SOU 1994:72

Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension : förutsättningar och erfarenheter : rapport från Sjuk- och arbetsskadeberedningen

Sammanfattning

1. Uppdraget

2. Socialpolitiska modeller och utvecklingen i Sverige 3 Analysmodell

4. Försäkringarna under 1980- och 1990-talen

5. Förutsättningar i framtiden

6. Internationella jämförelser och erfarenheter

7 Slutsatser

Referenser

17

19

25

27

71

93

129

137

Sammanfattning

Vid sjuk— och arbetsskadeberedningens första sammanträde den 17 novem- ber 1993 beslutade beredningen ge expertgruppen i uppdrag att:

* redovisa en beskrivning av den miljö i vilken en ny försäkringsord— ning ska verka

* utifrån denna miljöbeskrivning analysera styrkor och svagheter i da- gens svenska system

* inhämta, analysera och värdera erfarenheter och idéer från andra länder

Rapporten är disponerat på följande sätt:

Först ett avsnitt om socialpolitiska modeller och en historisk återblick på utvecklingen i Sverige. Därefter tre avsnitt om försäkringarnas utveckling under 1980- och 1990-talen, förutsättningar i framtiden samt internationel— la jämförelser och erfarenheter. Avslutningsvis en genomgång av gruppens slutsatser.

Socialpolitiska modeller

Socialförsäkringarna i olika länder uppvisar stora variationer. Ett sätt att åskådliggöra skillnaderna är att i något förenklade modeller peka på vä- sentliga och principiella skillnader och likheter. Utgångspunkten för att urskilja olika modeller är att göra skillnad på olika socialpolitiska mål. En grundläggande distinktion kan göras mellan grundskydd och inkomstskydd. Ett annat viktigt mål kan vara att uppnå omfördelning mellan olika grupper eller skeden i livet.

För att uppnå målen används olika principer för att avgöra vem som har rätt till förmåner. I huvudsak förekommer tre principer nämligen medbor— garskap, behov och förtjänst. Valet av princip får sedan konsekvenser för hur såväl täckningssgrad som ersättningsnivåer kommer att se ut. Bakom det till synes brokiga mönster som västländerna visar upp går det i huvud— sak att urskilja en behovsprövad och en korporativ modell samt en grund— skydds- och en standardskyddsmodell.

Försäkringarna under 1980- och 1990-talen

Försäkringarnas utvecklingen under 1980-talet präglades dels av en kraftig högkonjunktur, dels av regel— och praxisförändringar. Högkonjunkturen ledde till att efterfrågan på arbetskraft ökade. Det var framför allt kvinnor- nas förvärvsfrekvens som ökade. Sysselsättningsläget medförde också att grupper som tidigare haft problem att komma ut på arbetsmarknaden fick möjlighet till arbete.

I syfte att komma till rätta med låga kompensationsnivåer i korta ersätt— ningsfall genomfördes den 1 december 1987 den s.k. tim/dagsjukpenning- reformen. Praxisutvecklingen rörande långa sjukfall förändrades. Praxis— utvecklingen inom arbetsskadeområdet vidgade arbetsskadebegreppets tillämpning. Institutionella förändringar genomfördes inom försäkrings— kassor, hälso— och sjukvården, arbetsförmedlingar och kommuner.

Under 1970-talets andra hälft låg ohälsotalet på en i stort sett konstant nivå. Under 1980-talets första år sjönk det för att sedan öka fram till 1989. I huvudsak var det den långa sjukfrånvaron och förtidspensioneringen som påverkade ohälsotalets ökning.

Antal anmälda liksom andelen godkända arbetsskador ökade kraftigt. Kvinnornas sjukfrånvaro steg mer än männens. År 1980 var kvinnornas sjuktal _1_,5 dagar högre än männens. Motsvarande siffra var år 1989 sju dagar. Aven sjukfallens längd ökade kraftigt för kvinnorna.

Kostnaderna för sjukpenning, arbetsskada och förtidspension ökade kraf- tigt.

Konsekvensen av 1980—talets utveckling var bl.a. att syfte och mål med regelförändringarna uppnåddes. Ersättning utgick för insjuknandedagen,

kompensationsnivårna blev rättvisare. Allt fler fick sjukpenning under längre och mer individuellt inriktade utbildningsperioder.

Arbetsskadebegreppet enligt 1977 års lagstiftning fick genomslag.

En annan konsekvens blev emellertid att anställda var mer frånvarande från arbetsplatserna. Långtidsfrånvaron utvecklades i stor utsträckning till att bli passiv sjukskrivningstid, vilket i sin tur kan ha lett till en ökad ut- slagning från arbetsmarknaden.

På arbetsplatserna agerade såväl arbetsgivare som fackliga organisationer förhållandevist passivt ifråga om sjukskrivnings- och rehabiliteringsfrågor. Inriktningen var i för hög utsträckning att anpassa sig till rådande frånva— rosituation än åtgärder för att försöka påverka densamma. Konsekven- serna blev högre kostnader, produktivitets- och effektivitetsförsluster. Konkurrensförmågan påverkades negativt.

Attityderna i samhället var att sjukskrivning inte skulle ifrågasättas. Det var en fråga om den enskildes integritet. Förhållandet mellan sjukdom och arbetsförmåga hade ingen stark framtoning. I slutet av decenniet tog riks— dagen — med utgångspunkt från rehabiliteringsberedningens förslag — be- slut, som anslog ett nytt synsätt. Den s.k. arbetslinjen blev också väg- ledande för arbetet med sjukpenning— och arbetsskadeförsäkringarna liksom förtidspensioneringen.

I början av 1990-talet gick Sverige in i en kraftig lågkonjunktur. Ett re- kordstort antal människor blev arbetslösa.

Ett flertal förändringar genomfördes i försäkringarna. Det rörde sig om att förstärka de förebyggande insatserna och rehabiliteringsarbetet samt att sänka kompensationsnivåerna liksom att skärpa arbetsskadebegreppet och förlänga samordningstiden.

Kassorna fick en ny roll i rehabiliteringsarbetet och möjlighet att köpa yrkesinriktade rehabiliteringstjänster samt att till viss del påverka priorite- ringen av behandling, vård och medicinsk rehabilitering. Arbetslivsfonden startade sin verksamhet är 1990. Statsbidraget till företagshälsovården av- vecklades under år 1992.

Korttidsfrånvaron minskade kraftigt under början av 1990-talet. Den långa frånvaron inklusive förtidspensionerna stagnerade. Visserligen har antalet

förtidspensioner ökat under åren 1992 och 1993. Ökningen kan till stor del förklaras av en minskning av sjukfall, som varat längre än ett år.

Den undersökning av nybeviljade förtidspensioner år 1993, som expert— gruppen medverkat till att genomföra, visar att i drygt 60 procent av fallen var senaste sjukskrivningsperiod längre än ett år. Vidare framgår att 35 procent av de sjukskrivna som beviljades förtidspension var arbetslösa.

Arbetsskadeanmälningarna har sjunkit sedan slutet av 1980—talet och fram till år 1993, då en kraftig ökning inträffade. Denna berodde på övergångs— regler i samband med regelförändringarna den 1 januari 1993.

Genom sjuklöneperiodens införande, lägre sjukfrånvaro och förändringar i arbetsskadeförsäkringen minskade kostnaderna i försäkringarna.

Erfarenheterna av regelförändringarna i början av l990-talet pekar på följande konsekvenser och beteendeförändringar.

En kombination av orsaker, såsom de sänkta kompensationsnivåerna, sjuk- löneperioden och arbetsmarknadsläget, har medfört en kraftig sänkning av korttidsfrånvaron. Förändringens effekt torde innebära att korttidsfrån- varon inte längre kan uppfattas som ett stort problem. Långtidsfrånvaron inklusive förtidspensioneringen ökade sakta under åren l990—1992 men har minskat något under år 1993.

Regelförändringarnas effekter på den enskildes ekonomi har beräknats. Den sammantagna effekten innebär en löneminskning på 1,2 procent. Både de som var sjukskrivna ofta och de som var långtidssjukskrivna fick för— hållandevis stora inkomstbortfall. Eftersom sjukligheten varierar mellan olika befolkningsgrupper blir inkomstminskningen ojämt fördelad mellan kvinnor och män liksom mellan olika yrkesgrupper. Inkomstbortfallet var i genomsnitt för kvinnorna efter skatt 1 400 kr per år. För männen var motsvarande siffra 1 100 kr.

För de personer vars sjukskrivning inleddes för minst ett år sedan beräknas sjukersättningen efter skatt i genomsnitt ha sjunkit med 15 000 kr. Detta innebär en minskning med 13 procent.

Även om det förebyggande arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringsinsatserna har förbättrats så har man inte på arbetsplatserna levt upp till intentionerna i lagstiftningen.

Det huvudsakliga syftet med 1990—talets förändringar av ersättningsnivåer har varit att hejda kostnadsutvecklingen. I stort sett har detta syfte upp- nåtts. Vad gäller rehabiliteringsarbetet så pekar erfarenheterna och det ökande antalet fall med rehabiliteringsersättning på att försäkringskassorna i allt högre utsträckning prioriterar rehabiliteringsarbetet. Initiativ till reha- bilitering tas snabbare. Strategin är att främst koncentrera insatserna till dem som bedöms ha störst möjlighet att tillgodogöra sig rehabiliteringen. Det finns tecken som tyder på att en av orsakerna till det ökade antalet nybeviljade förtidspensioner är försäkringskassornas aktivare arbetssätt. I långa sjukfall där människor gått passivt sjukskrivna och arbetsoförmågan varit bestående har rehabiliteringsmöjligheterna bedömts som små, varför åtgärden i stället blivit förtidspension/sjukbidrag. Med denna utgångspunkt borde i så fall en del av förtidspensionsökningen vara temporär.

Även om roll- och ansvarsfördelningen bedöms att i stort sett fungera väl, brister det ofta i samarbetet mellan de olika myndigheterna. Det kan delvis förklaras av kulturskillnader delvis av bristen på gemensamma mål och riktlinjer och finansiell samordning. Åtgärder behövs för att stärka och utveckla samverkansarbetet.

Förutsättningar i framtiden

Morgondagens socialförsäkringar kommer att befinna sig i en miljö där det mänskliga kapitalet, kunnandet, erfarenheter, och förändringskompetens kommer att ha större betydelse. Utbildningsnivån kommer att ligga på en högre nivå. Utbytbarheten mellan medarbetarna kommer inte vara att lika stor som nu. Utvecklingen inom utbildningsområdet och i arbetslivet kan komma att stärka möjligheterna för individerna att genom utvecklande och intressanta arbeten förverkliga sina mål och ambitioner.

Det finns mellertid också en annan utveckling. Det finns risk att de svaga grupperna i samhället blir allt större. Grupper av människor med olika handikapp kan få större svårigheter att vara kvar eller komma in på arbets- marknaden. Socialförsäkringarna har en viktig uppgift i att medverka till att ge dessa grupper stöd och trygghet. Storleken på dessa grupper liksom deras hälsotillstånd blir därmed av betydelse för utformningen av fram- tidens försäkringar.

Samhällen förändras och det torde också gälla dess värderingar. Forsk-

ningen är dock inte enig om i vilken takt och i vilken riktning värderingar— na förändras. Vad är kortsiktiga svängningar och vilka är trenderna i ut— vecklingen? Det finns de som hävdar att vi är på väg in i ett postmateria— listiskt samhälle. Annan forskning pekar på att värderingarna är ganska stabila. Även försäkringarnas utformning påverkar attityder och värdering- ar.

Utvecklingen inom svenskt näringsliv pekar på att den privata tjänstesek- torn hela tiden ökar i betydelse och att de kunskapsintensiva branscherna står för huvuddelen av tillväxten. Vidare kommer förväntad sysselsätt— ningsökning att till stor del ligga i små och medelstora företag. Den offent- liga sektorn kommer även fortsättningsvis att befinna sig under starkt ratio-

naliseringstryck.

Ett personalekonomiskt synsätt torde ha möjlighet att få en starkare förank- ring i arbetslivet. Det personalekonomiska tänkandet stimulerar till ett brett upplagt arbetsmiljöarbete. Arbetsmiljö och rehabiliteringsinsatser kan bli en naturlig del i ansträngningarna att åstadkomma ökad produktivitet, kvalitet och konkurrenskraft.

Den samhällsekonomiska utvecklingen pekar på att tillväxten kommer att öka men att den behöver användas för vård och service till de äldre liksom viktiga offentliga investeringar och konsumtion för att i ett internationellt perspektiv förstärka Sveriges konkurrenskraft. Konsekvensen blir att något utrymme inte kommer att finnas för kostnadskrävande reformer inom områdena sjukpenning— och arbetsskadeförsäkring eller förtidspension. Det kommer snarare att bli en fråga om att utforma försäkringarna så att de medverkar till att öka den ekonomiska tillväxten och stimulera sparande.

Sverige har av tradition en stor mängd internationella kontakter. Den rela— tivt sett stora utrikeshandeln har länge varit en betydelsefull faktor för utvecklingen av samarbetet över gränserna. Utvecklingen mot en allt större internationalisering fortsätter och förstärks nu av EU-utvecklingen.

Arbetsmarknaden kommer under överskådlig tid att vara kärv. Enligt AMS optimistiska scenario ligger den totala arbetslösheten på ca 6 procent i början av 2000-talet. Det andra scenariot pekar på 11 procent. Såväl lång- tidsarbetslösheten som ungdomsarbetslösheten kommer att vara avsevärt högre än för närvarande. Utvecklingen kommer att bli speciellt besvärlig för svaga grupper som arbetshandikappade, sjuka och invandrare.

Den traditionella arbetslöshetsstatistiken underskattar dock de strukturella sysselsättningsproblemen som finns i Sverige och övriga Europa. Under 1980-talet har man i flertalet länder mer eller mindre medvetet använt socialförsäkringarna och andra system för att försörja svårsysselsatta grup- per. Sedan några år pågår i flera länder en debatt om skattesystemens och socialförsäkringarnas betydelse för arbetslöshetens utveckling.

Försäkringarna är beroende av en väl fungerande sjukvård. Om husläkar- reformens intentioner kan genomföras innebär reformen ett stöd för rehabi- literingsarbetet. Det finns emellertid också de som anser att såväl husläkar- reformen som förändrade etableringsvillkor för andra specialister, riskerar motverka det förebyggande arbetet samt rehabiliteringsinsatserna.

Internationella jämförelser och erfarenheter

Olika länders socialförsäkringar har utvecklats under skilda kulturella, ekonomiska och historiska förutsättningar. De har anpassats till bl.a. den institutionella strukturen i respektive land. Gruppen har inte funnit några erfarenheter som direkt och med lätthet kan överföras på svenska förhål- landen. Det kan dock finnas anledning att närmare granska olika inslag i utländska modeller, som kan tjäna som inspirationskälla vid en översyn av det svenska systemet.

Ersättningen vid sjukdom följer i stort sett samma mönster i de länder som granskats. En anställd har inledningsvis rätt till ersättning från sin arbetsgi— vare i form av sjuklön. Sjuklöneperiodens längd varierar, men principen att låta arbetsgivaren ansvara för kostnaden under den inledande perioden tycks vara väl förankrad.

Principen för ersättningen vid sjukdom i de studerade länderna är i huvud— sak att full kompensation lämnas under den första tiden. Ersättningen sänks senare, efter några månader eller ett år, till vad som utges inom den svens- ka förtidspensioneringen.

I de flesta länder lämnas någon form av särskild ersättning under yrkes- mässig rehabilitering. Ersättningsperiodernas längd varierar dock. Avgör— ande för om en rehabiliteringsinsats har förutsättningar att lyckas är bl.a. åtgärdens kvalitet och relevans samt att institutioner, myndigheter och arbetsgivare samarbetar och samordnar sina insatser. Det verkar dock svårt att finna goda exempel utomlands.

Sjukpenningförsäkringen finaniseras företrädesvis genom att avgifter be- talas av såväl arbetsgivare som arbetstagare. Andelarnas storlek varierar. Endast i Danmark är försäkringen helt skattefinansierad. I Tyskland före- kommer en finansiering som möjligen kan jämföras med differentierade premier. Skillnaderna i avgifter till sjukförsäkringen i Tyskland kommer dock att minska till följd av den obligatoriska riskutjämningen mellan kassorna.

En granskning av de formella villkoren för rätt till förtidspension visar inte att kraven på arbetsförmågans nedsättning och varaktigheten av denna skulle vara lägre ställda i Sverige än utomlands.

Begreppet arbetsskada skiljer sig mellan olika länder främst när det gäller avgränsningen av arbetssjukdomar. I Sverige finns ett generellt begrepp, utomlands används normalt metoden att förteckna de sjukdomar eller den skadlighet som kan grunda rätt till ersättning.

Premien till arbetsskadeförsäkringen är differentierad i de granskade län— derna. Skilda principer tillämpas. I vissa länder tillämpas fasta tabellpre— mier för de mindre företagen och en mer skadebaserad premie fastställs endast för större företag. Detta leder till att framgångsrika skadeförebyg- gande åtgärder på företagsnivå endast påverkar premien för de stora ar- betsgivarna.

I en näringslivsstruktur som domineras av små eller medelstora företag kommer premiesättningen alltså till största delen att baseras på tabellpre— mier med branschvist fastställda avgifter.

Gruppens slutsatser är att beredningen i det fortsatta arbetet bör:

* studera hur olika finasieringsformer för sjukpenning- och arbets- skadeförsäkring och förtidspension påverkar samhällsekonomi, sysselsättning och lönebildning.

* studera hur incitamenten för såväl individ, arbetsgivare som myndigheter kan förstärkas. Kan det förebyggande arbetsmiljö- arbetet liksom tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder förbättras genom exempelvis differentierade arbetsgivaravgifter eller andra mer stimulansinriktade system? Hur ska myndighetssamverkan kunna stärkas och gemensamma mål och riktlinjer för myndig-

heternas arbete formas? Vilken roll spelar harmonisering av ersättningsnivåer inom och mellan olika försäkringssystem?

genomföra en fördjupad studie avseende erfarenheter och effek- ter av de regelförändringar som genomförts sedan slutet av 1980-talet.

inhämta kompletterande information om hur andra länders för- säkringssystem fungerar. Intressant är härvid beskrivningar ur ett individ— och arbetsplatsperpektiv där bl.a. incitamentsfrågor, sjukfrånvaro, förtidspensionering, förebyggande insatser och rehabilitering studeras. Vidare bör frågor om finansiering, ad— ministrativa lösningar, kostnadskontroll samt effekter på svagare grupper vara viktiga att belysa.

föra en diskussion om begreppet försäkringsmässighet så att en klar definition erhålls och på så sätt skapa en gemensam grund för det fortsatta arbetet i beredningen.

ägna uppmärksamhet åt begreppen sjukdom och arbetsförmåga och låta detta område bli föremål för ytterligare studier och diskussion.

1 Uppdraget

Målet för expertgruppens arbete ska vara att ge beredningen en bas för det fortsatta arbetet genom att ta fram rapporter och andra former av diskus- sionsunderlag. Gruppen ska härvid lyfta fram och belysa väsentliga pro- blem och frågeställningar liksom redovisa förslag för det fortsatta arbetet.

Gruppen ska i sitt arbete:

* redovisa en beskrivning av den miljö i vilken en ny försäkrings- ordning ska verka

* utifrån denna miljöbeskrivning analysera styrkor och svagheter i dagens svenska system

* inhämta, analysera och värdera erfarenheter och ideér från andra länder.

Arbetet ska genomföras utifrån individens behov av trygghet, vikten av att upprätthålla en hög effektivitet i såväl privat som offentlig produktion liksom en god arbetsmiljö samt samhällsekonomisk balans. Speciell vikt ska läggas vid de senaste årens utveckling av sjukfrånvaro och förtidspen— sionering. Effektiviteten i nuvarande system ska belysas. Erfarenheterna av de nya förutsättningar och krav som finns inom rehabiliterings- och arbets- miljöområdet liksom betoningen av arbetslinjen i rehabiliteringsarbetet ska redovisas.

2 Socialpolitiska modeller och utvecklingen i Sverige

Inledning

Socialförsäkringarna i olika länder uppvisar stora variationer. Ett sätt att åskådliggöra skillnaderna är att i något förenklade modeller peka på väsentliga och principiella skillnader och likheter. Att försöka urskilja dessa modeller kan vara ett sätt att bringa ordning och struktur i vad som ibland kan förefalla vara kaos.

Ett annat skäl att resonera i termer av socialpolitiska modeller är att få grepp om alternativen och dess konsekvenser. Det jämförande perspektivet kan här spela en viktig roll. I stället för att spekulera kring fördelar och nackdelar med förändringar av socialpolitikens inriktning, kan man studera effekterna av modellerna i andra länder där andra alternativ prövats. Vida- re kan modellerna visa att socialpolitik inte är något man har mer eller mindre av, utan att den kan ha både olika mål och medel.

Studiet av modeller visar även på traditionens makt eller om man så vill på institutionernas betydelse. Varje system utvecklar ett slags traditionsbun— denhet. När man väl lagstadgat om en viss typ av rättigheter är det av olika skäl svårt att förändra systemet. Varje system har sina särskilda intressegrupper och varje förändring ger potentiellt nya grupper av "förlo- rare". Om man ser till utvecklingen av socialförsäkringarna under det här århundradet kan man konstatera att det funnits en förvånansvärd stabilitet i systemens grunddrag. Detta gäller i Sverige men i minst lika stor ut- sträckning i övriga västvärlden.

Socialpolitiska mål

Utgångspunkten för att urskilja olika modeller är att skilja mellan olika socialpolitiska mål. En grundläggande distinktion kan göras mellan grund- skydd och inkomstskydd.

I socialförsäkringar som syftar till att ge ett grundskydd utges i princip ett enhetsbelopp som primärt syftar till att hålla den försäkrade över den nivå som skulle göra honom eller henne berättigad till socialhjälp. I de försäk— ringar som har inkomstskydd som mål är ersättningen relaterad till tidigare inkomst och syftar till att upprätthålla den ekonomiska standarden, kanske också den sociala statusen hos den försäkrade.

Ett annat viktigt socialpolitiskt mål kan vara omfördelning. Här kan man skilja mellan horisontell och vertikal omfördelning. Horisontell omfördel- ning innebär att man flyttar inkomster mellan olika skeden i livet, t.ex. i form av barnbidrag och pensioner. Vertikal omfördelning brukar man benämna de inkomstförflyttningar som sker mellan hög- och låginkomst- tagare så att inkomstskillnader utjämnas. En annan typ av omfördelning är den som sker mellan olika riskgrupper.

Olika principer bakom rätten till förmån

För att uppnå de ovan beskrivna målen används i socialförsäkringssyste- men olika principer för att avgränsa rätten till förmåner. I huvudsak före- kommer tre skilda principer för denna avgränsning, nämligen medborgar- skaps-, behovs- och förtjänstprincipen.

I system med krav på medborgarskap eller permanent boende, är det enk- last att kvalificera sig. En skärpning av kraven är att tillämpa behovs- prövning, där endast de som saknar inkomster eller förmögenhet över vissa klart definierade nivåer får rätt till ersättning. Förtjänstprincipen är vägledande för alla inkomstrelaterade ersättningar och innebär i princip att ju mer den försäkrade arbetat och ju högre lönen varit, desto högre skall ersättningen från socialförsäkringen bli. Det finns stora skillnader mellan hur man tillämpar de olika principerna.

Valet av princip, och hur man tillämpar den, får konsekvenser för såväl hur täckningsgrad som ersättningsnivåer kommer att se ut. Med täcknings- grad avses den andel av en relevant befolkningsgrupp som omfattas av

försäkringen. Av naturliga skäl får de försäkringar som grundar sig på medborgarskapet den bredaste täckningsgraden. Behovsprincipen är där- emot ett instrument för att inskränka täckningsgraden. Beroende på hur strikt prövningen sker kommer kretsen av ersättningsberättigade att varie- ra. Förtjänstprincipen är också ägnad att begränsa täckningen, i detta fall till dem som är aktiva på arbetsmarknaden.

När det gäller socialförsäkringarnas ersättningsnivåer kan man konstatera att både medborgar— och behovsprinciperna i första hand syftar till att ge ett grundskydd medan förtjänstprincipen är avsedd att ge ett skydd för bortfall av inkomst.

Karensvillkor och varaktighet är också aspekter som påverkar kvaliteten i den ekonomiska trygghet som ett försäkringssystem ger. I dessa avseenden går det inte att med bestämdhet säga hur de tre principerna kan förväntas slå. Dock verkar de system som följer behovsprincipen att vara förknippa— de med både lång karens och lång varaktighet.

Fyra grundläggande socialpolitiska modeller

Bakom det till synes brokiga mönster som västländernas välfärdssystem visar upp går det dock att urskilja några grundläggande socialpolitiska modeller. Strukturen bakom modellerna framträder tydligast i uppbyggna- den av ålderspension och sjukpenningförsäkring. De grundläggande skill- naderna mellan modellerna återspeglar behovsprövningens omfattning, kretsen av försäkrade medborgare, graden av inkomstrelatering i ersätt— ningar och den institutionella uppbyggnaden. Man kan skilja mellan fyra grundläggande socialpolitiska modeller; den behovsprövade modellen, den korporativa modellen, grundskyddsmodellen och standardskyddsmodellen.

Den behovsprövade modellen kännetecknas av att rätten till ersättning inte definieras utifrån allmänna kriterier utan bestäms efter en mer eller mindre grundlig prövning av den sökandes behov och medel. Modellen ger i prin- cip enhetliga och låga ersättningar till de sämst ställda medborgarna. Me- dan alla välfärdsstater har kvar endast begränsade behovsprövade program spelar de behovsprövade socialförsäkringarna och programmen fortfarande centrala roller i några av länderna i "den nya världen", främst USA, Australien och Nya Zealand.

Grundskyddsmodellen karaktäriseras av statligt administrerade enhetliga socialförsäkringar som omfattar i princip alla medborgare, oavsett in— komst. Programmen garanterar ett enhetligt grundskydd till alla vid in- komstsbortfall. Tanken är att det enhetliga grundskyddet skall vara till- räckligt för grupper med låga inkomster. Bättre ställda grupper förväntas komplettera grundskyddet genom kollektiva eller enskilda försäkringar. Grundskyddsmodellen kan sägas karaktärisera socialförsäkringssystemen i t.ex. Storbritannien och Irland.

Den korporativa modellen för socialförsäkringar karaktäriseras av separata program för ett antal yrkesmässigt avgränsade kategorier av förvärvsarbe- tande. Ersättningarna i försäkringarna är inkomstrelaterade. Eftersom socialförsäkringarna enbart riktar sig till de förvärvsarbetande kommer dock betydande medborgargrupper, särskilt kvinnor, att ställas utan sociala rättigheter. Den katolska socialläran har varit en viktig bakgrund för den korporativa modellen. Den är starkt framträdande i flera EG-länder, t.ex. i Tyskland.

Standardskyddsmodellen kan sägas kombinera grundskyddsmodellens statligt administrerade program, där alla medborgare omfattas, med den korporati- va modellens inkomstrelaterade ersättningar. I de nordiska länderna kom- pletterades den tidigare grundskyddsmodellen under efterkrigstiden gradvis med inkomstrelaterade ersättningar. Den allmänna sjukförsäkringen med inkomstrelaterade ersättningar, som infördes i Sverige år 1955, var det första programmet i världen av detta slag. Standardskyddsmodellen har också kommit att karaktärisera ersättningssystemen i Norge och Finland.

I Sverige har termen "generell" använts för att beskriva den svenska typen av socialpolitik. Den termen kan dock inte skilja mellan grundskydds— modellen och standardskyddsmodellen, vilka båda har generella program som omfattar hela befolkningen (t.ex. folkpensioner). Termen generell socialpolitik fångar alltså inte in den viktiga skillnaden att standardskydds— modellen utöver grundskydd också innehåller inkomstrelaterade ersättning- ar.

Utvecklingen i Sverige Vad gäller utvecklingen i Sverige kan två former av trygghetssystem ur-

skiljas sedan medeltiden; kyrkans, välgörenhetsorganisationernas och sam- hällets fattigvård samt försäkringar för självhjälp.

Genom skrå- och gilleväsendet utvecklades parallellt med fattigvården de första ansatserna till en socialförsäkring. Dessa sammanslutningar kunde ge bistånd till medlemmarna och deras familjer i händelse av trångmål.

1800-talets fattigvårdsförordningar stadgade att arbetsgivare hade försörj- ningsplikt för sina anställda. För att bättre kunna tillgodose sina trygghets- behov, bildade arbetarna egna understödsföreningar. Genom inrättandet av sjukkassor övertog arbetarna en del av arbetsgivarnas ansvar. Sjukkasse— rörelsen blev en folkrörelse. Kassorna var dock små och utan ekonomiska reserver.

Utvecklingen av det svenska socialförsäkringssystemet fick sina första impulser från reformerna i 1880—talets kejserliga Tyskland. 1901 års lag om ersättning för skada till följd av olycksfall i arbetet blev Sveriges första socialförsäkringslag. Idén om generella socialförsäkringar blev politiskt etablerad under 1910—talet.

Socialpolitiken tillfördes flera nya dimensioner under 1930-talet. Genom att omfatta alla medborgare och ge ekonomisk grundtrygghet, kunde soci- alpolitiken göras till en resursskapande kraft i en produktiv sysselsättnings— politik.

År 1931 kom förordningen om erkända sjukkassor med enhetliga regler för den utgående hjälpen. I samband med införandet av den statligt finan- sierade folkpensioneringen år 1955 ombildades de erkända sjukkassorna till allmänna sjukkassor med obligatorisk anslutning.

Under denna tidsperiod ersattes allmosetanken av rättighetstanken. När reformen med allmän sjukförsäkring genomfördes år 1955 hade ekonomisk grundtrygghet utvecklats till ett standardmäl. Standardmålet innebar att den som förlorat sin inkomst vid t.ex. sjukdom eller ålderdom inte skulle be— höva förlora sin levnadsstandard. Detta mål blev l950—ta1ets ledstjärna för reformerna inom den allmänna sjukförsäkringen och tjänstepensioneringen. Ersättning för inkomstbortfall kom därmed att bli den bärande principen.

År 1963 samordnades sjukförsäkringen och den allmänna folkpensionen i en lag om allmän försäkring.

1970-talet blev det decennium då stora reformer genomfördes. Socialför— säkringarna byggdes ut och bidragsbeloppen höjdes. Pensionsåldern sänk- tes. Möjligheter till förtida och uppskjutet uttag av pension infördes. Nya

försäkringar tillkom, tandvårdsförsäkringen och delpensionering är några exempel.

En omfattande omkonstruktion av sjukpenningförsäkringen genomfördes 1974. Sjukpenningklasserna ersattes med sjukpenninggrundande inkomst för att ge rättvisare kompensationsnivåer. Sjukpenningen blev samtidigt beskattningsbar och pensionsgrundande för ATP.

Samtidigt som föräldraförsäkringen infördes år 1974, gavs möjlighet att få tillfällig föräldrapenning när en förälder stannade hemma från arbetet för att vårda sjukt barn. Inledningvis var rätten begränsad till tio dagar per år. Sedan dess har ersättningstiderna förlängts och kommit att täcka allt fler situationer.

Den 1 juli 1977 trädde den nya arbetsskadeförsäkringen i kraft. Då in- fördes ett generellt skadebegrepp samtidigt som försäkringen fullt ut kom- penserade inkomstbortfall.

Under 1960 och 1970-talen utvecklade arbetsmarknadens parter kollektiv— avtalsförsäkringar, som syftade till att täcka de behov som ej tillgodosågs i socialförsäkringen eller som situationen på arbetsmarknaden skapade.

3. Analysmodell

För en systematisk genomgång av styrkor och svagheter i dagens försäk- ringar har expertgruppen använt en analysmodell som bygger på en ge- nomgång av de tre nyckelbegreppen, BEHOV, BETEENDEN och KON- SEKVENSER.

Väsentliga förändringar i försäkringssystemen under 1980- och 1990-talen har beskrivits och analyserats utifrån följande frågeställningar.

Vilka behov var förändringarna avsedda att täcka? Vilka beteenden har förändringarna medfört? Vilka konsekvenser har förändringarna givit upphov till?

Frågeställningarna har beskrivits och analyserats på tre olika nivåer: INDIVID, ARBETSPLATS och SAMHALLE.

En schematisk bild av modellen redovisas nedan.

Figur ]

___- ___— ___— ___—

4 Försäkringarna under 1980-talet och början av 1990-talet

Utvecklingen under 1980-talet

Omvärldsfaktorer

Vid inledningen av en internationell högkonjunktur devalverades den sven- ska kronan kraftigt 1982. Exportindustrin kom snabbt igång. Sverige kun- de behålla en fortsatt hög sysselsättningsnivå till skillnad från stora delar av det övriga Europa. Välfärdssystemet kunde bibehållas i stort sett intakt.

Trots det snabba ekonomiska uppsvinget saknades tillräckliga inhemska investeringar. Produktivitetens ökningstakt avtog. Den tillväxt som skapa- des blev allt mindre produktivitetsbaserad.

Efterfrågan på arbetskraft ökade. Arbetskraftsbrist kom att råda inom industrin och offentlig sektor. Inom alla sektorer förhandlades stora löne— ökningar fram.

Det var framför allt kvinnornas förvärvsfrekvens och arbetsintensitet som ökade. Kvinnorna bereddes arbete främst inom barnomsorg, äldreomsorg och sjukvård. Många kvinnor erhöll även arbete inom industrin.

Sysselsättningsläget medförde att grupper som tidigare haft problem att komma in på arbetsmarknaden, fick möjlighet till arbete. Samtidigt kunde den äldre arbetskraften ha kvar sina anställningar.

Den "överhettade" arbetsmarknaden medförde ökade sjukpenninggrund— ande inkomster för befolkningen i stort, vilket i sin tur ledde till högre utgående belopp från socialförsäkringarna. Antalet sjukpenningförsäkrade med anställning ökade kraftigt under denna period.

Förändringar _ praxis, regler, organisation

Praxisutveckling — långa sjukfall

I början av 1980-talet fanns det en oskriven regel som sade att sjukfall skulle förhindras att överstiga ett år. Försäkringskassorna var även för- hindrade att ge sjukpenning under rehabilitering för längre tid. Detta be- gränsade möjligheterna till utbildning i rehabiliterande syfte.

Försäkringsöverdomstolen öppnade vägen för längre sjukskrivningar och sjukpenning vid rehabilitering som varade längre tid än ett år genom ett antal domar under åren 1983 och 1984.

Praxisutveckling — arbetsskadeförsäkringen

Under 1980—talets senare hälft kom allt fler arbetsskadeärenden att överkla- gas till försäkringsrätterna. Ändringsfrekvensen av försäkringskassornas beslut var mycket hög. Den översteg vad som var normalt för en förvalt- ningsdomstol i första instans och låg långt över ändringsfrekvensen för andra försäkringsrättsmål. Praxisutvecklingen vidgade arbetskadebegrep- pets tillämpning.

Tim/ dags j ukpenningreformen

I syfte att komma till rätta med låga kompensationsnivåer i korta ersätt- ningsfall för försäkrade med oregelbundet arbete infördes den 1 december 1987 nya metoder för beräkning av sjukpenning. Samtidigt började även sjukpenning för insjuknandedagen att utges och fridagsregeln togs bort.

Denna reform medförde ökade kostnader som i huvudsak finansierades med en höjning av arbetsgivaravgiften. Enligt RFV ökade kostnaderna mellan åren 1987 och 1988 med åtta miljarder kronor i fast penningvärde, varav hälften förklarades av den förmånligare ersättningen vid kort sjuk- frånvaro. Resterande utgiftsökning kunde bl.a. härledas till ett ökat antal

långa sjukfall.

I samband med reformen förbättrades de kollektivavtal som reglerade ersättningen utöver sjukpenning från den allmänna försäkringen. Förbätt- ringarna kom främst arbetare och kommunalt anställda till godo. Under perioden december 1987 — februari 1991 hade de flesta anställda 100 pro- cents ersättning under de första 90 dagarna i ett sjukfall.

Utveckling av arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet

Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna aktualiserade problem med att socialförsäkringarnas konstruktion hindrade aktiva och tidiga rehabili- teringsinsatser. Både kostnadsutvecklingen inom sjukpenningförsäkringen och de negativa konsekvenserna för enskilda, såsom risken för passivi- sering, väckte krav på förändring.

Arbetstagarnas organisationer lyfte fram orättvisor och ojämlikhet i olika gruppers arbetsvillkor. De hälsorisker som vållas av starkt styrda, ensidiga och rutinartade arbetsuppgifter uppmärksammades. Särskilt framhölls be- lastningskador som främst drabbade kvinnor.

Dessa diskussioner kom att ligga till grund för nya insatser inom arbets— miljö- och rehabiliteringsområdet. Statsbidrag till företagshälsovården utgick för att åstadkomma en förskjutning mot förebyggande insatser ut- ifrån en helhetssyn på arbetsmiljön. År 1985 startade Rehabiliteringsbe- redningen och år 1989 tillsattes Arbetsmiljökommissionen.

Institutionella förändringar

Under 1980-talet genomfördes flera förändringar vad gäller samhällets olika institutioner som påverkat utvecklingen inom socialförsäkringsområ— det.

I början av 1980—talet övergick försäkringskassorna från kontantutbetal- ning till postgirobetalningar. Samtidigt övergick man till ett rambudgetsys- tem. Fram till mitten på 1980-talet fanns krav på två procents årliga bespa- ringar i administrationen. Besparingarna medförde minskningar av perso— nal och avveckling av lokalkontor. Kassorna gick även över till ett nytt styrsystem. Det innebar större lokal frihet och ökat ledningsansvar för planering och styrning av verksamheten.

Under samma tid gjordes satsningar på att profilera försäkringskassorna som serviceorganisationer. I mitten av 1980-talet startades en omfattande decentralisering till lokalkontoren. Resurser för ärendehandläggning och beslut flyttades ut och verksamhetens lokala prägel stärktes. För att öka förtroendemannainflytandet beslöt riksdagen att 1987 införa socialförsäk- ringsnämnder. Antalet beslutsorgan närmast fördubblades i förhållande till pensionsdelegationerna. Besluten flyttades från centralkontoren till lokala beslutsorgan. De ärenden som nämnderna fattade beslut om decentrali- serades till lokalkontoren. Antalet föredragande i nämnderna ökade kraf- tigt. I de tidigare pensionsdelegationerna hade läkarkåren varit represente- rad. Så blev inte fallet i socialförsäkringsnämnderna. Avsikten var att den medicinska kompetensen i stället skulle tillföras ärendehandläggningen genom förstärkta kontakter mellan kassornas handläggare och förtroende- läkare.

Debatten om hälso- och sjukvården präglades under 1980-talet av frågor om kostnadsutveckling och effektivitetsbrister. Även inom sjukvården var decentraliseringen en viktig fråga. Debatten om köerna inom sjukvården var intensiv. Genom bl.a. effektiviseringar och införande av nya ekono- miska styrsystem höjdes produktiviteten. Inom många områden minskade eller försvann köerna.

Arbetsförmedlingarna ändrade inriktning i mitten på 1980—talet. I takt med den ökade efterfrågan av arbetskraft ställdes ökade krav på förmed- lingarna, som utvecklade ett företagsinriktat arbetssätt. Samtidigt drog förmedlingarna sig tillbaka från arbetsplatsernas anpassningsgrupper. En uppgift som försäkringskassorna i stället skulle ta över.

Kommunernas ekonomi blev alltmer ansträngd. Kostnadsutveckling och stopp för skattehöjningar ökade kraven på rationaliseringar och nedskär- ningar. Alla verksamhetsområden sattes under kraftig kostnadspress och behovet av besparingar var stort.

Sj ukfrånvarons utveckling

Ohälsotal

Ohälsotalet anger det genomsnittliga antalet dagar per försäkrad och år som ersatts med' sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliteringspen- ning, förebyggande sjukpenning eller förtidspension/sjukbidrag.

Under l970-talets andra hälft låg ohälsotalet på en i huvudsak konstant nivå. Under 1980-talets första år sjönk det för att mellan 1983 till 1988 stiga i ökande takt. Ar 1989 avmattades ökningstakten. Den del som hän- för sig till förtidspension och sjukbidrag har dock ökat kontinuerligt sedan 1978.

Det stigande ohälsotalet förklaras främst av en ökning av andelen arbets- skador, de långa sjukfallen samt att allt fler försäkrade beviljades förtids— pension/sjukbidrag.

Diagram 4.1 Ohälsotalets utveckling åren 1920—1992

Ohälsotalet

Antal dagar Sjuklöne- 50 perioden införs

— Sjukpenning 15—179 d Sjukpenning 180- d

Fönidspension/ sjukbidrag

1980 82 84 86 88 90 92 "

Källa? RFV " t o m första halvåret 1993 merman.-i 3/93

Sjuktal

Sjuktalet mäter hur många ersatta sjukpenningdagar varje sjukpenning- försäkrad i genomsnitt haft under ett år. Sjuktalet avser endast ersättning enligt AFL.

I början av 1980-talet var sjuktalet ca 20 dagar och ökade till drygt 26 dagar är 1988. Efter 1988 har en viss minskning skett. Enligt RFV höjde tim/dagsjukpenningreformen sjuktalet med 1,8 dagar. Av dessa kan 0,4 dagar hänföras till införande av sjukpenning för insjuknandedagen.

SAP:s tidsanvändningstatistik ger en bild av sjukfrånvaroutvecklingen för 220 000 arbetstagare, fördelade på 2 500 arbetsplatser i 500 företag inom SAF—området. Av denna statistik framgår att tim/dagsjukpenningreformen genomfördes i ett skede när sjukfrånvaron ökade. Genomförandet resul- terade inte i något stort språng av ökad frånvaro. Tvärtom sjönk sjukfrån— varon året efter det att tim/dagsjukpenningen infördes.

Korttidsfrånvaro

Sjukfrånvaron upp till sex dagar, dvs. under den intygsfria perioden, låg i genomsnitt på 4,4 dagar per år och försäkrad. Den utgjorde därmed en femtedel av alla frånvarodagar eller ca 2 procent av alla arbetsdagar. Ca 30 procent av alla sjukpenningförsäkrade var över huvud taget aldrig sjuk- skrivna under ett år.

Enligt RFV ökade sjuktalet i sjukfall som varar högst en vecka med ca en halv dag per år och försäkrad mellan åren 1975 och 1988. Från år 1989 har korttidsfrånvaron minskat.

Sjukfrånvaron i fall som varar mellan 8—89 dagar har minskat påtagligt sedan 1970-talet. Ar 1978 betalades sjukpenning för i genomsnitt 9,4 dagar i medellånga sjukfall. År 1991 ersattes i genomsnitt 5,6 dagar.

Långtidsfrånvaro

Det är en mycket liten del av befolkningen — de långtidssjukskrivna — som står för en mycket stor del av all sjukfrånvaro. Under ett år står ca två procent av de försäkrade för en femtedel av sjukpenningdagarna och när—

mare fem procent för hälften av samtliga utbetalda ersättningar.

I mitten av 1980-talet började de långa sjukfallen att öka kraftigt i antal och bli allt längre. Allt fler sjukfall pågick i flera års tid. Utvecklingen var mest påtaglig för kvinnorna.

Vid utgången av 1980 fanns det 19 000 personer vars pågående sjukfall varat minst ett år. Vid utgången av 1989 hade antalet ökat till 54 000.

Sammanfattningsvis har den ersatta sjukfrånvaron aldrig varit så hög som i slutet av 1980-talet.

Förtidspensionering

Från att ha legat relativt konstant under 1980-talets början ökade förtids- pensioneringen under dess mitt. Det berodde på en kraftig ökning av pen- sioner för äldre som hade arbetsmarknadsskäl som grund.

Under senare hälften av 1980-talet sjönk dessa pensioneringar medan an— talet förtidspensioneringar av medicinska skäl ökade. Detta skedde samti- digt som antalet arbetskadeanmälningar ökade kraftigt.

År 1980 fanns det 291 000 personer med förtidspension/sjukbidrag. År 1989 hade antalet stigit till 355 000, dvs. 6,6 procent av samtliga försäkra- de i åldrarna 16—64 år. I åldersgruppen 60—64 år hade 33 procent någon form av förtidspension/sjukbidrag.

Varje år beviljades ca 50 000 nya förtidspensioner/ sjukbidrag. Den största andelen beviljades hel förmån.

Varje år upphörde ca 40 000 förtidspensioner, i de flesta fall på grund av ålderspension. Nettoökningen låg runt 10 000 förtidspensioner/sjukbidrag per år.

Arbetsskador

År 1980 gjordes 187 000 anmälningar om arbetsskador. Under senare hälften av 1980-talet ökade antalet arbetsskadeanmälningar kraftigt. År 1988 var antalet anmälningar som högst och uppgick till 257 000. Okning—

en gällde i huvudsak arbetssjukdomar. Anmälningar om arbetsolycksfall ökade i begränsad omfattning.

Även andelen godkända arbetsskador ökade. År 1987 godkändes 86 pro- cent av de anmälda arbetssjukdomarna och 90 procent av arbetsolycksfal— len. Särskilt märkbar var de förändrade bedömningarna av arbetssjukdo- mar i rörelse— och stödjeorganen.

Antalet dagar med arbetsskadesjukpenning enligt LAF Ökade från ca tre miljoner 1984 till ca 21 miljoner 1989. Antalet livräntor ökade från ca 2 000 år 1980 till ca 45 000 år 1990.

Kvinnors och mäns ohälsoutveckling

Kvinnors och mäns ohälsotal låg år 1983 på samma nivå. Ohälsotalet har därefter stigit mer för kvinnor än för män. Den ökande skillnaden beror till stor del på kvinnornas ökade förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet.

Vad beträffar sjuktalsutvecklingen är det de könsspecifika skillnaderna som är de mest anmärkningsvärda. Ar 1980 låg kvinnornas sjuktal ca 1,5 dagar högre än männens och år 1989 drygt sju dagar högre.

Könsskillnader fanns också vad gäller sjukfallens genomsnittliga längd. Medan sjukfallslängden för männen i stort låg oförändrad eller minskade, ökade den kraftigt för kvinnorna. Detta hänger samman med det större inslaget av extremt långa sjukfall.

Kvinnornas andel av förtidspensionärerna fortsatte att öka. År 1989 var 53 procent av förtidspensionärerna kvinnor.

Arbetssjukdomar var lika vanliga bland män som bland kvinnor. Öknings- takten av kvinnornas arbetssjukdomar och arbetsolyckor var, under senare hälften av 1980- talet, högre än männens. Ökningen av arbetssjukdomar bestod huvudsakligen av belastningssjukdomar. Kvinnorna drabbades ge— nom statisk belastning i arbetet, män genom tunga lyft.

Männens antal och andel dominerade när det gällde arbetsolyckor.

Förekomsten av olika diagnoser

Sjukskrivningdiagnosernas fördelning varierar beroende på sjukfallens längd. Övre luftvägsinfektion var dominerande diagnos för korta sjukskriv- ningsperioder. Sett till den totala mängden sjukskrivningsdagar var ax- el/nackbesvär och andra besvär i rörelseapparaten de vanligaste sjukskriv- ningsdiagnoserna. Psykiska sjukdomar och missbruksproblem var, enligt RFV, orsaken till långvarig sjukfrånvaro i närmare 15 procent av fallen under andra hälften av 1980-talet.

Enligt arbetsmiljökommissionens kartläggning av orsaker till förtidspensio- nering skedde en allmän förskjutning under 1980-talet från sjukdomar i cirkulationsorganen till sjukdomar i rörelseorganen.

Skada till följd av belastning utgjorde den största andelen av arbetssjuk- domarna. Rygg— och ledbesvär var den klart dominerande diagnosgruppen vid sjukskrivning.

Tolkningen av sjukdomsbegreppet har förändrats successivt när det gäller rätten till ersättning. T.ex. tar man ökad hänsyn till graviditet och åldran— de. Socialmedicinska skäl har också fått ökad betydelse.

Landstingsförbundet har sammanställt studier av läkarnas sjukskrivnings- praxis. Vad som i korthet observerats i studierna är betydande variationer mellan olika läkares bedömningar. Det gällde såväl längden på sjukskriv- ning som föreslagna åtgärder. Vidare observerades att de uppgifter som försäkringskassan efterfrågar; patientens arbetsuppgifter, sjukskrivning av annan läkare samt föreskrifter, saknades ofta i läkarintygen. Möjligheten att sjukskriva på kvarts— eller trekvartstid utnyttjades sällan.

Kostnadsutveckling

Under 1980-talet kunde man konstatera en kraftig kostnadsutveckling av-

seende sjukpenning, arbetskadeersättning och förtidspension. Kostnaderna ökade från 49,2 miljarder kronor år 1980 till 72,2 miljarder kronor år 1990 räknat i 1990 års penningvärde.

Tabell 4.1 Kostnaderna fördelade på ersättning enligt AFL och LAF samt förtidspension/sjuk- bidrag. 1990 års penningvärde

1980 1985 1990 1991 1992 AFL 26 245 24 221 34 963 29 120 17 897 LAF 2 524 2 640 10 674 10 674 10 763 F/sjb 20 441 22 901 27 110 27 472 29 281 Summa 49 209 49 762 72 237 67 267 57 941

Källa: RFV

Under lågkonjunkturåret 1983 var sjukpenningutgifternas andel 1,9 procent av BNP. Vid sin kulmen årsskiftet 1989/90 hade utgifterna stigit till 2,8 procent. Förtidspensionernas BNP-andel har ökat från ca två procent under 1980- talet till 2, 9 procent. Arbetsskadeersättningarna utgjorde under 1980- talet första hälft ca 0,2 procent av BNP. Utgifterna steg därefter kraftigt. År 1986 utgjorde försäkringens utgifter 0,8 procent av BNP.

Beteendeförändringar och konsekvenser

De mest betydelsefulla förändringarna under 1980—talet var tim/dagsjuk- penningreformen 1987, praxisutveckling beträffande långa sjukfall och arbetsskador samt de institutionella förändringarna.

Individnivå

Regel- och praxisändringarna påverkade individernas beteende. Det finns f.n. dock inga analyser av förändringarna inom området som genomförts på individnivå. Av denna anledning är en kvantifiering av beteendeföränd- ringarnas effekter inte möjlig. Såväl den korta som den långa sjukfrånva- ron ökade. Även om högkonjunkturen i hög grad påverkade sjukfrånvarons utveckling, så hade förändringarna i försäkring och praxis en effekt. Enligt RFV höjde tim/dagsjukpenningreformen sjuktalet med 1,8 dagar varav 0,4 dagar kunde hänföras till borttagandet av insjuknandedagen. Effekten av beteendeförändringarna har därmed maximalt medfört en ökning av sjuk— frånvaron med 1,4 dagar.

Praxis vad gäller långa sjukfall utvecklades genom ett tryck från försäkra- de, som besvärade sig till försäkringsrätter och försäkringsöverdomstolen över försäkringskassornas bedömningar av sjukpenningrätten. Genom domarna anpassades försäkringens rehabiliteringsmål till de mål som ar- betsmarknadsmyndigheterna sedan länge följt, nämligen att utbildningen ges efter den sökandes önskemål och förutsättningar och anpassas till ar- betsmarknadens behov.

Konsekvenserna för individen var att de behov som förändringarna var in- riktade på i stort sett täcktes. Ersättning utgavs för insjuknandedagen. Kompensationsnivåerna blev mer enhetlig för olika grupper på arbetsmark- naden. Allt fler fick sjukpenning under längre och mer individuellt inrikta- de utbildningsperioder.

Att arbetsskadebegreppet enligt 1977 års lagstiftning, liksom praxisutveck— lingen, fick genomslag kan utläsas av såväl antalet anmälningar som an- talet godkända arbetsskador.

Andra konsekvenser av praxisutvecklingen blev emellertid att de anställda var mer frånvarande från arbetsplatserna. Långtidsfrånvaron utvecklades i allt större utsträckning till att bli passiv sjukskrivningstid, Rehabiliterings- åtgärder förekom inte i tillräcklig omfattning och sattes in för sent. Denna inaktivitet under sjukskrivningstiden ledde i förlängningen till att männi- skor i allt större utsträckning blev förtidspensionerade.

Även korttidssjukskrivningen ökade, vilket hade en indirekt påverkan på ökningen av de långa sjukfallen. En långtidssjukskrivning föregås ofta av ett flertal korta fall.

Ofta fanns arbetsskador med i bilden i de långa sjukskrivningarna. Genom att antalet arbetsskadeanmälningar ökade blev handläggningstiderna kraftigt förlängda. Fokuseringen var starkare på ersättningsfrågorna än på rehabili- tering och återgång i arbete. De långa handläggningstiderna blev ett reha- biliteringshinder.

Sjukfrånvarons ökning ledde till en debatt om överutnyttjande och fusk samt om attityderna till socialförsäkringarna. Denna debatt kommenteras längre fram i detta avsnitt.

Arbetsplatsnivå

På arbetsplatserna agerade såväl arbetsgivare som fackliga organisationer förhållandevis passivt. Inriktningen var snarare en anpassning till rådande frånvarosituation än åtgärder för att försöka påverka densamma.

Korttidsfrånvaron utgjorde ett av näringslivets stora problem, vilket löstes med bl.a. överanställningar. Exempel fanns på överanställningar upp mot 20 procent.

I viss utsträckning hade arbetsgivarna inte någon klar bild av själva sjuk— frånvaron. Man visste hur den totala frånvaron utvecklades, men sällan hur mycket som var sjukfrånvaro, andra lagstadgade ledigheter eller annan frånvaro. Generellt sett fanns det en passiv syn på dessa frågor och en känsla av små möjligheter att påverka situationen. Slutligen var kopplingen svag mellan sjukfrånvarons utveckling, arbetsskadeutvecklingen och arbets- miljöarbetet.

Konsekvensen för arbetsplatserna var en allt högre sjukfrånvaro. Kostna- derna för nyanställning, utbildning och behovet att ha personalreserver blev stora. Produktivitets- och effektivitetsförluster uppstod. Konkurrens- förmågan påverkades negativt.

Genom praxisutvecklingen på arbetsskadeområdet upplevdes _ inte minst inom arbetsgivarkretsar — sambandet mellan arbetsmiljön och godkända arbetsskador som alltför diffust och kunde därmed inte mötas av aktiva arbetsmiljöåtgärder. Läkarkåren kritiserade starkt övergången från ett medicinskt till ett mer försäkringsmässigt och juridiskt arbetsskadebegrepp.

Den debatt som fördes kom att leda in arbetsskadeförsäkringen i en tro- värdighetskris. Därmed fick inte arbetsskadebegreppet den styrande in- riktning av arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna, som var grundtanken i 1977 års lagstiftning.

Samhällsnivå

En mer allmän attityd i samhället var under denna tid att sjukskrivning var en fråga om den enskildes integritet som inte skulle ifrågasättas. Förhål— landet mellan sjukdom och arbetsförmåga hade ingen stark framtoning. Det var sjukdomsgreppet som var det dominerande. Kopplingen mellan sjuk—

dom och arbetsoförmåga var svag.

Arbetet inom myndigheter och organisationer präglades av de målsätt- ningar som ändringarna i försäkringssystemen byggde på. Ambitionerna med tim/dagsjukpenningreformen, det nya arbetsskadebegreppet och en ny syn på den långa sjukskrivningen påverkade beteendet. Den starka mar- keringen av den enskildes integritet i sjukdomssituationen ledde till en passiv användning av sjukskrivningsinstrumentet, liksom en nedtoning av begreppet arbetsförmåga.

Försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket framhöll bl.a. vikten av att på alla nivåer försöka få till stånd ett närmare samarbete mellan försäk- ringskassorna och arbetsmarknadens parter.

De allt fler längre sjukskrivningarna ledde också till att försäkringskassor- na ifrågasatte sjukpenningrätten. Kassornas agerande resulterade i dels ett stort antal besvär till försäkringsrätter och försäkringsöverdomstolen, dels en omfattande debatt i massmedia.

Frånvaroutvecklingen accepterades till viss del som ett resultat av hög- konjunkturen och den därav allt högre förvärvsfrekvensen. Först under senare delen av 1980-talet kom kostnadsutvecklingen mer i fokus och de- batten om socialförsäkringarnas ekonomi tog fart.

Sjukfrånvarons utveckling ledde till en debatt om huruvida överutnyttjande och fusk förekom i socialförsäkringarna, särskilt sjukpenning- och arbets— skadeförsäkringarna. Effektiviteten i kontrollfunktionerna ifrågasattes. Arbetsförmågebegreppet i sjukpenningrättsbedömningen fick åter en star- kare betoning. Nya resurser sattes in för att öka försäkringskassornas kon- trollverksamhet genom hembesök. Liksom tidigare var det emellertid i ytterst få fall som kontrollerna gav underlag för att dra in sjukpenning eller att bedrägerifall upptäcktes.

Vissa, bl.a. SAF, hävdade att kompensationsnivåerna i den offentliga för- säkringen var alltför höga. Tillsammans med tillägg från avtalsförsäkring- arna bidrog nivåerna till den ökande korttidsfrånvaron och ett överutnytt- jande.

Uppfattningar framfördes även om att attityderna till försäkringarna hade förändrats. Människors uppmärksamhet var mest inriktad mot förmåns- sidan, inte mot att det också fanns skyldigheter. De svaga sambanden

mellan avgifter och förmåner ansågs vara en av orsakerna till denna ut— veckling.

Rehabiliteringsberedningens och Arbetsmiljökommissionens förslag kom att ligga till grund för riksdagsbeslut som slog fast ett nytt synsätt på sjuk- penning, arbetsskada och förtidspension. Den s.k. arbetslinjen blev vägled- ande. Försäkringarna fick ett större inslag av aktiva rehabiliteringsåtgärd- er. Ambitionen att stärka sambanden mellan försäkringarna och det före- byggande arbetsmiljöarbetet betonades starkt. Riksdagsbesluten skapade nya förutsättningar för försäkringskassornas arbete. De nya förutsättningar- na har påverkat utvecklingen i början av 1990-talet.

Utveckling i början av 1990-talet

Omvärldsfaktorer

I början av 1990-talet blev lågkonjunkturen ett faktum. Under åren 1991, 1992 och 1993 minskade BNP med i genomsnitt 1,3 procent per år. Den finansiella basen för socialförsäkringarna försvagades.

Fallande tillväxt, hög arbetslöshet, stora budgetunderskott och minskat konsumtionsutrymme utgör delar av 1990-talets problematik. Socialför- säkringarna påverkas genom att en minskad andel sysselsatta bidrar till försäkringarnas finansiering genom skatter och avgifter. Ett ökande antal arbetslösas och förtidspensionerades behov av ekonomiskt stöd trängs inom ett allt snävare utrymme.

Under hösten 1990 ökade antalet varsel om uppsägning snabbt. Företag inskränkte, effektiviserade och/eller rationaliserade sin verksamhet. Mot- svarande utveckling ägde rum i offentlig sektor, bl.a. genom att decentrali- sering och nya styrsystem genomfördes. En allt större del av sektorn kon- kurrensutsattes.

Ett rekordstort antal människor blev arbetslösa. Antalet sysselsatta var, i november 1993, ca 550 000 färre än vid inledningen av 1990. Hösten 1993 var 8,4 procent av arbetskraften öppet arbetslösa och 5,2 procent i någon form av konjunkturberoende åtgärd.

Av de arbetstillfällen som gått förlorade kan ca hälften hänföras till indust- rin.

Antalet personer i arbetskraften sjönk från ca 4 500 000 personer vid års- skiftet 1989/90 till ca 4 300 000 personer årsskiftet 1992/93.

Män har i högre grad drabbats av arbetslöshet än kvinnor. Särskilt hårt drabbade är ungdomar, arbetshandikappade och utomnordiska medborgare.

Långtidsarbetslösheten har ökat. I november 1993 hade 36 procent av de arbetslösa varit utan arbete i mer än sex månader.

Även låg personalomsättning, minskad sjukfrånvaro och snabba produktivi- tetsförbättringar påverkar den svaga efterfrågan på arbetskraft.

I slutet av 1993 började en viss ljusning skönjas med en nedåtgående trend för antalet varsel och en ökning av nyanmälda lediga platser. Orsaken bedöms vara exportindustrins förbättrade kostnadsläge.

Förändringar — regler och organisation

Sjukpenningförsäkringen

Kompensationsnivåerna sänktes den 1 mars 1991 från 90 till 65 procent för de tre första dagarna i varje sjukpenningperiod och till 80 procent för tid fram t.o.m. den 90:e dagen. För hälsosvaga personer öppnades en möj- lighet att erhålla 80 procents kompensationsnivå även för de tre första dagarna i en period. Denna regel har använts i ytterst liten omfattning.

En avräkningsregel, som innebar att eventuell sjuklön från arbetsgivaren inte fick medföra högre kompensationsnivå än 75 respektive 90 procent av lön, infördes.

Syftet med nivåsänkningen var att hejda kostnadsutvecklingen. Antalet sjukanmälningar sjönk. För riket i sin helhet visar RFV:s resultat en sänk- ning av sjuktalet med 0,8 dagar. Bilden är dock inte enhetlig mellan för- säkringskassorna.

Lagen om sjuklön trädde i kraft den 1 januari 1992. Arbetsgivare ska utge ersättning under de första 14 dagarna i varje sjukfall. Sjuklöneperio- den har motsvarande effekt som en differentierad avgift genom att arbets— givarna får bära kostnaderna för sjukersättningen.

Ett viktigt skäl för införandet av sjuklöneperioden var att arbetsgivarna skulle ges ett ökat ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa. Arbets— givarna fick ett ökat ekonomiskt intresse att förbättra arbetsvillkoren för sina anställda. I och med sjuklöneperioden minskade kostnaderna i sjukför- säkringen och arbetsgivaravgiften sänktes därför generellt med 2,3 pro— centenheter, vilket skulle motsvara kostnadsminskningen inom sjukpen- ningförsäkringen.

Vissa skyddsregler infördes i samband med sjuklönereformen. Arbets- givarna kan få viss ersättning från försäkringskassan för anställda med hög sjukfrånvaro. En sjuklönegaranti infördes, att användas vid tvist mellan anställd och arbetsgivare. Mindre företag gavs möjlighet att teckna för- säkring för kostnader på grund av sjuklönelagen.

Försäkringskassorna gavs ett administrativt och samordnande ansvar för rehabilitering. Ansvarsområdet omfattar klarläggande av behov, initie- ring, samordning och uppföljning av rehabiliteringsinsatser.

Arbetsgivaren gavs ett ansvar för att den anställdes behov av rehabilitering klarläggs och att vidta åtgärder för en effektiv rehabilitering. Den enskilde gavs ett ansvar att aktivt medverka till den egna rehabiliteringen.

Rehabiliteringspenning infördes. En högre ersättning (då 100 procent och nu 95 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten, SGI) kan utges vid yrkesinriktad rehabilitering. Inriktningen ska vara att ersättningen skall kunna utges under ett år från det att rehabiliteringen påbörjats.

Rehabiliteringspenning används i allt högre utsträckning. I december 1992 uppbar ca 14 000 personer rehabiliteringsersättning. I december 1993 var motsvarande antal 27 000. Ökningen beror delvis på att försäkrade med godkänd arbetsskada före den 1 juli 1993 i stället för rehabiliteringspen- ning iick sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen under pågående rehabi- litering. Den verkliga ökningen av antalet rehabiliteringsfall torde därmed röra sig om 5 OOO—6 000. Kvinnor erhöll ersättningen i något större ut- sträckning än män. Ersättningen utgavs främst till försäkrade i åldersgrup- perna 30-—49 år och sällan till försäkrade som var 60 år eller äldre.

Dessutom infördes en möjlighet att beviljas sjukpenning i förebyggande syfte. Under 1992 utnyttjades denna möjlighet i ringa utsträckning.

En karensdag infördes den 1 april 1993. För första sjukdagen i en sjuk— domsperiod utges därmed ingen ersättning. Denna regel kompletterades med ett högriskskydd för hälsosvaga personer. Karensdagarna begränsas till tio under en 12-månadersperiod. En särskild återinsjuknanderegel upp— häver karensen om en ny sjukperiod börjar en kort tid efter att en tidigare

sjukperiod avslutats.

Samtidigt med karensdagens införande sänktes kompensationsnivån i sjuk— försäkringen efter 90 dagar i en sjukperiod från 90 till 80 procent.

En ny regel i AFL infördes den 1 juli 1993. Den innebär att försäkrade som de senaste 15 månaderna haft sjukperioder omfattande minst 365 dagar erhåller 70 procents kompensationsnivå.

Försäkrade som genomgår medicinsk behandling eller rehabilitering som ordinerats av läkare och som ingår i en godkänd behandlingsplan kan, efter ansökan, beviljas 80 procents ersättning även efter 365:e dagen i en sjukperiod.

Under perioden juli till december 1993 hade drygt 17 000 personer ansökt om 80 procents sjukpenning. Närmare 70 procent av de sökande beviljades den högre ersättningen. Detta kan sättas i relation till att det totala antalet sjukpenningfall med över ett års ersättningstid var i december 1993 ca 45 000.

Tabell 4.2 Kompensationsnivåer för sjukpenning och sjuklön, exklusive avtalsenliga tillägg. Procent av SGI eller lön

Dag i 1990 9103 9201 9304 9307 sjukfallet

1 90 65 75 0 0 2—3 90 65 75 75 75 4— 14 90 80 90 90 90 15 —90 90 80 80 80 80 91—365 90 90 90 80 80 366— 90 90 90 80 70/80

Tabell 4.3 Kompensationsnivåer för sjukpenning och sjuklön, inklusive avtalsenliga tillägg. Procent av SGI eller lön

Dag i 1990 9103 9201 9304 9307 sjukfallet

1 100 75 75 0 0 2—3 100 75 75 75 75 4— 14 100 90 90 90 90 15—90 100 90 90 90 90 91—365 95 90 90 80 80 366— 95 90 90 80 70/80

Arbetsskadeförsäkringen

När sjuklöneperioden den 1 januari 1992 infördes ändrades även LAF. Sjuklön utges även när orsaken till sjukskrivningen är arbetsskada.

Samtidigt förlängdes samordningen mellan sjukpenningförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen från 90 till 180 dagar. Förlängningen syftade till att minska skade- och administrationskostnaderna.

Mot bakgrund av det kraftigt ökade antalet anmälda arbetsskador, kost— nadsutvecklingen, arbetsskadefondens underskott och den växande ärende- balansen hos försäkringskassorna ändrades LAF:s arbetsskadebegrepp den 1 januari 1993.

Den 1 juli 1993 upphörde i princip rätten till arbetskadesjukpenning. Prin— cipen om högre ersättning skall dock alltjämt gälla då skadan medfört en bestående nedsättning av arbetsförmågan. De förmåner som numera utges från försäkringen är livräntor, ersättning för tandvård, sjukvård utomlands och särskilda hjälpmedel.

N är karensdagen infördes i AFL och sjuklönelagen blev reglerna tilllämpli— ga även för arbetsskador. ILO har dock konstaterat att en karensdag i arbetsskadeförsäkringen inte är förenlig med Sveriges åtaganden enligt konvention nr 121.

Förtidspensioner

Möjligheten att få förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl avskaffades den 1 oktober 1991. Syftet var att förtidspension inte skulle kunna till- gripas vid långvarig arbetslöshet. I stället skulle aktiva arbetsmarknads— politiska åtgärder användas för att stödja äldre arbetslösa som har sin ar— betsförmåga kvar.

Fler nivåer för förtidspension infördes den 1 juli 1993. Förtidspension kan utges med hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels ersättning. Hel för— tidspension kan numera endast beviljas vid hel nedsättning av arbetsförmå— gan.

Syftet med förändringen var att underlätta för personer med nedsatt arbets- förmåga att erhålla förtidspension på en nivå som motsvarade den faktiska nedsättningen av arbetsförmågan. Ett annat syfte var att samordna ersätt- ningsnivåerna mellan sjukpenning och förtidspension.

Institutionella förändringar

Den utveckling som i tidigare avsnitt beskrivits under 1980-talet fortsatte in på 1990-talet. Inom försäkringskassorna drevs decentraliseringen vidare. Samtidigt skulle kassorna etablera en ny roll med ett arbetsplatsinriktat arbetssätt och starkare samverkan med yrkesinspektion, sjukvård, arbets- förmedling, arbetslivsfond och socialtjänst.

Kassorna fick resurser för att köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänst— er. Genom de s.k. Dagmarmedlen gavs möjlighet att i begränsad omfatt- ning påverka prioriteringarna inom hälso- och sjukvården.

Arbetslivsfonden startade sin verksamhet i mitten av 1990 och innebar att en helt ny institutionsroll skapades för en begränsad tid. Fonden har bl.a. arbetat aktivt för att arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet ska utgöra integrerade delar av arbetsplatsernas verksamhet.

Statsbidragen till företagshälsovården avecklades. Slutligen skapades nya förutsättningar genom 1991 års skattereform. Den satte fokus på utgiftsökningar och riktade därmed uppmärksamheten mot socialförsäkringarna och andra transfereringar.

Sjukfrånvaron i början av 1990-talet

Ohälsotalet

Tabell 4.4 Ohälsotaleti början av 1990-talet (exkl. sjuklöneperioden)

Totalt Sjp* Fp/sjb 1990 38,8 15,5 23,3 1991 38,4 14,9 23,5 1992 38,2 13,8 24,4 1993 38,5 12,8 25,7

* inkluderar även rehabiliteringspenning samt ersättning enligt LAF.

RFV har beräknat att minskningen av ohälsotalet 1991 helt kan hänföras till effekter av arbetslöshet och nivåsänkningarna i sjukpenningförsäkring- en. Minskningen motverkas av den långsamma ökningen som följer ålders- fördelningen bland förtidspensionärer. Effekter av ohälsoarbetet har inte observerats för år 1991. Även för åren 1992 och 1993 bedöms arbets- löshetens och förtidspensioneringens utveckling att ha påverkat ohälsotalet. För dessa år uppskattar RFV att också ohälsoarbetet haft viss effekt.

Ökningen av ohälsotalet under 1993 kan, enligt RFV, till viss del förklaras av det minskande antalet sjukpenningförsäkrade. Mellan 1990 och 1992 minskade antalet sjukpenningförsäkrade med närmare 100 000 personer. Ett oförändrat antal sjukpenningförsäkrade skulle, enligt RFV:s beräkning, ha inneburit en minskning av ohälsotalet mellan åren 1992 och 1993 med 0,1 dagar, i stället för uppgången med 0,3 dagar.

Det finns risk för en underskattning av antalet sjukpenningförsäkrade, sedan sjuklöneperioden infördes och väntetiden för ändring av SGI togs bort. Ett bortfall kan tänkas uppstå på grund av att personer som är nya eller återinträder på arbetsmarknaden inte registrerar sin SGI förrän de har sitt första sjukfall som varar längre än två veckor. Bortfallets omfång är okänt, men bedöms än så länge som mycket litet. På sikt kan bortfallet bli stort.

Korttidsfrånvaro

Korttidsfrånvarons utveckling fr.o.m. 1992 kan inte redovisas tillförlitligt på grund av brister i arbetsgivarnas inrapportering av sjukfall som avslu- tats inom sjuklöneperioden. SAF:s tidsanvändningsstatistik ger dock en bild av utvecklingen inom det privata näringslivet.

Statistiken visar att mellan 1988 och 1993 (3:e kvartalet) minskade sjuk- frånvaron från 9,7 procent av ordinarie arbetstid till 5,3 procent. Minsk— ningen omfattade både kort- och långstidssjukfrånvaro. Detta kan, enligt SAF, förklaras av att företagens medvetenhet om sjukfrånvarons kostnader ökade, självrisken, den successivt vikande konjunkturen samt strukturella förändringar i företagens personalsammansättning.

Långa sjukfall och nybeviljade förtidspensioner Att antalet sjukfall över 90 dagar har minskat radikalt framgår av jämförel-

se av RFV:s uppgifter rörande antalet pågående sjukfall under vecka 52, åren 1991, 1992 och 1993.

Tabell 4.5

Dagar/år 1991 1992 1993

> 90* 160 600 165 000 137 500 > 180 120 200 103 500 77 400 > 365 81 900 67 000 45 500

* inkluderar åren 1992 och 1993 fall med rehabpcnning

Källa: RFV

Mest påtaglig är minskningen av sjukfallen som sträcker sig över ett år. Mellan åren 1991 och 1993 sjönk dessa med ca 44 procent. En jämförelse mellan 1992 och 1993 visar en minskning på ca 32 procent.

Tabell 4.6 Nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag samt det totala antalet vid årets utgång

År Nybeviljade Totalt 1990 50 500 361 400 1991 49 600 366 900 1992 58 400 383 200 1993 62 500 398 600 Källa: RFV

Antalet nybeviljade förtidspensioner sjönk något mellan 1990 och 1991 men ökade med 8 800 mellan 1991 och 1992. Mellan 1992 och 1993 sked- de en ytterligare ökning med 4 100. Det innebär en ökning av nybeviljade förtidspensioner med 18 procent mellan 1991 och 1992 och med sju pro- cent mellan 1992 och 1993.

Vid en jämförelse mellan de olika kvartalen åren 1992 och 1993 visar RFV:s statistik att första kvartalet ökade antalet nybeviljade förtidspensio— ner med drygt 10 procent och andra kvartalet med ca 25 procent. Under tredje kvartalet var ökningen 0,6 procent. Fjärde kvartalet uppvisar en minskning med ca 7 procent.

Mellan 1991 och 1992 minskade antalet långa sjukfall med 14 800, medan antalet nybeviljade förtidspensioner ökade med 8 800. Nedgången av de långa sjukfallen kan därmed till största del förklaras med ökad förtids- pensionering.

Mellan 1992 och 1993 minskade sjukfallen med 21 500 och nybeviljade förtidspensioner ökade med 4 100. Det är okänt av vilka anledningar övri- ga långa sjukfall i landet har avslutats. Tänkbara orsaker är övergång till rehabiliteringspenning eller till ålderspension, återgång i arbete eller frisk- skrivning till arbetslöshet.

RFV har studerat avslutningsanledningar registerade i de lokala uppfölj— ningssystem som används på försök av ett mindre antal försäkringskassor. I materialet ingår sjukfall som påbörjats tidigast den 1 januari 1991 och avslutats senast den 31 oktober 1993. De vanligaste avslutningsanledningen var att individerna återgick i arbete eller erhöll förtidspension/sjukbidrag. Mellan 1992 och 1993 ökade dock andelen fall som avslutats i arbets— löshet.

Att det totala antalet personer med antingen långa sjukfall eller förtids- pension/sjukbidrag har legat relativt stilla framgår av nedanstående.

Tabell 4.7 Totalt antal sjukpenningfall > 1 år och förtidspensioner/sjukbidrag

Förändring

1980 312 000 1985 352 000 + 40 000 1988 396 000 + 44 000 1990 436 800 + 40 800 1991 448 800 + 12 000 1992 450 200 + 1 400 1993 444 200 — 6 000 Källa: RFV

RFV har undersökt sjukskrivning före förtidspensionering åren 1991 och 1992. Undersökningen visar att att sådan sjukskrivning i regel överstiger pensioneringsgraden när det gäller personer som beviljats partiell förtids- pension/sjukbidrag. När det däremot gäller personer som beviljats hel förmån är sjukskrivningsgraden ca 75 procent lägre än pensioneringsgra- den. Framför allt gäller det förtidspensioneringen bland de äldre. Det händer att personer mellan 60—64 år förtidspensioneras utan att sjukskriv- ning föregått pensionsbeslutet.

Utbyte mellan sjukpenning och förtidspension/sjukbidrag kan därmed på— verka ohälsotalet. Förtidspensioneringen åren 1992 och 1993 beräknas av RFV att ha höjt ohälsotalet med 0,7 dagar per år.

I december 1993 uppbars sjukbidrag av ca en tredjedel av förtidspensionä— rerna. Antalet som beviljats partiell förtidspension har ökat.

Det sker en förskjutning neråt i åldrarna. Ökningen av antalet nybeviljade förtidspensioner mellan åren 1992 och 1993 är totalt sju procent. Ålders- gruppen 16—49 år ökar med 25 procent. Gruppen mellan 50 och 59 år ökade med 12 procent. Däremot minskade nybeviljade förtidspensioner i åldersgruppen 60—64 år med 12 procent.

Alla försäkringskassor ökade nybeviljandet 1992. Under 1993 minskade däremot åtta kassor sina beviljanden. Skillnaden mellan kassor är dock stor.

Andelen förtidspensionerade av försäkrade i åldrarna 16—64 år var 7,3 procent vid utgången av 1993.

När förtidspensionsbeslut väl fattats sträcker sig förtidspensioneringen i allmänhet fram till ålderspensionering. Rehabilitering och återgång till arbete är mycket ovanligt. Även sjukbidrag leder närmast regelmässigt till nytt sjukbidrag eller förtidspension.

Resultat från en aktuell undersökning om nybeviljade förtidspensioner år 1993

För att få en aktuell bild av förtidspensioneringarna år 1993 har expert— gruppen initierat en specialstudie. Elva försäkringskassekontor runt om i landet har gått igenom sammanlagt ca 800 beslut om förtidspension och sjukbidrag och besvarat ett enkätformulär.

Resultatet visar att 35 procent av dem som förtidspensionerades var arbets- lösa vid beslutstillfället. I en undersökning som RFV gjorde hösten 1993 var andelen arbetslösa ca 27 procent av personer med sjukfall längre än 60 dagar. Tidigare brukade denna andel ligga på ca 15 procent, men den har stigit under de allra senaste åren.

I den nu gjorda undersökningen var, i drygt 60 procent av fallen, senaste sjukskrivningsperioden längre än ett år. 17 procent hade en sjukskrivnings- period på kortare tid än sex månader. Största andelen kortare fall finns i åldersgrupperna 16—29 år och 60—64 år.

Enligt handläggarnas bedömningar beviljades förtidspension av rent medi- cinska skäl i 70 procent av fallen. För ca 25 procent bedömdes att även vissa individuella faktorer som ålder, bostadsort, utbildning och yrke spelat en viss roll. I knappt fyra procent ingick faktorer på arbetsplatsen som införande av ny teknik, arbetsgivarens bristande rehabiliteringsansvar och arbetsmiljön.

I 60 procent av fallen hade försäkringskassan tagit initiativ till förtidspen- sioneringen, medan resterande 40 procent pensionerades efter egen ansö- kan. Andra studier visar att försäkringskassorna tagit initiativ till utbyte av sjukpenning mot förtidspension i ökande utsträckning sedan 1989.

År 1992 var det 65—75 procent av förtidspensionsbesluten som fattades utan den försäkrades egen ansökan.

Undersökningen visar även att:

* i åldersgruppen 16—29 år var det förhållandevis korta sjukskriv- ningar och stor andel av diagnosgruppen psykiska besvär,

* i åldersgruppen 30—59 år fanns längre sjukskrivningstider och störst andel sjukdomar i rörelseapparaten,

* 80 procent av personerna var svenska medborgare,

* 60 procent hade en SGI som understeg 150 000 kr.

Arbetsskador

Jämfört med år 1989 hade arbetskadeanmälningarna år 1992 minskat med drygt 42 procent och antalet arbetsskador kvarstående efter samordnings— tiden med drygt 30 procent.

Tabell 4.8 Anmälda arbetsskador. Kvar efter samordningstiden

År Anmälningar Kvar eRer samordningstiden 1990* 219 500 113 900 1991** 182 100 108 600 l992*** 149 700 82 000 1993 229 300 91 200

* samordningstid: 90 dagar Källa: RFV ** sjuklöneperiod *** samordningstid: 180 dagar

Ökningen av antalet anmälningar under år 1993 beror främst på över- gångsregler efter regelförändringen den 1 januari. Från januari till april låg antalet anmälningar mellan 13 000 och 16 000 per månad. På grund av övergångsbestämmelsernas utformning steg antalet till ca 70 000 i juni, (vilket också kan jämföras med ca 11 000 anmälningar samma månad är

1992). Under hösten sjönk antalet anmälningar per månad till ungefär samma nivå som hösten 1992. Under december månad 1993 sjönk dock antalet anmälningar till 10 000 jämfört med 12 700 i december 1992.

Tabell 4.9 Sjukdomar och olycksfall. Anmälda arbetsskador kvar efter samordningstiden

1990 1991 1992 1993 Sjukdomar 84 100 79 100 60 100 73 200 Olycksfall 29 800 29 500 21 900 18 000 Summa 113 900 108 600 82 000 91 200

Källa: RFV

Under åren 1990—1993 har arbetssjukdomarnas andel av arbetsskadeären- dena varit ganska stabil (kring 75 procent). Redan innan de nya bestäm— melserna i arbetsskadeförsäkringen infördes år 1993 minskade den procen- tuella andelen godkända arbetsskador. År 1989 bifölls 86 procent av åren- dena och år 1993 bifölls 64 procent.

Antalet ersatta dagar med arbetsskadesjukpennning uppgick åren 1990— 1992 till ca 20 miljoner per år. Mellan 1991 och 1992 minskade antalet med ca 1,3 miljoner dagar. Minskningen kan förklaras av den förlängda samordningstiden, sjuklön vid recidiv samt en mer åtstramad bedömning av försäkringskassorna.

Antalet utbetalda arbetsskadelivräntor har ökat från ca 59 000 i december 1990 till ca 96 000 i december 1993.

Skillnader i ohälsa

Kvinnors ohälsotal var år 1992 nästan åtta dagar högre än männens. Kvin— nors ohälsotal har minskat under de senaste åren, medan förändringarna för männen varit marginella.

Ohälsotalet varierar kraftigt efter de försäkrades ålder. Mellan åren 1991 och 1992 minskade ohälsotalet för dem under 60 år medan det ökat myck- et kraftigt för åldersgruppen 60—64 år.

Diagram 4.2 Ohälsotalets fördelning mellan kön och ålder 1992

Ohälsotalet exkl. sjuklön efter ålder och kön

Kvinnor

& Kulla: kFV—mlixlik

Förekomsten av olika diagnoser

För de kortare sjukfallen är besvär i övre luftvägarna, t ex förkylning, den vanligaste diagnosen. Diagnoser för de längre sjukfallen domineras kraftigt av sjukdomar i rörelseapparaten. Därefter följer diagnoser rörande psykiska besvär och sjukdomar i cirkulationsorganen.

Av arbetssjukdomarna utgör besvär i rörelseapparaten en helt dominerande andel. Anmälningarna rörande arbetssjukdomar orsakade av sociala och organisatoriska skäl har ökat, men är trots detta jämförelsevis få.

De vanligaste anledningarna till förtidspension är sjukdomar i muskler, skelett och bindväv. De två näst största diagnosgruppema utgörs av psy- kiska störningar och cirkulationsorganens sjukdomar som omfattar ca 18 respektive 10 procent av samtliga beviljade förtidspensioner.

Riksrevisionsverket har granskat 56 förtidspensionsärenden vid fem för- säkringskassor (Förvaltningsrevisionen granskar, F 1993z20). RRV fann brister i läkarutlåtanden i ärenden där sjukdomsbilden är komplex och sammansatt av medicinska och psykosociala faktorer. Social utredning i enlighet med föreskrift saknades i många fall. Motivering till socialförsäk- ringsnämndens beslut saknades i flertalet fall. RFV har i sitt yttrande över rapporten instämt i RRV:s uppfattning att det finns brister i det material som ligger till grund för beslut om förtidspension.

Kostnadsutveckling

Sedan år 1991 har sjukförsäkringens kostnader minskat, vilket beror på att dels sjuklöneperioden på 14 dagar infördes i januari 1992, dels på en minskad sjukfrånvaro i fall som varat längre än 14 dagar. (Se även tidiga— re avsnitt rörande kostnadsutveckling, under Utveckling under 1980-talet).

Sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen, närståendepenningen ska enligt riksdagens intentioner finansieras till 85 procent med arbetsgivaravgifter och till 15 procent med skattemedel. Arbetsgivaravgiften är för närvarande 8,43 procent. Trots avgiftshöjningar hade försäkringarna under senare delen av 1980-talet årliga underskott. År 1992 uppgick det ackumulerade underskottet till 16,4 miljarder kronor.

Kostnadsminskningar och införande av egenavgifter har förbättrat ekono- min. Enligt RFV:s anslagsframställan beräknas försäkringarna år 1993 ge ett Överskott på 3,9 miljarder kronor. År 1995 förväntas det ackumulerade underskottet ha vänts till ett överskott på 5 miljarder kronor.

Praxisförändringar har medfört att arbetsskadeförsäkringen sedan år 1986 haft årliga underskott. Vid utgången av år 1992 var det ackumulerade underskottet 26,2 miljarder. Under år 1993 gav försäkringen ett överskott på 4,3 miljarder kronor, vilket berodde på en överföring av 8,3 miljarder kronor från delpensionsfonden. RFV har i sin anslagsframställning beräk- nat att försäkringen under resterande del av 1990-talet kommer att ha årliga överskott. Trots detta beräknas arbetsskadefonden 1999 ha ett un- derskott på 12,5 miljarder kronor.

Förtidspensioneringen ingår som en del i ålderspensionssystemet. Efter— som inga specifika förtidspensionsavgifter tas ut kan heller inte motsvaran- de ekonomiska resultat beräknas inom detta område.

Kostnaderna för sjukpenning enligt LAF och AFL samt för förtidspensio- ner och sjukbidrag uppgick år 1992 till 55,8 miljarder kronor. En dag i ohälsotalet kostade därmed ca 1,5 miljarder kronor. Mellan åren 1991 och 1992 minskade kostnaderna med ca 11,2 miljarder kronor, räknat i fasta priser. Detta beror på att kostnaderna för de första två veckornas sjuk— skrivning överfördes från försäkringen till arbetsgivarna. En kostnads- minskning på ca 500 miljoner kronor kan hänföras till ett minskat antal

försäkrade och en minskning på ca 300 miljoner kronor till det sänkta ohälsotalet.

Beteendeförändringar och konsekvenser

Ett växande problem med det offentliga budgetunderskottet skapade behov av att hejda kostnadsutvecklingen, erhålla kostnadskontroll och minska sjukfrånvarons utveckling. Det skulle uppnås genom dels sänkta kompen- sationsnivåer, dels mer kraftfulla inslag av aktiva åtgärder i socialförsäk- ringarna.

De aktiva åtgärderna, inom försäkringarnas ram, skulle även tillgodose den enskildes behov av att förbättra sitt hälsotillstånd och möjligheter att återgå i arbete, till arbetsplatser med god arbetsmiljö.

Samtidigt skulle regelförändringarna bidra till att tillgodose arbetsgivarnas dåvarande efterfrågan på arbetskraft. Det fanns även behov av att förstärka samverkan mellan försäkringskassor och arbetsgivare samt förbättra myn- dighetssamverkan.

RFV:s analys visar att de sänkningar av kompensationsnivåerna som ge- nomfördes den 1 mars 1991 har medfört en sänkning av ohälsotalet med 1,2 dagar. Effekten var kraftigare under de första månaderna efter nivå- sänkningarna, därefter har den försvagats.

Det är svårt att dra några bestämda slutsatser av de omfattande förändring- ar som genomfördes den 1 januari 1992, eftersom sjukpenningstatistiken förändrades genom sjuklöneperiodens införande. RFVs analyser av sjuk- fallens avvecklingsmönster visar dock att sjukfall som pågått i minst två veckor avslutades signifikant långsammare efter den 1 januari 1992 än innan. Effekten försvagas med ökande sjukfallslängd och förändringarna bedöms inte ha ökat antalet sjukfall som pågått i över två månader. En måttlig förlängning av sjukfallen kan därmed sägas vara effekt av dessa regelförändringar. Den direkta effekten på ohälsotalet har dock hitintills inte kunnat skattas.

I övrigt finns det ännu inga vetenskapliga eller statistiska belägg för att beteendeförändringar kommit till stånd till följd av regelförändringarna i

början av 1990-talet. Det är därmed inte möjligt att med säkerhet bedöma beteendeförändringarnas konsekvenser. Nedanstående resonemang bygger därför, om inte annat anges, på erfarenheter av mer allmän karaktär.

Individnivå

En kombination av orsaker, såsom de sänkta kompensationsnivåerna, sjuk- löneperioden, arbetsmarknadsläget, har medfört en kraftig sänkning av korttidsfrånvaron. Individernas sjukskrivningsbeteende har förändrats. Sjuklöneperiodens införande lyfts visserligen sällan fram som förklaring till den minskade korttidssjukfrånvaron. Men sjuklöneperioden kan ha medfört att individen upplever sitt handlingsutrymme som mer inskränkt än tidigare. Individens självständiga beslut om sjukskrivning under en vecka har inte längre samma karaktär av rättighet.

Beteendeförändringen har fått till konsekvens att korttidsfrånvaro inte längre kan uppfattas som ett stort problem. Däremot finns en diskussion om "sjuknärvaro". Det innebär att en anställd, trots sjukdom, går till arbe— tet för att inte drabbas av ekonomiskt avbräck eller vid sjukfall som be- döms vara någon dag, tar ut semester eller kompensationsledighet i stället för att sjukskriva sig. De som har möjlighet väljer att lägga om sina ar— betstider eller arbeta hemma.

Långtidssjukfrånvaron ökade sakta under åren 1990—1992, men har minskat något under 1993. Det totala antalet sjukfall som pågått i över ett år och pågående förtidspensioner ökade mellan åren 1990 och 1992, men sjönk något mellan åren 1992 och 1993 (se även tabell 4.7). Vid en jäm- förelse med 1980-talets kraftiga ökning blir förändringen påtaglig. Till denna utveckling finns ingen enkel förklaring. Det kan vara aktivare reha- biliteringsinsatser, sänkta kompensationsnivåer, lågkonjunktur etc. som har haft påverkan.

Tendensen verkar vara att allt fler långtidssjukskrivna är arbetslösa och att många förlorar sina anställningar under pågående sjukskrivning. Detta kan förklaras av att företag, vid byte av ägar- eller driftform, inte återanställer de sjukskrivna. Många svaga grupper har, genom den ökande konkurren- sen om jobben, ånyo fått extra svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden.

Arbetslöshetens påverkan visar sig också i den tidigare redovisade studien av 1993 års förtidspensioneringar. Andelen arbetslösa av de nya förtids—

pensionärerna var 35 procent. I åldersgruppen 16—29 år var den 80 pro- cent. Den höga siffran kan förklaras av att många unga handikappade, som aldrig kommit in på arbetsmarknaden, erhöll förtidspension. I åldersgrup— pen 30—49 år var 41 procent arbetslösa vid pensionsbeslutet, som föregåtts av mycket långa sjukskrivningsperioder.

Förhållandevis få ansökte inledningsvis om den högre kompensationsnivån vid medicinsk rehabilitering som föregåtts av över ett års sjukskrivning (den s.k. 70/80-procentsregeln). Antalet ansökningar, av dem som under senhösten passerade ettårsgränsen, har dock ökat. Det kan till del förklaras av att de bättre nåtts av information.

Regeln har kritiserats av både försäkrade, läkare och försäkringskassans personal. Kraven för ersättning är så hårt styrande att många som genom- går för dem lämplig rehabilitering (t.ex. stödsamtal av kurator eller egen träning) inte äger rätt till den högre ersättningsnivån. Bristande resurser för behandling och rehabilitering har medfört väntetider för att få ansök- ningarna prövade.

Rehabiliteringspenningen var tänkt att stimulera individen till yrkesinrik— tad rehabilitering. Rehabiliteringsplaneringens och insatsernas kvalitet framhålls som avgörande för individens motivation och aktivitet. Några beteendeförändringar, till följd av just rehabiliteringspenningens högre kompensationsnivå, har dock inte observerats.

De införda reglerna i AFL rörande individens egenansvar har möjligen kommit i skymundan bakom arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. Det kan vara en bidragande orsak till att förväntade beteendeförändringar ej kom- mit till stånd.

Många som arbetar inom rehabilteringsområdet hävdar att rätten till reha- biliteringspenning skulle behöva grunda sig på individens hela situation och inte vara begränsad till yrkesinriktad rehabilitering. Rehabiliterings- penningens ettårsgräns uppfattas ofta som en regel och inte som en riktlin- je. Det förhindrar önskvärd flexibelt för att möta den enskildes förutsätt- ningar för och behov av rehabilitering.

En stor del av de långa sjukfallen avslutas med förtidspensionering. För- tidspensionering kan vara ett mer ekonomiskt fördelaktigt alternativ än fortsatt sjukskrivning, särskilt om pensionen kombineras med arbetskade— livränta. (I dagsläget bedöms var tredje nybeviljad förtidspension vara

kombinerad med arbetsskadelivränta). Det skulle kunna ha bidragit till beteendeförändring i så motto att långtidssjukskrivna själva aktualiserar frågan om förtidspension. Den nyligen genomförda undersökningen röran- de förtidspensioneringen 1993 och andra studier visar dock att pensione- ring oftast aktualiseras av försäkringskassan.

Arbetsskadeanmälningarna har sjunkit sedan slutet av 1980-talet. För— ändringarna i LAF har medfört att anmälningarna ökade kraftigt under 1993, främst på grund av den övergångsregel som angav en given tids- gräns. I december 1993 skedde en påtaglig minskning av antalet anmälda arbetsskador. Uppgången under år 1993 kan anses vara tillfällig.

Ett problem som påtalats är att personer, som lider av arbetsrelaterade sjukdomar, kan välja att bli kvar i ett för dem olämpligt arbete, i och med att förhandsbesked om livränta inte lämnas förrän de bytt till ett arbete med lägre inkomst. Om deras hälsa försämras kontinuerligt, genom att bli kvar i olämpligt arbete, återstår ofta endast förtidspensionering.

Effekter på den enskildes inkomst

Expertgruppen har låtit fördelningspolitiska gruppen vid Finansdeparte- mentet beräkna de direkta inkomstmässiga effekterna för olika befolknings— grupper av de viktigaste regelförändringarna för sjukpenning och arbets- skadesjukpenning som genomförts sedan den 1 mars 1991. Analysen har gjorts med hjälp av en beräkningsmodell för inkomster, skatter och trans— fereringar som har utvecklats av SCB och Finansdepartementet. Utgångs- punkten för analysen har varit det sjukskrivningsmönster som fanns i be- folkningen år 1991. Vidare har det antagits att löner, arbetslöshet, bo- stadskostnader, bidrag m.m. ligger på 1991 års nivå. Beräkningarna byg— ger på ca 13 000 statistiskt utvalda individer, som representerar nära 4,8 miljoner sjukpenningförsäkrade personer i befolkningen.

Utslaget på samtliga sjukpenningförsäkrade innebär den sammantagna effekten av regelförändringarna ett inkomstbortfall motsvarande en löne— minskning på 1,2 procent. Både de som ofta är sjukskrivna och de som är långtidssjukskrivna får förhållandevis stora inkomstbortfall. Eftersom sjuk— ligheten varierar mellan olika befolkningsgrupper blir inkomstminskningen ojämnt fördelad mellan kvinnor och män, mellan olika yrkesgrupper etc.

Såväl kort- som långtidsfrånvaron är mer omfattande bland kvinnor än bland män. Omläggningarna i försäkringarna får därför större betydelse för kvinnornas ekonomi. För en genomsnittlig kvinna blir inkomstbort- fallet efter skatt 1 400 kronor per år, medan en man går miste om 1 100 kronor. Eftersom kvinnornas SGI är lägre i medeltal blir skillnaden mellan könen ännu större om inkomstbortfallet räknas i procent.

De LO-anslutna har högre sjuklighet än tjänstemannagrupperna. De har fler sjuktillfällen i genomsnitt och är oftare långvarigt sjuka. Beräkningar— na anger att en genomsnittlig manlig LO-medlem har tappat sammanlagt ett årligt belopp om 1 700 kr efter skatt, vilket ska jämföras med 800 kronor för TCO-männen och 600 kronor för SACO-anslutna män. Bland kvinnorna finns samma mönster.

Av nedanstående tabell framgår att för de personer vars sjukskrivning inleddes för minst ett år sedan, beräknas sjukersättningen efter skatt ha sjunkit med 15 000 kronor i genomsnitt. Det innebär en minskning med 13 procent.

Tabell 4.101nkomstskillnad för långtidssjukskrivna vid olika ersättningsregler för sjuk- och arbets- skadesjukpenning. Sjukförsäkrade personer 16—64 år med pågående sjukfall som pågåtti minst ett år. Kronor i 1991 års prisnivå. Helårseffekter vid oförändrad sjukfrånvaro. Medelvärden

Inkomst— Inkomst med Inkomst med Förändring slag ersättnings- ersättnings-

regler före regler sedan 910301 930701 Kr % Sjukersättning 114 000 90 000 -24 000 21 Inkomst 117 000 102 000 -15 000 13 efter skatt

Källa: Finansdepartementet

Med hjälp av beräkningsmodellen är det också möjligt att göra bedöm— ningar av risken för övervältring på socialbidragen då ersättningen till de långtidssjuksjukskrivna har sänkts. Detta görs genom att beräkna huruvida de aktuella hushållens disponibla årsinkomster har minskat så pass mycket att de med de nya ersättningsreglerna understiger Socialstyrelsens väg- ledande socialbidragsnorm sedan bostaden har betalats. Beräkningarna

visar att närmare fem procent av de långtidssjukskrivna hamnar under socialbidragsnormen till följd av de genomförda inskränkningarna. Dess— utom hamnar ytterligare omkring tio procent strax över denna rekommen- derade norm.

Det bör dock påpekas att någon egentlig socialbidragsberäkning inte har kunnat göras, bl.a. eftersom bidraget ytterst ska bygga på en individuell behovsprövning. Det är det enskilda hushållets specifika ekonomiska be- hov som vägs mot hushållets ekonomiska resurser.

Beräkningar som LO har tagit fram visar att om mannen i en tvåbarns— familj med genomsnittlig LO-inkomst (mannen arbetar heltid och kvinnan trekvartstid) är sjukskriven under en månad kommer familjen, vid 86 pro— cents ersättningsnivå, att hamna på den socialbidragsnorm som Social- styrelsen rekommenderar. För en ensamstående kvinna med två barn skul- le ersättningsnivån ligga något lägre.

RFV har undersökt förtidspensionärernas inkomstförhållanden 1988 (RFV redovisar 1991:7). Utöver folkpension hade 80 procent av förtids- pensionärerna ATP och 45 procent hade avtalspension. Endast ett fåtal hade privat pension. Tidigare förvärvsarbete har således stor betydelse för förtidspensionärernas inkomststandard.

När hänsyn tagits till hushållens sammanlagda inkomster, fanns inte någon större skillnad mellan manliga och kvinnliga förtidspensionärer. De för— tidspensionerade kvinnornas egna inkomster var dock ofta betydligt lägre än männens.

Andelen förtidspensionärer som låg under rekommenderad socialbidrags— norm var ungefär lika stor som andelen löntagare. Däremot låg var tredje förtidspensionär på eller strax över denna norm, men bara var femte lönta— gare.

Arbetsplatsnivå

De nya reglerna har bidragit till arbetsgivares och anställdas ökande med- vetenhet om sjukfrånvaro, dess konsekvenser och kostnader. Detta har lett till att 1980-talets mer passiva och accepterande inställning håller på att ändras. I stället för att anpassa sig till sjukfrånvarosituationen arbetas i ökad utsträckning med aktiva åtgärder för att förhindra sjukfrånvaro.

På många arbetsplatser arbetar man, ofta med stöd av Arbetslivsfonden, med sjukfrånvarouppföljning och rehabilitering. Målinriktade projekt full- följs, nya metoder och samarbetsformer utvecklas. Kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte utgör delar av arbetet. Trots de många goda exempel som successivt växer fram, är det fortfarande många som ännu ej vidtagit

aktiva åtgärder.

Det förändrade sjukskrivningsbeteendet har lett till minskade produktions— störningar och ökad produktivitet. För större arbetsgivare, som kalkylerat med hög sjukfrånvaro, har den minskade sjukfrånvaron bidragit till överta-

lighet.

Långtidssjukfrånvaron utgör inte något större problem för många arbets- givare. Den fortlöpande verksamheten fungerar genom t.ex. vikarier. De större arbetsgivarnas motivation att vidta åtgärder för att minska långtids- sjukskrivningarna kan, utifrån verksamhetsskäl, ofta bedömas som låg.

Sjuklöneperiodens införande har inneburit en differentiering av arbets- givarnas kostnader för korttidsfrånvaron. I och med att avgiftssänkningen var lika för alla, kan arbetsgivare som har hög sjukfrånvaro bland sina anställda ha förlorat på reformen och arbetsgivare med låg sjukfrånvaro vunnit. Sjuklöneperioden uppfattas dock inte generellt ha inneburit en förhöjd aktivitet vad gäller det förebyggande arbetsmiljöarbetet.

Även om utvecklingen av arbetsmiljöarbetet är positiv, uppfattas drivkraft- erna som svaga. Såväl arbetsgivare som många arbetstagare hävdar att bristen på ekonomiska incitament utgör en orsak till den kvardröjande passiviteten.

Många arbetsgivare uppfattar lagstiftningen inom arbetsmiljö— och rehabili- teringsområdet som en svårtolkad och oöverskådlig regelmassa. Den ses ofta som en pålaga och inte som hjälpmedel för arbetet. Arbetsgivare lyfter även fram att smidiga kontaktvägar till myndigheterna saknas.

Arbetsgivare framhåller att man lagt ner mycket stora resurser på arbets— miljö- och rehabiliteringsinsatser, men att det inte gett önskade effekter. Detta förhållande utgör en vanlig förklaring till motstånd mot ytterligare satsningar.

Det finns fler hinder för att den potential, som arbetsplatsanknuten rehabi- litering utgör, ska kunna utnyttjas. Företagens högsta ledning markerar

inte tillräckligt ofta betydelsen av arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågorna. Kompetens saknas ofta, såväl vad gäller kunskap om sambanden mellan arbete och hälsa som rätt förutsättningar och handlingsutrymme för åtgärd- er. Det saknas ofta tradition och metoder för att följa upp och kontrollera arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet.

Brister finns arbetsgivarnas ansvar att genomföra rehabiliteringsutredning- ar. Försäkringskassorna har uppskattat att endast 40—60 procent av de utredningar, som borde ha ingetts till försäkringskassan, har lämnats in. Ett mindre antal inlämnas inom utsatt tid. Bedömningen är att de inkomna utredningarna ofta inte håller önskad kvalitet.

Företagshälsovårdens förutsättningar är främst en fråga för arbetsmarkna- dens parter. Myndigheterna har en roll att stödja dess verksamhet. För närvarande saknar stora delar av privat sektor avtal om företagshälsovård. Företagshälsovården genomgår nu en omvandlingsprocess mot marknads— orientering, såväl vad gäller dess tjänsteutbud som dess uppbyggnad. Många framhåller att företagshälsovården allt mer inriktas till att utgöra en ren arbetsgivarresurs och lämnar rollen som partsgemensam och neutral resurs för arbetsmiljöarbetet.

Erfarenheter tyder på att arbetsgivare, efter det ökade ansvaret för sjuk— frånvaron och kostnaderna, nu stramar upp sin rekryteringspolitik. I större utsträckning än tidigare kontrolleras de arbetssökandes hälsa och tidigare sjukfrånvaromönster. Det förändrade beteendet vad gäller rekryte- ring och den svåra situationen på arbetsmarknaden ger både in— och ute- stängningseffekter.

Samhällsnivå

Det huvudsakliga syftet med 1990—talets regelförändringar har varit att hejda kostnadsutvecklingen. De renodlade effekter av de regelförändringar som genomförts inom sjuk- och arbetskadesjukpenningens område sedan den 1 mars 1991 beräknas av Finansdepartementet motsvara en en minsk- ning av ersättningarna med drygt 10,5 miljarder kronor brutto per år, räknat i 1991 års penningvärde. Nettoeffekten för hushållen är dock mind— re — omkring 6 miljarder kronor. Mellanskillnaden beror på att skatteinbe— talningarna minskar samtidigt som hushållen får rätt till högre bostads- bidrag och KBT när deras inkomster sjunker. Denna beräkning bygger på en jämförelse med de ersättningar som antas skulle ha utbetalats år 1991

om de höga kompensationsnivåerna före den 1 mars 1991 hade bibehållits hela året. Vidare bygger beräkningen på 1991 års sjukskrivningsmönster, arbetslöshetsnivå m.m. och det årets skatte- och bidragsregler.

Det kan konstateras att 1990-talets regelförändringar inneburit att kost- nadsutvecklingen hejdats.

Ur försäkringens synvinkel är det de stora kostnaderna för det förhållande- vis lilla antalet långtidssjukskrivna och för förtidspensionerna som utgör fortsatta problem. Även arbetsskadelivräntorna medför stora kostnader. Till följd av de genomförda regelförändringarna har dock kostnadsutveck- lingen hejdats även på detta område.

Det politiska intresset för socialförsäkringsfrågorna har breddats. Krav på utvärdering och uppföljning av regel- och praxisförändringar blir allt star— kare. Att politikerna är intresserade av att följa utvecklingen framkommer bl.a. genom att hearings med olika aktörer blivit ett vanligare inslag i det politiska arbetet.

Reformerna under slutet av 1980—talet och början av 1990-talet bygger på en väl fungerande samverkan mellan myndigheter och organisationer. Flera viktiga förutsättningar för samverkan har dock ändrats. Förutom det dramatiskt försämrade arbetsmarknadsläget kan de förändrade förutsätt- ningarna för företagshälsovården, med bl.a. en betydande resursminsk— ning, och primärvårdens nya organisation nämnas.

Försäkringskassorna

RFV har studerat försäkringskassornas rehabiliteringsarbete under perio— den 1986—1991. Försäkringskassorna prioriterade försäkrade med lång sjukskrivning samt arbetsskadade för rehabiliteringsåtgärder. Enligt studien var sannolikheten låg att få tillgång till rehabilitering om den försäkrade var över 50 år eller om förtidspension hade aktualiserats. Påbörjad rehabi- litering var vanligare bland försäkrade som aktualiserats genom företags- hälsovården än bland övriga grupper. Efter tre månaders sjukskrivning hade ca 15 procent kontaktats av kassan för diskussion om rehabilitering. Tre procent hade påbörjat rehabilitering. Efter ett års sjukskrivning var 60 procent av de försäkrade kontaktade och 20 procent hade påbörjat rehabili- tering. Studien visar även att försäkringskassornas rehabiliteringsarbete ofta inte kunde fullföljas på grund av den försäkrades sjukdom.

Någon liknande studie som visar försäkringskassornas rehabiliteringsarbete under åren 1992 och 1993 finns inte. Men såväl erfarenhet som det ökan— de antalet dagar som ersätts med rehabiliteringspenning utvisar att försäk— ringskassorna i allt större utsträckning prioriterar rehabiliteringsarbetet. Intitativ till rehabilitering tas snabbare. Strategin är att främst koncentrera insatserna till dem som bedöms ha störst möjlighet att tillgodogöra sig rehabiliteringen. Det bedöms som svårt att ge relevant stöd till personer som har mycket långa sjukskrivningsperioder bakom sig. Det finns dock projekt som har visat goda resultat vad gäller rehabilitering av personer med mycket långa sjukskrivningsperioder bakom sig.

Försäkringskassorna och andra aktörer inom rehabiliteringsområdet har gett uttryck för att deras rehabiliteringsinsatser försvåras på grund av många arbetsgivares bristande intresse. Man saknar styr— och påtryck— ningsmedel för att få arbetsgivare att fullgöra sin del av rehabiliterings- ansvaret. Grundprincipen för myndigheternas arbete gentemot företagen är dock att ta fasta på företagens egna behov för ett långsiktigt ökat ansvars— tagande från arbetsgivarens sida.

I och med det ömsesidiga beroendet och växelverkan mellan arbetsmiljö och rehabilitering har gränserna för ekonomiskt ansvarstagande förblivit otydliga. När nu Arbetslivsfondens ekonomiska bidragsgivning upphör är det möjligt att försäkringssystemet kommer att utsätts för ett ökat tryck, både vad gäller individuell ersättning och krav på ersättning för specifika arbetsmiljöåtgärder.

Mycket tyder på att en av orsakerna till det ökade antalet nybeviljade för- tidspensioner är försäkringskassornas aktivare arbetssätt. I samband med de nya rehabiliteringsreglerna gavs kassorna tillfälle och resurser att följa upp de långa sjukfallen och, när inte rehabiliteringsinsatser bedöms me— ningsfulla, föra över personer med bestående arbetsoförmåga till sjukbi- drag eller förtidspension. Den kraftiga Ökningen skulle därmed kunna vara av temporär karaktär. Samtidigt kan det konstateras att allt fler av de ny- beviljade förtidspensionerna avser arbetslösa. Lågkonjunkturen och syssel- sättningsläget verkar alltså kraftigt öka trycket mot såväl sjukpenningför- säkring som förtidspensionering.

Det ökade antalet arbetsskadeanmälningar under 1993 har medfört en ökad belastning på försäkringskassorna. Några erfarenheter av det nya arbetsskadebegreppet har ännu inte vunnits. I och med att rätten till arbets— skadessjukpenning i stort tagits bort, kommer det troligen att ta ett par år

innan livräntor börjar prövas i någon större omfattning. De nya reglerna ger dock förutsättningar för en mer samlad och seriös diskussion om ar— betskadorna och försäkringens legitimitet.

Myndighetssamverkan

Även om roll- och ansvarsfördelningen bedöms att i stort fungera väl, brister ofta samarbetet mellan de olika myndigheterna. Det kan delvis förklaras av kulturskillnader och att myndigheternas olika perspektiv ger skilda verklighetsbilder. Medan t.ex. försäkringskassorna har ett individ- inriktat arbetssätt, så har yrkesinspektionen präglats av ett arbetsplats- inriktat arbetssätt. Gemensamt för försäkringskassorna och yrkesinspektio- nen är nu den ökade uppmärksamheten på exempelvis de arbetsorgansato— riska frågornas betydelse för den enskilde individen.

Samarbetet mellan hälso- och sjukvården och försäkringskassorna har utvecklats bl.a. genom olika projekt och försöksverksamheter (exempelvis FINSAM—projektet). Det finns studier som visar att läkare ofta har bristan— de förutsättningar att bedöma patienten utifrån ett helhetsperspektiv som bl.a. inkluderar patientens arbetsvillkor, samt att läkaren ofta har dålig kunskap om vilka ekonomiska konsekvenser hans/hennes bedömningar, vid sjukskrivning och inför prövning av förtidspension, medför för socialför- säkringarna.

Förtroendeläkarnas roll som en länk mellan hälso- och sjukvården och socialförsäkringarna är av stor betydelse. I dag efterlyses en förstärkt för- troendeläkarfunktion, inte minst för bedömning av förtidspensionsansök- ningar.

Försäkringskassans och arbetsförmedlingarnas kontakt med socialtjänsten bedöms som väsentlig, men att det brister i samverkan. Den enskilde in- dividen kommer i kläm genom att rehabiliteringsplanering inte samordnas.

Under överskådlig tid framåt är en av de viktigaste samhällsuppgiftema att klara omställningen till ett förändrat arbets- och produktionsliv för de grupper som har svaga förutsättningar i fråga om utbildning och arbets- förmåga. Samverkan mellan arbetsmarknadsmyndigheterna och försäk- ringskassorna är avgörande för att möta konsekvenserna av strukturom- vandlingen. AMS har nyligen gett uttryck för att grupper med arbetshandi- kapp ska prioriteras, vilket ska inkludera de sjukskrivna arbetslösa. Men

fortfarande rymmer samarbetet mellan försäkringskassorna och arbets- förmedlingarna konflikter. Arbetsförmedlingarna/AMI ger låg prioritet åt arbetslösa som samtidigt är sjukskrivna, medan de är en högprioriterad grupp hos försäkringskassorna. Arbetsförmedlingarnas lägre prioritet av denna grupp sjukskrivna beror inte enbart på att de sjukskrivna har sin försörjning genom försäkringen, utan också för att de sjukskrivna arbets- lösa är sämre förberedda och motiverade för arbete än andra arbetssökan- de. Även de varierande ekonomiska villkoren mellan ersättningsformerna försvårar en målinriktad planering.

Lågkonjunkturen

Regelförändringarna i början av 1990-talet har genomförts i en lågkon- junktur. Det är inte möjligt att isolera effekterna av förändringarna från de konjunkturbetingade effekterna. Ur ett perspektiv kanske både långtids- sjukskrivningarna och förtidspensionerna kan ses som en "ventil" och en förutsättning för att hantera strukturomvandlingen och lågkonjunkturrelate- rade problem på arbetsmarknaden.

Arbetslöshetens påverkan på sjukfrånvaron

Flera forskare har undersökt i vad mån befolkningens sjukfrånvarobeteen- de styrs av de ekonomiska konjunkturerna. Det finns en rad tänkbara di- rekta och indirekta orsaker till att sjukskrivningarna kan påverkas av ex- empelvis arbetslöshetsutvecklingen. Det är dock en delvis splittrad bild som framträder av olika empiriska studier om efterkrigstidens samband mellan den totala sjukfrånvaron och nivån på den öppna arbetslösheten. Att det finns en påtaglig samvariation mellan sjuktalet och nivån på den öppna arbetslösheten från 1970 och framåt speglas av nedanstående dia- gram.

Diagram 4.3

Sju/rfd! oci/1 arbelslöshe! 1970—94

*0 S]Uhl)('lllllli(j(ld(jril pm lursn'trud Arliclxloshct 1 pro—rut 10

—Sjl)l'.ld|

' Arbetslöshet % 9

Källa: LO

Med hjälp av traditionella statistiska metoder har flertalet av studierna kunnat visa att den totala sjukfrånvaron varit förhållandevis låg under perioder då arbetslösheten har varit relativt hög. RFV:s analyser avseende åren 1983—1991 visar att arbetslösheten totalt sett har en minskande effekt på korttidsfrånvaron. Man har beräknat att en procentenhets ökning av arbetslösheten dämpar de korta sjukskrivningarna så att sjuktalet sänks med fyra procent. Effekten tycks dock plana ut när arbetslösheten har nått en nivå på ca sex procent. RFV menar dock att resultaten måste tolkas med stor försiktighet. Det kan finnas faktorer utöver dem som man har tagit hänsyn till i sin analys som är viktiga för att förstå arbetslöshetens effekt på sjukfrånvaron.

Vid användandet av mer sofistikerade analysmetoder har emellertid inte något egentligt orsakssamband mellan efterkrigstidens arbetslöshets- och sjuktalsutveckling kunnat verifieras. Det skulle snarare vara en fråga om ett slags skenbart samband mellan sjuktalet och arbetslösheten. För kvin- nornas del försvinner sambandet när man rensar serierna för trender. För männen blir sambandet insignifikant efter trendrensning och när man kon- trollerar för reallöneutvecklingen så försvinner det helt.

Ett viktigt påpekande i sammanhanget är att många av de vetenskapliga arbetena har byggt på data som spänner från 1950-talets mitt till något år in på 1990—talet, dvs. över en tidsperiod som kanske främst karaktäriseras av jämförelsevis stabila arbetslöshetstal på en låg nivå. Det är inte säkert att denna typ av historiska samband har någon relevans för de allra senaste årens utveckling, då ju arbetslösheten har stigit till nivåer långt utöver dem som gällde tidigare samtidigt som korttidsfrånvaron sjunkit avsevärt.

RFV:s analyser uppvisar inte något linjärt samband mellan arbetslöshet och ohälsotal. Vid en i utgångsläget låg arbetslöshet minskar ohälsotalet när arbetslösheten ökar. Denna effekt blir mindre när arbetslösheten kom- mer upp på högre nivå. När arbetslösheten passerar en nivå på 5—6 pro- cent ändras effekten till en ökning av också ohälsotalet. Förändringarna av arbetslöshetens effekter kan troligen förklaras med att det rör sig om flera olika samband, av vilka något/några minskar ohälsotalet och andra har en ökande effekt.

Enligt RFV har arbetslösa har en mindre benägenhet att anmäla kortare sjukfall än sysselsatta. Denna effekt tycks kraftigt ha förstärkts med in- förandet av karensdag. Detta utesluter dock inte att arbetslöshetshotet har gett viss effekt på de sysselsattas sjukskrivningsbeteende. Sannolikt har denna effekt varit av engångskaraktär i samband med att arbetsmarknaden ändrades från hög till låg efterfrågan på arbetskraft.

RFV:s beräkningar visar att arbetslösa i åldrarna 25—54 år har fem å sex gånger högre risk för långtidssjukskrivning än motsvarande åldersgrupp i sysselsättning. För övriga åldersgrupper är risken drygt tre gånger så stor. Denna bild är likartad över hela landet. Risken för att bli långtidssjukskri- ven ökar således för en person som blivit arbetslös. Den konstaterade överrisken bland arbetslösa torde dock delvis ha funnits innan dessa perso- ner blev arbetslösa, dvs. att risken för arbetslöshet ökar med en ökande risk för sjukskrivningar.

RFV har funnit att en klart bidragande orsak till överrisken är psykiska problem bland de arbetslösa. Nästan hälften av alla långa sjukfall med psykiska problem avsåg arbetslösa. Det förefaller även som om överrisken att bli långtidssjukskriven är lika stor för arbetslösa lågutbildade arbetare som för högre tjänstemän.

I oktober 1993 var drygt 26 procent av dem som varit sjukskrivna i mer än 60 dagar arbetslösa. Enligt uppgift har andelen ökat kraftigt under de

senaste månaderna. Överrepresentationen av arbetslösa bland de långtids- sjukskrivna kan bero dels på att risken för att bli arbetslös är större för sjukliga personer än för friska, dels på att arbetslösheten i sig framkallar sjukdom och/eller försämrar ett redan i utgångsläget svagt hälsotillstånd.

Förtidspensioneringen kan komma att öka på grund av den höga arbets- lösheten, trots att arbetsmarknadsskäl i stort inte längre finns kvar som skäl för förtidspensionering. Arbetsmarknadsskäl finnas ofta i kombination med medicinska skäl, vilket bekräftas av undersökningen av urvalet av beviljade förtidspensioner 1993. Andelen förtidspensionärer är också högst i de län och i de yrken med besvärligt sysselsättningsläge.

Individ och arbetsplats

Många problem med att få till stånd ett framgångsrikt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete kan härledas till lågkonjunkturen och strukturomvand-

lingen.

Kraven på den enskilde individen i arbetslivet har ökat samtidigt som möjligheterna att omplacera har minskat. Tillgången till enkla arbeten och "reträttplatser" för personer som inte orkar med kraven har minskat eller upphört. Tidigare upplevd trygghet i arbetet har minskat. Risken för att förlora sin anställning kan spela stor roll för förändringar av beteende. Debatten kring och den nyligen genomförda förändringen av lagen om anställningsskydd kan tänkas ha betydelse även för förändringar av sjuk- frånvaromönstret.

Arbetsgivaren finner sällan anledning, och saknar incitament, till att an- vända den restarbetsförmåga många långtidssjukskrivna eller förtidspensio- närer besitter eller hålla kvar dem som är betingat arbetsföra, dvs. kan arbeta under vissa premisser, i arbete. Under de senaste årens struktur- omvandling har arbetsgivare sökt medverka, ofta genom anlitande av före- tagshälsovården, till att finna förtidspensionslösningar för övertalig perso— nal, när så har varit möjligt. En grupp äldre (okänd hur stor) har också lämnat arbetsmarknaden med avtalspension eller garantipension.

Det är svårt att motivera sjukskrivna till rehabilitering, som när den avslu- tas bedöms övergå i arbetslöshet eller arbete med betydligt lägre lön. Ofta finns det starka ekonomiska incitament för den enskilde att i stället söka förtidspension och/eller livränta.

Såväl anställda, fackliga organisationer och arbetsgivare som experter och berörda myndigheter ger uttryck för viss uppgivenhet. Varför satsa på att rehabilitera en person med restarbetsförmåga när det står så många arbets- lösa, med full arbetsförmåga, och knackar på dörren? Varför prioritera utrustning för arbetsanpassning i mängden av angelägna behov som ska tillgodoses inom en begränsad ekonomisk ram? Varför försöka omplacera mellan resultatenheter, när vilja eller resurser saknas att ta emot någon som inte orkar arbeta med full kraft? Det är befogade frågor som varken har givna svar eller låter sig avfärdas — och som ofta kan leda till den för stunden enklast lösningen; ingen arbetsplatsanknuten rehabilitering utan i stället en eventuell fortsatt process mot förtidspensionering.

5 Förutsättningar i framtiden

Förändringar inom socialförsäkringarna är en del av samhällsutvecklingen. Försäkringarna är beroende av vad som sker inom andra delar i samhället men påverkar också beteende och attityder. Utformningen av socialförsäk- ringarnas innehåll bör därför ske utifrån en beskrivning och analys av den samhällsmiljö, som försäkringarna ska verka i. Inför en diskussion om hur en ny ordning för sjukpenning- och arbetsskadeförsäkring samt förtids- pension ska utformas ter det sig därför naturligt att försöka skissera vilka framtida förutsättningar som kan komma att finnas.

I enlighet med tidigare redovisad analysmodell beskrivs de framtida förut- sättningarna utifrån perspektiven individ, arbetsplats och samhälle.

Individnivå

Utbildning

Möjligheterna till ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och välstånd skapas i stor utsträckning genom en stimulans av utvecklingen i de kun- skapsintensiva branscherna. Kunskapsbildning och kompetensutveckling är avgörande faktorer för produktivitet och konkurrenskraft.

Tillväxt har varit liktydigt med fler och billigare varor och tjänster. Den "nya tillväxtteorin" som utvecklades under senare delen av 1980-talet byg- ger inte i första hand på människors förmåga att producera varor utan förmågan att lyfta fram nya tankar och idéer som snabbt kan förverkligas. Tillväxt betyder med andra ord att ständigt förändra sättet att utnyttja de

resurser som står till buds och att tillsammans i en producerande organisa- tion göra saker bättre.

Det är när förändringsprocessen och det kreativa idéskapandet successivt börjar omfatta alla anställda, som den riktigt stora värdeskapande resurser- na kan tas i bruk.

Det är alltså fråga om en lärandeprocess där personalens förmåga att ut- nyttja teknologi, kunnande och erfarenhet och att lära av varandra satts i system.

Ett avgörande skäl för att få ett genombrott för investeringar i kunskap och kompetens förutsätter en förändring av arbetsorganisationen. Erfarenheter talar för att det först när ansvar och befogenheter ökar och när kraven skärps som människor på allvar blir mottagliga för ny kunskap. Det hand- lar både om en strävan att motsvara förväntningar och att se det menings- fulla i de stora ansträngningar som det innebär att lära nytt.

För att få till stånd förnyelsen i arbetslivet och ett processinriktat föränd- ringsarbete krävs en god grundutbildning. Satsningar inom utbildningsom- rådet kommer att höja kvaliteten men också höja utbildningsnivån i sam- hället. Andelen ungdomar som kommer att genomgå högskole- och forskarutbildning kommer att öka. Successivt kommer kompetensnivån i näringsliv och förvaltning bli högre och mer konkurrenskraftig.

Studier i samband med levnadsnivåundersökningarna pekar på att sprid- ningen i utbildningsnivå nu minskar bland dem som kommer ut i arbets- livet.

Morgondagens försäkringar kommer att befinna sig i en miljö där det mänskliga kapitalet, kunnandet, erfarenheter och förändringskompetens kommer att vara av stor betydelse. Utbildningsnivån kommer att ligga på en högre nivå. Utbytbarheten mellan medarbetarna kommer inte vara lika stor som nu. Samverkan och samarbete liksom förmågan att kombinera olika kompetenser liksom mänsklig kunskap och teknologi blir avgörande faktorer för utvecklingen.

Värderingar

Samhällen förändras och så gör också deras värderingar. Det gamla jord- brukarsamhällets värderingar skiljde sig från dem som fanns i industrisam— hället. Morgondagens värderingar ser annorlunda ut än dagens. Samhälls- struktur och värderingar är viktiga förutsättningar för exempelvis utveck- ling och förändring av socialförsäkringarna.

Forskningen är dock inte enig om i vilken takt eller i vilken riktning för— ändringarna går. Det finns de som hävdar att vi är på väg in i ett post- materialistiskt samhälle. Annan forskning pekar på att värderingarna är ganska stabila.

I boken "70-talister" hävdar Åke E Andersson m.fl. att huvuddelen av dagens ungdom har postmaterialistiska värderingar där relationer, utbild- ning, mobilitet och internationalism värderas högt. Det rör sig om värde- ringar som sätter det individuella ansvaret högt och favoriserar självorgani- sering. Ungdomarnas starka betoning av familjens och arbetskamraternas stora betydelse tyder samtidigt på att det inte rör sig om någon sköt-dig- själv-och-strunt—i-andra—syn på världen.

Åke Andersson menar att såväl unga män som kvinnor har ett stort intres— se för politik. Däremot är det bara en minoritet som anser att politikens vänster/högerskala fångar upp de viktigaste gemensamma problemen. De högst prioriterade frågorna har att göra med den egna hälsan, de gamlas och familjens välfärd. Särskilt kvinnorna prioriterar jämställdhet och jäm- likhet framför löner som incitament till högre produktivitet. Ungdomen har en hög prioritering av omvårdnad av naturen, en levande landsbygd, vack- ra bostadsmiljöer och utbildning.

Det finns emellertid också motsättningar i värderingarna. En är den som uppstår mellan generationerna. En annan avser skillnader i synsätt mellan könen. En tredje handlar om skillnader i tolerans och öppenhet.

Stefan Svallfors har undersökt hur svenskarnas attityder till olika aspekter av välfärdspolitiken har förändrats under perioden 1986—1992. Enligt Svallfors är det övergripande intrycket att svenskarnas attityder till väl— färdspolitik under denna tid präglas av stabilitet. Attitydsskillnaderna var år 1986 liksom år 1992 fördelade på ungefär samma sätt beroende på klass, kön, sektor och ålder. Fortfarande är det klass och ålder som mest påverkar skillnaderna i åsikter. Det finns enligt Svallfors inga tecken på att

klasskonflikter runt välfärdspolitiken håller på att avlösas av köns- eller generationsbaserade konflikter.

Vårderingarna påverkas sannolikt också av socialförsäkringarnas utform- ning. Avsaknaden av socialförsäkringar kan förväntas skapa föreställningar om att det är den enskildes ansvar att ordna sin sociala trygghet på egen hand. Förekomsten av allmänna socialförsäkringar ger däremot stöd åt attityder där staten ses som den naturlige garanten för tryggheten. Korpo- rativa system kan å sin sida medverka till värderingar där yrkesidentiteten får en stark framtoning. Valet av socialförsäkringsmodeller torde alltså återverka på de värderingar som de från början byggde på.

Mål viktiga i rehabiliteringsarbetet

Vi människor har mål och ambitioner, som vi vill förverkliga. Det kan exempelvis gälla mål i arbetslivet. Förverkligande av målen gör att vi får större betydelse. Vi får uppskattning, vinner respekt och får självkänsla. Utvecklingen inom utbildningsområdet och i arbetslivet kommer att stärka möjligheterna för individerna att genom utvecklande och intressanta arbe- ten förverkliga sina mål och ambitioner.

N år sjukdomen kommer eller skadan inträffar är det en styrka att inte bara ha ekonomiska utan även andra typer av mål och ambitioner knutna till arbetslivet. Därmed underlättas rehabiliteringsarbetet. Ordet rehabilitering definieras som att "återställa aktningen". Genom att återställa hälsa och arbetsförmåga och därmed återinträda i arbetslivet ökar betydelsen och självförtroendet.

Det är med detta perspektiv rehabiliteringsarbetet ska betraktas. Om en funktionsnedsättning är ett arbetshinder eller inte är beroende på arbets- situation och livsinställning. Somliga människor tar sig till jobbet med gipsat ben eller till och med i rullstol genom snö och slask. Delvis beroen— de på att ett gipsat ben kanske inte alltid är något större hinder i arbetet, delvis beroende på att de betyder mycket på jobbet och detär betydelsfullt för dem.

Andra har inte hamnat i så intressanta jobb, känner sig inte efterfrågade på arbetsplatsen eller lever i en dålig otrygg social miljö. Om man inte känner sig betydelsefull eller känner sig otrygg, då kan värk i nacke, skuldror eller rygg få en dimension av arbetshinder.

Svenskt arbetsliv kommer alltid erbjuda såväl kreativa som utvecklande rutinmässiga och mer enkla arbeten. Utvecklingen går mot arbeten där det mänskliga kunnandet och förändringskompetensen får en ökad betydelse och där enskilda individer kan få bättre möjligheter att förverkliga sina mål och ambitioner. Genom framtidstänkande och förebyggande arbetsmiljö- insatser av såväl fysisk som psykosocial karaktär bör framtidens arbetsplat- ser i större utsträckning kunna anpassas till den enskildes behov.

Arbetsplatsen

Näringsliv och offentlig förvaltning

Förväntningarna på en ökad tillväxt under senare delen av 1990-talet och början av 2000-talet bygger bl.a. på prognosen om en kraftig exportök- ning. Enligt det mest gynnsamma scenariot bedömer Långtidsutredningen 1992 (LU 92) att jämfört med de senaste åren, kommer efterfrågan på världsmarknaden att öka. En prognos för utvecklingen på exportmarknaden för svensk industri fram till år 2005 pekar på en årlig tillväxt för produkter från verkstads- och övrig industri på 6,5—7,0 procent. Efterfrågetillväxten för basindustriprodukter beräknas vara något lägre och uppgå till ca 5 procent per år.

De traditionella basnäringarna som bygger på naturtillgångar är fortfarande starka i det svenska samhället. Detta beror delvis på att Sverige har kon- kurrensfördel i råvarutillgångar av skog och malm men även på det kun- skapskapital som byggts upp i dessa branscher under decenniernas gång. Kunskapen ligger ackumulerad i individer och överförs inom företagen och mellan företag i branschen.

Kunskapsintensiteten i exporten är betydelsefull och en viktig orsak till skillnader i inkomster mellan olika länder. I dagens värld med en stor internationell kapitalmarknad blir individernas kunskap allt väsentligare för ett lands produktivitet och inkomster. Det är därför nödvändigt att svens- karna är välutbildade och att det framtida näringslivet som en följd av denna höga kunskap "blir mer och mer kunskapsintensivt.

Familjeföretagen har stor betydelse för sysselsättningssituationen. LU 92 gjorde — utifrån SCB:s statistik — en studie av alla industriarbetsställen som hade mer än fem anställda. Arbetsställena indelades i tre grupper efter vilken sorts företag eller företagsgrupper de tillhörde. Den första gruppen, kallad familjeföretag, bestod av de arbetställen tillhörande självständiga företag eller koncerner med högst 200 anställda. Den andra gruppen, kal— lad storföretagen, utgjordes av de 17 största multinationella koncernernas arbetsställen. Resterande arbetsställen samlades under rubriken övriga företag. Redovisningen avser situationen är 1988. Av nedanstående dia- gram framgår att 38 procent av alla industrianställda jobbar i familjeföre- tag, 29 procent arbetar i storföretag och 33 procent i övriga företag.

Det genomsnittliga industriarbetsstället hade 86 anställda men skillnaderna mellan grupperna är stora. Storföretagen hade i medeltal 441 anställda, de övriga företagen 172 och familjeföretagen 41. Detta tyder på att de arbets- ställen som har färre än 5 anställda och som inte ingår i industristatistiken domineras helt av familjeföretagen. En sammanfattning av studien tyder vidare på att knappt hälften av alla som arbetar i industrin finns i familje- företag och bara drygt en fjärdedel i storföretagen.

Det är en betydande skillnad som kraftigt understryker småföretagens betydelse. En hel del av dessa mindre företag ingår dock i olika nätverk där storföretagen är styrande. Den viktigaste kopplingen är säkerligen den mellan ett storföretag och dess underleverantörer.

Diagram 5.1 Fördelning av de industrisysselsatta efter ägarkarkatgori

Storföretag 29 procent

Familjeförelag 38 procent

::? Ovriga företag 33 procent

Källa: NUTEKDATA

Trenden i den svenska utvecklingen är att det skapas allt fler små och medelstora företag liksom att sysselsättningen ökar inom denna del av näringslivet. Ofta är småföretagen tjänsteföretag.

Enligt bedömningar i LU 92 är det inom den privata tjänstesektorn som sysselsättningstillväxten kommer att finnas. Under 1980-talet ökade den privata tjänstesektorn sin andel av den totala sysselsättningen från 32 till 35 procent. En trend som beräknas fortsätta under 1990-talet. Sedan mitten av 1980-talet har däremot den offentliga sektorn minskat sin andel.

Den offentliga sektorn kommer även fortsättningsvis att leva under ett hårt ekonomiskt tryck. Kraven på verksamhetsförändringar, effektivisering och rationaliseringsinsatser kommer att vara stora.

Gemensamt för hela den offentliga sektorn är vidare den decentralisering som håller på att genomföras. Denna medför bl.a. att ett betydligt större ansvar i personalfrågor läggs ut på allt mindre enheter. Det kan gälla lö- ner, arbetsmiljö, förhandlingar, sjukfrånvaro och rehabilitering. Motivet är att ansvaret och befogenheterna på det lokala planet skall leda till en i alla

avseenden bättre verksamhet. Inom ramen för den offentliga förvaltningen skapas förutsättningar liknande den miljö som små och medelstora företag lever i.

Detta innebär att man inte längre kan ställa andra krav på offentliga arbets— givare än på andra arbetsgivare. Det finns inte längre "centrala" pengar till att ta hand om arbetstagare med särskilda problem. Gamla budgettekniker där kostnaderna för sjukfrånvaro och förtidspension inte belastade den enskilda arbetsplatsen håller på att avvecklas. Allt detta sker i syfte att förbättra verksamheten men leder också i sin tur till att omplaceringar och andra rehabiliterande åtgärder blir svårare att genomföra.

En allt större del av den offentliga sektorns verksamhet — förutom ren myndighetsutövning — utsätts i dag för konkurrens. Ett viktigt mål är där- vid att uppnå konkurrensneutralitet. Jämfört med andra ägarformer kan därmed inte andra krav ställas på den i offentligt regi utförda verksam- heten.

En tendens är i dag att den del av verksamheten som bedrivs i förvalt- ningsform minskar och i stället övergår till offentliga eller privatägda bo-

lag.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att utvecklingen inom svenskt nä- ringsliv pekar på att tjänstesektorn hela tiden ökar i betydelse och att de kunskapsintensiva branscherna står för huvuddelen av tillväxten. Vidare kommer förväntad sysselsättning att till stor del ligga i små och medelstora företag. Den offentliga sektorn kommer även fortsättningsvis, beroende på såväl minskande ekonomiska ramar som konkurrensskäl, att befinna sig under starkt rationaliseringstryck. En del av den offentliga sektorns nuva- rande verksamhet kommer att flyttas över till små och medelstora tjäns- teföretag. Resultattänkande och decentraliseringssträvanden innebär vidare att sjukvård och kommunal verksamhet i större utsträckning kommer att bedrivas i mindre enheter med självständigt ansvar.

Personalekonomi

Utvecklingen inom svenskt närings- och arbetsliv pekar på att mänskliga kapitalets roll blir allt viktigare och medarbetarnas utbytbarhet minskas. Ett personalekonomiskt synsätt torde därmed ha möjlighet att få en starka- re förankring i arbetslivet. Personalekonomi brukar vanligen användas som

ett samlingsbegrepp för "hushållning med mänskliga resurser" i organisa- tioner. Således är personalekonomi i huvudsak traditionell (företags-) eko- nomi, översatt till personalområdet.

Personalekonomi handlar om hur anställda själva och organisationer perso- nalpolitiskt agerar och reagerar på arbetsplatsen och vilka effekter detta får på organisationers möjligheter att uppnå sina målsättningar. Det handlar då om arbetsbetingelser i vid mening som arbetsmarknadens spelregler, ar- betsinnehåll, ledningsfilosofi och arbetsmiljö.

Upprinnelsen till det mer praktiskt orienterade personalekonomiska tänkan- det i mitten på 1980-talet var att ett antal för organisationer lönsamma och för individen positiva personalåtgärder inte vidtogs (sannolikt vidtogs och vidtages ett antal personalbeslut som år olönsamma för organisationen och negativa för den anställde).

Ett första steg blev då att ekonomiskt synliggöra olika slags personalåt- gärder i form av:

* personalekonomiska kalkyler * personalekonomisk redovisning * personalekonomiska bokslut

Personalekonomiska kalkyler kan avse allt från värdet av ett höj— och sänk- bart arbetsbord till frågan om lönsamheten i ett omfattande personalutveck- lingsprogram.

Personalekonomisk redovisning kan innebära att arbetsledare får ansvaret också för frånvaro- och utbildningskostnader. Det kan också innebära att hela kostnads- eller resultatsammanställningen till stor del får innehålla personalrelaterade komponenter.

Personalekonomiskt bokslut är ett sätt att koppla samman en mot personal, omstrukturerad traditionell resultaträkning med kvalitativa beskrivningar av de anställda kopplat till väsentliga personalåtgärder under året.

Vilket eller vilka av ovanstående tre tekniker som används för att synlig- göra kostnader för personal varierar mellan organisationer. Det viktiga är inte valet av teknik utan att etablera ett " personalekonomiskt tänkande".

En förbättrad hushållning med de mänskliga resurserna torde vara en före- tagsekonomisk överlevnadsfråga. Det handlar då om att -— med ekonomin som referensram — ifrågasätta gamla invanda arbetssätt och åtgärder och att utveckla ett alternativt och tänkande på personalområdet.

Tendenser som pekar på att ett personalekonomiskt tänkande får allt större genomslag i arbetslivet är att användningen av personalekonomiska kalky- ler, redovisning och bokslut får allt större utrymme. Utbildnings- och informationsinsatser ökar och skapar därmed såväl en högre kompetens som ett ökat intresse för detta område.

Personalekonomin ingår också som ett naturligt inslag i den företagsekono- miska utbildningen på såväl gymnasieskolor som på universitet och hög- skolor. För morgondagens ekonomer liksom chefer kommer det personale- konomiska tänkandet — i allt högre utsträckning — att ingå som en naturlig del i övriga ekonomiska bedömningar.

Ett vidgat personalekonomiskt synsätt är en viktig grund för att påverka förändringsarbetet inom svenskt arbetsliv i en gynnsam riktning. Därmed finns större möjligheter att få ut en bred syn på arbetsmiljöarbetet, där förebyggande insatser och aktiva rehabiliteringsåtgärder bidrar till såväl en god arbetsmiljö som en verksamhets- och produktivitetsutveckling. Senare års utveckling på arbetsmarknaden liksom inom företag och förvaltningar har skapat nya förutsättningar.

En extrem lågkonjunktur och en ökande internationell konkurrens har förstärkt rationaliseringstrycket och drivit på teknikutnyttjandet. Den våg av förändringsarbete som gått genom många företag och förvaltningar har bl.a. inneburit ökade inslag av grupp— och flödesorganisation, "avtaylorise- ring", ökat kvalitetstänkande, delegering av kostnads- och kvalitetsansvar osv.

Effektivitetsvinsterna har ofta varit betydande med minskat personalbehov vid oförändrad eller ökad produktionskapacitet. De jobb som har "blivit kvar" ställer i genomsnitt högre krav på arbetstagarnas utbildning och övrig kompetens. Efterfrågan på okvalificerad arbetskraft minskar i takt med att repetitiva industriarbeten liksom rutinuppgifter inom kontorssek- torn försvinner och kompetenskraven inom vården höjs. Legotillverkning och annan enklare produktion förläggs i ökad utsträckning i låglöneländer.

Denna utveckling, även när den i en lågkonjunktur är liktydig med ökad övertalighet och friställningar, måste i stort ses som positiv så länge den innebär att inslagen av ensidiga och påfrestande "icke konkurrenskraftiga" arbetsuppgifter och produktionsformer minskar. Det finns också mycket som talar för att arbetsgivarnas insatser för de anställda som blir kvar i de "moderniserade" organisationerna ökar som en följd av minskad utbytbar- het och därmed ökade kostnader för ersättningsrekrytering.

Ett viktigt mål för ett brett upplagt arbetsmiljöarbete är att stödja de gynn— samma inslagen i denna utveckling. Inriktningen bör vara att på olika sätt verka för ett helhetsperspektiv på frågor om verksamhetsutveckling. Ar— betsmiljö— och rehabiliteringsinsatser ingår som en självklar del i ansträng- ningarna att åstadkomma ökad produktivitet, kvalitet och konkurrenskraft. I detta måste också ingå såväl kort— som långsiktiga förebyggande insatser för att stödja de grupper som löper särskild risk att slås ut under föränd- ringsprocessen.

En viktig del av arbetsmiljöarbetet är också att stimulera den enskilde individen till att ta eget ansvar för sin hälsa, arbetsmiljö och framtid. För- ändringsprocessen på arbetsplatsen bör stimulera och engagera alla. Ge- nom att ställa krav och se möjligheter till medverkan liksom ett processin- riktat arbetssätt skapas förutsättningar för att engagera. Framtidens ledar— skap kommer att bygga på ett processinriktat arbetssätt med ett personal- ekonomiskt tänkande i grunden.

Samhällsnivån

Förutsättningarna för att bedriva välfärdspolitik och kunna bibehålla och utveckla socialförsäkringarna är att samhället har förmåga att tillskapa nödvändiga resurser. Förmågan att upprätthålla en hög sysselsättningsnivå och hög produktion och därmed skapa ekonomiska förutsättningar är alltså en viktig utgångspunkt när socialförsäkringarna ska förändras och utveck— las.

Sverige befinner sig nu i en djup lågkonjunktur. Bruttonationalprodukten (BNP) har enligt 1994 års tinansplan under åen 1992 och 1993 sammanlagt sjunkit med 3,9 procent. Kompletteringspropositionen våren 1993 innehöll en bedömning av den ekonomiska utveckling t.o.m. år 1998. Propositio-

nens försörjningsbalans kompletterad med bedömningar i årets finansplan framgår av tabell 5.1

Tabell 5.1 Försörjningsbalans åren 1993—1998 (årlig procentuell förändring) (enligt reviderad finansplan våren 1993 och finansplan 1994)

1993 1994 1995 1996 1997 1998

Privat konsumtion —3,5 —0,2 2,0 2,5 3,0 3,0 (-3,9) (0,7) (2,0)

Off. konsumtion —l,0 —l,4 -l,0 —l,0 -1,0 -l,0 (-2,1) (43) (4.0)

Investeringar -8,9 »5,7 4,0 7,7 8,5 7,8 (442) ('6.3) (7,6)

Export 4,7 9,0 7,6 6,7 5,6 5,4 (7,4) (10,7) (7.0)

Import -l,6 3,5 4,7 5,9 5,9 5,8 (-2,0) (3,5) (6,5)

BNP —I,7 1,2 3,1 3,2 2,9 2,8 02,0) (2,4) (29)

Efter några års nedgång beräknas den privata konsumtionen från år 1995 öka med 2—3 procent per år.

För första gången under efterkrigstiden minskade år 1993 den offentliga konsumtionen. Nedgången var 2,1 procent och förväntas årligen under resten av 1990—talet minska med ca 1 procent.

Investeringarna har sedan år 1992 minskat kraftigt men bedöms enligt budgetpropositionen öka fr.o.m. år 1995.

Effekterna på BNP förväntas från år 1994 bli en årlig tillväxt på ca 3 procent.

Utvecklingen efter år 1998 ter sig svår att ha någon uppfattning om. En så hög tillväxttakt som den reviderade finansplanen räknade med för perioden 1995—1998 förefaller i ett längre perspektiv vara allt för optimistisk. Efter

sekelskiftet kommer befolkningen i förvärvsarbetande åldrar att minska. Den demografiska utvecklingen talar därför för en lägre tillväxttakt. I ett försiktigt scenario beräknar Pensionsarbetsgruppen för tiden år 2000—2020 tillväxttakten till 1,5 procent per år.

Även om bedömningarna är att tillväxttakten i den svenska ekonomin kom- mer att öka under sista hälften av 1990-talet så finns problem, vilka i sin tur ställer krav på försäkringarnas utformning.

Olika omvärldsförändringar kommer att öka anspråken på vissa områden. Den demografiska utvecklingen förväntas öka belastningen på t.ex. äldre- omsorgen. Samtidigt ställer bl.a. den ökade internationaliseringen krav på en väl fungerande infrastruktur i vid bemärkelse — inklusive t.ex. utbild— ningssystemen. Det är viktigt att transfereringar och den privata konsum- tionen inte tillåts tränga ut offentliga investeringar och/eller offentlig kon- sumtion som är av betydelse för den långsiktiga utvecklingen av välfärden.

En sanering av de offentliga finanserna är avgörande för den svenska eko— nomin och välfärdssystemets utveckling. Finansieringen av kostnaderna för sjukpenning, arbetsskador och förtidspension är härvid en viktig fråga. De totala kostnaderna för sjukpenning, arbetsskada och förtidspension beräk- nas av RFV under budgetåret 1994/95 bli ca 70 miljarder kronor.

Pensionsarbetsgruppen föreslår att försäkringarna för förtidspension och sjukbidrag förs samman med försäkringarna för sjukpenning och arbetsska- da. Samtidigt föreslås att ålderspensionsavgifter på 18,5 procent ska tas ut på utbetalda socialförsäkringsförmåner. Om dessutom dagens arbetsgiva- reavgifter ska växlas mot lön torde detta öka nu berörda kostnader med ytterligare ca 8 procent.

Med de förändringar som Pensionsarbetsgruppen föreslår torde den sam- manlagda kostnaden i 1994/95 års kostnadsläge därmed uppgå till ca 90 miljarder kronor. Mot denna bakgrund ställs åtminstone två viktiga fram- tidsfrågor. Vad finns det för möjligheter att minska kostnaderna? Hur skall kostnaderna finansieras?

Den demografiska utvecklingen kommer att öka anspråken på resurser och därmed spela en väsentlig roll i diskussionen om hur tillväxten ska använ- das. Nedanstående diagram visar enligt SCB:s senaste prognos — en in— dexerad utveckling av antalet personer i åldrarna 0—19 år, 20—64 år och 65 år eller äldre. Kurvorna visar att befolkningen fortsätter att åldras fram till

åtminstone är 2035. Antalet personer i den äldsta åldersklassen ökar med över 30 procent medan antalet i arbetsför ålder ökar med ca 5 procent. Den äldsta åldersklassen minskar något fram till år 2005. När de stora årskullarna från 1940-talet uppnår 65 års ålder sker därefter en ökning.

Diagram 5.2 Sveriges befolkning, åren 1991—2100

Index 1993=100

140 130 120 — 110

ICO —

--- 0-19

. , . . . . . . '_'! . . . . . . 1993 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070|208o 2090 21.00

Källa: SCB

Diagram 5.3 Sveriges befolkning åren 1992—2100. Årlig procentuell föränd'ing

— zo—ea

--- o—19

1990 zobo'zdio'zo'ao'zdoo'zdao zcso'zooo'zdro'zdso'zoeo'zioo

Källa: SCB

En sammanfattning av de samhällsekonomiska möjligheterna pekar på att den ekonomiska tillväxten kommer att behövas för vård och service till de äldre. Andra viktiga områden är offentliga investeringar och konsumtion för att i ett internationellt perspektiv förstärka Sveriges konkurrenskraft. Konsekvensen blir att något utrymme för kostnadskrävande reformer inom områdena sjukpenning, arbetsskadeförsäkring eller förtidspensioner sanno- likt inte kommer att finnas. Snarare är det en fråga om att utforma försäk- ringarna så att de medverkar till att öka den ekonomiska tillväxten och sparandet.

Internationaliseringen

Sverige har av tradition en stor mängd internationella kontakter. Den rela- tivt sett mycket stora utrikeshandeln har länge varit en betydelsefull faktor för utvecklingen av samarbetet över gränserna och haft stor betydelse för vår ekonomiska utveckling. För riksdag och regering liksom politiska organisationer och intresseorganisationer har Sveriges roll och utveckling i ett internationellt perspektiv varit en nödvändig del i arbetet att skapa tillväxt och välfärd. Sverige har på olika nivåer aktivt deltagit i samverkan över gränserna säväl ur nordisk, europeisk som mer global synpunkt.

Utvecklingen mot en allt större internationalisering fortsätter och förstärks nu av EU—utvecklingen. Oavsett om Sverige blir medlem i EU eller inte så går vi mot ett ökat beroende av andra länder. Enbart EES- avtalet innebär att Sverige omfattas av de s.k. fyra friheterna, dvs. fri rörlighet för perso- ner, varor, tjänster och kapital. Även om EES- avtal eller EU— —medlemskap inte innebär direkta krav på harmonisering av välfärdspolitiken så kommer exempelvis de fyra friheterna att påverka förutsättningama för välfärden.

Kapitalets rörlighet kommer att öka konkurrensen om de arbetstillfällen som står till buds. Kulturella skillnader och skillnader i attityder till social— försäkringarna ökar. Fri rörelse av arbetskraft kräver ökad samordning och administrativa system. För att människor ska få sina sociala rättigheter, skyldigheter och förmåner tillgodosedda behövs exempelvis information om rörelser över gränserna. Även om utvecklingen inte innebär några direkta krav på harmonisering så innebär den att förutsättningama för- ändras och beroendet av andra länder ökar.

Arbetsmarknaden

I sin anslagsframställning för budgetåren 1994/95—1996/97 pekar Arbets- marknadsstyrelsen på den osäkerhet som råder i fråga om efterfrågan på arbetskraft i ett längre perspektiv. En osäkerhet som i sin tur leder till svårigheter att bedöma i vilken takt arbetslösheten kan pressas tillbaka och till vilka nivåer. För att fram till år 2000 återskapa det antal jobb som förväntas försvinna under lågkonjunkturen krävs att sysselsättningen måste öka snabbare än vad som tidigare skett under efterkrigstiden.

AMS redovisar två scenarier för utvecklingen fram till år 2000. Ett opti— mistiskt alternativ som bygger på en högre tillväxttakt än den som redovi- sades i den reviderade nationalbudgeten våren 1993. Ett annat alternativ, som utgår från den tillväxttakt som den reviderade nationalbudgeten redo— visar och som leder till en fortsatt hög arbetslöshet. Båda scenarierna har sin bas i en gemensam utveckling under år 1993 och första hälften av år 1994.

Under år 1993 låg antalet personer som var öppet arbetslösa eller i arbets- marknadspolitiska åtgärder på i genomsnitt ca 560 000. Detta motsvarar 13 procent av arbetskraften varav 8,8 procent öppet arbetslösa och 4,2 pro- cent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Långtidsarbetslösheten uppgick år 1993 i genomsnitt till 105 000, vilket är en fördubbling jämfört med år 1992.

Förvärvsfrekvensen har, som framgår av nedanstående tabell, mellan åren 1990 och 1993 sjunkit med 11 procent för män och 8 procent bland kvin-

norna.

Tabell 5.2

Sysselsatt (tusental) Förvärvsintensitet (%) Män Kv Totalt Män Kv Totalt 1990 2 313 2 134 4 442 84,4 80,3 82,4 1993 2 030 1 941 3 972 73,2 72,2 72,7

(Uppgiftema för år 1993 grundades på prognoser och kommer i slutversiouen ersättas/kompletteras med de helårssiffror från AMS och SCB som redovisas under januari 1994.)

AMS bedömer att sysselsättningen fortsätter att minska fram till halvårs- skiftet 1994. Mellan åren 1993 och 1994 beräknas sysselsättningen minska med 130 000. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder antas budgetåret 1994/95 ligga på samma nivå som budgetåret 1993/94, dvs. i genomsnitt 285 000 och den öppna arbetslösheten på 380 000 personer. Totalt kommer detta motsvara knappt 16 procent av arbetskraften, vilket är en nivå som ligger ca 2 procent högre än bedömningen i kompletterings- propositionen våren 1993. Efter halvårsskiftet 1994 förväntas sysselsätt- ningen öka.

Utgångspunkten för scenarierna har varit kompletteringspropositionens beräkningar. I alternativet med den högsta arbetslösheten är sysselsätt- ningsutvecklingen och den förväntade BNP-tillväxten densamma som i kompletteringspropositionens huvudkalkyl. Detta innebär att sysselsättning- en väntas öka med 210 000 mellan åren 1995 och 1998 och att BNP—till— växten blir 3 procent per år.

I scenariot med snabb tillväxt av sysselsättning antas sysselsättningsökning— en vara dubbelt så hög. BNP—tillväxten är beräknad till 4,3 procent och med samma antagande om produktivitetsutvecklingen som i propositionens huvudkalkyl.

Beräkningarna har utsträckts till år 2000. I alternativet med den högsta arbetslösheten antas den år 2000 uppgå till 11 procent. Siffran avser såväl Öppet arbetslösa som personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I alter- nativet med snabb sysselsättningsökning är arbetslösheten år 2000 nere i 5,6 procent. Första alternativet ger alltså en arbetslöshet motsvarande europeiska nivåer och det andra alternativet leder till de nivåer som vi i Sverige hade i början av 1980—talet.

Den långsiktiga trenden i Sveriges näringsliv är att sysselsättningen ökar inom den privata tjänstesektorn och minskar inom industrisektorn. Även om antalet industriarbeten kommer att öka under konjunkturuppgången så kommer sannolikt den långsiktiga trenden bestå. Samtidigt kommer syssel- sättningen att allt mer överflyttas till små och medelstora företag i kun- skapsintensiva branscher.

Den offentliga sektorn förväntas minska sin sysselsättning. Kommun- förbundet beräknar att den kommunala sektorn fram till år 1998 minskar antalet sysselsatta med 90 000. Av såväl ekonomiska som rationaliserings— skäl planerar landsting och stat också för sysselsättningsminskningar. Inom

ramen för en fortsatt minskning av sysselsättningen förväntas dock vård, omsorg och utbildning vara exempel på områden som kommer att växa.

Antalet arbetslösa ungdomar beräknas våren 1994 uppgå till 330 000. Under förutsättning att de tillfälliga satsningarna på utbildning kvarstår under hela perioden och att sysselsättningsökningen blir 55 000 per år beräknar AMS att ungdomsarbetslösheten fram till år 1998 faller till 250 000.

Internationella studier från 1980-talet visar att länder vars arbetslöshet ökat till en hög nivå inte klarar att återgå till tidigare låga nivåer. En orsak är det starka sambandet mellan arbetslöshet och långtidsarbetslöshet. Ju högre arbetslöshetsnivå desto större andel långtidsarbetslösa.

I Sverige har långtidsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten ökat över tiden. Jämfört med andra industriländer är dock andelen lång- tidsarbetslösa låg. I flera europeiska länder uppgår antalet med minst ett års arbetslöshet till Över 50 procent av totala antalet arbetslösa. Motsvaran— de siffra var år 1992 i Sverige 8 procent.

Enligt AMS huvudscenario kommer långtidsarbetslösheten nu snabbt öka och våren 1994 uppgå till 150 000. Trots en förväntad sysselsättningstill— växt beräknas antalet långtidsarbetslösa år 1996 vara mellan 75 000— 100 000.

Under senare delen av 1980-talet växte ambitionerna när det gällde att bereda arbete åt arbetshandikappade. Bakom detta låg dels utvecklingen av alltmer avancerade arbetstekniska hjälpmedel, dels försöksverksamheter t.ex. Arbete med unga handikappade. En annan orsak var den långvariga högkonjunkturen och den ökade efterfrågan på arbetskraft.

Under samma period började också hoten mot de arbetshandikappades möjligheter till arbete att avteckna sig. Företagens kostnadsjakt liksom ökade krav på effektivitet och omställbarhet hos de anställda innebar att människor med funktionshinder, som begränsar arbetsutbudet, fick svårig- heter att få plats i arbetslivet.

Även när handikappade utan arbete söker sig ut på arbetsmarknaden har nya hinder ställts upp. AMS pekar på att t.ex. arbetsgivarperioden i sjuk- försäkringen försvårar för personer med en väntad hög sjukfrånvaro att få arbete. AMS framhåller också i sin anslagsframställning att arbetsgivarnas

ökade ansvar för rehabilitering har gynnat de redan anställda på bekostnad av dem som står utanför arbetsmarknaden.

Sammanfattningsvis kommer arbetsmarknaden under överskådlig tid att vara kärv. Enligt AMS optimistiska scenario ligger arbetslösheten på ca 6 procent i början av 2000-talet. Det andra scenariot pekar på 11 procent. Såväl långtidsarbetslösheten som ungdomsarbetslösheten kommer att vara avsevärt högre än för närvarande. Utvecklingen kommer att bli speciellt besvärlig för svaga grupper som arbetshandikappade, sjuka och invandra- re. Det finns stora risker att en tvådelad arbetsmarknad utvecklas. En del med kvalificerade välavlönade arbeten. En annan del med enklare, rutin- mässiga, mindre kvalificerade och lägre avlönade arbeten.

Socialförsäkringen och sysselsättningen

Sedan några år pågår i flera länder en allt intensivare debatt om skattesys— temens och socialförsäkringarnas betydelse för arbetslöshetsutvecklingen.

I flertalet länder i Västeuropa har arbetslösheten trendmässigt ökar under hela 1980-talet. I mitten av 1970-talet var arbetslösheten ca 3 procent men steg i början av 1980-talet till ca 10 procent. Därefter har nivån pendlat mellan 8 och 11 procent. Arbetslösheten inom EU var drygt 10 procent år 1993.

Den viktigaste förändringen är den kraftiga ökningen av långtidsarbets- lösheten. I flera länder har mer än 50 procent av de arbetslösa varit arbets— sökande under minst ett år.

Det är främst de lågutbildade och lågavlönade som drabbas av denna ar- betslöshet i Europa. I andra länder, främst USA, har reallönerna sjunkit för dessa grupper, vilket kan ha varit en bidragande orsak till varför ar- betslösheten där minskar.

Sverige hade fram till början av 1990-talet en avvikande bild med en inter- nationellt sett mycket låg öppen arbetslöshet och ännu lägre långtidsarbets— löshet. Nu skiljer sig Sverige inte nämnvärt från Europa i övrigt. Den registrerade långtidsarbetslösheten är fortfarande låg men beräknas öka kraftigt under kommande år.

Den traditionella arbetslöshetsstatistiken underskattar dock de strukturella sysselsättningsproblem som finns i Sverige och övriga Europa. Under 1980-talet har man i flertalet länder mer eller mindre medvetet använt socialförsäkringar och andra system för att försörja svårsysselsatta grup- per.

Vägarna ut från arbetsmarknaden har utformats olika. I vissa länder har statliga ersättningar i form av förtidspensioner eller liknande tagit hand om dessa grupper. I andra länder har korporativa system, finansierade av arbetsmarknadens parter skapat utvägar genom invaliditetspensioner och

avtalspensioner.

Resultatet är att en ökande andel av befolkningen vid sidan av de arbets- lösa lever på sociala ersättningar, allt ifrån behovsprövade bidrag till av— gångspensioner. I t.ex. Holland fanns år 1992 mindre än hälften av män- nen över 55 år kvar på arbetsmarknaden.I Danmark kan man redan nu kombinera olika förmåner från 50 år till ålderspension.

Sysselsättningssituationen i Europa och övrigt är således värre än vad den officiella arbetsmarknadsstatistiken redovisar.

De samlande effekterna av denna utveckling framstår som allt allvarligare. Försörjningsbördan för de förvärvsarbetande växer, vilket tår på solidarite- ten. En växande debatt om missbruk av de sociala systemen, svartarbete och bidragsberoende följer i spåren.

I Europa förefaller ökningen av arbetslösheten ha blivit allt mer opåverkad av den allmänna ekonomiska utvecklingen. Efter varje lågkonjunktur kvar- står arbetslösheten på en högre nivå. Man talar om en Jobless Growth.

I den internationella debatten nämns olika faktorer som bidrar till utveck— lingen. Man talar om strukturella faktorer som internationell handel, dato- risering, utbildning, arbetsorganisation och låglönekonkurrens. Man talar om institutionella förklaringar som lönebildning, regleringar på arbets- marknaden, inlåsningseffekter i socialförsäkringarna, splittrat kostnads- ansvar för försäkringarna, beroendefällor, brist på aktiva och förebyg- gande åtgärder samt skatternas och socialavgifternas fördelning.

Frågorna är många och viktiga. Den empiriska forskningen har hittills inte kunnat ge några tydliga förklaringar. Inför en översyn av nu berörda för- säkringar är det nödvändigt med en analys av hur nuvarande system lik—

som alternativa system kan påverka eller påverkas av den framtida syssel- sättningen.

Hälso- och sjukvården

För att försäkringarna avseende sjukpenning, arbetsskada och förtidspen- sion ska fungera effektivt finns ett stort behov av en väl fungerande och effektiv sjukvård. Det handlar om att människor snabbt måste tas emot och få behandling och vård präglad av kvalitet och omvårdnad. Det gäller att få olika kompetenser att samverka så att patientens behov kan mötas ut- ifrån en helhetssyn. Väntetider till behandling och rehabilitering måste vara korta. Det måste finnas ett effektivt förebyggande arbete. Samverkan med arbetsplats, företagshälsovård och försäkringskassa ska ingå som ett natur- ligt led i sjukvårdens arbetssätt.

Vikten av helhetssyn framgår tydligt om man studerar diagnosutvecklingen vid sjukskrivning och förtidspension. Sjukdomar i muskler, skelett och bindväv dominerar. Av nybeviljade förtidspensioner 1992 avsåg 52 procent denna diagnosgrupp. Motsvarande siffra år 1985 var 41 procent. Gruppen mentala diagnoser uppgick år 1992 till 17 procent och har under de senaste åren ökat sakta. Denna typ av diagnoser är av mer komplicerad natur. Vård och behandling kräver därför en helhetssyn där hänsyn tas till såväl den fysiska som den psykosociala hälsan. Förmågan att urskilja exempelvis sociala orsaksfaktorer bör stärkas liksom möjligheterna att medverka till att patienten får stöd även inom det sociala området.

Begreppen sjukdom och arbetsförmåga är centrala vid bedömning och beslut ifråga om sjukpenning, arbetsskada och förtidspension. Genom samhällsutvecklingen, forskning och förändrade värderingar får hälso- och sjukdomsbegreppet ett annat innehåll. Inslagen av psykosocial ohälsa ökar. Bedömningarna blir svårare att göra. Läkarnas förmåga att väga ihop ef- fekter från såväl kropp som själ kommer att vara en betydelsefull faktor för resultatet av behandling, vård och rehabilitering. Sambanden mellan sjukdom och arbetsförmåga förändras. Utvecklingen kräver sannolikt också förändringar i de regler som styr försäkringarna.

En annan viktig fråga handlar om hälso— och sjukvårdens organisation och finansiering. En rad förändringar har genomförts. Vissa har sin grund i snävare ekonomiska ramar och ändrade behandlingsmetoder, etc. och som beslutas på landstingsnivå. Andra är sådana som lagen om husläkare och

lagen om läkarvårdsersättning (fri etablering för övriga specialister) där beslut tagits av riksdagen.

Genomförandet av husläkarreformen innebär en förstärkning av primär- vården i de delar av landet där den hittills inte varit så väl utbyggd. I pro— positionen framhålls också att husläkaren har en viktig uppgift som den enskildes främsta kontaktperson gentemot andra inom vård- och rehabilite- ringsområdet. Husläkarna får inte bara se patienten i ett familjeperspektiv utan också beakta förutsättningama och möjligheterna i arbetslivet. Sam- arbetet med exempelvis företagshälsovård och försäkringskassa blir be-

tydelsefullt.

Husläkaren skall enligt lagen se till att den enskildes behov av kontakter med dessa organ och personer i möjligaste mån tillgodoses. Det gäller hänvisningar till andra vårdgivare inom primärvården eller läns— och re- gionsjukvården.

Det gäller även kontakter med försäkringskassan, företagshälsovården, socialtjänsten m.fl. Vidare poängteras att husläkarsystemet förväntas un- derlätta samarbetet mellan försäkringskassan och sjukvården just genom att den enskilde därigenom får en fast replipunkt inom hälso- och sjukvården. Många landsting har också vid precisering av husläkaråtagandet ytterligare understrukit husläkarnas samordnande funktion vad gäller bland annat rehabiliteringsinsatser.

Om husläkarreformens intentioner får genomslag kan detta innebära ett stöd för rehabiliteringsarbetet. Det finns emellertid de som anser att såväl husläkarreformen som förändrade etableringsvillkor för andra specialister riskerar motverka det förebyggande arbetet samt rehabiliteringsinsatserna. Det finns en uppenbar risk för en ökad konkurrens om patienterna. En konkurrens som kan leda till brister i helhetssynen på patientens behov liksom brister i sjukskrivningsmtiner.

6 Internationella jämförelser och erfarenheter

Sjukpenningförsäkringen

Några inledande jämförelser

I projektet "Svensk socialpolitik i internationell belysning" vid Stockholms universitet har man samlat in vissa data om den lagstadgade socialförsäk- ringen. Dessa data belyser skillnader i de sociala rättigheternas omfattning, täckningsgrad och ersättningarnas grad av grund- och inkomstbortfalls— skydd. I jämförelsen ställs Sverige mot de fyra länder som beskrivs i av- snittet Socialpolitiska modeller. Australien kan sägas företräda behovs- prövningsmodellen, Storbritannien grundskyddsmodellen, Tyskland den korporativa modellen och Norge, liksom Sverige, standardskyddsmodellen.

En viktig dimension är täckningsgraden, dvs. hur stor andel i befolkningen som är försäkrad. I detta avseende står Sverige och Norge i en klass för sig (ca 90 procent) Storbritannien och Tyskland visar lägre täckningsgrad (60 respektive 50 procent) beroende på att försäkringsskyddet endast om- fattar dem som förvärvsarbetar. I Australien utges ersättning endast när de sökande inte överskrider vissa inkomst- eller förmögenhetsgtänser när de blir sjuka. Skillnaderna är stora om man ser på täckningsgraden av befolk- ningen i arbetsför ålder, mindre om man bara ser till arbetskraften.

Studerar man sjukförsäkringarnas nettoersättningar finner man att i Austra- lien, där sjukpenningen är behovsprövad och avsedd att ge ett grundskydd, är nivån något under 40 procent. I Storbritannien där inkomstrelaterade tillägg och barntillägg minskats drastiskt har ersättningsnivåerna fallit till ca 25 procent. I Tyskland har nivåerna under hela efterkrigstiden legat

över de skandinaviska. Att den tyska sjukpenningen leder till en överkom- pensation är en effekt av att man de första sex veckorna har en arbets- givarperiod med full lön, och därefter en obeskattad ersättning på 80 pro- cent av bruttolönen. Norge har full sjuklön under de första två veckorna och därefter sjukpenning med 100 procents kompensation. För Sveriges del har ersättningarna sänkts under början av 1990-talet.

För att visa hur inkomstförlust till följd av sjukdom kompenseras lämnas här en kortfattad redogörelse för bl.a. kvalifikationskrav, kompensations- nivåer, karenstider, begränsningar i ersättningstider och finansiering i några länder.

Kvalifikationskrav

I flertalet av de granskade länderna förekommer någon form av kvalifika- tionskrav för att rätt till ersättning skall föreligga. Dels finns krav på att arbete skall ha utförts under en viss minsta tid, dels ställs krav på att avgift till försäkringen betalts under viss tid. Kombinationer av dessa krav före- kommer också.

Sålunda krävs i Danmark att en löntagare skall ha varit anställd under de senaste 13 veckorna som föregått sjukfrånvaron, och under denna tid skall den anställde ha arbetat under minst 120 timmar.

För rätt till sjukpenning från folketrygden 1 Norge krävs 14 dagars försäk- ringstillhörighet. Årsinkomsten skall vidare uppgå till 50 procent av folke— trygdens basbelopp.

I Finland krävs att den försäkrade har utfört arbete, för egen eller annans räkning, under tre månader före insjuknandet.

I Tyskland inskränks kravet till medlemskap i sjukkassa. Den som tjänar över 68 400 DM (år 1993) är dock inte obligatoriskt försäkrad.

För rätt till sjukpenning i Frankrike krävs att den försäkrade arbetat minst 200 timmar under de tre senaste månaderna. För rätt till sjukpenning efter sex månader krävs att den försäkrade arbetat minst 800 timmar under det senaste året. Dessutom finns krav på att den försäkrade skall ha varit in- skriven i försäkringen i minst tolv månader.

I Nederländerna gäller försäkringen för anställda, och i Storbritannien gäller reglerna för anställda över 16 år.

Den som är bosatt i Sverige och har en inkomst på minst 6 000 kronor per år är obligatoriskt sjukpenningförsäkrad.

Kompensationsnivåer

Kompensationsnivån vid sjukdom varierar mellan de granskade länderna. Ersättning betalas inledningsvis i form av sjuklön från arbetsgivaren, och därefter i form av sjukpenning enligt försäkring, ofta med kompletteringar enligt avtal.

Full ersättning vid sjukdom lämnas under hela sjukpenningtiden i Norge och lyskland.

Beroende på avtalsområde har anställda i Finland full ersättning under fyra veckor till tre månader. I Danmark betalar arbetsgivaren full sjuklön under 14 dagar. I Frankrike betalas full ersättning under de tre första dagarna. Komplettering via avtal till 100 procents ersättning under viss tid är även vanlig i Nederländerna.

Efter det att arbetsgivarperioden, eller kompletteringen enligt avtal, har upphört sjunker ersättningsnivåerna i dessa länder. I Finland är sjukpen— ningen ca 66 procent, i Frankrike 50 procent, och i Nederländerna 70 procent. I Danmark är ersättningsnivån 90 procent. I Storbritannien läm- nas ersättning som lagstadgad sjuklön i form av en fast summa. Denna kompletteras dock ofta genom ersättningar från arbetsgivaren, och en genomsnittlig nivå är ca 80 procent.

Sverige har inledningsvis en karensdag. För den som har rätt till sjuklön från arbetsgivaren är ersättningen därefter 75 procent för den andra och tredje dagen. Därefter är kompensationsnivån 90 procent. Fr.o.m. den 15:e dagen lämnas ersättning med 80 procent och från den 365:e dagen 70 procent. Vid medicinsk behandling eller rehabilitering kan 80 procent ersättning lämnas även ett års sjukskrivning. Avtal som kompletterar er- sättningen med 10 procent mellan dag 15 och 90 är allmänt förekomman— de.

Sj ukpenningnivåer

Det normala är att ersättning endast betalas då arbetsförmågan är helt nedsatt. I Danmark betalas sjukpenning enligt särskilda regler vid partiell nedsättning av arbetsförmågan. Norge har flexibel sjukpenning, beroende på arbetsförmågans nedsättning kan ersättning utges för 20 till 100 procent av inkomstbortfallet.

Under den period då sjuklön utges i Sverige är ersättningen helt relaterad till arbetsförmågans nedsättning. Ersättning kan alltså utges vid såväl 10 som 90 procents nedsättning av arbetsförmågan. Inom sjukpenningförsäk- ringen kan ersättning utges som en fjärdedels, halv, tre fjärdedels och hel

sjukpenning.

Karens

I många av sjukförsäkringssystemen förekommer regler om karenstid, dock saknas karensregler i Norge, Danmark och Tyskland. I Finland är karensen tio vardagar, i Frankrike och Storbritannien tre dagar samt i Nederländerna två dagar Reglerna om karens saknar i realiteten betydelse eftersom rätt till ersättning fr.o.m. första dagen oftast finns till följd av överenskommelser i kollektivavtal eller regler i tvingande lagstiftning.

I Sverige lämnas ersättning efter en karensdag.

Arbetsgivarperiod

I Danmark betalar privata arbetsgivare dagpenning under de första 14 dagarna. Offentliga arbetsgivare betalar dagpenning under hela sjukperio— den.

Även i Norge betalar arbetsgivarna sjukpenning under de första 14 dagar- na. I Tyskland sker detta i sex veckor. I Finland skall enligt lag arbetsgiva- re betala full lön under karenstiden i den allmänna sjukförsäkringen. I Storbritannien betalar arbetsgivaren lagstadgad sjuklön (Statutory Sick Pay, SSP) under högst 28 veckor. Fr.o.m. år 1994 betalar arbetsgivarna i Ne- derländerna sjuklön under sex veckor, för företag med mindre än 15 an- ställda är arbetsgivarperioden två veckor.

Som redovisats ovan betalar arbetsgivare till följd av överenskommelser i kollektivavtal även kompletterande sjukersättning under karensdagar m.m.

Den som i Sverige är anställd för en tid av minst en månad har rätt till sjuklön från arbetsgivaren. Rätten till sjuklön omfattar de första fjorton dagarna i en sjukperiod.

Offentlig utbetalare

Efter det att eventuell arbetsgivarperiod har löpt till ända tas utbetalnings— ansvaret oftast över av en offentlig sjukkassa. Så sker i Norge, Finland och Frankrike. I Nederländerna finns såväl offentliga som branschvisa försäk- ringskassor. I Tyskland finns sjukkassor uppdelade geografiskt (Allgemeine Ortskrankenkassen, AOK), bransch- och företagssjukkassor samt yrkeskas- sor. Totalt finns i Tyskland över 1 200 skilda kassor.

I Danmark betalar primärkommunen sjukpenning efter det att rätten till sjukpenning från arbetsgivaren upphört.

Den svenska sjukpenningförsäkringen administreras av de allmänna försäk- ringskassorna.

Rehabilitering

Det är kommunerna som ansvarar för rehabiliteringen i Danmark. Kom- munen skall efter två månaders sjukdom inhämta ett läkarutlåtande för att kunna göra en s.k. tremånadersuppföljning. Kommunen har sedan skyldig- het att göra utvärderingar var tredje månad. Om förvärvsförmågan är nedsatt skall en rehabiliteringsplan utarbetas. Under utredningstiden kan s.k. sjukdagpeng betalas ut i 54 veckor. Rehabiliteringsersättning kan utbetalas i högst fem år.

I Norge kan den som uppburit sjukpenning så länge sådan förmån kan utges (dvs. ett år) i stället få attföringspenger om arbetsförmågan fort- farande är nedsatt med minst hälften. Ersättningen, som motsvarar ca 65 procent av lönen, kan utges så länge den försäkrade får medicinsk behand- ling som kan leda till förbättring av arbetsförmågan. Attföringspenger kan också utges under tid för yrkesinriktad rehabilitering. Det finns ingen tidsgräns för hur länge attföringspenger kan utges. Den genomsnittliga

ersättningsperioden med attföringspenger är ca ett år. Ansvaret för den yrkesmässiga rehabiliteringen i Norge vilar på arbetsförmedlingen.

I Finland finns regler om rehabiliteringsskyldighet i de lagar som avser social- och hälsovården, arbetsmarknaden och försäkringssystemen. Till den som genomgår rehabilitering för att kunna hålla sig kvar i arbetslivet eller kunna återgå till sitt arbete utbetalas en rehabiliteringspenning. Folk- pensionsanstalten är skyldig att utreda rehabiliteringsbehov och möjligheter för den som fått sjukpenning i 60 dagar.

I Tyskland har sjukkassan ansvaret för den medicinska rehabiliteringen. Ansvaret för den arbetsmässiga rehabiliteringen åvilar pensionsförsäkring- en. Rehabiliteringensverksamheten är alltså uppsplittrad med dålig sam- ordning. Det finns inga tvingande regler för en arbetsgivare att vidta reha- biliterande åtgärder. En försäkrad har möjlighet att börja arbeta deltid för att successivt trappa upp arbetsinsatsen. Under denna tid kan sjukkassan betala hel sjukpenning.

Varje utbetalningskontor i Frankrike har en heltidsanställd rådgivande läkare eller särskild kontrollant. Senast efter sex månaders sjukskrivning skall läkaren undersöka den försäkrade för att ta ställning till eventuella åtgärder, som t.ex. rehabilitering. De kassatjänstemän som betalar ut sjuk- penning har dock inte ens rätt att få veta den sjukes diagnos. Rehabilite- ring kan t.ex. ske i form av arbetsträning på den egna arbetsplatsen. En form av rehabiliteringsersättning kan utges. Denna är högre än den vanliga sjukpenningen. Kopplingen mellan sjukpenningförsäkringen och den yrkes- mässiga rehabiliteringen är svag i Frankrike.

I Nederländerna har sjukkassorna huvudansvaret för rehabiliteringen.

I Sverige har försäkringskassan ett samordningsansvar för rehabiliterings- insatserna. Ersättning kan utges under ungefär ett år i form av rehabilite- ringspenning, som motsvarar ca 95 procent av den försäkrades lön.

Maximal sjukpenningtid

Den tid under vilken en försäkrad kan uppbära sjukpenning är begränsad i flertalet av de utländska systemen. Den maximala sjukpenningtiden varie- rar dock avsevärt. I de fall en försäkrad blir "utförsäkra " från sjukpen- ningförsäkringen träder normalt förtidspensionen in som ersättningsform.

En beskrivning av reglerna om förtidspension följer på sidan 100.

I Danmark upphör sjukpenningen när den försäkrade varit sjukskriven mer än 52 veckor under de senaste 18 månaderna. 1 Norge betalas sjukpenning under maximalt 250 dagar (sjukpenning utges inte för lördag och söndag samt under semester). När en försäkrad varit helt arbetsför i sex månader inträder rätt till en ny ersättningsperiod om 250 dagar.

I Finland har den försäkrade rätt till sjukpenning under 300 vardagar om han eller hon varit arbetsför i ett år före insjuknandet. I Tyskland utbetalas sjukpenning maximalt 78 veckor under en treårsperiod för en och samma sjukdom. För Frankrike gäller att sjukpenning betalas i 360 dagar under en treårsperiod. Vid vissa långvariga sjukdomstillstånd, enligt särskild lista, kan ersättning betalas i tre år. 1 Nederländerna är ersättningstiden begrän— sad till ett år, och i Storbritannien är tiden med rätt till sjuklön begränsad till 28 veckor. Irland skiljer sig från mönstret så till vida att försäkrad som erlagt avgift i minst 260 veckor har en obegränsad ersättningstid (till ål— derspension). För övriga är ersättningstiden begränsad till 52 veckor.

Även Sverige har en formellt sett obegränsad ersättningstid.

Finansiering

Under de perioder arbetsgivaren skall betala sjuklön står denne ensam för kostnaden. Avgifterna till sjukförsäkringssystemen varierar givetvis be- roende på arbetsgivarperiodemas längd, ju längre arbetsgivarperiod, desto lägre avgift. Utomlands delas avgifterna mycket ofta mellan arbetsgivare och arbetstagare. I vissa länder erläggs en avgift som avser samtliga so- cialförsäkringsförmåner. Därmed saknas möjlighet att särskilja avgifterna till sjukpenningförsäkringen. En rättvisande jämförelse är därmed svår att gora.

I Danmark är sjukförsäkringen skattefinansierad. I Norge betalar arbets- givaren 16,7 procent av lönen och arbetstagaren 7,8 procent, avgiften avser även andra socialförsäkringsförmåner. Medel tillförs också från trafikförsäkringen. I Finland betalar arbetsgivaren 1,45 procent av brutto- lönen. Arbetstagaren betalar 2,2 procent på bruttoinkomsten upp till 80 000 mark per år, och 3,7 procent på inkomster däröver.

För Tysklands de] gäller att arbetsgivare och anställda betalar häften var av kostnaden för sjukförsäkringen. Sjukkassorna avgör själva avgiftens stor- lek. Kassorna måste se till att avgifter och kostnader för försäkringen balanserar så att verksamheten inte går med underskott. Då medlems— och riskstrukturen skiljer sig mellan kassorna varierar avgifterna mellan 8 och 16 procent av lönen. (Att notera är att endast ca 10 procent av kassornas utgifter avser sjukpenning. De dominerade kostnaderna utgörs av sjukhus— vård ca 30 procent samt läkarvård och läkemedel ca 15 procent vardera.)

I Frankrike betalar arbetsgivaren 12,6 och den anställde 6,8 procent av lönesumman för sjuk- och moderskapsförsäkring samt invaliditetsförsäk- ring och efterlevandeförmåner från pensionsförsäkringen. Medel tillförs även från trafikförsäkringen samt genom en särskild alkoholskatt. I Neder- länderna betalar arbetsgivaren 6,75 procent på bruttolönen och den an- ställde 1,2 procent på lönen upp till 73 320 gulden. Egenavgiften för för- tidspensioneringen är ca 12 procent. I Storbritannien betalar arbetsgivaren mellan 4,6 och 10,45 procent beroende på den anställdes lön. Arbetstaga- ren betalar mellan två och nio procent. Avgifterna täcker dock även kost- naden för andra socialförsäkringar, t.ex. invaliditet, ålderspension, arbets— skador och arbetslöshet.

I Sverige är den sjukförsäkringsavgift som arbetsgivaren betalar 8,43 pro- cent. Staten bidrar med vissa skattemedel och de försäkrade betalar en egenavgift på 0,95 procent av inkomster upp till 7,5 basbelopp. Avgifterna täcker bl.a. också kostnaden för föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och närståendepenning.

Förtidspension

Med förtidspension avses i detta avsnitt endast den ersättningsform som blir aktuell då en försäkrad på grund av sjukdom fått sin arbetsförmåga varaktigt nedsatt, eller nedsatt för avsevärd tid. Vid beslut om förtids- pension väger arbetsmarknadsskäl, i kombination med fysisk eller psykisk ohälsa, olika tungt i de länder som redovisas. Betydelsen av sådana fakto— rer har dock inte varit möjlig att ange. Förtida uttag av ålderspension, delpension eller andra former av pension på grund av rena arbetsmark— nadsskäl ingår inte i jämförelsen.

Allmänt om reglerna

I Danmark kan förtidspension utges till den som är mellan 18 och 67 år. Det finns tre ersättningsnivåer. Om endast en obetydlig arbetsförmåga återstår utges högsta förtidspension (endast upp till 60 år) som ger rätt till grundbelopp, tilläggspension, invalidpension och tillägg i relation till in- validiteten. Därutöver finns ytterligare två nivåer, en vid nedsättning mel- lan 67 och 99 procent samt en vid nedsättning mellan 50 och 66 procent.

I Norge kan ersättning utges till den som är mellan 16 och 67 år. Arbets— förmågan skall vara nedsatt med minst 50 procent. Kompensationsnivån motsvarar den vid ålderspension, ofta med kompletterande ersättning enligt avtal.

I Finland kan ersättning utges till den som är mellan 16 och 64 år. Arbets- förmågan måste vara nedsatt med minst 40 procent. Hel pension utges när nedsättningen uppgår till 60 procent. Ersättningsnivån, inklusive komplet- tering genom avtal, är ca 60 procent av tidigare inkomst.

I Tyskland krävs att sociala avgifter betalats i minst 60 månader, varav 36 under de senaste fem åren. Det finns två former av förtidspension, Berufs- unfähigskeitsrente (BU) och Erwerbsunfåhigskeitrente (EU). BU kan bevil— jas den som har ett yrke. Det krävs då att arbetsförmågan i detta eller liknande yrke är nedsatt med minst hälften. EU kan beviljas den som för- lorat förmågan att överhuvudtaget ta ett förvärvsarbete. Partiell EU finns inte, men den som har en restarbetsförmåga får EU om något deltidsarbete inte finns att tillgå. BU utgör 2/3 av, och EU är lika stor som ålderspen- slonen.

I Frankrike krävs att sociala avgifter betalats i minst ett år, samt att arbete utförts under minst 800 timmar varav 200 under det senaste kvartalet. Om arbetsförmågan är nedsatt med minst 2/3 kan förtidspension utges med 30 procent av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. Är arbets- förmågan helt nedsatt utges 50 procent. En förtidspension tidsbegränsas alltid, och vid 60 års ålder byts den ut mot ålderspension.

Förtidspension kan utges i Nederländerna redan när arbetsförmågan är nedsatt med minst 15 procent. Full pension betalas när arbetsförmågan är nedsatt med minst 80 procent. Maximal pension utgör 70 procent av tidi- gare lön, upp till ett visst tak.

I Storbritannien utges förtidspension när SSP upphör efter 28 veckor. Förtidspensionen tidsbegränsas med hänsyn till sjukdomens prognos. Hel nedsättning av arbetsförmågan krävs. Beloppet är ca 54 pund per vecka (år 1992), därtill utges ett åldersberoende invaliditetstillägg på mellan ca tre och elva pund i veckan. Dessutom finns en tilläggspension grundad på inkomst fr.o.m. år 1978. I den mån avtalsenlig komplettering förekommer, är den begränsad till tjänstemän.

I Sverige kan förtidspension utges till den som fyllt 16 men inte 65 år, om arbetsförmågan är varaktigt nedsatt. Beroende på arbetsförmågans ned- sättning kan hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels pension utges. Bedöms arbetsförmågan vara nedsatt för avsevärd tid beviljas sjukbidrag, som är en i tiden begränsad förtidspension. Kompensationsnivån är ca 65 procent av tidigare inkomst. De avtalskompletteringar som förekommer på i stort sett hela arbetsmarknaden höjer kompensationsnivån till omkring 80 procent.

Jämförelser om förtidspensionering

Enkelt uttryckt har förtidspensioneringen i Europa genomgått tre utveck- lingsfaser sedan 1970-talet. Inledningsvis beviljades förtidspension enbart på medicinska kriterier. Arbetsmarknadsproblemen löstes i första hand genom andra åtgärder. Under en andra fas utvecklades olika möjligheter att förtidspensionera den äldre arbetskraften inom ramen för lagstadgade och avtalsbaserade pensionssystem eller genom förlängning av ersättnings- perioderna i arbetslöshets- och sjukförsäkringssystemen. Socialförsäkringen blev på så sätt en del av arbetsmarknadspolitiken. I den tredje fasen upp— täckte man i de flesta länder att förtidspensioneringen under 1970- och 1980—talen lett till stora påfrestningar på pensionssystemen. Samtidigt bör- jade man också inse att den framtida tillväxten av den äldre befolkningen skulle komma att ställa ökade krav på konsolidering av pensionssystemen. Detta har lett till att reglerna skärps och möjligheterna att få förtidspension försvåras. I flertalet länder skärps kriterierna för förtidspension. De medi- cinska kraven höjs, samtidigt som ersättningsnivåerna sänks.

Det är mycket svårt att jämföra olika länder i fråga om förtidspensione- ring. Man måste vid en sådan jämförelse bland annat ta hänsyn till att pensionsåldern varierar mellan länderna. Den normala pensionsåldern i västvärlden är 65 år för män. Dock finns vissa skillnader. I Danmark och Norge är den 67 år och i Italien 60 år. I Tyskland kan den som arbetat i

35 år gå i pension vid 63 års ålder. I många länder är även kvinnornas pensionsålder 65 år. Men i Danmark och Norge är den 67, i bl.a. Frankri— ke och Belgien 60 och i Italien 55 år. Eftersom förtidspensionering är vanligare i högre åldrar innebär en lägre pensionsålder ett färre antal för- tidspensionärer.

Rätten till förtidspension grundas oftast på en medicinsk nedsättning av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst. Den lägsta graden av nedsätt- ning av arbetsförmågan för rätt till förtidspension varierar mellan länderna. Ju lägre grad av nedsättning som krävs, desto fler försäkrade kvalificerar sig givetvis för rätt till ersättning. I Grekland och Spanien krävs en ned- sättning av arbetsförmågan med minst 1/3, i många andra länder måste arbetsförmågan vara nedsatt med minst hälften eller 2/3. I Storbritannien och Irland krävs en fullständig nedsättning.

Antalet förtidspensionärer i ett land kan också påverkas av utformningen av andra försäkringssystem. Mycket långa eller obegränsade ersättnings- tider i arbetslöshetshetsförsäkringen leder sannolikt till ett färre antal för- tidspensionärer. Generösa möjligheter till delpension och förtida uttag av pension ger troligen också samma resultat. I Belgien, Frankrike, Tyskland och Storbritanien har man försökt att lösa arbetsmarknadsproblemen för den yngre arbetskraften genom att erbjuda mer eller mindre förmånliga villkor för äldre som frivilligt lämnar sin plats till yngre. Denna typ av avgångsersättningar minskar givetvis också trycket på förtidspensionering— en.

Ett ytterligare problem vid en jämförelse mellan antalet förtidspensionärer är att den kvinnliga förvärvsfrekvensen varierar mellan olika länder. I länder där andelen kvinnor i arbetskraften är låg är möjligen hemmafrurol— len ett oavlönat alternativ till en förtidspension.

Ett alternativ sätt att försöka jämföra omfattningen av förtidspensionering- en är att ange hur stort arbetskraftsdeltagandet är. Eftersom variationerna i kvinnlig sysselsättningsgrad varierar stort mellan länderna måste en jäm- förelse i detta sammanhang inskränkas till enbart omfatta mån.

Tabell 6.1 Arbetskraftsdeltagande bland män i åldersgruppen 55 t.o.m. 64 år, procent av ålders- gruppen

1970 1980 1990 1991 1992 Japan 86,6 85,4 83,3 84,5 84,9 Sverige 85,4 78,7 75,0 75,1 73,1 Norge 83,9 79,5 72,8 71,0 71,8 Irland 91,0 79,1 68,6 66,9 — Storbritannien 84,2 81,6 68,0 67,5 65,7 USA 80,7 71,2 67,1 63,3 66,4 Canada 80,7 76,2 64,9 62,5 62,0 Tyskland 84,2 67,3 57,9 —— — Portugal 82,1* 75,0 66,9 63,0 63,9 Spanien 80,1 76,1 62,4 ' 61,7 60,6 Frankrike 75,4 68,6 45,8 44,5 44,0 Nederländerna 80,6 63 ,2 45,7 43 ,4 43,1 Finland 73,2 56,9 45,4 46,3 45,2

* år 1974 Källa: OECD

Tabellen visar att Sverige och Norge, fram t. o. m. är 1992, var de länder som tillsammans med Japan lyckades hålla den största delen äldre manliga arbetare kvar i arbetskraften. Även om förtidspensioneringen uppfattats som ett stort problem 1 Sverige tycks äldreavgångarna varit betydligt större i Europa. Den internationellt sett viktigaste drivkraften bakom förtidspen- sioneringarna tycks inte ha varit höga ersättningsnivåer utan hög arbets- löshet. Bland länder med hög arbetslöshet kan man dock se att de länder som har de mest förmånliga socialförsäkringarna, dock inte alltid i form av renodlad förtidspension, också har det högsta utträdet från arbetsmarkna- den.

Mycket talar för att Sverige nu, med en kraftig ökning av arbetslösheten, kommer att tvingas till en kraftig reducering av den äldre arbetskraften, och därmed till ökade kostnader för förtidspensioneringen. Några tenden- ser till detta kan dock ännu inte skönjas. Antalet nybeviljade förtidspensio- ner bland äldre, gruppen 60 t.o.m. 64 år, har minskat både under åren 1992 och 1993.

Arbetsskadeförsäkring

I stort sett alla länder i västvärlden har särskilda ersättningsregler för ar- betsskador. Endast Nederländerna och Schweiz skiljer sig från detta möns- ter. 1 Nederländerna finns ingen särskild reglering för skador som inträffar i arbete, ersättning lämnas som vid annan sjukdom eller skada. Schweiz har regler om rätt till ersättning vid olycksfall såväl i som utom arbete, vissa arbetssjukdomar omfattas också. Till skillnad från övriga länder delas premien i Schweiz mellan arbetsgivare och arbetstagare. För att visa hur inkomstförlust m.m. till följd av arbetsskada kompenseras inom socialför- säkringen lämnas här en kortfattad redogörelse bl.a. för den skyddade personkretsen, arbetsskadebegrepp samt ersättning under akut tid och vid invaliditet. Studien omfattar i huvudsak Danmark, Norge, Finland, Tysk— land, Frankrike och Storbritannien. Redovisningen omfattar inte eventuella avtalskompletteringar.

Skyddad personkrets

Genomgående är att försäkringsskyddet avser arbetstagare. I t.ex. Dan- mark gäller försäkringen även om arbetet varar högst tillfälligt eller t.o.m. är oavlönat. Hjälp i privata hushåll som understiger 400 timmar per år är dock undantaget. I Tyskland omfattas även bl.a. lantbrukare och studeran- de. Beamten (offentliganställda i särskilt anställnigsförhållande) står utan— för försäkringen. I Frankrike omfattas även elever i teknisk utbildning, intagna som arbetar i fängelse samt frivilliga i sociala hjälporganisationer.

I vissa länder finns möjlighet för egenföretagare att teckna frivillig försäk- ring.

I Sverige omfattas alla förvärvsarbetande, dvs. anställda, uppdragstagare samt egenföretagare. Studerande omfattas under arbetsliknande moment i utbildningen. För bl.a. värnpliktiga, försvarsfrivilliga och interner finns ett motsvarande skydd i lagen om statligt personskadeskydd.

Arbetsskadebegrepp

I samtliga länder gäller försäkringen för olycksfall i arbetet. Försäkrings- skydd vid olycksfall på väg till eller från arbetet finns i Finland, Jyskland

och Frankrike.

Begreppet arbetssjukdom är avgränsat i samtliga länder. Tekniken som används för att avgränsa sjukdomsbegreppet är normalt att i särskild för— fattning förteckna vilka sjukdomar som kan ge rätt till ersättning, eller ange vilka sjukdomsorsaker (skadlig inverkan) som accepteras.

I Finland godkänns t.ex. skador som orsakats av fysikaliska, kemiska eller biologiska faktorer. Under vissa förhållanden kan även inflammationer i muskler och senor godkännas. I Tyskland tillämpas ett förteckningssystem med ca 60 sjukdomar och sjukdomsorsaker. Även i Frankrike finns ett särskilt tabellsystem 1 vilket anges de sjukdomar som kan godkännas 1 de fall kravet på lägsta exponeringstid är uppfyllt.

I Sverige omfattar försäkringen såväl olycksfall som färdolycksfall. Arbets- sjukdomsbegreppet är generellt utformat och omfattar i princip varje ar- betsmiljöfaktor som kan ge upphov till skada.

Bevisregel

Bevisreglerna i försäkringarna är i huvudsak utformade till de försäkrades fördel. Uppkomna skador skall anses bero på det olycksfall eller den skad- lighet den försäkrade varit utsatt för, om inte övervägande sannolikhet talar mot det. Det omvända beviskravet kan ses som uttryck för försäk- ringarnas karaktär av socialförsäkring, ett visst mått av osäkerhet beträf— fande sambandet anses acceptabelt.

Som exempel kan nämnas att i Norge skall en skadan anses ha uppkommit i arbetet om inte försäkringsgivaren kan bevisa att detta uppenbarligen inte är fallet. Och i Tyskland krävs att arbetet väsentligt skall ha bidragit till sjukdomen för att denna skall kunna godkännas som arbetsskada.

När en försäkrad i Sverige varit utsatt för ett olycksfall eller en miljöfaktor som uppfyller kravet på tillräcklig skadlighet, krävs att övervägande skäl talar för ett samband.

Ersättning under akut tid

Genomgående lämnas full ersättning för den skadades kostnader för sjuk— vård och medicinsk rehabilitering.

Full ersättning för inkomstförlust lämnas i Norge, Finland och Diskland. I Danmark är ersättningen densamma som vid annan sjukdom, dvs. 90 pro- cent. I Frankrike ersätts inkomstförlust till hälften under de första 28 da- garna, därefter med 66,7 procent. I Storbritannien lämnas ersättning under de 15 första veckorna i enlighet med vad som gäller vid annan sjukdom, dvs. normalt 52,50 pund per vecka. Kompletteringar via avtal är dock vanliga.

I försäkringarna ingår inte ersättning för sveda och värk.

I Sverige är ersättningen för medicinsk vård och för inkomstförlust den— samma som vid annan sjukdom.

Ersättning under invaliditetstid

Ersättning lämnas dels för inkomstförlust, dels för medicinsk invaliditet. För rätt till ersättning krävs att arbetsförmågan är nedsatt i en viss om- fattning eller att den medicinska invaliditeten är av en viss grad.

I Danmark lämnas ersättning med 80 procent av inkomstförlusten om den förvärvsmässiga invaliditeten överstiger 15 procent. Ersättning för beståen— de men lämnas när den medicinska invaliditeten medfört mer än fem pro- cents medicinsk invaliditet. Vid 100 procent medicinsk invaliditet är ersätt- ningen 350 000 DKK (år 1993).

I Norge utges ersättning enligt en standardiserad modell som syftar till att ge den skadade full ekonomisk kompensation. Den förvärvsmässiga in— validiteten skall dock uppgå till minst 15 procent. Ersättning för bestående men utges om den medicinska invaliditeten uppgår till minst 15 procent. Vid 100 procent medicinsk invaliditet är ersättningen 177 500 NOK (år 1991).

I Finland är kompensationsnivån 85 procent av den skadades inkomst. Nedsättningen måste dock uppgå till minst tio procent av arbetsförmågan. Vid bestående men lämnas ersättning i förhållande till skadans medicinska

svårighetsgrad. Skadorna har delats in i 20 olika invaliditetsklasser.

I Tyskland är ersättningsnivån ca 75 procent av tidigare inkomst. Nedsätt- ningen av arbetsförmågan måste dock uppgå till minst 20 procent. Ingen ersättning lämnas för medicinsk invaliditet.

För Storbritanniens del gäller att ersättning efter den 15:e veckan lämnas i förhållande till hur stor del av arbetsförmågan som är nedsatt. Vid lägsta nivån, 20 procents nedsättning, är ersättningen 18,32 pund per vecka, och vid fullständig nedsättning är den 91,60 pund per vecka. Om den skadade fått sin arbetsförmåga fullständigt nedsatt, och därutöver är i behov av daglig tillsyn och vård kan ett särskilt bidrag, Constant Attendance Al- lowance, utges. Beroende på omfattningen av hjälpbehovet kan bidraget variera mellan 18 och 73 pund per vecka.

I Sverige lämnas ersättning i form av livränta som kompenserar inkomst— förlusten till 100 procent. Arbetsförmågan måste vara nedsatt med minst en femtonde] och inkomstförlusten måste uppgå till minst 8 800 kr per år (är 1994). Ingen ersättning lämnas för medicinsk invaliditet.

Ersättning vid dödsfall

I samtliga försäkringar finns regler om rätt till ersättning för, eller hjälp med, begravningskostnader. Till efterlevande lämnas ersättning för förlust av försörjare.

I t.ex. Finland betalas familjepension med högst 70 procent av den avlid- nes inkomst. Pensionens storlek är beroende av antalet efterlevande. I Tyskland är ersättning till efterlevande make högst 40 procent av den av— lidnes inkomst och barnlivräntan 20 procent.

I Sverige lämnas begravninghjälp med 30 procent av basbeloppet. Ersätt- ning till efterlevande lämnas i form av omställningslivränta och efterlevan- delivränta. Som exempel kan nämnas att ersättningen till en efterlevande make med två barn blir 80 procent av den avlidnes inkomst. Nivån bibe- hålls till dess att det yngsta barnet fyller tolv år.

Vem tecknar försäkring?

I samtliga länder är försäkringen obligatorisk. En arbetsgivare är skyldig att teckna försäkring för sina anställda och kan alltså inte välja att stå själv- risk för eventuella skador. Det är heller inte möjligt att teckna annan för- säkring än den som är lagstadgad.

IDanmark tecknar arbetsgivare försäkring i valfritt privat försäkringsbolag som fått koncession för arbetsskadeförsäkring. Stat och kommun har inte skyldighet att teckna försäkring för sina anställda. De flesta kommuner har dock tecknat försäkring. Reglerna är i princip desamma i Norge och Fin— land.

I Diskland tecknas försäkring i branschorganisationer (Berufsgensossen- schaften) som förvaltar försäkringen. Det finns drygt 90 Berufsgenossen- schaften varav 35 är organisationer för näringslivet.

I Frankrike tecknas försäkring i ett offentligt system.

I Sverige är alla förvärvsarbetande automatiskt omfattade, någon särskild försäkring tecknas inte.

Anmälan, beslut m.m.

I de granskade länderna är det primärt arbetsgivarens skyldighet att göra anmälan om arbetsskada.

I Danmark anmäls inträffad skada till försäkringsbolaget. Bolaget vidare— befordrar anmälan till Arbejdsskadestyrelsen som beslutar i frågan om arbetsskada föreligger. Bagatellartade skador kan avgöras av försäkrings- bolagen.

Situationen är likartad i Norge, där skadan skall anmälas till det försäk- ringsbolag som meddelat försäkringen. Bolaget underrättar i sin tur Riks- trygdeverket. Beslut i frågan om arbetsskada föreligger fattas av trygde— kontoret.

I Finland är det försäkringsbolaget som beslutar i frågan om yrkesskada föreligger. I Tyskland skall en arbetsgivare anmäla arbetsskada som leder till mer än tre dagars arbetsoförmåga. Beslut i fråga om arbetsskada före-

ligger fattas av Berufsgenossenschaften.

Även i Sverige är en arbetsgivare skyldig att anmäla arbetsskada han får kännedom om. Anmälan görs till försäkringskassan, som också fattar be- slut i fråga om arbetsskada.

Premier

Premien till arbetsskadeförsäkringen betalas till fullo av arbetsgivaren.

I Danmark kan försäkringspremiernas storlek delvis avtalas mellan arbets— givare och försäkringsbolag. Premien för olycksfallsförsäkringen varierar mellan bolagen och kan, beroende på den försäkrade verksamhetens art, vara mellan 100 och 7 000 DKK per år och anställd.

Fr.o.m. år 1987 har det inrättats en gemensam pool för arbetssjukdomar, Ehrvervssygdomspoolen. Syftet med poolen är att utjämna bolagens kost- nader för arbetssjukdomar. Poolens styrelse fastställer en tariff som an- vänds av alla bolag vid premiesättningen. Alla bolag tillhandahåller alltså en arbetssjukdomsförsäkring till lika premie. Premien för försäkringen för arbetssjukdomar varierar (år 1991) mellan 17 och 626 DKK per anställd och år.

Det finns inskränkningar i bolagens möjlighet att använda ett ekonomiskt överskott från arbetsskadeförsäkringen. Bolagen skall vid slutet av varje räkenskapsår sända in en noggrann information till Arbejdsskadestyrelsen och Finanstilsynet om premieintäkter.

I Norge baseras premien på en fareklasseindelning med sju olika fareklas- ser. Premien fastställs dock individuellt mellan försäkringsbolag och ar- betsgivare, varvid hänsyn tas till de fareklasser de anställda tillhör. År 1992 varierade årspremien mellan 500 och 6 000 NOK per anställd, ge- nomsnittspremien var cirka 1 200 NOK. Fr.o.m. år 1991 har det införts regler om s.k. refusjon. Reglerna innebär att försäkringsbolagen skall åter- bära en viss procentandel av den utbetalda ersättningen till folketrygden. För åren 1991 och 1992 fastställdes denna till 120 procent. Avgiften är avsedd att täcka det allmännas utgifter för arbetsskadorna fullt ut.

Det finns två skilda principer för beräkning av premien i Finland, tabell- premie och specialtarifering. Enligt tabellpremien beräknas premien enbart

utifrån risken i den aktuella branschen. Tabellpremien fastställs genom en lista med ca 600 arbeten indelade i elva olika riskklasser. Tabellpremie— modellen används främst i fråga om mindre företag. Premien kan variera mellan 0,4 och 6 procent. Genomsnittspremien är ca 1,1 procent. Special- tariffering förutsätter något större företag (premier över 98 000 FMK per år), och premiesättningen bygger på skaderisken i det enskilda företaget. Skadeförebyggande åtgärder kan därför påverka premiens storlek, dock uppges en eftersläpning på tre till fem år. Premiegrunderna fastställs av Social— och hälsovårdsministeriet. En arbetsgivare kan besvära sig över storleken på sin premie. I princip råder ett vinstförbud på försäkringen för försäkringsbolagen.

I Tyskland beräknas premien dels efter riskklass, dels efter skadeutveck- ling. Varje företag, eller del av företag, placeras i en riskklass. Totalt finns ca 600 riskklasser. Om en förändring sker i antalet arbetsskador i ett företaget kan premien höjas alternativt sänkas. År 1992 var den genom- snittliga avgiften 1,4 procent.

I Frankrike avgör företagets storlek på vilket sätt premien skall beräknas. För företag med mindre än 20 anställda är premien lika för alla i samma bransch. Företag med mellan 20 och 299 anställda betalar en sammansatt premie som dels är fast, dels baserad på företagets egna kostnader för arbetsskador. Procentandelen som speglar företaget verkliga kostnad ökar med antalet anställda. Företag med 300 eller fler anställda betalar en avgift som baseras på kostnaden för det enskilda företaget. Avgifterna till försäk- ringen varierar mellan 1,6 och 35 procent.

I Sverige är arbetsgivaravgiften till arbetsskadeförsäkringen 1,38 procent. Avgiften täcker även kostnaden för skador enligt äldre lagstiftning.

Samordning

IDanmark finns vissa brister i samordningen mellan arbetsskadeersättning och andra förmåner. Overkompensation kan förekomma i de fall då en skadad uppbär förtidspension och arbetsskadeersättning samtidigt.

I Finland är ersättningen från olycksfallsförsäkringen primär i förhållande till all annan socialförsäkring. I den mån en skadad är berättigad till ersätt- ning från annat håll utges sådan ersättning till den del den överstiger

ersättningen från olycksfallsförsäkringen. Försäkringsbolagen kan regressa vid skadeståndsskyldighet och vid tratikskada.

Kompletterande försäkringsskydd

I Danmark har avsaknaden av full ersättning för inkomstförlust under akut tid lett till att arbetsgivare och fackföreningar tecknar kompletterande pri- vata försäkringar för anställda, respektive medlemmar.

Rehabilitering

I likhet med förhållandena vid annan sjukdom är det kommunerna som i Danmark har ansvaret för rehabilitering. Ersättning för inkomstförlust under rehabilitering lämnas dock från arbetsskadeförsäkringen.

Finland har en särskild lag om rehabilitering av yrkesskadade. Försäk- ringsbolagen har skyldighet att initiera rehabilitering om en skada föranle- der en långvarig nedsättning av arbetsförmågan. Inkomstförlust och kost— nader täcks av försäkringen.

I Tyskland är det officiella mottot "rehabilitering i stället för livränta". Med alla lämpliga medel försöker man att återställa den skadades arbets- förmåga. Rehabiliteringsinsatserna är medicinska, yrkesinriktade och so— ciala. Det är Berufsgenossenschaften har det totala ansvaret för de skada— des rehabilitering, och det finns ingen egentlig samordning med andra organ. Ar 1991 utgjorde kostnaden för rehabilitering 12 procent av den totala kostnaden för försäkringen.

Skadeförebyggande

I Danmark anses investeringar i arbetsmiljö knappast ha någon premie- sänkande effekt.

I Finland skickar de flesta försäkringsbolag regelbundet Skadestatistik till sina kunder. Arbetsgivaren får på detta sätt uppgift om de egna skadornas antal, kostnader m.m.

Berufsgennossenschaften i Tyskland har en lagstadgad skyldighet att med alla lämpliga medel vidta åtgärder som förebygger olycksfall och sjukdo- mar. Man har därför byggt upp en tillsynstjänst som bland annat besöker företagen för att granska säkerheten och ge råd i arbetsmiljöarbetet. I de olika försäkringsorganen finns ungefär 1 400 tjänstemän som arbetar med det skadeförbyggande åtgärder av detta slag.

De regionala kassorna har en viktig roll i det förebyggande arbetet I Frankrike. Man har bl.a. egna yrkesinspektörer. Om brister i arbetsmiljön uppmärksammas på ett företag kan premien höjas med 25 procent om inte åtgärder vidtas inom en viss tid. Ytterligare höjningar (50—100 procent) kan bli aktuella om åtgärderna fördröjs. Företag som förbinder sig att genomföra förbättringar kan få investeringshjälp från kassan.

Skadeståndsprocesser

I Danmark är en arbetstagare inte förhindrad att kräva ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler. För att rätt till sådan ersättning skall bli aktuell krävs dock sannolikt minst att arbetsgivaren överträtt arbetsmiljölagen. Den danska arbetsskadeförsäkringen skyddar således inte en arbetsgivare från yrkanden om skadestånd. Antalet krav på sådan ersättning uppges vara mellan 500 och 1 000 per år, 30 till 40 procent av dessa förs till domstol.

Det finns inget som hindrar en skadad i Finland att kräva skadestånd av sin arbetsgivare för sådana ersättnigar, t.ex. sveda och värk, som inte finns i försäkringsskyddet.

Även i Norge har en skadad arbetstagare rätt att kräva ersättning av sin arbetsgivare för de skadeföljder som inte täcks av försäkringen. Vidare kan även en försäkringsgivare kräva ersättning av en arbetsgivare som har vållat en skada eller sjukdom.

Rätt till skadestånd i Tyskland föreligger om arbetsgivaren genom en med- veten och överlagd handling vållat skadan. Enligt uppgift från den tyska arbetsgivareföreningen förekommer inga Skadeståndsprocesser.

I Storbritannien kan den som drabbats av arbetsskada till följd av försum- lighet från arbetsgivarens sida kräva Industry Injury Compensation. Storle— ken på ersättningen är beroende dels av hur allvarlig skadan är, dels gra-

den av försumlighet från arbetsgivarens sida. Denna typ av processer upp- ges vara vanliga, ca 80 000 per år. Många arbetsgivare har kompletterat med försäkringar för att täcka de kostnader som kan uppstå.

Diskussion om och utvecklingen inom sjukförsäkring, förtidspension och arbetsskadeförsäkring

Norge

I Norge kunde man konstatera att sjuktalet, för tid efter arbetsgivarperio- den, ökade med två dagar under den andra hälften av 1980-talet. För att komma till rätta med denna utveckling vidtogs en rad olika åtgärder. I Norge är den läkarintygsfria perioden tre dagar. Det formulär för läkar— intyg som efter denna period skall utfärdas gjordes mer omfattande. Den medicinska kontrollen skärptes, det krävs nu ett nytt läkarintyg varannan vecka. För rätt till fortsatt sjukpenning införde man även krav på ett sår- skilt läkarutlåtande efter åtta veckors sjukskrivning. I detta utlåtande skall läkaren bl.a. ange prognos och rehabiliteringsbehov. Vidare skall Trygde— kontoren gå in aktivt i sjukfallen senast efter tolv veckor.

Läkarnas mer aktiva roll, uppföljningen av sjukintyg, en viss ökning av förtidspensioneringen och den ökade arbetslösheten bedöms vara anled— ningen till att sjuktalet har minskat från 1990. Till denna utveckling har också bidragit att arbetsmarknadens parter medverkat i en arbetsplatsin- riktad kampanj för att minska sjukfrånvaron. En ytterligare faktor kan ha varit den uppmärksamhet som de ökade kostnaderna för sjukersättningar- na fick i massmedia.

Inledningsvis diskuterades också möjligheterna att sänka ersättningsnivåer- na, men dessa förslag drogs tillbaka efter häftig kritik från bl.a norska LO.

Det har vidare blivit svårare att få förtidspension i Norge. Sjukdoms- begreppet har stramats åt, samtidigt som det ställs högre krav på det medi- cinska beslutsunderlaget. Endast väl definierade diagnoser, som enligt den medicinska vetenskapen kan orsaka nedsättning av arbetsförmågan, kan nu läggas till grund för ett beslut. Vidare krävs också läkarutlåtande från minst två läkare. Efter det att kraven ändrats kunde man notera att antalet

förtidspensioner för första gången visade en reell nedgång sedan förmånen infördes år 1967. Under år 1992 förtidspensionerades 2 300 färre än året

innan.

Det norska Rikstrygdeverket tror att den minskade sjukfrånvaron och den sjunkande förtidspensioneringen också är en följd av att den ökade sats- ningen på rehabilitering har givit resultat.

I Norge förs även en omfattande diskussion om yrkesskadeförsäkringen. Det är frågan om arbetsgivarnas kostnader för försäkringen som står i centrum. Följande debatt har hämtats ur norska tidningar.

Det hävdas i skilda sammanhang att det inte är arbetsmiljön i ett företag utan företagets storlek som avgör premiesättningen. "Det råder inget tvivel om ett sammanhang mellan storleken på ett företag och vilken premienivå företaget får i förhållande till standardpremien. Stora företag klarar tack vare sin premievolym, sitt värde som totalkund och sin kompetens inom försäkring att uppnå betydande rabatter" (administrative direktören Dag E. Pryhn i Maler- og Byggtapetsermestarnes Landsforening). Allt fler bran- scher tecknar nu kollektiva försäkringsavtal med bolagen. I kraft av den samlade storleken har man då möjlighet att förhandla fram bättre villkor. Sålunda betalar frisörbranschen 1 000 kr per anställd, att jämföra med standardpremien på 3 000 kr. På motsvarande sätt kunde elentreprenörerna förhandla fram en premie på 1 017 kr, jämfört med standardpremien som är 2 000 kr högre.

En målerifirma redovisar att premien per anställd år 1990 var 466 kr, år 1993 hade den stigit till 10 208 kr. För år 1994 har aviserats en höjning av premien med ytterligare 25 procent. Arbetsgivarna skyller på den mono- polliknande situationen, och befarar att de höga premierna kommer att leda till en ökning av svart arbete.

I SAF-tidningen nr 37 (3 december 1993) fanns en artikel med rubriken Arbetsskador för dyra för norska företag. I artikeln anklagar den norska arbetsgivarföreningen (NI-IO) de privata försäkringsbolagen för missbruk. På några få år har premierna chockhöjts, säger Jan Clausen, försäkrings- ansvarig på NHO. Enligt Clausen har premierna fördubblats och det beror på en illa fungerande marknad. Clausen anser att oligopol råder. Bolagen kan godtyckligt sätta vilka premier de vill med hänvisning till att de måste gardera sig för den framtida skadeutvecklingen. Clausen hävdar att främst de små och medelstora företagen drabbats av chockhöjningarna. De stora

företagen har kommit betydligt lindrigare undan vilket beror på att de har ett bra förhandlingsläge i kraft av sin storlek. Enligt Clausens uppfattning subventionerar de små företagen därmed kraftigt de stora.

Chefaktuarien på Norges Försäkringsförbund avfärdar anklagelsen om oligopol med att försäkringen för närvarande kan tecknas i fem bolag. Däremot håller han med om att premierna höjts kraftigt. Men höjningen är inte tillräcklig. Premierna skulle behöva höjas ännu mer eftersom den obligatoriska försäkringen också omfattar yrkessjukdomar. Visar det sig att skadeutvecklingen inte blir den befarade, kommer premierna, enligt aktua- rien, att sänkas. Att större företag har proportionellt lägre försäkringskost— nader än mindre företag, tycker aktuarien inte är så märkligt. Han anser att arbetsmiljön och internkontrollen är bättre i de större företagen, och menar dessutom att skadeprocenten är lägre.

Inom NHO verkar man dock att ha tappat förtroendet för försäkringsbola— gen. Direktör Furlund vid NHO anger i en tidningsintervju att företagen under åren 1991 och 1992 har betalat in 2,1 miljarder kronor i premier. Under samma period har bolagen betalat ut 120 miljoner kronor i skade- ersättningar, dvs. mindre än sex procent av premieinbetalningarna. Bola- gen har alltså gjort stora avsättningar för inträffade skador som ännu inte anmälts. NHO konstaterar dock att räntan på inbetalade premier överstiger summan av skadeutbetalningarna.

Innan den nya yrkesskadeförsäkringen infördes betalade företagen ca 40 miljoner kr till den dåvarande trygghetsförsäkringen. Det ökade kostnader- na har fått N HO att kräva att försäkringen på nytt skall återföras till Folke— trygden.

Danmark

I Danmark har regeringen i september 1992 tillsatt en utredning med upp— drag att lägga fram förslag om ett framtida arbetsskadesystem. Utredning- en består av representanter för arbetsmarknadens parter, dagens försäk- ringsgivare samt berörda departement och myndigheter.

Utredningens förslag skall innehålla strukturen till ett mera förebyggande arbetsskadesystem, ange vilka ersättningar som bör omfattas av systemet samt hur det skall finansieras och administreras. Utredningen skall också överväga om belastningsskador skall kunna godkännas som arbetsskador,

även i de fall då något olycksfall inte har förekommit. Härutöver skall utredningen överväga om systemet även kan omfatta ersättning för förlorad arbetsförtjänst samt för sveda och värk. Utredningen skall även analysera förhållandet mellan nuvarande arbetsskadeförsäkring och skadeståndslagen.

Möjligheterna att införa ett socialförsäkringssystem för arbetsskador i stället för nuvarande försäkringssystem skall också utredas. Ett sådant system skall finansieras med arbetsgivaravgifter som skall differentieras med hänsyn till arbetsmiljön i varje enskilt företag.

Utredningen skall också komma med förslag till ett förenklat och effektivt administrativt system som gör arbetsmarknadens parter ansvariga för det Skadeförebyggande arbetet och för ersättning av arbetsskador.

Något resultat av utredningens arbete kommer sannolikt inte att presenteras före april i år. Beträffande de diskussioner som pågår har följande inhäm- tas under hand. Försäkringen för olycksfall i arbetet kommer inte att för- ändras. För arbetssjukdomar kommer man sannolikt att föreslå att ansvaret förs över på arbetsmarknadens parter. Den nuvarande arbetssjukdoms- poolen strider mot EU:s tredje skadeförsäkringsdirektiv. Beslut i fråga om arbetssjukdomar kommer sannolikt även i fortsättningen att fattas av Ar— bejdsskadestyrelsen. De avgifter som kommer att erläggas av arbetsgivarna kommer att tillföras ett antal branschutskott (ca 35). Dessa utskott kommer även att ges möjlighet att ge en ekonomisk bonus till arbetsgivare som vidtar åtgärder som går utöver arbetsmiljökraven. Ersättning för sveda och värk kommer sannolikt inte heller i framtiden att ingå i försäkringen.

Finland

Debatten i Finland har till stora delar kommit att handla om de höga kost- naderna för sjukvård, läkemedel och tandvård. I övrigt är det främst kost- naderna för arbetslösheten och pensioner som stigit. Finländarna har drab- bats av stigande skatter och täta försämringar i socialförsäkringarna. I andel av BNP har de sociala utgifterna år 1993 nått 37,5 procent, en ök- ning på ca 12 procentenheter under tre år.

Sjukförsäkringen har försämrats vid sex tillfällen under år 1992. Kompen- sationsnivån i den allmänna försäkringen, dvs. för tid efter arbetsgivar- perioden, som tidigare var 80 procent har sänkts till 66 procent.

Pensionsåldern i den offentliga sektorn har höjts till 65 år. Tidigare var den 60 år för kvinnor och 63 år för män. I ett utredningsförslag som pre- senterades våren 1993 föreslogs en höjning av den allmänna pensions- åldern till 67 år, och en indexering av utgående pensioner. Under 1993 infördes en egenavgift på tre procent i den finska motsvarigheten till ATP. Egenavgiften skall successivt öka till 8—10 procent under en period av 20—30 år.

Storbritannien

De två inkomstrelaterade ersättningsnivåerna i Statutory Sick Pay (SSP) kommer att slås samman. Från och med april 1995 kommer endast den högre nivån, 52,50 pund i veckan, att finnas kvar. Nivån har legat still under flera år, och kommer troligen att höjas i april 1996. Den kommer dock sannolikt att endast höjas i nivå med inflationen. Det innebär att i tider med stigande reallöner minskar sjukersättningen som andel av lönen.

Som tidigare redovisats är det arbetsgivaren som betalar ut sjukersättning- en. Huvudregeln är att arbetsgivaren därefter får tillbaka 80 procent från staten. Småföretagare får tillbaka 100 procent för sjukfall som varar sex veckor eller längre. I samband med att den lägre ersättningsnivån för- svinner kommer de stora och medelstora företagen att få stå för hela kost- naden för sjukersättningen. För att omläggningen skall bli kostnadsneutral för företagssektorn sänks de sociala avgifterna med 0,2 procentenheter. Omläggningen blir lönsam för företag med få sjukfall, och leder till ökade kostnader för företag med många sjukfall.

Kostnadsutvecklingen har inte varit särskilt markant i Storbritannien. Det beror bl.a. på att den högre nivån i sjukersättningen legat still, och att den lägre nivån endast höjts i takt med prisförändringarna, varför de minskar som andel av BNP när det är tillväxt i ekonomin. Dessutom sjönk arbets- givarens kompensation för utbetald sjukersättning från 100 till 80 procent år 1991. I reala termer har därför kostnaden för staten minskat.

Utöver den av staten bestämda låga sjukersättningen omfattas de flesta löntagare av tilläggsersättningar från arbetsgivaren. Hela 90 procent av löntagarna arbetar i företag, som har system med sådana tilläggsersättning- ar. Men det är inte alla som får del av ersättningarna, eftersom många företag har kvalifikationskrav. Det kan t.ex. handla om krav på anställ- ningstid, eller krav på ett visst antal arbetade timmar per vecka. För

främst tjänstemannagrupperna är villkoren generösa. Flertalet av dem som är berättigade till tilläggsersättningar får full kompensation. För många arbetare handlar det dock ofta endast om några enstaka pund i veckan. Den genomsnittliga kompensationsnivån för arbetare kan beräknas uppgå till ca 80 procent.

Förtidspension (Invalidity Benefit) som ersättningsform blir aktuell för den som efter 28 veckors sjukskrivning inte längre har rätt till sjukersättning enligt SSP. Antalet förtidspensionärer har ökat kraftigt sedan 1970-talet. Budgetåret 1978/79 fanns det ca 600 000 förtidspensionärer. Nu har an- talet stigit till nära 1 500 000 och skulle om inget gjordes, beräknas öka till 1 770 000 budgetåret 1996/96. Kostnaden budgetåret 1978/79 var 840 miljoner pund och har stigit till 6 400 miljoner pund. Förtidspensionerna tillhör därmed en av de tre snabbast ökande utgiftsposterna inom det socia- la området.

För närvarande görs inte bara en medicinsk bedömning av arbetsförmågans nedsättning, utan man tar även ställning till den försäkrades möjlighet att få ett nytt arbete. En av de förändringar som nu görs är att det enbart skall ske en strikt medicinsk prövning. Kriteriet kommer att bli att den försäkra- de inte skall kunna utföra någon form av arbete. Arbetsmarknadsläget skall alltså inte få påverka bedömningen. Detta beräknas minska antalet förtids— pensioner med ca 20 procent. De som kommer att fråntas sina förtidspen— sioner till följd av de strängare reglerna kommer att hänvisas till arbets- löshetsförsäkringen.

De två ersättningsformerna Invalidity Benefit och Sickess Benefit (sjuk- ersättning för den som inte omfattas av SSP) slås samman till förmånen Incapacity Benefit. Efter en ersättningsperiod på 52 veckor blir minimi- ersättningen 56,10 pund i veckan. Med olika tillägg kan ersättningen som högst bli 68,25 pund i veckan. För flertalet anställda kompletteras dock ersättningen genom avtal. En ytterligare förändring är att förtidspensioner- na kommer att inkomstbeskattas i framtiden.

Idag finns det en inkomstrelaterad del i förtidspensioneringen. Denna skall försvinna. De som redan är förtidspensionärer får behålla den inkomstrela- terade delen, men den kommer att frysas på nuvarande nivå.

Under en tioårsperiod, med början är 2010, skall den kvinnliga pensions- åldern höjas från 60 till 65 år.

Tyskland

För några år sedan drevs en debatt om införande av karensdagar i sjukför- säkringen. Anledningen till att frågan kom upp på den politiska dagord— ningen var inte att ersättningsnivåerna ansågs för höga eller att de skapade hög sjukfrånvaro. Bakgrunden stod främst att finna i frågan hur man eko- nomiskt skulle kunna föra in äldreomsorgen i sjukförsäkringen. Genom att införa karensdagar sökte man skapa ekonomiskt utrymme för denna re— form. Debatten har nu avstannat, och man försöker lösa detta problem på annat sätt. Bland annat diskuteras möjligheten att avskaffa någon eller några helgdagar.

Som tidigare redovisats finns det stora skillnader i avgiftsuttaget mellan de olika försäkringskassorna. En obligatorisk riskutjämning skall dock börja genomföras mellan kassorna fr.o.m. år 1994, och fr.o.m. år 1996 skall alla fritt kunna välja försäkringskassa. Detta kommer att leda till samman— slagningar av kassor, främst AOK, och förväntas också medföra mer en- hetliga avgifter.

Ett annat problem i det tyska systemet är de s.k. oförsäkrade avtalen som innebär att en anställd kan tjäna upp till ca 3 000 kr per månad utan att betala skatt, åtnjuta anställningsskydd eller omfattas av försäkringsskydd. Ungefär nio miljoner arbetstagare beräknas ha denna typ av anställningar.

Frankrike

Även i Frankrike är det främst de ständigt stigande kostnaderna för sjuk— vården som skapar problem i socialförsäkringen. Systemet lider av ett ständigt ökande ekonomiskt underskott. Den ökande arbetslösheten ger också upphov till bekymmer. Detta gäller inte minst när det gäller finan— sieringen av de sociala systemen. De sociala avgifterna betalas av arbets- givare och anställda, och ett problem vid stigande arbetslöshet är att de som arbetar får betala en alltför stor del av kostnaderna. Eftersom så många står utanför arbetsmarknaden finns inte längre heller en tillräckligt stark relation mellan betalare och förmånstagare. En trolig utveckling blir att en större del av kostnaderna kommer att skattelinansieras och därmed täcka kostnaderna för dem som inte kan betala avgifterna själva. T.ex. infördes år 1990 en allmän socialavgift på 1,1 procent på alla slag av in- komster. Denna har i juli 1993 höjts till 1,3 procent. För att stärka finan- sieringen avser man också att slopa taket för avgiftsunderlaget.

I det franska systemet är det staten som beslutar om avgifter och ersätt- ningar medan det är parterna som finansierar socialförsäkringen.

Den arbetsmässiga rehabiliteringen har ingen framskjuten plats i Frankri- ke. Kopplingen mellan socialförsäkringen och den yrkesinriktade rehabili- teringen är mycket svag. Med rehabilitering avses i Frankrike främst me- dicinsk sådan.

Nederländerna

Även i Nederländerna förs en diskussion om reglerna inom sjukförsäk— ringen. Som tidigare nämnts har en sex, alternativt två, veckor lång arbets— givarperiod införts fr.o.m. i år. Arbetsgivaren har också fått ansvar för att vidta åtgärder som befrämjar de anställdas hälsa och säkerhet. De nya reglerna innebär också en ökad skyldighet för arbetsgivaren att initiera rehabilitering.

Vidare pågår en diskussion om huruvida man inom förtidspensioneringen kommit att medikalisera såväl sociala som ekonomiska problem. I diskus— sionen framförs åsikten att förtidspensioneringen, och andra ersättnings— system, kommit att fylla en funktion vid strukturrationaliseringen. De ökade kostnaderna för de sociala ersättningssystemen skulle därmed inte vara ett ohälsoproblem, utan snarare ett försörjningsproblem. Kritikerna anser att problemen uppkommit genom dålig "gate keeping", dvs. allt för många har släppts in i ersättningssystemen utan att egentligen uppfylla t.ex. de medicinska kraven. Detta skulle i sin tur bero på bristande imple- mentering och tillämpning av reglerna. Vad som nu föreslås är bl.a. skärp- ta regler och noggrannare uppföljning.

Nederländerna har ofta jämställts med de nordiska länderna vad gäller de sociala välfärdsambitionerna med förhållandevis heltäckande socialförsäk- ringar, goda ersättningsnivåer och tider samt generösa tilldelningskriterier. De sociala skyddsystemen har haft stöd i flertalet politiska partier, hos arbetsmarkanadens parter och breda grupper bland allmänheten. Fram till för bara några år sedan ansågs systemen väl fungerande.

Efterhand har allt fler medborgare lämnat arbetsmarknaden och övergått till en kontinuerlig försörjning via olika sociala ersättningar. Medveten— heten har ökat om de problem som följer, med växande sociala avgifter, allt färre förvärvsarbetande som skall försörja allt fler, marginalisering, svart arbete osv. Regeringen har under senare tid vid ett flertal tillfällen

försökt att bromsa utvecklingen genom bl.a. sänkta förmåner och skärpta tilldelningsregler men åtgärderna har haft en begränsad effekt. Ett skäl är bl.a. att omedelbart efter det att staten har sänkt ersättningsnivåer etc. för att minska incitamenten, kompenseras detta med privata försäkringar som ofta betalas kollektivt av arbetsmarknadens parter. Kompensationen ger inte sällan ännu högre ersättning än den ursprungliga statligt reglerade nivån.

För två år sedan vidtog den nederländska regeringen en drastisk åtgärd. Man tillkallade en parlamentarisk granskningskommission, något som har hänt endast några få gånger i modern tid. Kommissionen under ledning av en framträdande tidigare minister i Arbetarpartiet — J. F. Buurmeijer — bestod helt av parlamentariker, jurister och andra experter helt fristående från socialförsäkringen. Kommissionens rapport som presenterades 1993 innehöll en minst sagt svidande kritik av socialförsäkringen i Nederländer- na. Kritiken omfattade allt frän sytematiskt felaktig användning från arbets- marknadens parter, bristande eller felaktig uppföljning, utbrett missbruk, ineffektivitet osv. Kommissionens slutsats var att socialförsäkringens ex- perter utan offentlig insyn och kontroll efterhand urholkat försäkringens ursprungliga syfte — riskförsäkring — och utnyttjat den till allehanda syften, t.ex. i samband med företagens strukturomvandling och rationalisering.

Buurmeijerrapporterna har haft en massiv inverkan på attityderna i Neder- länderna. Bland politiska partier, medier, arbetsmarknadens parter, depar- tement, myndighetsexperter och delar av allmänheten har de allmänt positi- va attityderna snabbt ersatts av en mycket kritisk hållning och en stor beredskap till en grundlig systemrevision. Denna förändring förefaller också harmonisera bättre med attityderna bland de yngre, som enligt många har lägre anspråk på den framtida sociala tryggheten. Allt fler, även utanför arbetsgivarorganisationerna erkänner också att de sociala utgifterna måste minska för att Nederländernas konkurrensförmåga skall öka framöver.

Debatten om inriktningen av en reform pågår för fullt. Somliga påstår att det offentliga inflytandet och kontrollen över arbetsmarknadens parter måste öka.

Andra framhåller att det enda effektiva alternativet är en privatisering av hela riskförsäkringen för sjukdom och invaliditet. Det är ännu för tidigt att avgöra i vilken riktning en reform kan komma att gå. Det är dock sanno- likt att den grundläggande förändring som inletts i Nederländerna vad

gäller sjukvårdsförsäkringen kommer att följas av en minst lika stor om— välvning inom övriga socialförsäkringar. Först efter det stundande valet kommer vi att få veta om Nederländerna som första land efter Storbri— tannien genomför en sådan systemomläggning.

USA

I den tidigare redovisningen av sjukpenningförsäkring, förtidspension och arbetsskadeförsäkring har förhållandena i USA utelämnats. Anledningen till detta är främst att enhetliga regler endast i liten utsträckning finns på federal nivå, och att avtal mellan arbetstagare och arbetsgivare ofta regle— rar rätten till ersättning. I det följande lämnas en mer översiktlig beskriv- ning av vissa delar av ersättningsreglerna, utvecklingstendenser, m.m.

I USA står diskussionen om en ny sjukvårdsförsäkring i fokus. Dagens system beräknas kosta ungefär 13 procent av BNP (475 miljarder dollar år 1990). I Sverige är andelen ca 8 procent. Om inget görs i USA beräknas andelen av BNP stiga till ca 19 procent år 2000. Trots de relativt sett höga kostnaderna beräknas 37 miljoner människor i USA stå utan sjukvårds- försäkring. Debatten koncentreras nu kring president Clintons förslag till en allmän sjukvårdsförsäkring som skall omfatta alla USA:s medborgare. Den nya försäkringen skall enligt förslaget finansieras av arbetsgivare och anställda, där arbetsgivarna skall stå för 80 procent av kostnaderna och de anställda för 20 procent. Ingen hälsoprövning skall förekomma i den nya försäkringen.

Rätten till ekonomisk ersättning vid sjukdom i USA regleras i anställnings- avtalet mellan arbetstagare och arbetsgivare. En undersökning bland 198 arbetsgivare med mer än 100 anställda visade att det är mycket vanligt att heltidsanställda har rätt till bibehållen lön vid sjukdom. I allmänhet har en anställd rätt till ersättning under ett antal dagar, vanligtvis mellan fem och tolv, per år. Antalet dagar med rätt till ersättning är ofta beroende av anställningstiden. Inom vissa företag är det möjligt för den anställde att föra över alla eller vissa av de icke i anspråktagna dagarna med rätt till ersättning till kommande år. I ungefär hälften av företagen kunde en an- ställd på detta sätt spara 90 dagar eller mer. Inom andra företag får an— ställda ekonomisk ersättning för de dagar som inte tagits i anspråk för sjukfrånvaro.

De flesta företag betalar lön redan för den första frånvarodagen, regler om en eller flera karensdagar fanns vid 13 procent av de företag som ingick i studien. Krav på läkarintyg ställdes normalt efter tre till fem dagars sjuk- frånvaro.

Flertalet av företagen tillät också att ledigheten användes för läkar- och tandläkarbesök, vård av sjukt barn samt vid barnsbörd.

I USA finns ett federalt försäkringssystem för förtidspension. Rätten till ersättning grundas på en medicinsk nedsättning av arbetsförmågan som skall bedömas kvarstå under minst 12 månader. Förtidspensionerna är en del av det federala ålderspensionssystemet, och finansieras genom en skatt, för närvarande 0,6 procent. Ersättningen baseras på tidigare inkomst och är maximalt ca 1 100 dollar per månad. År 1992 uppbar närmare 5 miljo- ner människor denna pension, till en årlig kostnad av drygt 31 miljarder dollar. Som komplement finns ett mycket stort antal försäkringar som är knutna till arbetet. Omfattning, ersättningstider och ersättningsnivåer går inte att ange. Den totala kostnaden för dessa försäkringar beräknas uppgå till ca 13 miljarder dollar per år.

I USA är sjukårdsförsäkringen oftast en del av fömånerna i anställnings— avtalet. Den som lämnar eller förlorar sin anställning går därmed också miste om sin försäkring. President Clintons rådgivare i ekonomiska frågor angav i kongressen att den föreslagna sjukvårdsreformen kan komma att leda till frivillig förtida pension bland många anställda. Anledningen skulle vara att de genom reformen skulle få hälsovård till låg kostnad. Uppskatt- ningsvis mellan 350 000 och 600 000 anställda skulle kunna komma att välja att lämna arbetsmarknaden. Därmed skulle många arbetstillfällen kunna erbjudas arbetslösa ungdomar.

I USA har varje delstat sina egna system och regler för arbetsskadeförsäk- ring (Workers Compensation). Arbetsgivarna har stora möjligheter att självständigt ordna försäkringskyddet. Stora arbetsgivare har möjlighet att "självförsäkra" sig. I hälften av USA:s stater har arbetsgivarna möjlighet att bilda egna, ömsesidiga, försäkringsbolag. I sex delstater hanteras för- säkringen i delstatliga system, med möjlighet till "självförsäkring". I övri— ga delstater tecknas försäkringen i kommersiella försäkringsbolag. Endast i tre delstater saknas tvingande lagstiftning om arbetsgivarens skyldighet att teckna arbetsskadeförsäkring. I fjorton delstater är arbetsgivare som har mellan tre och fem anställda befriade från den lagstadgade skyldigheten att teckna försäkring. Arbetsskadeförsäkringen i USA baseras på att ersättning

lämnas även om något vållande inte föreligger, s.k. no-fault. I de fall en arbetsgivare inte är skyldig att teckna försäkring har en skadad anställd endast möjlighet att få ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler. År 1989 beräknades ca 87 procent av de anställda i USA vara omfattade av arbetsskadeförsäkring.

Premien för arbetsskadeförsäkringen varierar mellan arbetsgivare och mellan stater. Normalt har varje stat ett klassificeringssystem med skilda premier för hundratals olika yrken. Premierna sätts på grundval av tidigare skadekostnader i respektive yrke. En arbetsgivare får därmed betala olika premier för sina anställda, i den mån de tillhör skilda yrkeskategorier. Det finns även en rad olika modeller för att modifiera en arbetsgivares premie, så att den anpassas i förhållande till det förväntade skadeutfallet inom företaget. Skadeförebyggande åtgärder kan på så vis påverka premien.

Utgifterna för arbetsskadeförsäkringen varierar i hög grad mellan olika delstater. Det skiljer 6,5 gånger i utgifter mellan den delstat med den högsta kostnaden och den med den lägsta. År 1991 var den genomsnittliga premien 2,4 procent av lönen. Försäkringarnas transaktionskostnader (ad- ministration, marknadsföring, kostnader för tvister o.dyl.) beräknas uppgå till ca 25 procent.

För arbetsgivare med verksamhet som bedöms som särskilt skadebringan- de, och därför vägras möjligheten att teckna försäkring i något bolag, finns det särskilda försäkringslösningar, risk—pooler (assigned risk pools eller residual markets). Eftersom försäkringsbolagen skärpt sina urvalskriterier under senare år, har allt fler arbetsgivare blivit hänvisade till dessa risk- pooler. Under år 1991 tecknades i USA som helhet 25 procent av försäk- ringspremierna i risk-pooler. I vissa delstater är risk-poolen t.o.m. den största försäkringsgivaren. Premierna är oftast högre i risk-poolerna, trots detta gick denna verksamhet under år 1991 med ett underskott på 2,7 miljarder dollar på nationell nivå. Underskottet täcks upp genom tillskott från de försäkringsbolag som har tillstånd att driva arbetsskadeförsäkring eller genom delstatliga fonder.

Försäkringsskyddet omfattar olycksfall, som i huvudsak definieras som i Sverige. I de flesta delstater omfattas inte olycksfall på väg till eller från arbetet. Begreppet arbetssjukdom varierar. Normalt omfattas "klassiska" sjukdomar som lungskador och hudbesvär. I vissa stater omfattas även sjukdomar som uppkommer till följd av långvarig skadlig inverkan, t.ex. nervinklämning till följd av ensidigt arbete.

Medicinsk vård och behandling svarar för ca 40 procent av kostnaden inom arbetsskadeförsäkringen. Eftersom denna kostnad har stigit under senare år har man försökt att skapa rutiner för en Ökad kostnadskontroll (managed care), bland annat har den skadades fria val av läkare ifråga— satts. Några erfarenheter huruvida detta har påverkat kostnader eller kvali- tet finns dock ännu inte.

Yrkesmässig rehabilitering har, till för några år sedan, inte haft någon framträdande roll i systemet. De försök som gjorts på detta område under senare tid har givit varierande resultat. I Californien satsas 13 procent av försäkringens kostnader på yrkesmässig rehabilitering. Detta har dock inte givit några större framgångar.

Den normala kompensationsnivån för inkomstförlust, vid såväl kort som bestående nedsättning av arbetsförmågan, är mellan 67 och 80 procent av tidigare inkomst, med vissa minimi- och maximinivåer. Ersättning lämnas även för medicinsk invaliditet, beräkningssätt och nivåer varierar.

Att de skadade har juridiskt biträde i sina kontakter med försäkringsbola- gen är vanligt i USA. Ser man till den totala skadereglerigen förekommer sådant ombud i åtta procent av fallen. När det gäller skador som givit upphov till bestående invaliditet företräds de skadade av jurister i hälften av fallen, och i Californien upp till 75 procent.

En artikel i Försäkringstidningen, nr 10 år 1992, har rubriken Väldig kostnadsexplosion för arbetsskadeförsäkring i USA. I artikeln anges att premierna för Workers Compensation år 1980 låg på ca 15 miljarder dol- lar och de totala kostnaderna något lägre. År 1991 var premierna drygt 30 miljarder dollar, men de totala kostnaderna hade då stigit till nära 40 mil— jarder dollar.

I artikeln anges att systemet befinner sig i en allvarlig kris, som innebär att försäkringsbolagen drar sig bort från vissa stater. De höga kostnaderna har medfört att många företag har svårt att betala sina premier, och att andra företag vägras försäkring. En skadechef vid försäkringsbolaget Home Insurance anger att orsaken till de ökande kostnaderna bl.a. är att allt fler försäkrade kopplar in advokater, att skadebegreppet vidgats dramatiskt samt att sjukvårdskostnaderna ökat lavinartat.

I Bussines Week, den 3 februari 1992, redovisas erfarenheterna från i en möbelfabrik i Iowa. Avgiften till Workers Compensation har där stigit till

10 procent av de anställdas nettoinkomst. Andra erfarenheter som redovi- sas i artikeln är att arbetsgivare i ökande utsträckning "självförsäkrar" sig genom att bygga upp egna skadefonder. I vissa fall har man därmed kun- nat minska ett företags kostnader med ungefär 20 procent.

Nya Zealand

De senaste årens utveckling inom socialpolitiken i Nya Zealand har tilldra- git sig stort intresse i vida kretsar utanför Oceanien. Nya Zealand känne- tecknades fram till början av 1980-talet av en vidsträckt och generell väl- färdspolitik som avvek starkt från traditionerna i de anglosachsiska länder- na. I en internationellt sett ovanligt hög grad av enighet införde landet från 1950—talet en omfattande välfärdspolitik med inriktning mot social säkerhet — för privatekonomin, hälsan, utbildningen osv. I likhet med i Sverige byggde välfärdsmodellen på full sysselsättning; jobben garanterades genom en stark agrar ekonomi med växande offentlig sektor. Efterhand har all- männa och generella ersättningar ersatt inkomstprövade system.

Vändningen i socialpolitiken inträffade i början av 1980-talet, som så ofta genom ändrade makroekonomiska förutsättningar. Den stora och säkra marknaden för jordbruksvaror kollapsade till följd av Storbritanniens inträ- de i EG, ökad konkurrens och generellt sett minskad efterfrågan på landets huvudvaror, t.ex. fårkött. Nya Zealands skyddade kolonialekonomi inlem- mades abrupt i världsekonomin. Under en följd av år föll ekonomin sam- man med växande utlandsskulder, offentlig finansiell obalans, starkt ökad arbetslöshet osv. Många liknade utvecklingen med vad som inträffat för flera länder i Sydamerika.

Omläggningen och anpassningen av den offentliga politiken dröjde dock ända till slutet av 1980-talet. Den dåvarande Labourregeringen införde motvilligt skatter på vissa förmåner, inkomstprövning på andra. I ett kraft- fullt försök att vända trenderna genomförde Labour år 1990 en radikal sänkning av skatterna för höginkomsttagare; den högsta marginalskatten sänktes till 33 procent. Den offentligekonomiska balansen förbättrades mte.

Den nya borgerliga regeringen som tillträdde år 1990 genomförde därefter vad som brukar kallas en tyst revolution. Under loppet av några år ge— nomfördes en total omläggning av den offentliga politiken, som innefattade allt från offentligt ägande, offentliga prestationslöner till avregleringar och

en ny socialpolitik. Den generella offentliga modellen har ersatts med en marginalmodell, där förmåner riktas till dem som behöver hjälp. Generella förmåner till barnfamiljer slopades eller ersattes med inkomstprövade sys- tern, pensionerna sänks och pensionsåldern höjs, sjukvårdsavgifterna höjs med inkomstprövat högkostnadsskydd, studiestödet inkomstprövas, gene— rella bostadssubventioner tas helt bort osv.

Följderna av och reaktionerna på denna systemrevolution börjar nu kom- ma. I det senaste valet förlorade den sittande Nationalregeringen ett så stort antal platser i parlamentet att man nu regerar med minsta möjliga marginal. Debatten om "ett anständigt land" förs i medier och bland forsk- are. En hypotes som allt fler diskuterar är emellertid att omläggningen faktiskt återspeglar en värderingsförändring bland stora delar av allmän— heten. Efter många år av ekonomisk tillbakagång anser allt fler att landet inte längre har råd med ett stort, dyrbart och generöst socialförsäkrings- system. När tryggheten minskar på alla områden, inom arbetslivet, för företagandet och för nationalekonomin, kan man inte behålla en så generös social trygghet. De unga efterfrågar inte heller samma höga sociala säker- het som den äldre generationen, eller tycker att man själv skall få betala för sitt val. Andra hävdar att landet kluvits i tre stora grupper: de nyrika inklusive revolutionens ingenjörer, vars välfärd ökat kraftigt, en krympan- de medelklass som känner ökande osäkerhet om vilket system som gynnar dem, och en växande underklass av utslagna, etniska minoriteter och ar— betslösa, som inte längre kan påräkna solidariskt stöd från den alltmer utsatta medelklassen. Även denna skiktning leder till attitydförändringar som förklarar ett minskat stöd för det stora välfärdsprogrammet.

7. Slutsatser

Gruppen har haft till uppgift att beskriva och analysera styrkor och svag— heter i dagens försäkringar för sjukpenning, arbetsskada och förtidspen- sion. Arbetet har varit såväl bakåt- som framåtblickande. Studier av erfa- renheter från andra länder har varit en del i analysarbetet. Med utgångs- punkt i regeringens direktiv till beredningen har faktaunderlag och diskus— sioner lett fram till följande slutsatser.

Försäkringarna för sjukpenning, arbetsskada och förtidspension utveckla— des under 1980—talet på ett oroande sätt. Antalet sjukfall, arbetsskador liksom förtidspensioner blev allt fler. Kostnadsökningen var kraftig. De förutsättningar och det synsätt som fanns på såväl individ—, arbetsplats- som samhällsnivå präglades i allt för hög utsträckning av ett passivt och accepterande förhållningssätt. Riskerna med långa passiva sjukskrivningar uppmärksammades inte i tillräcklig omfattning. Trots signaler om en kraf- tig ökning av sjukfrånvaro och kostnader vidtogs inte tillräckliga åtgärder. Först i slutet av decenniet utarbetades förslag till åtgärder för att förhindra en fortsatt ökning av sjukfrånvaron och dess kostnader.

I början av 1990-talet genomfördes ett flertal åtgärder. Det rörde sig om dels att förstärka de förebyggande insatserna och rehabiliteringsarbetet, dels att sänka kompensationsnivåerna. Effekterna av dessa åtgärder samt konjunkturutvecklingen har blivit att den korta sjukfrånvaron minskat. Den långa frånvaron inklusive förtidspensioneringen har bromsats upp och har i stort sett varit oförändrad de senaste åren. Även om förtidspensionering- en har ökat så kan man samtidigt konstatera en kraftig minskning av sjuk— fall, som varat längre än ett år. Kostnaderna ökar inte längre. Insatserna för att hindra sjukdom och medverka till en snabb återgång i arbete har fått större uppmärksamhet. Av den undersökning som redovisas ovan i avsnitt 4, framgår vidare att de grupper som har en högre sjukfrånvaro har fått en sämre ekonomi. Utvecklingen pekar på att arbetslösheten skapar ett

allt hårdare tryck på sjukpenningförsäkring och förtidspension.

Utvecklingen under 1980-talet och början av 1990—talet pekar tydligt på vikten av att klart beskriva försäkringarnas syfte och mål. Vidare är det betydelsefullt — som också anges i direktiven till beredningen —— att försäk- ringarna har en självständig ekonomi som är långsiktigt stabil. Erfaren- heterna visar också på det nödvändiga i att försäkringarna stimulerar till förebyggande insatser för att hindra sjukdom liksom tidiga, aktiva rehabili— teringsåtgärder för att medverka till en snabb återgång i arbete. Begreppet arbetsförmåga måste få en starkare framtoning. För att kunna upprätthålla en god kostnadskontroll liksom en effektiv uppföljning och utvärdering av försäkringarna är tillgången till såväl kortsiktig som långsiktig information

viktig.

Bedömningar beträffande den svenska ekonomin är att den under sista hälften av 1990-talet kommer att förbättras och att tillväxten åter kommer att öka. Det ekonomiska utrymme som därmed skapas kommer dock att behövas för att bl.a. täcka behov rörande vård och omsorg av äldre. Något utrymme för kostnadskrävande reformer inom områdena sjukpenning- och arbetsskadeförsäkring samt förtidspension torde inte finnas. Snarare är det fråga om att utforma försäkringarna så att en god kostnadskontroll kan skapas och att försäkringarna medverkar till att minska utslagningen och att öka den ekonomiska tillväxten och sparandet.

Formerna för hur försäkringarna ska finansieras blir härvid en väsent— lig fråga. Valet av finansieringsform påverkar de ekonomiska förutsätt- ningarna för individer, företag och offentlig förvaltning. Finansieringsfor— men kan också ha påverkan även på samhällsekonomi och tillväxttakt.

Gruppen vill i detta sammanhang peka på att de totala kostnaderna för sjukpenning, arbetsskada och förtidspension beräknas av RFV under 1994 bli ca 63 miljarder kronor i 1993 års prisnivå. Pensionsarbetsgruppen föreslår att försäkringarna för förtidspension och sjukbidrag förs samman med försäkringarna för sjukpenning och arbetsskada. Samtidigt föreslås att ålderspensionsavgifter på 18,5 procent ska tas ut på utbetalda socialförsäk- ringsförmåner. Om dagens arbetsgivaravgifter ska växlas mot lön torde detta medföra att nu berörda kostnader ökar med ytterligare ca 8 procent.

Med de förändringar som pensionsarbetsgruppen föreslår torde den sam- manlagda kostnaden i 1994 års kostnadsläge därmed uppgå till ca 80 mil- jarder kronor.

Frågan om finansieringsform och dess påverkan på samhällsekonomin bör enligt gruppens mening bli föremål för särskilda studier.

Gruppen vill vidare peka på vikten av att se över och förstärka incitamen- ten i försäkringarna. Det gäller incitament för individer, arbetsgivare och myndigheter m. fl.

Genom lagändringarna i början av 1990-talet har inslagen av förebyggande åtgärder liksom tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder stärkts. Sjuklöne- perioden har påverkat kostnaderna för arbetsgivarna och bör ha stimulerat till större uppmärksamhet på frågor om sjukfrånvaro, rehabilitering och arbetsmiljö. Samverkan mellan försäkringskassa, sjukvård och yrkesin- spektion har stärkts.

Positiva förändringar har genomförts på många håll. De förväntningar som fanns på arbetsgivare, individ, försäkringskassa och andra aktörer har dock inte infriats. Incitamenten för att ytterligare förbättra det förebyggan- de arbetsmiljöarbetet och att vidta tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser måste därför stärkas. Såväl individ som arbetsgivare måste stimuleras att leva upp till det ansvar som lagts på dem. Samverkan mellan myndigheter- na behöver förstärkas och i högre utsträckning präglas av gemensamma mål och riktlinjer. En annan viktig incitamentsfråga rör kompensations- nivåerna. Ersättningarna vid kort sjukskrivning är i Sverige ur ett väst- europeiskt perspektiv låga. För den enskilde bör det därmed finnas incita- ment för att snabbt återgå i arbete. Även sjuklöneperioden har en påver- kan. Detta torde innebära att korttidsfrånvaron för närvarande inte utgör något större problem i svenskt arbetsliv. Motsvararande jämförelse vid långa sjukfall och förtidspension/sjukbidrag pekar på en högre kompensa- tionsnivå i våra försäkringar.

Detta beror bl.a. på att det i Sverige inte finns någon formell begränsning av sjukskrivningens längd och att vi har jämförelsevis goda villkor vid förtidspensionering/sjukbidrag.

Det finns enligt gruppens mening anledning att se över ersättnings- nivåerna. Syftet bör vara att studera möjligheterna till att skapa en bättre harmoni mellan ersättningsnivåerna vid sjukdom, rehabilitering, sjukbidrag och förtidspension samt att studera om det uppstår övervältringseffekter mellan olika samhällssektorer och försäkringssystem. Därvid bör en breda— re diskussion om avtalsförsäkringarnas roll stimuleras.

Det finns anledning att peka på även andra effekter av senare års fokuse- ring på sjukfrånvaro, ersättningsnivåer, aktiv rehabilitering och arbetsmil- jö. Det finns erfarenheter av att svagare grupper har svårigheter att vara kvar eller komma in i arbetslivet. Diskussioner förs om dels ökad sjuknär- varo och uttag av semester eller kompensationsledighet för att undvika inkomstförluster. I samband med anställningar av personal förekommer att

arbetsgivare begär intyg om tidigare sjukfrånvaro.

Enligt gruppens mening bör ytterligare studier genomföras beträffande effekterna av de senaste årens försäkringsförändringar och därmed skaffa ett bättre underlag inför kommande beslut i beredningen. I detta sammanhang bör situationen för olika riskgrupper belysas.

Begreppet försäkringsmässighet används ofta i debatten om sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna samt förtidspension. Gruppen har noterat att begreppet används i olika sammanhang och med skiftande betydelse. Vi anser därför att begreppet försäkringsmässighet bör ges en klar definition för att på så sätt skapa en gemensam grund för den fortsatta diskussionen

inom beredningen.

Begreppen sjukdom och arbetsförmåga är centrala vid bedömning av såväl sjukpenningrätt som rehabiliteringsmöjligheter. Under 1980—talet lyftes sjukdomsbegreppet fram och frågorna om arbetsförmågan tonades ner. Svagare gruppers ställning på arbetsmarknaden är beroende av vilka förutsättningar som finns för att ta till vara restarbetsförmågan hos indivi— derna. Gruppen anser därför att begreppen sjukdom och arbetsförmåga bör bli föremål för ytterligare studier och diskussion.

Den internationella genomgången visar att många länder har problem med kostnadsutvecklingen i sina socialförsäkringar. Diskussioner om mer eller mindre stora förändringar förs. Beskrivningar av orsaker liksom förslag till lösningar varierar stort. Som visats har olika länders socialför- säkringar utvecklats under skilda kulturella, ekonomiska och historiska förutsättningar. De har anpassats till bl.a. den institutionella strukturen i respektive land. Gruppen har inte funnit några erfarenheter, som direkt och med lätthet kan appliceras på svenska förhållanden. Det finns dock anledning att sammanfatta erfarenheterna av den internationella genom- gången och lägga detta som en grund för det fortsatta arbetet.

Ersättningen vid sjukdom följer i stort sett samma mönster. En anställd har inledningsvis rätt till ersättning från sin arbetsgivare i form av sjuklön.

Sjuklöneperiodens längd varierar men principen att låta arbetsgivaren an- svara för kostnaden för den inledande sjukdomsperioden tycks fungera väl och vara väl förankrad utomlands. En sjuklöneperiod verkar alltså vara en tämligen effektiv metod för att administrera den korta sjukfrånvaron och innebär också att kostnaderna för sjukfrånvaron differentieras.

Principen för ersättningen vid sjukdom är i huvudsak att full kompensation lämnas under den första tiden. Ersättningen sänks senare, efter några må- nader eller ett år till en nivå i stort sett motsvarande svensk förtidspension. De svenska kompensationsnivåerna med en karensdag och blandningen av låga och höga ersättningsnivåer ter sig något egenartade. De höga initiala ersättningarna utomlands visar att i de fall debatten förts har den inte haft samma genomslag som i Sverige.

I system med långa eller obegränsade ersättningstider tenderar de mycket långa sjukfallen att helt dominera kostnadsutvecklingen såsom fallet varit i Sverige.

Ett sätt att begränsa kostnaderna är att strikt upprätthålla gränserna för rätt till ersättning. Detta kan exempelvis ske genom en utökad kontroll av att kraven på sjukdom och arbetsoförmåga är uppfyllda. Av intresse i detta sammanhang är också den kampanj som arbetsmarknadens parter gemen— samt bedrivit Norge i syfte att minska sjukfrånvaron.

Ett annat sätt att upprätthålla kostnadskontroll är att genom aktiva rehabili- terande åtgärder försöka återställa arbetsförmågan. I de flesta länder läm- nas någon form av särskild ersättning under yrkesmässig rehabilitering. Avgörande för resultatet är dock åtgärdernas kvalitet och relevans samt att institutioner, myndigheter och arbetsgivare samarbetar och samordnar sina insatser. Det verkar dock svårt att finna goda exempel utomlands.

Sjukpenningförsäkringen finansieras i regel genom att avgifter betalas av såväl arbetsgivare som arbetstagare. I Tyskland förekommer en finan— siering som möjligen möjligen kan jämföras med differentierade premier. Systemet kommer dock att förändras till följd av införandet av en obligato- risk riskutjämning mellan kassorna. I Norge och Frankrike tillförs medel från trafikförsäkringen.

Vad gäller de formella kraven för rätt till förtidspension så är inte kraven på arbetsförmågans nedsättning och varaktigheten lägre ställda i Sverige.

Arbetsskadebegreppet skiljer sig mellan länderna främst när det gäller arbetssjukdomar. I Sverige har vi en generell beskrivning, utomlands an- vänds normalt metoden att lista de sjukdomar eller den skadlighet som grundar rätt till ersättning.

Premien till arbetsskadeförsäkringen är normalt differentierad. Skilda prin- ciper tillämpas dock. I vissa länder används fasta tabellpremier för de mindre företagen och en mer skadebaserad premie för större företag. Detta leder till att framgångsrika Skadeförebyggande åtgärder på arbetsplatsnivå endast påverkar premien för de stora arbetsgivarna. I en näringslivsstruk- tur som domineras av små och medelstora arbetsgivare kommer premie- sättningen alltså till största delen baseras på tabellpremier där avgifterna fastställs branschvis.

I andra länder fastställs premien efter förhandling mellan varje företag och försäkringsgivare. Det förväntade skadeutfallet har därmed stor betydelse. Erfarenheterna från Norge tycks dock tala för att företagets storlek har en avgörande betydelse vid premiesättningen.

Slutligen konstateras att Sverige idag har ett rättighetsbaserat system som omfattar alla och ger en generell trygghet. Täckningsgraden är jämfört med andra länder hög. Detta beror på låga kvalifikationskrav för att kom- ma in i försäkringarna. Exempelvis att rätten att tillhöra sjukförsäkringen grundar sig på ålder och boende och inte anställningstid, arbetstid eller inbetalda premier.

Försäkringens generella karaktär skapar inga inlåsningseffekter eller bind- ningar till vissa branscher eller enskilda arbetsgivare. Dagens försäkringar torde därmed leva upp till målet att bidra till rörligheten på arbetsmarkna- den. I en framtidsmiljö präglad av mindre och medelstora stora arbetsplat- ser med krav på flexibilitet och förändringsförmåga blir försäkringarnas effekter på rörligheten än mer betydelsefull. Ett generellt system begränsar dock den individuella friheten att välja mellan olika försäkringssystem och administratörer. Vidare blir sambanden mellan avgifter och förmåner sva- gare än i ett mer försäkringsmässigt system.

Försäkringarnas tillämpning präglas av likformighet och rättvisa. Det finns goda möjligheter att utan kostnad få sin rätt prövad i högre instanser. Rättssäkerheten torde därmed kunna anses vara hög.

Generella system har normalt låga administrations- och transaktionskost- nader. Orsakerna till detta ligger i stordriftsfördelar och att kostnader för information, distribution, skadereglering, kontroll och konflikter kan hållas

låga.

Avslutningsvis vill gruppen framföra sin uppfattning om vikten av att beredningen i det fortsatta arbete bör:

*

studera hur olika finansieringsformer för sjukpenning- och ar— betsskadeförsäkring och förtidspension påverkar samhällsekono- mi, sysselsättning och lönebildning

studera hur incitamenten för såväl individ, arbetsgivare som myndigheter kan förstärkas. Kan det förebyggande arbetsmiljö- arbetet liksom tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder förbättras genom exempelvis differentierade arbetsgivaravgifter eller andra mer stimulansinriktade system? Hur ska myndighetssamsamver- kan kunna stärkas och gemensamma mål och riktlinjer för myn- digheternas arbete formas? Vilken roll spelar harmonisering av ersättningsnivåer inom och mellan olika försäkringssystem?

en fördjupad studie genomföras avseende erfarenheter och effek- ter av de regelförändringar som genomförts sedan slutet av 1980— talet

inhämta kompletterande information om hur andra länders för- säkringssystem fungerar. Intressant är härvid beskrivningar ur ett individ- och arbetsplatsperspektiv där bl.a. incitamentsfrågor, sjukfrånvaro, förtidspensionering, förebyggande insatser och rehabilitering studeras. Vidare bör frågor om finansiering, ad- ministrativa lösningar, kostnadskontroll samt effekter på svagare grupper vara viktiga att belysa.

föra en diskussion om begreppet försäkringsmässighet så att en klar definition erhålls och på så sätt skapa en gemensam grund för det fortsatta arbetet i beredningen.

ägna uppmärksamhet åt begreppen sjukdom och arbetsförmåga och låta detta område bli föremål för ytterligare studier och diskussion.

! | .. nllllllclllil lilllllllunulili Jll

Referenser

Alliance of American Insurers (1991), Survey of Workers Compensation Laws

AMS, Anslagsframställning 1994/95—1996/97

Andersson, A.E. m.fl. ,70-talister — om värderingar förr nu och i framti- den (Natur och Kultur, 1993)

ASS/AMS/ALF/RFV/SOS, Arbetslivsfakta -— serie

Beckman, O., Sjukfrånvaro och arbetslöshet —— samband eller skensam- band? (Sociologisk forskning, nr 4/1992)

Commisson of the European Communities (1993), Social protection in Europe

Ds 1993:51, Social Security in Sweden and Other European Countries — Three Essays

FKF (1993), Socialförsäkringen i Norden

FKF (Rapport från studieresor, 1993), Utblickar, om social försäkring i sex europeiska länder

Försäkringskassan Kronoberg, Förtidspension -— en rättighet vid nedsatt arbetsförmåga

International Social Security Association (1992), Developments and trends in social security

Kangas, O. (Institutet för social forskning, 1991), Behov eller rättighet? Sjukfrånvarons strukturella och institutionella bestämningsfaktorer i OECD-länderna

Korpi, W. & Palme, J. anstitutet för social forskning, 1993), Socialpoli- tik, Kris och reformer: Sverige i internationell belysning

Landstingsförbundet, Studier av sjukskrivningspraxis Lantto, K. & Lindblom, E. (Ekonomisk debatt nr 4, 1987), Är arbets- lösheten hälsosam?

Laurent, B. (SAF), Så här lever vi — 12 familjer i EG berättar

Lidwall, E. & Örnhall, S. (examensarbete, 7:e terminen Nationalekono- miska institutionen, Stockholms universitet, 1991), Sjukpenningreformer— nas effekter på sjukfrånvaron med hänsyn tagen till arbetsmarknadssitua— tionen

Proposition 1990/911140, Arbetsmiljö och rehabiltering

Proposition 1990/911141, Rehabilitering och rehabiliteringsersätming Proposition 1992/93:150, Kompletteringsproposition

Proposition 1993/942100, Bilaga 1, Finansplanen

Proposition 1993/94:100, Bilaga 6, Socialdepartementet

Proposition 1993/942100, Bilaga 11, Arbetsmarknadsdepartementet RFV, Anslagsframställning 1993

RFV, En ny socialförsäkringsmodellrapport till Ekonomikommissionen RFV Informerar, Statikstikinformation _ serie

RFV Informerar, Ekonomimeddelanden — serie

RFV Informerar Il 1993:2, Internationella aspekter

RFV Redovisar 1990114, Långvarig sjukfrånvaro under olika arbetsför- håuanden

RFV Redovisar l993z2, Till frågan om en ny socialförsäkring RFV Årsredovisning 1992/93, Socialförsäkringen

SCB, Rapport 78, Arbetsförhållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975— 1989

Socialstyrelsen (Rapport 1991:37), Vård och omsorg i sex europeiska länder

SOU 1988:41 , Tidig och samordnad rehabilitering SOU 1990:49, bilaga D, Arbete och hälsa SOU 1992: 19, Långtidsutredningen

SOU l992zl9, bilaga 3, Näringslivets utveckling till 2004 SOU 1992:39, Begreppet arbetsskada SOU 1993:1 17, bilaga 9, Välfärd och levnadsvillkor i Västeuropa

Stein, G. (Näringslivets ekonomifakta AB, 1991), Förtidspensioner i Västeuropa

Stein, G. (Näringslivets ekonomifakta AB, 1993), Det sociala skyddsnätet i EG och Norden

Svallfors, S., Den stabila välfärdsopinionen

Svenska Metallindustriarbetareförbundet (skriftserie, nr 2/1990), Sverige, EG och den sociala tryggheten

Kronologisk förteckning

N

ENWP?"

x)

10.

11.

12.

13. 14. 15. 16.

17.

18.

19.

20. 21.

22.

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna. Landstingen och Europa + Bilagedel. C. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. Vapenlagen och EG. Ju. Kriminalvård och psykiatri. Ju. Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. . EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. UD. Om kriget kommit... Förberedelser for mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expenuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K. Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju.

Kvalitet i kommunal verksamhet - nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD.

Reformerat pensionssystem. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju.

Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Vård av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. S.

Barn — Föräldrar — Alkohol. S.

Vallagen. Ju.

Vissa mervärdeskattefrågor lll — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku.

Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.

35.

36. 37.

38. 39.

40. 41. 42. 43.

44. 45. 46.

47.

48. 49. 50. 51.

52. 53. 54. 55. 56.

57.

58. 59.

59.

61. .Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. 63. . Med raps i tankarna? M. 65. 62

66. 67.

Vår andes stämma — och andras.

Kulturpolitik och internationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD. Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. S. Långsiktig strålskyddsforskning. M. Ledighetslagstifiningen — en översyn. A. Staten och trossamfunden. C. Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgihema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. Utrikessekretessen. Ju.

Allemanssparandet _ en översyn. Fi.

Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku.

Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S. Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S. Beskattning av fastigheter. del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. Fi.

6 Juni Nationaldagen. Ju. Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. M.

. Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. Ku. Pantbankemas kreditgivning. N.

Personnummer — integritet och effektivitet. Ju.

Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi. Finansiella tjänster i förändring. Fi.

Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. Fö. Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. Fi.

Kronologisk förteckning

69. On the General Principles of Environment Protection. M. 70. Inomkummunal utjämning. Fi. 71. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i tjänsten. S. 72. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension - förutsättningar och erfarenheter. S.

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949—1969 + Bilagedel. [] 1]

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]

Personnummer — integritet och effektivitet. [63]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och såkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Ansluming till EU * Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suverånitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900—talet iSverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]

Försvarsdepartementet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]

Socialdepartementet

Måns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kosmader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]

Barn — Föräldrar — Alkohol. [29]

Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska åldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46]

Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso— och sjukvårdspersonal i tjänsten. [71] Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. [72]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK—metoden, m.m. [13]

Vissa mervärdeskattefi'ågor lll — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse

för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgihema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50]

Beskattning av fastigheter, del 11 — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. [62] Statistik och integritet, de] 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Finansiella tjänster i förändring. [66]

Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. [68] Inomkummunal utjämning. [70]

Utbildningsdepartementet

Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]

Kulturdepartementet

Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur

i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och internationalisering. [35] Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] Särskilda skål — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 _S och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60]

Systematisk förteckning

Näringsdepartementet Pantbankernas kreditgivning. [61]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ledighetslagstiftningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14]

Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell

uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]

Skoterköming påjordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69]