström och Nils Malmfors. Delegerades för Trondheirnsleden

papper, UDs arkiv.

46. Prop. 1956120 och 201.

47. Brevväxling mellan UD och ambassaden i Oslo 3.2.1959, 7.2.1959, 12.2.1959, 14.2.1959 och 16.2.1959, HP 1 UDs arkiv. 48. PM Oljelagring Trondheim 22.2.1962 Quistgaard, 1962 års försvarsut-

av rednings handlingar, RA.

49. Statsrevisoremas berättelse 1958 § 16. 50. Anledningen till att pipe-linen inte kom till stånd är oklar. En källa har angett ekonomiska skäl. Swedlund skriver emellertid i sin dagbok 24.11 och 4.12.1954 att Undén spräckt planen på pipe-line utrikespolitiska skål.

en av 51. Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material särskilt nämns

som i följande noter, uppgifter lämnats till kommissionen Åke Berg, Urban

som av Hallberg, Sven Hauge, Åke Lönnberg, Olle Schmidt,

Carl Gustaf Simmons, Anders Sjöberg, Rolf Skedelius, Åke Sundén och Christer Söderhielm.

52. PM 13.1.1954 ang. norskt besök vid F upprättad chefen för FS,

av Westring, HP 10 D, UDs arkiv. Wilhelm Mohr har uppgivit att efter vad han hört skall det redan år 1951 eller 1952 ha träffats en överenskommelse mellan Norge och Sverige om flygräddningstjânst. Man utfärdade likalydande bestämmelser i de båda länderna, eftersom svenskarna inte ville ha ett bilateralt avtal i saken.

53. En källa har uppgivit att anledningen till att det inte träffades ett formligt fördrag mellan länderna var att Undén kategoriskt emot detta.

var 54. I Sverige Flygvapenorder A ll Bestämmelser för åtgärder i syfte att öka

nr flygsäkerheten i svensk-norsk-danska farvatten samt i gränsområdet mellan Sverige och Norge genom samarbete mellan de Danska, Norska och Svenska flygvapnen, Fo A 1160, som år 1961 ersattes Flygvapenorder A 9 med

av nr samma beteckning Fo A 961. Bestämmelserna upptogs sedermera i CFV skr 1973-10-08 nr 735462202, vilka i sin tur ersattes med SVENORDA-Tillämpningsföreskrifter, CFV skrivelse 1980-10-20 735462403, FS arkiv. Flygsäkerhetssamarbetet pågår alltjämt och år 1990 träffade Sverige överenskommelser med Danmark och Norge i ämnet, regeringsbeslut 18.1.1990, Fö 108 och 109, FÖD arkiv.

55. Under år 1960 genomfördes nio svenska nödlandningsövningar i Norge och sex norska landningar i Sverige. Motsvarande antal år 1961 20 16, år

var resp. 1962 14 resp. fem och år 1963 ll nio; bilaga till brev 11.6.1964 från

resp.

SOU 199411 Fredsmässiga kontakter 147

Flygstaben till Luftforsvarets Overkommando i Oslo. Från dansk sida utfördes år 1963 nio övningar på svenska baser och sju svenska på danskt territorium; PM 22.7.1964 visst flygsåkerhetssamarbete mellan Danmark, Norge och ang. Sverige, upprättad av af Sillén, HP 10 D, UDs arkiv. 56. Detta avsnitt grundas på, förutom det material som särskilt nämns i noter, betänkandet Den militära underrättelsetjånsten SOU 197619 samt uppgifter lämnats kommissionen av följande personer Anders Carlberg, Birger som Elmér, Lars-Olof Göthman, Nils Johansson, Per Kjellnäs, Lars Ljunggren, Stig Löfgren, Thede Palm, Ingvar Selander, Gunnar Smedmark, Stig Synnergren, Bengt Wallroth, Bertil Wenblad, Bo Westin och Sven Wäsström. 57. Wilhelm Carlgren Svensk underrättelsetjänst 1939-45, Stockholm 1985, 141 ff och Peter Tennant Vid sidan av kriget diplomat i Sverige 1939-1945, s. Stockholm 1989, s. 43 och s. 171. 58. VPM 25.10.1949 och rapport 28.10.1949 ang. besök av majoren Gösta Tegnér, Flygförvaltningen, kapten Robert Boman, Fst, och kapten Kurt Håkansson, Ast, i Wiesbaden 29.9-23.10.1949 i Fstsekt serie F Fst KHarkiv; även anteckning i Helge Jungs dagbok 26.4.1950 av vilken framse en går att två svenska underrättelseofñcerare i mitten av april 1950 besökt Wiesanteckning i Richard Åkermans dagbok 8.1.1952 enligt vilken baden och en statsrådet dag godkänt att två svenska underråttelseofficerare fick besöka samma Wiesbaden 28.1-4.2 1952. 59. PM omorganisation av Försvarsstabens utrikesavdelning, tydligen ang. upprättad i augusti 1952, i Gunnar Smedrnarks ägo. 60. Det kan inte uteslutas att det bl.a. var sådana tankar som låg bakom en skrivelse 15.1.1952 H l37152, KrA från FRA med svar på en förfrågan från chefen för Försvarsstaben ang. FRAs behov av utrikes tlygtransporter under beredskapstillstånd avspårming och krig. Enligt bilagan till denna skrivelse behövde under en tid av tre månader tio tjänstemän från FRA transporteras från Sverige till England och lika många från England till Sverige. Likaså fanns behov av att transportera fem FRA-tjänstemän till resp. från USA. Man förutsåg även behov tillförsel av tre ton materiel från England resp. av USA. Det har inte lyckats kommissionen att skapa någon klarhet kring de i denna skrivelse redovisade behoven. En annan, kanske mera sannolik förklaring till skrivelsens innehåll är att behovet av personaltransporter var direkt kopplat till anskaffning av materiel utomlands. För detta talar bl.a. att materielen nämns först och att lika många FRA-tjänstemän behövde lämna och återvända till Sverige.

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 149

6¶Förberedelser för av

mottagande

bistånd

6.1¶Operativa kontakter

6.1.1 Partiellt skandinaviskt försvarssamarbete

Inledning

Kort efter de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarnas sammanbrott presenterade försvarsstabschefen Nils Swedlund för statsminister Erlander en promemoria rörande planläggning av viss militär samverkan med Danmark och Norge I promemorian skrev Swedlund att även om försöket att samordna de tre skandinaviska ländernas försvarsförberedelser i ett försvarsförbund tills vidare inte lyckats, det ändå var önskvärt att viss gemensam planläggning kom till stånd. Ett sådant planläggningsarbete borde lämpligen utföras av ett antal smärre arbetsgrupper sammansatta av stabsofñcerare från de tre ländernas militära ledningsorgan och kunde genomföras utan att ett offentliggörande behövde ske.

Närmast borde enligt Swedlund följande tolv planer utarbetas. Plan för ordnande av tråd- och radioförbindelser mellan myndigheter i de tre länderna, för signaleringsfåirfarande och för användning av gemensamma koder och chiffer punkt 1, planer för samordnande av luftbevakningen, jaktstridsledningen, flygräddningstjänsten och den militära väderlekstjänsten punkterna 2-5, planer för lantmilitär samverkan i området vid Treriksröset, utmed malmbanan, i området Tärna-Mo i Rana och i Tröndelag punkterna 6- 9, planer för sjömilitär samverkan med Danmark i södra Östersjön, Öresund och Kattegatt-Skagerack speciellt beträffande mineringsverksamheten och med Norge i Skagerack speciellt beträffande sjöfartsskyddet punkterna 10 och 11 och plan för samordning av terminologi, rapporterings- och igenkänningssystem i allmänhet punkt 12. Det arbete som redan pågick beträffande underrättelsetjänsten borde fortgå och omfatta jämväl planläggning av verksamheten i krig, bl.a. beträffande samordning av flyg- och sjöspaning. Promemorian fogas till betänkandet som bilaga 12.

Vid föredragningen för Erlander den 10 februari 1949 var denne enligt

150 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

Swedlund betänksam för aktion just nu, han i princip med en men var på att åtminstone de tekniska planerna utarbetades Den 20 maj 1949 föredrog Swedlund bl.a. sin PM inför regeringen fick då inget men besked I juni 1949 besökte den norske försvarsministern Hauge sin svenske kollega Vougt. Enligt vad Vougt meddelade Swedlund hade Hauge, som uppgivit sig tala även för Danmark, uttryckt önskemål dels om gemen-

sam planläggning t.ex. beträffande luftbevakning, dels krigsmaterielköp

från Sverige. Vougt och Undén hade ställt sig avvaktande till önskemålet

om gemensam planläggning men i princip bejakat krigsmaterielexport

Den 6 september 1949 föredrog Swedlund på nytt sin PM inför regeringen. Han förefaller ha delat de tolv sakområdena i där tre grupper, grupp 1 omfattade punkterna 1-5, 2 punkterna 6-9 och 3 grupp grupp punkterna 10-12.° Någon vecka Undén Swedlund redosenare gav en görelse för vilken ställning regeringen tagit till förslaget. Enligt som Swedlund skall Undén ha sagt att regeringen intagit allmänt positiv en inställning och beslutat att ärenden i l i PMn fick grupp tas upp genast, medan grupp 2 tvekan från Erlander icke avvisande i och

men sak

3 skulle anstå, dock att sagt till konvojtjänst Undén hade även man berättat om ett utrikesministermöte i Köpenhamn, där han redogjort för den svenska ståndpunkten att materiel gärna fick köpas i Sverige och att utbyte av tekniska resultat och vissa tekniska förberedelsearbeten fick göras naturligen utan engagemang. De danska och norska utrikesmi- nistrarna hade sagt att de helt förstod den svenska linjen. Även utrikesnämnden hade behandlat frågan och inte haft någon erinran den mot militära samverkan föreslagits. Slutligen förklarade Undén Swedsom att lund fick agera efter detta och att allt föll under den militära sekretessen. I och med detta ansåg Swedlund att han hade regeringens uppdrag att tillsammans med de danska och norska försvarsledningarna

planlägga

viss samverkan Vid ett militärledningssammanträde i oktober 1949 förklarade han att allt samarbete med Danmark och Norge skulle gå via Försvarsstaben. ° Att det redan dessförinnan inletts kontakter med det danska och norska försvaret i detta syfte framgår bl.a. den brittiska Stockholmsambassaav dens rapportering till Foreign Office. Ett mer utvecklat samarbete, förankrat på regeringsnivå, förekom

tidigt mellan Luftkommando Östlandet och flygeskadern i Göteborg.

Ijanuari 1949 hemställde den svenska ambassaden i Oslo hos det norska

utrikesdepartementet om att det svenska flygvapnet skulle få låna

en radarstation av Norge. Det norska utrikesdepartementet meddelade kort därpå att Försvarsdepartementet efter samråd med chefen för det norska luftförsvaret inte hade något att invända radarstation mot att en Arnes

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 151

21 lånades ut under kortare tid för att bl.a. ingå i samövningar

en mellan de båda ländernas flygvapen. Det förutsattes att det direkt mellan flygvapnen avtalades om tidpunkten och villkoren för utlåningen. Den 15 1949 upprättades ett kontrakt mellan det norska och det svenska

mars flygvapnet utlåning radarstationen för en tid av tre månader.

om av Kontraktet undertecknades på norsk sida av chefen för Luftforsvaret efter bemyndigande från Forsvarsdepartementet. Förutsättningen för lånet var att stationen skulle placeras på den svenska västkusten och ingå som ett led i tekniska samövningar i luftbevakning. I dessa övningar skulle ingå flygplan från båda länderna. För att man skulle få bästa möjliga utbyte

övningarna var det önskvärt att flygplanen i erforderlig utsträckning av fick tillåtelse att flyga över det andra landets territorium. Det norska försvarsdepartementet samtyckte i maj 1949 till att svenska stridsflygplan under övningarna flög över ett närmare angivet norskt område. Den direkta planläggningen dessa övningar delegerad till chefen för

av var Luftkommando Östlandet, generalmajoren Georg Bull, och chefen för 2.

flygeskadern, generalmajoren Folke Ramström.

Övningarna började i maj 1949. Norska flygstridskrafter angrep Göteborgsområdet och svenska flygstridskrafter gick till angrepp mot Norge och övade på detta sätt försvar av ort. Lånekontraktet som ur-

man sprungligen avsett tiden den 15 mars -15 juni 1949 förlängdes senare till den 15 juli samma år, varefter radarstationen återfördes till Norge. I september 1949 hemställde den svenska Osloambassaden i enlighet med därom emottagen instruktion att kontraktet skulle förlängas att gälla för tiden den 15 september-15 december 1949. Då denna framställning gjordes hade emellertid frågan om en förlängning av kontraktet redan klarats ut under hand mellan norska och svenska militära myndigheter. Samarbetet hölls inte hemligt.

Några handlingar i form av studier och planer rörande utformningen av det skandinaviska samarbetet har inte påträffats. I fråga om skriftliga belägg har kommissionen därför i stort sett varit hänvisad till kortfattade dagboksanteckningar som förts främst av Swedlund men även av överbefálhavaren Helge Jung och Richard Åkerman år 1951 efter-

av som trädde Swedlund försvarsstabschef. Åkerman tycks redan dessförin-

som nan ha haft en central roll i det gemensamma planläggningsarbetet.

Jungs anteckningar hänför sig endast till våren 1950. Dels nämner han att den danske försvarsministern i januari 1950 besökt Sverige och med Vougt tagit upp bl.a. frågan om samordning av radar, mineringar och kustartilleribatterier. Försvarsstaben skulle upprätta en PM rörande detta. Vidare behandlar han dels ett sammanträffande med statsministern, dels ett sammanträde hos denne vari även deltog Undén, Hammarskjöld, Vougt och Swedlund. Vid det första tillfället skall Erlander ha orienterat om ett möte mellan de skandinaviska statsministrarna i Halm-

152 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

stad och hur lite som åstadkommits på den skandinaviska fronten. Hauge skulle ha framhållit att Sverige önskade praktiskt militärt om samarbete var Norge givetvis berett härtill. Vid det senare sammanträdet skall Jung med instämmande Hammarskjöld och Vougt ha av framhållit att det nordiska samarbetet inte än vad var mer som var naturligt mellan vänskapliga broderfolk. Swedlund hade gjort föredragning en om de områden som samarbetet omfattade, ggr eget Öresundsfrågan, nu som t.v. uppskjutits. Efter kort diskussion beslöts att arbetet skulle fortgå som hittills. Man borde vänta något med Öresundsfråganf Swedlunds och Åkermans dagböcker innehåller uppgifter i det aktuella

hänseendet över en längre period. Dessa anteckningar följande bild ger av kontakterna med Norge och Danmark.

Samarbete med Norge

I samband med ett besök i Oslo i november 1949 meddelade Swedlund de norska försvarsstabs-, flygvapen- och marincheferna hur han hade tänkt sig arbetets organisation. Man skulle på ömse håll utse kontaktmän.

Diskussionerna rörde även bl.a. försvaret Treriksröset, radarleveranav ser från USA till Sverige något intresse även för det norska som var av flygvapnet och den norske marinchefens önskemål att träffa sina om danska och svenska motsvarigheter för mineringsöverläggningar

vilket

Swedlund avrådde från. Möjligen medförde Swedlund vid besöket en disposition till arbetsplan rörande samarbetet på signalsidan. en I maj 1950 besökte Swedlund åter Oslo. Härvid godkände försvarsstabschefen Berg signal- och väderplanerna. Betr, övriga planer pådrevs Berg. Vid mötet framhöll Swedlund bl.a. att den svenska militär-

ledningen stod helt bakom regeringens politik och det inte att var meningsfullt att spekulera i ökad militär samverkan. I september samma år skrev Swedlund till Berg angående koordinering lägesangivelser. av I mars 1951 for Swedlund åter till Oslo. Inför denna tycks resa en

plan för samordning lujibevakningen ha fárdigställts inom den

av svenska Försvarsstaben. I Oslo sammanträffade han bl.a. med försvarsministern

Hauge som visade sig känna till den planläggning pågick mellan som de norska och svenska militärerna. Swedlund framhöll vad att som nu skett i detta avseende vore ungefär vad som skulle kunna göras även de om politiska förhållandena annorlunda. Han betonade även vikten vore av att Sverige fick vissa grundlinjer klarlagda rörande pla-

Atlantpaktens

ner. Vid ett samtal Swedlund hade som med Berg kom man överens om att förekomsten norsk-svensk planering skulle meddelas av en gemensam lokala gränschefer för att hindra enskilda initiativ. De diskuterade även bl.a. fortsatt samarbete, varvid den svenska försvarsstaben skulle full-

följa arbetet beträffande jaktstridsledningen. Också med Berg Swedtog

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 153

lund upp frågan om att Sverige behövde del av Atlantpaktstabernas planläggning, något som Berg insåg och skulle förmedla. Swedlund träffade även tillsammans med Berg de norska marin- och flygvapencheferna. Härvid diskuterades bl.a. rekognoscering .vjötransportled

av en söder om Norge, varvid Swedlund i princip bejakade att en svensk officer skulle delta, och flygfältsutbyggnad i södra Norge.

Som överbefälhavare träffade Swedlund i september 1951 ånyo Berg. Samma månad hade NATOs Nordkommando med stab i Kolsås utanför Oslo organiserats. Huvuddelen av de norska liksom de danska styrkorna ställdes därmed under befäl av den brittiske amiralen Brind. Swedlund konstaterade beträffande det samarbete som medgivits mellan Sverige och Norge att det numera [vore] oklart våra planer skulle kunna effektu-

om eras eftersom numer Brind skötte dessa frågor och Berg

Vid ett Sammanträffande med den norske statsministern Torp i december 1951 begärde Swedlund att denne skulle Berg direktiv att lätta på

ge Atlantpaktssekretessen i fråga om Skandinaviens försvarsplaner, vilket Torp lovade göra. Swedlund orienterade Torp om utförda planer på teknisk samverkan och om hur detta ordnat mellan de båda län-

var dernas försvarsstabschefer, men att denna linje förlorat i värde i och med tillkomsten av Brinds stab. Torp förklarade att norska myndigheter i varje fall skulle ta hand om åtgärderna i Norge och fann därför att planerna borde bestå.

Åkerman hade under åren 1949-51 flera kontakter

med norska militärer. Vid ett besök i Oslo i december 1949 besökte han ledningscentraler och diskuterade radar. Hans arbete förefaller ha koncentrerats till just radar och planer för samarbete rörande luftbevakning.

Samarbete med Danmark Redan den 5 september 1949, alltså dagen före Swedlunds regeringsföredragning, kom han och utrikesministern överens att tillsätta

om en ge-

utredning rörande Öresundsproblematiken. Denna s.k. Öremensam sundsutredning nämns vid upprepade tillfällen i dagboken under de följande månaderna. Enligt en av utredningsmännen hade dessa inte någon kontakt med det danska försvaret. Kort efter det att utredningen i februari 1950 presenterat sina resultat för regeringen meddelade Vougt till Swedlund att Utrikesdepartementet skulle ta hand kontakterna

med danskarna om Öresundsmineringarna Om Öresundsutredningen,

se vidare avsnitt 6.5.

Åren Swedlund

1950 och 1951 träffade bl.a. i samband med resor till Köpenhamn vid några tillfällen höga danska civila och militära befattningshavare. Huruvida frågor rörande skandinavisk försvarssamverkan härvid berördes framgår inte av dagboksanteckningarna. Från ett möte

154 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

med den danske arméchefen i september 1951 antecknade emellertid Swedlund att man funnit att intet kunde göras f n för mera ingående samarbete Också Åkerman hade del kontakter med det danska

en försvaret. Det framgår inte av hans anteckningar vad man då avhandlade. Danska myndighetsarkiv har inte varit tillgängliga ñr kommissionen. Enligt uppgift skall de inte innehålla några uppgifter om en dansksvensk törsvarssamverkan under 1950- och 1960-talen.

Fortsatta kontakter

Från år 1952 förekommer i Swedlunds dagbok endast enstaka anteckningar det skandinaviska försvarssamarbetet. Våren 1952 förklarade

om Berg i det norska Forsvarsrådet att det förekom en del kontakter med Sverige, att dessa inte var så intima som Norge önskade. Vid en

men resa till Oslo våren 1954 orienterade Swedlund den nye norske försvarsministern om det från regeringshåll medgivna samarbetet mellan de svenska och norska försvarsstaberna och framhöll bl.a. samarbetets

begränsade omfattning.

I andra handlingar berörs efter år 1952 inte frågan om en gemensam planering med Danmark och Norge. I ett protokoll från militärledningens sammanträde i december 1956 konstaterades att sammanhållningen inom NATO inte motsvarat vad man väntat och att tendenserna till sprickbildning inom pakten möjligen kunde medföra att opinionen i Norge och Danmark på längre sikt fick en positivare inställning till skandinavisk försvarssamverkanf

Utländsk rapportering En andrahandskälla rörande detta samarbete är den brittiska diplomatiska rapporteringen. Britterna följde uppmärksamt de kontakter som förekom mellan de skandinaviska militärledningarna. Att sådana kontakter ägt rum redan innan den svenska regeringen i september 1949 godkände ett visst militärtekniskt samarbete med Danmark och Norge framgår av den brittiska Stockholmsambassadens rapportering till Foreign Office.

I april 1949 inberättades att de svenska försvarsgrenscheferna dels önskade bibehålla så nära kontakter med västmakterna neutral iteten

som tillät, dels ville fortsätta de stabsöverläggningar staff talks med norrmännen tillfälligtvis avbrutits. En rimlig tolkning av den sist-

som nämnda uppgiften är att den hänvisade till expertdiskussionerna i samband med de skandinaviska försvarstörbundsförhandlingarna. Samma månad kunde marinattachén rapportera om ett möte med den svenske marinchefen Helge Strömbäck, varvid denne förklarat att han avsåg att inom kort återuppta diskussioner med sin danska motsvarighet om ge-

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 155

planläggning med Danmark främst rörande Öresund vidare mensam se avsnitt 6.5. Strömbäck uppgav sig även intresserad att ta

vara av upp liknande diskussioner med norrmännen.

I maj 1949 rapporterade flygattachén ett möte med den svenske

om flygvapenchefen Bengt Nordenskiöld. Denne hade sagt bl.a.

att samarbetet mellan de tre skandinaviska länderna bättre än någonsin,

var att stabssamtal hela tiden fortgick och att vissa överenskommelser hade träffats i fråga om flygstridskrafterna. Sålunda hade kommit överens

man med norrmännen dels hur skulle länka ihop ländernas radar-

om man kedjor så att båda flygvapnen skulle få mesta möjliga dem, dels

nytta av om rätt att flyga i varandras luftrum. Nordenskiöld hade erbjudit danskarna att låna några Vampireplan i syfte att hjälpa dem bygga

att upp ett eget flygvapen. Nyligen hade de tre länderna enats om att ett

sovjetiskt anfall sannolikt skulle komma från sydväst Danmark. Nor-

genom denskiöld hade gått med på att huvuddelen det svenska

gruppera av flygvapnet så att det kunde avvärja ett sådant anfall. Det norska flygvapnet skulle ha huvudansvaret för försvaret i norr

l augusti 1949 konstaterade brittisk ambassadtjänsteman de

en att svenska stabskontakterna med danskar och norrmän fortfarande pågick i begränsad skala, utan några precisa instruktioner från regeringen

mer än att det var underförstått att dessa samtal fick äga endast

rum om regeringen inte blev indragen. Vissa framsteg hade gjorts på den marina sidan med danskarna rörande försvaret Öresund och såvitt rörde

av flygsidan med norrmännen. Mindre uppmuntrande var situationen beträffande armén. Samarbetet mellan de svenska försvarsgrenarna sades vara otillfredsställande.

I januari 1950 rapporterade marinattachén i Stockholm att den svenske marinchefen var angelägen om att ha så nära kontakter möjligt med

som de danska och norska marinerna. Samtal med danskarna rörande för-

Öresund hade kört fast. svaret av nyligen Med norrmännen rörde samtalen upprättandet av en gemensam organisation för fartygsrapportering som skulle täcka Skagerack och Kattegatt I april 1950 konstaterades inom Foreign Office att man visste att det pågick ett skandinaviskt försvarssamarbete åtminstone på planeringsstadiet. I juni

1951 rapporterade ambassaden i Oslo ett samtal med den norske utrikesministern

om Lange som uppgett att det förekommit vissa kontakter mellan höga norska och svenska officerare, men att norrmännen inte hade strävat efter att driva dessa särskilt långt. Lange hade förklarat att han trodde

att Sverige skulle bli mer tillmötesgående mot Storbritannien. Ju bättre den brittiska regeringen lyckades med att utveckla sådana kontakter, desto mer tillfredsställd skulle den norska regeringen bli.

l maj 1952 rapporterade ambassadören att den svenska försvarsstaben tydligen fått regeringens godkännande att etablera någon form plan-

156 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

läggningskontakt med NATOs Nordkommando genom förmedling av de danska och norska försvarsstaberna. Svenska planer avsågs befordras till Brind för synpunkter och önskemål. Kort därpå bekräftade Brind att en sådan kontakt kommit till stånd genom de danska och norska försvarsstaberna, något som han helhjärtat stödde. Den svenska regeringen bedömdes därmed inte vara intresserad av motsvarande bilaterala förbindelser, vilket enligt Brinds mening inte hindrade att underrättelseutbytet mellan Sverige och Storbritannien kunde och borde fortsätta.

I slutet av september 1952 meddelade Osloambassadören att Swedlund nyligen föreslagit Berg att denne skulle skicka en liten grupp norska arméofficerare till Sverige för att diskutera vissa aspekter på en gemensam norsk-svensk planläggning. Swedlund hade ingen invändning mot att gruppen innefattade officerare ur Brinds stab. Ingen av officerarna fick ha högre grad än major. Berg hade beredvilligt godtagit förslaget och fyra norska majorer, varav en från NATO-staben, skulle resa till Sverige i slutet av september. Man väntade att försvaret av Tröndelag skulle bli ett viktigt diskussionsämne. Vi vet inte om besöket blev av.

Enligt en sammanfattning av alltjämt sekretessbelagt arkivmaterial som för kommissionens räkning gjorts inom Foreign Office skall den brittiske Stockholmsambassadören vid ett möte med sina motsvarigheter i Köpenhamn och Oslo försommaren 1954 ha uppgivit att de svenska stats- och utrikesministrarna nyligen skulle ha samtyckt till hemliga diskussioner rörande försvaret med Norge och Danmark. På brittiskt håll uppfattades detta som att Sverige såg detta lika mycket som en möjlighet att diskutera ett skandinaviskt försvarsförbund som ett sätt att utveckla närmare kontakter med NATO. 52

Också i amerikansk diplomatisk rapportering berördes frågan om ett skandinaviskt samarbete. I maj 1951 framhöll sålunda USAs chargé daffaires i Stockholm att en av det svenska försvarets svagheter

var

bristen på samordnad planering med grannländerna. Och knappt ett år

senare skrev den amerikanske flygattachén att, såvitt han visste, frågan om ett militärt samarbete mellan Norge och Sverige om det över huvud

taget förekom endast befann sig på det mest primitiva och förberedande

stadiet.

Enligt en rapport från den amerikanske Stockholmsambassadören i januari 1953 skulle den svenske flygstabschefen hösten 1952 med flygattachén ha tagit upp möjligheten av ett utbyte av information mellan Sverige och Norge rörande luftförsvarsplaneringen. Liknande initiativ hade tagits av vissa högre tjänstemän i Utrikesdepartementet.

I slutet av år 1952 hade det amerikanska flygvapnets USAF högkvarter för det amerikanska utrikesdepartementet framhållit det önskvärda i att åtgärder vidtogs för att öka det svensk-norska försvarssamarbetet. Utrikesdepartementet svarade i juni 1953 att uppfattningen att det redan

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 157

förekom eller planerades ett visst sådant samarbete tycktes ha bekräftats. Det var därför sannolikt att norrmännen skulle stödja tanken på integ-

en rering av ländernas luftbevakningssystem. Förutsatt att det amerikanska försvarsdepartementet samtyckte, hade utrikesdepartementet inga invändningar mot att den amerikanska inställningen rörande dylik

en integration meddelades svenska och norska myndigheter i syfte att så snabbt som möjligt uppnå detta begränsade mål. 5°

Det brittiska och omsider amerikanska intresset för ett skandinaviskt samarbete hade, som närmare belyses i nästa avsnitt 6.1.2, främst sin förklaring i att man därigenom hoppades kunna knyta Sverige närmare till NATO. Som ett exempel på detta kan här anföras från

en rapport ambassadör Butterworth från april 1952. Han framhöll där att det

var ytterst önskvärt att Sverige samordnade sin försvarsplanering med västmakterna som en grund för samarbete i händelse krig. En sådan

av samverkan borde ske i hemlighet och med den svenska regeringens tysta medgivande. Det fanns många skäl till planeringssträ-

att gemensamma vanden mellan Sverige och NATO borde hanteras via Norge. Sålunda skulle ett samarbete mellan Sverige och skandinavisk det

en granne, om avslöjades, vara mycket acceptabelt för svenska folket än

mer ett samarbete med andra NATO-länder eller med organisationen sådan.

som Vidare pågick det redan ett visst militärt samarbete mellan norrmän och svenskar, och ryssarna trodde att detta samarbete omfattande än

var mer det verkligen var, något som gav ett visst manöverutrymme. En direkt inblandning av Storbritannien och USA kunde kontraproduktiv.

vara

Enligt Butterworth hade framstegen i fråga samordning mellan

om en Sveriges och västmakternas försvarsplanering minskat sedan början

av år 1951, sannolikt på grund att svenskarna bedömde krigsfaran

av att hade minskat avsevärt. För tillfället kunde bäst vänta sig

man som att svenskarna skulle vara beredda att försiktigt utvidga samarbetet. För detta krävdes emellertid att man gjorde klart för svenskarna de inte

att på något sätt skulle bindas till NATO. Frågan detaljerna i det norsk-

om svenska samarbetet fick därför överlåtas till de båda länderna. Norrmännen kunde förväntas göra sitt bästa för att befordra samarbetet

som

också låg i deras intresse. När svenskarna sedan fann att de kunde utöka samarbetet med norrmännen utan att läckor uppstod, skulle de sluta ängslas för ett samröre med Norge såsom ombud för NATO.

I oktober 1953 uppgav Swedlund för stats-, försvars- och inrikesministrarna att hans närmaste norska motsvarighet Berg berättat beslut

om som fattats av atlantpaktscheferna. Dessa hade bestämt alla kontak-

att ter med Sverige skulle tas via Norge och att norrmännen fått order

att ge svenskarna alla informationer utan några inskränkningar och krav

utan

på motprestationer.

158 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

Intervjuer

Kommissionen har genom intervjuer sökt komplettera bilden av de skandinaviska samarbetssträvandena. Curt Göransson som tjänstgjorde i Försvarsstaben åren 1948-53 har uppgivit att officerare från de tre ländernas försvarsstaber fortsatte att träffas bilateralt även efter de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarnas sammanbrott. Sådana möten mellan avdelningschefer, t.ex. på signal- och underhållssidan, kunde äga rum ett par gånger per år. I enlighet med den svenska regeringens instruktioner var det endast fråga om bilaterala kontakter och operativa frågor diskuterades aldrig.

Norska befattningshavare som hade god insyn i försvarsfrågornas hantering dessa år har uppgett att någon direkt gemensam stabsplanering mellan Norge och Sverige inte förekom. Från svensk sida fanns emellertid önskemål om att vissa norska flygfält byggdes ut som alternativa landningsplatser för svenskt flyg, om samarbete beträffande luftbevakningen och nyttjande av norsk radarmateriel. Man kom också redan i början av 1950-talet överens om samarbete i fråga om flygräddningstjänsten se vidare avsnitt 5.3. Det utvecklades även visst samarbete i fråga om luftbevakning och förvarning Något närmare samarbete mellan ländernas armé- och marinstridskrafter torde inte ha skett. Brittiska NATO-officerare i Norge hade ingen förståelse för det norska intresset av kontakter med Sverige, men man lade sig inte i dessa.

Sammanfattning

Källmaterialet ger sammanfattningsvis vid handen att det på svenskt initiativ från år 1949 och en bit in på 1950-talet förekom viss gemensam planläggning med Norge resp. Danmark. Vilka resultat som uppnåddes låter sig inte preciseras. Redan efter ett par år tycks den svenska militärledningens intresse för de inter-skandinaviska kontakterna ha minskat. I en rapport från den brittiske ambassadören i Stockholm i april 1957 uppgavs dock att Sveriges militära förbindelser med Norge och Danmark tagit en vändning till det bättre under de senaste fem åren. Vad denna bedömning grundades anges inte och det är därför svårt att värdera den.

Samarbetet med norrmännen rörde signaltjänst, luftbevakning, jakt-

stridsledning, flygräddningstjänst flygfáltsutbyggnad i södra Norge,

väderlekstjänst, sjöfartsskydd och lägesangivelser. Det anslöt alltså nära till punkterna 1-5, 11 och 12 i Swedlunds promemoria från februari 1949. Det norska intresset för detta arbete förefaller i vart fall inledningsvis ha varit föga aktivt och vad som åstadkoms tycks inte ha varit särskilt långtgående. Kontakterna med danskarna synes i huvudsak ha

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 159

avsett försvaret Öresund och således ha inskränkts av till punkten 10 i Swedlunds PM. Ett skäl till att den svenska militärledningen efter hand tycks ha nedprioriterat det rent skandinaviska samarbetet torde ha varit de danska att och norska kollegerna i och med tillkomsten NATOs Nordkommando av inte längre hade det fulla operativa ansvaret för sina länder. En resp. annan och kanske viktigare anledning torde ha varit att direktkontakter utvecklades med NATO och dess dominerande militärmakt, dvs. USA.

6.1.2 Kontakter med Storbritannien, USA och NATO

Är 1949

Inom den svenska militärledningen tidigt på det klara med var man att Sverige var beroende av hjälp från västmakterna för framgångsrikt att kunna försvara landet mot ett sovjetiskt anfall. Denna uppfattning präglade också som nämnts den svenska delegationens inställning under de

skandinaviska forsvarsförbundsförhandlingarna.

Sedan det visat sig omöjligt att skapa ett skandinaviskt försvarsförbund sökte den svenska ambassaden i Washington och militärledningen hos att amerikanerna skapa förståelse för Sveriges säkerhetspolitiska

hållning

och ge dem en positiv bild det svenska försvarets styrka. av Sveriges ambassadör i Washington Erik Boheman träffade den 7 februari 1949 tjänsteman vid State Department, McClintock. en Boheman förklarade, enligt amerikansk uppteckning, Sverige inte skulle en att kunna vara neutralt i ett framtida krig. Han instämde med McClintock. i att, även om Sverige inte formellt tillträdde Atlantpakten, landet kunde genom hemliga stabssamtal uppnå ställning innebar en som att man kunde agera på och USAs vägnar in its and egna to act own our

behalf.°°

Någon dag senare träffade Boheman den amerikanske utrikesministern Dean Acheson. Denne frågade Efter vad jag har förstått fruktar ni angrepp blott från ett håll och väntar hjälp vid blott från håll. angrepp ett Skulle en skandinavisk pakt utesluta varje eventuellt hemligt stabssamarbete för att möjliggöra insättande hjälp På detta svarade Boheman av att ett reguljärt stabssamarbete syntes uteslutet svensk synpunkt vara ur dels därför att det knappast skulle kunna hållas hemligt, dels för att det skulle kunna strida mot själva idén alliansfriheten. om Men, tillade Boheman, nog vore det väl ändå så att några större skulle

svårigheter

finna för amerikanerna att skaffa sig allmän

en uppfattning om var och

hur en hjälp kunde och borde insättas. Om vidare med den

en hjälp

skandinaviska upprustningen skulle lämnas, det väl heller vore så svårt

160 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

för amerikanerna att få klart för sig vilka brister i detta avseende som fannsf Kort därpå infordrade en hög amerikansk flygofñcer av en underlydande dels karta läget på flygfält i Norge och Sverige, en som angav dels uppgifter beträffande vart och ett av dessa flygfält med avseende på vilka flygplanstyper som kunde betjänas där och vilka resurser som skulle krävas för att få dem i skick att ta emot flygplan ur Strategic Air Command resp. andra flygplanstyper. 1949 diskuterade två förstesekreterare vid ambassaden frågan I mars Sverige och Atlantpakten med en tjänsteman vid State Departments om nordeuropeiska avdelning. En av svenskarna uppgav, enligt en amerikansk uppteckning, bl.a. att den svenska regeringen för tillfället hade invändningar endast mot formella stabssamtal och en formell militär anknytning. En sovjetisk framstöt i Finland eller Nordnorge skulle förmodligen leda till någon form av mobilisering i Sverige och en närmare förening med västmakterna. Båda svenskarna antog vidare att Sverige redan vid ett krigsutbrott skulle dras in på västs sida. För den händelse Sverige trots allt skulle non-belligerent under en viss tid, trodde vara de att allierade flygplan skulle kunna utnyttja svenskt luftrum Allied planes would be waved on through. En av dem sade sig vara övertygad att detta regeringens väl övervägda uppfattning om var Någon vecka höll den svenske militärattachén i Washington en senare genomgång i Pentagon för grupp amerikanska officerare från samtliga en försvarsgrenar. Härvid redogjorde han för Sveriges strategiska ställning och försvarsplaner. Dessa planer speglade en gemensam skandinavisk planering, varvid amerikanskt militärt bistånd till Norge och Danmark i enlighet med Atlantpakten betonades såsom den avgörande faktorn. Enligt rapportören framstod det hela som ett legitimt försök att övertyga de närvarande Sveriges uppriktiga vilja och förmåga att i samarbete om med de västliga demokratierna motstå ett sovjetiskt anfall.° Också i Stockholm utvecklades en viss aktivitet. I februari 1949 höll Swedlund middag för bl.a. de tre amerikanska försvarsattachéerna i en Stockholm. Härvid redogjorde ställföreträdande chefen för Försvarsstaben Thord Bonde för stabens bedömning av Sveriges möjligheter att försig mot sovjetisk invasion. För detta ansåg man sig beroende av svara en att västmakterna satte in bombflyg med lång räckvidd från baser utom

Sverige mot ryska depåer och operationscentra, dvs. av indirekt bistånd.

De amerikanska gästerna, ansåg att presentationen innebar en översom skattning den svenska försvarsförmågan, uppfattade att huvudsyftet av att understryka Sveriges neutrala position och landets betydelse för var västmakterna. Liknande budskap framfördes för övrigt i maj samma år till två höga brittiska officerare av den svenske militärattachén i London. Denne

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 161

framhöll att även om Sverige trodde sig ha inte så små möjligheter att på egen hand försvara sig en tid mot ett ryskt anfall, det svenska försvaret dock snart skulle komma att bli beroende av hjälp västerifrån i olika former. Den hjälp som behövdes strategisk bombning mot ryska

var flygplatser, inskeppningshamnar och områden för truppkoncentrationer liksom förbindelser framåt sådana platser, minfállning utanför inskeppningshamnar i Östersjön och möjligen i Danmark och minutläggning åtminstone i Bälten, helst även i Öresund, samt införsel mycket

snart av avsevärda mängder bensin liksom fordon, ammunition och sprängämnen.

Försvarsminister Vougts PM till den brittiska regeringen och följderna därav

I januari 1951 besökte den brittiske flygministern Henderson Sverige. Denne frågade Erlander och Vougt, med vilken han var personlig vän, om det inte, för det fall Sverige blev angripet, skulle värde att

vara av ha hjälp förberedd. De svarade att vad Sverige behövde motaktioner

var på andra och viktiga krigsskådeplatser. Henderson ville få besked hur

om Sverige skulle agera vid ett angrepp, varvid svenskarna förklarade att Sverige skulle försvara sig med alla tillgängliga vilka kända

resurser, var för alla såväl ryssar som engelsmän och att det väl inte behövdes så mycket fantasi för att tänka sig hur vi ämnar använda de svenska stridskrafterna-u. De tillade att skulle det så att det fordras några

vara

kompletterande upplysningar om vårt försvars styrka och kanske också

svagheter, så är vi villiga att lämna dem. Henderson ville ha över-

en läggning på regeringsplanet om dessa ting, som vore av stort värde för England-Amerika. Detta önskemål hade dock svenskarna än

- om måhända i oklar form avböjt.

Vougt sände i mars 1951 en promemoria rörande den svenska krigsmakten till Henderson. Någon kopia av dokumentet har inte påträffats i svenska arkiv. Promemorian beskrev krigsmaktens organisation, styrka och utrustning och vilka förberedelser som gjorts för försvaret mot ett sovjetiskt angrepp. Den skisserade olika sovjetiska invasionsriktningar och angav översiktligt hur de svenska styrkorna skulle grupperas för att möta ett sådant anfall. En brittisk avskrift av promemorian fogas till betänkandet som bilaga 13. Bl.a. med hänsyn till de detaljerade uppgifterna om antal vapen, kaliber m.m. och upplysningarna om krigsplanläggningen får promemorians innehåll vid denna tid ha varit kvali-

anses ficerat hemligt. Enligt Vougts följebrev var syftet to give the British Government a better idea of Sweden s defence plans and how they hope to resist an aggression with the forces that are at their disposal. Erlander hade läst promemorian innan den sändes. Utrikesdepartementet

162 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

hade inte underrättats om promemorians överlämnande och varken Undén eller den biträdande utrikesministern Dag Hammarskjöld hade läst den. Undén hade dock varit med på att Hendersons propå om överläggningar borde besvaras med PM informativ karaktär Vi har

en av inte kunnat utröna huruvida mil itärledningen informerats om promemorian.

Vougts promemoria ledde till att den brittiske försvarsministern Shinwell inbjöd honom att besöka Storbritannien under hösten 1951. En avsikt med ett sådant besök var att skapa möjligheter till uppföljning

en av samtalet med Henderson och att överlämna en kommentar till promemorian som utarbetats av den brittiska militärledningen. I denna kommentar framhölls bl.a. att Sveriges möjligheter att försvara sig

var beroende av att man koordinerade sin försvarsplanering med västmakterna redan i fredstid. Hemliga, informella samtal på bilateral basis mellan å ena sidan Sverige och å den andra Storbritannien, Norge och Danmark skulle vara av värde för att uppnå ett visst mått samordning mellan

av Sverige och västmakterna. NATOs överbefälhavare i Europa SA- CEUR, general Eisenhower, hölls personligen informerad händelse-

utvecklingen.

Vougt, som under hand förklarat sig intresserad av en inbjudan, avböjde emellertid denna under hänvisning till tidsbrist. Vid ett samtal med den brittiske marinattachén i Stockholm några veckor skall

senare emellertid Vougt ha förklarat You must realize that while we

are prepared to go on giving you information, and we want to convince

you that Sweden will fight attacked, we cannot further than that. I

go am afraid that when Mr. Henderson here he got slightly misleading

was a impression of what we are prepared to do.°

Britterna beslöt att i stället utnyttja utrikesminister Morrisons förestående semesterresa till Sverige för att söka påverka den svenska regeringen. Morrison skulle då träffa Erlander och för denne framhålla att det var osannolikt att Sverige skulle kunna få någon effektiv hjälp från västmakterna, om landet drogs i krig, såvida det inte förekommit någon fredstida samordning av försvarsplaneringen. Man hoppades att den svenska regeringen skulle tillåta hemliga och informella samtal mellan berörda militära myndigheter. Detta kunde ske i tysthet utan att äventyra den svenska regeringens officiella politik. Man ville dock inte skapa ett felaktigt intryck av att svenskarna skulle få snabb och effektiv hjälp i krig, om de var beredda att samordna sina planer med britterna.

I början av september 1951 träffades Morrison och Erlander, som var goda vänner sedan tidigare, i Halmstad. Morrison tog bl.a. frågan

upp om försvarssamarbete enligt de riktlinjer som dragits inför

upp resan. Han förklarade att han inte i detalj kunde ange vilka uppgifter som militärledningen önskade utöver dem som redan lämnats i promemorian

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 163

och undrade om det inte vore bäst att låta militärerna klara ut vilka ytterligare uppgifter som man önskade av varandra. Erlander lovade att tänka på saken, men var i själva verket inställd på att undvika tekniska diskussioner med militären våra tekniska försvarspr0blem.

Kort därpå kom promemorian till Utrikesdepartementets kännedom. Enligt Hammarskjöld var de taktiskt strategiska övervägandena i

promemorian farliga, eftersom de inbjöd engelsmärmen till fortsatta diskussioner. Morrisons i Halmstad framställda förslag till överläggningar var därför enligt Hammarskjöld en fullt naturlig reaktion.

I slutet av september 1951 inträdde bondeförbundet i koalitions-

en regering med socialdemokraterna under Erlanders ledning. Vougt avgick som försvarsminister, men informerade enligt brittisk uppfattning sin efterträdare Torsten Nilsson vad förevarit. Nilsson skulle härvid

om som inte ha haft några invändningar beträffande Vougts promemoria.

Under hösten 1951 efterträddes labourministären i Storbritannien

av en konservativ regering under ledning Winston Churchill. Sveriges

av Londonambassadör Gunnar Hägglöf rapporterade i november 1951 att han vid samtal med den blivande brittiske Stockholmsambassadören Roger Stevens förklarat att man på svensk sida betraktade diskussionerna mellan Morrison och Erlander ett rent privatsamtal, uppfattning

som en som enligt Stevens delades av Foreign Office. Hägglöf besökte i december 1951 den nye brittiske utrikesministern Anthony Eden. Hägglöf sade bl.a. att britterna utan tvivel hade en ganska fullständig information om det svenska försvaret, han ville informera Eden att den

men om svenska regeringen ansåg att Sverige hade goda möjligheter vid

nu att behov försvara sig effektivt. Oavsett neutralitetspolitiken Sverige

var alltid berett att diskutera alla europeiska problem med britterna och att lämna all den information förfogade över.

som man

l en brittisk kommentar till samtalet konstaterades att det olyckligtvis inte fanns några skäl att tro att den svenska regeringen skulle ha blivit mer villig att utveckla närmare relationer med britterna. Sålunda hade Erlander visat sig föga tillmötesgående vid sitt samtal med Morrison och under det senaste halvåret tycktes den svenska regeringens allmänna attityd till att utveckla närmare förbindelser med västmakterna ha hårdnat betydligt. Till en tjänsteman vid Foreign Office hade Hägglöf sagt att han hade intryck att britterna hade all information de behövde

av som rörande det svenska försvaret och dess forsvarsplanering och att han inte tvivlade på att ytterligare uppgifter vid behov kunde lämnas. På brittisk sida ansågs problemet dock inte brist på information. Vad

vara man önskade var att göra klart för svenskarna att de nuvarande försvarsarrangemangen var otillräckliga

I december 1951 samtalade Stevens med Hammarskjöld den

om svenska neutralitetspolitiken. Stevens frågade hur den svenska regeringen såg

164 FörberedelserOperativa kontakter SOU 1994 1l

på möjligheterna att helt informellt samordna den svenska försvarsplaneringen med den brittiska. Hammarskjöld svarade att något sådant absolut inte kunde komma i fråga. Aldrig så informella stabssamtal skulle bli kända inom NATO och leda till missförstånd som skulle försätta den svenska regeringen i en tvetydig position. Däremot vore det av värde om Sverige fick kännedom om delar av västmaktsplaneringen för en sovjetisk invasion av Skandinavien. Sverige skulle då kunna agera autonomt och ta dem i beaktande när man utarbetade och reviderade de egna planerna. Hammarskjöld förklarade att svenskarna inte skulle vägra att ta emot ett brittiskt svar på Vougts promemoria. Stevens var dock tveksam till om man skulle överbringa något svar, bl.a eftersom ingen väntade sig något sådant.

Utrikesminister Eden presenterade i mars 1952 för sin regering en promemoria rörande den brittiska synen på den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Där framhölls i huvudsak följande. Det var önskvärt att Sverige i fred samordnade sin försvarsplanering med västmakterna för att möjliggöra ett effektivt samarbete vid ett krig med Sovjetunionen, i vilket Sverige med största säkerhet skulle bli indraget. Eftersom

en svensk NATO-anslutning inte var aktuell, var det bästa sättet att åtminstone delvis möta de brittiska behoven troligen något informellt

arrangemang med Sverige. Två huvudvillkor måste uppfyllas, nämligen diskretion och ett underförstått samtycke av den svenska regeringen. Den svenska militärledningen var mer angelägen om att samarbeta med västmakterna än regeringen och den kunde tänkas försöka utveckla planeringskontakter utan regeringens vetskap. Om detta skulle bli känt av regeringen, skulle det menlig inverkan på de brittiska relationerna till Sverige.

Den bästa lösningen skulle enligt promemorian regelbunden

vara kontakt genom etablerade militära kanaler. En annan möjlig lösning vore en direkt förbindelse mellan Sverige och NATO. En ytterligare möjlighet vore att svenskarna skapade en förbindelse till västmakterna

genom danskar och norrmän. Av olika skäl, bl.a. sekretesshänsyn, hade man på brittiskt håll dittills bedömt det lämpligast att börja med svensk-brittiska diskussioner. Norrmännen delade denna uppfattning.

I början av år 1951 hade man hoppats göra vissa framsteg

genom personliga kontakter på ministernivå, men sedan hade den svenska regeringen intagit en än mer avvisande hållning till närmare anknytning

en till västmakterna. Under sådana förhållanden var det inte aktuellt att ta direkt kontakt med den svenska regeringen. Föreliggande militära kontakter borde upprätthållas och utvecklas, dessa tycktes utvecklas

men om mot en gemensam svensk-brittisk planering fick de inte drivas vidare utan politiskt bemyndigande och Foreign Offices samtycke. Samtidigt borde man inte utesluta att svenskarna upprättade förbindelser med

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 165

NATO, företrädesvis genom norrmän eller danskar.

Den brittiska regeringen ställde sig bakom innehållet i promemorian, och det amerikanska utrikesdepartementet informerades om den brittiska inställningen. State Departments reaktion var att den svenska viljan tillsamarbete växlade med det internationella klimatet. Man uppmuntrade britterna att utveckla de militära kontakterna med svenskarna så långt det var möjligt med den svenska regeringens tysta medgivande och förklarade att man avsåg att själv göra detsamma.

Efter nästan två års diskussioner och upprepade omarbetningar av den brittiska militärledningens svar på Vougts promemoria översändes rapporten i februari 1953 till Stockholmsambassaden att överlämnas till befattningshavare inom den svenska regeringen och krigsmakten. Dokumentet har inte påträffats i svenska arkiv. Det skulle presenteras inte som ett svar på Vougts promemoria utan som ett papper som upprättats för rent interna syften och som endast innehöll brittiska synpunkter. Svenskarna skulle dock underrättas om att SACEUR fått del av dessa synpunkter. En lätt modifierad version av rapporten överlämnades sommaren l953 till det europeiska NATO-högkvarteret.

Rapporten var indelad i två delar varav den första behandlade en sannolik krigsutveckling i Skandinavien och den andra innehöll kommentarer till den svenska krigsmaktens organisation och förslag till åtgärder för att öka dess försvarsförmåga.

Iden första delen konstaterades inledningsvis att det krigsfall som var aktuellt för Sverige var ett sovjetiskt angrepp inom ramen för ett storkrig. Ett angrepp mot Skandinavien skulle ha till mål att skapa ett djupförsvar mot flyganfall, att vinna kontroll över Östersjöutloppen, att skaffa marin- och flygbaser för angrepp mot Storbritannien och sjöförbindelserna över Atlanten samt att hindra en NATO-uppladdning i

området. Betydelsen av att dessa mål uppnåddes talade för att en kampanj mot Skandinavien kunde väntas i inledningsskedet av kriget. Därefter följde bedömningar av vilken strategi Sovjetunionen skulle tillämpa vid ett angrepp.

Den andra delen av rapporten inleddes med ett uttalande om att Sverige, trots de ansträngningar som gjorts att stärka försvaret, sannolikt inte skulle kunna motstå under någon längre tid, såvida inte

ett angrepp a den svenska försvarsplaneringen effektivt samordnades med västmakternas, b Sverige var berett att inträda i kriget så snart det förelåg några tecken på en förestående invasion av någon del av Skandinavien, och c åtgärder vidtogs för att avhjälpa vissa viktiga brister i de svenska försvarsåtgärderna. Härefter följde vissa övergripande synpunkter på den svenska planläggningen liksom mer detaljerade anmärkningar på utrustning och utbildning °°

m.m.

Rapporten fick ett entusiastiskt mottagande av den svenska militärled-

166 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

ningen, och flygstabschefen Westring förklarade för den brittiske flygattachén att innehållet precis var vad militären i åratal sökt få politikerna att förstå. Huruvida rapporten även överlämnades till svenska civila befattningshavare är inte känt för oss. Däremot redogjorde Stevens i ett samtal med kabinettssekreteraren Arne Lundberg i mars 1953 för den brittiska militära synen på Sveriges strategiska läge i nära anslutning till rapportens första avsnitt. Lundberg gjorde starka invändningar mot resonemangen. Stevens nämnde också att det kunde vara av värde att ge varandra sådana informationer, att exempelvis minering av Östersjön och sunden kunde förberedas på ett sammanhängande sätt, varvid Lundberg började tala om något annat.

Eisenhower hade vid denna tid efterträtts som SACEUR av den amerikanske generalen Gruenther. Dennes reaktion på rapporten att han

var fann det önskvärt att de svenska försvarsplanerna så långt möjligt i

var samklang med NATOs. Han konstaterade att ett sätt att uppnå detta var den brittiska militärledningens kontakter med svenska militära myndigheter. På sikt var det det önskvärt att någon form clearing-house

av skapades, företrädesvis under chefen för NATOs Nordkommando, där de N ATO-stater som övervägde att kontakta svenska myndigheter rörande militär planering kunde försäkra sig om att vad som kom ut av sådana kontakter stod i full överensstämmelse med NATOs planer.

Andra kontakter med Storbritannien

Redan innan Vougt överbringat sin promemoria till Henderson hade svenska militärer lämnat information till britterna och det förekom ett begränsat samarbete mellan ländernas militära myndigheter. Enligt brittisk uppfattning var dessa kontakter inte kända den svenska

av regeringen.°° I en rapport från juni 1950 nämnde emellertid Hägglöf att han vid ett samtal med en tjänstman vid Foreign Office framhållit vilket omfattande informationsmaterial rörande svenska försvarskrafter

som måste finnas tillgängligt i olika brittiska militärstaber. Han hade även hänvisat till vad som stod att finna i danska och norska militärstaber efter de skandinaviska försvarsförhandlingarna. Den brittiske tjänstemannen hade förklarat att vad främst saknade kunskap svenska

man var om militära avsikter och handlingsplaner. Också i detta hänseende hade Hägglöf hänvisat till material från de skandinaviska försvarsförhandlingarna i danska och norska staber.°

I juni 1951 gjordes ett brittiskt flottbesök i Stockholm under ledning av chefen för Home Fleet. Denne träffade i samband härmed bl.a. höga svenska militärer. Swedlund hade beklagat att han saknade möjlighet att diskutera krigsplanläggning med den brittiske amiralen, sagt att han

men naturligtvis skulle göra det innan krig bröt ut. Han hade förklarat att det

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 167

för närvarande var omöjligt för honom att träffa Eisenhower eller chefen för NATOs Nordkommando, amiral Brind, eller över huvud taget att besöka något NATO-land. Marinchefen Strömbäck hade framhållit det angelägna i att få information den brittiska mineringspolicyn i Öster-

om sjön. Han hade också visat platser och planer för utförda och planerade underjordiska skydd för örlogsfartyg. Flygvapenchefen Nordenskiöld hade varit helt inställd på att det svenska flygvapnet skulle slåss tillsarnmans med det brittiska och framhållit vilken vikt han fäste vid att hans personal hade goda kunskaper i engelska språket.

senhösten 1951 rapporterades flera tecken på att den svenska militärledningen var intresserad av att etablera ett samarbete med NATO, företrädesvis genom norsk förmedling. Vissa preliminära kontakter mellan Nordenskiöld och den amerikanske chefen i Kolsås för NATOs flygstridskrafter i Nordeuropa skulle också ha ägt rum. Kort därpå konstaterades inom Foreign Office att man borde vara försiktig med att intolka för mycket i uttalanden av höga svenska officerare angående militärt samarbete med västmakterna. De lyckades aldrig få genomslag för sina ideer hos regeringen och rättade alltid sig i ledet när regeringen stod på sig. Samtidigt konstaterades att man dittills endast på informell väg utbytt synpunkter med svenskarna, varför det inte fanns mycket att informera NATO om. Eisenhower var också medveten detta

Som nämnts i avsnitt 6.1.1 ovan ledde de kontakter som sommaren 1952 etablerades mellan den svenska försvarsstaben och NATOs Nordkommando AFNORTH genom förmedling av de danska och norska försvarsstaberna på brittiskt håll till slutsatsen att den svenska regeringen inte vara intresserad av motsvarande bilaterala förbindelser, vilket inte hindrade att underrättelseutbytet mellan Sverige och Storbritannien kunde och borde fortsätta.

I mars 1953 rapporterade Stevens att AFNORTH norsk för-

genom medling föreslagit att den ställföreträdande chefen där, den brittiske generalen Mansergh, och chefen för flygstridskrafterna, den amerikanske generalen Carter, privat skulle besöka Sverige. Avsikten var att Mansergh och försvarsstabschefen Åkerman skulle diskutera hur bäst

man skulle kunna skapa förbindelser mellan den svenska försvarsstaben och den grupp av planerare inom AFNORTH som nyligen tillsatts för att studera svenska försvarsbehov. Förslaget hade välkomnats från svensk sida och Mansergh inbjöds komma i mitten Åkerman skulle

att av mars. ha nämnt saken för Hammarskjöld just innan denne tillträtt befattningen som generalsekreterare i FN. Så snart de närmare detaljerna kring besöket lagts fast skulle Swedlund informera försvarsministern.

Senare månad Stevens på middag hos Åkerman tillsam-

samma var mans med Swedlund och af Klint, som var chef för sektion i Försvarsstaben, dvs. underrättelsechef. Swedlund hade framhållit den vikt

168 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

som svenskarna fäste vid försvaret av Danmark. Han hade även förklarat att ett effektivt försvar av Skandinavien förutsatte ett visst informationsutbyte med västmakterna. Det gällde bara att finna en lämplig metod för ett sådant utbyte. För tillfället var norrmännen och danskarna den bästa kanalen, det klart att han såg dem som en länk till NATO

men var

slutmål. Åkerman ivrig träffa Mansergh i snarare än som ett var att slutet maj eller i juni. af Klint uppgav att Utrikesdepartementet i

av praktiken hade givit militären fria händer att ordna med de besök av utländska officerare som bedömdes nödvändiga, men samtidigt givit instruktioner om att alla försiktighetsmått skulle vidtas för att undvika att sådana besök skapade någon skadlig publicitet.

Carter besökte inofficiellt Stockholm i mars. Avsikten var att han skulle bese några civila flyganläggningar och kanske träffa en eller två flygofñcerare. Några detaljerade diskussioner om försvarssamarbete var inte planerade för hans del. Besöket gillades inte av amerikanska myndigheter Washington, vilka tydligen antytt att kontakter av detta slag kunde farliga, sannolikt för att de kunde svenskarna.

vara genera

Sommaren 1953 rapporterade Stevens att utsikterna till ett besök av Mansergh i Sverige under den närmaste framtiden små. Åkerman

var hade förklarat att situationen i förhållande till regeringen hade blivit känsligare än bara några månader tidigare och att den svenska militärledningen ansåg att den för tillfället måste iaktta en försiktigare attityd i vad avsåg kontakterna med Nordkommandot. Den förändrade svenska attityden förklarades enligt en initierad bedömare av den kritiska amerikanska reaktionen på Carters Stockholmsresa. Intresset av att träffa Mansergh var emellertid oförändrat. Samtidigt hade general Gruenther till Mansergh uttryckt stor tvekan inför att låta högkvarteret i Oslo etablera en förbindelse till svenskarna utan samtycke från NATOs råd.°

Vid det nyssnämnda mötet mellan Mansergh och Gruenther tycks dock Gruenther ha delegerat frågan om samarbete med svenskarna till Mansergh och tillåtit dennes marine chef, den brittiske viceamiralen Evans- Lombe, att inleda en gemensam marin planering med svenskarna, förutsatt att detta inte skedde i Oslo och att amiralens egna NATO-officerare inte deltog i arbetet. Mot denna bakgrund kontaktade Evans-Lombe chefen för den svenska kustflottan, Stig Hzson Ericson, i samband med ett svenskt flottbesök i London sommaren 1953. Ericson hade nämligen tidigare uttryckt önskemål om sådana kontakter. Amiralerna diskuterade först allmänt marina planer för Östersjön och övergick sedan till frågan hur man skulle skapa förutsättningar för en samordning av den marina krigsplanläggningen. Ericson förklarade att han trodde att det var möjligt att sända en kommendör till London för sådana diskussioner tidigt under hösten men att han måste inhämta Strömbäcks samtycke. Ericson hade betonat att om de svenska politikerna fick höra talas om denna kontakt,

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 169

skulle de med all säkerhet sätta stopp för samarbetet

Vid ett möte mellan brittiska militärer och tjänstemän vid Foreign Office i september 1953 uppgav en flygmarskalk att det inte var möjligt att inleda någon gemensam planering med det svenska flygvapnet,

om detta inte integrerades med det brittiska. Svenskarnas enda tanke

var emellertid att försvara sig själva vid angrepp. De var medvetna om att de i sådant fall inte skulle få några brittiska plan till sin hjälp. Detsamma gällde i fråga om markstridskrafter. Svenskarna beredda att informe-

var ra om sin planläggning, förutsatt att inget nämndes för amerikanerna eller för NATO. En tjänsteman vid Foreign Office bekräftade denna uppfattning men framhöll också att svenskarna inte några idioter utan

var väl förstod att de uppgifter som de lämnade britterna skulle föras vidare till SACEUR. Man var överens om att det osannolikt att svenskarna

var skulle föredra att använda norrmän och danskar för kontakter med NA- TO. Särskilt var förhållandet mellan de svenska och danska flygvapnen dåligt och den danska sekretessen bedömdes sämst i Europa

som

Vid ett möte med den brittiska militärledningen i oktober 1953 konstaterades att SACEUR accepterat att de brittiska kontakterna med Sverige fortsatte och att han önskat hållas informerad dessa. För framtiden

om hade han inte velat utesluta att chefen för NATOs Nordkommando kunde få en roll i sammanhanget. Vad SACEUR inte visste att

var Mansergh, som nu efterträtt Brind som chef för Nordkommandot, redan hade kontroll över kontakterna med svenskarna.

I oktober 1953 bjöd den svenske Osloambassadören Ahlmann på Åkermans initiativ Mansergh att helt privat besöka Sverige för sight-seeing och liknande. Ahlmann trodde knappast att den svenska regeringen informerats Huruvida Mansergh kom att besöka Sverige är inte känt för oss.

Ijuni 1954 konstaterade Foreign Office att Storbritannien hade värdefulla kontakter med det svenska försvaret, att förekomsten dessa

av kontakter inte avslöjats för andra NATO-länder och att den svenska regeringen först helt nyligen gått med på dessa.

En hög brittisk underrättelseofficer gjorde år 1955 ett formellt besök i Stockholm. De svenska militärerna hade härvid tydligen

- utan regeringens vetskap tagit upp frågor planläggning gick utöver det

- om som pågående, av den brittiska regeringen medgivna, militära informationsutbytet mellan länderna. Tanken vann emellertid inte gillande i London och i syfte att undvika gagnlösa spekulationer beslöt man att besök i Sverige av högre officerare skulle ske mycket sällan.

Från senare år förefaller det som om den brittiska militärledningen inte ägnat det svenska försvaret några ingående överväganden. Inte heller tycks det ha förekommit några betydelsefulla militära kontakter med

mer Sverige vid sidan av besöksutbyte mellan högre officerare, krigsmateriel-

170 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

försäljning och vetenskapligt samarbete

Det brittiska utrikesdepartementet konstaterade sommaren 1959 att det i Sverige rådde förbud mot försvarsplanering med Västmakterna

Kontakter med USA

Det tidiga 1950-talet 1949 års aktiviteter medförde inte någon omedelbar ändring i den officiella amerikanska attityden till Sverige. Under ytterligare ett par år präglades USAs politik gentemot Sverige av försök att få landet att ansluta

sig till Atlantpakten. Som påtryckningsmedel användes härvid bl.a.

avslag på framställningar om licenser för export av krigsmateriel

Efter hand intog USA en mer tillmötesgående inställning till Sverige. Detta torde ha haft samband bl. a. med att Sverige våren 1951 gått med på att delvis anpassa sin handelspolitik gentemot östblocket till amerikanska önskemål se avsnitt 5.2. Den amerikanska positionsförändringen fick officiell sanktion i och med att presidenten i början av år 1952 godkände nya riktlinjer för USAs politik avseende Skandinavien och Finland se avsnitt 4.3.°

Det har i debatten gjorts gällande att statsminister Tage Erlander i samband med en privat resa till USA på våren 1952 skulle ha diskuterat frågor om bl. a. svensk krigsmaterielimport från USA med den amerikanska administrationen. Av Erlanders dagboksanteckningar framgår klart att han var angelägen om att hans resa inte skulle få en politisk karaktär och att han inte ville diskutera frågan om leveranser av krigsmateriel från USA till Sverige Ingenting har heller framkommit som tyder på att några sådana diskussioner förekommit

Inför Erlanders besök i USA översände den amerikanske Stockholmsambassadören till chefen för Europaavdelningen vid State Departement ett brev i vilket han bl.a. hänvisade till en uppteckning av en medarbetares samtal med dåvarande byråchefen vid UDs politiska avdelning, Sverker Åström. Denne skulle ha f.n. inte kunde säga något

sagt att man om vilken ställning Sverige skulle inta om Danmark och Norge men inte

Sverige utsattes för ett angrepp. Uppenbarligen skulle ställningstagandet

vara beroende av föreliggande omständigheter. Utrikesdepartementet skulle enligt Åström ha övervägt göra uttalande denna

noga att ett av innebörd. Man hade dock kommit fram till att ett sådant uttalande skulle kunna en olycklig effekt internt och även bidra till spekulationer om Sveriges nya inställning. Västmakterna kunde förmoda att Sveriges neutrala hållning var möjlig att ändra, vilket i sin tur kunde medföra västliga anbud och Sverige. Enligt Åström Sverige

trevare gentemot var tillfreds med sin nuvarande politik och önskade inte dra på sig en massa

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 171

diskussion och uppmärksamhet eller trevare från Väst. Hemliga strategiska förbindelser med Väst fanns förvisso och de kunde utvecklas i viss utsträckning. Men detta kunde ske endast till en viss gräns, eftersom i något läge det hemliga blev alltför allmänt känt eller åtminstone hotade att bli känt. Innan man nått detta läge måste det hemliga samarbetet

upphöra.

Ambassadörens reflektion var att detta samtal rätt väl avspeglade den rådande sinnestänmingen, i synnerhet med beaktande hur den svenska

av opinionen påverkats av två nyligen avslöjande fall sovjetiskt spioneri

mot Sverige

Sommaren 1952 träffades som tidigare nämnts överenskommelse

en mellan Sverige och USA de villkor på vilka Sverige skulle köpa

om militär utrustning från USA avsnitt 5.2.

m.m. se

Redan hösten 1951 verkade Swedlund den norske försvars-

genom stabschefen Berg, industrimannen Marcus Wallenberg och den amerikanske arméchefen Collins för att USA skulle sända kvalificerad

en militärattaché till Stockholm med vilken kunde tala på saklig grund.

man Detta var enligt Swedlund det enda sättet förbereda samarbete i

att nu krigf Enligt vad Swedlund för Erlander initiativet låta

uppgav var att USA veta att borde sända över sådan attaché det enda gjort

man en man på militärt håll Vid ett sammanträffande hos Wallenberg mellan Swedlund och USAs blivande utrikesminister John Foster Dulles i oktober 1952 föreslog Dulles i stället skulle avdela kvalificerad officer

att man en från SHAPE som skulle komma till Sverige för utbyte orienteringar.

av Swedlund framhöll att sådan kontakt inte stod i strid med regeringens

en intentioner, den skedde sekret, och att det viktigt med kontinuitet

om var i ett sådant orienteringsarbete. m Också med den amerikanske Stockholmsambassadören tog Swedlund frågan att USA borde hålla sig med

upp om en högkvalificerad militär representant i Sverige för skulle få

att man tillfälle att med denne diskutera Sveriges försvarsplaner och därtill

anknytande problem med tillgång till erforderliga kartor. Dessa ansträngningar tycks endast ha lett till att souschefen i den amerikanska

operationsavdelningen i Washington vid ett besök i Frankfurt i 1953

mars var beredd att ta emot och ge orientering till ditsänd svensk officer. Till

en detta uppdrag torde överste Bonde ha utsetts Det är inte känt

om Bonde reste och vad som i så fall avhandlades.

Genom Wallenbergs förmedling träffade Swedlund i december 1952 den amerikanske amiralen Johnson, besökte Sverige för få

som att svenska kontakter och orienteringar. Det fanns enligt Johnson inom USAs militära ledning ett stort intresse för utbyte orientering och på

av synen de strategiska förhållandena i Skandinavien. Från svensk sida framhölls

vikten av importen västerifrån och att Atlantpaktens planering inte

av stängde möjligheterna för denna, även den svenska västkusten inte

172 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

skulle kunna användas. Man talade också om arrangemangen för ett eventuellt besök i USA av Bonde

I maj 1953 besökte Bonde tillsammans med en marin- och en flygofficer USA och i augusti samma år gjorde en amerikansk delegation ett återbesök i Sverigef Vid mötena redovisades från svensk sida de problem som Sverige skulle ställas inför vid ett angrepp från Sovjetunionen. Bl.a. avhandlades behovet av logistiskt stöd, främst avseende drivmedel. I anslutning härtill diskuterades procedurerna för skydd av de transporter som skulle krävas i vad avsåg samarbete mellan sjö- och flygstridskrafter samt i vilka ledningsorgan förbindelseofficerare skulle behöva utväxlas. Mötena resulterade inte i utväxling av några faktiska planer utan endast i allmänna slutsatser. Enligt uppgift skall diskussionerna ha rört sig på ett tämligen allmänt plan och den amerikanske motparten, generalen Eddleman, nästan ha varit förvånad över att inte svenskarna framställde större och mer konkreta krav. Dessa samtal lär inte ha följts upp med fler sammanträffandenf

En redogörelse för svensk-amerikanska kontakter under tidigt 1950-tal kan inte helt förbigå den norskfödde amerikanske flygöversten Bernt Balchens ansträngningar att knyta samman Sveriges och Norges försvar. Hösten 1951 besökte han Oslo och diskuterade denna fråga med norska regeringsledamöter. Han var även i Stockholm och samtalade om saken med flygvapenchefen Nordenskiöld och dennes stabschef Westring. Nordenskiöld skall ha instämt med Balchen i att nordligaste Norge kunde försvaras effektivt endast under medverkan av svenska mark- och flygstridskrafter. Nordenskiöld framhöll enligt Balchen att den viktigaste åtgärden som snabbt kunde vidtas för att stärka försvaret av Skandinavien var att skapa resurser på alla svenska flygbaser för att göra det möjligt att ta emot stora mängder NATO-flygplan som kunde anlända för försvaret av Skandinavien. Dessa resurser borde innefatta oljor och

flygbränsle, ammunition m.m. för att understödja större flygoperationer.

Sådana förberedelser kunde enligt Nordenskiöld ske i hemlighet. Om en omedelbar nödsituation skulle uppstå, kunde med kort varsel sju svenska

flygfält göras tillgängliga för NATO-jaktplan. Nordenskiöld ansåg att det

inte fanns den minsta chans för Sverige att förbli neutralt i en kommande konflikt och att det var klart att landet skulle kämpa vid sidan de

av västallierade I juli 1952 träffade Balchen på nytt Nordenskiöld och i augusti 1954 diskuterade han lagring av förnödenheter med souschefen i Flygförvaltningen, generalmajor Jakobsson

Det råder en viss oklarhet om vilken ställning som Balchen hade Den amerikanske flygattachén i Stockholm ställde sig våren 1952 tvivlande till Balchens optimistiska, på samtalet med Nordenskiöld grundade förutsägelser om en norsk-svensk försvarspakt. En sådan pakt skulle enligt attachéns bedömning kunna komma till stånd endast när och om den

SOU 1994 l l FörberedelserOperativa kontakter 173

svenska regeringen gav sitt samtycke. Nordenskiöld var visserligen mycket västvänlig men också en lojal svensk som lydde sin regerings påbud Balchen upprättade även ett antal ambitiösa planer och scenarier för hur Sveriges försvar skulle passas in i N ATOs i händelse av krig med Sovjetunionen. Inget tyder på att dessa handlingar haft någon officiell sanktion

Några svenska rapporter från samtal med västmaktsofficerare åren 1952 och 1953 belyser hur man inom NATO då såg på möjligheterna till en krigstida samverkan med Sverige. Det fanns ingen planering för att understödja Sverige med stridskrafter i händelse av krig. Dels ansågs frågan med hänsyn till Sveriges neutrala ställning som alltför känslig, dels led NATO allvarlig brist på stridskrafter. Inte heller medgavs några stabskontakter mellan NATOs Nordkommando och Sverige jfr ovan om norsk-svenska kontakter. En brittisk NATO-officer hade framhållit att man inom NATO var helt övertygad om att Sverige vid ett storkrig inte skulle kunna förbli neutralt utan skulle komma med på västsidan. Emellertid skulle stora och mycket allvarliga svårigheter möta vid etablerandet av militärt samarbete, enär något sådant på intet sätt var förberett. En amerikansk NATO-officer ansåg att Sverige vid uppbyggnaden av sitt flygvapen inte behövde skaffa tyngre bombflygplan, eftersom denna del av krigföringen med fördel kunde skötas av de amerikanska och brittiska flygvapnen med atombomber från undandragna baser. l Det är att märka att dessa yttranden fällts vid privatsamtal och inte kan anses ha karaktär av i NATOs ledning auktoriserade meddelanden.

Att den svenska militärledningen resonerade i liknande banor framgår av en föredragning som överbefälhavaren och försvarsstabschefen höll för statsråden Erlander, Undén, Torsten Nilsson och Hedlund och partiledarna Ohlin och Hjalmarson i maj 1953. Swedlund framhöll därvid att om Sverige kom med i ett krig samtidigt med världen i övrigt, kunde landet hjälp av västmakternas strategiska bombning, kanske så småningom också av deras taktiska attackflyg, t.ex. mot Nordkalotten och de danska öarna. Det innebar vidare en lättnad att i så fall endast delar av Warszawapaktens stridskrafter kunde riktas mot Sverige. Men i övrigt fick nog svenskarna reda sig själva. Inte ens Danmark och Norge torde kunna påräkna hjälp med lantstridskrafter förrän tidigast efter tre månader. Skulle Sverige utsättas för ett isolerat anfall från Sovjetunionen, berodde rikets möjligheter att klara sig på den svenska beredskapen och den tid det tog för västmakterna att komma i gång. Inställningen att den västmaktshjälp som Sverige kunde påräkna efter ett anfall av Sovjetunionen skulle inskränka sig till s.k. indirekt bistånd återspeglades också i 1955 års törsvarsberednings arbetshandlingar.

174 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

Åren 195569

Våren 1955 berättade den svenske ambassadören i Oslo Hans Ahlmann för Swedlund att den amerikanske Osloambassadören nyligen förklarat att man väl förstod Sveriges situation och att stabsöverläggningar inte kunde ske. Man ville emellertid gärna få del vad svenskarna själva

av ansåg vara de svaga punkterna i försvaret, så att skulle kunna

man förbereda en hjälpinsats. Den brittiske ambassadören hade framfört liknande synpunkter. Ahlmann trodde att detta skett på order från högsta ort eller, sannolikare, på initiativ av NATOs Nordkommando.° Den amerikanska framstöten ledde i vart fall inte till några omedelbara åt-

gärder.

I mars samma år besökte två svenska officerare Washington i syfte att diskutera frågor om militära kommunikationer och för att besöka vissa

anläggningar och laboratorier, tydligen uppföljning de samtal

som en av som ägt rum år 1953. Den framställning gjorts från svensk sida

som om sådana diskussioner avslogs emellertid med hänvisning till att den delvis avsåg frågor som amerikanerna ansåg låg utanför vad kunde tala

man om. Möjligen fick de svenska besökarna så småningom ändå tillfälle

att avhandla merparten av de spörsmål som man önskade ta upp.

I april 1955 hade försvarsstabschefen Åkerman samtal med hög

ett en NATO-officer som förklarade att NATOs Standing Group mycket

var oförstående för Sveriges utrikespolitiska hållning. Huruvida NATO

skulle sätta kärnvapen mot Sovjetunionen vid på Sverige

ett angrepp berodde på det allmänna läget. Förberedelser för

ett gemensamt uppträdande var nödvändiga och Sverige stod såsom icke tillhörande NATO utanför dessa förberedelser.

Vid ett sammanträde inom den amerikanska militärledçningen

i september 1955 informerade generalen Clyde Eddleman, då ställföre-

som var trädande arméchef, om de hemliga militära diskussioner ägt

som rum med svenska företrädare. Man beslöt att fortsätta hemliga militära kon-

takter med Sverige, att utse en ny kontaktperson efter Eddleman till

den svenske överbefälhavarens företrädare och att utfärda instruk-

en ny tion för denne representant.

Enligt amerikansk mening måste svenskarna till sist etablera kontakt med NATO, eftersom all planering för deras område måste koordineras med NATO-befälhavare. Fram till dess svenskarna beredda

var att etablera sådana kontakter det emellertid mycket viktigt att militärled-

var ningen upprätthöll hemliga kontakter med den svenske överbefälhavaren genom dennes företrädare. Dessa kontakter borde skötas befälhavaren

av för den amerikanska Europaarmén, den svarade för det

som var som värdefulla underrättelseutbytet med den svenska krigsmakten.

Kontaktpersonen skulle med ledning av den allmänna policy

som

i r i SOU 199411 175

FörberedelserOperativa kontakter i i framgick av NSC 121 jfr. avsnitt 4.3 i hemlighet föra sådana militära diskussioner med den svenske överbefälhavarens företrädare som kunde krävas för att vidga de hemliga överläggningar som tidigare hållits mellan amerikanska och svenska militärer och för att skapa fördjupad

en förståelse för frågor av ömsesidigt militärt intresse. Huvudsyftet med sådana diskussioner skulle vara att främja de militära förbindelserna och samarbetet mellan Sverige och USA och att vidga det militära underrättelseutbytet. Slutmålet skulle vara att göra Sverige berett att i största möjliga utsträckning bidra till Skandinaviens försvar vid ett sovjetiskt angrepp och att stärka Sveriges förmåga och beslutsamhet att motstå sovjetiska påtryckningar. Kontaktpersonen skulle ha rätt att diskutera USAs allmänna strategi men inte avslöja specifika detaljer i USAs eller NATOs krigsplanläggning eller göra några militära åtaganden USAs vägnar. För att tillgodose Sveriges önskan att undvika att tecken på att man övergivit sin traditionella neutralitetspolitik blev kända skulle alla kontakter med svenska militära företrädare ske i hemlighet. Kontaktpersonen skulle hålla militärledningen underrättad om det uppkom behov av ytterligare militära diskussioner med den svenska krigsmakten och

; förse militärledningen med förslag till dagordning. Han skulle vid behov i inhämta ytterligare vägledning från militärledningen och informera denna om ytterligare personal fordrades för att fullgöra sin uppgift.

Det är inte känt för oss om kontakter det slag förutsågs den

av som av amerikanska militärledningen undantagandes utbyte underrättelser

- av rörande Warszawapakten kom till stånd.

I november 1955 gjorde Swedlund ett inofficiellt, nästan fyra veckor långt besök i USA. Besöket var tydligen arrangerat amerikanska

av militära myndigheter och Swedlund besökte bl.a. Pentagonf Den svenska regeringen hade samtyckt till resan. Enligt vad försvarsstabschefen Åkerman uppgivit för den amerikanske Stockholmsambassadören hade besöket varit synnerligen nyttigt och Swedlund hade fått än

se mer han väntat, bl.a. en avskjutningsramp för Nikerobotar

Chefen för Försvarshögskolan, den tidigare flygstabschefen G A

Westring, företog hösten 1957 en studieresa till bl.a. USA. Från denna resa kunde han rapportera att om Sverige skulle utsättas för ett isolerat anfall av Sovjetunionen, skulle USA och övriga västmakter sannolikt reagera med ett militärt ingripande. Ett sådant ingripande krävde emellertid beslut i högsta politiska instans i USA samt, övriga makter

om skulle ingripa, i NATO-rådet. Det svårt att bedöma hur lång tid ett

var sådant beslut kunde dröja. Vid ett snabbt insättande taktiskt flyg i

av en lokal konflikt var det viktigt att målunderrättelser och ledningsapparat fanns plats. Behovet att i förväg planera och samordna före

ett anfallsföretag hade ökat med moderna vapen. Möjligheten att snabbt

ge understöd svenska stridskrafter hade därmed minskat

176 FörberedelserOperativa kontakter SOU 1994 11

År 1960 uppdaterades riktlinjerna för den amerikanska politiken gentemot Sverige se avsnitt 4.4.

Att det fredsmässiga samarbetet mellan det svenska och det amerikanska försvaret fortsatte och utvecklades under 1960-talet har tidigare fram-

gått jfr kap. 5. En antydan om en kontakt rörande operativa frågor

finns från år 19603 Något arkivmaterial som tyder på att det skulle ha förekommit övergripande diskussioner om operativ samverkan eller om hur USA skulle kunna bistå Sverige vid ett angrepp österifrån har däremot inte påträffats. Kommissionen vill dock återigen erinra om att till följd av sekretess endast haft en mycket begränsad tillgång till amerikanska handlingar från detta decennium.

Inte heller de intervjuer som kommissionen har företagit med ett stort antal officerare i centrala positioner under 1960-talet har givit några belägg för sådana kontakter. Samtidigt har många av dessa officerare framhållit vikten av att Sverige vid ett sovjetiskt angrepp i någon form fick bistånd från USA och NATO och i vissa fall även utgått från att förberedelser för detta skedde på en högre nivå.

Överjlygningar av NA TO-flyg

En särskild fråga som det finns anledning att beröra i detta sammanhang är huruvida västmakterna kunde räkna med att Sverige som neutralt i ett stormaktskrig skulle ingripa mot deras eventuella kränkningar av svenskt luftrum. Den kortaste vägen för det amerikanska och brittiska bombflyget till och från centrala mål i Sovjetunionen gick över Sverige, varför denna fråga var betydelsefull för USA och dess allierade.

I en rapport från Joint Strategic Plans Committee från våren 1949 slogs fast att current strategic plans envisage overflight over [bl. a. Sveriges] territories by combatant aircraft.° Den amerikanska statsoch militärledningen var alltså beredd att negligera en viktig komponent i den deklarerade svenska neutralitetspolitiken i ett framtida krig.

Som tidigare nämnts hade en svensk diplomat i Washington våren 1949 förklarat sig vara övertygad om att den svenska regeringen var inställd på att Sverige inte skulle hindra västmakterna från att i en sådan situation utnyttja svenskt luftrum. Kort dessförinnan hade emellertid den svenske försvarsministern Vougt offentligt uttalat sig ett sätt som uppfattades som att han ansåg att Sverige skulle skjuta på västmaktsflyg som kränkte svenskt territorium. Uttalandet uppmärksammades i såväl amerikanska som brittiska diplomatrapporterf I vart fall britterna tycks ha låtit sig lugnas av försäkringar från höga svenska ämbetsmän att det vore ett misstag att ta Vougt alltför mycket på allvar Sålunda förklarade den brittiske flygvapenchefen Lord Tedder vid ett möte med försvarsgrenscheferna några veckor senare att han var övertygad om att Sverige

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 177

inte skulle hindra västligt flyg flög över dess territorium. att De höga norska befattningshavare en f.d. statssekreterare i Forsvarsdepartementet och några pensionerade generaler som kommissionen har intervjuat har uppgivit att man där räknade med att Sverige inte skulle bekämpa västallierat bombflyg flög över landet på väg till eller från som Sovjetunionen. Ett skäl till denna norska bedömning var erfarenheterna hur Sverige under de sista åren andra världskriget ytterst halvav av hjärtat ingripit mot allierade överflygningar. En ytterligare anledning var att Sverige ända fram till början 1960-talet, då Bloodhoundrobotarna av J 35 Draken blev operativa, saknade effektiva möjligheter att resp. ingripa mot överflygningar på hög höjd. Tidvis tycks man enligt norsk uppfattning på NATO-håll ha utgått från att det svenska försvaret över huvud taget inte skulle ingripa mot kränkningar av luftrummet, vare sig från öst eller väst, såvida det inte var fråga om angrepp mot mål i Sveri- Härigenom skulle undvika att det svenska flygvapnet förblödde ge. man på förhand. När den norske flygvapenchefen under 1960-talet med sin svenske motsvarighet tog upp frågan om Sverige skulle ingripa mot västliga överflygningar, skall denne endast ha svarat Du vet att vi finns där. År 1952 förklarade utrikesminister Undén på fråga Swedlund en av om vi skulle skjuta ned västflygare, att Sverige fick klargöra att man inte kunde för höjder över ett visst antal meter, det s.k. neutralisvara tetstaketf Möjligheterna för det svenska luftförsvaret att ingripa mot överflygningar hög höjd var som nyss nämnts länge ytterst begränsade. Därtill kom att de svenska radarstationerna för luftbevakning väsentligen riktade österut. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att var frågan inte tycks ha varit föremål för mer omfattande diskussioner i

Sverige. Frågan berördes dock något i den föredragningspromemoria

som upprättats av 1955 års försvarsberednings sekretariat och som behandlats under avsnitt 3.3 ovan. Den amerikanske forskaren Paul Cole har inför kommissionen uppgivit att i varje fall under åren 1955-60 det amerikanska höghöjdsspaningsplanet U2 rutinmässigt skall ha flugit över svenskt territorium. Överflygningarna skall ha skett med tillstånd av svenska myndigheter. Den biträdande ministern för det amerikanska flygvapnet skall vid telefonsamtal med sin svenske motsvarighet ha inhämtat sådana tillstånd och även kommit överens arrangemangen för överflygningarna. Uppgifterna om skall Cole ha inhämtat vid intervjuer med tidigare U2-piloter och pro-

gram managers.

Den norske forskaren Rolf Tamnes har i sin väldokumenterade doktorsavhandling utförligt behandlat U2-händelserna. Tamnes beskrivning innehåller intresse i detta sammanhang följande huvudpunkterf U2 av ett gemensamt projekt för CIA och det amerikanska flygvapnet. var

178 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

Planet togs i operativt bruk år 1956. Fram till nedskjutningen U2av piloten Gary Powers vid Sverdlovsk våren 1960 utnyttjades U2-planen för kvalificerad flygspaning över Sovjetunionen. Bara några månader senare togs den första amerikanska fotospaningssatelliten i bruk. Visserligen behöll U2 under avsevärd tid en överlägsen förmåga att registrera med hög upplösning, men den politiska situationen efter nedskjutningen omöjliggjorde fortsatta flygningar in på djupet sovjetiskt territorium. av Under perioden 1956-60 genomfördes 25 djupa inträngningar i sovjetiskt luftrum, utöver ett icke angivet antal grunda. De flesta djupa inträngningarna tycks ha genomförts fram till början år 1958. Flertaav let flygningar genomfördes över Sovjetunionens södra delar med start och landning på bas i östra Turkiet. Åren 1956-57 genomfördes en sju överflygningar av Sovjetunionens europeiska delar med start i Västtyskland, överflygningar Moskva- och Leningradområdet och återflygning av över Baltikum. De första två U2-flygningarna över nordområdena ägde i oktober rum 1957, då man flög från Västtyskland, över Norge, över Barents hav och åter till utgångspunkten. Norge tycks inte ha informerats dessa om flygningar. Hösten 1958 genomfördes under knapp tvåmånaders en period ett par flygningar i veckan med norska Bodö bas. Inledningssom vis bedrevs övningsflygningar inte berörde sovjetiskt territorium. som Detta tycks inte heller ha varit fallet vid merparten de följande, opeav rativa flygningarna, som gick över Barents hav och Karahavet. Den

avslutande flygningen gick längs den finsk-sovjetiska gränsen,

ned mot Västtyskland och därefter till den östturkiska basen. Huvudkontaktpunkten på norsk sida tycks ha varit underrättelsechefen Evang. Dessa flygningar var kända endast handfull norrmän. av en Från år 1958 blev president Eisenhowers inställning till de djuppenetrerande flygningarna alltmer restriktiv. I april 1960 övertalades han

emellertid att medge ytterligare flygningar. En överflygning södra

av Sovjetunionen genomfördes sålunda från Turkiet. Därtill godtogs att en stor överflygning skulle genomföras från Turkiet till Bodö. Det var under denna flygning Powers sköts ned. som U2 tycks även ha använts för insamling i atmosfären radioaktivt av stoft från kärnvapenprov, dels åren 1957-58, dels från år 1961 och framåt. Inget i Tamnes framställning tyder på att denna uppgift innebar inträngning i sovjetiskt eller skandinaviskt luftrum. Den enda anknytning till Sverige återfinns i Tamnes beskrivning som av U2-operationerna är att Powers i nödsituation hade tillstånd en att flyga närmaste vägen från norra Sovjetunionen mot Bodö och, så om blev erforderligt, nödlanda i Finland eller Sverige. Kommissionen har intervjuat med centrala befattett par personer ningar inom svensk militär underrättelsetjänst under de år U2-flygsom

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 179

ningar bedrevs över de europeiska delarna av Sovjetunionen. Dessa har förklarat att de inte kände till några överflygningar av svenskt luftrum i den mån sådana förekommit. De som vid denna tid var chefer för flygvapnet resp. för flygstaben är numera döda eller till följd av sviktande hälsa inte möjliga att höra.

Kommissionen har varken genom intervjuer eller i svenskt eller utländskt källmaterial funnit några belägg för att svenskt medgivande lämnats till eventuella U2-överflygningar i svenskt luftrum eller till nödlandning på svensk flygbas.

Kontakter med USA i anslutning till kärnvapenfrágan

En annan fråga som hade ett visst samband med de svensk-amerikanska förbindelserna var den om en svensk anskaffning av kärnvapen. Inom det svenska försvaret fanns främst inom Försvarsstaben och flygvapnet från mitten av 1950-talet ett starkt intresse av att landet skaffade kärnvapen. Man menade att tillgång till sådana vapen utgjorde en förutsättning för att avskräcka Sovjetunionen från att angripa Sverige. Militärledningen bedömde emellertid år 1956 att det var omöjligt för Sverige att köpa atomvapen eller för vapenplutoniumtillverkning från andra länder.

uran En kraftfull satsning på svensk forskning på området kom till stånd.

Från amerikanskt militär sida lät man år 1957 förstå att att man fann det tvivelaktigt om Sverige hade tillräckliga resurser för att framställa de atomvapen som landet behövde. En lättare utväg skulle vara att Sverige på diplomatisk väg sökte utverka samma förmåner som USAs allierade hade i fråga om atomvapen. En sådan framställning skulle troligen få ett gynnsamt mottagande från det amerikanska försvaret. Sverige kunde modifiera attackplan för att kunna bära taktiska atombomber och låta viss personal genomgå utbildning. En annan utväg vore att begära att få köpa ett mindre antal amerikanska attackplan försedda med all erforderlig utrustning för fällning taktiska atombomber En högre tjänsteman

av i Flygförvaltningen förvissade sig också om att det svenska attackflygplanet 32 Lansen skulle kunna bära den taktiska atombomb som NATOstyrkorna i Europa använde.

År 1959 gjordes ett liknande uttalande hög amerikansk flygofñ-

av en cer. Enligt denne borde det inte vara omöjligt för Sverige att skaffa vapenbärare och träffa en sådan överenskommelse med USA att själva vapnen vid allvarlig kris skulle överlämnas till Sverige. Det borde,

en alltjämt enligt flygofficeren, inte vara uteslutet att lägga upp förråd av amerikanska i Sverige under amerikansk custody. Med hänsyn

vapen till Sveriges ställning borde detta ordnas fullt diskret med civilklädd och svensktalande bevakning. Den svenske samtalspartnern invände bl.a. att det var osannolikt att den svenska regeringen skulle gå med på arrange-

180 FörberedelserOperativa kontakter SOU 1994 11

manget. Amerikanen genmälde att han trodde att förståelsen för behovet av atomvapen skulle komma att växa, vilket skulle kunna påverka den svenska regeringens inställning. Om sålunda vissa amerikanska militärer visade ett stort intresse för att Sverige skulle förses med amerikanska atomvapen, inställningen var inom den amerikanska utrikesförvaltningen närmast den motsatta. I samband med att Sverige i åren 1958 och 1959 förhandlade med USA

om köp av robotar, bl.a. Bomarc, diskuterades på amerikansk sida om dessa vapen skulle komma att utrustas med kärnstridsspetsar av svenskarna. Några önskemål att få tillgång till amerikanska atomladdom ningar hade visserligen inte framförts från svensk sida. Men förhandom lingarna om en kärnvapennedrustning inte resulterade i något avtal, bedömdes det sannolikt att Sverige så småningom skulle anskaffa kärn-

vapen. Ett sådant beslut skulle kunna påskyndas Sverige fick tillgång om till robotar kunde utnyttjas kärnvapenbärare. Å sidan stod som som ena ett intresse av att Sverige skulle ha ett effektivt försvar, å den andra en obenägenhet att ytterligare stater omsider inträdde i atomklubben.°1 Mot denna bakgrund rekommenderades att USA skulle informera Sverige

om att man var beredd att sälja bl.a. Bomarcrobotar med konventionella stridsspetsar, men att man samtidigt skulle göra klart att det oklokt vore av svenskarna att göra sig några föreställningar angående möjligheten av att USA i framtiden skulle förse Sverige med kärnstridsspetsar till robotama.

Frågan förlorade aktualitet i och med att Sverige beslöt inte att anskaffa Bomarc. I de riktlinjer för USAs politik gentemot Skandinavien

som lades fast år 1960 framhölls också att USA inte skulle förse Sverige med kärnvapen och att skulle söka få Sverige att avstå från sådana man

vapen.

I betänkandet från den s.k. kärnladdningsutredningen gjordes som inom Försvarsstaben och presenterades hösten 1962 konstaterades som bl.a. att många fördelar kunde vinnas inköp kärnladdningar genom av från utlandet. Man kunde börja med att köpa utländska ex. vapenbärare för att senare köpa kärnladdningar till dessa system och när om tillfälle gavs. I jämförelse med ett inhemskt skulle sådan program en anskaffning kunna ske tidigare och snabbare, kostnaderna bli väsentligt lägre och laddningens konstruktion skulle avancerad. Under vara mer överskådlig framtid syntes import dock icke möjlig deklarerad p.g.a. politik och lagstiftning i presumtiva sälj arländer. Av betydelse också var att dessa länder i första hand ville fylla sina behov. Om import egna vore möjlig, skulle säljaren sannolikt ställa vissa krav köparen, vilka skulle kunna förta trovärdigheten den svenska alliansfriheten. av Genom inköp av lämpliga vapensystem skulle Sverige hypotetiskt vara i stånd att ta emot utländska kärnladdningar med korta förberedelser om

SOU 1994 11 FörberedelserOperativa kontakter 181

det utrikespolitiska läget skulle visa sig lägligt. Detta kunde dock icke ske så snabbt att Sverige under pågående krig kunde göra bruk av utländska kärnladdningar utan tillgång till tidigare utbildad personal som skulle för vapensystemets handhavande. Den tilltänkta laddningssvara leverantören måste lämna underlag för en sådan utbildning i form av uppgifter lagring, översyn, transport och aptering av laddningar inkl. om uppgift säkringssystem och kylningsproblem. Med sådana förbeom redelser kunde knappast trovärdigheten av vår alliansfrihet upprätthållas. I den föreliggande situationen bedömdes det därför inte som realistiskt att räkna med möjligheten av import av vapensystem med kärnladdning- Utredningens slutsats blev därför att, om det svenska försvaret skulle ar. utrustas med kärnladdningar, dessa måste framställas inom landet. Under 1960-talet företogs i Sverige s.k. skyddsforskning på kärnvapenområdet. Först i och med 1968 års Försvarsbeslut avfördes frågan

om anskaffning av svenska kärnvapen från dagordningen.

Sammanfattning Sammanfattningsvis kan konstateras att det under hela 1950- och 1960talet varit en allmän uppfattning inom försvaret att Sverige i längden inte skulle kunna stå emot ett angrepp från Warszawapakten utan någon form av bistånd från västmakterna. Denna uppfattning hade kommit till uttryck redan i samband med de skandinaviska försvarsförbundsförhandlingarna och bekräftades under arbetet inför 1958 års försvarsbesenare slut. Man också på det klara med att för att direkt bistånd i form av var taktiska insatser snabbt skulle bli effektivt krävdes att förberedelser vidtogs. Likaså insåg att behovet sådana förberedelser ökade allt man av eftersom vapensystemen blev mer komplicerade. Under den första hälften av 1950-talet hade höga svenska officerare vid åtskilliga tillfällen kontakter med militärer från Storbritannien, USA och NATO syftande till en viss samordning av förvarsförberedelserna inför ett sovjetiskt angrepp. Det är emellertid osäkert om dessa kontakter kom att leda till någon gemensam försvarsplanering. Såvitt framkommit stannade det vid ett informationsutbyte, som på ömse håll gav möjlighet att beakta den andra partens överväganden och resurser i den egna planläggningen.

Det mest uppseendeväckande exemplet på uppgiftslämnande är dock

försvarsminister Vougts promemoria om den svenska krigsmakten och försvarsplaneringen som år 1951 överlämnades till den brittiska regering- Överlämnandet promemorian uppfattades britterna ett en. av av som tecken på att det på svensk sida fanns en politisk vilja till en viss fredstida samordning av försvarsplaneringen mellan Sverige och västmakterna. De reserverade svenska reaktionerna på brittiska inviter till informella

182 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

militära samtal mellan länderna medförde emellertid dessa förhoppatt ningar ganska snart fick skrinläggas. Att detta inte hindrade britterna från att under nästan två år arbeta med utformningen kommentar av en till promemorian visar vilken vikt de tillmätte försvaret Sverige. av

Hela detta händelseförlopp rad frågor det

reser en som nu tillgängliga källmaterialet inte underlag för besvara. Detta gäller

ger att handlägg-

ningen inom regeringen i viktiga avseenden, bl.a. Vougts planerade besök i Storbritannien. heller har vi kunnat klarlägga den svenska om militärledningen medverkade vid utarbetandet Vougts promemoria, av eller om den över huvud blev informerad promemorian

om av regering-

en, eller möjligen via brittiska militära källor. En kärmedom

om Vougts

promemoria kan ha påverkat den svenska militärledningens uppfattning om den öppenhet som kunde visas i kontakterna med britterna, detta men låter sig inte fastställa med tillgängligt källmaterial. nu I avsnitt 7.3 återkommer vi med värdering överlämnadet en av av Vougts promemoria.

Under den senare delen den undersökta perioden tycks svenskarna av ha intagit en mer försiktig attityd till operativa kontakter med västmakterna och NATO. Det finns dock anledning kom-

att understryka att

missionen endast i begränsad utsträckning haft tillgång till amerikanskt

arkivmaterial från tiden efter år 1952, varför kommissionens bild kan

vara ofullständig.

För USA och dess NATO-allierade det inte möjligt förklara var att att man skulle bistå Sverige oavsett landets säkerhetspolitiska linje eller än mindre att tillsammans med Sverige förbereda sådana insatser. Detta skulle innebära ett grundskott mot den idé kollektivt försvar om och delade risker som utgjorde hörnstenen i NATO. Trots detta visade såväl

USA som Storbritannien ett påtagligt intresse för informationsutbytet

med Sverige.

Slutligen kan konstateras att det inte framkommit några belägg för att Sverige övervägde att anskaffa kärnvapen från USA eller USA varit att berett att ställa kärnvapen till Sveriges disposition.

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 183

Noter Till grund för detta avsnitt ligger, förutom de källor som särskilt anges i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Carl Eric Almgren, Per Anger, Folke Barkman, Evert Båge, Sven Hauge, Wilhelm Mohr, Sivert Nielsen, Bertil Nordström, Thede Palm, Ingvar Selander, Åke Sundén, Stig Synnergren, Gunnar Unell och Bjarne øen.

2. PM 7.2.1949, F VIII, Erlanders arkiv.

3. Swedlunds dagbok 2.2.1949-.

4. Swedlunds dagbok 19.5.1949-, 5. Swedlunds dagbok 13.6. 1949-. Undén har beskrivit mötet 21.6.1949 mellan honom, Vougt och Hauge i PM. Också enligt Undén hade han och Vougt i en princip ställt sig positiva till svensk krigsmaterielexport till Norge. Undén fortsatte Hauge berörde del andra frågor. Han framhöll att norska regeringen hade fullt klart för sig att Sverige inte kunde delta i ett försvarssarnarbete en skulle innebära att vi förspillde de fördelar som neutralitetspolitik för vår som del avsedd Norska regeringen förstod alltså att Sverige inte kunde var att ge. samarbeta med Norge om vi faktiskt vore allierade. Norge å sin sida vore som berett att samarbeta i all utsträckning som den svenska regeringen kunde finna möjlig. Han angelägen understryka detta så att det inte skulle uppstå något var missförstånd den officiella norska inställningen. Det funnes kanske på om enstaka håll i Norge en annan inställning, men regeringens vore alltså den angivna. Jag bekräftade att svenska regeringen måste se på samarbetet från de synpunkter Hauge givit. PM samtal med norske försvarsminister Hauge ang. skandinaviskt försvarssamarbete. L 108 Nordiska samarbetsfrâgor 2, om Undéns arkiv. 6. Swedlunds dagbok 13.9.1949-; handskrivet och odaterat papper med rubriken General Swedlund och odaterat och orubricerat papper, båda i mappen Svensk-norsk samverkan 1948-49, L 108 Nordiska samarbetsfrågor 2, Undéns arkiv. 7. Detta stämmer väl överens med Undéns egna anteckningar General Swedlund Tänkbara områden ñr samverkan Rent tekniska förberedelser utväxl. av meddelanden. Coder för radiotrañk ömsesidig rapportering, jaktledning, luftbevakningen Våderlekstjänst etc. - - II. Lantmilitår verksamhet i vissa grånsomráden. Treriksröset. Korresponderande försvarsanordningar. III. Marin verksamhet. Öresund. Skyddet i Skagerrack. danska planer framdeles viktigt. Konvoj skyddets samordnan- Kännedom om - Svensk fråga de. - Huvudsakl. arbetet sker i sv. försvarsstaben ---

Ingen erinran mot sådana kontakter som avses under Det förutsättes att utbyte informationer etc. är tänkt för det fall att även Sverige är indraget av

184 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

i krig.

Vad angår fråga i grupp bör saken skjutas på framtiden. Ingen aktuell

uppgift för närvarande.

Beträffande spörsmål under III bör Öresund tills vidare uppskjutas och interna

utredningar företagas. I fråga om övriga marina uppgifter bör det påpekas att

situationen, som åsyftas, är Sverige neutralt och Norge i krig. Blott fråga

sådant konvojskydd som är Överensståmmande med neutraliteten. Vilken route bör svenska handelsfartyg ta på norskt vatten etc.

Handlingar betecknade General Swedlund och Svensk-norsk samverkan, L 108, Nordiska samarbetsfrågor 2, Undéns arkiv. Jfr. även Erlander i AK 27.10.1949, nr 25 s. 115 och s. 123. 8. Swedlunds dagbok 13.9.l949-. 9. Swedlunds dagbok, anteckningar från besök i Oslo 7.11.1949. 10. Helge Jungs dagbok 4.10.1949. 11. Skrivelse 20.1.1949 från Utenriksdepartementet till den svenska Osloambassaden, Jnr. 37249, Norska UDs arkiv. 12. Skrivelse 9.5.1949 från Forsvarsdepartementet till Forsvarsstaben, Jnr. 014948, Norska UDs arkiv. 13. Skrivelse 10.9.1949 från Sveriges ambassad i Oslo till Utenriksdepartementet, Jnr. 027221, Norska UDs arkiv. 14. Skrivelse 29.9.1949 från Forsvarsdepartementet till Utenriksdepartementet, Jnr. 029196, Norska UDs arkiv, och PM 30.8.1949 av Lagerfelt, HP 10 An, UDs arkiv, RA. 15. Brev 26.9.1949 från Beck-Friis, Oslo, till Dahlman, UD, och PM Vougt

av angående eventuell hemligståmpling av beslut lån norsk radarstation, HP

om av 10 An, UDs arkiv, RA. 16. I Strategiska studier 1950 som upprättades inom Försvarsstaben i juni 1950 behandlades visserligen bl.a. försvarssamverkan i fred med Danmark och Norge men där gavs inte någon antydan om ett pågående samarbete. Inledningsvis konstaterades att ett militärt fredstida samarbete skulle till fördel ñr alla

vara länderna. För Sveriges del skulle dock ett sådant samarbete, det skedde

om öppet, kunna tydas som en viss orientering väster och i ryska ögon

vara liktydigt med ett förtâckt deltagande i Atlantpakten. Därefter behandlades vissa former av samarbete. Man såg möjligheter till ett visst underrättelseutbyte, till förbättring av signalförbindelser och vissa skandinaviska kommunikationer. Däremot kunde inte någon gemensam försvarsledning etableras och gemensamma övningar endast undantagsvis genomföras. Inte heller på andra områden såsom Standardisering av materiel, terminologi och taktik bedömdes samordning kunna ske i större omfattning. 17. Swedlunds dagbok 22.9.1950- 3.1.1951- Oslo 10.3.1951.

, ,

i SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 185

18. Jungs dagbok 8.2.1950. 19. Jungs dagbok 25.2.1950. 20. Ibid. 28.3.1950. 21. Swedlunds dagbok, anteckningar från resa till Oslo 7.11.1949. 22. Swedlunds dagbok 22.10.1949-. 23. Swedlunds dagbok 12.5.1950-

. 24. Swedlunds dagbok 22.9.1950-. 25. Swedlunds dagbok 3.1.195l-. 26. Av protokollet från det norska Forsvarsrådets sammanträde 22.8.1949 framgår att försvarsministern Hauge meddelade att man sökte hålla Sverige informerat om utvecklingen inom Atlantpakten så långt medlemsplikteme medgav detta. Och i en dagboksanteckning av Erlander 5. 1951 noterar denne att Swedlund visste nästan oroväckande mycket om atlantpaktstaternas planer. 27. Swedlunds dagbok 10.3.1951. 28. Swedlunds dagbok 7.9.1951. 29. Swedlunds dagbok 27.11. 1951-. 30. Åkermans dagbok 13 och 14.12.1949, 1.12.1950, 25 och 26.1.1951, 29.5.1951, 7.9.1951. 31. Åkermans dagbok 13 och 14.12.1949. 32. Åkermans dagbok 16.5.1950, 1.12.1950. 33. Swedlunds dagbok 3.9.1949-. 34. Swedlunds dagbok 16.2.1950-. 35. Swedlunds dagbok 2.5.1950- 23.11.1950- reseanteckningar 6-10.9 och

, , 15.9.1951. 36. Swedlunds dagbok, reseanteckningar 6-10.9 och 15.9.1951. 37. Åkermans dagbok 30.1.1950, 24-28.3.l951, 10.4.1951. 38. Swedlunds dagbok 22.5.1952- 10.10.1952-, 23.10.1952-, 2.9.1953.

, 39. Protokoll från Forsvarsrâdets sammanträde 23.4.1952. 40. Swedlunds dagbok 14.4.1955-. 41. Protokoll från militärledningens sammanträde 10.12.1956, Chefsexp., serie A Fst KH-arkiv. 42. Rapport 13.4.1949 från Farquhar, Stockholm, No 104 71949, F0 37177710, PRO.

186 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

43. Rapport från ett samtal 28.4.1949 mellan den brittiske marinattachén och Strömbäck, F0 188672 och FO 37177401, PRO. 44. PM 9.5.1949 av Wyatt, bilaga till brev från Farquhar, Stockholm, till Hankey, F0, FO 211774, PRO. 45. Brev 18.8.1949 från Lambert till Hankey, FO 188673, PRO. 46. Marinattachéns årliga rapport om den svenska flottan 1949, insänd 26.1.1950, F0 37186952, PRO. 47. Minutes 3.4.1950 av Harrison, FO, med anledning av en rapport från Stockholmsambassadören Farquhar 23.3.1950, FO 37186912, PRO; seäven Scandinavian Views on Defence Policy 11.4.1950 av Etherington-Smith, FO, F0 37186167, PRO. 48. Brev 4.6.1951 från Wright till Morrison, FO, FO 37194972, PRO. 49. Brev 6.5.1952 från Stevens, Stockholm, till Eden, FO 371100945-7, PRO. 50. Brev 23.6.1952 från Wright, Oslo, till Eden, ibid. 51. Brev 30.9.1952 från Wright, Oslo, till Eden, ibid. 52. FO 371111 370 i sammanfattning av Foreign Office, NPKs handlingar. 53. Summary infomiation on the Swedish military establishment, Woodward, US Embassy, Stockholm, till State Dept., 7.5.1951, 758.55-751. 54. Wertenbaker, Stockholm, till Ackerman, Hqs USAF, 26.3.1952, Entry 214, Box 64, RG 341, NA. 55. Brev 20.1.1953 från Butterworth, Stockholm, till utrikesminister Dulles, 758. 51-2053, RG 59, NA. 56. Brev 4.6.1953 från Merchant till Lee, 758.52-2453, RG 59, NA. 57. Jfr brev 6.9.1949 från Mackenzie, FO, till Lambert, Stockholm, FO 188673, PRO, brev 21.9.1949 från Falla, Stockholm, till Willoughby, War Office, FO 37177401, PRO, och brev 23.9.1949 från Shuckburgh, FO, till Farquhar, Stockholm, FO 188669, PRO. 58. Telegram 30.4.1952 från Butterworth, Stockholm, till Secretary of State, No 1252 758.54-3052, RG 59, NA. 59. Om Norge som kontaktland mellan NATO och Sverige, även skrivelse

se 20.4.1954 från Ahlmann, Oslo, till Undén, HP 1 UDs arkiv. 60. Erlanders dagbok 23.10.1953. 61. I Fst förvarades vissa organisations- och sambandsskisser och telefonnummer bl.a till de centrala stabema i resp. land. Syftet med detta torde ha varit att möjliggöra snabba kontakter i kris och förmedla förvarning framför

allt om händelseutvecklingen i luften och till sjöss. Härigenom kunde samverkan mellan ländernas luftförsvar underlättas. Motsvarande uppgifter torde ha funnits även hos de danska och norska försvarsstabema.

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 187

62. Brev 16.5.1957 från Hankey till Lloyd, FO, No. 131 FO 371128430, PRO. 63. Conversation with Swedish Ambassador on the Atlantic Pact, 8.2.1949, Lot 54 D 224, Box 18, RG 59, NA. 64. Chiffertelegram Washington UD 29 9.2.1949 ang. ambassadör Bohemans

samtal med utrikesminister Acheson, HP 1 Ua, UDs arkiv, RA. 65. Memorandum for Chief, Plans Group, 19.2.1949, RG 319, NA. 66. Memo of Conversation 4.3.1949 upprättat av Rogers, NOE, State Dept., Lot 54 D 224, Box 18, RG 59, NA. Den svenska rapporten från samtalet omnämner inte de här återgivna uppgifterna ur den amerikanska rapporten. I den svenska rapporten uppges Rogers ha frågat hur svenskarna förenade det faktum att flygvâgama västerifrån till Moskva gick över svenska territorium med

en neutralitetspolitik. De svenska diplomatema hade svarat, att Sveriges politik i krig skulle väl komma att bestämmas efter vad läget krävde. Enligt svensk

uppfattning var endast ett krigsfall tänkbart för Sverige och Skandinavien. Det enda alternativet till detta var att stå utanför kriget. Rogers skulle ha sagt att han personligen var det klara med att svenska kanoner endast kunde riktas ett håll, men framhållit att man i State Department blivit mycket betänksam inför ett uttalande av försvarsminister Vougt se vid not 151, tyckte tydde

som man på en uppfattning att för Sverige det ena krigsfallet lika tänkbart det

var som andra, om en världskonflikt bröt ut. Brev 4.3.1949 från Boheman till Dahlman, UD, HP l Ua, UDs arkiv, RA. 67. Transcript of conference with Colonel Möller, 11.3.1949, bilaga till Memo 20.4.1949 upprättat av Buck, Stockholm, 68. Record on Swedish Defense Plans 11.3.1949 till Hickerson från Rogers, Lot 54 D 224, Box 19, RG 59, NA. 69. Rapport från de amerikanska militårattachéema till ambassadör Matthews, 17.2.1949; RG 84, Sweden legation and embassy, Confidential files, Box NA. 70. Handbrev 6.5.1949 från Francke, London, till Swedlund, FstUtrikes, serie E 24, KrA. 71. Memorandum on Swedish Defence, 22.10.1951, av Mason, FO, FO 37194985-6, PRO. 72.Erlanders dagbok 23.1.1951 och anteckningar från telefonsamtal mellan Erlander och Vougt 24.2.1951. 73. C.O.S. 51172, 28.3.1951, jämte Appendix, DEFES, PRO. 74. Erlanders dagbok 14.9.1951. 75. Brev 3.7.1951 från Shinwell till Vougt, FO 37194985-6, PRO. 76. Brev 23.5.1951 från Harrison, F0, till Farquhar, Stockholm, ibid. 77. C.O.S. 51 316, 28.5.1951, jämte Annex, ibid.

188 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

78. Memo 13.6.1951 av Harrison, F0, PM 27.6.1951 från Morrison till Shinwell, och PM 5.7.1951 från Barclay, FO, till Montgomery, MoD, ibid. 79. Brev 5.6.1951 från Farquhar, Stockholm, till Harrison, FO, och brev 1.8.1951 från Vougt till Shinwell, ibid. 80. Brev 16.8.1951 från Lambert, Stockholm, till Etherington-Snnth, FO, ibid. 81. Brev 20.8.1951 från Etherington-Smith, FO, till Lambert, Stockholm, och Minute 23.8.1951 från Stang, FO, till Morrison, ibid. 82. Erlanders dagbok 2.9.1951. Jfr. brev 6.9.1951 från Morrison till Lambert, Stockholm, FO 37194985-6, PRO. 83. Erlanders dagbok 14.9.1951. 84. Minute 21.10.1951 av Etherington-Smith, FO, och Minute 1.1.1952 av Mason, FO, FO 37194985-6, PRO. 85. Brev 15.11.1951 och 22.11.1951 från Hägglöf, London, till kabinettssekreteraren Lundberg, HP 1Ba, UDs arkiv, RA. 86. Minute 4.12.1951 av Eden, FO 37194985-6, PRO. 87. Minute 8.12.1951 av Etherington-Smith, FO, ibid. 88. Minute 10.12.1951 av Hohler, ibid. 89. Brev 20.12.1951 från Stevens, Stockholm, till Mason, F0, ibid. 90. Memorandum 6.3.1952 av Eden, FO 371100945-7, PRO. 91. Brev 22.3.1952 från Eden till Franks, Washington, ibid. 92. Brev 27.5.1952 från Burrows, Washington, till Hohler, FO, ibid. 93. Jfr. bl.a. brev 25.2.1952 från Stevens, Stockholm, till Eden, brev 17.4.1952 från Hohler, FO, till Ewbank, C.O.S. Secretariat, C.O.S. 52 61st Meeting, 5.5.1952, Minute C.O.S. 52 378, 17.7.1952, brev 10.12.1952 från Eden till Stevens, Stockholm, ibid., och brev 11.3.1953 från Stevens, Stockholm, till Eden, brev 4.2.1953 från Strickland, C.O.S. Secretariat, till Hohler, FO, brev 20.2.1953 från Eden till Stevens, Stockholm, och C.O.S. 5363 4.2.1953, FO 371106635-6, PRO. 94. Brev 7.4.1953 från Eden till Fordham, Stockholm, ibid. 95. C.O.S. 53334, 11.7.1953, DEFE5, PRO. 96. Bilaga till brev 7.4.1953 från Eden till Fordham, Stockholm, FO 371106635-6, PRO. 97. Brev 13.4.1953 från Fordham, Stockholm, till Churchill, FO, och brev 23.4.1953 från Fordham till Hohler, F0, ibid. 98. PM 10.3.1953 av Lundberg, HP lBa, UDs arkiv. 99. C.O.S. 53473, 24.9.1953, DEFES, PRO.

SOU 1994 11 FörberedelserOperativa kontakter 189

100. Brev 4.7.1951 från Farquhar, Stockholm, till Harrison, FO, och Minutes 13.8.1951 av Etherington-Smith, F0, FO 37194985-6, PRO. 101. Brev 17.6.1950 från Hågglöf, London, till Dahlman, UD, HP lBa, UDs arkiv, RA. 102. Summary of discussion, bilaga till brev 27.6.1951 från Farquhar, Stockholm, till Harrison, FO, och brev 27.8.1951 från Allington, Admiralty, till Ross, FO, FO 37194985-6, PRO. 103. Notes on Conversation 7.11.1951, Minutes 11.11.1951 Etherington-

av Smith, FO, Chiffer 6.12.1951 från Stevens, Stockholm, till FO, och Minute 15.12.1951 av Hohler, FO, ibid. 104. Minutes 28.12.1951 av Etherington-Smith, FO, ibid. När den brittiske marinattachén i Stockholm rapporterade att en hög norsk diplomat i Stockholm uppgivit att Swedlund sin norske motsvarighet Berg varit i kontakt med

genom general Bradley, som var chef för den amerikanska militârledningen, ansåg Foreign Office att uppgiften inte trovärdig; Minute 15.12.1951 Wyburd,

var av Stockholm, och Minute 31.12.1951 av Hohler, FO, ibid. 105. Brev 19.12.1951 från Hohler, FO, till Ewbank, COS Secretariat, ibid. 106. Brev 23.6.1952 från Wright, Oslo, till Eden, ibid. 107. Brev 5.3.1953 från Stevens, Stockholm, till Eden, FO 371106635-6, PRO. Jfr även notat 16.4.1953 Svensk syn på skandinaviske forsvarsproblemer av Aars, Jnr. 127253, Norska UDs arkiv. På förekommen anledning hade Foreign Office 1952 inhämtat försäkringar från försvars-

sensommaren grenschefema att inga högre brittiska officerare skulle besöka Sverige utan den svenska regeringens tillstånd, vilket skulle bekräftas till Foreign Office; brev 3.7.1952 från Stevens, Stockholm, till Mason, FO, och brev 26.8.1952 från Strang, FO, till försvarsgrenschefema med svar från Slessor, Air Ministry, 27.8.1952, från Slim, War Office 4.9.1952, och från Lang, Admiralty, 5.9.1952, FO 371100945-7, PRO. 108. Brev 16.3.1953 jämte bilaga från Fordham, Stockholm, till Hohler, FO, FO 371106635-6, PRO. Vikten att västmaktema effektivt försvarade Dan-

av mark, bl.a. genom insättande av sjöstridskrafteri Östersjön, hade också betonats av Swedlund och af Klint liksom kabinettssekreteraren Lundberg vid

av en middag som Hammarskjöld i oktober 1952 höll för Stevens; brev 28.10.1952 från Stevens, Stockholm, till Eden, FO 371100945-7, PRO. 109. Brev 9.7.1953 från Stevens, Stockholm, till Hohler, FO, annex till C.O.S. 53356, 22.7.1953, DEFES, PRO. 110. Ibid. och brev 25.6.1953 från Stevens, Stockholm, till Hohler, FO, FO 371106635-6, PRO. 111. Brev 24.6.1953 från First Sea Lord McGrigor till armé- och flygvapencheferna, FO 371106635-6, PRO. Strömbäck torde inte ha haft något att erinra mot en sådan kontakt. Vid ett samtal med den brittiske marinattachén i april

190 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

1952 om samarbete mellan de brittiska och svenska sjöstridskraftema förklarade han att han, trots den svenska regeringens strikta neutralitetspolitik, såg det

som sin plikt att vidta alla åtgärder för att skydda sina styrkor. Om krig bröt ut och enheter ur de båda ländernas flottor skulle komma i strid med varandra till följd av bristande fredstida planering, kunde han komma att få bära skulden för detta. Politikerna visste inget om det dittillsvarande samarbetet mellan de båda flottorna. På brittisk sida bedömde man att Strömbäck främst syftat på tekniskt samarbete; brev 12.4. 1952 jämte bilaga från Stevens, Stockholm, till Mason, FO, FO 371100945-7, PRO. 112. Minute 11.9.1953 av Hohler, FO, FO 371106635-6, PRO. 113. Brev 10.10.1953 från Mason, FO, till Stevens, Stockholm, ibid. 114. Chiffer 14.10.1953 från Wright, Oslo, till FO, och brev 11.12.1953 från Wright till Stevens, Stockholm, ibid. 115. F0 371 111370 i sammanfattning av Foreign Ofñce, NPKs handlingar. 116. Hemlig bilaga till COS 55 41st Meeting 8.6.1955, Ministry of Defence. 117. Sammanfattning av alltjämt sekretessbelagt brittiskt arkivmaterial gjord inom Ministry of Defence, NPKs handlingar. 118. FO 371 143634 i sammanfattning av Foreign Office, NPKs handlingar. 119. Telegram 7.2.1950 och 16.2.1950 från Matthews, Stockholm, till USAs utrikesminister, båda 458.ll92-750, NA, telegram 21.2.1950 från Matthews till USAs utrikesminister, 75852-2150, NA, Memo of Conversation 25.8.1950 Radar Sets for Sweden, 758.5-MAP8-2550, NA. 120. NSC 121, A Report to the National Security Council by the Executive Secretary on the Position of the United States with Respect to Scandinavia and Finland, godkänd av presidenten 17.1.1952, The National Security Council, Misc. Documents, Vol. V 1952, RG 273, NA.

Jfr även Memorandum for the National Security Council. Subject The Position of the United States with Respect to Scandinavia and Finland. Papers of Harry S. Truman, Presidents Secretarys Files, Harry S. Truman Library. 121. Erlanders dagbok 22.3.1952, 1.4.1952 och 19.4.1952. 122. Memorandum for the President, 11.4.1952, Visit of Prime Minister Erlander of Sweden, PSF, Box 188, Harry S. Truman Library. Visit of Prime Minister Erlander of Sweden, 758.134 1542, NA och Memorandum of Conversa-

tion, 14.4.1952, Swedish Prime Ministers Call, Papers of Dean Acheson, Box 67, Harry Truman Library. 123. Brev 1.4.1952 från Buttervvorth, Stockholm, till Matthews, State Departement, 92l103-4 och NA. 124. Swedlunds dagbok 7.9.1951, 8.9.1951, 10.10.195l-. 125. Swedlunds dagbok 19.10.1951-.

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 191

126. Swedlunds dagbok 5.10.1952-

. 127. Telegram 20.1.1953 från Butterworth, Stockholm, till Dulles, 758.51

- 2053, NA. 128. Swedlunds dagbok, anteckning pâ brev från Butterworth 27.2.1953. 129. Telegram 14.2.1953 och 25.2.1953 från utrikesminister Dulles till Butterworth, Stockholm, 758.51 2053 och 758.52 1853, RG 59, NA, och tele-

- gram 28.2.1953 från Butterworth till Dulles, 758.52 2753, NA.

- 130. Swedlunds dagbok 11.12.1952- även Åkermans dagbok 11 och

, 13.12.1952. 131. Amerikansk korrespondens inför Bondes m.fl. besök NND 842924, 758.53-453, 75854-1453, 758.54-1653 och 758.54-2053, RG 59, NA. 132. Anonym källa, uppgiften förmedlad ÖB Bengt Gustafsson, NPKzs hand-

av lingar. 133. Memorandum for Mr. Dickinson, l0.l2.195, Balchens USAF

papers, Archives, Bolling Air Force Base, Washington, D.C. 134. Discussions that I have had pertaining to the Norwegian Basepolicy, Balchen s papers, USAF Archives, Bolling Air Force Base, Washington, D.C. 135. Intyg 29.5.1952 av Dickinson, Vice Chairman, National Security Resources Board, Bernt Balchens papers, Library of Congress, jfr Mats Berdal Norway in United States Strategy 1954-1960, Thesis, University of Oxford, 1992, s. 94. 136. Brev 26.3. 1952 från flygattachén Wertenbaker till Ackerman, Hqs, USAF, Washington, Entry 214, Box 64, RG 341, NA. 137. Bernt Balchens Bolling Air Force Base.

papers, 138. Rapport 29.10.1952 från marinattachén Themiaenius, Haag, till försvarsministern, nr 5852, FKE arkiv, RA; VPM 4.6.1953 från tlygattachén Falk, London, bilaga till handbrev från ambassadör Hägglöf, London, till kabinettssekreterare Lundberg, 6.6.1953, HPlP, UDs arkiv; brev 6.11.1953 från marinattachén Östberg, Washington, till Henning, Fst, bilaga till handbrev från ambassadör Boheman, Washington, till kabinettssekreterare Lundberg,

samma dag, ibid.; PM 30.11.1953 av chefen för FS Westring ang. planläggningsarbetet inom AFNE, Chefsexp., serie E Fst KH-arkiv. 139. Swedlunds dagbok 12.5.1953. 140. Swedlunds dagbok 14.4.1955- även Åkermans dagbok 18.4.1955.

; 141. Swedlunds dagbok 15.4.1955. 142. Memos of Conversation 25.3.1955 och 30.3.1955 över samtal mellan Raynor, State Dept., och Douglas, Svenska ambassaden, RG 59, NA.

192 FörberedelserOperativa kontakter SOU 199411

143. PM 10.5.1955 över samtal med general Valluy 6.5.1955, Fstsekt II, serie F IIl, Fst KH-arkiv. 144. Sweden. Memorandum by the Chief of Staff, U.S. Army, CJCS-091, Sweden, 25.11.1955. 145. Clerk sheet for visit in Pentagon och brev 8.11.1955 från Cabot, Stockholm, till Elbrick, State Dept., 758.58ll 11-855, RG 59, NA; brev 1.12.1955 från Swedlund till amiral Radford, RG 218 JCS, Admiral Radford, 091 Sweden, Box 20. 146. Memo of Conversation 27.11.1955 upprättat av Cabot, Stockholm, 758.5 11-2755, NA kopia ställd till förfogande av Cole. 147. PM 9.10.1957 över underrättelser av strategisk och militårpolitisk art inhämtade vid CFHS studieresa till Frankrike, Canada och USA i september 1957 upprättad av GA Westring, Fstsekt serie F2, Fst KH-arkiv. 148. NSC 6006 April 1960, RG 273, NA. Också i White House Office, Office of the Special Assistant for Security Affairs, Dwight D. Eisenhower Library. 149. I anslutning till Luftförsvarsutredningens arbete skulle 19.1.1961 en officer

det amerikanska flygvapnet lämna en orientering om metoder för operationsaur

användes inom USAF. Eventuellt skulle orienteringen även omfatta nalys som

studie gjorts beträffande Västeuropas luftförsvar. Orienteringen skulle en som

sådan natur att anteckningar inte fick föras. SP H A 081, serie F1 vara av 1960, KFF arkiv, FMV KH-arkiv. 150. Military Requirements for Base Rights, 5.3.1949, 68450, Box 653, RG 319, NA. 151. Telegram 18.2.1949, No 229, från US Emb i Sthm till State Dept., RG 263, Murphy Box 73, NA, telegram 25.2.1949, No 244, från Matthews,

papers, Stockholm, till Secretary of State, 758002-2549, Paul Coles kopior, och tele-

21.2.1949, No 79, från Farquhar, Stockholm, till FO, FO 188670, PRO. gram 152. Brev 24.2.1949, No. 52, 142 16849, från Farquhar, Stockholm, till utrikesminister Bevin, FO 188670, PRO. 153. COS 4938th Meeting 7.3.1949 Minute DEFE420, PRO. 154. Swedlunds dagbok 3.1.1952-. 155. Memo 3.9.1993 U2 overflights of Sweden av Paul Cole, NPKs handlingar. Cole har förklarat att hans källor f.n. inte önskar bli identifierade med namn. 156. Rolf Tamnes The United States and the Cold War in the High North, Oslo 1991, s. 126-136 och 173-184. 157. Se t.ex. Svenska marin- och flygstridskrafters insats i sjökriget under perioden efter 1960, FS 21.6.1954, Chefsexp., serie E Fst KH-arkiv.

SOU 199411 FörberedelserOperativa kontakter 193

158. Protokoll från militårledningens sammanträde 20.2.1956, Chefsexp., serie A1, Fst KH-arkiv. 159. PM över underrättelser av strategisk och militårpolitisk art inhämtade vid CFHS studieresa till Frankrike, Canada och USA i september 1957, upprättad 9.10.1957 av G A Westring, Chefsexp., serie F II, Fst KH-arkiv. 160. Samtal med generalmajor Watson, USAF 14.9.1959, FstSekt II, serie F II, Fst KH-arkiv. 161. Airgram 23.4.1959, No G-79, 75856124-2559, från US Embassy i Stockholm till Secretary of State, NA kopia ställd till förfogande av Cole. 162. Memo 17.8.1959 Sale of US Missiles to Sweden från Magill till Kohler, 758.568-1759, RG 59, NA. 163. Jfr NSC 6006. 164. Kämladdningsutredningen 21.9.1962, 1962 års Försvarskommittés handlingar, RA.

SOU 199411 Förbereda]serKrigsplanläggning 195

6.2 studier m.m.

Krigsplanläggning,

Planer och studier

Allmänt

Den militära krigsplanläggningen utgår från de försvarsbeslut

som riksdagen fattar. Genom dessa beslut fastställer statsmakterna försvarets målsättning och kostnadsramar. Parallellt med och integrerad del

som en

av den politiska hanteringen försvarsutredning, propositionsskrivande

och riksdagsbehandling bedriver överbefälhavaren studier avseende

försvarets utveckling på längre sikt, inkl. avvägningar mellan försvars-

grenarna, materielanskaffning, taktik m.m.

I krigsplanläggningen spelar naturligtvis arvet, dvs. den befintliga planläggningen och organisationen, en betydelsefull roll. Grundförutsättningarna i den operativa planläggningen kan ofta bestå under lång tid och sträcka sig över flera försvarsbeslut. När ett nytt försvarsbeslut tagit form åvilar det den operative chefen fram till hösten 1961 överbefälhavaren, chefen för marinen och chefen för flygvapnet, därefter överbefälhavaren ensam att överväga vilka förändringar beslutet

som påkallar. Han omsätter därefter riksdagsbeslutet i direktiv och order rörande den operativa planläggningen till sina underställda chefer. Det ankommer sedan på befälhavare på olika nivåer att inom denna göra

ram egna planer, utfärda order och vidta åtgärder, t.ex. i form till-

lämpningsövningar.

I varje fall under den tid som kommissionen har att granska torde det inte annat än helt undantagsvis ha funnits utrymme för någon regional eller lokal planering vid sidan den anbefallts den operative

av som av chefen Under den tid cheferna för marinen och flygvapnet

som var operativt ansvariga återförsäkrades deras planläggning i stort

genom Försvarsstabens marin- flygavdelning hos överbefälhavaren,

resp. som hade ett samordningsansvar. Enligt vad uppgivits för kommissionen

som innebar detta inte nödvändigtvis att överbefälhavaren i detalj godkänt

planeringen.

Krigsplanläggningen förankrades i varje fall under 1960-talet i viss utsträckning på politisk nivå. Sedan överbefälhavaren hade tagit

del av resultaten av försvarsutredningarnas arbete föredrog han för försvarsministern vilka principiella konsekvenser förslagen skulle få för

inriktningen av planläggningsarbetet.

Under hela 1950- och 1960-talen den militära planeringen praktiskt

var taget helt inriktad på försvar mot ett anfall från Sovjetunionen Warszawapakten. Under senare delen av 1960-talet förekom dock ett par mindre studier där man studerade andra angreppsfall, nämligen dels ett angrepp från ett återförenat Tyskland stod utanför NATO, dels

som

196 FörberedelserKrigsplanläggning SOU 199411

NATOs insatsmöjligheter mot Sverige och svenska försvarsförberedelser mot ett sådant anfall Varken i krigsplanläggningen eller i

operationsorderna finns något som tyder på förberedd samverkan med västmakterna. Inte heller de omfattande studier som bl.a. låg till grund för planer och order på central nivå innehåller antydningar för-

om beredelser vidtagna för samverkan med eller mottagande av bistånd från väst. Däremot behandlade dessa studier inte sällan möjligheterna för Sverige att vid ett sovjetiskt anfall mot landet erhålla ett icke förberett militärt bistånd från västmakterna.

Bistånd från västmakterna

l en inom Försvarsstaben upprättad strategisk studie från år 1950 konstaterades att det svenska territoriet i och för sig knappast

var av strategisk betydelse för Sovjetunionen. Däremot Sverige bety-

var delsefullt som uppmarsch- och basområde för operation mot Norge,

en för försvar Norge efter erövring för kontrollen Öresund.

av en samt av Sveriges krigsrisker sammanhängde därför nära med Danmarks och särskilt med Norges. Med hänsyn till Sveriges betydelse för försvaret

av Norge och Östersjöutloppen bedömdes det som föga sannolikt att västmakterna skulle stå likgiltiga inför ett isolerat sovjetiskt angrepp mot vårt land. Riskerna för ett isolerat anfall mot Sverige ansågs därför ha minskat.

I studien angavs vidare att våra forsvarsförberedelser i fred och vår strategi i krig måste vara sådana att ett militärt och ekonomiskt stöd från västmakterna vid krig med Sovjetunionen hade förutsättningar att komma till god verkan och således av västmakterna betraktades möjligt och

som

fördelaktigt.

Den hjälp, som kommer att kunna lämnas i början av ett krig, kan

komma att omfatta flyganfall mot inskeppningshamnar, kommunika-

tioner, flyg- och robotbaser m.m., konvojtjänst i Nordsjön mot

Skagerack, flygmineringar samt tillfälligt direkt understöd med i

Norge flyg- och sjöstridskrafter. Någon garanti om direkt

baserade

hjälp 1krig finnes icke. Genom att västmaktshjälp icke kan förberedas

i fred kan den icke anlända snabbt och blir därjämte mindre verksam.

Dessa faktorer komma att påverka ett eventuellt beslut att lämna

hjälpen. Få västmakterna grundad anledning att tro, att hjälpsänd-

ningar icke hinna verksamt utnyttjas, torde hjälp knappast komma att

lämnas. Vårt försvar måste därför vara så starkt och uthålligt, att

---

västmakterna finna det fördelaktigt att med insats hjälpa

rimlig oss

trots nackdelarna med att förberedelser icke skett.

Som tidigare redovisats återkom flera tankarna i 1950 års

av strategiska studie i överbefälhavarens år 1954 redovisade förslag till riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling som utgjorde underlag för

1955 års försvarsberednings arbete.

SOU 1994 11 Förberedelser Kri gsplanläggning 197

År 1960 företogs inom Försvarsstaben nya strategiska studier. I dessa betonades bl.a. betydelsen av vår nationella försvarsvil och förmåga.

ja Om intressemotsättningarna skärps i Ostersjöområdet, måste räkna med att västmaktsstyrkor uppträder i Danmark och Norge samt ryska styrkor i Finland. Uppmärksamheten mot Sverige kommer i ett sådant läge att skärpas, vilket är särskilt allvarligt, om vi är militärt

svaga. Påtryckningar av både militära och andra slag kan väntas mot oss. Våra möjligheter att bidra till fredens bevarande och att krig

- om utbryter hålla oss utanför en konflikt kan komma att bero på, om

båda parter sätter tilltro till vår vilja och förmåga att med utsikt till framgång försvara vårt territorium och awisa kränkningar, varhelst vårt territorium utsättes härför.

Tanken på hjälp utifrån hade dock framgår bl.a. följande citat

som av inte släppts. För att motverka att en sådan situation uppstår är ett starkt försvar nödvändigt som stöd för utrikespolitiska ansträngningar att fullfölja vår neutralitetspolitik eller om så icke visar sig möjligt mobilisera

- internationella krafter till vår hjälp. I mån eventuell

samma som en

angripare måste kalkylera med att inte hinna betvinga oss tillräckligt

snabbt, minskar riskerna för att han angriper. Råkar vi trots allt i krig, måste försvaret ge tillräcklig tidsfrist och genomföras på sådant sätt, att politisk och militär verksamhet till vår hjälp skall hinna göra sig

gällande

I samband med en diskussion om en sovjetisk gränsinvasion konstaterades i studierna bl.a. att om anfallet skedde utan föregående uppladdning i Finland, innebar detta att kort tid skulle stå till buds för att eventuellt samordna verksamheten med NATO. En föregående uppladdning i Finland skulle däremot ge möjlighet att under längre tid

en samordna en sådan eventuell samverkan. Att man inte i den

ens senare situationen tycks ha räknat med något direkt bistånd från NATO till Sverige framgår av följande uttalande. NATO-ingripande förutsätter, att anfallet mot Sverige inte kunnat begränsas till ett begränsat krig. Den motverkan mot ett sovjetiskt anfall genom Nordfinland, som eventuellt kan påräknas är helt beroende av den insats, NATO-ledningen kan eller vill göra mot

som de mål som insatsen i så fall riktas mot. Det torde knappast råda

--någon tvekan om att målen för NATOs flyg- och kärnvapenanfall i första hand är sovjetiska sjö- och flygstridskrafter,

dessas baser samt landkommunikationerna till dem. I första hand torde målen sålunda vara belägna öster Finland. Härvid kommer insats mot exempelvis Murmanskbanan att inverka på operationerna mot Sverige, dock först på längre sikt. Vidare kommer NATO-insatsen att stödja försvaret

av Nordnorge samt av NATO-baser där

I anslutning till studien av en kustinvasion anfördes beträffande Skåne att möjligheterna för NATO att understödja invasionsförsvaret är

198 FörberedelserKrigsplanläggning SOU 1994 l 1

gynnsamma på grund av områdets närhet till övriga NATO-fronter i Nordeuropa. 7

l utkast från år 1962 till ÖB grundsyn med

ett gemensamma bestämmelser för regionala chefers krigsplanläggning som gjorts tillgängligt för kommissionen angavs i avsnittet om riktlinjer för försvarets förande vid ett storanfall följande av intresse i detta sammanhang.

Kan vi icke hindra angripare från att varaktigt få fast fot svenskt

territorium, skall efter order av 0B den anfallande fördröjas och

försvagas. Sådana områden som är av betydelse för den fortsatta krigföringen och dit tillförsel av förnödenheter kan ske samt militärt bistånd utifrån kan ha utsikt att bli verksamt, skall dock i det längsta försvaras.

Även i de direktiv överbefälhavaren år 1964 för arbetet med ÖB

som gav 65, som alltså utgjorde det inledande underlaget för 1965 års försvarsutredning, gavs en antydan om beroendet av bistånd utifrån. Där anförs beträffande materiell uthållighet att denna måste medge att de efterhand kvarvarande krigsförbanden bibehåller sitt stridsvärde under en tidsperiod, som måste bedömas som klart längre än den inom vilken en angripare bedöms vilja nå sina mål i Sverige. Tidsperioden bör vara så lång att den skapar tillräckliga förutsättningar för understöd utifrån.

Åren 1963-67 företogs under ledning chefen för försvarsstaben

av en serie s.k. samstudier i syfte att ge underlag för bedömningar rörande utvecklingen på längre sikt och därmed avvägningsfrågor mellan försvarsgrenarna. I dessa studier ägnades frågan om NATOs agerande till förmån för Sverige liten uppmärksamhet. l den s.k. SamS 3 tonades NATO-insatsen ned till att avse endast understöd med förnödenheter Och i SamS 4 och SamS 5 berördes över huvud taget inte frågan om hjälp västerifrån.

Sammanfattningsvis ger de studier som bedrevs inom Försvarsstaben vid handen att man där under den tid som kommissionens granskning omfattar bedömde risken för ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige som liten. Om Sovjetunionen angrep Sverige inom ramen för en stormaktskonflikt bedömde man att den västmaktshjälp som i första hand kunde bli möjlig var s.k. indirekt understöd. Däremot synes förhoppningarna om att Sverige snabbt skulle få direkt bistånd ha varit begränsade, bl.a. eftersom förberedelser för att ta emot detta inte kunde göras i fred. En förutsättning för att sådan hjälp skulle lämnas var att Sverige

kunde försvara sig tillräckligt länge för att en NATOmed egna resurser insats skulle vara meningsfull. En annan förutsättning var att NATO skulle uppfatta ett sovjetiskt angrepp mot Sverige som ett reellt hot mot dess intressen. Efter hand kom frågan om bistånd från västmakterna

egna att tonas ned i studierna. Ett skäl till detta torde ha varit att man i den

i SOU 199411 FörberedelserKrigsplanläggning 199

militära ledningen bedömde att möjligheterna att snabbt få sådan hjälp var begränsade. Ett annat skäl kan ha varit att frågan bedömdes

som alltför känslig för att behandlas annat än i en mycket begränsad krets.

En svensk intervention

En annan fråga som berörs i vissa studier är om Sverige i vissa fall borde inträda i ett krig på västsidan utan att landet dess för innan hade angripits av Sovjetunionen.

I Strategiska studier 1950 diskuterades sålunda en sovjetisk operation mot Norge över Finland och Danmark utan att Sverige berördes. Härvid konstaterades.

Därest en sådan operation skulle bli framgångsrik bleve Sverige

om-

ringat. Det skulle därvid militärt och försörjningsmässigt försättas i ett

ohållbart läge utan utsikter att kunna hävda sin självständighet. Enda

sättet att motverka en sådan utveckling är ett aktivt svenskt ingripande med strävan att så fördröja den ryska operationen att västmaktshjälp hinner insättas och kan bli verksam. Samma tanke återkom i en rapport som upprättades inom flygstaben

år 1954 liksom i överbefälhavarens förslag samma år till riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling.

Inom militärledningen var man alltså i vart fall under första hälften

av 1950-talet inte främmande för tanken att Sverige skulle agera militärt om Sovjetunionen sökte besätta Danmark och Norge, angriparen

även om tills vidare respekterade svensk neutralitet. Härigenom skulle ha

man möjlighet att förekomma att Sverige inringades. Detta kan ses i samband med det intresse för en partiell skandinavisk försvarssamverkan

som fanns i militärledningen under dessa år se avsnitt 6.1.1.

Spel och övningar

Viktiga inslag i militär utbildning och träning är övningar och krigsspel. Kvalificerade sådana övningar och spel bedrivs vid militära högskolor och högre staber i syfte att göra personalen skickad att klara sin

krigsuppgift. I den mån frågor om mottagande av militär hjälp utifrån

eller samverkan med eventuella allierade bedömdes ha hög prioritet, kunde man därför förvänta sig att sådana frågor ofta skulle utrymme

ges i övningar och spel med kvalificerade deltagare. Mot denna bakgrund har kommissionen inhämtat uppgifter sådan verksamhet.

Vid Försvarshögskolan som inrättades år 1952 utbildas civil och militär personal från myndigheter, organisationer och företag för ledande

befattningar inom totalförsvaret. Försvarshögskolan årligen

ger chefskurser där det förekommer spel där eleverna övas i att fatta beslut

200 FörberedelserKrigsplanläggning SOU 199411

i kris- och krigssituationer.

Fram till början 1960-talet härskade vid dessa kurser den strikta av neutralitetslinjen oinskränkt. Inga diskussioner förekom således om att Sverige skulle ta emot hjälp från främmande makt för att avvärja ett och frågor från elever rörande detta ämne avfärdades av angrepp, lärarna. Under senare år förekom det att man resonerade om att efter ett sovjetiskt på Sverige begära hjälp från västmakterna och i varje angrepp fall vid några tillfällen övades också att sända ut och ta emot samverkansgrupper till från allierade. Oftare var det emellertid fråga resp. att träna eleverna att säga nej till förslag om samverkan och om erbjudanden hjälp från västmakterna före ett svenskt krigsutbrott. om Också i andra sammanhang var man mycket försiktig med att beröra frågor krigstida samverkan med främmande makt. Vid krigsspel och om övningar kunde det spekuleras om att Sverige efter ett sovjetiskt angrepp skulle söka stöd hos väst, men vanligen drevs inte läget så långt att frågan togs till genomtänkta meningsutbyten. Närmast som ett upp undantag framstår därför den gemensamma stabsövning som hölls år 1964 GSÖ 64 med deltagande personal bl.a. regeringskansliet och av ur Försvarsstaben. I förutsättningarna för denna övning ingick att det skulle bli nödvändigt för Sverige att samverka med vissa NATO-länder angående bl.a. informationsutbyte. Vidare hade en försvarsgrenschef med stabspersonal detacherats hos västmakt för att säkra leveranser av en

högviktig krigsmateriel.

Det svenska högkvarteret gjorde såsom en del av spelet flera framställningar samverkan i olika hänseenden med allierade militära om myndigheter, vilka å sin sida begärde samarbete på ett antal områden. Den under övningen bl.a. hade till uppgift att spelgrupp som ledningsmässigt fungera for samverkan med allierade stater och att studera högkvarterets verksamhet i vad avsåg kontakter med allierade kritiserade det sätt på vilket högkvarteret löst uppgiften. Verksamheten hade präglats av bristfällig koordinering och överblick och information de allierades verksamhet hade spritts på ett oregelbundet och om ofullständigt sätt. Gruppen föreslog därför i fred skulle vidta att man vissa åtgärder att utse och öva personal för samverkan och förteckna som de frågor högkvarteret kunde tänkas komma att ta upp med en som eventuell allierad. Efter övningens slut diskuterades inom Försvarsstaben om man skulle agera enligt detta förslag. Man kom fram till att inte göra det, eftersom sådana åtgärder skulle kunna väcka frågor. I detta sammanhang kan även nämnas att det vid Sjökrigshögskolan vid något eller några tillfällen under 1950-talet förekom ett spel eller en examensuppgift avsåg samverkan med västmakterna på det marina som området. Övningar berörde samverkan med västmakterna torde och spel som

. r l7 1 i I SOU 199411 FörberedelserKrigsplanläggning 201 . i. t ,

alltså ha varit sällan förekommande. Den valhänthet med vilken denna

uppgift hanterades under GSÖ 64 tyder på att detta var något som man

inom högkvarteret saknade erfarenhet av. Erfarenheterna från denna

övning tycks inte ha lett till att åtgärder vidtogs för att förbättra

beredskapen i detta hänseende.

202 FörberedelserKrigsplanläggning SOU 199411

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom de källor som särskilt anges i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Sven Alm, Carl Eric Almgren, Dag Arvas, Åke Berg, Alf Edeen, Karl Eric Holm, Åke Hultin, Bertil Johansson, Per Axel Landahl, Fredrik Löwenhielm, Bengt OKonor, Lennart Pettersson, Urban Rosenblad, Rolf Skedelius, Claes Skoglund, Bo Varenius och Bo Westin. 2. Härvid bortses från den andliga gymnastik, dvs. det fria tänkande kring scenarier som inte ingick i den vanliga krigsplaneringen, som vissa yngre generalstabsofficerare i Försvarsstaben fick ägna sig åt som en del av utbildningen. 3. Sam S 567, Fstsekt IV 28.4.1967, H 0821, Astsekt serie F3, Ast KHarkiv, och Studie Väst 15.10.1969, serie E Fst KH-arkiv. 4. Strategiska studier 1950, Fst 16.11.1950, H 6744, AstOrg, serie F Ast KH-arkiv. 5.Strategiska studier och prognos 1960 SSP60, kap. FstPlan 27.1.1960 nr. H 382, serie B Fst KH-arkiv. 6. Ibid. kap. 9.

Ibid. kap. 10. ÖB direktiven 64, 149, Fstsekt IV skr. 14.7.1964 H 300.

s. nr.

9. Fstsekt IV 3.4.1964, H 0823, AstPlan, serie F Ast KH-arkiv. 10. Fstsekt IV 3.4.1964, KH 08232, ibid., och Fstsekt IV 28.4.1967, H 0821, bilaga Ast KH-arkiv. 11. Se not 4. 12. Svenska marin- och flygstridskrafters insats i sjökriget under perioden efter 1960, upprättad inom Flygstaben 21.6.1954, Fstsekt 2.7.1954, H 3825, Chefsexp., serie E Fst KH-arkiv, och ÖB förslag 1954. Riktlinjer för krigsmaktens fortsatta utveckling, s. 30 och 92, Fstsekt l 27.10.1954 nr H 3825, AstOrg, serie F 14, Ast KH-arkiv. Också vid en föredragning som överbefálhavaren och försvarsstabschefen i maj 1953 hade för statsminister Erlander, statsråden Undén, Nilsson och Hedlund samt partiledarna Ohlin och Hjalmarson berördes det ytterligt svåra läge som ett neutralt Sverige skulle hamna i Öst hade tagit Danmark och Norge. För detta sades krigsmakten

om inte vara eller kunna bli dimensionerad; Swedlunds dagbok 12.5.1953. 13. Spelhandlingar CK 64, Krigsspel, FHS-arkiv, serie Ö1, KrA. 14. GSÖ 64 Reservledningsgruppen, Erfarenheter och synpunkter, 27.4.1964, Opl H 2601, Chefsexp., serie E Fst KH-arkiv.

SOU 199411 FörberedelserDen högsta ledningen 203

6.3¶Åtgärder inom den militära

högsta ledningen

6.3.1¶Högkvarterets organisation för samverkan

Inom försvaret liksom inom andra organisationer utgör samverkan

ett viktigt medel för att säkerställa enhetlig inriktning verksamheten

en av och ett effektivt utnyttjande av tillgängliga Samverkan krävs

resurser. dels med sidoställda militära enheter, dels med civila myndigheter. I första hand är det önskvärt att sådan samverkan kan ske vid personliga sammanträffanden mellan cheferna. Dessa kan därigenom

skaffa sig egna intryck och utöva personlig påverkan. När sådan direktkontakt

inte är möjlig eller om behov eljest föreligger, avdelas personal för under-

att lätta samverkan. Särskilt chefen inte har kontinuerlig kontakt med

om samverkanspersonalen, är det självfallet vikt att denna personal har

av tillräckliga kvalifikationer och kunskaper det aktuella läget för

om att kunna lösa uppgiften i chefens anda. Det sagda gäller

inte endast samverkan inom landet utan även samverkan med utländska militära organisationer, i den mån detta är aktuellt.

Vissa överväganden rörande hur krigstida samverkan med utlandet

en skulle organiseras har under 1950- och 1960-talen förekommit inom Försvarsstaben. Dessa överväganden torde dock endast i begränsad

omfattning ha följts upp med en mer detaljerad planläggning eller med konkreta order och åtgärder.

I 95 O-tal et

Hösten 1950 tillställde försvarsstabschefen Nils Swedlund försvarsgrenscheferna en promemoria angående organiserandet sambandsorgan till

av eventuella allierade stater om Sverige blev föremål för ett angrepp Dessa sambandsorgan förutsågs bli två slag, nämligen utgående och

av mottagande.

De utgående var sådana som skulle lämna Sverige och anknyta till de främmande överkommandon med vilka Sverige närmast hade

att samverka, dvs. västmakternas överkommando Washington, europakommandot London samt de norska och danska överkommandona. I

Washington bedömdes huvuduppglften bli materielanskaffning och

annan tillförseltjänst, men även mindre, operativ representation

en var erforderlig. I London antogs huvudvikten bli lagd på operativ

samverkan och skydd för förbindelserna över havet. Gruppen till Norge

var tänkt huvudsakligen för operativ och kommunikationsteknisk samverkan. För gruppen till Danmark ingen särskild uppgift.

angavs

Sammanlagt minst 35 officerare skulle avdelas för att ingå i dessa

204 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

vartill kom representanter for försvarsgrensförvaltningarna samt grupper sambands- och expeditionspersonal. Cheferna for de grupper som var avsedda för Washington och London skulle vara generals- eller amiralspersoner, medan de båda andra grupperna skulle stå under befäl av en överste. Alla officerarna skulle vara språkkunniga. Det var önskvärt att de tidigare tjänstgjort i landet och hade goda relationer dit. I grupperna skulle försvarsattachéerna ingå. Viss utrustning kunde behöva medföras, främst signal- och expeditionstjänstutrustning och i varje fall

till grannländerna motorfordon.

De mottagande enheterna åter var sambandsorgan som på svensk botten skulle förmedla förbindelserna mellan högkvarteret och hit ankommande sambandsstaber från europakommandot, de norska och danska överkommandona och eventuellt från västmakternas överkommando. Därtill kom en viss stab ur västmaktsflyget. Uppgiften borde vara att svara för de ankommande stabernas omhändertagande och att ordna erforderliga kontakter. Därefter borde direkt samarbete etableras mellan vederbörliga avdelningar och chefer. Sammanlagt behövdes minst 19 officerare för dessa grupper.

Av sekretesshänsyn föreslogs att samverkansgruppernas personal i mobiliseringsplanerna skulle tas upp i en tabell benämnd Högkvarterets befälsreserv. Det framhölls att krigsplacering av erforderlig officerspersonal måste ske snarast. Med hänsyn till betydelsen av att kvalificerad personal utsågs för de viktigaste posterna torde det inte kunna undvikas att personal som redan var krigsplacerad i viktiga operativa och andra befattningar måste tas i anspråk. Vidare nämndes att signaltjänst- och expeditionstjänstfrågorna för dessa grupper var föremål för fortsatt utredning. Avslutningsvis betonades det önskvärda i att försvarsgrenscheferna inom en knapp månads tid meddelade sina synpunkter på promemorian jämte uppgifter om de officerare som kunde tänkas komma i fråga för krigsplacering.

Av försvarsgrenschefernas yttranden över promemorian har endast

chefens för marinen kunnat återfinnas Det innehåller i huvudsak uppgifter den personal tillhopa 19 officerare som kunde ställas till tör-

om fogande för de olika samverkansorganen. I varje fall under de närmaste åren sände marinledningen regelbundet uppgifter med förslag till

personaländringarf

Kommissionen har intervjuat personer som under 1950-talet tjänstgjorde som försvarsattachéer vid ambassaderna i Washington och London. Ingen av dessa har sagt sig känna till några planer på tillförsel av samverkansgrupper.

r i i l SOU 1994 ll 205

FörberedelserDen högsta ledningen l

1960 års planläggning

Inom Försvarsstaben upprättades hösten 1960 en ny promemoria rörande samverkan med utlandet vid krigsfara eller krig Behovet personal till

av samverkansgrupperna bedömdes vid denna tid ha ökat avsevärt. Utöver försvarsattachéerna borde ett hundratal avdelas för sådana

personer uppgifter. Av dessa borde ungefär hälften kunna träda i verksamhet med kortast möjliga varsel. Övriga, bl.a. personal från materielförvaltningarna och från civila försvarsmyndigheter, borde kunna ställas till förfogande efter viss tid.

Utlandsgrupper avsågs utgå till vissa länder, främst USA, Storbritannien, Norge och Danmark. Uppgiften skulle vara att samverka med den högsta nationella krigsledningen liksom med vissa NATO-organ i det aktuella landet. Samverkan skulle främst underrättelsetjänst,

avse sam-

bandstjänst, konvojverksamhet, underhållstjänst och materielanskaffning.

Men även rent operativ samverkan förutsågs kunna bli aktuell och de svenska officerarna skulle i några fall vara beredda att ingå stabs-

som medlemmar i NATO-staber.

En mottagningsgrupp fanns också organiserad. Dess uppgift att ta

var hand om ankommande utländska samverkansorgan samt att se till att den utländska personalen fick erforderlig kontakt i första hand med Försvarsstaben.

I sammanhanget skulle även personalläget revideras. Dels måste den krigsplacerade personalens lämplighet och gripbarhet kontrolleras, dels måste vakanser fyllas. Det föreslogs att olika avdelningar vid Försvarsstaben samt Försvarshögskolan skulle svara för den fortsatta handläggningen av ärendet. På handlingen har den dåvarande chefen för Försvarsstaben Curt Göransson skrivit ÖB har detta. Vill vi skall

sett att ta ut civila personer, som krigsplaceras.

Göransson, som alltså var chef för Försvarsstaben åren 1957-61, har förklarat att han inte kommer ihåg handlingen som sådan. Däremot minns han att det fanns en beredskap för att sända personal till utlandet, om Sverige kom i krig. Denna personal var inte särskilt utbildad för uppgiften. På de svenska ambassaderna i Washington och London torde det enligt Göransson ha funnits handlingar med tillräcklig information för att i krig inleda en samverkan, även om förbindelserna till Sverige inte

fungerade.

I vad mån 1960 års förslag följdes upp med krigsplaceringar, mobiliseringsplanläggning etc. har inte gått att klarlägga fullt ut. Någorlunda fulltaliga personalförteckningar fanns vid tiden för förslagets upprättande för de grupper som var avsedda att snabbt kunna utgå till USA, Storbritannien, Danmark och Norge samt för mottagningsgruppen. Cheferna

var i flera fall pensionerade generalspersoner. I övrigt var det i huvudsak

206 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

tjänstgörande och tidigare försvarsattachéer. Där förekom även åtminstone två framstående män i näringslivet med utmärkta affärsförbindelser i utlandet. Officerarna i de övriga utlandsgrupperna utgjordes däremot enligt förteckningarna endast av ordinarie attachépersonal.

Kommissionen har så långt möjligt intervjuat de personer finns

som upptagna i dessa personalförteckningar. Försvarsattachéerna tycks inte ha varit informerade om dessa planer på en förstärkning av resp. beskicknings militäravdelning. Däremot var flertalet klara över att de under neutralitet och krig skulle stanna kvar i stationeringslandet. En f.d. attaché hade förstått sin krigsuppgift så att han skulle ingå i omgång

en som skulle utnyttja de kontakter som man skapat i fredstid för att försöka få erforderlig materiel och underhållsresurser till Sverige.

Ett par förtidsavgångna officerare, som också farms nämnda i förteckningarna, hade i mitten av 1950-talet mottagit krigsplaceringsorder som angav att de stod till ÖBs förfogande. I varje fall orderna

en av innehöll dessutom besked att tjänstgöringen skulle ske utomlands. Genom förfrågningar hos högre chefer fick de så småningom muntligt närmare besked om sina krigsuppgifter. Den ene, som tidigare sysslat med

ammunitionsfrågor och varit biträdande militärattaché i London, skulle tjänstgöra i USA för att ta hand om materielinköp och sambandsofficer.

vara Den andre, som hade mycket goda kontakter i den norska försvarsstaben, skulle placeras som sambandsofficer i Norge.

Planläggning åren 1962 och 1963 Sedan Försvarsstaben hösten 1961 omorganiserats och fått det samlade ansvaret för krigsmaktens centrala operativa verksamhet togs frågan om förberedelser för bistånd utifrån upp till förnyade överväganden. Det konstaterades att bland de viktigaste kraven på högkvarterets krigsorganisation var att högkvarteret skulle ha möjlighet att etablera samverkan med eventuella allierade makter Inom den nyupprättade operationsledningen genomfördes en studie som avsåg behov av och förutsättningar för bistånd utifrån under neutralitet och krig samt de eventuella förberedelser härför som kunde genomföras i fred. Avsikten var att skapa en grund för åtgärder på längre sikt. I en promemoria upprättad den 7 januari 1963 skisserades hur förberedelser för samverkan med västmakterna skulle organiseras Till grund för denna promemoria låg

en promemoria som skrivits någon månad tidigare av chefen för opera-

tionsledning dvs. den enhet som svarade för krigsförberedelser.

I promemorian från januari 1963 konstaterades att om Sverige inte drogs in i ett krig mellan stormakterna den alltid hävdade neutralitetslinjen måste upprätthållas. Samverkan på det militära området enligt detta ords egentliga innebörd kunde inte rimligen anses vara förenlig

SOU 199411 FörberedelserDen högsta ledningen 207

med neutralitetspolitiken. Det understöd i denna situation kunde

som erhållas utifrån, främst från Väst, fick betraktas som en fortsättning på de fredstida handelsförbindelserna, även om de krigsviktiga behoven prioriterades. Möjligen behövdes en utökad militär representation i utlandet för att möjliggöra en forcerad materielanskaffning. För sådana

handelsförhandlingar skulle inköpsdelegationer utsändas. Åtgärder för att

undvika intermezzon vid gränserna torde, enligt promemorian, i huvudsak ligga på det politiska planet.

Ett läge där Sverige tillsammans med västmakterna skulle in-

vara draget i ett krig med Sovjetunionen ställde större krav på förberedelser för samverkan. Inledningsvis framhölls att samverkan militär art

av förutsatte överenskommelser på det politiska planet. Om militär

samverkan skulle etableras, måste samtidigt samverkansåtgärder vidtas inom respektive länders politiska ledning. Militär samverkan med utländska högkvarter förutsattes vara aktuell i främst USA, Storbritannien, Västtyskland, Danmark och Norge liksom med vissa av NATOs ledningsorgan. Därutöver kunde det bli aktuellt med personal for samverkan även mellan regionala chefer och motsvarande befattningshavare i de nordiska grannländerna.

De uppgifter som angavs för utlandsgrupperna var i allt väsentligt desamma som skisserats i 1960 års promemoria. Personalens uppgifter skulle alltså främst beröra underrättelsetjänst, sambandstjänst, operativ verksamhet, materielanskaffning och transporter. I fråga om t.ex. materielanskaffning och transporter förutsågs ett nära samarbete med handelsdelegationer och andra organ som fanns knutna till vederbörande svenska beskickning. Det var en självklar uppgift att bevaka och informera

om den svenska grundsynen uppkomna problem.

I princip skulle samverkansorganen bygga på den fredstida försvarsattachéorganisationen. De förberedelser i form kontakter i fredstid

av som var möjliga att ta fick ske genom försvarsattachéerna. I varje fall var det denna personal som när det verkligen blev aktuellt skulle ligga närmast till hands att etablera samverkan. Om läget skärptes, måste viss personal tillföras. Det var fråga om högre chefer generals- eller amiralspersoner för att leda grupperna, officerare avsedda att tjänstgöra stabsmed-

som lemmar eller observatörer i vederbörande utländska högkvarter, teknisk, industriell och ekonomisk expertis samt personal för sambands- och

expeditionstjänst.

Om Sverige drogs in i krig västmaktssidan kunde förutse att

man allierade länder skulle sända militära samverkansorgan till det svenska högkvarteret. För att denna personal där snabbt skulle rätta kontakter fanns en mottagningsorganisation förberedd.

I promemorian diskuterades även behovet sambandsmedel för

av utlandsgrupperna. I ett läge där Sverige var neutralt bedömdes detta

208 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

samband i allt väsentligt kunna gå över fredsmässigt utbyggda, för allmänheten tillgängliga nät. Om däremot Sverige skulle vara indraget i ett storkrig på västmakternas sida, torde allt samband från utlandsgrupkomma att ske över NATO-nät och föras över till det svenska högperna kvarteret via Norge och i viss mån Danmark på Televerkets kabel- och radiolänknät. Militär radiotrafik mellan NATO-myndigheter och det svenska högkvarteret ansågs kunna bli aktuell som reserv. Erforderliga förutsättningar för ett sådant samband hade inte närmare utretts. I ytterligare handling° konstaterades att man behövde anskaffa en handböcker och liknande rörande ledningsorganisation, stridskrafter inom samverkansområdet samt kartor, sjökort etc. Det mesta m.m. skulle anskaffas i fred och läggas upp i aktuellt land för att så lite som möjligt skulle behöva medtöras. Ett år den 30 december 1963, utfärdade chefen för operasenare, tionsledning 2 en skrivelse i vilken ansvaret för det fortsatta arbetet med förberedelser för samverkan kontakter med utländska makter under krigsförhållanden fördelades på olika befattningshavare inom Försvarsstaben. Delgivningen av uppgifter om törberedelsearbetet inskränktes till ett minimum. Sålunda fick exempelvis orientering om en viss samverkansgrupps uppgifter m.m. endast delges gruppens chef. I januari 1964 sände chefen för Försvarsstaben ut dels en allmän instruktion för försvarsattachéer i krigstid och därmed jämförliga förhållanden, dels skrivelse angående de förberedelser som försvarsaten tacheerna i de länder som avsågs ta emot samverkansgrupper skulle vidta. Såväl instruktionen som skrivelsen var ställda till berörda attachéer sändes också orientering till bl.a. Utrikesdepartementets politimen som ska avdelning. Den allmänna instruktionen angav de uppgifter som åvilade beskickningarnas militäravdelningar, då order givits om en svensk mobilisering. Bland dessa uppgifter är följande särskilt intresse i detta sammanhang. av Leverans och hemtransport av tidigare beställd krigsmateriel skulle säkerställas och beställningar av viss annan materiel skulle läggas ut enligt på förhand meddelade bestämmelser. Mottagandet av viss förstärkningspersonal från Sverige skulle förberedas. I frågor vilka politiska synpunkter kunde anläggas skulle beskickningschefens anvisningar följas. Denne skulle också hållas underrättad om verksamheten. Bland de uppgifter som angavs i den särskilda skrivelsen kan nämnas att vederbörande försvarsattaché skulle vidta erforderliga förberedelser för att ta emot förstärkningspersonal vad avsåg arbetsplats, förläggning, samband, transporter och underhåll. Kommissionen har genom de personer som var inblandade i arbetet med denna planläggning sökt få besked om denna konkretiserades m.m. Carl Eric Almgren var chef för Försvarsstaben åren 1961-67. Han kan

1 FörberedelserDen högsta ledningen 209 SOU 199411

antas ha varit den drivande kraften bakom planläggningen och får under alla omständigheter förutsättas ha haft en fullständig insyn i denna. Han har uppgivit i huvudsak följande. Samverkansgrupper skulle sändas ut på order av överbefälhavaren efter godkännande av regeringen eller försvarsministern. Deras huvuduppgift att i högkvarteret i det land man befann sig söka utverka en var så förmånlig ställning möjligt i avvaktan på de ytterligare åtgärder som kunde komma i fråga för samverkan. Den del av befälsreserven som som skulle kunna sändas utomlands för detta ändamål utgjordes av 25-30 De skulle ha operativ erfarenhet och därtill vara språkkunniga personer. och ha erfarenhet av utlandstjänst eller på annat sätt ha skapat personliga kontakter utomlands. I grupperna ingick bl.a. nyligen pensionerade försvarsgrenschefer. Det fanns även och annan tekniker med uppgift en att säkra materielleveranser till Sverige. Grupperna kunde också vid behov förstärkas med ytterligare tekniska specialister. Personalen samlades inte vid något tillfälle och inte heller arrangerades någon utbildning. Det var även planerat för att ta emot utländska attachéer. Man lade ned ett mycket begränsat arbete denna planläggning och godtog att det

hundraprocentigt fulländat.

inte var Informationen kring dessa grupper inskränktes enligt Almgren till det oundgängligen nödvändigt. Alla i befälsreserven hade därför inte som var kännedom om sin krigsuppgift. Man räknade med att ha möjlighet att informera dem, om aktuellt läge skulle inträda. Inte heller hade man informerat de länder för vilka grupperna var avsedda om planeringen, eftersom det skulle kunna skapa problem. Detsamma gällde de utländska försvarsattachéerna i Sverige. Däremot enligt Almgren försvarsminister Sven Andersson välvar orienterad. Överbefälhavaren Torsten Rapp hade sannolikt kring års- skiftet 196364 med denne tagit upp frågan om utfärdande av en allmän instruktion för försvarsattachéerna i krigstid och därmed jämförliga förhållanden. Härvid hade försvarsministern och överbefälhavaren tydligen varit överens att det chefen för operationsledning 2 planerade om av förberedelsearbetet alltför långtgående. Man skulle därför inskränka var sig till den nämnda instruktionen. Den officer enligt försvarsstabschefens uppdrag var sammansom hållande för planeringsarbetet minns endast att hans uppgift varit att filosofera över ett krigstida samarbete med utlandet. På honom vilade alltså inte uppgiften att omsätta detta tankearbete i order och åtgärder. Det för honom fullständigt klart att statsministern och försvarsminisvar tern stödde tanken på att utreda dessa frågor. Den officer som enligt skrivelsen från december 1963 skulle ha svarat för utarbetandet särskild instruktion för de olika försvarsattachéerav en na i krig, för samverkansgruppernas organisation, utrustning och trans-

210 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

porter, orienteringen av cheferna för dessa har uppgivit grupper m.m. följande. Han kan med 98-procentig säkerhet säga något sådant att arbete inte utfördes under hans tid i Försvarsstaben. Däremot svarade han i samarbete med chefen för Försvarsstaben för överbefälhavarens personalreserv. Den bestod 30-35 pensionerade officerare på hög nivå av som skulle ha specifika uppgifter i händelse krig. En del dem av av skulle tjänstgöra utomlands, t.ex. i USA, Storbritannien, Danmark och Norge. Han delgav aldrig dessa deras krigsuppgift. personer Den officer som enligt den nyssnämnda skrivelsen skulle ha för svarat en allmän instruktion för försvarsattachéerna i krig och for inhämtandet av det underrättelseunderlag borde finnas tillgängligt for försvarsatsom tachés eller samverkansgrupps verksamhet i krig har förklarat att han inte hade någon direkt kännedom denna planering. Han kände emellertid om till förekomsten utlandsgrupperna, deras principiella sammansättning av och avsedda geografiska spridning. I varje fall cheferna torde enligt hans uppfattning ha varit medvetna sina krigsuppgifter, medan däremot om törsvarsattachéerna inte hållits informerade. Han kände också till att man planerat for mottagningsgrupper. Dessa hade bl.a. tillhandahålla att sambandsmateriel för utländska samverkansorgan kunde komma till som Sverige. I den tidigare nämnda allmänna instruktionen för försvarsattachéer i krigstid anges att ärendet beretts denne officer. av Den officer som enligt skrivelsen skulle ha svarat för sambandet till samverkansgrupper eller till utländsk stat myndighet har uppgivit att han inte har något minne av att han skulle ha tilldelats denna uppgift och att han inte haft någon kännedom om planering beträffande samverkans-

grupper. Även officerare tjänstgjort som som försvarsattachéer i Washington, London, Köpenhamn och Oslo under åren 1964-69 har hörts. Dessa har med ett undantag förklarat att de inte varit orienterade om att resp. ambassad skulle tillföras en samverkansgrupp. En f.d. attaché i Washington kände emellertid till att ambassadens militäravdelning i krig skulle förstärkas med ett halvdussin under ledning pensionerad personer av en försvarsgrenschef. Han var själv inte inblandad i någon helst planesom ring beträffande denna och saknade närmare kunskaper dess grupp om uppgifter etc. Stig Synnergren, som efterträdde Almgren chef för Försvarsstasom ben åren 1967-70, har förklarat hade mycket långtgående att man en planläggning för kuppanfall. Vid ett sådant anfall skulle personal sändas åtminstone till USA och Storbritannien förstärkning till de svenska som ambassaderna. Denna personal inte informerad krigsuppgiften, var om utan den skulle kablas över till dem. Man hade inte tänkt så långt att dessa personer skulle tjänstgöra samverkansofficerare i utländska som högkvarter. Man räknade också med att i händelse krig få av ta emot

SOU 19941 l FörberedelserDen högsta ledningen 211

folk från utlandet. Man hade inte gjort upp med amerikaner och britter om att man från svensk sida skulle sända personal till deras länder och inte heller om att de skulle skicka folk till Sverige. Synnergren hade även själv gjort upp vissa planer för ett svenskt högkvarter i exil. Om dessa planer underrättade han endast den person som han utsett att vara chef för denna styrka.

Ytterligare några officerare, varav de flesta beklätt höga befattningar i Försvarsstaben under första hälften av 1960-talet, har känt till och i vissa fall själva haft ansvar för delmoment i planeringen för att sända personal utomlands i krig. De har uppgivit att det i överbefälhavarens personal- eller befälsreserv fanns en grupp officerare avsedda för att i kris eller krig tjänstgöra utomlands. Gruppen bestod huvudsakligen av pensionerade officerare, varav några tidigare försvarsgrenschefer och militärbefälhavare men även före detta forsvarsattachéer och andra. Där ingick även några reservofficerare och värnpliktiga officerare som i sin civila verksamhet hade goda utländska affärskontakter. De länder till vilka man planerade att sända personal var i första hand USA och Storbritannien, men även Norge var i varje fall tidvis aktuellt. Utsagorna om personalens uppgifter går delvis i sär. En huvuduppgift var att säkra leveranser av strategiskt viktig materiel till Sverige. Bland andra åligganden har nämnts att svara för ömsesidiga orienteringar med främmande makt och att förstärka beskickningarnas militäravdelningar på underrättelsesidan. Enligt en källa skulle det inte ha varit fråga om någon operativ samverkan, medan en annan person gjort gällande att uppgiften var just att föra operativa samtal. Uppgifterna om huruvida personerna var uttagna för tjänstgöring i ett visst land eller om de utgjorde en mer allmän resurs har också växlat. I några fall torde det dock ha varit klart att en viss person skulle till ett visst land.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan konstateras att under den tid som kommissionens granskning omfattar det inom Försvarsstaben funnits en viss beredskap för att samverka med västmakterna, Sverige blev indraget i krig.

om Kvalificerad personal har således funnits avdelad för att förstärka militäravdelningarna vid vissa svenska beskickningar utomlands liksom for att ta emot utländska officerare i det svenska högkvarteret. Sammanlagt torde vid varje tid ett trettiotal officerare ha varit krigsplacerade för sådana uppgifter. Utsändande av personal till utlandet förutsatte beslut av den politiska ledningen. De länder till vilka det kunde bli aktuellt att skicka samverkanspersonal var i första hand USA och Storbritannien. Men i varje fall under vissa perioder förutsägs möjligheten att sända sådan personal även till Norge och Danmark och vissa andra västeuro-

212 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

peiska länder. En huvuduppgift i en krissituation var att säkra leveranser krigsvikav tig materiel till Sverige. I detta åliggande ingick såväl att verka för att

tidigare avtal om försäljning materiel fullföljdes anskaffa

av som att ytterligare materiel. Härtill anslöt också uppgiften att ordna transport av materielen till Sverige, dvs. konvojtjänst. Dessa uppgifter kunde aktualiseras redan före ett svenskt krigsutbrott och kunde då i viss utsträckning handläggas av särskilda inköpsdelegationer. Ett angrepp på Sverige förutsattes innebära att landet drogs i kriget på västmakternas sida. Den utsända personalen skulle mot den bakgrunden vara beredd att samarbeta med utländska militära inom organ ett vidsträckt fält, innefattande även rent operativ samverkan. Någon detal jerad planläggning för detta förefaller dock inte ha skett. De till ansatser en sådan planläggning som gjordes under den första hälften 1960-talet av avbröts sålunda i början av år 1964 i samråd mellan försvarsministern och överbefálhavaren. Inga uppgifter tyder på att den svenska planläggningen skett i samförstånd med företrädare för de tilltänkta mottagarländerna eller den att ens skulle ha varit känd där. Över huvud sekretessen taget var kring denna planläggning mycket hög. De personer som under den absoluta toppnivån inom Försvarsstaben arbetade med dessa frågor hade således endast en begränsad insyn i tänkandet. Och många dem krigsplacerade av som var för dessa uppgifter var inte alls informerade.

6.3.2¶Signalförbindelser med utlandet

För samverkan som inte kan ske genom direkta chefskontakter, förbindelsemän eller per post är signalförbindelser grundläggande betydelse. av Tråd, radio och radiolänk är de viktigaste signalmedel används inom som försvaret. Av intresse i detta sammanhang är främst de signalförbindelser som stod till riksledningens och högkvarterets förfogande för samband med utlandet. De signalmedel som under 1950-talet utnyttjades för samband inom landet mellan högre staber, luftförsvarscentraler och liknande främst var trådförbindelser på Televerkets nät och kortvågsradio. Det som reserv civila telefonnätet ansågs otillförlitligt, bl.a. för det helt som att var oskyddat mot sabotage och annan fientlig inverkan under krig. Det blev också efter hand alldeles otillräckligt för att föra över de stora informationsmängder som krävdes för en effektiv luftstridsledning. I första hand för att tillgodose flygvapnets behov skapades därför med början under 1950-talet ett landsomfattande, exklusivt militärt radiolänknät. Detta var uppbyggt med dels bredbandiga förbindelser huvudstråk mellan huvud-

SOU 1994 11 Förberedelser Den högsta ledningen 213

knutpunkterna, dels vissa tvärförbindelser bistråk med lägre kapacitet. Härigenom sammanknöts radarstationer, freds- och krigsflygbaser, luftförsvarscentraler och högre staber. Något arkivmaterial rörande vilka kris- och krigstida signalförbindelser till utlandet som stått till riksledningens förfogande under 1950- och 1960-talen har inte påträffats. Vad som framkommit genom intervjuer är följ ande. Förutom vanliga förmedlade trådförbindelser för telefoni och fjärrskrift telex disponerade Utrikesdepartementet kortvågsradioapparater avsedda främst för samband med de svenska ambassaderna i beredskaps- och andra krissituationer. Härutöver fanns på regeringens krigsuppehållsplats kortvågsutrustning för trafik med teleförvaltningar motsv. över hela världen liksom goda trådförbindelser med egen riksstation i Televerkets nät. Det fanns även goda trådförbindelser till högkvarteret. Också för högkvarteret var såväl i fred som under ett eventuellt krig förmedlade trådförbindelser och kortvågsradio de viktigaste signalmedlen för samband över längre avstånd. Några uppgifter om telefonnummer, frekvenser eller anropssignaler till utländska staber och myndigheter lär dock inte ha funnits på högkvarterets krigsuppehållsplats. Det är inte känt avsikten varit att tillföra sådan information i ett krisläge. Till om dessa tråd- och radioförbindelser kom så småningom radiolänkförbindel- Mot slutet 1960-talet anskaffades ett stort antal radiostationer för ser. av långväga samband på extremt höga frekvenser.

Med hänvisning till fredstida flygsäkerhetsförhållanden utbyggdes

under 1950- och 60-talen på försvarets radiolänknät förbindelser från luftförsvarscentraler i Sverige till Danmark och Norge se vidare avsnitt 6.6.2. Materielen var svensk och det svenska Televerket uppges ha svarat för installation och underhåll av åtminstone delar av nätet även i grannländerna. Kapaciteten hos dessa förbindelser medgav endast överföring av talkommunikation. Förbindelserna avslutades fysiskt i den svenska ändpunkten, men det var möjligt att efter ett särskilt beslut koppla sambandet vidare i det svenska nätet. Likaså var det möjligt att i Danmark och Norge vidarekoppla samtal på detta nät till NATOs Europanät. Högkvarterets krigsuppehållsplats var ansluten på radiolänknätet till en luftförsvarscentral. Därifrån kunde samtal förmedlas via de tre svenska luftförsvarscentraler som var direktkopplade till Danmark resp. Norge. I början av 1960-talet övervägdes en ganska omfattande utbyggnad av radiolänkförbindelserna från de svenska luftförsvarscentralerna till Danmark och Norge. Bo Westin, som då var chef för sektion 2 i Försvarsstaben, har uppgett att han positiv till sådan utbyggnad eftersom var kommunikationsmöjligheterna med de amerikanska flygstridskrafterna i

214 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

Faktaruta

[Tjarrskriji olika metoder för sändning och mottagning av text,

som sker med hjälp av en s.k. blankettskrivare. Denna liknar till det yttre en vanlig skrivmaskin och meddelandena sänds genom att man skriver ut dem på tangenterna eller från hålremsa. Om fjärrskriftsapparaten är ansluten till ett nät kallas den telex.

Radio rbindelse förbindelse fpubliktor överföra bl.a. telefoni,

att

telegrai och fjärrskrift på långvåg, kortvåg, ultrakortvå eller mikrovåg över längre sträckor. Frekvensområdet är för I ngvág

30 kHz -l 600 kHz, för korrvág KV 1600 kHz 30 MHz,

för ultrakortvág UK 30 3 000 MHz 3 GHz och för milaovâg

- 3 3 000 GHz. UK-bandet indelas i mycket höga frekvenser

- VHF och ultrahöga frekvenser UHF med frekvensområdet 30

- 300 MHz resp. 300 3 000 MHz. Radiosignalering är ganska

känslig för störningar. Avlyssnin av radiosändare är i allmänhet möjli för obehörig inom ett vi sträckt område. Långvågs- och kortv gssändare kan i regel avlyssnas på mycket stora avstånd från sändaren.

Radiolänk -anordning för reläöverföring av bl.a. telefoni och fjärrskrift på ultrakorta vågor eller mikrovågor över längre sträckor. Vågorna förmedlas vanligen via parabolantenner som sänder ut strålningen i ett smalt och starkt koncentrerat knippe. Sändningen vidarebefordras på så sätt från station till station. Sådana förbindelser är lämpliga då hög trafikkapacitet erfordras och de totala förbindelseavstånden är långa. På bredbandi a radiolänkförbindelser kan överföring ske av såväl ett stort anta samtal som radarbil-

der. Radiolänksignalering är ganska känslig för störningar. Av-

lyssning av radiolänksändare är i allmänhet möjlig för speciellt i förlängningen strålknippet, dvs. bakom obehöri

av mottagan e radiolänk.

Telefoni förmedling av det talade ordet över längre sträckor.

överföring av morse-tecken över längre sträckor.

TeâejrajiTr förbindelse förbindelse för överföra bl.a. telefoni och

- att fjärrskrift en enstaka trådledning linje eller tråd-

en av ledningar. En trådförbindelse kan vara direkt eller förrngrupplad. Med

en direktfast trådförbindelse avses en förbindelse medger att

som sändning av meddelande kan ske mellan telefonapparater, fjärrskriftsapparater, växlar etc. utan att särskilda åtgärder för

sammankoppling vidtas. Sådana förbindelser ordnas främst till direkt underställda eller samverkande chefer. Med förmedlad trådförbin-

delse avses en förbindelse mellan telefonapparater, fjärrskriftsap-

parater, växlar osv. då sammankopplin måste ske innan förbindelsen utnyttjas. Trådsignalering är relativt okänslig för störningar. För avlyssning av trådförbindelser fordras att den avlyssnande är direkt inkopplad på förbindelsen eller befinner sig på kort avstånd från denna.

Källor Sambandsinstruktion för krigsmakten, 1 Grunder SbI Kzl 1968 års upplaga, Stora Focus

SOU 199411 FörberedelserDen högsta ledningen 215

Västtyskland därmed skulle förbättras. Av ekonomiska skäl tycks dock utbyggnadsplanerna endast delvis ha förverkligats och i slutet av 1960talet var sambandskapaciteten alltjämt mycket begränsad. Några övningar i att koppla in Försvarsstaben på förbindelserna till Danmark och Norge uppges inte ha förekommit.

I början av 1960-talet förekom en provverksamhet med telegrafi på kortvågsradio mellan den svenska Försvarsstaben och Wiesbaden i Västtyskland, där de amerikanska flygstridskrafterna i Europa hade sitt högkvarter. Från Wiesbaden gjordes regelbundet enkelriktade förbindelseprov. Dessa var krypterade enligt svenska normer för att sambandspersonalen inte skulle förstå varifrån meddelandena kom. Förbindelsen skulle användas dels för liaison-verksamhet jfr 5.4, dels i utbyggt skick för samband under kris och krig.

Denna verksamhet upphörde efter något år. I stället upprättades en krypterad telexförbindelse från Försvarsstabens lokaler till de amerikanska flygstyrkorna i Wiesbaden i Västtyskland. Förbindelsen torde ha funnits kvar vid slutet av 1960-talet. Det finns inga belägg för att en motsvarande förbindelse fanns från högkvarterets krigsuppehållsplats. Verksamheten omgavs med mycket hög sekretess.

Denna förbindelse synes ha tillkommit som en följd av Cubakrisen år 1962. Syftet med förbindelsen har uppgivits vara att den skulle nyttjas för att i krissituationer sända larmrapporter mellan kontinenten och Sverige. Inledningsvis synes Försvarsstabens operationsavdelning ha varit ansvarig för förbindelsen, men sedermera tycks den ha utnyttjats främst av underrättelseavdelningen. Förbindelseprov gjordes varje vecka, varvid det i regel torde ha varit en amerikansk signalist som svarade för kontakten i Wiesbaden.

I övrigt har inte framkommit några belägg för att Försvarsstaben eller det krigsorganiserade högkvarteret haft några fast uppkopplade förbindelser med utlandet.

Utöver de nämnda signalförbindelserna har de militära underrättelseorganen haft vissa fast uppkopplade förbindelser med utlandet se avsnitt 4.4.

Sammanfattningsvis fanns, så långt kommissionen har kunnat konstatera, fast uppkopplade utlandsförbindelser tråd och radiolänk endast i mycket begränsad utsträckning. Däremot var möjligheterna till samband med utlandet via Televerkets nät och radio goda.

216 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 1994 11

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material som särskilt nämns i följande noter, uppgifter som har lämnats till kommissionen av följande

perso-

Sven Alm, Carl Eric Almgren, Arne Andreasson, Åke Berg, Peter Bergener lin, Esbjörn Bergman, Åke Bemström, Nils-Ivar Carlborg, Arvid Cronenberg, Stig Dalsjö, Nils Dellgren, Arne Ellström, Per Floderus, Ebbe Gyllenstiema, Nils Fredrik Haegerström, Gustaf Hamilton, Åke Hultin, Gösta Hökmark, Hans Jönsson, Hans Kollind, Bertil Lehman, Henrik Lindgren, Fred Ljunggren, Gösta Lundström, Stig Löfgren, Fredrik Löwenhielm, Åke Mangård, Carl Ment-

von zer, Gösta Norinder, Bengt OKonor, Tage Olihn, Sven-Olof Olson, Carl-Gustaf Regårdh, Bo Ruben, Olle Schmidt, Karl Sergel, Ingvar Selander, Carl Gustaf Simmons, Anders Sjöberg, Rolf Skedelius, Carl-Gustaf Ståhl, Bengt Sundin, Stig Syrmergren, Christer Söderhielm, Rudolf Thulin, Bo Varenius, Åke Wahlgren, Bo Westin och Agne Wämsund. 2. PM 21.11.1950 angående central befálsreserv, MS KH-arkiv.

Yttrande över PM angående central befálsreserv 14.12.1950, ibid. 4. Ändring av 1412 1950 avgivet yttrande över PM angående central befälsreserv, 21.9.1951, 183 Pers T451, Uppgift på personal som kan ställas till förfogande för central befälsreserv f o m l4 1952, 6.3.1952, Uppgift på

personal som kan ställas till förfogande för central befälsreserv o m den 1610 1952, oktober 1952, Uppgift på personal från marinen, som kan ställas till förfogande för central befälsreserv den 14 1953, 11.3.1953, Ändring

o m av 113 1953 avgivet yttrande över PM angående central befälsreserv, 25.9.1953, ibid.

FstAdj PM 24.11.1960 över S-avd vid Högkv befälsreserv Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv. Promemorian grundades på PM angående

en samverkan med utlandet vid krigsfara eller krig, som i mars 1958 uppgjorts av personal vid Försvarshögskolan och som föredragits för chefen för Försvarsstaben. Sistnämnda promemoria har inte kunnat återfinnas. 6. Högkvarterets krigsorganisation, FstAllm 31.10.1962, Fst KH-arkiv. 7. Bistånd utifrån 7.1.1963, Chefsexp., F Fst KH-arkiv.

PM upprättad 4.12.1962 av överste Mangård, ibid. 9. 116 Handlingar, litteratur och kartmaterial, 11.1.1963, ibid. 10. Ansvar och delgivning i frågor rörande samverkan kontakter med utländska makter under krigsförhållanden, 30.12.1963, ibid. 11. FstAtt 13.1.1964 nr H 1430, Chefsexp., B Fst KH-arkiv. 12. Förberedelser att vidtaga snarast med hänsyn till de uppgifter som ställts i 0B skr FstAtt 131 1964 nr H 1430, FstAtt 14.1.1964 nr H 1430, ibid.

SOU 199411 FörberedelserDen högsta ledningen 217

13. I detta sammanhang finns det anledning att beröra vissa uppgifter om utbyte av samverkanspersonal som förekommit i några inslag i Sveriges Radio våren 1992. Där uppgavs att flera hundra svenska officerare och militära specialister skulle flygas till USA och England redan vid beredskapstillstånd och avspärrning med uppgift sköta krigsoperationer. Ännu fler militärer de ameri-

att ur kanska och engelska krigsmaktema skulle tillsammans med flera tusen ton militär specialutrustning samtidigt flygas från USA och England till Sverige.

Dessa uppgifter grundades uppenbarligen på en skriftväxling mellan Försvarsstaben och vissa försvarsmyndigheter från början av 1950-talet rörande behovet av utrikes flygtransporter under beredskapstillstånd och krig. Luftfartsstyrelsen hade beräknat kapaciteten för en tänkt flygtrafik mellan Sverige och England resp. USA under sådana förhållanden. Försvarsstaben infordrade uppgifter som underlag för en bedömning rörande avvägningen mellan olika myndigheters trafrkbehov. Skrivelse från chefen för Försvarsstaben 5.12.1951, nr H 562, FstCentralexp., serie E KrA

I sina svar framställde de berörda myndigheterna önskemål om flygtransportutrymme för stora mängder materiel. Man ville även sända över viss personal för överläggningar, kontroll och dylikt i samband med materielleveransema. Denna personal behövde efter utfört uppdrag återvända till Sverige. Dessutom uppehöll sig vanligen ett antal svenska officerare och specialister i USA och Storbritannien för studier, civilt arbete eller semester, vilka det var angeläget att få hem i en krissituation. I FOAs och FRAs svar gavs inga besked om vad de personer som man önskade säkra transportutrymme för skulle göra i utlandet. I Marinstabens svar till överbefälhavaren angavs att Ev transportbehov för stabspersonal har inte upptagits i bil 2., dvs. i den bilaga som behandlade personaltransporter. Skrivelser till överbefálhavaren eller chefen för Försvarsstaben från chefen för Marinstaben 23.1.1952, Op R 120l, från chefen för sektion I i Arméstaben 24.1.1952, nr H 4010, från chefen för Flygstaben 21.1.1952, H 18, från Försvarets forskningsanstalt 21.1.1952, nr H 11-0014, och från Försvarsväsendets radioanstalt 15.1.1952, nr H 13272152, FstFlygoch luftförsvarsavd., serie F KrA

Mot bakgrund av myndigheternas önskemål upprättade Försvarsstaben en promemoria över behovet av utrikes flygtransporter för militära behov vid avspärrning och krig. Promemorian översändes till Luftfartsstyrelsen, varvid det angavs att den avsedd endast grundval för fortsatta överläggningar i frågan.

var som en I promemorian angavs att behovet av personaltransporter kunde komma att öka, då eventuella stabsorgan inte medtagits i tabellerna. Skrivelse 6.3.1952, nr H 562, ibid.

Ett studium av handlingarna sålunda vid handen att det här inte var fråga

ger om personal för operativ samverkan. Handlingarna antyder inte att utländska officerare och militära specialister skulle transporteras till Sverige. Kommissionen har så långt möjligt intervjuat de personer som på något sätt var inblandade i denna korrespondens. I den mån de haft något minne av saken, har de bekräftat intrycket att det här endast rörde sig materielanskaffning och mobili-

om seringsförberedelser.

218 FörberedelserDen högsta ledningen SOU 199411

14. I oktober 1963 fanns i drift två talkanaler till Danmark och två till södra Norge; protokoll från sammanträde på FstS 8.10.1963 ang. flygsâkerhetssamarbetet H 8215-2127, FstSign, serie B 131, KrA. 15. Utredning ang möjligheterna att via försvarets fasta radiolânknåt från Fst få förbindelse med Danmark och Norge samt avlyssningsrisken på dessa förbindelser, FstS 27.11.1962 nr HH 8215-28l3S, FstSign, serie B KrA. 16. Bevarade sambandshandlingar i Försvarsstabens KH-arkiv ger sålunda med ett undantag ingen antydan om uppkopplade eller förberedda signalförbindelser till utlandet. I Krigsmaktens frekvensregister 18.2.1969 finns dock antecknade fasta och rörliga radiolänkförbindelser till Norge. Det kan fråga flygsâ-

vara om kerhetsförbindelsema. I handlingen anges också vissa andra frekvenser

som förefaller avse samband med utlandet eller med kommunikationssatelliter. Dessa frekvenser var delvis avsedda för överföring av meterologiska data och civil flygledning, Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv.

SOU 1994 11 FörberedelserMarkoperativt 219

6.4 inom det markoperativa området

Åtgärder

Under hela perioden från slutet av 1940-talet till år 1970, och särskilt då under de första 15 åren, hade Warszawapakten en massiv överlägsenhet gentemot NATO i fråga om markstridskrafter. Dels hade man ett betydande övertag såvitt avsåg stående styrkor i Mellaneuropa och västra Sovjetunionen, dels antogs man snabbt kunna föra fram stora arméförband landvägen från det inre av Sovjetunionen. För att i längden kunna stå emot en fientlig offensiv västerut var NATO-sidan beroende av en överlägsenhet i luften och till sjöss samt omfattande tillförsel av personal och materiel från USA med sjö- och lufttransporter. Innan NATO kunde uppnå full kraft på slagfälten i Europa skulle det därför dröja månader snarare än veckor.

De europeiska NATO-länderna hade således i inledningsskedet av ett krig i stort sett att lita till sina egna markstridskrafter. Efter hand som arméförband tillfördes över Atlanten kunde dessa väntas bli insatta på centrala frontavsnitt. Mot denna bakgrund bedömde man i Sverige möjligheterna att snabbt få västligt bistånd med arméstridskrafter som närmast obefintliga. Någon som helst planläggning för att ta emot markstridskrafter från NATO-länder har inte återfunnits och torde med all sannolikhet inte heller ha förekommit.

En särskild fråga är om Sverige förberett någon operativ samverkan på armésidan med Danmark och Norge. I expertdelen av den skandinaviska försvarskommitténs betänkande övervägdes en sådan direkt samverkan mellan norska och svenska resp. danska och svenska lantstridskrafter.

Tankarna på ett norsk-svenskt samarbete avsåg följande. Om

en svensk tillbakaryckning söderut från den svensk-finska gränsen aktualiserades medan norska styrkor höll Narvik-området, skulle en eller två svenska förstärkta infanteribataljoner säkra förbindelserna mot Narvikavsnittet från öster och nordost. Om å andra sidan det svenska försvaret längs gränsen mot Finland höll medan de norska styrkorna i Narvikområdet tvingades ge upp sina ställningar, skulle ett par norska fältbataljoner tillbaka längs Ofotbanan till svenskt område. Baserings- och försörjningsmöjligheter för sådana styrkor skulle förberedas i resp. land. Sådana förberedelser skulle göras även i Tröndelag för att där kunna gruppera svenska förband motsvarande två förstärkta infanteriregementen till skydd för förbindelserna österifrån. Också i Rana-avsnittet skulle förberedelser av detta slag vidtas med avseende på en mindre svensk

styrka.

Diskussionen om ett dansk-svenskt samarbete hölls på ett mer allmänt plan. Om det skulle visa sig omöjligt för danska styrkor att hålla hela Själland, skulle man inrikta sig på ett uppehållande försvar för att i det

220 FörberedelserMarkoperativt SOU 199411

längsta säkra verksamheten vid de kustartilleribatterier som försvarade Öresund. Nordöstra Själland skulle kunna utnyttjas brohuvud vid

som ett överföring av svensk trupp. Därifrån skulle även danska styrkor kunna evakueras till Sverige och förstärka försvaret av Skånes västkust

Det skulle kunna tyckas vara naturligt för dem som svarade för den lantmilitära krigsplaneringen att oavsett att tanken på ett skandinaviskt

försvarsförbund inte förverkligades fortsätta planläggningsarbetet för

en samverkan, främst med Norge. Den militärgeografiska situationen var

oförändrad. Swedlund hade också i sin promemoria rörande planläggning av viss militär samverkan med Danmark och Norge rekommenderat att planer skulle utarbetas för lantmilitär samverkan i området kring Treriksröset, utmed malmbanan, i området Tärna Mo i Rana och i

- Tröndelag. Även hans rekommendation i denna del inte fick

om regeringens stöd, har kommissionen funnit anledning att undersöka om en sådan planering skett.

Såvitt framgår av bevarade handlingar i svenska arkiv har det inte förekommit någon planering för att sätta in svenska arméförband på norskt territorium eller för att ta emot norska trupper i Sverige. Däremot framgår klart att det var en prioriterad uppgift för militärbefälhavarna i de militärområden som gränsar mot Norge att hålla förbindelserna genom Sverige till den norska västkusten öppna Personer med ansvar för krigsplanläggningen i dessa militärområden har förnekat att någon planläggning för samverkan mellan norska och svenska arméförband ägt rum. En person har emellertid till kommissionen lämnat upplysningar om avsteg från denna strikta linje.

År 1952 företog sålunda chefen för Försvarsstabens

utrikesavdelning

och en annan officer vid samma avdelning kommissionens sagesman på order ÖB i Nordnorge. Resans syfte dels skapa kontak-

av en resa var att ter, dels att studera terrängen. Bakgrunden till den senare uppgiften var att man önskade planera ett gemensamt försvar med norrmännen, om Sovjetunionen skulle anfalla genom nordligaste Sverige mot Norge. Denna planläggning sköttes på högsta nivå och militärbefálhavaren i Boden var inte inblandad. Några närmare detaljer kring denna planläggning minns inte sagesmannenf

Också den tidigare nämnda brittiska rapporten se ovan avsnitt 6.1.1 om att norska arméofficerare hösten 1952 skulle besöka Sverige för att diskutera vissa aspekter på en gemensam norsk-svensk planläggning, eventuellt rörande försvaret av Tröndelag, talar för att viss samplanering kan ha förberetts.

Militärbefälhavaren i Boden kom sommaren 1957 överens med en befälhavare i Nordnorge om hur svenska styrkor skulle uppträda, i händelse av att de vid ett angrepp mot båda länderna tvingades att gå tillbaka till norskt område. De båda generalerna ansåg det nödvändigt att i denna

SOU 199411 FörberedelserMarkoperativt 221

situation utbyta var sin sambandsgrupp chef, ställföreträdare och några signalister och kryptörer.5

Några tankar på armésamverkan med Danmark kan inte spåras i den skriftliga planläggningen och har enligt uppgift heller inte förekommit.

Med början år 1953 och fram till de första åren 1960-talet ägde

av årligen återkommande möten rum mellan svenska och danska officerare. Bakgrunden till dessa sammankomster ha varit följande. Vid ett

uppges officiellt besök chefen för den danska hären gjorde i Sverige år

som 1953 framställde han till överbefälhavaren Swedlund önskan dis-

en om kussioner om de taktiska och stridsmässiga principerna för arméförbanden i kustinvasionsförsvaret. Överbefälhavaren uppdrog militärbefälhavaren i Kristianstad att medverka i sådana diskussioner med det bestämda förbehållet att förhållanden hemlig natur inte fick behandlas.

Sammankomsterna ägde ömsom i Danmark och ömsom i Sverige.

rum Den halvdagslånga samvaron var delvis social karaktär det

av men förekom alltid något inledningsföredrag följt allmän diskussion. De

av en ämnen som diskuterades rörde främst arméförbandens taktik och stridsteknik. Från dansk sida lämnades även orienteringar utvecklingen

om av den danska försvarsorganisationen. I vart fall från svensk sida skall inga hemliga förhållanden ha berörts. Några konkreta

resonemang om operativ samverkan förekom inte. Under 1950-talet torde antalet deltagare från varje land ha uppgått till 10-15 minskade antalet

personer, men senare kraftigt. Från dansk sida deltog företrädare för bl.a. försvars- och härstaberna och för Östra landsdelskommandot

på Själland, medan flertalet av de svenska officerarna kom från Försvarsstaben och militärbefálstaben. Sekretessen kring sammankomsterna hög. Några protokoll

var fördes inte.

Den samlade bild som kommissionen fått är att det inte vidtagits några förberedelser för att ta emot militärt bistånd till de svenska arméstridskrafterna. Däremot synes i början 1950-talet vissa förberedelser ha

av skett för en planläggning svenska markstridskrafters verksamhet i

av nordligaste Norge och möjligen även i Tröndelag. En planläggning

av detta slag skulle ha varit väl förenlig med de tankar under 1950-talet

som fanns på ledande militärt håll att Sverige vid sovjetiskt

om ett angrepp på Finland och Norge skulle tvingas inträda i kriget på västmakternas sida för att undgå att inringas avsnitt 6.2. Några handlingar rörande

en sådan planläggning har emellertid inte återfunnits och det saknas underlag för några antaganden dess omfattning och liksom

om art om huruvida och i så fall när den upphörde.

222 FörberedelserMarkoperativt SOU 199411

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material som särskilt nämns i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Rutger Boman, Karl-Gustaf Brandberg, Karl Eric Holm, Carl Herlitz, Ove Ljung Åke Lundberg, Stig Löfgren, Lars Fritiof Melin, Claes Henrik Norden-

, skiöld, Gunnar Nordlöf, Tage Olihn, Gunnar Smedmark, Kjell Widberg och Agne Wâmsund. 2. Skandinaviska försvarskommitténs rapport, FöD hemliga arkiv, vol. F I 181 B, RA.

Studie för krigsfall 2C, FstA 27.6.1959, Chefsexp., B Fst KH-arkiv; Krigsplanläggning Fstsekt 3.6.1961, ibid.; II. milo yttrande över krigsplanläggning 2 SN, 2.5.1956, Milostab NNs KH-arkiv, Östersunds gamisons arkiv, MB ÖN Operationsorder 1967, Milostab ÖNs KH-arkiv, Bodens gamisons arkiv. 4. Jfr även skrivelse från FstUatt 9.7.1951 till Försvarsdepartementet, Fstsekt II, Attachébyrån, serie F KrA.

Brev från Björk till Åkerman, Fst, ett möte l8-19.6. 1957 med general-

ang. major O Lindbäck-Larsen i Narvik, Fstsekt II, serie F II, Fst KH-arkiv.

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 223

6.5 inom det området

Åtgärder sjöoperativa

Allmänt

Kontakterna mellan den svenska marinen och västmakternas flottor var sedan länge upparbetade. I synnerhet hade marinledningen nära förbindelser även på det personliga planet med den brittiska flottans chefer. Också med skandinaviska kolleger hade ofta ingående diskussioner. man Efter hand utvecklades ett samarbete även med de holländska, franska och amerikanska marinerna. Dessa kontakter torde väsentligen ha avsett erfarenhetsutbyte rörande den tekniska utvecklingen materielbeställningar och utbildningsfrågor. Härvid tycks öppenheten på ömse sidor ha

varit betydande Ibland diskuterade höga svenska sjöofficerare övergripande strategiska och operativa frågor med företrädare för västländer

I vad man ansåg förtroeñdeskapande syfte kunde de tala ganska öppet om de svenska resurserna såsom organisation och utrustning. Det har där-

emot förnekats att det skulle ha förekommit överläggningar rörande direkt operativ samverkan med västmakternas sjöstridskrafterf Inom marinledningen ansåg att det osannolikt man var att Sverige skulle utsättas för ett isolerat från öster. Det därför nödangrepp var vändigt att i det operativa tänkandet Skandinavien enhet Som se som en utslag av detta tänkande kan de ömsesidiga studiebesök man se som danska, norska och svenska sjöofficerare i mitten 1950-talet gjorde i av varandras länder. Härvid studerade bl.a.

man stridsledningssystem,

beredskap och förrådshållning samt bedrev allmän upplysningsverksam-

hetf År 1958 diskuterade den svenske marinchefen och norsk amiral en möjligheten att använda de svenska kryssarna i försvaret Nordkalotav ten. Samma år den svenska marinledningen beredd

var att tillmötesgå

[danska] önskemål för att kan få igång intimare se om man ett samarbete oklart om vad.° Och under 1960-talet förekom det företrädare att för de danska, norska och svenska marinerna orienterade varandra om vad man bedömde absolut nödvändigt på ömse sidor som att man var underkunnig om. Det kunde t.ex. gälla de ubåtarnas operationer. egna Den svenska flottan hade under 1950- och 1960-talen två

huvudupp-

gifter i krig, nämligen dels att tillsammans med flyg- och markstridskraf-

ter avvärja en invasion mot Sverige över Östersjön, dels

att skydda

importen västerifrån. Även vissa

invasionsförsvarsuppgifter längs väst-

kusten var aktuella i början 1950-talet. av Under huvuddelen 1950-talet ansåg marinledningen av att man inte kunde påräkna någon förstärkning i Östersjön.

Östersjöinloppenförutsågs

bli spärrade, varför större fartyg inte skulle kunna ta sig i Östersjön. Endast små snabba enheter motortorpedbåtar och som möjligen ubåtar kunde ta sig in där. NATO bedömdes inte ha sådan tillgång till dessa

224 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

typer av fartyg att man kunde väntas förstärka Östersjön. Möjligen fanns det förhoppningar om att NATO skulle ställa resurser till förfogande för flygminering t.ex. av fientliga utskeppningshamnar.

Den brittiske marinattachén i Stockholm mottog åren 1949 och 1950 förfrågningar om information som skulle göra det möjligt att utforma den svenska krigsplanläggningen för Östersjön i överensstämmelse med NATOs tänkande rörande denna fråga. Dessa önskemål tillgodosågs i juni 1950 då en brittisk sjöofficer vid samtal med svenska officerare diskuterade vilka åtgärder som var nödvändiga för att säkra ett framgångsrikt samarbete mellan de båda ländernas flottor vid ett i krig i

Östersjön.

Allt eftersom Västtyskland byggde upp marina stridskrafter i Östersjön och särskilt efter tillkomsten av BALTAP år 1962 förefaller emellertid förväntningarna om en viss samverkan med NATO i södra Östersjön ha ökat. Den svenska marinledningen förutsåg således att i ett krig med NATO och Sverige på samma sida västmakternas, särskilt Västtysklands, örlogsfartyg skulle söka sig till skyddade baser längs den svenska sydkusten, främst i Blekinge skärgård. En geografisk fördelning av operationsområden kunde också bli aktuell. Några möjligheter att gemensamt utföra operativa företag torde emellertid inte ha funnits. Därtill krävdes nämligen redan i fredstid en mycket detaljerad samordning i fråga om bl.a. signalförbindelser, igenkänning och liknande, som inte kunde genomföras med hänsyn till Sveriges alliansfria ställning.

År 1962 eller 1963 kan den svenska marinattachén i Washington i samtal med amerikanska militärer ha uttryckt sig på ett sådant sätt att dessa fått uppfattningen att Sverige var intresserat av ett samarbete i fråga om ubåtsjakt med de västtyska sjöstridskrafterna i Östersjön.

Den för Sverige så avgörande krigsimporten skulle till helt övervägande del vara beroende av sjötransporter över Atlanten och Nordsjön. Med hänsyn till sannolikheten för att Östersjöutloppen skulle komma att spärras i ett tidigt skede, de svenska västkusthamnarnas begränsade lossningskapacitet och den påtagliga risken för en avspärrning av västkusten eller för starka störningar av skeppsfarten och hamnarbetet där bedömdes en transittrafik över Norge som i de flesta krigslägen nödvändig för att bevara landets försvarskraft i vidaste bemärkelse. I de västnorska fjordarna skulle materielen omlastas från oceantonnage till kusttonnage och följa kustleden till Sverige. Den del av importen som inte lämpligen kunde omlastas, dvs. i huvudsak flytande bränslen, skulle transporteras direkt till västsvenska hamnar. 7 Möjligheterna att landvägen transportera förnödenheter från den norska västkusten till Sverige var även efter tillkomsten av Trondheimsleden relativt blygsamma.

Det förekom tidigt diskussioner mellan svenska och utländska sjöofficerare om att fartyg destinerade till Sverige i krig skulle ingå i väst-

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 225

makternas konvojer, dock utan att några definitiva beslut tycks ha fattats. Under första hälften 1950-talet räknade marinledningen inte

av med att NATO hade tillräckliga sjöstridskrafter för att skydda konvojerna. Västmaktsflyg kunde dock tänkas ge hjälp genom minfällning längs transportvägarna och bombning av hamnar. Senare kom man att hålla det för troligt att allierade makter skulle svara ñr skyddet mot ubåtar och flyg för konvojer till Skagerack och norska västkusthamnar. Även svenskt importtonnage skulle därmed åtnjuta direkt eller indirekt skydd. Därefter skulle den svenska flottan få överta ansvaret för de transporter som var avsedda för Sverige. Också inom delar av Skagerack kunde det emellertid tänkas att allierade stridskrafter delvis skulle komma att be-

strida konvojskyddet.

Kommissionen har speciellt studerat två regioner där samverkan med västmakterna kunde antas ha varit särskilt aktuell, nämligen dels den svenska västkusten, dels Öresund.

Västkusten

Marin befälhavare pä västkusten var chefen för Västkustens marindistrikt MDV, fr.o.m. år 1957 Marinkommando Väst MKV. Förstahandsuppgiften för denne var under hela 1950- och 1960-talet att skydda importsjöfarten till västkusten och sjövägarna utmed densamma. Ännu bit in

en på 1960-talet angavs som en väsentlig uppgift för chefen att enligt särskilda direktiv samverka med allierade sjöstridskrafter och förbereda

en basering av sådana. Denna uppgift utgjorde också en förutsättning för importförsvaret. Försvar mot kustinvasion och spärrning av Östersjöutloppen kom med hänsyn till de begränsade resurserna i andra hand.

1950-tal et

Enligt 1950 års krigsplanläggning kunde samverkan med norska sjöstridskrafter i första hand komma att avse sjöfartsskydd främst utmed Norges sydkust. Om möjligt borde mineringsverksamheten utanför svenskt territorialvatten i Skagerack liksom minsvepning och ubåtarnas verksamhet samordnas med norrmännen. Det var vidare önskvärt att ha viss samordning med danskarna främst avseende mineringsverksamheten i Kattegatt. Vid en sovjetisk ockupation Danmark det möjligt att

av var danska örlogsfartyg skulle söka sig över till Sverige, bl.a. till MDV. Dessa fartyg förutsågs utgöra en förstärkning av de svenska sjöstridskrafterna och kunna komma ledas med dessa. Även

att gemensamt brittiska sjöstridskrafter kunde tänkas komma att uppträda inom operationsområdet, t.ex. för att hindra sovjetiska sjöstridskrafter att sätta sig fast vid Östersjöutloppen. Också med dessa kunde samverkan bli aktuell.

226 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

Det kunde inte uteslutas att krav skulle uppstå på basering främst av lätta enheter inom MDV. De problem som sammanhängde med en basering av allierade sjöstridskrafter inom MDV angavs vara föremål för särskild

utredning.

År 1952 utfärdade chefen för marinen anvisningar om underhållskapaciteten i två operationsbaser som var belägna inom marindistriktet. Det angavs att dessa baser enligt gällande krigsplanläggning i viss utsträckning skulle kunna utnyttjas även for basering av allierad sjöstyrka och för

förläggning av handelsfartyg. Underhållstjänsten för en sådan styrka

borde normalt endast avse drivmedel, Smörjmedel, vatten och proviant samt i begränsad omfattning reparationstjänst. Underhållstjänst för handelsfartyg skulle däremot normalt inte ombesörjas baschef. Med

av hänsyn till detta skulle underhållstjänsten och för den erforderliga transportmedel inom de båda baserna planeras med en kapacitet som med 50 % översteg vad som erfordrades för de sjöstridskrafter

m.m. som var underställda chefen for marindistriktetF

I krigsplanläggningen från år 1953 konstaterades det tills

att man vidare saknade direktiv i fredstid för uppgiften att samverka med NA- TOs sjöstridskrafter och att förbereda basering av dessa. Ett bedömande gjordes av NATOs marinoperativa uppgifter i Kattegatt och Skagerack. Härvid ansågs det sannolikt att det skulle bli aktuellt med tämligen omfattande sjökrigsoperationer i form av bl.a. mineringar, minsvepning, ubåtsjakt och konvojeskort. I fråga om sjöfartsskyddet syntes det

sannolikt att MDVs sjömilitära organ i krig skulle komma att underställas den gemensamma allierade sjökrigsledningen inom NATO-staternas nordeuropeiska grupp. Härmed följde att åtgärder måste vidtas for att säkra erforderligt samarbete inom alla de områden som berördes av ifrågava-

rande verksamhet förbindelsetjänst, sambandspersonal, konvojföreskrif-

ter, minsvepning m.m. Även i fråga övrig sjökrigsverksamhet i de

om berörda farvattnen övervakning, minering, ubåtsjakt, anfall mot fientliga sjöstridskrafter m.m. skulle en gemensam operativ sjökrigsledning bli nödvändig. Detta fordrade noggranna förberedelser såsom viss gemensam utbildning och organiserad samverkan inom ledande organ.

Någon mer permanent basering av allierade sjöstridskrafter inom MDV bedömdes i denna plan inte som sannolik. Skulle emellertid förhållandena framtvinga en allierad konvojtrañk längs den svenska västkusten, måste man räkna med en tillfällig eller halvpermanent basering av allierade örlogsfartyg upp till jagares storlek längs västkusten, främst inom en av de tidigare nämnda operationsbaserna. Hänsyn till detta

måste tas inom underhållstjänsten.

Chefen for marinen beordrade år 1956 chefen för MDV att planlägga för mottagning och basering under krig av allierade sjöstridskrafter. Planläggningen skulle avse hela de operativa delarna av de danska och

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 227

norska flottorna sammanlagt än 100 fartyg samt därutöver

mer sex jagare och 12 fregatter. Den officer vid denna tid chef för

som var operationsavdelningen i marinstaben och som kontrasignerat handlingen har inte kunnat klarlägga bakgrunden till denna order eller haft

ens någon uppfattning om från vilken stat de sistnämnda örlogsfartygen förväntades komma.

Chefen för MDV utfärdade omgående en order för särskild planläggning i enlighet med chefens för marinen skrivelse. I denna order

angavs bl.a. följande förutsättningar för arbetet. Danmark och Norge befann sig i ett sådant läge att sjöstridskrafter inte kunde repliera på dessa länder. Sverige befann sig under fientligt tryck eller i krig. De främmande sjöstridskrafterna skulle baseras i befintliga och i möjlig utsträckning utökade baser. De skulle kvarbli under nationellt befäl, chefen för

men MDV skulle utöva operativ kontroll. I viss utsträckning skulle

de operativt samordnas med stridskrafterna inom MDV vad beträffade rutinmässiga uppgifter.

Enligt en blyertsanteckning handlingen är alla arbetspapper brända. Den officer som vid denna tid var chef för operationsavdelningen i MDV och som enligt ordern skulle delta i planläggningen har förklarat att han inte har något minne av detta planläggningsarbete. Det är således oklart vad den beordrade planläggningen resulterade Den tid som skulle ha krävts för att i praktiken verkställa den planläggning beordrats

som av chefen för marinen, t.ex. i form av att bygga baseringsplatser och sätta moringar i berg för förtöjning av fartyg, har av den dåvarande chefen för marinstabens operationsavdelning uppskattats till två månader, förutsatt att läget varit sådant att man kunnat rekvirera resurser i obegränsad

omfattning.

I 1959 års krigsplanläggning fanns under rubriken Samverkan med allierade förband bara en anmärkning av följande lydelse. Kapitlet utsändes när läget så påfordrar CMKV särskilda order. I den mån ett sådant kapitel utarbetades, har det inte kunnat återfinnas.

1960-tal et

På order av chefen för marinen företog chefen för MKV i början

av 1960-talet en strategisk studie för marinkommandot. Studien förelåg i

en första version i början 1961 och i slutligt skick våren 1962. I

av studien redogjorde marinkommandochefen för sin grundsyn på de strategiska förhållandena inom sitt operationsområde. Studien bilda

angavs grunden för krigsplanläggningen inom marinkommandot. De uppfattningar som kommer till uttryck i studien torde ha varit representativa för ledande marinofficerare.

I studien redogjordes för en möjlig händelseutveckling där Sovjetunio-

228 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

nen med vapenmakt försökte tvinga Sverige att medge gruppering av stridskrafter, t.ex. rörliga ubåtsbaser, inom marinkommandot. Detta kunde leda till ett NATO-ingripande och allmänt krig. Ett sådant NATOingripande aktualiserade basering av NATO-stridskrafter inom MKV och samverkan. Militära chefer i Västsverige måste därför inriktas på samverkan med NATO. Samtidigt konstaterades att erforderliga förberedelser för en sådan samverkan inte kunde göras.

Om neutralitetspolitiken skulle misslyckas och Sverige dras i en världskonflikt, räknade chefen för MKV med att han som en omedelbar uppgift skulle få samverkan med NATO. Norges marina försvar var koncentrerat till nordliga områden, Danmark och Västtyskland tog upp försvaret av Östersjöutloppen i södra Östersjön. Sveriges marina försvar inom MKV kunde, tillsammans med NATO-sjöstridskrafter, fylla luckan mellan Norge och Danmark och bilda ett bakre försvar av Östersjöutloppen samt säkra sjövägarna över Västerhavet.

En västsamverkan skulle främst komma att omfatta basering, gemensamma operationer, minplanläggning, sjöfartsskydd och spaning. I fråga om importförsvaret måste samverkan, i första hand med de danska och norska marinerna, så långt möjligt förberedas och vid krig snarast kunna upprättas. Under rubriken Invasionsförsvar Försvarsmöjligheter

angavs följande. NATOs lätta sjöstridskrafter danska och tyska med uppgift att försvara Östersjöutloppen kommer vid ett fientligt framträngande i Västtyskland och Danmark att ev. söka basområde på svenska västkusten. De kunna därvid delta i försvar mot fientliga landstigningsföretag samt anfalla underhållstransporter.

I studien framhölls sammanfattningsvis bl.a. att tillkomsten av BAL- TAP i hög grad hade minskat riskerna för en invasion Västkusten samtidigt som Sveriges möjligheter att hålla igång importsjöfarten hade ökat. Vidare anfördes att marinkommandochefens operationsområde sammanföll med av NATO utnyttjade operationsområden i Västerhavet. Under krig var därför samverkan mellan angränsande marina chefer ur NATO och marinkommandochefen nödvändig och basering av allierade sjöstridskrafter kunde bli aktuell. Något svenskt privat krig kunde inte föras i Västerhavet.

Kort tid innan chefen för MKV fastställde den krigsfallsorder som skulle gälla fr.0.m. år 1962 skrev han ett brev till souschefen vid Försvarsstaben och hemställde om uppgift huruvida den i 1956 års skrivelse från chefen för marinen angivna omfattningen av sjöstridskrafter fortfarande var aktuell Anledningen till förfrågan angavs vara att planläggningen för basering av främmande sjöstridskrafter inom MKV måste moderniseras. Vid denna tid hade Försvarsstaben just övertagit den operativa ledningen av sjöstridskrafterna från chefen för marinen. Som souschef där tjänstgjorde då samme officer som kontrasignerat 1956 års

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 229

skrivelse. Denne har förklarat att han inte minns någon sådan förfrågan. Något svar på brevet har inte påträffats.

Den krigsfallsorder som sedan fastställdes att gälla fr.o.m. år 1962 innehöll liksom 1959 års krigsplanläggning endast kortfattad hän-

en visning till västsamverkan. I innehållsförteckningen under rubriken Operativa uppgifter Samverkan angavs således Främmande alliera-

de stridskrafter. Utsändes då läget så påfordrarf I krigsfallsor-

senare der nämndes över huvud taget inget samverkan med främmande

om makt.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i vart fall bit in på

en 1960-talet inom marinen rådde hög mental beredskap för samverkan

med NATOs sjöstridskrafter i Västerhavet. Någon planlägg-

gemensam ning för sådan samverkan torde emellertid inte ha skett. Inte heller tycks några åtgärder för att underlätta en samverkan detta slag ha vidtagits,

av t.ex. i form av upprättande signalförbindelser för stridsledning till

av Danmark och Norge.

Öresund

Så länge merparten av Sovjetunionens sjöstridskrafter baserade i

var Östersjön var det ett vitalt intresse för Warszawapakten att omedelbart före och under ett krig ha fri Östersjöutloppen, dvs.

passage genom Bälten och Öresund, som en utfallsport till det fria havet. Härigenom skulle bl.a. sovj etiska ubåtar komma i tillfälle att bekämpa västmakternas transporter över Atlanten. Och för västmakterna det naturligtvis lika

var angeläget att förhindra att detta inträffade. Det kunde mot den bakgrunden förutses att vid ett skärpt militärpolitiskt läge båda sidor skulle ställa krav på Sverige som innebar fara för att landet skulle kunna dras in i

en stormaktskonflikt.

Också den svenska marinledningen ansåg att ett spärrande Bälten

av var av största betydelse för den svenska strategin. Skälet till detta att

var man, till skillnad från armén, bedömde att den svenska krigsimporten endast kunde tas in via Göteborg och Oslo och de mindre hamnarna däremellan och alltså inte längre norrut längs den norska västkusten. Denna import skulle allvarligt hotas sovjetiska sjöstridskrafter kunde

om passera ut i Västerhavet.

Öresund delas enligt överenskommelse mellan Danmark och Sveri-

en ge år 1932 i en dansk och en svensk hälft. Dessutom förekommer ett litet område med fritt hav. Enligt internationell sedvanerätt gäller att sund som förbinder olika delar av det fria havet inte får spärras för utländska fartyg utan skall ständigt hållas öppet för trafik. Trafiken

Öresund och Bälten regleras traktat från år 1857 enligt genom genom en vilken genomfarten inte under någon förevändning får hindras eller för-

230 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

dröjas. Traktaten anses gälla såväl i fred som i krig. Varken under det första eller det andra världskriget iakttog emellertid Sverige traktatens bestämmelser fullt ut.

Någon skyldighet för en neutral stat att låta krigförande makts örlogsfartyg passera över dess territorium, s.k. oskadlig genomfart, framgår inte uttryckligen av internationella konventioner, men flertalet stater uppfattar den oskadliga genomfarten som krigförandes rättighet. Den neutrala staten anses dock ha rätt att avspärra delar av sitt territorialhav genom mineringar eller på annat sätt. För Sveriges del har man också att ta hänsyn till den sedvanerätt som utbildades under de två världskrigen. Därtill kommer bestämmelserna i 1857 års traktat.

Enligt den s.k. neutralitetskungörelsen från år l938 gällde att krigförande makts örlogsfartyg hade rätt till oskadlig genomfart genom sundet på svenskt ytterterritorialvatten, dvs. allt svenskt sjöterritorium i sundet utom hamnar och hamninlopp. Ubåtar måste dock uppträda i övervattensläge. Motsvarande gällde enligt 1966 års tillträdeskungörelse som kom att ersätta 1938 års författning.

Danskt och svenskt territorialvatten ansluter alltså direkt till varandra inom huvuddelen Öresund. I området mellan Köpenhamn och Malmö

av finns till följd av djupförhållandena endast två passager som är segelbara för större fartyg, nämligen Drogden på den danska sidan och Flintrännan på den svenska. De allra största fartygen, såsom slagskepp och hangarfartyg, kan över huvud taget inte passera genom sundet, och utsjöubåtar kan uppträda endast i övervattensläge. Till följd av djup- och bottenförhållanden är området väl lämpat för mineringar. Dessa kan effektivt försvaras med kustartilleri.

Såväl på västmaktshåll som inom den svenska marinen fanns alltså ett starkt intresse redan före krigsutbrott kunna spärra Öresund för

av att ett genomfart. För att en sådan spärr skulle bli effektiv ansåg man på ömse håll att det krävdes ett samarbete mellan de danska och svenska marinerna. Den svenske marinchefen Helge Strömbäck torde våren 1949 ha tagit initiativ till ett sådant samarbete. Enligt en brittisk rapportör utarbetade danska och svenska marinofficerare sedan under sommaren 1949 en plan för att spärra sundet. Därefter skall diskussionerna ha avstannat, eftersom danskarna var osäkra hur långt de kunde fortfara sedan Danmark blivit medlem av Atlantpaktenf Britterna torde dock ha lugnat danskarna på denna punkt. Och den svenska marinstaben skulle meddelas att man från Storbritanniens sida välkomnade varje form av planering och förberedelser på försvarsområdet mellan Sverige och Danmark eller någon NATO-medlem.

annan

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 231

Öresundsutredningen

Öresundsproblematikenvar inte uteslutande en angelägenhet för marinen. Sålunda fick tjänsteman i utrikesförvaltningen år 1949 i uppgift

en att tillsammans med en sjöofficer ° söka finna formel för hur redan

en man i fredstid skulle kunna vidta mått och steg för att i ett krisläge med bibehållen neutralitet spärra Flintrännan för genomfart. De sovjetiska ubåtarna ansågs vara det stora problemet. Arrangemanget förutsatte

en ändring av neutralitetsreglerna liksom ett samarbete med Danmark. Det bakomliggande resonemanget var att man ville förekomma kapplöp-

en ning mellan stormaktsblocken Öresund och på så sätt

om nedbringa

risken för att Sverige skulle dras i ett krig. Arbetet bedrevs i nära samarbete med höga tjänstemän i Utrikesdepartementet och regeringen uppges ha varit fullt orienterad dess inriktning.

Våren 1950 presenterade utredningsmännen resultatet sitt arbete,

av den s.k. Öresundsutredningen. De konstaterade att Sverige före

ett europeiskt krigsutbrott enligt gällande regler inte kunde motsätta sig att sovjetiska krigsfartyg passerade ut genom sundet. Efter ett krigsutbrott då Danmark men inte Sverige anfallits kunde räkna med att Bälten

man och Drogden snabbt skulle hamna under sovjetisk kontroll. Västmakterna kunde dock antas ha förberett effektiv spärrning de danska Öster-

en av sjöutloppen genom mineringar och sänkning fartyg, vilket under

av en betydande tid skulle göra dessa ofarbara. I detta läge kunde förutse

man att Sverige utsattes för påtryckningar, från Västs sida att spärra Flintrännan och från Sovjetunionens sida att hålla passagen öppen. Sådana påtryckningar kunde understrykas genom militärt våld. Sverige skulle i

en sådan situation med stöd av neutralitetsbestämmelserna försvar-

som en lig nödåtgärd kunna förbjuda tillträde till svenskt territorialvatten

genom Öresund. Om Sovjetunionen också skulle anfalla

Sverige antingen efter

eller samtidigt med ett angrepp Danmark, skulle spärrning

en av Östersjöutloppenbli ett omedelbart gemensamt intresse för de västalliera-

de och Sverige.

I utredningen framhölls att en minering Flintrännan inte skulle bli

av effektiv, om inte mineringens del anknöts till motsvarande mine-

norra ring på den danska sidan. En fullständig spärrning Öresund under

av krig ansågs förutsätta en samordning danska och svenska åtgärder

av inom ett flertal områden, bl.a.

ömsesidig orientering om sjöstridskrafternas utgångsgruppering i stora -

drag,

planläggning av övervakning av gemensamma operationsområden samt -

vidarebefordran av spaningsrapporter, mineringsverksamheten i Öresund före och i samband

- krigsutbrott med krigsutbrott mineringsplaner, materiel m.m.,

232 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

samverkan vid försvaret Öresund medelst kust- och fältartilleri, - av

anordnande av speciella förbindelser för militärt bruk mellan de båda -

länderna; koder och signalsystem; igenkänningssystem,

samverkan mellan de marina cheferna på ömse sidor sundet, -

samverkan vid minsvepning och ubåtsjakt inom aktuella samverkans- -

farvatten och en eventuell basering av danska förband inom Sydkustens marindistrikt, jaktstridsledning över området.

För att utreda och planlägga sådana åtgärder krävdes ett intimt samarbete mellan personal ur resp. mariner. Det var givet att Danmark härvid i stor utsträckning skulle bli bundet av direktiv från dess allierade, men många åtgärder ansågs ändå kunna samordnas med Sverige inom ramen för dessa direktiv.

Utredningsmännen ansåg det önskvärt att den svenska statsledningen gjorde sig förtrogen med de olika situationer som kunde uppstå kring Öresund i samband med skärpt läge eller krig. Det skulle vidare

ett underlätta för den militära planeringen, om det vore möjligt att dra upp vissa allmänna riktlinjer för de militära myndigheternas handlande. Av särskild betydelse skulle det de lokala myndigheterna vid Öre-

vara att sund hade i överensstämmelse därmed utarbetade direktiv för sitt uppträdande i vissa lägen. Det var också önskvärt att chefen för marinen fick fortsätta planläggningen försvarsåtgärderna i Öresund i överensstäm-

av melse med de riktlinjer som uppdragits i utredningen. Vidare borde det övervägas att ändra 1938 års neutralitetsregler så, att de krigförandes ubåtar förbjöds att passera genom sundet redan vid fientligheters utbrytande. Slutligen borde kontakten med vederbörande danska myndigheter få upprätthållas i syfte att erhålla upplysningar rörande dansk försvarsplanering. Härvid bedömdes det erforderligt och även från svensk synpunkt önskvärt att på motsvarande sätt i viss utsträckning hålla vederbörande danska myndigheter orienterade om den svenska planeringen.

Utredningen föredrogs för regeringen i februari 1950. Vid detta tillfälle skall inte någon kritik ha uttalats mot utredningens slutsatser. l en inom UD upprättad PM utan angiven upphovsman från mars 1950 diskuterades med utgångspunkt i Öresundsutredningen om det var ett svenskt intresse Öresund spärrades under kris och krig. Promemorie-

att författaren, som av formuleringarna att döma möjligen kunde vara utrikesminister Undén, ansåg det uteslutet att Sverige före ett krigsutbrott skulle falla undan för eventuella västmaktskrav att stänga passagen. Utredningens förslag ledde inte till någon ändring av neutralitetskungörelsen.

Försvarsminister Vougt hade redan någon månad innan Öresundsutredningen föredrogs för regeringen hos statsministern aktualiserat frågan om

i SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 233

ett marint samarbete med danskarna. Han presenterade då önskemål från den danske försvarsministern att åtgärder skulle vidtas för

om en samordning av radaravlyssningen på båda sidor om sundet, att ett svenskt kustartilleribatteri skulle flyttas för att möjliggöra samverkan med ett batteri på den danska sidan, att en gemensam kod för kustförsvaret skulle utarbetas och att länderna skulle meddela varandra positionerna för de mineringar de utförde i södra Öresund och sjöområdet till

som upp Bornholm, så att danska och svenska fartyg icke riskerade minsprängning genom bristfällig kännedom om minfálten. Vougt frågade också bl.a. huruvida Sverige som neutralt i ett krig kunde tillåta att Danmark

som krigförande fyllde på olja och företog mindre fartygsreparationer

i svenska hamnar. Någon antydan vilka Vougt kan ha fått har inte

om svar påträffats. Försvarsstaben fick dock i uppgift att skriva PM i saken.

Den fortsatta utvecklingen

Huruvida Vougts initiativ och Öresundsutredningens förslag ledde till några konkreta åtgärder inom marinen är osäkert. Vid föredragning

en för stats- och utrikesministrarna i 1950 försäkrade överbefälhavaren

mars och försvarsstabschefen bl.a. inte frågat danskarna deras

att man om avsikter och planer för minering Öresund. Något år

om av senare kunde emellertid den brittiske Stockholmsambassadören försäkra Foreign Office att det i fråga spärrandet Öresund inte förelåg någon

om av lucka gap till följd av svensk neutralitet, i varje fall inte på den yrkesmässiga technical sidan.

Vid kontakter mellan svenska och brittiska officerare åren 1952-53 uttrycktes från svensk sida oro över NATOs och särskilt Danmarks svaga försvar kring södra Östersjön. Britterna angelägna att

var om Sverige skulle vidta mer reella förberedelser för militära operationer i händelse av krig, helst tillsammans med västmakternas sjöstridskrafter i vad avsåg ubåtsverksamhet och mineringar. Det svenska försvaret

var enligt brittisk uppfattning stor betydelse för att hindra sovjetiska

av fartygs tillträde till Östersjöutloppen. Man hoppades kunna övertyga svenskarna om att samarbeta med västmakterna i försvarsoperation

en vid ett sovjetiskt anfall mot Danmark även innan Sverige självt blev utsatt för 54

angrepp.

År 1952 utfärdade chefen för

marinen en instruktion enligt vilken planläggningen spärrning Öresund skulle ske enligt två alter-

av en av nativ. Vid beredskapstillstånd på grund hotande allmän krigsfara

av eller krig mellan Danmark västmakterna och Sovjet skulle spärrning utföras endast på svenskt territorialvatten så att trafiken där kunde kontrolleras. Om även Sverige drogs i kriget skulle spärrningsåtgärder vidtas på svenskt territorialvatten, i fritt hav samt i samråd med danska

234 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

västmakts- myndigheter ev. på danskt territorialvatten för att åstadkomma en fullständig spärr inom området öster och söder om Saltholm.

I den omfattande plan för spärrning av Öresund, innefattande minerings- och minfáltsplaner, som fastställdes av militärbefälhavaren i Kristianstad våren 1967, saknades varje antydan om samarbete med främmande makt.

Höga marinofñcerare har inför kommissionen förnekat att det under 1960-talet fanns några gemensamma mineringsplaner med danskarna liksom att det över huvud taget förekom några operativa kontakter med dem rörande Öresund under denna tid.

Åtminstone under de första åren 1950-talet förekom det vissa

av kontakter mellan å ena sidan danska militärer och å andra sidan chefen för Öresunds marindistrikt, fr.o.m. år 1952 Malmö marina bevakningsområde BoMö, operativt ansvarig för Öresund. Det har inte

som var varit möjligt att klarhet i vad dessa kontakter avsåg. Det har dock antytts att de skulle kunna ha rört underrättelseverksamhet. I något skede under 1950-talet torde det ha funnits en direkt telefonförbindelse uppkopplad mellan chefen för BoMö och motsvarande chef på den danska sidan. Under 1960-talet inskränkte sig enligt uppgift chefens för BoMö samröre med det danska försvaret till kontakter rörande isbrytaroch sjövärnskårsverksamhet. Den svenska minplanläggningen för Öresund skall ha skett helt oberoende av motsvarande planläggning på den danska sidan och man hade inte någon insyn i denna. Det har för övrigt gjorts gällande att en samverkan rörande mineringar inte hade varit av något större värde, eftersom danskt och svenskt i Öresund

vatten naturligt delas av ön Saltholm.

Det har alltså inte varit möjligt att klarlägga arten och omfattningen

samarbete mellan de danska och svenska marinerna rörande Öreav ett sund under 1950-talet. Den brittiska rapporteringen från år 1951 tyder på att man på något sätt knutit ihop planerna för en spärrning av sundet. Även viss samverkan i fråga underrättelseverksamhet, sannolikt

om kontroll av öststaternas fartygsrörelser genom Östersjöutloppen, kan ha ägt rum. Under 1960-talet tycks det inte ha förekommit någon operativ samverkan mellan de marina myndigheterna ömse sidor om sundet.

Sammanfattning

För att den svenska flottan skulle ha kunnat genomföra en operativ samverkan med NATOs sjöstridskrafter hade det krävts mycket detaljerade förberedelser på ett stort antal områden. Materiel och underhållstjänst hade behövt samordnas, exempelvis för att göra det möjligt för NATO-fartyg att fylla på ammunition och robotar i svenska baser. Föreskrifter om taktik, sambandstjänst och igenkänning etc. hade måst göras

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 235

enhetliga, bl.a. för att undvika misstag bekämpade varandra.

att man av Förbindelser mellan stridsledningscentraler hade behövt byggas och

ut samverkansgrupper organiseras. Inte minst viktigt hade det varit

att genomföra gemensamma övningar.

Förberedelser av detta slag hade med nödvändighet inneburit

att ett stort antal personer fått kännedom om verksamheten. Kommissionen har intervjuat åtskilliga sjöofficerare som upprätthöll viktiga befattningar i marinen under 1950- och 1960-talen. De har varit verksamma i staber på central och regional nivå och tjänstgjort förbandschefer. Några

som konkreta uppgifter om förberedelser för operativ samverkan med västmakterna har inte framkommit vid dessa intervjuer. Inte heller

det omfattande material som kommissionen redovisat vid handen att

ovan ger sådana förberedelser gjorts.

Stig Hzson Ericson som var chef för marinen 1953-61 har i sina memoarer skrivit att det vid det betydelsefulla samarbetet med västmaktsmarinerna rörande materiel- och utbildningsfrågor drogs skarp gräns

en runt de operativa problemen, som av politiska skäl inte fick beröras, och att statsmakterna visade all rimlig förståelse för nödvändigheten

av utlandskontakter, väl avgränsade till områden, inte kunde miss-

som tänkliggöra Sveriges klart neutrala position. Hans efterträdare Åke Lindemalm, chef för marinen 1961-70, har inför kommissionen berättat om livliga kontakter bl.a. med NATO-officerare med för Öster-

ansvar sjöutloppen och att man därvid inte endast talade om vädret. Samtidigt har han förklarat att det inte fanns någon förberedd samverkan med västmakternas sjöstridskrafter, t.ex. i form signalsystem

av gemensamma och sambandsofficerare.

Mot detta står dels vissa uppgifter från tidigt l950-tal rörande

samverkan med Danmark ifråga om spärrandet av Öresund, dels uppgiften om att Ericson år 1953 med en brittisk amiral skulle ha diskuterat hur man skulle skapa förutsättningar för samordning den marina krigs-

en av planläggningen jfr avsnitt 6.1. Med dessa reservationer tyder inget på att det skett någon gemensam planering för en operativ samverkan mellan Sveriges och NATOs sjöstridskrafter eller än mindre på att konkreta åtgärder vidtagits för att underlätta en sådan samverkan.

En annan sak är att det i den interna svenska planeringen fram till början av 1960-talet ofta förekom överväganden hur sådan

om en samverkan skulle ske, om Sverige till följd ett sovjetiskt skulle

av angrepp tvingas in i ett krig på västmakternas sida. Det kan konstateras att denna planläggning tycks ha upphört ungefär samtidigt som det operativa ansvaret för sjöstridskrafternas nyttjande fördes över från chefen för marinen och dennes stab till Försvarsstaben. Formellt skedde detta den 1 oktober 1961, men överlämnandet torde ha dragit ut något på tiden. Det förefaller inte osannolikt att den sjömilitära planeringen därmed korn

236 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

att till vad som gällde för armén och flygvapnet.

anpassas

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 237

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, utöver det material som särskilt nämns i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Per Anger, Dag Arvas, Sven Carleson, Michael Clemmesen, Johan Gottlieb, Percy Hamilton, Christer Kierkegaard, Åke Lindemalm, Bengt Lundvall, Wilhelm Mohr, Sivert Nielsen, Bengt Rasin, Per Rudberg, Bo Varenius och Bo Westin. 2. Efter andra världskriget organiserades den svenska flottans sambandstjänst och metoder för förbindelsemedlens operativa utnyttjande efter brittiskt mönster. 3. Vid mitten av 1950-talet köpte marinen bl.a. radar, stridsledningsutrustning, sjörobotar m.m. från Storbritannien. 4. Se t.ex. PM 24.5.1955 rörande vistelsen i London den 16-19 maj 1955, Stig Hzson Ericsons dagbok; Lindemalms dagbok 24.3.1962, l- 2.4 och 6.9.1963 samt marginalanteckning från år 1971. 5. Ericson 1968, s. 57, 60, 138; Lindemalms dagbok 24.3 och 24.10.1962 och 1.4.1963. 6. Ericsons dagbok 9.1.1958 och 22.2.1960. Se även Ericson 1966, s. 212; Ericson 1968, s. 221. 7. CM grundläggande synpunkter på vårt försvar särskilt med hänsyn till ledningsorganisation och sjöstridskraftemas utnyttjande, PM till chefssammanträde 11.2.1964, bilaga till Lindemalms dagbok. Se även Ericson 1968, s. 46.

Jfr CM ansökan om tillstånd till utlandsresa 24.5.1956 H Pers E 31, FÖD konseljakter. 9. Ericsons dagbok 17.6 och 11.11.1958, jfr även Ericson 1968, s. 46. 10. Lindemalms dagbok 23.1.1962 jämte dennes kommentar från år 1970; Ericsons dagbok 21.9.1956. 11. CMs syn på den framtida sjökrigföringen 5.6.1954, Op 1954, MS KHarkiv. 12. Direktiv för krigsindustri U, 10.1.1953, HX och Viss importplanläggning, HX 257, Serie F l 1953-56 SOC KMF, FMVzs KH-arkiv. 13. F0 37177728 och 86952 i sammanfattning av Foreign Office. 14. Studie beträffande sjökrigföring i södra Östersjön, Kungl. Sjökrigshögskolan april 1955, Op 1955 Akt 1-60, MS KH-arkiv; CM grundläggande synpunkter på vårt försvar särskilt med hänsyn till ledningsorganisation och sjöstridskraftemas utnyttjande, PM till chefssammanträde 11.2.1964, bilaga till Lindemalms dagbok. 15. Erlanders dagbok 29.11.1963. Erlander skriver att ambassadören i Washington, Gunnar Jarring, sa sig för första gången pâ länge ha blivit mycket upprörd och skällt ut [attachén]...

238 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

16. VPM 14.11.1953 av Erik Grafström och Nils Malmfors rörande import till Sverige över norska västkusthamnar, Delegerades för Trondheimsleden

papper, UDs arkiv. 17. Svenska marin- och flygstridskrafters insats i sjökriget under perioden efter 1960, FS 21.6.1954, Centralexp., serie B V, FS KH-arkiv. 18. CM syn på den framtida krigföringen 5.6.1954, Op 1954, MS KH-arkiv; BAV strategiska studie 7.2.1961, Op 1961, ibid. 19. Handbrev 23.1.1952 från marinattachén i Washington till chefen för Försvarsstabens utrikesavdelning, serie E II, Fst KH-arkiv; Ericsons dagbok 24.6. 1- 957; se även Handbrev 8.7.1953 från marinattachén i Washington till C FstU, kopia, HP 1 UDs arkiv. 20. CMs syn på den framtida sjökrigföringen 5.6.1954, Op 1954, MS KHarkiv. 21. Strategiska studier och prognos SSP 1960, FstPlan 27.1.1960, H 382, Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv, och SSP 64 FstOpl 1964, ibid.;

nov BAV strategiska studie 7.2.1961, Op 1961, MS KH-arkiv. 22. Allmän plan ñr verksamheten inom MDV resp. MKV vid krigsfall SN, CMDV APKSO, CMDV APK53, MKV APK59, CMKV Strategisk studie HOp 2 22, 2.5.1962, samtliga i MKV KHarkiv. 23. Allmän plan för verksamheten inom MDV vid krigsfall SN50 CMDVAPK50 att gälla fr.o.m. 15.12.1950, ibid. 24. CM H Op K 643, 3.5.1952, MS KH-arkiv. Dessa anvisningar skulle överlämnas till resp. baschef vid mobilisering, bilaga till CMDV H Op K

se 1012.53, KrA. 25. CMDV APK53 fastställes att gälla fr.o.m. 15.6.1953, MKV KH-arkiv. 26. CM skrivelse 21.11.1956, H Op K 191, ibid. 27. H Op K 411, 4.12.1956, ibid. 28. MKV APK59 G-plan H Op K 60, 1.7.1959, ibid.

- nr. 29. BAVs strategiska studie 7.2.1961, H Op Z Op 1961, MS KH-arkiv. 30. Strategisk studie MKV H Op 2 22, 2.5.1962, MKV KH-arkiv. 31. Jfr Ericson 1968, s. 186. 32. I den preliminära versionen jfr not 29 anfördes i sammanfattningen under rubriken Samverkan med NATO följande. Den marinoperativa verksamheten på västkusten under krig fordrar en intim samverkan med NATO-myndighetema i våra närmaste grannländer västerut. Det är mig obekant förberedelser

om härför gjorts i central instans. På min nivå kan jag emellertid endast konstatera bristen på planläggning, såväl vad beträffar signal förbindelser och sambandspersonal som riktlinjer för operationemas genomförande över huvud. Enligt vad jag har erfarit har åtminstone på flygsidan sådan planläggning framskridit relativt

SOU 199411 FörberedelserSjöoperativt 239

långt. Jag hemställer att få bli nämnare informerad i denna för mig så viktiga fråga. 33. H Op K 627, 11.11.1961, MKV KH-arkiv. 34. Brevet har inte påträffats i Försvarsstabens arkiv och är inte heller antecknat i Försvarsstabens diarier. 35. CMKV H Op K 73, 30.11.1961, MKV KH-arkiv. 36. CMKV 28.11.1964, HH 310, och C ÖrlB V stridsplan ñr

Krigsfallsorder

krigsfall II, 8.4.1968, OrlB Vl HH 310, ibid. 37. Rapport från ett samtal 28.4.1949 mellan den brittiske marinattachén i Stockholm och den svenske marinchefen Helge Strömbäck, F0 188672, PRO. 38. Bekräftad genom 1958 års Genevekonvention angående territorialhavet och det fria havet. 39. Stig Jâgerskiöld och Torgils Wulff Handbok i folkrâtt under neutralitet och krig, Stockholm 1971 års uppl., s. 57. 40. Jägerskiöld m.fl. 1971, s.l3O 41. Kk 1938187 innefattande vissa neutralitetsbestämmelser. 42. Kk 1966366 om utländska örlogsfartygs och militära luftfartygs tillträde till svenskt territorium m.m. 43. Rapport från ett samtal 28.4.1949 mellan den brittiske marinattachén i Stockholm och den svenske marinchefen Helge Strömbäck, F0 188672, PRO. 44. Den brittiske marinattachéns i Stockholm årliga rapport om den svenska marinen för år 1949, insånd 26.1.1950, No 39 83350, F0 37186952, PRO. 45. Naval talks with Sweden, F0 Minute 9.3.1950, FO 37186 952, PRO. 46. Utredningsmân var förstesekreteraren i Utrikesdepartementet Per Anger och kommendörkaptenen Gunnar Fogelberg. 47. 10.2.1950, Chefsexp., E Fst KH- arkiv. 48. PM mars 1950, HP 50 D, UDs arkiv, RA. 49. Jungs dagbok 8.2.1950. 50. Önskemål beträffande Öresund 16.1.1950, F 82, Erlanders arkiv. 51. Jungs dagbok 8.2.1950. 52. Erlanders dagbok 29.3.1950. 53. Rapport 7.6.1951 från ambassadör Farquhar till Hanison, FO, rörande ett möte 25 och 26.5.1951 med beskickningschefema i Oslo, Köpenhamn och Stockholm, F0 37194462, PRO. 54. Ministry of Defence sammanfattning av hemligt arkivmaterial.

240 FörberedelserSjöoperativt SOU 199411

55. CMs instruktion till CMDS vid spänning Öresund, Chefsexp., serie E

Fst KH-arkiv. 56. Plan för spänning Öresund, MBS 23.2.1967, ibid.

av 57. Ericson 1966, s. 212, 1968, s. 221.

FörberedelserLuftoperativt 241 SOU 199411

6.6 inom det området

Åtgärder luftoperativa

6.6.1 Allmänt

Under vissa perioder av andra världskriget uppfattade sig Sverige utsatt för akut angreppshot. Därutöver förekom eller mindre omfattanett mer de påfrestningar på den svenska neutral iteten. De viktigaste av dessa var dels de tyska transiteringarna under åren 1940-43, dels de mycket omfattande allierade överflygningarna södra Sverige åren 1943-45 av Överflygningarna åskådliggjorde den betydelse i stort som den offensiva flygkrigföringen redan då fått för stormakterna. Under årtiondena därefter kom denna betydelse att förstärkas ytterligare. Tillkomsten kärnvapnen i andra världskrigets slutskede kom sålunav da att ytterligare fokusera flygkrigföringen inom ramen för stormakternas samlade strategier. Ballistiska missiler med lång räckvidd fanns inte vid denna tid. Detta gällde i synnerhet USA, som inledningsvis hade monopol på kärnvapnen och efter hand utvecklade strategi som innebar att en ett sovjetiskt i Europa skulle mötas med massiv kärnvapenvederangrepp gällning. Dessa förhållanden ledde i sin tur till en fortsatt utveckling av det bombflyget. Under perioden 1945-55 var USA fortfarande betunga flygbaser hos sina europeiska allierade främst Storbritannien, roende av också Norge för insatser mot huvudmotståndaren Sovjetunionen, men i och med införandet flygplanstypen B52 år 1955 fick flyget en men av interkontinental räckvidd. Man sålunda inte längre beroende av var mellanlandning i Europa. Det är mot denna bakgrund uppenbart, att det västliga strategiska inför Sverige i hög grad handlade om dess luftrum, såsom framgår tresset bl.a. policydokument från amerikanska National Security Council av NSC.° Detta gällde främst i direkt mening intresserade sig för - man möjligheterna att själv genomflyga det svenska luftrummet och för riskermotståndaren kunde försöka göra detsamma. Men även de indirekna att effekterna på kontrollen luftrummet till följd en eventuell sovta av av jetisk erövring av svenskt territorium uppmärksammades. Dessa allmänna förhållanden uppfattades tidigt i den svenska militära analysen Det stod också klart att det bistånd som västmakterna eventuellt skulle kunna avdela för Sverige väsentligen handlade om flygstridskrafter vissa sjöstridskrafter. Bakom detta låg iakttagelsen att

samt ev.

den västliga styrkan fanns främst i dessa system. Dessutom kunde särskilt flygstridskrafter snabbt sättas in i vitt skilda områden, i synnerhet vissa förberedelser i det aktuella området hade vidtagits. om Mot denna bakgrund kom den svenska diskussionen om åtgärder för

242 FörberedelserLuñoperativt SOU 1994 11

att underlätta mottagandet av bistånd utifrån att materialiseras främst på flygkrigföringens område. Några planer för samverkan med utländska flygstridskrafter har inte påträffats vare sig i Flygstabens eller i eskaderstabernas arkiv. Enligt vad uppgivits till kommissionen ett flertal

som av flygofficerare som under 1950- och 60-talen tjänstgjorde i viktiga befattningar på central och regional nivå skall någon sådan planering inte heller ha förekommit.

6.6.2 Stridsledning och samband

m.m. Bakgrund Alltsedan andra världskriget har den tekniska utvecklingen möjliggjort allt mer avancerade system för ledning flygstridskrafter från lednings-

av centraler på marken. Detta har gällt åtminstone i den militärtekniska miljön över Väst- och Nordeuropa samt Nordamerika. Från början

av l950-talet började även Sverige anskaffa sådana radaranläggningar

som var en av förutsättningarna för modern stridsledning. I och med det

successiva införandet på 1960-talet av det avancerade stridsledningssystemet STRIL 60 kom vårt land t.0.m. att inta internationell tätposition inom

en området. De viktigaste komponenterna i detta system stridslednings-

var centralerna ofta insprängda i berg, radarstationerna samt olika

sambandssystem. De sistnämnda skulle säkerställa kontakten dels mellan olika anläggningar på marken inklusive flygbaserna, dels mellan led-

ningscentraler och flygplan. Stridsledningscentralerna hade därvid den

centrala ledningsuppgiften dels i taktisk mening, dels i nöd- och rädd-

ningssammmanhang. Informationsöverföringen hade höga krav på tillförlitlighet, snabbhet,

sekretesskydd och motståndskraft mot fientlig inverkan. Mot denna bakgrund byggde flygvapnet med start på l950-talet ett särskilt fast

upp radiolänknät, kompletterat av vissa fasta telefonförbindelser, kopp-

som lade samman de viktigaste knutpunkterna ledningscentraler, radarstatio-

ner, flygbaser.

Karakteristiskt för tekniken vid denna tid dvs. 1950- och 60-talen

var att överföringen av information från radarstationerna till stridslednings-

centralerna krävde mycket stor sambandskapacitet, s.k. bredbandig

radiolänk. Det var sålunda inte möjligt att överföra radarbildernas

samlade information med enklare teknik, exempelvis smalbandig radiolänk eller fasta telefoniledningar. Detta förhållande är väsentligt för förståelse av karaktären av möjlig samverkan med grannländerna.

i SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 243

Radioldnlcrtatet, inklusive det interskandinaviska telesambandet

Kommissionen har inhämtat uppgifter det fasta radiolänknätets

om uppbyggnad från olika experter med tidigare tjänstgöring vid Försvarets materielverk och Flygvapnet. Följande har framkommit intresse för

av kommissionen.

Det har bekräftats att fasta teleförbindelser till Norge och Danmark funnits uppkopplade alltsedan l950-talet. Förbindelserna uppfördes med hänvisning till det interskandinaviska flygräddningssamarbetet SVENOR- DA. Inledningsvis bestod sambandet av fasta trådförbindelser, dessa

men ersattes efter hand under 1950-talet av smalbandiga radiolänkförbindel-

ser.

Den första länkförbindelsen uppfördes från en sambandsknutpunkt i södra Sverige till Danmark. Förbindelse kunde därmed etableras

från en lämpligt belägen ledningscentral, alternativt från en flygbas i Sydsverige, till motsvarande på Själland. Kapaciteten i länkförbindelsen två

var talkanaler, en kapacitet kvarstod oförändrad när länkutrustningen

som moderniserades vid slutet av 1960-talet.

En motsvarande förbindelse mellan Västsverige och södra Norge tillkom något senare på 1950-talet och hade samma kapacitet, två talkanaler. På 1960-talet utökades denna kapacitet i samband med modernise-

en ring till fyra talkanaler.

Mot slutet av 1960-talet upprättades därutöver radiolänkförbindelse

en mellan mellersta Sverige Härjedalen-Jämtland och mellersta Norge. Den möjliggjorde samband dels mellan svenska och norska lednings-

centralerflygbaser i detta område, dels via vidarekoppling norröver i

de nationella sambandsnäten i resp. land mellan motsvarande funktioner

i norra Sverige och Norge. Den totala sambandskapaciteten även i

var detta fall fyra talkanaler.

Vid konstruktionen av Förbindelserna hade man varit mån att det

om inte skulle vara möjligt att från dansk resp. norsk sida automatiskt komma vidare i det samlade svenska militära telenätet. Förbindelserna hade därför avslutats fysiskt i ändpunkt på svensk sida. Det dock

resp. var möjligt att efter särskilt beslut koppla förbindelserna vidare i det svenska nätet. Motsvarande eller mer omedelbara möjligheter till vidarekopp-

- ling förelåg uppenbarligen även på dansk och norsk sida.

Militär syn på de interskandinaviska radiolänlçförbindelserna

Förekomsten av de fasta radioiänkförbindelserna till Norge resp. Danmark har berörts av ett relativt stort antal med anknytning till

personer flygvapnet, Försvarsstaben och det politiska beslutssystemet kom-

som missionen utfrågat.

244 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

Enstaka tekniker bland dessa har hänvisat enbart till flygräddningsmotivet länkförbindelserna, medan huvudparten haft uppfattningen

bakom

att dessa även skapade en handlingsfrihet för typ samverkan annan av med Norge och Danmark samt, genom vidarekoppling, även med andra västländer. Något olika bedömningar har redovisats vad det erforderliga avser

antalet talkanaler för flygräddningsuppgifterna. En befattningshavare har

sålunda menat att detta krävde endast någon enstaka talkanal, en annan att två kanaler var nödvändiga för väderinformation för egentlig resp. räddningskommunikation, och ytterligare en har ansett att högst tre eller fyra kanaler erfordrades.

Ett par av de intervjuade har särskilt tillfrågats det möjligt att

om var överföra radarstationernas grundinformation, dvs. själva radarbilderna , till Norge och Danmark. Dessa med mycket ingående kunpersoner, skaper i frågan, har båda understrukit att detta var helt uteslutet eftersom bredbandiga länkförbindelser till grannländerna inte fanns.

Övrigt

Kommissionen har undersökt i vad mån det förekommit något intresse av ur vår synvinkel mellan Sverige och andra länder avseende samordning

av landnings- och navigeringssystem samt sambandssystem mellan flyg-

plan och markkontroll. Det har konstaterats, att Sverige efter hand på 1960-talet övergick från VHF-teknik till UHF-teknik för sambandet, och att NATO tidigare hade gjort ett motsvarande byte. Intet har emellertid framkommit som tyder på annat än att åtgärden rutinartad och vävar sentligen motiverad av den tekniska utvecklingen i allmänhet. Kommissionen vill med avseende på navigationssystem också hänvisa till vad som sägs under 6.5.4 nedan Loran C. S.k. IK-system berörs om nedan i avsnitt 6.5.3.

Sammanfattning

Kommissionen konstaterar att det sedan 1950-talet funnits fasta signalförbindelser uppkopplade till Norge och Danmark, möjliggjort som överföring av talinformation och enklare datainformation. Kommissionen konstaterar vidare att det helt uteslutet att med var hjälp av dessa förbindelser överföra radarbilder. Därmed saknades

också förutsättningar för en långtgående integration luftförsvaren,

exempelvis i form av stridsledning av västliga jaktflygplan från lednings-

centraler i NorgeDanmark med utnyttjande de svenska radarbilderav na. Vad avser förbindelsekapaciteten finner kommissionen att denna i

SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 245

fallet Danmark mellerstanorra Norge väl motsvarade de krav som resp. ställdes av flygräddningsuppgifterna. l fallet södra Norge noteras en begränsad överkapacitet två talkanaler. Kommissionen noterar samtidigt att länkarna utnyttjats ytterst sällan för flygräddningsuppgifterna, och att de därför samtidigt tillhandahållit en kapacitet för utbyte av annan, i signalmening enklare information något som flertalet intervjuade uppgivit som kompletterande syfte med förbindelserna. Ett exempel på sådan enklare information i stridsledningssammanhang är allmänna uppgifter om karaktären på ett fientligt angreppsföretag eller information om egnaallierades planerade flygföretag.

6.6.3¶Identifiering flygplan m.m. IK

av Bakgrund På flygkrigföringens område innebar andra världskriget genomgripande förändringar. För första gången förekom flygoperationer och flygstrider med 100-tals eller till och med IOOO-tals flygplan inblandade. Samtidigt innebar perioden ett avgörande genombrott flygstridsledningens område i och med att radarn introducerades. Därmed kunde såväl luftförsvarsflyg som luftvärn ledas från marken till motverkan av angripande

bombflyg.

Den komplicerade stridsmiljön ledde till att många mål bekämpades misstag med egna förluster som följd, vilket man i sin tur sökte möta av genom att införa olika identifieringssystem. Idén var därvid att egna flygplan skulle, då de belystes med en viss radiosignal från marken, automatiskt ge ifrån sig en svarssignal som informerade om att man var vän och inte fiende. Dylika system benämns därför på engelska IFF, Identification of Friend or Foe. På svenska är motsvarande beteckning

IK-system, där IK står för IgenKänning.

Motparten eftersträvade givetvis att endera störa eller till och med härma en viss parts IK-system. Dessa kom därför att omges med efter hand ökande sekretess och blev samtidigt föremål för intensiv underrättelsetjänst. Ett ytterligare steg i denna krigföring inom signalområdet blev att man eftersträvade att koda signaleringen för att minska störningsriskerna. Så när på kodningen och den allmänna sekretessen har ett militärt som IK-system idag stora likheter med de system som numera utnyttjas rutinmässigt i den civila flygtrafikledningen. Ett sådant system består dels av en tillsats s.k. interrogator till en radarstation på marken, som i sin

tur står i förbindelse med en trafikledningscentral militärt en stridsled-

246 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

ningscentral. På varje flygplan finns dessutom s.k. transponder, en som

före flygning ställs på anvisad frekvens.Trafikstridsledningen kan

en med dessa hjälpmedel på sina radarskärmar få uppgift aktuellt om ett flygplans position, höjd och identitet. Studier av IK-system inleddes för Sveriges del redan före slutet av andra världskriget och utvecklingen fortsatte därefter under hög sekretess.

IK-utrustning i det svenska försvaret

Inledningsvis efter andra världskriget saknade Sverige förmåga tillatt verka egna IK-system, och hänvisad till sådant kunde köpas man var som som surplusutrustning från västmakterna. Ett tidigt västallierat system Typ III Mark III inköptes också i viss omfattning och torde ha utnyttjats åtminstone försöksvis inom flygvapnet och, i någon mån, inom marinen flottan. Det är självklart att dessa system innebar betydande ett beroende av väst, dvs. av USA och Storbritannien. Man också var utlämnad sådana möjliga sekretessläckor mellan stormakterna sådana

visade sig mycket riktigt förekommas skulle begränsa inte

som - men helt eliminera IK-systemens krigstida effektivitet. - Mot slutet av 1940-talet inleddes, enligt intervjuuppgifter från flera befattningshavare inom det svenska försvaret, studier i syfte på sikt att anskaffa ett eget svenskt IK-system, oberoende stormaktssystemen. År av 1957 hade arbetet drivits så långt, att man kunde värdera den svenska prototypens benämnd projekt 535 prestanda och jämföra dessa med - egenskaperna hos ett västligt system Mark X vidaresom var en utveckling av det äldre Mark III. Kommissionen har tagit del dokumentation från Flygstaben och av Flygförvaltningen m.m. från åren 1958-61 avseende dels systembedömningar i stort för projekt 535 och Mark X, dels rörande den fortsatta

handläggningen av anskaffningsfrågor

m.m.

En samlad stabsbedömning

Flygstaben gjorde i början år 1958 Övergripande systembedömning

av en beträffande IK-utrustningf Av denna framgår varken det svenska att projekt 535 eller det amerikanskbrittiska Mark X ansågs uppfylla alla krav. Med hänsyn till att IFF Mk X är tillgängligt i full utsträckning för svenska FV ansågs projekt 535 erbjuda de flesta fördelarna. Av ett annat dokument framgår att begränsningen avseende Mark X avsåg, att Storbritannien tills vidare inte berett att tillhandahålla viss särskild var en

kodningsutrustning för Mark X.

Förutsättningen för att införa projekt 535 bedömdes emellertid cheav

SOU 199411 FörberedelserLuftoperativt 247

fen för flygstaben vara bl.a. att frågestati0ner till lFF Mk X installeras på vissa markradarstationer. Bakgrunden till detta var de operativa krav på lK-utrustningen, som också beskrivs i det aktuella dokumentet, och som bl.a. var att kunna särskilja inte bara vän och fiende, utan också vän och allierad. Den bakomliggande bedömningen var följande Det torde vara stora chanser för att det av vårt luftförsvar berörda luftrummet kommer att genomflygas av ev allierade fpl.

Dokumentet avslutades med synpunkter på erforderlig provverksamhet för projekt 535 och X. Det föreslogs att denna skall förläggas till

Mark

en viss radarstation i Ostsverige.

Fortsatt handläggning

Kommissionen har kunnat följa den fortsatta handläggningen av lKärendet utifrån ett tiotal numera öppna handlingar från åren 1958-61, förvarade vid Krigsarkivet Av dessa framgår bl.a. att det brittiska teleföretaget Marconi år 1959 lämnade förslag till ett - IK-system för Sverige; systemet förefaller att ha utgjorts av Mark X i grundversion, att man från svensk sida försökte tillgång också till den särskilda -

kodningsutrustningen, att flygflottiljen Fl 1 år 1961 tilldelades viss flygburen transponderut-

rustning, som skulle användas för försök gentemot markstationer, varvid det uppgavs att dessa dvs. Mark X kommer att i visst antal införlivas med FV luftbevakningsorganisation; det framhölls i sammanhanget att de flygburna svarsstationerna kommer att bäras av det civila internationella trafikflyget, att ett drygt tiotal ingenjörer och tekniker ur F2, F13 och Flygför- valtningens dåvarande centrala verkstad i Arboga i början av år 1961 erhållit utbildning på Mark X, att Svenska Radioaktiebolaget i oktober samma år offererade fem exemplar av Mark X till Flygförvaltningen, med en option för ytterli-

gare fyra,

att Flygstaben senare i samma månad beslutade att dra ner anskaff- ningen till en enda station, som skulle utnyttjas för prov under de närmaste åren. Som skäl för de ändrade planerna angavs 1 att möjligheterna att med ett relativt begränsat antal Mark X åstadkomma en förbättrad samverkan var mycket små, 2 att den civila användningen av Mark X tedde sig osäker, 3 att Flygvapnets resurser var hårt ansträngda. I sammanhanget påpekades att ytterligare Mark X kunde bli aktuella i samband med anskaffning av nya radarstationer.

248 FörberedelserLuftoperativt SOU 1994 1l

Övriga svenska uppgifter

Kommissionen har intervjuat ett antal svenska officerare och tekniker inom militärflygområdet IK-frågor. Även minnesbilderna från

om om den aktuella tidsperioden inte varit särskilt detaljerade, har följande synpunkter av intresse framkommit.

IK-frågorna kan anses vara av stor betydelse vid en eventuell flyg-

samverkan med andra stater. De diskuterades under 1960-talet vid

flera tillfällen på hög nivå i Försvarsstaben. Vid offensiva flyguppdrag sig svenska eller eventuell alliera-

vare

de var det inte alltför problematiskt att vid företagsstarten och

an-

flygningen mot målet hålla reda på de olika flyplanens identitet.

Större skulle problemen vara vid återflygningen, då flygrutter och

flyghöjder nödvändigtvis skulle bli bestämda av taktiska omständigheter. I synnerhet i denna fas av ett flygföretag var IK viktigt för att förhindra oavsiktlig bekämpning från egen jakt och luftvarn. Om en utländsk IK-utrustning i något akut läge kom att levereras till Sverige, skulle det, givet viss utbildning och allmän förtro-

genhet med systemet, knappast ha tagit mer än något dygn att

installera den föga skrymmande utrustningen på aktuella radarstationer.

Brittiska uppgifter

Kommissionen har också haft möjlighet att ta del av protokoll från de brittiska försvarsgrenscheferna, Chiefs of Staff, berörande IK- IFFsystem. Protokollen avser väsentligen 1950-talet. De tar IFF vid ett

upp betydande antal tillfällen, vilket rimligtvis återspeglar frågans betydelse. Av dokumentationen framgår bl.a. att Mark X infördes i det brittiska försvaret mot 50-talets mitt, ett antal år efter motsv. i USAF Redan vid denna tid ansågs grundversionen vara känd av Sovjetunionen, vilket föranledde vissa begränsningar i den tänkta krigstida användningen. Parallellt med införandet pågick arbetet med en Selective Identification Feature SIF, vilken säkerligen avsåg att begränsa Sovjetunionens möjligheter till motverkan av systemet. SIF torde vara identisk med den kodningsenhet som berördes i den svenska dokumentationen.

År 1959 konstaterade USA i samarbete med Storbritannien

man, att och Kanada utvecklade en ny modell av IFF, benämnd Mark XII°. Den var närmast en vidareutveckling av Mark X och skulle snarast införas i det amerikanska flygvapnet. Royal Air Force begärde att den skulle introduceras även i det brittiska luftförsvaret i början av 1960-talet. Det antyddes att systemet på längre sikt eventuellt kunde komma att göras

SOU 199411 FörberedelserLuftoperativt 249

tillgängligt för andra europeiska stater.

Sammanfattning

Det framgår av den ovan refererade svenska systembedömningen från 1958, att det ansågs väsentligt att kunna identifiera eventuella allierade flygplan, detta med hänsyn till den höga sannolikheten att vårt luftrum i en krigssituation skulle komma att genomflygas av sådana. Denna generella bedömning ligger väl i linje med den övergripande analysen av biståndsfrågan i 1955 års försvarsberedning.

Det framgår också att man år 1961 planerade för anskaffning ett

av antal Mark X till de svenska radarstationerna, och att försök skulle genomföras med utrustningen. Vidare utbildades viss personal för att kunna sköta utrustningen.

Sent samma år reducerades ambitionen, som framgår av det föregående. Som första skäl för detta angavs att möjligheterna att med ett relativt begränsat antal Mark X åstadkomma en förbättrad samverkan tedde sig mycket små. Det kan emellertid knappast ha varit så, att själva antalet Mark X var kritiskt, eftersom räckvidden för systemet av allt att döma var stor. En annan förklaring ter sig rimligare i ljuset av de brittiska uppgifterna USA och Storbritannien skulle inom kort gå över till det nya systemet Mark XII. Därmed skulle möjligheten snart vara borta att med hjälp av markbaserad Mark X-utrustning identifiera västligt bombflyg på väg genom det svenska luftrummet. En bredare Mark X-anskaffning skulle därför endast tillfälligt ge ökade samverkansmöjligheter.

Kvar stod emellertid att den tidigare, inte väsenskilda versionen Mark X hade prövats i Sverige och att personal hade utbildats på den. Det skulle, enligt tekniker som kommissionen varit i kontakt med, mot den bagrunden ha varit tämligen enkelt att montera modernare utrustning

en Mark XII, om en sådan i något framtida läge hade tillhandahållits Sverige. Det förutsattes att vissa europeiska N ATO-länder skulle tillföras utrustningen först i en krissituation.

Kommissionen konstaterar mot denna bakgrund att Sverige genom de vidtagna åtgärderna på lK-området skaffade sig en teknisk handlingsfrihet för att om övergripande beslut i frågan fattades snabbt kunna etablera

- en förmåga att identifiera eventuella västliga allierades flygplan omnär dessa flög över Sverige.

250 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

6.6.4 Loran C

Bakgrund

Loran C LORAN torde stå för LOng RAnge Navigation är ett urspungligen amerikanskt radiosystem för navigering på stora avstånd, inte olikt det i Sverige mer kända DECCA-systemet men arbetande med lägre radiofrekvenser cza 100 kHz, dvs. långvågsområdet. Därmed har Loran C också större räckvidd, så att man med ett fåtal stationer kan täcka exempelvis hela Norska havet. Under uppbyggnadsfasen fick USA våren 1960 tillstånd att utföra kalibreringar av systemet i Stockholm Bromma flygplats och Göteborg Torslanda flygplats.

Efter hand har det framkommit att systemet inledningsvis när det infördes hade helt eller till övervägande del militära syften. Dessa avsåg precisionsnavigering dels för de amerikanska strategiska ubåtarna, dels med hög sannolikhet också för amerikanska flygstridskrafter.

Från kommissionens utgångspunkter är det i första hand angeläget att söka bedöma, i vad mån kalibreringen i Sverige kan ses som ett led i förberedelser för operativ samverkan. Därtill är det angeläget att få klarhet i dels vilken föreställning om syftet med Loran C som fanns i Sverige vid den tidpunkt då kalibreringen medgavs, dels hur dessa uppfattningar kommunicerades mellan olika berörda parter.

Teknisk-militära förhållanden

Loran C hade föregångare redan under andra världskriget. Under 1950talet var en föregångare, Loran A, i allmänt bruk inom NATO-staterna. Utvecklingen av själva Loran C ägde rum under andra delen av 1950talet och systemet byggdes upp i det nordatlantiska området under åren 1959-60 under ledning av US Coast Guard. Huvudbeställare var US

Navy. Dess grundsyfte var att få fram ett navigeringssystem för de

amerikanska strategiska ubåtarna, som möjliggjordeprecisionsbestämning några hundra meters fel vid avskjutning av ballistiska missiler. Norska havet var vid denna tid ett viktigt operationsområde för dessa ubåtar.

Till följd av den låga frekvensen tränger radiosignalerna i viss mån ned i havsvatten. Detta innebär att en ubåt kan ta emot navigationsdata

även i grunt undervattensläge.

Det är något oklart hur stort intresset var inom US Air Force under

själva uppbyggnadsperioden. För ett tidigt amerikanskt flygvapenintresse

talar att några av de tidigare anskaffningsbesluten fattades gemensamt inom hela det amerikanska försvaret, av Joint Chiefs of Staff. En amerikansk källa har vidare uppgivit att Loran C var ett huvudsystem för långdistansnavigering även inom Air Force under 1960- och 70-talen. Systemet skall sålunda under Vietnamkriget ha varit det väsentligaste

SOU 199411 FörberedelserLuftoperativt 251

navigeringshjälpmedlet för de amerikanska bombningarna.

Uppbyggnaden i Norge

Uppbyggnaden av Loran C krävde att vissa sändarstationer byggdes bl.a. runt Norska havet. I sina kontakter med bl.a. Norge åberopade USA

som ett huvudmotiv att systemet efterhand skulle bli väsentligt för den civila sjöfarten, vilket i och för sig visade sig bli fallet först långt

men senare, på 1970-talet. Inledningsvis förefaller de militära intressena ha domi-

att nerat helt. I de officiella amerikanska kontakterna med Norge

uppgavs att systemet bl.a. avsågs bli ett medel för precisionsnavigering i samband

med bottendjupsmätningar i bl.a. Norska havet, djupuppgifter i sin

som tur skulle kunna utnyttjas vid navigeringen ubåtarna.

I vad mån Norge informerades om det verkliga syftet, att Loran C i

direkt mening skulle utgöra ett precisionsnavigeringshjälpmedel i krig

främst för de strategiska ubåtarna, är något oklart. I öppen

en numera norsk utredning från 1975 konstateras emellertid att saken behandlades i Regeringens sikkerhetsutval den 3 juli 1958 Forsvarsminister Handal

g opplyste at Loran C var et saerlig amerikansk prosjekt uten tilknytning till NATOs Loran-kjede. Statsråden hadde ikke detaljerte opplysninger om hva anlegget skulle brukes til, gikk ut fra at det skulle stå til

men rådighet for SAC Strategic Air Command for den amerikanske

og marine. Det hör till bilden att sekretessen så hög, att Norge under

var inga omständigheter fick ta upp frågan med andra NATO-stater.

Under åren därefter byggdes sedan sändarstation i Lofotenom-

.a. en rådet och en mottagarstation Jan Mayen.

Amerikanska kontalaer med Sverige

I början av år 1960, när Loran C redan i drift och sekretessen

var om dess existens inte längre upprätthölls, gjorde USA framställning till

en Sverige och samtidigt till ett antal andra västeuropeiska länder

att kalibrera systemet även över vårt land. Loran C omnämndes i underlaget från Washington till de amerikanska beskickningarna helt allmänt

som

ett navigeringssystem för fartyg och flygplan iöver Nordatlanten, Norska havet, Nordsjön och Östersjön. Systemet betydligt

uppgavs vara bättre än det redan existerande Loran A. Någon hänvisning till militära

tilllämpningar förekom inte.

Kalibreringen var önskvärd för att uppnå maximal noggrannhet och avsågs gå så till att ett flygplan med mätutrustning skulle uppställas

i ett exakt inmätt läge på Bromma Torslanda flygplats, varefter Loran

resp. C signalerna skulle avläsas.

Ärendet handlades UD, inhämtade

av som yttranden från bl.a. För-

252 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

svarsstaben. Försvarsstaben konstaterade att det enligt amerikanska pressuppgifter framgick att Loran C bl.a. kunde användas för navigering

ubåtar utrustade med kärnvapensystemet Polaris. Man framhöll dock av att kalibreringarna knappast kunde sättas i samband med Polaris, efter-

det osannolikt att Polarisubåtarna skulle operera i Östersjön. Det som var sistnämnda kunde senare konstateras ha varit en helt riktig bedömning.

Kommunikationsdepartementet tillstyrkte den amerikanska ansökan med stöd ett yttrande från Luftfartsverket.

På basis bl.a. detta underlag gavs USA tillstånd att genomföra

av kalibreringarnaf Dessförinnan hade emellertid frågan diskuterats av regeringen i allmän beredning, vilket är ett tydligt bevis för att man

en inte uppfattade det rutinfråga. Detta framgår också Östen

som en av Undéns dagböcker där han några månader efteråt noterade att USA gjort

framställning om vissa geodetiska mätningar. Undén skriver ag en ville att] regeringen skulle dela ansvaret med ett avgörande, då ärendet förefaller svårgenomträngligt. Själv lutade jag bifall och ingen invändning. ° Kalibreringarna kom till stånd senare under året.

Kommissionen har intervjuat en av de tjänstemän vid Försvarsstaben

delaktig i yttrandet till UD. Denne har inte kunnat påminna sig som var att inom staben diskuterat den möjliga användningen av Loran C

man

navigeringshjälpmedel för det amerikanska flygvapnet i operationer

som i närheten av svenskt luftrum. Han har i sammanhanget påpekat att en sådan aspekt av frågan skulle ha hört hemma hos de högsta cheferna i

försvarssystemet.

Förre chefen för Försvarets forskningsanstalt F OA Martin Fehrm har för kommissionen uppgivit, att man vid FOA hade fullständigt klart för sig att Loran C avsågs betjäna såväl det strategiska bombflyget som de strategiska ubåtarna.

Sverker Åström, som vid den aktuella tiden var chef för den politiska avdelningen vid UD, har år 1991 i en tidningsartikel kommenterat ärendet på följande sätt.

Amerikanerna hemställde mycket riktigt att flyga över Sverige.

Kommunikationsdepartementet och Försvarsstaben yttrade sig och

hade inga invändningar. Staben lade till att Loran C eventuellt skulle

kunna användas för navigering av Polarisubåtar, men att det var

osannolikt att sådana båtar avses för operationer i Ostersjöområdet. Beslutet blev inte överraskande positivt. Det är möjligt att de svenska

myndigheterna i detta fall för godtrogna. Men att någon i rege-

var

ringen medvetet skulle ha velat lämna amerikanerna hjälp av militär

.betydelse är uteslutet.

SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 253

Sammanfattning

Kommissionen konstaterar att Loran C ett betydelsefullt navigations-

var system för såväl de amerikanska strategiska ubåtarna som det amerikanska flygvapnet. Kalibreringen i Sverige får ha saknat all betydelse

anses i relation till ubåtarna, eftersom Östersjön kunde uteslutas

som operationsområde för dessa.

Däremot anser kommissionen att kalibreringen av Loran C särskilt i anslutning till den svenska östkusten kan ha utgjort ett icke obetydligt

bidrag till det amerikanska flygets möjligheter till precisionsnavigering

i Östersjöområdet och kringliggande landområden. Den förbättrade precision som uppnåddes med Loran C kan för bombflygets del bedömas ha haft betydelse med avseende på insatser såväl med kärnvapen

som med konventionella stridsmedel. Dessutom kan precisionen antas ha varit

värdefull vid spaningsflygningar i Östersjöområdet.

Detta leder sammantaget till slutsatsen, att kalibreringen hade betydelse för effekten

av främst det s.k. indirekta understöd kommissionen berört i avsnitt

som 3.3 och återkommer till i sina samlade värderingar.

Kommissionen kan konstatera, att det stod klart för FOA, att Loran C kunde utnyttjas även av det amerikanska flygvapnet. Kommissionen har däremot inte funnit något belägg för att denna kunskap överförts till Försvarsstaben i samband med den amerikanska propån eller på annat sätt var tillgänglig i staben. Ingenting har heller framkommit tyder

som på att frågan om det amerikanska flygvapnets användning Loran C

av diskuterades i kontakter mellan försvaret och regeringen vid den aktuella

tidpunkten.

6.6.5¶Flygbaser m.m.

Bakgrund

Efter en successiv uppbyggnad alltifrån krigsåren framstod det svenska flygvapnet i början av 1950-talet ett de starkaste i Västeuropa,

som av överträffat bara Storbritanniens. Redan vid denna tid hade Flygvapnet

av en speciell svensk profil som skilde sig från de västliga stormakternas. Tyngdpunkten låg sålunda i större utsträckning på luftförsvar, och flygplanen hade i allmänhet relativt begränsade räckvidder, relaterade till de svenska försvarsbehoven. Som en följd härav de svenska flygplanen

var exempelvis J29 Tunnan lätta, vilket ledde till begränsade krav

banlängd och -bärighet vid de svenska flygbaserna. Även det medeltunga

attackflygplan som infördes senare under 1950-talet A32 Lansen hade måttliga baskrav, även dessa påtagligt översteg Tunnans.

Västflyget utvecklades samtidigt vidare utifrån erfarenheter från andra

254 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

världskriget. Intresset kom att fokuseras allt mer på det tunga offensiva flyget. Ambitionerna vad gällde lastförmåga och i synnerhet räckvidd hos bombflyget utvidgades senare ytterligare till ett läge där man mot mitten

1950-talet introducerade flygplanstypen B52 på amerikansk sida. Den av

medgav under normala betingelser flygning tur och retur USA-Sovjet-

unionen mellanlandning. Även den eskortjakt för bombflyget

utan som

aktuell åtminstone t.o.m. mitten av 1950-talet krävde relativt stora var räckvidder och ledde därmed i allmänhet till större och tyngre flygplanstyper än vad som utnyttjades av Sverige. Samtliga dessa flygplanstyper hade sålunda med svenska mått höga krav på basprestanda i vad avsåg banlängder och -bärighet samt, i fråga om bombflyget, också banbredder.

Mot denna bakgrund står det klart att en samverkan med det västliga flyget i form av utnyttjande av svenska baser i den mån en sådan

övervägdes aktualiserade frågan om dessa var tillräckligt dimensione-

rade för ändamålet. Kommissionen har granskat vilka överväganden som gjordes om västsamverkan vid utbyggnad av basernas startbanor och vilka praktiska åtgärder som vidtogs. Kommissionen redovisar i det följande också andra överväganden och åtgärder, bl.a. avseende arrange-

för tankning av flygplan, som kan ha haft bäring på gemensamt utmang nyttjande av flygbaser med västmakterna.

överväganden på hög civil och militär nivd avseende flygbaser

I radiointervju våren 1992 strax innan kommissionen tillsattes upp-

generalen Carl Eric Almgren, som under perioden 1961-67 var gav chef för Försvarsstaben, att man sökte göra startbanorna längre i syfte

dessa skulle kunna utnyttjas även av NATO-flyg. Åtgärderna skall ha

att

berört knappt ett tiotal flygbaser i olika delar av Sverige och ha avsett amerikanskt såväl jakt- som attackflyg.

Carl Eric Almgren har också framträtt inför kommissionen och då kompletterat ovanstående uppgifter med följande. Det primära syftet med de utbyggnader som företogs var att tillgodose det svenska flygvapnets behov. Vid aktuell tid från 1950-talets slut och framåt ombeväpnade vi vårt flygvapen till flygplan som krävde längre startlandningssträckor och kraftigare banor. Härmed torde avses särskilt attackversionen av flygplan 32 Lansen. Han konstaterade samtidigt, att man var medveten om att i det fall främmande makt kom till vår hjälp, så skulle banutbygg-

en naden kunna utnyttjas även i detta sammanhang. Men detta syfte skall inte ha varit det primära.

De svenska flygbasernas roll i förhållande till de västliga stormakterna främst USA var uppenbarligen en viktig fråga i diskussioner mellan stats- och försvarsledningarna under de första åren efter andra världskri-

SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 255

get. Vid föredragning ÖB Jung och försvarsstabschefen Swedlund en av för regeringen den 20 april 1948 militära strategiska förhållanden om berördes bl.a. västmakternas intresse de svenska flygbaserna. Enligt av en uppteckning utspann sig följande samtal. Statsminister Erlander Har OB studerat baseringen västmaktsflyg av istörre sammanhang 0B På grund frågans ömtåliga natur och flertal utrednings- och av ett kommittéuppdrag har icke möjlighet funnits att studeradenna fråga. Om statsministern ställde denna uppgift på 0B skulle 0B självfallet med glädje igångsätta en sådan utredning. Statsminister Erlander Försvarsstaben bör fortsätta studera frågan att om amerikanska baser i Sverige, särskilt med hänsyn till vad detta kan komma att kosta USA och fördelarna är tillräckligt för om stora att motivera kostnaderna. Uppdraget kommer att närmare formuleras och överlämnas till 0B.

Olle Karleby statssekreterare i Försvarsdepartementet under perioden var 1953-59. Han har för kommissionen uppgivit att utbyggnaden svenska av flygbaser på 1950-talet hade två motiv. Det att till ena var anpassa en utveckling av det svenska flygvapnet mot flygplanstyper krävde som längre och bärigare banor. Det andra att kunna eventuellt var motta allierade flygplan. F. högerledaren Jarl Hjalmarson har för sin del uppgett, 1955 års att försvarsberedning fått en militär redogörelse för hur redan förstärkt man och förlängt vissa banor med tanke på eventuell västsamverkan. Så vitt Hjalmarson minns informationen inte upphov till några invändninggav ar. Stig Synnergren, ,som var överbefälhavare åren 1970-78, har för kommissionen uppgivit att utgående från erfarenheterna från andra man,

världskriget, hade en planering för att i ett beredskapsläge kunna bygga

ut vissa flygbaser, så att dessa skulle kunna större och ta emot tyngre flygplan. Förberedelserna avsåg sålunda såväl banlängder banornas som bärighet. Kommissionen har utfrågat ytterligare ett antal höga befattningshavare med tidigare anknytning till Flygvapnet Försvarsstaben flygresp. om basfrågorna. Flera av de intervjuade har framhållit, att det svenska baskoncept som utvecklats successivt under många år haft sådan en grundstruktur med många små och spridda baser, att det faktiskt var ägnat att försvåra en samverkan med främmande länders flygstridskrafter. Det har vidare framhållits, att den civila luftfartens intressen påverkat dimensioneringen av åtskilliga flygfält. Detta gällde exempelvis Luleå, Östersund, Kramfors, Växjö, Kalmar, Halmstad, Ronneby och

Ängel-

holm. Även för

krigsuppgifterna civilflyget har därvid vägts in.

I frågan om man i den konkreta planeringen tagit hänsyn till att ut-

256 FörberedelserLuftoperativt SOU 1994 11

ländska flygplan skulle kunna utnyttja de svenska militärflygfälten har meningarna varit delade. Någon av de tillfrågade officerarna har över huvud taget inte hört talas om denna aspekt; en annan har av allt att döma varit med om att diskutera frågan men tror inte att några praktiska åtgärder vidtogs. Ytterligare någon har noterat att kombinationen av svenska militära och civila intressen ledde till en situation där man också hade kunnat ta emot tyngre utländska stridsflygplan baserna, även om han inte uppfattat att detta var syftet med åtgärderna. Slutligen finns också uppfattningen företrädd, att hänsynen till det utländska militärflyget vägde ganska tungt vid de konkreta ställningstagandena. En av dessa källor har också angivit en specifik basbana i östra Mellansverige

direkt dimensionerad för amerikanskt bombflyg, medan en annan som har refererat till bana i södra Sverige. Denna spridning i uppfattningar

en ter sig inte överraskande med tanke på den höga sekretess som omgav flygbasernas prestanda. Endast ett fåtal personer torde sålunda ha haft full överblick över förhållandena.

Intresset för att ta emot västligt flyg på svenska flygbaser omsattes i ett fall i förfrågningar utomlands om aktuella flygplans prestanda. I ett brev från år 1960 begärde sålunda Flygstabens underrättelseavdelning

från flygattachén i London uppgifter om hjuldiameter och hjultryck för

ett antal brittiska flygplan, nämligen Valiant, Victor, Vulcan, Beverley och Hastings. Samtidigt begärde man uppgifter om navigerings- och landningssystem för flygplan enligt en tidigare överlämnad förteckning. Med tanke på att uppgifterna behövs för en undersökning angående NATO-tpfpl [dvs. transportflygplan] möjligheter att begagna våra baser, bör kunna påräkna ett visst tillmötesgående från de myndigheter,

man som kan hjälpa Dig med dessa uppgifter

Till detta kan läggas, att benämningen transportflygplan ovan knappast täckande. Minst två de angivna flygplanstyperna, Victor och

var av Vulcan, bombflygplan, främst avsedda för att bära kärnvapen och

var ingående i Royal Air Force Bomber Command.

Faldisk utbyggnad av flygvapnets huvudbanor

Kommissionen har tagit del av prestanda under 1950- och 60-talen för huvudbanor i det svenska flygbassystemet, avseende banornas längd, bredd och bärighet. Syftet har därvid varit att relatera dessa till krav uppställda av Flygvapnet eller Flygförvaltningen, utgående från basernas avsedda användning i fred och krig samt förekommande eller planerade

flygplanstyper. Någon sådan kravspecifikation av generellt slag eller

avseende enskilda flygbaser har emellertid inte påträffats vid kommissio-

arkivstudier. Kommissionen har mot den bakgrunden varit hänvisad nens till att med stöd intervjuer och sakkunniga bedömningar värdera om

SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 257

faktiskt föreliggande banprestanda stod i rimlig relation till Flygvapnets eller det svenska civilflygets behov.

Sammanfattning Inledningsvis har banprestanda relaterats till den eller de huvudsakliga användningar av baserna, som kan bedömas ha varit aktuella under 1950och 60-talen jakt, attack, spaning, transport samt civil användning. l vad avser stridsflyg jakt, attack, spaning är det uppenbart att attackflyget och dess krav på banlängder vid start med tunga vapenlaster varit gränssättande. Som exempel på startrullsträckor kan nämnas att ett attackflygplan A32 Lansen med tyngsta lastalternativ enligt uppgift från Försvarets materielverk krävde knappt 1600 m vid tänd efterbrännkammare EBK och knappt 2300 m vid släckt EBK. En viss säkerhetsmarginal är därvid inräknad. Sträckan med släckt EBK bör ses som en ganska väl tilltagen övre gräns för det verkliga behovet, eftersom normalförfarandet vid start med tung last torde ha varit att utnyttja EBK. Den tidigare flygplanstypen 29 Tunnan, som saknade EBK, fordrade med samma beräkningssätt ca 1900 m när den var maximalt lastad för attackuppgifter. Jakt- och spaningsflyg torde ha ställt mindre krav på banlängder. Mot bakgrund av ovanstående har kommissionen ansett att banor med längder upp till 2300 m kunde motiveras från mitten eller slutet av 1950talet i det fall banorna avsågs utnyttjas av attacktlyget, medan en banlängd av högst 2000 m tedde sig rimlig för jakt- och spaningsflyget. Kommissionen har vidare tagit hänsyn till att vissa banor avsågs utnyttjade även av svenskt civilflyg under fredsförhållanden eller som en del av totalforsvarsverksamheten i krig. Det har därutöver vägts att utbildningsverksamhet, provflygverksamhet och nattjakt kan ha ställt särskilda krav på banlängder och -bredder, Av sekretesskäl är det uteslutet att här redovisa detaljerade data for det svenska bassystemet. Kommissionen kan emellertid här konstatera, att huvuddelen av de svenska flygbaserna utifrån ovan angivna kriterier kan anses uppförda utifrån nationella behov. Vi noterar samtidigt att ett mindre antal banor, i huvudsak belägna i närheten av den svenska östkusten, under 1950- och 60-talen hade längder och bredder som i viss utsträckning överskred vad som kan härledas ur ovanstående kriterier. Den s.k. Atlantbanan vid F16 i Uppsala, som uppmärksammats i media, tillhör dock inte dessa. Kommissionen bedömer sammanfattningsvis att vissa åtgärder vidtogs under den aktuella tidsperioden för att möjliggöra startlandning i be-

gränsad utsträckning för tungt västligt militärflyg på svenska flygbaser.

Åtgärderna som sådana var att se som en teknisk handlingsfrihet som

258 FörberedelserLuftoperativt SOU 199411

skulle kunna utnyttjas efter ett eventuell överordnat beslut. Kommissionen återkommer senare till de strategiska motiv som kan ha legat bakom de vidtagna åtgärderna jfr avsnitt 6.9.

6.6.6¶Flygbränsle

m.m. Bakgrund

Kommissionen har intervjuat två höga tidigare befattningshavare vid

FlygförvaltningenFörsvarets materielverk om flygbränsle m.m. Den bild

som framkommit är entydig.

År 1960 eller några år dessförinnan beslutade

Flygvapnet sålunda att

byta bränsle och samtidigt övergå till s.k. övertryckstankning i nykonstruerade plan. Det nya systemet kom därvid först att tillämpas på det

nya flygplanet 32 Lansen, som i och med den vidtagna åtgärden kom att få en väsentligt förkortad tankningstid mot vad som var tänkt då planet

ursprungligen projekterades. Förändringen ledde följaktligen till be-

en tydande taktisk fördel.

Det nya bränslet var av NATOs standardtyp, vilket hade

som en fredstida fördel att bränslet i fråga var allmänt tillgängligt för upphandling på den internationella bränslemarknaden. Samtidigt med bränslebytet övergick man till en typ av bränslekopplingar för tankning även de

som var bättre anpassade till NATO-standard.

Båda källorna uppger att man i samband med de här beskrivna förändringarna diskuterade de ökade samordningsmöjligheter med västflyget som skulle bli följden. Den källan har därutöver för kommissionen

ena redovisat hur han uppfattade den inofficiella synen inom flygvapnet åren kring 1960 på åtgärder som kunde förenkla eventuell samverkan med

en väst. Denna syn gick ut att man skulle genomföra sådana åtgärder i den mån de på ett rimligt sätt kunde motiveras av nationella svenska behov.

Sammanfattning

Kommissionen finner att övergången till trycktankning och bytet

av flygbränsle förr eller senare skulle ha varit ofrånkomlig inom det svenska

flygvapnet med hänsyn till den flygtekniska och flygtaktiska utveckling-

en. Dessutom kan åtgärderna anses ha varit rimliga med hänsyn till det

kommersiella utbudet av flygbränsle. Bytet bränslemunstycken för

av tankning torde ha inneburit fördelar i samband med de s.k. SVENOR- DA-flygningarna och vid annat internationellt utbyte i fredstid. Detta utesluter enligt kommissionens uppfattning inte, att en strävan att förbättra de tekniska förutsättningarna för samverkan med väst också kan ha

SOU 199411 FörberedelserLuftoperativt 259

spelat in då åtgärderna beslutades. Vid en översiktlig granskning av de navigationssystem som utnyttjades inom Flygvapnet har det inte framkommit något som kan anses anmärkningsvärt i relation till kommissionens uppgift.

6.6.7¶Bastjänst

Bakgrund Kommissionen har vidare undersökt i vad mån organisationen av bastjänsten i flygvapnet tytt på att man förberedde gemensamma flygoperationer utgående från de svenska flygbaserna. Följande har framkommit.

promemoria PM rörande västmaktshjälp med flyg upprättad

I en inom Försvarsstaben 1955 avhandlas strategiska och tekniska förutsättningar för att kunna driva samverkan från svenska flygbaser. Det framgår att en sådan samverkan kräver ett omfattande förberedelsearbete. Det är inte själva förflyttningen av ett förband till Sverige som innebär något problem utan det är att efter ankomsten hit få alla kugi det komplicerade jaktförsvaret och samverkansmaskineriet att garna fungera är det stora problemet. Friktioner av alla de slag kunna som förutses, vilka kunna äventyra hela hjälpaktionen om icke noggranna och tidskrävande förberedelser vidtagits.

Det framgår av sammanhanget att författaren menade att sådana förberedelser inte hade vidtagits. Flera källor uppger vidare att Flygvapnets basorganisation och andra stödsystem, långt ifrån att vara överdimensionerade, under 1950-talet snarast var underförsörjda. Vi hade sålunda många flygplan och piloter ett väldigt tunt underhåll Svagheterna i basorganisationen kom men sedan att bestå på 1960-talet.

Sammanfattning Ingenting har sålunda framkommit som tyder på att Flygvapnets bastjänst dimensionerad for att främmande flygstridskrafter skulle kunna var bedriva operationer i någon större skala från de svenska baserna.

260 FörberedelserLuftoperativt SOU 1994 11

. Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material särskilt nämns

som i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen följande

av personer Sven Alm, Carl Eric Almgren, Folke Barkman, Åke Berg, Sten Bergström, Åke Björvell, Ulf Cappelan-Smith, Stig Dalsjö, Gunnar Eklund, Martin Fehrm, Sven Hasselrot, Ian Iacobi, Tage Junger, Karl-Erik Karlsson, Sven Lampell, Rune Larsson, Carl-Otto Larsson, Bertil Lehman, Henrik Lindgren, Gunnar Lindqvist, Stig Löfgren, Åke Mangård, Klerren Nilsson, Claes-Henrik Nordenskiöld, Stig Norén, Gösta Odqvist, Nils Personne, Ingvar Selander, Carl-Gustaf Sim-

Dick Stenberg, Åke Sundén, Christer Söderhielm, Patrick K. Talty, mons, Wilhelm Wagner, Bo Varenius, Bo Westin och Sverker Åström.

2. Leif Leifland, Brittiska kränkningar av svenskt luftrum under andra världskriget, K. Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift 587, s. 143. 3. NSC 28, The Position of the United States with Respect to Scandinavia, 26.8. 1948; NSC 121, The Position of the United States with Respect to Scandinavia and Finland, 8.1.1952; NSC 60061, U.S. Policy toward Scandinavia, 6.4.1960. För en allmän diskussion av dessa dokument se kapitel 4. 4. Se exempelvis Malcolm Murray och Stig Löfgren, För Nordens frihet, Stockholm 1949 och Overbefálhavarens förslag Ett alltjämt starkt försvar, Kontakt med krigsmakten, Årgång X Nr 9-10, 1954.

5. COS 56 209, DEFE568, PRO. 6. FSPlan 32 1958 nr H3, FSPlan, serie F FS KH-arkiv. 7. Kungl.Flygförvaltningen ELF H M335 11 Nov. 1957, ELF H M3359 2. 7.1959, ELF H M3351216.10.1959, ELF H M335 13 7. l 1959, ELF H M33513 12.11.1959, X H M33517 25.8.1960, XP H M 335-311 23.2.1961, ELF H M335321 6.4.1961, INK H M33522 l6.10.1961, ELF H M335-3l 27.l0.l96l, F 157, KFF arkiv, KrA.

Bl.a. COS 52 47, COS 52 130, DEFE5, PRO. 9. COS 56 209, DEFE568, PRO. 10. COS 59 176, DEFE593, PRO. 11. En utförlig beskrivning av Loran C återfinns i Owen Wilkes och Nils Petter Gleditsch, Loran-C and Omega, Oslo 1987; knytningen till Norge finns utförligt behandlad i Rolf Tamnes, The United States and the Cold War in the High North, Oslo 1991. 12. Wilkes-Gleditsch 1987. 13. Granskningsutvalget Loran C Omega, Instilling fra utvalget til under-

sökelse av sakene om etablering av Loran C Omega-stasjoner i Norge, Oslo

og 1977. 14. US Emb. UD 1.2.1960, HP 59 A, UDs arkiv. På dokumentet finns

SOU 199411 FörberedelserLuñoperativt 261

15. Fst UD 17.2.1960, ibid.; jfr även utrikesminister Sten Andersson i riks-

dagen 11.12.1990, riksdagens prot. 19909143 s. 82 ff. 16. Polarissystemets missiler gavs redan från början en sådan räckvidd att de från avskjutningsplatser i Norska havet skulle nå huvuddelen av Sovjetunionens europeiska område. Något strategiskt behov av att operera i Östersjön farms mot denna bakgrund inte. En in- och utpassage ur Östersjön skulle dessutom ha varit sårbar, och Östersjön var knappast något lämpligt operationsområde för så stora ubåtar. 17. Kommunikationsdep. UD 13.2.1960, HP 59 A, UDs arkiv.

- 18. UD US Emb. 8.3.1960, ibid.

- 19. Undéns dagbok 4.6.1960. 20. Dagens Nyheter 15.1.1991. 21. FstSekt II, serie, FI, Fst KH-arkiv, samt Wilhelm Agrell, Den stora lögnen, Stockholm 1991. Vad som sedan hände med frågan har inte kunnat klarläggas. 22. Brev FSUnd H 40 U 3.10.1960, FS arkiv. 23. Janes All The Worlds Aircraft 1963-64, London 1963. 24. FMV Flygplan A053575 29.4.1993, NPKs handlingar. 25. PM rörande våstmaktshjälp med flyg i författaren Folke Barkmans ägo. 26. PM beträffande några förhållanden vid FV 1936-1960 av A.L. 1983-04-24, Ljungdahls arkiv.

SOU 199411 FörberedelserKrigsanskaffning 263

7¶Förberedelser för materiel och

anskaffning av

förnödenheter under krig

Det svenska militära försvarets uthållighet under ett längre krig var, trots en omfattande lagring av strategiskt betydelsefulla varor, beroende av import av krigsmateriel och andra krigsviktiga förnödenheter. Vid krigsfara eller ett krigsutbrott var det således en angelägen uppgift att utomlands anskaffa de varor som behövdes och att ordna med transport av dem till Sverige. Att hålla porten västerut öppen för att få förnödenheter hit är en av de viktigaste punkterna i vår strategi. De viktigaste upphandlingsländerna förutsågs bli Storbritannien och USA, som redan i fredstid var de största leverantörerna av krigsmateriel till Sverige jfr avsnitt 5.2.

Konkurrensen om såväl materiel och förnödenheter som transportutrymme fick i en sådan situation förutsättas vara hård. USA och Storbritannien skulle förmodligen i första hand söka trygga NATO-ländernas behov. Vidare skulle stora stridskrafter föras över Atlanten till den centraleuropeiska krigsskådeplatsen. I det sammanhanget kunde den svenska handelsflottan, som vid början av 1950-talet var en av de tio största i världen, utgöra ett förhandlingskort. Genom att ställa svenska fartyg till västmakternas förfogande kunde Sverige hoppas på en mer välvillig behandling i andra avseenden från deras sida. Också det svenska civila trafikflyget, dvs. främst den svenska delen av SAS, kunde härvid spela en viss roll.

Huruvida Sverige verkligen skulle få några militära leveranser i krig

oklart. Överbefälhavaren Jung skrev i 1949 till den amerikanvar mars ske Stockholmsambassadören och framhöll bl.a. det svenska försvarets beroende av amerikansk import av krigsmateriel radar, radiomateriel och fordon för att kunna motstå ett sovjetiskt angrepp under någon längre tid. Han fick ett allmänt hållet svar utan löften Försvarsminister Vougt lät i ett samtal med den brittiske marinattachén i Stockholm i september samma år förstå att han tog det för givet att Storbritannien skulle bidra med sådana leveransen Den brittiska inställningen var emellertid att svenskarna måste vara väl medvetna om att, eftersom Sverige valt att stå utanför det västliga försvarssystemet, man inte kunde påräkna samma behandling som länder som deltog i detta. Det hade vid upprepade tillfällen påpekats att behoven hos allierade stater oundvikligen hade förtur. Det var emellertid ett brittiskt intresse att inom ramen för denna restriktion förse Sverige med materiel och utrustning som landet behövde. Och denna inställning kunde förutses gälla även i krig, förutsatt att Sverige fortsatte att upprätthålla ett effektivt försvar och försvarade sig vid ett anfall. Några mer precisa utfästelser om arten och omfatt-

264 FörberedelserKrigsanskaffning SOU 199411

ningen av sådana krigstida leveranser kunde inte lämnas utan fick bero av omständigheterna Liknande besked hade redan våren 1949 lämnats till den svenske militärattachén i London

Tillgängligt arkivmaterial ger inte upplysningar om denna tämligen avvaktande västmaktsinställning till det svenska behovet krigsimport

som åtminstone delvis bör ses i ljuset den amerikansk-brittiska kam- - av panjen för en svensk västanknytning efter hand modifierades. Man

vågar kanske utgå från att USAs och Storbritanniens benägenhet att göra åtaganden gentemot Sverige om att i krig leverera viktiga förnödenheter ökade i takt med att förhoppningarna om att kunna påverka Sverige att ansluta sig till NATO avskrevs och NATOs ti11växte.7 Men den

resurser grundläggande principen att NATO-staternas behov kom i första

egna rummet torde man inte ha ruckat på.

Enligt brittiska uppgifter gjorde Försvarsstaben i april 1954 hän-

en vändelse till NATOs Standing Group i Washington. Uppgifter lämnades om den svenska krigsmaktens styrka och om vilka logistiska behov

som skulle uppstå i händelse av krig. Hänvändelsen uppfattades britterna

av som ett försök att säkra tillförsel av underhåll i en nödsituation utan några av de åtaganden som följde med ett medlemskap i NATO. Den brittiska regeringen konstaterade med förvåning att hänvändelsen syntes ha gjorts med den svenska regeringens vetskap och godkännande. NA- TOs Standing Group skulle i samband med att man erkänt mottagandet av meddelandet ha bett svenskarna om en analys av vilket fartygstonnage som krävdes för deras underhållsbehov

Att man på svensk sida räknade med eller i vart fall hoppades på att västmakterna vid ett sovjetiskt anfall skulle hjälpa Sverige med bl.a. bensin, olja, kol, krigsmateriel och vissa råvaror och halvfabrikat till krigsindustrin framgår bl.a. av förutsättningarna för vissa militära spel

och övningar

Ansvaret för planeringen import för krigsmaktens behov låg

av Försvarsstaben, medan uppgiften att svara för den mycket omfattande importen för folkhushållet i övrigt åvilade Riksnämnden för ekonomisk försvarsberedskap, sedermera Överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Sistnämnda importplanering lämnas här sidan.

Försvarsstabens importplanering

Enligt analyser från början av 1950-talet skulle krigsmaktens importbehov fr.o.m. den tredje krigsmånaden komma att uppgå till nära 73 000 ton materiel, främst ammunition, vapen och fordon, och 122 000 ton drivmedel för bilar, flygplan m.m.° Vid slutet 1960-talet hade be-

av hovet uppräknats till nästan 250 000 krigsmånad, än

ton per varav mer 85 procent utgjordes av drivmedel.

SOU 1994 1l FörberedelserKrigsanskaffning 265

l en skrivelse från Försvarsstaben till militärattachéerna i London resp. Washington från år 1953 2 framhölls att det för den svenska krigsmaktens uthållighet under krig var angeläget att möjligheterna att imponera krigsmateriel från Storbritannien, USA m. fl. länder togs tillvara. lnom Försvarsstaben hade i samråd med försvarsgrensförvaltningarna undersökts vilka möjligheter som förelåg att utnyttja krigsmateriel som tillverkats i västmakterna för att tillgodose den svenska krigsmaktens omedelbara behov av krigsmateriel. Undersökningarna hade resulterat i listor

på önskvärda materielslag, materielens omfattning, tidpunkt krigsmånad

när materielen borde kunna disponeras samt en bedömning av vilket land som kunde antas leverera materielen. Avsikten var att listorna vid ett eventuellt krigsutbrott genom beskickningarnas försorg skulle föreläggas berörda myndigheter i resp. land som underlag för förhandlingar. Särskilda inköpskommissioner skulle vid ett krigsutbrott omedelbart avresa till Storbritannien resp. USA för att förstärka beskickningarna vid handhavandet av dessa frågor. Förhandlingar i ärendet med resp. lands myndigheter fick inte tas upp i fredstid. Inte heller fick förekomsten av handlingarna beröras. Om Sverige råkade i krig, skulle beskickningen inte avvakta några ytterligare direktiv från svenska myndigheter. Alla ansträngningar skulle då inriktas på att anskaffa materielen samt tonnage för att transportera denna till Sverige. Det angavs avslutningsvis att listorna över materiel fortlöpande skulle komma att revideras och att samråd i ärendet hade ägt rum med Utrikesdepartementet och Riksnämn-

den för ekonomisk försvarsberedskap.

Listorna tycks i enlighet med vad som förutskickades i skrivelsen från år 1953 ha hållits aktuella vart fall en bit l950-talet. Ett förslag till revidering från Marinförvaltningen från år 1957 har sålunda påträffats. Därefter förefaller det denna å jourhållning förlorade sin

som om aktualitet under ett antal år. Detta kan hänga samman med att man under senare delen av 1950-talet och en bit följande decennium räknade med att ett eventuellt krig skulle inledas med en våldsam kärnvapenduell mellan stormakterna. Under en avsevärd tid efter ett krigsutbrott förutsågs sjöfarten på världshaven att ligga nere och att planera för tiden därefter lönade sig knappast.

År 1969 utfärdade emellertid ÖB skrivelse angående import

en av förnödenheter vid krig eller krigsfara. Skrivelsen tillställdes försvarsgrenscheferna och vissa försvarsmyndigheter samt försvarsattachéerna i London resp. Washington och Ottawa. Inledningsvis angavs att regeringen medgivit överbefälhavaren att i samråd med Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap låta planlägga snabb import av vid krig eller krigsfara viktiga förnödenheter för krigsmaktens behov. Regeringen hade i sammanhanget föreskrivit att direktiv om förhandlingar med utländska myndigheter inte fick ges av överbefälhavaren utan särskilt tillstånd av

266 FörberedelserKrigsanskaffning SOU 199411

försvarsministern. I övrigt företer texten påfallande likheter med innehållet i 1953 års skrivelse.

Transponer Försvarsstaben framställde våren 1952 till Luftfartsstyrelsen önskemål om flygtransport under beredskapstillstånd och krig for prioriterad materiel jfr. avsnitt 6.3 not 13. Framställningen innebar att 90 procent av flygplansflottan skulle behöva avsättas för rent militära importbehov. Kvantitativt skulle emellertid sjötransporter över Atlanten och Nordsjön helt dominera krigsimporten. Frågor rörande skyddet av denna import har behandlats i avsnitt 6.5.

Under andra världskriget var huvuddelen av den svenska oceangående handelsflottan engagerad för de allierade. Redan i december 1939 träffades ett sjöfartsavtal om att de allierade skulle få disponera svenskt tonnage. Avtalsparter var å ena sidan det brittiska Ministry of Shipping och å den andra sidan den s.k. Sjöfartskommittén 1939. Denna kommitté var tillsatt av Sveriges Redareforening främst för att kanalisera sjöfartsnäringens kontakter med de statliga kristidsmyndigheter som hade befattning med sjöfartsangelägenheter. I kommittén ingick huvudredarna för de tongivande rederierna i Sverige. Efter krigsslutet anslöt sig Sverige till de allierades sjöfartspool och över 200 svenska fartyg deltog i transporterna för de krigshärjade ländernas försörjning och återuppbyggnad.

Under 1950- och l960-talen var den svenska handelsflottan förhållandevis stor. Endast en mindre del av flottan behövdes för det svenska importbehovet. Vid avspärrning och krig skulle därför det utevarande oceangående tonnaget vara av betydelse också från internationell synpunkt. Det kunde i en sådan situation förutsättas att handelsflottan, oavsett om Sverige var krigförande eller inte, skulle underkastas någon form centraldirigering i varje fall i vatten som berördes av konflikten.

av På redarhåll bedömdes något alternativ till tonnagets anslutning till västmakternas sjöfartspool, tvångsvis eller frivilligt, knappast föreligga.

Sjöfartskommittén fortsatte att existera på papperet. Under intryck av bl.a. Koreakriget återupplivades emellertid kommittén på regeringens önskan. Syftet dels att förhindra att den svenska handelsflottan skulle

var tas i beslag av utländska myndigheter i en krigssituation, dels att trygga import av viktig materiel och förnödenheter. Detta skulle ske genom att Sverige förklarade sig berett att ställa kölar till västmakternas förfogande. På båda sidor hade man en beredskap för att ta upp en diskussion om detta. Inga andra aktiviteter förekom. Detta var att se som en option för regeringen. Som en beredskapsåtgärd utsåg man tillsammans med Redareföreningen representanter i London och New York som i händelse av

SOU 1994 11 FörberedelserKrigsanskaffning 267

krig eller liknande krissituation skulle befullmäktigas att vara deras ombud. Dessa representanter var försedda med vissa aktuella uppgifter om den svenska handelsflottan.

Efter Cubakrisen år 1962 aktiverades Sjöfartskommittén på nytt. Utlandsombud utsågs även bl.a. i Australien och den amerikanska västkusten. Diskussioner upptogs med statliga myndigheter kommitténs

om uppgifter. Enligt ett förslag skulle kommittén vid avspärrning och krig bl.a. vara en förbindelselänk mellan staten och handelsflottan och i ett krisläge på ett ändamålsenligt sätt förmedla den från statlig synpunkt betydelsefulla användningen av handelsflottan, t.ex. ett utbyte av dess tjänster mot import. Om Sverige tvingades i ett krig och handelsflottan fördes in i ett större internationellt sammanhang, skulle kommittén bli ett verkställande organ för dess insats i de gemensamma krigsansträngningarna.

På initiativ av Redareföreningen utarbetades våren 1964 ett förslag till beredskapsorganisation mm. I utredningen föreslogs bl.a. att Sjöfartskommitténs ställning inom totalförsvaret borde definieras av myndigheterna. En instruktion för utlandsombuden borde upprättas. Den handbok i konvojtjänst som efter NATO-mönster utarbetats inom marinen borde göras mer fullständig och om möjligt redan i fred distribueras till svenska fartygsbefálhavare. l enlighet med ett tidigare förslag Kommitténs för sjöfartens beredskapsfrågor betänkande Handelsflottans beredskap från år 1958 borde svenska handelsfartyg förstärkas för att vid krigsfall göra det möjligt att ta emot artilleri för självförsvar samt förses med magnetskydd. Detta torde nämligen utgöra ett krav för att svenska fartyg skulle få ingå i NATOs konvojer.

Det förefaller som om de nämnda förslagen inte kom att genomföras i någon större utsträckning.

Luftfartsverket, som tidigare benämndes Luftfartsstyrelsen, har som totalförsvarsmyndighet att planera för användningen av civila svenskregistrerade flygplan i krig.

I slutet av år 1949 tog överdirektören för Luftfartsstyrelsen initiativ till samtal med den brittiske flygattachén i Stockholm om att den del av den svenska civila flygplansflottan som inte skulle tas i anspråk av krigsmakten, dvs. åtta DC 6or, vid ett krigsutbrott skulle föras över till Storbritannien. Den svenska regeringen var enligt brittisk uppfattning inte informerad dessa samtal. Såväl det brittiska utrikesministeriet

om som

flygministeriet betraktade en sådan överföring som mycket betydelse-

full. Från brittisk sida fanns ett intresse att även SAS underhållsper-

av sonal i ett krisläge skulle transporteras till Storbritannien. Ytterligare samtal mellan företrädare för Luftfartsstyrelsen och flygattachén ägde

våren och senhösten 1950. Vid sistnämnda tillfälle kunde överrum direktören meddela flygattachén att han nu var beredd att diskutera saken

268 FörberedelserKrigsanskaffning SOU 199411

med Foreign Office och den brittiska civila luftfartsmyndigheten.

Det framgår inte av arkivmaterialet huruvida några sådana diskussioner kom till stånd mellan Luftfartsstyrelsen och de brittiska myndigheterna. Luftfartsstyrelsen bytte chef år 1952. Den nye chefen hade vissa kontakter med britterna om lejdtrafik mellan Sverige och Storbritannien, men fick inte till stånd någon överenskommelse med dem. Däremot förhandlade han så småningom fram ett avtal med den amerikanska luftfartsmyndigheten om lejdtrafik mellan Sverige och USA. I avtalet angavs vilka plan som i krig skulle få landa i USA, vilka flygplatser de skulle få utnyttja, vilka underhållsresurser som krävdes etc.

Det fanns alltså en viss beredskap inom sjöfartsnäringen att i krig samordna de svenska transportresurserna med västmakternas. Förhoppningen var att en sådan samordning skulle ha kunnat medverka till

en välvillig inställning från västmakternas sida när det gällde att låta svenska fartyg med last avsedd for Sverige ingå i deras konvojer över Atlanten och Nordsjön. Också för det civila trafikflyget fanns en liknande planering.

SOU 199411 FörberedelserKrigsanskaffning 269

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, förutom det material som särskilt nämns i följande noter, uppgifter som lämnats till kommissionen av följande personer Magnus Bruzelius, Kjell Nordström, Bengt Rasin, Per Rudberg och Henrik Winberg. 2. Överbefalhavaren Nils Swedlund vid militârledningens sammanträde 30.9.1957, Chefsexp., serie A Fst KH-arkiv. 3. Brev 1.3.1949 från Jung till Matthews och svarsbrev 2.3.1949 från Matthews till Jung, General Records 1949, Box 132, RG 84, NARA. 4. Rapport 30.9.1949 från marinattachén i Stockholm Wyburd till Director of Naval Intelligence, Reference sheet No. 347, FO 37186947, PRO. 5. Brev 15.1.1951 från Harrison, F.O., till Farquhar, Stockholm, F0 37186947, PRO. 6. Handbrev 6.5.1949 från Francke, London, till Swedlund, Fst, FstUtrikes, serie E 114, KrA. Jfr även brev 23.5.1950 från Hägglöf, London, till Undén, HP 1 Ba, UDs arkiv, RA. 7. Våren 1953 omtalade sålunda den amerikanske Stockholmsambassadören för statsminister Erlander att Sverige skulle få en ökad tilldelning av flygbensin; Erlanders dagbok 12.2.1953. 8. C.O.S. 54 46th Meeting, Item 2 DE4E 470, och C.O.S. 54 197, 15.6.1954, DEFE 553, PRO.

Enligt en sammanfattning av alltjämt sekretessbelagt brittiskt arkivmaterial FO 371111 370 som för kommissionens räkning gjorts inom Foreign Office skall hånvåndelsen ha skett genom den norske representanten i NATOs Standing Group. I sammanfattningen anges utan reservation att den svenska regeringen stod bakom hänvändelsen. Någon svensk dokumentation i ärendet är känd för kommissionen. 9. T.ex. rapport från luftförsvarsspelen 1955, Fstflyg-och luftförsvarsavdelningen 6.4.1956, Centralexp., serie E VII, FS KH-arkiv. 10. Fstkvm 16.2.1953, H 2916, Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv. 11. Bilaga 3 till Särskild importplanläggning, KvH 141968 ÖB 10.10.1968, FöD KH-arkiv. 12. FstKvm 11.5.1953, H 2916, Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv. 13. Marinförvaltningen till ÖB 10.7.1957, HX 257, serie F KMF, FMV KH-arkiv. 14. PM 9.10.1957 över underrättelser av strategisk och militårpolitisk art inhämtade vid CFHS studieresa till Frankrike, Canada och USA i september 1957, Fstsekt Il, serie F II, Fst KH-arkiv.

270 FörberedelserKrigsanskaffning SOU 199411

15. FstKvm 3.2.1969, nr H 500, Chefsexp., serie B Fst KH-arkiv; se även Särskild importplanlåggning, KvH 141968 0B 10.10.1968, FÖD KH-arkiv. 16. Skrivelse 6.3.1952, H 562, Fstflyg- och luftförsvarsavd., serie F KrA. 17. CIAs rapport Sweden s. 78, SR-7, publicerad 6.4.1949, Harry S. Truman Library. 18. PM rörande regleringen av den svenska sjöfarten under andra världskriget och tiden därefter, upprättad av Douglas Forssblad 10.1.1978, Sveriges Redareförenings arkiv. ,19. COS 4940 28.1.1949 Scandinavian defence and the Atlantic Pact, DEFE5, PRO. 20. PM 19.4.1961 av A G H von Heidenstam, Sveriges redareförenings arkiv FK3. 21. PM 11.5.1964 av L Sjöwall, Sveriges Redareförenings arkiv FK27. 22. PM fogad till brev 6.4.1964 från Sjöfartsstyrelsen, Sveriges Redareförenings arkiv FS 391. 23. Förslag till organisation av Sveriges Redareförenings och Sjöfartskommitténs beredskapsorganisation i utlandet jämte förslag till åtgärder att i samband därmed vidtagas av Sveriges Redareförening, Sveriges Redareförenings arkiv FK271964. 24. Brev från Ingemar Elving 16.8.1993, NPKs handlingar. 25. Rapport från den brittiske tlygattachén i Stockholm M Wyatt till Assistant Chief of Air Intelligence 3.1.1950, A.A. No. SWD. 450, FO 37186956, PRO. 26. Note of a meeting 19.1.1950 to discuss Swedish Civil Aviation in War, F0 37186956, PRO. 27. Utdrag ur protokoll från de brittiska försvarsgrenschefemas möte 17.11.1950, F0 37186175, PRO. 28. Rapport 25.5.1950, A.A.No. SWD. 28850, och 21.11.1950, SWD. 54350, från Wyatt till Assistant Chief of Air Staff Intelligence, FO 37186956, PRO.

SOU 199411 FörberedelserMotståndsrörelse 271

6.8 Förberedelser för motstånd under

ockupation

Bakgrund Om det reguljära försvaret bryter samman och ett land helt eller delvis rent faktiskt kommer under fientligt herravälde, anses området ockuperat. I en sådan situation kan befolkningen komma att göra aktivt eller passivt motstånd mot inkräktaren, ytterst för att bidra till att tvinga bort honom ur landet och återställa en laglig regering.

Under andra världskrigets tyska ockupation av stora delar av Europa organiserades underjordiska stridsstyrkor i flera av de härtagna länderna. Dessa styrkor ägnade sig bl.a. sabotage riktade mot ockupationsmak-

Även passivt motstånd förekom med demonstrationer och ten. t.ex. utgivandet av illegal press. Motståndsrörelserna bekämpades med stor brutalitet.

Mot bakgrund av erfarenheterna från andra världskriget tillskapades 1949 års Genevekonventioner. Dessa ger under vissa förutsättningar medlemmar i motståndsrörelse samma skydd som kombattanter. Bl.a. skall medlemmarna stå under befäl av en person som är ansvarig för sina underlydande och vara underkastade ett internt disciplinärt system.

Ett framgångsrikt motstånd beror i hög grad av sammanhållningen inom grupper, yrken, näringar, ideella, religiösa, fackliga organisationer och föreningar m.m. Den enskilde medborgaren som saknar stöd i en grupp eller organisation har små möjligheter att värja sig mot ockupantens krav. Förutsättningarna för framgång ökar, om det finns någon form av beredskap hos myndigheter och allmänhet för vad som kan hända.

I ett ockuperat land är det naturligtvis omöjligt för regeringen att utöva någon självständig styrelse. Regeringen kan därför välja en vistelseort utanför ockupantens räckvidd och från skyddat område leda kampen för landets frigörelse. Också statschefen kan i-exil verksamt bidra till att stärka en nationell hållning hos folket. En evakuering av statschef och regering kan behöva förberedas redan i fredstid.

I fred kan åtgärder vidtas för att rekrytera pålitliga personer som under ockupation kan bilda stommen i en motståndsrörelse. Sådana personer kan förses med sambandsmateriel och utbildas i signaltjänst för att de framtida motståndsgrupperna direkt eller indirekt skall kunna upprätthålla förbindelse med ledning utanför ockuperat land. Även

en vapen och andra stridsmedel kan anskaffas och utbildning ske i deras bruk. Ett nätverk av detta slag kallas ofta med ett engelskt ord för stay

behind-organisation.

En motståndsrörelse kan i regel inte ensam befria landet, utan är beroende av hjälp utifrån. Den kan behöva materiel och rådgivare från

272 FörberedelserMotståndsrörelse SOU 199411

utlandet för att genomföra egna aktioner. Genom att inhämta underrättelser och förmedla dessa till en allierad makt kan en motståndsrörelse bidra till effektiva militära insatser mot ockupanten. En motståndsrörelse kan hjälpa militär personal från en allierad stat som råkat i nöd, t.ex. flygare som tvingats hoppa från sina plan

Mot denna bakgrund kan det finnas skäl för en stay behind-organisation att i fred odla kontakter med företrädare för eventuella framtida biståndsgivare i utlandet. Genom sådana kontakter kan man på ömse sidor klara ut vilka personer som det kan bli aktuellt att samarbeta med och skapa förtroendefulla personliga relationer. Man kan även bedriva en mer eller mindre långtgående gemensam planläggning.

Förberedelser för motstándsrörelseri Sverige

Om Sverige skulle ockuperas förutsätts motståndet fortsätta bl.a. i form av det fria kriget. Uppmaningar till detta lämnades tidigare under beteckningen Om kriget kommer i broschyrer och anvisningar till allmänheten, bl.a. i telefonkatalogen. Det har förekommit uppgifter om att förberedelser för ett sådant motstånd vidtagits i fredstid.

Åren 1951-53 tjänstgjorde CIA-mannen William under-

Colby som

ordnad diplomat vid den amerikanska ambassaden i Stockholm. l sina memoarer har han uppgivit att hans uppgift var att bygga upp stay behind-nät i Danmark, Finland, Norge och Sverige. Enligt Colby skilde sig förutsättningarna för hans arbete i hög grad mellan de olika länderna. I något av länderna kunde han således öppet samarbeta med nationella underrättelseorgan och med deras hjälp välja ut framtida motståndsledare till utbildning i guerillakrigföring, sabotageteknik i ClAs regi. I

m.m. ett annat land fick han i hemlighet kontakt med pålitliga invånare genom amerikaner som var bosatta i landet. Colby anger inte uttryckligen hur situationen var i respektive land, men tydligen var skillnaderna i hans möjligheter att verka beroende på ländernas säkerhetspolitiska situation Enligt uppgifter i svenska tidningar från början av 1990-talet var Colbys arbete i Sverige inte särskilt omfattande. Han skulle dock ha rekryterat och utrustat några motståndsledaref En skribent påstår att den svenska regeringen godkände att CIA i samarbete med svenska organisationer bedrev en mängd aktiviteter i Sverige, bl.a. skapandet av paramilitära enheter. Enligt denne skribent skall Colby ha sagt att den svenska regeringen kände till hans arbete i Sverige på 1950-talet och godkände det

I tidningsartiklarna förekom även påståenden svensk stay be-

om en hind-organisation. Uppgifterna innebar i huvudsak följande

Organisationens huvuduppgift skall ha varit att fungera stomme

som i en svensk motståndsrörelse som skulle träda i verksamhet vid ett sovjetiskt anfall mot Sverige. För detta ändamål skall ett antal motstånds-

SOU 199411 FörberedelserMotståndsrörelse 273

ledare ha rekryterats och utbildats bl.a. i sabotageteknik och radiokommunikation. Vidare uppges speciella vapen- och drivmedelsförråd ha lagts upp och radiosändare placerats ut på olika platser. Organisationen skall också ha haft till uppgift att säkerställa att bl.a. kungahuset, regeringen, riksdagens krigsdelegation och högkvarteret evakuerades till utlandet. Därifrån skulle en svensk exilregering leda den fortsatta motståndskampen.

Försäkringsdirektören Alvar Lindencrona uppges ha varit organisationens ledare. Från år 1958 skall denne ha agerat på uppdrag av statsminister Tage Erlander och organisationen underställts Inrikesdepartementet. Colbys kontakter påstås samma år ha förts över till den svenska regeringen och CIA bidragit till organisationens tillgångar genom att donera den krigskassa som Colby utrustat sina motståndsledare med. År 1968 skall för organisationen ha flyttats över till Försvars-

ansvaret departementet. Organisationen uppges i huvudsak ha finansierats via statsbudgeten.

Lindencrona skall ha rapporterat till ett råd som bestod av företrädare för olika delar av samhället, bl.a. Landsorganisationen, Svenska

arbetsgivareföreningen och Riksförbundet Landsbygdens Folk. lnvigda

var även vissa regeringsledamöter, några ledande militärer och ett fåtal industriledare och andra näringslivsrepresentanter. Rådets uppgift att

var ge organisationen och dess ledare en förankring höjd över partigränser och socialgrupper.

En av organisationens känsligaste uppgifter uppges ha varit att säkerställa utländskt stöd för en svensk motståndskamp. I detta syfte sägs Lindencrona ha upprätthållit kontakter med CIA liksom med det brittiska underrättelseorganet MI vilka informerades om organisationens verksamhet. Vid en ockupation av Sverige skulle kontakt hållas med CIAs huvudkontor i London. Därigenom skulle den svenska motståndskampen samordnas med sådan verksamhet i resten av Europa. CIA skulle försörja en svensk motståndsrörelse med vapen och annan materiel.

Åtskilligt av vad som ovan redovisats stämmer med vad kommissionen själv kunnat konstatera. Kommissionen har dock inte haft anledning att i detalj utreda dessa uppgifter.

Den bild som kommissionen har fått rörande förberedelser för en motståndsrörelse i Sverige grundas väsentligen på muntliga uppgifter. I den

mån det existerat något skriftligt primärmaterial har detta inte påträffats.

Tage Erlanders dagboksanteckningar ger dock vissa inblickar i verksamheten. För kommissionen är en verksamhet av detta slag av intresse endast om den inneburit förberedelser för att ta emot militärt bistånd från främmande makt.

Det finns skäl att framhålla att en planläggning för en svensk motverkan vid en ockupation av landet inte innebär defaitism. Den är tvärtom

274 FörberedelserMotståndsrörelse SOU 199411

ett uttryck för viljan att till det yttersta bevara landets självständighet och överlevnad som fri nation I sådan planläggning intar förberedelser

en för ett väpnat motstånd mot ockupanten en framträdande plats. Det ligger i sakens natur att en sådan planläggning måste omgärdas med största möjliga sekretess. Även uppgifter förhållanden ligger ganska

om som långt tillbaka i tiden kan alltjämt behöva skyddas.

Uppgifterna om hur omfattande Colbys nät var har växlat. Från något håll har det gjorts gällande att han byggde ett ganska omfattande

upp kontaktnät som även innefattade kontakter med svenska myndigheter, framför allt med T-kontoret. En annan källa har hävdat att Colby inte hade hunnit göra särskilt mycket i Sverige och att det torde ha varit betydligt svårare för honom att arbeta här än i vissa andra länder. Hur det än må ha förhållit sig med detta, synes det klart att den på amerikanskt initiativ tillkomna verksamheten efter hand awecklades. Den torde helt ha upphört omkring år 1960.

Parallellt med denna verksamhet fanns i varje fall sedan början

av 1950-talet stommen till en svensk motståndsrörelse med anknytning till fackföreningsrörelsen, näringslivet och försvaret. År 1958 ställdes denna organisation under statens kontroll. Erlanders dagboksanteckningar ger emellertid vid handen att statsministern och ytterligare något statsråd hölls orienterade verksamheten redan före år l958.° Finansieringen

om som tidigare ombesörjts genom bidrag från näringslivet skedde fortsättningsvis med skattemedel och något eller några statsråd deltog regelbundet i de möten som organisationens ledningsgrupp höll en eller ett par gånger om året. Verksamheten sköttes helt av svenskar.

Detta förhållande hindrade inte att det förekom kontakter mellan å ena sidan företrädare för organisationen och å andra sidan amerikanska och brittiska ambassadtjänstemän i Stockholm och andra utländska befattningshavare. Dessa kontakter, om vilka kommissionen inte kunnat några detaljuppgifter, torde främst ha syftat till att göra det möjligt för en motståndsrörelse i ett av Sovjetunionen ockuperat Sverige att erhålla materiellt bistånd från västmakterna. Det torde också ha varit angeläget för organisationen att planlägga förbindelser till den svenska riksledningen, för den händelse den skulle tvingas välja uppehållsort utomlands. Förutom anskaffning av viss radiomateriel torde om ens några verk-

ställighetsåtgärder ha vidtagits.

SOU 199411 FörberedelserMotståndsrörelse 275

Noter

Till grund för detta avsnitt ligger, utöver det material sotn särskilt nämns i följande noter, intervjuer med ett tiotal personer med insyn i delar av verksamheten i en svensk stay behind-organisation. Dessa personers identitet kan här inte avslöjas. 2. Frågor rörande de offentliga organens handlande vid ockupation diskuteras i Åke Hasselrot och Bengt Lånnergren Ockupation, Kungl. Krigsvetenskapsakademiens tidskrift 1982 s. l-35. Motstånd mot en ockupationsmakt behandlas i Thede Palm, Motstånd och motståndsrörelser, Stockholm 1988. 3. William Colby Honorable men. My life in the CIA, New York 1978. Se även Rolf Tamnes 1991, s. 75 ff. 4. Aftonbladet 3.12.1990, Bjarne Stenquist i Dagens Nyheter 18.12.1990.

Paul Cole i Dagens Nyheter 21.10.1990; se även Cole Neutralité du jour The conduct of Swedish security policy since 1945, 1990, s. 356 6. Bjarne Stenquist i Dagens Nyheter 18.12.1990 och 14.8.1991. 7. Hasselrot och Lännergren a.a. s. 35.

Lindencrona i december 1951 för Erlander att han fått garantier från

uppgav mycket framstående amerikaner från amerikansk sida inte gjorde några

att man försök att i Sverige bygga upp en underjordisk rörelse som skulle uppträda under rysk ockupation av Sverige. Man skulle ha avskrivit alla sådana planer..

en Erlanders dagbok 22.12.1951. 9. Erlander konstaterade våren 1952 att numera ingen regeringsledamot tillhörde kommittén, vilket Erlander ansåg måste ändras. Ett år senare förklarade Erlander för Lindencrona att han tänkt att dennes kommitté skulle underställas överbefälhavaren, vilket Lindencrona energiskt motsatte sig. Sommaren 1954 fick Erlander och inrikesministem Gunnar Hedlund en redogörelse av Lindencrona m.fl. om verksamheten för en motståndsrörelse, i den händelse Sverige skulle bli helt eller delvis ockuperat. Ett par veckor senare informerade Erlander ledarna ñr folkpartiet och högerpartiet, Bertil Ohlin och Jarl Hjalmarson, om den Lindencronska kommittén dock utan att nämna ett enda namn. [november 1957 informerade Lindencrona m.fl. inrikesministem Rune Johansson i Erlanders närvaro om den hemliga motståndsrörelsen. Erlanders dagbok 29.5.1952, 31.5.1953, 10.6.1954, 23.6.1954 och 19.11.1957.

SOU 199411 FörberedelserVärdering 277

6.9¶Sammanfattande värdering av militära

förberedelser för västsamverkan

Åtgärderna

Tidigare i detta kapitel har kommissionen redovisat resultaten av sina undersökningar avseende faktiska åtgärder för västsamverkan inom det militära försvaret. Därutöver har vissa aspekter av förberedelser inom det övriga totalförsvaret belysts.

De militära åtgärderna kan i huvudsak klassas som endera organisatoriskpersonella eller materiella.

Till de organisatoriskpersonella åtgärderna hör i första hand det som redovisats i avsnitt 6.3 ovan avseende högkvarterets organisation för samverkan. En viss bakgrund ges vidare i redovisningen av studier, spel och övningar enligt avsnitt 6.2. Den samlade bild som framkommer är, att det under 1950- och 60-talen fanns en viss personell beredskap för att kunna etablera militär operativ samverkan med för oss viktiga västmakter, dvs. USA, Storbritannien, Norge och i någon utsträckning Danmark. Därtill kom motsvarande förberedelser för intensifierad materielanskaffning. Dessa berörs inte i det följande. Ingenting med undantag för

förbindelsen med det amerikanska europaflygets högkvarter i Wiesbaden har framkommit som tyder på att högkvarterets förberedelser har

bedrivits annat än inom en rent svensk ram.

Endast ett fåtal av de personer som var avdelade för samverkansuppgifter utomlands var informerade om sina krigsuppgifter. Refererade studier, spel och övningar pekar på att, när diskussioner om understöd utifrån fördes inom Försvarsstaben, uppfattningarna var tämligen vaga och divergerande om vilka samverkansuppgifter som borde prioriteras, om planeringen hade satts i verklighet. Samtidigt står det klart att i synnerhet ett s.k. direkt understöd från västmakterna, innebärande en relativt nära samverkan med deras stridskrafter till försvaret av Sverige skulle ha krävt omfattande förberedelser. Detta framgår i det föregående främst av redovisningen för försvarsbeslutet år 1958 och berörs ytterligare nedan. Mot denna bakgrund kan de organisatoriskpersonella förberedelserna för att motta direkt understöd betecknas som rudimentära.

De materiella åtgärderna kan principiellt hänföras till kategorierna förberedelser inom områdena markoperationer, sjöoperationer och luftoperationer samt tekniska förberedelser inom ledningsområdet.

Vad avser markoperationer har ingenting framkommit som tyder på förberedelser för mottagande av bistånd utifrån. Däremot förefaller det som om det i början av l950-talet gjordes vissa förberedelser för en gemensam planläggning mellan Sverige och Norge, väsentligen innebärande att svenska markstridskrafter i vissa lägen kunde tänkas verka på

278 FörberedelserVärdering SOU 199411

norskt territorium. Detta har framgått närmare av avsnitt 6.4

ovan. Några materiella åtgärder sammanhängande med mottagande bistånd

av för markoperationer har inte påträffats jämför dock vad sagts i

som avsnitt 5.2 om fredstida materielanskaffning.

Inom området sjöoperationer förekom uppenbarligen ett allmänt tankeutbyte dels inom marinen, dels i någon utsträckning också med vissa utländska företrädare, såsom beskrivits i avsnitt 6.5 ovan. Dessa tankar avsåg främst sjöfartseskort i Skagerack och Nordsjön och tycks ha haft ett mycket begränsat genomslag på den samordnande försvarsstabsnivån. Inte heller inom detta område har några materiella åtgärder påträffats, med undantag för vad som kan ha ägt rum under tidigt 1950-tal avseende

med Danmark mineringsplanering för Öresund. en gemensam

De tidigare beskrivna materiella åtgärderna kan sålunda praktiskt taget helt hänföras till områdena lufioperationer och samband för operativ ledning. Gränsen mellan dessa två områden på sambandssidan

är oskarp. Åtgärderna inom det luftoperativa området, omfattande främst

sambandssystem, igenkänningssystem IK, navigation och flygbaser, får

anses som begränsade men likväl betydelsefulla.

Det är vidare att notera att de tekniska åtgärderna inom sambandsområdet också hade konsekvenser för förutsättningarna för operativ ledning. Det är i och för sig uppenbart att de säkra och snabba signalförbindelser som upprättades till Norge, Danmark och de amerikanska flygstridskrafterna i Västtyskland och som indirekt skapade förutsättningar för andra

sambandslinjer med västsystemet hade en mycket begränsad kapacitet.

- Men de gav tekniska möjligheter till samråd och koordinering främst i en övergripande, strategisk mening, inklusive när det gällde att utbyta övergripande underrättelsebedömningar. I denna mening skulle signalförbindelserna ha kunnat vara av stor betydelse för principiell samord-

en ning i krig, trots att de uppenbarligen var helt otillräckliga for långt-

en gående direkt samverkan mellan stridskrafter.

Grundsynen pá understöd utifrån i 1955 ársförsvarsberedning

För en samlad tolkning av de organisatoriskpersonella och tekniska åtgärder som beskrivits ovan vill kommissionen ta sin utgångspunkt i

kapitel 3 i det föregående och till vad som där framgår om bedömning-

arna i anslutning till 1958 års försvarsbeslut.

Kommissionen har i avsnitt 3.3 redovisat sin slutsats att den i avsnittet

berörda sekretariatspromemorian från 1955 års försvarsberedning bör

anses uttrycka försvarsdepartementets syn på bistånd utifrån under 1950talet. Utgångspunkten var att Sverige inte under längre tid än

mer

storleksordningen några månader skulle kunna avvärja stormakts

en angrepp utan militärt understöd utifrån. I promemorian konstaterades

SOU 199411 FörberedelserVärdering 279

först att det var föga sannolikt att Sverige skulle kunna få direkt understöd från väst åtminstone i inledningsskedet de första månaderna av ett storkrig i vilket även vårt land var indraget. Med direkt understöd avsågs därvid insatser i direkt anslutning till krigshandlingar på svenskt territorium eller riktade mot fientliga transporter i direkt anslutning härtill. Med indirekt understöd avsågs å andra sidan sådana insatser som riktade sig mot angriparens uppladdningsområden eller krigspotential i stort Indirekt understöd kan lämnas på olika sätt och kan ha väl så stor betydelse som direkt understöd. I själva verket torde det också bli det indirekta understödet, som kommer att spela den största rollen för oss under ett krig. Det indirekta understödet illustrerades sedan i första hand med bekämpning av flygbaser, marina baser, inskeppningshamnar från vilka anfall kunna utgå 331g mot oss, liksom kommunikationer till dessa. En ytterligare, viktig form av indirekt understöd bedömdes ligga i de operationer i stort som band vår angripares stridskrafter. Det framgick av sammanhanget att anfallen mot flygbaser, hamnar etc. i första hand skulle komma att genomföras i form av flyganfall med eller utan

atomvapen

. En viktig innebörd av promemorian är sålunda, att det från mitten av 1950-talet är de västliga stormakternas USAs och i någon mån Storbritanniens eventuella understöd till försvaret av Sverige som diskuteras. Någon referens till skandinaviskt försvarssamarbete och dess möjligheter att i sig förbättra Sveriges försvarssituation finns däremot inte längre. Det finns inte heller i kommissionens material något som tyder på något senare uppvaknande svenskt intresse för en rent skandinavisk samverkan. I promemorian diskuterades vidare vad som kunde göras för att främja ett direkt understöd av en typ som i praktiken låg nära det indirekta understödet dvs. begränsad insats av attack- och bombförband. Man nämnde därvid främst följande typer av åtgärder personkontakter, som borde kunna utvidgas i ett krigshotande läge, säkra och tillräckliga sambandsmedel, -

en allmän samordning av flygoperationer,

viss samordning av luftbevakningen, utbyte av luftförsvarsunderrättelser och underrättelser av generell natur. Kommissionen har vid sina övriga efterforskningar inte påträffat något tyder på att den just redovisade principsynen understöd utifrån som förändrats senare under den period som omfattas av kommissionens uppdrag. Någon samlad bedömning rörande denna fråga från tiden efter år 1956 har inte påträffats. Vi återkommer i nästa kapitel till vilken insyn statsmakterna och dess centrala företrädare hade i de bedömningar som just beskrivits.

280 FörberedelserVärdering SOU 199411

syften och åtgärder syntes

Det är uppenbart att de faktiskt vidtagna åtgärderna inte tillnärmelse-

ens vis skapade förutsättningar för mottagande av s.k. direkt understöd utifrån av någon större omfattning. Det har sålunda framgått kommis-

av sionens redovisade material, att ett sådant mottagande bistånd skulle

av ha förutsatt en krävande operativteknisk integration med Väst i ett antal viktiga avseenden operativ samordning och övning samt därtill omfattande tekniska åtgärder avseende ledning, luftövervakning, samband och

bastjänst, och därtill också samordningsåtgärder i viktiga taktiska hän-

seenden inklusive övningar. Moderna internationella exempel på erforderliga åtgärder för ett sådant syfte är dels NATOs luft-

gemensamma försvarsorganisation NADGE NATO Air Defence Ground Environment System, dels också de så kallade COB-baserna Collocated Operational Bases som organiserades efter överenskommelse mellan Norge och USA år 1974. Inom det markoperativa området utgör förhandslagringen

m.m. i Norge för den amerikanska marinkårsbrigaden ett motsvarande

ex-

empel. Åtgärderna inklusive investeringarna i dessa sammanhang har

varit mycket omfattande. Även motsvarande 1950-

om en samordning på

och 60-talet förmodligen hade varit något mindre komplicerad, är det mot denna bakgrund uppenbart att de berörda svenska åtgärderna

ovan var marginella i relation till ett tänkt syfte att förbereda mottagande

av direkt understöd.

Kommissionen bedömer mot bakgrund detta och vad fram-

av av som gått från 1955 års försvarsberedning, att de samlade åtgärder inom det svenska försvaret för att kunna motta understöd utifrån, har redovi-

som sats i det förgående, i allt väsentligt bör ses i perspektiv av det s.k. indirekta understödet eller sådant direkt understöd kom det in-

av som direkta nära.

Det saknade uppenbarligen aktualitet för Sverige att begära formella garantier från USA och ev. Storbritannien understöd i fall ett

om av framtida angrepp på Sverige. Det är f.ö. ytterst osannolikt att de västliga stormakterna skulle ha varit beredda att göra sådana utfástelser. Sverige kunde emellertid vidta ett antal åtgärder inom det militära

området för att maximera möjligheterna att stormakterna i ett krigsläge lämnade ett sådant understöd. Sådana åtgärder identifierades också inom

1955 års försvarsberedning, framgått det föregående.

som av

Det indirekta understöd som kunde aktuellt för Sveriges del

vara handlade alltså väsentligen insatser med strategiskt bombflyg

om med

eller utan kärnvapen mot flygbaser och ilastningshamnar andra sidan Östersjön. Vid den tidsperiod som här närmast är aktuell, från mitten

av 1950-talet och framåt, började detta flyg få interkontinentala räckvidder. Något behov av reguljär mellanlandning i Sverige fanns därför inte läng-

SOU 199411 FörberedelserVärdering 281

re. Eftersom taktiken med jakteskort till bombflygplanen under

var avveckling fanns inte heller med hänsyn till detta något behov att utnyttja

svenska flygbaser.

l det föregående avsnittet berördes fem typer åtgärder avseende

av personkontakter, samband, samordning flygoperationer, samordning

av av luftbevakning samt utbyte av underrättelser som inför 1958 års försvarsbeslut hade identifierats som centrala i understödssannnanhang. Dessa fem kategorier av åtgärder korresponderar nära med vad fak-

som tiskt kom till stånd. Kommissionen vill här kommentera de olika

områdena, dock utan att gå på någon allsidig diskussion underrättel-

av seutbytet, eftersom detta enligt vår mening inte ingått i utredningsuppgiften.

I fråga om personkontakter har det sålunda framgått uppehöll

att man fredstida militära kontakter på hög nivå med de viktigaste västländerna. En viktig effekt av detta torde ha varit att skapade allmän insikt

man en om Sveriges strategiska situation och försvarsmöjligheter. Därutöver uppstod ibland personliga vänskapsband, också torde ha ansetts

som som värdefulla från svensk sida. Utöver detta fanns planering för att i ett

en krisläge kunna sända ut delegationer till aktuella länder, delegationer

som

visserligen kvantitetsmässigt dominerades andra arbetsuppgifter ex-

av empelvis intensifierad materielanskaffning också

men som i sin topp hade den operativa kompetensen företrädd på ett kvalificerat sätt pensionerad försvarsgrenschef etc.. Till omfattningen har denna sistnämnda planering varit begränsad, med undantag för period under början

en av 1960-talet då planeringen tillfälligtvis under några år förefaller ha haft

att en något större omfattning.

Det har vidare framgått av det föregående att säkra sambandsmedel radiolänkförbindelser fanns till Norge och Danmark och att förbindel-

serna kunde kopplas vidare inom NATO-systemet. Signalkapaciteten i

dessa förbindelser var visserligen mycket begränsad får ha

men anses varit tillräcklig för att möjliggöra en viss samordning på övergripande

en strategisk eller operativ nivå.

Sambandsmedlen och deras organisatoriska inordning i luftförsvarssystemet bör vidare ha skapat förutsättningar för en allmän samordning av flygoperationer i den meningen att det fanns tekniska möjligheter att administrera västliga bombflygplans anflygning mot Sovjetunionen via svenskt luftrum, utan att flygplanen bekämpades oavsiktligt svenskt

av luftförsvar. Navigeringsprecisionen hade därvid förbättrats resultat

som av den kalibrering som genomförts av Loran C. Det förblir dock oklart om denna var ett utflöde av en samlad svensk strategi eller oavsiktlig

en konsekvens av överväganden civil sjö- och luftfart.

Utbyggnaden av långa start- och landningsbanor i närheten Sveriges

av Östkust ter sig i förstone förbryllande. Sådana baslägen skulle ha varit

282 FörberedelserVärdering SOU 1994 ll

utsatta i samband med anfall österifrån i en krigssituation. Dessutom fanns framhållits inget behov av mellanlandning av bombflyget

som nyss eller eskortjaktbasering på svenskt territorium. Kommissionen har kommit till slutsatsen att utbyggnaden av banorna liksom åtgärderna inom IKområdet bör ses i första hand i sammanhang med bombflygplanens återflygning österifrån. Den rimligaste förklaringen till de långa banorna är sålunda att dessa skulle möjliggöra nödlandning för det fall bombflygplanen skadats under anfallet. Sverige skulle därmed ånyo komma att

ikläda sig den roll i överflygnings- och nödlandningssannnarthang som

det hade haft i andra världskrigets slutskede och som berörts i inledningen avsnitt 6.6 Även IK-systemet skulle ha varit väsentligt

av ovan. i detta sammanhang för att identifiera och leda de återvändande bombflygplanen och förhindra vådabekämpning i samband med ingripanden från det svenska luftförsvaret. Det förtjänar att påpekas, att s.k. recovery planning, dvs. ungefär nödlandningsplanering, från 1950-talets mitt var den viktigaste dimensionen av den norska samverkan med det amerikanska strategiska flyget Strategic Air Command, SAC.

Vad slutligen gäller viss samordning av lufibevakningen och utbyte av lufçförsvarsunderrättelserfinner kommissionen att tekniska förutsättningar för detta förelåg i form av dels en väsentligen österut riktad svensk radarövervakning, dels möjligheten att utbyta översiktlig information

däremot inte den fullständiga radarinformationen med olika väst-

men

liga parter.

Kommissionen finner sammanfattningsvis att de vidtagna åtgärderna närmast haft till syfte att skapa en nationell handlingsfrihet för att i ett hotande, inte närmare definierat läge snabbt kunna motta ett främst indirekt understöd från i första hand USA, för det fall att beslut härom fattats politisk nivå. Ingenting har däremot framkommit som tyder på att några planer för operativ samverkan upprättats gemensamt med andra länder, och lika lite på att det skulle ha förelegat någon formell säkerhetsgaranti från någon de västliga stormakterna gentemot Sverige.

Sannolikt hade endast en mycket liten krets inom den militära ledning-

det svenska försvaret full överblick över de åtgärder som faktiskt en av vidtogs och det övergripande syftet bakom dessa.

SOU 199411 Vad visste regeringen 283

7 Vad visste

regeringen

Bakgrund

Centrala statsråd och arbetyfördelningen mellan dem

Under hela den tid som omfattas av kommissionens granskning Tage

var Erlander statsminister. Han själv intresserad och hade djupa

var av

insikter i säkerhetspolitiska frågor. Samtidigt det del hans

var en av regeringsfilosofi att låta försvarsministrarna liksom andra fackministrar sköta så mycket som möjligt sina frågor på hand. Den

av egen omprövning av den svenska säkerhetspolitiken, som nödvändiggjordes

av den ändrade strategiska situation som uppstått i Europa i och med andra världskrigets slut, krävde emellertid att statsministern flitigt engagerade sig i utrikes- och försvarspolitiken. Han utvecklade således stor aktivi-

en tet för att få till stånd ett skandinaviskt försvarsförbund och blev djupt besviken då detta misslyckades. En ytterligare orsak till Erlanders

engagemang i de försvarspolitiska frågorna var att han inte hade något odelat förtroende för Allan Vougt försvarsminister åren 1945-51. Detta

som var torde ha bidragit till att han under dessa år lade ned ett avsevärt arbete på frågor med anknytning till det militära försvaret Efter hand den

som säkerhetspolitiska situationen i Europa stabiliserades under första hälften av 1950-talet och efter bytet på försvarsministerposten kunde Erlander koncentrera sitt arbete till andra problem. Han hade sålunda ett gott och förtroendefullt samarbete med Vougts efterträdare Torsten Nilsson försvarsminister åren 1951-57 och Sven Andersson försvarsminister åren

1957-73.°

I sitt förhållande till militärledningen torde Erlander med viss skärpa ha hävdat det självklara att de militära myndigheterna var skyldiga att följa statsmakternas riktlinjer för säkerhetspolitiken, och han accepterade inte att de tog initiativ som kunde diskreditera den officiella linjen. I sina

dagboksanteckningar särskilt från början av 1950-talet uttryckte han ofta

oro för militärledningens västorientering, vilken föranledde honom att för höga officerare framhålla att Sveriges utrikespolitiska kurs låg fast Detta gällde särskilt Helge Jung överbefälhavare åren 1944-51

som var och Bengt Nordenskiöld, flygvapenchef åren 1942-54. Hans förhållande till Jungs efterträdare Nils Swedlund överbefälhavare åren 1951-61

var under de första åren mycket gott, men försämrades sedermera.

284 Vad visste regeringen SOU 199411

Utrikesminister åren 1945-62 Östen Undén. Denne den officiella var var neutralitetspolitikens främste ideolog och uttolkare. Han skötte inledningsvis utrikespolitiken mycket självständigt och åtnjöt Erlanders stora förtroende Efter hand flyttade dock Erlander fram sina positioner gentemot Undén på det utrikespolitiska fältet. Undéns intresse för militäfrågor i den mån de inte direkt påverkade utrikespolitiken torde ha ra varit begränsat, och han hade en kritisk inställning till officerskåren. Undén efterträddes Torsten Nilsson utrikesminister åren 1962-71, som av alltså tidigare varit bl.a. försvarsminister. Under Allan Vougts tid som försvarsminister torde, som nyss nämnts, Erlander i samråd med Undén ha tagit ett direkt ansvar för de säkerhetspolitiska frågorna. Torsten Nilsson och Sven Andersson hade till skillnad från Vougt central ställning i regeringen och ingick i den inre en cirkeln kring statsministern. De får förutsättas ha haft befogenhet och förmåga att handla självständigt inom ramen för vad de uppfattade vara regeringens allmänna inställning. Båda var starkt försvarsvänliga, och med undantag för vissa perioder° tycks deras relationer till militärledningen ha varit förtroendefulla. Nilsson höll sig försvarsminister väl informerad om militära ansom gelägenheter. Militärledningen föredrog för honom en gång i veckan eller fjortonde dag. Våren 1953 konstaterade en initierad utländsk var rapportör bl.a. med hänsyftning på förhållandet mellan Nilsson och Swedlund att de civila och militära ledningsstrukturerna var välordnade och fullständigt samstämda Nilsson hade också ett nära och förtroendefullt samarbete med sin statssekreterare Olle Karleby. Nilsson lämnade posten försvarsminister år 1957 för att bli socialminister. som Också Andersson angelägen om att få förstahandsinformation om var hände inom försvaret. Han hade ofta kontakter med officerare vad som i olika befattningar. Ungefär en gång per år hade militärledningen en större samlad föredragning för försvarsministern, varvid även statsministern ibland närvarande. Vid dessa föredragningar skall enligt Carl var Eric Almgren, försvarsstabschef åren 1961-67, frågor om förbesom var redelser för mottagande militärt bistånd utifrån ha kommit upp. Allav mänt lade Sven Andersson mycket stor vikt vid att högre officerare en hade goda utländska relationer. Det viktigaste som finns är att ha goda personliga kontakter, för går det helvete med Sverige är det det enda

som hjälper.

Andersson mycket förtegen gentemot såväl höga militärer som sina var civila medarbetare i Försvarsdepartementet vad gällde känsliga frågor. Denna återhållsamhet synes han länge ha tillämpat även gentemot sina statssekreterare. Samarbetet mellan Andersson och Karleby tycks redan från början ha varit mindre gott. Andersson ansåg att Karleby var alltför beredvillig att tillmötesgå militära önskemål Sommaren 1958 övergick

SOU 199411 Vad 285

visste regeringen

Karleby till annan verksamhet och efterträddes Karl Fritiofson.

av Denne uppehöll statssekreterarbefattningen till år 1967, då han efterträddes

av Sven-Göran Olhede. År 1969 blev

Anders Thunborg statssekreterare. Det har uppgivits att Thunborg den förste statssekreterare An-

var som dersson höll fullständigt informerad.

Inom regeringen torde djupgående diskussioner kring säker-

mera hetspolitiska frågor ha hållits inom mindre krets. l denna ingick

en förutom stats-, utrikes- och försvarsministrarna även andra

inflytelserika

statsråd som Per Edvin Sköld Gunnar Sträng,1° Gunnar Hedlund och Olof Palme. Resonemang vad borde göras Sverige

om som om angreps av Sovjetunionen och neutralitetspolitiken alltså hade misslyckats

torde ha förts inom en än begränsad

mer grupp.

Vad övriga statsråd kände till de säkerhetspolitiska och militära

om frågorna torde ha legat på ett ganska allmänt plan. Visserligen tycks det årligen ha förekommit föredragningar inför hela regeringen

om det militära läget, budgetfrågor dessa hölls på generell nivå.

m.m., men en Vid dessa tillfällen förefaller frågor eventuell samverkan

om med västmakterna inte ha berörts. Det väsentliga det ansvariga

var att statsrådet kände att han hade statsministern med sig i sin allmänna politik. Detta förhållande kan ha medfört att föreställningarna vad kan ha före-

om som kommit t.ex. rörande förberedelser för mottagande bistånd

av från västmakterna var högst olika inom statsrådskretsen.

Konstitutionella synpunkter

Regeringen är ett kollektiv med solidariskt för beslut fattas.

ansvar som I begränsad utsträckning har enskilda statsråd bemyndigande

att avgöra ärenden på egen hand. Detta har dock knappast bäring på de frågor

som kommissionen har att behandla. Regeringen står alltså

som helhet formellt bakom beslut, åtgärder och officiella uttalanden i tjänsten

av ett enskilt statsråd, även om övriga regeringsledamöter faktiskt kanske

rent inte ens har kännedom dessa.

Företrädare för en myndighet skall kunna utgå från regeringen står

att bakom de besked lämnas ansvarigt statsråd, liksom den in-

som av att formation myndigheten lämnar statsrådet förs vidare inom

som regering-

en. Militärledningen kunde alltså förutsätta att försvarsministern företrädde regeringens syn i frågor rörande det militära försvaret. Dess informationsskyldighet gentemot regeringen får i allmänhet ha

anses uppfyllts om försvarsministern orienterats.

286 regeringen SOU 199411 Vad visste

7.2¶Partiell skandinavisk försvarssamverkan

Initiativet

1940-talets slut och de närmast följande åren en tid av Perioden från var intensiva diskussioner mellan den politiska och militära ledningen om skandinavisk försvarssamverkan i olika former. tidigare redovisats regeringen i september 1949 genom che- Som gav Försvarsstaben Nils Swedlund militärledningen tillstånd att ta fen för med de danska och norska försvarsmakterna. Swedlund vissa kontakter i februari år presenterat promemoria i ämnet för hade redan samma en Erlander. Denne betecknade i sin dagbok Swedlunds lista statsminister till militär-telefonist samverkan med Norge och Dansom ett förslag och kommenterade den med att [d]et rörde sig väl om ofarliga mark jag bad honom i alla fall att vänta med några initiativ---. ting men Swedlunds föredragning tog emellertid Erlander upp frågan Dagen efter varvid slutsatsen blev inga förhandlingar med Danmark

i regeringen, att

skulle föras förrän närmare direktiv givits. Swedlunds föreoch Norge frågan för regeringen den 20 maj 1949 kommenterade

dragning av

med Swedlund berättade sina funderingar om den s.k. Erlander att om militära samverkan med Norge. Jag hoppas nu att Vougt kan

begränsade

samla ihop sitt kurage så att han kan göra klart för generalerresterna av militärt samarbete med Norge f.n.° na att vi igge ämnar något Swedlunds förnyade föredragning frågan den 6 september Efter av emellertid Undén besked att regeringen delvis hade 1949 fick han av om till hans förslag. Enligt Undéns anteckningar hade regeringen

samtyckt

erinran sådana kontakter avsåg rent tekniska förberedelingen mot som dvs. utväxL meddelanden. Coder för radiotrafik ömsesidig ser, av jaktledning. luftbevakningen Väderlekstjänst etc. Det

rapportering. -

förutsättes utbyte informationer etc. är tänkt för det fall att även att av Sverige indraget i krig. Frågorna lant- och sjömilitär samverkan är om borde däremot i huvudsak skjutas på framtiden. alltså, tidigare konstaterats, Swedlunds och I huvudfrågorna ger som anteckningar i det hela samstämmig bild av regeringens Undéns stora en Också beträffande de punkter Swedlund fick

ställningstagande. som

vidare med, dvs. planer för ordnande av samband klartecken att länderna och planer för samordnande luftbevakningen, jaktmellan av stridsledningen, och den militära väderlekstjänsten

flygräddningstjänsten

överensstämmelsen i formell mening total. Man kan dock möjligen är tvekan regeringen och Swedlund verkligen menade hysa någon om regeringen, eller åtminstone för Undén, förefaller det samma saker. För varit fråga enbart skapa tekniska förutsättningar för en samha om att Swedlunds promemoria, alltså i denna del fått regeverkan i krig. som

SOU 199411 Vad visste regeringen 287

ringens godkännande, intryck strävan långtgående ger av en mot mer förberedelser för sådan samverkan. Undén ansåg dock tydligen en att man var helt överens. För vårt vidkommande kan tänka sig utbyte vapentekniska man av erfarenheter med Norge och Danmark, viss betr.

Standardisering

utrustning, signalväsen dyl. Klart är att inte kan detta 0. man utropa

på torgen. Försvarsledningen delar regeringens uppfattning

att samverkan av denna art kan och bör förekomma. Vid ett sammanträde med Utrikesnämnden den 9 september 1949 förklarade Erlander bl.a. att Sverige borde göra vad det kunde för att de skandinaviska länderna skulle bli upprustade. Däremot kunde Sverige inte binda sig för samverkan betydande risker, föga reella som ger men vinster. Danmark och Norge skulle inte något egentligt försvar på många år.

Vid det nordiska utrikesministermötet i Köpenhamn den 13 september

1949 tog Undén med de danska och norska utrikesministrarna frågan upp om möjligheterna för Sverige att militärt samarbeta med de båda andra länderna sedan dessa anslutit sig till Atlantpakten. Han framhöll den att

svenska neutralitetspolitiken inte fick komprometteras åtgärder

genom som innebar att Sverige i praktiken framstod förbundet med Dansom mark och Norge. Denna allmänna inställning hindrade inte visst mått ett av teknisk samverkan mellan det svenska försvaret å sidan och de ena danska och norska försvaren å den andra sidan. Undén hade tydligen

med hänvisning till Swedlunds promemoria förklarat den svenska att försvarsledningen sökt ge en uppgift på dylika tänkbara fall av samverkan, och denna lista icke stor eller särskilt betydelsefull. Den vore svenska regeringen skulle ta ställning till arten och omfattningen av ett sådant militärt samarbete från fall till fall. Det kan som nämnts inte uteslutas att regeringen och

militärledningen

hade något olika tolkningar det besked Undén lämnat Swedlund av som rörande regeringens beslut efter föredragningen den 6 september. Det är emellertid klart att regeringen införstådd med vissa tekniska var att förberedelser för utväxling meddelanden, jaktstridsledning och luftbeav vakning m.m. skulle vidtas. Regeringen hade uppenbarligen även samtyckt till de samövningar under året ägde mellan de norska som rum och svenska flygvapnen, bl.a. över göteborgsområdet. Vidare tillsattes en utredning med företrädare för Utrikesdepartementet och försvaret för

att studera en eventuell samordning med danskarna försvaret Öreav av sund. Vilken ställning som regeringen tog till denna s.k. Öresundsutrednings förslag är inte känt för kommissionen jfr avsnitt 6.5.

288 Vad visste regeringen SOU 199411

1950 års utrikespolitiska deklaration

I regeringens utrikespolitiska deklaration i mars 1950 avvisades generellt

tanken militär samverkan i fredstid mellan Sverige, Danmark och på en Norge kunde kompromettera neutralitetspolitiken. Men vad som som uttryckligen uteslöts egentligen endast stabsförhandvar gemensamma lingar försvarsplaner med de skandinaviska grannlänoch gemensamma dema. Därmed lämnades outsagt utrymme för en teknisk samverkan i snävare mening, exempelvis det slag Swedlund fått tillstånd till. av som Att deklarationen skall förstås detta sätt framgår av Undéns dagboksanteckningar. Samma dag deklarationen avgavs hölls en partisom ledarkonferens från vilken Undén antecknade Deltagarna hade fått mitt anförande i förväg. Både Ohlin och Andrén

[folkpartiets högerns representanter] ansåg att regeringen hade

resp. låst dörren betr. teknisk samverkan med Danmark och Norge försvarets område. Vi [dvs. Erlander och Undén] påvisade att vi tagit fram typ samverkan, förklarats oförenlig med Sveriges en av som politik. Vi gick förbi andra tänkbara fall, som finge bedömas i varje särskilt fall. Då särskilt Andrén uttryckte sitt beklagande över att vi inte visat förståelse för västmakternas synpunkter, frågade jag om mer inte herrarna begripit att general Jungs tal hade undergrävt Sovjets förtroende för Sveriges uppriktighet i utrikespolitiken. Detta vore det markanta i dagens läge. Vi måste uttala oss så klart att vi i mest möjligaste mån reparerade de skador Jung vållat.

Genom avstånd från visst slags skandinavisk samverkan som i att ta ett själva verket inte aktuell, nämligen gemensamma stabsförhandlingar var och försvarsplaner, hoppades alltså regeringen kunna övertyga omvärlden den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet. Denna hade enligt om regeringens uppfattning undergrävts ett tal som överbefälhavaren hållit av för Lunds studenter i slutet år 1949, där han uppehållit sig vid Sveriav behov vid sovjetiskt få bistånd från västmakterna. ges av att ett angrepp Någon vecka lämnade Jung och Swedlund redogörelse till senare en Erlander och Undén det skandinaviska samarbetet Erlander fann om som fullt tillfredsställande. Inget än sådana saker, måste betraktas som helt naturliga annat som för har enligt generalerna utförts. Inga stabsförhandlingar, inga oss planer. Man har inte frågat danskarna om deras gemensamma ens avsikter och planer för minering sundet. De kontakter som tagits av har tydligen strikt hållit sig linjen; icke företa sig någontin som kan användas för att kompromettera vår utrikespolitiska linje.

Fortsatta kontakter

Som framgår föregående avsnitt intog Erlander efter de skandinaviska av försvarsförbundsförhandl ingarnas sammanbrott en reserverad hållning till

SOU 199411 Vad visste regeringen 289

det skandinaviska militära samarbetet sådant. Våren 1950 framhöll

som han för överbefälhavaren att neutral itetslinjen inte fick komprometteras genom en militär samverkan med så ringa innehåll denna militär-

som tekniska 23 Då Swedlund i början år 1953 ville

av att Sverige skulle

göra klart för Norge att den föreslagna försvarsledningsplanen inom

NATO skulle omöjliggöra det lilla samarbete fanns

som med norrmännen, eftersom detta betydde engelsk ledning över hela linjen, Erlan-

var der mycket betänksam mot att ingripa. Han tillmätte nämligen inte samarbetet någon större betydelse, militären följer regeringens snäva in-

om struktioner. Undén hade däremot inget saken med den

emot att ta upp norske Stockholmsambassadören.

Med anledning av att högerledaren Jarl Hjalmarson våren 1956 hotade att avslöja förekommande samarbete med väst T rondheimsled, utbildning av norska officerare vid Krigshögskolan, vapenköp, expertbesök etc., bad Erlander Torsten Nilsson att underrätta överbefälhavaren

om läget. Vi [dvs. Erlander och Nilsson] överens vi inte skulle

var om, att ha några former militärt samarbete, vi inte är beredda redovi-

av som att sa inför offentligheten. Skulle något sådant förekomma, skall det

brytas

I samband med Hjalmarsonaffären år 1959 förklarade Hjalmarson

att han ansåg sig tvungen att styrka sina uppgifter att det svenska för-

om svaret arbetade med NATO som ryggrad att berätta robotin-

genom om köpen, Trondheimsanläggningen och de hemliga överenskommelser

som togs under Vougts tid försvarsminister vissa

som om gemensamma signalanordningar med Norge och Danmark. Erlander förklarade med anledning härav för Sven Andersson fick den skada

att man reparera som Hjalmarson sålunda kunde vålla genom att bryta förbindelserna med Norge och Danmark, väl inte kan spela någon större roll för vårt

som försvar

De här citerade dagboksanteckningarna från åren 1956 och 1959 står inte helt i överensstämmelse med varandra. Klart är Erlander

att hyste

en oro för att det militärtekniska samarbetet med Danmark och Norge skulle kunna kompromettera den svenska säkerhetspolitiken, det

utan att gav Sverige några mer betydande fördelar. Däremot ansåg han det

var av värde att känna till delar av dansk och norsk krigsplanläggning.

Iden mån kontakter med militärledningarna i de skandinaviska

grannländerna kunde skapa förbindelser med de västliga stormakterna, främst USA, tycks saken enligt Erlanders uppfattning ha ställt

sig något annorlunda. Detta kommer närmare att beröras i följande avsnitt. Här skall bara nämnas att då Swedlund i oktober 1953 meddelade NATO-

att cheferna bestämt att alla kontakter med Sverige skulle via Norge,

tas uppfattade Erlander detta som något positivt Det bra.

- var nog

290 Vad visste regeringen SOU 199411

Sammanfattning Som tidigare konstaterats jfr. avsnitt 6.1 har det inte varit möjligt att klarlägga vad det partiella skandinaviska försvarssamarbetet i detalj kom att Inte heller tillgängligt material underlag för någon säker

avse. ger uppfattning om i vilken utsträckning som regeringen var informerad om enskildheter i denna verksamhet. Att militärledningen inte agerade helt på egen hand står däremot klart. Och inget tyder på att militärledningen skulle ha överskridit givna direktiv.

Det förefaller som om regeringen i sin syn de skandinaviska

påverkades två delvis intressen. Å sidan kontakterna av motstridiga ena oroade man sig för att kontakterna skulle kunna kompromettera den svenska säkerhetspolitiken, utan att de gav Sverige några mera väsentliga fördelar. Å andra sidan tycks ha dessa kontakter kunde

man ansett att bidra till att skapa förbindelser med de västliga stormaktema, något som uppfattades som värdefullt. Otvivelaktigt föreligger det ett tidsmässigt samband mellan det förhållandet att Sveriges kontakter med USA det militära området utvidgades och att regeringens intresse för ett skandinaviskt försvarssamarbete minskade. Det finns skäl att se detta som ett tecken på att för regeringen det väsentliga var att säkerställa hjälp från de västliga stormaktema vid ett sovjetiskt angrepp mot Sverige.

7.3¶Kontakter med de västliga stormaktema

De första aren Redan tidigt stod det klart för åtminstone Erlander att det svenska försvaret för att kunna hålla ut vid ett sovjetiskt angrepp var beroende av militärt understöd från de västliga stormaktema. Våren 1948 förklarade sålunda Erlander för ÖB Försvarsstaben borde fortsätta att studera

att

amerikanska baser för västmaktsflyg i Sverige, särskilt med frågan om hänsyn till vad detta kunde kosta USA och om fördelarna var tillräckligt stora för att motivera kostnaderna.

Erlander och Undén hade i regeringsdeklarationen den 9 februari 1949 förklarat att när man talar om neutralitet i fredstid, kan man blott mena, att stat, vill eftersträva att under krig hålla sig utanför konflikten,

en som icke i fredstid binder sin handlingsfrihet genom alliansfördrag, som

omöjliggöra neutralitet i krigstid. Sveriges säkerhetspolitiska linje

innebar sålunda enligt stats- och utrikesministrarna endast frånvaron av alliansfördrag. Erlander gick vid samma tillfälle ett steg längre då han sade Låt oss hjälpas att förvandla Skandinavien till ett så starkt försvarat fäste, att ett angrepp på oss betyder, att vårt territorium spelas

SOU 199411 Vad visste regeringen 291

över som basområde för en annan, icke angripande stormaktsgrupp. Ett sovjetiskt angrepp på Sverige skulle alltså medföra att vårt territorium upplåts som basområde för västmakterna.

Efter de skandinaviska försvarsförbundsförh andlingarnas sammanbrott och i samband med presentationen promemorian ett partiellt

av om skandinaviskt försvarssamarbete tog Swedlund frågan Sveriges

upp om Förhållande till USA med Erlander. Han framhöll Sveriges beroende

av tillförsel västerifrån materiel och förnödenheter. Och han betonade

av nödvändigheten av att upplysa amerikanerna det svenska försvarets

om problem och möjligheter. Erlander enligt Swedlund mycket med på

var detta. Swedlund orienterade avsikten att dels upplysa de amerikan-

om ska försvarsattachéerna i Stockholm, dels att i USA orientera amerikaner genom den svenske försvarsattachén i Washington. Erlander tyckte enligt Swedlund att detta bra

var

Att det redan omkring decennieskiftet 1950 pågick omfattande kontakter med Storbritannien bl.a. avseende utbildning försvarsanställda och

av krigsmaterielinköp var naturligtvis känt för och accepterat av regeringen. Men i vart fall Erlander var det klara med att förbindelserna inte inskränkte sig till detta. Efter överläggning med militärledningen i

en början av år 1951 konstaterade således Erlander att Swedlund visste nästan oroväckande mycket om atlantpaktsstaternas planer I oktober samma år informerade Swedlund Erlander att han låtit USA veta att

om de borde sända en kvalificerad militärattaché till Stockholm. Huruvida Erlander också fick klart för sig att Swedlund med detta initiativ syftade till att förbereda ett krigstida samarbete med USA är inte känt.

Som redovisats i avsnitt 6.1.2 överbringade försvarsminister Vougt i mars 1951 till den brittiska regeringen promemoria rörande den

en svenska krigsmaktens organisation, utrustning och planering inför

ett sovjetiskt angrepp. Promemorians innehåll måste då ha varit kvali-

anses ficerat hemligt. Erlander hade läst promemorian innan den avsändes, men hans vaksamhet slappades av vissheten om att Undén skulle

granska den. Så blev dock inte fallet.

När man på regeringsnivå i syfte att försäkra sig militär hjälp vid

om ett eventuellt anfall från Sovjetunionen till Storbritanniens regering överlämnade utförliga uppgifter svenska försvarsresurser och svensk

om försvarsplanering var detta exceptionell åtgärd i svensk politik.

en Vougts promemoria till Henderson, som lämnats utan erinran Erlan-

av der, gick uppenbarligen utanför de för svensk handlingsfrihet

ramar som dragits upp i regeringens riksdagsdeklaration föregående år. Det bör också observeras att Vougt för sin del till början beredd fort-

en var att sätta kontakterna på regeringsnivå vid ett besök i London.

Mot bakgrund av det informationsutbyte tidigare skett mellan

som svenska och brittiska militärer är det ovisst hur mycket promemorians

292 Vad visste regeringen SOU 199411

innehåll nytt för britterna. Oavsett hur det förhöll sig därmed som var uppfattades Vougts åtgärd naturligen britterna som ett tecken på att av den svenska regeringen beredd till ett ökat militärt

delar av nu var

samarbete mellan Sverige och Storbritannien. Det brittiska intresset för utnyttja denna svenska inställning fick emellertid ett påfallande att nya från såväl Vougt Erlander. Tydligen hade dessa reserverat gensvar som inte insett vilka följder översändandet promemorian skulle få, och när av de kom till insikt detta sökte de reparera misstaget genom att avböja om brittiska inviter till diskussioner om militärt samarbete. Vougts promemoria är inte endast synnerligen anmärkningsvärd utan saknar också såvitt vi motsvarighet under efterkrigstiden. Britterna tycks också ha vet uppfattat Vougts avgång regeringen hösten 1951 som ett ytterligare ur tecken på att hans regeringskolleger inte var beredda att gå vidare på hans linje. Regeringen skall enligt brittiska uppgifter år 1952 ha godkänt att Försvarsstaben etablerade någon form av planläggningskontakt med NATOs Nordkommando. Och år 1954 konstaterade Foreign Office att den svenska regeringen nyligen gått med att det svenska försvaret upprätthöll kontakter med Storbritannien, vilka av britterna betraktades värdefulla. I andra sammanhang synes av brittiska uppgifter att som döma svenska officerare i början 1950-talet ha visat ett större intresse av för samarbete med Storbritannien än vad regeringen kunde väntas acceptera. Särskilt tycks detta ha gällt samarbete mellan sjöstridskrafterna. Britterna förefaller dock ha tvivlat på de svenska officerarnas vilja och förmåga att driva detta intresse till praktiska resultat i strid med regeringens intentioner. Vi har inte heller kunnat finna några spår av konkreta åtgärder vidtagits utan att regeringen varit informerad. som Sedan Danmark och Norge år 1953 gått med på att förberedelser vidtogs för basering amerikanska flygstridskrafter i resp. land hölls av i maj partiledaröverläggning i närvaro Erlander, Undén, Torsten en av Nilsson, Hedlund, Ohlin och Hjalmarson. Härvid presenterade Swedlund och försvarsstabschefen Åkerman sin på det militärpolitiska syn nya läget. Swedlund framhöll enligt Erlander att militärledningen kommit fram till följande Den viktigaste militära hjälpen var attacker från främmande baser mot fientliga anfall. Det var svårt att improvisera samverkan den skulle tillgå så att flygplats skulle vara bas för om samma eget och främmande flyg. Däremot borde det relativt snabbt gå att utvissa flygplatser, som helt kunde omhändertas av hjälparna. rymma Materieltillförsel västerifrån borde garanteras redan nu. Erlander förefaller inte ha haft några erinringar mot denna analys. Här återkom alltså frågan från år 1948 om att ställa flygfält till västmakternas förfogande. I vad mån regeringen hade någon uppfattning om vilka flygfält med hänsyn till startbanornas längd och bärighet kunde som

SOU 1994 11 Vad visste regeringen 293

ta emot utländskt stridsflyg är inte känt. Några år senare färdigställdes emellertid vid ostkusten en av de längsta banorna som fanns vid någon flygbas i Sverige under 1950- och 60-talen. Kommissionen har tidigare gjort bedömningen att denna och några andra banor byggdes ut delvis i syfte att medge landning av tungt västmaktsflyg, främst i räddningssammanhang jfr avsnitt 6.9.

I maj 1953 besökte också en svensk militärdelegation USA för att diskutera de problem som Sverige skulle ställas inför vid ett angrepp från Sovjetunionen. Till detta besök måste regeringen ha lämnat

sitt samtycke. I oktober 1953 noterade Erlander med tillfredsställelse att NA- TO-cheferna bestämt att alla kontakter med Sverige skulle tas via Nor-

gasa

överväganden i samband med 1958 års försvarsbeslut

Den analys som gjorts vid partiledaröverläggningen år 1953 återkom i

1955 års försvarsberednings arbete i form en sekretariatspromemoria

av från år 1956 se avsnitt 3.3.3. Enligt denna skulle Sverige

vid ett sovjetiskt anfall söka hålla ut så länge att västmakterna hann sätta hjälp. Den viktigaste hjälpen som kunde förväntas var bekämpning av sovjetiska baser, inskeppningshamnar och kommunikationer samt den avlastning som operationer på andra frontavsnitt innebar. Men även direkt understöd t.ex. i form av attackanfall med atomvapen mot överskepp-

en ningsstyrka kunde aktualiseras. För att främja i synnerhet ett sådant direkt understöd men också för det indirekta understödet behövdes i krig bl.a. kontaktdelegationer, sambandsmedel och vissa i fredstid planlagda åtgärder för samordning av flygoperationer.

Ingen stat, framhölls det i promemorian, kunde säkert påräkna direkt hjälp efter ett krigsutbrott. Den egna styrkan var den bästa garantin för att understöd skulle komma, om det blev möjligt att lämna. Det indirekta understödet var det som vägde tyngst. Förberedelser erfordrades för att utnyttja direkt understöd. En del sådana förberedelser angavs redan

vara genomförda och andra kunde genomföras. Vissa förberedelser var emellertid av sådan natur att de inte kunde genomföras i förväg, eftersom de krävde gemensam planläggning, insyn i västmakternas planer och avslöjande av den svenska planläggningen.

Indirekt understöd var alltså det man i första hand kunde hoppas på. För att utnyttja ett direkt understöd krävdes förberedelser, som med hänsyn till Sveriges alliansfria ställning endast delvis kunde vidtas i fred. Vissa förberedelser hade också gjorts.

Olle Karleby, som var försvarsberedningens generalsekreterare, har vid en intervju inför kommissionen uppgivit bl.a. följande. Det hade varit oansvarigt att inte om möjligt förbereda vad som inom praktiska

294 Vad visste regeringen SOU 199411

gränser kunde förberedas för det fall Sverige utsattes för aggression österifrån. Alliansfriheten hindrade visserligen att förberedelser redan i fred vidtogs för operativ samverkan. Men i den mån det var möjligt att samordna tekniska system så att samverkan längre fram underlättades, vore det bara en dumhet att inte utnyttja en sådan möjlighet. Som exempel på denna typ av förberedelser nämnde Karleby en samordning av radiolänksystemen och en utbyggnad av flygvapnets start- och landningsbanor utöver erforderligt minimum för våra egna flygplan.

Som tidigare redovisats har Karleby och Torsten Nilsson, som var beredningens ordförande, kommenterat en preliminär beskrivning av bl.a. 1955 års försvarsberednings arbete, där det angavs att 1956 års sekretariatspromemoria i de väsentliga avseendena återspeglade departementsledningens uppfattning. De har inte anmält några invändningar mot

denna beskrivning.

Mot denna bakgrund står det för kommissionen klart att försvarsministern och hans närmaste medarbetare var inställda på att Sverige så långt

möjligt med hänsyn till neutralitetspolitiken borde vidta förbedet var redelser för att i ett hotande, inte närmare definierat läge snabbt kunna ta emot militärt understöd från västmakterna, och att sådana förberedelser även i viss utsträckning vidtagits vid mitten av l950-talet.

Militära åtgärder De följande årens åtgärder i form av utbyggnad av radiolänkförbindelser till Danmark och Norge liksom även Wiesbadenförbindelsen och den intensifierade planeringen beträffande samverkansgrupperna skedde med i vart fall försvarsministerns vetskap och samtycke.

Sålunda arrangerade Sven Andersson, som alltså år 1957 hade efterträtt Torsten Nilsson försvarsminister, i slutet av l950-talet en före-

som dragning för regeringen inför SVENORDA-samarbetets offentliggörande. Som föredragande anlitades härvid chefen för Flygstabens teleavdelning, dvs. den officer hade ansvaret för signalförbindelserna. Med syft-

som ning på den planerade utbyggnaden radiolänkförbindelserna till Dan-

av mark och Norge i början av l960-talet har Bo Westin, som då var sektionschef i Försvarsstaben, uppgivit att han tror nog [att han] kan säga att [Andersson] var helt överens med oss i det här, nämligen om vilka

möjligheter till samband med NATO som låg i flygsäkerhetssamarbetet.

Westin har också uppgivit att han var mycket noggrann med att Utrikesdepartementet och Sven Andersson skulle vara informerade om sådant som kunde ligga på gränsen till vad vi fick göra inom ramen för vårt mandat.

De svarade för installationen telexförbindelsen till Wiesbaden

som av har uppgivit att de fick uppfattningen att åtgärden var sanktionerad av

SOU 199411 Vad visste regeringen 295

Utrikesdepartementet. Anders Thunborg har förklarat att han, sedan han tillträtt som statssekreterare i Försvarsdepartementet, fick kännedom om att man via telex kunde byta informationer med NATO i Wiesbaden.

Carl Eric Almgren har uppgivit att försvarsministern informerades

om planeringen för samverkansgrupper och att denne tillsammans med ÖB Rapp avstyrt att den gjordes mer omfattande än vad den redan var. Almgren har även förklarat att regeringen genomgående varit orienterad om vilka förberedelser som skett och successivt lämnat sitt godkännande av dessa.

I december 1963 lämnade Almgren, Mangård och Westin redogö-

en relse till Erlander för Sveriges förbindelser västerut. Erlander kommenterade Det är nog riktigt att det hela värre ut än vad det är; be-

ser men redningen var nog nyttig för att inskärpa hur angeläget regeringen

anser det vara att militären iakttar absolut neutralitet, även när de inhämtar

upplysningarW

När Anders Thunborg tillträdde som statssekreterare i Försvarsdepartementet år 1969 fick han genom Sven Andersson och försvarsstabschefen Stig Synnergren klart för sig att Sverige i händelse av krig kunde komma att samarbeta med NATO. Regeringen hade därför sanktionerat att försvaret redan i fredstid höll kontakter med väst och även vidtog vissa förberedelser för en krigstida samverkan.

Sammanfattning

Det är tydligt att regeringen var angelägen att kontakterna med

om västmakterna inte skulle ta sig sådana uttryck att den officiellt deklarerade neutralitetspolitiken skulle komprometteras inom och utom landet. Samtidigt fick landets säkerhetsbehov inte eftersättas. Regeringen ställdes här inte sällan inför svåra avvägningar. Det var för den viktigt att

svenska officerare inte gick för långt i sina samarbetssträvanden med utländska militärer. I allmänhet tycks de svenska officerarna också ha rättat in sig i ledet, då regeringen markerade sin ståndpunkt.

Inget har framkommit som tyder på att militärledningen undanhållit den politiska ledningen, dvs. försvarsministern, något väsentligt i fråga om de förberedelser som vidtagits för mottagande av militärt bistånd. Sålunda var försvarsministern informerad förberedelserna för att i ett

om krisläge kunna sända ut militär personal på hög nivå till de för Sverige viktigaste NATO-länderna. Vidare var han orienterad om de signalförbindelser som upprättats till Danmark, Norge och de amerikanska flyg-

296 Vad visste regeringen SOU 199411

stridskrafterna i Västtyskland och deras betydelse för en övergripande

samordning flygoperationer. Utbyggnaden av vissa flygbasers start-

av och landningsbanor utöver de minimibehov som gällde för svenska flygplan också känd for honom.

var

Regeringen hade också redan hösten 1949 sanktionerat den gemensam-

planering för samordning luftbevakningen som sedermera kom till ma av stånd mellan Norge och Sverige.

De i denna sammanfattning nämnda åtgärderna var som konstaterats i avsnitt 6.9 centrala för att Sverige skulle kunna främja understöd från västmakterna.

I vilken utsträckning vetskapen om det existerande samarbetet med västmakterna varit spridd inom regeringen är osäkert. Det är möjligt och till och med troligt att flertalet statsråd inte hade någon samlad insikt i det förberedelsearbete för mottagande av understöd utifrån som pågick under 1950- och 60-talen. Kunskaperna härom kan försvarsministern ha behållit för sig själv. Att regeringens tunga ledamöter under denna period inte skulle ha känt till förväntningarna om att försvaret av Sverige skulle komma att understödjas västmakterna, främst i form av amerikanska

av bombflyginsatser, framstår däremot praktiskt taget som uteslutet.

SOU 199411 Vad visste regeringen 297

Noter

Till grund för detta kapitel ligger, förutom de källor som anges i följande noter, upppgifter som lämnats kommissionen av följande personer Ingemar Engman, Olle Karleby, Pär Kettis, Sven Larsson, Arne S. Lundberg, Jan Nilsson, Torsten Nilsson, Per Rudberg, Björn von Sydow, Bo Westin, Agne Wâmsund och Sverker Åström.

2. Ruin 1986, s. 125 och 315. 3. Ruin 1986, s. 152 foch 315. 4. Se t.ex. Erlanders dagbok 23.2.1949, 15.3.1949 och 25.2.1950. 5. Möller 1986, s. 546; Ruin 1986, s. 279 foch 315. 6. Erlanders dagbok 20.5.1960 och 14.2.1961 och protokoll från nlilitârledningens sammanträde 11.11.1966, Fst KH-arkiv. 7. Telegram 18.2.1953 från USAs Stockholmsambassadör Butterworth till Matthews, 758.52-1853, NA. 8. Sven Anderssons dagbok 27.9.1958. 9. Försvarsminister 1938-45, jordbruksminister 1945-48, konsultativt statsråd 1948-49 och finansminister 1949-55. 10. Jordbruksminister 1948-51, socialminister 1951-55 och finansminister 1955- 76. 11. Ledare för bondeförbundetcenterpartiet 1949-71 och inrikesminister i koalitionsregeringen 195 -57.l 12. Konsultativt statsråd 1963-65 kommunikationsminister 1965-67 utbildnings-

, , minister 1967-69 och statsminister 1969-76 och 1982-86. 13. Exempelvis har Ulla Lindström, konsultativt statsråd 1954-66, i sina dagboksanteckningar över huvud taget inte berört frågor detta slag.

av 14. Erlanders dagbok 19.2.1949. 15. Anteckning av Erlander på PM rörande planläggning av viss militär samverkan med Danmark och Norge, F VIII, Erlanders arkiv. 16. Erlanders dagbok 20.5.1949. 17. För den fullsñndiga lydelsen av Undéns anteckningar, se avsnitt 6.1 not 7. 18. Undéns arkiv, L108, Nordiska samarbetsfrågor 2, PM angående skandinaviskt försvarsförbund, 9.9.1949. 19. Anteckningar från utrikesnämndens sammanträden 1946-51, Fritiof Domös handlingar, vol. 13, Moderata Samlingspartiets deposition, RA. Vid ett nordiskt utrikesministermöte i Köpenhamn den 14 september 1949 tog Undén upp frågan om en partiell skandinavisk försvarssamverkan med sina skandinaviska motsvarigheter och framhöll tydligen med referens till Swedlunds PM att den svenska försvarsledningen sökt ge en uppgift på dylika tänkbara fall samverkan, och

298 Vad visste regeringen SOU 199411

denna lista vore icke särskilt stor eller särskilt betydelsefullf; Undéns dagbok 22.3.1950. 20. Handbrev 21.9.1949 inkl. bilaga PM 16.9.1949 av Undén från Undén till ambassadörema Johan Beck-Friis, Oslo, Hans Beck-Friis, Köpenhamn, och Westman, Paris, HP 20D, UDs arkiv, och Notat 5.10.1949 upprättat av utrikesminister Lange, Jnr 029810, Norska UDs arkiv. 21. Undéns dagbok 22.3.1950. . 22. Erlanders dagbok 29.3.1950. 23. Ibid. 25.2.1950. 24. Ibid. 16.1.1953. 25. Ibid. 24.5.1956. 26. Ibid. 1.10.1959. 27. Ibid.10.2.1950, 20.2.1950 och 25.2.1950. 28. Ibid. 23.10.1953. 29. PM 20.4.1948, Chefens för Fstsekt handlingar, Fst KH-arkiv; se även Agrell 1991, s. 173 ff. 30. Mot denna bakgrund kan man finna den oro och irritation som Erlander kände inför vissa högre officerares västorientering och uttalanden om Sveriges behov av att i krig få bistånd från västmaktema något överraskande. Också Undén fann det oerhört störande då svenska officerare vid samtal med t.ex. amerikanska officerare inte alltid höll tungan rätt i mun. Och detta trots att hans grundinstållning var att det var rätt likgiltigt vad höga befattningshavare inom utrikestjänsten eller försvaret sade, eftersom det ändå i sista hand var regeringen som beslutade. En förklaring till dessa reaktioner kan vara att Erlander och Undén misstrodde generalemas diplomatiska handlag. Det gällde att inte genom oförsiktiga uttalanden kompromettera den noga avvägda säkerhetspolitiska linjen. 31. Swedlunds dagbok 2.2.1949-. 32. Erlanders dagbok 5.1.1951. 33. Swedlunds dagbok l9.10.1951-. 34. Erlanders dagbok 14.9.1951. 35. Erlanders dagbok 13.5.1953. Av Swedlunds dagbok 12.5.1953 framgår att han avsett att såga bl.a. följande. Om Sverige kunde förbli neutralt i en stormaktskonflikt måste vi vara beredda på a överflygningar, som vi om de

vilket år troligt gå på hög höjd ha svårt att göra mycket åt, b försök att med

våld Öresund, vilket dock med ubåtar blir svårt, c neutralitetskrânk-

passera ningar längst uppe i norr, som vi utan att själva in i Finland få svårt att förhindra, d svårigheter klara import västerifrån, så att vi kunna vidmakthålla vår motståndsförmåga. I händelse vi komma med i kriget först efter att ha varit

SOU 199411 Vad visste regeringen 299

neutrala en tid beror våra utsikter på hur kriget till den tidpunkten förlupit. Har Öst tagit Danmark och norra Norge kanske hela blir vårt läge ytterligt svårt. För detta är vår krigsmakt inte dimensionerad och kan heller bli det. Komma vi med genast från början samtidigt med världen i övrigt få vi hjälp Västs

av strategiska bombning, kanske så småningom också något Västs taktiska

av attackflyg t e i Kalotten och mot danska öarna. Kanske underlättas vår import om vi vidtagit åtgärder för att taga emot den. Vidare få vi hjälp att endast

av delar Östs stridskrafter riktas Men i övrigt få vi

av mot oss. nog reda oss själva. Det har sagts, att icke ens Danmark och Norge kunna påräkna hjälp med lantstridskrafter förrän tidigast efter 3 månader.

En kantanteckning anger emellertid att hans föredragning ersattes med

svar på frågor. Hur mycket av dessa synpunkter framfördes är dârñr oklart.

som 36. Se avsnitt 6.1.2 om Thord Bondes m.fl. besök i USA.

37. Se avsnitt 5.1.

38. Erlanders dagbok 23.10.1953.

39. Se avsnitt 3.3.7.

40. Erlanders dagbok 6.12.1963.

SOU 199411 Sammanfattande bedömning 301

8¶Sammanfattande bedömning

Mål för säkerhetspolitiken

Avgörande för det sammanhang i vilket den svenska säkerhets- och utrikespolitiken under efterkrigstiden skall ses är det faktum, att från slutet 1940-talet och lång tid framåt risken för ett storkrig i Europa av en bedömdes betydande, vid några tillfällen som överhängande. Särskilt som gällde detta under det tidigare skedet den period som kommissionens av uppdrag omfattar. Målet för den svenska säkerhetspolitiken var då som tidigare att bevalandets frihet och oberoende. Det fredstida medlet för att uppnå detta ra utöver att vidmakthålla ett starkt försvar att slå vakt om en självvar - ständig ställning utanför stormaktsblocken och därigenom säkerställa att Sverige inte automatiskt drogs i ett eventuellt nytt stormaktskrig. Den formel kom att användas för att definiera den valda linjen var allisom ansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig. Denna linje kom efter hand att kort betecknas som neutralitetspolitiken.

Hotbilden

Sovjetunionen uppfattades den ende tänkbare angriparen. Risken för som ett isolerat sovjetiskt mot Sverige ansågs vara liten. Vid ett angrepp storkrig måste Sverige räkna med att neutralitetspolitiken kunde misslyckas och att landet utsattes för ett Den svenska såväl politiska angrepp. militära ledningen dock ha bedömt det som realistiskt att som synes landet skulle kunna undgå att dras in i ett tredje världskrig. Inom NATO tycks skilda uppfattningar ha rått om Sveriges möjligheter att förbli neutralt under ett storkrig. Den förhärskande inställningen torde ha varit att sannolikheten för att Sverige i ett sådant läge skulle undgå ett sovjetiskt liten jfr. Edens memorandum år 1952, angrepp var och NSC 60061 från år 1960; avsnitt 6.1.2 resp. 4.4. Statssekreteraren i det norska försvarsdepartementet i början av 1950-talet har också bekräftat, att såväl norrmän britter och amerikaner betvivlade att som skulle kunna stå utanför storkrig. Å andra sidan har höga Sverige ett norska officerare för kommissionen uppgivit, att det norska försvaret och NATOs Nordkommando räknade med att Sovjetunionen vid ett krig med västmakterna i sitt eget intresse i huvudsak skulle respektera svensk

302 Sammanfattande bedömning SOU 199411

neutralitet. Sovjetiska överflygningar svenskt luftrum fick dock

av man räkna med.

Försvar tills hjälp anländer

Den gängse svenska bedömningen var att Sverige inte ensamt kunde stå emot ett sovjetiskt angrepp under någon längre tid. Man talade

om veckor eller månader. I ett mera utdraget krig skulle sålunda

man vara helt beroende av hjälp från Väst. Det blev därför ett allmänt accepterat och fram till mitten av 1950-talet av statsmakterna i offentliga

sammanhang uttryckt synsätt, att målet måste vara att Sverige skulle kunna försvara sig tills hjälp anlände, dvs. till dess att västmakterna harm sätta in sitt understöd. Längre fram använde inte denna formulering utan

man talade mer allmänt att Sverige riskerade att komma i krig endast i

om samband med en större europeisk konflikt, varvid angriparen inte skulle kunna koncentrera alla sina mot Sverige. Han skulle, resonerade

resurser man, vid överväganden om ett angrepp på Sverige i själva verket tvingas räkna med insatser från NATO.

Från svensk sida insåg man att den viktigaste förutsättningen för att västmakterna skulle lämna Sverige understöd att sådana insatser

var bedömdes ligga i deras eget intresse. Man utgick allmänt från att så skulle vara fallet, dvs. att det realistiskt att räkna med understöd. Att

var detta var en korrekt bedömning framgår bl.a. av det amerikanska

nationella säkerhetsrådets policybeslut från åren 1952 och 1960. För försvaret av den nordliga delen av det europeiska NATO-området ansågs det nämligen vara av vital betydelse att Sverige inte kom under sovjetisk kontroll.

Indirekt och direkt understöd

Det understöd man från svensk sida kunde hoppas på från västmakterna var av principiellt två olika slag, nämligen indirekt och direkt understöd. Med indirekt understöd avsågs deras bekämpning mål i Sovjetunionen

av från vilka anfall skulle kunna utgå även mot Sverige, liksom också västs operationer i andra riktningar som band upp sovjetblockets stridskrafter. Direkt understöd avsåg bekämpning sovjetblockets operationer inne

av i Sverige eller omedelbart utanför dess gränser i nära samverkan med det svenska försvaret. Även tillförsel förnödenheter till det svenska för-

av svaret uppfattades som en del av det direkta understödet. Gränsen mellan indirekt och direkt understöd bedömdes i praktiken tämligen oskarp.

vara

Redan i den skandinaviska försvarskommitténs rapport år 1949 berördes de två typerna av understöd. Under de närmaste åren därefter nämndes vid samtal mellan regeringen och militärledningen möjligheten

..me,...L

SOU 199411 Sammanfattande bedömning 303

att upplåta vissa flygbaser för västligt stormaktsflyg och tanken på marin

samverkan för konvojering av fartyg i Skagerack och Nordsjön. Efter hand stod det emellertid klart att mottagandet av sådant understöd skulle kräva omfattande förberedelser. Även sådana förberedelser kom till om stånd skulle det ta viss tid innan understödet kunde bli verksamt. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att några sådana förberedelser inte kom till stånd. Redan några år senare, i 1955 års försvarsberedning, koncentrerade man i själva verket intresset helt på det indirekta understödet och sådant direkt understöd som kom det indirekta nära. Sådant understöd, främst i form av insatser av det västliga stormaktsflyget, krävde begränsade förberedelser och skulle likväl kunna insättas snabbt och kunna hejda ett

anfall mot Sverige. Om flygbaser och ilastningshamnar på andra sidan

Östersjön bekämpades, med eller utan kärnvapen, var det nämligen nära nog uteslutet att ett sovjetiskt anfall på Sverige skulle ha kunnat fullföljas framgångsrikt. Det indirekta understödet skulle därmed om det kunde säkerställas i krig eller framstod som trovärdigt i fred uppenbarligen få avgörande konsekvenser både för Sveriges försvarsmöjligheter och för hela dess säkerhetspolitiska situation.

Förberedelser för att motta understöd

Under 1950-talet och början av 1960-talet vidtogs ett antal åtgärder på svensk sida, väsentligen utgick från analysen av understöd utifrån som i 1955 års försvarsberedning. De viktigaste av dessa var planeringen för att sända ut samverkansgrupper med hög operativ kompetens till utländska högkvarter, upprättandet säkra sambandslinjer till Norge och av Danmark, som kunde kopplas vidare inom NATO-systemet, och utbyggnaden av långa start- och landningsbanor för det tunga stormaktsflyget nära den svenska östkusten. Även lK-åtgärderna avsnitt 6.6 hörde

till bilden. Enligt kommissionens mening vardessa åtgärder begränsade till omfattningen likväl ändamålsenliga och väsentliga för att i ett men hotande, icke närmare definierat läge underlätta mottagandet av understöd främst i form av insatser med flyg på strategiskoperativ nivå enligt

1955 års försvarsberednings analys. Det står samtidigt klart att åtgärder-

hade varit ofullständiga och otillräckliga, om syftet varit att förbereda na

en taktiskoperativ samverkan.

Som led i dessa förberedelser förekom också en omfattande, allmänt kontaktskapande verksamhet mellan Sveriges och västmakternas försvar och ett ömsesidigt utbyte av informationer om militärtekniska framsteg och inte minst underrättelser rörande Warszawapakten. av

304 Sammanfattande bedömning SOU 199411

Samlad värdering

Det har framgått av det föregående att i Sverige från 1940-talets slut

man och en lång tid framåt upplevde en betydande risk för storkrig i Europa. Enligt de svenska bedömningarna fanns risken, att Sverige drogs in i ett sådant krig och angreps av Sovjetunionen. Skedde detta skulle vi inte ensamma kunna hålla ut under någon längre tid.

Statsmakternas säkerhetspolitiska huvuduppgift att så långt det

var över huvud taget var möjligt säkerställa Sveriges frihet. Teoretiskt fanns möjligheten att företa en massiv utbyggnad av det svenska försvaret. Det lilla landets resurser satte emellertid gränser för vad kunde åstad-

som kommas på denna väg. Det måste därför ha tett sig nödvändigt att söka säkerställa eller åtminstone göra sannolik någon understöd i krig

typ av till försvaret av Sverige. Samtidigt var det ett starkt svenskt intresse att åtgärder med detta syfte inte ledde till sådana bindningar att vi automatiskt skulle dras i ett stormaktskrig.

Fokuseringen på det indirekta understödet var från dessa utgångspunkter ändamålsenlig. Genom begränsade åtgärder, som i huvudsak kunde vidtas unilateralt, kunde gynnsamma betingelser skapas för ett understöd som skulle kunna sättas in snabbt och dessutom mer eller mindre omedelbart skulle kunna hejda en anfallsoperation mot Sverige. Den avgörande frågan var naturligtvis om västmaktema dvs. i första hand USA

- skulle ha varit beredda att tillhandahålla det tänkta indirekta understödet. Några garantier härom förelåg såvitt framkommit aldrig. Enligt

vad som framgår ur numera öppna amerikanska policydokument tycks USA likväl ha varit helt inställt på att bistå Sverige. Om denna amerikanska policy var känd i Sverige vid tiden i fråga har inte kunnat klarläggas.

Regeringens och militärledningens strävan att genom olika former

av kontakter och unilaterala åtgärder förbereda Sverige för en situation då neutral itetspolitiken stod inför ett misslyckande och landet hotades ett

av omedelbart angrepp av Sovjetunionen innefattade otvivelaktigt i många fall svåra avvägningar. Agerandet kan i vissa enskildheter diskuteras. Kommissionens övergripande bedömning är emellertid att det hade varit oförenligt med det ansvar som åvilade landets politiska och militära ledning om inte åtgärder för att möjliggöra mottagande av understöd från de västliga stormakterna hade vidtagits.

Fyra följdfrågor

Utifrån den just konstaterade nödvändigheten av att vidta vissa förberedelser för mottagande av understöd är det av intresse att belysa konsekvenserna av den valda handlingslinjen i folkrättsligt avseende, med avseende på dess följder för Sveriges säkerhetspolitiska handlingsfrihet,

SOU 199411 Sammanfattande bedömning 305

med tanke på sovjetiska reaktioner och slutligen med avseende på överensstämmelsen mellan faktisk handlingslinje och offentligt deklarerad politik.

Folkrdttsliga aspekter

Första frågan gäller om de vidtagna åtgärderna stod i strid med Sveriges folkrättsliga förpliktelser. Som konstaterats i avsnitt 2.1 torde inte ens en permanent neutral stat vara folkrättsligt förhindrad att i fredstid överlägga med en arman stat eller med en militäralliarts om hur understöd skulle kunna ordnas, den neutrala Ännu mindre fanns

om staten angreps. några sådana restriktioner för en stat som Sverige, som inte hade någon

traktat- eller lagfäst neutralitetsförpliktelse. Vad som framkommit

om svenska förberedelser för att ta emot militärt understöd från västmakterna vid ett angrepp från Sovjetunionen har sålunda enligt kommissionens uppfattning varit helt förenligt med folkrätten.

Förlorades den säkerhetspolitiska handlingsfiiheten

Det har tidigare konstaterats att Sveriges självständiga ställning utanför stormaktsblocken var ett medel för det övergripande målet att säkra landets frihet och oberoende. Genom den skulle vi undgå att automatiskt dras i ett stormaktskrig. Hade vi handlingsfriheten till följd

gett upp av förberedelserna för att motta understöd skulle vår ställning ha varit sämre än staternas inom NATO. Dessa kunde nämligen dra nytta

av en väl förberedd militär samverkan på stor bredd, något som naturligtvis var uteslutet för Sverige.

Ingenting har emellertid framkommit som tyder på att den svenska försvarsledningen gemensamt med företrädare för västmakternas krigsmakter upprättat några planer för en samordnad operativ verksamhet med NATO i händelse av ett sovjetiskt angrepp mot Sverige eller de skandinaviska grannländerna. Det är i sammanhanget viktigt att betona, att förberedelserna för mottagande understöd i huvudsak unilaterala

av var och att de operativa kontakterna med västmakterna under första hälften av 1950-talet, såvitt kommissionen känner till, inte innebar någon bindning eller förpliktelse att agera på visst sätt i krig eller minskade möjligheterna att stå utanför ett storkrig, om inte Sverige blev angripet. I denna mening bands inte den svenska handlingsfriheten.

Det finns också en annan aspekt att beakta när det gäller den svenska handlingsfriheten, nämligen om förberedelserna från svensk sida att ta emot hjälp från västmakterna skulle ha minskat landets möjligheter att stå emot påtryckningar eller reagera mot kränkningar från väst i ett kritiskt läge. Det förefaller inte troligt att de svenska förberedelserna skulle ha

306 Sammanfattande bedömning SOU 199411

fått någon reell betydelse i detta hänseende. Förberedelserna för att ta emot bistånd sågs sannolikt mer som en bekräftelse på svensk realism än

något i sig väst en stärkt förhandlingsposition. Det bör som som gav tilläggas att kommissionen inte påträffat något källmaterial i svenska eller utländska arkiv närmare belyser denna fråga.

som

Sovjetiska föreställningar om Sverige

En ytterligare fråga är vilken effekt de svenska förberedelserna kan ha fått i Moskva. Att det förekom någon form av samarbete med västmakterna på underrättelseområdet var säkerligen känt. Därtill kom att Sverige öppet köpte avancerad krigsmateriel från västmakterna och i huvudsak deltog i Cocoms teknologikontroll gentemot östblocket. De officiella kontakterna möjligen också andra kontakter mellan det

- svenska försvaret och västmakternas militära etablissemang torde ha varit väl kända i Moskva. Genom spionage och utnyttjande av läckor försökte Sovjetunionen fullständiga den bild av Sverige man fått från andra källor. Till helhetsbilden hörde att Sverige som västlig demokrati hade ideologiska sympatier för såväl de nordiska grannländerna som de västliga stormakterna.

Det finns därför enligt vår mening anledning anta att man på sovjetisk sida på dessa allmänna grunder misstänkte eller till och med var övertygad att det förekom ett svenskt samarbete med västmakterna även på det operativa området. Det finns också underhandsuttalanden från sovjetiskt håll, antyder att man där ansåg den svenska försvarsdoktri-

som

formuleringar och uttryck vara av underordnad betydelse, eftersom nens

inte räknade med svensk neutralitet som möjlig vid ett eventuellt man en storkrig. Mot denna bakgrund är det osäkert om en eventuell specifik sovjetisk kännedom de förberedelser som vidtogs för att underlätta

om ett västunderstöd skulle ha inneburit något väsentligt för den sovjetiska

Sverigebilden.

Om i Moskva övertygad om att ett operativt samarbete före-

man var kom, kunde denna uppfattning för övrigt tänkas ge upphov till två delvis

effekter. Å sidan kan det hävdas, Sovjetunionen skulle motsatta ena att ha varit mindre benäget att respektera Sveriges territoriella integritet, om

uppfattat det svenska försvaret integrerad del av NATO och man som en

västsidan vid storkrig automatisk. Å Sveriges uppslutning ett som andra sidan kan man tänka sig att en föreställning om en svensk anknytning till NATO och därmed risk för motåtgärder från västmakterna vid ett angrepp på Sverige kan ha verkat avskräckande på Sovjetunionen och därmed fredsbevarande.

SOU 199411 Sammanfattande bedömning 307

Överensståmde den handlingslinjen och den deklarerade

faktiska

politiken

Vi har slutligen frågan den eventuella diskrepansen mellan den om utrikes- och säkerhetspolitik regeringen offentligt sade sig föra och de åtgärder faktiskt vidtogs. Regeringen har uppenbarligen ingen som skyldighet att offentliggöra uppgifter planering och verksamhet för om landets försvar, om det kan antas att ett offentliggörande skulle innebära för rikets säkerhet. Men man måste samtidigt kunna kräva att regemen ringen inte medvetet lämnar missvisande eller direkt felaktiga uppgifter. Det har framstått som intressant att från denna synpunkt granska de

besked regeringen i dessa hänseenden lämnat i viktiga utrikespolitiska

anföranden i riksdagen eller i propositionerna inför försvarsbesluten under de här aktuella åren. En sådan genomgång har gett vid handen att regeringen särskilt vid två tillfällen behandlat frågan om förberedelser för militär samverkan med andra länder. Det gällde den utrikespolitiska deklarationen år 1950 samt statsminister Erlanders interpellationssvar med anledning den s.k. Hjalmarsonaffáren år 1959. Debatten år 1959 av samtidigt kulmen på och till uppblossande debatt under 1950var en av talet neutralitetspolitikens ramar och villkor. om I 1950 års deklaration tog regeringen avstånd från sådana förberedelför samverkan som till sin politiska innebörd kom försvarsförbundet ser nära. Det gällde t.ex. gemensamma stabsöverläggningar och gemensamförsvarsplaner, dvs. gemensamma förberedelser för operativ samma verkan i krig, sågs oförenliga med den svenska neutralitetspolisom som tiken. Däremot uteslöts t.ex. inte unilaterala svenska åtgärder som kunde underlätta operativ samverkan med andra länder vid ett senare tillen fälle, exempelvis i form mottagande ett indirekt understöd i krig. av av Det omfattande informationsutbytet med västmakterna och de faktiskt genomförda åtgärderna under 1950-talet får med klart undantag för - Vougts promemoria år 1951 mot denna bakgrund anses ha legat inom för 1950 års deklaration. En annan sak är att denna kan ha skapat ramen det i sak felaktiga intrycket att regeringen motsatte sig varje form av militär samverkan med andra stater. I statsministerns interpellationssvar från år 1959 togs kategoriskt avstånd från förberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar stormaktsallians. Som redovisats ovan i kapitel 7 av en måste det dock ha stått klart för regeringen dels att unilaterala förberedelser vidtagits för det slags samverkan som skulle ha gjort det möjligt att motta ett i första hand indirekt understöd från USA eller Storbritannien, dels att det förekommit överläggningar och andra kontakter med Danmark, Norge, Storbritannien och USA militär samverkan ochlelom ler mottagande bistånd i krig. 1959 års uttalande gav sålunda en medav

308 Sammanfattande bedömning SOU 199411

vetet felaktig bild av vad som faktiskt förekommit. I sammanhanget bör det också noteras, att understödsplaneringen så vitt kommissionen kunnat bedöma fortgick utan väsentliga förändringar under åren efter 1959. Det förtjänar vidare att nämnas, att den här aktuella delen av 1959 års interpellationssvar hade uteslutits när regeringen år 1968 återkom till vissa

frågor om vad neutralitetspolitiken krävde.

Med undantag för interpellationssvaret år 1959 gav alltså regeringens officiella ställningstaganden och uttalanden utrymme for nationella, unilaterala förberedelser for att ta emot militärt understöd från och samverka med västmakterna, för det fall att Sverige utsattes för militärt angrepp från Sovjetunionen. Som tidigare understrukits höll sig också, såvitt framkommit, de svenska krigsförberedelserna inom denna

ram. Som framhållits måste regeringen anses ha varit i stort införstådd med de svenska krigsförberedelserna.

SOU 199411

Förkortningsnyckel

AFNORTH Allied Forces Northern Europe, NATOs Nordkommando iKolsås, Norge AK riksdagens andra kammare Ast arméstaben BALTAP Baltic Approaches, NATOs kommando för Östersjöutloppen i Karup, Danmark BAV befálhavande amiralen väst BoMö Malmö marina bevakningsområde C chef C.O.S. Chiefs of Staff, den brittiska militärledningen CA chefen för armén CFV chefen för flygvapnet CIA Central Intelligence Agency, amerikansk underrättelse-

organisation

CM chefen för marinen Cocom Coordinating Committee for East-West Trade, västmakternas organisation för handel med strategiska varor med östblocket DEFE defence, beteckning i brittiska arkiv

E flygeskader

EBK efterbrännkammare

F flygflottilj

FB Försvarsbeslut

FHS Försvarshögskolan

FK riksdagens första kammare FKE Försvarets kommandoexpedition FMV Försvarets materielverk FN Förenta Nationerna FO Foreign Office, det brittiska utrikesministeriet

FOA Försvarets forskningsanstalt

FortF Fortifikationsförvaltningen FRA Försvarets radioanstalt FRUS Foreign Relations of the United States, det amerikanska utrikesdepartementets officiella aktserie

FS flygstaben

Fst Försvarsstaben FU Pörsvarsutredning FöD Försvarsdepartementet GSÖ stabsövning gemensam IFF identification of friend and foe, se IK

310 SOU 199411

IK igenkänning av egna och främmande stridskrafter JCS Joint Chiefs of Staff, den amerikanska militärledningen

KAF Kungl. arméförvaltningen KFF Kungl. flygförvaltningen

KH kvalificerat hemlig

KMF Kungl. marinförvaltningen

KrA Krigsarkivet

Loran long range navigation, västligt navigationssystem

MB militärbefálhavare MDS Sydkustens marindistrikt MDV Västkustens marindistrikt

MI 6 Military Intelligence, brittiskt underrättelseorgan

milbefstab militärbefálstab milo militärområde MKV Marinkommando Väst MS marinstaben NA National Archives, det amerikanska riksarkivet NARA National Archives and Records Administration NATO North Atlantic Treaty Organization, Atlantpaktsorgani-

sationen NN nedre Norrland

NPK Neutralitetspolitikkommissionen

NSC National Security Council, det amerikanska nationella

säkerhetsrådet

OpL operationsledning

PM promemoria PRO Public Record Office, det brittiska riksarkivet Prop. proposition RA Riksarkivet RAF Royal Air Force, det brittiska flygvapnet RG record beteckning i National Archives

group, SAC Strategic Air Command, det amerikanska strategiska

bombflyget

SACEUR Supreme Allied Commander Europe, NATOs

överbefálhavare i Europa SAP Socialdemokratiska arbetarepartiet SAS Scandinavian Airlines System SHAPE Supreme Headquarters Allied Powers Europe, NATOs

europeiska högkvarter i Paris, sedermera i Bryssel

SOU statens offentliga utredningar STRIL stridsledningssystem

SVENORDA flygsäkerhetssamarbete mellan Sverige, Norge och

Danmark

SOU 199411 311

sö Sveriges överenskommelser med främmande makter tjg. tjänstgöring UD Utrikesdepartementet UHF ultra high frequences USAF United States Air Force, det amerikanska flygvapnet VHF very high frequences VPM vördsam promemoria VSB Vänskaps-, samarbets- och bistándspakten mellan

Sovjetunionen och Finland WEU Western European Union, den västeuropeiska unionen ÖB överbetälhavaren ÖEF Överstyrelsen för ekonomiskt försvar ÖN övre Norrland ÖrlBV Västkustens örlogsbas

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga . statistiken.Fi.

Kommunerna,LandstingenochEuropa . + Bilagedel.C. Mäns föreställningaromkvinnorochchefskap.S. . VapenlagenochEG. Ju. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. . Sverigeoch Europa.Ensamhällsekonomisk . konsekvensanalys.Fi.

EU, EESochmiljön. M. . Historiskt vägval Följdemafor Sverigei utrikes- . ochsäkerhetspolitiskthänseendeavattbli,

respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD.

Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur . i framtiden.Ku. Anslutningtill EU Förslagtill övergripande . lagstiñziing.UD. ll. Omkriget kommit...FörberedelserFörmottagande

militärt bistånd1949-1969+Bilagedel.SB. av

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.+ Justitiedepartementet vapenlagenoch EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Utrikesdepartementet Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrikes-ochsäkerhetspolitiskthänseendeavattbli, respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.[8] Anslutning till EU Förslagtill övergripandelagstiftning. [10]

Socialdepartementet

Mänsföreställningaromkvinnor ochchefsskap.[3] Finansdepartementet Ändrad ansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk konsekvensanalys.[6] Kulturdepartementet Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur iframtiden. [9]

Civildepa rtementet

Kommunerna,LandstingenochEuropa. + Bilagedel.[2] Miljö- och naturresursdepartementet EU, EESochmiljön. [7]

Bilaga s. 6

To the Prime Minister

resolution of 8 July 1992, the Government authorized the Prime In a Minister to appoint a commission consisting of, at the most, six members tasked to examine information on preparations to receive military assistance; to appoint one of the members as chairman, and to decide on experts, secretary, and other assistancesupport to the commission.

From 20 July 1992, with support of this authorization, County Gov-

Gosta Gunnarsson chairman, former Assistant Under-Secretary ernor Wilhelm Carlgren, former Ambassador Leif Leifland, former Ambassador Yngve Mdller, Professor Olof Ruin, and Professor Goran Rystad were appointed as Commission members.

Appointed experts Ambassador Krister Wahlbiick, from 24

as were

September 1992; Assistant Under-Secretary Nils Gyldén, from 12

October 1992; and Head of Division, Court of Appeal, Rolf Holmquist. The latter tasked to assist in reviewing the report with respect to

was secrecy.

From 1 August 1992, Judge Fredrik von Arnold was appointed Secretary of the Commission. As Assistant Secretaries to the Commission

Bo Petersson, Ph.D., 15 August 1992 to 5 November 1993, were Brigadier ret. Rolf Gustafsson 1 January to 30 April 1993, and Lieutenant-Colonel Bjorn Porat 1 January to 30 April 1993 and 3

von December 1993 to 14 January 1994.

Louise Hugemark appointed to assist the Commission in certain

was archival research, 1 April to 31 August 1993. Assistant professor Kent Zetterberg and Senior Archivist Lars Ericson have also been of assistance to the Commission with archival research.

Ingrid Tersman and Hans Zettermark, of the National Defence Research Establishment, translated the Commission report into English. Kerstin and Roger Tanner, Ordvéixlingen AB, have reviewed the translation.

Pia Cederholm from 15 October 1992 and Ulla Ekholm 1 February to 30 April 1993 served assistants to the Commission.

Bilaga s. 7

The Commission has adopted the name of the Commission on

Neutrality Policy [Neutralitetspolitikkommissionen] SB 19920l.

The Commission now presents its unanimous report SOU 1994211 Had there been a war... Preparations for the reception of military assistance 1949-1969.

This concludes the Commission’s assignment. Stockholm, February 1994 Gasta Gunnarsson Wilhelm Carlgren Leif Lezfland Yngve Moller Olof Ruin Gdran Rystad

Fredrik von Arnold

Bilaga s. 8

Table of contents

o o o o o . . . . - n o o . 0 u o o . . - - u . . - . - - . -

Introduction 37

. - . o o - o s o o u The Commission’s remit 37

. . . o . - - . . . o - - - - . o u The Commission’s sources 38

. . On future research

. . . . o - o o u - . u - o u

Neutrality and policy of neutrality	49
Starting points in international law	49
Government declarations	50

. . . o - - . . . . . . - - - - . .

Relevant defence decisions 59

. . . . . . . - . . u o - - - u u Security background 59

. - o . 1 . Scandinavian defence negotiations 1948-49

o - o - - . - The 1958 Defence Decision and its

preliminaries 78

- . . . - . - a o o o o o 0 0 The 1968 Defence Decision and its

preliminaries 90

o o - - o - - o - - - - - u u

U.S. policy vis-a-vis Sweden 99

. . - . . . . . . - . . . . . . 0 4.1 Background 99

. - . . . . - . . . . 4.2 NSC 281, 1948 100

. . . . . . . . . 4.3 NSC 121, 1952 101

- . o . . - - . . . - - . . . 4.4 NSC 60061, 1960 103

. o o . . o 0 a o . a - - a - . . . - - . . 4.5 Summary and conclusions 109

. . . . . o . - . . - - . o - u u

Peacetime contacts with the Western Powers 113

International contacts 113

o u u u . . . . . . . - . . 0 Peacetime procurement of equipment and

supplies, and technical cooperation 119

o . - o - - . - - u - Air safety collaboration 126

Ions - . - - - . . . . - . . o o o

Intelligence 129

o - - u o o - - - u . . o a -

Preparations for the reception assistance 137

. . . . . . . Contacts on operational issues 137

- - - . . . . - . . o o . . .

Bilaga s. 9

War planning and studies 173

. . . . . . . . . . . . . . . . . Measures taken within the Military

High Command 180

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Measures relating to ground operations 192

. . . . . . . . . Measures relating to naval operations 195

. . . . . . . . . . Measures relating to air operations 209

. . . . . . . . . . . . Preparations for wartime procurement of equipment

and supplies 228

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Preparations for resistance in the event of

occupation 234

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Concluding assessment of military preparations

for cooperation with the Western Powers 238

. . . . . . . .

How much did the Government know 245

. . . . . . . . . . Background 245

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partial Scandinavian defence cooperation 248

. . . . . . . . Contacts with the Western great powers 253

. . . . . . . .

Concluding assessment 261

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga s. 10

Summary

1 Introduction

Bilaga s. 10

Chapter

The Commissions remit

The Commission has understood its remit to mean that all forms of preparation for support and for military cooperation with the Western Powers during 1949-69 should be explored to the extent possible. However, a

detailed study of cooperation in the field of intelligence has not more been deemed part of the task.

The extent and the direction of the Commission’s investigation have been affected by the of the study. As documents gradually

urgency become declassified, the possibility cannot be excluded of new informa-

tion, especially from foreign archives, modifying the picture provided by

the Commission certain extent, especially concerning the 1960s.

to a

The Commission has exercised the greatest possible openness in giving its account. As rule, however, not possible to make the extensive

a source material used publicly accessible.

The Commission sources

The Commission has conducted research in large number of Swedish

a and foreign archives, both public and private. A key source has been the

archives of the Swedish Defence Staff well those of the top-secret as as service staffs and of certain regional military authorities.

Research has been carried out archives in Denmark, Norway, Russia, Great Britain, Germany, and the United States. In addition, certain NATO archives have been examined. Much foreign source material, however, still classified.

In the of archives of organizations and private individuals,

case primarily number of diaries kept by key actors have been of interest.

The Commission has obtained information from than 200

more people. The majority Swedes who, during the period studied, held

are positions judged to be of interest in this context, e.g., politicians, diplomats, ministry staff, officers, and others service with the National Defence. In toto, the interviews have materially contributed to making the picture complete and nuanced than that offered by the

Bilaga s. 11

8 Summary

written sources.

The Commission has conducted a research seminar entitled Sweden, the Nordic region, and NATO during the Cold War.

On fi4ture research

Research on Swedish security policy during the post-World War

era seems regrettably inadequate, especially when compared with Finland and Norway. of the greatest importance for future debate and decision-making to draw upon solid knowledge of and a broad outlook on Swedish security policy as hitherto pursued. We hope that this report will help to improve the conditions for such research.

Chapter 2 and of Neutrality policy neutrality

Starting points in international law

Neutrality, as defined by international law, be claimed only in times

can of war. Its core non-participation in war between other states. In the case of Sweden, the declared intention to maintain neutrality in the event of war has solely been unilateral statement of intent. A deliberate

a policy has been to avoid formal security policy ties. Restrictions adhered to to enhance the credibility of the Swedish neutrality policy

- - were

self-imposed.

Government declarations

During the Cold War, Sweden’s security policy was most often characterized as non-participation in alliances peacetime, aiming at neutrality in war, often referred to as the Swedish policy of neutrality. This section discusses Government foreign policy declarations in Parliament, and certain other official statements concerning Swedish security policy. The account shows that Government declarations concerning the substance of the policy of neutrality underwent certain changes over time.

Thus, in 1949, the Government made statement to the effect that

a an alliance treaty was the sole [form of cooperation] to lie beyond the boundaries of the neutrality policy in peacetime.

In the following year, the Government rejected the idea of Sweden pursuing a policy of neutrality biased in any particular direction.

was emphasized that was not possible to predict what policy would be

Bilaga s. 12

Summary 9

pursued the future during unknown external conditions. The Government also raised the issue whether peacetime technical military cooperation with Denmark and Norway consistent with Swedish security was policy and made a statement giving the impression that such cooperation

was judged impossible. Expressly excluded however, only the kind

was, of cooperation which its political substance close to the defence came union, e.g., combined staff talks and combined defence plarming. We have noted that time and again during the 1950s, a discussion concerning the setting and preconditions for the policy of neutrality resurged. In 1956, Parliament rejected motion that the Swedish of

a policy

neutrality be given a legal foundation. Responding to a question in Parliament concerning the so-called Hjalmarson affair, Prime Minister Erlander explained that the policy of neutrality did not allow liberty of action in the that Sweden, sense following the outbreak of major without being attacked, could a war, choose to side with one of the warring parties. Preparations and discussions regarding military cooperation with members of a greatpower military alliance were therefore precluded Sweden wished to maintain the credibility of its foreign and defence policies. During most of the 1960s, there was fundamental agreement across party lines on the substance of the policy of neutrality. In 1968, however, triggered by the Vietnam debate ensued what profile war, a on a neutral state should have in the foreign policy field. Here, Erlander quoted inter alia parts of his to the 1959 parliamentary own response question, but did not repeat the statement that preparations and discussions concerning military cooperation with members of a great-power military alliance were precluded.

Chapter 3 Relevant defence decisions

To provide a security policy background, the chapter with short

opens a

description of more important developments during the first half of the

Cold War. Then the Commission provides extensive of the an account 1949 Scandinavian Defence Committee and of the report, two key defence decisions of that time, those of 1958 and 1968, and their preliminaries.

The Scandinavian Defence Committee

In October 1948, the governments of Demnark, Norway, and Sweden

appointed a joint committee to explore the prospects of military

Bilaga s. 13

10 Summary

cooperation between the three states, either in the form of a defence union in the form of partial defence cooperation. The Committee

or submitted its report in early 1949. The expert studies included in the report state inter alia that the [Scandinavian] states could not repel a Soviet attack for length of time without Western assistance. Defence

any preparations in peacetime and strategy in war, therefore, had to be shaped in such to create conditions for receiving military

a way so as assistance well support in the form of vital supplies. The fundamen-

as as tal idea, therefore, to gain time, i.e., to endure long enough to make

was Western supportive actions possible.

The Committee determined that the defence of Scandinavia included missions that should be carried out jointly by the armed forces of the individual countries, and requiring considerable technical and organizational preparations, and combined exercises, to be carried out already in peacetime. Cooperation could be prepared either within the framework of defence union without such binding treaty. In the latter case,

a or a however, preparations could not be carried far within a defence

as as union. The Committee unanimous to the need for assistance from

was as the Western Powers. The Danish and Norwegian members stressed that

precondition for rapid and effective assistance was that preparations a had been made in peacetime. The Swedish members did not wish to explicitly underwrite this statement. On the other hand, they were prepared state that armed assistance from abroad would already be

to required at initial stage of defensive war, and that would take

an a several months for such assistance to arrive, preparations had been

made in peacetime.

As of the differences of opinion, primarily between the

a consequence Norwegian and Swedish governments, concerning a Scandinavian defence union’s connections to the Western Powers, the negotiations on such union broke down in the end of January 1949. While the

a Norwegians wanted form of association with the West, the

some fundamental view of the Swedish Government was that a defence union should remain independent of the and aim at neutrality in

great powers,

A statement, made by Erlander in the parliamentary debate war. following the breakdown of the defence union negotiations, made clear that the Swedish Government had not, in principle, dismissed the idea of receiving assistance from the Western Powers wartime.

The 1958 Defence Decision and its preliminaries

The 1958 parliamentary Defence Decision the most consequential of

was the post-war thus far. to shape the structure of the Swedish

era was

Defence, its equipment, and its operational strength well into

National

Bilaga s. 14

Summary 11

the 1970s. was preceded by the 1955 Defence Committee, within the Ministry of Defence and under the direction of the Minister of Defence, and tasked to assist in reviewing the recommendations of the Supreme Commander the future of the armed forces CB 54. The Committee

on included representatives of each of the four largest political parties.

The CB 54 had stated that Swedish did suffice

report resources not to repel an attack by a great power for any length of time, without external economic and military assistance. Hence, Swedish strategy must focus on creating conditions for Sweden to be supported, war, by states in whose interests would be to assist According to the Supreme

us. Commander, Sweden could not expect any rapid assistance, except for Western strategic bombing.

The initial phase of the Defence Committees work devoted to

was security policy and strategic issues. These issues were extensively discussed in a briefing memorandum prepared within the secretariat of the Committee. For reasons expanded in the final report, this

upon memorandum can be taken to express the Defence Minister’s view on issues discussed therein.

The memorandum discussed inter alia assistance from the Western Powers. Such assistance could be either direct or indirect. Direct assistance entailed, for example, air strikes using atomic against

weapons a sealift concentration during a seaborne invasion, interdiction of lines of communication during ground operations, supply of ordnance and fuel, and protection of Indirect assistance entailed the Western

convoys. Powers, by means of their operations, reducing the prospects of the Soviet Union projecting against Sweden, by interdiction

power e.g. strikes against air bases, naval bases, embarkation ports from which attacks could be launched also against Sweden, well associated land

as as lines of communication. Thus, indirect assistance, like direct assistance, to a great extent involved air operations. A key component of indirect assistance was stated to be operations tying down those forces

enemy which could otherwise have been employed against No sharp

us. distinction was made between the two forms of assistance.

The probability of Sweden receiving direct assistance from the West in the fierce opening phase of a major war was deemed low. The prospects for such assistance was judged greater in potential later stage

a of the war. Indirect assistance judged the most significant. The

was memorandum further discussed how to promote direct assistance and

thus also create conditions for receiving forms of indirect

some assistance. The significance of personal contacts, good communications equipment, peacetime Swedish preparations for general coordination of air operations, and a limited employment of strike and bomber units, and certain coordination of air surveillance, was pointed to. also

was

Bilaga s. 15

12 Summary

determined that some preparations for direct assistance had been made already, and that others could be. Certain preparations, however, were of such a character that they could not be made advance, considering the policy of non—participation in alliances.

The issue of external assistance was not addressed at all in the final, public version of the Defence Committee report, and was only briefly alluded to in the 1958 Defence Bill.

The 1968 Defence Decision and its preliminaries

The next major defence decision, building on the work of the 1965 Defence Committee, taken by Parliament 1968. Neither the

was committee report the Defence Bill includes any explicit references to

nor external assistance. The Committee did, however, discuss the issue of Swedish nuclear and indirectly also touched upon the issue of

weapons, intervention other states in the case of an attack on Sweden. While the Committee recommended that Sweden should not procure nuclear weapons, stated that anyone contemplating an attack on Sweden, with

without the of nuclear weapons, would have to reckon with the or use use of nuclear weapons against such an operation, although Sweden did not such weapons. In all major aspects, Sweden was thus placed

possess under the nuclear umbrella in much the same way as neighbouring countries could be taken to be.

The Committee also addressed the issue of how Sweden would act in an acute crisis situation. The Committee emphasized that was not

possible to fiilly predetermine what policy a government might have to

under still unknown future conditions. The aim of our security pursue policy and defence planning must be to create freedom of action for

our future contingencies. This statement displayed continuance of the

a Government’s view of the early 1950s.

The fact that external assistance discussed to a lesser extent in

was 1968 than in 1958 and 1949 can probably be attributed to several factors. For thing, the threat of gradually diminished as relations

one war between the superpowers improved, added to which, Sweden’s National Defence was gradually and considerably strengthened.

4¶U.S. vis-a—vis Sweden

Bilaga s. 15

Chapter policy

This chapter discusses the U.S. policy documents adopted by the President of the United States following deliberations in the National Security Council NSC. The first document, from 1948, was prepared

Bilaga s. 16

Summary 13

under the influence of the emerging discussions Scandinavian

on a defence union. Scandinavia was judged to be of strategic interest to both the United States and the Soviet Union. The three Scandinavian countries did not have prospects of withstanding Soviet attack for length

any a any of time, but given limited deliveries of equipment and external assistance, a certain deterrent could be created. The United States should inter alia demonstrate its dissatisfaction with Sweden’s apparent failure to distinguish between the West and the Soviet Union, and Sweden

sway into eventual alignment with the West. Swedish requests for military assistance were to be granted only after the requirements of states having declared their intention to cooperate with the United States and its allies had been met.

In early 1952, a new policy document drafted. Now the United

was States had, for the time being, accepted the Swedish policy

of nonalignment. was the interest of the United States for Sweden to be the best possible position to resist Soviet pressure or aggression. The overall U.S. attitude towards Sweden should reflect the conviction that, also barring formal Swedish NATO membership, the defence of Europe would benefit from closer Swedish association and cooperation with its NATO neighbours and with the United States. Sweden should be allowed to purchase military equipment and be provided with strategic technology. The Swedish National Defence could be strengthened by the exchange of military information and increased participation by Swedish officers in formal military training in the United States. Denmark, Norway, and Sweden should be encouraged to cooperate in planning and strategy. The United States was not to create the impression, however, that Sweden could reap all the benefits of NATO membership without

assuming corresponding obligations.

In 1960, following discussions in the NSC, with several interventions in substance by President Eisenhower, revised U.S. policy adopted

a was vis-a-vis Scandinavia. Generally, Sweden viewed favourably.

was very The Swedish National Defence held in relatively high regard.

was was deemed to be of great significance that Sweden maintained up-to—date

an defence and acquired early-warning, air command-and-control systems, and advanced weaponry compatible with and complementary to those planned for procurement NATO allies. On the other hand, Sweden should be discouraged from acquiring its nuclear Were

own weapons. Sweden to be attacked in the context of major the United States

a war, should encourage and assist Sweden in its resistance of Soviet attack.

a Were Sweden to be the victim of isolated Soviet aggression, the United States should be prepared to come to the assistance of Sweden part of

as a U.N. or NATO action. The United States to other

were encourage NATO states i.e. Denmark and Norway to maintain discreet liaison

Bilaga s. 17

14 Summary

with the Swedish National Defence, paving the way for possible future

active military cooperation.

No further policy document concerning Scandinavia appears to have been adopted during the 1960s.

5¶Peacetime contacts with the Western Powers

Bilaga s. 17

Chapter

International contacts

The Swedish policy of neutrality has not been deemed to constitute an frequent international military contacts. In order to avoid

impediment to

national isolation in thinking and expertise, such contacts have been encouraged. Also, these contacts have been as fostering internaseen tional for, and appreciation of the role of, the Swedish National respect Defence. Defence attachés at the larger Swedish embassies played a significant role contacts. of interest here that the defence attachés

day-to—day

in Washington the end of the 1950s noticed pronounced shift in the at a attitude of the U.S. military establishment towards them. Thereafter, the U.S. attitude opened considerably, and the Swedes viewed themselves up be in much-favoured position concerning information. to a During this period, Swedish officers and technical experts increasingly travelled abroad, especially to the Nordic countries, Western Europe, and North America. Usually, such travelling required Government permission. The Commission has studied, in particular, the exchange of visits flag—officer level. Most of these appear to have been courtesy at calls also comprising scheduled study visits. echelon personnel travelled for the of study, and also Lower purpose attended military colleges abroad. Foreign officers, primarily from the Nordic countries, attended Swedish military colleges. Certain duty exchanges occurred between Sweden and certain NATO countries. these connections, Swedish officers, many of whom later

Through

reached positions, obtained in-depth knowledge of the military top tactics, and technology of the Western Powers; they also

organization,

formed lasting ties of friendship with Western officers.

Imports military equipment and technical cooperation

Towards the end of the 1940s, the Swedish National Defence was quantitatively large, but its equipment mostly outmoded. There was a need for imports of technically advanced equipment, and this could great be satisfied by the Western Powers. Over time, a Swedish profile

only

Bilaga s. 18

Summary 15

evolved in the area of military technology. In aspects, Swedish

many solutions were distinctly different from those chosen by the

great powers, and this would have forced an enemy to commit against

resources unique, Swedish, technology. There remained, however, need for

a imports of Western military equipment and technology.

Initially, the United States and the United Kingdom opposed to

were the export of high technology equipment to Sweden. One the

reason was wish to demonstrate dissatisfaction with the Swedish policy of neutrality. Gradually, as hopes of thus influencing Sweden to join NATO

were written off, Sweden was given opportunity to import military

more equipment from these states. Also, from 1951 Sweden’s non-official

on, and limited cooperation with the Western Powers their ban

on on exports of strategic goods to the Eastern Bloc contributed to this end. In 1952, an agreement was reached on terms for Swedish purchases of military equipment, etc. from the United States. Only towards the end of the decade, however, did larger-scale exports of high-technology military equipment transpire, as Sweden was permitted to purchase U.S. missiles. The 1952 agreement expanded 1961, forming the basis for

was a set of agreements on the exchange of technology between the two states. From this sprang an extensive and close cooperation military

on technology, which was not discontinued when Swedish-U.S.

even relations were in cold storage in the end of the 1960s,

as a consequence of the official Swedish attitude to the Vietnam

war.

For its national sustenance, Sweden dependent imports of inter

was on alia oil and other petroleum products. To facilitate such imports in the event of blockade Sweden had POL-port with associated

or war, a storage facilities constructed in the Fjord of Trondheim [in Norway]. The complex, completed in 1962, turned out to be bad investment,

a however, due to changes in the military-strategic situation, and later

was sold.

Collaboration air safety

During the first half of the 1950s, the Danish, Norwegian, and Swedish air forces initiated collaboration air safety issues border

on areas SVENORDA. This collaboration aimed at facilitating navigation in order, among other things, to guide aircraft emergencies, either

to their home base, or to landing sites in neighbouring

emergency a country. In 1960, the collaboration formalized, and the formerly

was secret collaboration was now made public. Participating in these activities were a number of air defence control centres each

country, and certain air bases were designated for landing. Communi-

emergency cations by wire, radio, and radio relay established between the

were

Bilaga s. 19

16 Summary

ground facilities. Uniform signal procedures in English were developed. Landing procedures practised to some extent at air bases across were borders. This collaboration made possible for Swedish Air Force personnel gain knowledge of terrain, facilities, airfields, and communications to procedures in Denmark and Norway. Likewise, officers of these states obtained information Swedish airbases. Swedish military air traffic on controllers too gained experience of NATO air traffic control procedures. International collaboration also took place maritime search and on These activities were exclusively civilian. rescue.

Intelligence

The Commission has judged its mandate to include a non-exhaustive review of the cooperation between Swedish Military Intelligence and its Western counterparts. No detailed study, however, has been more carried out. Swedish Military Intelligence has earlier been studied inter alia by the 1974 Intelligence Committee. The Committee concluded that Sweden stood to gain than to lose by cooperating with other states more in the field of intelligence. Through such cooperation, Sweden could gain to information requiring special resources not at our disposal. access

At this time, general intelligence managed by Section 2 of the

was Defence Staff. A special unit, the so-called T—Office, tasked with the non-official collection of intelligence, subordinate to the head of was section. In 1961, organization, IB, formed, by the merger of a new was T—Office and another unit, B-Bureau, dealing with security intelligence. Another important intelligence collection agency was the National Defence Radio Institute FRA for signals intelligence, focusing on the eastern shores of the Baltic Sea. Already in the latter part of the 1940s, the Defence Staff initiated intelligence collaboration with Norway and, extent, Denmark. to some This collaboration continued throughout the period, albeit with some interruptions. Collaboration also initiated early on with the United was Kingdom and the U.S. Army and Air Force in Europe. Over time, regularly recurring contacts evolved. Meetings bilateral, and were information exchanged the Warsaw Pact order-of-battle, and joint was on analyses of the material were made. No formal agreements, however, peacetime intelligence exchange on to have been reached between the Defence Staff and its foreign seem do pre-arrangements to whether the actual collaborpartners; nor any as ation continue following outbreak of Even so, the were to an war. Defence Staff had been pondering how to collaborate with foreign

Bilaga s. 20

Summary 17

intelligence agencies in war, were the Government to permit such collaboration.

The secret intelligence service, i.e. T-Office and B-Bureau as well as their successor, IB, also had close contacts with foreign equivalents,

e. g. in several NATO states. In the 1960s, IB and intelligence organizations of some NATO states made mutual preparations for the exchange of liaison officers in contingencies.

At the end of the 1940s, FRA collaborated closely with Denmark and Norway on signals intelligence. Collaboration with certain states also took place in the following decades. Reportedly,

there were no preparations exclusively for collaboration in commitments

war, nor were any concerning wartime collaboration made to other states.

Chapter 6 Preparations for the of assistance reception

Contacts on operational issues

Shortly after the 1949 breakdown of the negotiations Scandinavian

on a defence union, the Chief of the Defence Staff, Nils Swedlund, submitted to the Prime Minister, Tage Erlander, a memorandum on the planning

of certain military cooperation with Denmark and Norway. In September

that same year, the Cabinet agreed to the implementation of some of the measures proposed. These comprised planning of communications and for coordination of air surveillance, interceptor control, air force search and rescue, and military weather service. Swedlund’s proposals concerning planning of certain army and naval cooperation, however, were mostly shelved.

Already in the spring of 1949, i.e. prior to the Cabinet decision, the Swedish National Defence had been in contact with Denmark primarily on the defence of Oresund, and with Norway air force cooperation.

on Furthermore, combined air defence exercises had been conducted by the Norwegian and Swedish air forces, with the consent of both

governments.

On Swedlund’s initiative, discussions were opened in the spring of 1949 between the Swedish and the Norwegian military high commands on collaboration areas agreed to by the Swedish Cabinet. These discussions continued for a few years. The Danish National Defence was also approached. From 1952 onwards, the interest of the Swedish Military High Command in inter-Scandinavian contacts to have

seems subsided. The Scandinavian collaboration closely followed by the

was British and the Americans. Their hope that Sweden thus could be linked closer to NATO might be one explanation.

Bilaga s. 21

18 Summary

No documents such studies or plans on the makeup of the Scandina-

as vian collaboration have been found. For this and other reasons, the results achieved carmot be accurately established. Norwegian interest in this collaboration appears to have been quite weak, and achievements not all that far-reaching. Contacts with the Danish seem mainly to have addressed the defence of Oresund.

One for the Swedish Military High Command gradually

reason assigning less priority to Scandinavian collaboration presumably that, following the establishment of AFNORTH NATO’s Northern Command, their Danish and Norwegian colleagues no longer held full national operational responsibility. Another, and perhaps more significant, presumably that direct contacts evolved between

reason was Sweden and the United States.

Already at the end of the 1940s, the Swedish Military High Command had concluded that Sweden could not resist Soviet aggression for any length of time without some form of assistance from the Western Powers. This conviction persisted throughout the 1950s and 1960s.

In the spring of 1949, the Swedish Embassy in Washington and the Swedish Military High Command set out to foster U.S. understanding of Swedens security policy and to instill a favourable perception of the capabilities of the Swedish National Defence. These activities did not, however, result in any immediate shift in the disapproving U.S. attitude towards the Swedish security policy’s focus on neutrality in war. For another couple of U.S. policy towards Sweden was characterized

years, by efforts to make Sweden accede to the Atlantic Pact. Over time, the United States assumed accommodating attitude towards Sweden

a more Cf Chapter 4.

As of the 1951 visit to Sweden by the British Secretary

a consequence of the Air Ministry, Henderson, Defence Minister Vougt, with the consent of Erlander, dispatched memorandum on the Swedish armed

a forces and planning to the British Govermnent. At the time, the

war substance of the memorandum must have been deemed top secret. The communication of the memorandum made the British Minister of Defence invite Vougt to visit the United Kingdom to inter alia discuss

certain degree of coordination of Sweden’s defence with that of the a Western Powers. Vougt, however, declined the invitation. When visiting Sweden in the autumn of the same year, the British Foreign Secretary sought to raise the issue with Erlander, who adopted a reserved attitude.

Later that the then deputy Foreign Minister, Dag

same year, Hammarskjold, told the British ambassador to Sweden that informal coordination of Swedish defence planning with that of the United Kingdom inconceivable. All the same, Harnmarskjold maintained

was that would be of Sweden to be privy to parts of the Western

use were

Bilaga s. 22

Summary 19

planning for the contingency of Soviet invasion of Scandinavia.

a Sweden could then act autonomously when drawing and revising its

up own plans, while taking Western plans into consideration.

Prompted by Vougt’s memorandum, the British Chiefs of Staff submitted in writing their opinions likely of in

on a course a war Scandinavia, and the organization of the Swedish armed forces, well

as as proposals for measures strengthening its capabilities. In the spring of 1953, following almost of discussions and repeated revisions,

two years the report was communicated to the Swedish Military High Command where was enthusiastically received. The British ambassador to Sweden was, however, not successful when he shortly thereafter sought to raise, with the Swedish Under-Secretary of State, the issue of exchanging military information between the United Kingdom and Sweden.

Before this, the British had received several indications to the effect that the Swedish Military High Command interested in establishing

was cooperation with NATO. As a consequence, the autumn of 1952, contacts of this kind were established with AFNORTH in Norway. In this context, a small party of Norwegian officers, of whom

army one was from the NATO staff, to visit Sweden to discuss certain

were aspects of combined Norwegian-Swedish planning. Furthermore, in 1953, the Commander-in-Chief of the Northern Command invited

was to make an unofficial visit to Sweden. has not been established whether these visits took place.

Swedlund, appointed Supreme Commander 1951,

acted, but to no avail, in 1951-53 to persuade the United States to appoint highly

a qualified military representative to serve in Sweden, which he the

saw as only way of preparing for wartime cooperation. In May 1953, small

a party of Swedish officers visited the United States, and later

that same year, a U.S. delegation visited Sweden in return. At these meetings, Swedish representatives presented the problems Sweden would encounter

the event of a Soviet attack. The meetings did not result in

any exchange of actual plans, only in general conclusions. Reportedly,

no further visits were made to follow up these talks.

In the early half of the 1950s, also other contacts wartime

on cooperation occurred between Swedish and U.S. military officers. Colonel Bernt Balchen, USAF, in his efforts to link the Norwegian

up and Swedish defences, had meetings, for example, with top-ranking Swedish Air Force officers. not certain, however, that Balchen’s endeavours were officially authorized.

In private conversations with their Swedish colleagues, NATO officers said there was no NATO planning for direct armed support of Sweden in the event of war. In view of Sweden’s neutral posture, the issue

was deemed too sensitive; also, there serious shortage of NATO

was a

Bilaga s. 23

20 Summary

forces. According British officer, would be difficult to establish

to a military cooperation, Sweden to find itself on the Western side

were after having been drawn into a major war, since no preparations had been made for this. In the opinion of a U.S. officer, Sweden, in building

its Air Force, did not have to acquire heavy bombers, since their up missions could very well be carried out by USAF and RAF with atomic bombs from remote bases.

At a briefing of some Cabinet members and the non-socialist party leaders the spring of 1953, the Military High Command emphasized that the assistance Sweden might obtain from the Western Powers in a major primarily consisted of strategic bombing. Furthermore, an

war alleviating fact that only parts of Warsaw Pact forces could be

was

employed against Sweden.

As far as has been established, contacts between the Swedish National Defence and the Western Powers on operational issues were highly sporadic for the remainder of the 1950s, as well as the following decade. In the autumn of 1955, the U.S. Joint Chiefs of Staff decided, however, to maintain secret contacts with Sweden, and to again task an officer to handle contacts with the representative of the Swedish Supreme Commander. Their proposal was that the Commander USAEUR, should handle this task, the ultimate aim of which was to make Sweden ready to contribute to the defence of Scandinavia to the greatest extent possible, and to buttress Sweden’s capabilities and resolve to resist Soviet pressures. Readers should be reminded that the Commission has only had limited to U.S. documents from the latter part of

very access the 1950s and the 1960s, as much material still classified.

The shortest routes for USAF and RAF bombers to and from key targets in the Soviet Union traversed Swedish airspace. A pertinent question for the Western Powers, therefore, was whether they would have to calculate with Swedish interception of NATO overflights, Sweden declared itself neutral. Partly in the light of experiences from World War the assessment was evidently made that Sweden would not engage Western bombers en route to the Soviet Union. Until the early 1960s, in fact, Sweden’s air defences were incapable of effective action against high altitude overflights.

The Commission has found evidence substantiating information to

no the effect that Sweden granted permission for overflights of Swedish airspace, or for emergency landings at Swedish airbases, by the U.S. high-altitude reconnaissance aircraft, U-2.

The issue of Swedish acquisition of nuclear weapons was linked to the Swedish-U.S. contacts in far as high-level U.S. officers, on a few

as occasions in the latter part of the 1950s, made statements to the effect that the United States, in contingency, might supply Sweden with U.S.

Bilaga s. 24

Summary 21

nuclear weapons. The position of State Department, however, was wellnigh the contrary. The impact of the restrictive position on the proliferation of nuclear weapons emerged clearly in the policy towards Sweden adopted by the President in 1960.

War planning and studies

Throughout the 1950s and 1960s, Swedish military planning focused almost exclusively on defence against an attack from the Soviet Union the Warsaw Pact. Neither war plans nor operation orders reveal any indications of advance preparations for cooperation with the Western Powers. Nor did the extensive studies, which inter alia formed a basis for centrally issued plans and orders, include allusions to advance

any preparations having been made for cooperation with or reception of assistance from the West. On the other hand, these studies recurrently addressed Sweden’s prospects of obtaining non-prepared military assistance from the Western Powers, in the event of a Soviet attack.

The risk of isolated Soviet attack on Sweden was judged to be

an remote. So—called indirect assistance was deemed to be the principal form of potential Western assistance, should the Soviet Union attack Sweden in the of great conflict. Expectations that Sweden would

course a power receive rapid early assistance seem to have been low partly because preparations for its reception could not be made in peacetime. One precondition for such assistance that Sweden could defend itself

was unaided long enough to make Western intervention worthwhile. A further precondition was that the Western Powers should interpret a Soviet attack Sweden material threat to their own interests. In

on as a time, the issue of Western assistance was played down the studies.

During the first half of the 1950s, at least, the Military High Command was not alien to the idea of military intervention by Sweden, should the Soviet Union seek to Denmark and Norway; even in

occupy

situation where the for the time being, was honouring a aggressor, Swedish neutrality. In this way Sweden could forestall encirclement.

Exercises and war games involving cooperation with the Western Powers seem to have been rare occurrences.

Measures taken within the Military High Command

From the early 1950s, the Defence Staff had a certain readiness for cooperation with the Western Powers were Sweden to be drawn into

Highly qualified individuals were designated to augment the offices war. of the military attachés at certain Swedish missions abroad as well as to receive foreign officers at the Swedish wartime National Defence

Bilaga s. 25

22 Summary

Headquarters Hogkvarteret. At all times, a total of some thirty officers appear to have been assigned to such wartime duty. The dispatch of officers to other states required prior authorization by the political leadership. The states to which liaison officers might be dispatched were primarily the United States, the United Kingdom, Norway, and to some extent, Denmark.

One prime task an emergency contingency was to secure deliveries of essential war supplies to Sweden. This included working for the fulfilment of the existing contracts for the sale of equipment, as well as furthering the procurement of additional equipment. Arranging transportation of the equipment to Sweden was an additional task. These things might already have to be accomplished prior to the outbreak of war, and could then, to a certain extent, be managed by special trade delegations.

An attack on Sweden, was presumed, would lead to the country being drawn into the war on the side of the Western Powers. The liaison officers sent abroad should therefore be ready for wide-ranging collaboration with foreign military authorities, even including straightforward operational cooperation. No detailed planning to this end appears, however, to have been carried out. A start was made in the first half of the 1960s, but planning was discontinued following consultations between the Minister of Defence and the Supreme Commander.

There no information indicating that the Swedish planning was carried out in concert with representatives of the prospective host countries, nor that the planning was known there at all. Generally, this planning was surrounded by the utmost secrecy, and many of those designated for this wartime duty were not at all made privy.

The principal means of communication between upper—echelon staffs, air defence centres, etc. Sweden the 1950s, were primarily wire, utilizing the Swedish Telecom system, and short-wave radio. These were also the principal means of communicating with other states in crisis and war. Eventually, a nationwide, military radio relay network was created, primarily to meet the requirements of the Air Force. A few radio-relay connections were directly linked to Denmark and Norway, making technically feasible for the National Defence Headquarters, at its wartime dispersal location, to gain access to NATO’s European network. Reportedly, this was not practised.

In the beginning of the 1960s, a secure telex link was established between the Defence Staff and USAFE Wiesbaden, West Germany. The purpose of this link was reportedly to transmit alert messages between continental Europe and Sweden contingencies.

No further evidence has emerged to indicate that the Defence Staff or the wartime National Defence Headquarters had any permanent communications links with other states.

Bilaga s. 26

Summary 23

Towards the end of the 1960s, a large number of ultra~high frequency radio stations procured for long—range communications.

were

Measures relating to ground operations During the entire period, the Warsaw Pact enjoyed a massive superiority in ground forces compared with NATO. In the initial stage of a war, the European NATO states would have had to rely largely on their national ground forces. Successively, units arrived from across the

as army Atlantic, these would presumably be employed along the central front. This being so, the Swedish assessment was that the prospects of rapid Western assistance by ground forces virtually nil. No plarming

were

to have been carried out for receiving such units from NATO seems states.

However, in the early 1950s, some preparatory planning appears to have been carried out for Swedish ground forces operations in northernmost Norway, and possibly also in Trandelag.

Measures relating to naval operations Contacts had long been cultivated between the Swedish and Western navies. Essentially, they to have concerned the exchange of

seem experience derived from technological developments, procurement, and training. In this context, there to have been considerable mutual

seems candour. At times, senior Swedish naval officers discussed general strategic and operational issues with representatives of Western states. Reportedly, however, no talks took place on direct operational cooperation with Western naval forces.

In the 1950s and 1960s, the Swedish Navy had two main wartime missions, viz. to join with air and ground forces in repelling an acrossthe-Baltic invasion of Sweden, and to protect imports from the West.

During most of the 1950s, the Navy Command deemed that no Western naval operations of significance to the Swedish defence in the Baltic Sea could be reckoned with. Gradually, however, with the West German build-up of naval forces the Baltic Sea, and particularly following the establishment of BALTAP in 1962, expectations of some cooperation with NATO in the Southern Baltic seem to have risen.

Wartime imports, all-important to Sweden, would be dependent predominantly transportation across the Atlantic and the North

upon sea Sea. Early talks were held between Swedish and foreign naval

on, officers allowing ships route to Sweden irrespective of

on en war whether Sweden had become involved or remained neutral to join

- Western However, conclusive decisions seem to have been

convoys. no

Bilaga s. 27

24 Summary

made.

The Commission has made a special study of two regions where cooperation with the Western Powers could be assumed to be of special pertinence, viz. the Swedish West Coast and Oresund.

All through this period, the prime task of the West Coast naval commanding officer was to protect import shipping and sea lanes along the West Coast. As late as the early 1960s, one of his principal tasks was stated to be cooperation with allied naval forces and preparations for the basing of them, following specific directives. This task was also a prerequisite for the protection of imports. Until the early 1960s, cooperation with NATO naval forces in the Kattegat and the Skagerrak was much enlarged on in regional war planning and strategy studies. The Chief of the Navy issued directives to the effect that two operating bases on the West Coast were to be given sufficient logistical capacity for basing of an allied naval force, as well as for receiving merchantmen. Furthermore, in 1956 the Chief of the Navy issued orders for planning the reception and basing of allied primarily Danish and Norwegian naval forces on the West Coast. No combined plarming with the Western Powers on cooperation appears, however, to have been carried out. Nor do any concrete actions appear to have been taken in preparation for cooperation.

As long as the bulk of the naval forces of the Soviet Union were based in the Baltic Sea, was a vital interest, according to the Western Powers as well as the Swedish Navy High Command, to close the Baltic Approaches in a tense political situation with an imminent threat of war. Western and Swedish transports across the Atlantic would otherwise be threatened by, e.g. Soviet submarines. A complicating factor here was the status of Oresund according to international law.

In 1949, the Danish and Swedish navies commenced combined planning facilitate effective closure of Oresund. In the the

to same year, Government appointed a committee to study the feasibility of closing the Swedish side of Oresund to passage in a crisis, while remaining neutral. The Committee proposed inter alia a certain amendment in the Swedish neutrality regulations and combined planning with the Danish Navy in peacetime. No amendment of the statutes was made, however. has not been feasible to determine the character and extent of potential collaboration in the 1950s between the Danish and Swedish navies in the defence of Oresund. There information indicating that plans for the closure of Oresund were in some way coordinated. There may also have been a certain amount of intelligence cooperation. No operational cooperation seems to have taken place between naval authorities across Oresund in the 1960s.

In conclusion, the Commission finds that very elaborate and wide-

Bilaga s. 28

Summary 25

ranging preparations would have been imperative in order for the Swedish Navy to carry out combined operations with NATO naval forces. There no evidence of such preparations having been made. Yet, until the early 1960s, Swedish planning recurrently involved ideas on how such cooperation was to be effected, should Sweden be forced into war on the side of the Western Powers following a Soviet attack. This planning apparently ceased roughly at the time when the operational command of the naval forces was transferred to the Defence Staff.

Measures relating to air operations

soon became clear to Swedish observers that Western strategic interests in Sweden were above all concerned with the possibilities of flying across Swedish airspace, and with the risks of the adversary doing the same. Likewise, was evident that air assets would be the main form of assistance that the Western Powers could conceivably divert to Sweden. Swedish discussions on measures to facilitate the reception of foreign assistance were consequently to focus on air warfare. No plans for cooperation with foreign air forces have been found, however; and, reportedly, none existed.

Sophisticated command and control of air forces from the ground requires a system, the main components of which are air—combat control centres, radar stations, and communications. With the introduction of the so-called STRIL 60 system in the 1960s, Sweden advanced to the international forefront in this field. A key element of the communications system was the permanent radio relay network that the Air Force had been building since the 19505.

With reference to the inter-Scandinavian air safety cooperation, SVENORDA, some radio relay links were established to control centres in Denmark and Norway. was technically feasible to connect these links to NATO’s European network. The links permitted voice and unsophisticated data transmissions. The capacity was sufficient to transmit crude data for air-combat control, e.g., general data on the character of an enemy strike mission or data on plarmed friendlyallied air missions. was not feasible, however, to transmit radar images via these links, and so the prerequisites for a comprehensive integration of air defences were lacking.

To avoid accidental firing on friendly aircraft, IFF systems Identification, Friend or Foe were developed. These systems used radio signals

permitting air combat control centres to automatically identify friendly

aircraft. The Swedish designation was IgenKiinnings-system. IFF systems were surrounded by the utmost secrecy. Initially, Sweden was restricted to purchasing obsolescent IFF systems from the Western

Bilaga s. 29

26 Summary

Powers. Towards the end of the 1940s, studies were initiated aiming at the procurement of an indigenous IFF system, autonomous from its great—power equivalents.

At the end of the 1950s, work had advanced far enough for the Swedish prototype’s performance to be evaluated, and compared with that of a U.S.British system, designated Mark X. Considering that the Western system was not fully accessible to the Swedish Air Force, the Swedish system was deemed to offer the greatest benefits. One prerequisite for the procurement of the Swedish system, however, was for Mark X interrogators to be installed at certain radar stations on the ground, due to the great importance attached to being able to identify possible allied aircraft which, wartime, could be expected to utilize Swedish airspace.

In 1961, the procurement was being planned of a number of Mark X units intended for Swedish radar stations. Trials with this equipment

to be conducted, and certain personnel were trained in operating it. were Later in the same year, aims were lowered, probably because the United States and the United Kingdom were on the point of introducing a new version, Mark XII. In view of the trials and training conducted on Mark X, should have been fairly straightforward, however, to install the more modern equipment, should be supplied to Sweden, e.g. in a crisis. Through its activities in the IFF sphere, Sweden acquired freedom of action in terms of technology so that, should an over~arching policy decision be made, a capability for the identification of possible Western allied aircraft could rapidly be established.

Loran C long-distance radio navigation system of U.S. origin.

Initially, served primarily military purposes, i.e., precision navigation

of U.S. strategic submarines, and probably also of U.S. military aviation. During the Vietnam war, this system said to have been the principal navigational aid for U.S. bombers.

In early 1960, the United States requested Sweden to permit calibration of the system, with aircraft carrying gauging equipment to be

one parked at Bromma airport Stockholm and Torslanda airport Gothenburg, respectively. Loran C was described in general terms as a navigational aid for ships and aircraft, with no -reference made to military applications. At the same time, similar requests were made to

number of other West European states. The Swedish Government a granted the request, and calibrations were made later that year. These calibrations have contributed to U.S. Air Force capabilities for

may precision navigation the Baltic region. Documents submitted to the Cabinet prior to the decision showed that Loran C could be used for navigation by submarines equipped with the nuclear ballistic missile system Polaris. The calibrations made in Sweden could, however, hardly

Bilaga s. 30

Summary 27

be seen in this context, since the Polaris submarines unlikely to

were operate in the Baltic Sea. Nothing has been divulged indicating that the issue of U.S. Air Force utilization of Loran C was discussed in contacts between the defence authorities and the Government at that time.

Swedish combat aircraft were comparably light-weight and their requirements for runway load capacity and length at Swedish airbases were moderate. At the same time, the focus of Western interest was on heavy offensive bombers with heavy payloads and ranges which, from the mid-1950s, made possible return flights from the United States to the Soviet Union without refuelling stops. Also, fighter escort of bombers, in use at least until the mid-1950s, was generally provided by aircraft larger and heavier than Sweden’s. By Swedish standards, then, Western bombers, as well as fighters, made great demands on base capacity. Evidently, therefore, cooperation with Western air forces involving the use of Swedish bases to the extent this was contemplated raised the

— issue of whether their capacity was adequate.

The significance of air bases for cooperation with the Western Powers was realized early on. Reportedly, Erlander explained in 1948 that he would task the Defence Staff with a continued study of the feasibility of basing U.S. air assets in Sweden. According to the then Under-Secretary at the Ministry of Defence, one additional motive for the expansion of Swedish airbases in the 1950s was to create a capability for receiving possible allied aircraft. In 1960, the intelligence section of the Air Staff requested, from the Swedish air attaché London, data on landing gear ground pressure, etc. of certain British aircraft, some of which were bombers intended to carry nuclear weapons.

In this context, notable that the Swedish base structure, composed of a multitude of small and scattered bases, in effect complicated cooperation with foreign air forces. Furthermore, the interests of commercial aviation affected the capacity afforded to many airfields.

The Commission has studied the main runway capacity of the Swedish airbase system the 1950s and 1960s, in terms of runway length, width, and load capacity, and compared this with the requirements of the Swedish Air Force and those of commercial aviation. In the process, has been possible to establish that the majority of Swedish airbases can be viewed as having been constructed according to national requirements. A few runways, primarily located close to the Swedish East Coast, were, however, during the period in question, of a length and width that to a certain extent exceeded strictly national requirements. The expansion of these bases can be seen as a means to create freedom of action, in a technical sense, to facilitate takeoffs and landings of heavy Western military aircraft.

The Swedish Air Force converted to high-pressure refuelling and

Bilaga s. 31

28 Summary

switched types of aviation fuel about 1960, and this was in effect an adjustment to NATO standards. These measures appear, however, to have been motivated primarily by national requirements. This does not rule out the possibility of a desire to improve technical preconditions for cooperation with the Western Powers also having contributed to the decision.

Nothing has been found indicating that on—base maintenance and repair facilities of the Swedish Air Force were of such capacity as to permit foreign air forces to conduct larger-scale operations from Swedish airbases.

Preparations for wartime procurement equipment and supplies

In the course of a longer war, the endurance of the Swedish National Defence would be dependent imports of military equipment and other

on essential supplies, primarily fuel. The United States and the United

war

Kingdom were the principal suppliers anticipated.

Whether Sweden would receive any deliveries in war was uncertain. In 1949 at least, the Western Powers were reluctant to provide any accommodating to Swedish requests in this matter. In 1954, the

answers Swedish Defence Staff made request to the NATO Standing Group,

a apparently with the objective of securing deliveries of supplies to Sweden in the event of a threatening contingency.

The Defence Staff was charged with the plarming of imports to meet the requirements of the armed forces. During the first half of the 1950s, lists of wartime import requirements were compiled. The purpose of these lists that, in the event of outbreak of war, they were to be

was an presented to relevant authorities of the prospective export countries. Designated trade delegations to travel to the United States and the

were United Kingdom to assist the Swedish missions in managing these issues. The lists kept updated for a few years, but seem to have lost their

were

thereafter. In 1969, however, the Defence Staff resumed this currency planning, with the consent of the Government.

The Swedish shipping industry maintained a certain preparedness to coordinate Swedish transport resources with those of the Western Powers in Such coordination hoped could contribute to a favour-

war. — was able Western position permitting Swedish merchantmen with cargo

on destined for Sweden to join their convoys across the Atlantic and the North Sea. Swedish commercial aviation maintained similar preparedness.

Bilaga s. 32

Summary 29

Preparations for resistance in the event of occupation

The plarming directives included assumptions to the effect that the regular defence could collapse, and that all or part of Sweden might come under enemy control. In such a contingency, the population was expected to actively or passively resist the intruder, thereby helping to force him out of the country, and ultimately, to restore legal

a government.

In peacetime, steps could be taken to recruit reliable people who, in the event of occupation, could form the core of a resistance movement. Communications equipment and weapons could be acquired and certain training conducted. A network of this kind often called a stay-behind

organization.

A resistance movement is, more often than not, dependent on external assistance. A stay-behind organization could thus have reasons to cultivate contacts with possible foreign providers of assistance in peacetime. More or less far—reaching joint planning could also be carried out.

There have been reports in books and newspapers of Swedish staybehind organizations. This kind of activity of interest to the Commission only to the extent that has involved preparations for receiving military assistance from a foreign power. A CIA officer, stationed at the U.S. Embassy in Stockholm in the early 1950s, has asserted that he was tasked to establish stay-behind networks inter alia in Sweden. Reports on how extensive his Swedish network was have differed. This activity was gradually discontinued and seems to have ceased completely at about 1960.

Concurrently with this activity there existed at least since the early 1950s, the core of a Swedish resistance movement, with connections to trade unions, industry, and the National Defence. This activity, run entirely by Swedes, was placed under Government supervision in 1958. Contacts did occur between representatives of this organization and foreign officials. Their prime purpose appears to have been to enable a Swedish resistance movement to obtain material assistance from the Western Powers. Apart from the acquisition of certain radio equipment, few any concrete measures to have been implemented.

seem

Concluding assessment of military preparations for cooperation with the Western Powers

The military measures taken for cooperation with the West can mainly be categorized as related either to organization and personnel, or to

equipment.

Bilaga s. 33

30 Summary

The most significant of the first kind was the actual prepared-

measure

for establishing military cooperation with Western Powers signifiness cant to Sweden. Reception of direct assistance from, and cooperation with, Western armed forces would have required extensive advance preparations. The designated liaison groups were not sufficient for this

purpose.

Measures involving equipment can, for all practical purposes, be referred to the sphere of air operations and communications for operational command and control. Measures taken relating to air operations involving primarily systems for communications, identifi-

— cation, and navigation, as well as airbases may be deemed limited, but

— nevertheless significant.

Measures in the field of communications in the form of swift and

—

links with Denmark and Norway, and with the U.S. Air Force in secure West Germany also entailed consequences for the preconditions for

operational command and control. They provided the technical possibilities for consultation and coordination in general, mainly in a strategic

They however, completely inadequate for far-reaching sense. were, direct cooperation with the armed forces of the Western Powers.

The memorandum by the secretariat of the 1955 Defence Committee, referred to in chapter discussed inter alia what could be done to further Western wartime assistance to Sweden. The focus was set on direct assistance of a kind effectively bordering on indirect assistance, i.e., limited employment of strike and bomber air units. In this context, primarily the following types of measures were mentioned

personal contacts which were to have the potential for expansion, -

should war threaten;

and sufficient means of communication; - secure

general coordination of air operations;

- a

some coordination of air surveillance; ~

exchange of air defence intelligence and general intelligence. - There indications of this fundamental view on external assistance

are no having changed later No comprehensive assessment on this issue has

on. been found dated later than 1956.

The Commission concludes that the measures referred to in the mem-

orandum correspond closely to what was actually accomplished.

In the sphere of personal contacts, peacetime high-level military contacts maintained with key Western states. Also, there were plans

were

for dispatching delegations of highly qualified operations officers to these

states in the event of a crisis.

The significance of the radio—relay links established has already been commented Furthermore, the communications facilities should

upon. have made possible the overall coordination of air operations, in the

Bilaga s. 34

Summary 31

sense that was technically feasible to flights of Western

manage bombers traversing Swedish airspace on their approach to the Soviet Union, without the aircraft being inadvertently fired by Swedish air

upon defences.

The construction of extended runways close to the Swedish East Coast, as well as IFF measures taken, should, in the mind of the Commission, be viewed in the context of bombers returning from the East. The most plausible explanation for the extended thus

runways that these were to facilitate emergency landings by bombers damaged in the course of their mission. The IFF system would also have been

very important in this context for identifying and directing the returning aircraft, and forestalling accidental fire they were intercepted by the Swedish air defences.

As regards certain coordination of air surveillance and exchange of air defence intelligence, the technical prerequisites at hand, in the form

were of a Swedish signals intelligence service primarily directed eastwards,

as well as opportunities of trading general information with various Western Powers.

Also, the permission to calibrate Loran C might have contributed to an increased effectiveness in Western bombing of Soviet targets. As far as has been established, however, such considerations influenced the

no Government’s decision.

In conclusion, the Commission has found that the measures taken, aimed primarily at creating freedom of action threatening, vaguely

- a defined, contingency permitting the rapid reception of mainly indirect

assistance, primarily from the United States, were a decision made to this effect at the political level. Nothing has been found, however, to indicate that any plans for combined operations made in conjunc-

were tion with other states, nor that any formal security guarantee offered

was to Sweden by any of the Western great

powers.

In all likelihood, only a very small group within the military leadership had a complete picture of measures actually taken, and of their

overarching motives.

Chapter 7 How much did the Government know

Tage Erlander was Prime Minister of Sweden throughout the period studied by the Commission. He was personally interested in and had

thorough understanding of security policy issues, and took an active part

in the making of foreign and defence policies.

Osten Undén served Minister of Foreign Affairs 1945-62. He

Bilaga s. 35

32 Summary

the leading ideologist and interpreter of the official Swedish policy was of neutrality. succeeded Torsten Nilsson, who held office

He was until 1971.

Allan Vougt served as Minister of Defence in 1945-51, Torsten Nilsson in 1951-57, and Sven Andersson in 1957-73. Contrary to Vougt, Nilsson and Andersson belonged to the inner cabinet, and must be assumed to have had the authority and to act independently within

power the confines of what they perceived to be general government policy. Both of them had good relations with the Military High Command and kept themselves well—informed on military affairs.

Within the Cabinet, in—depth discussions on security policy

more issues most probably kept within a smaller group. Deliberations on

were what should be done, Sweden to be attacked by the Soviet Union

were the policy of neutrality thus having failed appear to have taken place

— within limited circle. Other Cabinet members’ knowledge

an even more of security—policy and military issues be assumed to have been of a

can fairly general nature.

Constitutionally, the Cabinet body, collectively responsible for

one decisions made. Officials representing subordinate government authorities must have to doubt that each Cabinet member charged with

never reason

issue represents the authority of the entire Cabinet; and likewise, that an information submitted by subordinate authority to a Cabinet member

a will be forwarded to all ministers concerned.

Partial Scandinavian dc ence cooperation

has not been possible to establish fully the content of Scandinavian defence cooperation Cf chapter 6. Nor does available documentation permit definitive assessment of the extent to which the Cabinet was

any informed of these activities in detail. clear, however, that the Military High Command did not act completely on its own initiative; and nothing indicates that the Military High Command would have exceeded

its authority.

that the Cabinet, in its view on Scandinavian contacts, was

appears influenced by two partly conflicting interests. On the one hand, there

that the contacts might compromise Swedish security policy, was concern without yielding material benefits to Sweden. On the other hand, the

any Cabinet apparently believed that these contacts could help in establishing links with the Western Powers, something deemed valuable.

The expansion of Sweden’s contacts with the United States the early half of the 1950s coincided with the waning of Cabinet interest in Scandinavian defence cooperation. the Commission’s opinion that there good to infer from this coincidence that the main

are reasons

Bilaga s. 36

Summary 33

concern of the Cabinet was to secure assistance from the Western great powers in the event of a Soviet attack on Sweden.

Contacts with the Western great powers

soon became clear, at least to Erlander, that the Swedish National Defence was dependent on military assistance from the Western great powers to resist a Soviet attack. Following the 1949 breakdown of the negotiations on a Scandinavian defence union, Erlander said to have approved of the Americans being informed of the weaknesses and capabilities of the Swedish National Defence.

Erlander also played a part when the British, in 1951, were handed a memorandum from the Swedish Minister of Defence, Vougt, on the Swedish armed forces and defence planning, the contents of which must be considered to have been top secret. The ensuing British preliminaries for enhanced military cooperation between the United Kingdom and Sweden, however, met with a reserved from Erlander and other

response Cabinet members. The memorandum obviously transgressed the constraints on Swedish freedom of action drawn up in the Government Declaration to Parliament the previous year. The memorandum not only most remarkable but, as far as we know, also without parallel in the post-war era.

Erlander does not seem to have objected to a military-political analysis made by the Military High Command in 1953, the gist of which was that the most significant military assistance Sweden could receive from the Western Powers would be air strikes from Western bases against enemy attacks. At the same time, was concluded that cooperation involving simultaneous use of an airbase by Swedish and foreign aircraft would be difficult to improvise. Nevertheless, was deemed possible to rapidly place certain Swedish airbases at the full disposal of the Western Powers, an idea which Erlander had floated as early as 1948.

As noted above Cf chapter 3, the memorandum drawn up within the 1955 Defence Committee must be viewed as reflecting the view of the Minister of Defence, Nilsson, and consequently that of the Cabinet, on Sweden’s possibilities of receiving assistance from the Western Powers, and how such assistance could be furthered. As established earlier by the Commission Cf chapter 6, the measures listed in the memorandum

closely corresponded to what was actually accomplished.

evident that the Minister of Defence, Andersson, was informed of the preparations to dispatch high-level military personnel to the NATO states, most significant to Sweden a crisis. He was also privy to the communication links established with Denmark, Norway, and the U.S.

Bilaga s. 37

34 Summary

Air Force in West Germany as well as their significance for general coordination of air operations. He was also aware of the extension of certain airbase runways beyond the minimum requirements for Swedish aircraft.

On the other hand, nothing has been found indicating that the Cabinet, or any of its members, was informed of the thought of a certain harmonization of IFF systems with those the Western Powers, or of the significance of Loran C for aircraft navigation.

The aforementioned measures were, as has been established earlier, key elements of Swedish preparations for receiving assistance from the Western Powers.

The extent to which knowledge of the existing cooperation with the Western Powers was shared within the Cabinet unknown. probable that the majority of the Cabinet members had no comprehensive awareness of the ongoing preparations for receiving external assistance.

practically inconceivable that key Cabinet members would have been unaware of the expectations that the defence of Sweden would be supported by the Western Powers, primarily through U.S. Air Force bombing missions.

Chapter 8 Concluding assessment

From the late 1940s, and long thereafter, a considerable risk of a major

in Europe was felt in Sweden. The policy of neutrality, in combinawar tion with the maintenance of a potent Swedish National Defence, aimed at permitting Sweden to avoid being automatically drawn into a greatpower conflict. Notwithstanding, the risk that the policy of neutrality would fail had to be calculated with, and that the country most

probably in the course of a major would be attacked by the Soviet

war — Union. The prevailing opinion was that Sweden, on its own, would not be able to withstand an attack for any length of time. The aim was for the country to be capable of defending itself until help arrived, i.e. until the Western Powers were able to provide assistance. The general assumption was that lending such assistance was in the interests of the Western Powers themselves.

The types of Western assistance primarily to be hoped for, were air bombing missions against airbases and embarkation ports across the Baltic Sea, as well as the provision of supplies. Such assistance required

only limited peacetime preparations, to be made unilaterally. The most

significant measures taken were the planning for the dispatch of liaison

to foreign headquarters, the establishment of secure communicagroups

Bilaga s. 38

Summary 35

tion links with Denmark and Norway which could be further connected within the NATO system, and the expansion of extended runways for heavy great-power aviation close to the Swedish East Coast. The IFF measures also fit into this picture.

As far as has been established, no guarantees of assistance were given by the Western Powers. The United States appears, however, to have been fully intent on assisting Sweden. Whether this intent was perceived in Sweden has not been possible to establish.

In the opinion of this Commission, would have been irreconcilable with the responsibilities resting with Sweden’s political and military leadership had no measures been taken to facilitate the reception of assistance from the Western great powers.

Our findings lead us to conclude that Swedish preparations for receiving military assistance from the Western Powers in the event of a Soviet attack were fully compatible with international law. The preparations involved no ties or obligations to act in a certain manner in war, and did not diminish the prospects of remaining outside a major war, not directly attacked. Thus, Sweden’s freedom of action was not restricted.

difficult to assess what effect the Swedish preparations might have had on the Soviet view of Sweden. In all likelihood, Moscow suspected that Sweden was collaborating with the Western Powers on operational issues. therefore uncertain whether possible Soviet awareness of preparations made would have affected the Soviet impression of Sweden

substantial degree. Had the Soviets been certain that operational to any cooperation was occurring, they might, on the one hand, have been less inclined to respect Sweden’s territorial integrity; on the other hand, the notion of the Western Powers rapidly taking counteraction in the event of an attack on Sweden, might have served as a deterrent, and thus helped preserve the peace.

There were two particular occasions during the period in question when the Govermnent publicly discussed the issue of preparations for military cooperation with other states. The first was the 1950 Government Foreign Policy Declaration. In the Government rejected preparations bordering on a defence union, e.g. combined staff talks and combined defence plans. This, however, did not preclude unilateral Swedish measures to facilitate wartime cooperation with other states. The extensive exchange of information with the Western Powers and the measures actually taken in the 1950s must with the obvious exception

— of Vougt’s memorandum of 1951 be deemed to come within these

limits.

In 1959, replying to a question in Parliament, the Prime Minister

categorically ruled out preparations for and consultations on military

cooperation with members of a great-power alliance. must have been

Bilaga s. 39

36 Summary

evident to the Cabinet, however, that unilateral preparations had been made for cooperation involving the reception of primarily indirect assistance from the United States or the United Kingdom; and that consultations and other contacts on military cooperation andor the reception of wartime assistance had occurred with Denmark, Norway, the United Kingdom, and the United States. The statement thus deliberately conveyed a erroneous picture of what had actually taken place.

There were occasional instances of discrepancies between declared policy and actions actually taken, the most remarkable being Vougt’s memorandum, handed to the British in 1951. As a rule, the Government’s officially stated positions provided leeway for national, unilateral preparations to receive assistance from, and cooperate with, the Western Powers in the event of a Soviet attack on Sweden. As far as has been disclosed, Swedish war preparations did not transgress these limits. must be concluded that by and large, these preparations had Cabinet approval.

Bilaga s. 40

Introduction 37

1 Introduction

1.1¶The Commission’s remit

Bilaga s. 40

The Commission’s remit Appendix 1 to establish as far as possible the preparations possibly made for receiving military assistance in the decades following the formation of the two East-West blocs in the late 1940s, until the actual beginning of détente with the start of the SALT negotiations in November 1969. The Commission also, as far as possible, to explore the preparations that might have been made, as well as to describe and evaluate the assessments made by the political and military leadership during these decades.

The Commission has understood its mandate to mean that all forms of preparations for receiving support in the form of war operations as well

as provision of equipment and supplies, and for military cooperation with

the Western Powers, including Denmark and Norway, are to be explored to the extent possible. In our opinion, however, a more detailed examination of intelligence cooperation falls beyond the mandate.

The Commission has acted on the desire stated in the remit for its work to be conducted with all possible dispatch and, possible, presented before the end of 1993. This has affected the extent and direction of the Commission’s research efforts. For example, the foreign policy background has only been subjected to a general overview, no

systematic examination of the extensive diplomatic reporting being

possible within the time at the Commission’s disposal.

In the light of the vigorous debate on Western cooperation which preceded the appointment of the Commission, we have chosen to give an exhaustive account [in this report] of the facts emerging on contacts between Sweden and the Western Powers in these matters which we have been directed to study. We wish, however, to emphasize that there are gaps in the sources available to us. Therefore, we do not exclude the

possibility of new information modifying and amplifying the picture

conveyed in this report, especially for the latter part of the period examined.

The Commission has also been instructed to recommend what parts of its sources can be made public as soon as its mission has been completed.

Bilaga s. 41

38 Introduction

In reporting its findings, the Commission has exercised the greatest possible candour. The report includes a great amount of previously classified information, some of top secret. In several cases, such information has been found in Swedish documents which also include data that should remain classified for national security reasons. has not been possible for us to make recommendations on the classification of entire documents in individual cases.

Concerning foreign sources the following situation applies. Information from Norwegian archives has been handed over to the Commission on condition of continued secrecy. As to British information, to be noted that the British Government has copyright. Such sources are quoted and referred to in this report with permission from the relevant British authority, the Controller of Her Majesty’s Stationery Office. Persons wishing to quote from or copy a British text should contact the British Public Record Office. No such restrictions apply to other international, mainly U.S., sources.

Many of the interviewees have also provided information still to be regarded defence secrets, e. data of a pronounced technical charac-

as ter. Notes from talks with Norwegian citizens have been taken on condition of secrecy.

In these circumstances not generally possible to make the extensive sources used publicly accessible. The Commission therefore finds that issues of public access to its sources are best managed according to the standard security procedures of the archives concerned.

The Commission’s report has been translated into English, except for appendices and footnotes.

The Commission would like to express its gratitude to various Swedish and foreign authorities, institutions, and other sources which graciously facilitated its work.

1.2¶The Commission’s sources

Bilaga s. 41

As emphasized in the Commission’s remit, information of significance to the Commission’s work may be found in vast amounts of archive material in Sweden and abroad. has been left to the Commission to determine how extensive a survey can be made within the confines of its task, and what parts will have to be left to future research Cf section 1.3.

The Commission has conducted research in a great number of Swedish archives of importance for its task, public as well as private; and also in foreign archives deemed especially important. The Commission has also

Bilaga s. 42

Introduction 39

used diaries, memoirs, and other printed sources. Archives and other printed sources examined by the Commission are listed in Appendix

The Commission has also interviewed a great number of persons. A list of persons who have supplied information to the Commission found in Appendix Furthermore, a research symposium has been conducted, and foreign researchers have appeared before the Commission on a couple of occasions.

1.2.1 Archive sources

Swedish authority archives By special resolution, the Government has decreed, pursuant to Chap. 14, Section 8 of the Secrecy Act, that information from the Ministries of Foreign Affairs, Defence, and Transport, as well as from authorities attached to these ministries, can be supplied to the Commission in

derogation of normal secrecy. Exemptions have also applied to top

secret documents, i.e. those deemed of the utmost importance for

national security.

Swedish Cabinet and Ministry archives Files deemed to be of special importance to the work of the Commission have been examined in the archives of the Ministry of Foreign Affairs.

The top secret archives of the Ministry of Defence for 1949-69 have been systematically examined, as well as certain secret documents deemed of special interest.

The Advisory Council on Foreign Affairs The formal minutes of Council meetings deemed of possible interest have been made available to the Commission, starting with meeting agendas. After studying these minutes, the Commission requested access to excerpts from minutes of Council meetings from 1951 onwards. This request granted. The latter minutes proved, however, to contain

was nothing of interest for the Commission’s purposes.

Bilaga s. 43

40 Introduction

Defence Committee reports

Documentation from the Defence Committees during the years 1949-62 has been systematically examined. The same applies to the records of the Scandinavian Defence Committee. The most important documents in connection with the 1968 Defence Decision have also been examined.

Defence authority documents

The top secret archives of the Defence Staff and the service staffs have constituted a key source, examined full with respect to the period in question. Many documents, however, have been weeded out or otherwise removed from these archives, especially documents from the earlier part of the period. Other documents which could have been of interest in this context have with certainty not been registered or filed. The Navy Staff archive appears to have been less thoroughly weeded out than the rest of the afore-mentioned archives. This may have contributed to the impression that the Navy during certain periods was especially active in preparing for Western cooperation. No consistent distinction between secret and top secret documents seems to have been made in the early part of the period. Some secret files deemed to contain information of interest have been examined.

The top secret files for the period in question at the Defence Materiel Agency and its predecessors the Army, Navy, and Air Materiel Administrations, as well as the National Defence Research Establishment, and the National Defence Radio Institute have been examined in full. The yield of these examinations has been very limited, possibly due to thorough weeding out some places.

Certain regional and local military authority archives have also been examined, some cases fully with respect to top secret documents. Only the top secret archive of Naval Command West has yielded anything substantial. The First Archivist of the War Archives, Lars Ericson, has made a more extensive examination, on the Commission’s behalf, of some secret documents kept there.

The Commission wished to point out that research in the archives of the Defence Staff and also other military authority archives hampered by the fact that consistently created and up-dated files so far as they

ever existed have often been cannibalized and that the documents if

not weeded out have been moved to new chronological files without specific sectioning. The Commission therefore aware that has only studied quantitatively very limited parts of defence authority archives. Severe restraint has also been necessary for of time.

reasons

Bilaga s. 44

Introduction 41

Miscellaneous The sections of the preliminary investigative minutes from the Wennerstrom files, classified until the autumn of 1992, have been studied on behalf of the Commission by Lieutenant-General ret. Bengt Lehander and Air Commodore ret. Gunnar Unell. This information has proved of limited interest in the present connection.

Foreign authority archives Denmark The Commission has been informed that Danish laws of secrecy debar foreigners from access to Danish authority archives. Senior Archivist Otto Schepelern at the Ministry of Foreign Affairs, however, personally conducted an extensive search of relevant files in the ministry archives, with particular emphasis on Bornholm, but he found nothing to report to the Commission.

Lieutenant-Colonel Michael Clemmesen, a security policy research

officer who well-acquainted with the military archives, has explained

to the Commission that these should not contain any information casting light on issues of concern to the Commission.

Norway

By kind permission of the Norwegian Government, the Commission was enable to study minutes of the Defence Council and the Government Security Committee as well as certain files in the Foreign Ministry archives, from which information was retrieved mainly illustrating Norwegian-Swedish defence cooperation in the late 1940s and the early 1950s.

The Commission has ‘been told that the archives of the Ministry of Defence and the Defence Staff have been largely weeded out and

destroyed.

Russia Soviet archives are not organized in satisfactory and even their

a manner personnel have difficulty in finding their way in them. The archives of the President and the Security Ministry have not been available to the Commission. Certain files in the former Soviet Foreign Ministry archives have been examined. Nothing of immediate interest for the work of the Commission has been found.

Bilaga s. 45

42 Introduction

The United Kingdom Extensive searcher have been conducted at the Public Record Office of unclassified documents from the Foreign Office and the Chiefs of Staff

to and including 1962. Starting with indices and textual references the up Commission requested access to still classified documents seemingly of interest for its work. These requests first led to our being given detailed summaries of the documents, prepared for the Commission within the Foreign Office and the Ministry of Defence, and later to the majority of the documents in which had expressed interest being declassified.

we Furthermore, the Ministry of Defence has examined still classified documents from Chiefs of Staff meetings in the 1963-69 without finding

years anything in particular to report to the Commission.

extensive British documentation has offered valuable insights

The very not only concerning defence cooperation between the United Kingdom and Sweden but also concerning inter-Scandinavian contacts.

Germany Relevant files in the German Foreign Office, Auswéirtiges Amt, have been examined. No military reporting on Sweden was found, although the regulations required any such reports deemed to be of particular interest to be forwarded to the Foreign Office.

The United States

Extensive searches have been conducted especially in the National Archives including the Presidential Archives and also other public archives. Much of value work has been found in these archives.

to our Furthermore, extensive collection of documents was presented to the

an Commission by Dr. Paul Cole.

A significant part of U.S. documentation still classified, even though some documents have been declassified fully or in part following requests by the Commission. Above all, documentation from the 1960s

still available only to a minor extent. This being can be expected that additional information casting light on Swedish-U.S. military relations over time will become available. Such information may quite well to modify somewhat the picture the Commission has formed

come of defence contacts between the countries, especially in the latter part of

the period.

Bilaga s. 46

Introduction 43

NATO The Assistant Under-Secretary of State in the Norwegian Defence Ministry, Chris Prebensen, who formerly held an administrative managerial position at NATO headquarters Brussels, has had the archives of NATO in Brussels, SHAPE, and AFNORTH in Kolsas, Norway examined on the Commission’s behalf, but without anything of interest to the Commission emerging.

Archives of organizations and private individuals Swedish archives Certain political party archives and archives of leading politicians have been studied, as well as the collections of a few high-ranking military officers. The Swedish Shipowners’ Association has permitted the Commission to study its secret archives, and the Skandinaviska Enskilda Banken has lent correspondence of Marcus Wallenberg with a number of persons of significance in this context. No information of real significance has been found in these collections.

The Commission has had access to a number of diaries kept by key

in this context. Prime Minister Tage Erlander’s children have persons very kindly placed their father’s diaries at the Commission’s disposal. These notes have been of great value to the work of the Commission. Foreign Minister Osten Undén’s diaries have been examined on behalf of the Commission by Ms Louise Hugemark. Defence Minister Sven Andersson’s diaries have yielded information of relevance to the Commission’s work.

Kent Zetterberg, Assistant Professor at the Armed Forces Staff and War College MHS Department of History has, on behalf of the Commission, studied the day-to—day notes made by Supreme Commanders Helge Jung and Nils Swedlund, the Chief of the Navy, Stig Hzson Ericson, and the Chief of the Defence Staff, Richard Akerman. The three latter officers have kept on—duty diaries in which moot points are often recorded daily. These notes have apparently served as an aidemémoire, and basis for referring back to certain matters. Jung’s

as a notes are more freely written.

Admiral Ake Lindemalm allowed the Commission to read the diaries he kept while Chief of the Navy. These diaries include a considerable amount of interesting information.

The former Supreme Commander, the late General Torsten Rapp, did not wish to make his notes available to the Commission. He explained that they did not contain anything shedding light upon the issues included in the Commission’s remit. General Carl Eric Almgren, Chief of the

Bilaga s. 47

44 Introduction

Defence Staff during most of the 1960s, has explained that his archives for the moment are not organized a manner fit for study by the Commission.

Reportedly, the late General Bengt Nordenskiold, Chief of the Air Force 1942-54, burnt his papers and also removed documents from certain authority archives.

Diary notes are usually written down soon after the events described, which facilitates accurate recall. At the same time, they are often highly subjective, and the information must therefore be interpreted with great care so far as cannot be double—checked against other sources.

Foreign archives Denmark Certain collections in the Danish Labour Movement archives have been studied.

1.2.2 Written sources

Comprehensive works on the matter studied by the Commission exist only to a very limited extent and are listed in the bibliography, Appendix

Of special interest in this context The United States and the Cold War in the High North by Rolf Tamnes. A number of books discussing Swedish intelligence and security service also exist. The 1974 Intelligence Committee report Military Intelligence Service [Den militéira underréittelsetjiinsten] deserves special mention.

Certain information and assessments of interest have been found in the memoirs of politicians, military officers, and civil servants, as well as

biographies. Certain newspaper and journal articles on special

some issues have also been used. A systematic literature search of this latter kind has been beyond the means of the Commission.

1.2.3¶Interviews

Bilaga s. 47

The Commission has collected information from more than 200 people, mostly Swedish citizens who during the period in question or shortly thereafter, served in capacities deemed of possible interest in this

context. Mostly, they were key politicians, diplomats and ministry civil

servants, military officers and others serving with the Swedish National Defence. Some Norwegian citizens high civilian and military positions

Bilaga s. 48

Introduction 45

during the period have been interviewed.

Several telephone interviews have been conducted, and often the interviewee has either stated that he or she had no knowledge of issues studied by the Commission, or has provided unclassified information. Some persons contacted by the Commission explained that, for health

or other reasons, they did not wish to assist the Commission. Notes

were made of telephone conversations. Whenever telephone conversations were deemed to call for additional questions, the interviewee was invited to meetings where classified issues could be discussed.

Well over a hundred interviews were conducted at meetings. Some thirty interviews took place before the full Commission. These interviews were recorded and the tapes transcribed. In some cases, the interviewee has checked the transcript, and made editorial changes. The remainder of the interviews were conducted one or more members andor representatives of the secretariat. For these interviews, records

were prepared afterwards, based on notes from the meetings. Some such records were checked and approved by the interviewees. Certain

persons have been interviewed on two or more occasions, often first by the secretariat, and then before the full Commission either several

once or times.

On occasion, persons contacted have submitted written information.

The Commission has the general impression that who have

persons been interviewed or other ways provided information have generally wished to provide complete and correct accounts of what they knew of the issues examined by the Commission. All in all, the interviews have

substantially contributed towards completing and nuancing the picture

provided by the written sources. The Commission has of taken

course into account that the majority of the people providing information of

are advanced age and that some are failing health, added to which the events discussed took place many years ago.

also notable that many of the individuals who played a key part in shaping Swedish security policy during the 1950s and 1960s

are now deceased. Others are too ill to be interviewed. Some others were unwilling to assist the Commission.

Due to time constraints, the Commission has had only limited

very opportunities of interviewing foreign nationals.

In this report, the Commission has found appropriate, with few exceptions, not to attribute verbal information to individual interviewees. With the odd exception, however, the opening of each section has been provided with a footnote showing who provided information underlying the account which follows. The complete records tapes,

- as any - are now the Commission archives.

In January 1993, the Commission conducted a research seminar

Bilaga s. 49

46 Introduction

entitled Sweden, the Nordic region, and NATO during the Cold War. Some Nordic security policy researchers participated. Further-

twenty

the American researcher, Dr. Paul Cole has presented his views more,

U.S. archival material in meeting with the Commission. And at on a another meeting the Danish research officer, Lieutenant—Colonel Michael Clemmesen, presented the Danish view on Swedish security policy during the Cold War. Other contacts also occurred with Swedish and foreign researchers, senior archivists, and others deemed to be able to contribute. Both Assistant Professor Wilhelm Agrell and News Editor Christer Larsson, of the Swedish Broadcasting Corporation, declared that they did wish to be interviewed by the Commission, for reasons of

not

principle.

1.3¶On future research

Bilaga s. 49

The number of published works on Swedish post—war security policy, based thorough of most limited. No larger—scale

on use sources, systematic research projects appear to have been started. Consequently,

shown above Cf section 1.2, the Commission’s report based on as its extensive research with few references to previous studies.

own

There surely several for the paucity of research activities

are reasons in this For example, laws of secrecy make access to primary

area.

in various authority archives difficult. Furthermore, appears sources

that security and foreign policy has had difficulty in asserting itself

against other of higher priority in the tough competition for

areas research funding and positions. However all this may be, advanced research Swedish post—war security policy appears regrettably

on understrength.

This especially clear comparison to the situation in our neighbouring countries Finland and Norway. Lately, interesting works on the security policy deliberations and decisions of Presidents Paasikivi and Kekkonen have been published Finland. Several studies on Norwegian

political and military affairs and Norway’s post—war position in great

politics have been published in Norway. To a large degree, these power studies made possible by defence history institute, established by

were a

authorities and provided with funding and research positions. the state This research has created broad and foundation for current

a secure Norwegian debate, and the debate has also been enriched by the participation of large number of researchers with a thorough know-

a ledge of Norwegian security policy. Their scientific works are to a fairly large extent written in English and have attracted much attention abroad.

Bilaga s. 50

Introduction 47

Opportunities have thus been created for perceptive evaluation of

a Norwegian policy and Norwegian affairs in international research and in the well~informed international media, on the basis of research reports. Furthermore, can be mentioned that a large~scale project The

- History of Norwegian Foreign Policy, comprising six parts of which the last three will cover the period after 1940 was started recently. The

authors have been promised access to all sources except those covering the past very few years.

In Sweden, then, the post-war field of research considerably less cultivated than in Finland and Norway, and much remains to be done. Appropriate areas for study are the external environment, i.e. preconditions and constraints of Swedish security policy, dictated by

our surroundings and the international situation at different points in time; and key decisionmakers’ perception of this environment, goals formulated and means whereby they trusted to achieve those ends. Against this background, foreign and defence policy measures actually implemented must be analysed. Studies must carefully take into account changes in circumstances with the passing of time.

The Commission as shown by its report of the opinion that

— own national security and Sweden’s relations with foreign powers no longer require the same secrecy as could be demanded before the end of the Cold War. Much archival material from the early post-war in fact

era now publicly available, and although secrecy requirements still figure prominently, especially concerning military documents, more liberal standards in granting access to highly qualified researchers could improve availability without necessarily harming national security and foreign relations.

In the light of its own experiences, the Commission would like to stress the significance of research being based on open debate on complicated technical matters with civilian and military experts in this area. The Commission would also like to point out that to foster

knowledge and hopefully understanding of Swedish security policy

- abroad, important that more significant Swedish works in this field should be published in any major language.

The Commission hopes that its report will help to improve conditions for research on post-war security policy. For current and future debate and decision-making, of the utmost importance to build positive

on knowledge and broad perspectives on Swedish security policy hitherto.

Bilaga s. 52

Neutrality and policy of neutrality 49

2 and

Bilaga s. 52

Neutrality policy of neutrality

2.1¶Starting points in international law

Bilaga s. 52

Neutrality, as defined by international law, can exist only times of war. Its core and will remain non-participation between other

war states.

The laws of neutrality initially evolved out of common law, but they were formally codified during the 19th and the early 20th century. With the Paris Declaration of 1856, neutrality rules for naval warfare

- —were drawn up for the first time. Additional rules codified in the

were socalled Washington Agreement of 1871. Most of the codification work was carried out in the Hague Conventions, number V and XIII, 1907. These conventions covered neutrality during land and naval warfare,

respectively. Corresponding neutrality laws regarding air warfare have

not been codified.

According to the Hague Conventions, the fundamental duty of

a neutral state to refrain from participating between other states.

war In return, the warring states are obliged to respect the neutrality of that neutral state. A neutral state has the right and obligation military

to use force to counter violations of its territory. In such the perpetrator

a case, cannot be considered a victim of hostile action.

The declared intention of a state to remain neutral in future does

wars not entail any rights or obligations in peacetime.

A state can, however, already peacetime commit itself to remain neutral all future wars. This called permanent neutrality.

legally binding, either by a treaty in which neutrality internationally

guaranteed, as in the case of Switzerland, by national legislation,

or as with Austria. In wartime, a permanently neutral state obliged to adhere to the laws of neutrality stated in the Hague Conventions. In addition, in peacetime a permanently neutral state bound by so-called

some secondary obligations; the neutral state shall refrain from peacetime actions that could lead to its engagement in future thereby

a war, vitiating its neutrality. The most obvious such action would be to join

a military alliance.

On the other hand, should also be legitimate for permanently

a neutral state to plan for the contingencies that could arise the state

Bilaga s. 53

50 Neutrality and policy of neutrality

attacked and the policy of neutrality thus had failed. Not even staff were talks with other states, or with a military alliance, on defence issues should be considered incompatible with the secondary obligations, provided that they do not involve binding agreements on joint actions in future wars.

In short, then, the permanently neutral state obliged to follow some form of neutrality policy also peacetime. The guidelines for such a policy nevertheless no more precise than those discussed above.

are Thus, for the state itself to decide upon the details of what is, or not, consistent with its permanent neutrality status.

In the of Sweden, the declared intention to maintain neutrality in

case the event of war has been a purely unilateral statement of will. A deliberate policy has been to avoid formal security policy ties. Thus, Sweden not bound by any secondary obligations in peacetime. And so the restrictions that adhered to during the period studied by this

were - Commission to enhance the credibility of Sweden’s neutrality policy,

— were self—imposed.

In conclusion, neutrality in war to a great extent codified in the Hague Conventions. Neutrality in peacetime, however, does not have a corresponding basis in international law. Its substance determined by the states themselves. Only for permanently neutral states Sweden

not one of them do certain guidelines exist which do not, however,

offer any explicit guidance.

2.2¶Government declarations

Bilaga s. 53

During the Cold War, Sweden’s security policy was most often characterized non-participation in alliances in peacetime, aiming at

as neutrality in war. This was often abbreviated the Swedish neutrality

policy.

Throughout the period forming the subject of this Commission’s analysis, official statements described Swedish security policy in somewhat differing terms. Major statements of this kind were made, for example, in conjunction with the regularly recurring parliamentary defence decisions. These are discussed in Chapter below. This section discusses the Swedish Government’s foreign policy declarations in Parliament and certain other official statements regarding foreign policy. In of the foreign policy declarations, positions taken on security

some policy elaborate than in others of which dealt with the

were more - some issue very briefly, or not at all. The following description will highlight the when they were especially substantive 1949, 1950, 1962, and

years

Bilaga s. 54

Neutrality and policy of neutrality 51

1968. Using other sources, 1956 and 1959 will also be discussed.

After the failure to create a Scandinavian defence union in early 1949, the Govermnent briefed the Riksdag the Swedish Parliament. The Prime Minister, Tage Erlander, and the Foreign Minister, Gsten Undén, delivered literally identical statements in the First and Second Chamber of the Riksdag, respectively

Besides, neutrality a term referring to conditions in wartime. When

discussing neutrality in peacetime, one can only mean that a state,

striving to remain outside a conflict in war, does not in peacetime

restrict its freedom of action by entering alliance agreements that

would render wartime neutrality impossible.

These statements did not exclude a certain degree of military cooperation with other states in peacetime. An alliance treaty was judged as the sole form of cooperation to be beyond the boundaries of the neutrality policy in peacetime.

The wording in the Swedish Government foreign policy declaration of 1950 somewhat different

The foreign policy that Sweden wishes to pursue also in the future, aimed at rendering neutrality possible in the event of an all-European conflict breaking out, in spite of everything.

was also laid down that declarations stating that Sweden would pursue a policy of neutrality biased any particular direction would appear to be divorced from reality. Had Sweden been a great military power, and also geographically distant from the fronts of war, perhaps the policy of neutrality could be superseded by the more arbitrary policy of the nonbelligerent. The Government continued

Our experience from both world wars should have taught us how little freedom of choice a neutral country has in adverse circumstances

between different policies within the framework of maintaining a

policy of neutrality. No responsible Govermnent can in peacetime believe itself capable of more closely defining the policy of neutrality a future Government would have to pursue during external conditions

still unknown. Neither can anyone require that we should venture into

predictions of the correct policy for different hypothetical situations

in a future war. We would not do ourselves, or our country, any

service by such conjecturing.

In this context, the Government also raised the issue whether or not

Bilaga s. 55

52 Neutrality and policy of neutrality

peacetime technical military cooperation with Denmark and Norway was consistent with Swedish security policy

Sometimes the question has been raised, whether or not a policy of

non—alignment aiming at neutrality in the event of an all-European war, can be consistent with technical military cooperation in peacetime

between Sweden and our Scandinavian neighbours. On several

occasions, the Government has responded that we cannot enter into

any such cooperation having the effect of compromising our declared

policy of neutrality. Those who advocate technical military coopera-

tion may mean totally different things, which public debate shows. But

each and every one knows that when technical military cooperation

discussed, one thinks foremost of cooperation such as combined staff

talks and combined defence planning and implications thereof, e.

exactly the kind of cooperation that in its political purport comes close

to a defence union and which accepted in Sweden vis-a-vis

Denmark and Norway would to a great extent have the effect of

compromising Sweden’s stated policy of neutrality. Since Denmark and Norway have acceded to the Atlantic Pact, technical military cooperation with them would be tantamount to an indirect engagement in the greater compact created by the Atlantic Pact. The Swedish Government therefore finds such technical cooperation inconsistent with the policy adopted by Parliament and the Government.

The statement. gives the impression that the Government considered that

the policy of neutrality rendered military technical cooperation with

Denmark and Norway impossible. All that wars expressly excluded however, was the kind of cooperation whose political substance came close to the defence union, i.e. joint staff talks and combined defence planning. Here, the Government did not state whether other, less farreaching forms of cooperation with other countries on defence issues were possible in view of the Swedish policy of neutrality.

The chairman of the Liberal Party, Bertil Ohlin, responded to the above as follows

Many among others the Supreme Commander have advocated some

- —

technical military cooperation, and rightly so. Military contacts

between the Scandinavian countries, without concomitant political

obligations of any kind on the part of one country to assist another in

the event of war, are consistent with the Swedish objective of keeping

our country out of war as long as possible. Such a policy not of the

kind the Foreign Minister referred to when he discussed cooperation

with a political content similar to that of the defence union. The

cooperation I espouse on the contrary clearly delineated and of a

different nature from that of the defence union, the most important

feature of which a political obligation to assist the other party in

certain situations.

Undén did not respond to this contribution. should be interjected that, according to his diary, prior to the debate Undén had discussed the

Bilaga s. 56

Neutrality and policy of neutrality 53

wordings in the Government declaration with Ohlin, among others.

The Government statements of 1950 should be viewed in the context of the discussion regarding partial defence cooperation with Denmark and Norway, where among others Ohlin and the leader of the

— - Conservative Party, Jarl Hjalmarson, advocated some form of military cooperation between the Scandinavian countries, while Government representatives indicated a certain scepticism and warned that less

even far-reaching forms of military cooperation could raise doubts as to the policy being conducted.

During the 1950s, certain disagreements on this issue surfaced between, on the one hand, the Government which at times included the Agrarian Party, and on the other, the Liberal and the Conservative parties.

On account of a bill introduced by the Communist Party to give the Swedish policy of neutrality legal foundation, in part through

a an international guarantee, and in part through declaration of neutrality by

a the Government, the Committee Foreign Affairs stated

There could be no doubt, neither Sweden nor abroad, that the state

authorities intend to adhere to their chosen policy of not, by joining

either of the great-power blocs, diminishing chances of avoiding

our

being drawn into a prospective great-power conflict.

The Parliament followed the Committee’s recommendation and did not pass the bill. The Social Democratic Party and the three non-socialist parties concurred on this matter. Later the same year, the Government elected to use a somewhat different wording

The Government will safeguard the non-alignment policy peacetime

aiming at neutrality in wartime. There must be doubt to

no as our

determination to remain outside the military alliances of the great

powers, while at the same time, we are committed to fiercely defending our freedom and our independence against any aggressor.

In 1959, a sharp disagreement arose regarding the policy of neutrality. The catalyst was the summer-time Government decision to exclude the leader of the Conservative Party, Jarl Hjalmarson, from the Swedish delegation to the U.N. General Assembly. This taken in view

step was of Hjalmarson’s public criticism of the Governments decision to invite the Soviet leader Nikita Khrushchev to Sweden. Khrushchev’s visit

was later cancelled by the Soviets; the official explanation referred to the

Bilaga s. 57

54 Neutrality and policy of neutrality

campaign against him and the weak response thereto from the Swedish Government. As these events were debated in Parliament, principal aspects of the Swedish policy of neutrality were also raised. notable that there had been earlier public accounts of disagreements regarding the policy of neutrality between the Government and the opposition, especially Jarl Hjalmarson. But the Government had not previously confronted the

opposition fiercely on this issue.

so In the Second Chamber, Prime Minister Erlander replied to a parliamentarian question. A key paragraph stated Swedish foreign policy, shaped during the years since World War

as II, often characterized in some short formulae. Above all, we emphasize the aim of remaining neutral the event of a third world war and, therefore, non-participation in alliances in peacetime. Sweden has stayed outside the great alliance groupings into which the world divided. We have done this to avoid possible being

- drawn into due to alignment. But we have also chosen this non-

a war alignment vis-a-vis the great power blocs because we believe that by

doing have greater possibilities of maintaining good relations so we with other states in peacetime, irrespective of whether they belong to

or the other alliance system, or whether they remain outside. one

According to Erlander, Hjalmarson had failed to observe the latter part of the policy. Unrestrained attacks by influential politicians on the policy of other states counteract the policy of neutrality that we officially adhere to, stated. Erlander also addressed what the Swedish

was policy of neutrality would, or would not, permit The policy of neutrality that we aim at the advantage of

means avoiding immediately being drawn into a future world war. However,

also carries obligations and requirements for firmness and consist~

The policy of neutrality presupposes that other countries can ency. have confidence in will to steadfastly adhere to our chosen foreign

our policy. must not be made dependent on temporary factors but should be the expression of a lasting programme. Others should be able to trust our assurances that non-participation in alliances peacetime that will maintain neutrality the event of war.

means we Thus, the policy of neutrality must neither give rise to distrust on the part of superpower nor to expectations on the part of another

one regarding deviations from the chosen policy. does not allow for freedom of action in the that Sweden, following the outbreak of

sense

major without being attacked, can choose even in a precaria war, -

situation and under external pressure to side with one of the ous warring parties. Furthermore, other states must be assured that Swedish territory and Swedish will not be used for acts of

resources aggression. We cannot refrain from resisting each aggressor or refrain from opposing each violation of the country’s neutrality. In today’s world, defence an indispensable support for our foreign policy.

our

shall create respect for willingness to maintain neutrality in all

our

Bilaga s. 58

Neutrality and policy of neutrality 55

directions and for our capability to defend ourselves, nonetheless attacked. But a Swedish defence for Swedish territory. Prepara-

tions and discussions regarding military cooperation with members of

a great power military alliance are therefore categorically out of the

question we wish to uphold trust in our foreign and defence policy.

The freedom of action indicated in the statements previously referred to by the Prime Minister and the Foreign Minister in 1949 and 1950 and the Committee’s on Foreign Affairs wording from 1956 was now circumscribed. had earlier been out of the question that Sweden would enter into a great power military alliance or enter such military cooperation which in its political purport was similar to that of the defence union, i.e. joint staff talks and joint defence plans with members of such an alliance. A new self-assumed code of conduct was now added, i.e. that preparations and discussions concerning military cooperation with individual members of such an alliance were out of the question. In addition, the Govermnent made a declaration regarding the absence of freedom of action after the outbreak of a great-power war. was ruled out that Sweden, before being attacked, could join any belligerent side.

This conjecturing had been deemed inappropriate the foreign policy

declaration of 1950.

By quoting views expressed by Hjalmarson at different occasions during the 1950s, Erlander sought to demonstrate why the Conservative Party leader was unfit to represent Sweden’s foreign policy abroad. Erlander referred, for example, to Hjalmarson’s statements concerning the Government’s invitation to Khrushchev; his idea, voiced in 1952, that Sweden should cooperate with Denmark regarding the defence of Bornholm; his statement that the Swedish policy of non-participation alliances was conditioned by current political and strategic circumstances; and, last but not least, his statements that even a strong Swedish defence would have to build upon the presupposition of Western military assistance.

When Hjalmarson responded in Parliament, he quoted, e.g. the wording of the Committee on Foreign Affairs from 1956. He also outlined his own and the Conservative Party’s view on prepared assistance

unrealistic and against our own vital interests not to admit openly

that the objective for our defence ’to check an attack long enough

so that we can receive external support before large parts of the

country have been conquered or resistance may be given up.’ The

quotation official. the basis for our defence planning, which,

according to another official declaration, aimed at ’ensuring our

defence enough endurance to make external support effective.’ External support What does that in plain Swedish

mean -

Our Communists may have their doubts but does anyone else this

Bilaga s. 59

56 Neutrality and policy of neutrality

Chamber Does anyone have the slightest doubt that the military and political leadership in Moscow wouldn’t read the words

the way we do A small democracy, attacked a superpower and fighting for its life, hopes for and counts on the great democracies for support and assistance. To say this clearly does not change our non-participation in alliances. On the contrary, by laying the cards the table

on we create respect and trust.

A non-aligned country such as ours, has the freedom and should

also make use of to purchase defence equipment on commercial

terms, already in peacetime, wherever chooses, and to take all steps necessary for an effective defence. This also entails facilitating, already in peacetime and based on our own objective judgments, outside assistance, once an attack has been launched against us. self-evident that non-alignment becomes defunct when we have been attacked by a great power and when all our strength must be directed

— towards using all means at our disposal in fighting for every inch of our soil. Our country does then become a theatre of war, and our only hope that does not become a non-aligned theatre but, the words of the Prime Minister, staging area for another, non-hostile great

power grouping.’

During the parliamentary foreign policy debate of 1959, the rift seemed deep between the Social Democratic and Conservative interpretations of the policy of neutrality. One could, however, see these different interpretations as limited to only certain aspects of the policy, and this did not necessarily preclude agreement regarding the fundamental policy stance.

In the 1962 parliamentary foreign policy debate, the Government commented on the previous year’s international drama the Berlin Crisis

and the Note Crisis between Finland and the Soviet Union. After having outlined some background facts, Erlander turned to the Swedish policy

of neutrality

There no reason to once again offer a more detailed account of the meaning of our policy of neutrality. But should be pointed out that we, the hardening international climate, less than ever can afford to let any doubt arise regarding the consistency and firmness of the line we have chosen in our external affairs. Through this posture, we believe we contribute to the stability of the Nordic region and of Europe. At the same time, by maintaining what according to our means a strong defence, we show that we are steadfastly determined to follow a straight political course peacetime; and case of conflict and war, to resist all attempts from the great powers to use Swedish territory for military purposes.

This was nothing new, but rather a confirmation of the policy laid down

Bilaga s. 60

Neutrality and policy of neutrality 57

earlier. However, the Prime Minister then touched the Note Crisis

upon between the Soviet Union and Finland the previous autumn, and cautiously alluded to the fact that Sweden’s security policy posture was not independent of changes in its immediate surroundings

If the Soviet note on 30 October caused concern in Finland and the

other Nordic countries, was because of the apprehension that

Moscow would call in question the very basis for this Finnish policy. For our part, we did not, however, believe this to be a likely hypothesis for the Russian intent. We could not believe that Moscow were unaware of the significance for Nordic stability of Finland’s

foreign and defence policy status being preserved. What has happened

since then between Finland and the Soviet Union has not caused to

change this view.

Later the same year, when Torsten Nilsson took office as Foreign Minister, he pointed to the existing unanimous fundamental views on Swedish security policy

There great and gratifying unity Sweden on Swedish foreign

policy. Of course, differences of opinion can arise about how the sails

should be set and where the shoals are, but everyone agrees on the

course.

In the 1968 foreign policy declaration, Prime Minister Erlander addressed the Swedish policy of neutrality against the backdrop of criticism of the Government had been either too active too passive

— or in its reactions, particular on the Vietnam War. He stressed that the term neutrality in Swedish foreign policy had never implied passivity or the avoidance by Sweden of taking positions on controversial issues. When expressing opinions on controversial issues, Sweden not

was neutral. Swedish positions had sometimes irritated the other of

one or the superpowers, this did not mean that the policy of neutrality itself had changed. The policy of neutrality would be weakened Sweden such

on occasions had budged from its independent position.

This statement addressed the issue of what profile neutral state

a should have in the foreign policy context, i.e. a different dimension of the policy of neutrality from that on which the earlier discussion had focused. The statement, however, revealed the fact that those restrictions the Swedish Government felt had to observe because of the neutrality policy, had a next to self—imposed character. These restrictions could change over time, as was shown by how differently the Government saw the opportunities to forcefully criticize the U.S. warfare in Vietnam compared to its polemics against Hjalmarson in 1959 for his exorbitant criticism of the policies of other states. A corresponding inconsistency

Bilaga s. 61

58 Neutrality and policy of neutrality

can be traced in the position of the Conservative and Liberal parties. Their spokesmen now complained about emotional wordings in foreign policy and warned of biases in the criticism of the great power blocs.

Here of interest that Erlander, in the statements referred to above, set out by quoting the Committee statement from 1956 as well as his own response to the parliamentary question in 1959, referred to above. In the case of the latter, he stopped quoting after the sentence saying that the Swedish policy of neutrality did not permit freedom of action in the sense that Sweden could make common cause with one of the warring parties after the outbreak of a European war, without being attacked itself. Thus, he did not repeat the statement that preparations and discussions regarding military cooperation with members of a military alliance were out of the question Sweden sought to retain credibility for its foreign and security policies.

Even the 1968 declaration did not touch upon the military aspects of security policy, Erlander’s cutting the quotation short worth noting.

also possible that the Government considered the response to the

parliamentary question of 1959 too far—reaching its repudiation of

peacetime preparations for military cooperation with other states, a consideration that could possibly be explained by the inflamed domestic climate at the time. The 1968 declaration thus appears to mark a retreat

to the pre-1959 position.

Bilaga s. 62

Relevant defence decisions 59

3¶Relevant defence decisions

3.1¶Security background

Bilaga s. 62

The period studied by this Commission from the late 1940s until the

— end of the 1960s coincides with the first half of the Cold War. In

— Europe, the first decade of this period especially was characterized by manifold uncertainty about the future. Immediately after World War II, there poverty and even starvation many countries, industry and

was infrastructure had been wrecked by the war or were in need of largescale modernization, and political stability was threatened by internal unrest.

Turning to security policy, relatively soon after the war became obvious that the alliance had been held together only out of the necessity created by the against Germany and Japan. The Yalta Agreement of

war February 1945 between Stalin and the Western allies could be variously interpreted. became apparent that Stalin, step-by-step, was tightening Soviet control of the East European states occupied by the Soviet Army. At the time, was evident that the, at the time, large Communist

same parties of Western Europe were strongly influenced by Moscow.

Moscow’s determination to maintain internal control within the Eastern bloc demonstrated in various concrete ways during this

was period, viz. the Prague coup of 1948; the suppression of the uprisings in Berlin 1953 and in Hungary 1956; the construction of the Berlin Wall 1961; and the invasion of Czechoslovakia 1968. In addition, the first attempt to cut off Berlin from contacts with the West, during 1948-49, threatened to develop into a military confrontation with the Western Powers.

The Korean War 1950-53 and the Cuba Crisis in 1962 held particularly serious implications for East-West relations. Many the West

— also in Sweden perceived the Korean War as but one step in a general

- Communist expansion, which could soon enough turn into open war, also Europe. This had a decisive influence on the Western political and military posture for many years to come.

The Soviet attempt to deploy nuclear missiles in Cuba triggered a very strong American reaction. For few weeks 1962 the world seemed on

a the brink of nuclear The resolution of the crisis, mainly through

war.

Bilaga s. 63

60 Relevant defence decisions

Soviet retreat, paved the way, however, for a lasting, more stable relationship between the East and the West. While the fundamental ideological differences remained, the parties were in agreement on preventing the Cold War from turning into armed conflict.

has already been suggested that the West over the years took various actions to strengthen its positions economically, politically, and militarily. The first momentous decision was the U.S. Marshall Plan of 1947 for U.S. support of the economic and political reconstruction of Europe. In March 1948, the United Kingdom, France, Belgium, the Netherlands, and Luxembourg signed the Brussels Treaty on a common defence. In April 1949, the Atlantic Treaty was concluded as a security alliance between North America and a number of states in Western Europe, including Denmark and Norway. Two years later, was endowed with a more permanent organization and a combined military command under the designation NATO. A few years later, the Federal Republic of Germany was integrated into the Western defence communities. From 1949, the Atlantic TreatyNATO assumed the dominant role of these two alliances, while the Brussels Treaty and its successor, the Western European Union WEU, for a long time led a quiet life.

During the 1950s, Western military strategy rested predominantly on U.S. superiority in nuclear weapons, believed to serve as a counterpoise to Eastern supremacy, particularly in ground forces. Over time, conventional capabilities were enhanced, so that the 1960s there were hopes that Western conventional forces could withstand a conventional attack from the East, at least in the early phases of a war. Accordingly, the strategy of the late 1960s was characterized by the doctrine of flexible response, in contrast to that of massive retaliation in the 1950s.

Swedish security policy perspectives were of course affected by international developments, but also coloured by our particular historical experience, and by our geopolitical position in the immediate vicinity of a Soviet Union perceived as threatening. Perceptions of our security policy situation will be addressed in the following examination of the parliamentary defence policy decisions. In this context, should be noted that Swedish-Soviet relations during this period were strained by a number of acute crises the shooting-down of a Swedish DC3 and a Catalina in 1952; several spy affairs the 1950s; and finally, the Wennerstrom spy affair, revealed 1963.

Finland’s position was also of key interest to Sweden. In the early phases of the period, Swedish assessments on Finland’s future were quite pessimistic. Finland was under heavy Soviet pressure, both politically

and militarily as illustrated by the Treaty of Friendship, Cooperation,

and Mutual Assistance that Finland had to enter into in 1948. The Soviets retained the military base Porkkala until 1955, and the so-

Bilaga s. 64

Relevant defence decisions 61

called Night Frost cast shadows over the latter part of the 1950s. Finally, the Finnish-Soviet Note Crisis in 1961, followed closely

was Sweden.

3.2¶Scandinavian defence 1948-49

Bilaga s. 64

negotiations

This section discusses assessments made and positions taken in connection with the defence union negotiations between Denmark, Norway and Sweden 1948-1949. This extensive account should be viewed in light of the official report, written in association with the negotiations, being surrounded by the utmost secrecy, and until very recently classified. Thus, only the principal findings have been made public. In addition, a special statement will be touched upon, made by the Swedish committee members to the Swedish Defence Minister at the time when the negotiations were discontinued. Up to now, probably only select

a very group has been privy to this document.

3.2.1¶Background

Bilaga s. 64

After the end of World War and the resignation of the multi-party Government in the of 1945, the Govermnent with Osten

summer new - Undén as Foreign Minister was hoping that the victorious allies would

— continue their cooperation, especially within the United Nations. The U.N. Charter gave the great powers in the U.N. Security Council special

authority and responsibility to unite in effectively countering any act of

aggression. As a member of the United Nations, Sweden under

was an obligation to participate actions agreed upon by the Security Council barring a veto from any of the great powers.

At the time, the Government did not label its foreign policy as

neutrality policy. Such a wording could give the impression that

Sweden was anticipating new conflicts between the great and did

powers not acknowledge the true meaning of its U.N. membership, i.e., that Sweden had to some, for the time being unknown, extent abstained from the possibility of being neutral. At the same time, the Government emphasized that contrary to expectations, a tendency towards division of the great powers into two blocs should arise, Sweden’s policy was to avoid being drawn into any such grouping or bloc.

When the antagonism between the great powers early 1948,

grew the Government declared Parliament on 4 February 1948 that Sweden did not wish to join any of the great power blocs through advance

or,

Bilaga s. 65

62 Relevant defence decisions

commitments, forego the right and the opportunity to remain outside a

In March 1948, U.S.-British contacts were initiated which, new war.

the next few months, laid the groundwork for the Atlantic Treaty. over

In April 1948, the Government began seriously considering the prospects of closer Scandinavian defence cooperation. This was inspired primarily by Norway which in the first post-war years had assumed

roughly the foreign policy stance as Sweden now searching more

same and more noticeably for some new form of linkage to the Western Powers, Norway’s World War allies. To prevent the foreign policies of the Scandinavian countries from diverging, the Government was prepared to hazard a Nordic defence union.

was part of the picture that Sweden at this time was the dominant military of Scandinavia. Norway’s defence was fairly weak, even

power

though could draw on wartime experience from participating on the

allied side, and favoured by military geography. Denmark’s military

was position was highly unfavourable.

After deliberations in the Advisory Council on Foreign Affairs, Undén suggested to the governments in Oslo and Copenhagen, in early May 1948, a joint exploration of the prospects for a defence union outside any grouping of non—Scandinavian states. The Norwegians preferred an openended inquiry, not precluding various forms of association with the West. Agreement was not reached until the end of August 1948 on how to publicly describe the mandate of the joint committee. The mandate

made public in communiqué from the Scandinavian foreignwas a minister meeting on 9 September. The aim of a joint security policy was not specified; instead, was stated that there existed between the three countries a certain difference of opinion regarding the security problems. The communique also stated that its work would concern the issue of military cooperation between the three countries, i.e., that other, less far-reaching options than a full defence union would also be

explored.

The specific, secret directives to the Committee were agreed

at Scandinavian defence-minister meeting on 15 October 1948. upon a A precondition for the defence-union option was that none of the states previously should have entered into military treaties with other states. For the option of partial defence cooperation, the directives set no corresponding condition. For both options applied that the Committee would clarify what needs the three countries have regarding supplies and military assistance during the various phasesof a defence struggle

against a potential aggressor.

County Governor Carl Hamilton appointed chairman of the

was Swedish delegation. The other Swedish members were Members of Parliament Elon Andersson Liberal, Sven Andersson Social Demo-

Bilaga s. 66

Relevant defence decisions 63

crat, and major general Nils Swedlund Chief of the Defence Staff. Sven Andersson was later appointed Member of the Cabinet and was then replaced by Fridolf Tapper Social Democrat.

The Committee presented its findings almost 400 pages on 14

- - January 1949, after three months’ work. The report written alternately in the three Scandinavian languages and divided into three main sections, A-C. Section A covers the directives, etc. and section B, which dominates volume appr. 300 pages, consists of various reports by both civilian and military experts. Section C 34 pages consists of the full Committee’s assessment, and reproduced with the Committee directives in Appendix 4.

3.2.2 The expert reports of section B

View of the strategic environment The section opened by comparing The economic resources and economic war preparedness of the United States and the Soviet Union. The description reflects how the early post-war thinking was dominated by the notion of the significance of the long-term economic potential.

The following section on the military balance showed the Soviet supremacy in ground forces in Europe appr. 1,700,000 men distributed among appr. 140 divisions, compared to appr. 800,000 men for the West, a smaller share of which was organized appr. 15 divisions. Certain forces on the American continent were to be added. The comparison showed, however, the West to be stronger in naval and air forces. In the Soviet Union, ground forces were predominant; in the United States, the Navy and Air Force, at least in peacetime. The Soviet Union was judged to rely on invasion as the primary means of military coercion, while the United States relied mainly on strategic bombers and the atomic bomb, whereby fierce blows could initially be dealt to the opponent’s military and civilian war machine. Land power was thus pitted against naval and air power. the strongly superior Soviet Army, deployed in the heart of Europe, were to attack, the Western Powers had, according to the Committee, only the slightest chances of checking the onslaught before reached the Atlantic coast.

Soviet capabilities for military action against Scandinavia were also discussed. notable that the focus was on an attack against Northern and southern Scandinavia, respectively, whereas a coastal invasion across the Baltic Sea proper were deemed less likely.

These assessments are emphasized a section on Scandinavia’s Military geography and communications which concludes

Bilaga s. 67

64 Relevant defence decisions

In relation to the territories dominated by the Soviet Union,

Scandinavia situated within an open pair of pincers which could be

shut from the North by combined operations against the militarily weak Northernmost areas, and from the South by combined operations

across areas in Denmark and Sweden, largely favourable to the

attacker. But, the large area of Scandinavia and its wide extension to

the North and South render coordination between two such operations

difficult, and offer possibilities for drawn-out defence aimed at gaining

time and keeping the lines of communication to the West open. One

condition for such defence in depth that the central areas of

Scandinavia can be defended against air strikes and air- and seaborne

invasion.

Scandinavia defence prospects

This section focused on a number of key issues concerning the strategic objectives of potential Soviet aggression against Scandinavia, the aggressor’s plan of attack and forces, Scandinavian principles for defence, including the need for cooperation between the three states, the need for further development of the three national defences, and Required and preferred assistance from the Western Powers.

The discussion was divided into nine attack scenarios, of which the first eight were all assumed to take place within the context of an all- European war, and the ninth was assumed to take place in a situation when such a war had not yet broken out, and the Soviet Union sought to, by means of a surprise attack on Scandinavia, secure its Northern flank in preparation for the anticipated outbreak of major war.

The assumed strategic objective behind attacking in the Scandinavian direction was that the Soviet Union sought to extend its cordon sanitaire to the Atlantic coast for the dual purpose of preempting Western actions from or via Scandinavia, and to use Scandinavian staging areas for offensive naval- and air interdiction against Western lines of communications. The Committee argued that such an interest probably existed, but that there were doubts as to whether the Soviet Union, considering the general political situation and the correlation of military forces, dared or wished to initiate a new war. Nonetheless, the Committee assumed that the Soviet Union, under certain conditions, would believe to be advantageous to resort to war.

The Scandinavian Defence Committee then listed some general prerequisites for the defence of Scandinavia, including the need for intra- Scandinavian cooperation.

First, was stated and this was an assessment which applied regardless of whether or not a defence union existed that would be impossible to resist the attack without Western assistance for any length of time. Defence preparations peacetime and strategy in war,

Bilaga s. 68

Relevant defence decisions 65

therefore, had to be shaped so as to create conditions for receiving military support as well as for assistance with vital supplies. The main strategy, therefore, had to be to gain time, i.e. to hold out long enough to make Western supportive actions possible. A strategic defensive aimed at delaying the enemy had to be implemented. Over time, the course of the war could lead to large areas of Scandinavia having to be surrendered and remaining forces to be concentrated in areas which, due to their ports and airfields, were of particular significance for communications with the West, or otherwise of strategic importance.

How, then, was the future need for cooperation between the three states assessed In some aspect, primarily regarding the defence of Oresund [the strait between Denmark and Sweden], cooperation

was viewed as a fundamentally symmetrical mission for the two littoral states. Apart from this, however, Sweden was perceived as the assisting party to an overwhelming extent, which was only natural considering the military resources of the three states of that time. A number of concrete examples were given in the report

The defence of Oresund shall be a combined Danish-Swedish mission for forces of all services. Swedish naval forces shall cooperate with

Danish naval forces to prevent invasion of Bornholm and passage

through the Kattegat. Swedish air forces shall participate offensively

in the areas of Bornholm, Zealand, the Great and the Little Belts, and

in the Kattegat. Swedish naval and air forces shall participate in the

defence of the Oslo area. Swedish naval and air forces shall participate

in the defence of the lines of communication to the West through the

Skagerrak. Swedish air and ground forces shall cooperate with Norwegian forces in the defence of the Trondheim

area.

Swedish bases and the rest of Sweden’s territory shall, when

needed, be made available to Danish and Norwegian forces.

Norwegian bases shall be available to Swedish forces.

In addition to these combined tasks there are also, for all states,

those which cover coast guard duties and air surveillance, intelligence,

transportation, signals, and rear services.

Against this general backdrop, the Committee then discussed cooperation between individual services. Of special interest what said about

was the air forces, considering that they, more than ground and naval forces, can be quickly concentrated against air, ground, and sea targets in various parts of the area. The need for cooperation was clearly stressed. Thus, was pointed out that air surveillance and fighter control [shall] be organized effectively within each state and interlinked, that the

so requirements of each individual state as well as those of Scandinavia as a whole are met. was also deemed important that air assets could be transferred between bases in the different states. Above all, the capability to transfer Danish and Norwegian air units to Swedish bases in certain

Bilaga s. 69

66 Relevant defence decisions

contingencies was deemed to be most important.

In two following sections Prospects of accomplishing the missions

— with existing defence forces and Preferred and anticipated improvements as well as potential restrictions of missions the basing issue was

again brought up. Thus in the sub-section on Sweden, was argued that between six and nine bases could be made available to Danish and Norwegian air force units, subject to the shaping of combined planning in detail. In general, the need to strengthen the air defence was stressed, and, in doing so, to expand modern air surveillance and tighter control.

This sub-section also touched upon certain weaknesses in overall Swedish operational capabilities, which rendered Sweden dependent on various forms of Western operations against targets outside Scandinavia for an effective overall defence. This discussed below.

Required and preferred assistance from the Western Powers

Headline quoted from the report.

The preceding section of the report had discussed the need for Western operations as indirect assistance the defence of Scandinavia. In relation to the defence of Scania the southernmost province of Sweden, was stressed inter alia that heavy air pressure from Russian air based Northern Germany could jeopardize the mobility of Swedish army reserves. Therefore, was stressed that actions by the Western Powers against the Soviet air bases play a decisive role. Another shortcoming concerned the capability to protect the westward sea-lines of communication.

The Swedish naval forces on the [Swedish] West Coast carmot, except

for very short periods, assume the full responsibility for both offensive warfare and protection of merchant shipping. Considerable coopera

tion with Danish and Norwegian naval forces required. such

cooperation cannot be counted on, the need for westward lines of

communication also arises in Scandinavian waters.

Finally, this section emphasized

None of the three states can except to a very limited extent assume

- -

the important air strategic task of attacking Russian bases from which

air forces, invasion forces, and guided missiles could be launched.

This will become especially serious in areas within close range of

Soviet air bases, i.e. in Denmark and Southern Sweden, and in the

waters south of Sweden, and Norrland [Northern Sweden]. will

also be difficult to lay mines off the enemy coast, rendering defence

against a seaborne invasion more difficult, especially in Denmark and

southern Sweden. In all circumstances, therefore, Western assistance

required for attacks on Russian bases and lines of communication

along the Russian coast.

Bilaga s. 70

Relevant defence decisions 67

Against this background, the for Western assistance was then

need

summarized in the section under the headline quoted above. Denmark and Norway were both deemed to have serious equipment deficiencies. Significant shortcomings were also noted for Sweden. Some types of equipment short supply e.g. for the Air Force were, however, on order and in the process of being delivered. The following section, under the sub—heading Armed as.si.stazce at the outbreak of war and thereafter comprises less than two pages just over

— half the text quoted in extenso the following Since Russian air forces can operate from bases in Finland and Northern Germany, close to Scandinavian territory, the warfare of the Scandinavian states will be greatly affected by the considerable air power that the Russians can project against civilian targets and forces of all three services

Therefore, important from the very first day of war that Western air forces interdict Russian airfields and missile bases. also important that the Western air forces attack Russian naval bases, embarkation ports, and lines of communication; and at sea, by means of minelaying in Russian waters and sea areas beyond the reach of Scandinavian forces, obstruct the activities of Russian war ships and transports. Of equal importance that the lines of communication to the West, vital for the staying power of the Scandinavian countries, are protected by Western naval and air forces.

Such activities can and should be carried out by the Western Powers as part of their own operations.

In addition, the current situation requires that units of the Western allies are deployed to Scandinavia to take part in the Nordic countries’ own defence struggle. Such Western intervention would presumably aim at lending assistance of the types needed by the Scandinavian armed forces to resist or, at least, delay a Russian invasion. To achieve this objective, the following assistance preferable from a Scandinavian viewpoint.

For the Air Force, day and night fighters are required to strengthen air defence. To render this assistance effective, necessary that the air surveillance and fighter control systems be expanded, and adapted to Western standards. For the strengthening of the anti—invasion defence, strike units are required. A considerable expansion of the air base system required to make possible the deployment of these various kinds of air units.

Until the Scandinavian naval forces have been built up, the foremost requirement for the Western Powers to expand their operations in the Skagerrak by minelaying and anti—submarine warfare; should the Danish—Norwegian—Swedish naval forces be strongly engaged in defensive missions the Kattegat, off the Swedish West Coast and the Norwegian South Coast, Western protection of merchant shipping ‘might need to be extended all the way up to the territories of the Scandinavian countries. In Northern Norway, desirable that the Western Powers expand their operations, employing both surface combatants aircraft carriers and submarines; and, off the Norwegian

Bilaga s. 71

68 Relevant defence decisions

West Coast, by anti-submarine warfare. would be desirable light naval forces were based in the Kiel area prior to the outbreak of war.

not possible to determine how long would take to deploy operational relief units to Scandinavia. The time highly dependent on to what extent advance preparations have been made. The following calculations can be used as guidance for the assessment.

Ground forces. The required time for transport 3-4 weeks. If assistance not prepared in advance, considerable time will be needed before embarkation can commence.

Naval forces. from bases in Great Britain within a couple of

days.

Air forces. units are available in the United States for support from bases in Scandinavia, and advance preparations have not been made, may take up to 8-9 weeks before they can become operational. advance preparations have been made and units are available in Europe, that time may be reduced to just a few days.

The following sub-section discussed the wartime provision of supplies.

very short and of limited interest relation to the Commission’s

scope of inquiry.

As pointed out earlier, the main body of expert assessments of the Committee report assumed a simultaneous Soviet attack on Denmark, Norway, and Sweden the course of a European war. The report, however, also gives an account of specific circumstances pertaining to an attack which initially, in a situation when the great-power war was yet to come, would be concentrated on Scandinavia. The following assessments are of interest Combined missions should be of the same kind as stated war scenario ADNS. These [missions], however, must be secondary, as the securing restitution of the integrity of each state’s military dispositions of prime importance. As to air defence, air reconnaissance, air- and coastal surveillance, and weather service, combined missions should, however, be executed as soon as possible.

Wartime assistance required and preferred from the Western Powers. In the presumption made, a situation has been outlined wherein the readiness of the Western Powers so low, that a quick, large-scale military response hardly can be expected. What assistance could possibly be received, would comprise naval forces and strategic air; in Jutland, however, possibly also ground forces from the Western zone of occupation in Germany. Naval and air forces should primarily be used against Russian invasion ports, and sea and air transportation. To the extent that the Scandinavian countries possibly with the above

mentioned assistance would succeed organizing their defence and

offer resistance, the prospects of also getting assistance by other means would improve.

Bilaga s. 72

Relevant defence decisions 69

3.2.3 The deliberations and conclusions of the Scandinavian

Defence Committee in section C

The full Committee opened the concluding main section of the report by restating the directives the primary task was to clarify the military capability to collectively meet certain types of aggression, and the

requirements for supplies and military assistance during the various

phases of a defensive struggle against a possible aggressor. Furthermore, the Committee observed that its task was also in. view of the option of

defence cooperation in peacetime without a defence union to attempt to

clarify in what areas such cooperation could be carried out and what forms should take.

After having largely concurred with the expert assessments, the full Committee gave an account of certain general assessments, valid irrespective of the form of cooperation. was concluded that the defence of Scandinavia included missions which should be carried out jointly by the armed forces of the different countries. One condition for the satisfactory accomplishment of the cooperative missions in some cases,

e.g., regarding air surveillance, to facilitate timely cooperation in the first place was that considerable technical and organizational prepara-

tions had been made, and combined exercises already carried out in

peacetime.

Cooperation could be prepared within the framework of a defence union. Cooperation could also be prepared without such a binding treaty, but in such a case the preparations could not be as far-reaching as within a defence union.

Preparations should primarily aim for smooth cooperation between the military high commands of the three countries, based on a unified strategic view. To accomplish wide and uniform foundation for

as military decisions as possible, intelligence agencies of the three countries should cooperate closely.

Preparations for direct tactical cooperation should include the application of various rules of procedure terminology, communications

procedures, codes and ciphers, geographic references for positioning,

alert levels, etc.

Since was assumed that Scandinavia could not resist in the longer term without external military assistance, and since the expansion of the Scandinavian armed forces had to be based on external supplies, was necessary, as to equipment, to strive for the greatest possible compatibility with the states from which assistance and equipment would arrive.

For coast guard and air surveillance as well as for weather service, actions should be taken making possible the timely and collective use of these branches at any point in time; the same applied to air force search-

Bilaga s. 73

70 Relevant defence decisions

and-rescue. Telecommunications should be expanded to make cooperation possible between the military high commands of the respective armed forces. This was also necessary considering the need to coordinate coast guards and air surveillance, and to make possible combined command and control of air operations in certain areas.

Once again, should be stressed that the assessments referred to above were deemed valid irrespective of whether or not a defence union were to be created.

Defence union

The Committee then stated six significant principles for defence union.

a Somewhat abbreviated, they are

Obligation of military cooperation solidarity in the event of attack. Coordination of the foreign policies of member states. Ensuring unconditional and instantaneous release of defence obligations.

Expansion of the armed forces of member states with regard to the

requirements of combined defence. Coordination of military high commands. Coordination of some international law statutes, etc.

The combined activities in peace should be characterized by the following

Coordination between military high commands. Coordinated intelligence activities.

Standardization, primarily of equipment.

4 Coordination of armaments production and of storage of war

supplies. Coordination of research activities, etc. Combined exercises.

Coordinated air surveillance and coast guard, weather service, and

air force search-and-rescue. Improvement of inter-Scandinavian telecommunications. Improvement of certain inter-Scandinavian lines of transportation.

10. Preparations for the collective use of air transport capacity. 11. Revision of peacetime rules of admittance for military units.

Bilaga s. 74

Relevant defence decisions 71

Peacetime military cooperation without a defence union In its opening statements, the Committee recommended that, even without a defence union, the aim should be to implement peacetime cooperation in areas as possible of those listed in items 1-11

as many above. Such cooperation could in aspects attain great significance

some in the event of the states simultaneously being at war. In addition, peacetime cooperation could constitute step in preparing for a possible

a defence union.

At the time, obvious to the Committee that without a

same was defence union, peacetime practical cooperation must of necessity be of limited extent.

The Committee then commented the eleven items above, relating

on to situation without defence union. Somewhat abbreviated, the

a a conclusions were as follows

Cooperation between the armed forces’ military high commands could not be taken as far as the case of a defence union.

Intelligence activities could to a certain extent be coordinated along

the lines in the case of a defence union.

same as

Standardization of equipment etc. could be carried out in many

significant respects. 4. Any more significant cooperation on production of military

equipment could hardly be accomplished without a defence union. Good prospects for coordinating research still existed.

The assessment was made that combined exercises could not be

carried out to the same extent and on the same scale as with a

defence union. 7. Coordination of air surveillance and coast guard, weather service,

and air force search-and-rescue could be established largely as in

of a defence union.

the case

The inter-Scandinavian telecommunications could be expanded to

the same extent as there were a defence union. The applied to inter-Scandinavian lines of transportation.

same

10. The creation of Scandinavian Airlines System SAS made possible

certain collective of air transport capacity even without a

a use

defense union. 11. The rules of admittance for [foreign] troops could be revised even

without a defence union.

Scandinavia defence capabilities. Preconditions for a defenceunion and for partial military cooperation The Scandinavian Committee was not directed to offer general recommendations concerning Scandinavian defence cooperation, but only to

Bilaga s. 75

72 Relevant defence decisions

carry out an investigation for the Govermnents of the three states regarding the possibilities of and preconditions for a defence union and partial defence cooperation, respectively. In the Committee’s final text, certain differences of opinion emerged between, on the one hand, Denmark and Norway, and on the other, Sweden, in their views on the defence union. These presaged the breakdown of the negotiations a few weeks later.

In its opening statement, the Committee again stated its unanimous assessments regarding the significance for Scandinavia as a whole, of each state being effectively defended, and the significance of assistance from abroad

The Committee therefore of the opinion that each and every one of

the states, by taking up and conducting a defence struggle for as long

as possible, contributes to the defence of the two others.

To accomplish an unbroken system of defence in areas where the

states’ peripheral defences meet, and to employ the central defence in

the tactically most effective way, cooperation between the Scandina-

vian forces ought to be entered into in certain spheres. This not

possible without advance peacetime preparations. But through interaction, such preparations also serve to streamline military

technological development in each state, and facilitate the supply of

external assistance.

The necessity of assistance from other states restated in the final pages

Altogether, has to be strongly emphasized that a defence union, cooperation otherwise prepared in advance between the three Scandinavian states, does not eliminate the necessity of external assistance. In peacetime, cooperation necessary for the build—up and modernization of the armed forces. Were they to be attacked, external armed

assistance would be required already in an initial stage. The time

expected to pass before such more comprehensive assistance can be

received and put to use, no peacetime preparations have been made,

difficult to state exactly, but could be several months. This time

factor must, in different respects, affect the balancing of Scandinavian

defence preparations.

The Danish and Norwegian members stressed the preventive factor that would exist ... to the extent that an aggressor will have to reckon with an active response by the other great powers, since the aggressor will then have to take into account that an attack on Scandinavia will trigger countermeasures involving the combined economic and military strength of the Western Powers. Not even in the longer term would Scandinavia be able to defend itself over any extended period. In such a situation,

will be necessary to gain military assistance from the Western Powers. Rapid and effective assistance will only be made possible peacetime preparations have been made.

Bilaga s. 76

Relevant defence decisions 73

The Swedish members, however, restricted themselves to a general observation to the effect that ...the prospects of receiving external assistance in the event of an attack would probably be better were the three states united in a [defence] union, than had they not entered into

any mutual obligations of solidarity.

The Committee was thus agreement on the need for Western assistance in the event of an attack. The Swedes did not wish to underwrite explicitly that assistance should be prepared in peacetime. But as shown above, Sweden was prepared to acknowledge that, first, armed assistance from other states was required already in the initial phase of a defensive war, and second, that would take several months for such assistance to arrive had no peacetime preparations been made.

The final pages were also dominated by another discussion, on how the parties should act in different scenarios when not all of Scandinavia, but only one or two of its states, were attacked the Soviet Union. This discussion has no immediate bearing on the Commission’s work but seems to be of considerable general interest in bringing perspective to the breakdown of the defence union negotiations.

Opinions on one of the attack scenarios studied, an attack initially limited to Denmark, diverged to such an extent that the Danish and Norwegian Committee members gave one assessment, the Swedish members another. In substance, the difference of opinion was that the Danish and Norwegian Committee members believed that an attack limited to Denmark was but the overture of an operation against all of Scandinavia, and that collective action was thus required from the outset.

The Swedes, on the other hand, argued that Denmark could not be effectively defended and that Swedish and Norwegian intervention would be more or less in vain. Therefore, could not militarily be an unequivocal benefit to Norway and Sweden to pledge assistance to Denmark in all circumstances, the Swedish members maintained.

worth noting that the Swedish representatives did not show any similar unease at the thought of intervening in the event of an initially isolated attack on Norway.

In their positions, the group was divided as follows. The parties agreed to collective action should Norway only, or, for that matter, Sweden only be attacked. an attack was restricted to Denmark, the Norwegians were prepared to intervene; on the other hand, the Swedes were not, at least not until Denmark’s defences had been built up.

Bilaga s. 77

74 Relevant defence decisions

3.2.4 The separate statement

On the same day as the Committee submitted its report, the four Swedish members Hamilton, Elon Andersson, Thapper, and Swedlund submitted a separate and strictly confidential statement counter-signed by the

- Swedish Secretary of the Committee, Sverker Astrom to the Swedish

- Minister of Defence. That statement reproduced Appendix The opening paragraphs pointed out that certain Swedish views on Danish and Norwegian participation in collective defence cooperation [in the Committee report] have become less prominent. This hesitation primarily concerned the Danish National Defence

Since the future shape of its defence organization uncertain, Danish assessments of the possibilities to defend Denmark and to cooperate

with the other Scandinavian states have acquired the character of

general theoretical statements, which are not and in many cases

never will be reflected in the Danish defence organization. This leads

the Swedish Committee members to conclude that 1arge—scale Western support required to cover the shortcomings.

Against this background, the concluding assessment of interest

the delegation’s opinion that a build-up of the defences of

Denmark and Norway of fundamental import to the possibilities to

defend Scandinavia. Were a defence union to build upon foreign

policy preconditions, by their nature precluding peacetime Western

support for the build-up of the defences of Denmark and Norway, membership of such union must be rejected. Were a defence union,

however, to build upon preconditions allowing for the provision of

sufficiently large supplies of equipment from the Western Powers, should be created.

The Swedish Supreme Commander, Helge Jung, supported these views in a statement dated 21 January, see Appendix He thus concurred most of the Committees conclusions and the separate statement made by its Swedish members. He emphasized the need for rapid military build-

of Denmark and Norway, and made the usefulness of a defence union up conditional upon that. Were the rapid military build-up not possible, peacetime defence cooperation between the three states should still be carried out. Jung stressed, in addition, that not even a well-armed defence union could in the longer term withstand aggression from a great power. Western great-power assistance was, therefore, decisive, and such assistance could be made more effective and employed more rapidly, had mutual peacetime preparations been made.

Bilaga s. 78

Relevant defence decisions 75

3.2.5 What happened next

Conclusion of negotiations, January 1949

The continued process was already initiated a few days before the Scandinavian Committee submitted its report, by meeting of the prime, foreign, and defence ministers of the three states in Karlstad on 5-6 January 1949.

The issue of collective defence of Denmark was resolved that Sweden declared itself prepared to enter immediately into a binding defence union, without awaiting a build-up of the defences of Denmark and Norway. worth noting that the statement quoted above, made about a week later by the Swedish members of the Scandinavian Committee, showed them to be of a different opinion.

Clear differences of opinion remained between Norway and Sweden on the defence union’s relations with the West. The Norwegians did not wish to forgo the possibility of some form of association with the West concerning both peacetime equipment supplies and wartime cooperation, although Norway showed great flexibility as to the forms. The Swedish Government representatives, for their part, held on to their fundamental view that the defence union should remain independent of the great powers and aim at neutrality war. But they agreed to sound out the leading Western Powers for their opinion on such a Scandinavian union.

The Swedish Governments report in Parliament on 9 February 1949

the impression that the discussions Karlstad solely dealt with conveys the issue of creating a binding defence union, i.e. the first part of the mandate to the Scandinavian Committee. The second part, partial defence cooperation, was not commented on.

A few days later, the Norwegian Government briefed the so-called

Special Committee [Spesialkomiteen] closely corresponding in function

to the Swedish Advisory Council Foreign Affairs on the Karlstad

on negotiations. The outcome was, more or less, a retreat to the previous, uncompromising, stance on the need for linkages to the West. At the

time, the Swedish position remained unchanged after the Advisory same Council had been briefed.

At the following meeting in Copenhagen on 22 January, the delegations consisting of members of Government and Parliament realized

- that the differences fundamental positions remained. As a conse-

the concluding meeting of delegations in Oslo on 29 and 30 quence, January became almost a mere formality.

Bilaga s. 79

76 Relevant defence decisions

The debate in the Swedish Parliament on the Government 3 report on 9 February 1949

On 9 February, the Prime Minister and the Minister for Foreign Affairs reported on the negotiations in the First and Second Chamber of Parliament, respectively. A rather extensive debate followed. In these identical accounts, one starting point was the Government’s conviction that an overwhelming majority of the Swedish people did not wish to join any great-power bloc, either through an explicit alliance treaty or through any tacit agreement on collective military action in case of conflict.

In the opening statements by the Government, there were no explicit comments on the future of partial defence cooperation in a situation where a mutually binding alliance no longer remained an option. In the debate, several speakers stated their hope that the failure of the defence union should not render other forms of Scandinavian or Nordic cooperation more difficult. Two of the contributions, interestingly enough by the Scandinavian Committees two Swedish parliamentarians, Elon Andersson Liberal and Fridolf Thapper Social Democrat more directly addressed military cooperation. Speaking the First Chamber, Andersson stressed that the option of peacetime defence cooperation without binding defence union found in the Committee’s mandate

a - should not be totally forgotten. All could not be gained via this option; but much could be won which could prove valuable the peoples of the Nordic countries had to muster their strength in a collective defence struggle. Although Thapper, in the Second Chamber, was far more cautious, appears as he did not interpret the outcome of the negotiations to be any unequivocal repudiation of more limited cooperation.

In its opening declaration, the Government did not express any opinion of its own regarding the need for Western great-power assistance. The issue was, however, raised in the debates. In the First Chamber, Elon Andersson a member of the Scandinavian Defence Committee as mentioned above said

The central issue in this discussion of course, whether a Nordic

defence union in all circumstances sufficient to guarantee the

security of the Nordic countries and in the event of aggression, to

protect their integrity. Personally, I do not hesitate to answer this

question in the negative.

He then commented on the Prime Minister’s above quoted reference to the Scandinavian Committee

I am of the impression that this a very vague account which does

not lend justice to the pivotal character of this objection in

the

assessment made by the Scandinavian Committee, as to the precondi-

Bilaga s. 80

Relevant defence decisions 77

tions and prospects for a defence union.

In the Second Chamber, Gunnar Hedlund Agrarian and Bertil Ohlin Liberal touched upon Western assistance. Hedlund stressed that the prospects of the Scandinavian states holding out until external assistance might possibly arrive ought to be better all three joined forces. This knowledge should have a certain deterrent effect intending to

on anyone attack Scandinavia.

Ohlin focused more directly on the prospects for defence the event of an attack. was obvious that any Scandinavian cooperation, to

a certain extent, would increase the risks for Sweden; but, the other

on hand, would also increase our chances of not being attacked, and would create better prospects for an effective defence, and thus for receiving assistance from other states in the event of great-power attack

a before all of Scandinavia was occupied. Our security, Ohlin stressed, was inextricably linked to the possibilities of maintaining contact with the West in wartime.

Towards the end of the debates, both ministers again took the floor. This time, Erlander went far albeit in the context of commenting the

— on need for a strong Swedish defence showing readiness to receive

assistance andor to offer strongholds for the West in the event Sweden was attacked. At the same time, be emphasized the interconnection between a strong Swedish National Defence and the prospects of cooperation with the West. He believed that the Swedish people

were prepared to strengthen efforts to secure peace in the during

same way as World War i.e. by making defence strong, that would take

our so time for an aggressor to subjugate us, sufficiently long for the bases coveted by him to be transformed into bases for the other party in the war. He then continued

Let us together transform Scandinavia into a stronghold so strongly defended, that an attack on us means that our territory transformed into a staging area for another, non—aggressive great-power grouping.

His choice of words demonstrated the obvious, that Sweden would accept assistance attacked. But in addition, he expressed willingness to take

a peacetime actions in order to strengthen the National Defence; a significant partial aim of which being to make the reception of assistance possible. Actually, Erlander’s comments almost explicitly stated further

a line of thought we were attacked, the other i.e. Western great-power grouping would have the use of our territory as a staging

area.

Bilaga s. 81

78 Relevant defence decisions

3.3¶The 195 8 Defence Decision and its preliminaries

3.3.1¶Background

Bilaga s. 81

The 1958 parliamentary Defence Decision FB 58. was the hitherto most far—reaching of the post-war era. was prepared during a period characterized by major international events. The decision itself was strongly influenced by debate the future posture and resources of

a on the Swedish National Defence. The four largest political parties were agreement and decided inter alia to give priority to the Air Force at the

of, primarily, the Navy; general technological modernization expense a of the defence; and real annual increase of the defence budget by 2.5

cent. The decision to shape the structure of the Swedish National per was Defence, its equipment, and its operational strength well into the 1970s. On weighty issue, that of a Swedish nuclear capability, the political

one parties not, however, able to reach an agreement, and the issue was

were resolved only by postponing the final decision.

The security policy environment, in the years prior to the Defence Decision, still characterized by the events of 1948 in

was Czechoslovakia, the Berlin crisis 1948-49, and the Korean War 1950-53. While the death of Stalin in 1953 had given rise to hopes of a fundamental shift in Soviet policy, these were quenched when the Hungarian uprising was crushed in 1956.

In the West, the consolidation which had begun in 1947 with the Marshall Plan continued in 1949 when the Atlantic Treaty was formally concluded, and in 1951, when the collective defence organization, NATO, established. During the first half of the 1950s, the United

was States still certain extent together with the United Kingdom

- to a provided by far the greater part of the Western military might, while the continental NATO states still militarily weak, as were Norway and

were

Denmark. In light of the quantitatively massive Soviet military capabil-

ity, NATO initially 1951-52 formulated plans for a substantial build-up of conventional forces. To a certain extent, these plans were gradually implemented the Federal Republic of Germany admitted to NATO

as was and its rearmament begun. The overall plans for conventional

was rearmament had already, however, been shelved when the Eisenhower administration took office 1953. Instead, the West would put its trust in its superiority in nuclear and their delivery systems under the

weapons doctrine of massive retaliation.

Another important factor influencing the international security policy environment developments in military technology. The great powers

was carried large-scale build-up, especially of nuclear weapons, and

out a delivery with longer deployed first aircraft,

systems ever ranges were -

Bilaga s. 82

Relevant defence decisions 79

then eventually ballistic missiles. Conventional armaments also

were rapidly developed.

Partly against this background, the Swedish Supreme Commander already wanted in the autumn of 1953 to introduce a more long-term planning system for the Swedish National Defence as to finances, organizational development, and procurement. The Supreme Commander submitted the full results of studies in these matters two occasions, in

on 1954 and 1957. The Government decided that would not be possible to bring a bill before Parliament already at the 1955 session based the

on recommendations from 1954, instead advocating that a parliamentary decision be preceded by in-depth deliberations. The most significant step to this end was the appointment of the 1955 Defence Committee. Its task was to assist the Ministry of Defence under the direction of the

- Minister in reviewing the recommendations of the Supreme Com-

mander on the future development of the armed forces. The Committee had three representatives from each of the four largest political parties. In addition to the Minister of Defence Torsten Nilsson, chairman two

- of the non-socialist party leaders, Jarl Hjalmarson and Bertil Ohlin,

were members.

should be noted that the Committee not parliamentary defence

was a committee of the kind characteristic of the late 1960s and the decades thereafter. The more recent committees have had the mandate to independently assess the international security situation as well as defence planning. The 1955 Defence Committee, however, had in effect almost a top-level consultative role regarding the Government’s review of the recommendations submitted by the Supreme Commander. Cf section 3.3.7

Against this background, hardly surprising that the final decision, as stated in the 1958 Defence Bill and in the ensuing parliamentary process gave an extensive account of the Supreme Commander’s

assessments, while the Committee’s assessment of the general security situation was not given prominence. The Committee, however, reached quite fundamental conclusions planning issues.

3.3.2 The Supreme Commander’s 1954 Planning Document

Starting points for security policy The Supreme Commander’s 1954 Planning Document CB 54 contains security assessments strikingly parallel to those made by the Scandinavian Defence Committee in 1948-49, while at the time also

same focusing on new circumstances. The two most important of these were

Bilaga s. 83

80 Relevant defence decisions

the increasing significance of nuclear weapons and strategic air warfare, and the establishment of NATO and its integrated military structure. The following quotations show the general assessment of the international strategic environment The and air forces of the Eastern bloc are superior in quantity.

army-

The strength of the Western bloc lies its above all, the United

- States’ superior economic and industrial capacity, in its superior

naval forces and stronger strategic aviation, and its leading position as to atomic weapons.

Thetask to set military forces for a strategic offensive fall upon the

up United States and the United Kingdom. Consequently, the United States especially has given priority to strategic aviation.

Statementsmade by the Western Powers indicate the view that a war

likely with relatively short phase of strategic atomic

to commence a warfare.

The great powers’ wartime interests concerning the Nordic area were, to large extent, assumed to be linked, first, to the air strategic a conditions, and second, to the presumed Soviet requirement of passage through Oresund and the Belts. By conquering Scandinavia, the East would force the West to vacate the airbases already existing peacetime, and also otherwise prevent Western basing there. The East would win, for its own use, an important submarine base the Norwegian coast and free

area on

for its naval forces between the Baltic Sea and the Atlantic. passage Scandinavian territory could also be used by the air forces of the East.

For the West, important to prevent the East, for as long as possible, from gaining these advantages, and therefore to preserve its positions in Norway and Denmark. Also, must be deemed advan-

the West to be capable of intervening with naval and air tageous to forces from Scandinavian territory against the East’s flank and lines of communication the continent, in the Baltic Sea, and in the Arctic

on Ocean.

The Supreme Commander then discussed the preconditions for the defence of Norway and Denmark. He concluded that the prospects of successful defence longer period of time were heavily dependent

over a

reinforcements from other states. External support could initially upon be provided by air and naval forces, while substantial army forces hardly could be counted upon. The Supreme Commander gave an assessment of Soviet military options in Finland, and then turned to discussing Sweden’s situation. In this he stressed that the flight routes for strategic air warfare

context,

Bilaga s. 84

Relevant defence decisions 81

passed over Sweden, and also that Sweden and Norway constituted an inseparable entity as far as defence was concerned

Our countrys strategic significance, and thereby the risks of us being

drawn into war, stem from being part of Scandinavia. Sweden lies

in the midst of the flight routes likely to be used by the West from

bases in, e. g., Iceland and Greenland for strategic air warfare

against the East. Similarly, the obvious flight routes for the East

against, e.g., these bases, and against bases in Norway will cross

Swedish territory. Our long common border with Norway that

means

Norway could not without great difficulties be defended by the West,

had Sweden fallen into the hands of the East. Swedish-Norwegian land

lines of communications are furthermore so inter-linked, that a largerscale invasion of Norway from the East cannot be accomplished without access to Swedish roads and railroads. Finally, Sweden controls the coastline of one of the Baltic Approaches.

The view on external assistance

Partly against this background, the Supreme Commander deemed an isolated war against Sweden less likely. The need for external assistance in event of a great-power war was evident irrespective of whether Sweden was drawn in. The reasoning was largely parallel to that of the Scandinavian Defence Committee a few years earlier. A significant nuance was, however, that the Scandinavian Defence Committee had emphasized the need for assistance already in the initial phases

of a war. This absent from CB 54, instead the made

urgency was assessment was that Sweden would be dependent on external assistance in the longer term.

The Supreme Commander then returned to strategic issues. Initially, different means of coercion were described, focusing on air and longrange missile attacks, not least against the capital. Here, the risk of nuclear weapons being used had to be reckoned with. Also, the risk of classic invasion was briefly discussed; but with a similar reservation as that of the Scandinavian Defence Committee, that inter alia geography as well as the lack of shipping and appropriately located airbases constituted considerable restrictions for the aggressor.

The Supreme Commander then gave his assessment of how strong Sweden’s National Defence should be, i.e., strong enough to make the stakes in attacking Sweden seem disproportionately high when compared to possible gains. He also articulated certain principles for the conduct of defence preventing a seaborne aggressor from getting a firm foothold on Swedish soil, and a tenacious defensive against an attack across the land border.

The Supreme Commander then, again, turned to the need for external assistance

Bilaga s. 85

82 Relevant defence decisions

Our resources are not sufficient to permit prolonged resistance of an

attack by a great power without external economic and military assistance. Hence, our strategy must focus on creating preconditions, such that we in war could be supported by states in whose interests would be to assist us.

Even the wording explicit in CB 54, its basic line of thought

not on Swedish defence and on the need for external assistance can be summed up in the formula national defence until assistance can arrive.

The classified version of the text also underscored that assistance could not be expected rapidly, except for strategic bombing sorties, or, in the words of the Supreme Commander

that no direct assistance can be provided to us by the Western

Powers until quite long after the outbreak of war. We could benefit,

however, from Western strategic bombing, even though the issue of

such operations obviously would be determined primarily consideration of what would be deemed appropriate to the Western Powers.

3.3.3 The 1955 Defence Committee preliminaries

- Starting points When the 1955 Defence Committee submitted its final recommendations in early 1958, interest was focused as mentioned earlier on the

- - Committee’s view of the structure and finances of the Swedish National Defence. These issues had also been the focal point of the Committee’s work in 1957. Until then, just after its formation, the Committee had carried out an internal review of certain starting points for security and strategic policy, a review plarmed during the two months preceding a Committee meeting on 16 February 1956.

Before going any further, we should remind ourselves of the Committee’s status. Its task within the Ministry of Defence, and under

the direction of the Minister was to assist in reviewing the Supreme

- Commanders recommendations guidelines for the continued

on development of the armed forces. The Minister of Defence, Torsten Nilsson, was thus appointed chairman, and the under-secretary, Olle Karleby, secretary general of the Committee.

The agenda of the 16 February meeting had thus been discussed within the secretariat several occasions during the preceding months; and

on draft agendas, and draft policy papers on important aspects, had been prepared. One of the Committee members, staff captain Olof Stroh, had already in early January presented a memorandum within the secretariat on External assistance. When the secretariat, before the meeting, and in its own name, distributed memorandum, Draft speech before the

Bilaga s. 86

Relevant defence decisions 83

1955 Defence Committee Sweden’s geographical position and strategic

— significance in between East and West, addressing the issue of

a war external assistance, the members of the secretariat had thus obviously had ample time to consider the wordings. The difference between the two documents in characterizing external assistance minor and mostly editorial.

The view on external assistance

External assistance was a major item in the briefing memorandum for the meeting on 16 February 1956 Appendix 7. Already before that, however, general strategic assessment had been presented, in part also

a touching upon external assistance. Initially, by way of introduction, the continued and increasing significance of nuclear weapons and air warfare

emphasized. The probability that Sweden could receive direct was assistance from the West in the fierce opening stage of a major war was judged low. In a conceivable later stage of the war, the prospects for such assistance could possibly be better. Consequently, Sweden had to proceed the assumption that initially had to defend itself without

on getting direct assistance, and that would always remain uncertain whether such assistance could be obtained; assistance in the form of war supplies and air strikes with or without nuclear weapons seemed the most likely. Indirect assistance was assessed to be of greater import

The indirect assistance provided by Western military operations

reduces the Soviet Unions opportunities to direct force against us, and

likely to be more significant to us than direct assistance.

A following section of the briefing addressed inter alia the air operational significance of Sweden to the great-power blocs

Swedish air defences prompt the East to avoid overflights of

Sweden concentration of Western air defences facilitated. A

strong Swedish air defence system thus advantageous to the West.

The possibility to base Western air Sweden in the initial stages

to enhance this threat [against the East] or to exert real pressure does

not seem to be at hand without extensive prior preparations.

Generally speaking, the West can gain quite a number of advantages

without directly pressuring us. Some problems in connection with

overflights be anticipated; but assumedly, they would not be of

can

such significance as to give the West reasons for taking any actions

which might reduce our power or our inclination to join the proper side following the outbreak of war.

Swedishair defences are certainly a disadvantage to the East. A

crippling attack the Swedish air defence system especially air

on -

surveillance cannot be carried out swiftly and successfully without

—

Bilaga s. 87

84 Relevant defence decisions

massive use of force. The key question, however, whether the power to be projected against the primary objectives beyond Sweden

fragmented more by the strains of overflying or alternatively

avoiding Swedish airspace, or by the efforts required for effective

suppression of our air defences.

Of particular interest in these quotations how clearly the asymmetry emerges between the presumed Western and Eastern views on our air defences. The substantial advantages to the West were believed to have corresponding disadvantages to the East; and, for the West, overflights of Sweden would hardly lead to any significant problems. was thus assumed in the memorandum that there existed a common interest in Western overflights not leading to a serious conflict between the parties. Attrition of Swedish air defences was thus not allowed to be the consequence; and, under no circumstances were overflight problems to result in Sweden ending up on the Eastern side in a war. In the last section of the briefing, the secretariat once again focused external assistance. The fundamental ideas, referred to above, were on concretized inter alia as examples of direct and indirect assistance As examples of direct assistance, the following can be mentioned a Air strikes with atomic weapons against a sealift concentration

during a seaborne invasion. b Interdiction of lines of communication during ground operations,

in the rear of Russian forces attacking Norrbotten Northern-

most Sweden.

Making available, or supplying us with, ordnance or fuel.

d Convoy protection of Swedish shipping.

Indirect assistance can be provided various ways and can be just as important as direct assistance. In effect, indirect assistance likely to be the most significant to us in war. As examples of indirect assistance, the following can be mentioned

Interdiction of airbases, naval bases, and embarkation ports

whence attacks can be also launched on us, as well as their land

lines of communication. Interdiction of, e.g., the Murmansk

railway line supplying the Murmansk-Kandalaksha staging area,

and Russian forces operating against Northern Scandinavia could

be of great significance, also to us. b A key component of indirect support operations tying down

enemy forces which otherwise could have been employed against

us; or even forcing the enemy to withdraw forces already engaging

us in combat. c Indirect support, in the broadest sense, encompasses all those

actions leading to Western gains, since what matters most to us

that the longer-term outcome of the major war renders possible

our continued existence as a free nation.

Despite the above accounted assessment, that indirect assistance was likely to be of greater significance than direct assistance, the remainder

Bilaga s. 88

Relevant defence decisions 85

of the briefing memorandum dealt with the latter. An observation, however, called for in this context. The above examples show that the difference between the various forms of assistance quite subtle in several cases, a fact also explicitly stated in the text. The requirement for combined planning, however, was judged to be less in the case of indirect assistance. Against this background, obvious

that moves discussed below intended to promote direct assistance, would to an

even greater extent create opportunities for receiving indirect assistance.

In what ways then could direct assistance be encouraged According to the memorandum, all kinds of direct cooperation presup-

posed [personal] contacts. These were exemplified by foreign service contacts, including those arranged by defence attaches; other international contacts; as well as studies, etc., abroad by Swedish military personnel. was emphasized that in war, or a state of alert i.e. when war threatens is both desirable and necessary to expand these contacts, either by building on those already established in peacetime or by dispatching special delegations. The persons entrusted with these contacts should be given adequate authority both in Sweden and abroad and access to tele-communications equipment of sufficient speed,

capacity, and secrecy.

was observed that integrating foreign interceptor units into the Swedish air defence system would require extensive preparations. A more general coordination of air operations as well as a more limited utilization of strike bomber units for specific missions were deemed

or feasible, however, should the necessary preparations in Swedish planning be made in peacetime. A certain level of coordination of the air surveillance was highly desirable and was also seen as feasible.

Also, certain naval cooperation on operations in coastal waters was considered feasible, while the opportunities for ground force coordination by and large seemed remote.

Concerning operational intelligence, the value of air defence intelligence was emphasized, and, in addition intelligence on the enemy situation as to operational resources, equipment, morale, tactics, and indicators of preparations for attack, or changed dispositions general... Especially important intelligence making possible for us to increase our readiness prior to an outbreak of war.

The significance of direct as well as indirect assistance was summed up in the concluding paragraph of the memorandum; also, notice was rather succinctly given that certain actions to prepare for direct cooperation had already been taken

In conclusion, should be emphasized that no state can be assured of

getting direct assistance after the outbreak of war, and that one’s own

military capability the best guarantee of obtaining assistance, should

Bilaga s. 89

86 Relevant defence decisions

such be possible. As a rule, indirect assistance the most significant

prior preparations are required to utilize direct assistance. Some such

preparations have been made already, and others could be made. Some

preparations, however, are such that they cannot be implemented in

advance, because they would require combined planning and the

mutual disclosure of Western and Swedish planning.

On the whole, a very pragmatic approach was chosen regarding preparations for assistance. Preparations were required, some had already been made, others could be. The last sentence of the quotation, however, held a restriction in principle. Activities involving combined operational planning, or information on existing operational plans, were not to be discussed in advance. Incidentally, these restrictions were close to what the Government had laid down in the 1950 foreign policy debate, as described in section 2.2.

In section 3.3.7 below, the Commission returns to the subject and offers a comprehensive assessment of the above recapitulated secretariat memorandum and its political status.

3.3.4 The Supreme Commander’s 1957 Planning Document

In March 1957, the Minister of Defence instructed the Supreme Commander to produce certain complementary planning documents on the long-term development of the armed forces. The results were submitted the following October OB 57. In this context, the Supreme Commander presented a modified security-policystrategy assessment, including inter alia some interesting nuances in the view on external assistance. The most important were the following.

More clearly than before, the most likely scenario for the course of a major war was that would commence with short nuclear exchanges between the great powers. Western nuclear weapons were assumed to constitute indirect assistance to Sweden, as Soviet bases, ports, etc., and its war potential in general were attacked. One alternative scenario would, however, put especially great strains on Sweden. In this scenario, there were no nuclear attacks; Sweden was brought into the war, and the Soviet Union could detail relatively larger forces against Sweden. We will then be restricted to our own might only, and the limited external assistance which otherwise can be provided.

In the ensuing text, the Supreme Commander stressed even more forcefully than in OB 54 the significance of prior peacetime preparations of such assistance. Alliance membership was not considered a decisive factor for receiving such assistance. At the same time, was made even more clear than in the earlier text that preparations were precluded

Bilaga s. 90

Relevant defence decisions 87

for all [attack] scenarios that the prospects of a country such goes receiving external military assistance in the event of an attack as ours depends, primarily, whether the great power in question considers on such assistance warranted in light of the general war situation. A country’s alliance membership can certainly be a political factor strongly influencing a decision to provide assistance; but for the military assistance to be effective, general strategic concerns and opportunities will in the end be decisive. an obvious advantage, however, the assistance has been prepared already in peacetime. Since policy of non-participation in alliances inter alia means that our such preparations be made, we must adapt accordingly so that no can we can make do without this advantage.

wording of the unclassified document CB 57 the effect

The explicit to

that preparations for receiving assistance could not be made, thus new information. The position in marked contrast to the fundamental ideas of the classified discussions within the 1955 Defence Committee, referred to in the previous section. The Commission has had no access to information explaining the motives behind the new wordings. any The following quotation shows that the fundamental idea, of defence until external assistance could arrive, persisted In those parts of the country, of considerable importance to an to our defence capabilities, the National Defence has to aggressor or

be strong that the aggressor’s gains are not reasonably proportion-

so ate to his inputs; or that the attack so time-consuming that intervention by other states on our behalf will have time to be effective.

we carmot such endurance for National Defence that secure our external assistance will have time to take effect, our chances of resisting will be significantly reduced.

Another fundamental idea of the last quotation was that a strong and tenacious Swedish defence and external assistance were mutually reinforcing. Thus, external assistance was not an alternative to an adequate domestic defence capability. This point resurfaces when the Supreme Commander later reports on different budget scenarios. With reference to one such scenario Adam, i.e., Alpha involving a certain initial budget reduction later implemented, was emphasized that the significance of external assistance arriving rapidly would grow. But the assessment also made that the possibilities and the willingwas ness for rapid assistance would diminish.

Bilaga s. 91

88 Relevant defence decisions

3.3.5 The 1955 Defence Committee concluding work —

The Defence Committee submitted its report 18 February 1958 thus, on report to Sven Andersson in his capacity as Minister of Defence, from a Sven Andersson in his capacity Committee chairman; the change of as defence ministers had taken place in 1957. The report was reproduced practically in extenso formal changes only, part of the 195 8 Defence as Bill govt. bill 1958 1 10. Following the opening half page on the current international security situation, the Committee’s short text was dominated completely by budgetary, planning, and organizational issues. The text of relevance to the task of this Commission. There are, no references whatsoever to the briefings before the Committee e.g., no conducted in the spring of 1956, touched upon in section 3.3.3 above.

3.3.6 The 1958 Defence Bill and Defence Decision

The bill reported quite extensively on the most significant official document, i.e., CB 57. The fundamental ideas discussed in preparatory section 3.3.4 above thus reproduced accurately and in full. The were minister did not, however, provide comprehensive analysis of the any international security environment, of the aim and direction of or security and defence policy, of the kind that later became established practice. While the text mainly focused on planning, some assessments however, be found throughout. Discussing the ministers preferred can, scenario, Adam, he emphasized that the budget could finance a military defence, only meeting the most immediate and essential requirements, whereby endurance partly would have to be neglected. Gaps would be found in the air defence system. Concerning anti-invasion defence, large geographical which might under threat could areas come initially be guarded only; furthermore, was assessed that Sweden would be forced to weaken the anti-invasion defence in at least one main direction. Furthermore, anticipated that naval protection of was merchant shipping was gradually to be given less resources.

Finally, the preserving capability of the National Defence,

on peace the minister stressed Our National Defence preserve the peace has such strength can and readiness that an attack appears uncertain and strenuous. In addition, will then have prospects of resisting aggression until we changes in international conditions may affect also our

decisive

situation.

The last sentence directly brings to mind the discussion on indirect assistance, touched above. The full paragraph shows considerable upon

Bilaga s. 92

Relevant defence decisions 89

similarities in reasoning to the second quotation in section 3.3.4 above, from CB 57.

The very wordings above were discussed in detail by the then undersecretary Olle Karleby when interviewed by this Commission. Quotation

the 1955 Defence Committee briefings by staffs and the

National Defence Research Establishment FOA what could

practicably be done so that we would be somewhat better prepared in

the event of an isolated Soviet attack What kind of assistance

on us.

from the West could to better withstand the attack and

we prepare to

get such assistance as soon as possible So much for the Defence

Committee.

What, then, did the minister say Well, he wasn’t exactly explicit,

but since I wrote the statement, I know approximately how the

reasoning went, and on page 99 in the bill. I read out the

can

paragraph [Here follows the paragraph concluding with the two

sentences quoted above.] The reasoning behind the somewhat

vague wording of the last sentence, I would that

argue, we can

endure until the West able to provide military assistance,

our

position can improve and we will have chances of survival. But this

general wording covers both this reasoning and other changes in the

general situation.

3 Concluding assessment

In conclusion, the various documents discussed above. differ markedly

on the issue of preparations for receiving external assistance. The unclassified version of CB 54 touched the issue of

upon support in general terms, without entering more closely into what preparations

were required for this. As mentioned above, the 1955 Defence Committee

concluded that preparations were required, that had already been

some made, and that yet others could be made. According to the unclassified document DB 57, such viewed

preparations were as being obviously

advantageous; at the same time, non-participation in alliances

was assessed to imply that they could not be carried out. The bill preceding the Defence Decision, finally, contained only veiled allusions to external assistance.

A decisive issue for the Commission, in light of the above, what significance should be given to the positions of the 1955 Defence Decision. First, would like to point out that memorandum presented

we a within a committee cannot of be formally perceived

course as a government position that of the Defence Minister.

or even as

At the same time, should be taken into account that the Committee had an exceptional composition, since led by the Minister of

was Defence, two non~socialist party leaders members, and the under-

were

Bilaga s. 93

90 Relevant defence decisions

secretary at the Ministry of Defence was its general secretary. In reality, the Committee thus constituted a forum for a high-level inter-party negotiation. The weight of this forum was finally confirmed when Parliament by large majority passed the bill submitted by the Govern-

a ment in 1958, based proposal by an unanimous Committee.

on a

We concluded above that the Committee meeting 16 February 1956

preceded by several months’ planning. In January, draft briefing was a memorandum external support prepared. This draft was re-edited

on was several times, and presented in the name of the secretariat prior to the meeting. Against this background, seems certain that the final memorandum did indeed reflect the views of the under-secretary. In view of the significance of the matter this was an issue of key importance to

- Sweden’s security the under-secretary must all likelihood have

obtained support in substance for the memorandum from his superior, the Minister of Defence, also chairman of the Committee. Before this Commission, Jarl Hjalmarson recalled that the memorandum presented

personal statement from Olof Stroh, and pushed aside; this, was a however, does not change the Commission’s view.

As the real import of the secretariat memorandum, a certain signifi-

should be attached to well the earlier draft by Stroh cance —as as being filed in the archives. Had the documents been considered working

only, unlikely that the general secretary, Olle Karleby,

papers seems

would have preserved them for posterity.

Finally, worth noting that the then Minister of Defence, Torsten Nilsson, well the then under-secretary, Olle Karleby, have largely

as as agreed with the account of the assessments and standpoints presented above in connection with the 1958 Defence Decision.

In conclusion, the secretariat memorandum presented at the meeting

16 February 1956 be considered expressing the view of the on can as Minister of Defence external assistance, well as on how such

on as assistance had been prepared, and could be prepared. The position taken in the memorandum offered the Supreme Commander a considerable mandate to realize and further develop various military measures.

3 .4 The 1968 Defence Decision and its preliminaries

3.4.1¶Background

Bilaga s. 93

Section 3.3 above shows that the 1958 Defence Decision determined the development of the Swedish National Defence during most of the 1960s,

regards both its fundamental direction and the size of its budget. as While defence decisions were formally passed in 1961 and 1963,

new

Bilaga s. 94

Relevant defence decisions 91

they should be viewed extensions, with technical more as some adjustments, within the framework largely laid down in 1958. Towards the end of the 1960s, the Government again wished, for several reasons, to carry out comprehensive review of the a more National Defence, i.e., comprehensive defence decision. a new Preparations for the 1968 Defence Decision FB 68, just like those of 1958, included the Supreme Commander being tasked to undertake certain studies, the findings from which reported the Governwere to ment in the spring of 1965. Even beforehand, however, the Government had appointed a parliamentary committee to analyse and submit recommendations on the general direction, size, and costs of the armed forces and the civilian defence for the period following the fiscal year 196667. The Committee given broad mandate in security policy. was a To this should be added the issue of Swedish nuclear which weapons, now, after almost a decade of freedom of action, deemed ready was for final settlement. Not until early 1968, later than initially intended, did the one year Committee submit its report. One month earlier, the non—socialist members had resigned due to differences of opinion to the size of the as budget. Government and Parliament later followed the Committee’s recommendations to all intents and purposes.

3.4.2 General remarks external assistance in FB 68 on

The absence of any explicit discussion whatsoever on external assistance the 1965 Defence Committee and the 1968 Defence Bill most conspicuous. should be noted, however, that the extensive discussion led by the Committee and to extent, separately, by its chairman, some Karl Frithiofson on Swedish nuclear also touched indirectly weapons upon the issue of intervention by other states the event of Sweden being attacked with or without nuclear weapons. This will be discussed below. In the initial work GB 65, the Supreme Commander preparatory discussed external assistance, albeit briefly.

3.4.3 The view external assistance in GB 65 on

On the issue of Sweden’s external assistance, the

dependence upon

Supreme Commander emphasized OB 65 As a non—aligned state, have to bring about balanced defence we a system, since unlike pact members we cannot count external - — on

Bilaga s. 95

92 Relevant defence decisions

assistance. Our cannot become sufficient for in all circumstances resources us, and for length of time, to repel great-power attack without any a political, economic, and military support from other states. In light of Scandinavia’s and thus Sweden’s strategic significance to both - great-power blocs, should be in the interest of other great powers provide such assistance. An important prerequisite for assistance to that National Defence should have the capacity to resist an attack our for such long period, and that this defence can be conducted in such a that various kinds of intervention on our behalf can take effect a way, worthwhile for the intervening party. and seem

Thus remained the fundamental idea found in the Scandinavian defence

negotiations in 1948-49 and in connection with FB 58, that some form

of external assistance would be required in certain situations.

evident, however, that in 1965, the requirement assessed to be less was categorical and immediate the were not deemed sufficient for - resources Sweden persist its in all circumstances and over a long to on own period. This assessment should be compared to especially the one made

in 1949, where immediate need for assistance discussed. The an was likely behind this partial shift in views will be discussed further reasons in section 3.4.7, below.

3.4.4 External assistance in the 1965 Defence Committee

In its submitted in 1968 SOU 1968210 the 1965 Defence report - - 65 chose, when covering CB 65, not to recount the Committee FU Supreme Commander’s assessments the need for external assistance, on to offer comments of its own on this matter. or any The Committee, however, provided exhaustive assessment of the an starting points of Swedish security policy. Under the heading Aims and

direction of Swedish security policy, FU 65 discussed the ultimate

objectives for Swedish security policy FU 65 in italics

Our security policy objectives should be in all circumstances own and in choosing national freedom of forms of our own - to secure action that, within borders, according to our own values, we so our and develop society politically, economically, can preserve our socially, culturally, and in other aspect and in connection any therewith externally work for international détente and peacefid

developments.

These well-known wordings, later repeated number of defence are a decisions; and they refer to the freedom of action that we, ourselves,

shall be able determine Sweden’s domestic development. The to interesting paragraph however, the next where the words one,

Bilaga s. 96

Relevant defence decisions 93

freedom of action used in totally different external are a context, on conditions and contingencies

not possible advance to fully pinpoint what policy a government in some future may be obliged to implement under still unknown external conditions. The aim of security policy and defence our plarming must be to create freedom of action for future contingencies.

Actually, this text almost identical in substance and partly also in wording to a section of the Govermnent’s account in the foreign policy debate 18 years earlier, 22 March 1950. The Minister of Foreign on Affairs then said, inter alia

No responsible government can peacetime believe itself capable

of more closely defining the policy of neutrality future government

a may have to implement in still unknown external conditions.

No one can demand of that should venture into predictions us we on the correct policy in different hypothetical contingencies in future a war...

The language of the 1965 Defence Committee thus indicated continua ation of the views of Erlander and Undén the early 1950s, meaning

inter alia less categorically binding statements to the future of as course action in an emergency than had been expressed in Government

declarations in the autumn of 1959, discussed section 2.2. The last

mentioned statement implied that Sweden did not enjoy freedom of

action; in the sense that our country following the outbreak of - a greatpower war could not choose to join forces with of the warring - any parties without being attacked, in critical situation when under even a external pressure.

FU 65, however, also stressed that foreign suspicion of Sweden

preparing reception of external assistance had to be counteracted

For our policy to gain trust, there must, the hand, be on one no obvious deficiencies total defence which could raise our concern that we have, already peacetime, secured external assistance to cover any weaknesses a tense situation. On the other hand, our National Defence should not be shaped such to technology a way as and equipment, that our resources evidently to be of particular appear use for cooperation with another state.

3.4.5 The issue of Swedish nuclear and its

weapons linkages

to external assistance

As mentioned above, the issue of Swedish nuclear finally weapons was settled in FB 68. In discussing this matter, the Defence Committee

Bilaga s. 97

94 Relevant defence decisions

stressed that the issue had to be evaluated light of Sweden’s general strategic and security situation. In this, great significance had to be accorded the nuclear states’ view on the role of nuclear weapons. own FU 65 assumed that military aggression against Sweden would be only stage within the larger context of war. one Considering this, reasonable to assume that whoever contemplating attack country has to reckon with the main an on our opponents reaction and possibilities for counter-action. This the with the risk of nuclear attack, evident the

especially case

aggressor himself employs nuclear weapons.

The Committee further sharpened this argumentation a few lines below This natural great-power restraint the use of nuclear weapons on makes likely that nuclear weapons would not be used against our until nuclear fact following a nuclear attack country a war were a against other targets than Swedish ones. Whoever contemplating attack against Sweden, with without nuclear weapons in that an or particular operation, has to take into account the risk that nuclear could be employed against that operation even Sweden weapons does not possess any such weapons. The conclusion that Sweden to all intents and purposes under the nuclear umbrella in much the same way as our neighbouring countries be said to be, matter what power bloc or great-power can no sphere of influence they belong to.

The last quotation three thoughts. The first that was hardly conveys that nuclear would be employed in an isolated attack on likely weapons Sweden, and that conventional defence therefore meaningful. The a was second that contemplating attack on Sweden, with or someone an without nuclear had to take into account the risk of greatweapons, intervention with nuclear against the. attack on Sweden. power weapons The last of the assessment implies that Sweden’s situation was in no part unique, but shared at least by all Nordic states, or even by all way smaller European states within well as outside the great-power as alliances. The second thought thus constituted specific assessment of a Sweden’s situation, the last a more general one. that the United States was providing the nuclear apparent umbrella for Norway, Denmark, and Iceland. From the Commission’s

knowledge of Swedish security policy analysis and concrete military

discussed in chapter there to believe that the measures, no reason assessments different concerning Sweden. were any In this particular context, i.e., in connection with the rejection of a Swedish nuclear capability, FU 65 did thus not refrain from concluding that Sweden implicitly under the in reality U.S. nuclear umbrella. was In this quote from article by the chairman of context, a a newspaper the Defence Committee, Karl Fritiofson, deserves recounting. The article

Bilaga s. 98

Relevant defence decisions 95

included the text on the nuclear umbrella just quoted; in the conclusion

followed by these sentences

Our non-alignment or aim of neutrality little, anything war means at all, in this context. And chances to implement such policy our a are not diminished by this.

The article then closed with plea for maintained conventional a a defence and with conclusions the issue of Swedish nuclear some on weapons.

3.4.6 The 1968 Defence Bill

The Defence Bill itself did not add views external assistance. any new on Like the 1965 Defence Committee its report, the Government refrained from recounting the CB 65 section mentioned above. Also, the bill did not mention freedom of action in future external circumstances

as discussed by the Committee. The issue of Swedish nuclear weapons dealt with quite exhaustively by the Committee and discussed in its

background reports was dismissed by the minister in stating that he shared the Defence Committee’s assessment that, at the time, present was not in the security interests of Sweden nuclear to procure weapons. has been observed earlier, that the security policy of assessments 1948-49 and those in connection with FB 58, respectively, were presented in a pragmatic, Realpolitik note which, to certain extent, a contrasted with the more normative style of 1959.

The language of the 1968 Defence Bill the impression of conveys a return to older appearances, in that the classic international-law

concentration on wartime obligations of neutral state in a was once more focus. The need to create confidence in the declared policy indeed was also emphasized, but in this without particular reference case any to demands on peacetime policy. The note thus considerably lowmore key compared to that of 1959, which the following quotation shows

The best-known expression of security policy the principle of

our ’non-participation in alliances in peacetime aiming at neutrality in

war.’ This principle has occasionally been mentioned the objective

of Swedish security policy, but primarily points to the in

means which the country has chosen to put its trust in two different contingencies, i.e. in peacetime and when has broken around war out us. The Swedish posture in these two contingencies constitutes coherent a whole, namely ‘the traditional Swedish security policy.’ Sweden’s policy of neutrality that the defence policy presupposes guided inter alia by the obligations enter into when declaring we ourselves neutral in conflict between other states. Sweden a must create confidence in the declared policy of neutrality, in the ability and

Bilaga s. 99

96 Relevant defence decisions

the will to uphold neutrality. Presumed or proven inability to repel operations against territory could otherwise prompt another our warring party to seek out to Swedish territory in self-defence. occupy Confidence in ’armed neutrality’ thus builds upon Swedish defensive appearing sufficient to uphold strict neutrality. measures In this confidence also lies firm belief in domestic political stability a in Sweden, such that the foundations of security policy remain firm.

3.4.7 Comparison of 1968 with 1949 and 1958 concluding — assessment

Worth noting concerning the 1968 Defence Decision as shown by the preceding text first, certain return to an earlier, more pragmatic ~ a description of the neutrality policy; and, second, a further reduced

emphasis external assistance in security policy assessments to such on extent that the issue touched upon only very indirectly. The reasons was for this will be briefly discussed below.

The return to pragmatic presentation of the policy of neutrality

a more made especially clear by the pointed reference to continuity with the — Government’s view of the 1950 foreign policy debate be viewed in - can

the following perspective. In to the parliamentary question in

response 1959 section 2.2, the Cabinet had restricted the scope for military

cooperation with other states. The language in 1959 originated from a

time at least partly marked by domestic polemics and inter-party confrontation, whereas the first half of the 1960s was characterized by principal agreement foreign policy issues. Prior to the 1968 Defence on Decision, that the parties were striving to preserve the appears traditional concord the of the security policy, characteristic of on core Sweden since World War II. would obviously have signified a defeat for Swedish security policy the parties had not been able, before the

Swedish people and the world, to on fundamental security policy agree assessments. The discussion these assessments’ was thus most likely on characterized in connection with later defence decisions by a - as sincere desire for unity where elements of thought associated with the

party confrontation were pushed aside. That the non-socialist members left the Committee when the work was

almost completed due to differences of opinion on future defence was budgets. Furthermore, at that time January 1968 the security policy

already completed. The unity security policy issues

assessments were on finally confirmed in the parliamentary debate connection with the was defence bill 22 May 1968. on That external support discussed to lesser extent than in 1958 was a and, noticeably, than in 1949 probably be attributed to even more can

Bilaga s. 100

Relevant defence decisions 97

a considerable number of These be attributed the internareasons. can to tional security enviromnent and the threat scenario, the of the status Swedish National Defence, and domestic policy. The latter have been

discussed in Chapter 2 and not further discussed here. are As to the international security environment, the period following the

end of World War II, and most of the 1950s, characterized by the was perception of an imminent threat of In the West, the Soviet war. system was judged to be aggressive in foreign policy, and militarily even expansionist, especially during the Stalin No real balance in era. conventional armed forces existed in Europe, the Soviet Union by was a wide margin predominant, but its forces balanced by U.S. were superiority the air and nuclear weapons. In reality, only other one naval power existed in the Baltic Sea besides Sweden, namely the Soviet Union. Denmark was weakly defended, albeit politically member of the a Atlantic Pact NATO.

In the period 1955-65, much of this gradually changed. Already in 1951, NATO had established an integrated military command. The U.S.

military presence in Europe was expanded. The defences of Norway and Denmark were strengthened with the support of the Western great powers. West Germany was admitted to NATO and gradually was rearmed, so that toward the end of the 1960s the country appeared as militarily the strongest state within NATO for the United States. In save addition, towards the end of the 1950s, NATO started discussing the

establishment of a special military command for the Danish isles and the southern Baltic Sea, BALTAP, in which the Federal German

Navy

would play a significant role. The two-power situation in the Baltic Sea was thus replaced by a three-power situation.

In addition, Soviet naval developments, meant inter alia considerable a shift of emphasis away from the Baltic Sea and towards the Northern Fleet, based on the Kola peninsula.

Furthermore, the overall security relations between the superpowers improved, as described by FU 65. Especially after the Cuba Crisis, the

superpowers entered a period of stable relations, where caution, ultimately to avoid a nuclear and status viewed be key war, quo were to components. The perceptions of acute risks of war in Europe thus were

considerably moderated.

Also, the developments within the Swedish National Defence initiated after the 1958 Defence Decision ought objectively have improved to Swedish self-confidence. This assessment still clouded by certain inter-party differences of opinion becomes clear the 1965 - very Defence Committee report, and in bill 1968110. The developments as to equipment and organization were characterized inter alia by forceful

expansion of the Air Force strike command and establishment of modem

Bilaga s. 101

98 Relevant defence decisions

armoured brigades.

The interplay between considerable number of factors thus made

a Sweden able to perceive the combination of the international security environment, threat picture, and Swedish defence capabilities as more favourable than during the 1950s. The need for external assistance should therefore have seemed less manifest than before, as seen above in CB 65. To this should be added the situation in concrete assistance planning. Sweden had already, in conjunction with Swedlund’s petitions in 1949 and via the discussion in the 1955 Defence Committee and by

of number of concrete reached a position which could means a measures, probably be termed quite satisfactory, especially considering its less exposed position. None of the actors could have had any strong interest in further dealing with these issues.

To this should be added certain conditions stemming from the forms of defence committee procedures. The 1955 Defence Committee had consisted of exclusive top-level among others the Minister of

an group Defence and two non-socialist party leaders. The 1965 Defence Committee, the other hand, was characterized by wider participation,

on which most probably diminished inclination to initiate a discussion

any

such sensitive issue external assistance. on a as

In conclusion, the Commission has established that in connection with the 1968 Defence Committee report, language still occurs which certainly than before, but nevertheless hard to

even more vague interpret anything but references to the issue of external assistance.

as The Commission has not found information indicating review of

any any the assessments of the assistance issue made in connection with the 1958 Defence Decision. In later documents, the Commission has not come

comprehensive assessment similar to the one in the 1956 across any memorandum the issue of external assistance, be in the documents

on of the 1965 Defence Committee or in any other context.

Bilaga s. 102

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 99

4 U.S.

Bilaga s. 102

vis—a—vis Sweden

policy

4.1¶Background

Bilaga s. 102

In chapters 2 and 3 the Commission discussed basic Swedish some assessments regarding security policy, with emphasis the issue of on assistance from the Western Powers the defence of Sweden. Their view of course of great interest. In this regard, the British and the U.S. perspectives of immediate interest, while the particular Norare wegian perspectives were partly discussed section 3.2 and will be further commented in chapters 5 and Referring to the United on Kingdom has the Commission had access to just comprehenone more sive assessment regarding security relations with Sweden. made was 1952 and accounted for in section 6.1.2. In the of the United case States, which according to analyses of the 1950s the most likely - - was supplier to Sweden of military support different material war, a source situation applies. The policy that the United States planned to out, vis-a-vis carry e.g., a particular country or group of countries, has thus from time to time been set out by the President in a policy document following discussions in the National Security Council NSC, key departments, intelligence agencies, and the military leadership participating. These policy documents covering the period until the mid-1960s and accessible in - now U.S. archives hold unique position they authoritative — a as are expressions of overall U.S. interests and policy intentions. Once certain policy a was adopted, was transmitted to the relevant departments and govern-

ment agencies including, presumably, embassies for implementation.

Documents concerning Scandinavia, including Sweden, and Finland were secret or top secret when written. Today, documents covering the period up to and including 1960 are declassified, except for occasional passages. This chapter relates the three key documents from 1948 to 1960 NSC 281 The position of the United States with respect to Scandinavia, 1948 NSC 121 The position of the United States with respect to Scandinavia and Finland, 1952 NSC 60061 U.S. policy toward Scandinavia Denmark, Norway and

Bilaga s. 103

100 U. S. policy vis-a-vis Sweden

Sweden, 1960. The documents broad spectrum of policy interests, seem to cover a including security policy, foreign policy, and trade policy meaning East- West trade. An important limitation that U.S. war planning was not dealt with in other than general terms, were intelligence issues. nor Another limitation that the documents expressed manifestation of a

will, while the practical implementation of specific policies could be

delayed limited for different In some regards, therefore, or reasons. information which could complete the picture given in these documents still not available. No policy document concerning Scandinavia seems to have been new prepared during the 1960s. This does not preclude NSC 60061 governing the U.S. position towards Sweden in all respects during the latter part of the decade.

4.2 NSC 281, 1948

Bilaga s. 103

The of 1948 in NSC 28 1 developed during the

policy established was

influenced by the initial discussions regarding a Scandinavian summer, defence union. The international context set by the Prague Coup, the was unfolding Berlin crisis, the newly concluded Brussels Treaty later to become the Western European Union, and the similarly initial discussions the creation of transatlantic security alliance later the on a Atlantic Treaty and its organization NATO. In several ways, NSC 281 reflected these developments. initially stated that the fundamental U.S. objective in was Scandinavia that Norway, Denmark, and Sweden remained was to ensure independent and democratic, and their willingness and capability to

participate effectively in resisting Soviet aggression.

Scandinavia considered to be of strategic significance for both the was United States and the Soviet Union. situated along the shortest flight between the United States and the Western part of the Soviet route Union, and the Scandinavian states could control the Baltic Approaches. Scandinavia controlled by the Soviet Union, important air, were missile, and submarine bases would be in Soviet hands. In addition, Sweden had large uranium deposits. The main threat to the Scandinavian states was Soviet diplomatic ultimately, military attack. Norway and Denmark had pressure or, a

already, informal basis, requested U.S. military-technological

on an assistance in view of the in Prague. Sweden, on the other hand, coup still adhered policy of neutrality quotation marks in the U.S. to a

Bilaga s. 104

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 101

text. Sweden was seen to be convinced that neutrality could be maintained one way the other in the event of The policy of or war. neutrality did not, however, prevent the Swedish Government from forcefully distancing itself from domestic communism. The three Scandinavian countries not capable of withstanding were Soviet military aggression for length of time, but provided with any limited amounts of equipment and external assistance, they could create a certain deterrent against attack. Against this background, the United States should a. strengthen the present tendency of Norway and Denmark to align themselves with the West. b. make clear to Sweden its dissatisfaction with Swedens apparent failure to distinguish in its mind between the West and the own Soviet Union, and influence Sweden towards eventual alignment with the Western Powers, this policy should be carried out in a way which would not be unnecessarily provocative towards the Soviet Union.

As to military assistance equipment, etc., the United States should follow the priorities set by the Vandenberg Resolution policy decision

by the United States Senate. Sweden’s requirements should be considered only after meeting the needs of those countries which had signalled their intention to cooperate with the United States or were

signatories to the Brussels Treaty.

With minor adjustments, President Truman approved these policies on 4 September 1948 in NSC 281 Cf Appendix 8.

4.3 NSC 1952

Bilaga s. 104

121,

Another policy drafted at the beginning of 1952. The situation paper was had now changed several significant aspects. Norway and Denmark had joined NATO, and the United States had reappraised its policy towards Sweden and was for the time being accepting the Swedish policy of non-alignment. The Korean War was on. According to the new policy document, was in the interest of the United States that Norway, Denmark, and Sweden should be in the best possible position to resist Soviet pressure or aggression. Sweden seemed absolutely determined to defend its national independence and integrity. However, the country associated with the was

concept of neutrality. Although Sweden traditionally anti-Russian

was and ideologically anti-Communist, had not joined NATO. would be

Bilaga s. 105

102 U. S. policy vis-51-vis Sweden

in the U.S. interest to have Sweden join NATO, primarily because this would facilitate joint Scandinavian defence organization. But for the a foreseeable future, the United States had to accept as a political fact Sweden’s policy of remaining outside military alliances and calculate accordingly those and methods best designed to increase Sweden’s means contribution to Western defence. The general attitude towards Sweden, therefore, should reflect the that, without formal Swedish membership of NATO, assessment even Europe’s defence would benefit from closer Swedish association and cooperation with its NATO neighbours and with the United States. The significance of sufficient Swedish military capability for the defence of Norway and Denmark also noted here. was Sweden already cooperating substantially with the Westthe was United States. Therefore, the United States should favourably review Swedish requests for assistance. Sweden should be allowed to purchase military equipment etc. the same basis as other nations whose ability on defend themselves important to the United States. In addition, the to was United States should license strategic items for export to Sweden according to the standards governing the licensing of strategic items to the COCOM countries Cf 5.2. Sweden’s military establishment would be strengthened by increased exchange of military information, and expansion of of inviting Swedish military officers to the programme attend technical schools in the United States. Finally, Norway, Demnark and Sweden would be encouraged to cooperate in coordinating Scandinavian planning and strategy. This policy approved by President Truman 17 January 1952 was on NSC 121 Cf Appendix 9. as The NSC staff prepared background on which the President a paper did take formal position. somewhat more detailed than the not a approved policy paper and thus of interest. In addition to the conclusions quoted above, the paper clearly the U.S. interest in assisting Sweden in the event of war. expresses

Underlying this appraisal of the strategic significance of

was an Scandinavia, largely concomitant with that of 1948. It would be incumbent the United States member of the United Nations to on as a assist Sweden should be the victim of aggression, whether in an isolated attack in all-European Sweden’s strategic, economic, or an war. and political significance comparable with that of the NATO was members Norway and Denmark. The situation for these two countries would be made considerably difficult in the event of successful more Soviet aggression against Sweden. Therefore, the United States had a clear interest Sweden’s independence, and relevant action should be taken prevent Sweden from falling into the hands of the Soviet Union. to

Bilaga s. 106

U.S. Policy vis-ia-vis Sweden 103

The United States firmly believed that Sweden would not willingly submit and give in in neutrality situation.

to pressure a was conceivable that Sweden would come out of a European war relatively unscathed. In the event of what was deemed to be a more probable scenario, namely Sweden being attacked or subjected to

pressure, Sweden would resist with all the at its disposal. From Western

means a perspective, the stronger Sweden’s defence, the better. Therefore, a militarily capable Sweden was in the direct U.S. interest.

Apparently, there one, but crucial, reservation regarding peacetime military assistance to Sweden. The United States could not afford to create the impression, in Sweden or among NATO allies, that Sweden could reap all the benefits of a NATO membership without accepting

corresponding obligations.

should be noted that some paragraphs in this background paper are still classified.

4.4 NSC 60061, 1960

Bilaga s. 106

The need for a new policy paper

The decision-making process of the policy adopted in 1960 underpinned by a considerable number of documents available in the archives. This makes possible to follow the decision-making quite well

process despite the fact that some passages remain blanked out.

An NSC Plarming Board briefing memorandum from December 1959, stated that NSC 121 primarily dealt with Norway, Demnark, Sweden, Finland blank. Finland was now treated separately and dealt

was with in a separate document. NSC 121 as now stands deals primarily with..., and provides for friendly military and other relations with that country. The policy reconciled with continued formal neutrality by Sweden. The document had become somewhat outdated. Although

now the United States did not have any great problems relating to these countries, some issues ought to be addressed. These were primarily found five areas.

The first issue still classified. seems probable, in light of the text that follows We probably can’t do much about this. that the text deals with Sweden and Swedish persistence in adhering to a policy of neutrality. Another problem was the potential Swedish procurement of nuclear weapons.

When a later briefing memo was presented early in March 1960, there was obviously a draft policy paper at hand. was pointed out that, compared to NSC 121 of 1952, a paragraph has been added dealing

Bilaga s. 107

104 U. S. policy vis-a-vis Sweden

specifically with the U.S. role in the defence of Sweden. Paragraph 26,

defending Sweden, in its specific reference to Sweden. In on new this context, pointed out that another, general NSC policy paper

was 59061 contained statement which was relevant to the issue To

a strengthen the deterrent to limited aggression and to reduce the danger of limited aggression expanding into general war, the United States should, in appropriate make timely communication of its

cases, intentions.

A comprehensive draft policy paper NSC 6006

In mid-March 1960, final draft policy was available for

a paper discussion within the NSC a few weeks later. opened with some general considerations background information and concluded with

on policy recommendations. The political analysis was most positive. First, the Scandinavian countries prime examples of political democracy.

were Second, there were strong cultural, emotional and family ties between Scandinavia and the United States. Third, the Scandinavian countries enjoyed considerable prestige in the international community, and their support of U.S. policy valuable asset to the United States. Finally,

was a any Soviet threat to Scandinavian security would create severe apprehension among other North European NATO allies.

Norway and Denmark were firmly committed to NATO, was stressed, and extremely unlikely that Sweden would wish NATO

was to be weakened by their withdrawal. All three countries were firm in rejecting efforts [of the Soviet Bloc] to make the Baltic Sea a mare clausum or a nuclear weapons free zone.

Strategically, Scandinavia important both to NATO and the Soviet

was Bloc. constituted the Northern flank of NATO and its position made

possible to control the exits from the Baltic and Barents Seas. But the potential of Scandinavia as a base for Western retaliatory operations

use

restricted by Sweden’s neutrality and the unwillingness of Denmark was and Norway to permit such use.

The United States held the Swedish armed forces, particularly the Air Force, relatively high regard. Sweden had S,candinavia’s most effective military force by far, financed with a relatively large defence budget.

Swedish NATO membership was not deemed necessary for the

defence. of greater significance that Sweden maintained

Western was

up~to-date defence and procured early warning, air command and an control, and advanced weapons systems not nuclear, though compatible with and complementary to those planned for procurement U.S. allies.

Bilaga s. 108

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 105

Against this backdrop, the document then proceeded to discuss general policy objectives and recommendations.

The main policy objectives for the United States in Scandinavia

were that these countries, first, had democratic institutions; second, had stable, prosperous economies oriented toward the non-Communist world; third, were friendly toward the United States and actively. opposing Communist influence in the Baltic and Scandinavian particularly in Finland;

area, and fourth, supported U.S. positions on major international issues. Continuing Danish and Norwegian membership of NATO,

of course, was of central importance, the continuing availability of military

as was facilities on Danish and Norwegian territory, including Greenland, and denial of these military facilities to the Soviet Bloc. Finally,

was important that Sweden should have the will and capability to withstand Soviet political and military pressure.

The following policy recommendations outlined in paragraphs 27-41 are of interest in their entirety to understand the U.S. policy position adopted in 1960.

Paragraph 27 emphasized the U.S. commitments through NATO regarding the security of Denmark and Norway. Paragraph 28 touched directly upon the issue of assistance to Sweden in the event of a

European war

Be prepared to come to the defense of Sweden against Soviet Bloc aggression, possible in cooperation with appropriate NATO countries.

This wording categorical and therefore noteworthy. would become the subject of much discussion and rephrasing prior to the adoption of the policy paper in the autumn of 1960.

Finland was apparently significant to the United States. Consequently,

the Scandinavian countries should, according to paragraph 30, be encouraged to cooperate in assisting Finland in order to counteract Soviet pressure and to maintain its Western ties. A similar but somewhat vaguer

objective was formulated in paragraph 32 regarding Poland.

Paragraph 35 discussed ongoing military cooperation with Sweden. No grant military assistance was to be provided. However, the United States should be prepared to sell military equipment to Sweden, and to provide associated training. With due regard to NATO requirements, the United States should also be prepared to sell modern systems to

weapons Sweden or to authorize licensing arrangements for manufacture in Sweden. Nuclear warheads not to be provided, and Sweden should

were be discouraged from procuring its own nuclear weapons.

In addition, the United States should Sweden to

encourage procure early warning, air command and control, and advance weapons systems,

Bilaga s. 109

106 U. S. policy vis-a-vis Sweden

as stated in the analysis referred to above.

In of the final paragraphs 41, was pointed out that the United

one States should the Scandinavian countries here meaning

encourage Norway and Sweden to undertake projects for improving the economic viability of the regions of Northernmost Scandinavia.

Assistance to Sweden demands for additional information

- When the draft policy presented to the NSC on 1 April 1960,

paper was the presenter Mr. Gray stressed that the paper mainly was meant to codify the current policy [towards Denmark, Norway, and Sweden]. The discussion lively regarding the above mentioned paragraph 28. Cf

was Appendix 10 for an account of the discussion. Secretary of State Herter

especially critical and questioned how the United States could was cooperate in the defence of Sweden without informing Sweden and the NATO members of its intention in advance. on the other hand, the United States to inform this, the issue of the defence of other

was on

Austria, would immediately be raised. President Eisenhower states, e. believed that the issue had to be raised within NATO. By doing so, bases

for cooperation with Sweden could be established necessary

Without such bases established through NATO cooperation, we would

have of assisting Sweden unless we made general war against

no way

the USSR from bases in the U.S.

The presenter of the draft pointed out that paragraph 28 was oriented towards planning aiming at the creation of contingency plans for action

in the event of attack Sweden. He also stated that at the present

an on time there existed alliance with Sweden, nor any automatic provision

no or commitment to assist Sweden in the event of an attack.

Herter pointed out that paragraph 28 conferred great benefits on Sweden without compensation to the United States. The President

any asked the Council to think of the position of the other Scandinavian countries Sweden invaded by the Soviet Union. He asked what

were actions the other Western European countries would take in such a situation and pointed out that Sweden could not afford any policy but neutrality. The President convinced that the USSR attacked

was Sweden, war would in the centre of Europe. After this

occur exchange, the President decided that Paragraph 28 should be excluded from NSC 6006 for the time being, pending further in-depth analysis.

The Council also discussed paragraph 35, dealing with equipment sales to Sweden. had earlier been pointed out that Sweden was perhaps the only non-allied country to which the United States was prepared to sell modern systems. The President concluded that the United States

weapons

Bilaga s. 110

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 107

should be prepared to sell modern weapons to Sweden following a caseby-case approval of the Departments of State and Defense.

The document was thus adopted by President Eisenhower, with a temporary exclusion of paragraph 28, as NSC 60061 on 6 April 1960.

New policy guidelines regarding assistance to Sweden final adoption

— The U.S. State Department reported back to the Council in October 1960 with further analysis as to the issues relating to the temporarily excluded paragraph 28. The issue as to whether the question of assisting the defence of Sweden in war should be raised in NATO was of particular concern. State Department believed that would be consistent and logical some kind of guidance were to be included in the document to cover the contingency of aggression against Sweden. Three contingencies should be covered a Soviet Bloc aggression against Sweden alone, b a general war in which Sweden remained neutral, and c a general war in which Sweden was attacked by the Soviet Bloc.

According to State Department, case a was such a remote possibility that meaningful policy guidance was deemed futile. However, Finland would fall under Communist control, the threat against Sweden would become real. Such a development, however, would undoubtedly call for a fundamental policy review the United States, NATO, and Sweden itself. The outcome of such a review could not be meaningfully anticipated in the policy document.

If, as in case b an all-European war broke out in which Sweden remained neutral, the United States would use every means to prevent or limit Swedish assistance to the Soviet Bloc The next line still classified.

In the event of Sweden being attacked within the framework of an all- European war c was assumed that the United States would encourage and assist Swedish resistance all means, military means included, consistent with U.S. prior obligations to NATO. Clhis followed by almost a full page of still classified text.

In State Department’s summary of the analysis, the conclusions are to a certain extent still classified. The available part of the text reads as follows

In the event of general war with the Soviet bloc a seek to prevent

Sweden, as long as remains neutral, from giving any assistance to

the Soviet Bloc, and b encourage and assist Sweden, within the

limitations of U.S. commitments to NATO, to resist Soviet Bloc attack

against Sweden. In the case of Communist domination of Finland, consider promoting Sweden’s membership NATO. Here follows 3 or 4 lines that still are classified.

Bilaga s. 111

108 U. S. policy vis-a-vis Sweden

The State Department paper was subsequently discussed within the NSC Planning Board in preparation for meeting with the full NSC chaired

a by the President. The officer in charge at the Planning Board had no reservations against the policy text presented by the State Department but offered his Chairman also the Executive Secretary of the NSC the following commentary

On 4 part of the still classified text] of this official report by

page

the State Department in response to a Presidential request, the war

planning with respect to Sweden assumed. Doesn’t the State

Department i what the facts are In my opinion, the last sentence

of the first paragraph should have read ’U.S. and NATO war plans

take into account the possibility of Swedish involvement in a general war.’ Underlinings original.

Also, the Executive Secretary did not fully accept State Department’s suggestions and proposed the following changes strike-throughs and underlinings from the original; the latter refer to new text

In the event of general with the Soviet Bloc a seek to prevent

war

Sweden, as long as remains neutral, from giving any assistance to

the Soviet Bloc, and b encourage and assist Sweden, with-in-the

without prejudice to U.S. commitments to NATO, to

resist Soviet Bloc attack against Sweden. In the event of Soviet Bloc

aggression against Sweden alone, be prepared to come to the assist-

of Sweden as part of NATO or UN response to the aggression. ance In the event of Communist domination of Finland, consider promoting Sweden’s membership in NATO. Maintain and encourage other selected NATO powers individually to maintain discreet liaison with the Swedish military establishment as the basis for possible future active military cooperation.

He recommended that the measures delineated in the underlined full sentence above should be understood to provide guidance for unilateral U.S. planning only, and not for planning within NATO. The last sentence also worth noting. apparently suggested only a minor change in the State Department’s draft and acknowledged the already established role of certain NATO states meaning Norway and Denmark as links for Sweden’s military contacts with the West.

At the concluding meeting within the NSC on this issue the basis was the Plarming Board’s above quoted text. In addition, there was a more far-reaching alternative to the above underlined full sentence from the Joint Chiefs of Staff

In the event of Soviet Bloc aggression against Sweden alone, be

prepared to provide timely assistance for the defence of Sweden

consistent with U.S. treaty obligations, preferably as a part of a

NATO or UN response, but unilaterally necessary.

President Eisenhower, however, opted for the text suggested by the

Bilaga s. 112

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 109

Planning Board, and the policy its revised form adopted

paper was on 10 November 1960 as NSC 60061 Rev.. The final text will be found in Appendix 11.

4.5¶Summary and conclusions

Bilaga s. 112

The documents from 1948, 1952, and 1960 show similarities well

as as differences. Thus, the general military-strategic analysis characterized by a marked continuity. The political judgments, however, undergo crucial changes, and the view on military assistance to Sweden expressed fully for the first time in the 1960 document.

In the military-strategic sense, Scandinavia was already regarded in 1948 as important for both the United States and the Soviet Union, primarily in an air operations perspective. Soviet’s access to Scandinavia would have grave implications for the West. The 1952 strategic analysis concurred largely with its predecessor. The fundamental analysis held good in 1960, but with some additional dimensions The NATO perspective and the interest in the waters North of Scandinavia. From the NATO perspective, focused on Central Europe, Scandinavia was an important flank area. In addition, Scandinavia commanded the exits from the Baltic as well as the Barents Seas.

In 1960, Scandinavia was discussed as a base for Western retaliatory operations Eastward. This aspect hardly noticeable in the 1948 and 1952 documents. Nevertheless, this should not be taken to

mean a considerable change in the U.S. position, in view of what known from other sources concerning active U.S. planning in the 1940s and ’50s.

The political dimension of the security policy analysis stands out in the 1948 document, which permenated by U.S. dissatisfaction with Swedish neutrality policy. The intent thus to demonstrate dissatisfac-

was tion with Sweden’s apparent inability to distinguish between the Western Powers and the Soviet Union; and the United States intended to supply military equipment to Sweden only after its own allies’ needs were satisfied.

Four years later, the Swedish non—aligned position had been accepted as a political fact, although was still desirable that Sweden join NATO. At the same time, however, was noted that Sweden was by tradition anti-Russian and anti-Communist. Thus, the view on providing Sweden with military aid primarily equipment in peacetime had changed; Swedish requests should be looked upon favourably. In addition, would be beneficial Sweden’s cooperation with its Scandinavian neighbours and the United States were to be intensified.

Bilaga s. 113

110 U. S. policy vis-a-vis Sweden

In 1960, the United States fully accepted the Swedish security policy [Sweden] could not afford policy but neutrality, according to any President Eisenhower, and there indications whatsoever that the are no United States intended to attempt to change this policy. Swedish NATO membership only mentioned possible countermeasure in the was as a event of Russian takeover of Finland. NATO membership was not a the central tenet was that Sweden’s military system, necessary, as

technologically and organizationally, facilitated cooperation with the

West. However, the United States valued general orientation towards a the West all the Scandinavian countries. In 1960, the U.S. goodwill toward Sweden also became more obvious in the of military equipment. After an exhaustive discussion, briefly area dealt with above, the President himself decided that the United States should be prepared to sell modern to Sweden on an ad-hoc weapons basis. The only further reference to bilateral military cooperation in peacetime the few lines concerning discreet liaison via, in effect, was Norway and Denmark. In light of what was said initially this chapter regarding the absence of references to war planning and intelligence, however, possible for the Commission to examine whether NSC not 60061 offered complete picture of Sweden’s military relations with the a United States they interpreted from the U.S. side during this - as were -

period.

The U.S. view wartime assistance to Sweden of course the key on issue in the perspective of the Commission. In 1948, was only stated that external assistance would improve the conditions for Scandinavian defence. Already in 1952, there was a clear reference to Sweden and to

the importance almost commitment to provide assistance Sweden

attacked. The only reservation dealt with the possible reaction from were the NATO allies the commitments were too far-reaching. This matter, however, discussed far greater detail the policy was of 1960. While only eleven lines out of the main text of ten pages paper devoted to this matter, clear from the full documentation that are these eleven lines focal point of the analytical work preceding the were a policy’s adoption. The central the final policy was as follows message In the event of with Sweden remaining neutral, the United States war, would seek to prevent Sweden from providing assistance to the East. any Sweden attacked in Europe-wide the United States would were a war, and assist Sweden. This position, with the sole reservation encourage that the actions should be taken without prejudice for NATO, obviously the of the paragraph. Considering the deliberations core recounted earlier that free Sweden of central interest to the North — a was European NATO members can assume that the prejudices - one

Bilaga s. 114

U.S. Policy vis-a-vis Sweden 111

primarily referred to political conditions within NATO in peacetime. can be assumed that these referred to negative reaction NATO

a among allies, should Sweden receive some kind of security guarantees without assuming the obligations of NATO membership.

The final picture, then, that the United States in its internal policy in 1960 expressed itself fairly categorically in favour of assisting Sweden

that country were attacked as a step in a major should be noted

war. that this does not read .be prepared to assist Sweden. , but succinctly

. . . ...assist Sweden.

. .

The paragraph also contains a policy position for the event of

an isolated attack on Sweden, i.e., the contingency that had earlier been judged highly unlikely. concluded with the afore-mentioned intention of retaining discreet liaison with the Swedish military establishment

as a basis for possible future active military cooperation. The complete text of the paragraph reads as follows one footnote deleted

28. In the event of general with the Soviet Bloc seek to

war a

prevent Sweden, as long as remains neutral, from giving any

assistance to the Soviet Bloc, and b and assist Sweden,

encourage

without prejudice to U.S. commitments to NATO, to resist Soviet

Bloc attack against Sweden. In the event of Soviet Bloc aggression

against Sweden alone, be prepared to come to the assistance of

Sweden as part of a NATO or UN to the aggression. In the

response

event of Communist domination of Finland, consider promoting

Sweden’s membership in NATO. Maintain and selected

encourage

NATO powers individually to maintain discreet liaison with the

Swedish military establishment the basis for possible future active

military cooperation.

Bilaga s. 116

Peacetime contacts 113

5¶Peacetime contacts with Western the

Bilaga s. 116

Powers

5.1¶International contacts

Bilaga s. 116

The Swedish policy of neutrality has not constituted impediment to

any frequent international contacts. For a small country like Sweden, international contacts have been judged particularly significant. This also the case with the armed forces. Officers and others service with the National Defence require, as do professionals in other fields, contacts with foreign colleagues to avoid national isolation in their thinking and expertise. In addition, such contacts have been considered helping to

as create respect for and understanding of the Swedish National Defence.

International military contacts have been of various types. In day—today contacts, defence attachés played a significant role. Also,

an extensive exchange of visits took place at different levels. Officers and technicians in service with the armed forces often travelled abroad for purchasing and educational purposes. A considerable number of Swedish officers received advanced training in other countries, and foreign officers studied at military schools in Sweden. Duty exchange

programmes between Swedish and foreign officers carried out to

were a non-negligible extent. These kinds of contacts took place primarily with Western Europe and North America.

In this context, not possible to provide a complete picture of the very extensive international contacts that Swedish officers and others the service of the armed forces had from the end of the 1940s through November 1969. The of the following account only to provide

purpose a general understanding of the frequency and character of these contacts. Contacts dealing with intelligence exchange described in section 5.4.

are

Defence attachés At that time, one or sometimes several defence attaches served at the larger Swedish embassies. Their main duties military advisors to the

—as chief of mission were to establish good contacts with the armed forces,

and, where applicable, the defence industry, of the host country; to assist

the procurement of military equipment; and and facilitate

to prepare

Bilaga s. 117

114 Peacetime contacts

visits from Sweden of military character. Their duties also included a intelligence activities. Correspondingly, number of foreign overt a missions in Stockholm used defence attaches. Their contacts with the Swedish armed forces facilitated by the Defence Orders Office were

Kommandoexpedition at the Ministry of Defence.

Forsvarets

The largest contingent of Swedish defence attaches based in was Washington. Their chances of effectively carrying out their duties varied considerably time and reflected the state of Swedish-U.S. relations. over Until mid-1952, U.S. servicemen distrusted Sweden,and was difficult for the attaches to extract information of value. After that, the U.S. attitude gradually became positive. But willingness to provide the more Swedish attaches with classified information still limited. was very Towards the end of the 1950s, however, the U.S. posture vis-a-vis Sweden shifted significantly. Thereafter, the U.S. military establishment showed considerable towards the Swedish attaches, who openness perceived themselves to be in favoured position concerning informaa tion. In the end of the 1960s, consequence of the Swedish Governas a ment’s criticism of the U.S. warfare in Vietnam, relations once again cooled down. However, the cooperation on equipment of such great importance to Sweden was not discontinued. -

Visits to other states

Previously, official travels by defence personnel required special

permission by the Swedish Government. The ministries of Defence and Foreign Affairs handled such issues jointly. While the ministers of

defence generally positively inclined towardssuch applications, the

were Minister of Foreign Affairs, Unden, clearly took more restrictive a approach, least during the first half of the 1950s. In particular, Unden at objected to high-level visits. This attitude seems have been shaped largely out of for how such visits would be perceived in the concern Soviet Union. The Ministry of Foreign Affairs was also quite restrictive in its views visits by foreign military officers to Sweden. on The number of applications for travel permits in the archives of the Ministry of Defence gives general impression of the extent of the travel a activities. During 1949-51, the armual average number of applications 18. During the following three—year-period, 1952-54, the number of was applications increased to, 58, of which just over 30 per cent on average, concerned applications from the Swedish National Defence Research Establishment FOA, and just 20 per cent were from the Air Force over and the Air Materiel Administration. During the latter part of the 1950s the number of journeys abroad increased rapidly. Thus in the fiscal years of 196667, 196768, and 196869, the numbers of such trips were 326,

Bilaga s. 118

Peacetime contacts 115

. . .

473, and 519, respectively. In the Army Staff archives alone, there

are approximately 600 travel reports from the period 1949-69.

Primary destinations were the Nordic countries, Western Europe, and North America. The travel reports in the Army Staff archives show that approximately 500 concern travels to NATO countries, while the remainder primarily deal with trips to neutral states such as Finland, Switzerland, and Austria. Only a few reports concern visits to Eastern Europe. Out of the total of 473 trips made by staff from defence authorities in the fiscal year of 196768, 110 concerned Great Britain, 92 the United States and Canada, 65 France, 56 West Germany, 29 Norway, 26 Demnark, 18 Finland, and 18 Switzerland. The most frequent travellers, also at this time, were personnel from FOA, the Air Force, and the Air Materiel Administration.

Flag—ofl‘icer exchanges

Exchanges between the Swedish military leadership and its counterparts of foreign states should be of particular interest. Nails Swedlund, Chief of the Defence Staff, 1947-51, and Supreme Commander, 1951-61,

was frequently in contact with Danish and Norwegian military officers and politicians, and often visited these two countries. In the autumn of 1955, he also visited the United States. Axel Ljungdahl, while serving Chief

as of the Air Force, 1954-60, visited twelve Western countries including the United States, and hosted a number of foreign air-force chiefs in turn. Stig Hzson Ericson, Chief of the Navy, 1953-61, was an ardent proponent of international contacts. While Chief of the Navy, he made several travels for purposes of study to Great Britain and France, and one to the United States.

In the early 1960s, rolling long-term planning was prepared for toplevel military visits to and from the Nordic countries, Great Britain, and the United States. These plans were adopted by the Government.

In these plans, the reasons for visits to and from Denmark, Finland,

and Norway were assigned primarily to good neighbourship, mutual goodwill, and the significance of personal acquaintances as well as to the exchange of primarily organizational and training experience stemming

from the similar conditions of the four countries. The opportunities for contacts as well as for the exchange of experiences within the framework of each country’s particular foreign policy should be seized.

The plans explained the exchange of visits with Great Britain and the United States by their key position in procurement, the goodwill and increased understanding of Swedish determination and capabilities for self- defence generated by the visits, and the knowledge that could be obtained from visiting these countries.

Bilaga s. 119

116 Peacetime contacts

Actual military top-level visits and return visits in 1962-65, and planned military top-level visits and return visits in 1966-69

Norway Denmark Finland GreatBritain United

States

To From To From To From To From To From

SC 1967 1966 1966 1965 1968 1967 1963 1964 1965 1969

1968 1968

CDS 1964 1966 1966 1969 1966

CA 1964 1968 1967 1968 1967 1968 1966 1966 1965 1963

1965 1969 ‘1969 1967

CN 1966 1965 1967 1966 1968 1969 1962 1965 1963 1964

1969 1968 1968 1968 1969

CAF 1965 1966 1968 1964 1966 1968 1964 1967 1962 1962

1969 1968 1969 1967 1966

The left column shows who travelled, with SC standing for the Supreme Commander; CDS, the Chief of the Defence Staff; and CA, CN, and CAF the chiefs of the Army, Navy and Air Force, respectively, or their foreign counterparts. The remaining columns show, respectively, in which years visits took place, to what countries, and when visits were received from these countries.

The Chief of the Defence Staff visited the Soviet Union 1965, the Chief of the Army, Switzerland 1966, the Chief of the Navy, Italy 1965 and France 1966 and the Chief of the Air Force, Italy 1966. The Supreme Commander planned to visit the Soviet Union 1967 and the Chief of the Air Force planned visit to France 1969.

The distribution of actual planned visits to Sweden from other

or countries, beyond those in the table, was as follows’ the French Chief of the Navy 1967, the Italian Chiefs of the Navy and Air Force 1967, the West German Inspector General of the Air Force 1968, the Soviet Commander-in-Chief of the Navy 1967, and the Polish Chief of Defence Staff 1967.

In most the visits probably courtesy visits, including visits

cases, were for the of study. The principal significance of these visits was

purpose probably the establishment of personal contacts. The Commission will return to these in other contexts well as to other high—level contacts,

Bilaga s. 120

Peacetime contacts 117

to the extent they are of interest with respect to the subject that the Commission studying.

On a regional level, visitor exchanges took place periodically, between Swedish military-district commanders, especially those in Kristianstad and Boden, and their counterparts in Denmark, Finland, and Norway. According to unanimous information provided by people informed of these activities, no issues pertaining to operational cooperation dealt

were with. On the other hand, other issues of interest discussed,

common were such as organization, equipment, training, and air-safety cooperation. The emphasis seems to have been social activities and developing

on personal contacts.

A couple of visits by Swedish military-district commanders

to Norwegian military exercises constitute exceptions to the above. Thus, in 1954, the military-district commander in Boden, Nails Bjork,

was given access to operational plaiming for north Norway in conjunction with the exercise Blatind in 1954. On another occasion, Bjiirk

and a Norwegian commander agreed to exchange liaison units in wartime Cf section 6.4. In 1958, Rickard Akerman, the military-district commander in Skovde, was present when the Norwegian Army Command discussed issues of a political and operational nature during the exercise Dovre.

Section 6.4 certain discussions, directed by the military-district

covers commander in Kristianstad, between Danish and Swedish officers.

Further contacts

During World War II, the Swedish National Defence had limited opportunity of following military developments in other states. After the war, was desirable to be informed of foreign wartime experiences

as well as of the significant technical advances made. During the latter half of the 1940s, Swedish officers and technicians began travelling abroad for study purposes. The United States and Great Britain by far the

were most popular destinations. The visits to have focused primarily

seem on issues pertaining to technology, training, and organization.

A few examples of these early visits deserve mentioning. In 1949, U.S. Air Force flight training in the United States studied, and

was a study visit was made to USAF’s facilities in West Germany. Information was also obtained in England the training of fighter ground

on controllers as well as on the selection of Royal Air Force air

process crews. Also in 1949, a high-ranking. naval officer visited Great Britain to study tactics and methods for operative command and control of naval forces. In England in 1950, Swedish Air Force officer studied

a armaments for fighter aircraft and related issues. Other visits in 1950 concerned cooperation between naval and air forces, and RAF activities

Bilaga s. 121

118 Peacetime contacts

in the British Zone Germany. In 1951, army officer studied

an paratroop training in England, France, and Belgium. In all, the Swedish visitors to have been well received and shown considerable

seem

even on classified matters. openness

Swedish officers also underwent training abroad. This had also happened before World War II, and was thus nothing new principle. Swedish officers served with foreign units; they participated in shorter

in the most diverse subjects intelligence, fighter control, courses — telecommunications equipment; and some officers also attended military colleges in other countries for entire academic year or more. In

an addition, Swedish test pilots trained Western countries.

were

After World War II, the first Swedish national to have studied at a military college abroad to have been the future Major—General

seems Sigmund Ahnfelt. During the 194950 academic year, he studied at the Command and General Staff College at Fort Leavenworth, Kansas. Several non—U.S. officers participated the course, mainly from other NATO countries and Latin America, but also from Switzerland. Three other Swedish officers graduated from USACGSC up to 1969, among them, the future Supreme Commander, Lennart Ljung.

Already in the early 1950s, Swedish officers were also being offered advanced training at other colleges, for example the Air and Command Staff School in the United States; the Staff College, RAF Staff College, and School of LandAir Warfare Great Britain; and the Norwegian Naval War College. Opportunities to study at military colleges were later opened at the Naval War College and the Marine Corps School

up e.g. in the United States, at the Naval Staff Course in England, and at Ecole Supérieure de Guerre Navale France.

The explanation to why the Western Powers this way provided

as the Swedish National Defence with opportunities for personnel to participate in advanced training probably to be found in their interest

Swedish officers keeping to international standards. Sweden would

up then be better prepared to resist Soviet aggression and contribute to the defence of the West.

The exchange not lop—sided. Already in 1949, a U.S. officer

was

to have participated in Swedish winter training. Also in 1949, the seems Royal Air Force offered to dispatch two officers to Sweden to provide information, fighter control and certain air safety services.

on e. g. Foreign students also attended courses at Swedish military schools. Between 1949 and 1969, approximately 90 foreign officers studied in the Army War Collegethe department of the Armed Forces Staff and

army War College MHS and approximately 50 at the Naval War Collegethe

department of MHS. The great majority were from Norway, but navy also included students from Danmark, F inland, Great Britain,

were

Bilaga s. 122

Peacetime contacts 119

. . .

Austria, Thailand, and Colombia. There were no students from Warsaw Pact countries. There were no foreign students at the Air Force War College the air force department of MHS or at the National Defence College.

Some exchange duty took place involving officers from Sweden and certain NATO countries. In 1953, three Swedish Air Force officers were assigned to three months’ service with the RAF West Germany while three British officers served in the Swedish Air Force. A similar exchange took place also in subsequent years. In. 1957, a Swedish Air Force officer was assigned to the RAF in England for three months, and studied British procedures for fighter control, while a British fighter controller at about the same time served with a Swedish wing, and on a few occasions also guided Swedish fighters. On the army side, similarly, there existed a so-called exchange au pair system. In the mid-1950s, four Swedish junior officers served for four weeks with British units, and four British officers served with Swedish units. The programme was considered valuable, primarily as a general motivator. In the early 1960s, a similar exchange programme was started with the United States. Swedish officers then served with U.S. units in West Germany.

To sum up, one finds that during this period Sweden had international contacts which gradually increased in scope. The exchange of visits as well as travel were mostly geared toward the Western Powers. Many officers who attended foreign military schools later reached top positions within the Swedish defence. Through this training they acquired thorough knowledge of the organization, tactics, and technology of the Western Powers. At the same time, valuable contacts were established with prominent officers from, primarily, NATO countries contacts

which in many cases developed into lasting friendships.

5.2¶Peacetime procurement of equipment and

Bilaga s. 122

supplies, and technical cooperation

Introduction During World War 11, Sweden had expanded its National Defence substantially, and at the end of the war the Swedish armed forces were on a considerable footing. The Swedish defence war industry had been established, and corporations such as SAAB and Bofors were major suppliers to the Swedish armed forces. During the latter part of the 1940s, large-scale purchases of less sophisticated equipment were also made from U.S. surplus stocks.

In terms of quality, however, Sweden was worse off. During the war,

Bilaga s. 123

120 Peacetime contacts

Sweden had largely been cut off from international technological developments. Much of its equipment was therefore obsolete. Only about

after the ended, Swedish officers and defence technicians a year war began travelling abroad for study purposes, especially to the United States and Great Britain, to gain access e. to technological developments there. would take several years, however, before the experience gained could be put into practice in Swedish industry. Therefore, there were substantial needs for imports of technically advanced equipment. These needs could only be satisfied by the Western Powers.

Sweden’s extensive and sparsely populated territory, the in certain

quite distinctive terrain, and, not least, the fact that the armed areas forces mainly consisted of conscripts with limited training, often put

particular requirements on equipment.

Over time, therefore, a Swedish profile was successfully

- developed in military technology. In many aspects, solutions to technical problems were different from those chosen by the great powers, and the intention was to force a potential main opponent to commit resources against a uniquely Swedish technology. In addition, Sweden’s security policy stance made desirous domestic defence industry, capable of

meeting most peacetime procurement requirements as well as providing

wartime munition production and equipment maintenance.

Though the Swedish National Defence over time could purchase equipment domestically to a greater extent, extensive cooperation with other states was still necessary. The National Defence wanted the latest and most effective equipment, at the lowest possible cost. Sweden had neither the financial nor the staff resources to single-handedly remain at the forefront of developments in all areas of military technology. Among other things, Swedish aircraft projects were dependent on an influx of

foreign technology. And Sweden’s defence industry could not possibly

produce, at competitive prices, all the equipment required.

Though Sweden’s defence industry primarily aimed at meeting Swedish military requirements, international standards were met. Considering the predominant position of the large NATO countries on the world market, this meant effect that Swedish defence industry followed NATO standards. One reason for this adaptation was the Swedish defence industry’s desire to export equipment and thereby be able to spread out development costs over more large-scale production series. Another that the Swedish National Defence, when

reason was purchasing artillery for example, insisted that the calibre be of international standard. In this way, domestic munition makers could be exposed to international competition.

Imports of defence equipment from the West as well as the adaptation to Western standards which thus to a certain extent took place within the

Bilaga s. 124

Peacetime contacts 121

. . .

Swedish defence industry, could of course make easier for Sweden, in the event of war, to receive assistance from, and cooperate with, the Atlantic Alliance. In light of the great efforts made to develop a Swedish profile, however, this can hardly be termed governing interest.

a was more in the nature of an added benefit.

The expansion of the Swedish Air Force and the relatively extensive mechanization of the Army led to a pronounced need for lubricants, fuel, and certain other raw materials that could not be obtained on the domestic market. Likewise, imports of rubber tires and other equipment were required. Large stocks of strategically important equipment were accumulated. However, these could not be sufficiently large to secure Sweden’s needs the event of a prolonged blockade or war.

Imports of defence equipment and technical cooperation

During the closing years of the 1940s, Sweden made great efforts to import high-technology equipment ground radar stations from the

- e. - United States and United Kingdom. For a long time, however, export permits were denied. There were several reasons for this. Primarily, the United States sought to demonstrate its displeasure with the Swedish policy of neutrality. Furthermore, deemed urgent to satisfy

was more the needs of the allied states first. In addition, a certain uneasiness was expressed regarding the risk of Sweden ending up on the wrong side of a war between the Western Powers and the Soviet Union, and of the equipment then being used against the armed forces of the supplier states.

Gradually, however, U.S. and British authorities changed their attitude

concerning exports of defence equipment to Sweden. The expectation

that a restrictive policy in these matters would persuade Sweden to join NATO was written off. Simultaneously, their confidence in Sweden’s will to defend itself against Soviet aggression increased, and

was deemed important to strengthen the Swedish armed forces. This change in attitudes seems to have been based, part, Norwegian initiative.

was in the interest of Norway that effective Swedish defence could

an absorb the first blow in the event of an attack from the East.

In September 1950, Sweden was thus given the opportunity to purchase military aircraft from the United Kingdom. And in May 1951, the United States granted export permits for number of Bendix radar

a stations, meant to supplement radar stations Sweden had already earlier received permission to purchase from the United Kingdom.

During 1951 and 1952, intensive diplomatic activity took place to facilitate Swedish imports of modern defence equipment favourable

on terms from the United States. The Western Powers wanted Sweden to

Bilaga s. 125

122 Peacetime contacts

join the system of export restrictions directed against the Soviet Union and other communist states, aiming at preventing the Soviet bloc from importing goods which could strengthen their war—making potential. The cooperation carried out within the framework of a special committee

was the Coordinating Committee for East-West Trade, Cocom.

These wishes resulted, in the spring of 1951, in a number of discussions between Sweden and the United States on Swedish trade with the East. The negotiations were surrounded by the utmost secrecy. Sweden stressed that would reserve the right to shape its trade policy

autonomously.

Sweden’s trade policy characterized by non—discrimination of any

was country of countries. Sweden did, nevertheless, take its own

or group security into consideration when exporting goods and equipment. By tradition, export of defence equipment to the Eastern bloc did not take place, and would not be permitted. Exports to the East of other strategically important goods insignificant. These exports could be

were

the trade policy price Sweden had to pay for the continued seen as import of vital supplies from the East, and would not be permitted to increase. By tradition, there re-exportation to Eastern bloc

was no countries of strategically important goods imported from the United States other Cocom-countries. The implementation of these principles

or meant, other things, that Sweden did not take commercial

among advantage at the of the Coco—countries of the trade policy

- expense tension between East and West, and therefore could not be seen as sabotaging Coco efforts regarding East-West trade.

The United States found that Sweden’s declared policy did not preclude reaching agreement. Once Sweden undertook to inform the

an United States of possible departures from this policy, the United

any States accepted the Swedish policy stance. That same year, the U.S. Embassy in Stockholm described the outcome of the negotiations as being such that Sweden had accepted to implement a trade policy equivalent to that of the NATO countries, and was described as the greatest departure thus far from the policy of neutrality. Several years later, a U.S. Government report stated that Sweden was cooperating inofficially and to a limited extent to uphold the Coco-system. As a result, U.S. for treating Sweden less favourably than the Coco

reasons countries when granting export permits, due to its East-West trade policy, cleared when granting export licences.

were away

In February 1952, the President of the United States declared, in accordance with the Mutual Defense Assistance Act of 1949, that Sweden in principle entitled to purchase military equipment from the

was U.S. Government. U.S. legislation dictated, however, as a precondition for deliveries, that the recipient country must provide the United States

Bilaga s. 126

Peacetime contacts 123

. . .

with certain reassurances. Sweden judged that such reassurances

were to include references to U.S. legislation, they might compromise Sweden’s policy of non-alignment. Eventually, the United States approved of the Swedish position.

On 30 June and 1 July 1952, through exchange of diplomatic notes,

an agreement was reached on the terms on which Sweden would be allowed to purchase military equipment, materials, or services from the U.S. Government. Sweden undertook to adhere to the Charter of the United Nations, conduct peaceful policies and refrain from attacking other states, avoid re—exporting classified U.S. equipment without prior U.S. permission and, in addition, implement necessary security measures to protect purchased equipment, materials, services, and information. At the request of the Swedish Government, this exchange of notes was not made public until couple of later SO 195474.

a years

The agreement did not immediately lead to any extensive import of defence equipment from the United States. The United States did not initially provide Sweden with classified technical information to any appreciable degree. In the next few years, other countries than the United States were the main suppliers to the Swedish armed forces. Sweden thus continued to purchase military aircraft from United Kingdom. Also from the United Kingdom, Sweden imported e.g. aircraft engines, navigation systems and tanks, and from France, artillery.

Towards the end of the 1950s, the United States assumed a more favourable attitude to Sweden. The Americans increasingly

were open on

issues concerning developments in military technology vis—a-vis the

Swedish defence attachés in Washington as well as visiting Swedish officers, defence technicians, and industry representatives. In January 1958, a group of Swedish officers from the three services visited the United States. The group was led the deputy head of the Air Materiel Administration, Torsten Rapp. The possibilities were discussed of Sweden purchasing advanced missiles from the United States. For several years, this issue had repeatedly been broached by the Swedish ambassador to the United States but without any result. Now, the United States was, in principle, positive to this export. No political conditions seem to have been set. The U.S. side, however, requested that a radar station be set up for strategic air surveillance in the Western part of Sweden. Sweden did not approve, however, and the issue was dropped.

In February 1959, after further negotiations, Sweden procured a number of air~to-air missiles. Shortly thereafter, Rapp returned to the United States with another group of officers to continue discussing the procurement of missiles. The United States still took a positive attitude towards the Swedish requests, on condition that Sweden could provide satisfactory security protection for the U.S. high—technology products.

Bilaga s. 127

124 Peacetime contacts

The Swedish military counter-intelligence was tasked to organize industry security, thereby guaranteeing security at the companies receiving U.S. technology.

At this time, both states deemed desirable to expand the 1952 agreement, far security measures were concerned, to include all

as as information, all equipment and materials, and all services of a classified nature, connected with the National Defence and transferred between the states. A ministerial exchange of notes on this subject took place on 30 January 1961. This exchange was published in 1961251.

On 31 August 1962, in connection with this agreement, a Memorandum of Understanding Concerning Technical Information was drawn up between the U.S. Department of Defence and the Swedish army—, navy-, and air materiel administrations amended on 6 November 1963. Within the framework of this memorandum, the parties negotiated classified appendices technology exchange in a large number of subject areas.

on This body of treaties was the starting point for close and comprehensive cooperation between Sweden and the United States in military technology. Sweden was no doubt the main beneficiary of this cooperation, but not exclusively The United States was interested in making use

so. of the knowledge of Swedish researchers, e. g. at the National Research Defence Establishment and the materiel administrations.

At the end of the 1960s, Swedish Government criticism of the U.S. warfare in Vietnam, and Swedish support of North Vietnam, led to vigorous U.S. political reactions. High-level military contacts were

throttled. But technological cooperation and defence equipment trade

were uninterrupted.

Agreements the exchange of information on military technology,

on etc. subsequently also concluded with other states, e. the United

were Kingdom SC 196715 and Norway 19694.

The Trondheim stockpiles As mentioned earlier in this chapter, Sweden was dependent on importing certain key war supplies, such as oil and other petroleum products. During the 1950s, for reasons of preparedness, Sweden stored

fuels equivalent to approximately three months’ consumption. In the

event of major involving Scandinavia, the replenishment of

a war supplies from abroad would be necessary within a relatively short time. The Baltic Approaches were assessed as one of the most important Soviet objectives in Northern Europe. Denmark were occupied by the Soviet Union, was highly uncertain whether enough supplies could be transported via the Skagerrak through Oresund the sound between Denmark and Sweden or even to the Swedish West Coast. Therefore,

Bilaga s. 128

Peacetime contacts 125

. . .

Sweden searched for alternative ports the Norwegian West

on coast,

especially in Fjord of Trondheim [Trondheimsfjorden], which

was open in winter. was assumed that merchant vessels, protected by Western convoys, could reach the Fjord, from where the goods could be transported overland to Sweden.

The initiative to create an umbilical cord to the West probably

came from the military. Peacetime readinesss, however, also to have

seems played its part. During harsh ice conditions, the Gulf of Bothnia could not be kept open to shipping, and complicated to transport oil

was from the Swedish West Coast to Norrland. After initial

some contacts, Sweden and Norway began negotiating in 1954 for the construction of a port with storage facilities for oil at the Fjord of Trondheim. An agreement was reached in 1956.

A Norwegian airfield, Vaernes, located close to the plarmed

was facility. At the end of the 1950s, plans were raised for this airfield to be reconstructed and expanded into a military NATO airbase. The Swedish authorities do not to have been informed of these plans. The

seem proximity to a military airfield threatened to make the area a prime bombing target in war. However, this planning did not lead

to any reassessment of the project. Norway had also alluded to the fact that was interested in letting the airfield make of the projected Swedish

use facility. In view of this, Sweden stressed, the fundamental Swedish interest that the Swedish oil facility [should] solely Swedish

serve as a preparedness facility and that confusion with other interests of

any readiness will have to be avoided. Norway accepted this position.

The National Board for Economic Defence Preparedness built the oil storage facility, finished in 1962. consisted of metal tanks cast into the bedrock with a total storage capacity of 50,000 m’; rock shelter for the

a storage of dry goods; a port of discharge for tankers, etc. in Murvik; and a distribution facility Hell. The facilities linked by under-

were an ground oil pipeline. The facility managed by the government—owned

was Oljetransit AB which the director-general of the National Board was managing director. Road connections between the Trondheim and

area the central parts of Jamtland Swedish province immediately the

across border were improved. Also, the rail connections reinforced.

were Initially, the plans called for a pipeline from Trondheim to receiving

a facility in Ostersund, but built.

was never

The facility turned out to be bad investment. used for storing

a was aviation fuel and other supplies for the needs of the Swedish National Defence. But after only a couple of became clear to the Air

years, Materiel Administration that the cost of storing large quantities of fuel there was too high. There also risk that in the connections

was a war, with Sweden would be easily cut off. In addition, possible that

was

Bilaga s. 129

126 Peacetime contacts

NATO in tight situation would claim the facility for its own use. In a addition, Denmark’s strategic position improved through the establishof NATO’s Baltic Approaches Command BALTAP, which ment improved the prospects of keeping imports to the Swedish West Coast up in At the time, the threat against the Norwegian West Coast war. same increased, due to the Soviet build-up of the Murmansk naval base. Attempts made to interest the Swedish oil companies in utilizing were of the facility. These unsuccessful, for several reasons. The parts were oil companies not allowed to include oil stored at the Norwegian were in the stocks of oil they obliged to keep for the purpose of

facility were preparedness. The transportation capacity to Sweden was low as the

plans for pipeline materialized. And Jiimtland, with its weak a never did constitute market of significance to the oil economy, not a any companies. Instead, Norwegian oil companies were offered the use of the and they later leased two-thirds of The remainder was used

facility,

the Swedish defence establishment. Today, the facility Norwegian

property.

5.3¶Air safety collaboration

Bilaga s. 129

Air safety collaboration

During the first half of the 1950s, the Danish, Norwegian, and Swedish air forces initiated collaboration air safety issues in the border areas. on This collaboration aimed at facilitating navigation in order to guide aircraft in emergencies, either to their home base or to emergency landing sites in the neighbouring country, in order to provide more geographical references for positioning in or over clouds when accurate flying in border thus preventing border violations. The three areas, countries agreed procedures, frequencies, etc. for communications on between aircraft and ground stations in connection with radio-location

and emergency landings. This collaboration to have emanated from few incidents when seems a military pilots got into difficulties because of bad weather. The weather often changes suddenly and unexpectedly in the mountain areas of very Northern Scandinavia. At the time, there were few airbases the Northern parts of Norway and Sweden, and aircraft were of short range. therefore important, in sudden storm, that pilots could land at was a the closest available airfield where weather conditions were more favourable. Similarly, local mist in Denmark the South of Sweden or could preclude landing at an airbase in the home country. This collaboration considered highly sensitive and was therefore was

Bilaga s. 130

Peacetime contacts 127

. . .

initially kept secret. In 1960, the collaboration was formalized and identical regulations were adopted Denmark, Norway, and Sweden. To avoid the impression that any ulterior motives were behind this activity, was now made public. The collaboration was called SVE- NORDA.

The guidelines regulated certain cooperation between the air—safety and rescue agencies of the three countries, with the aim of achieving the highest air safety possible. In addition, involuntary overflight of borders should be avoided, possible. To this end, Danish, Norwegian, and Swedish military aircraft should a be surveilled in flight over international waters with heavy air-

traffic, primarily to avoid collisions; b when necessary receive navigational assistance and weather reports

from the most conveniently located radio stations in the three

countries; c in emergency situations be allowed to make emergency landings at

the most conveniently located airbase for emergency landings, or

receive assistance from the most conveniently located air

rescue

agency within the three countries. Information necessary to keep the collaboration running smoothly, e.g., local weather forecasts, would be exchanged on a routine basis.

The participating air safety agencies were a number of regional air defence centres or the equivalent in each country, in Sweden, air defence centres for Scania, the West Coast, and Upper Norrland, and also 4. Air Wing, F 4 later the air defence centre for Central Norrland. The airfields to be used for emergency landings in Sweden were primarily those of F 17 in Ronneby, F 5 in Ljungbyhed, F 10 in Angelholm, F 14 Halmstad, F 9 in Save, F 7 in Satenas, F 4 in Ostersund, F 21 in Lulea, and Kiruna Airport.

Communications between the ground controls were maintained initially via telephone and telex, and radio was used to communicate with aircraft in flight. As a consequence of the agreement, cable and radio communications were established between air defence centres in the three countries. The network of permanent radio relay stations also

was expanded. In the process, Swedish equipment, different from NATO standards, was used all countries. was possible, however, to connect calls from Sweden via this network to NATO’s European network. The Commission will return to the significance of these radio-relay

connections for the possibilities of cooperation in other contexts Cf sections 6.2.2 and 6.6.2.

Radio communications between aircraft and ground controls,

or between aircraft from different countries, were carried out in English. Detailed regnilations existed as to call signs, frequencies, etc. well

as as

Bilaga s. 131

128 Peacetime contacts

exhaustive examples. This Swedish Air Force personnel training in

gave English terminology.

The regulations made possible to conduct exercises in search-and-

and emergency landings. For emergency landing exercises, rescue, permission required from each country’s Ministry of Foreign

was Affairs. The number of Danish and Norwegian landings Sweden was to equal the number of Swedish landings in Denmark and Norway, respectively. These training flights not to be part of air sorties

were integrated into ongoing military manoeuvres. Emergency landings were practised to limited extent. In actual emergency situations, the regula-

a tions used only occasions during the 19603. An aircraft

were on rare landing at airfield in another country provided by that airbase

an was - with fuel and other supplies.

necessary

In compliance with the regulations, quite frequent personnel contacts took place between Air Force officers of the three countries, usually at the level of air commander wing commander. On such

group or occasions, the officers reviewed the regulations and compared notes from exercises and actual incidents.

This cooperation enabled Swedish pilots and Air Force officers to obtain knowledge of terrain, facilities, airfields and communication routines in the two Scandinavian NATO states. Correspondingly, Danish and Norwegian Air Force officers obtained valuable information on Swedish airbases. Swedish military air traffic controllers also gained experience from NATO routines on air traffic control.

Sea rescue service

Regarding there long-standing Swedish cooperation with

sea rescue, other countries, Denmark and Norway. In Sweden, the National

e.g. Maritime Administration the responsible authority. In Denmark and Norway too, civilian authorities are responsible for these activities. The National Maritime Administration Swedish Telecom’s coastal radio

uses stations well the Navy’s radio stations in Karlskrona and Tingstade

as as

stations. The naval forces of each country make resources as sea rescue available when needed for While sea rescue administered

sea rescue. by civilian authorities, its services of course be used also for military

can purposes.

Bilaga s. 132

Peacetime contacts 129

5.4¶Intelligence

Bilaga s. 132

Introduction

The term intelligence usually refers to activities aimed at monitoring the activities and conditions of foreign states. Military intelligence intelligence activities organizationally linked state’s armed forces.

to a

Swedish Military Intelligence has been the subject of several studies. An extensive study was carried out by the 1974 Intelligence Committee.

Its report Military Intelligence [Den militara underr2ittelsetjiinsten]

SOU 1976 19 includes an exhaustive account of the organization and activities of Swedish military intelligence.

The activities of Swedish military intelligence of interest to this

are Commission primarily so far as their purpose was to prepare for military assistance from the Western Powers. In war, necessary to make quick and accurate decisions, and so the need for current and reliable information on which to base those decisions particularly pronounced. Intelligence assistance from other states might well, in the event of

war, have been decisive for the successful outcome of operations.

our

also within the scope of inquiry of this Commission to review the general extent and character of potential peacetime collaboration between

Swedish Military Intelligence and Western intelligence organizations.

There are several reasons for this. Intelligence collaboration in peacetime could constitute a prerequisite for rapidly establishing efficient

cooperation in war. Such cooperation dependent on mutual trust, also on a personal basis. made easier both sides know each other’s organization and administrative routines. Also, technical installations used in peacetime, e.g., telecommunications, can be of value in war. Such cooperation could also irrespective of any formal ties create

- -

mutual expectations of cooperation war.

Intelligence missions and organization

In war, the main mission of the intelligence service to provide support for military operations the form of information, i.e. when and how the armed forces should be deployed and used. In peacetime, the of

purpose intelligence to provide information on which to base decisions concerning armed forces readiness, war planning, the-structure and longterm development of the armed forces, and actions against border violations. In this context, primarily the two first mentioned peacetime missions are relevant.

Intelligence should thus serve as an alarm clock, and provide the Government and the Military High Command with the advance notice

Bilaga s. 133

130 Peacetime contacts

needed for conscript—based defence to be mobilized and readied in

our time. To accomplish this mission, the intelligence service must, on a continuous basis, monitor and assess developments in our international environment which could indicate that the country may become subject to an attack.

War planning presupposes considerable knowledge of potential adversaries’ military conditions such as resources, organization, tactics, and equipment. To this end, also necessary to be familiar with the military geography of other countries, the location of military units

e.g., and permanent defence facilities. To calculate the speed of troop movements, needs detailed knowledge concerning, for example, the

one capacity of various forms of means of transportation.

Intelligence activities include establishing intelligence requirements and directing they also include gathering, analysis, and dissemina-

sources; tion of intelligence. Intelligence gathering takes place, to a great extent,

by studying various publications, e.g. professional journals. Other means

of intelligence gathering are attaches, clandestine agents, signal intelligence, air reconnaissance, naval reconnaissance, and in war

- — battlefield reconnaissance, as well as information to be obtained by cooperation with intelligence agencies of other countries. Only in

exceptional cases does collected intelligence immediately, completely,

and correctly explain a certain circumstance or future developments. Generally, therefore to analyze the information first.

necessary

The Supreme Commander commands the Swedish Military Intelligen-

and issues of relevance to intelligence are dealt with within the ce, Defence Staff. During the period which the Commission studying,

general intelligence handled by Section 2 the Defence Stafi‘. That

was section consisted of international department comprising an intelligen-

an ce bureau and an attaché bureau, a domestic department, and a photo department. When the Military High Command was reorganized, effective 1 October 1961, the section reorganized into three

was departments the Intelligence, Attache, and Domestic departments. From 1965, the Domestic Department was renamed the Security Department.

The head of Section 2 directed and coordinated military intelligence, and reported to the Chief of the Defence Staff. The international intelligence department was the key body of Swedish Military Intelligence. Its responsibilities included preparing instructions, orders, and directives for the intelligence service and also for training of the intelligence personnel. This department also had the main responsibility for analyzing and disseminating information in peacetime.

A special unit, whose duty to gather intelligence by non-official

was

through agents, was also subordinate to the head of Section means, e.

Following reorganization after the end of World War this unit

Bilaga s. 134

Peacetime contacts 131

. . .

was called T-ofiice. Its main mission was to gather intelligence in Sweden’s vicinity, e.g., by continuosly monitoring shipping in the Baltic Sea, but the office should also assist in the gathering of technical intelligence. To a limited extent, the office also analyzed intelligence.

In 1957, a unit was established within the Defence Staffs domestic department within Sweden and in certain other countries gather and

to - analyze security intelligence, i.e. intelligence on activities threatening national security. In 1961, this unit separated from the domestic

was department and acquired an independent position. was named Bbureau.

In 1965, T-office and B—bureau were amalgamated. The new organization, IB, was subordinate to the Chief of the Defence Staff. In 1968, the bureau was tied directly to the Supreme Commander, and thus

was no longer part of the Defence Staff.

Another key body for active intelligence gathering the National Defence Radio Institute, FRA. an independent Government body within the Ministry of Defence. The institute tasked to engage in intelligence activities in the telecommunications area. In doing so, should gather signal intelligence, and analyze collected intelligence, and follow developments within areas which are, anticipated to

or are

become, significant to the signal intelligence gathering and analysis. FRA

also obliged inter alia to develop the technical equipment and methods necessary for its own intelligence activities.

Notwithstanding that FRA an independent Government body, its intelligence activities have been supervised by the Chief of the Defence Staff until 1952, and since then, by the Supreme Commander. According to the instructions laid down 1960, the Supreme Commander to

was set guidelines as to the aim of these activities. A directive from 1952 stated that FRA should keep the Ministers of Foreign Affairs and Defence informed ‘of the concentration of the intelligence activities as well as providing general status reports.

Signal intelligence activities were conducted from Swedish territory, international waters, or international airspace. was mostly geared towards the Baltic republics of the Soviet Union. Activities were primarily directed towards communications intelligence and technical intelligence. Communications intelligence was geared towards foreign radio communications. Of prime importance not what actually

was was said, but that unit deployments, readiness, etc. could be determined. Technical signals intelligence concerned radio transmissions, not primarily of a communications character, e.g., identification and recognition signals from ships, aircraft, radio beacons, etc. These

fingerprints made possible inter alia to chart technical performance

and to watch the movements of individual units.

Bilaga s. 135

132 Peacetime contacts

Intelligence activities also carried out within other staffs and

were was government bodies, the service staffs and FOA. These activities,

e.g., however, to be of limited interest in this context.

seem

Cooperation with foreign intelligence organizations, liaison

Within the framework of frequent official interaction between representatives of Sweden and other states, an exchange of information naturally took place by which Swedish intelligence could profit. Collaboration within international organizations, such the United Nations, and

as contacts with representatives of foreign civilian and military government bodies could provide important intelligence. In this context, the military attaches played a significant role. Part of their task was to gather intelligence military—political conditions and on military and military-

on technology developments through public channels. Other significant sources of knowledge were officers and other defence representatives who had made study tours or received training abroad.

In comparison to other countries, Sweden’s intelligence organization

small. Certain foreign intelligence organizations had also access to was such technical equipment that their means of intelligence gathering and

advanced analysis were superior to ours. Also by geographical position,

another country could be favoured from an intelligence point of

more view. On the other hand, Sweden was in an excellent geographical position to gather certain types of intelligence from the Western Soviet Union.

By collaborating with other states in the field of intelligence, Sweden

privy to information the gathering of which required special was resources, etc. that we were lacking. The 1974 Intelligence Committee, based the information provided such collaboration, reached the

on on conclusion that participation in such collaboration was mostly very beneficial to Sweden.

Main features of international intelligence exchanges I949-1969

Defence Stafi‘ contacts During the latter part of the 1940s, Sweden entered into intelligence collaboration with Norway, and to a certain extent with Denmark. The Scandinavian Defence Committee had recommended that even a defence union not established, peacetime collaboration should be

was realized, e. g. the field of intelligence. In February 1949, a memorandum prepared the Chief of the Defence Staff, Nails Swedlund

concerning the planning of certain military cooperation with Denmark

Bilaga s. 136

Peacetime contacts 133

. . .

and Norway stated that the collaboration which already exists on

intelligence should continue and also include planning of these activities in war, e. regarding coordination of air- and sea reconnaissance Cf section 6.1.1.

In practice, these ideas seem to have resulted in continued collaboration primarily with Norway. Initially, this took‘ the form of ad hoc contacts between intelligence department personnel and individual officials of Norwegian intelligence, whereby information on the armed forces of the Soviet Union was exchanged. Joint intelligence gathering, however, was not discussed with the Norwegians. Intelligence collaboration with Denmark was insignificant in the early 1950s. seems as the intelligence exchange with Norway and Denmark ceased completely during a few years in the mid-1950s.

During the latter part of World War II, Swedish intelligence had provided the United Kingdom with information. This collaboration continued after the end of the war, initially only on naval issues. Gradually, the contacts with the United Kingdom were expanded to include also cooperation on army and air force issues.

Collaboration occurred early on also with the U.S. air and army forces in Europe. From January 1948 until the spring of 1949, the International

Department and U.S. army intelligence Heidelberg were in frequent

contact. Once became clear to the U.S. Government that Sweden did not intend to accede to the Atlantic Pact, however, directives were issued to the military authorities concerning relations with their Swedish counterparts. These directives led to the collaboration on army issues being put on ice. U.S. Air Force intelligence in Wiesbaden, however, chose not to follow the directives and instead intensified their intelligence exchange with Sweden, as they apparently found be of substantial utility. Little by little, contacts with the Americans in Heidelberg were resumed, and gradually an exchange of intelligence began also on naval issues.

Towards the end of the 1950s, an exchange of intelligence occurred between the International Department of the Defence Staff and all military services of Norway, Denmark, the UK, and the United States. The exchange was, at this time, carried out by a couple of officers from each service who visited each other for a few days each year. Information was exchanged concerning the Warsaw Pact order of battle, potential deployment, railroad capacity, cargo ships, and ports, and also new technology and equipment. Joint analysis of the information was also carried out. Matters concerning the Swedish National Defence or NATO were not discussed. The exchange was bilateral. was deemed desirable to use as many sources as possible, as they were complementary to each other.

Bilaga s. 137

134 Peacetime contacts

During the 1960s, a certain degree of collaboration with French intelligence was also begun.

No written agreements or other understandings on intelligence exchanges to have existed. And, no settlement seems to have been

seem reached concerning whether the collaboration was to continue after a possible outbreak of war. On the other hand, the Defence Staff had analyzed how to collaborate with foreign intelligence services in war, in case the Government were to decide in favour of such collaboration. A memorandum from 1952 thus emphasized the significance of being able to rapidly dispatch liaison officers to establish connections with foreign intelligence in critical circumstances. The so—called Wiesbaden—connec— tion Cf section 6.3.2 could also be viewed as a means to communicate with foreign cooperation partners in times of crisis and war.

Secret intelligence service contacts The secret intelligence service, i.e. T-office and B—bureau and their successor, IB, also had close contacts with foreign counterparts, e.g. in several NATO countries. Even though was assumed that this collaboration would continue in war, no specific preparations were made initially. During the 1960s, however, the Swedish National Defence was directed towards defending against an attack involving short advance notice and a fierce initial phase. The secret intelligence service was especially

greatly affected by this view, since had particularly stringent require-

ments for a high readiness. IB and intelligence organizations of some NATO countries were prepared for the exchange of liaison officers in crisis contingencies. In such a twilight situation, Swedish officers would discreetly travel to each foreign sister organization; foreign officers would arrive Sweden and be taken care of and briefed by IB. Such exchanges do not seem to have been realized in the period that the Commission tasked to study.

Contacts the National Defence Radio Institute The training of a Danish and a Norwegian brigade in Sweden at the end of World War laid the foundations of close collaboration between Sweden, Denmark, and Norway on signal intelligence. At the end of the 1940s, the National Defence Radio Institute FRA trained Norwegian and Danish nationals in the gathering, deciphering, technology, and analysis of signal intelligence exchange for German communications equipment left behind. Norwegians and Danes visited the FRA, and FRA staff served at signal intelligence stations in Denmark and Norway.

Also during the next few decades Sweden collaborated with certain

Bilaga s. 138

Peacetime contacts 135

. . .

states on signals intelligence. The FRA’s signals intelligence operations were primarily geared towards meeting Swedish intelligence needs. If later they could prove valuable in an exchange of intelligence with other countries, that would be an added benefit.

During the latter part of the 1940s, a certain amount of plarming seems to have been carried out concerning the eventuality of Sweden becoming engaged in war with the Soviet Union. A top-level group from the FRA would then travel to England. Swedish operations would then be supervised from England, and the group would prepare to receive signals intelligence units these as a consequence of enemy advances were forced to leave Sweden. This planning does not seem to have been particularly thorough and gradually lost relevance. At this time, rumours circulated among FRA personnel that the management in the event of war would be evacuated to the United States, since they were privy to so much sensitive information.

The leading perception during the period that the Commission studying, was that the FRA had its key missions in peacetime and in times of crisis. Its wartime missions were not of particularly strong interest, as was assumed that the permanent facilities would be put out of action at an early stage. No preparations exclusively for war had been made, according to sources. Similarly, according to information conveyed to this Commission, there were no agreements or prior commitments vis-a-vis other states concerning cooperation in war.

Bilaga s. 140

PreparationsContacts operational issues 137

6 for the of

Bilaga s. 140

Preparations reception

assistance

6.1¶Contacts issues

Bilaga s. 140

on operational

6.1.1 Partial Scandinavian defence cooperation

Introduction

Shortly after the breakdown of the negotiations Scandinavian

on a defence union, the Chief of the Defence Staff, Nils Swedlund, submitted a memorandum to the Prime Minister, Tage Erlander, on plarming of certain military cooperation with Denmark and Norway. [The memorandum attached to the report Appendix 12.] In the

as memorandum, Swedlund wrote that even though the attempt to coordinate defence preparations of the three Scandinavian countries in defence

a union had for the time being not succeeded, still desirable to

was initiate some common planning. Such planning should best be carried out by a number of smaller working of staff officers from the

groups military command authorities of the three countries, and could be

accomplished without necessarily making public.

According to Swedlund, the immediate task should be to develop the following twelve plans A plan to establish wire and radio communications between authorities of the three states, signalling procedures, and the of codes

use common and ciphers item 1; plans to coordinate air surveillance, air defence command and control, air force search and rescue, and the military weather service items 2-5; plans for army cooperation in the area around Treriksroset [the

area where the borders of Norway, Sweden, and Finland meet] along Malmbanan [The Iron Ore Railway, between Kiruna Sweden and Narvik in Norway], in the Téirna-Mo i Rana and in [the Norwegian

area, province of] Tmndelag items 6-9; plans for naval cooperation with Denmark in the Southern Baltic Sea, Oresund [the sound between Sweden and Denmark], and the Kattegat- Skagerrak especially on minelaying, and with Norway in the Skagerrak especially on protection of merchant shipping items 10 and 11; and,

a plan to coordinate terminology, reporting and identification procedures

Bilaga s. 141

133 PreparationsContacts operational issues

in general item 12. The intelligence work already under way should continue and also comprise planning of activities in war, inter alia coordination of air and naval reconnaissance.

When the Swedish Prime Minister, Erlander, was briefed on 10 February 1949, he was, according to Swedlund, hesitant to take action right now, but, in principle, he was positively inclined toward preparation of at least the technical plans. On 20 May 1949, Swedlund briefed the Cabinet inter alia his memorandum but was not given any

on instructions.

In June 1949, the Norwegian Minister of Defence, Jens—Christian Hauge, visited his Swedish counterpart, Allan Vougt. According to what Vougt told Swedlund, Hauge claiming that he was also speaking for

- Demnark expressed wish for combined planning, e. of air surveil-

- a lance, and for purchases of military equipment from Sweden. Vougt and the Swedish Minister of Foreign Affairs, Osten Undén, had been noncommittal to the wish for combined planning, but had, in principle,

as favoured exports of military equipment.

On 6 September 1949, Swedlund again briefed the Cabinet on his memorandum. Apparently, he divided the twelve issue areas into three

where group 1 comprised items 1-5, group items 6-9, and groups,

items 10-12. About week later, Undén gave Swedlund an group a account of the position taken the Cabinet on the proposal. According to Swedlund, Undén had said that the Cabinet’s view was generally favourable, and had decided that the items listed in group 1 of the memorandum could be raised at once, while groups 2 Erlander hesitant but not negative in substance and 3 were deferred with the exception that conveying accepted. Undén also gave an account of a meeting

was of foreign ministers in Copenhagen, where he had reported on the

Swedish position that military equipment could certainly be procured

from Sweden, and that exchange of technical findings and certain

an technical preparations could be carried out——of course without commitments. The Danish and Norwegian Foreign Ministers had declared that

they fully appreciated the Swedish position. The Swedish Advisory

Council Foreign Affairs had also examined the issue and had no

objection to the military cooperation proposed. Finally, Undén stated that

Swedlund could act within these guidelines, and that everything was to be classified on military grounds.

Swedlund understood this to mean that he was instructed the Cabinet to plan, with the Danish and Norwegian military high commands, for certain amount of cooperation. At a meeting of the Swedish

a Military High Command in October 1949, he explained that all cooperation with Denmark and Norway to go through the Defence

was Staff.

Bilaga s. 142

PreparationsContacts on operational issues 139

Already earlier the Danish and Norwegian national defences had been contacted to this end, as shown, for example, by reports from the British Embassy in Stockholm to the Foreign Office.

With the consent of the Cabinet, far-reaching cooperation

more occurred early on between the Air Command Ostlandet [Norway] and the

2nd Air Group in Gothenburg. In January 1949, the Swedish embassy

in Oslo requested to the Norwegian Ministry of Foreign Affairs give

to the Swedish Air Force the of Norwegian radar station.

use a

Shortly thereafter, the Norwegian Ministry of Foreign Affairs replied that the Ministry of Defence, after consulting with the Chief of the Norwegian Air Force, did not object to lending radar station Ames

a 21 for a shorter period, to be used inter alia in combined exercises between the two countries’ air forces. understood that the two air

was forces would communicate directly the time and terms of the transac-

on tion. On 15 March 1949, contract drawn between the Norwe-

a was up gian and Swedish air forces the loan of the radar station for period

on a of three months. The contract signed Norway’s behalf by the

was on Chief of the Air Force after authorization by the Ministry of Defence. The loan was conditional the station being placed the Swedish

on on West Coast within the framework of combined technical exercises in air surveillance. Aircraft from both states to participate in these

were exercises. To extract the best possible result from the exercises,

was desirable for aircraft to be given permission to overfly the other state’s territory, to the extent required. In May 1949, the Norwegian Ministry of Defence agreed that, during the exercises, Swedish military aircraft could overfly a closely defined in Norway. The specific planning of

area these exercises was delegated to the Chief of the Air Command Ostlandet, Major-General Georg Bull, and the Chief of the 2nd Air Group in Gothenburg, Major- General Folke Ramstrom.

The exercises commenced May 1949. Norwegian air units attacked the Gothenburg and Swedish air units attacked Norway, and in this

area, way they practised defending an urban area. The contract, initially valid for 15 March—l5 June, later extended to 15 July of the

was same year, after which the radar station returned to Norway. In September

was 1949, the Swedish Embassy in Oslo requested according instruc-

to an tion received, that the contract be extended for the period 15 September-15 December 1949. When the made, however, the issue

request was of extending the contract had already been resolved informally by Norwegian and Swedish military authorities. This cooperation not

was kept secret.

No documents, such as studies plans, the forms of Scandinavian

or on cooperation have been found. For written the Commission has

sources, therefore had to rely largely short diary entries made primarily by

Bilaga s. 143

140 PreparationsContacts operational issues

Swedlund but also by the Supreme Commander, Helge Jung, and by Rickard Akerman, who in 1951 succeeded Swedlund as Chief of the Defence Staff. Already earlier, Akerman appears to have had a key role in the combined planning.

Jung’s diary entries refer only to the spring of 1950. He notes that the Danish Minister of Defence visited Sweden in January 1950 and raised with Vougt coordination of radar, mining, and coast artillery batteries,

other things. The Defence Staff to prepare a memorandum among was

this. Furthermore, Jung mentions meeting with Prime Minister on a Erlander, and a meeting in Erlander’s office at which Undén, Hammarskjold, Vougt, and Swedlund were also present. At the first meeting, Erlander said to have informed him of a meeting of Scandinavian prime ministers in Halmstad and how little had been accomplished there on the Scandinavian front. Hauge to have said that, should Sweden want practical military cooperation, Norway was of

prepared. At the second meeting, Jung with Hammarskjold and course - Vougt concurring had said that this Nordic cooperation did not amount

— to than natural between friendly, kindred nations. Swedlund

more was had briefed the covered cooperation, then the Oresund

on areas now mg, postponed for the time being. After a brief discussion, was decided that the cooperation should continue hitherto. The Oresund

as issue should be temporarily deferred.

Swedlund’s and Akerman’s diaries contain information this issue,

on and extended period. Their diaries convey the following picture

cover an of contacts with Norway and Denmark.

Cooperation with Norway When visiting Oslo in November 1949, Swedlund informed the Chiefs of the Norwegian Defence Staff, Air Force, and Navy how he envisaged the work being organized. Liaison officers were to be appointed on

as botl1 sides. The discussions also ranged for example, over the defence of Treriksroset, radar deliveries from the United States to Sweden a matter of interest also to the Norwegian Air Force, and the wish of the Norwegian Chief of the Navy to meet his Danish and Swedish counterparts to discuss issues of minelaying which Swedlund advised against. Possibly, Swedlund brought outline of a work plan for signals

cooperation.

In May 1950, Swedlund again visited Oslo. On this occasion, the [Norwegian] Chief of the Defence Staff, Berg, approved the signal and weather plans. As to the other plans, Berg was urged forward. At the meeting, Swedlund stressed that the Swedish Military High Command

entirely supportive of the Government policy, and that was not was

Bilaga s. 144

PreparationsContacts on operational issues 141

meaningful to speculate on expanded military cooperation. In September 1950, Swedlund wrote Berg coordination of geographical

on reference

systems

In March 1951, Swedlund again went to Oslo. In preparation for this visit, a plan for coordination of air surveillance to have been

seems prepared by the Swedish Defence Staff. In Oslo, Swedlund also met with the Minister of Defence, Hauge, who proved to be informed of the ongoing Norwegian—Swedish military planning. Swedlund pointed out that what has now taken place this regard pretty much what could also be done in different political circumstances. Also, he stressed the significance for Sweden to be informed of certain fundamental features of Atlantic Pact plans. In conversation, Swedlund and Berg agreed that

a local border commanders were to be informed of the existence of combined Norwegian—Swedish planning, to prevent undesirable local initiatives. They also discussed inter alia continued cooperation, in the context of which the Swedish Defence Staff should complete its work

on air defence command and control. Swedlund also put to Berg that Sweden needed to be informed of Atlantic Pact staff planning, which Berg acknowledged and said he would Together with Berg,

pass on. Swedlund also met the Norwegian Chiefs of the Navy and Air Force. They discussed inter alia the reconnoitering of a sea transport route South of Norway; Swedlund accepted in principle that Swedish officer

a would participate. In addition, the expansion of airfields in Southern Norway was discussed.

In September 1951, Swedlund now Supreme Commander again met with Berg. NATO’s Northern Command AFNORTH, with headquarters in Kolsas, outside Oslo, was established that same month. Most of the Norwegian forces were put under the command of the British Admiral Brind, as were the Danish forces. Swedlund observed, concerning the cooperation permitted between Norway and Sweden, that [was]

now uncertain whether our plans could be implemented since Brind, and not Berg, was now in charge of these issues

At a meeting in December 1951 with the Norwegian Prime Minister, Torp, Swedlund requested that Torp instruct Berg Atlantic Pact

to ease secrecy concerning defence plans for Scandinavia. Torp promised to do so. Swedlund briefed Torp on plans already made on technical cooperation and the organization thereof between both states’ Defence Staff chiefs, but told him that this approach seemed less useful that

now Brind’s staff had taken Torp stated that Norwegian authorities in

over. any case would be charge of measures Norway, and concluded that the plans should therefore remain force.

In 1949-51, Akerman had contacts with Norwegian military officers on several occasions. When in Oslo December 1949, he visited

Bilaga s. 145

142 PreparationsContacts on operational issues

command and control facilities and discussed radar. His work seems to have focused radar specifically and plans for air surveillance

on on

cooperation.

Cooperation with Denmark

Already 5 September 1949, i.e. the day before Swedlund briefed the

on Swedish Cabinet, he and the Minister of Foreign Affairs agreed to set up

joint committee the Oresund issue. This so-called Oresund Commita on tee mentioned repeatedly in his diary over the next few months. According to of the Committee members, they had no contacts with

one the Danish National Defence. In February 1950, the Committee submitted its findings to the Government. Shortly thereafter, Vougt told Swedlund that the Ministry of Foreign Affairs would be in charge of

Denmark regarding mining of Oresund. the Oresund contacts with On Committee, cf 5.4.

In 1950 and 1951, Swedlund met high-level Danish civilian and military officials various occasions when visiting Copenhagen. The

on diaries do not reveal whether issues relating to Scandinavian defence cooperation discussed. After meeting with the Danish Chief of the

were a Army in September 1951, however, Swedlund noted that they had agreed that nothing could be done for the time being with regard to closer cooperation. Akerman also had contacts with the Danish National

some Defence. His diary notes, however, do not reveal what was then discussed. The Commission has not had access to official Danish archives. Reportedly, those archives do not contain any information on Danish-Swedish defence cooperation in the 1950s and 1960s.

Continued contacts

From 1952 Swedlund’s diary contains only a few remarks on

on, Scandinavian defence cooperation. In the spring of 1952, Berg told the Norwegian Defence Council that contacts with Sweden were taking

some place but that these not intimate Norway would have wished.

were as as When visiting Oslo in the spring of 1954, Swedlund briefed the newly appointed Norwegian Minister of Defence on the cooperation between Swedish and Norwegian military staffs approved by the Swedish Government, and also emphasized its limited character.

After 1952, the issue of combined planning with Denmark and Norway not mentioned other documents. In the minutes from

any

meeting of the Swedish Military High Command in December 1956 a there observation that the cohesion within NATO was not up to

an expectations and that divisive tendencies within the Alliance in the longer

Bilaga s. 146

PreparationsContacts on operational issues 143

term could possibly sway public opinion in Norway and Denmark towards a more positive attitude to Scandinavian defence cooperation.

Foreign reporting

British diplomatic reports secondary this cooperation.

are a source on British diplomats closely followed the ongoing contacts between the Scandinavian military high commands. The reports sent by the British Embassy in Stockholm to the Foreign Office in London reveal that such contacts were made already before the Swedish Government, in September 1949, authorized certain technical-military cooperation with Denmark and Norway.

In April 1949, the British Embassy reported that the Swedish service chiefs, firstly, wished to keep closely in touch with the Western

as Powers as Sweden’s neutrality allowed, and, secondly, that they wished to continue the staff talks with the Norwegians that had been temporarily discontinued. A plausible explanation for the latter that referred

to the expert discussions in connection with the Scandinavian defence union negotiations. Also in April, the British naval attache reported

on a meeting with the Swedish Chief of the Navy, Helge Strombéick. Strombéick had said that he intended before long talks with his

to resume Danish counterpart on combined planning with Denmark, primarily concerning Oresund Cf section 6.5. Strombéick

also said that he was interested in similar talks with the Norwegians. In May 1949, the air attaché reported on a meeting with the Swedish Chief of the Air Force, Bengt Nordenskiold. Among other things, Nordenskiold had said that cooperation between the three Scandinavian states had been better,

never that staff talks were proceeding continuously, and that certain agreements had been reached concerning the air forces. Thus, had been agreed with the Norwegians, first, how to link the radar chains of the

on two states to the best benefit of both air forces, and, second, rights

on access to each other’s airspace. Nordenskiold had offered to lend the Danes

a few Vampire aircraft, to assist them in building their air force.

up own The three states had recently agreed that Soviet attack would in all

a likelihood come from the southwest through Denmark. Nordenskiold had agreed to deploy the main part of the Swedish Air Force that could

so repel such an attack. The Norwegian Air Force would the main

assume responsibility for the Northern defences.

In August 1949, a British Embassy official reported that Swedish staff contacts with Danes and Norwegians were continuing, albeit to limited

a extent, without any more detailed instructions from the Cabinet beyond the tacit understanding that these talks could take place only long

as as the Government was not involved. Certain had been made with

progress

Bilaga s. 147

144 PreparationsContacts on operational issues

Denmark naval issues to the defence of Oresund, and as far as air

on as issues concerned, with Norway. The situation concerning army

were

less encouraging. Cooperation between the Swedish services issues was was said to be unsatisfactory.

In January 1950, the British naval attaché in Stockholm reported that the Swedish Chief of the Navy anxious to establish as close contacts

was

possible with the Danish and Norwegian navies. Negotiations with the as Danish the defence of Oresund had recently ground to a halt. The dis-

on cussions with Norway directed towards establishing a combined

were organization for the reporting of ship movements, to the Skagerrak

cover and the Kattegat. In April 1950, the Foreign Office concluded that was known that Scandinavian defence cooperation under way, at least in

was its planning stages. In June 1951, the British Embassy in Oslo reported

meeting with the Norwegian Foreign Minister, Lange, who had on a acknowledged that some contacts had occurred between high-ranking Norwegian and Swedish officers, but that the Norwegians had not pursued far. Lange had stated that he believed Sweden would

them very become accommodating towards the United Kingdom. The better

more the British Government succeeded in developing such contacts, the more pleased the Norwegian Government would be.

In May 1952, the British ambassador reported that the Swedish Defence Staff had apparently been authorized by the Govermnent to establish form of plarming link with AF NORTH via the Danish and

some Norwegian defence staffs. Swedish plans were to be forwarded to Brind for opinions and requests. Shortly thereafter, Brind confirmed that such

plaiming link had been established via the Danish and Norwegian a defence staffs, which he fully supported. The Swedish Government was thus not deemed to be interested corresponding bilateral contacts, but

Brind’s opinion the exchanges of intelligence between Sweden and the United Kingdom both could and should continue.

At the end of September 1952, the British ambassador to Norway reported that Swedlund had recently suggested to Berg that he should dispatch small of Norwegian officers to Sweden to discuss

a group army certain aspects of possible combined Norwegian-Swedish planning. Swedlund did not object to the including officers from Brind’s

group staff. None of the officers to be above the rank of major. Berg had

was readily accepted the proposition, and four Norwegian majors, one of them from AFNORTH, to travel to Sweden at the end of Septem-

were ber. expected that the defence of Trondelag would feature

was prominently in the talks. We do not know whether the visit took place.

According to of still classified archive material prepared

a summary by the Foreign Office for this Commission, the British ambassador in Stockholm informed his counterparts Copenhagen and Oslo at a

Bilaga s. 148

PreparationsContacts on operational issues 145

meeting in the early summer of 1954 that the Swedish Prime and Foreign Ministers had recently agreed to secret discussions with Norway and Denmark on defence. The British took this to that Sweden in

mean saw this as much an opportunity to discuss a Scandinavian defence union

as a way to develop closer contacts with NATO.

The issue of Scandinavian cooperation also appeared in U.S. diplomatic reports. In May 1951, the U.S. charge d’affaires in Stockholm pointed out that one weakness of the Swedish National Defence the

was lack of coordinated planning with its neighbour states. And less than

a year later, the U.S. air attache wrote that, far he knew, military

as as cooperation between Norway and Sweden any was only in the most

— — primitive and formulative stage.

According to a report by the U.S. ambassador to Sweden in January 1953, the Swedish Chief of the Air Staff had raised, in the autumn of 1952, the possibility of an exchange of information between Sweden and Norway on air defence planning. Similar initiatives had been taken by some high-level officials at the Ministry of Foreign Affairs.

Towards the end of 1952, the U.S. Air Force USAF headquarters had pointed out to State Department that was desirable for action to be taken to increase Swedish-Norwegian defence cooperation. State Department replied June 1953 that the impression that certain such cooperation already existed or was being planned appeared confirmed. Therefore, was likely that Norway would support the idea of integrating the air surveillance systems of the two states. Subject to approval by the U.S. Department of Defense, State Department did not object to the U.S. position on such integration being communicated to Swedish and Norwegian authorities to fulfil this limited objective as soon as possible.

The British and, later, U.S. interest Scandinavian cooperation best explained by the hopes of thus tying Sweden more closely to NATO. This can be exemplified April 1952 report from ambassa-

an dor Butterworth. He stressed that highly desirable that Sweden

was coordinated its defence planning with the Western Powers as a basis for cooperation the event of war. Such cooperation should be carried out secretly and with the tacit agreement of the Swedish Government. There were many reasons why common planning efforts by Sweden and NATO should be handled via Norway. Thus, cooperation between Sweden and a Scandinavian neighbouring state, revealed, would be much

more palatable to the Swedish people than would cooperation with other NATO states or the organization as such. Furthermore, certain military cooperation was already under way between Norway and Sweden, and as the Russians believed that the cooperation was more extensive than actually was, this offered some scope for manoeuvre. Direct involvement of the United Kingdom and the United States could be counterproductive.

Bilaga s. 149

146 PreparationsContacts on operational issues

According to Butterworth, on coordinating Swedish and progress Western Power defence planning had slowed down since early 1951, probably because of Swedish assessments that the risk of war had been considerably reduced. For the moment, the best to be hoped for was for the Swedes to be prepared to cautiously expand the cooperation. To achieve this, however, had to be made clear to the Swedes that they would not be tied to NATO. Therefore, the specifics of the any way cooperation should be left to the two states. The

Norwegian-Swedish

Norwegians could be expected to do their best to advance cooperation as in their interest, too. When the Swedes then realized that they was could expand cooperation with Norway without leaks occurring, they would stop worrying about dealing with Norway in its capacity as a

representative of NATO.

In October 1953, Swedlund reported to the Prime, Defence, and Interior Ministers that his closest Norwegian counterpart, Berg, had informed him of the decision taken by the Atlantic Pact commanders. They had agreed that all contacts with Sweden should be made via Norway and that the Norwegians had been ordered to provide the Swedes with all information without restrictions and without any

demands for reciprocity.

Interviews Through interviews, the Commission has sought to supplement the picture of the Scandinavian cooperation efforts. Curt Goransson, who served in the Defence Staff 1948-53 has told the Commission that officers from the defence staffs of the three states continued to meet on bilateral basis after me negotiations Scandinavian defence union a on a had broken down. Such meetings, between heads of departments, for example, signals and logistics, could take place a couple of times per In accordance with Swedish Government instructions, contacts year. bilateral only, and operational issues were never discussed. were Norwegian officials with good knowledge of how defence issues a managed during these have stated that no direct combined were years staff planning between Norway and Sweden occurred. The Swedish side, however, wished for certain Norwegian airfields to be expanded as alternative landing sites for Swedish air, for air surveillance cooperation, and for of Norwegian radar equipment. Already in the early the use 1950s, agreed to cooperate air force search and rescue Cf was on section 5.3. Some cooperation did also take place on air surveillance and early warning systems. There to have been no closer on appears cooperation between the ground and naval forces of the two states. British NATO officers in Norway had appreciation of the Norwegian no

Bilaga s. 150

PreparationsContacts operational issues 147

interest in contacts with Sweden, but did not interfere.

Summary

In conclusion, the sources show that on Sweden’s initiative, some combined planning was conducted with Norway and Denmark, beginning in early 1949 and lasting into the early 1950s. The results achieved cannot be exactly determined. After only a few years, Swedish Military High Command interest inter-Scandinavian contacts appears to have abated. In April 1957, however, the British ambassador to Sweden reported that Sweden’s military relations with Norway and Demnark had improved during the preceding five years. No basis for this assessment was provided, and thus difficult to evaluate.

The cooperation with the Norwegians concerned signalling procedures, air surveillance, air defence command and control, air force search and rescue expansion of airfields in Southern Norway, weather service, protection of merchant shipping, and geographical reference systems. The cooperation was thus closely linked to items 1-5, 11 and 12 in Swedlund’s February 1949 memorandum. Norwegian interest in this cooperation appears, at least initially, to have been quite weak, and whatever was accomplished does not seem to have been especially farreaching. Contacts with the Danes appear mainly to have concerned the defence of Cresund and would thus have been limited to item 10 in Swedlund’s memorandum.

One reason why the Swedish Military High Command seems to have gradually given less priority to Scandinavian cooperation probably that their Danish and Norwegian colleagues, with the establishment of AFNORTH, no longer had full operational responsibility for their respective countries. Another, and perhaps more significant reason was probably that direct contacts were established with NATO and its predominant military power, the United States.

Bilaga s. 151

148 PreparationsContacts on operational issues

6.1.2 Contacts with the United Kingdom, the United States

and NATO

The Swedish Military High Command soon realized that Sweden would be dependent assistance from the Western Powers to defend itself

on successfully against Soviet attack. As mentioned above, this view was

a reflected by the position of the Swedish delegation during the Scandinavian defence union negotiations.

When proved impossible to create a Scandinavian defence union, the Swedish Embassy Washington and the Military High Command sought to instill the Americans better appreciation of the Swedish security

a policy stance, and to a favourable impression of the strength of

convey the Swedish National Defence.

On 7 February 1949, the Swedish ambassador‘ to the United States, Erik Boheman, met with State Department official, McClintock.

a According to U.S. minutes, Boheman explained that‘Sweden would not be able to remain neutral in future He agreed with McClintock,

a war. that Sweden did not formally accede to the Atlantic Treaty,

even Sweden could, through secret staff talks, reach a position from which could act in its own and our behalf.

A few days later, Boheman met with the U.S. Secretary of State, Dean Acheson. Acheson asked It my understanding that you fear an attack only from one direction, and expect assistance only from one direction. Would Scandinavian Pact preclude potential secret staff

a cooperation to enable the implementation of assistance Boheman responded that regular staff cooperation seemed out of the question from

Swedish standpoint, first, because could hardly be kept secret, and a second, because would be contrary to the very idea of non—a1ignment. But, Boheman added, could not be too difficult for the Amercians to

general idea of where and how assistance could and should be get a implemented. Furthermore, assistance to the military build-up of

were Scandinavia to be provided, could not be that difficult for the Americans to realize what the deficiencies were in this respect.

Shortly thereafter, high-ranking USAF officer demanded of a

a subordinate showing the positions of airfields Norway and

a map Sweden, and information on each and every one of these airfields as to what types of aircraft could be operated from them, and resources required to of these airfields for receiving Strategic Air

prepare Command aircraft, well other types of aircraft.

as as

In March 1949, two first secretaries at the Swedish Embassy in Washington discussed the issue of Sweden and the Atlantic Pact with a Northern European desk officer at State Department. According to the

Bilaga s. 152

PreparationsContacts on operational issues 149

U.S. minutes, one of the Swedish representatives had said inter alia that the Swedish Government, at the moment, only objected to formal staff talks and formal military links. A Soviet thrust in Finland Northern

or Norway would probably lead form of mobilization in Sweden

to some and closer alignment with the Western Powers. Furthermore, both Swedish representatives assumed that Sweden, at the outbreak of

very war, would be drawn in on the Western side. In the event of Sweden remaining non-belligerent for a certain period, they believed that allied aircraft could use Swedish airspace. Allied planes would be waved

on through. One of them said that he convinced that this the

was was carefully considered position of the Swedish Government.

About a week later in the Pentagon, the Swedish defence attaché in Washington briefed a group of U.S. officers of all services. He explained Sweden’s strategic position and defence plans. These plans reflected common Scandinavian planning, which U.S. military assistance to Norway and Demnark in accordance with the Atlantic Treaty was emphasized as the decisive factor. According to the source, this appeared a legitimate attempt to convince those present of Sweden’s sincere will and capability to, in cooperation with the Western Powers, resist a Soviet attack.

In Stockholm too, there was a certain amount of activity going In

on. February 1949, Swedlund hosted a dinner for, others, the three

among U.S. defence attaches in Stockholm. The Deputy Chief of the Defence Staff, Thord Bonde, reported on Defence Staff assessments of Sweden’s capabilities of defending itself against Soviet invasion. In this, Sweden

a was assumed to be dependent on Western long—range bombers being employed from bases outside Sweden against Soviet depots and operational command centres, i.e. indirect assistance. While the U.S. guests believed that the presentation overestimated Sweden’s defence capabilities, they perceived that its main objective to stress Sweden’s

was neutral position as well as the significance of Sweden to the Western Powers.

In May 1949, similar information was passed by the Swedish

on military attaché in London to two high-ranking British officers. He stressed that even though Sweden was convinced that had

nonnegligible prospects of withstanding a Soviet attack for length of

some time, the Swedish National Defence would become dependent

soon on various forms of Western assistance. The assistance required

was strategic bombing of Russian airfields, embarkation ports, and troop concentration areas as well as associated lines of communications, minelaying outside embarkation ports in the Baltic Sea and possibly off Demnark, and mine-laying at least in the Belts, preferably also in Dresund, and timely provision of considerable quantities of petrol as well

Bilaga s. 153

150 PreparationsContacts on operational issues

vehicles, ammunition, and explosives. as

Minister Vougt memorandum to the British Government and its

Defence

consequences

In January 1951, the British Air Minister, Henderson, visited Sweden. He asked Erlander and Vougt, with whom he was personally acquainted, would be of value have assistance prepared, in the event of not to Sweden being attacked. They replied that Swedish requirements were for counteractions in other and important theatres of war. Henderson more wanted to know how Sweden would act attacked; the Swedes explained that Sweden would defend itself by all the means at its disposal, known all well British and that didn’t take much fantasy

to Russians as as

imagine how intend to the Swedish armed forces——. They to we use added that were additional information required on the strength, and perhaps also weaknesses, of our National Defence, we are ready to provide it. Henderson wanted government-level talks on these matters, which would be of great value for Great Britain and America. The Swedes, however, had turned down this request, albeit perhaps vaguely. In March 1951, Vougt sent memorandum the Swedish armed a on forces Henderson. No of the document has been found in to copy Swedish archives. The memorandum described the organization, strength, and equipment of the armed forces, and the preparations made for defence against Soviet attack. set out various Soviet directions of a invasion and overview of how the Swedish forces were to be gave an deployed counter such attack. A British of the memorandum to an copy attached this Appendix 13. In view of inter alia the to report as detailed data the number of calibres, etc. and the informaon weapons, tion planning, the content of the memorandum must be deemed on war have been secret at the time. According to Vougt’s cover letter, to top the aim to give the British Government better idea of Sweden’s was a defence plans and how they hope to resist aggression with the forces an that their disposal. Erlander had read the memorandum before are at sent. The Ministry of Foreign Affairs had not been informed of the was delivery of the memorandum, and neither Undén nor the Deputy Foreign Minister Dag Hammarskjold had read Undén had, however, agreed that Henderson’s proposition on talks should be met with a memorandum of informative character. We have not been able to establish whether the Military High Command informed of the memorandum. was Vougt’s memorandum led to the British Minister of Defence, Shinwell, inviting him to visit Great Britain the autumn of 1951. One of such visit to create opportunities for a follow—up on the purpose a was

Bilaga s. 154

PreparationsContacts operational issues 151

talks with Henderson and to hand over a commentary on the memorandum prepared by the British Chiefs of Staff. In this commentary, was pointed out inter alia that Sweden’s chances of defending itself were dependent the coordination of its defence planning with that of the

on Western Powers already peacetime. Secret, informal, bilateral talks between Sweden and the United Kingdom, Norway, and Denmark, respectively, would be of value to attain a certain measure of coordination between Sweden and the Western Powers. NATO’s Supreme Allied Commander Europe SACEUR, General Eisenhower, was kept personally informed of developments.

Vougt, who had privately declared his interest in an invitation, declined the invitation, pleading lack of time, however. In a conversation with the British naval attache Stockholm a few weeks later, however, Vougt said to have explained You must realize that while we are prepared to go on giving you information, and we want to convince you that Sweden will fight attacked, we cannot go further than that. I am afraid that when Mr. Henderson was here he got a slightly misleading impression of what we are prepared to do.

The British decided instead to use the Foreign Secretary’s, Morrison forthcoming holiday trip to Sweden in an attempt to influence the Swedish Government. Morrison would then meet with Erlander and point out that unlikely that Sweden could receive any effective

was assistance from the Western Powers, drawn into war, unless defence planning had been coordinated peacetime. was hoped that the Swedish Government would permit secret and informal talks between the military authorities concerned. This could take place quietly without jeopardizing official Swedish Government policy. The British did not wish, however, to create false impression that the Swedes were to

a receive rapid and effective wartime assistance, they were prepared to coordinate their plans with the British.

In early September 1951, Morrison and Erlander already good

— friends met in Halmstad [on the Swedish West Coast]. Morrison raised

~ inter alia the issue of defence cooperation according to the guidelines drawn up before the trip. He explained that he could not state in detail what information the Chiefs of Staff wanted in addition to that already provided in the memorandum, and asked whether would not be better to leave to the military to determine what additional information the respective parties wanted from each other. Erlander promised to consider the matter, but was actually intent on avoiding technical discussions with the military on our technical defence problems

Shortly thereafter, the memorandum was brought to the attention of the Ministry of Foreign Affairs. According to Hammarskjold, the tactical~strategic deliberations the memorandum were dangerous, as

Bilaga s. 155

152 PreparationsContacts operational issues

they invited the British to further discussions. Morrison’s suggestion, made in Halmstad, for talks was consequently a natural reaction, as Hammarskjold saw it.

In late September 1951, the Agrarian Party entered into a coalition government with the Social Democrats under Erlander. Vougt resigned as Minister of Defence, but according to British impression informed

— his successor, Torsten Nilsson, on what had taken place. Nilsson was then presumed not to have had any objections to Vougt’s memorandum.

In the autumn of 1951, the British Labour Cabinet was succeeded by a Conservative Cabinet under Winston Churchill. Sweden’s ambassador in London, Gunnar Hagglof, reported in November 1951 that a conversation with the next British Ambassador to Sweden, Roger Stevens, he, had explained that Sweden viewed the discussions between Morrison and Erlander as a purely private conversation; a view shared by the Foreign Office, according to Stevens. In December 1951, Héigglof paid a visit to the new British Foreign Secretary, Anthony Eden. Héigglof said inter alia that the British no doubt had a fairly complete picture of the Swedish National Defence, but he wanted to inform Eden that the Swedish Government now believed that Sweden had good prospects of defending itself effectively, need be. Notwithstanding the policy of neutrality, Sweden would always be prepared to discuss all European issues with the British, and to convey all information at Sweden’s

disposal.

In a British comment on the conversation, was observed that unfortunately, there were no grounds for believing that the Swedish Government had become more willing to develop closer relations with the British. Thus, Erlander had proved himself less accommodating in his conversation with Morrison, and during the last six months, the Swedish Government’s overall attitude to developing closer relations with the Western Powers seemed to have hardened considerably. Hagglof had told a Foreign Office representative that he was of the impression that the British had access to all information needed on the Swedish National Defence and its planning, and that he did not doubt that additional information could be provided need be. The British view was that lack of information was not the problem. The British wished to make clear to the Swedes that present defence arrangements were insufficient.

In December 1951, Sevens and Hammarskjold discussed the Swedish policy of neutrality. Sevens asked how the Swedish Government viewed the possibilities of quite informally coordinating Swedish defence plarming with the British. Hammarskjold replied that this was totally out of the question. Even the most informal staff talks would become known within NATO and lead to misreadings which could put the Swedish Government in an ambiguous position. On the other hand, would be

Bilaga s. 156

PreparationsContacts operational issues 153

of value to Sweden to gain knowledge of parts of Western planning for a Soviet invasion of Scandinavia. Sweden would then be able to act autonomously and take them into account when developing and revising national plans. Hammarskjold explained that the Swedes would not refuse to accept a British reply to Vougt’s memorandum. Sevens was, however, doubtful as to whether a reply should be conveyed, partly because no one expected one to be.

In March 1952, Foreign Secretary Eden presented to his Cabinet a memorandum on the British view on Swedish security and defence policy. The main points were as follows. desirable for Sweden in

was peacetime to coordinate its defence planning with that of the Western Powers, with a view to effective cooperation in a war against the Soviet Union, in which Sweden in all likelihood would be drawn in. As Swedish NATO membership was not on the agenda, the best to at

way least partly meet the British requirements probably informal

was some arrangements with Sweden. Two main conditions had to be met, viz. discretion and tacit consent by the Swedish Government. The Swedish Military High Command was more keen cooperating with the

on Western Powers than was the Government, and might conceivably seek to develop planning contacts without the knowledge of its Government. Were this to become known to the Government, would be detrimental to British-Swedish relations.

The best solution, according to the memorandum, would be frequent contacts through established military channels. Another possible solution would be a direct link between Sweden and NATO. An additional possibility was for the Swedes to establish a link to the Western Powers through the Danes and Norwegians. For various reasons, secrecy among them, the British had so far deemed most appropriate to start out with British-Swedish discussions. The Norwegians shared this view.

In early 1951, some progress through personal contacts at the ministerial level had been hoped for, but the Swedish Government had then assumed a more dismissive position closer ties with the Western

on Powers. In such circumstances, was not on the agenda to contact the Swedish Government directly. The on-going military contacts should be maintained and developed, but these appeared to develop towards

a common Swedish-British planning they were not to be carried further without political authorization and the consent of the Foreign Office. At the same time, the possibility should not be ruled out of the Swedes

establishing connections with NATO, primarily through the Norwegians

or the Danes.

The British Government supported the contents of the memorandum, and the U.S. State Department was informed of the British position. The reaction of State was that the Swedish willingness for cooperation

Bilaga s. 157

154 PreparationsContacts on operational issues

fluctuated with the international political climate. State encouraged the British to develop military contacts with the Swedish as far as possible with the tacit consent of the Swedish Government, and declared that the Americans themselves intent on doing likewise.

were

Following almost two of discussions and repeated revisions of

years the reply by the British Chiefs of Staff to Vougt’s memorandum, the

sent to the British Embassy Stockholm in February 1953 report was for presentation to Swedish Government and military officials. The document has not been found in Swedish archives. was to be presented, not a reply to Vougt’s memorandum, but as a paper prepared

as for purely internal and including British views only. The Swedes

reasons

however, to be told that SACEUR had been informed of these were, views. A slightly modified version of the report was handed over to Supreme Headquarters Allied Powers Europe SHAPE in the summer of 1953.

The report consisted of two sections, the first of which discussed a likely of in Scandinavia, while the second included commen-

course war taries the organization of the Swedish armed forces and proposals for

on measures to increase defensive capabilities.

In the first section, initially observed that the war scenario of

was prime interest to Sweden Soviet attack within the context of a

was a major An attack Scandinavia would aim at creating a defence in

war. on depth against air strikes, to gain control over the Baltic Approaches, to acquire naval and air bases for attacking Great Britain and the Atlantic

lines of communication and to prevent a NATO build-up in the area. sea The significance of reaching these objectives made probable that a campaign against Scandinavia could be expected in the initial phases of the Assessments then followed of the strategy the Soviet Union

war. would follow in an attack.

The second section of the report opened with a statement that Sweden, despite the efforts made to strengthen its National Defence, most likely could not resist attack for length of time, unless a Swedish

an any defence planning effectively coordinated with that of the Western

were Powers, b Sweden prepared to enter the war as soon as there were

was indications of imminent invasion of part of Scandinavia, and c

an any

taken to remedy certain major deficiencies in the Swedish steps were defence arrangements. Then followed certain overall views on Swedish planning well detailed remarks equipment and training,

as as more on etc.

enthusiastically received by the Swedish Military High

The report was Command, and the Chief of the Air Staff, Westring, explained to the British air attaché that the contents exactly what the Swedish

were military had for been trying to make the politicians understand.

years

Bilaga s. 158

PreparationsContacts operational issues 155

Whether the report was also presented to Swedish civilian officials we do not know. On the other hand, conversation with the Swedish

a Under-Secretary of State for Foreign Affairs, Arne Lundberg, March 1953, Sevens gave an account of the British military view on Sweden’s strategic position closely connected to the first section of the report. Lundberg strongly objected to the reasoning. Sevens also mentioned that

could be of value to exchange such information, that for example mining of the Baltic Sea and its approaches could be prepared in a coherent way, whereupon Lundberg changed the subject.

At this time, Eisenhower had been succeeded as SACEUR by the U.S. General Gruenther. Gruenther’s reaction to the report was that he found

desirable for Swedish defence plans as far as possible to be in consonance with those of NATO. He observed that one way of accomplishing this was through the contacts of the British Chiefs of Staff with Swedish military authorities. In the longer run, was desirable to establish some form of clearing—house, preferably under CINCNORTH, where those NATO states which contemplated contacting Swedish authorities on military planning could assure themselves that the outcome of such contacts would be fully compatible with NATO plans.

Other contacts with the United Kingdom

Already before Vougt had forwarded his memorandum to Henderson, Swedish military representatives had supplied information to the British, and limited cooperation between military authorities of the two states existed. According to British views, these contacts were not known to the Swedish Government. In a June 1950 report, Hagglof, however, mentioned that in conversation with a civil servant of the Foreign Office he had pointed out the extensive information on Swedish defence forces that had to be available various British military staffs. He had also referred to what could be found in Danish and Norwegian military staffs following the Scandinavian defence negotiations. The British official had explained that what was primarily lacking was knowledge of Swedish military intentions and plans for action. Also this context Héigglof had referred to information from the Scandinavian defence negotiations in Danish and Norwegian staffs.

In June 1951, a British naval visit was paid to Stockholm under the Commander Home Fleet. In connection herewith, he met high-ranking Swedish officers. Swedlund had regretted that he did not have the opportunity to discuss war planning with the British admiral, but said that of course he would do so prior to the outbreak of war. He had explained that at the moment was impossible for him to meet with Eisenhower or CINCNORTH, Admiral Brind, or to even visit any

Bilaga s. 159

156 PreparationsContacts on operational issues

NATO country. The Chief of the Navy, Strombéick, had pointed to the importance of obtaining information British mining policy in the

on Baltic Sea. He had also shown locations and plans for rock shelters already constructed and planned for naval ships. The Chief of the Air Force, Nordenskiold, had been fully prepared for the Swedish Air Force

fight alongside the RAF, and emphasized the significance he attached to to his personnel having a good knowledge of English.

In the late autumn of 1951, there were several indications that the Swedish Military High Command was interested in establishing cooperation with NATO, preferably through Norway. Certain prelimi-

contacts between Nordenskiold and the U.S. commander of NATO nary air forces in Northern Europe at Kolsas were to have been made. Shortly thereafter, within the Foreign Office observations were made that caution should be exercised not to infer too much from statements by high-

so as ranking Swedish military officers military cooperation with the

on Western Powers. They succeeded in anchoring their ideas with the

never Government, and they always fell into line when the Government insisted. At the time, noted that the British thus far had only

same was informally exchanged views with the Swedish, and consequently there

not much to inform NATO about. Eisenhower was also aware of was this.

As mentioned in section 6.1.1 above, the contacts established in the

of 1952 between the Swedish Defence Staff and AFNORTH summer through the Danish and Norwegian defence staffs led the British to conclude that the Swedish Government was not interested in corresponding bilateral links, which did not prevent that the exchange of intelli-

between Sweden and the United Kingdom could and should gence continue.

In March 1953, Sevens reported that AFNORTH through the Norwegians had suggested that its deputy commander, the British general Mansergh, and the commander of the air forces, the U.S. general Carter, should private visit to Sweden. The intention was for Mansergh

pay a and the Chief of the Swedish Defence Staff, Akerman, to discuss how best to create links between the Swedish Defence Staff and the AFNORTH planning newly appointed to study Swedish defence

group

requirements. The Swedes had welcomed the proposal and Mansergh

invited in mid-March. Akerman supposed to have menwas to come tioned this to Hammarskjold just before the latter took over as Secretary General of the United Nations. Swedlund was to inform the Minister of Defence the minutiae of the visit had been settled.

as soon as

Later that month, Sevens attended dinner hosted by Akerman,

same a together with Swedlund and af Klint, head of section of the Defence Staff, i.e. head of intelligence. Swedlund had stressed the importance the

Bilaga s. 160

PreparationsContacts operational issues 157

Swedes attached to the defence of Denmark. He had also explained that an effective defence of Scandinavia presupposed certain exchange of

a information with the Western Powers. only remained to find suitable procedures for such an exchange. For the time being, the Norwegians and the Danes were the best channel, but evident that he viewed

was them as a link to NATO rather than terminal point. Akerman

as a was eager to meet with Mansergh at the end of May in June. af Klint said

or that the Ministry of Foreign Affairs had given the military practically

a free hand to arrange those visits by foreign officers deemed

necessary, but at the same time given instructions that all precautions should be taken to prevent such visits causing harmful publicity.

Carter unofficially visited Stockholm in March, to look

at some civilian aviation facilities and perhaps meet with two Air Force

one or officers. No detailed discussions defence cooperation planned

on were for his part. The visit was not approved of U.S. authorities Washington having apparently indicated that contacts of this kind could be hazardous as they might well embarrass the Swedish.

In the summer of 1953, Sevens reported that there little prospect

was of Mansergh visiting Sweden the near future. Akerman had explained that the situation with respect to the Government had become

more sensitive than that of only a few months and that the Swedish

ago, Military High Command believed that for the time being would have to assume a more cautious stance concerning contacts with AFNORTH. An initiated observer explained the shift in Swedish attitudes with the negative U.S. reaction to Carter’s visit to Stockholm. Interest in meeting Mansergh, however, remained unaffected. At the time, General

same Gruenther had expressed substantial doubts to Mansergh about permitting the Norwegian defence headquarters to establish a link to the Swedish without the consent of the North Atlantic Council.

At the meeting between Mansergh and Gruenther, mentioned above, however, Gruenther seems to have delegated the issue of cooperation with the Swedes to Mansergh and authorized his naval superior, the British vice-admiral Evans—Lombe, to initiate combined naval planning with the Swedes, on condition that was not carried out in Oslo and that the admiral’s subordinate NATO officers did not participate. In the light of this, Evans—Lombe contacted the Commander of the Swedish Fleet, Stig Hzson Ericson, in connection with a Swedish naval visit to London in the summer of 1953. Ericson had earlier expressed wishes for such contacts. The admirals first held a general discussion naval plans for

on the Baltic Sea, and then proceeded to the issue of how to create preconditions for coordination of naval planning. Ericson explained

war that he believed possible to dispatch captain to London for such

a navy discussions early in the autumn but that he had to obtain Strombiick’s

Bilaga s. 161

158 PreparationsContacts on operational issues

consent. Ericson had emphasized that the Swedish politicians were to hear of this contact, they would in all likelihood put an end to the

cooperation.

meeting between British military officers and Foreign Office civil At a in September 1953, air marshal said that was not possible servants an initiate planning with the Swedish Air Force, unless to any common integrated with the RAF. The only Swedish concern was, however, was defend themselves attacked. They were aware that in such a case to they would receive assistance from British aircraft. The same not any ground forces. The Swedes prepared to inform the

applied to were

British of their planning, provided that nothing reported to the was Americans to NATO. A Foreign Office representative confirmed this or view but also pointed out that the Swedes were no fools but well understood that the information they provided for the British would be forwarded SACEUR. agreed that was unlikely that the to was Swedes would prefer using Norwegians and Danes for contacts with NATO. Relations between the Swedish and Danish air forces were particularly bad, and Danish security deemed the worst in all was Europe. At meeting with the British Chiefs of Staff October 1953, was a observed that SACEUR had accepted continued British contacts with Sweden and that he wished be kept informed of them. For the future to he had wanted rule out CINCNORTH playing a part in this not to What SACEUR did not know that Mansergh, now having context. was succeeded Brind CINCNORTH, already in control of contacts as was with the Swedes. In October 1953 Akerman’s initiative, the Swedish ambassador in on Oslo, Ahlmarm, invited Mansergh private visit to Sweden for to pay a sightseeing, etc. Ahlmann hardly thought that the Swedish Government had been informed. Whether Mansergh actually visited Sweden not

known to us. In June 1954, the Foreign Office observed that the United Kingdom had valuable with the Swedish National Defence, that the contacts existence of these contacts had not been disclosed to other NATO states, and that the Swedish Government only recently had agreed to them. A senior British intelligence officer paid formal visit to Stockholm a

in 1955. The Swedish military representatives had then apparently

without the Government’s knowledge raised planning issues beyond the ongoing military information exchange between the two states approved the British Government. The idea did not, however, meet with

in London, and avoid futile speculations decided that

approval to was

visits Sweden by senior officers to be few and far between. to were very In later the British Chiefs of Staff did not devote years, appears as

Bilaga s. 162

PreparationsContacts operational issues 159

themselves to any thorough deliberations the Swedish National

on Defence. Nor do any more significant military contacts with Sweden seem to have occurred apart from the visit exchanges between senior officers, sales of military equipment, and scientific cooperation.

The British Foreign Office observed in the summer of 1959 that defence planning with the Western Powers prohibited in Sweden.

was

Contacts with the United States

The early 1950s

The activities of 1949 did not lead immediate change in the

to any official U.S. position vis-a-vis Sweden. For another couple

of years, U.S. policy this respect was characterized by efforts to make Sweden accede to the Atlantic Treaty. As leverage, applications for export licences for military equipment to Sweden refused.

were

Gradually, the United States assumed a more accommodating position towards Sweden. This was probably due to Sweden, during the spring of 1951, agreeing to partly adapt its trade policy vis-a-vis the Eastern bloc to U.S. wishes Cf section 5.2. The U.S. policy shift officially

was sanctioned when the President in early 1952 approved guidelines for

new U.S. policy towards Scandinavia and Finland Cf section 4.3.

has been publicly argued that Prime Minister Erlander, when visiting the United States private capacity the spring of 1952, held

a discussions with the U.S. administration other issues,

on, among Swedish imports of U.S. war supplies. Erlander’s diary notes clearly show that he was concerned that the visit should not be of political

a nature, and that he did not wish to discuss the issue of U.S deliveries of military equipment. Furthermore, no information has been found indicating that any such discussions took place.

Prior to Erlander’s visit to the United States, the U.S. ambassador to Sweden sent a letter to the head of European affairs at the State Department in which, among other things, he referred to notes taken by

a colleague from a discussion with Sverker Astrom, then head of the political department at the Swedish Ministry for Foreign Affairs. Astrom was to have said that, for the time being, one could not say anything as to what position Sweden would take Denmark and Norway, but not Sweden, were to be attacked. Apparently, Sweden’s position would depend on a number of factors. According to Astrom, the Ministry for Foreign Affairs had carefully considered making statement to this

a effect. However, had been decided that such statement could have

a negative internal repercussions, and could lead to speculations

on Sweden’s new position. The Western Powers might that

assume

Bilaga s. 163

160 PreparationsContacts on operational issues

Sweden’s neutral position possible to change, which in turn could

was result in Western offers and feelers towards Sweden. According to Astrom, Sweden satisfied with its current policy and did not wish

was

incur lots of debate and attention feelers from the West. Secret to or strategic connections with the West did certainly exist, and they could be developed further to certain extent. But only so far, since at some point

a the secrets would become widely known, at least threaten to become

or known. Secret cooperation would have to cease before this point was reached.

The ambassador observed that this discussion quite accurately reflected the current mood, especially considering how two recently disclosed

of Soviet espionage against Sweden had affected Swedish public cases opinion.

As mentioned above, in the summer of 1952 an agreement was reached between Sweden and the United States on the terms on which Sweden could purchase military equipment etc. from the United States Cf section 5.2.

Already in the autumn of 1951, Swedlund was lobbying through Berg, the Norwegian Chief of the Defence Staff, Marcus Wallenberg, the industrialist, and Collins, the US. Chief of Staff of the Army, for the United States appoint highly qualified military attache to Stockholm

to a for businesslike talks. According to Swedlund, this was the only way in which for wartime cooperation. According to what Swedlund

to prepare told Erlander, all that had been done by the Swedish military was to

the that such attache ought to be dispatched. In convey message an October 1952, meeting at Wallenberg’s between Swedlund and the

at a future U.S. Secretary of State, John Foster Dulles, Dulles instead suggested detailing highly qualified officer from SHAPE, who would

a visit Sweden for the exchange of information. Swedlund emphasized that such contacts, made secretly, would not conflict with Government intentions, and that continuity such contacts important. With the

was U.S. ambassador Swedlund raised the issue that the United States

too,

ought to keep highly qualified military representative Sweden to

a facilitate discussion of Sweden’s defence planning and associated issues, with to the requisite These efforts seem only to have led to

access maps. the deputy of the Pentagon operational department, on a visit to Frankfurt in March 1953, being prepared to receive and brief a specially dispatched Swedish officer. Colonel Bonde most likely appointed for

was this mission. Whether Bonde travelled, and so, what was discussed,

not known.

In December 1952, Swedlund met, through Wallenberg, with the U.S. admiral Johnson, who visiting Sweden to develop contacts and—

was obtain information. According to Johnson, there interest among the

was

Bilaga s. 164

PreparationsContacts on operational issues 161

U.S. Joint Chiefs of Staff in exchanging information and views on strategic conditions in Scandinavia. The Swedes emphasized the importance of imports from the West, and of NATO planning not blocking the possibilities for such imports, the Swedish West Coast could even not be used. The arrangements for possible visit Bonde the United a to States were also discussed. In May 1953, Bonde visited the United States together with naval one and one Air Force officer. In August that U.S. delegation same year, a visited Sweden. At the meetings, the Swedish delegation reported the on difficulties Sweden likely to encounter the of attack by was event an the Soviet Union. The need for logistical primarily fuel support - was discussed. In this context, procedures for protecting transports necessary were discussed with respect to cooperation between naval and air forces, and to between what command authorities liaison officers would be exchanged. The meetings did not result in exchange of concrete any plans, only in general conclusions. The discussions apparently quite were general, and the U.S. counterpart, General Eddleman, apparently was almost surprised that the Swedes did not present substantial and more concrete demands. To our knowledge, these discussions were not followed by any other meetings. Q‘ A discussion of Swedish-U.S. contacts during the early 1950s carmot totally ignore efforts of Norwegian-born Colonel Bernt Balchen, USAF, to inter-link the defences of Norway and Sweden. In the of 1951, autumn he visited Oslo and discussed this issue with Norwegian Cabinet members. He also visited Stockholm, and discussed the isssue with same the Chief of the Air Force, Nordenskiold, and his Chief of Staff, Westring. Supposedly, Nordenskiéild agreed with Balchen in that Northernmost Norway could be effectively defended only with the participation of Swedish ground and air forces. According to Balchen, Nordenskiold emphasized that the single most important that could move be implemented quickly to strengthen the defence of Scandinavia was to create resources on all Swedish airbases for the reception of large numbers of NATO aircraft might arrive for the defence of

that

Scandinavia. These resources should include lubricants, aviation fuel, and munitions etc., to support large-scale air operations. According to Nordenskiold, such preparations could be made in secret. an acute crisis situation to arise, Swedish airfields could be made were seven accessible to NATO fighters at short notice. Nordenskiold believed that Sweden did not stand even the slightest chance of remaining neutral in a future conflict, and that Sweden would obviously fight alongside the Western allies. In July 1952 Balchen again met with Nordenskiold, and in August 1954 he discussed the storage of supplies with the deputy head of the Air Materiel Administration, Major-General Jakobsson.

Bilaga s. 165

162 PreparationsContacts on operational issues

Balchen’s position, however, remains somewhat unclear. In the spring of 1952, the U.S. air attaché Stockholm was somewhat doubtful as to Balchen’s optimistic predictions based on Balchen’s discussion with

— Nordenskiold concerning a Norwegian-Swedish defence union.

- According to the air attache, such union could only be established

a and when the Swedish Government approved. While Nordenskiold clearly had his sympathies with the West, he was at the same time a loyal Swede obeying his Government’s orders. Balchen developed a number of ambitious plans and scenarios as to how Swedens defences would be integrated into those of NATO in the event of a war with the Soviet Union. Nothing indicates that these documents were ever officially sanctioned.

Some Swedish reports from discussions with officers from the Western Powers in 1952 and 1953 illustrate how NATO then looked upon the prospects for wartime cooperation with Sweden. No plans existed to assist Sweden with armed forces in the event of war. The issue was too delicate in view of Sweden’s neutral position, and NATO was seriously short of Furthermore, staff contacts between AFNORTH and

manpower. Sweden not permitted Cf above on contacts between Sweden and

were Norway. A British NATO officer had emphasized that within NATO there deep conviction that Sweden, in the event of a major war,

was a could not remain neutral but would join forces with the West. However, the establishment of military cooperation would encounter great and

serious difficulties, such cooperation had in no way been very as prepared. A U.S. NATO officer believed that Sweden, in building up its Air Force, did not have to procure heavy bombers since this kind of warfare could well be conducted by USAF and RAF with atomic bombs, from remote bases. notable that these opinions were voiced in private conversations, and cannot be characterized as messages officially sanctioned the NATO leadership.

That the Swedish Military High Command reasoned along the same lines shown by briefing held in May 1953 by the Supreme Com-

a mander and the Chief of the Defence Staff before ministers Erlander, Undén, Torsten Nilsson, Hedlund, and party chairmen Ohlin and Hjalmarson. In this, Swedlund pointed out that Sweden, embroiled in

simultaneously with the rest of the world, could receive assistance a war through Western strategic bombing, perhaps later also in the form of tactical air strikes, against Nordkalotten and the Danish isles.

e.g. Furthermore, would be a relief that in this case only parts of the Warsaw Pact forces could be directed against Sweden. In other aspects, however, the Swedes would most likely have to fend for themselves. Not

Denmark and Norway could expect assistance in the form of even ground forces until after three months, at the earliest. Were Sweden to

Bilaga s. 166

PreparationsContacts on operational issues 163

be subject to an isolated attack by the Soviet Union, its chances would depend on Swedish readiness and the time required for Western mobilization. The view that the assistance Sweden could expect from the West following a Soviet attack would be restricted to so-called indirect assistance was also reflected the working of the 1955 defence

papers decision.

The years 1955-69

In the spring of 1955, the Swedish ambassador to Norway, Hans Ahlmarm, told Swedlund that the U.S. ambassador to Norway had recently explained that the United States well understood Sweden’s situation and that staff talks could not take place. However, the United States wished to be told what Sweden itself believed to be the weak points in its National Defence, so that assistance could be prepared. The British ambassador had expressed similar views. Ahlmann believed that this was following top-level orders likely, the initiative of

or, more on AFNORTH. Either way, the U.S. did not lead to immediate

move any action.

In March the same year, two Swedish officers visited Washington to discuss issues of military communications, and to visit certain installations and laboratories, apparently follow-up to the 1953 discussions.

as a The Swedish request for such discussions, however, rejected.

was was explained that the request partly concerned issues that the United States believed went beyond what could be discussed. possible that the Swedish visitors still had the opportunity to discuss most of these matters all the same.

In April 1955, the Chief of the Defence Staff, Akerman, met with

a high-ranking NATO officer who explained that NATO’s Standing Group was very unappreciative of Sweden’s foreign policy stance. Whether NATO would employ nuclear weapons against the Soviet Union, in the event of an attack on Sweden, would depend the overall situation.

on Preparations for joint actions were and NATO

necessary, as a nonmember, Sweden remained outside such preparations.

At a meeting of the U.S. Joint Chiefs of Staff in September 1955, General Clyde Eddleman, then deputy Chief of Staff of the Army, briefed on the secret military talks conducted with Swedish representatives. was decided to continue secret military contacts with Sweden, to designate a new contact succeeding Eddleman to the representatives of the Swedish Supreme Commander, and to issue instructions to

new this contact.

In the U.S. view, the Swedes ultimately had to establish contact with NATO, as all planning for their area had to be coordinated with NATO

Bilaga s. 167

164 PreparationsContacts operational issues

commanders. Until the Swedes prepared to establish such contacts,

were however, was very important that the JCS maintained secret contacts with the Swedish Supreme Commander through the latter’s representative. These contacts should be managed by the Commander USAEUR who in charge of the valuable intelligence exchange with the

was Swedish armed forces.

The designated contact, guided by the overall policy according to NSC 121 Cf section 4.3, was to secretly conduct such military discussions with the representative of the Swedish Supreme Commander as were required to expand on the secret talks held earlier between U.S. and Swedish military officers and to create a more thorough understanding of issues of mutual military interest. The main purpose of such discussions would be to further the military relations and cooperation between Sweden and the United States and to expand the military intelligence exchange. The ultimate objective would be to make Sweden prepared to contribute, far possible, to the defence of Scandinavia

as as in the event of Soviet attack and to strengthen Sweden’s capabilities

a and determination to resist Soviet pressure. The designated contact was to have the authority to discuss U.S. overall strategy but not to disclose specific details of U.S. or NATO war planning, or to make any military commitments behalf of the United States. To accommodate Sweden’s

on wishes to avoid outward signs of Sweden having abandoned its traditional policy of neutrality, all contacts with Swedish military representatives to be kept secret. The designated contact was to keep the

were JCS informed requirements arose for further military discussions with the Swedish armed forces and furnish the JCS with suggestions for agendas. need be, he to obtain additional guidance from the JCS

was and inform them additional personnel required to complete his

were task.

not known to us whether contacts of the kind envisioned by the JCS except for exchanges of intelligence on the Warsaw Pact were

- established.

In November the Swedlund paid an unofficial visit to the

same year, United States for almost four weeks. The visit was apparently organized by U.S. military authorities and Swedlund visited, among other organizations, the Pentagon. The Swedish Government had approved the visit. According to what the Chief of the Defence Staff, Akerman, later told the U.S. ambassador to Sweden, the visit had been very useful, and Swedlund had been shown than expected, e.g. a Nike missile

more launcher.

In the autumn of 1957, the head of the National Defence College, the former Chief of the Air Staff, G. A. Westring, made a study trip to the United States, other countries. On his return, he reported that

among

Bilaga s. 168

PreparationsContacts operational issues 165

were Sweden to be subjected to an isolated attack by the Soviet Union, the United States and the other Western allies likely to respond

were with military intervention. Such intervention, however, required decisions at the top political level of the United States and, other allies were to be engaged as well, in the NATO Council. difficult to

was estimate how long would take to reach such decision. For rapid

a deployment of tactical air forces in a local conflict, deemed

was important that target information and command and control resources should be in position. Modern weapons had increased the requirement for advance planning and coordination prior to an attack operation. The possibilities of quickly supporting Swedish armed forces had therefore diminished.

In 1960, the guidelines for U.S. policy on Sweden updated. Cf

were section 4.4

has been shown above that peacetime cooperation between the Swedish and the U.S. armed forces continued and expanded during

was the 1960s Cf chapter 5. From 1960, there indication of contact

a on operational issues. No archival information has been found indicating that overall discussions took place on operational cooperation, how

or on the United States could assist Sweden in the event of attack from the

an East. The Commission wishes, however, to point again that,

out once due to classification, we have had only limited to U.S. docu-

very access ments from this decade.

The Commission conducted interviews with a large number of officers holding key positions in the 1960s, without records of operational

any contacts existing. At the same time, many of these officers pointed out the importance of Sweden, attacked by the Soviet Union, receiving some form of assistance from the United States and NATO, and in

some cases they assumed that preparations for this were being made at a

higher level.

NATO overflights

A particular issue in this context whether the Western Powers could count on Sweden, neutral in a great-power not taking action

war, against their possible violations of Swedish airspace. The shortest route for U.S. and British bombers to and from key targets in the Soviet Union passed over Sweden; this issue, then, of significance to the

was United States and its allies.

In a report by the Joint Strategic Plans Committee from the spring of 1949, was determined that current strategic plans envisage overflight over [inter alia Sweden’s] territories by combatant aircraft. The U.S. national and military leadership thus prepared, in future to

were a war,

Bilaga s. 169

166 PreparationsContacts on operational issues

neglect key component of the declared Swedish policy of neutrality.

In the spring of 1949, mentioned above, aSwedish diplomat in

as Washington declared that he was convinced that the Swedish Government position that Sweden would not prevent the Western allies from

was using Swedish airspace such situation. Shortly before, however, the

a Swedish Minister of Defence, Vougt, had spoken publicly in a manner suggesting that in his belief Sweden would fire on Western aircraft violating Swedish territory. The statement caught attention in both U.S. and British diplomatic reports. At least the British seem to have been calmed from high—level Swedish officials that would

by reassurances be mistake to take Vougt too seriously. Thus, the British Chief of Staff

a of the RAF, Lord Tedder, explained at Chiefs of Staff meeting a few

a weeks later that he was convinced that Sweden would not prevent Western allied aircraft from flying over its territory.

High—level Norwegian officials a former under—secretary of state of the Ministry of Defence, and retired generals interviewed by the

some Commission have stated that Norway counted upon Sweden not firing on NATO bombers overflying Sweden route to from the Soviet

en or Union. One for this Norwegian assessment was their experience

reason of how Sweden, during the last few of World War II, acted very

years half-heartedly against allied overflights. Another reason was that Sweden, until the early 1960s, when the Bloodhound missiles and the fighter aircraft J 35 Draken became operative, lacked effective means to intervene against high-altitude overflights. From time to time, according to the Norwegian view, NATO to have assumed that the Swedish

seems National Defence would not intervene at all against violations of its airspace, neither from the East the West, long targets in

nor as as Sweden not attacked. This strategy would prevent the Swedish Air

were Force from being prematurely depleted. When the Norwegian Chief of the Air Force during the 1960s raised with his Swedish counterpart the issue of whether Sweden would intervene against Western allied overflights, the latter said to have responded only You know that we are there.

In 1952, the Minister of Foreign Affairs, Undén, explained

to question from Swedlund whether we would shoot down response a Western pilots that Sweden had to clarify that could not concern itself with altitudes above certain level, the so-called neutrality ceiling. The

a possibilities of the Swedish air defences intercepting high-altitude overflights limited for long time, mentioned above. In

were very a as addition, Swedish radar stations for air surveillance were mostly directed Eastwards. Against this background, not surprising that the issue does not to have been comprehensively discussed Sweden.

seem more The issue however, touched the briefing memorandum

was, upon

Bilaga s. 170

PreparationsContacts operational issues 167

prepared by the secretariat of the 1955 Defence Committee, discussed in section 3.3 above.

A U.S. researcher, Dr. Paul Cole, has told the Commission that at least during 1955-60, the U.S. high altitude reconnaissance aircraft, U-2, routinely overflew Swedish territory. The overflights were purportedly authorized by the Swedish authorities. The U.S. Assistant Secretary of the Air Force said to have obtained such authorization from his Swedish counterpart by telephone, and also to have agreed on the practicalities for the overflights. According to Cole, he obtained this information in interviews with former U—2 pilots and program managers.

Dr. Rolf Tamnes, a Norwegian researcher, has exhaustively covered the U—2 overflights in his well—documented dissertation. Tamnes’s description includes the following main points of interest in this context. The U-2 was a joint CIA and USAF project. The aircraft became operational in 1956. Until the downing of the U-2 pilot Gary Powers at Sverdlovsk in the spring of 1960, the U—2 planes were used for highlyqualified air reconnaissance over the Soviet Union. Only a few months later, the first U.S. photo reconnaissance satellite was taken into service. Although for a considerable length of time had the U-2 an unsurpassed capability for high resolution recording, the political situation following the downing precluded continued deep penetrations into Soviet territory.

During 1956-60, 25 deep penetrations into Soviet airspace were made, in addition to an undisclosed number of shallow penetrations. Most deep penetrations seem to have been carried out up until early 1958. Most of the overflights made the Southern Soviet Union, with take-off

were over and landing on a base in Eastern Turkey. In 1956-57, seven overflights were made over the European part of the Soviet Union, starting from West Germany, overflights of the Moscow and Leningrad areas,and return flights over the Baltic republics.

The first U-2 flights the Northern areas took place in October

over 1957, starting in West Germany, passing over Norway and the Barents

Sea, and returning to the point of departure. Norway does not seem to

have been informed of these overflights. In the autumn of 1958, during

period of less than two months, couple of flights a week were made a a from Norwegian Bodo. Initially, training-flights were made, which did not affect Soviet territory. Nor seemingly, did the majority of the following operational flights entering from the Barents and Kara seas affect Soviet territory. The final flight proceeded along the Finnish- Soviet border, south towards West Germany, and then on to the base in Eastern Turkey. The main Norwegian contact seems to have been the head of intelligence, Evang. These flights were known to only a handful

of Norwegians.

Bilaga s. 171

168 PreparationsContacts operational issues

From 1958 on, President Eisenhower’s attitude to the deep-penetration flights became increasingly restrictive. In April 1960, however,

he was persuaded to authorize additional overflights. An overflight of the Southern Soviet Union was thus carried out from Turkey. In addition, he authorized an extensive overflight from Turkey to Bode. This was the flight during which Powers was shot down.

The U—2 seems to have been used also for atmospheric sampling of radioactive dust from nuclear testing, in 1957-58 and again, beginning in 1961. Nothing in Tamnes’s account indicates that this information implied penetrations of Soviet or Scandinavian airspace.

The only Swedish connection to be found in Tamnes’s description of U-2 operations that Powers, the event of an emergency situation, had permission to fly the shortest route from the Northern Soviet Union to Bode and, necessary, to make an emergency landing in Finland or Sweden.

The Commission has interviewed a couple of people who held key positions in Swedish military intelligence during the years of the U~2 flights over the European parts of the Soviet Union. They have explained that they did not know of any overflights of Swedish airspace. The then chiefs of the Air Force and Air Staff are now either dead or due to poor health could not be interviewed.

The Commission has not found any information, either in interviews or in Swedish or foreign sources, pointing to the existence of Swedish authorization of U—2 overflights of Swedish airspace or emergency landings on Swedish airbases.

Contacts with the United States in the context of nuclear weapons

Another issue connected with to Swedish—U.S. relations was that of Swedish acquisition of nuclear weapons. Swedish military interest in Sweden procuring nuclear weapons was strong the mid-1950s, especially within the Defence Staff and the Air Force. was argued that such weapons were a prerequisite for deterring the Soviet Union from attacking Sweden. In 1956, however, the Military High Command judged that was impossible for Sweden to purchase atomic weapons or uranium for the production of weapon-grade plutonium from other countries. Considerable effort was devoted to Swedish research in this field.

In 1957, U.S. military representatives communicated that was deemed doubtful whether Sweden had sufficient resources to produce the atomic weapons required. Easier would be for Sweden to, through diplomatic channels, seek to obtain the same privileges as the U.S. allies in regard to nuclear weapons. Such a request would most likely be

Bilaga s. 172

PreparationsContacts operational issues 169

favourably received by the U.S. military. Sweden could modify strike aircraft to carry tactical atomic bombs and have certain personnel trained. An alternative would be to request the purchase of smaller

a number of U.S. attack aircraft carrying all the necessary equipment for launching tactical atomic bombs. A senior official in the Air Materiel Administration ascertained that the Swedish strike aircraft A 32 Lansen would be able to carry the type of tactical atomic bomb with

use NATO forces in Europe.

In 1959, a similar statement made senior U.S. air officer.

was a According to this source, should not be impossible for Sweden to procure weapons platforms and reach an agreement with the United States that the weapons themselves would be handed to Sweden in

over the event of a serious crisis. Still according to the officer, the

same possibility should be excluded of storing U.S. in Sweden under

weapons U.S. custody. Considering Sweden’s position, this should be arranged in full discretion under plain—clothes and Swedish-speaking surveillance. The Swedish representative countered that the Swedish Government

was unlikely that to agree to this arrangement. The American responded that he believed that the appreciation of the need for atomic would

weapons come to grow, which might affect the Swedish Government’s position.

While some U.S. military officers thus displayed great interest in providing Sweden with atomic weapons, the position within the State Department was the opposite. In 1958 and 1959, in connection with negotiations on the purchase of Bomarc and other missiles, the U.S. side considered whether Sweden would equip these with nuclear

weapons warheads. Sweden had not made requests for to U.S. atomic

any access warheads. But nuclear disarmament negotiations did not conclude in an agreement, was deemed likely that Sweden would procure nuclear weapons eventually. Such a decision might be hastened Sweden gained access to missiles which could be used to nuclear warheads.

carry Pitched against each other the hand, the interest that

were, on one Sweden should have an effective defence, and the other, the

on disinclination towards additional states becoming members of the nuclear club. Against this background, recommended that the

was United States should inform Sweden that prepared to supply

was Bomarc and other missiles with conventional warheads, but at the

same time, make clear that would be unwise for Sweden to hold

any illusions of the United States future supplying Sweden with nuclear warheads for these missiles.

The issue lost urgency that Sweden decided not to Bomarc

procure missiles. In the U.S. policy guidelines for Scandinavia, laid down in 1960, was emphasized that the United States should not supply Sweden with nuclear and that should try to discourage Sweden from

weapons

Bilaga s. 173

170 PreparationsContacts operational issues

acquiring such weapons.

The report from the so-called nuclear warhead study, conducted within the Defence Staff and presented in the autumn of 1962, stated that several advantages could be obtained by purchasing nuclear warheads from other states. For example, Sweden could begin by purchasing foreign weapons platforms, and later, should the opportunity arise, nuclear warheads for these systems. In comparison to a domestic

such procurement could take place sooner and faster, the programme, costs would be considerably lower, and the design of the warheads would be advanced. In the foreseeable future, imports were not

more deemed possible due to the declared policy and legislation in potential supplier states. was also of significance that these countries primarily sought to fill their own needs. imports were possible, the seller would most likely place certain constraints on the buyer, which could possibly diminish the credibility of the Swedish non-alignment policy.

By procuring appropriate weapons systems Sweden would hypothetically be capable of receiving foreign nuclear warheads with little preparation should the foreign policy situation allow this. This could not, however, take place rapidly enough to permit Sweden in the course of

to make of foreign nuclear warheads without having personnel a war use pre-trained to handle the weapons system. The prospective supplier of warheads would have to provide information for such training, such as data storage, overhaul, transport, and the priming of warheads,

on including data on safety devices, and problems of cooling. The credibility of Sweden’s non-alignment would be unlikely to survive the making of such preparations.

In the situation at hand, was thus deemed unrealistic to rely upon the possibility to import weapon systems equipped with nuclear warheads. Therefore, the study concluded that the Swedish National Defence were to be equipped with nuclear warheads, these would have to be domestically produced.

In the 1960s, Sweden carried out protection research on nuclear

Only in the 1968 Defence Decision was the issue of procuring weapons. nuclear weapons dismissed from the agenda.

Conclusion In conclusion, during the 1950s and 1960s, common view within the

a Swedish National Defence was that Sweden could not withstand a Warsaw Pact attack for any length of time without some kind of assistance from the Western Powers. This view had already been expressed in connection with the negotiations on a Scandinavian defence union, and later confirmed during the preparations for the 1958

was

Bilaga s. 174

PreparationsContacts operational issues 171

Defence Decision. was also clear that the Swedish military realized that preparations were required to render direct assistance in the form of tactical action effective early on. Likewise, was realized that the requirement for such preparations increased as weapons systems became more complicated.

In the first half of the 1950s, high-ranking Swedish officers

had, on numerous occasions, contacts with officers from the United Kingdom, the United States and NATO, aiming at a certain coordination of defence preparations for a Soviet attack. however, uncertain whether these contacts led to any common defence planning. As far as has been established, they never went beyond an exchange of information enabling both parties to take into account each other’s considerations and resources their own planning.

The most remarkable example of information exchange however, Defence Minister Vougt’s memorandum on the Swedish armed forces and defence planning, handed over to the British Government in 1951. The presentation of the memorandum was perceived by the British as indicating the existence of a political will in Sweden for certain peacetime coordination of defence planning between Sweden and the Western Powers. The reserved Swedish reactions to British invitations to informal military talks between the states, however, led to these hopes fairly soon having to be shelved. That this did not prevent the British from working for almost two preparing commentary the

years on a on memorandum shows what significance they attached to the defence of Sweden.

This chain of events raises a number of questions which the now available sources cannot help to answer. This concerns the Government processing in important aspects, inter alia Vougt’s planned visit to Great Britain. Nor have we been able to establish whether the Swedish Military High Command participated in preparing Vougt’s memorandum, or was at all informed of the memorandum by the Government, or possibly through British military sources. Knowledge of Vougt’s memorandum might have affected the view of the Swedish Military High Command on the openness possible contacts with the British, but this cannot be established with the sources now available.

In section 7.3, we will return to an evaluation of the presentation of Vougt’s memorandum.

In the latter part of the period examined, the Swedes appear to have adopted a more cautious attitude to operational contacts with the Western Powers and NATO. There however, reason to emphasize that the Commission only has had limited to U.S. archives from the

very access period after 1952; therefore, the Commission’s picture may be incomplete.

Bilaga s. 175

172 PreparationsContacts operational issues

was not possible for the United States and its NATO allies to declare that they would assist Sweden irrespective of its security policy

less to prepare such actions together with Sweden. This or - even would torpedo the idea of collective defence and risk—sharing which was a cornerstone of NATO. Even so, the United States as well as the United Kingdom showed tangible interest in information exchanges with Sweden.

Finally, no available information indicates that Sweden considered procuring nuclear weapons from the United States, or that the United States was prepared to make nuclear weapons available to Sweden.

Bilaga s. 176

PreparationsWar planning 173

6.2¶War and studies

Bilaga s. 176

planning

Plans and studies

General introduction

Swedish military planning based defence decisions passed by

war on Parliament. These decisions lay down the ambitions and the budget for the military defence. In parallel with and integral part of the

as an political process defence committee, drafting of bills, and parliamentary processing, the Supreme Commander conducts studies the long-term

on development of the National Defence, including inter—service priorities, procurement, tactics, etc.

Heritage i.e. existing planning and organization naturally plays

— — a significant part in the war planning process. The fundamental preconditions of operational planning remain unchanged long period

can over a of time, spanning several defence decisions. When defence

a new decision has materialized, the executive operational commander the

until

autumn of 1961, the Supreme Commander, the chiefs of the Navy and Air Force, since then the Supreme Commander only charged with analysing what changes are called for the decision. He then translates the parliamentary decision into directives and orders to his subordinate commanders for operational planning. Within this framework,

commanders at various levels are charged with preparing their plans, issuing

own orders, and taking actions, for example, practical exercises.

At least during the period studied this Commission, there should not, apart from exceptional cases, have been for regional

room any or local planning beside from that ordered by the operational commander. During the period when the chiefs of the Navy and Air Force had operational command, their overall planning through the naval and

was air force departments of the Defence Staff, anchored with the Supreme Commander, who was charged with coordination. The Commission has been informed that this did not necessarily imply that the Supreme Commander approved the planning detail.

every

At least during the 1960s, planning anchored, to certain

war was a extent, at the political level. Once the Supreme Commander had been informed of the results of the defence committee work, he briefed the Minister of Defence the principal of the proposals for

on consequences focus of military plarming.

Throughout the 1950s and 1960s, Swedish military planning almost completely focused on defending against attack from the Soviet Union

an the Warsaw Pact. During the latter part of the 1960s, however,

a couple of minor studies were made with other scenarios, viz. attack

an from a reunited Germany outside NATO, and NATO’s capabilities for

Bilaga s. 177

174 PreparationsWar planning

intervention against Sweden, and Swedish defence preparations against such an attack. There are no indications, neither the war planning nor in the operational orders of cooperation having been prepared with the Western Powers. Nor do the comprehensive studies forming the basis of national plans and orders include allusions to actual preparations for cooperation the reception of Western assistance. On the contrary,

or these studies often than not dealt with the prospects of Sweden

more receiving non-prepared military assistance from the Western Powers attacked by the Soviet Union.

Assistance from the Western Powers

In strategic study by the Defence Staff in 1960, was observed that

a Swedish territory in itself hardly was of strategic significance to the Soviet Union. On the contrary, Sweden was important as a staging and basing area for operations against Norway, for the defence of Norway following its and for the control of Cresund. The risks of

capture Sweden being drawn into therefore closely interlinked with

a war were those of Denmark and, especially, Norway. In view of the significance of Sweden for the defence of Norway and the Baltic Approaches, was deemed highly unlikely that the Western Powers would remain indifferent to an isolated Soviet attack on our country. The risks of such an attack were therefore seen to have diminished.

The study also stated that Sweden’s peacetime defence preparations and its wartime strategy had to be such that military and economic support from the Western Powers could be effective, in the event of a

with the Soviet Union, and thus viewed by the Western Powers as war possible and advantageous.

The assistance supplied early in a war, might include air strikes against ports of embarkation, communications, airbases and missile bases, etc., convoy protection in the North Sea toward the Skagerrak,

minelaying by air, well temporary direct support from air and

as as

naval forces based Norway. No guarantee exists of direct assistance

in wartime. As assistance from the Western Powers carmot be

prepared in peacetime, cannot arrive rapidly, and will also be less

effective. These factors will influence any decision on providing

assistance. If the Western Powers are given grounds to believe that

supplies cannot be put to use timely and effectively, they will hardly

provide assistance. Our defence must therefore have such strength

---

and endurance that the Western Powers will find advantageous to

assist with reasonable effort despite the disadvantages of prepara-

tions not having been made.

As discussed above, several of the ideas of the 1950 strategic study were reiterated in the 1954 proposal by the Supreme Commander on guideli-

Bilaga s. 178

PreparationsWar planning 175

nes for the continued development of the armed forces, which constituted background material for the 1955 Defence Committee. In 1960, the Defence Staff conducted new strategic studies. They emphasized, among other things, the significance of our national willingness and capability for defending ourselves. If conflicts of interest are sharpened in the Baltic Sea area, we have to reckon with Western forces operating in Denmark and Norway, and Soviet forces operating Finland. In such situation, Sweden will be

a an object of closer attention, which especially serious we are militarily weak. We can expect military as well as other kinds of pressure against us. Our possibilities of contributing to the preservation of peace and war breaks out of remaining outside a conflict

- might depend on whether both parties trust our will and capability to defend our territory with prospects of succeeding, and to take actions against violations wherever our territory subject to such.

The idea of external assistance had not been dropped, however, as shown inter alia by the following quotation To prevent such a situation from arising, a strong National Defence

necessary to support foreign policy efforts in maintaining our policy of neutrality or impossible to mobilize international forces to

- — our assistance. To the extent that a potential aggressor would have to calculate with the risk of Sweden not being conquered quickly enough, the risks of him attacking are diminished. we nevertheless become involved in war, the defence has to provide enough respite, and be conducted in such a manner, as to render political and military action in our assistance effective.

In connection with a discussion on a Soviet invasion across the [Arctic] border [with Finland], the studies observed that, were an attack to be carried out without preparatory build-up in Finland, little advance

very warning would be given for possible coordination of activities with NATO. A preparatory build-up in Finland, however, would offer the possibility of extended coordination of such cooperation. The following quotation shows that not even in the latter contingency did Sweden appear to have counted on any direct assistance from NATO. NATO intervention presupposes that the attack on Sweden could not be confined to a limited war. The counteraction to a Soviet attack through Northern Finland, possibly to be counted on, entirely dependent on what actions NATO can or wishes to take against the potential targets in question. There should be doubt that the

-—- no targets of NATO air and nuclear strikes primarily are Soviet naval and air forces, their bases and land-lines of communications. Primarily, the targets should be located east of Finland. Here, an interdiction against the Murmansk railway will affect the operations against Sweden, but only in the longer term. Furthermore, NATO action will support the defence of Northern Norway and of NATO bases there.

Bilaga s. 179

176 PreparationsWar planning

In connection with a study of an amphibious invasion, was argued concerning Scania [the Southernmost province of Sweden], that the ability of NATO to support the anti—invasion defence favourable due to the proximity of the area to other NATO fronts in Northern Europe.

A draft from 1962 of the Supreme Commanders fundamental view with joint instructions for regional commanders’ war planning has been made available to the Commission. Its section on guidelines for the conduct of defence in the event of a large-scale attack included the following quotation of interest in this context.

we cannot check an aggressor from establishing a firm foothold on

Swedish territory, the aggressor shall, on the orders of the Supreme

Commander, be delayed and depleted. Areas of significance to

continued warfare and where supplies can be delivered as well as

where external military assistance can have the prospects of being

effective shall, however, be defended as long as possible.

The directives laid down in 1964 by the Supreme Commander for the

work for OB 65, i.e. the background inpreparatory preparatory formation for the 1965 Defence Committee, also included an allusion to dependence on external assistance. Concerning equipment endurance, the directives state that this has to permit, over time, remaining military units to maintain their combat value for a period deemed to be decisively longer than that within which an aggressor would want to reach its targets in Sweden. The period should be so long as to create necessary preconditions for external assistance.

During 1963-67, the Chief of the Defence Staff directed a number of so-called joint studies. Their purpose was to lay the groundwork for assessments of long-term developments and thus issues of priority between the services. These studies paid little attention to NATO acting in support of Sweden. In the so-called SamS 3 study, NATO action was played down to include only the provision of supplies. SamS 4 and SamS 5 did not cover external assistance from the West at all.

In conclusion, these studies suggest that, during the period studied by this Commission, the Defence Staff judged the risk of an isolated Soviet attack on Sweden to be remote. Were the Soviet Union to attack Sweden in the context of a superpower conflict, the assessment was made that the Western assistance possible was so-called indirect assistance. On the other hand, the prospects of Sweden receiving direct assistance early on seem to have been limited, partly because peacetime preparations could not be made. Such assistance was partly conditional on Sweden being capable of defending itself long enough to render NATO action effective.

Another precondition was that NATO actually perceived a Soviet

attack on Sweden as a real threat against its own interests. Over time, the studies played down the issue of Western assistance. One reason

Bilaga s. 180

PreparationsWar planning 177

might have been that the military leadership judged that the of prospects rapidly receiving such assistance were limited. Another could reason have been that the issue was judged too sensitive to be discussed other than within a highly select group.

Swedish intervention

Another issue discussed in some studies whether Sweden, certain circumstances, should join the Western side without first having a war been attacked by the Soviet Union. Strategic studies 1950 thus discussed Soviet operation against a Norway across Finland and Denmark without touching Sweden. was stated such an operation were successful, Sweden would be encircled. Sweden would find itself in untenable position, militarily well an as as logistically, and without prospects of asserting its independence. The only way to counter such development for Sweden to a intervene actively with the aim of delaying the Soviet operation, so that Western assistance be applied and take effect. can

The same idea recurred in 1954 report prepared within the Air Staff a as well as in the guidelines proposed by the Supreme Commander that same year for the continued development of the armed forces. At least during the first half of the 1950s, the Military High Command was not foreign to the idea of Sweden taking military action the Soviet Union attempted to occupy Denmark and Norway, the even aggressor, for the time being, was honouring Swedish neutrality. By doing, so Sweden might possibly avoid becoming encircled. This be viewed in can the light of the interest partial Scandinavian defence cooperation shown by the Military High Cormnand during these Cf section years 6.1.1.

Games and exercises

War games and exercises are important parts of military education and training. To prepare personnel for their wartime tasks, advanced games and exercises are carried out at military academies and higher staffs. To the extent that external military assistance cooperation with potential or allies were deemed to be of high priority, could expect such issues one to be given due attention advanced and exercises. Against this games background, the Commission has studied this kind of activities. The National Defence College was established in 1952 to train civilian and military personnel from Government authorities, organizations, and corporations for high-level positions within the overall Swedish defence.

Bilaga s. 181

178 PreparationsWar planning

Yearly, offers command classes where games are used to practise wartime and crisis decision-making. Until the early the strict policy of neutrality prevailed without restraint. Thus, discussions took place Sweden receiving external no on assistance to repel attack, and student questions on this topic were an dismissed by the instructors. In later years, discussions took place on Sweden, following Soviet attack, requesting assistance from the a Western Powers, and occasions at least, exercises were carried on some dispatching and receiving liaison to and from the allies. out on groups More often, however, students trained to decline proposals for were cooperation and offers for Western assistance prior to war breaking out

in Sweden. In other situations too, great caution was exercised in touching upon issues of wartime cooperation with other states. At war games and exercises, could be conjectured that Sweden, following a Soviet attack, would seek support from the West, but usually the issue was not carried the length of thorough discussions. The 1964 joint staff exercise GSO to 64 therefore exception, with personnel from, among other appears as an institutions, the Government and ministries and the Defence Staff taking The preconditions given for this exercise included that would part. become for Sweden to cooperate with certain NATO countries necessary concerning, exchange of information. further assumed that a e. was service chief and his staff had been detached to a Western Power to secure deliveries of crucial military equipment. As part of the the Swedish National Defence Headquarters game, made several requests for cooperation in various forms with allied military authorities, which, for their part, requested cooperation in a number of The tasked during the exercise to cooperate with areas. group, allied states and to study the activities of the National Defence Headcontacts with the allies, criticized the way in which the quarters as to Headquarters had resolved the task. The activities had been characterized by insufficient coordination and overview, and information concerning allied activities had been distributed irregularly and incompletely. The therefore proposed that activities should be implemented in group peacetime, for example, designating personnel and training them for cooperation, and listing issues which the Headquarters could possibly want to bring with prospective ally. After the exercise concluded, up a internal discussions within the Defence Staff took place on whether to act according to this proposal. The conclusion was reached to not follow the recommendations, as such actions would raise questions. In this context, be mentioned that at the Naval War College on can few occasions the 1950s, there were games or examination one or a cooperation with the Western Powers in naval matters. papers on

Bilaga s. 182

PreparationsWar planning 179

Games and exercises touching upon cooperation with the Western Powers seem to have been rare. The awkwardness with which this task

handled during G80 64 point having been something the was to Headquarters lacked experience of. The experience from this exercise does not seem to have led to any actions to improve preparedness in this regard.

Bilaga s. 183

180 PreparationsMilitary High Command

6.3¶Measures taken within the Military High

Bilaga s. 183

Command

6.3.1 Organization of the National Defence Headquarters for

liaison

In military in other organizations, liaison has the important purpose

as of ensuring concerted direction of the operations and efficient use of available Liaison required both with military and civilian

resources. authorities. Preferably, such liaison should be based on personal meetings between commanders. They can thus form their own opinions and exert influence person. When direct contact impossible or

personnel appointed to facilitate liaison. Especially unnecessary, are the commanding officer not in continuous contact with the liaison

personnel, obviously important for this personnel to be sufficiently

qualified and knowledgeable of the current situation to resolve the tasks in the spirit of the commander. This applies not only to liaison within the country but also to liaison with foreign military organizations, to the extent necessary.

During the 1950s and 1960s, the Defence Staff analyzed how wartime cooperation with other states could be organized. These deliberations

probably followed up with more detailed planning or with concrete were orders and actions only to a limited extent.

The 1950s In the autumn of 1950, the Chief of the Defence Staff, Nils Swedlund, sent the service chiefs memorandum on the organization of liaison

a agencies with prospective allies in the event Sweden became victim of aggression. These liaison agencies predicted to be of two kinds,

were i.e., out-going and in-bound.

The out-going to leave Sweden and liaise with the foreign high

were commands with which Sweden would cooperate, i.e., the high command of the Western Powers Washington, the European command London, and the Norwegian and Danish high commands. was judged that the main task in Washington the acquisition of equipment and

was

other supplies, but smaller, operational representation was also

a required. The main task London was assumed to be operational cooperation and protection of sea-lines of communication. The group

focus operational and tele-technical sent to Norway was to on cooperation. The dispatched to Denmark was not assigned any specific

group task.

In all, at least 35 officers to be appointed to these groups, and,

were in addition, there representatives of the service staffs and signals

were

Bilaga s. 184

PreparationsMilitary High Command 181

and administrative personnel. The heads of the in Washington

groups and London were to be of flag—rank, while the other two

groups were to be under the command of colonels. All officers should have good

a knowledge of languages. was desirable that the officers should have previously served in the country they were sent to, and hade good relations with The defence attaches to be included in the

were groups. Certain equipment could need to be brought, primarily for signals and administrative services, and, at least to the neighbouring countries, motor vehicles.

The receiving units were liaison agencies which Swedish territory

on were to act as liaison between the headquarters and thereto arriving liaison staffs from the European command, the Norwegian and Danish high commands, and possibly from the high command of the Western Powers. One specific staff from the Western air forces to be

were included as well. The task should be to provide for the visiting personnel and to organize necessary contacts. Direct cooperation between relevant departments and chiefs was then to be established. In total, at least 19 officers were needed for these

groups.

For reasons of secrecy, was proposed that the liaison be

groups listed in the mobilization plans Headquarters officer reserves.

as was emphasized that the officers be designated for wartime assignment

as soon as possible. Considering how important that highly qualified

was personnel be appointed to key positions, seemed unavoidable that personnel already assigned to key operational positions wartime would be used. Furthermore, was mentioned that signals and administrative activities for these groups were a subject of continued analysis. Finally, service chiefs were asked to respond to the memorandum within

one month and submit information the officers to be considered for

wartime assignments.

Only the Navy Chief’s comments the memorandum have been

on found. These mainly included information officers in all 19 who

on could be made available for the different liaison agencies. For the next few years at least, the Navy Command regularly submitted suggestions for personnel changes.

The Commission has interviewed officers who served defence

as attachés at the embassies in Washington and London in the 1950s. None

of these have acknowledged that they knew of plans concerning the

any dispatch of the liaison groups.

The planning of 1960

A new memorandum, on liaison with other states in situation when

a war was imminent or wartime, written within the Defence Staff in the

was

Bilaga s. 185

182 PreparationsMilitary High Command

autumn of 1960. The need to staff the liaison groups was judged to have increased considerably at this time. In addition to the defence attachés, approximately hundred people should be assigned to such duties.

one About half of these should be able to report for duty at the shortest possible notice. Others, personnel from the materiel administrations

e. g., and civilian defence authorities, should be made available after a certain period had passed.

The intention to dispatch groups to other countries, primarily the

was United States, Great Britain, Norway, and Denmark. The mission was to act liaison with the highest national war command and with certain

as NATO bodies the country question. Liaison should primarily relate to intelligence, communications, convoying, logistics, and procurement. But also purely operational liaison anticipated to be necessary and,

was in certain the Swedish officers were to be prepared to serve on the

cases, NATO staffs.

A reception also organized. Its task was to take care of

group was arriving foreign liaison bodies and make sure that the foreign personnel established required contacts, primarily with the Defence Staff.

In this context, the personnel situation was to be revised. Checks were to be made as to the capacity and availability of the assigned personnel, and vacancies to be filled. was proposed that various departments

were within the Defence Staff and the National Defence College were to be responsible for the continued management of the issue. Curt Goransson, then Chief of the Defence Staff wrote the document The Supreme

on Commander has this. Wants to pick civilians to be assigned for

seen us wartime duty.

Goransson, who served Chief of the Defence Staff 1957-61, has

as explained that he cannot recall this particular document. He does remember, however, that there was a preparedness to dispatch personnel to other states, in the event of Sweden being involved in war. This personnel not trained specially for the task. The Swedish embassies

were in Washington and London probably had documents with enough information to begin such liaison communications with

war, even Sweden were cut off.

has not been possible to determine to what extent the 1960 proposal

followed with wartime assignments, mobilization plans, etc. At was up the time of the proposal, reasonably exhaustive personnel lists existed for those assigned for rapid dispatch to the United States, Great

groups Britain, Denmark, and Norway, and for the receiving group. In several

the heads retired generals. In other cases, they were defence cases, were attaches, retired serving. The lists included at least two prominent

of the private business sector who had excellent business contacts men in other countries. According to the lists, the officers in the other groups

Bilaga s. 186

PreparationsMilitary High Command 183

included, however, only regular attaches.

The Commission has as far as possible interviewed the people who were included in these personnel lists. The defence attaches do not seem to have been informed of the plans to reinforce the relevant embassies’ defence desks. Most of them understood, however, that in the event of war, they were to remain on station. A former attache had understood his wartime task to function as part of a team using contacts developed in peacetime to attempt acquiring necessary equipment and supplies to Sweden.

A couple of officers also mentioned the personnel lists who had

- — taken early retirement, had the mid-1950s received wartime assignment orders stating that they would be at the Supreme Commander’s disposal. At least one of the orders included notification of service abroad. When they asked their superiors, they were gradually informed verbally of their wartime duties. One, who had previously worked with ammunition and related issues, and had served as deputy military attache in London, was to serve in the United States and manage the purchase of equipment and also work as liaison officer. The other, who had established excellent contacts the Norwegian Defence Staff, was to be posted as liaison officer in Norway.

Planning 1962 and 1963 In the autumn of 1961, the Defence Staff was reorganized and put in charge of the central operational activities of the armed forces, and external assistance was once again considered. was observed that one of the key requirements of the wartime organization of the National Defence Headquarters, was that could establish cooperation with prospective allied states. The newly established operational command conducted a study on requirements of and conditions for external assistance in times of war Swedish declared neutrality; and what

an prospective preparations could be implemented already peacetime. The purpose was to create a foundation for longer-term actions. A 7 January 1963 memorandum described how preparations for cooperation with the Western powers could be organized. Another memorandum, written about a month earlier by the head of Operational Command i.e., the unit responsible for war preparations, constituted background material for this memorandum.

The January 1963 memorandum established that in the event of a war between the where Sweden remained uninvolved, Sweden

great powers must adhere to the policy of neutrality had always claimed. Military cooperation the true sense of the word could not reasonably be judged compatible with the policy of neutrality. The support that

Bilaga s. 187

184 PreparationsMilitary High Command

could be received from other states in such a situation should be seen as a continuation of peacetime trade, even the essential wartime require-

ments would have taken priority. An expanded military representation

abroad might be to enable accelerated procurement of equip-

necessary ment. Purchasing missions would be dispatched to negotiate such terms of trade. According to the memorandum, measures to avoid border incidents should primarily be of a political character‘.

A situation where Sweden, together with the Western Powers, would be involved in war against the Soviet Union put higher demands on

a preparations for cooperation. was initially emphasized that cooperation of military character presupposed agreements on the political level.

a military cooperation were to be established, cooperative actions must simultaneously be taken within the political leadership of each state. Military cooperation with other states’ headquarters was assumed to concern especially the United States, the United Kingdom, West Germany, Denmark, and Norway as well as some of NATO’s command authorities. In addition, liaison personnel could be required to facilitate contacts between regional commanders and their counterparts in the neighbouring Nordic countries.

The tasks described for the groups to be dispatched to other states

mainly the as were outlined in the memorandum of 1960. The were same duties of the personnel would primarily include intelligence, communications, operational activities, procurement, and transportation. As to

procurement and transportation, for example, close cooperation was

anticipated with trade missions and other bodies linked to Swedish missions. was a natural task to watch and explain the Swedish fundamental view on problems arising

. 4

In principle, liaison agencies to build upon the peacetime defence

were attache organization. Preparations for contacts possible in peacetime,

to be handled via the defence attachés. In any case, the defence were attaches were those closest at hand for establishing cooperation when actually required. In a deteriorating situation, additional personnel would be needed. This concerned especially high-ranking commanders generals and admirals heading the officers designated to serve on the

groups, staffs of observers relevant foreign headquarters, technical,

or as industrial and economic experts, and personnel for signals and administrative duties.

Sweden were drawn into a war on the Western side, could be anticipated that allied states would dispatch military liaison groups to the

Swedish headquarters. To ensure that this personnel rapidly would

establish the right contacts, a receiving organization was prepared.

The memorandum also discussed the need for communications equipment with the groups abroad. In a situation where Sweden remained

Bilaga s. 188

PreparationsMilitary High Command 185

neutral, these communication assumed to mainly the peacetime

were use public networks. however, Sweden was drawn into a major war on the Western side, all communications from the abroad would

groups presumably go over NATO networks and be transmitted to the Swedish National Defence Headquarters via Norway and to a certain extent via Denmark on Swedish Telecom’s cable and radio—relay network. Military radio traffic between NATO authorities and the Swedish National Defence Headquarters could be used as a back-up. Prerequisites for such communications were not further analyzed.

Another document stated that was necessary to acquire handbooks, etc. on such things as command organization and forces relevant to cooperation, as well as maps and charts. Most could be acquired in peacetime and be stored in the countries in question, so that as little as possible would need to be brought in.

One year later, on 30 December 1963, the head of Operational Command 2 issued a directive on the responsibility for the continued preparations for wartime cooperation contacts with other states; this responsibility was distributed among various commanders within the Defence Staff. Information on the preparations highly restricted.

was Thus, only the commander of a liaison group privy to the duties of

was that particular group.

In January 1964, the Chief of the Defence Staff distributed general

a instruction for the defence attaches in wartime and comparable situations, and also a document on preparations to be made by the defence attachés in countries designated to receive liaison groups. Both the instruction and the document were directed to the relevant attachés but also sent

were as a briefing note to inter alia the political section of the Ministry of Foreign Affairs.

The general instruction listed the duties for the embassies’ defence sections, in a situation when orders hade been given for Swedish

a mobilization. In this context, the following duties of special interest.

are Delivery and transport to Sweden of military equipment ordered earlier should be secured, and orders for certain other equipment should be placed according to instructions previously issued. The reception of

some reinforcement personnel from Sweden should be prepared. The directives of the head of mission should be followed when political considerations could be expected to bear. He should also be kept informed of the activities.

The document also stated that the defence attaché in question to

was make necessary preparations to receive reinforcement personnel, especially concerning the office space, lodging, communications, transportation, and logistics.

By interviewing those who were involved in these preparations, the

Bilaga s. 189

186 PreparationsMilitary High Command

Commission has attempted to find out whether this was concretized.

Carl Eric Almgren Chief of the Defence Staff l961~67. can be

was assumed the driving force behind the planning and could, in

that he was all circumstances, be presumed to have had a clear grasp of it. He has stated as follows.

Liaison were to be dispatched on the orders of the Supreme

groups Commander and after authorization by the Government or the Minister of Defence. Their main duty to attempt to achieve the most

was advantageous position possible the country where they were stationed while awaiting additional measures concerning cooperation. Approximately 25-30 people from the officer reserves were to be sent to other states for this purpose. They were to have operational experience, language proficiency or experience of serving abroad, or other ways have established personal contacts there. The groups included recently retired service chiefs. There were also a few technicians tasked to ensure deliveries of equipment to Sweden. When needed, the groups could also be reinforced with additional technical experts. The personnel never met, and training not provided. Plans also existed to receive foreign

was attaches. Very limited work done for this planning and was

was accepted that was not one hundred per cent perfect.

According to Almgren, information on these groups was restricted to what absolutely Thus, not everyone in the officer

was necessary.

had knowledge of their wartime duty. The possibility was reserves counted of informing them, should such a contingency arise. The

on countries to which the groups were to be dispatched had not been informed either, as that could create problems. The same applied to foreign military attachés in Stockholm.

On the other hand, according to Almgren, Defence Minister Sven Andersson well-informed. The Supreme Commander, Torsten Rapp,

was had probably around the turn of the year 196364 discussed with

- - Andersson issuing general instructions for the military attachés wartime and in situations close to war. The Defence Minister and the Supreme Commander had apparently agreed that the preparations plarmed by the head of Operational Command 2 were too far—reaching. The above mentioned instruction would therefore suffice.

The officer who had been assigned by the Chief of the Defence Staff to coordinate the planning only remembers that his duty had been to ponder wartime cooperation with other states. He was thus not responsible for transposing this thinking into orders and actions. was obvious to him that the Prime and Defence Ministers supported the idea of analysing these issues.

The officer who, according to the December 1963 memorandum, was to have been responsible for the preparation of a special instruction for

Bilaga s. 190

PreparationsMilitary High Command 187

the various military attaches wartime, for organization of liaison groups, equipment and transportation, briefing of heads of groups, etc. has said the following. He 98 per cent sure that no such duties were carried out during his tenure at the Defence Staff. On the other hand, he was responsible, in cooperation with the Chief of the Defence Staff, for the Supreme Commander’s personnel reserves. They consisted of 30-35 retired high-ranking officers, assigned to carry out specific tasks in the event of war. Some of them would serve abroad for example in the

- United States, Great Britain, Denmark, and Norway. He never informed these officers of their wartime assignments.

The officer who, according to the above mentioned memorandum, would have been responsible for a general instruction to the military attaches and for the collection of the intelligence, to be readily available for the wartime activities of the military attachés or the liaison groups has explained that he was not privy to such planning. He was aware, however, of the existence of the liaison groups, their general make-up and intended geographical distribution. In his opinion, the heads should at least have been aware of their wartime assignment, while at the same time the defence attachés had not been informed. He also knew that preparations had been made to receive groups. One purpose of these groups was to supply communications equipment for foreign liaison groups that could arrive Sweden. In the general instruction for the defence attaches in war, mentioned earlier, this officer mentioned as having managed the issue.

The officer who, according to the document, would have been in charge of liaison with the liaison groups or with other states authorities has said that he cannot recall being given this task and that he did not have any knowledge of planning for liaison groups.

The Commission has also interviewed officers who served as defence attaches in Washington, London, Copenhagen, and Oslo in 1964-69. With one exception only, they have explained that they were not briefed on the arrival at their embassies of liaison groups. One former attaché to Washington knew that the embassy’s defence section would wartime be reinforced by half a dozen people under the command of a retired service chief. He was himself not involved in any planning for this group and did not therefore have any detailed knowledge of duties, etc.

Stig Synnergren, who succeeded Almgren as Chief of the Defence Staff 1967-70, has explained that there were far-reaching plans in the event of a coup-de-main. In the event of such an attack, personnel would be dispatched at least to the United States and Great Britain to reinforce the Swedish embassies. The personnel were themselves not informed of their wartime assignment; was to be cabled to them. was not considered that this personnel would serve as liaison officers in foreign

Bilaga s. 191

188 PreparationsMilitary High Command

headquarters. In the event of war, was expected to receive people from other states. No agreement existed with the United States or the United Kingdom that Sweden would dispatch personnel to their states, or that they would send people to Sweden. Synnergren had also himself made certain plans for establishing a Swedish National Defence Headquarters in exile. He only informed the person he had designated as commander of this force of these plans.

A few other officers, most of whom held senior positions the Defence Staff during the first half of the 1960s, knew of and in some cases themselves were responsible for parts of the planning to dispatch personnel to other states in the event of war. They have stated that one group from the Supreme Commander’s officer reserves was designated to serve abroad in an emergency situation or in war. consisted mainly of retired officers, some former service chiefs and military district commanders but also former defence attaches and others. also included a few reserve and conscript officers who, in civilian life, had good international business contacts. The countries to which plans were made to dispatch personnel were primarily the United States and Great Britain but at times Norway was also of interest. The accounts of the duties of this personnel sometimes diverge. One main task was to secure deliveries of strategically important equipment to Sweden. Responsibility for mutual briefings with other states and reinforcement of the defence sections of the missions, especially regarding intelligence, have been mentioned among other duties. One source has said that operational cooperation was excluded, but another source has stated that the purpose was exactly to discuss operational issues. Information as to whether personnel were assigned for duty in a specific country, or constituted a more general resource has also diverged. In some cases, however, seems to be clear that a certain person was assigned to a specific state.

Conclusion In conclusion, during the period examined by this Commission, some preparedness existed within the Defence Staff to cooperate with the Western Powers in the event Sweden was drawn into a war. Highly qualified personnel were thus assigned to reinforce the defence sections at specific Swedish missions in other states as well as to receive foreign officers in the Swedish National Defence Headquarters. All in all, at each point time, some thirty officers appear to have had such wartime assignments. The dispatch of personnel to other states required decisions by the political leadership. The countries to which liaison personnel could have been sent were primarily the United States and Great Britain. But at least during certain periods was deemed possible to dispatch

Bilaga s. 192

PreparationsMilitary High Command 189

such personnel also to Norway and Denmark, and certain other West European states.

In a crisis situation, one main duty would be to deliveries to

secure Sweden of equipment crucial to the conduct of This duty included

war. both working towards fulfilling previous agreements for the sale of equipment, and acquiring additional equipment. An additional task in this context was to secure transportation of the equipment to Sweden, i.e., convoying. These duties could already be required before Swedish

a outbreak of war and would then, to a certain extent, be managed by special purchasing missions.

An attack on Sweden was assumed to lead to Sweden joining forces with the Western Powers. Against that background, the personnel dispatched would be prepared to cooperate with foreign military agencies on a wide range of issues, also including purely operational cooperation. No detailed planning for this appears to have taken place. The attempts made at such planning during the first half of the 1960s discon-

were tinued in early 1964 in consultation between the Minister of Defence and the Supreme Commander.

No information indicates that the Swedish planning carried out in

was agreement with representatives for the prospective receiving countries, or that were known there. The surrounding this planning

secrecy was very high. Those within the Defence Staff, just below top level, working with these issues, thus had only limited knowledge of this thinking. And many of those who were given wartime assignments accordance with these plans were not even informed.

6.3.2 Signals connections with other states

Signals connection are of fundamental importance for. liaison that cannot be carried out through direct contacts between commanders, liaison officers, or via mail. Wire, radio, and radio relay the most important

are means used within the Swedish National Defence. Of particular significance in this context are the communication links with other states at the disposal of the Government and of the National Defence Headquarters.

During the 1950s, the primary of communications between

means higher staffs, air defence command and control centres, the wire

etc. was network of Swedish Telecom, and for backup, shortwave radio. The civilian telephone network was deemed unreliable inter alia because was completely unprotected against sabotage and other enemy action in wartime. In addition, over time became quite insufficient for transmitting such large amounts of information required for efficient

as were command and control of the Air Force. In the early 1950s, primarily to

Bilaga s. 193

190 PreparationsMilitary High Command

satisfy the needs of the Air Force, a nation-wide exclusively military radio—relay network was set up. consisted of broad-band primary links between main nodes and secondary cross-links with lower capacity. This system linked radar stations, peacetime and wartime air bases, air defence command and control centres, and higher staffs.

— -

No archival information concerning emergency, and war signals connections with other states, at the disposal of the Government in the 1950s and 1960s, has been found. Interviews have revealed the following information. In addition to ordinary wire connections for telephone and telex, the Ministry for Foreign Affairs had at its disposal shortwave radios intended primarily for communications with Swedish embassies in situations of readiness and other emergencies. In addition, the Government’s wartime command and control centre was equipped with shortwave equipment for communications with telecom administrations worldwide well good wire connection with its own national centre

as as in the Swedish Telecom network. Good wire connections also existed with the National Defence Headquarters.

In peacetime as well as in a possible war, the most important means of communications for long-distance National Defence Headquarters communications were cable and short wave radio. The National Defence Headquarters’ wartime command and control centre does not, however,

to have held telephone numbers, frequencies or call signs to seem foreign military staffs and authorities. not known whether the intention add such information in the event of In

was to an emergency. addition, radio relay later added to the wire- and radio communica-

was tions. Towards the end of the 1960s, a large number of radio stations were procured for long—range communications on extremely high frequencies.

During the 1950s and 1960s, referring to wartime air safety requirements, the military radio—relay network was expanded to include links from air defence command and control centres Sweden to Denmark and Norway Cf section 6.6.2. The equipment was of Swedish origin and Swedish Telecom appears to have been responsible for installation and maintenance of at least parts of the system also in the neighbouring countries.

The capacity of these communications allowed voice transmission only. The connections physically terminated at the Swedish terminal point, but possible, pending special authorization, to connect the

was communications further into the Swedish network. Likewise, in Denmark and Norway possible to connect calls on this network to NATO’s

was European network.

The National Defence Headquarters wartime command and control centre connected via the radio—relay network to an air defence

was command and control centre, from which calls could be connected via

Bilaga s. 194

PreparationsMilitary High Command 191

the three Swedish air defence command and control centres directly linked to Denmark and Norway. In the early 1960s, a quite extensive expansion of the radio—relay network of the Swedish air defence command and control centres to Denmark and Norway was con-

- — sidered. Bo Westin, who was then head of section 2 of the Defence Staff, has said that he looked favourably upon such expansion,

an because would improve the prospects of communicating with the USAF in West Germany. For financial reasons, however, the expansion plans seem to have been only partly realized, and in the end of the 1960s the communications capacity was still very limited. According to sources, connecting the Defence Staff to Denmark and Norway was not practised.

In the early 1960s, short wave radio telegraphy tests carried out

were between the Defence Staff and Wiesbaden, West Germany, where the USAFE had its headquarters. Regularly, oneway communications tests were carried out from Wiesbaden. They were encrypted according to Swedish standards to prevent the communications personnel from realizing from where the information was transmitted. The connection was to be used for liaison activities Cf 5.4, and, when expanded, for emergency and wartime communications.

This activity ceased after about A crypto-telex link

a year. was established from the Defence Staff headquarters building to the USAF in Wiesbaden. The equipment probably still existed at the end of the 19603. No information indicates that corresponding equipment was installed in the National Defence Headquarters’ wartime command-and-control centre. These activities were kept highly secret.

This connection seems to have been installed following the 1962 Cuba Crisis. According to sources, the purpose of the connection to

was use

in emergency situations to transmit alert reports between continental Europe and Sweden. Initially, the Defence Staff operations department appears to have been responsible for the connection, but later seems

to have been used primarily by the intelligence department. The

connection was tested weekly; U.S. signalist probably usually

a was responsible for the connection Wiesbaden.

Apart from the above, no information has to light indicating that

come the Defence Staff or the wartime National Defence Headquarters had

any permanently connected communications links with other states.

In addition to the above mentioned signals connections, Swedish military intelligence agencies have had some permanent communication links with other states Cf 4.4..

In conclusion, as far as the Commission has been able to establish, permanent communication links with other states existed only to a very limited extent. On the other hand, the possibilities to communicate with other states via Swedish Telecom’s network and radio, good.

were

Bilaga s. 195

192 PreparationsGround operations

6.4¶Measures relating to ground operations

Bilaga s. 195

During the entire period from the end of the 1940s until 1970, and especially during the first 15 years, the Warsaw Pact was massively superior to NATO in ground forces. First, the Warsaw Pact superiority

considerable in standing forces deployed in Central Europe and the was Western Soviet Union; and second, was assumed that large army units could be moved forward rapidly on land from the Central Soviet Union. To withstand westward enemy offensive for any length of time, NATO

dependent air and naval superiority and considerable supplies of was on personnel and equipment from the United States sea and air transportation routes. Therefore, would take months rather than weeks before NATO could reach full capacity on European battlefields.

In the initial stages of therefore, the European NATO countries

a war, would have to rely their ground forces. Gradually, as army units

on own

supplied the Atlantic, these could be expected to be deployed were across

the Central Front. In view of this, Sweden judged the prospects of on rapidly receiving Western assistance from army forces as practically nonexistent. Plans to receive NATO forces have not been found, and

army most likely, did not exist.

One particular issue whether Sweden had prepared any operational

cooperation with Denmark and Norway. The expert section of the army Scandinavian Defence Committee report deliberated on such direct coordination between Norwegian and Swedish, and Danish and Swedish, ground forces.

The thinking cooperation between Norway and Sweden concerned

on the following. In the event of Swedish southbound retreat from the

a Swedish-Finnish border while Norwegian forces held the Narvik area,

two Swedish reinforced infantry battalions were to secure the one or lines of communication to Narvik from the East and Northeast. however, the Swedish defence along the Finnish border held while the Norwegian forces in the Narvik area had to surrender their positions, a couple of Norwegian field battalions were to retreat along the Ofot railway to Swedish territory. Preparations for basing and supply should be made both countries. Such preparations should also be implemented in Trandelag, to enable the deployment of the equivalent of two Swedish reinforced infantry regiments to protect the lines of communication from the East. Similar preparations should be made also the Rana area for

smaller Swedish force. a

Discussions cooperation between Denmark and Sweden were more

on general. proved impossible for Danish forces to defend all of Zealand, they to concentrate holding action so as to secure, for

were on

long possible, the operation of the coast artillery batteries defending as as Oresund. NorthEastern Zealand could be used bridge—head to

as a

Bilaga s. 196

PreparationsGround operations 193

transfer Swedish forces. Danish forces could also be evacuated from there to Sweden and reinforce the defence of the West coast of Scania.

might seem obvious to those responsible for ground forces

war planning no matter that the plans for a Scandinavian defence union

never materialized to continue planning for cooperation, especially with

— Norway. The military geographical situation remained unchanged. In his memorandum concerning planning of certain military cooperation with Denmark and Norway, Swedlund had also recommended that plans should be developed for military cooperation in the area around Treriksroset, along Malmbanan the Iron Ore railway, in the

area around Téirna-Mo i Rana, and Tmndelag. Even these recommendations did not get the Government support, the Commission has found reasons to study whether such planning took place.

Existing documents in Swedish archives do not indicate that plans

any existed to employ Swedish army units on Norwegian territory to

or receive Norwegian troops Sweden. clear, however, that

was a high—priority mission of the commanders of Swedish military districts bordering on Norway to keep the lines of communication through

open Sweden to the Norwegian West Coast. Persons in charge of planning

war in these military district have denied that planning for cooperation

any between Swedish and Norwegian army units had taken place. One

person has, nevertheless, informed the Commission on departures from this

strict policy.

Thus 1952, the head of the international department of the Defence Staff and other officer at the department the Commission’s

one same source visited Northern Norway on orders by the Supreme Commander. The purpose was to establish contacts and also to study the terrain. The background to the latter task was the desirability of planning for

a common defence with Norway, the event of the Soviet Union attacking Norway across Northernmost Sweden. This planning

was managed at top level, and the military district commander Boden

was not involved. The source could not recall any further details concerning this planning.

The British report mentioned earlier Cf section 6.1.1, that Norwegian army officers in the autumn of 1952 to visit Sweden to

were discuss some aspects of combined Norwegian—Swedish planning, possibly concerning the defence of Trandelag, also indicates that certain

common planning could have taken place.

In the summer of 1957, the military district commander in Boden agreed with a commander in Northern Norway how Swedish forces

on would act the event of an attack against both countries, were they forced to retreat onto Norwegian territory. Both generals believed that such a situation required the exchange of liaison groups chief, deputy,

Bilaga s. 197

194 PreparationsGround operations

few signalists and cipher experts. a No thinking cooperation with Denmark can be traced in the on army written planning; and, according to information supplied to the Commission, none existed. Beginning in 1953 and until the first years of the 1960s, annual meetings took place between Swedish and Danish officers. The background to these meetings to have been the following. While officially appears visiting Sweden in 1953, the Chief of the Danish Army requested Supreme Commander Swedlund for discussions on tactical and combat principles for units in anti—invasion coastal defence. The Supreme army Commander directed the military district commander Kristianstad to participate in such discussions, the firm condition that classified on information would not be a subject for discussion. The meetings took place both Denmark and in Sweden, alternately. Meetings lasted for half-days and opening speeches were followed by a general discussion, and there also some socializing. Topics for was discussion included primarily army unit grand and minor tactics. The Danes also briefed the Swedes the development of the Danish military on organization. From the Swedish side at least, no secrets were up for discussion. No concrete discussions operational cooperation took on place. During the 1950s, the number of participants from each country approximately 10-15, but later this diminished considerably. was Participants the Danish side included representatives of the Defence on and Army Staffs and the Eastern Province Command on Zealand, while most of the Swedish officers represented the Defence Staff and Military District Staff. The secrecy surrounding the meetings was high. No meeting notes were taken. The Commission’s conclusion that no preparations were made for receiving military assistance to Swedish army forces. In the early 1950s, however, preparations have been made for the planning of some seem to Swedish ground forces operations Northernmost Norway and possibly also in Tmndelag. Planning of this kind would have been well compatible with ideas during the 1950s within leading military circles that Sweden, in the event of Soviet attack Finland and Norway, would a on have join forces with the Western Powers to avoid being encircled to section 6.2. No documentation of such planning has been found,

however, and grounds exist for assumptions concerning its extent and no kind, well whether ceased, and so when. as as

Bilaga s. 198

PreparationsNaval operations 195

6.5¶Measures to naval

Bilaga s. 198

relating operation

General

Contacts between the Swedish and Western navies had long since been cultivated. The Swedish Navy Command, particular, had close contacts with their Royal Navy counterparts, also on a personal basis. There were also frequent, in—depth discussions with Scandinavian colleagues. Over time, collaboration evolved with the Dutch, French and U.S. navies. These contacts seem essentially to have concerned exchanges of experience derived from technological developments, procurement, and training. In this context, the mutual candour seems to have been considerable. At times, senior Swedish officers discussed general strategic and operational issues with representatives of Western states. They could fairly openly discuss Swedish resources,

e.g. organization and equipment, which was perceived as building confidence.

has been denied, however, that any talks direct operational

on cooperation with the Western naval forces took place.

The Navy Staff was of the opinion that unlikely that Sweden

was would be subjected to an isolated attack from the East. In terms of operations was, therefore, necessary to perceive Scandinavia

as indivisible. The mutual exchange of visits made by Danish, Norwegian, and Swedish naval officers the mid-1950s be manifesta-

can seen as a tion of this thinking. On those occasions combat control systems, readiness, and storage procedures were studied; and general information exchanged. In 1958, the Swedish Chief of the Navy and a Norwegian admiral discussed the potential use of Swedish cruisers the defence of Arctic Scandinavia. In the the Swedish Navy Command

same year, was prepared to comply with [Danish] requests to explore the prospects for initiating closer collaboration uncertain what respects. And in the 1960s, happened that representatives of the Danish, Norwegian, and Swedish navies briefed each other on matters, deemed essential that all parties had knowledge of. This could apply, e.g. to the operations of their respective submarines.

In the 1950s and 1960s, the Swedish Navy had two main wartime missions, i.e. to jointly repel with air and ground forces an across-the- Baltic invasion of Sweden; and to protect imports from the West. Some anti-invasion tasks along the Swedish West Coast were also included in the beginning of the 1950s.

During most of the 1950s the Navy Command judged that reinfor-

no cements could be counted on in the Baltic Sea. was presumed that the Baltic Approaches would be closed, which case larger ships would not be able to enter the Baltic Sea. Only small fast craft, such motor-

Bilaga s. 199

196 PreparationsNaval operations

torpedo boats and possibly submarines, would be able to do so. The opinion was that NATO’s strength these types of units was so small that reinforcements of the Baltic Sea could not be anticipated. There might have been expectations of NATO detaching air assets for minelaying, for example at enemy embarkation ports.

In 1949 and 1950, the British naval attache in Stockholm received requests for information rendering possible to shape Swedish warplanning for the Baltic Sea, making compatible with NATO concepts in this aspect. These requests were met in June 1950, when a British naval officer in talks with Swedish officers discussed what measures

necessary to ensure successful cooperation between the two navies were in the event of a war the Baltic.

Gradually, however, with the West German build-up of naval forces in the Baltic Sea, and after the establishment of BALTAP in 1962, expectations of cooperation with NATO in the Southern Baltic Sea

some seem to have been raised. The Swedish Navy Command thus foresaw that in a war where Sweden joined forces with NATO Western,

- — especially West German, naval ships would seek protected bases along the South Coast of Sweden, particularly the Blekinge archipelago. A geographical apportionment of areas of operations could also be necessary. There seem to have been no prospects, however, of carrying out combined operations. To this end, a comprehensive coordination of inter alia communications procedures and identification, etc. would be required already in peacetime, which could not be accomplished considering Sweden’s non-aligned position.

In 1962 1963, the Swedish naval attaché in Washington, in talks

or with U.S. military representatives, might have expressed himself so as to create the impression that Sweden was interested in ASW cooperation with West German naval forces the Baltic.

Wartime imports, all-important to Sweden, would be dependent predominantly on sea transportation across the Atlantic and the North Sea. Considering the likelihood that the Baltic Approaches would be closed at an early stage, the limited discharging capacity of Swedish west-coast ports, and the obvious risk of a blockade of the West Coast, or of disruptions of navigation and port-handling there, transit via Norway was deemed necessary to maintain Sweden’s overall defensive strength in most war contingencies. In the fjords of Western Norway, equipment would be transferred from ocean shipping to coastal vessels and then be brought to Sweden via the coastal navigation route. Those imports which could not be readily reloaded, i.e. primarily liquid fuels, would be transported directly to ports in Western Sweden. The capacity for land transportation of supplies from the Norwegian West Coast to Sweden was, even after the construction of the Trondheim route, rather

Bilaga s. 200

PreparationsNaval operations 197

modest.

Talks were held early between Swedish and foreign naval officers about allowing ships en route to Sweden war to join Western convoys. However, no conclusive decisions seem to have been taken. In the first half of the 1950s, the Swedish Navy Command estimated that NATO had insufficient forces for convoy protection. Western aviation could, however, conceivably assist by laying mines along sea lanes and by bombing harbours. Later on the assessment was that the allied powers would provide convoy protection against submarine and air attacks to the Skagerrak and Norwegian west—coast ports. Swedish shipping carrying imports would thus also enjoy direct or indirect protection. From there, the Swedish Navy would assume responsibility for those transports intended for Sweden. In parts of the Skagerrak as well was conceivable that allied forces would provide some of the convoy protection.

The Commission has in particular studied two regions where cooperation with the Western Powers can be assumed to have been of special pertinence, namely the Swedish West Coast, and Cresund.

The West Coast The highest naval authority on the Swedish West Coast was Commanding Officer, West-Coast Naval District MDV from 1954 Naval

- Command West MKV. His prime task during the entire 1950s and

— 1960s was to protect import shipping and sea lanes along the West Coast. As late as in the early 1960s, one of his principal tasks was stated to be cooperation with allied naval forces and preparations for the basing of such, following specific directives. This task was also a prerequisite for the protection of imports. Anti-invasion defence and closing of the Baltic Approaches was secondary considering the limited resources available.

The 1950s According to the war plans of 1950, cooperation with Norwegian naval forces would in the first place take the form of protection of shipping, primarily along the Southern coast of Norway. possible, mine-laying outside Swedish territorial waters the Skagerrak, as well as minesweeping and submarine operations, should be coordinated with the Norwegians. Some coordination with Denmark mainly on mine-laying in the Kattegat, was also desirable. In the event of Soviet occupation of Denmark, was conceivable that Danish naval units would seek refuge in Sweden, e.g. in MDV. These units were presumed to constitute a reinforcement of Swedish naval forces and, possibly, be employed

Bilaga s. 201

198 PreparationsNaval operations

jointly. British naval forces could also conceivably be employed in the area of operations, e. g. to prevent Soviet naval forces from establishing themselves at the Baltic Approaches. Cooperation could also be established with the British. Demands for the basing of primarily light units in MDV could not be ruled out. Issues arising from the basing of allied naval forces in MDV were stated as being subject to separate analysis.

In 1952, the Chief of the Navy issued directives on the logistic capacity of two operating bases located within the naval district. was stated that these bases, according to current war plans, to some extent could also be utilized for the basing of an allied naval force and for the stationing of merchantmen. Logistic support to such a force should normally cover fuel, lubricants, water and food supplies, and limited repairs. Logistic support to merchantmen would, however, not be provided by the base commander. With this mind, logistic services, including required transportation, within the two bases were to be planned to have a capacity exceeding 50% what was needed for the naval and other forces subordinate to the Commanding Officer of the naval district.

In the 1953 war planning, was noted that, for the time being, peacetime directives were lacking concerning the task of cooperating with NATO naval forces, and preparing for their basing. An assessment was made concerning NATO’s naval operational missions in the Kattegat and the Skagerrak; in this, rather extensive naval operations inter alia minelaying, minesweeping, ASW and the escorting of convoys, were held probable. As to the protection of merchant shipping, seemed probable that the naval command—and—control resources of MDV, in war, would be subordinated to the joint allied naval command within the North-European group of NATO states. followed that measures had to be taken to ensure the cooperation required all areas relevant to that activity communications, liaison staff, convoy-duty regulations, minesweeping, etc.. Also, combined command and control of other naval operations e.g., surveillance, minelaying, ASW, and the engagement of enemy naval forces, in these waters would be required. This made careful preparations necessary, such as certain combined training and formalized cooperation among command—and—control authorities.

In these plans, more permanent basing of allied naval forces within MDV was not held likely. However, should circumstances necessitate allied convoying along the Swedish West Coast, temporary or semipermanent basing there of allied naval vessels no larger than destroyers

—

were to be expected, primarily within one of the aforementioned operating bases. The logistic services would have to take this into consideration.

Bilaga s. 202

PreparationsNaval operations 199

In 1956, the Chief of the Navy ordered the Commanding Officer, MDV, to plan for the reception and basing of allied naval forces in war. The planning was to concern all operating elements of the Danish and Norwegian navies a total of more than 100 units and, in addition, six destroyers and twelve frigates. The officer then in charge of the Navy Staff operations department who had countersigned the document has

— — not been able to explain the reasoning behind this order, nor did he have any idea of from what state the latter men-of—war were expected to arrive.

Commanding Officer, MDV, promptly issued an order for special planning in accordance with the document received from the Chief of the Navy. This order stated inter alia the following premises for planning. Denmark and Norway were such a position that naval forces could not be supported from these countries. Sweden was under enemy pressure, or at war. The foreign naval forces were to be based in existing or, to the extent possible, expanded bases. They were to remain under national command, but Commanding Officer, MDV, were to exercise operational command and control. To a certain degree, they were to be operationally coordinated with MDV forces for routine tasks.

According to a pencilled note on the document, all working papers have been incinerated. The officer then charge of the MDV operations department who according to the order was to participate in the

planning has explained that he has no recollection of this planning. The

outcome of the planning ordered thus unclear. The then chief of the operations department of the Navy Staff has estimated the time that would have been required to execute the plans ordered by the Chief of the Navy, e. to build basing sites and install rock moorings at two

months on condition that unlimited resources could be requisitioned.

In the war plans of 1959, under the heading of Cooperation with Allied Units, only one remark could be found This chapter will be distributed when called for contingency following direct orders from Commanding Officer, MKV. such chapter was ever developed

a has not been found.

The 1960s

In the beginning of the 1960s, following orders from the Chief of the Navy, Commanding Officer, MKV, conducted a strategic study on behalf of Naval Command West. A first version of the study was available in the beginning of 1961, and the final version in the spring of 1962. In the study, the Commanding Officer accounted for his fundamental view of the strategic conditions within his area of operations. The study was supposed to form the basis for war planning within MKV. The

Bilaga s. 203

200 PreparationsNaval operations

views expressed in the study would have been representative of those held by leading naval officers.

The study depicted a potential chain of events, where the Soviet Union by force of arms sought to coerce Sweden into granting deployment of forces, e.g., moveable submarine bases, within the MKV area. This could bring about NATO intervention and general Such NATO

war. a intervention could entail the basing of NATO forces within the MKV area as well as cooperation. Therefore, military commanders in Western Sweden would have to be directed towards cooperation with NATO. At the same time, was noted that required preparations for such cooperation could not be carried out.

If the policy of neutrality were to fail, and Sweden be drawn into a global conflict, Commanding Officer, MKV, envisaged that he would be instantly tasked to cooperate with NATO. Norway’s naval defences

were concentrated to Northern areas, Denmark and West Germany assumed the defence of the Baltic Approaches in the Southern Baltic Sea. Sweden’s naval defences within the area of MKV could in conjunction

with NATO naval forces bridge the gap between Norway and

— Denmark, and form a rear defence of the Baltic Approaches, and also secure the sea lanes of the Kattegat and the Skagerrak.

Cooperation with Western states would primarily involve basing, combined operations, mine-planning, defence of shipping, and reconnaissance. Concerning defence of imports, cooperation, primarily with the Danish and Norwegian naval forces, had to be prepared as far as possible and, in the case of war, he put into effect at once. Under the heading Defence in case of invasion means of defence the following

was stated. The light NATO naval forces Danish and German, assigned to defending the Baltic Approaches will, the event of enemy advances, possibly look for a basing area on the Swedish West Coast. This will enable their participation resistance of enemy landing operations and in attacks on supply transports.

In the study, was concluded that the establishment of BALTAP had considerably reduced the risks of an invasion of the West Coast while, at the same time, Sweden’s prospects of maintaining import shipping had increased. was further stated that the operational of the Comman-

area ding Officer coincided with operational used by NATO in the

areas Kattegat and the Skagerrak. In the event of war, coordination between adjacent NATO naval officers and the Commanding Officer would be required, and basing of allied naval forces likely. No Swedish private war could be conducted in the Kattegat or the Skagerrak.

Shortly before the Commanding Officer, MKV, issued the

war contingency order that would apply from 1962, he wrote a letter to the Deputy Chief of Defence Staff, asking whether the strength of the

Bilaga s. 204

PreparationsNaval operations 201

Naval Forces, as specified by the Chief of the Navy in the statement of 1956, was still valid. The reason for the inquiry was stated to be that the plans for basing of foreign naval forces within MKV had to be modernized. At this time, the Defence Staff had just taken over operational command of the Naval Forces from the Chief of the Navy. The officer who had countersigned the statement of 1956 was now serving as Deputy Chief. He has since declared that he does not recollect any such inquiry. No reply to the letter has been found.

The war contingency order that was stipulated to come into effect in 1962 contained, like the war contingency order of 1959, only a brief reference to Western cooperation. In the table of contents, under the heading Operational tasks Cooperation was thus stated Foreign

— allied armed forces. To be dispatched when required. In subsequent war contingency orders, cooperation with foreign powers was not at all mentioned.

In conclusion, can be established that at least a few years into the 1960s, a high mental preparedness for cooperation with NATO naval forces in the Kattegat and Skagerrak prevailed. There however,

seems, to have been no common planning for such cooperation. Nor do any measures appear to have been taken in order to facilitate such cooperation, for example by establishing lines of communications to Norway and Denmark for the military command.

Oresund

As long as the bulk of the naval forces of the Soviet Union were based in the Baltic Sea, of vital interest to the Warsaw Pact, immediately

was preceding and during a war, to have free transit through the Baltic Approaches, i.e. the Belts and Oresund, for access to the open sea. This, for example, would enable Soviet submarines to combat Western Power transports across the Atlantic. For the Western Powers, was of course equally important to prevent this from taking place. could therefore be anticipated that, in the event of an aggravated political-military situation, both sides would make demands on Sweden, and Sweden would face the risk of being drawn into a conflict between the superpowers.

The Swedish Navy Command also considered the blocking of the Belts to be of the utmost importance for the Swedish strategy. The reason for this was that the Navy, unlike the Army, judgedthat Swedish imports during a war could only be shipped through Gothenburg and Oslo and the smaller ports in between, and thus longer along the Norwegian

no West Coast. These imports would be severely threatened Soviet naval forces could transit into the Kattegat and the Skagerrak.

Under an agreement from 1932, Oresund divided into Danish and

Bilaga s. 205

202 PreparationsNaval operations

Swedish part. In addition, there small area of open sea. According a a to international law, a sound connecting different areas of the open sea may not be blocked to foreign vessels, but must at all times remain open to transit. Traffic between Oresund and the Belts regulated by a treaty from 1857, under which transit may no circumstances be obstructed

delayed. The treaties considered to apply both in peacetime and or are wartime. Neither during World War I nor however, did Sweden fully respect the provisions of the treaty.

cannot be explicitly discerned international conventions that a neutral state must allow warships of belligerent parties to cross its territory, called harmless passage, but most states acknowledge

so harmless passage as a right of the warring parties. believed, however, that the neutral state entitled to block parts of its territorial waters by laying mines or other measures. Sweden also has to consider the customary law that evolved during the two world wars, as well as the provisions of the treaty of 1857.

According to the regulation of neutrality 1938, warships of belligerent states had the right to harmless passage through Oresund in Swedish territorial waters, i.e. all Swedish sea territory in Oresund except harbours and their entrances. Submarines however, had to surface. Corresponding provisions were established in the proclamation of 1966, which superseded the 1938 declaration.

Danish and Swedish territorial waters thus connect directly with one another in the main of Cresund. In the between Copenhagen

parts area and Malmii, there are, due to the conditions of depth, only two passages navigable larger ships Drga’en on the Danish side, and Flintrdinnan on the Swedish side. The very largest ships, such as battleships and aircraft carriers, cannot through Oresund at all, and larger sub-

pass marines can only sail on the surface. The depth and seabed conditions make the area well-suited for mining. These minefields can be effectively defended by coast artillery.

Among the Western Powers, as well as within the Swedish Navy, there thus strong interest in being able to block Oresund even

was a before the outbreak of a war and prevent transit. For this to become effective, both sides considered cooperation between the Danish and the Swedish naval forces necessary. The Swedish Chief of the Navy, Helge Strombiick, was in the spring of 1949 supposed to have taken the initiative for such cooperation. According to a British source, Danish and Swedish naval officers then, the summer of 1949, drew up a plan to block Oresund. Thereafter, the discussions supposed have died

are to down, since the Danes uncertain as to how far they could continue

were after Denmark had acceded to the Atlantic Pact. The British, however,

to have reassured the Danes on this matter. The Swedish Navy seem

Bilaga s. 206

PreparationsNaval operations 203

Command was to be told, on behalf of the United Kingdom, that every kind of planning and preparation in the area of defence between Sweden and Denmark, or any other member of NATO would be welcomed.

The Dresund Study The Oresund issues did not solely concern the Navy. Consequently, in 1949 a civil servant of the Ministry of Foreign Affairs was assigned, in cooperation with a naval officer, to seek a formula of how to prepare, in peacetime, for blocking Flintrzinnan in a contingency where Sweden would retain its neutrality. The Soviet submarines were considered to be the major problem. The arrangement presupposed an alteration of the rules of neutrality, as well as cooperation with Denmark. The reasoning behind this was a wish to forestall a race between the superpowers for Dresund, and, in this way, diminish the risk of Sweden becoming involved in a war. The work was carried out close cooperation with high-ranking officials of the Ministry of Foreign Affairs and the Government was reportedly fully informed.

In the spring of 1950, the investigating officials presented the results of their work, known as the Oresund Study. They established that according to current rules, Sweden could not object to Soviet warships passing through Oresund before the outbreak of war. After an outbreak of war, where Denmark but not Sweden had been attacked, was expected that early on, the Belts and Drogden would come to be controlled by the Soviet Union. The Western Powers could be presumed, however, to have effectively blocked the Danish outlets of the Oresund, through mining and the sinking of block-ships. This would, for a considerable period, make these outlets non-navigable. Under these circumstances, was anticipated that Sweden would be exposed to pressure from the Western side to block Flintréinnan, and from the Soviet side to keep the passage open. Such demands could be backed by military force. In such a situation, Sweden, pleading the rules of neutrality, could as a justifiable emergency measure prohibit access to Swedish territorial through Oresund. the Soviet Union

waters were to attack Sweden, either later or at the same time as attacking Denmark, blocking of the Dresund outlets would become of immediate common interest to the Western allies and Sweden.

In the study, was stressed that mining of Flintrzlmzan would not be effective, unless the Northern section of the mining was connected to an equivalent mining on the Danish side. To completely block Dresund during a war was considered to imply coordination of Danish and Swedish measures within several areas, for example

mutual, but fairly brief, orientation of the initial deployment of the -

Bilaga s. 207

204 PreparationsNaval operations

naval forces,

planning of surveillance of common areas of operation, as well as -

forwarding of surveillance—reports,

mining of Cresund before and in connection with an outbreak of war -

planning of mining, equipment etc., cooperation in the defence of Oresund by the coast and field-artillery,

establishing special communications lines between the two countries -

to be used by the military; codes and systems of signalling, IFF

systems, cooperation between the naval chiefs both sides of Oresund,

- on

cooperation in minesweeping and ASW in waters of common interest, -

and a possible basing of Danish units within the naval area of the

South Coast Naval District,

fighter control within the area. -

In order to investigate and plan such measures, close cooperation between staff of both navies was required. was evident that Denmark

large extent would be tied down directives from its allies, but to a

still believed that of those measures could be coordinated with was many Sweden within the limits of these directives.

The investigating officials believed desirable that the Swedish Government should acquaint itself with the different contingencies that could evolve around Oresund in connection with an aggravated situation or a war. would also facilitate military planning were possible to draft certain general guiding principles for the military authorities. would be of special significance the local authorities at Cresund developed instructions, in accordance with the general guiding principles, for their behaviour in certain contingencies. was also desirable

own that the Chief of the Navy be allowed to continue the planning of defence in the Oresund in line with the principles set forth by

measures the report. should also be considered to alter the rules of neutrality from 1938, in order to prohibit transit of submarines of the warring parties already at the outbreak of hostilities. Finally, contacts with the

Danish authorities should be maintained with the purpose of proper obtaining information regarding Danish defence planning. was judged

and also preferable, to a reciprocal basis keep the relevant necessary on Danish authorities informed of Swedish planning.’

The report presented to the Government in February 1950. At the

was time criticism said to have been voiced of the‘ conclusions in the

no report. In memorandum written within the Ministry of Foreign Affairs

March 1950, was, with reference to the Oresund Study, discussed whether of interest to Sweden that Oresund should be blocked in

was the event of crisis and The writer of this memorandum, who,

war.

Bilaga s. 208

PreparationsNaval operations 205

judging by the wordings, might have been the Minister of Foreign Affairs, Undén, considered out of the question that Sweden, before the

outbreak of war, would yield under Western and close the

pressures passage. The propositions of the report did not lead alteration of

to any the regulation of neutrality.

The Minister of Defence, Vougt, had already raised the issue of naval

cooperation with the Danes with the Prime Minister month before

a or so the report was submitted to the Government He then presented

requests

. from the Danish Minister of Defence that

measures be taken in order to coordinate radar monitoring both sides, that Swedish artillery

on a coast battery be transferred to enable cooperation with battery the Danish

a on side, that a common code for the coastal defence be established, and that the countries inform another the positions of the mines laid in the

one on Southern part of Oresund and the naval to Bornholm, that

area up so Danish and Swedish ships would not risk being blown by mines

up because of inadequate knowledge of the minefields. Vougt also asked,

among other things, whether Sweden while being neutral in could

a war, permit Denmark belligerent to refuel and minor ship

as a carry out repairs in Swedish harbours. No suggestions have been found to what

as answers Vougt may have received. The Defence Staff, however,

was instructed to write memorandum the issue.

a on

Further Developments

Whether Vougt’s initiative and the Oresund Study recommendations led

to any concrete measures within the Navy uncertain. In March 1950, at a briefing before the Prime Minister and the Minister of Foreign

Affairs, the Supreme Commander and the Chief of the Defence Staff

asserted inter alia that the Danish had not been asked to state their intentions and plans with regard to minelaying Oresund. About

a year later, however, the British ambassador in Stockholm could the

reassure Foreign Office that in regard to closing off Oresund, no entailed

gap was by Swedish neutrality, at least the technical side.

not on

In contacts between Swedish and British officers during 1952-53, Swedish concerns expressed for the weakness of NATO, and

were especially Danish, defences along the Southern Baltic. The British

were anxious that Sweden should make substantial preparations for

more military operations the event of preferably together with the

war, Western-power naval forces submarine operations and mining. In the

on British view, Sweden’s National Defence of great significance in

was denying Soviet ships to the Baltic Approaches. The British hoped

access to be able to persuade the Swedes to cooperate with the Western Powers

in case of a Soviet attack Denmark, before Sweden itself had

on even

Bilaga s. 209

206 PreparationsNaval operations

been attacked.

In 1952, the Chief of the Navy issued instructions which plans for blocking Dresund to be prepared for two alternative contingencies.

were In state of alert owing to impending general peril of war, or war

a between Denmark the Western Powers and the Soviet Union, Swedish territorial waters only to be blocked off, so that shipping there

were could be controlled. Sweden also drawn into the war, blocking

was

to be taken in Swedish territorial waters, on the open sea, measures were and in consultation with Danish W estern—power authorities, possibly in Danish territorial waters, to accomplish complete closure in the area

a East and South of the island of Saltholm.

The extensive plan for closing off Cresund included plans for minelaying and minefields, authorized the Military District Commander in Kristianstad in the spring of 1967, but there were no allusions to cooperation with foreign powers.

Before the Commission, high—ranking naval officers have denied the existence of Swedish—Danish mining plans, as well as any

common

of operational contacts regarding Oresund in the 1960s. occurrence

At least during the first few of the 1950s, some contacts took

years place between Danish military officials and the Commanding Officer, Cresund Naval District of 1952 Malmo Naval Surveillance Area

- as BOM6 who responsible for operations in Oresund. has not been

- was possible to establish what these contacts concerned. has been suggested, however, that they might have concerned intelligence. At some stage of the 1950s, there probably direct telephone line between the

was a Commanding Officer, BoMt, and his Danish counterpart. In the 1960s, according to reports, the Commanding Officer’s, BoM6, contacts with the Danish National Defence limited to matters of icebreaking and

were the Navy Cadet Corps. Swedish plans for mining Oresund were prepared

quite independently of corresponding Danish plans, and Sweden had no

insight into the latter. Furthermore, has been contended that cooperation mining operations would not have been of any great value, as

on Danish and Swedish waters in Oresund are physically separated by the island of Saltholm.

has thus not been possible to clarify the character and extent of cooperation between the Danish and Swedish navies concerning Dresund in the 1950s. British reports from 1951 indicate that the plans for closing off Dresund somehow linked together. Also, some form of

were cooperation in intelligence, presumably surveillance of East bloc ship movements through the Baltic Approaches, might have taken place. In the 19603, operational cooperation between the naval authorities on

no the two sides of Oresund to have existed.

seems

Bilaga s. 210

PreparationsNaval operations 207

Summary

Very elaborate preparations would have been required to

many areas make the Swedish Navy capable of carrying out joint operations with NATO naval forces. Equipment and logistics would have required coordination, e.g., to facilitate rearming ammunition and missiles of NATO ships at Swedish bases. Manuals on tactics, communications, and identification, etc., would have had to be streamlined, to avoid

e.g. friendly fire. would have been necessary to expand communications between command and control centres, and to organize liaison

groups. Not least, combined exercises would have been essential.

Preparations of this kind would inevitably have entailed large

a number of people becoming privy to the activities. The Commission has interviewed several naval officers who held key positions the Navy during the 1950s and 1960s. They served national and regional staffs,

on and as unit commanders. No concrete information preparations for

on operational cooperation with the Western Powers has not come forward in these interviews. Nor did the extensive that the Commission

sources accounted for above, indicate that any such preparations made.

were

Stig Hson Ericson, Chief of the Navy 1953-61, wrote his memoirs, that in the important collaboration with the Western navies concerning equipment and training, a sharp line drawn at operational issues

was which, for political not to be touched and that the

reasons, were upon; state authorities showed all reasonable comprehension of the requirements for international contacts, restricted to which could not

areas cast suspicion upon Sweden’s pronouncedly neutral stance. His

successor, Ake Lindemalm, Chief of the Navy 1961-1970, has told the Commission of frequent contacts inter alia with NATO officers responsible for the Baltic Approaches; those discussions not

were confined to the weather. Concurrently, he has declared that there

was no cooperation prepared with Western naval forces, in the form of

e.g. combined communications systems and liaison officers.

The above in contrast to certain information from the early 1950s, concerning cooperation with Denmark the closing of Oresund, well

on as as information to the effect that Ericson 1953 probably discussed with a British admiral how to create conditions for cooperation naval

on war planning Cf section 6.1. This restriction apart, there indications

are no of any common planning for combined operations by-the naval forces of Sweden and those of NATO, still less of concrete action to facilitate

any

such cooperation.

A different issue the fact that deliberations how such cooperation

on were to be executed the event Sweden was forced into the

a war on Western side following a Soviet attack, often made in national

were

Bilaga s. 211

208 PreparationsNaval operations

Swedish planning. be established that this planning seems to have

can been discontinued at about the time that operational responsibility for the naval forces transferred from the Chief of the Navy to the Defence

was Staff. The transfer formally made 1 October 1961, but in effect

was on

to have been rather drawn—out process. does not seem appears a unlikely that naval planning was thereby adapted to that of the Army and the Air Force.

Bilaga s. 212

PreparationsAir operations 209

6.6¶Measures to air operations

Bilaga s. 212

relating

6.6.1¶General

Bilaga s. 212

During some periods of World War Sweden perceived itself exposed to an imminent threat of attack. Furtlnermore, Swedish neutrality

was subjected to more or less severe straims. Most substantial of these were the German troop transits in 1940-43, amd the extensive allied overflights of Southern Sweden in 1943-45. The overflights illustrated the overall significance to the great powers that air warfare had acquired. In the following decades, this significance was to increase further.

The advent of nuclear weapons towards the end of World War thus further highlighted air warfare within the framework of the totality of great-power strategies. Long-range ballistic missiles did not exist at that time. This held especially true for the United States, which initially had a monopoly of nuclear weapons, and in time developed a strategy to the effect that a Soviet attack in Europe would be countered by means of massive nuclear retaliation. These circumstances in turn brought a further development of heavy bomber aviation. In the period of 1945-55, the United States still depended on airbases of European allies primarily the United Kingdom, but also Norway for strikes against the main opponent, the Soviet Union; but with the introduction of the B-52 aircraft in 1955, military aviation gained intercontinental range. Thus, the need for refuelling stops in Europe was eliminated.

Against this background, evident that Western strategic interest in Sweden largely concerned its airspace, as witnessed by, inter alia, policy documents from the U.S. National Security Council NSC. This was above all the interest in opportunities of flying across Swedish airspace, and in the risks of the adversary attempting to do the same. The indirect effects on airspace control of a Soviet capture of Swedish territory were also acknowledged, however.

Early on, these general conditions observed in Swedish military

were analysis. was also clear that the assistance the Western Powers might conceivably detach to Sweden, was mainly in the form of air forces plus, possibly, certain naval forces. Behind this reasoning was the observation that Western strength primarily lay in these systems. Furthermore, aviation especially could rapidly be employed in areas

widely separated, particularly certain preparations had been made in the area in question.

In view of this, Swedish discussions of measures to facilitate the reception of external assistance mainly materialized in the field of air warfare. No plans for cooperation with foreign air forces have been found, however, neither in the Air Staff archives, nor in the Air Group archives. Also, according to information supplied to this Commission by

Bilaga s. 213

210 PreparationsAir operations

number of air officers who held important central and regional posts a in the 1950s and 19605, no such planning seems to have taken place.

6.6.2¶Command, Control and Communications C3

Bilaga s. 213

Background

Ever since World War II, technological developments have led to ever

advanced systems for command and control of air forces from C2 more centres the ground. This has, at least, applied to the environment of

on military technology in Western and Northern Europe also North America. From the beginning of the 1950s, Sweden also started to procure the kind of radar facilities which was one of the preconditions for modern combat control. In the 1960s, with the gradual introduction of the advanced STRIL 60 combat-control system, Sweden even acquired

leading position, internationally, within this field. The key components a of this system combat-control centres often blasted into the

were bedrock, radar stations and various communications systems. The latter

to secure contact between the various ground facilities including were airbases, well between command-and—control centres and aircraft.

as as Here, combat-control centres had the key command-and-control task, tactically, as well as in matters of search—and-rescue.

Transmission of information put great demands on reliability, speed, security, and resilience against enemy action. In the light of this, starting in the 1950s, the Air Force built a separate permanent radio-relay network supplemented by permanent telephone links connecting key hub centres command-and-control centres, radar stations, and air bases.

Characteristic of technology at that time i.e., the 1950s and ’60s was that transmission of information from radar stations to combat-control centres required large transmission capacity, known as broad-band

a very radio relay. Thus was not possible to transmit the collected information of radar images by means of less sophisticated technology, e. by narrow-band radio relay or by permanent telephone line. These circumstances essential in order to understand the character of possible

are cooperation with the neighbouring countries.

The radio-relay network, including inter—Scandinavian tele-cooperation

The Commission has gathered information on the build-up of the permanent radio-relay network from various experts who have served with the Air Materiel Agency and the Air Force. The following what

Bilaga s. 214

PreparationsAir operations 211

has been reported and of interest to the Commission.

has been confirmed that permanent tele-communications links with Norway and Denmark have been operable since the 1950s. The communications were established with reference to the inter—Scandinavian search-and-rescue cooperation SVENORDA. Initially, communications consisted of permanent telephone lines, but during the 1950s these

were gradually replaced narrow-band radio relay communications.

The first relay connection was established from a communications centre in Southern Sweden to Demnark. Connection could thereby be made from a suitably located command-and-control centre, alternately from an airbase in the South of Sweden, to corresponding

a one on Zealand. The capacity of the relay connection, two voice charmels, remained unchanged when the relay equipment was modernized at the end of the 1960s.

A corresponding connection between Western Sweden and Southern Norway was added somewhat later the 1950s and had the same capacity two voice channels. In the 1960s, this capacity was expanded in conjunction with a modernization to four charmels.

Towards the end of the 1960s, an additional radio-relay connection was established between north-central Sweden the provinces of Hiirjedalen and Jéimtland and central Norway. This facilitated communications between Swedish and Norwegian command-and-control centres and airbases this area, as well by further connection North

as - between the equivalent functions Northern Sweden and Norway. Here also, total transmission capacity was four voice channels.

When designing the communications, care had been taken that

so would not be possible to gain automatic access from the Danish and Norwegian side, respectively, to the overall Swedish military network. Connections were therefore physically terminated at the respective terminal point on the Swedish side. was, however, possible by

extraordinary decision to further connect into the Swedish network.

- Equivalent or more immediate possibilities to further connect were

- apparently at hand also on the Danish and Norwegian sides.

Yhe military view on inter-Scandinavian radio-relay communications The existence of the permanent radio-relay communications to Norway

and Denmark, respectively, has been mentioned by a relatively large

number of people with connections to the Air Force, Defence Staff, and political decisi0n—making system, interviewed by the Commission. Among these, individual technicians have referred only to reasons of search-and-rescue behind the relay communications, while the main body of people have been of the opinion that these also created scope for other

Bilaga s. 215

212 PreparationsAir operations

types of cooperation with Norway and Denmark; and, by further connection, also with other Western states.

Somewhat differing assessments have been given concerning the number of voice charmels required for SAR missions. One official was thus of the opinion that only a single charmel was needed, another that two charmels were necessary for weather information and for communications in connection with true rescue missions and yet another thought that, at most, three or four charmels were required.

A couple of the interviewees were specifically asked whether was feasible to transmit the basic information of radar stations, i.e. the true radar images, to Norway and Denmark. These people, with a very thorough knowledge of the matter, have both emphasized that this was totally out of the question, as there were no broad—band relay communications with the neighbouring countries.

Miscellaneous The Commission has examined the extent to which anything of interest, from our point of view, occurred between Sweden and other states, pertaining to landing- and navigational-aid systems, and also to communications between aircraft and ground control. has been established that in the 1960s Sweden gradually switched from VHF technology to UHF technology for these communications, and that NATO had earlier

made a corresponding switch. Nothing has emerged indicating anything

else, however, than that this was a routine measure, primarily motivated by technological developments in general.

Concerning navigational aid, the Commission also wishes to refer to the text in section 6.6.4 below, on Loran C. So-called IFF systems are touched upon in section 6.6.3 below.

Conclusion The Commission finds that permanent tele-communications connections with Norway and Denmark have been operative since the 1950s; these have allowed transmission of voice information and crude data. Furthermore, the Commission finds that was totally impossible to transmit radar images means of these communications. Thus, preconditions for far-reaching integration of air defences e. the shape of combat

control of Western fighter aircraft from C2 centres in NorwayDenmark using Swedish radar images did not exist.

On the issue of transmission capacity, the Commission finds that this, in the case of Denmark and NorthCentral Norway, respectively, corresponded well to the requirements of SAR duty. In the case of

Bilaga s. 216

PreparationsAir operations 213

Southern Norway, a limited capacity noted two voice

excess charmels.

At the same time, the Commission observes that relay stations

were very seldom used for SAR duty, and that they, therefore simultaneously

have provided capacity for the exchange of other, signalling-wise less

complicated, data something the majority of interviewees have stated as a supplementary aim of preparations. An example of such uncomplicated data in the context of combat control, general data on the character of enemy strike missions, or information on ownallied plarmed air missions.

6.6.3 Identification Friend Foe IFF

Background

In the sphere of air warfare, World War brought radical changes. For the first time, air operations and air combat involving hundreds,

or even thousands, of aircraft took place. Meanwhile, this period brought

a conclusive break—through in air-combat control, with the introduction of radar. Thereby, interceptors as well as anti-aircraft fire could be directed from the ground, in order to neutralize attacking bombers.

The complicated combat environment led to many targets being engaged in error leading to friendly losses; and efforts made to

were counter this by introducing various identification aids. The idea for

was friendly aircraft when painted by a specific radio signal from the ground,

to automatically emit a response signal indicating that this was a

friend, not a foe. Such systems are therefore termed IFF Identifica-

tion Friend or Foe. In Swedish, the equivalent term IK-system, IK

being short for IgenKarming.

Naturally, the adversary tried to jam, or even imitate, the IFF system of a certain party. Thus, these systems were surrounded by gradually stricter secrecy, and concurrently the subject of intensive intelligence activities. A further step in this electronic warfarewas to attempt to encode transmissions, to reduce the risks of jamming.

Coding and general secrecy aside, a contemporary military IFF system substantially resembles the systems used in civilian air-traffic control today. Such a system consists of an attachment unit known interroga-

as tor to a ground radar station, which in turn connected to a trafficcontrol centre militarily a combat-control centre. Each aircraft carries a so-called transponder, which prior to flight tuned into an assigned frequency. With these aids, trafficcombat control receive data

can on a subject aircraft position, altitude, and identity on its radar screens.

- -

In Sweden, studies of IFF systems initiated already before the

were

Bilaga s. 217

214 PreparationsAir operations

end of World War and development thereafter continued under high secrecy.

IFF equipment in the Swedish National Defence

Immediately following World War 11, Sweden lacked the capability to

manufacture its own IFF systems, and was therefore reduced to purchasing available surplus equipment from the Western Powers. An early Western-allied system, Mark IH, was indeed purchased to some extent, and to have been used at least for trials within the Air

seems - - Force, and to some degree, in the Navy. Naturally, these systems entailed considerable dependency upon the West, i.e. the United States

a and the United Kingdom. Sweden was also exposed to such potential security leaks later proved actual between the great powers, that were to limit but not entirely eliminate the wartime effectiveness of the IFF

- systems.

Towards the end of the 1940s, according to information supplied interviews by several officials of the Swedish Defence, studies were initiated with the aim of eventually acquiring a separate Swedish IFF system, independent of the great—power systems. In 1957, work had

proceeded far, to allow for evaluating the performance of the

so as Swedish prototype known project 535 and compare this to the

- as properties of a Western system, Mark X, a further developed Mark III.

The Commission has had access to documentation from inter alia the Air Staff and the Air Materiel Agency concerning systems evaluations in general of project 535 and Mark X, as well as the continued management of inter alia procurement issues.

A comprehensive stafi‘ assessment In the beginning of 1958, the Air Staff made an extensive systems evaluation of IFF equipment. This shows that neither the Swedish project 535 nor the U.S.British Mark X were deemed to meet all requirements. In view of the observation that IFF Mk X not accessible in its entirety to the Swedish AF, project 535 were seen as offering most advantages. Another document shows that the restrictions on Mark X referred to the United Kingdom, for the time being, not being prepared to provide certain encoding equipment for Mark X.

The Chief of Air Staff judged, however, that one precondition for introducing project 535 was for interrogators for IFF Mk X to be installed at some ground radar stations Behind this were the operational requirements for IFF equipment, described in the document referred to, which comprised ability to discriminate not only between friend and foe,

Bilaga s. 218

PreparationsAir operations 215

but also between friend and ally. The underlying assessment read as follows There probably a substantial chance of the airspace of concern to

air defence being flown across by allied aircraft. our

The document concluded with views on required testing of project 535 and Mark X. was recommended that this was to be carried out at a specified radar station in Eastern Sweden.

Continued management The Commission has been able to follow the continued management of the IFF issue from some ten, now declassified, documents from 1958-61, kept at the Swedish War Archives. These show inter alia that in 1959, the British tele-company Marconi submitted a proposal for an IFF system for Sweden; the system seems to. have consisted of Mark X in its basic version, Swedish efforts were made to gain access also to the special encoding -

equipment,

in 1961, the air wing F11 was assigned certain airborne transponder equipment, to be used in trials towards ground stations, whereby was stated that these i.e., Mark X will, in certain numbers, be incorporated into the air surveillance structure of the Air Force; in this context was pointed out that the airborne transponders will be carried by the international civilian aviation, in early 1961, ten plus engineers and technicians from the air - some wings F2 and F13, and from the then central repair shops of the Air Materiel Agency in Arboga, had received training on Mark X, in October that same year, the company Svenska Radioaktiebo1aget offered five units of Mark X to the Air Materiel Agency, with an option for an additional four, later that same month, the Air Staff decided to reduce procurement to one station, to be used for tests in the following years. The reasons for this change of plans were stated to be 1 that the possibilities of bringing about improved cooperation with a relatively minor number of Mark X units were very small, 2 that the civilian use of Mark X seemed uncertain, 3 that Air Force resources were very strained. In this context, was pointed out that further Mark X units could be required in connection with procurement of new radar stations.

Bilaga s. 219

216 PreparationsAir operations

Additional Swedish information

The Commission has interviewed a number of Swedish officers and technicians within the sphere of military aviation on IFF issues. Although recollections of the period in question were not very detailed, the following interesting views have been expressed.

IFF matters be seen to be of great significance in case of

can

potential air cooperation with other states. In the 1960s, they were

several occasions discussed at high levels within the Defence on Staff. During offensive air missions either Swedish or possible allied

was not too difficult, early in sortie and target approach, to keep

track of different aircraft identities. Problems would be greater upon return flight, when tactical conditions by necessity decided routes and altitudes. Especially during this phase of an air sortie,

IFF was important to avoid accidental fire by friendly fighters or

anti-air.

Had foreign IFF equipment in some critical contingency been

supplied to Sweden, would provided some training and general

—

familiarity with the system hardly have taken more than a day or

two to mount the not too bulky equipment in relevant radar

stations.

British information

The Commission has also been given access to protocols from the British Chiefs of Staff, dealing with IFF systems. The protocols primarily refer to the 1950s. They raise the IFF issue on numerous occasions, reasonab-

reflecting its significance. Documentation shows inter alia that Mark X introduced in the British Defence Forces in the mid—1950s, a few

was years later than in the United States. Already at that time, its basic version deemed to be known to the Soviet Union, which gave rise

was to certain restrictions in prospective wartime use. In parallel with the introduction, work Selective Identification Feature

was progress on a SIF, which no doubt was intended to curtail Soviet possibilities of countering the IFF system. SIF probably identical to the encoding unit referred to in the Swedish documentation.

In 1959, established that the United States, in collaboration with

was the United Kingdom and Canada, was developing a new IFF model, designated Mark XII. This was chiefly an evolution of Mark X and was to be introduced in the U.S. Air Force as soon as possible. The Royal Air Force requested the introduction of Mark XII in British air defence in the early 1960s. was indicated that the system, in the longer term,

—

Bilaga s. 220

PreparationsAir operations 217

could possibly be made available to other European states.

Conclusion

The Swedish systems evaluation of 1958, referred to above, shows that

was deemed significant to be able to identify possible allied aircraft,

in view of the high probability of airspace, in wartime, becoming

our subjected to,overflights by such aircraft. This general assessment consistent with the comprehensive analysis of the issue of assistance, found in the preliminaries of the 1955 Defence Committee.

also evident that, in 1961, plans made for procurement of

were a number of Mark X units for Swedish radar stations, and that trials of the equipment were to be conducted. Furthermore, certain personnel

was

trained in operating the equipment.

Later that same year, ambitions reduced, witnessed by the

were as above. A prime reason given for this was that the prospects of enhanced cooperation with only a relatively limited number of Mark X units seemed very slight. However, can hardly have been the that the

case mere number of Mark X units was crucial, as the range of the system by all accounts was considerable. In light of the British information, another explanation seems more likely the United States and the United Kingdom would soon be switching to the system, Mark XII. Thus,

new possibilities of using ground-based Mark X equipment for identifying Western bombers flying through Swedish airspace would be

soon gone. A more extensive procurement of Mark X would thus only temporarily yield increased prospects for cooperation.

The fact remained, however, that the earlier, not essentially different version, Mark X, had been tested in Sweden, and that personnel had been trained in its use. Against this background, according to technicians who have been in contact with the Commission, would have been reasonably easy to mount more modern equipment Mark XII, any such equipment had been supplied to Sweden in future contingency.

was presupposed that certain European NATO countries only to

were

receive the equipment in a contingency.

Against this background, the Commission finds that Sweden, by

means of measures taken in the IFF area, acquired technological liberty of

a action to an overall decision on the issue was made quickly create

- a capability to identify aircraft of possible Western allies, were they to fly over Sweden.

Bilaga s. 221

218 PreparationsAir operations

6.6.4 Loran C

Background

Loran C Loran, LOng RAnge Navigation an originally U.S. radio system for long-distance navigation. not unlike the DECCA-system, better known in Sweden, but utilizes lower frequencies about 100 kHz, i.e. the long-wave spectrum, thereby giving Loran C longer range so that with only a few stations possible to cover, for example, all of the Norwegian Sea. During the build-up phase the United States was granted permission to calibrate the system Stockholm Bromma airport and in Gothenburg Torslanda airport. Subsequently, has become known that, when first launched, the system completely or to an overwhelming extent served military purposes. These were precision navigation for the U.S. strategic submarines as well as, most probably, for the USAF.

From the Commission‘s point of view, primarily important to seek to evaluate whether the calibration in Sweden can be seen as part of preparations for operational cooperation. In addition, important to clarify, first, what were the prevailing perceptions in Sweden of the

of Loran C at the time calibration was approved, and second, purpose how these understandings were communicated among concerned parties.

Technical-military conditions

Loran C had precursors already during World War II. In the 1950s, one precursor, Loran A, was in extensive use among NATO states. Loran C

developed the latter part of the 1950s and the system built proper was

in the North-Atlantic region in 1959-1960 under the direction of the up U.S. Coast Guard. The main customer was the U.S. Navy. The main objective was to acquire a navigational system for the U.S. strategic submarines, permitting position fixes with margins of error no greater than a few hundred metres for the launching of ballistic missiles. At

this time, the Norwegian Sea significant operational area for these

was a submarines.

Because of the low frequencies used, the radio signals penetrate sea water slightly. This means that a submarine can still receive navigational data when shallowly submerged.

not entirely clear how great the interest of the USAF was during the period the system developed. An indication of early USAF

very was interest the fact that the procurement decision was made the Joint Chiefs of Staff. In addition, a U.S. source has said that Loran C was the principal system for long-distance navigation also of the USAF in the 1960s and 1970s. Thus, the system said to have been the most

Bilaga s. 222

PreparationsAir operations 219

important navigational aid for U.S. bombings during the Vietnam war.

The build-up in Norway

The build-up of Loran C required certain transmitters to be erected, also along the Norwegian Sea. In contacts with inter alia Norway, the United States offered two main reasons. First, was said that the system would become important to civilian shipping over time, which in fact proved to be true, but not until the 1970s. At the outset the military interests seem to have been overarching. Second, in official U.S. contacts with Norway was stated that the system was intended as a precision navigational aid for depth soundings in the Norwegian Sea and elsewhere, the results of which, in turn, could be put to use in the navigation of submarines.

To what extent Norway was informed of the real purpose, that Loran C would constitute a direct aid for precision navigation in war, primarily for the strategic submarines, somewhat unclear. In declassified

a now Norwegian commission report from 1975, established that the issue was discussed in the Security Committee of the Cabinet on July 1958 Minister of Defence Handal informed of Loran C as a separate U.S. project without links to the Loran chain of NATO. Cabinet members had no detailed information on what the installation should be used for, but presumed that would be at the disposition of SAC Strategic Air Command and the U.S. Navy. To this picture should be added that secrecy was so strict, that Norway in no circumstances was to raise the issue with other NATO states.

In the following years one transmitter in the Lofoten-area and one receiver station on [the island of] Jan Mayen were erected.

U. contacts with Sweden

In early 1960, when Loran C was already operating and its existence no longer classified, the United States made request to Sweden and at the

a same time to a number of other West European states to permit calibration of the system also in our country. In the briefing sent

papers to the U.S. embassies from Washington, Loran C was summarily described as a navigation system for ships and aircraft in or over the Atlantic Ocean, the Norwegian Sea, the North Sea, and the Baltic Sea. The system was stated to be more capable than the already existing Loran A. There was no reference made to military applications.

The calibration was desirable so as to attain maximum precision and

was to be accomplished by parking an aircraft with gauging equipment

at a geographically exactly defined position at Bromma and Torslanda

Bilaga s. 223

220 PreparationsAir operations

airports [close to Stockholm and Gothenburg, respectively] whereafter the Loran C signals could be read.

The issue was managed by the Foreign Ministry, which consulted the Defence Staff among others. The Defence Staff called attention to U.S.

reports that Loran C could be used inter alia for navigation of press submarines equipped with the Polaris nuclear missile system. was pointed out, however, that the calibrations could hardly be linked to Polaris, improbable for Polaris submarines to operate in the

as was Baltic Sea, an assessment later proved correct.

The Swedish Ministry of Transportation, supported by an opinion

given by the Swedish Civil Aviation Administration, recommended that the U.S. request should be granted.

decided, on the basis of the above and other recommendations

was and analyses, to grant permission to out the calibrations. The issue

carry had first been discussed by the Cabinet preparatory committee,

however, clearly demonstrating that was not perceived as a routine

matter. This also clear from the diaries of Csten Undén, in which, a few months afterwards, he noted that the United States had made a request for certain geodetic measurements. Undén wrote [I wanted] the Cabinet to share the responsibility for a decision, as the matter seems difficult to grasp. I was inclined towards acceptance without objections. The calibrations took place later the same year.

The Commission has interviewed one of the officials who participated in formulating the opinion submitted by the Defence Staff. He could not recall discussion within the staff about the possible utilization of

any Loran C as a navigational aid in the USAF operations close to Swedish airspace. When asked, he pointed out that such an aspect of the issue would have been kept within the very highest level of the Swedish National Defence.

The former director general of the Swedish National Defence Research Establishment FOA, Martin Fehrm, has told the Commission that FOA fully realized that Loran C was intended to serve the strategic bombers as well as the strategic submarines.

Sverker Astrom, then head of the political department of the Ministry

of Foreign Affairs, commented the issue in newspaper article in

on a 1991

Sure enough, the Americans made a request to be permitted to fly

Sweden. The Ministry of Transportation and the Defence Staff over

their opinions and had no objections. In this context, the Staff gave

also added that Loran C possibly also could be utilized for the

navigation of Polaris submarines, but that was improbable that such submarines were intended for operations in Baltic Sea. Not

surprisingly, the decision was affirmative. conceivable that

Swedish authorities were too credulous in this case. But out of the

Bilaga s. 224

PreparationsAir operations 221

question that any member of the Cabinet deliberately should have

intended to assist the Americans in a matter of military significance.

Summary

The Commission concludes that Loran C significant navigation

was a system to be used by U.S. strategic submarines as well the USAF.

as The calibration in Sweden must be deemed irrelevant in relation to the submarines, for which the Baltic Sea could be written off

as an operational area.

On the other hand, the opinion of the Commission that the calibration of Loran particularly close to the Swedish East Coast, could have contributed to the USAF capabilities of precision navigation over the Baltic Sea and surrounding land The improved precision

areas. attained with Loran C can, in the case of bomber aviation, be deemed significant for nuclear as well conventional strikes. In addition, this

as precision was presumably valuable for reconnaissance flights in the Baltic Sea area. All in all, this leads to the conclusion that the calibration was of significance for the effectiveness of, in the first place, called

so indirect assistance, a matter discussed by the Commission in section 3.3 and to be considered in the overall assessment.

The Commission can establish that clear to FOA that Loran C

was could also be utilized by the USAF. However, the Commission has found no evidence of this insight being communicated to the Defence Staff, neither in the context of the U.S. request otherwise. Nor has

nor anything emerged to indicate that the issue of USAF of Loran C

use was discussed in contacts between the National Defence and the Government at this point in time.

6.6.5¶Airbases and associated issues

Bilaga s. 224

Background

In the early 1950s, the Swedish Air Force, following progressive build

a up begun during the war, emerged as one of the strongest in Western

Europe, surpassed only by the RAF. Already at this time, the Swedish

Air Force had special Swedish profile differing considerably from

a that of the Western great powers. Thus, the emphasis air

was on defence, and the aircraft usually of limited reflecting

were range Sweden’s defence requirements. Hence, Swedish aircraft e.g., J 29 Tunnan, the Flying Barrel were lightweight, putting limited requirements on the length and load capacity of runways at Swedish airbases.

Bilaga s. 225

222 PreparationsAir operations

The medium strike aircraft A 32 Lansen introduced later in the 1950s also had fairly moderate base requirements, yet obviously higher than those of the J 29.

At the time, Western military aviation developed along a path

same founded experiences gained during World War II. More and more

on interest focused heavy offensive air. Demands for heavier loads

was on and longer in particular, continued to grow, reaching a stage

ranges, where the United States introduced the B-52. In normal conditions this made possible non-stop return flights from the United States to the Soviet Union without refuelling stops. Escort fighters in at least until the

use mid-1950s, also required relatively long ranges and were consequently larger and heavier than Swedish aircraft. By Swedish standards, all these types of aircraft made great demands on base capacity as to runway length, load capacity, and for bombers also runway width.

Against this background, clear that cooperation with Western military aviation involving the of Swedish airbases to the extent

use — contemplated raised the issue of whether Swedish bases were adequate.

— The Commission has reviewed the deliberations cooperation with the

on West in expansion and what practical steps taken. In the

runway were following, the Commission also describes the deliberations and measures inter alia concerning arrangements for the aircraft refuelling which could have indicated combined of air bases with the Western Powers.

use

High-level civilian and military considerations concerning airbases

General Carl Eric Almgren Ret., Chief of the Defence Staff 1961-67, said in radio interview broadcast in the spring of 1992, just before the

a Commission appointed, that attempts made to extend runways

was were

that NATO-aircraft could also them. The measures were said to so use have concerned less than ten airbases in various parts of Sweden and to have been intended for U.S. fighter well as strike aviation.

Carl Eric Almgren has also appeared before the Commission supplementing the above information follows. The main purpose of

as the expansions to satisfy Swedish Air Force requirements. At the

was time from the end of the 1950s onwards the Air Force was re-equipped with aircraft requiring longer with greater load capacity

runways probably referring primarily to the A 32 strike version. At the same time, he acknowledged that was realized that the expanded runways could be in the event of foreign coming to our aid.

put to use a power However, this was probably not the primary purpose.

The role of Swedish airbases in relation to the Western great powers

mainly the United Sates evidently an important issue in top-level

was government-to-high command discussions during the first post-war years.

Bilaga s. 226

PreparationsAir operations 223

Western interest in Swedish airbases was one of the items discussed at a briefing on military strategic matters before the Cabinet 20 April

on 1948 by the Supreme Commander, Jung, and the Chief of the Defence Staff, Swedlund. According to notes made, the following discussion took place.

Prime Minister Erlander Has the Supreme Commander analysed

basing of Western aviation in a wider context Supreme Commander Jung Since the issue of such a sensitive nature, and because of several studies under well committee

way as as assignments, has not been possible to analyse this matter. Should

you, Mr. Prime Minister, so instruct the Supreme Commander, I

would of course be happy to initiate such a study.

Prime Minister Erlander the Defence Staff should continue to analyse

the question of U.S. bases in Sweden, particularly in view of the costs

incurred by the United States, and whether the benefits would justify

the costs. More detailed instructions will be issued to the Supreme

Commander.

Between 1953-59, Olle Karleby was the Under-Secretary of State for Defence. He has told the Commission that the expansion of Swedish airbases in the 1950s had a dual purpose. One was to adapt to new aircraft generations in the Swedish Air Force, requiring longer and sturdier runways. The other was to make feasible the reception of possible allied aircraft.

The former leader of the Conservative party, Jarl Hjalmarson, said for his part, that the 1955 Defence Committee received military report

a on how certain runways had already been reinforced and extended with potential cooperation with the West in mind. As far Hjalmarson could

as recall, the information met with no objections.

Stig Synnergren, Supreme Commander 1970-78, has told the Commission that, building on World War experiences, there plans to

were expand certain airbases in the event of increased preparedness, enabling them to receive larger and heavier aircraft. Thus, preparations concerned runway length as well as load capacity.

The Commission has questioned a further number of high officials, earlier affiliated to either the Air Force or the Defence Staff, on airbase issues. Many of those interviewed have stressed that the gradually evolving Swedish airbase concept, with its basic structure characterized by a multitude of small, dispersed bases, in effect rendered cooperation with foreign air forces difficult.

has also been emphasized that civilian aviation interests influenced the capacity of several airfields. This applied for example to Lulea, Dstersund, Krarnfors, Vaxjo, Kalmar, Halrnstad, Ronneby, and Angelholm. Civil aviation war assignments also taken into account.

were

Opinions have been divided on whether the possibility of foreign

Bilaga s. 227

224 PreparationsAir operations

aircraft using Swedish military airfields really was incorporated in the actual plans. One of the officers interviewed had never heard of this aspect at all; another did apparently participate in discussions but does not believe that practical were taken. Yet another has noted

any measures that the combination of Swedish military and civilian interests produced

situation where heavier foreign military aircraft could also have been a received at the bases, albeit he had not interpreted this to be the purpose. Finally, there exists opinion that thoughts given to foreign military

an aviation figured fairly prominently in actual decisions. One of these

has also designated specific base runway. located in Eastern sources a or central Sweden directly dimensioned for U.S. bombers, while another

has referred to in Southern Sweden. This spectrum of source a runway opinions does remarkable considering the strict secrecy with

not seem which the capabilities of airbases surrounded. Hence, only a handful

was of be assumed to have had the full overview of the actual

persons can state of affairs.

the interest in receiving Western aviation at Swedish

In one case, airbases led to requests being made abroad for relevant information on aircraft performance. Thus, in letter to the Swedish military attaché in

a London in 1960, the Air Staff’ intelligence department requested data

landing tyre diameter and ground pressure for a number of on gear British aircraft, namely Valiant, Victor, Vulcan, Beverley and Hastings. At the time, information requested aircraft navigational and

same was on landing aids from list submitted earlier. Bearing in mind that this

a information needed to explore the possibilities of NATO [transport aircraft] using bases, certain measure of accommodation could be

our a expected from those authorities which could help you obtain this

information.

To this could be added that the designation transport aircraft was hardly comprehensive. At least two of the aircraft listed, Victor and Vulcan, bombers primarily intended to nuclear weapons, and

were carry part of the RAF Bomber Command.

Actual expansion of main Swedish Air Force runways

The Commission has been informed of the capability of the main

in the Swedish airbase system in the 1950s and 1960s as to runways length, width, and load capacity. The purpose has been to correlate these figures with Swedish Air Force or Air Materiel Administration require-

derived from the intended peacetime and wartime use of the ments, bases, well from existing planned aircraft types. However, no

as as or

such specifications, either general airbase specific, have been found

or in archives studied by the Commission. The Commission has therefore

Bilaga s. 228

PreparationsAir operations 225

had to rely on interviews and expert assessments when seeking to establish whether actual runway capabilities corresponded reasonably to Swedish Air Force requirements or to those of Swedish civil aviation.

Summary

Initially, runway capacity has been compared to the assumed primary base use in the 1950s and 1960s fighter, strike, reconnaissance, transport as well as civilian use.

Concerning combat aviation fighter, strike, reconnaissance evident that strike aircraft, requiring long for takeoff with heavy

runways payloads, set the parameters. As an example of takeoff distances, the A 32 Lansen strike aircraft with maximum payload required just under 1,600 metres using afterburner, and just under 2,300 metres without including a certain safety margin, according to the National Defence Materiel Administration. The distance quoted for takeoff without afterburner should be viewed as a rather generous upper limit of the actual requirement, as normal takeoff procedures with heavy payload should have involved the use of afterburner.

Similarly calculated, the earlier aircraft J 29 Tunnan, which

had no afterburner, required 1,900 metres for take-off with maximum payload for strike sorties.

Fighters and reconnaissance aircraft probably required shorter runways.

Against this backdrop, the Commission has concluded that from the mid- or late 1950s runway length to 2,300 metres could be warranted

intended for use by strike aircraft, while runway lengths of no more than 2,000 metres seem reasonable for fighters and reconnaissance aircraft. Furthermore, the Commisson has taken into consideration the intention for certain runways also to be used by Swedish civilian aviation in peacetime, or as part of the total defence effort in war. In addition, we have taken into account that training, test flights, and night fighters might have placed special requirements on runway lengths and widths.

For reasons of military secrecy, a detailed account of Swedish base system data precluded. The Commission can, however, establish that the majority of Swedish airbases can be viewed as having been constructed according to national requirements, considering the above criteria.

At the same time, we note that a lesser number of in the

runways 1950s and 1960s, primarily located close to the Swedish East Coast, were of a length and width somewhat exeeding what can be derived from the above criteria. The so-called Atlantic runway at the F 16 Air Force Base in Uppsala, which has attracted media attention however, not

Bilaga s. 229

226 PreparationsAir operations

one of these.

The Commission’s concluding assessment that, during the period studied, certain steps were taken to make take-off and landing by Western military aircraft at Swedish airbases possible to a limited extent. The measures per se were to be seen as providing freedom of action in a technical sense, to be used pending a superior decision. The Commission will return to the possible strategic motives behind the measures taken Cf section 6.9.

6.6.6 Aviation fuel

Background The Commission has interviewed two former high-ranking officials of the Air Materiel AdministrationNational Defence Materiel Administration FMV on inter alia aviation fuel. The emerging picture

unequivocal.

Thus, in 1960 or a few years earlier, the Swedish Air Force decided to switch aviation fuels and, simultaneously, to introduce high-pressure refuelling for new aircraft. This was first used on the new aircraft 32 Lansen, which thereby achieved substantially shorter refuelling times than were plaimed for when the aircraft was originally conceived. The changes thus resulted in substantial tactical advantages.

The new fuel was of NATO standard type, which in peacetime had the advantage of being readily available on the international market. Parallel to switching fuels, the Swedish Air Force changed to a type of fueling couplings, also better adapted to NATO standard.

Both have said that resultant greater capability for

sources coordination with Western air forces was discussed when making these changes. In addition, one of the sources has told the Commission what he perceived as the unofficial view within the Air Force on measures facilitating potential cooperation with the West in 1960. This view was that such steps should be taken to the extent reasonably justified by Swedish national interests.

Summary The Commission finds that the switch to high pressure refuelling and new aviation fuel within the Swedish Air Force would have been imperative, sooner or later, in view of technological and tactical developments in military aviation. Furthermore, these measures can be deemed warranted, considering the commercial supply of aviation fuel. The

Bilaga s. 230

PreparationsAir operations 227

switch of fuel nozzles would have been beneficial the context of the so-called SVENORDA-flights and other international peacetime exchanges. This does not, in the Commission’s opinion, rule out the possibility that an effort to improve the technical preconditions for cooperation with the West may also have encouraged these measures.

An overall examination of navigational aids used by the Swedish Air Force has revealed nothing of note with reference to the Commission’s mandate.

6.6.7 Base duty

Background

The Commission has furthermore studied whether Air Force base procedures were devised in a way indicating that combined air operations from Swedish airbases were prepared for. The following has emerged.

A memorandum, Memo on Western air assistance, prepared within the Defence Staff in 1955, focuses on strategic and technical prerequisites for cooperation at Swedish airbases. evident that such cooperation requires considerable preparations.

not the movement per se of a unit to Sweden that constitutes

a problem, but on arrival bringing all cogs in the complex air

- defence and cooperation machinery to bear the major one. Friction of all kinds can be anticipated, imperilling the entire assistance effort unless careful and time-consuming preparations have been made.

clear from the context that the author implied that such preparations

had not been made.

Several sources, furthermore, state that the Air Force base organization and other support systems, far from being overdimensioned, during the 1950s rather were deprived. Thus, we had many aircraft and pilots but very thin logistics. The weaknesses in the base organization remained in the 1960s.

Summary

Thus nothing has emerged to indicate that the Air Force base organization was dimensioned to allow foreign air forces to operate on any larger scale from Swedish bases.

Bilaga s. 231

228 PreparationsWartime acquisition

6.7¶Preparations for wartime acquisition of equipment and supplies

Bilaga s. 231

The endurance of the Swedish National Defence in a longer war was, despite extensive storage of strategically important goods, dependent on

imports of military equipment and other essential war supplies. In the

event of an imminent risk or outbreak of war was thus an important task to acquire abroad the goods required and to arrange their transportation to Sweden. To keep the gateway to the West open for

receiving supplies one of the key elements of our strategy. The

United Kingdom and the United States were foreseen as the principal supplier countries; already in peacetime they were the main suppliers of military equipment to Sweden Cf section 5.2.

The competition for equipment and supplies as well as cargo space in such a contingency would presumably be tough. The United States and the United Kingdom would probably first seek to meet the needs of the NATO states. Furthermore, large forces would be brought across the Atlantic to the Central European theatre. In that context, the Swedish merchant fleet, in the early 1950s one of the ten‘ largest in the world,

could consitute a bargaining chip. By placing Swedish ships at the

disposal of the Western Powers, Sweden could hope for more favourable treatment in other respects. Swedish civil aviation, i.e. primarily the Swedish part of Scandinavian Airlines SAS, could also play a certain part in this.

Whether Sweden would actually receive any wartime military deliveries was unclear. The Supreme Commander, Jung, wrote in March 1949 to the U.S. ambassador in Stockholm and pointed out inter alia the dependence of the Swedish National Defence on imports from the United

States of military equipment radar, radio equipment, and vehicles in

order to be capable of resisting a Soviet attack for any length of time. The answer he received was general and non-commital. In a conversation with the British naval attaché in Stockholm, Defence Minister Vougt intimated that he counted on the United Kingdom providing such deliveries. The British view, however, was that the Swedes had to be well aware that since Sweden had chosen to remain outside the Western defence system, could not count on the same treatment as participating states. Repeatedly, had been pointed out that the requirements of allied states inevitably took precedence. Within these limits was in British interests, however, to supply Sweden with the equipment needed. And this position could also be expected to remain valid in wartime, on condition that Sweden continued to maintain an effective defence and would defend itself attacked. No more specific commitments on the kind and extent of such wartime deliveries could be made, and they had to depend on circumstances. The Swedish military attache London had

Bilaga s. 232

PreparationsWartime Acquisition 229

been told much the same in the spring of 1949. Available sources do not show whether this rather cautious Western position on the Swedish requirements for to be least war - seen at partly in the light of the U.S.-British campaign for Swedish alignment with the West was modified with the passing of time. One might that the — assume U.S. and British inclination to commit themselves wartime deliveries to to Sweden of important supplies increased, hopes of

as influencing

Sweden to join NATO written off and NATO But were resources grew. the fundamental principle that the requirements of NATO states took precedence probably remained unaltered. According to British information, the Swedish Defence Staff made a request to the NATO Standing Group in Washington in April 1954. Information was provided the strength of the Swedish armed forces on and on wartime logistical requirements. The request perceived by was the British as an attempt to logistical supplies in secure an emergency without any of the commitments NATO membership entailed. To its surprise, the British Government noted that the appeared have request to been made with the knowledge and consent of the Swedish Government. In connection with acknowledging receipt of the the NATO message, Standing Group said to have asked the Swedes for analysis of the an tonnage required for their logistical needs. That the Swedish expected or at least hoped that the Western Powers in the event of Soviet attack would assist Sweden, oil, a e. with petrol, coal, military equipment, and certain materials, and semi-finished raw goods for the industry, clear from preconditions given in certain war military games and exercises. The Defence Staff in charge of planning imports the was to meet requirements of the armed forces, while the task of managing the very extensive imports for the remainder of the Swedish national economy devolved on the National Committee for Economic Defence Preparedness Riksniimnden for ekonomisk fiirsvarsberedskap, later the National Board for Economic Defence Overstyrelsen fdrekonomiskt forsvar. The latter form of import planning discussed in this not report.

Defence Stafl impon planning

Analyses in the early 1950s estimated the import requirements of the Swedish armed forces, beginning in the third month of almost war, at 73,000 tonnes of equipment, primarily ammunition, and weapons, vehicles, and 122,000 tonnes of fuel for aircraft, At the end of cars, etc. the 1960s, the requirements had been adjusted upwards almost to 250,000 tonnes per month of of which than 85 war, more per cent consisted of fuels.

Bilaga s. 233

230 PreparationsWartime acquisition

In 1953 Defence Staff document to the military attachés in London

a and Washington, pointed out that for the endurance of the Swedish

was armed forces in war, was important that the possibilities of importing military equipment from the United Kingdom, the United States, and other countries should be secured. The Defence Staff, in consultation with the service material administrations, had investigated the possibiliti-

of using Western-manufactured military equipment to meet the es immediate needs of the Swedish armed forces. Theinvestigations had resulted in lists of types of desired equipment, quantities, point in time month of when the equipment should be accessible, and an

war

assessment of what country could presumably deliver the equipment. The intention for the lists, in the event of an outbreak of war, to be

was presented, through Swedish diplomatic missions, to relevant authorities in each country basis for negotiation. At the outbreak of war,

as a special purchasing delegations would immediately travel to the United Kingdom and the United States to reinforce the missions in managing these issues. Negotiations in these matters were not to be started with authorities in the respective countries in peacetime. Nor was permitted to mention that these documents existed. Sweden were drawn into war, the missions not to await further directives from Swedish

were any authorities. All efforts to be directed towards acquiring the

were

equipment and tonnage for its transportation to Sweden. was finally

stated that the lists of equipment would be continuously revised, and that consultation this matter had taken place with the Ministry of Foreign

on Affairs and the National Committee for Economic Defence Preparedness.

In keeping with the 1953 document, the lists appear to have been kept

to date at least well into the 1950s. One 1957 proposal by the Navy up Materiel Administration for revision has thus been found. Thereafter

that this up-dating lost relevance for a number of years. This can appears be linked to convictions in the late l950s that a possible war would open with violent nuclear exchange between the great powers. For a

a considerable time following the outbreak of war, ocean shipping was

expected to have been brought to a halt, and planning for the period

thereafter was hardly worthwhile.

In 1969, however, the Supreme Commander issued a document on imports of supplies in under imminent threat of war. The

war or document sent to the service chiefs and certain defence authorities

was

well the defence attachés in London, Washington, and Ottawa. as as Initially, was stated that the Government had authorized the Supreme Commander to plan, in consultation with the National Board for Economic Defence, for rapid imports of supplies for the armed forces in war

under threat of In this context, the Govermnent had decreed that or war. instructions negotiations with foreign authorities were not to be issued

Bilaga s. 234

PreparationsWartime Acquisition 231

by the Supreme Commander without special authorization by the Minister of Defence. In all else, the text shows striking similarities with the substance of the 1953 document.

Transportation

In the spring of 1952, the Defence Staff presented air-transport requirements for high-priority equipment for periods of national state of alert

and to the Civil Aviation Board Luftfartsstyrelsen. Requirements

war — were for 90 per cent of Swedish civil aviation to be designated

exclusively for military importation. In quantitative terms, however, sea transportation across the Atlantic and the North Sea would totally

dominate war imports. Issues concerning the protection of these imports

have been discussed in section 6.5.

In World War II, the bulk of the Swedish ocean-going merchant fleet was engaged on the allied side. Already in December 1939, shipping

a agreement was reached on placing Swedish tonnage at the disposal of the allies. The parties to this agreement were the British Ministry of Shipping, and the Swedish so-called 1939 Shipping Committee. This committee was appointed by the Swedish Shipowners’ Association

Sveriges Redareforening, primarily to channel shipping industry

contacts with the government authorities dealing with shipping matters in times of crisis. The principal shipowners of the leading Swedish shipping companies were members of the committee. After the end of the war, Sweden joined the allied shipping pool and than 200

more Swedish ships participated in transportation for the support and

reconstruction of the war-torn countries.

In the 1950s and 1960s, the Swedish merchant fleet was relatively large. Only a minor part of was needed for meeting Swedish import requirements. In the event of blockade and war, the ocean-going tonnage at sea would also be of international significance. In such situation,

a could be presupposed that the merchant fleet, whether Sweden at

was war or not, would be subjected to some form of centralized management, at least in waters affected by the conflict. Shipowners judged that there were hardly any alternatives to letting the tonnage, voluntarily or not, join the Western shipping pool.

The 1939 Shipping Committee continued to exist on paper. Partly in the shadow of the Korean War, however, the committee revived

was on the Govemment’s initiative. The purpose was to prevent the Swedish merchant fleet from being seized by foreign authorities in a war, and to secure imports of essential equipment and supplies. This would be achieved by Sweden declaring itself prepared to place hulls at the disposal of the Western Powers. Both sides maintained preparedness

Bilaga s. 235

232 PreparationsWartime acquisition

to initiate talks this matter. No other activities occurred. This should

on be viewed as a Government option. As a precautionary measure, the Government together with the Shipowners’ Association appointed representatives in London and New York for the event of war or similar contingencies to be authorized astheir agents. These representatives were furnished with certain up-to-date information on the Swedish merchant fleet.

Following the 1962 Cuba Crisis, the 1939 Shipping Committee was reactivated. Representatives abroad were also appointed, for example, in Australia and the U.S. West Coast. Discussions were initiated with

on government authorities on the mandate of the committee. According to one proposal, the committee was in times of blockade and war to

— liaise between the Govermnent and the merchant fleet; and in a crisis, appropriately broker the use of the merchant fleet which was of such

— significance to the Swedish Government, e.g. trading its services for imports. Were Sweden to be forced into war and the merchant fleet

a placed in a wider international context, the committee was to become an executive body for merchant fleet contributions to common war efforts.

On the initiative of the Shipowners’ Association, a proposal for how

to organize preparedness was developed in the spring of 1964. The

report proposed inter alia that the 1939 Shipping Committee’s position within the total defence should be more closely defined by the authorities. Instructions for the representatives abroad should be elaborated. The convoy—duty handbook, prepared by the Navy in accordance with NATO standards, should be augmented and, possible, be distributed to Swedish merchant vessel captains already in peacetime. In consonance with an earlier proposal the 1958 report Merchant Fleet Preparedness by the Committee Shipping Preparedness Issues Swedish merchant

on vessels should be structurally reinforced to facilitate the wartime mounting of artillery for self-defence, and be equipped with anti-

magnetic protection. This should consitute a precondition for Swedish

merchant vessels joining NATO convoys.

The proposals mentioned do not appear to have been implemented to any greater extent.

The Civil Aviation Administration, formerly the Civil Aviation Board,

responsible within the total defence for plarming for the wartime use of Swedish civilian aircraft.

In late 1949, the Director General of the Civil Aviation Board took the initative in talks with the British air attaché in Stockholm on transferring that part of the Swedish civilian aircraft fleet not to be used by the armed forces, i.e. eight DC-6s, to Great Britain at the outbreak of war. According to the British view, the Swedish Government was not informed of these talks. Both the British Foreign Office and the Air

Bilaga s. 236

PreparationsWartime Acquisition 233

Ministry viewed such a transfer as very important. The British also

were interested in the transportation to Great Britain of Scandinavian Airlines maintenance personnel in a crisis. Further talks between representatives of the Swedish Civil Aviation Board and the British air attache took place in the spring and late autumn of 1950. On the latter occasion, the Director General was able to inform the air attache that he

was now prepared to discuss the matter with the Foreign Office and the British Ministry of aviation.

Sources do not reveal whether such talks took place between the Civil Aviation Board and the British authorities. A Director General who

new took over at the Civil Aviation Board in 1952 had some contacts with the British on safe—c0nduct air traffic between Sweden and Great Britain, but reached no agreement with them. On the other hand, he eventually negotiated an agreement with the U.S. Civil Aviation Administration

on safe-conduct air traffic between Sweden and the United States. The agreement stated what aircraft were allowed to land in the United States in wartime, airports to be used, and maintenance required, etc.

A certain preparedness thus existed within the shipping industry for wartime coordination of Swedish transportation assets with those of the Western Powers. The hopes were that such coordination could have

a contributed to a favourable position the part of the Western Powers

on on permitting Swedish ships with destined to Sweden to join their

cargo convoys across the Atlantic and the North Sea. Similar plarming existed also for civilian aviation.

Bilaga s. 237

234 PreparationsResistance

6.8¶Preparations for resistance in the event of

Bilaga s. 237

occupation

Background

If the regular defence collapses and a country in effect comes completely or partly under enemy control, the area considered to be occupied. In such a situation, the population may actively or passively resist the intruder, helping to force him out of the country, and ultimately, to restore a legal government.

During the World War German occupation of large areas of Europe, underground forces were organized in several of the conquered countries. These forces engaged among other things in sabotage aimed at the occupying power. There was also passive resistance, e. g. demonstrations and publishing of illegal newspapers. The resistance movements were combatted with great brutality.

In the light of World War H experiences, the Geneva Conventions were adopted in 1949. On certain conditions these offer members of a resistance movement the same protection as combatants. Among other things, members must be under the command of a person responsible for his subordinates, and be subject to an internal disciplinary system.

Successful resistance depends to a great extent on the cohesion of

groups, professions, industries, non-profit, religious, union organizations

and associations, etc. The individual citizen lacking the support of a group or organization has small chances of resisting occupier demands. The chances of success increase authorities and the general public are somewhat prepared for what can happen.

In an occupied country, of course impossible for the Government to exercise any independent authority. The Government can therefore choose to reside outside the occupier’s reach and from a protected area lead the fight for the countrys liberation. Also the head of state can in exile actively contribute towards strengthening the morale of the population. Evacuation of the head of state and the Govermnent may need to

be prepared already in peacetime.

In peacetime, steps can be taken to recruit reliable people who, the event of occupation, can form the core of a resistance movement. Such persons can be supplied with communications equipment and be trained in signalling procedures so that the future resistance groups directly or indirectly will be able to maintain contact with a command authority outside occupied territory. In addition, armaments can be acquired and training be provided in their use. A network of this kind often called

a stay—behind organization.

A resistance movement cannot usually liberate the country on its own, but dependent on external assistance. can require materiel and

Bilaga s. 238

PreparationsResistance 235

advisers from abroad to implement its operations. By collecting intelligence and forwarding to an allied power, a resistance movement can help to make military actions effective against the occupier. A resistance movement can assist allied military personnel in emergencies, for example pilots forced to bail out.

Against this background, a stay-behind organization can have reason to cultivate contacts in peacetime with representatives of potential providers of assistance abroad. Through such contacts, both sides can determine what persons to cooperate and create personal relations of trust with. More or less far-reaching joint planning can also be carried out.

Preparations for resistance movements in Sweden Should Sweden be occupied, resistance presumed to continue inter alia in the form of guerilla warfare. Calls for resistance were earlier found under the designation If war comes in brochures and directions to the general public, e.g. in the phone book. has been reported that preparations for such resistance had been made in peacetime.

In 1951-53, the CIA staff member William Colby served as a junior diplomat at the U.S. Embassy in Stockholm. In his memoirs, he has reported that his task to build up stay—behind networks in Denmark,

was Finland, Norway, and Sweden. According to Colby, the conditions for his work varied to a great extent between the countries. Thus, in one of the countries he could cooperate openly with national intelligence agencies and with their assistance choose future leaders of the resistance

for CIA training in guerilla warfare, sabotage techniques, etc. In another

country he secretly established contacts with reliable citizens through Americans living there. Colby does not expressly state the situation in each country, but apparently, his ability to operate depended on the

countrys security political situation. According to reports Swedish

newspapers in the early 1990s, Colby’s operations Sweden were not particularly extensive. He however, said to have recruited and equipped a few resistance leaders. One writer claims that the Swedish Government approved of the CIA, in cooperation with Swedish organizations, conducting a number of activities in Sweden, such as the establishment of para-military units. According to this writer, Colby should have said that the Swedish Government was aware of his work in Sweden in the 1950s, and approved of it.

The newspaper articles also included reports of a Swedish stay—behind organization, basically to the following effect.

The main task of the organization said to have been to function as the framework of a Swedish resistance movement which would become active in the event of a Soviet attack on Sweden. For this purpose, a

Bilaga s. 239

236 PreparationsResistance

number of resistance leaders said to have been recruited and trained, for example in sabotage technique and radio communications. In addition, was stated that special weapons and fuel supplies to

were have been laid up and radio transmitters placed out in different locations. The organization also said to have been tasked with securing that the Royal Family, the Government, the Parliaments war delegation and the National Defence Headquarters, for example, were evacuated abroad. From there, a Swedish Government in exile was to lead the continued resistance.

Alvar Lindencrona, an insurance company executive, was reportedly the leader of the organization. From 1958, he to have acted at the request of the Prime Minister, Tage Erlander, and the organization was

placed under the Ministry of the Interior. Reportedly, Colby’s contacts

were transferred that same year to the Swedish Government, and the CIA contributed to the organization’s resources by donating the warchest that Colby had provided for his resistance leaders. In 1968, responsibility for the organization said to have been transferred to the

Ministry of Defence. The organization was reportedly financed mainly

by the Government budget.

Lindencrona said to have reported to a council representing various parts of society, e.g. the Swedish Trade Union Confederation, the Swedish Employers’ Confederation, and the National Farmer’s Union. Also admitted were certain Members of Parliament, some military officers, a few industrial leaders and other industrial representatives. The council’s task was to establish the organization and its leaders across party boundaries and social classes.

One of the most delicate tasks of the organization reportedly to

was secure foreign support for Swedish resistance. To this end, Lindencrona purportedly maintained contacts with the CIA as well as with the British intelligence agency MI which were informed of the activities of the organization. In the event of Sweden being occupied, contact was to be maintained with CIA headquarters in London and Swedish resistance thus coordinated with such activities elsewhere in Europe. The CIA would supply a Swedish resistance movement with weapons and other equipment.

A good deal of the above corresponds to what the Commission itself has been able to establish. The Commission has not, however, had

cause to examine this information in detail.

The picture that the Commission has obtained of preparations for

a resistance movement in Sweden mostly based on verbal information.

No written primary sources, any existed, have been found. Tage Erlander’s diary notes, however, offer certain insights into the activities. To the Commission, such activities are of interest only they implied

Bilaga s. 240

PreparationsResistance 237

preparations to receive military assistance from other states.

There reason to emphasize that planning for Swedish resistance in the event of the country being occupied not defeatist. On the

contrary,

an expression of the will to ultimately uphold the country’s independence and survival as a free nation. In such planning, preparations for armed resistance against the occupier prominent.

are in the nature of things that such plarming has to be surrounded by the utmost

secrecy. Even information concerning conditions quite long still

ago may have to be protected.

The information how extensive Colby’s network has varied.

on was One source has claimed that he established quite extensive network

an of contacts also including contacts with Swedish authorities, especially T—office. Another source has argued that Colby did not have time to accomplish a lot in Sweden and that have been considerably

may more difficult for him to operate here than in certain other countries. However this may be, appears evident that the activities initiated by U.S. initiative were eventually wound They probably ceased altogether in

up. about 1960.

Parallel to these activities, there existed, at least since the early 1950s, a framework for a Swedish resistance movement linked to the unions, industry, and the National Defence. In 1958, this organization

was placed under Government supervision. Erlander’s diary notes, however, show that the Prime Minister and additional minister already

one were kept informed of the activities prior to 1958. The activities, earlier financed by industry contributions, from financed of

were now on out taxation revenue and few ministers regularly attended the

one or a meetings held by the executive twice The activities

group once or a year. were managed entirely by Swedes.

This did not preclude the existence of contacts between, the

on one hand, representatives of the organization and, the other, U.S. and

on British Embassy officials in Stockholm and other foreign officials. These contacts, on which the Commission has not been able to receive

any detailed information, probably aimed primarily making

were at possible for a resistance movement in Soviet-occupied Sweden

a to receive material assistance from the Western Powers. should also have been important for the organization to plan connections with Swedish

a government in exile. Apart from the acquisition of certain radio equipment, little any action to have been taken.

appears

Bilaga s. 241

238 PreparationsConcluding assessment

6.9¶Concluding assessment of military preparations

Bilaga s. 241

for cooperation with the West

Measures taken

In this chapter, the Commission has presented the findings of its examinations of actually taken within the Swedish National measures Defence for cooperation with the West. In addition, certain aspects of preparations within other parts of Sweden’s total defences have been

illustrated. Military mainly be characterized as relating either to measures can

organizationpersonnel or to equipment. The organizationpersonnel primarily those described in

measures are section 6.3, the Defence Headquarters organization for cooperation. on Furthermore, certain backdrop provided in the section 6.2 account a of studies, and exercises. An overall picture emerges, showing games, that there existed certain personnel preparedness in the 1950s and a 1960s, to establish operational military cooperation with those Western Powers important i.e. the United States, the United Kingdom, to us, Norway, and to extent Demnark. T 0 this were added corresponsome

ding preparations for intensified acquisition of equipment. These will not

be discussed in the following. Nothing the connection with USAFE — headquarters in Wiesbaden excepted has been found to indicate that -

Swedish Defence Headquarters preparations were carried out beyond

exclusively Swedish confines. few of those detailed for liaison duty abroad were informed of

Only a

their wartime duties. The studies, and exercises described indicate games that, when external assistance discussed within the Defence Staff, was the opinions fairly and divergent as to what cooperation tasks were vague would have been given priority had planning been implemented. At the time, clear that especially direct assistance from the Western same Powers, involving relatively close cooperation with Western forces in the defence of Sweden would have required extensive preparations. This shown above, especially in the account of the 1958 Defence Decision, and will be further discussed below. Against this background, the

organizationalpersonnel preparations to receive direct assistance can be

described as rudimentary.

The physical in principle be categorized as preparations

measures can within the of ground, naval, and air operations, as well as technical areas preparations within the field of command and control. Regarding ground operations nothing has been found indicating preparations for reception of external assistance. Nevertheless, appears that certain preparations for combined planning between Sweden and a Norway made in the early 1950s, mainly involving Swedish ground were

Bilaga s. 242

PreparationsConcluding assessment 239

forces in certain contingencies conceivably operating Norwegian

on territory. This has been established more clearly in section 6.4 above. No physical measures linked to the reception of assistance for ground operations have been found Cf section 5.2 on peacetime equipment procurement, however.

As to naval operations, there apparently general exchange of

was a ideas within the Navy, and to extent also with certain foreign

some representatives, as described in section 6.5, above. These ideas primarily concerned the escort of shipping in the Skagerrak and the North Sea and appear to have had a very limited impact the coordinating level of the

on Defence Staff. No physical have been discovered within this

measures area either, with the exception of what might have taken place in the early 1950s concerning a joint plarming with Demnark for mine-laying in Oresund.

The physical measures described above can thus almost exclusively be referred to air operations and communications for operational command and control. The boundary between these two spheres in communica-

tions vaguely defined. The air operational comprising

measures, primarily communications systems, IFF systems, navigation, and airbases, has to be viewed as limited but still significant.

Furthermore, notable that the technical related to

measures communications also affected the preconditions for operational command and control. certainly evident that the swift and communica-

secure tions links established with Norway, Denmark, and USAFE West

Germany indirectly creating preconditions for other communications

links with the Western system were of limited capacity. But they

- very offered technical facilities for consultation and coordination primarily in

an overall, strategical sense, including the exchange of general intelligen-

ce assessments. In this sense, the communications links could have been of great importance for general wartime coordination, despite their evident inadequacy for far—reaching direct cooperation between armed forces.

The fundamental view of external assistance in the 1955

Defence

Committee

For a comprehensive interpretation of the organizationalpersonnel and

technical measures described above, the Commission wishes to start with chapter 3 above, and the assessments in connection with the 1958 Defence Decision discussed there.

In section 3.3, the Commission has accounted for its conclusion that the secretariat memorandum of the 1955 Defence Committe should be seen to express the Defence Ministrys view on external assistance

Bilaga s. 243

240 PreparationsConcluding assessment

during the 1950s. The fundamental assumption was that Sweden would not for length of time than few months be able to repel any more some attack without external military support. was established a great power in the memorandum that highly unlikely that Sweden could receive was direct assistance from the West at least in the opening stages the first months of major in which country also involved. Direct a war our was assistance referred to actions in close connection with acts of war on Swedish territory, directed against transports directly linked to or enemy these. On the other hand, indirect assistance referred to actions directed

against the aggressor’s staging areas or war potential in general

Indirect assistance be given in various ways and can be just as can important direct assistance. In fact, indirect assistance can be expected as most to in war. Indirect assistance was then illustrated to mean us a primarily by interdiction of airbases, naval bases, embarkation ports from which attacks could be launched a1sQ us, as well as associated on lines of communication. An additional, important type of indirect assistance deemed to be operations tying down the aggressor’s was any forces. The context made clear that the attacks on airbases, ports, etc., primarily to be carried out in the form of air strikes with or were without atomic weapons. An important implication of the memorandum thus that, from the mid-1950s the possible support of the defence of Sweden from on, the side of the Western great the United States and to a certain powers extent the United Kingdom that was discussed. There was no longer, however, reference made to Scandinavian defence cooperation and any its intrinsic prospects of improving the situation for Sweden’s defence. Nor do the Commission’s indicate that Swedish interest in sources any exclusive Scandinavian cooperation was later awakened. In the memorandum, furthermore discussed what could be done was promote direct assistance of type in effect bordering on indirect to a assistance i.e. limited employment of strike and bomber units. Here, the following types of measures were mentioned personal contacts, to be expanded when threatened, war and sufficient means of communications, - secure overall coordination of air operations, certain coordination of air surveillance, exchange of air defence intelligence and general intelligence. -

In its studies, the Commission has not come across anything indicating that the view of principle external assistance accounted for above was on changed later in the period covered the Commission’s mandate. No comprehensive assessment this issue from the period after 1956 has on

Bilaga s. 244

PreparationsConcluding assessment 241

been found. We will return in the next chapter to consider what knowledge the Government and Parliament and their key representatives had of the assessments just described.

Aims and measures synthesis

evident that the measures actually taken did not by a long

way create preconditions for receiving any larger-scale external direct assistance. The Commission’s sources thus show that any such reception of assistance would have required a demanding operationaltactical integration with the West in a number of important aspects operational coordination and exercises, and in addition comprehensive technical measures concerning command and control, air surveillance, communications, and base duty, as well as coordination measures in important tactical aspects including exercises. Contemporary international examples of requisite measures for such a purpose NATO’s common air defence organization NADGE NATO Air Defence Ground Environment

System, and also the so-called COBs Collocated Operational Bases

organized following an agreement between Norway and the United States in 1974. In the field of ground operations, the prepositioning of stocks, etc. in Norway for the U.S. Marine Expeditionary Brigade constitutes

corresponding example. The measures taken including investments in

these contexts have been very extensive. Against this background evident even though similar coordination probably would have been somewhat less complicated in the 1950s and 1960s, that the Swedish measures discussed above were marginal in comparison with a potential aim to prepare reception of direct assistance.

In view of this and the 1955 Defence Committee, the Commission judges that the measures taken by the Swedish National Defence to receive external assistance, discussed above, should mainly be seen in the light of so-called indirect assistance or of such direct assistance bordering on the indirect.

Sweden apparently never seriously considered requesting formal

guarantees from the United States and possibly the United Kingdom of assistance in the event of an attack. Besides, highly unlikely that the Western great powers would have been prepared to make such commitments. Sweden could, however, take a number of military measures to optimize the prospects of such great power support in war. Such measures were also specified by the 1955 Defence Committee as shown above.

The indirect assistance that could become relevant for Sweden was thus mostly strategic bombing operations with or without nuclear weapons against airbases and embarkation ports across the Baltic Sea.

Bilaga s. 245

242 PreparationsConcluding assessment

During the period in question, from the mid-1950s onwards, this aviation acquired inter—continenta1 range. Thus, there was no longer any need for routine refuelling stops in Sweden. Since the tactic of fighter escort for bombers being phased out, there was no need either for using

was Swedish airbases in this context.

The previous section discussed five categories of measures concerning personal contacts, communications, coordination of air operations, coordination of air surveillance, and intelligence exchange which prior to the 1958 Defence Decision had been identified as being of key importance in the context of receiving assistance. These five categories

correspond closely to what actually implemented. The Commission

was would here like to comment on the various categories, without entering into comprehensive discussion of intelligence exchange, as this, in

any

opinion, was not part of the Commission’s mandate. our

Concerning personal contacts has thus been shown that high-level peacetime military contacts were maintained with key Western states. A significant effect of this might have been the creation of a general understanding of Sweden’s strategic situation and defence capabilities.

Furthermore, sometimes personal friendships developed, probably

deemed valuable to the Swedish. In addition to this, plans existed to dispatch delegations to relevant countries in a crisis. Most of the delegation tasks consisted of other duties for example intensified

procurement but highly qualified operational skills were also represented

in delegation leadership retired service chief, etc.. This latter plarming has been of limited extent except for a period in the early 1960s when planning temporarily appeared to have been of somewhat greater extent for a few years.

Furthermore, was shown above that secure means of communications radio relay links existed with Norway and Denmark, and that the links could be connected further into the NATO system. The capacity of these links limited but must nevertheless be considered to have

was very been sufficient to enable a certain overall strategic or operational coordination.

of communications and their organisation within the air

The means defence system should furthermore have created preconditions for a general coordination air operations in the sense that was technically possible to manage Western bombers en route to the Soviet Union via Swedish airspace, without the aircraft being inadvertently fired upon by Swedish air defences. As a result of the calibration of Loran navigation had become more precise. It remains, however, unclear whether this was an outflow of a coherent Swedish strategy or an unintentional of deliberations on civilian shipping and

consequence aviation.

Bilaga s. 246

PreparationsConcluding assessment 243

The expansion of runways close to the Swedish East Coast appears puzzling at first. Such base locations would have been exposed to attacks from the East in war. In addition, as mentioned above, there was no need for refuelling stops by bombers or for basing escort fighters on Swedish territory. The Commission has concluded that the runway expansion as well as the IFF measures should be viewed primarily in the context of bomber return flights from the East. Thus the most reasonable explanation for the extended runways that these were to facilitate emergency landing in the event of bombers being damaged in the course of the strike. Sweden would thus again assume its part in the context of overflights and emergency landings from the late World War discussed at the beginning of section 6.6, above. The IFF system would also have been essential in this context for identifying and directing the returning

bombers and in preventing friendly fire in conjunction with actions by

the Swedish air defences. worth mentioning that recovery plarming, i.e. plarming for emergency landings, was the key element of Norwegian cooperation with the U.S. Strategic Air Command from the mid-1950s.

Finally, as to certain coordination of air surveillance and exchange of air defence intelligence, the Commission finds that technical prerequisites for this were at hand in the form of Swedish radar surveillance, primarily directed eastwards, and the possibility to exchange general information but not the complete radar information, however with various Western parties.

The Commission concludes that the measures taken were essentially aimed at creating a national freedom of action so that, in a threatening not more closely defined situation, mainly indirect assistance could be quickly received primarily from the United States, given a political decision. On the other hand, nothing has emerged to indicate that any

plans for operational cooperation were developed jointly with other

states, or that any formal security guarantee from any of the Western great powers existed vis-a-vis Sweden.

In all likelihood, only a very small group within the Swedish Military High Command had a complete picture of measures actually taken and of the over-arching aim behind them.

Bilaga s. 248

How much did the Government know 245

7¶How much did the Government

know

7.1¶Background

Bilaga s. 248

Key ministers and the division of labour between them Tage Erlander was Prime Minister of Sweden throughout the period studied by this Commission. He was personally interested in and had a thorough understanding of security policy issues. At the same time, was part of his philosophy of government to let the ministers of defence, as well as other ministers, manage their own portfolios as far as possible. However, the reassessment of Swedish security policy, necessitated by the changes in the international strategic environment in Europe after the end of World War required the Prime Minister took an active part in the making of foreign and defence policy. Consequently, he devoted considerable effort to creating a Scandinavian defence union, and was deeply disappointed when this failed. Another reason why Erlander was engaged in defence policy issues was that he did not have complete confidence in Allan Vougt, Minister of Defence 1945-51. These factors probably contributed to why Erlander, during these years, devoted considerable effort to issues associated with the National Defence. Gradually, during the first half of the 1950s, as the international security environment in Europe stabilized, and after the change of ministers of defence, Erlander could concentrate on other issues. His working relationship was thus good and trusting with Vougt’s successors, Torsten Nilsson Minister of Defence 1951-57 and Sven Andersson Minister of Defence 1957-73.

In his relations with the military leadership, Erlander said to have quite emphatically asserted the obvious fact that the duty of the military authorities was to comply with the security policy laid down by the Govermnent and Parliament, and he did not accept initiatives on their part which might discredit the official policy. In his diary entries, especially from the early 1950s, he often expressed concern for the Western orientation of the military leadership, which led him to emphasize to high-ranking officers that the course of Sweden’s foreign policy was firmly set. This was especially the case with Helge Jung,

Bilaga s. 249

246 How much did the Government know

Supreme Commander 1944-51, and Bengt Nordenskiold, Chief of the Air Force 1942-54. His relationship with Jung’s successor, Nils Swedlund Supreme Commander 1951-61, was excellent in the beginning, but deteriorated.

Osten Undén served as Minister of Foreign Affairs between 1945 and 1962. Undén was the leading ideologist and interpreter of the Swedish

policy of neutrality. Initially, he conducted the foreign policy in a very

independent manner, and had Erlander’s full confidence. Gradually, however, Erlander encroached on Undén’s territory in the foreign policy arena. Undén’s interest in military issues was to have been limited as long as they did not directly affect foreign policy, and he was critical of the officer corps. Undén was succeeded by Torsten Nilsson Minister of Foreign Affairs 1962-71, who had earlier served as inter alia Minister of Defence.

As mentioned above, during Allan Vougt’s tenure as Minister of Defence, Erlander, probably was directly in charge, in consultation with Undén, of security policy issues. Unlike Vougt, Torsten Nilsson and Sven Andersson held key positions in the Cabinet, belonging to the inner circle surrounding the Prime Minister. can be assumed that they had the authorization and power to act independently within the confines of what they perceived to be general government policy. Both of them were in favour of a strong National Defence, and with the exception of certain periods, their relationship with the military leadership appears to have been one of mutual trust.

As Minister of Defence, Nilsson made certain that he was kept wellinformed about military affairs. The military leadership briefed him weekly or bi-weekly. In the spring of 1953, an initiated foreign rapporteur stated, for example, referring to the relationship between Nilsson and Swedlund, that the civilian and military command structures were well—organized and completely attuned. Nilsson’s collaboration with

his Under-Secretary, Olle Karleby, was close and trusting. In 1957,

Nilsson left the Defence Minister post to become Minister of Social Affairs.

Andersson, too, was keen on receiving first-hand information concerning developments within the National Defence. He had frequent contacts with officers in various positions. About once every year, the Military High Command held a more comprehensive briefing for the Minister of Defence, at which the Prime Minister was sometimes present. According to Carl Eric Almgren, Chief of the Defence Staff 1961-67, these briefings raised issues relating to preparations for external military assistance. Generally, Sven Andersson put great emphasis on high-ranking officers having good international relations. The most important thing to have good personal contacts, because that’s all that

Bilaga s. 250

How much did the Government know 247

counts the balloon goes up Sweden.

On sensitive issues, Andersson was very reticent towards both highranking officers and the civil servants in the Ministry of Defence. For

long time, he to have been equally restrained also towards his a seems under-secretaries. Right from the beginning, the working relationship between Andersson and Karleby does not appear to have been very good. Andersson regarded Karleby as far too willing to acccommodate the military. In the of 1958, Karleby left the Ministry and was

summer succeeded by Karl Fritiofson. Fritiofson sewed Under-Secretary until

as 1967, when he succeeded by Sven-Goran Olhede. In 1969, Anders

was

Thunborg was appointed Under-Secretary. has been said that Thunborg

was the first Under-Secretary whom Andersson kept fully informed.

Within the Cabinet, more in—depth discussions on security policy issues most probably kept within a smaller group. In addition to the

were Prime, Foreign, and Defence Ministers, the group did also include other influential ministers, such as Per Edvin Skéild, Gunnar Stréing, Gunnar Hedlund, and Olof Palme. Deliberations on what should be done, were Sweden attacked by the Soviet Union the policy of neutrality thus

having failed were apparently confined to an even smaller group.

Other Cabinet ministers’ knowledge of security-policy and military issues can be assumed to have been of a fairly general nature. Certainly, the full Cabinet appears to have been briefed annually on the military situation, budget issues, etc. but these briefings were kept on a rather general level. appears that on these occasions, the discussion did not touch upon issues relating to possible cooperation with the Western Powers. The most important thing was for a minister to know that he had the support of the Prime Minister in his overall policy. Therefore,

possible that perceptions differed substantially between the ministers concerning, for example, preparations for external assistance from the Western Powers.

Constitutional aspects The Cabinet collectively responsible for the decisions made. To a limited extent, individual ministers are authorized to make decisions on their own. This has, however, hardly any implications for the issues studied by this Commission. Consequently, the Cabinet formally stands behind decisions, actions, and official statements by an individual minister, the remaining ministers de facto may not be aware of

even them.

Officials representing subordinate government authorities must never have reason to doubt that each Cabinet member charged with an issue represents the authority of the entire Cabinet; and likewise, that

Bilaga s. 251

248 How much did the Government know

information supplied by a subordinate authority to a Cabinet member will be forwarded to all ministers concerned. The Military High Command could thus assume that the Minister of Defence was representing the Cabinet’s view on issues concerning the National Defence. the Minister of Defence had been briefed, the High Command’s duty to inform the Cabinet can generally be viewed as having been fulfilled.

7.2¶Partial Scandinavian defence

Bilaga s. 251

cooperation

The initiative

The period from the end of the 1940s and the years immediately following was characterized by intensive discussions between the political and military leadership on Scandinavian defence cooperation in various forms.

In September 1949, as related above, the Government authorized the Military High Command, through the Chief of the Defence Staff, Nils Swedlund, to take certain contacts with the Danish ‘and Norwegian armed forces. Already in February that same year, Swedlund had submitted a memorandum on this subject to Prime Minister Erlander. In his diary, Erlander called Swedlund’s list a proposal for military[telephone] operator cooperation with Norway and Denmark, and commented presumably concerned innocuous things, but I asked him anyway to defer any initiatives---. The day following Swedlund’s briefing, however, Erlander raised the issue in the Cabinet, and agreed that

was no negotiations were to be conducted with Denmark and Norway until more detailed directives had been given. Erlander commented

on Swedlund’s briefing on the issue to the Cabinet on 20 May 1949 Swedlund described his thinking on the so-called limited military cooperation with Norway. I now hope that Vougt can muster the remnants of his courage so that he can make clear to the generals that we

do not intend any military cooperation with Norway now.

After Swedlund again briefed the Cabinet on the issue on 6 September 1949, however, Undén informed him that the Cabinet had agreed to parts of his proposal. According to Undén’s notes, the Cabinet had no objection to contacts on purely technical preparations, i.e. exch.[anges] of messages. Codes for radio communications mutual reporting.

interceptor control. air surveillance Weather service, etc.

presumed that an exchange of information, etc. plarmed in the event of Sweden also being dragged into war. Issues and naval

a on army cooperation should, however, in most aspects, be deferred.

Concerning key issues, Swedlund’s and Undén’s notes thus largely

Bilaga s. 252

How much did the Government know 249

convey, as was stated above, a concordant picture of the Cabinet’s position. As regards the items for which Swedlund given the

was authorization to proceed, e. g. plans for the establishment of communications between the countries, and plans for coordination of air surveillance, air defence command and control, search and missions for

rescue the air force, and the military weather service, the unanimity also

was complete in a formal sense. possible, however, to doubt somewhat whether the Cabinet and Swedlund actually meant the things. For

same the Cabinet, or at least for Undén, appears as the question purely

was one of creating technical preconditions for wartime cooperation. Swedlund’s memorandum, which in this respect had received Cabinet

approval, gives the impression of aiming at more far-reaching

preparations for such cooperation. Undén, however, believed that they apparently were in complete agreement.

On our part, one can imagine exchanging experiences

on weapons

technical issues with Norway and Denmark, standardization

some

regarding equipment, signalling, etc. clear that this cannot be

exclaimed in the streets. The Military High Command shares the

Cabinet’s view that cooperation of this kind and should exist.

can

At a meeting with the Advisory Council Foreign Affairs 9

on on September 1949, Erlander explained that Sweden ought to do whatever

could for the arming of the Scandinavian states. On the other hand, Sweden could not enter into binding cooperation carrying considerable risks but few actual rewards. For Denmark and Norway

many years, were not to have any National Defence in the true

sense.

At the Nordic foreign minister meeting in Copenhagen 13

on September 1949, Undén raised with the Danish and Norwegian ministers of foreign affairs the prospects of Sweden cooperating militarily with Denmark and Norway after their accession to the Atlantic Treaty. He emphasized that the Swedish policy of neutrality could not be

compromised by measures implying that Sweden in effect appeared allied to Denmark and Norway. This general attitude did not preclude certain

a degree of technical cooperation between the Swedish National Defence on the one hand, and the Danish and Norwegian National Defences

on the other. Undén had apparently, while referring to Swedlund’s memorandum, explained that the Swedish Military High Command

sought to provide information on such possible of cooperation,

cases and this list was neither long especially significant. The Swedish

nor Government to take position the kind and of such

was a on extent military cooperation on a case-by-case basis.

As mentioned above, carmot be precluded that the Cabinet and the Military High Command had somewhat different interpretations of what Undén had told Swedlund on the Cabinet’s decision after the briefing

Bilaga s. 253

[Km

250 How much did the Government know

6 September. clear, however, that the Cabinet agreed that certain technical preparations to be made for the exchange of messages, air

were force command and control, and air surveillance. The Cabinet had apparently also agreed to the combined exercises. carried out that year between the Norwegian and Swedish air forces, e. over the Gothenburg area. Furthermore, a committee was appointed with representatives of the Ministry of Foreign Affairs and the National Defence to study possible cooperation with Denmark for the defence of Oresund. What position the Cabinet took the proposal of the so-called

on Oresund Committee not known to the Commission Cf section 6.5.

The 1950 Foreign Policy Declaration

In the Cabinet’s Foreign Policy Declaration of March 1950, the idea of peacetime military cooperation between Sweden, Demnark, and Norway which could compromise the policy of neutrality was generally rejected. Expressly excluded, however, were only combined staff talks and combined defence plarming with the Scandinavian neighbour states. That left unstated room for a technical cooperation in a more narrow sense, i.e. of the kind for which Swedlund had received permission.

Undén’s diary entries show that the declaration to be understood in this The day that the declaration was presented, there was a

way. same party leader conference, at which Undén wrote down

The participants had received address in advance. Both Ohlin and

my Andrén [representatives of the Liberals and the Conservatives, respectively] believed that the Cabinet had ’closed the door’ to technical

cooperation with Denmark and Norway in the area of defence. We

[e.g., Erlander and Undén] showed that we had developed one form

of cooperation, declared incompatible with Sweden’s policy. We

bypassed other possible cases, which had to be assessed on a case-by-

case basis. When especially Andrén complained that we had not

shown greater appreciation of the views of the Western Powers, I

asked the gentlemen had not realized that General Jung’s speech had

undermined the confidence that the Soviet Union had in the sincerity

of Sweden’s foreign policy. This would be the most striking in the

current situation. We have to express ourselves so clearly that we, as

far possible, will repair the damage caused by Jung.

as While distancing itself from a particular form of Scandinavian cooperation which would not come into being, e.g., combined staff talks and defence planning, the Cabinet hoped to be convincing of the credibility of the Swedish policy of neutrality. According to the Cabinet’s view, that credibility had been undermined by address by the Supreme Com-

an mander to students in Lund at the end of 1949, where he had dwelled

the Swedish requirements for assistance from the Western Powers upon

Bilaga s. 254

How much did the Government know 251

in the event of a Soviet attack.

About a week later, Jung and Swedlund submitted a report on Scandinavian cooperation to Erlander and Undén that Erlander found

completely satisfactory.

According to the generals, nothing has been implemented except what

can be regarded as completely natural to us. No staff talks, no

common plans. The have not even asked the Danes about their

intentions and plans or mining of Oresund. The contacts made have

apparently been strictly on the mark; not undertake anything that can

be used to compromise our foreign policy.

Further contacts

As the previous section shows, after the negotiations for a Scandinavian defence union broke down, Erlander assumed reserved position

a on Scandinavian military cooperation as such. In the spring of 1950, he

emphasized to the Supreme Commander that the neutrality policy would not be allowed to be compromised by a military cooperation of little

substance as this technical-military [cooperation]. When Swedlund in

early 1953 wanted Sweden to make clear to Norway that the suggested command structure within NATO would render impossible the little cooperation existing with the Norwegians, since this meant British command across the board, Erlander was very hesistant to intervene. He

did not assign the cooperation any greater significance, the military

follows the Cabinet’s narrow instructions. On the other hand, Undén did not object to raising the issue with the Norwegian ambassador in Stockholm.

For that reason, in the spring of 1956, Jarl Hjalmarson, the Conservative Party leader, threatened to reveal the existing cooperation with the West the Trondheim route, training of Norwegian officers at the Swedish Army Staff and War College, procurement of weapons, expert visits, etc., Erlander asked Torsten Nilsson to inform the Supreme Commander of the situation. We [e.g., Erlander and Nilsson] agreed that no form of military cooperation should exist that we are not prepared to account for publicly. Were such [cooperation] under way now, shall be terminated.

In conjunction with the Hjalmarson affair of 1959, Hjalmarson explained that he saw himself forced to prove that the Swedish National Defence was working with NATO and had its support, by revealing the procurement of missiles, the Trondheim facility, and the secret agreements reached during Vougt’s tenure as Minister of Defence concerning certain joint signalling facilities with Norway and Demnark. For this reason, Erlander explained to Sven Andersson that the damage that Hjalmarson could thus cause would have to be repaired by breaking

Bilaga s. 255

252 How much did the Government know

the connections with Norway and Denmark, which cannot be playing any greater role for our defence anyway.

These quotations from the 1956 and 1959 diary entries are not completely concordant. clear that Erlander was concerned that the technical-military cooperation with Denmark and Norway might compromise Swedish security policy, without providing Sweden with any significant advantages. On the other hand, he believed that was valuable to know of parts of Danish and Norwegian war planning.

To the extent contacts with the military high commands in the Scandinavian neighbouring states could’ establish connections with the Western great primarily the United States, the issue appears,

powers, according to Erlander’s position, to have been viewed in a somewhat different light. This will be further discussed in the next section. Suffice,

here to mention that when Swedlund in October 1953 informed [Erlander] that the NATO commanders had decided that all contacts with Sweden to via Norway, Erlander perceived this as something

were go

positive That was probably good.

Summary

As stated above Cf section 6.1, has not been possible to establish, in detail, what the Scandinavian defence cooperation incorporated. In addition, the available information does not provide any certain

of the extent to which the Cabinet was informed of the details assurance of these activities. clear, however, that the Military High Command did not act totally its There no indications that the Military

on own. are High Command exceeded its authority.

the Cabinet influenced by two, partly conflicting,

appears as was interests in its view the Scandinavian contacts. On the one hand, there

that the contacts could compromise Swedish security policy, was concern without offering Sweden significant advantages. On the other hand,

any

realized that these contacts could help to establish

appears as was links with the Western great which were deemed valuable.

powers, Undoubtedly, there connection in time between the expansion of

a Sweden’s military contacts with the United States, and the Government’s diminishing interest in Scandinavian defence cooperation. There are

to view this sign that was key for the Government’s to reasons as a

assistance from the Western great in the event of a Soviet secure powers attack on Sweden.

Bilaga s. 256

How much did the Government know 253

7.3¶Contacts with the Western

Bilaga s. 256

great powers

The first years

Already early on, was clear, at least to Erlander, that the Swedish National Defence was dependent military support from the Western

on great powers to endure in the event of a Soviet attack.. Thus in the spring of 1948, Erlander explained to the Supreme Commander that the Defence Staff should continue studying the issue of U.S. bases for Western air in Sweden, especially in consideration of the costs to the United States, and whether the advantages sufficiently great to

were motivate the costs.

In the Government declaration of 9 February 1949, Erlander and Undén had explained that when discussing neutrality in peacetime,

one can only mean that a state, which, in wartime, wishes to strive to remain outside the conflict, does not in peacetime tie its hands by entering into alliance treaties, rendering neutrality impossible in wartime. According to the Prime and Foreign Affairs Ministers, Sweden’s security policy thus meant only the absence of alliance treaty. On the occasion,

an same Erlander went one step further when he said Let us together transform Scandinavia into a fortress strongly defended, that attack against

so an us will mean that our territory transformed into base for

a area another, non-aggressive great-power grouping. A Soviet attack

on Sweden would thus lead to our territory being put at the disposal of the Western Powers as a basing area.

After the breakdown of the negotiations to create Scandinavian

a defence union and in conjunction with the presentation

of the memorandum on partial Scandinavian defence cooperation, Swedlund raised with Erlander the issue of Sweden’s relations with the United States. He emphasized Sweden’s dependence on the West for equipment and supplies. And he stressed the necessity of informing the Americans of weaknesses and capabilities of Sweden’s defence. According to Swedlund, Erlander definitely much agreed. Swedlund briefed

very [him] on the intention to inform the U.S. defence attachés in Stockholm, and to brief Americans in the United States through the Swedish military attache in Washington. According to Swedlund, Erlander believed that this was appropriate.

Naturally, was known to and accepted by the Cabinet that extensive contacts already existed around the turn of the decade 1949-50 with the United Kingdom on e.g. training of military personnel and procurement. But Erlander at least knew that relations not confined to this. After

were deliberations with the Military High Command in early 1951, Erlander thus established that Swedlund knew almost alarmingly much about the

Bilaga s. 257

254 How much did the Government know

plarming of the Atlantic Pact states. In October that same year, Swedlund informed Erlander that he had informed the United States that

ought to dispatch qualified military attaché to Stockholm. not

a known whether Erlander also realized that Swedlund with this initiative aimed at preparing for wartime cooperation with the United States. As discussed in section 6.1.2, the Minister of Defence, Vougt, delivered memorandum to the British Govermnent in March 1951 on a the organization of the Swedish armed forces, equipment, and plarming for Soviet attack. The content of the memorandum must be considered a to have been top secret. Erlander had read the memorandum before sent, but his vigilance off guard somewhat since [he] knew that was was Undén would review it. However, that was not to be the case. exceptional in Swedish politics when the Cabinet was an move submitted detailed information Swedish defence resources and defence on plarming to the British Government, aiming at securing military assistance in the event of Soviet attack. Vougt’s memorandum, a delivered to Henderson without objections from Erlander, did obviously the limits of Swedish freedom of action, laid down in the transgress Government’s declaration to Parliament the previous year. should also be noted that Vougt, for his part, initially was prepared to continue the contacts at Cabinet-level when visiting London. Against the background of the earlier exchange of information between Swedish and British military officers, uncertain how much of the memorandum to the British. This notwithstanding, Vougt’s was news

action naturally perceived by the British sign that parts of the

was as a

Swedish Cabinet were now prepared to expand the military cooperation

between Sweden and the United Kingdom. British interest in using this Swedish position, however, received a markedly reserved reply new from both Vougt and Erlander. Apparently, they had not realized the of sending the memorandum, and when they did, they consequences sought control the damage by declining British overtures for disto

cussions military cooperation. Vougt’s memorandum not only most

on remarkable but, far know, without parallel in the post-war as as we The British also to have understood Vougt’s departure from era. seem the Cabinet in the autumn of 1951 further indication that his Cabinet as a colleagues unprepared to continue his policy. were According to British information from 1952, the Swedish Govermnent should have authorized the Defence Staff to establish some form of planning liaison with AFNORTH. And in 1954, the Foreign Office observed that the Swedish Government had recently agreed that the Swedish National Defence to maintain contacts with the United was Kingdom, which the British considered valuable. According to British information, in the early 1950s, Swedish officers appear to have shown

Bilaga s. 258

How much did the Government know 255

greater interest in other contexts in cooperating with the United Kingdom than the Government could be expected to accept. This allegedly the

was case especially concerning cooperation between the naval forces. The British, however, seem to have doubted the will and ability of the Swedish officers to carry this interest through into concrete results, contrary to Government intentions. We have not been able to find

any signs of concrete measures of which the Government uninformed.

was

After Denmark and Norway in 1953 agreed to preparations to base U.S. air forces in both countries, party leader talks held in May at

were which Erlander, Undén, Torsten Nilsson, Hedlund, Ohlin, and Hjalmarson were present. Swedlund and the Chief of the Defence Staff, Akerman, then presented their view on the new military—political situation. Swedlund emphasized according to Erlander that the Military ‘High Command had reached the following conclusions The most important military support was strikes from foreign bases against

enemy attacks. was difficult to improvise cooperation implying that the same airport served as a base for both our own and foreign aircraft. On the other hand, should not take much time to vacate certain airports which could be completely left to the disposal of those providing assistance. Supply of equipment from the West should be guaranteed here and now. Erlander does not to have had objections to this

seem any

analysis.

Here, the 1948 issue making airfields available to the Western

on Powers resurfaced. not known to what extent the Cabinet had

an opinion on which airfields considering the length and load capacity of

their runways could receive foreign air. A few later, of the

- years one longest runways of any base in Sweden during the 1950s and ’60s

was completed on the East Coast. The Commission made the assessment above that this and a few other runways expanded partly to allow

were Western heavy aircraft to land, especially connection with emergencies Cf section 6.9.

In May 1953 also, a Swedish military delegation visited the United States to discuss problems Sweden would face the event of attack

an from the Soviet Union. The Govermnent must have agreed to this visit. In October 1953, Erlander noted with satisfaction that the NATO commanders had decided that all contacts with Sweden to via

were go

Norway.

Bilaga s. 259

256 How much did the Government know

Considerations connection with the 1958 Defence Decision

The analysis made at the party leader talks in 1953 resurfaced in the proceedings of the 1955 Defence Committee as 1956 secretariat a memorandum Cf section 3.3.3. According to this memorandum, in the of Soviet attack, Sweden should seek to hold out until the event a Western Powers could render assistance. The most important form of assistance that could be expected interdiction of Soviet bases, was embarkation ports, and communications, and the relief that operations on other fronts implied. But also direct support i.e. in the form of strikes with atomic against sealift concentration, could be brought to weapons a the fore. To promote such direct support in particular but also indirect support, in wartime to have, for example, liaison was necessary communications equipment, and measures planned in groups, some

peacetime to coordinate air operations.

The memorandum emphasized that state could be sure of direct no assistance after the outbreak of A state’s strength was the best war. own guarantee of receiving support, could be provided. The indirect

significant. Preparations were required to utilize

support was the most direct assistance. Some such preparations were said to have been

implemented already, and others could be implemented. Some prepara-

tions, however, of such nature that they could not be made in were a

advance, since they required planning, insight into the plarming

common of the Western Powers, and disclosure of Swedish plarming. Therefore, indirect support primarily hoped for. For direct was

preparations required, which considering Sweden’s

support, were position of non-participation in alliances could only partly be carried out in peacetime. Some preparations had also been made. Olle Karleby, who served Secretary-General of the Defence as Committee, has said the following in the of interview with the course an Commission. would have been irresponsible to refrain from preparing such could be prepared within practical limits for the measures as eventuality of Sweden becoming victim of aggression from the East. Non-participation in alliances did, however, rule out peacetime prepara-

tions for operational -cooperation. But to the extent was possible to

coordinate technical systems facilitating cooperation at a later stage, would be plain stupid not to take such an opportunity. Karleby mentioned coordination of the VHF link system and an expansion of Air Force in of the minimum requirements for our own runways, excess aircraft, examples of this type of preparations. as As described above, Karleby and Torsten Nilsson, the Committee chairman, has commented preliminary description of the work of on a the 1955 Defence Committee, where was stated that the 1956

Bilaga s. 260

How much did the Government know 257

secretariat memorandum in all essentials reflected the opinions of the

leadership of the Ministry. They have not objected to this description.

Against this backdrop, clear to the Commission that the Minister of Defence and his closest colleagues intent that Sweden, with the

were greatest possible consideration for the policy of neutrality, should make preparations so as to be able in a threatening, not closely defined

- more situation to receive military support quickly from the Western Powers,

and that to a certain extent such preparations actually made in the

were mid-1950s.

Military actions

At least the Minister of Defence knew of and agreed to the actions in the following years the expansion of the VHF communications links to

- Denmark and Norway, the connection with Wiesbaden, and the intensified plarming for the liaison

groups.

Accordingly, Sven Andersson, who had succeeded Torsten Nilsson

as Minister of Defence in 1957, arranged briefing for the Cabinet before

a the SVENORDA cooperation was made public. The head of the tele communications section of the Defence Staff, i.e. the officer who

was responsible for the signal links, was called in to conduct the briefing. Referring to the planned expansion of the VHF communications with Denmark and Norway in the early 1960s, Bo Westin, who then served as head of section the Defence Staff, said that he could probably

say that [Andersson] was in complete agreement with this,

us on e.g., on what possibilities for communicating with NATO the air safety

cooperation offered. Westin has also said that he careful make that

was to sure the Ministry of Foreign Affairs and Sven Anderson informed

were on whatever might border on what were allowed to do within the limits

we of our directives.

Those who were responsible for installing the telex link with Wiesbaden have said that they of the impression that the action

were was sanctioned by the Ministry of Foreign Affairs. Anders Thunborg has explained that, after assuming the duties Under-Secretary of the

as Ministry of Defence, he was told that information could be exchanged with NATO in Wiesbaden via telex.

Carl Eric Almgren has said that the Minister of Defence informed

was of the plarming for liaison that he, together with the

groups and Supreme Commander, Rapp, had stopped becoming extensive

more than already was. Almgren has also explained that the Government had been informed throughout to what preparations had been made,

as and authorized these step-by-step.

In December 1963, Almgren, Mangard, and Westin submittedl

Bilaga s. 261

258 How much did the Government know

account to Erlander Sweden’s connections with the West. Erlander on commented It probably correct that all looks worse than is; but the meeting probably useful in stressing how important in the was Cabinet’s opinion that the National Defence observes absolute neutrality, also when collecting information. On the other hand, nothing has emerged indicating that the Cabinet or of its members informed of the idea of certain coordination of any was a IFF with the Western Powers of the significance of Loran C systems or navigational tool for air forces. as a When Anders Thunborg assumed the position as Under-Secretary of the Ministry of Defence in 1969, Sven Andersson and the Chief of the Defence Staff, Stig Synnergren, made clear to him that Sweden in the of might cooperate with NATO. The Cabinet had therefore event war sanctioned the National Defence already in peacetime having contacts with the West and also making certain preparations for cooperation in

wartime.

Summary

obvious that the Cabinet anxious that the contacts with the was Western Powers should not acquire such manifestations that the officially

declared policy of neutrality would be compromised domestically or internationally. At the same time, the country’s security requirements

could be neglected. The Cabinet not infrequently had to weigh not carefully the and this regard. was important to the pros cons Government that Swedish officers did not go too far when striving to cooperate with foreign counterparts. Generally, Swedish officers appear have accepted this, the Government had made its position clear. to once Nothing has appeared to indicate that the Military High Command

withheld anything of import from the political leadership, i.e. the

Minister of Defence, concerning the preparations made for receiving external military assistance. Thus, the Minister of Defence was informed

of the preparations to be able to dispatch high-level military personnel

in crisis situation to those NATO states most significant to Sweden. He a further briefed the communications links established with Denwas on mark, Norway, and USAFE in West Germany, and their significance for comprehensive coordination of air operations. He also knew of the a expansion, of the minimum requirements for Swedish aircraft, in excess of runways of certain airbases. Already in the autumn of 1949, the Cabinet had also sanctioned the plarming for coordinating air surveillance which later was estabcommon lished between Norway and Sweden. The mentioned in this context stated in section 6.9, measures were, as

Bilaga s. 262

How much did the Government know 259

of key importance for Sweden to promote support from the Western Powers.

To what extent the knowledge of the existing cooperation with the Western Powers was disseminated within the Cabinet uncertain. possible and even likely that most ministers did not have any comprehensive insight into the preparations for receiving external assistance under way in the 1950s and 1960s. The Minister of Defence could have kept this knowledge to himself. however, practically out of the question that key members of the Cabinet during this period were not to have known about the expectations that the Swedish National Defence would come to be assisted by the Western Powers, in particularly by U.S. bombing missions.

Bilaga s. 264

Concluding assessment 261

8 assessment

Bilaga s. 264

Concluding

Security policy objectives

Decisive for the context in which Swedish post-war security and foreign policy should be viewed the fact that, from the end of the 1940s and long thereafter, the risk of a major war in Europe was judged to be considerable, on a few occasions immediate. This especially the

was case in the earlier phase of the period that the Commission.has been studying.

The security policy objective was then, as earlier, to uphold Sweden’s freedom and independence. The peacetime of achieving this

means was in addition to maintaining a strong National Defence to safeguard an

independent position outside the great power blocs and thereby to ensure that Sweden was not automatically drawn into a possible great-power war. The formula used to define this policy non-participation in

was

alliances in peacetime, aiming at neutrality in Gradually, this policy

war. came to be described in short as the policy of neutrality.

Threat concepts

The Soviet Union was perceived as the only imaginable attacker. The risk of an isolated Soviet attack on Sweden deemed small. In the

was event of a major war, Sweden had to be prepared for the possibility of its neutrality policy failing and the country being attacked. The Swedish

political and military leadership, however, appear to have judged

realistic that Sweden could avoid being drawn into third world

a war.

Within NATO, different opinions seem to have existed on Sweden’s prospects of remaining neutral in a major The predominant opinion

war. seems to have been that there was a low probability for Sweden to avoid a Soviet attack in such a situation See Eden’s l952memorandum and NSC 60061 of 1960; section 6.1.2 and 4.4, respectively. The Under- Secretary at the Norwegian Ministry of Defence in the early 1950s has also confirmed that the Norwegians well the British and the

as as Americans doubted that Sweden could remain outside a major On

war. the other hand, high-ranking Norwegian officers have reported to the Commission that the Norwegian National Defence and AFNORTH believed that the Soviet Union, in a war with the Western Powers, in its own interest mainly would respect Swedish neutrality. Soviet overflights

Bilaga s. 265

262 Concluding assessment

of Swedish airspace were, however, to be reckoned with.

Defence until assistance arrives The prevailing Swedish assessment was that Sweden could not resist a Soviet attack unaided for any length of time. Weeks or months were discussed. In a more prolonged war, Sweden would thus be totally dependent on Western assistance. Therefore, became a widely accepted view, and until the mid—1950s the view expressed by the Government authorities on official situations, that the aim had to be for Sweden to be able to defend itself until assistance arrived, i.e. until the Western Powers could provide support. Later the use of this wording was discontinued, but instead was discussed more generally that Sweden ran the risk of being drawn into a war only in conjunction with a major European conflict where the attacker would not be able to focus all his resources on Sweden. was argued that the attacker would, when considering an attack on Sweden, actually have to reckon with NATO actions.

Sweden realized that the key precondition for the Western Powers to provide Sweden with assistance was that they deemed such actions to be in their own interest. The starting point was that this would generally be the case, i.e. that was realistic to count on assistance. That this was an accurate assessment evident from inter alia the U.S. National Security Council policy decisions of 1952 and 1960. For the defence of the Northern part of the European NATO area was deemed of vital importance that Sweden did not come under Soviet control.

Indirect and direct assistance The assistance Sweden could hope for from the Western Powers was principally of two different types, viz indirect and direct assistance.

Indirect assistance referred to Western attacks on targets in the Soviet Union from which attacks could be launched also on Sweden, as well as Western operations in other directions tying up the Soviet-bloc armed forces. Direct assistance referred to attacks on Soviet-bloc operations on Swedish territory or immediately beyond Sweden’s borders, in close cooperation with the Swedish National Defence. Also, the provision of supplies to the Swedish National Defence was perceived as a part of the indirect assistance. The distinction between indirect and direct assistance was in practice assessed to be rather vague.

These two types of assistance were touched upon already the 1949 Scandinavian Defence Committee report. In the following years, in talks between the Cabinet and the Military High Command, the possibility of

Bilaga s. 266

Concluding assessment 263

making certain airbases available to Western air and the idea of naval cooperation for convoying of ships in the Skagerrak and the North Sea were mentioned. In time, however, became clear that the reception of such assistance would require extensive preparations. Even such preparations were made, would be some time before the assistance could take effect. Against this background not surprising that no such preparations were made.

Only few later, in the 1955 Defence Committee, interest

a years actually focused entirely on indirect assistance and on direct assistance bordering indirect assistance. Such assistance, primarily in the form

on of bombing missions by the Western great-power air forces, required limited preparations and could also be provided rapidly and arrest an attack on Sweden. airbases and embarkation ports on the other side of the Baltic Sea were attacked, with or without nuclear weapons, was well-nigh inconceivable that a Soviet attack on Sweden could be successfully completed. The indirect assistance could be secured in war

or appeared credible in peacetime would thus apparently have decisive

consequences both for Sweden’s defence capabilities and for its overall

security policy position.

Preparations to receive assistance During the 1950s and early 1960s, Sweden took a number of measures, mostly based on the analysis of external assistance in the 1955 Defence Committee. The most important of these were the plans to dispatch liaison groups of high operational competence to foreign headquarters, the establishment of secure communications links with Norway and Denmark which could be further connected within the NATO system, and the expansion of airbase runways for the heavy great-power aviation close to the Swedish East Coast. The IFF measures Cf section 6.6 also fit into this picture. In the Commission’s opinion, these measures were of limited extent but nevertheless served their purpose and were essential, in a threatening but not more closely defined situation to facilitate the reception of assistance primarily in the form of bombing missions on a strategicoperational level, in accordance with the analysis by the 1955 Defence Committee. At the same time, evident that the measures would have been incomplete and insufficient the aim had

been to prepare for tacticaloperational cooperation.

As a step in these preparations, extensive general contact-creating activities also occurred between Sweden’s National Defence and those of the Western Powers, as well as mutual exchanges of information on military technical advances, not least of intelligence concerning the Warsaw Pact

Bilaga s. 267

264 Concluding assessment

Concluding assessment

The above shows that a considerable risk of a major war in Europe from the end of the 1940s and long thereafter. According to Swedish assessments, there was a risk of Sweden being drawn into such a war and attacked by the Soviet Union. Were this to happen, we would not be able to endure alone for any length of time.

The main security policy aim of the state authorities was, as far as possible, to secure Sweden’s freedom and independence. Theoretically,

was possible to undertake a massive expansion of the Swedish National Defence. The small country’s resources, however, set limits for what could be accomplished by so doing. must therefore have appeared necessary to seek to secure or at least make probable some type of wartime support in the defence of Sweden. At the same time, was a strong Swedish interest that measures with this aim should not lead to such ties that we automatically would be drawn into a great-power war.

Against this background, focusing on indirect assistance served its purpose. By taking limited mainly unilateral measures, favourable

- preconditions could be created for assistance which could be deployed rapidly and, in addition, could more or less immediately arrest an attack on Sweden. The decisive issue was of course whether the Western Powers i.e. primarily the United States would have been prepared to

- — provide the presupposed indirect assistance. As far as has been established, no guarantees ever existed. According to now declassified U.S. policy documents, the United States appears still to have been fully intent on assisting Sweden. has not been possible to establish whether this U.S. policy was known in Sweden at the time.

The efforts of the Cabinet and the Military High Command to prepare Sweden for a contingency when the neutrality policy was on the verge of failure and the country was threatened with imminent attack by the Soviet Union undoubtedly meant, in many cases, difficult balances. Specific actions taken can be discussed. The Commission’s overall assessment, however, that would have been irreconcilable with the responsibility resting with Sweden’s political and military leadership, had no measures been taken to facilitate the reception of assistance from the Western great powers.

Four follow-up questions

Given the above stated necessity of making certain preparations for receiving assistance of interest to shed light upon the consequences of the policy choice in four dimensions international law; Sweden’s security-policy freedom of action; Soviet reactions; and finally,

Bilaga s. 268

Concluding assessment 265

concordance between policy publicly declared and implemented.

International law aspects The first issue concerns whether the measures taken contravened Sweden’s obligations according to international law. According to international law, as stated in section 2.1, not even a permanently neutral state may be precluded from conducting peacetime discussions with another state or a military alliance on how assistance would be provided in the event of the neutral state being attacked. For a state like Sweden not committed to neutrality by treaty or national legislation, such

any restrictions applied even less. What has emerged concerning Swedish preparations to receive military assistance from the Western Powers in the event of an attack from the Soviet Union has thus, in the Commission’s opinion, been completely compatible with international law.

Was freedom of action in security policy lost

has been stated above that Sweden’s independent position outside of the great power blocs was a means to the overall end of securing the country’s freedom and independence. Through this, we intended to avoid being automatically drawn into a great-power war. Had the freedom of action been lost as a consequence of the preparations to receive assistance our position would have been worse than that of the NATO states. They could benefit from well-prepared and extensive military cooperation which of course was out of the question for Sweden.

Nothing has appeared, however, to suggest that the Swedish Military High Command together with representatives of the armed forces of the Western Powers drew up any plans to coordinate operational activities with NATO in the event of a Soviet attack on Sweden or on the Scandinavian neighbour states. In this context important to emphasize that the preparations for receiving assistance mainly unilateral,

were and that the operational contacts with the Western Powers during the first half of the 1950s, as far as the Commission involved ties

aware, no or obligations to act in a certain manner in war or diminished the prospects of remaining outside major Sweden not attacked.

a war, was In this sense, Sweden’s freedom of action was not restricted.

There also another aspect to take into account concerning Swedish freedom of action, viz whether the Swedish preparations to receive assistance from the Western Powers would have reduced Sweden’s prospects of withstanding pressures or take actions against [territorial] violations from the West in a critical situation. does not likely

appear

Bilaga s. 269

266 Concluding assessment

that the Swedish preparations would have had real meaning in this any regard. The preparations to receive assistance were most likely viewed confirmation of Swedish realism than something which in more as a as

itself provided the West with a strengthened negotiating position.

should be added that the Commission has information in come across no Swedish foreign archives which sheds closer light on this issue. or

Soviet perceptions of Sweden

An additional issue what impact the Swedish preparations could have had in Moscow. certainly known that some form of intelligence was cooperation with the Western Powers existed. In addition, Sweden

openly procured advanced military equipment from the Western Powers

and participated in Cocom’s control of technology transfer to the Eastern bloc. The official contacts possibly other contacts too between the - - Swedish National Defence and the military establishments of the Western Powers should have been well known in Moscow. Through espionage and the exploitation of leaks, the Soviet Union attempted to augment the perception of Sweden already created by other sources. The full picture also included Sweden Western democracy having ideological as a affinities with both the Nordic neighbouring states and the Western great

powers. Therefore, in opinion, be presumed that the Soviet Union, our can for these general suspected convinced that Sweden reasons, or was even operational issues cooperated with the Western Powers. Nonalso on official Soviet assessments also indicated that they viewed the wording of the Swedish Defence Doctrine to be of secondary importance since they did not reckon with Swedish neutrality as being possible in the of major Against this background, uncertain whether event a war. potential specific knowledge of preparations made to facilitate Western assistance would have significantly affected the Soviet image of Sweden. Moscow convinced that operational cooperation existed, was

possible, that this view could give rise to two partly opposing

moreover, effects. On the hand, be argued that the Soviet Union would one can have been less inclined to respect Swedens territorial integrity, the Swedish National Defence perceived an integrated part of NATO was as and believed that Sweden would automatically joint the West in was the of major On the other hand, conceivable that an event a war. impression of Swedish association with NATO, and consequently, risks of counteraction from the Western Powers in the event of an attack on Sweden, might have served deterrent the Soviet Union and thus as a on helped preserve the peace.

Bilaga s. 270

Concluding assessment 267

Was there a full correspondence between declared policy and actual policy implementation Finally, there the issue of possible discrepancy between the foreign and security policy publicly declared by the Government and actions actually taken. Obviously, the Government has no obligation to make public information on the plarming of and activities for the defence of the country, can be assumed that making such information public would be detrimental to national security. But at the same time, a requirement must be that the Government does not knowingly provide misleading or false information.

From this point of view, has been judged of interest to examine the information in these aspects which the Government presented in significant foreign policy statements in Parliament or in the bills preceding the defence decisions during the pertinent years. Such an examination has shown that the Government especially on two occasions, discussed the issue of preparations for military cooperation with other states, viz in the 1950 Foreign Policy Declaration and in Prime Minister Erlander’s reply to a question in Parliament on the so-called Hjalmarson affair in 1959. At the same time, the 1959 debate was the culmination of a debate on

and off during the 1950s on the boundaries and prerequisites for the

—

policy of neutrality.

In the 1950 declaration, the Government dissociated itself from such preparations for cooperation bordering on defence union. This concerned, for example, combined staff talks and combined defence plans, i.e. combined preparations for operational cooperation in war, regarded as incompatible with the Swedish policy of neutrality. On the other hand, unilateral Swedish measures that could facilitate operational coordination with other states at a later date, for example in the form of reception of an indirect assistance war, were not precluded. Against this background, the extensive exchange of information with the Western Powers in the 1950s with the obvious exception of Vougt’s memorandum

must of 1951 be judged to come within the limits of the 1950 declaration.

another issue that this can have created the essentially false impression that the Government opposed all forms of military cooperation with other states.

The Prime Minister’s reply to the question in Parliament in 1959

categorically ruled out preparations for and consultations on military

cooperation with members of a great-power alliance. As related above in chapter however, must have been clear to the Government, first that unilateral preparations had been made for the kind of cooperation which would have made possible to receive primarily indirect assistance from the United States or the United Kingdom, and second,

Bilaga s. 271

268 Concluding assessment

that there had been consultations and other contacts with Denmark, Norway, the United Kingdom and the United States on military cooperation andor reception of wartime assistance. The 1959 statement

thus conveyed deliberately picture of what had actually

a erroneous occurred. In this context should be noted that the planning for assistance, far the Commission has been able to assess, continued

as as without major changes in the years following 1959. Furthermore, worth mentioning that the pertinent section of the 1959 reply to the question in Parliament had been omitted when the Government 1968 returned to certain issues what the policy of neutrality required.

With the exception of the l959 reply, the Governments officially stated positions and declarations provided scope for national, unilateral

receive military assistance from and to cooperate with the

preparations to

Western Powers in the event of Soviet attack on Sweden. As empha-

a sized above, Sweden’s contingency preparations for war, as far as they have been disclosed, did not transgress these limits. must be concluded that, by and large, those preparations had Government approval.