SOU 1995:40

Älvsäkerhet

Till statsrådet och chefen för Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 5 maj 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor dels om dammsäkerhet, dels om skydd mot översvämningar samt att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt ut- redaren.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 14 juli 1994 generaldirektören Torkel Sölve som särskild utredare. Samma dag förordnades som sakkunniga försvarsdirektören Olle Carlbom, räddningschefen Per Olov Carnerud, pro- fessorn Klas Cederwall, avdelningsdirektören Lars Ekberg, verkställande direktören Anders Lindh, civilingenjören Urban Norstedt och avdelningsdirektören Gunlög Wennerberg samt som experter hovrättsassessorn Lars-Eric Hult, departementssekreterarna Mats Ekenger, Mats Midsander, Göran Lagerstedt och Eva Thorsell. Chefsråd— mannen Ingvar Gunnarson förordnades den 28 september 1994 som sakkunnig fr.o.m. den 12 september 1994. Departementssekreteraren Olof Molin förordnades att tj änst- göra som sekreterare fr.o.m. den 17 augusti 1994. Vidare har Magnus Brandel vid Institutet för Vatten— och Luft- vårdsforskning medverkat vid utarbetandet av avsnitten om forskning.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Älvsåker— het. Särskilt yttrande har avgivits av Per Olov Carnerud. Utredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm den 31 mars 1995

Torkel W. Sölve /010f Molin

Förkortningar

DSU

FoU

NFR

SMHI

VASO

VAST

Den är 1987 avslutade utredningen om dammsäkerhet m.m.

Forskning och utveckling Naturvetenskapliga forskningsrådet

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Vattenregleringsföretagens samarbetsorgan

Svenska kraftverksföreningens stiftelse för tekniskt utvecklingsarbete

Vattenavgifts— Förordningen (1983:945) om avgifter

förordningen

enligt vattenlagen (1983z291), m.m.

Sammanfattning

Utredningen bedömer liksom 1987 års utredning dammsä— kerheten i Sverige i stort sett som god. Beredskapen mot översvämningar har inte utsatts för allvarligare påfrestning- ar men har brister. Generellt saknar samhället i dag en sammanhållande styrning och kontroll över dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar.

Den centrala frågan i utredningens rapport gäller därför hur staten skall kunna agera mer målmedvetet och med bättre kompetens både på regional och central nivå i frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Frågan om hur bebyggelse skall planeras för att översvämningar skall undvikas har utredningen ansett ligga utanför sitt upp— drag. Däremot tas principiellt upp behovet av underlag för bebyggelseplaneringen som riskzonkartor och annan in— formation om flöden och deras utbredning.

Utredningen hävdar att det måste vara ett självklart mål för säkerhetsarbetet att personskador och mer omfattande egendomsskador inte skall orsakas av damrnhaverier.

Det är också väsentligt att inom ramen för givna vatten— hushållningsbestämrnelser anpassa verksamheten för att begränsa stora översvämningar vid höga flöden.

För varje älv eller annat vattendrag där dammbrott eller naturliga översvämningar kan orsaka allvarligare skador bör det finnas en sammanhållen och aktuell planering av läns— styrelsernas och kommunernas insatser både i förebyggande syfte och av åtgärder inom räddningstjänstens ram. Länssty- relserna är tillsynsmyndigheter för dammanläggningarna

och för räddningstjänsten. De har vidare ett regionalt an- svar för samordningen av den fysiska planeringen. Utred- ningen föreslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att, där det inte redan är gjort, bilda och leda älvvisa regionala samordningsorgan för flödesfrågor. Viktiga uppgifter är att se till att det genomförs riskanalyser innefattande studier av flodvågor och andra dammbrottskonsekvenser, att det finns data om översvämningars frekvens och utbredningar, t.ex. i form av riskzonkartor, och att informationen om höga flö- den förbereds så att den fungerar i krissituationer. I sam— ordningsorganen bör ingå representanter för bl.a. länssty- relserna, de kommunala räddningstjänsterna, andra kom- munala organ, larmcentraler samt i förekommande fall för ägare av större dammar och SMHI:s prognos— och var- ningstjänst.

En älv med biflöden och tillrinningsområde måste be- handlas som en helhet och inte delas på flera samordnings— organ. När älvsystemet berör flera län måste länsstyrelserna därför komma överens om vilken av dem som skall svara för samordningen beträffande varje älvsystem.

Utredningen föreslår ett tillägg till vattenlagen som gör det möjligt för länsstyrelsen att besluta om ökning och begränsning av tappning om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa eller rädda värdefull egen— dom eller av annan sådan orsak. Avsikten är att ingripan— den skall kunna göras på ett tidigare stadium än som nu är möjligt enligt räddningstjänstlagen.

Utredningen anser vidare att det är nödvändigt att läns— styrelserna ökar sina insatser och stärker sin kompetens när det gäller dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.

Ansvaret för dammarnas säkerhet vilar enligt vattenlagen entydigt på dammägaren. Vattendomstolen granskar säker— heten vid tillständsgivningen medan länsstyrelsen svarar för tillsynen i såväl anläggnings— som driftsskedet. Utredningen konstaterar att det inte har framkommit någon anledning att

ifrågasätta denna grundläggande ordning för säkerhetsarbe— tet.

Utredningen har emellertid funnit att det behövs ett centralt organ för vissa myndighetsuppgifter. Detta organ, förslagsvis kallat Dammsäkerhetsdelegationen, bör tjäna som regeringens expertorgan på området, följa utvecklingen och föreslå de åtgärder den finner motiverade och i övrigt rapportera till regeringen om utvecklingen beträffande dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar. Den bör också lägga fram förslag till regeringen om den statligt stödda forskningen på området. Delegationen föreslås bestå av tre personer med erfarenheter från området och med hög kompetens inom teknik och forskning avseende dammar och älvsystem samt vattenrätt. Någon heltidsanställd perso— nal synes inte behövas. De kostnadsökningar som kan bli följden av utredningens förslag torde vara mycket måttliga.

Den nuvarande Dammsäkerhetsnämnden, som inte är någon myndighet, består av två vattenrättsligt sakkunniga personer samt expertis från de dammägande företagen och från SMHI och Räddningsverket. Utredningen föreslår i samråd med Dammsäkerhetsnämnden att denna förändras så att representanter för länsstyrelserna, kommunerna och forskningen tillförs samt att den byter namn till Dammsä— kerhetsrådet. Delegationens ledamöter bör ingå i Dammsä- kerhetsrådet och dess ordförande besätta motsvarande post i rådet.

Utredningen anser det vidare väsentligt att det skapas ett heltäckande system för incidentrapportering och analys i fråga om darmnanläggningar. Utredningen anser att Damm— säkerhetsrådet är det lämpligaste organet för att svara för analysarbetet och för av detta föranledda rekommendationer om säkerhetshöjande åtgärder.

För att vidmakthålla och utveckla kunskaper och kompe- tens om dammsäkerhet och höga flöden behövs en långsik— tigt bedriven forskning. Staten bör enligt utredningen på ett

mer målmedvetet sätt än hittills se till att sådan forskning kommer till stånd. Kraftindustrins insatser på området bör kompletteras med statliga insatser.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i vattenlagen (1983z291)

Härigenom föreskrivs i fråga om vattenlagen (1983c291) att 4 kap. 4 & och 10 kap. 1 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap. 4 5

Om det till följd av skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillständspliktiga ändrings- eller lag- ningsarbeten utföras utan dröjsmål får arbetena utföras utan föregående tillstånd. Ansökan om godkännande av arbetena skall dock göras snarast möjligt.

Om det för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak är nödvändigt att åtgärder vidtas som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tapp— ning av vatten, får åtgär- derna vidtas utan föregåen— de tillstånd. Ansökan om godkännande av åtgärderna

Om det för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak är nödvändigt att åtgärder vidtas som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tapp— ning av vatten, får åtgär- derna vidtas utan föregåen— de tillstånd. Länsstyrelsen får besluta om sådana åtgärder. Ansökan om

skall dock göras snarast möjligt.

godkännande av åtgärderna skall dock göras snarast möjligt.

10 kap. 1 &

Om ett vattenföretag innebär

1. drift av ett vattenkraftverk,

2. vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering,

3. vattenöverledning för något annat ändamål än kraftän- damål,

4. ytvattentäkt skall den som innehar tillstånd till företaget betala en årlig bygdeavgift som bestäms av vattendomstolen att utgå efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 åå. Avser vattenföretaget utvidgning av ett annat vattenföretag eller, om utvidgning tidigare skett, flera andra vattenföre— tag, vartill tillstånd lämnats enligt denna lag, skall gemen— sam avgift fastställas såsom för ett enda företag, varvid

tidigare utgående avgift bortfaller.

Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av rege- ringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vatten- företaget eller anläggningar för detta som inte har ersatts enligt 9 kap. och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose all- männa ändamål beträffande

Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av rege— ringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vatten- företaget eller anläggningar för detta som inte har ersatts enligt 9 kap. och för att gottgöra sådana skador, dels för att täcka kostnader för regional samordning av

den bygd som berörs av arbete med dammsäkerhet vattenföretaget eller anlägg— och skydd mot översväm-

ningar för detta. ningar beträjfande den bygd som berörs av vatten— företag eller anläggningar för detta, dels ock för att tillgodose andra allmänna ändamål för denna bygd.

Denna lag träder i kraft den

Förslag till Förordning om ändring i förordningen (l983:945) om avgifter enligt vattenlagen (1983z291), m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l983:945) om avgifter enligt vattenlagen (19831291), m.m.

dels att 5, 9 och 10 55 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 4 a 5 av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4aå

Ansökan av länsstyrelse eller kommun om bidrag ur avgiftsmedel för att täcka kostnader för regional samordning av arbete med dammsäkerhet och skydd mot översvämningar i bygden görs hos vatten— domstolen.

55

Vid avgörande av ären— den som avses i 45 skall vattendomstolen bestå av ordföranden, en teknisk ledamot och två nämnde— män. Ordföranden kan

Vid avgörande av åren- den som avses i 45 och 4 a & skall vattendomstolen bestå av ordföranden, en teknisk ledamot och två nämndemän. Ordföranden

bestämma att två tekniska ledamöter skall delta.

kan bestämma att två tek— niska ledamöter skall delta.

Vid avgörandet skall hänsyn tas till vad som i varje sär— skilt fall kan anses skäligt. Om vattendomstolen anser att en särskild utredning behövs, får en sådan utredning göras genom att upplysningar inhämtas från myndigheter i orten eller på något annat lämpligt sätt. När omständigheterna föranleder det, bör en kungörelse om ärendet införas i ortstidningen.

Särskilda kostnader för vattendomstolen, som är för— enade med ärendets utredning och avgörande, skall betalas av medel som enligt 10 kap. 1 & vattenlagen (1983z291) har betalats för vattenföretaget. Vattendomstolen får bestämma att sökanden skal] av samma medel få skälig ersättning för sina kostnader i ärendet.

9å Avgiftsmedel enligt Avgiftsmedel enligt 10 kap. 15 vattenlagen 10 kap. lå vattenlagen (1983z291) skall, sedan (1983z291) skall, sedan

medel i mån av behov har avsatts för användning enligt 4 & denna förord- ning, i övrigt användas till investeringar för ändamål, som främjar näringsliv eller

service i bygden eller annars är till nytta för denna.

medel i mån av behov har avsatts för användning enligt 4 & eller 4 a & denna förordning, i övrigt an- vändas till investeringar för ändamål, som främjar nä- ringsliv eller service i bygden eller annars är till nytta för denna.

Till ändamål som avses i första stycket kan lämnas län eller bidrag. Ett sådant län eller bidrag får dock inte med—

föra att det blir nödvändigt att även i fortsättningen bevilja medel för ändamålet eller att staten eller berörda kommuner kan förorsakas inte avsedda kostnader.

När låne— eller bidragsbeloppets storlek bestäms, skall hänsyn tas till beskaffenheten av det ändamål som avses med lånet eller bidraget och hur stor del av kostnaderna för ändamålet som lånet eller bidraget kommer att utgöra. Hänsyn skall tas till statligt stöd som lämnas i annan ord— ning.

105

Ansökan om län eller bidrag till andra ändamål än som avses i 48 av medel enligt 10 kap. lå vattenlagen (19831291) görs hos länsstyrelsen i det län

Ansökan om län eller bidrag till andra ändamål än som avses i 48 eller 4aé av medel enligt 10 kap. 1 & vattenlagen (1983z291) görs hos läns—

där medlen skall användas. styrelsen i det län där

medlen skall användas.

Om ansökan gäller län eller bidrag till främjande av ren— näringen, skall länsstyrelsen med eget yttrande överlämna ärendet till Statens jordbruksverk för avgörande. Storleken av de medel som skall stå till jordbruksverkets omedelbara förfogande för främjade av rennäringen fastställs för varje år av länsstyrelsen och jordbruksverket i samråd. Om myn- digheterna inte kan enas om storleken av dessa medel eller, vid prövning av en ansökan, om behovet av ytterligare medel till detta ändamål, avgör regeringen frågan.

Beslut i låne— och bidragsårenden fattas av länsstyrelsen eller, i fall som avses i andra stycket första meningen, av jordbruksverket. Samråd skall ske med berörda kommuner

och, om särskilda skäl föreligger med vattendomstolens ordförande. Länsstyrelsens och jordbruksverkets beslut får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den

Förslag till Förordning med instruktion för Dammsäkerhetsdelegationen

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 & Dammsäkerhetsdelegationen skall främja dammsäker— heten i landet och verka för att höga flöden som kan orsaka skador begränsas vid driften av dammar.

Delegationen skall följa utvecklingen inom verksamhets— området. Den skall regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen och när det är påkallat lämna regeringen förslag till åtgärder för att förbättra dammsäkerheten och skyddet mot översvämningar. Den skall därvid uppmärk— samma behovet av forskning.

Delegationen skall vid behov samråda med andra be— rörda myndigheter och med berörda organisationer.

Organisation

2 & Delegationen består av tre ledamöter, av vilka en är ordförande. Av ledamöterna skall en inneha eller ha in- nehaft ordinarie domartjänst, en vara tekniskt sakkunnig inom området och en vara sakkunnig beträffande forsk— ningen inom detta.

Ordföranden och de båda ledamöterna utses av regering— en för en bestämd tid.

Delegationen får utse en sekreterare.

Ärendenas handläggning m.m.

3 & Delegationen skall sammanträda på begäran av ordför- anden eller någon annan ledamot.

4 & Delegationen är beslutsför när ordföranden och minst en av de andra ledamöterna är närvarande.

5 & Delegationen får i arbetsordning eller genom särskilt beslut överlämna åt ordföranden, någon annan ledamot eller sekreteraren att avgöra ärenden, som är av det slaget att de inte behöver prövas av hela delegationen.

6 & Ordföranden eller sekreteraren får begära in förkla— ringar, upplysningar eller yttranden i ärendena.

7 & Av bestämmelserna i verksförordningen (198711100) skall 29 & om myndighetens beslut tillämpas på delegatio— nen.

Denna förordning träder i kraft den

Förslag till Förordning om ändring i förordningen ( 1990: 1510) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion att 3å skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 % Länsstyrelsen svarar för Länsstyrelsen svarar för bland annat frågor om bland annat frågor om

— de allmänna valen, — de allmänna valen, — polisverksamheten, — polisverksamheten, — den civila försvarsbe- — den civila försvarsbe— redskapen redskapen, — räddningstjänsten och — räddningstjänsten och saneringen efter utsläpp saneringen efter utsläpp av radioaktiva ämnen av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk från en kärnteknisk anläggning, anläggning, — den sociala omvårdna- — den regionala samord— den, ningen av arbetet med — hälsoskyddet, dammsäkerhet och skydd — jämställdhet mellan mot översvämningar, kvinnor och män — den sociala omvårdna— — kommunikationerna, den, - samordningen av tra- — hälsoskyddet, fiksäkerhetsarbetet, — jämställdhet mellan — bostadsfinansieringen, kvinnor och män, — plan— och byggnads— — korrnnunikationerna,

väsendet ,

hushållningen med na— turresurser,

samordningen av tra- fiksäkerhetsarbetet,

utbildningen, bostadsfinansieringen, djurskyddet, plan- och byggnads— livsmedelskontrollen, väsendet,

lantbruket, hushållningen med na- rennäringen i förekom— IUI'I'CSLII'SCI',

mande fall, utbildningen, fisket, djurskyddet, kulturmiljön, livsmedelskontrollen, regionala utvecklings— lantbruket, insatser, rennäringen i förekom- näringslivsutveck- mande fall, lingen, fisket, främjandet av konkur- kulturmiljön, rensen, regionala utvecklings- glesbygdsutvecklingen, insatser, naturvården, miljöskyddet.

näringslivsutveckling— en,

främjandet av konkur- rensen, glesbygdsutvecklingen, naturvården, miljöskyddet.

Ansvaret vilar dock inte på länsstyrelsen, om det finns särskilt föreskrivet att någon annan statlig myndighet skall svara för sådana uppgifter.

Denna förordning träder i kraft den

1

Inledning

Di rekti ven

Genom beslut den 5 maj 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor dels om dammsäkerhet, dels om skydd mot översvämningar. Ut- redaren lämnades sammanfattningsvis följande direktiv.

Utredaren skall

Se över ansvarsfördelningen för dammsäkerheten med särskild tonvikt på tillsyn och samordning mellan damm- ägare, myndigheter, kommuner och andra organ samt utvärdera hur detta ansvar bör fullgöras.

Överväga de darrnnsäkerhetsätgärder resp. förebyggande åtgärder mot översvämningar som dammägarna, SMHI, länsstyrelserna, Räddningsverket och Dammsäkerhets- nämnden vidtagit till följd av Dammsäkerhetsutredning- en och propositionen 1988/89:116 om vissa dammsäker- hets- och vattenkraftsfrågor, m.m., samt föreslå eventu- ella kompletterande åtgärder.

Pröva hur den tekniska forskningen om dammsäkerheten kan bidra till att utveckla metoder för mätningar och analys av säkerheten.

— Utreda hur information om dammsäkerhet och över- svämningar kan förbättras mellan dammägarna, SMHI, Dammsäkerhetsnämnden, länsstyrelser, Räddningsverket samt kommuner och allmänhet längs älvarna.

Av utredningens direktiv framgår att den också har att beakta direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekven— ser (dir. 1992:50) och att pröva offentliga åtaganden (dir. l994:23). Utredningens direktiv återges i sin helhet som bilaga 1.

Vidare beslutade regeringen den 14 juli 1994 att genom tilläggsdirektiv ge vissa utredningar, bl.a. denna, i uppdrag att närmare utreda hur myndigheternas krav på uppgiftsläm- nande från företagen inom för utredningen aktuella om- råden kan begränsas och förenklas. Främst borde enligt tilläggsdirektivet arbetet inriktas på den belastning de min- dre företagen utsätts för till följd av uppgiftslämnandet.

Bakgrund

En särskild utredare har tidigare utrett dammsäkerhetsfrågor samt övervägt åtgärder för att minska risken för och effek— terna av översvämningar. Denna dammsäkerhetsutredning (DSU) lämnade i november är 1987 sitt betänkande (SOU 1987264) Dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. DSU bedömde att dammsäkerheten i landet i stort sett var god och att den var på väg att ytterligare förbättras. Enligt utredningen behövdes inga mer omfattande ändringar av lagstiftningen eller myndighetsorganisationen på om— rådet. DSU lade emellertid fram vissa förslag till lagänd- ringar, preciseringar av ansvars- och uppgiftsfördelningen beträffande dammsäkerhet samt uppdrag till myndigheter.

Regeringen tog ställning till betänkandet genom prop. 1988/891116 om vissa dammsäkerhets— och vattenkrafts- frågor, m.m.

Regeringen delade i princip DSU:s uppfattning att mer omfattande förändringar av lagstiftning eller organisation inte behövdes. Regeringen ställde sig vidare bakom mer- parten av DSU:s mer konkret inriktade förslag. Dessa redovisas i det följande i avsnitten om dammsäkerhet och om skydd mot översvämningar.

Propositionen godtogs sedermera av riksdagen (bet. 1988/89:BOU 12 och JoU 22, rskr. 1988/89z265 och 303).

Uppdraget till den nye utredaren, som inledde sitt arbete i slutet av augusti 1994, innebär en uppföljning och översyn av utvecklingen inom de berörda områdena sedan den nyss nämnda propositionen lades fram. Det innebär också att närmare utreda vissa särskilda frågor, främst beträffande säkerhetsarbetets organisation och om forskning.

Den nya utredningen har antagit benämningen Utred- ningen om dammsäkerhet och höga flöden.

Den följande beskrivningen av rådande förhållanden är kortfattad. I flera avseenden innehåller DSU:s betänkande utförligare redovisningar, som fortfarande är aktuella.

2. Dammsäkerhet

2.1. Allmänt

Dammanläggningar byggs generellt för att ta till vara vat— tentillgångar som varierar i tid och rum men också för att skydda mot skador vid översvämning och mot andra skador som hänger samman med höga flöden. I Sverige har vat- tenresurserna tidigare främst byggts ut för att utnyttja vatt- nets lägesenergi t.ex. i stångjärnshammare men också bl.a. för att skapa inre farleder genom kanaler och slussar. Under detta sekel har alstringen av elektrisk kraft varit det dominerande ändamålet.

I och med utbyggnaden för elproduktion har många dammar fått en sådan höjd och kan dämma upp en sådan mängd vatten att följderna av ett dammbrott skulle kunna bli svåra. I detta betänkande behandlas enbart frågor om att förebygga sådana händelser, dvs. att vattenmassor strömmar okontrollerat ur en dammanläggning med risk för skador på personer eller egendom. Frågor om bl.a. arbetarskydd och om skydd mot skador av elektricitet från anläggningens elutrustning tas inte upp.

Enligt länsstyrelsernas registreringar finns det upp emot 6 000 dammar i Sverige av varierande storlek och ålder (äldre uppgifter talar om ca 10 000).

Som exempel på dammar för olika ändamål kan nämnas kraftverks- och sjöregleringsdammar, sågverks- och kvarn— darnmar, grunddammar och invallningsdammar. Vidare finns det dammar anlagda vid gruvor och anrikningsverk

för avfallssedimentering. I Sverige finns det något 20-tal sådana mellan 10 och 30 meters höjd. Det finns också pro- visoriska dammar — fångdammar — som används för att temporärt hålla en arbetsplats fri från vatten.

Bland större dammar är kategorin kraftverks- eller regle— ringsdammar dominerande. Ca 140 dammar betecknas som höga dammar, dvs. de har en höjd över 15 m. En uppdel- ning i storlek ger för kraftindustrins dammar högre än 15 m följande bild (1988):

Dammhöjd i antal meter [&_-__-

49 av dessa dammar ägdes av Vattenfall och 92 av privata och kommunala företag.

Landets högsta damm är Trängslet i Dalälven med 125 meters höjd. Landets största regleringsmagasin, Vänern med regleringsvolymen 9 380 miljoner m3, har en förhål- landevis låg damm vid utloppet i Vargön, lägre än 15 m. Det näst största magasinet, Suorva, med 5 900 miljoner ni3 har tre dammar med höjderna 30, 50 och 61 m.

Man kan också indela dammarna i olika typer beroende på det byggnadsmaterial som använts. Vanligast är sten- och jordfyllningsdammar samt betongdarnmar. Gamla dam- mar kan också vara gjorda som murverksdammar. För provisoriska dammar kan även trä och stål komma till användning.

2. 1 . 1 Fyllningsdammar

Fyllningsdammen är den vanligaste dammtypen och svarar uppskattningsvis för omkring 85 % av alla höga dammar i landet och är ännu mer dominerande för lägre dammar. Äldre dammar byggdes i allmänhet av ett enda jordmaterial som ibland försågs med erosionsskydd på slänterna. Sådana homogena dammar är fortfarande vanliga bland låga dam- mar. Negativa erfarenheter av dessa och ökade krav på säkerhet när man började att bygga högre dammar har drivit fram nya konstruktionsprinciper med en zonindelning av dammtvärsnittet. Dessa fyllningsdammar har ett inbyggt djupförsvar mot dammbrott.

I Sverige består den centrala eller något uppströms placerade tätande zonen, den s.k. tätkärnan, oftast av väl packad morän (se figur). Moränens viktigaste egenskaper för detta ändamål är dess hållfasthet och täthet. Svagheterna utgöres av dess benägenhet att erodera och i viss mån dess tjälkänslighet. Tätkärnan måste alltså skyddas mot inre erosion och frysning.

Tätkärnan hålls på plats av stödjande zoner, som har som sin primära uppgift att länka av den horisontella vat- tenlasten ned i undergrunden och ge konstruktionen erfor— derlig stabilitet. I Sverige utgörs stödmaterialet oftast av grus eller sprängsten. Den yttre släntlutningen anpassas till stödfyllningens inre hållfasthet för att ge dammen efter— strävad stabilitet.

Uppströms skyddas slänten av så grovt material att den kan motstå påverkan av vågor. För större dammar brukar fribordet, dvs. höjden mellan dämningsyta och dammkrön, variera mellan 3 och 6 m beroende på bl.a. lokala förhål- landen såsom våghöjder, särskilda försvarstekniska krav m.m.

FYLLNINGSDAMMAR

Tätkärna

Stödtyl ltning

Stenfyllnlngsdamm, stödtyllning av sprängsten

Jordtyllnlngsdamm, stödtyllning av juni (1 ex grus, morän)

Varken grus- eller sprängstensfyllning är tillräckligt finkornig för att förhindra att de fina partiklarna, som utgör själva tätningen i tätkärnan, följer med det vatten som alltid rör sig igenom dammen ut ur moränen. För att inte följden skall bli att erosionskanaler öppnas genom kärnan måste en övergångszon med filtrerande egenskaper placeras mellan tät— och stödzon. Vanligtvis används sandigt grus eller sand som filter i denna zon.

De två vanligaste orsakerna till dammras för fyllnings- dammar är överströmning och inre erosion.

Om vatten strömmar över krönet på en fyllningsdamm gröper det ur dammen på nedströmssidan och i krönet. Den kanal som bildas vidgar sig neråt och åt sidorna. Förloppet vid ett sådant dammras kan vara snabbt. På mindre än en timme kan haveriet vara fullbordat. Det är alltså nödvändigt att bygga tillräckligt stora utskov, luckor eller bräddavlopp, för att kunna släppa fram alla tänkbara flöden så att vattnet inte kan nå så högt i magasinet att det skadar dammen.

För att dessa avbördningsanordningar skall fungera säkert krävs att luckorna har redundant manövrering. Det innebär att de skall kunna öppnas med minst två av var— andra oberoende anordningar. Exempelvis får kraftförsörj— ningen inte vara gemensam. Säkerhetskrav av detta slag ställs på dammar där konsekvenserna av dammbrott kan bli allvarliga för tredje man.

Vidare måste dammar ha goda säkerhetsmarginaler mot överströmning. De flesta dammar tål viss överdämning över den i vattendomen fastlagda dämningsgränsen. Vattenlagen medger numera också att denna marginal får utnyttjas tillfälligt i nödlägen.

Bedömningen av vilken överdämning som kan tillåtas utan avkall på dammsäkerheten måste omfatta ett stort antal delkomponenter: sannolikheten för extrem vind, vågbild- ning och vågutbredning, snedställning av vattenmagasinets yta på grund av vindpåverkan, brytande vågor mot damm-

slänten, uppspolning från brytande vågor, sättningar hos dammkrönet, dammkärnans kondition och uppbyggnad i dess övre del osv. Detta medför att man för varje enskild damm måste fastlägga den säkra överdämningsnivån.

Fyllningsdammarnas överdämningsnivå bestäms bl.a. av att vågor i skadlig omfattning inte får slå över krönet. Därtill lägger normalt riskerna med en överströmning av tätkärnan en övre gräns för vattennivån i höjd med tätkär— nan. Avståndet från dämningsgränsen upp till tätkärnans överkant utgör en mycket viktig del av en fyllningsdamms säk'erhetsmarginal.

När det gäller inre erosion är en fyllningsdamm upp— byggd med ett inre djupförsvar mot dammbrott. Den första försvarslinjen består av tätkärnan som är skyddad mot inre erosion genom nedströmsfiltret.

I tätkärnan förekommer mer eller mindre regelmässigt inhomogeniteter orsakade av bl.a. utläggnings- och pack— ningsmetod eller ojämna sättningar i kärnan, t.ex. till följd av upphängning mot stödzonerna eller ojämnheter i grun- den. Tätkärnan utgör i sig alltså inget säkert skydd mot inre erosion, utan först i kombination med filtret. Det är därför mycket viktigt att kraven på filtret mot moränmaterialet uppfylls över hela kontaktytan mot kärnan.

Skulle filtret mot tätkärnan vara för grovt i någon punkt och denna punkt sammanfalla med någon svag punkt eller svagt skikt i tätkärnan kan kärnan här utsättas för inre erosion. En kanal bildas genom kärnan.

Om denna första försvarslinje sviktar skall den andra försvarslinjen träda in genom att kom från uppströmsfiltret följer med den tilltagande vattenströmmen in i erosionska- nalen. Detta filtermaterial har en förmåga att blockera kanalen och successsivt reducera läckflödet. Att filtermate- rial på detta sätt vandrar in i kärnan ger ofta upphov till en insjunkning vid krönets uppströmskant. Sådana sjunkhål har uppkommit vid flera dammar. I Sverige finns exempel från

t.ex. Hällby, Grundsjön, Bastusel, Porjus och Suorva. Sjunkhålen utgör en bekräftelse på att dammens andra försvarslinje har trätt i funktion.

Den tredje försvarslinjen utgörs av att nedströms stöd- fyllning har förmåga att ta om hand och leda bort det läck- flöde som kan uppstå genom dammkärnan utan att förlora sin stabilitet. Detta ställer krav på godtagbar totalstabilitet i stödfyllningen också vid ett eventuellt förhöjt vattenstånd i stödzonen. Vidare är det viktigt att dammtån är skyddad med tillräckligt stor sten för att klara även koncentrerade utflöden.

Flera svenska stenfyllningsdammar har utsatts för inre erosion men denna har ofta helt eller delvis upphört av sig själv och uppkommet läckage har successivt minskat. Inte i något fall har inre erosion lett till dammbrott. I flera fall har skadorna reparerats genom injektering, installation av slitsmurar eller genom partiell ombyggnad.

2.1.2. Betongdammar

Varje damm är unik framför allt genom sin design och den samverkan med undergrunden som alltid är helt specifik för det aktuella dammläget.

Betongdammar grundläggs normalt på berg. Kraftöver— föring av egenvikt och vattenlast i övergången från själva betongdammen till berggrunden måste uppfylla fastställda krav på största tillåtna påkänning.

Varje (fiktivt) avgränsad del av dammen måste vara stabil när den utsätts för alla aktuella och möjliga krafter.

Betongdammar (se figur) kan utformas som massiva och tunga konstruktioner vars egenvikt länkar av den horisontel— la lasten från dammagasinets vatten ned i grunden. Kon- struktionen kan göras lättare om t.ex. en främre betongvägg stöttas av betongskivor eller lameller bakifrån. En speciell

BETONGDAMMAR

a. t | e r

Massivdamm Lamelldamm Valvdamm

typ av betongdamm är valvdammen som enkel eller dubbel- krökt även fördelar vattenlasten in i dammens sidoanfang. Valvdarnrnen kräver trånga och djupa dammlägen som är sällsynta i Sverige.

En betongdamm kan utföras som en kröndamm, en överströmningsdamm med fast skibord eller som en ut— skovsdarnm med reglerbara avbördningsluckor. En krön- darnm skall inte överströrnmas men den tål normalt en viss överströmning där begränsningen ligger i risken för erosion nedströms dammen.

Då betong härdar frigörs mycket värme och sprickor uppstår lätt vid avsvalningen. Dessa problem ökar med konstruktionens tjocklek. Alla betongdammar är massiva jämfört med mer normala betongbyggnader, varför valen av cement och gjutningsförfarande blir särskilt viktiga.

Till följd av det ensidiga tryck som vattenmagasinet utövar tränger vatten igenom en betongdamm precis som genom en fyllningsdamm. Det sker långsamt och jämnt fördelat i betongens fina porstruktur. Finns det sprickor som genomkorsar dammkonstruktionen går vattnet huvud- sakligen som läckage genom dessa. Sådana mer koncentre- rade läckage lakar ut betongen på cement vilket i sin tur sänker hållfastheten. Viktiga delar i en betongdamm är gjut- och dilatationsfogar där särskilda krav på vattentäthet respektive rörelsemöjlighet föreligger.

För att minska läckaget genom sprickor i berget under en damm injekteras berggrunden med tätande injekterings— material som trycks in i bergsprickorna. Eftersom vattnets läckvägar under en betongdamm ofta blir kortare än under tätkärnan hos en jorddamm så blir tryckgradienter och den hydrauliska belastningen också större. Risken för urlakning av injekteringsmaterialet kan därför också vara större för betongdammar.

Betongtekniken utvecklades snabbt efter andra världskri— get och antalet betongdammar ökade i förhållande till an- talet fyllningsdammar.

En fullständig förståelse för hur sådana väsentliga feno— men som porvattentryck och destabiliserande upptryck utbildas i betongkonstruktioner har utvecklats först under senare decennier precis som den nödvändiga geotekniska kunskapen i jorddarnmbyggandet.

För att säkerställa betongdamrnars långsiktiga funktion måste påverkan av olika yttre faktorer bedömas på samma sätt som för fyllningsdammar. Betongdammar kan t.ex. skadas av frost i likhet med jorddammar som är känsliga för tjäle. Betongdammar i kallt klimat utsätts för mycket stora temperaturgradienter från kanske några plusgrader på vattensidan till extremt låga temperaturer på dammens nedströmssida. Det förekommer att betongdammar förses med en isolerande vägg på nedströmssidan för att reducera denna starka temperaturpåverkan.

lstäcken i dammagasinet kan i vissa fall ge stora tempe- raturberoende iskrafter mot betongdammens framsida — efter en kall vinternatt drar istäcket ihop sig, spricker upp (isen ”råmar”) och vattnet fryser i sprickorna varefter isen utvidgas när solen värmer upp istäcket under dagen som följer. Detta kan vara ett dimensionerande lastfall särskilt för lägre dammar där islasten blir signifikant. Vid säker- hetsanalys av betongdammar som byggts i kallt klimat bör därför särskild uppmärksamhet riktas mot just iskrafter och andra isproblem.

Betongdammar är liksom fyllningsdammar relativt sår— bara för bombning och andra krigshandlingar och sabotage. Undervattenssprängning underlättas av det vattentryck som utbildas på större djup.

Underhållsfrågorna har stor vikt eftersom betong åldras genom den nedbrytning av betongen som sker genom meka-

nisk och kemisk påverkan. Rätt utförd och underhållen kan vattenbyggnadsbetong få mycket stor beständighet.

Fördelar med betongdammar ur dammsäkerhetssynpunkt är deras relativa tålighet för överströmning. Det är också lättare att observera och mäta brister i dammfunktion och dammkondition på betongdammar.

Erfarenheterna hittills visar att betongdammar måste bli föremål för lika omsorgsfull analys och omfattande insatser för att upprätthålla och utveckla dammsäkerheten som alla andra typer av dammar.

2.2. Dammbrott

Brott på fyllda kraftverks— och regleringsdammar kan fri- göra mycket stora vattenmassor vilket skulle kunna medföra omfattande skador. Dammbrott hör till den typ av tekniska olyckor där sannolikheten för händelsen är låg men följd- verkningarna kan bli stora.

Utomlands har åtskilliga dammbrott inträffat med allvar- liga konsekvenser. En av de värsta olyckorna i Europa in- träffade när en 61 m hög valvdamm i betong vid Malpasset i södra Frankrike brast år 1959 och 421 personer omkom. I Italien omkom 210 personer år 1985 när två efter varandra belägna dammar brast, den övre 22 m hög. Enligt interna- tionell statistik beror ca 1/3 av inträffade dammbrott på överströmning, vanligen som följd av extrema flöden eller av att dammluckor inte öppnats. Ca 1/3 beror på läckage genom fyllningsdammar eller i grunden till dessa. Resteran- de 1/3 är att hänföra till olika fel såsom i grunden, på material, i beräkningar m.m. eller till jordbävningar. Stati— stiken visar också att dammar som uppförts efter andra världskriget är säkrare än äldre, liksom att risken för ras är störst vid den första uppfyllnaden av ett dammagasin. Sta-

tistiken visar att moderna dammar har en brottsfrekvens som är lägre än ett dammbrott på 10 000 dammår.

I Sverige har det inträffat ett antal dammbrott i mindre dammar. Beträffande höga dammar (> 15 m) har ett dammbrott inträffat, nämligen i Noppikoski i september 1985. På grund av ett tekniskt fel kunde utskoven i dam- men då inte öppnas tillräckligt för att släppa fram ett ex- tremt stort flöde. Vattenytan steg över dammkrönet och en del av dammen spolades bort. En miljon m3 vatten rann ut på 45 min. och orsakade att skog skadades men inte att människor kom till skada. Några allvarligare skador som följd av dammbrott har inte uppkommit här i landet, bort- sett från ett dödsfall som inträffade år 1973 då en liten damm, fyra meter hög och med 12 000 m3 uppdämd vo- lym, rasade vid Sysslebäck i Värmland. Ett antal tillbud, såsom plötsliga läckage genom fyllningsdammar, har in- träffat, t.ex. i Suorvadarnmen hösten 1983.

2.3. Lagstiftning om dammsäkerhet m.m.

I vattenlagen finns de grundläggande bestämmelserna som reglerar dammar och deras säkerhet. Uppförande av en damm liksom ändring och lagning av en damm är vatten- företag i vattenlagens mening. För att få utföra ett sådant vattenföretag krävs tillstånd. I fråga om bl.a. byggandet av dammanläggningar handhar vattendomstolen tillständsgiv- ningen.

De allmänna förutsättningarna för ett vattenföretag åter- finns i 3 kap. vattenlagen. l 1 & anges bl.a. att ett vatten- företag inte får komma till stånd om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Det som här främst åsyftas

är givetvis de allmänna riktlinjerna för utbyggnad av vat- tenkraften men även markanvändningsplaner och plane— ringssynpunkter med kommunal och regional förankring. I 2 & sägs till yttermera visso att ett vattenföretag inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser, varvid dock mindre avvikelse som är förenlig med planens eller bestämrnelsernas syfte kan tolereras. Den säkerhetsmässiga aspekten tangeras också i 3 5 där det uttalas att ett vatten— företag, även om hinder inte föreligger enligt 1 5 eller 2 &, inte får komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intres— sen. Indirekt kan också bestämmelsen i 4å inverka på säkerhetsbedömningen. Där fastslås att ett vattenföretag får komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det.

Från vattenlagens huvudprincip att vattendomstolen skall ha lämnat tillstånd innan man utför en åtgärd i vatten finns vissa undantag motiverade av säkerhetsskäl. Enligt 4 kap. 4 % första stycket får tillständspliktiga ändrings- eller lag- ningsarbeten utföras utan tillstånd, om det är nödvändigt till följd av skada eller för att förebygga skada; ansökan om godkännande av arbetena skall dock göras snarast möjligt. På förslag av DSU tillades en möjlighet att utan tillstånd även vidta åtgärder som strider mot meddelade bestämmel- ser om innehållande och tappning av vatten, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak (4 5 andra stycket).

Även om det tidigare saknats en uttrycklig föreskrift i vattenlagen om granskning av säkerheten har vattendom-' stolarna beaktat sådana aspekter vid sin prövning. Således förutsattes det enligt prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag (s. 128) att tillståndsmyndigheterna vid sin pröv- ning granskar ritningar rörande anläggningens konstruktion

och hållfasthet, grundläggning, utskovens avbördningsför- måga, krönhöjd, släntlutning osv.

Vattendomstolarnas ansvar för säkerheten fick ett uttryck i lagtexterna i samband med de ändringar som initierades av DSU och som formulerades slutligt i propositionen 1988/891116. Där uttalades att bakom bestämmelsen att domstolen enligt 13 kap. 47å vattenlagen i domen skall ange bestämmelser angående den tekniska utformningen även ligger att de säkerhetsmässiga aspekterna beaktas. Genom att ersätta orden ”företagets... tekniska utformning” med ”företagets... säkerhet och tekniska utformning i öv— rigt” framhävdes säkerhetsaspekten. Samtidigt betonade den föredragande departementschefen att det inte var avsikten att genom denna ändring utvidga omfattningen av den granskning som förutsattes vid vattenlagens tillkomst.

Ytterligare en markering av säkerhetsaspekten gjordes genom prop. 1988/89:116, nämligen i bestämmelserna angående omprövning av villkoren för ett tillstånd. Grund- bestämmelsen i 15 kap. 3 5 innebär att en omprövning av tillståndsvillkor får ske för att tillgodose allmänna intressen men först efter utgången av en tidsfrist — minst tio år och högst trettio år — som domstolen bestämmer i samband med meddelandet av tillståndet och villkoren. Undantag från denna tidsfrist kunde redan i och med vattenlagens tillkomst göras för att tillgodose sådana allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållandena. Genom den i propositionen förordade ändringen gavs också möjlighet att redan före utgången av den bestämda tiden företa en omprövning av villkor för att förbättra en vatten— anläggnings säkerhet. Enligt 15 kap. 7 5 är det Kammarkol- legiet som gör ansökan om sådan omprövning som avses i 15 kap. 3 &.

Skyldigheten att underhålla en damm vilar på ägaren. Enligt 17 kap. 1 5 skall en vattenanläggning underhållas så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda

intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Försum- melse av underhållet kan medföra straffansvar och kan även utgöra grund för skadeståndsskyldighet. Den underhålls- skyldige kan av länsstyrelsen föreläggas att vidta rättelse. Om försummelsen av underhållet är allvarlig kan tillståndet förklaras förverkat av vattendomstolen.

Tillsyn över vattenföretag och vattenanläggningar utövas av länsstyrelsen. Detta anges i 18 kap. 1 5. Vad gäller besiktning av en vattenanläggning kan enligt 18 kap. 3 & vattendomstolen i tillståndsdomen föreskriva att besiktning av anläggningen skall ske när den är färdigställd. Enligt 4 & kan besiktning ske efter ansökan av ägaren till vattenanlägg— ningen eller av någon vars rätt berörs av anläggningen. Besiktningsmannen skall i så fall utreda om anläggningen har tillkommit i laga ordning eller är av laga beskaffenhet.

I 21 kap. finns straffbestämmelser för bland andra dem som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot villkor eller föreskrifter, som meddelats i samband med tillstånd till ett vattenföretag .

Vattendomstolen består av en lagfaren domare som ordförande, en eller två tekniska ledamöter som skall ha erfarenhet av vattenfrågors behandling samt två nämnde- män. Vattendomstolen har vidare möjlighet att anlita sär— skild expertis om det behövs för bedömningen av ett mål.

2.4. Tillsyn 2.4.1 Ansvaret för tillsynen enligt vattenla- gen

I 18 kap. 1 & vattenlagen sågs, som nämnts, att tillsyn över vattenföretag och vattenanläggningar utövas av länssty- relsen.

Att utöva tillsyn innebär främst att övervaka att vattenla- gen och med stöd av lagen uppställda villkor i domar och beslut följs. Länsstyrelsen har alltså att kontrollera att nödvändiga tillstånd till vattenföretag och vattenanläggning- ar finns, att villkoren följs, att reglerna om underhållsskyl- dighet och drift i 17 kap. iakttas och att tillåtlighetsreglerna i 3 kap. iakttas också i de fall då tillstånd inte behövs. I prop.1981/82:130 med förslag till ny vattenlag uttalas (s. 131) i fråga om tillsynen bl.a. följande.

Länsstyrelsens verksamhet bör kunna bedrivas inom ganska vida ramar med ett visst mått av flexibilitet. Länsstyrelsens tillsynsuppgifter bör kunna inskränkas till att ta del av de protokoll som upprättats av företagaren vid hans besiktningar och inspektioner, om företagaren är statens vattenfallsverk eller enskild som tillämpar Svenska Kraftverksföreningens normer för tillsyn av dammanläggningar. Det uttryckliga tillsynsansvar som länsstyrelserna åläggs i vattenlagen måste ses mot bak- grund av det ansträngda statsfinansiella läget och andra uppgifter som under senare tid ålagts eller kommer att åläggas länsstyrelserna. Lämplighetssynpunkter och angelägenheten av ett riktigt resursutnyttjande måste fälla utslaget i fråga om vad den vattenrättsliga tillsynen skall omfatta och hur den skall bedrivas. Några krav på omfattande tillsynsinsatser eller omfattande inventeringar från länsstyrelsernas sida torde inte kunna ställas om det skulle medföra att angelägnare uppgifter inom andra områden eftersätts. Även om tillsynsskyldigheten skall omfatta alla typer av vattenföretag och däri ingående anläggningar, bör naturligtvis tillsynen — i vart fall i ett inledande skede efter vattenlagens ikraftträdande — inriktas främst på de från säkerhetssynpunkt särskilt an- gelägna anläggningarna.

Om särskilda skäl föreligger får vattendomstolen enligt 18 kap. 1 5 andra stycket vattenlagen förordna att någon annan myndighet än länsstyrelsen skall, jämte länsstyrelsen, utöva tillsyn i visst hänseende.

Med stöd av sådana förordnanden kontrollerar Sveriges meteorologiska och hydrologiska institutet (SMHI) i ett stort antal fall att bestämmelser om vattenhushållning i till— ståndsdomar följs av företagen.

Enligt prop. 1988/89:116 var ingen förändring påkallad när det gällde länsstyrelsernas tillsyn av darnmanläggningar enligt vattenlagen. Där uttalas också att den direkta till— synen i första hand skulle skötas av dammägarna själva, att länsstyrelsernas tillsyn huvudsakligen skulle ha en över- gripande, kontrollerande funktion och att Dammsäkerhets— nämnden mer aktivt borde stödja länsstyrelserna i deras uppgift som tillsynsmyndighet.

2.4.2. Länsstyrelsernas tillsynsarbete m.m.

Enkät

Länsstyrelsen i Gävleborgs län har för utredningens räkning sänt en enkät till landets länsstyrelser utom Gotlands om deras tillsyn enligt vattenlagen m.m. Svar har kommit från 19 länsstyrelser.

Den första frågan gällde vilka resurser länsstyrelsen har avsatt för tillsynen över darnmanläggningar enligt vattenla- gen. Det högsta noterade värdet är 40 % av en årsarbets— kraft. Fyra länsstyrelser avsätter mer än 10 % av en års- arbetskraft och en ca 10 % därav. Fjorton länsstyrelser redovisar ingen, en eller högst ett par arbetsdagar per år för ändamålet.

Fråga nummer två var om länsstyrelsen använt bygdeav- gifter beslutade enligt vattenlagen för att bekosta åtgärder i översvämningsdämpande syfte, utredningskostnader i sådant sammanhang e.dyl. Endast en länsstyrelse har utnyttjat bygdeavgifter på detta sätt. Den har använt 550 000 kronor för utredningskostnader och för framställning av riskzon- kartor.

Den tredje frågan var om vattenförbund eller annan samverkan kommit till stånd för att förebygga översväm— ningar. Elva länsstyrelser svarade nej på frågan. Övriga åtta länsstyrelser deltar eller har deltagit i samverkan i någon form. Exempelvis har i några fall vattenförbund bildats för att svara för regleringar och rensningar av vattendrag för att motverka översvämningar. Beträffande Torneälven har en projektgrupp bildats med detta syfte med representanter för berörda kommuner och länsstyrelser. Länsstyrelsen i Älvsborgs län noterar att samverkan har förekommit mellan länsstyrelse, räddningstjänst, SMHI, kraftbolag m.fl. för att skapa rutiner för att minska konsekvenserna av översväm- ningar.

Den fjärde frågan gällde om det finns någon regional organisation för samverkan mellan berörda organ för led— ning eller ledningsstöd och information vid översvämnings— situationer. Fem länsstyrelser besvarade denna fråga med nej, i ett fall med kommentaren att dammarna inte bedömts vara någon nämnvärd risk vid upprättandet av den regionala räddningstjänstplanen.

Av de länsstyrelser som besvarat frågan med ja ingår fyra i en samordningsgrupp för information m.m. vid höga flöden i Umeälvens, Ångermanälvens, Indalsälvens, Ljung— ans och Ljusnans avrinningsområden. I gruppen ingår också personal från SMHI, vattenregleringsföretagen, räddnings- tjänsten i Östersund, länspolismästaren i Jämtlands län, Jämtlands försvarsområde och SOS Alarmering. Gruppens uppgift är att vid höga flöden svara för samordning av

information samt lämna förslag till åtgärder för att minska verkningarna av höga flöden. Gruppen skall vid dammbrott eller överhängande fara för dammbrott bistå räddningsleda- ren med information till grund för beslut om åtgärder. Gruppen övertar dock inte ansvaret från de organ som är representerade i gruppen. Gruppen har också vissa förebyg- gande uppgifter. Liknande samordningsgrupper finns eller planeras i ytterligare några län. Några länsstyrelser hänvisar till att dessa frågor beaktas i den regionala räddningsplanen eller i övrigt hanteras inom den etablerade regionala rädd- ningsorganisationen.

Vidare riktades ett par frågor främst till länsstyrelserna i de län där det finns dammar som vid dammbrott kan orsaka omfattande skador eller har områden med påtaglig risk för översvämningar. Fråga nummer fem gällde dels om länssty- relsens räddningstjänstplan har en särskild delplan för nämnda situationer, dels om planen omfattar något var— nings- och larmsystem. En länsstyrelse svarade ja på den första delfrågan. En länsstyrelse planerade att komplettera sin räddningstjänstplan på denna punkt. Därtill svarade två länsstyrelser jakande på frågan om varnings- och larmsys- tem.

Fråga nummer sex slutligen ställdes till samma mer begränsade krets av länsstyrelser som fråga nummer fem. Frågan gällde om länsstyrelsen som tillsynsmyndighet enligt räddningstjänstlagen ansåg att den kommunala räddnings- tjänsten i allmänhet med tillräcklig omsorg behandlade frågor om varnings—, larm- och eventuella utrymningsåt- gärder för översvämningssituationer. Av de sju länsstyrelser som ansåg sig ha anledning att ta upp frågan svarade sex jakande, flera av dem med eftertryck. I det sjunde fallet ansåg sig länsstyrelsen kunna räkna med att kommunerna skulle komma att behandla dessa frågor i sina insatsplaner och larmplaner.

Svarfrän länsstyrelserna på regeringsuppdrag

Regeringen gav den 29 juni 1989 länsstyrelserna i uppdrag att redovisa planerings— och beredskapsläget i länen vad avsåg dammsäkerhet och risk för översvämningar. Av svaren som inkom åren 1989 och 1990 framgår att länssty— relserna i den mån de uttalade sig ansåg att kraftföretagen hade en tillfredsställande övervakning av sina dammanlägg- ningar. Beträffande de övriga mindre dammarna ansåg länsstyrelserna i stort att säkerheten var god. I vissa fall hade anmärkningar riktats till ägarna som oftast vidtagit behövliga förbättringar. Några länsstyrelser anmärkte att de saknade resurser för den tillsyn som behövdes. Som redovi- sas i avsnitt 3.4 har SMHI publicerat en sammanställning av länsstyrelsernas svar beträffande översvämningskänsliga områden.

2.5. Dammsäkerhetsnämnden

Vattenfall — då ett statligt affärsdrivande verk — och Kraft- verksföreningen inrättade år 1978 en dammsäkerhetsnämnd med uppgift bl.a. att lämna rekommendationer för underhåll och tillsyn av dammar. l nämndens uppgifter ingår bl.a. att på begäran av länsstyrelse, kommun eller annan lämna råd i dammsäkerhetsfrågor. Rådgivningen är avgiftsfri. Verk- samheten betalas av Vattenfall och Kraftverksföreningen. Trots att det inte gäller en myndighet förordnar rege- ringen, efter förslag av Vattenfall och Kraftverksförening- en, de åtta ledamöterna i nämnden. Enligt arbetsordningen skall nämnden bestå av en ordförande och en vice ordföran— de, vilka skall vara lagfarna och inneha eller ha innehaft ordinarie domartjänst, fyra ledamöter från kraftföretag utsedda så att såväl byggnadsteknisk som driftteknisk sak—

kunskap tillförs nämnden samt en ledamot från vardera SMHI och Statens räddningsverk.

Som nämndens sekretariat tjänstgör Vattenreglerings— företagens Samarbetsorgan (VASO).

Nämnden skall enligt sin arbetsordning verka för att underhåll och tillsyn av dammar, på vilka vattenlagen äger tillämpning, fullföljs på betryggande sätt för tillgodoseende av säkerheten gentemot allmänna och enskilda motstående intressen.

Därvid skall nämnden ta erforderliga initiativ för att uppnå en tillfredsställande dammsäkerhet. Den skall också utarbeta allmänna riktlinjer för underhåll, drift och tillsyn vid darnmanläggningar samt upprätta en förteckning över besiktningsmän för damrnsäkerhetskontroll. Den skall också lämna råd och information i fråga om dammsäkerhet.

Dammsäkerhetsnämnden har under åren avgivit med- delanden rörande dammsäkerhetsfrågor, bl.a. om skyldig— heten att underhålla och sköta dammar, riktlinjer för tillsyn över medelstora och mindre vattenanläggningar, om rädd- ningstjänst och dammsäkerhet samt information om damm- säkerhet.

Damminventeringar m.m.

I proposition 1988/89:116 förutsattes att Dammsäkerhets— nämnden skulle granska de damminventeringar som på regeringens uppdrag genomförts länsvis i landet. Nämnden anmälde i skrivelse den 17 juni 1991 till regeringen att granskningen slutförts.

Enligt nämndens skrivelse till regeringen växlar omfatt- ningen och kvaliteten på damminventeringarna från län till län, men om de påpekanden nämnden gjort beaktades torde emellertid ett godtagbart helhetsresultat kunna uppnås.

Vidare lämnade Dammsäkerhetsnämnden i skrivelse den 1 februari 1994 till regeringen en redogörelse rörande höga flöden i vissa reglerade norrlandsälvar sommaren — hösten 1993. Nämnden konstaterade sammanfattningsvis följande.

1993 års sommar— och höstflöden i vissa reglerade norr- landsälvar har varit höga men inte extremt höga. Flöden av motsvarande omfattning återkommer sannolikt inom något årtionde.

Vid regleringen av älvarna har meddelade föreskrifter för regleringarnas handhavande följts.

Dammsäkerheten i älvarna har inte varit hotad. In- träffade incidenter har emellertid gett värdefulla erfa— renheter för en fortsatt höjning av dammsäkerheten. Insatser enligt räddningstjänstlagen har skett på det lokala planet men endast i några få fall och då av be— gränsad omfattning.

Behovet av information till allmänheten bör föranleda utbyggnad och trimning av resurserna hos myndigheter och regleringsföretag.

Den fysiska planeringen på kommunal nivå måste an- passas till förutsägbart återkommande situationer med höga flöden och vattenstånd. Detta är av yttersta vikt till undvikande av omfattande skador.

2.6. Dammsäkerhetsarbetet

2.6.1. Sverige

Av direktiven till den tidigare dammsäkerhetsutredningen framgår att det är ett allmänt intresse att förebygga damm— genombrott och att så långt som möjligt begränsa skadorna av sådana händelser. Mer preciserade uttalanden än så av statsmakterna utöver vad som tagit sig uttryck i lagstift-

ningen saknas i fråga om utgångspunkterna för arbetet med dammsäkerhet.

För att belysa dessa frågor redovisas i det följande ut— talanden från Dammsäkerhetsnämnden och kraftindustrin samt det internationella samarbetsorganet inom området.

Darmnsäkerhetsnämnden betonar att säkerhetsfrågorna måste bedömas med utgångspunkt i olika risknivåer såsom katastrof, vållad av totalt eller partiellt dammbrott, svårartat läckage som kan kräva omedelbara åtgärder, lindrigt läcka— ge, som bedöms stabilt och ofarligt men av säkerhetsskäl hålls under fortlöpande observation, samt ytliga skador, som kan åtgärdas genom normalt underhåll.

För stora dammar finns enligt nämnden behov av risk- analyser, men sådana beräkningar är enligt nämnden än så länge så osäkra, att man tills vidare får nöja sig med er— farenhetsmässiga och subjektiva värderingar.

För att ge dammsäkerhetsarbeten nödvändig prioritet förutsätter Dammsäkerhetsnämnden att varje kraftföretag utser en dammsäkerhetsansvarig person med befogenhet att vidta erforderliga säkerhetsfrämjande åtgärder.

Kraftindustrin i Sverige betonar bl.a. att dammar skall konstrueras, byggas, drivas och underhållas så att risken för dammbrott praktiskt taget elimineras samt att risken för damrnskador och driftstörningar hålls på lägsta rimliga nivå.

För den händelse skada eller dammbrott trots allt skulle inträffa skall man hålla beredskap genom att i förväg beräk— na och bedöma konsekvenserna samt upprätta handlingspro- gram för att minimera dem.

Inom kraftindustrin betonas också betydelsen av att ha en systemsyn i säkerhetsarbetet som t.ex. att betrakta hela älvsystem och att ta med både tekniska och icke tekniska komponenter i samlade bedömningar.

Man pekar vidare på att dammsäkerhet är en fråga om samspel mellan människa, teknik och samhälle. Beteende-

vetenskapliga aspekter och psykologi har stor betydelse lik- som ansvarsfrågor och disciplin.

För idrifttagna dammar är tillsynsmomenten en mycket viktig del. Inom kraftindustrin förutsätts att kontroll av dammarnas underhåll och säkerhet sker enligt utgivna anvisningar. Det innebär att tillsyn skall ske genom be- siktningar ca vart 4:e år av en kvalificerad besiktningsman, inspektioner årligen av fackkunnig personal och tillsyn varje vecka av driftpersonal.

Svenska Kraftverksföreningen, där Vattenfall numera ingår, har beslutat att gemensamma rekommendationer och riktlinjer på vattenkraftsområdet skall utarbetas genom VASO. Dessa riktlinjer kommer också att innehålla regler för ett gemensamt incidentrapporteringssystem.

I skriften ”Kontroll av dammbyggnaders underhåll och säkerhet” lämnar VAST (Svenska Kraftverksföreningens Stiftelse för Tekniskt Utvecklingsarbete) vissa anvisningar för dammsäkerhetsarbetet i stort. Anvisningar ges för hur dammarna skall beskrivas och dokumenteras, hur och när besiktningar skall göras m.m. Efter varje besiktning skall dammägarens darrnnsäkerhetsansvarige i samråd med be- siktningsmannen göra en såkerhetsbedömning av anlägg— ningen. Vidare ges anvisningar för hur den fortlöpande in- spektionen och tillsynen skall bedrivas. I skriften behandlas även hur beredskapen för allvarliga incidenter skall upp- rätthållas. Senaste versionen av skriften är från maj 1990.

Vattenfall har motsvarande och i huvudsak likalydande anvisningar.

År 1992 utökade Vattenfall sitt dammtillsynsprogram. Utöver mätningar, rondningar, inspektioner och besiktning— ar genomförs nu fördjupade dammsäkerhetsvärderingar med avsikten att sedan upprepa dem med 15—20 års mellanrum. Syftet med dessa är att identifiera och värdera en damms alla svagheter och brister. Förutom att konstruktionsförut-

sättningarna ifrågasätts värderas organisationens effektivitet och personalens kompetens i fråga om dammsäkerhet.

För varje damm förs en dammliggare. I denna samman- ställs alla erforderliga uppgifter för bedömning av anlägg- ningens säkerhet. Dammliggaren upprättas i minst tre exemplar och förvaras på anläggningen, vid respektive driftkontor och centralt i företaget. Dessa liggare har nu förbättrats.

VAST och Vattenfall har vidare gett ut handböcker m.m. som vägledning i underhållsarbetet.

Kraftföretagen har tillsammans med Räddningsverket, länsstyrelser, och kommuner genomfört beredskapsövningar som utgår från att en damm håller på att gå till brott, vissa kommunikationer är utslagna etc. Berörda organ och deras personal skall sedan agera med hänsyn till situationen. Denna typ av övningar har bl.a. genomförts för tänkta darmnbrott i Seitevare och Hällby.

2.6.2. Internationellt

Inom den internationella kommissionen för höga dammar CIGB/ICOLD (Commission Internationale des Grands Barrages/International Commission on Large Dams) är säkerhetsfrågorna ett av de viktigaste arbetsområdena. Kommissionen ger i form av bulletiner ut rekommendatio- ner och riktlinjer.

I fråga om dammsäkerhet kan speciellt hänvisas till bulletinerna 59/1987 Dam Safety Guidelines och 61/ 1988 Dam Design Criteria. Här framhålls den vikt som måste läggas vid säkerhetsfrågorna med hänsyn till möjliga kata— strofala konsekvenser av dammbrott. Dammar med allvarli- ga brottkonsekvenser måste utformas med inbyggda säker- hetsmarginaler så att de kan klara dels normala belastningar utan påtaglig försämring dels de mest osannolika ogynn-

samma belastningar och förhållanden utan att gå till brott. Vidare poängteras behovet av kompetent personal, god dokumentation och systematisk erfarenhetsåterföring.

Bulletinerna framhåller därutöver vikten av en väl defi- nierad ansvarsbild på såväl ägar— som tillsynssidan. Till— synsansvaret bör vara samlat och entydigt definierat både på regional och central nivå.

Inom flera länder i Europa avviker organisation och bestämmelser inom dammsäkerhetsområdet klart från för- hållandena i Sverige

Som komplement till sin vattenlag har Finland en damm- säkerhetslag och en dannnsäkerhetsförordning. Dammsäker— heten övervakas av en statlig organisation, Vatten- och Miljöstyrelsen.

Dammarna inspekteras årligen av dammägaren. Vart 5:e år görs en granskning av företrädare för dammägaren och en kompetent oberoende person. Före besiktningen skall Vatten- och Miljöstyrelsen, som kan besluta att medverka, kontaktas. Protokoll skall alltid sändas till Vatten- och Miljöstyrelsen.

Dammarna delas in i tre klasser beroende på konsekven— ser vid ett eventuellt dammbrott. Indelningen baseras på flodvågsberäkningar. För de dammar där brott skulle med- föra stora konsekvenser, skall det enligt bestämmelserna finnas katastrofplaner med bl.a. översvämningskartor. Detaljerade krav ges på säkerhetsfaktorer som stabilitet hos olika typer av dammar, fribord, kontroll etc.

I Norge finns en obligatorisk offentlig övervakning av dammar som är högre än 4 ut eller som har ett magasin större än 500 000 m3. Vid den statliga myndigheten Norges Vassdrags- och Elektrisitetsvesen finns en tillsyns- och beredskapsavdelning som bl.a. har ansvaret för att lagar och bestämmelser inom dammsäkerhetsområdet följs. Av- delningen har ett 10-tal personer anställda.

Dammägaren och tillsyns- och beredskapsavdelningen är de två huvudparterna beträffande ansvaret för dammsäker- heten. Den senare har huvudsakligen till uppgift att god— känna planer för nya anläggningar och utöva tillsyn av befintliga anläggningar. För varje damm skall utarbetas ett godkänt program för tillsyn och drift. Programmet skall innehålla uppgifter om ansvarig för genomförandet, rappor- teringsrutiner samt organisation och ansvarsförhållanden på olika nivåer. Vidare skall planen innehålla beredskapsplaner för onormala situationer.

I ”Forskrifter for tilsyn med anlegg i vassdrag” från 1992 anges att dammägaren skall ha ett internkontroll- system. Riktlinjer har getts ut som beskriver vad internkon- trollen skall omfatta. Kompetenskrav specificeras för olika kategorier av personal (driftpersonal, besiktningsman och älvansvarig).

Även andra länder i Europa har särskilda föreskrifter som reglerar frågor om dammsäkerhet. Det gäller exempel- vis Italien, Schweiz, Spanien och Storbritannien. De tre förstnämnda men inte Storbritannien har centrala statliga organ med ansvar för dammsäkerheten. Inte heller i Tysk— land finns det någon central dammsäkerhetsmyndighet. Där utformar varje delstat lagstiftning och tillsyn i fråga om dammar.

2.7. Konsekvenser av dammbrott

Trots att dammsäkerhetsarbetet syftar till att förhindra dammbrott är det nödvändigt att göra klart vad ett damm- brott skulle innebära för att man skall kunna bygga upp en fungerande beredskap. Ett sådant underlag behövs både för kommunernas räddningstjänstplanering och för kraftföre- tagets egen del. Dammsäkerhetsnämnden har följande att säga om denna typ av planering.

Konsekvenserna av dammbrott kan bedömas med hjälp av flodvågsstudier. De största skadeverkningarna sker när dammbrott inträffar i samband med ett extremt flöde. För flertalet dammar skulle ett dammbrott endast åstadkomma relativt lokala skador. I de flesta älvar finns dock någon eller några dammar, där de utströmmande vattenmassorna vid ett dammbrott skulle kunna rasera även nedanförliggande dammar (”dominoeffekt”). För katastrofplaneringen gäller det att beräkna den flodvåg som ett sådant flerdamrnsbrott ger upphov till.

En flodvågsberäkning skall ge svar på följande frå- gor. Hur högt stiger vattnet och vilka områden blir över— svämmade? Hur lång tid tar det innan vattnet börjar stiga, när når det sin högsta nivå och när börjar det sjunka undan igen? Inom vilken tidrymd når flodvågen fram till olika platser nedströms den primärt raserade dammen?

Flodvågsberäkningar med modern modellteknik har hittills genomförts för bl.a. Luleälven, Umeälven, Ångermanäl— vens norra gren Äseleälven och Ljusnan. Under år 1995 beräknas flodvågsstudier för resten av Ångermanälven och för Indalsälven bli färdiga. Två olika typer av situationer har behandlats, dels en extrem högflödessituation som antas leda till dammbrott genom överströmning, dels en mer normal hydrologisk situation, där dammbrott antas ske när vattenytan ligger vid dämningsgränsen och dammbrottet orsakas av någon inre instabilitet hos dammkroppen.

Som exempel kan nämnas att den för Äseleälven genom— förda flodvågsberäkningen visar att ett brott på Malgomaj- dammen med vattenytan vid dammkrönet och en indämd vattenvolym om 660 miljoner m3 skulle ge en flodvåg, som på den 275 km långa sträckan till havet skulle rasera ned- ströms belägna 11 fyllningsdammar och skada återstående två dammar, som är utförda av betong. Det från Malgomaj

maximala flödet, ca 4 000 m3/s, ökar under vägen till ca 13 000 m3/s främst till följd av ras i Hällbydammen, då ytterligare 290 miljoner m3 frisläpps.

Beräkningen förutsätter överrinning av den först rasade dammen vid en högflödessituation. Även ett dammbrott vid normal vattenföring och med vattenytan vid dämningsgrän- sen kan vålla mycket stora skador, eftersom de lössläppta vattenmassorna är stora nog för att rasera nedanförliggande dammar. I Äseleälven skulle detta kunna bli fallet vid ett brott på Hällbydammen.

Följderna av ett dammbrott beror inte bara på mängden vatten i magasinet och dammens höjd utan givetvis också på förekomsten av bebyggelse nedströms dammen. Flera av landets viktigaste dammar ligger långt ifrån tätbebyggelse, vilket ger tid för evakuering av befolkningen. I andra fall finns det naturliga trösklar och förträngningar i vattendraget som gör att ökningen av flödet inte blir särskilt bekymmer- sam ens vid ett dammbrott. Konsekvenserna i Götaälvdalen av brott på dammanläggningarna vid utloppet i Vänern — landets största regleringsmagasin — skulle bli förhållan— devis lindriga. I andra fall skulle däremot följderna kunna bli allvarliga, t.ex. om Trängsletdammen havererade. Hot- och riskutredningen (dir.1993:4) har låtit utföra en studie av konsekvenserna i ett sådant fall. Den väntas bli publice- rad inom kort.

2.8. Dimensionerande flöden

2.8.1. Tidigare grunder för dimensioneringar

Om en fyllningsdarnrn överspolas kan ett dammbrott bli följden. En avgörande fråga vid dimensioneringen av dammanläggningens förmåga att avbörda vatten är därför vilken maximal tillrinning man skall räkna med vid en tidpunkt då magasinet är fullt.

Sverige har tidigare i praktiken saknat fastlagda regler för hur dimensionerande flöden för dammar och utskov skall beräknas. I praxis har dock vattendomstolen oftast accepterat en dimensionering baserad på den högsta upp- mätta avrinningen med ett påslag av 10—20 %. Detta mot— svarar i regel ett flöde med en återkomsttid av ca 100 år. I några fall har frekvensanalys tillämpats med extrapolering till 1000—årsflödet.

Erfarenheter av driften av vattenkraftssystemet i Sverige har tydligt visat, att den hittillsvarande metoden för be- räkning av dimensionerande flöden är alltför grov och kan leda till kraftigt underskattade flöden. Det mest kända exemplet på detta är dammhaveriet i Noppikoski och över- dämningen i Vässinkoski i september 1985, men det finns andra fall. Ett är Torröns magasin hösten 1947, då det dimensionerande flödet överskreds med ca 50 % men över— strömning undveks tack vare att magasinet inte var helt

fyllt.

2.8.2. Flödeskommittén

Riskerna för höga flöden har studerats av Flödeskommittén, som tillsattes våren 1985 av SMHI och kraftindustrin. Flödeskommittén lämnade en lägesrapport i december år 1985. I maj är 1990 lade kommittén fram slutrapporten Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för darnmanläggningar.

Flödeskommittén förordar i sin slutrapport att en annan metod för hydrologisk dimensionering av dammar än de hittillsvarande skall tillämpas när det gäller dammar med risk för personskador eller mer betydande skador på om- givning eller egendom vid ett haveri.

Den föreslagna metoden är en hydrologisk modellbe- räkning, som grundas på antaganden om extremt hög neder-

börd och snösmältning. Den utgår i fråga om nederbörden från mängder under en fjortondagarsperiod som växlar beroende på region i landet mellan 267 och 341 mm totalt med högsta dygnsnederbörd mellan 120 och 150 mm. Markfuktigheten antas vara så hög att marken inte kan suga upp ytterligare vattemnängder. Vid beräkningen av sensom— mar- och höstflöden antas att magasinen är fyllda till däm- ningsgränsen. Metoden innebär att ett hypotetiskt flöde beräknas genom en kombination av ogynnsamma meteoro- logiska och hydrologiska förhållanden.

De tidigare använda metoderna i Sverige för dimensio— nering av dammar medför enligt Flödeskommittén generellt sett väsentligt lägre krav i fråga om dimensionerande flöden och dammbyggnaders avbördningsförmåga än vad som följer av de riktlinjer Flödeskommittén förordar.

Som exempel kan nämnas att Luleälvens högsta flöde vid Boden har uppmätts till 2 634 m3/s år 1922. Beräk- ningar enligt Flödeskommitténs riktlinjer ger ett dimen- sionerande tillflöde om över 6 000 m3/s. Statistiska beräk— ningar av återkomsttider för de dimensionerande flöden, som Flödeskommittén hänvisar till, ger enligt kommittén inget exakt svar men visar att de ligger över 10 000 år. (Äterkomsttid är den tid det i genomsnitt tar mellan inträf— fade flöden större än eller lika med det angivna.) Eftersom det finns ca 140 större dammar i Sverige, varav de äldsta är 70—80 år, kan möjligen någon eller några av dem drab— bas av ett dimensionerande flöde under sin livslängd.

Flödeskommittén jämför vidare de risknivåer man får om dess riktlinjer tillämpas med andra risknivåer som accepteras i samhället. Jämförelsen föranleddes av uttalan- den om att den säkerhetsnivå kommittén förordade var orimligt hög. Den anser till en början att man inte kan jämställa risken att drabbas av ett dammbrott med själv- valda risker som när man arbetar till havs med olje- eller gasutvinning eller kör bil.

Dammbrottsrisken bör enligt kommittén snarare jämstäl- las med risken när man använder ett allmänt kommunika- tionsmedel som fartyg, tåg eller flyg. Härvid är den statis- tiska sannolikheten för dödsolycka enligt kommittén mellan 11100 000 och 111 000 000 per år. Kommittén anser att den säkerhetsnivå som är inbyggd i dess förslag inte kan anses överdrivet hög vid den jämförelsen, låt vara att risken för att ett dimensionerande flöde skall överskridas inte är helt jämförlig med en dödsrisk.

2.8.3. Riskklassindelning

Dammbyggnader, som i händelse av dammbrott kan orsaka skada för andra än dammägarna, bör enligt Flödeskommit- tén indelas i riskklasser enligt följande.

Riskklass Typ av risk vid dammbrott

I Icke försumbar risk för människoliv eller annan personskada; beaktansvärd risk för allvarlig skada på viktig trafikled, damm- byggnad eller därmed jämförlig anläggning eller på betydande miljövärde; uppenbar risk för stor ekonomisk skadegörelse.

Il Icke försumbar risk för skada på trafikled, darrunbyggnad eller därmed jämförlig an— läggning, miljövärde eller annan än damm- ägaren tillhörig egendom i andra fall än som angetts vid riskklass I.

Utanför den av Flödeskommittén föreslagna riskklassindel- ningen faller dammar, som inte ens vid dammbrott kan orsaka skada för annan än dammägaren.

Alla darnmanläggningar behöver enligt Flödeskommittén inte vara dimensionerade för att klara ett dimensionerande flöde. Det gäller endast dammar i riskklass I eller 11.

Dimensioneringsberäkningen för dammar i riskklass I baseras på en extrem 14-dagars nederbördssekvens, en hydrologisk avrinningsmodell samt en strategi för magasins- hanteringen i älvsystemet.

För riskklass II—dammar får extrapolering av befintliga tillrinningsserier göras med frekvensanalys till det stipulera— de 100—årsflödet. Alternativt kan det dimensionerande flödet sättas till hälften av flödet i riskklass 1.

2.9. Konsekvenser av riktlinjerna

Dimensionerande flöden beräknade enligt Flödeskommitténs riktlinjer är i många fall större än de flöden som dammarna i dag kan klara. Enligt beslut inom kraftindustrin skall kon- trollberäkning göras av alla befintliga dammar, som i hän— delse av dammbrott kan orsaka skada av någon betydelse för annan än dammägaren. Det är därvid nödvändigt att be— trakta varje älv som en enhet och genomföra kontrollbe- räkningar från källan till havet.

För att genomföra beräkningarna har man inom kraftin- dustrin bildat älvvisa arbetsgrupper för alla större kraft- producerande älvar med kompetens inom hydrologi, vatten— byggnad, drift och vattenrätt.

Arbetsgrupperna har att ta ställning till om dammarna och deras utskov klarar den dimensionerande tillrinningen eller om och i vilken omfattning vattenvägarnas avbörd- ningsförmåga behöver ökas. I samband härmed studeras

även om det går att öka regleringsmagasinens möjlighet till flödesdämpning genom att tillfälligt härbärgera mera vatten.

Det gäller därvid att finna den för hela älvsystemet tekniskt-ekonomiskt lämpligaste kombinationen av utökad avbördningsförmåga och flödesdämpning.

Arbetsgruppernas huvuduppgifter är att genomföra risk- klassificering av dammarna, bestämma tappningsstrategi för regleringsdarrnnarna, bedöma de realistiska möjligheterna till flödesdämpande åtgärder, projektera ombyggnadsåt- gärder och genomföra teknisk-ekonomiska utredningar. De ombyggnadsåtgärder, som kan bli aktuella, såsom damm- förstärkningar, dammhöjningar och utskovsombyggnader, kan självfallet bli mycket kostsamma.

Sedan respektive arbetsgrupp genomfört sitt arbete och förslagen godkänts av darnmägarna följer behandling i vat- tendomstolarna, som troligen kan påbörjas år 1995. Hela det åtgärdspaket, som kan bli nödvändigt för en älv, torde ta 10 å 15 år att genomföra.

Under den tid, som arbetet med anpassningen till riktlin- jerna pågår, måste dock dammarna fungera på ett tillfreds- ställande säkert sätt. Temporära åtgärder kan under denna tid genomföras i svaga punkter. Förutom byggnadstekniska åtgärder kan detta innebära försiktighet med att fylla vissa magasin till dämningsgränsen och en allmänt ökad vaksam- het under vattenrika perioder.

2.10. Dammsäkerheten i Sverige

Som en sammanfattande bedömning av dammsäkerheten i Sverige kan återges följande uttalande av Dammsäkerhets- nämnden i meddelande nr 1/1992.

Den statliga damrnsäkerhetsutredningen bedömde att dammsäkerheten i Sverige är god och att den genom in-

satser från företag, organisationer och myndigheter är på väg att ytterligare förbättras. Stora dammkatastrofer torde i först hand kunna inträffa i de stora kraftälvarna där stora vattenvolymer finns magasinerade. Sedan dam— marna i dessa anpassats till Flödeskommitténs riktlinjer är sannolikheten för överrinning av dammarna med dammbrott som följd extremt liten. Därefter bör sådana dammbrott vara tänkbara endast vid svåra tekniska fel eller om allvarliga missbedömningar sker främst under extrema flöden.

Med det dammsäkerhetsarbete som nu bedrivs i Sverige bör man kunna påstå att riskerna för sådana händelser är mycket små. Den tekniska tillsynen har så— ledes förbättrats. Införandet av dammansvariga och uppföljning av tillsyns- och underhållsverksarnheten via kraftindustrins gemensamma dammregister har skärpt trycket på företagen att hålla en hög dammsäkerhet. Fortlöpande utbildning sker av personal, som kan ha att syssla med dammsäkerhetsfrågor.

Som tidigare påpekats måste dock dammarna fungera tillfredsställande även under den tid då arbetet pågår med anpassning till Flödeskommitténs riktlinjer. Detta kan innebära att temporära tekniska åtgärder måste vidtas, men framför allt innebär det skärpt vaksamhet i både tillsyns— och driftarbetet, speciellt under vattenrika perioder med höga vattenstånd i magasinen.

De darnmanläggningar som inte hör till vattenkrafts- industrin är vanligen av mindre betydelse från damm- säkerhetssynpunkt. Det finns dock vissa undantag. Spe— ciellt gäller detta större invallningar samt sådana dam— mar som övergivits och där ägareansvaret är oklart. Ett genombrott av dessa kan förorsaka stora skador och de kräver tillsyn, eftersom de åldras och påverkas av vege- tation m.m. Ofta är denna tillsyn inte lika väl organise- rad som den som avser vattenkraftssystemens dammar.

Stora invallningar finns också på sina håll i anslutning till tätt befolkade områden.

Dammsäkerhetsnämnden framhöll även att darrunsäkerhets- diskussionen också är relevant för de industridammar som anlagts här och var i landet, bl.a. i anslutning till gruvindu- strin.

3. Översvämningar

3.1. Allmänt

Med översvämning menas här att vatten täcker ytor utanför den normala gränsen för sjö, vattendrag eller hav.

Översvämningar är till största delen att se som ett natur— ligt förlopp. Där översvämningar inträffar ofta upplevs de som en naturlig del av variationerna i vattennivån över året. Drabbar däremot en översvämning ett område endast någon enstaka gång och med stora skador som följd kan det fram- stå som en naturkatastrof. Människan har sedan tusentals år försökt att skydda sig mot översvämningar genom invall- ningar, utdikningar och regleringar.

Nedan behandlas i första hand de översvämningar som uppstår genom att vattennivån stiger i sjöar eller vatten- drag. Översvämningar vid havet och i områden som inte gränsar till sjöar och vattendrag behandlas inte här.

I Sverige är en vanlig orsak till översvämning att vårflo- den blir mer omfattande och intensivare än normalt till följd av stora snömagasin och snabb avsmältning. Regn under snösmältningen kan snabbt öka vårfloden. En annan orsak till översvämningar är att stora mängder regn faller då marken redan är vattenmättad och vattendragen fyllda. Om det finns förträngningar eller andra hinder i vattendragen kan översvämningar uppstå. Isproppar och annan isdämning i ett vattendrag kan också orsaka översvämningar. I tätorter kan hög nederbörd i kombination med underdimensionerade dagvattenledningar leda till översvämningar.

DSU behandlade frågan om översvämningar i sitt be- tänkande. Bl.a. kartlade utredningen vissa översvämnings- kritiska områden som ansågs särskilt betydelsefulla med hänsyn till skaderisken. De var följande: Testeboån, Jädra— ån—Gavleån, Svartån—Täljeån—Hjälmaren, Arbogaån—Dylta- ån, Kilsån, Roxen—Glan, Emån, Helgeån, Tidan, Mölndals- ån, Dalälven och Voxnan.

DSU drog bl.a. följande slutsatser av sin genomgång. Eftersom uppkomsten av extrema vattenmängder inte kan förhindras får arbetet med att förebygga eller lindra över- svämningar inriktas på att jämna ut flöden, öka genom- strömningshastigheten samt öka marginalen mellan normal— vattenstånd och den nivå vid vilken skada uppstår. Tekniskt sett motsvaras dessa åtgärder av regleringar, rensningar och invallningar. I samband med nybyggnad bör enligt DSU översvämningsrisken uppmärksammas i planeringsprocessen och vid beviljande av bygglov. För att minska konsekven- serna av sådana översvämningar som inte kan undvikas kan ett bättre prognos— och varningssystem byggas ut samt förberedelser göras för de räddningsåtgärder som kan komma att erfordras i en katastrofsituation.

3.2. Större översvämningar

I en internationell jämförelse framstår Sverige som för- skonat från större översvämningar. Enligt statistiken blir det ändå en större översvämning i genomsnitt vart femte år någonstans i Sverige, vilket alltid väcker överraskning. Särskilt höga flöden är kända i Dalälven åren 1860 och 1916. År 1938 inträffade Spölandskatastrofen då stora arealer vid Umeälven och Vindelälven översvämmades. Nya sjösystem uppstod, vallar genombröts. Hos 224 jord- brukare stod vattnet högt inne i husen och stora materiella skador åstadkoms.

Denna översvämning uppstod då fjällflod och vårflod sammanföll.

Höga flöden våren 1977 i Bergslagen och hösten 1985 i Dalarna och Hälsingland är också anmärkningsvärda.

År 1977 var snötäcket ovanligt mäktigt i Götaland och Svealand. Snösmältningen blev därtill på flera håll mycket hastig till följd av varmt väder i kombination med neder- börd. Detta ledde till vårflöden som i vissa län var de största som förekommit sedan början av 1900-talet.

De stora vattenmängderna åstadkom omfattande över- svämningar av skogs- och jordbruksmark, raserade dammar och broar samt orsakade skador på byggnader, industrier, vägar, telekorrnnunikationer, järnvägar m.m. De totala kostnaderna för räddningstjänst och skador är svåra att beräkna men kan uppskattas till 50 miljoner kr i 1977 års penningvärde. Beloppet är litet jämfört med skadevärdena till följd av de stora översvämningar som de senaste åren inträffat på den europeiska kontinenten.

En annan stor översvämning inträffade år 1985 men den hade inte något samband med snösmältningen. Under juli och augusti hade nederbörden i nordvästra Svealand och närliggande delar av Norrland varit större än normalt. Såväl regleringsmagasinen som de naturliga vattenrnagasinen, dvs. markvatten, grundvatten och sjöar, var ovanligt väl- fyllda för årstiden. I början av september kom sedan en period med mycket kraftig nederbörd i nordöstra Dalarna och Hälsingland, vilken ledde till stora flöden i framför allt Dalälven och Ljusnans/Voxnans vattensystem. De skador som uppstod var av samma karaktär som år 1977. Allvarli- gast var att den relativt höga dammen vid Noppikoski kraftverk i Ore älv helt raserades. De totala kostnaderna för räddningstjänst och skador har uppskattats till närmare 200 miljoner kronor.

Även våren 1986 inträffade omfattande översvämningar i norra Svealand och i Norrland av ungefär samma orsak

som år 1977. De besvärligaste översvämningarna förekom vid Västerdalälven, men även Jädraån liksom vattendrag betydligt längre norrut förorsakade avsevärda problem.

Sommaren 1993 uppträdde översvämningar i Norrland. I fyra stora älvar, Luleälven, Skellefteälven, Umeälven och Ångermanälven steg vattennivåerna till de högsta på ett halvt sekel. Hus vattenskadades, båtar och bryggor spolades bort och stora arealer sattes under vatten. Skador på vägar och dammar uppstod. Riklig nederbörd i kombination med stor snötillgång under föregående vinter var orsaken.

Anmärkningsvärt är att perioden från slutet av 1960—talet till slutet av 1970-talet hade förhållandevis få översväm- ningar.

3.3. Vattenkraftens regleringar och deras betydelse för översväm- ningar m.m.

Vattenkraftproduktionen är flexibel och kan lätt anpassas till efterfrågan på elkraft. En förutsättning för detta är att vatten kan magasineras i regleringsmagasin, dvs. i naturliga eller konstgjorda sjöar.

Vattenmagasinen töms under vintern för att fyllas på av högre flöden under sommar och höst. Vissa år är torra, t.ex. 1976, och flödena räcker då inte alltid för att fylla magasinen. 1993 var förhållandena de motsatta. Riklig till- gång på snö, i kombination med den blöta sommaren, fyllde dem.

De flesta flöden av måttlig storlek tas om hand av vattenkraftssystemet vilket leder till mer utjämnade flöden. Under extrema situationer blir bilden dock mer komplice- rad, framför allt om flödet inträffar fram emot höstkanten. När magasinen är fyllda tvingas man öppna utskovsluck-

orna och tappa vatten förbi kraftverket om tillrinningen är större än vad som utnyttjas för kraftproduktion. Annars kan dammens säkerhet äventyras. Systemet återgår till ett till- stånd som mer liknar det naturliga. Flödena kan då bli av samma storlek som om älven inte varit reglerad. Det kan till och med inträffa att det reglerade flödet, vid speciella tillfällen, blir kraftigare än vad som varit fallet utan vatten— kraftsutbyggnad.

Utredningen vill tillägga att i praktiken håller damm- ägarna, som framgår av Dammsäkerhetsnämndens skrivelse den 4 februari 1994 till regeringen, regelmässigt en viss marginal till dammarnas dämningsgräns för att ha ett ”buffertmagasin” om ett häftigt flöde skulle sätta in. Nämn- den betonar emellertid också i skrivelsen att det inte är en primär uppgift för regleringsintressenterna att dämpa häfti- ga flöden, vare sig enligt vattenlagen eller enligt vatten— domstolarnas bestämmelser för regleringarnas handhavande. Bakom dessa bestämmelser ligger enligt nämnden tvärtom ofta en tanke att regleringarna inte skall tillåtas inverka mera på de naturliga förhållandena än som är motiverat för att säkerställa kraftproduktionen.

Dammsäkerhetsnämnden uttalar vidare att eftersom man inte med säkerhet kan förutse hur stor tillrinningen till magasinen kommer att bli, man inte heller kan låta risken för en extrem tillrinning få bli avgörande för hur snabbt och fullständigt man skall fylla upp magasinen efter avtapp- ningen under det gångna vinterhalvåret. Det primära målet måste enligt nämnden vara att vid nästa vinterhalvårs början ha ett väl fyllt magasin men med ett buffertutrymme för oförutsedda tillrinningar. Buffertens storlek torde enligt nämnden inte rimligtvis behöva grundas på förmodanden om annat än en ökad tillrinning av normal omfattning under den senare delen av fyllningsperioden.

Den stora skillnaden mellan förhållandena i en reglerad och i en oreglerad älv under en extremsituation är att över-

raskningsmomentet är större i den reglerade älven. Under långa perioder, kanske tiotals år, dämpas flödena ut och märks knappast. När det kommer en extrem nederbörd med höga flöden måste de släppas förbi. Ofta har bebyggelsen nedströms då anpassat sig till en lägre flödesnivå och krupit närmare vattendraget. På så sätt blir översvämningsskador- na ett faktum. Som exempel kan nämnas att innan älven byggdes ut var det genomsnittligt högsta årliga flödet ca 1 870 m3/s vid Boden. Det högsta uppmätta oreglerade flödet inträffade, som nämnts, år 1922 och var 2 634 m3/s. Efter utbyggnaden av vattenkraften sjönk det genomsnittliga årliga maximumflödet till nästan hälften, ca 950 m3/s. Ex- trema flöden inträffar fortfarande, om än mer sällan. 1989 var det högsta flödet 1 640 m3/s och 1993 så högt som 2 146 m3/s.

Slutsatsen blir att man i den fysiska planeringen inte får ta vattenkraftutbyggnaden som intäkt för att risken för över- svämningar är över. Flödena kan bli lika stora som innan älven byggdes ut. Byggandet behöver dock inte följa grän- sen för det dimensionerande flödet, som valts för dammsäkerhetsändamål. Det är mycket lättare att acceptera att hus hamnar inom översvämmat område än att man får ett dammhayeri.

En av SMHI utsedd programkommitté anför i en skrivel- se den 11 juni 1993 att en studie i Dalälven visar att sam- hällets utbyggnad inte skett med tillräcklig hänsyn till ris— ken för höga flöden. Kommittén tillägger att vattenkraftut— byggnaden inte är någon garanti för att besvärliga situatio— ner inte skall uppstå i de reglerade älvarna. Dammsäker- hetsnämnden säger i en skrivelse den 4 februari 1994 att medan dammar och utskov hittills konstruerats för att tåla så höga flöden som statistiskt sett kan förutses inträffa ungefär en gång vart hundrade år, man vid bebyggelsepla- neringen på sina håll synes ha bortsett från flöden med även betydligt kortare återkomsttid. Enligt nämnden tycks det

också förekomma svartbyggen inom översvämningsom- råden.

Genom ett tillägg år 1989 till plan- och bygglagen (1987:10) gäller numera uttryckligen att kommunerna skall beakta översvämningsriskerna i bebyggelseplaneringen.

Slutligen kan påpekas att även andra åtgärder än regle- ringar sedan länge påverkat vattendragen. Sjösänkningsföre— tag och dikningar har minskat sjöarealer och våtmarker. Dessa områden kan ha haft en dämpande effekt på flöden nedströms. Många broar och andra byggnader i vattendrag har gett fördämningar som ibland orsakar översvämningar. Rensningar har underlättat för vattnet att komma fram och invallningar har begränsat skador vid höga flöden. Invall— ningarnas totala längd är ansenlig.

3.4. Atgärder avseende översväm- ningar

Länsstyrelserna skulle enligt propositionen 1988/89zll6 få i uppdrag att bl.a. som underlag för kommunernas fysiska planering ställa samman uppgifter om översvämningskäns- liga områden. Med anledning härav fick länsstyrelsen den 29 juni 1989 i uppdrag av regeringen att kartlägga och redovisa vissa frågor om bl.a. planerings- och beredskapslä— get i länet vad avsåg darnmsäkerhet och risk för översväm— ningar. Länsstyrelserna borde även redovisa om det fanns behov av insatser för flödesdämpning i länet i de fall över- svämningar kunde leda till negativa konsekvenser för män- niskors hälsa och säkerhet samt påverka stora ekonomiska värden. Ytterligare regleringskapacitet fick endast föreslås om andra realistiska alternativ saknades. Länsstyrelserna inkom till regeringen med redovisningar av uppdraget under början av år 1990. Totalt redovisade de 647 över—

svämningskänsliga områden. SMHI erhöll kopior av läns- styrelsernas redovisningar och har med hjälp av bl.a. dessa upprättat ett nationellt register. År 1994 publicerade SMHI en rapport i ämnet (Översvämningskänsliga områden i Sverige, nr 51 1994). Vad gäller övriga frågor enligt upp- draget har länsstyrelsernas redovisningar till regeringen endast föranlett den åtgärden att de har överlämnats till denna utredning.

DSU anslöt sig till ett förslag av SMHI om en utökad prognos- och varningstjänst i reglerade och oreglerade vattendrag, inklusive inrättandet av s.k. älvcentraler för de viktigaste vattendragen. Fr.o.m. budgetåret 1994/95 ingår i SMHI:s uppdrag från staten att bygga upp en sådan inklusi— ve ett landsomfattande dammregister.

SMHI har utvecklat ett system för att ta fram både översiktliga och mer detaljerade riskzonkartor (se figur) som underlag för bebyggelseplaneringen och för planering— en av bl.a. räddningstjänstens åtgärder vid och mot höga flöden. Vidare planerar Boverket att ge ut rekommendatio- ner till kommunerna om anpassning av den fysiska plane- ringen dår det finns risk för översvämningar. För dessa uppgifter har det bildats en arbetsgrupp med representanter från SMHI, Boverket, Räddningsverket, Svenska Kraft- verksföreningen, Svenska Kommunförbundet m.fl.

Boverket och Räddningsverket borde enligt propositionen överväga behovet av allmänna råd om samverkan mellan verksamhetsområdena fysisk planering, befolkningsskydd och räddningstjänst. Några sådana allmänna råd har hittills inte lagts fram.

NVigar

Järnvägar Bostadshus Bebyggelse övriga hu: lndustrimark _ Vatten Övrig mark

Nivå vid flöde 2500 mål: och havsvaffnnsfånd +1.0 m :] Odlad åkermark

_ Nivå vid flöde 3000 mal: och havsvattenstånd +1,0 m [3 Ej odlad åkermark _ Nivå vid flöde 3500 mals och havevattensfånd +1,0 m _ Parkmark

3.5. Stöd till översvämningsbegrän— sande åtgärder

Inom ramen för det s.k. extra skatteutjämningsbidraget har de särskilt utsatta kommunerna givits möjlighet att få stat- ligt stöd för att förebygga naturolyckor, bl.a. översväm- ningar.

Under de senaste fem åren har sammanlagt 16,4 miljo- ner kronor delats ut som statsbidrag till ett 20-tal kommu- ner för förebyggande åtgärder mot översvänmingar. Samti- digt har 103 miljoner kronor fördelats till förebyggande åtgärder mot ras och skred. Räddningsverkets anslag för översiktliga undersökningar rörande olika former av naturo- lyckor har höjts från 750 000 kronor till 1,5 miljoner kro- nor per år. Bidragen till åtgärder mot översvämningar har bl.a. använts till invallningar, rensningar, förstärkningar av gamla dammar, ett nytt regleringsmagasin och evakuerings- pumpar.

4. Forskning och utveckling

I detta avsnitt behandlas frågor om forskning och utveckling (FoU) avseende å ena sidan dammar och deras säkerhet och å andra sidan översvämningar och åtgärder till skydd mot översvämningar. Sammantaget innefattar forskningsområdet hydrologiska frågor för såväl oreglerade som reglerade vattendrag, frågor om damrnanläggningars säkerhet, frågor om beredskap för och möjliga åtgärder till skydd mot natur- liga översvämningar samt frågor om beredskap och möjliga insatser i syfte att reducera konsekvenserna i händelse av dammbrott.

Kraftindustrin har när det gäller dammsäkerheten sedan länge bedrivit ett kontinuerligt FoU-arbete i samverkan med bl.a. högskolor och SMHI. Under senare år har det innefat- tat bl.a. ett omfattande hydrologiskt utvecklingsarbete i samband med Flödeskommitténs arbete. Sådan FoU har varit en förutsättning för utbyggnaden av dagens vatten— kraftssystem

När processen att anpassa dammarna till nya dimensio— nerande flöden skulle inledas stod det klart att ny kunskap och nya metoder måste utvecklas. Behoven sammanställdes och ett utvecklingsprogram togs fram. De härmed samman- hängande hydrologiska frågorna togs om hand av VASÖ:s kommitté för hydrologiskt utvecklingsarbete medan övriga projekt togs om hand av VASOzs dammkommitté. Pro- grammet som löper på tre år och har en budget på ca 8 mil- joner kr, avslutas under 1995. Projekten leds av erfarna

ingenjörer och forskare från kraftindustrin, olika konsult- bolag, tekniska högskolor och SMHI.

Genom kraftindustrins gemensamma utvecklingsbolag Elforsk AB finansieras och leds numera forskning och utveckling på flera områden av betydelse för damrnsäker- heten. Detta sker bl.a. vid Kungliga Tekniska högskolan där Elforsk AB och Byggforskningsrådet gemensamt stöder forskning inom tung anläggningsteknik och byggande i vatten. Inom ramen för ett treårsprojekt avseende riskanalys för dammar utvecklas analysmetoder för att identifiera svaga länkar i systemen och möjliga metoder att höja den totala säkerheten. Analyserna avser såväl tekniska som icke tekniska komponenter. Elforsk AB stöder också FoU av- seende vattenbyggnadsbetong genom Vattenfall Utveckling AB och Lunds tekniska högskola. Vattenfall Vattenkraft finansierar doktorandprojekt vid Luleå tekniska högskola avseende strömning genom dammkroppar och dammrepara- tioner.

Kraftindustrin har för de närmaste åren identifierat forsknings- och utvecklingsbehov beträffande dammsäkerhet inom följande områden och avser att koncentrera sina in- satser till dessa.

Teknisk Säkerhet innefattande tillståndskontroll, säker- hetsanalyser, åldringsmekanismer, brottmekanismer, underhållsmetoder och underhållsstrategier, reparations- metoder och avbördningssäkerhet. För säkerhetsanalyser skall riskanalys utvecklas.

Operativ säkerhet och beredskap innefattande system för träning, analys av samverkan människa/maskin, metoder för effektiv samverkan vid drift i kritiska skeden, för- bättrade dammbrotts— och beredskapsmodeller samt sys- tem för övervakning och larm.

När det gäller FoU av betydelse för skyddet mot översväm— ningar beslutade regeringen den 18 juni 1990 efter ett förslag av SMHI att under en försöksperiod om tre år avsätta en miljon kronor per år till ett program för tilläm- pad forskning om extrema hydrologiska förhållanden. Med— len förvaltades av SMHI och fördelades av en särskild programkomrnitté. Programmet inriktades framför allt på markanvändningens betydelse för att förklara höga flöden. Vidare behandlades prognosering av extrema hydrologiska förhållanden och samhällsplanering.

Regeringen uppdrog i juni 1991 åt Naturvetenskapliga forskningsrådet (NFR) att utvärdera den av SMHI initierade forskningen och bedöma behovet av fortsatt forskning på detta område. Utvärderingen utfördes av en för ändamålet utsedd grupp, som i maj 1992 redovisade rapporten Forsk- ning om dammsäkerhet och översvämning under extrema hydrologiska förhållanden. Utvärderingsgruppen fann att de beslutade projekten var intressanta och relevanta men att fokuseringen mot skogsdränering var påfallande medan andra aspekter som dammsäkerhet, vattenregleringsstrategi, ekonomi, iseffekter och länkning till klimatändringar m.m. inte tillräckligt beaktats.

När det gällde den fortsatta forskningen utgick NFR:s utvärderingsgrupp från följande indelning.

I Processförståelse — analys av hydrologiska processers betydelse för eller koppling till dammsäkerhetsfrågor och extrema hydrologiska förhållanden

II Drift av anläggningar — analys av driftstrategi och vattenhushållningspolitik och därmed sammanhän- gande risker, konsekvenser, säkerhetsaspekter m.m.

III Effekter av händelser — konsekvenser nedströms i ett system med extremt flöde, hydrauliska förhållanden, vattenflödesvägar etc. '

NFR:s utvärderingsgrupp ansåg att anslagsnivån en miljon kronor om året föreföll rimlig och att det var lämpligt att SMHI svarade för programmet.

Programkommittén inom SMHI slutredovisade våren 1993 sitt arbete i promemorian Redovisning av forsknings— programmet ”Dammsäkerhet och översvämningar under extrema hydrologiska förhållanden”.

Kommittén ansåg att förslaget från NFR:s utvärderings- grupp kunde utgöra en utgångspunkt för fortsatt arbete. Kommittén föreslog därutöver att samarbetet med kraftindu- strin förstärktes för att täcka områdena samhällsbyggnad och extrema hydrologiska förhållanden, prognosmetoder, markanvändning och vattenkvalitet samt slutligen klimatva- riationer och vattenresurser.

Trots att det år 1989 beslutade forskningsprogrammet har slutförts har inte något beslut fattats om fortsatt statlig satsning på forskning och utveckling inom det aktuella området.

5. Räddningstjänst

5.1. Räddningstjänstens uppgifter och organisation

Med räddningstjänst avses i räddningstjänstlagen (1986:1102) de räddningsinsatser staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön.

Med olyckshändelse avses plötsligt inträffade händelser som har medfört eller som kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Som exempel på olyckshändelser kan nämnas brän— der, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Kravet att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma och ständigt pågående skeenden såsom sättningar i byggna— der och jorderosioner inte räknas som olyckshändelser. Sådana skeenden kan emellertid i sin tur orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex. att den sätt- ningsskadade byggnaden rasar eller att erosionen leder till ett jordskred. Sådana händelser skall givetvis betraktas som olyckshändelser.

Skyldighet för staten eller kommunen att göra en rädd- ningsinsats föreligger endast, om det med hänsyn till be— hovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt,

kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kormnunen svarar för insatsen.

Att en fara för olyckshändelse är överhängande innebär hög risk för att olyckshändelsen inträffar och stor sannolik— het för att den inträffar nära i tiden. Bedömningen av risken och sannolikheten görs självfallet efter omständigheterna i det särskilda fallet och med den brist på precision som måste accepteras. Om det gäller en konstaterad fara för människors liv eller hälsa bör kraven på faran och sannolik- heten inte ställas alltför höga. Den räddningstjänstansvariga myndigheten har att avgöra om räddningstjänstlagstiftningen är tillämplig.

Räddningsledare är, vid kommunal räddningstjänst, räddningschefen eller den som denne har utsett. Inom kom- munen svarar räddningskåren för de insatser som kommu- nen har ansvaret för. Vid dammhaveri eller höga flöden som ger upphov till räddningstjänst torde det nästan undan- tagslöst bli fråga om kommunal räddningstjänst.

5 .2 Planering m.m.

Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (4 & räddningstjänstlagen). För varje kommun skall det finnas en räddningstjänst- plan som skall innehålla uppgifter om bl.a. räddningskårens organisation, varningssystem och andra anordningar för räddningstjänsten och hur de skall underhållas, insatstider till kommunens olika delar, kompetens som krävs för att vara befäl i räddningskåren, anläggningar som avses i 43 & räddningstjänstlagen och uppgifter om hur allmänheten varnas och informeras vid allvarliga olyckshändelser. Räddningstjänstplanen skall antas av kommunfullmäkti- ge. Kommunen är skyldig att se till att allmänheten upp—

lyses om vad planen innehåller om varning och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser.

Räddningstjänstplanen har två syften, dels att fungera som en information till allmänheten om kommunens rädd— ningstjänst och de särskilda risker som finns i konununen, dels att underlätta de statliga myndigheternas (länsstyrelsens och Räddningsverkets) tillsyn av den kommunala räddnings- tjänsten och samordningen av statlig räddningstjänst.

En statlig eller kommunal myndighet är skyldig att på amnodan av räddningsledaren delta i en räddningsinsats med personal och egendom om myndigheten har lämpliga resurser och deltagandet inte allvarligt hindrar myndighe- tens ordinarie verksamhet.

Det finns en skyldighet för myndigheter, och även för enskilda, att på begäran av räddningstjänsten lämna upplys- ningar om personal och egendom som kan användas i rädd- ningstjänst. Med dessa upplysningar som grund upprättar räddningstjänsten en resurslista. Resurslistan kan innehålla uppgifter om grävmaskiner och annan teknisk utrustning men också uppgifter om t.ex. dammsäkerhetsexpertis. Resurslistor ingår i länsstyrelsens planläggning och för riket åjourhåller Räddningsverket en riksresurslista.

Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet och har också visst operativt ansvar för räddningstjänsten. Bl.a. innebär det sistnämnda att om det fordras omfattande rädd- ningsinsatser i kommunal räddningstjänst skall länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Länsstyrelserna skall planera för ett sådant övertagande. Räddningsverket behandlar dessa frågor i sina allmänna råd (l993z2) Plan för länsstyrelsens rädd- ningstjänst.

Räddningsledaren får besluta om tjänsteplikt vid rädd- ningstjänst. Han har också befogenhet att göra ingrepp i annans rätt. Räddningsarbetet måste kanske bedrivas på en fastighet som tillhör annan än den vars egendom i första

hand är hotad. Ölycksplatsen kan också behöva spärras av t.ex. för att inte räddningsarbetet skall hindras. Det kan vara nödvändigt att företa grävnings- eller schaktningsarbe— ten eller att riva eller på annat sätt skada andra byggnader eller anläggningar för att rädda annan värdefullare egen- dom.

Förutsättningen för att ingreppet skall få göras är att fara för liv, hälsa eller egendom eller skada i miljön inte lämpli- gen kan avvärjas på annat sätt och att ingreppet är försvar- ligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Ett beslut om tjänsteplikt eller ingrepp i annans rätt gäller även om det överklagas.

5.3. Förebyggande åtgärder, risk- analyser och information

Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Kommunen skall också främja annan olycks— och skadeförebyggande verksamhet.

Av 41 & räddningstjänstlagen följer att ägare eller in- nehavare av byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för livräddning även vid annan olyckshändelse än brand.

I 43 & första stycket räddningstjänstlagen stadgas:

Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor elleri miljön, är anläggningens ägare eller innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller be— kosta beredskap med personal och egendom och i övrigt

vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador.

Bestämmelserna i 43 & räddningstjänstlagen kan vara till— lämpliga på t.ex. dammar med stor lagringskapacitet eller med en höjd över 15 meter. Huruvida en damm faller under detta lagrum beror på utfallet av den bedömning som görs av möjliga skador på människor eller i miljön vid en eventuell olycka.

Av bestämmelserna i 66 b & räddningstjänstlagen fram- går att det finns en skyldighet för den som äger en sådan anläggning som avses i 43 & räddningstjänstlagen att analy— sera riskerna för sådana olyckshändelser vid anläggningen som kan medföra allvarliga skador på människor eller i miljön. Genom riskanalysen bör man få ett underlag för att vidta olycks- och skadeförebyggande åtgärder, för att upp- rätta planer för insatser, för att besluta om eventuella be— redskapsåtgärder och för att ge relevant information till anställda och till allmänheten. Riskanalysen kan t.ex. visa vilka vägar som blir oframkomliga vid höga vattenstånd.

5.4. Alarmering och informationsskyl- dighet

Den som upptäcker en brand eller en olyckshändelse som innebär fara för någons liv eller allvarlig fara för någons hälsa eller för miljön är enligt 39 & räddningstjänstlagen skyldig att, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. Detsamma gäller om det föreligger en överhängande fara för en brand eller en sådan olycks- händelse. Denna bestämmelse gäller av naturliga skäl även anläggningens driftpersonal.

Vid verksamheter som avses i 43 & räddningstjänstlagen kan en riskanalys visa att det är nödvändigt att i ett tidigt skede varna de boende inom ett särskilt område. Vilka skyldigheter som åligger anläggningsägaren (dammägaren) måste avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Länsstyrelsen kan medge att den som äger eller innehar en anläggning som avses i 43 få lagen får använda civilför- svarsorganisationens alarmeringsanordningar.

Om en olyckshändelse som kan orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön inträffat eller överhängande fara för en sådan olyckshändelse förelegat vid en anläggning enligt 43 & är ägaren eller innehavaren skyldig att omgåen- de informera kommunen där anläggningen är belägen och statens räddningsverk bl.a. om omständigheterna kring olyckshändelsen eller den befarade olyckshändelsen, om de uppgifter som finns tillgängliga för att möjliggöra en be- dömning av följderna för människor eller miljö och om vilka räddningsåtgärder som vidtagits. Så snart det kan ske skall information också lämnas om vilka sanerings- och restaureringsåtgärder som planeras för att begränsa följder— na samt vilka åtgärder som planeras för att förhindra att en olyckshändelse inträffar igen. Räddningsverket skall om- gående informera regeringen.

Vid olyckshändelser och fara för olyckshändelser, dvs. vid räddningstjänst, ansvarar räddningsledaren som ett led i räddningsinsatserna för informationens innehåll och för att tillräcklig information lämnas. Räddningsledaren kan dele- gera informationsuppgifterna men inte ansvaret till exem- pelvis ett särskilt informationsbefäl.

Räddningsverket utarbetar för närvarande en handbok för information till allmänheten vid allvarliga olyckor. Den innehåller främst generellt giltiga upplysningar och råd men tar också upp specifika händelser, däribland dammras och översvämningar. Utredningen får för sin del hänvisa till denna handbok för närmare information.

6. Överväganden och förslag

6.1. Uppläggningen

Utredningen har fått i uppdrag att utreda frågor om damm- säkerhet och skydd mot översvämningar. En översyn skall göras av ansvarsfördelningen för dammsäkerheten. De dammsäkerhetsåtgärder och förebyggande åtgärder mot översvämningar som vidtagits till följd av propositionen 1988/89:116 om vissa dammsäkerhets- och vattenkrafts- frågor, m.m. skall övervägas. Utredningen skall också föreslå eventuella kompletterande åtgärder samt behandla vissa frågor om teknisk forskning om dammsäkerhet och om information om dammsäkerhet och översvämningar.

Uppdraget till denna nya utredning består både av att följa utvecklingen efter DSU:s betänkande och proposi- tionen 1988/89:116 om vissa dammsäkerhets- och vatten- kraftsfrågor, m.m. och att gå djupare in på vissa principi- ella frågor. Tidigare i betänkandet har redovisats vissa åt— gärder på området som olika myndigheter vidtagit efter den nyss nämnda propositionen.

I det följande sammanfattar utredningen först utveck- lingen beträffande dammar och höga flöden under senare år. Sedan redogör utredningen för Flödeskommitténs om- prövning av frågan vilka flöden dammanläggningarna i värsta fall måste kunna tåla. Här diskuteras behovet av att vidta ytterligare åtgärder av olika slag. Utredningen går sedan djupare in på vissa frågor som för den framstår som väsentligast i dess uppdrag, nämligen hur staten skall kunna

agera mer målmedvetet och med bättre kompetens både på regional och central nivå i frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Frågan om hur bebyggelse skall planeras för att undvika översvämningsskador är väsentlig men utredningen går inte in på den eftersom den behandlas genom Boverkets försorg. Däremot berörs be- hovet av underlag för bebyggelseplaneringen som riskzon- kartor och annan information om flöden och deras utbred— ning.

Utredningen lägger sedan fram sin syn på inriktningen av forskningen om darrunsäkerhet och höga flöden och tar därefter upp vissa informationsfrågor inom området.

En speciell fråga som bör beaktas i samband med konse— kvenser av höga flöden är riskerna för erosion och skred i skredkänsliga områden. Dessa risker, som beskrivs i en bilaga, bör vägas in vid den långsiktiga planeringen be- träffande de aktuella älvsystemen.

Utredningen har liksom andra utredningar ålagts att redovisa regionalpolitiska konsekvenser, att pröva offentliga åtaganden, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser och att utreda krav på företagens uppgiftslämnande. Ut- redningen avslutar med att behandla dessa generella upp- drag.

6.2. Utvecklingen i fråga om damm- säkerhet och åtgärder mot översvämningar

Under augusti 1993 inträffade i flera Norrlandsälvar till följd av en häftig nederbörd de högsta flöden som före— kommit sedan mitten på 1980-talet. Inga människor kom till skada. Däremot uppstod driftstörningar i ett avloppsverk, smärre skador på bebyggelse och en del erosionsskador i

vissa älvdalar. Inget darmnbrott inträffade och veterligen inte heller något allvarligare tillbud. I några fall uppstod dock problem med manövreringen av dammluckor.

Inte heller i övrigt har något inträffat — haverier eller tillbud — som rubbar den tidigare utredningens slutsats att dammsäkerheten i Sverige är god och på väg att ytterligare förbättras. Denna bedömning hindrar dock inte att vissa förändringar enligt utredningens mening är motiverade be— träffande den offentliga styrningen och samordningen på området.

Dammsäkerhetsnämnden uttalar i en rapport till rege— ringen angående de höga flödena att de uppkomna skador— na, som var relativt begränsade, har drabbat bebyggelse och andra anläggningar inom områden där man måste räkna med återkommande översvämningar men där kommunerna genom detaljplaner tillåtit bebyggelse. Vidare tycktes det också enligt nämnden förekomma bebyggelse som saknar stöd i detaljplan.

Utredningen får påpeka att de uppgifter utredningen har tagit del av visar att skadorna har uppkommit vid flöden av en storlek som noterats innan vattendraget reglerades. Motsvarande problem med skador vid höga sommar- eller höstflöden har sällan redovisats från de oreglerade älvarna. När det förekommer översvämningsproblem i dessa vatten- drag är det i första hand i samband med vårflod och isloss- ning. I de reglerade älvarna fångar dammanläggningarna upp de stora vårflödena men inte utan vidare stora flöden senare på året. Sådana flöden är emellertid sällsynta och beaktas uppenbarligen inte alltid av de som planerar bebyg- gelse och låter uppföra byggnader.

Kommunerna Boden, Jokkmokk och Luleå har lämnat två skrivelser till regeringen med anledning av höga flöden i Luleälven år 1993 och bl.a. begärt att en opartisk utred- ning skulle undersöka de inträffade översvämningarna och deras orsaker. Skrivelserna har överlämnats till utredning—

en. Eftersom utredningens uppdrag inte innefattar att gå igenom landets älvsystem i detalj utan att se över ansvars- fördelningen principiellt har frågan om Luleälven inte sakbehandlats. Utredningens förslag i det följande om regional samordning samt genomgång av planering och åtgärder för varje älvsystem gäller dock givetvis även Lule- älven. Sådana undersökningar som de tre kommunerna begärt bör alltså enligt utredningens mening utföras av regionala organ.

6.3. Dimensionerande flöden

År 1990 lade Flödeskommittén fram sin slutrapport Riktlin— jer för bestämning av dimensionerande flöden för damman- läggningar. Dess bedömningar och förslag är av stor be— tydelse för dammsäkerhetsarbetet och har föranlett ompröv- ningar av storleken av de flöden som varit utgångspunkten för dammanläggningarnas utformning. Det finns därför skäl att kort redovisa Flödeskommitténs slutsatser.

Flödeskommittén förordar att en ny metod tillämpas för att fastställa dimensionerande tillrinning till dammar där det vid haveri är risk för personskador eller mer betydande skador på egendom eller omgivning. Metoden innebär att en hypotetisk tillrinning till dammarna beräknas på basis av en kombination av ogynnsamma hydrologiska och meteoro- logiska förhållanden, bl.a. extremt hög nederbörd under en fjortondagarsperiod.

De tidigare använda metoderna för att beräkna de flö- den, som dammarna sldllle dimensioneras för i Sverige ledde enligt Flödeskommittén fram till väsentligt mindre dimensionerande flöden och lägre krav i fråga om damm— byggnaders avbördningsförmåga än som följer av de riktlin- jer kommittén förordar.

Beräkningar av statistiska återkomsttider för de nya dimensionerande flödena visar enligt Flödeskommittén inget mer exakt svar än att de ligger över 10 000 år. Eftersom det finns ca 140 större dammar i Sverige med en höjd över 15 meter kan möjligen någon eller några drabbas av ett di- mensionerande flöde under sin livslängd.

Flödeskommitténs riktlinjer i fråga om dimensionerande flöden har godtagits av SMHI som expertmyndighet i dessa frågor. Kraftindustrin är inriktad på att vidta de åtgärder, som krävs för att följa de nya riktlinjerna. Utredningen vill understryka att dessa riktlinjer bör vara en viktig utgångs- punkt för det fortsatta dammsäkerhetsarbetet.

Åtskilliga men inte alla dammanläggningar har konstru- erats så att de kan avbörda de flöden som följer av de nya riktlinjerna. Inom kraftindustrin görs för närvarande genom arbetsgrupper älvvis förnyade beräkningar av dimensione- rande flöden för de dammanläggningar, där haverier kan medföra allvarligare konsekvenser. Arbetet omfattar hittills enbart kraftindustrins egna dammar.

För att inte en damm skall överströmmas med ett damm- brott som följd kan flera slags åtgärder vidtas. Som exempel kan avbördningsförmågan ökas genom att ytterliga— re dammluckor eller andra slag av utskov anläggs. Vidare kan dammen förses med ett överströmningsskydd som hindrar att dammen eroderar och rasar om vattenytan når för högt.

Ytterligare en möjlighet är att bygga dammen högre utan att dämningsgränsen höjs. Syftet är då att öka marginalen i magasinsvolymen så att det dimensionerande flödet kan innehållas. Man kan nå samma effekt genom att sänka dämningsgränsen, men då minskar magasineringsförmågan och därmed anläggningens värde för elproduktionen.

Det gäller att finna den för hela älvsystemet lämpligaste kombinationen i regleringshänseende mellan åtgärder för att

öka avbördningsförmågan och för att öka marginalen i magasinsvolymen.

Vissa av de åtgärder det kan bli frågan om torde kräva tillstånd av vattendomstol. Domstolsprövning, byggnadsar— beten och andra åtgärder som behövs för att anpassa damm- anläggningarna i ett älvsystem till Flödeskommitténs riktlin— jer tar enligt kraftindustrins planering 10—15 år att genom- föra.

Utredningen vill för sin del betona vikten av att det in- ledda arbetet fullföljs och att motsvarande analys av och arbete med dannnar som inte ägs av kraftföretagen sätts i gång.

Den insikt om tänkbara flödens storlek och frekvens som ligger bakom Flödeskommitténs riktlinjer avseende dammar ger också anledning till frågor om samhällets beredskap i övrigt att klara motsvarande flöden, t.ex. planering inom räddningstjänsten. Dessa frågor är givetvis aktuella också beträffande oreglerade älvar. Utredningen vill dock fram- hålla att de nya dimensionerande tillflödena inte är avsedda att läggas till grund för annan planering än av dammanlägg- ningar där ett haveri skulle kunna leda till en allvarlig olyckshändelse. Att lägga dessa flöden till grund för be- byggelseplaneringen är normalt inte samhällsekonomiskt rimligt. Det är ju här fråga om ett mycket långsammare förlopp och avsevärt mindre flöden än när det gäller flod- vågen efter ett dammhaveri.

6.4. Dammsäkerhetsarbetet

6.4.1. Utgångspunkter

Vid normal drift av dammanläggningar och kraftstationer i en utbyggd älv är det nödvändigt att beakta kapacitet och andra egenskaper hos andra sådana anläggningar nedströms,

liksom magasinens fyllnadsgrad, förväntad tillrinning från avrinningsområdet uppströms och nedströms m.m. för att på bästa sätt kunna ta till vara vattenresurserna. Älven med biflöden och tillhörande avrinningsområden samt med dam— mar och andra anläggningar måste ses som ett samlat system, där de ingående påverkbara delarna måste bringas att samverka för att helhetsresultatet skall bli gott.

Även när det gäller frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar krävs av samma skäl att vattendraget i dess helhet med tillhörande anläggningar ses som ett system.

Mot denna bakgrund diskuterar utredningen i det följan— de säkerhetskraven på darnmanläggningarna. Till en början tas frågan upp om vilken risk för dammbrott som kan betraktas som acceptabel.

Dammanläggningar skiljer sig från andra byggnadsverk bl.a. genom att de kan vara mycket stora — höga fyllnings- darnmar omdanar landskapet genom sina volymer — och genom att de utsätts för stora horisontella laster från vatten- magasinet. Eftersom en damm lika litet som andra kon— struktioner kan göras fullständigt säker finns det alltid en viss om än liten risk för att den brister. Om det finns be- byggelse i farozonen nedströms dammen kan som det visat sig utomlands följderna av ett sådant dammbrott bli svåra med dödsoffer och stor förödelse.

I och med den utbyggnad av vattenkraften, som inleddes i början av detta sekel, har åtskilliga större kraftverksdam- mar och regleringsmagasin uppförts. Det är främst men inte enbart bland dessa som de anläggningar återfinns, där ett dammbrott skulle kunna få allvarligare följder. Erfaren- heterna av dessa dammars tekniska säkerhet är dock mycket goda. Deras nytta för elproduktionen har framstått som så stor i förhållande till riskerna att säkerheten aldrig har ansetts vara något skäl mot för att uppföra och bruka dem. Det motstånd en utbyggnad av vattenkraften mött har i

stället berott på skadorna i naturen som åsamkas. När det gäller människors hälsa och säkerhet betraktas vattenkraften som tveklöst överlägsen konkurrerande former för elpro— duktion. Det kan för perspektivets skull tilläggas att veterli- gen endast en människa har omkommit till följd av ett dammbrott i Sverige. Frågan är i stället vilken nivå för dammanläggningarnas säkerhet man bör sträva efter. Det gäller rent principiellt att avväga vilka konsekvenser och vilken sannolikhet — dvs. vilken risk — man är beredd att godta i förhållande till de totala insatser av dammägare och myndigheter som krävs för att nå den önskade nivån. Att de som skulle kunna drabbas av ett dammbrott normalt inte själva valt att utsätta sig för en sådan fara, i motsats exempelvis till att resa med bil, flyg m.m., talar för en relativt hög säkerhetsnivå. Vidare sammanfaller i detta fall intresset av att skydda allmänheten med produktionsintres- set; ett dammbrott medför både reparationskostnader och förluster genom utebliven kraftproduktion. Produktionsför— luster täcks dessutom normalt inte av försäkringar.

Enligt utredningens bedömning är dammsäkerheten i Sverige i stort sett god. Denna nivå bör bibehållas och om möjligt förbättras. Det är därför angeläget att arbetet med att höja dammsäkerheten ständigt pågår samt att nya teknis- ka rön och utvecklingen i övrigt inom säkerhetsområdet tas till vara.

Utredningen hävdar att det måste vara ett självklart mål för det framtida säkerhetsarbetet att personskador inte skall orsakas av damrnhaverier. De skador som avses är de direkta och typiska följderna av det framströmmande vattnet efter ett dammbrott.

När det gäller dammar i riskklass I enligt Flödeskommit- téns indelning — dit hör bl.a. de flesta av de 140 dammar som är högre än 15 meter — anser utredningen det rimligt att sätta som säkerhetsmål att inga dammbrott skall inträffa. De extrema flöden Flödeskommittén behandlar bedöms vara

ytterligt sällsynta, varför det inte förefaller nödvändigt att kräva omfattande åtgärder för att klara kommitténs riktlin- jer i de fall inga personskador kan förutses.

Beträffande darnmanläggningar i övrigt bör målet i första hand vara att undvika personskador men även mer omfattande egendomskador. Vid en stor del av landets dammar skulle ett dammbrott inte medföra några person- skador därför att dammhöjderna är låga och vattenmäng— derna små. I sådana fall där endast egendomsskador kan förutses måste samhällets ambitioner för säkerhetsarbetet få anpassas till värdet av hotad egendom. Om det t.ex. gäller invallningar som skyddar en tätort från översvämningar bör man utgå från att inget haveri skall få inträffa medan kra- ven kan sättas lägre om risken rör skador på skog eller åker.

Det sagda gäller såväl tillsynsmyndigheternas priorite- ringar av sina insatser som deras krav på anläggningsägar- na.

Utöver åtgärder för att förebygga dammbrott krävs också att dammen är så utformad att den kan klara vatten- domstolens vattenhushållningsbestämmelser samt att den drivs så att dessa iakttas och i övrigt med tillbörlig hänsyn till motstående intressen. Frågor om att driva anläggningar- na så att skador nedströms minimeras behandlar utredning- en i avsnitt 5.

För att den förordade nivån för säkerheten skall kunna nås måste en rad olika kriterier vara uppfyllda, t.ex. i fråga om stabilitet, avbördningsförmåga och fribord såväl vid konstruktion som under drift. Utredningen ser det inte som sin uppgift att lägga fram några detaljerade förslag till sådana kriterier som till stor del blir älvberoende. I det följande redovisas emellertid vissa grundläggande krav, som bör ställas från säkerhetssynpunkt.

6.4.2. Grundläggande säkerhetskrav på dammar m.m

Eftersom dammar måste vara anpassade till sina specifika lägen och de lokala, geologiska och geotekniska förutsätt- ningarna varierar dammtyp, storlek, konstruktion och utfö— rande. De lokala hydrologiska förutsättningarna och vind- förhållandena samt graden av seismisk aktivitet är andra ex- empel på viktiga faktorer för utformningen av en anlägg- ning.

Vissa grundläggande krav är emellertid gemensamma för alla dammanläggningar. De skall kunna ta upp de laster som påverkar dem, främst vattenlasten, men också en stor egenvikt. De skall vara täta i den bemärkelsen att vatten- strömning genom dem till följd av det ensidiga vattentryck- et måste vara liten och kontrollerbar. En betydelselös ge- nomströmning i en fyllningsdamm kan annars övergå i ett koncentrerat läckage som skadar dammen. I en 1 zoner uppbyggd fyllningsdamm spelar filtrerande skikt mellan det täta materialet i dammkärnan och det stödjande grova mate- rialet en avgörande roll. Dessa filter måste uppfylla särskil- da krav på exempelvis kornstorlek för att förhindra att genomströmning och läckning ger upphov till material- vandring (inre erosion) som skulle kunna äventyra clam- mens stabilitet.

Vidare är utskovens kapacitet och hydrauliska funktion väsentliga. Utskoven i en fyllningsdamm måste kunna släppa fram så stor del av tillrinningen att magasinsvatten- ytan inte stiger över kritiska nivåer. I Värsta fall kan maga- sinet överfyllas och dammen överströmmas. Dammar av fyllningstyp tål mycket liten överströmning och inte heller någon mer omfattande överspolning av vågor.

Ytterligare ett väsentligt krav på en damm är att dess funktion skall upprätthållas så länge den är i drift. Det

innebär att hela anläggningen med dammkropp, underlig- gande grund, utskov och andra vitala delar under denna tid måste uppfylla alla säkerhetskrav. I annat fall kan följderna bli allvarliga från säkerhetssynpunkt. Dammar kan med tiden förändras på grund av olika slags åldringseffekter. Exempelvis kan betongen i en betongdamrn lakas ur och vågskyddet på uppströmsslänten i en jorddamm brytas ned.

Vidare måste anläggningen utformas så att dess säkerhet inte hänger på någon enstaka vital komponent. Om en sådan upphör att fungera måste en ersättningsfunktion träda till (redundans). Reservanordningen får inte heller vara beroende av någon med huvudanordningen gemensam funktion, t.ex. samma elförsörjning.

Dessutom måste metoderna för tillståndskontrollen vara väl utvecklade med erforderliga mät— och larmsystem och tillsynsrutiner så att driftpersonalen tidigt blir varse eventu- ella fel.

Dammsäkerhetsarbetet innehåller alltså tekniska åtgärder för att främja säkerheten. Det måste emellertid också be- tonas att säkerhetsarbetet innehåller icke—tekniska sidor som utbildning och utveckling av rutiner för tillsyn och över- vakning.

Dammarna här i landet har i dag en genomsnittsålder av ungefär trettio år. Under den tid de har uppförts har damm— byggandet som ingenjörsvetenskap utvecklats. Även i säker— hetsarbetet framöver måste nytillkornmande kunskaper tillgodogöras. Också erfarenheterna från andra tekniska system och kunnandet allmänt inom riskhantering måste tas till vara. Kompetensen måste upprätthållas över hela området.

I dammsäkerhetsarbetet måste man sålunda ta del av erfarenheterna i fråga om sårbarhet inom andra områden i samhället. Det gäller bl.a. att identifiera olika andra slag av hot än de oavsiktliga felfunktioner utgör, såväl hot om sabotage och krigshandlingar som om sådana typer av hand-

lingar som tycks sakna förklaring. Med riskanalyser kan man finna svaga punkter i systemen och även belysa tänk- bara händelser som ytligt betraktade framstår som osannoli— ka. Dammsäkerhetsarbetet kräver således kreativitet.

Det kan sammanfattningsvis sägas att dammsäkerhets— arbetet vilar på följande tre grundstenar.

— Kvalitetssäkring av alla led i projektering, byggande, drift och underhåll. — Kunskapsuppbyggnad och kompetensförsörjning inom alla berörda områden. — Kontinuerligt återkommande riskanalyser för att finna svaga delar i systemet.

6.4.3. Behov av åtgärder

Utredningen vill till en början betona att en av förutsätt- ningarna för att den nuvarande ordningen i fråga om tillsyn av dammar skall kunna behållas är att länsstyrelsernas arbete bedrivs på en tillfredsställande nivå.

Utredningen anser vidare att det är angeläget att erforder- liga säkerhetshöjande åtgärder vidtas med anledning av Flödeskommitténs riktlinjer. Det bör ankomma på länssty- relserna som tillsynsmyndigheter att bevaka att så sker.

Vad beträffar åtgärder i övrigt vill utredningen särskilt peka på behovet av ett system för rapportering och uppfölj— ning av tillbud och av iakttagelser vid drift och underhåll av brister som kan leda till tillbud eller olyckor. Ett sådant system utvecklas f. n. inom kraftindustrin. Även andra dammar än kraftindustrins bör omfattas av rapporteringen, om allvarligare olyckor bedöms möjliga. Utredningen anser att det finns behov av ett rikstäckande dammregister. Utred- ningen tar upp denna fråga i avsnittet 6.6.

I avsnitt 6.6 behandlar utredningen också behovet av att förstärka myndighetsorganisationen på området.

6.5. Översvämningar

6.5.1. Problem och åtgärder

Jämfört med många andra delar av världen får översväm- ningar i Sverige oftast mycket begränsade följder. Utred- ningen avser då översvämningar som ett naturligt förlopp. Översvämningar som följd av dammbrott skulle däremot kunna få allvarliga konsekvenser. Närmast behandlar ut- redningen naturliga översvämningar.

Att undvika att placera bebyggelse inom översvämnings- känsliga områden är en fråga för kommunerna som har att svara för den fysiska planeringen. Utredningen behandlar inte frågor om den fysiska planeringen men vill dock be- tona vikten av att det finns data för den kommunala be— byggelseplaneringen beträffande tänkbara flödens storlek och genom dem uppkomna vattennivåer. Övergripande rekommendationer för bebyggelseplaneringen med tanke på risker för översvämningar är i första hand en uppgift för Boverket. Utredningen vill i sammanhanget påminna om att regeringen i prop. 1988/89:116 uttalade att bl.a. Boverket borde överväga att meddela allmänna råd i dessa frågor.

Vidare kan erinras om uttalandet i samma proposition, att det är först i samband med att översvämningar leder till negativa konsekvenser för människors hälsa och säkerhet samt påverkar stora ekonomiska värden som det finns anledning att från samhällets sida överväga förebyggande åtgärder mot översvämningar.

En möjlig åtgärd för att förebygga översvämningar är att bygga dammar. Av ekonomiska skäl har hittills större dammbyggnader för att begränsa översvämningar endast

undantagsvis uppförts i Sverige. En annan sak är att vårflo- den magasineras i de kraftproducerande älvarnas befintliga dammar, vilket förhindrar merparten av de översvämningar nedströms som skulle ha ägt rum om älvarna varit oreglera- de. Mer begränsade åtgärder mot översvämningar som invallningar är emellertid vanliga liksom rensningar av vattendrag. För sådana åtgärder kan statsbidrag i vissa fall lämnas till kommunerna.

I de reglerade vattendragen fångas som nämnts vårflöde- na upp i regleringsmagasinen, som sänkts av under vin- tern. Problem uppstår dock om ett högt flöde kommer senare under året, när magasinen är fyllda nära sina däm- ningsgränser. De rymmer visserligen vatten över dämnings- gränserna, men dessa marginaler har tillkommit av säker- hetsskäl och bör inte utan vidare utnyttjas för andra ända- mål. Undantagsvis kan någon damm ha en marginal ovan dämningsgränsen, som inte behövs av säkerhetsskäl. Öm överdämning skall komma i fråga måste det enligt utred- ningens mening ha klarlagts särskilt för varje anläggning att säkerheten inte hotas.

Öm översvämningshotande flöden kan förväntas kan dessutom ett magasin tappas i förväg så att det finns ut- rymme för att dämpa det förväntade flödet. Sådana åtgärder mot översvämningar kräver dock någorlunda säkra prog- noser för tillrinningen för att inte medföra kännbara bort- fall av kraftproduktion.

Eftersom det inte finns möjlighet att ge tillräckligt säkra väderprognoser för mer än några dagar framåt begränsas möjligheterna att dämpa flöden genom förtida tappningar utan att riskera förluster av kraftproduktion. Något snart genombrott i fråga om långtidsprognosers tillförlitlighet är inte att räkna med enligt SMHI.

Att sänka dämningsgränsen och kontinuerligt hålla ett utrymme i magasinet för översvämningsbegränsning är i princip jämförbart med att bygga en särskild damm för

ändamålet. Kostnaden för sådana åtgärder — för ersättningen till dammägaren för att hålla en lägre dämningsgräns eller för den flödesdämpande dammen — kan normalt antas bli så stor att den inte uppväger nyttan, vilken är begränsad där- för att översvämningar i reglerade älvar är ovanliga. Med en översvämning i genomsnitt exempelvis vart 20:e år förlorar man i ett årsmagasin den kraftproduktion sänk— ningen motsvarar 19 gånger medan dammutrymmet under samma tid endast kommer till användning för att hindra en översvämning. Någon beaktansvärd risk för personskador vid dessa naturliga översvämningar bedöms ej heller före— ligga.

Det kan möjligen i undantagsfall, t.ex. när stora egen- domsskador riskeras, vara ekonomiskt motiverat att reser— vera utrymmet i en damm eller bygga en ny för flödes- dämpning. Beträffande delar av Dalälven har förutsättning- arna för att motverka översvämningar genom dammbyggan— de undersökts närmare, men resultatet har hittills med något undantag blivit att kostnaderna är för höga i förhållande till nyttan om man inte samtidigt får utnyttja dammen för kraftändamål. Utredningen anser dock att totalnyttan av en sådan dammanläggning som utnyttjas både för flödesdämp- ning och kraftproduktion kan bli avsevärd.

För att sänka dämningsgränsen i en befintlig damm i avsikt att tillgodose allmänna intressen krävs att vatten- domstolen ändrar villkoren i tillståndet. Det kan ske efter utgången av en i tillståndet eller direkt i vattenlagen an- given tid på ansökan av Kammarkollegiet. Under särskilda omständigheter kan även t.ex. en kommun ansöka om ändring av tillståndet. Om det är motiverat av säkerhetsskäl kan Kammarkollegiet alltid ansöka om villkorsändring. Tillståndshavaren har alltid rätt att begära ändring av vill- koren.

Det kan tilläggas att dammägarna i praktiken, enligt Dammsäkerhetsnämndens skrivelse den 4 februari 1994 till

regeringen, regelmässigt håller en viss marginal till dam- marnas dämningsgräns för att ha ett ”buffertmagasin” om ett häftigt flöde skulle sätta in. Buffertens storlek torde enligt nämnden inte rimligtvis behöva grundas på förmo— danden om annat än en ökad tillrinning av normal omfatt— ning under den senare delen av fyllningsperioden.

6.5.2. Beslut i kritiska situationer

Utredningen vill i detta sammanhang påpeka att om det är överhängande fara för skador på människor, egendom eller miljön och sålunda bestämmelserna för räddningstjänst gäller, räddningsledaren enligt räddningstjänstlagen under vissa omständigheter kan ingripa i driften av en damman- läggning genom att besluta om förhandstappning eller om att stoppa tappning så att dämningsgränsen överskrids. Om ett sådant ingripande skulle vara nödvändigt av säkerhets- skäl torde det i praktiken ske först efter noggranna över- väganden och efter samråd med expertis i t.ex. dammsäker- hetsfrågor.

Som tidigare berörts föreslog DSU en ökad möjlighet att vidta åtgärder som strider mot bestämmelser som vatten- domstolen meddelat om innehållande och tappning av vat- ten. Detta ledde till ett tillägg av ett andra stycke i 4 kap. 4 & vattenlagen som innebär att sådana åtgärder får vidtas, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa eller rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak. Det är tillståndshavaren, dvs. i regel dammägaren, som har denna möjlighet. De situationer som avses är inte riktigt lika kritiska som de som föranleder att räddningstjänstlagen är tillämplig. Då skall som nämnts faran vara överhängan- de.

För att återgå till den i 4 kap. 4 & andra stycket vattenla- gen beskrivna situationen kan det ifrågasättas hur effektiv

denna bestämmelse i realiteten är. Dammägaren är näm— ligen underkastad vissa bestämmelser som kan verka häm— mande på hans vilja att utnyttja den nyöppnade möjligheten. Dammägaren är således i princip skyldig att följa meddela- de vattenhushållningsbestämrnelser. Om denne för att till— godose ett sådant behov som ligger bakom bestämmelserna i 4 kap. 4 & andra stycket vattenlagen i en pressad situation vidtar en åtgärd som går utöver vad vattenhushållningsbe— stämmelserna tillåter och som i efterhand visar sig vara kanske inte den bästa av tänkbara möjligheter, riskerar han både straffpåföljd och skadeståndsansvar. Det är tänkbart att damrnägaren då tar det säkra före det osäkra och inte vidtar någon som helst åtgärd utöver vad vattenhushåll- ningsbestämmelserna medger. Det är heller inte uteslutet att omsorgen om den egna dammen och innehållet i magasinet minskar viljan till handling.

För att ge bättre förutsättningar för att de lämpligaste åtgärderna vidtas i en kritisk situation kan det vara en lösning att ge möjlighet att besluta om sådana extraordinära åtgärder åt någon som inte har dessa bindningar. Det som enligt utredningens mening ligger närmast till hands är att låta länsstyrelsen få en sådan befogenhet. Länsstyrelsens uppgifter enligt räddningstjänstlagen och vattenlagen i före- ning med de uppgifter utredningen anser att den bör ha som regional samordnare (jfr avsnitt 6.6.2) gör den till det lämpligaste organet för denna typ av ingripande.

Länsstyrelsen förutsätts vid beslut av angivet slag regel— mässigt ha tillgång till den sakkunskap som dammägare, regleringsföretag, SMHI och andra kan mobilisera. Det är viktigt att det planeras hur olika situationer skall hanteras och att detta förövas, så att vid ett verkligt fall all uppmärk- samhet kan riktas på att få kontroll över läget.

Genom ett tillägg till bestämmelserna i 4 kap. 4 5 andra stycket vattenlagen kan länsstyrelserna ges denna befogen- het.

6.5.3. Behovet av åtgärder i övrigt

Utredningen vill framhålla att de flödesnivåer som Flödes- kommittén anser bör vara dimensionerande för de större dammarna inte nödvändigtvis måste vara dimensionerande för åtgärder till skydd mot översvämningar. Sådana dimen— sionerande flöden skulle enligt kommittén i värsta fall kunna bli mer än dubbelt så stora som tidigare noterade största flöden. De skulle orsaka omfattande skador i drabbade områden vare sig vattendragen är reglerade eller ej. Att vidta några generella åtgärder för att förebygga översvämningar vid sådana sällsynta händelser förefaller inte realistiskt. En annan sak är att åtgärder behövs för att förebygga dammbrott eftersom sådana i vissa fall kan orsa- ka tiotals gånger större flöden än det enligt Flödeskommit- tén största tänkbara naturliga flödet i älven.

När det gäller skydd mot översvämningar vill utred- ningen sammanfattningsvis betona följande.

Med beaktande av att dammanläggningarnas uppgift är att inom ramen för tillstånden utnyttjas för kraftproduktion bör handhavandet ske så att inte bara vårflödena begränsas utan även senare flöden under året så att inte allmänna eller enskilda intressen skadas i onödan. Det innebär bl.a. att en viss marginal till dämningsgränsen i ett årsmagasin bör be- hållas så långt fram på året att man erfarenhetsmässigt bör kunna räkna med att det därefter blir nog tillrinning för att fylla det till vintersäsongens början.

För att dämpa stora överhängande flöden kan det även vara aktuellt med avtappning och den överdämning som kan godtas med hänsyn till säkerheten. Sådana åtgärder måste dock enligt utredningens uppfattning betraktas som tillfälli- ga nödlösningar, vilka får tillgripas efter bedömning från fall till fall.

Det är viktigt att man vid planeringen av bebyggelsen efter vattendragen räknar med att höga flöden kan före-

komma. Genom ett tillägg till plan— och bygglagen stadgas numera att kommunerna i bebyggelseplaneringen skall beakta riskerna för översvämning. När detta ansvar nu uttryckligen har lagts på kommunerna är det berättigat att utgå ifrån att de i bebyggelseplaneringen tar erforderlig hänsyn till riskerna för översvämning. Det är vidare viktigt att Boverket och länsstyrelserna informerar kommunerna om lämpliga åtgärder vid planeringen inom områden där översvämningar kan befaras.

6.6. Ansvarsfördelning, myndighets- uppgifter m.m.

6.6.1. Nuvarande ordning

Uppförandet av dammar kräver enligt vattenlagen tillstånd av vattendomstol. Vid tillståndsprövning beaktas säkerhets— frågan. När det gäller uppförande, underhåll och skötsel av vattenanläggningar stadgar vattenlagen att ansvaret ligger på anläggningens ägare. Den löpande offentliga tillsynen ligger på länsstyrelsen. I en tillståndsdom kan också, om det finns särskilda skäl, föreskrivas att någon annan myn- dighet dessutom skall utöva viss kontroll. SMHI har i flera fall fått i uppdrag att kontrollera att vattenhushållningsbe- stämmelser vid sjöregleringar och kraftverksdammar följs.

Som stöd i sin tillsynsverksamhet kan länsstyrelserna utnyttja Dammsäkerhetsnämnden. Denna har till uppgift att lämna rekommendationer om underhåll och tillsyn av darn- mar. Nämnden ger ut riktlinjer på området som regelmäs— sigt tillämpas inom kraftindustrin.

I Dammsäkerhetsnämnden ingår personer med kompe- tens inom vattenrätt, räddningstjänst och hydrologi samt med teknisk kompetens från kraftindustrin. Kraftindustrin

svarar för huvuddelen av dess utgifter. Nämndens rådgiv- ning är avgiftsfri.

Dammsäkerhetsnämnden är ett rådgivande organ utan myndighetsuppgifter. Regeringen utser dess ledamöter efter förslag av parterna.

När det gäller skydd mot översvämningar är förhållande- na till stora delar annorlunda beträffande myndighetsfunk- tionerna. Bebyggelseplaneringen är ett kommunalt ansvar. Länsstyrelserna har ett övergripande ansvar för bebyggelse- planeringen bl.a. när det gäller regional samordning och frågor om hälsa och säkerhet. I flera fall har den berörda länsstyrelsen samordnat förebyggande åtgärder av kommu- ner och andra intressenter i översvämningskänsliga om- råden, t.ex invallningar och rensningar. Det bör även på- pekas att Boverket har en väsentlig uppgift när det gäller normer för bebyggelseplanering.

Länsstyrelserna har också uppgifter inom räddnings- tjänsten. Öm det fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst skall länsstyrelsen ta över an- svaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Länsstyrelsen skall planera för ett sådant över- tagande.

6.6.2. Regional samordning

Planeringen och utförandet av åtgärder på dammarna kräver en närmare analys av hur det dimensionerande flödet skulle påverka varje damm för sig och hela kedjan av dammar i en reglerad älv. Konsekvenserna för befolkning och be- byggelse av ett dammbrott måste också vägas in. Även frågor om behovet av åtgärder för översvämningsskydd, tänkbara åtgärder och deras kostnader samt avvägningar mot andra intressen behöver analyseras och bedömas i ett regionalt perspektiv.

För varje större vattendrag behövs därför en samman- hållen genomgång och löpande planering av de samhälleliga insatserna. Behovet finns både beträffande reglerade och oreglerade vattendrag. Som angetts i föregående avsnitt har kommunerna och länsstyrelserna ansvaret för sådan plane- ring.

Behovet av regional samordning när det gäller dammsä- kerhet och översvämningsskydd är i många fall starkt men det växlar mellan olika län. Det bör ankomma på länsstyrel- sen att inom ramen för centrala riktlinjer analysera behovet av åtgärder och ta erforderliga initiativ på de aktuella om- rådena.

Enligt utredningens mening bör länsstyrelserna, när det inte redan är gjort, bilda och leda regionala samordnings- organ för flödesfrågor för varje större älvsystem. Om in- tressenterna i några angränsande älvsystem finner det lämp- ligt att samordna sig till ett organ bör det givetvis inte möta hinder. Uppgifterna för dessa samordningsorgan bör innefatta

— att bedöma behovet av planeringsunderlag i fråga om översvämningar, t.ex. riskzonkartor, och samordna anskaffandet,

— att överlägga med dammägarna om darnmsäkerhetsfrågor utöver den regelmässiga tillsynen och om att vid behov utföra eller komplettera studier av flodvågor efter tänkta dammbrott och deras konsekvenser, andra riskanalyser, m.m.,

— att biträda vid samordningen av planeringen av rädd- ningstjänsten, däribland anskaffandet av uppgifter om flöden med tanke såväl på dannnbrott som naturliga höga flöden,

— att analysera behovet och värdet av och möjligheterna till flödesdämpning och förtida tappning, att samman- järnka de kommunala intressena samt att överlägga med dammägarna om principerna för sådana åtgärder, inkl. ersättningsfrågor,

— att bedöma var det bör gälla restriktioner för bebyggel— sen med hänsyn till att höga flöden kan förekomma samt

— att se till att informationen planeras och att ansvaret för denna fördelas mellan SMHI, dammägarna, länsstyrel- ser, räddningstjänsterna, kommunerna i övrigt och andra berörda organ, dels vad gäller uppgifter dem emellan, dels uppgifter till allmänhet och massmedia.

I samordningsorganet bör ingå representanter för bl.a. berörda kommuner, räddningstjänsterna i dessa, eventuella dammägare och vattenregleringsintressenter, larmcentraler och vid behov för SMHI:s prognos— och varningstjänst.

Samordningsorganet skall inte ta över ansvar som ligger på något annat organ.

I flera län är behovet med tanke på de naturliga förut- sättningarna påtagligt av detta slags insatser medan det i andra län bör räcka med begränsade åtgärder. Insatserna måste också vägas mot resursbehovet på andra angelägna områden. Med dessa reservationer vill vi framföra att det, att döma av inkommet underlag från länsstyrelserna, synes som om de överlag inte ger området i fråga en tillräcklig prioritet och att de inte genomgående har tillräcklig kompe— tens för uppgifterna.

l länsstyrelsernas instruktion sägs att de bl.a. svarar för frågor om räddningstjänsten och om plan- och byggnadsvä- sendet. I övrigt nämns där inte något som direkt anknyter till dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.

Utredningen föreslår därför att länsstyrelsernas instruk- tion kompletteras med en punkt om att de skall svara för den regionala samordningen av arbetet med dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.

Utredningen vill betona att man i den regionala samord- ningen måste beakta att en älv skall behandlas som en helhet och inte delas på flera regionala organ. Länsstyrel- serna måste därför komma överens om en lämplig ansvars- uppdelning, så att en länsstyrelse får ett samordnande ansvar för varje älvsystem.

Behovet av resurser

Behovet av resurser för länsstyrelsernas arbete med den regionala samordningen torde vara tämligen begränsat även i de län som berörs mest. För hela landet kan medelsbeho— vet uppskattas till ca 5 miljoner kronor, som inkluderar löner, lönekostnadstillägg, resor m.m.

Det naturliga hade varit att föreslå en måttlig tilldelning av statliga medel för denna för länsstyrelserna så centrala uppgift. Med det begränsade finansiella utrymme som råder ser utredningen inte någon möjlighet till detta. Utredningen har i stället undersökt om någon alternativ finansieringsmöj- lighet står till buds och funnit en tänkbar lösning vara att länsstyrelserna för uppgiften i fråga får utnyttja medel som betalas som bygdeavgift.

Bygdeavgift skall enligt vad som anges i 10 kap. 1 & vattenlagen användas dels för att förebygga och minska sådana skador av vattenföretaget eller anläggningar för detta, som inte ersatts enligt de allmänna ersättningsregler— na i vattenlagen och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål beträffande den bygd som berörs av vattenföretaget eller anläggningar för detta. Rege- ringen får meddela närmare bestämmelser om användningen

av bygdemedel. Så har skett i förordningen (1983:945) om avgifter enligt vattenlagen (19831291) m.m. (vattenavgifts- förordningen).

Det är vattendomstolen som avgör om bidrag eller er- sättning ur bygdeavgiftsmedel skall utgå till kostnaderna för att förebygga, minska eller gottgöra en skada som förorsa— kats av ett vattenföretag. Vattendomstolens beslut kan överklagas till vattenöverdomstolen.

Ansökan om län eller bidrag ur bygdeavgiftsmedel för andra ändamål än de varom vattendomstolen beslutar görs hos länsstyrelsen i det län där medlen skall användas. Beslut i låne- eller bidragsårenden fattas av länsstyrelsen eller. i ärenden som rör främjande av rennäringen, av Jordbruksverket. Besluten får inte överklagas.

Det är den som får tillstånd att bl.a. driva ett vatten- kraftverk eller utöva en års— eller flerårsreglering som skall erlägga bygdeavgift. Detta innebär att det för outbyggda vattendrag inte finns några bygdemedel att tillgå. Till detta kan sägas att planering och förberedande åtgärder i fråga om dessa vattendrag inte torde vara så kostnads- och re— surskrävande som när det gäller de utbyggda älvarna.

Enligt uppgifter utredningen har inhämtat från de be— rörda företagen uppgick bygdeavgifterna i Norrlandslänen för år 1993 till över 110 miljoner kronor. Bygdeavgifterna erläggs årligen.

Enligt utredningens mening är en användning av bygdeavgiftsmedel för att bekosta sådant regionalt samord— ningsarbete som beskrivits ovan förenlig med det i vattenla— gen angivna syftet med avgiften. Riksdagens revisorer har också i en rapport i februari 1994 efter ett informationsbe- sök på Vattenfall anfört att möjligheterna att i ökad ut- sträckning använda bygdemedel även för speciella övningar eller extra beredskapsinsatser borde övervägas.

Det går emellertid inte att bortse från att en finansiering av myndighetsuppgifter med bygdemedel är en så ovanlig

åtgärd att denna möjlighet inte torde ha föresvävat lagstifta- ren vid de tillfällen som frågan om bygdemedel behandlats. Det är därför enligt utredningens mening lämpligt att frågan underställs riksdagen. Skulle den anvisade användningen av bygdemedel godtas, torde det vara lämpligt att detta ut- tryckligen framgår av vattenlagen.

Kommunens kostnader för planering och för konkreta åtgärder för att förebygga skador av höga flöden, för rädd— ningstjänsten m.m. torde redan nu kunna ersättas med bygdeavgiftsmedel. Genom den föreslagna lagändringen blir det också klarlagt att utgifter för det regionala samord- ningsarbetet, t.ex. kommunernas kostnader för riskzonkar- tor och för insatser som förbättrar skyddet mot översväm— ningsskador relaterade till det reglerade vattendraget, kan bekostas med bygdemedel.

För såväl länsstyrelse som kommun bör gälla att bygde- medelsavgifter inte skall få användas för att bekosta löpande myndighetsuppgifter t.ex vad gäller fysisk planering och räddningstjänst.

Utredningen vill beröra hur ett eventuellt utnyttjande av bygdemedel för regionalt samordningsarbete bör läggas upp. Med tanke på uppgifternas art ligger det nära till hands att tänka sig att en länsstyrelse eller en kommun anställer en eller flera personer för att arbeta med frågor om den regionala samordningen på området i fråga. Häri ligger emellertid den risken att vederbörande på kortare eller längre sikt kommer att ägna sig åt även andra myndig— hetsuppgifter än de som anställningen eller uppdraget ur— sprungligen avsåg. Att i ett sådant läge uppskatta hur stor del av arbetsinsatsen som avsett det angivna ändamålet kommer att medföra alltför stor osäkerhet för att det skall anses vara tillfredsställande för dem som skall bestämma om tilldelning av bygdemedel. I stället bör det arbete som nedlagts faktureras med specificering av vidtagna åtgärder på liknande sätt som sker av konsulter som anlitas.

Uppgiften att besluta om bidrag till länsstyrelse och kommun ur avgiftsmedlen torde kunna anförtros vatten— domstolarna, vilka med nuvarande ordning redan har att pröva vissa frågor om användning av bygdeavgift. Länssty- relser och kommuner bör därför få ansöka hos vattendom- stolen om att få använda avgiftsmedel för att täcka uppkom- na kostnader för regionalt samordningsarbete vad avser dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.

Utredningen förordar således att bygdeavgifterna får utnyttjas för det beskrivna ändamålet. Förslag till ändring av vattenlagen och vattenavgiftsförordningen har upprät— tats.

Förutom uppgiften att bilda och leda regionala samord- ningsorgan för flödesfrågor bör länsstyrelsen, som närmare redovisas under avsnitt 6.6.5, införskaffa, sammanställa, och vidarebefordra uppgifter om dammsäkerhet och om skydd mot översvämningar. Dessa uppgifter får anses höra till länsstyrelsernas tillsynsarbete. De ökade insatser på detta område som torde behövas, föranleder ett behov av resurstillskott som kan uppskattas till ungefär 3 miljoner kronor per år. Om dessa anspråk inte helt kan tillgodoses genom omfördelningar inom länsstyrelsens ordinarie ram bör även andra finansieringsmöjligheter övervägas, exem- pelvis utnyttjande av statsbidragen till åtgärder för att före- bygga naturolyckor (jfr avsnitt 3.5).

6.6.3. Behov av ett centralt organ med myndighetsansvar

Utredningen behandlar i det följande frågan om behovet av ett centralt organ för dammsäkerhetsfrågor med myndig- hetsuppgifter. Det är inga olyckor eller tillbud som föran— leder utredningen att ta upp saken. Skälet är i stället att

utredningen vid genomgång av säkerhetsarbetet funnit an- ledningar av mer allmän karaktär att delvis ifrågasätta den rådande ordningen vad gäller tillsynen. Utredningen anser att samhällets insatser måste förstärkas för att svara mot de krav som bör ställas på säkerhetsarbetet (jfr avsnitt 6.4.2). Det mest iögonfallande är att det för närvarande saknas en sammanhållande offentlig styrning och kontroll när det gäller dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar.

Den nuvarande offentliga tillsynen över drift och under- håll har en övergripande karaktär som innebär att länssty- relsen skall kontrollera att damrnägaren följer ett ålagt be— siktningsprogram. Fackkompetens och arbetsinsatser förut- sätts dammägaren svara för. Det offentliga tillsynsansvaret är här mer begränsat än på flera andra områden, där konse- kvenserna av olyckor kan bli stora för allmänheten. Som jämförelse kan exempelvis nämnas kärnkraftsanläggningar, där en myndighet har ansvaret för granskning och tillsyn från konstruktionsstadiet över byggande och drift till ned- montering Även när det gäller bl. a. flyg och järnvägar finns ett sammanhållet myndighetsansvar. Det kan också konstateras att Sverige har mindre omfattande och mindre detaljerad offentlig tillsyn av darnmanläggningar än de flesta andra västländer. Det förtjänar vidare att påpekas att den internationella damrnorganisationen rekommenderar att en myndighet centralt och regionalt ges ett övergripande ansvar för dammsäkerheten.

Till saken hör också att Vattenfall har ändrat verksam- hetsform från statligt affärsdrivande verk till ett statsägt aktiebolag med annan formell inriktning för organisationen. Vattenfall har tidigare som kraftindustrins klart största företag spelat en ledande roll i branschens säkerhetsarbete, vilket varit helt i linje med dess samhällsansvar som ett statligt verk. Den nya organisationsformen skulle kunna innebära att man fäste mindre vikt vid samhällsfrågor som ej berör den direkta dammsäkerheten. När det gäller damm—

säkerheten framhåller Vattenfall att företaget även framgent kommer att ge säkerhetsfrågor hög prioritet.

Det kan tilläggas att man i fråga om dammar inte har normer utarbetade av ett sakkunnigt organ med giltighet för landet i dess helhet. Dammsäkerhetsnämnden, som har kompetensen, lämnar rekommendationer som länsstyrelser- na själva bestämmer hur de skall tillämpas. Det innebär dessutom att länsstyrelserna kan fatta beslut i tillsynsfrågor, som i lika fall kan skilja sig från en länsstyrelse till en annan.

Inom kraftindustrin utbyter man erfarenheter av onormala händelser, men det finns inte något system, base- rat på ett dammregister för hela landet, för rapportering av haverier, tillbud och iakttagna brister. Genom det offentliga säkerhetsarbetet förs alltså inte en iakttagelse av en svaghet på en dammanläggning vidare för att kunna leda till höjning av säkerheten på andra anläggningar av liknande typ. Inom kraftindustrin har man påbörjat men inte avslutat uppbygg- naden av operativa register som kan användas för det ända- målet. Utredningen anser att ett sådant rapporteringssystem bör finnas och omfatta inte bara kraftindustrins anläggning- ar utan också andra som vid ett haveri kan väntas medföra personskador eller mer omfattande egendomsskador för andra än innehavaren. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 6.6.5.

Dessutom finns det skäl att närmare överväga frågan om att använda regleringsmagasinen för att undvika mycket höga flöden nedströms dammen med åtföljande skador. En sådan användning kan innebära svåra avvägningar mellan olika intressen. Det behövs här riktlinjer till länsstyrelserna från ett centralt organ för att i det enskilda fallet bestämma om och till vilken nivå som överdämningar kan tillåtas med hänsyn till säkerheten. Det behövs vidare principer för utnyttjande av buffertutrymme i magasinen och även om förtida tappningar om mer betydande nedströmsskador

hotar. På grundval av sådana riktlinjer från ett centralt organ bör länsstyrelserna sedan svara för den regionala verksamheten.

När det gäller forskning om dammsäkerhet och höga flöden sker insatserna till väsentliga delar på kraftindustrins bekostnad. Det finns inget centralt organ som löpande be- vakar att forskning motiverad av allmänna intressen främ- jas.

Slutligen bör det framhållas att frånvaron av en central myndighet på området har lett till en bristande kontinuitet i statsmakternas agerande. Regeringen har aktualiserat dammsäkerhetsfrågorna när det föranletts av någon akut händelse, t. ex. genom att tillsätta en utredning. Däremellan har darnmsäkerhetsfrågorna inte drivits med någon högre grad av ambition på central nivå.

Det finns också argument som talar mot ett centralt organ som fullgör vissa myndighetsuppgifter när det gäller dammsäkerhet. Det kan finnas risk för att dammägarnas benägenhet att ta egna initiativ till säkerhetshöjande åtgär— der minskar. Det kan i stället lätt bli så att dessa avvaktar direktiv från myndigheten.

Vidare är tillgången i landet på högt kvalificerad perso- nal inom området begränsad. Om en central myndighet skulle förses med den bästa kompetensen i landet skulle det vara risk för att kompetensen hos företagen tunnas ut. Det vore i så fall till nackdel för säkerhetsarbetet.

För statsverket är också de ökade kostnaderna för en central myndighet ett skäl mot den lösningen.

För utredningen väger emellertid argumenten för lös- ningen med en central myndighet tyngst. Utan en sådan brister det lätt i konsekvens och kontinuitet i statsmakternas agerande. Utredningen anser sig emellertid ha kommit till en lösning som innebär att fördelarna med en central myn- dighet uppnås utan att detta medför alla de negativa verk- ningar, som skulle kunna bli följden.

6.6.4. En delegation och ett råd

Det har inte funnit anledning att ifrågasätta att tillständsgiv- ningen skall skötas av vattendomstolarna, att säkerhetsan- svaret i övrigt i första hand skall ligga hos företagen och att länsstyrelserna skall ha ansvaret för tillsynen. Någon om- prövning i dessa grundläggande avseenden har inte heller begärts i direktiven.

Denna förutsättning och den nyss förda diskussionen leder utredningen till följande slutsatser. Ett centralt organ med myndighetsfunktion bör inrättas för frågor om damm- säkerhet m.m. Dess uppgifter bör begränsas till sådana som har tydlig myndighetskaraktär. Det kan förslagsvis kallas Dammsäkerhetsdelegationen. Den bör bestå av en ledamot som innehar eller har innehaft ordinarie domartjänst och har erfarenhet av vattenrättsliga frågor samt en ledamot som har teknisk sakkunskap i damm- och älvfrågor. Som en tredje ledamot bör ingå en person med erfarenhet av forsk- ning inom det aktuella området.

Övriga uppgifter för ett centralt organ bör lämpligen ligga på den nuvarande Dammsäkerhetsnämnden. Den har redan nu flera sådana uppgifter, vilka den alltså bör be- hålla. Den bör kompletteras med företrädare för länsstyrel- ser och kommuner för att öka deras möjligheter till insyn i och påverkan av verksamheten. Utredningen rekommende- rar vidare att regeringen utser delegationens ledamöter att ingå i organisationen samt att även besätta posterna som ordförande och vice ordförande i nämnden. Dessutom bör regeringen utse länsstyrelsernas representant. Även övriga ledamöter bör utses av regeringen men efter förslag av deras uppdragsgivare. Nämnden bör byta namn till Damm— säkerhetsrådet för att understryka dess roll som ett parts- sammansatt expertorgan utan myndighetsuppgifter. Kost— naderna för nämndens verksamhet betalas för närvarande i

huvudsak av kraftindustrin. Någon ändring föreslås inte i detta avseende.

Dammsäkerhetsdelegationen bör ha följande uppgifter. Den bör följa utvecklingen beträffande dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar på grundval av bl.a. rapporter från Dammsäkerhetsrådet. Den bör bevaka att säkerhets— arbetet grundas på kvalitetssäkring, kompetens, kunskap och riskanalys. Den bör bevaka att hanteringen av dammar— na sker efter principer som är förenliga med skyldigheten enligt 17 kap. 2 & vattenlagen att driva anläggningarna så att allmänna och enskilda intressen inte skadas i onödan. Den bör dock inte behandla enskilda tillsynsärenden.

Vidare bör Dammsäkerhetsdelegationen svara för att allmänna intressen beaktas när det gäller utformningen av forskning med statligt stöd inom sakområdet.

Delegationen bör regelbundet rapportera till regeringen om utvecklingen inom området. Den bör lägga fram de för— slag till författningsändringar och andra åtgärder den finner motiverade. Behovet av åtgärder i fråga om den statligt stödda forskningen bör även beröras. Den bör i övrigt på regeringens uppdrag kunna arbeta som regeringens expert- organ i de aktuella frågorna.

Utredningen har övervägt om detta organ bör knytas till någon annan myndighet. En möjlighet är att uppgifterna tas om hand av en avdelning eller enhet inom någon befintlig myndighet. De insatser som krävs är emellertid övergripan- de bedömningar av personer med särskild kompetens inom området snarare än handläggningsarbete. Det finns även risk för att de uppgifter utredningen avser inte skulle få till- räcklig prioritet i en större organisation med andra huvud- uppgifter. Vidare finns alternativet att man i en befintlig myndighet skapar en nämnd för frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Med tanke på att det inte behövs något kansli med heltidsanställd personal — Damm— säkerhetsrådet förutsätts svara för det löpande arbetet —

finns dock inga administrativa skäl för någon sådan sarnord- ning. Utredningen kan inte heller finna något annat väsent— ligt skäl för att en sådan anknytning skulle vara ändamåls- enlig. Utredningen förordar att Dammsäkerhetsdelegationen får en ställning direkt under regeringen. Beslut måste gi- vetvis fattas om vilket departement inom Regeringskansliet den skall höra till. Utredningen ser det inte som sin uppgift att lämna regeringen något förslag om den saken. Rent allmänt kan dock konstateras att verksamheten underlättas om ett departement väljs som tidigare handhar närliggande frågor och målområden.

Dammsäkerhetsrådet bör som den nuvarande Dammsä- kerhetsnämnden lämna rekommendationer till länsstyrelser— na för deras verksamhet som tillsynsmyndigheter för dammsäkerheten. Vidare bör det inom sitt kompetensområ- de lämna råd till länsstyrelserna i deras egenskap av an- svariga för den föreslagna regionala samordningen. Det bör också ge principiella riktlinjer om hanteringen av regle- ringsmagasin där det är säkerhetsmässigt möjligt att dämpa flöden. Vidare bör rådet ansvara för att rapporter om have- rier, tillbud m.m. samlas in samt för att dessa analyseras. På grundval av analyserna bör rådet ge rekommendationer om åtgärder för att komma till rätta med iakttagna problem. Rådet bör också följa forskningen inom området, bedöma behovet av och ta initiativ till kompletterande insatser samt i övrigt verka för att den samordnas. Vidare bör rådet handlägga frågor om riktlinjerna för utbildningen och om den övergripande informationen i fråga om dammsäkerhet m.m. Det bör också tillhandahålla en förteckning över dels besiktningsmän för dammsäkerhetskontroll, dels grupper av sakkunniga för biträde vid tillbud och nödsituationer vid dammar. Slutligen bör rådet följa utvecklingen på dammsä— kerhetsområdet nationellt och internationellt.

Med tanke på den sakkunskap Dammsäkerhetsrådet skall besitta och på kopplingen mellan rådet och delegationen kan

man räkna med att länsstyrelserna normalt kommer att följa rådets rekommendationer. Att rådet saknar föreskriftsrätt bör därför inte vara något hinder för utredningens förslag.

Den föreslagna arbetsfördelningen kräver ett nära samar- bete mellan delegationen och rådet. Genom att delegatio— nens ledamöter ingår i rådet bör förutsättningarna för sam— arbetet vara goda. Delegationen bör överväga om inrikt- ningen av samarbetet behöver formaliseras.

Utredningen räknar med att tyngdpunkten i arbetet kom- mer att ligga på rådet och att detta har de erforderliga kansliresurserna. Det innebär att statsverkets kostnader för delegationen blir måttliga. De består av arvoden till leda- möterna och en eventuell sekreterare på deltid samt kost- naderna för arbetsbiträde, resor, lokal och expenser. Dessa kostnader kan beräknas till mellan en halv och en miljon kronor per år. Enligt utredningens mening är beloppet för litet för att man skall överväga någon typ av avgiftsfinan- siering.

Dammsäkerhetsnämnden har förklarat att den kan godta den förordade ändringen av dess sammansättning och arbe— te.

6.6.5. System för fel- och tillbudsanalys

En väsentlig del av säkerhetsarbetet är att svara för att det finns ett system för rapportering av inte bara haverier utan också tillbud och fel och brister som har eller skulle kunna få betydelse för säkerheten, för analyser av deras orsaker Och för underrättelser till de driftansvariga för anläggningar som kan få likartade problem. Såväl uppgifter om haverier som om tillbud m.m. måste rapporteras systematiskt.

För ett sådant system behövs ett tillförlitligt och aktuellt register över alla dammar i landet som har betydelse från säkerhetssynpunkt. SMHI har sammanställt register upprät— tade av länsstyrelserna till ett databaserat register. Det

tillgodoser dock inte behovet för det analysarbete utred- ningen förordar. Kraftindustrin har för sin del ett samlat databaserat register för sina anläggningar. Kraftindustrin har beslutat att inrätta ett system för incidentrapportering m.m. med sitt register som grundval.

Kraftindustrins system är emellertid avsett att endast omfatta anläggningar av säkerhetsmässig betydelse inom dess egen verksamhet.

Ett system för incidentrapportering måste omfatta alla dammar av betydelse från säkerhetssynpunkt och innefatta ett register, där alla behövliga data finns tillgängliga och hålls å jour.

Ansvaret för denna bearbetning av riksomfattande data måste ligga på ett centralt organ med kompetens i fråga om dammsäkerhet samt kraftstationers drift och underhåll. Dammsäkerhetsdelegationen är inte avsedd för denna typ av löpande arbete men den kan genom Dammsäkerhetsrådet ansvara för att verksamheten genomförs på ett tillfredsstäl- lande sätt. Denna lösning förordas.

Ansvaret för att rådet får de uppgifter som utgör grun- den för denna verksamhet måste vila på länsstyrelserna. Dessa har nämligen rätt enligt 18 kap. 2 & första stycket vattenlagen att av företagarna (dammägarna) få de uppgifter de behöver för tillsynen. Länsstyrelserna bör i sin tur lämna uppgifterna vidare till rådet. Utredningen anser sig kunna utgå från att länsstyrelserna gör det utan någon särskild föreskrift. I praktiken torde i vart fall de större kraftföre- tagen lämna kopior av behövliga uppgifter direkt till rådet, eventuellt som dataöverföring. På motsvarande sätt torde rådet kunna få del av de uppgifter det behöver ur SMHI:s register.

Det register som skall ingå i rapporteringssystemet bör innehålla uppgifter om alla dammar av betydelse från säker- hetssynpunkt, även de som inte ägs av kraftindustrin. Med Flödeskommitténs klassificering gäller det dammarna i

riskklass I och i viss utsträckning i riskklass 11. Det bör an- komma på länsstyrelserna som tillsynsmyndigheter att med ledning av riktlinjer från det centrala organet svara för urvalet och att se till att uppgifterna lämnas till registret. Länsstyrelserna bör å sin sida ha möjlighet att använda registret för tillsynsarbetet.

6.7. Forskningsfrågor

Forskning och utveckling är en förutsättning för att öka kunskap och kompetens och därmed för att uppprätthålla och vidareutveckla säkerheten i komplexa system.

Ett vattenkraftreglerat älvsystem består av tillflöden från olika avrinningsområden och till dessa kopplade tekniska anläggningar för reglering av flödena för vattenkraftånda- mål. Forskningens betydelse ligger i att den utvecklar kunskap och kompetens med inriktning på systemets totala funktion, dvs. både tekniska och icke tekniska aspekter.

När det gäller dammsäkerheten krävs ingående och omfattande kunskaper för att kunna utforma, anlägga, driva och underhålla dammar på ett sätt som uppfyller ställda krav på säkerhet.

Sverige har under några decennier genomfört en omfat- tande utbyggnad för att ta till vara sina vattenkraftresurser. Dagens dammbestånd, som har en genomsnittsålder av ca 30 år, ställer särskilda krav på en kvalificerad förvalt— ning, tillståndskontroll och tillståndsvärdering samt ända— målsenligt underhåll.

För att kunna utveckla skyddet mot översvämningar krävs kunskap om vilka flöden som kan förväntas och med vilken frekvens dessa uppträder. Vidare krävs kunskap om möjligheterna att kunna dämpa flöden, att bygga fördäm— ningar som förhindrar översvämningar samt att anpassa

markanvändningen till översvämningarnas omfattning och frekvens.

Staten har hittills saknat en helhetssyn och en egen kontinuerlig utvärdering när det gäller forskning och ut- veckling om dammsäkerhet och åtgärder till skydd mot översvämningar. Utredningen anser att det är angeläget att staten på ett effektivt sätt löpande följer den forskning och utveckling som bedrivs inom dessa områden och bedömer om den är ändamålsenlig och tillräcklig.

Dammsäkerhetsforskningen bör enligt utredningens mening vara ett gemensamt ansvar för dammägarna och staten. Det är angeläget med ytterligare samverkan för att långsiktigt vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens för dammsäkerheten.

Vad gäller skydd mot översvämningar är det utredning- ens uppfattning att en fortsatt satsning i huvudsak enligt förslaget från SMHI:s programkommitté (jfr avsnitt 4) är att rekommendera. Utredningen anser det angeläget att reglerade och oreglerade älvsystem behandlas i sin helhet och att de totala konsekvenserna av höga och extrema flöden, såsom t.ex. skador på byggnader, infrastruktur och mark, beaktas. De resultat som hittills framkommit visade sig mycket användbara vid utvärderingen av 1993 års flö- den och översvämningar. SMHI föreslås även fortsättnings- vis vara sammanhållande för statens forskningsinsatser inom detta område.

För detta ändamål föreslår utredningen att kompetensen hos Dammsäkerhetsrådet och Dammsäkerhetsdelegationen tas till vara för att följa den FoU som bedrivs och bedöma om den är ändamålsenlig och tillräcklig. Utredningen för- ordar därför att Dammsäkerhetsdelegationen får till uppgift att som regeringens beredningsorgan svara för bedömningar av och förslag till statliga forskningsinsatser i fråga om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Förslagen bör också omfatta frågan om vilka insatser som bör finan-

sieras genom det statliga energiforskningsprogrammet och vilka insatser som bör belasta andra anslag. Delegationen bör också föreslå i huvuddrag vilka ämnesområden som bör stödjas.

Delegationens förslag till regeringen beträffande forsk— ningen bör baseras på underlag från Dammsäkerhetsrådet. Rådet bör löpande följa såväl den forskning i landet inom de olika aktuella områdena som finansieras över statsanslag som den företagsfinansierade forskningen. Det bör också följa den internationella utvecklingen. Det bör vidare be- döma behovet av fortsatta insatser och deras inriktning och omfattning. Den bedömningen bör göras på grundval av rådets kunskaper om tillståndet i landets darnmanläggningar och där iakttagna problem liksom på behovet av förbättrade kunskaper om hydrologiska faktorer i avrinningsområdena och därmed nära sammanhängande meteorologiska faktorer. Rådet bör sträva efter att få till stånd en sådan samverkan mellan staten och andra berörda intressenter att alla viktiga områden täcks. Rådet bör också medverka i utvecklingen av samarbetet inom de aktuella områdena med andra länder och med internationella organisationer.

De kontakter utredningen har haft med den nuvarande Dammsäkerhetsnämnden ger vid handen att nämnden an- sluter sig till tanken att Dammsäkerhetsrådet tar på sig de angivna uppgifterna.

Den inriktning av forsknings— och utvecklingsinsatser som föreslagits av kraftindustrin respektive SMHI:s pro- gramkommitté enligt avsnitt 4 har utredningen i sig inga invändningar mot men förordar att frågan lämnas för be— dömning till Dammsäkerhetsrådet och när det gäller statlig finansiering till Dammsäkerhetsdelegationen.

6.8. Informationsfrågor

Allmänt

När det gäller information av olika slag i fråga om damm- säkerhet och höga flöden kan utredningen inledningsvis konstatera att förutsättningar och behov skiljer sig påtagligt beroende på om det rör sig om räddningstjänst eller ej. Vid översvämningar eller dammbrott och vid akuta hot om att sådana händelser skall inträffa är det fråga om räddnings- tjänst och de särskilda bestämmelserna om denna gäller. Dessa bestämmelser, bl. a. de om information vid rädd- ningstjänst, har berörts i kapitel 4. Som framgår av det avsnittet lämnar Räddningsverket vägledning när det gäller informationsfrågor av det aktuella slaget. Utredningen finner främst anledning att beröra frågor beträffande be- hovet av älvvis samordning.

Planering och samråd

Enligt 2 & förvaltningslagen (1986z223) gäller allmänt om myndigheters informationsansvar bl. a. att varje myndighet skall lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Vidare skall enligt 6 & förvaltningslagen varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp, varmed även förstås information, inom ramen för den egna verksamheten.

Vad gäller speciellt informationen om höga flöden är prognoser från SMHI:s hydrologiska prognos- och var- ningstjänst om nederbörd och flöden en viktig utgångs- punkt. En prognos- och varningstjänst med bättre underlag och längre framförhållning skulle förbättra förutsättningarna

för planering, information och samråd. Det är därför an- geläget att SMHI. s arbete med att förstärka denna verksam- het slutförs. Även uppgifter från kraftföretag och regle- ringsföretag om nivåer i dammarna m.m. är betydelsefulla. Mottagare av informationen är bl.a. länsstyrelser, kommu— nala räddningstjänster, andra kommunala organ, polismyn— digheter, vägförvaltningar, massmedia och andra som kan bli berörda om flödet utvecklar sig hotfullt. Under sådana förhållanden behöver de ansvariga myndigheterna också informera varandra om läget inom respektive ansvarsom- råde. Utredningen får betona vikten av att kommun— och länsgränser inte får hindra informationsutbytet. Såväl information som annan verksamhet hos de samhälleliga organen måste när det gäller flöden ske samordnat för hela älvsystemet.

En väsentlig del av planeringen inför höga flöden består i att skaffa underlagsuppgifter. När det särskilt gäller översvämningar behövs uppgifter om vilka områden som kan antas bli berörda av olika flöden. Detta framgår av riskzonkartor, se avsnitt 3.4.. Om planeringen utgår från ett dammbrott med fara för allvarligare konsekvenser behövs en flodvågsstudie med uppgifter om vilka vattenmängder och nivåer man bör räkna med samt om de tider det tar för flodvågen att nå bebyggelse. Sådana uppgifter är viktiga bl.a. för att bedöma behovet av särskilda larmanordningar och för planeringen av eventuella evakueringar. Denna typ av uppgifter ankommer det på damrnägaren att redovisa.

Till planeringen hör också att upparbeta informationska- naler till massmedia och att utforma rutiner bl.a. för sam— verkan med larmcentralen.

Enligt Dammsäkerhetsnämnden visade det sig att in— formationen vid de höga flödena i vissa reglerade norr- landsälvar sommaren—hösten 1993 krävde större insats av personal hos myndigheter och regleringsföretag än som hade förutsetts. Detta belyste enligt nämnden att det finns

ett påtagligt behov av en i förväg planerad informationsor- ganisation med tillräckliga resurser.

Utredningen delar uppfattningen och vill understryka att det är väsentligt att man avdelar tillräckligt med personal för uppgiften och övar den.

Regleringsintressenterna i Umeälven, Ångermanälven, Indalsälven, Ljungan och Ljusnan samt länsstyrelserna i Gävleborgs, Jämtlands, Västernorrlands och Västerbottens län har tillsammans med andra berörda statliga och kommu— nala organ bildat ett samrådsorgan för höga flöden. Dess uppgift är att samordna dels åtgärder mot skadliga verk- ningar för tredje man vid höga flöden, dels att samordna informationen om flödena och deras befarade konsekvenser. I samrådsorganets uppgifter ingår att dra gränserna för olika organs informationsskyldighet. Det behandlar också frågorna om vilka myndigheter och andra organ som skall informeras under olika stadier som normaldrift, normala högflöden och höga flöden med risk för översvämningar. Informationen till allmänhet och massmedier tas också upp. Man har också planering för informationshanteringen vid incidenter som inte påverkar flödet och för incidenter som påverkar eller kan komma att påverka flödet. Inför svårare dammbrott eller överhängande fara för sådana planerar man att sammankalla gruppen eller delar av den bl.a. för att kunna bistå räddningsledaren med att ta fram information. Det skall understrykas att gruppens uppgifter gäller samråd och att den inte i något avseende övertar ansvar från någon annan. 1.

Enligt utredningens uppfattning blir det ett viktigt inslag för de regionala samordningsorgan som förordats i av- i snitt 6.6.2 att planera informationen i olika avseenden. Det bör även i detta sammanhang betonas att det är väsentligt att en älv inte delas på flera samrådsorgan. De berörda länsstyrelserna måste därför komma överens om ansvaret

för dessa frågor beträffande varje länsgränsöverskridande älv.

Vid räddningstjänst

När en olycka har inträffat eller faran är överhängande har räddningstjänsten en nyckelroll också när det gäller infor- mation. Den eller de berörda kommunernas räddningstjäns- ter behöver information om läget liksom bl.a. larmcentra- ler, polismyndigheter och sjukvårdsinrättningar samt läns- styrelserna vid mer omfattande översvämningar eller darnm— brott. Dessutom behöver kommunledningarna informeras. Vid allvarligare olyckor och hot om sådana måste också länsledningen informeras. Uppgifter behövs bl.a. från berörda damrnägare och från SMHI:s hydrologiska prog— nos— och varningstjänst. Samordningen av informationen vilar på räddningsledaren.

Om ett dammbrott har inträffat eller om faran för det är akut, och det kan leda till skador på människor eller till större egendomsskador, måste information med varningar och andra meddelanden fungera effektivt till dem som är eller kan bli drabbade. Även den allmänhet som inte berörs direkt måste informeras om händelserna. Det är därför viktigt att information om utvecklingen tillhandahålls tid— ningar och etermedia. Det måste också finnas beredskap för att besvara telefonsamtal från allmänheten.

Vid räddningstjänst ansvarar räddningsledaren som ett led i räddningsinsatserna för att tillräcklig och korrekt information lämnas. Räddningsledaren kan delegera infor- mationsuppgifterna men inte ansvaret till exempelvis ett särskilt informationsbefäl.

Öm flödena berör flera kommuner måste informationen samordnas. Det bör enligt utredningens mening vara natur- ligt att den planering och uppbyggnad av informationsflödet

som görs i de regionala samordningsorganen utnyttjas även när räddningstjänsten tar över.

Med ett enhetligt informationsnät minskar risken för att informationen inte blir konsekvent.

Det är också viktigt att de som har till uppgift att in- formera är välinformerade om händelseutvecklingen. Annars kan det inträffa att samma fråga får olika svar av personer i skilda organ, vilket kan minska allmänhetens tilltro till informationen över huvud taget.

6.9. Föreslagen lagändring

Utredningen har upprättat förslag till ändringar av vattenla- gen i två avseenden.

Med den nuvarande lydelsen av 4 kap. 4 & vattenlagen ges bl.a. vissa möjligheter att vidta åtgärder som strider mot bestämmelser som vattendomstolen meddelat om in- nehållande och tappning av vatten. Enligt paragrafens andra stycke får sådana åtgärder vidtas, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa eller rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak. Beslutet om att vidta åtgärder av ifrågavarande slag fattas av tillståndshavaren. Utredningens förslag innebär att också länsstyrelsen skall ha befogenhet att fatta beslut om sådana åtgärder Ändringsför— slaget behandlas 1 avsnittet 6. 5. 2.

Utredningen föreslår också ett tillägg till 10 kap. 1 & tredje stycket vattenlagen. Tillägget innebär att det direkt av lagtexten framgår att bygdeavgifter skall kunna användas för att täcka kostnader för regional samordning av arbete med dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Detta ändringsförslag behandlas i avsnittet 6.6.2 i anslutning till diskussionen om behovet av resurser för den förordade regionala samordningen.

6.10. Övriga frågor

Utredaren skall utom sina direktiv om dammsäkerhet m.m. beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 199250), till samtliga kommittéer och särskilda ut- redare om att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (1994:124) samt tilläggsdirektiv till vissa kommittéer och särskilda utredare om företagens uppgiftslämnande (1994173).

Enligt direktiven om jämställdhetspolitiska konsekvenser skall alla förslag som läggs fram föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effek- terna. Öm kommittén eller utredaren bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta enligt direktivet i fråga anges och särskilt moti- veras.

Utredningen kan inte finna att dess förslag har några effekter från jämställdhetssynpunkt. Det framstår därför inte som meningsfullt att försöka företa någon analys eller redovisning av sådana effekter.

De övriga direktiven innehåller krav på vidsträckta utredningsinsatser och analyser som skulle fordra ytterligare utredningstid vilket utredningen inte haft till sitt förfogande.

Vad gäller de regionalpolitiska konsekvenserna av för— slagen torde den regionala tyngdpunkten förstärkas genom vårt förslag om regionala samordningsorgan. Effekterna är svåra att uppskatta men bör rimligen snarare vara positiva än negativa.

Angående direktiven om offentliga åtaganden vill utred— ningen påpeka att kostnaderna för närvarande för statens in- satser i fråga om dammsäkerhet kan uppskattas till 1—2 miljoner kronor årligen, kostnaderna för de återkommande offentliga utredningarna oräknade. När det gäller effekterna

av utredningens förslag kan utredningen inte belägga med siffror utan endast med argumentation visa att de kommer att vara positiva för dammsäkerheten och därmed för säker- heten till liv och egendom. Utredningen kan emellertid med säkerhet säga att kritiken mot statsmakterna kommer att bli hård om det finns någon som helst anledning att tro att en eventuell olycka hade förhindrats med effektivare samhälle- liga insatser.

När det gäller förslaget till insatser beträffande regional samordning föreslår utredningen en finansiering med hjälp av bygdeavgifter för den bedömda kostnadsökningen på ca fem miljoner kronor om året. Beträffande kostnaden för den föreslagna delegationen om 0,5—1,0 miljoner kronor per år kan framhållas att den bör medföra ett minskat behov av och kostnader för offentliga utredningar när det inträffar mer uppseendeväckande översvämningar i framtiden.

Vad slutligen gäller frågan om företagens uppgiftsläm- nande är utredningens uppfattning att det för att förbättra säkerheten krävs ett systematiskt uppgiftslämnande beträf— fande olyckor, tillbud och andra funktionsbrister. De större dammägande företagen bygger för närvarande upp egna rapporteringsystem. För dem innebär utredningens förslag inget merarbete. Det kan det däremot innebära för ägare av mindre dammar, särskilt om dammen har brister i säkerhe- ten. Denna ökade börda, som från en liten eller obefintlig mängd uppgifter, kommer att växa mycket måttligt, måste givetvis vägas mot den förbättring av dammsäkerheten som kan uppnås. Utredningen vill för sin del självfallet sätta säkerhetsintresset främst.

Särskilt yttrande

av Per-Ölov Carnerud

Utredningen konstaterar att länsstyrelserna enligt instruktion har att svara för frågor om räddningstjänsten och plan- och byggnadsväsendet.

Utredningen föreslår därför att länsstyrelsernas instruk- tion kompletteras med en punkt att de skall svara för regio— nal samordning av frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar. Behovet finns både betr. reglerade och oreglerade vattendrag.

För länsstyrelsernas arbete uppskattas medelsbehovet till ca 5 miljoner kronor, som inkluderar löner, lönekostnads— tillägg, resor m.m. Som ett alternativ till finansieringen föreslår utredningen att länsstyrelserna får utnyttja medel som betalats som bygdeavgift.

Utredningen föreslår att uppgiften att besluta om av- giftsmedlen skall kunna anförtros vattendomstolarna och att länsstyrelser och kommuner därför bör ansöka hos vatten- domstolen om att få använda avgiftsmedel för att täcka upp- komna kostnader för regionalt samordningsansvar vad avser dammsäkerhet och skydd mot översvämningar.

Betr. den senare frågan anser jag att nuvarande ordning väl medger att kommuner använder nämnda medel även för ifrågavarande uppgifter varför någon ändring i gällande förfaringssätt ej är påkallat betr. kommunerna.

Jag anser det principiellt felaktigt att genom lagstiftning eller på annat sätt ändra ändamålsbestämningen för dessa avgiftsmedel.

Det är ju ett känt faktum att kommunerna i de områden som berörs av älvregleringarna med hittillsvarande ordning

kunnat disponera över inte helt oväsentliga summor ur avgiftsmedlen för tillgodoseende av allmänna ändamål i bygden.

Den aktuella lagändringen skulle kunna öppna dörren för staten att ta i anspråk medel som kommunerna i aktuella områden hittills kunnat räkna med att få disponera över. Det bör här också tilläggas att det är fråga huvudsakligen om glesbygdskornrnuner som skulle förlora på ändringen.

Bilaga ]

Skred m.m. till följd av dammbrott

Nedan redovisas en översikt sammanställd inom Statens geotekniska institut beträffande skred, erosion och andra markskador som kan följa på ett dammbrott.

Uppströms dammen

1. Släntskred i magasinets slänter. Vid hastig avsänkning av ett yttre vattenstånd kan kvarstående porövertryck i finkorniga jordar (silt och lera) och samtidig avsaknad av det tidigare mothållet från vattenmassorna leda till instabili- tet och skred. Skred som beroende på förhållandena kan bli mycket stora.

2. Botten- och stranderosion orsakade av starkt ökad strömning kan leda till förändrade jämviktsförhållanden och därmed skred/ras i magasinets slänter. Vid erosionskänsligt material i botten kan ravinbildning uppstå.

3. Konstruktioner och anläggningar vid magasinets strän- der som dimensionerats för lägsta dämningsgräns kan ska— das eller gå till brott vid total tömning av ett vattenmagasin.

4. Bankar (t.ex. väg och järnvägsbankar) genom ett vatten- magasin kan vid ett dammbrott ge upphov till intern upp- dämning av det bakomliggande magasinet (jfr Hällbydam- men i Ångermanälven). Bankar genom magasin kan ej

förväntas ha tillräcklig genomströmningskapacitet vilket i så fall leder till ensidigt vattentryck som i sin tur kan bringa banken till brott. Banken kan naturligtvis även skadas eller bringas till brott enligt punkt 1 ovan.

5. Erosion i magasinets slänter till följd av utströmmande grundvatten (gäller friktionsjordar, i täta jordar jfr punkt 1)

6. Sättningar i omgivande mark (gäller lermark) om av— sänkning sker till lägre nivå än den ursprungliga före upp— dämningen. Ett förlopp som sker mycket långsamt.

Nedströms dammen 7. Översvämning av områden.

8. Bortspolning av jordmaterial (botten- och slänterosion) kan leda till instabilitet och stora följdskred.

9. Flodvåg orsakad av själva dammbrottet men också stora svallvågor orsakade av storskred kan ge följdskador, t.ex. äventyra nedströmsdammar.

10. Mäktiga avsättningar av erosionsmaterial kan förutom de direkta skadorna de orsakar även ge upphov till följdska— dor i form av dämning av biflöden, belasta slänter till instabilitet, etc

Dammen

11. I jordfyllnadsdammar kan ett lokalt brott med hastig avsänkning som följd innebära att resterande partier av dammen får följdskador orsakade av minskat mothåll av vatten och samtidiga kvarstående höga portryck (jfr

punkt 1). Vidare kan resterande partier av dammen få erosionsskador och följdskador härav (ras/skred) till följd av mycket höga strömhastigheter.

Skador till följd av extrem avtappning Extrem avtappning (katastroftappning) med mycket kraftiga flöden kan framför allt nedströms en darrun generera skador enligt ovan, om än i mindre omfattning.

Bilaga 2 m

. , . . w Kommittedirektiv ww få»? Utredning om dammsäkerhet Dir. 1994z35

Beslut vid regeringssammanträde den 5 maj 1994

Sammanfattning" av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågor dels om dammsäker- het, dels om skydd mot översvämningar.

Utredaren skall

— Se över ansvarsfördelningen för dammsäkerheten med särskild tonvikt på tillsyn och samordning mellan damm- ägare, myndigheter, kommuner och andra organ samt utvärdera hur detta ansvar bör fullgöras. '

— Överväga de dammsäkerhetsåtgärder resp. förebyggande åtgärder mot översvämningar som dammägarna, SMHI, länsstyrelserna, Räddningsverket och Dammsäkerhetsnämn- den vidtagit till följd av Dammsäkerhetsutredningen och propositionen l988/89:116 om vissa dammsäkerhets— och vattenkraftsfrågor, m.m., samt föreslå eventuella komplet- terande åtgärder.

— Pröva hur den tekniska forskningen om dammsäkerheten kan bidra till att utveckla metoder för mätningar och analys av säkerheten.

- Utreda hur information om dammsäkerhet och översväm- ningar kan förbättras mellan dammägarna, SMHI, Damm-

säkerhetsnämnden, länsstyrelser, Räddningsverket samt kommuner och allmänhet längs älvarna.

Bakgrund och andra utgångspunkter

De flesta av Sveriges stora och medelstora vattendrag är påverkade av någon form av reglering genom ändring av vattenföringen för vattenkraftåndamål. Dammar har också byggts för att skydda översvämningskänsliga områden och för att främja flottning.

Ansvariga myndigheter och andra

Den som äger en dammanläggning är enligt vattenlagen (l983z291) skyldig att underhålla den så att det inte uppkom— mer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändring i vattenförhållandena. Dammarna ägs i regel av kraftföretag. I ett antal av de stora älvarna sköts driften av darnmanläggning- arna av särskilda vattenregleringsföretag.

Länsstyrelserna ansvarar enligt vattenlagen för tillsyn över dammanläggningarna innefattande bl.a. tillsyn över hur dammägarna fullgör sin underhållsskyldighet.

Statens räddningsverks (SRV) ansvar i samband med dammolyckor regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102). Inträffar ett dammbrott eller en översvämning skall det all— männa genom räddningstjänsten svara för att skador på män- niskor eller egendom eller i miljön hindras eller begränsas. Räddningstjänstlagen anger förutsättningarna för detta.

Kommunerna skall upprätta räddningstjänstplaner. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) ansvarar för prognos— och varningstjänst samt är i vissa fall tillsynsmyndighet för övervakning av vattenhushållnings- bestämmelser som fastställs i vattendomar.

Dammsäkerhetsnämnden (DSN) bildades år 1978 genom ett avtal mellan Statens vattenfallsverk och Svenska kraftverks- föreningen. Nämndens huvudsakliga uppgift är att vara råd-

givande och att lämna principiella rekommendationer för underhåll och tillsyn av dammar. Dammsäkerhetsnämnden är ingen myndighet men regeringen förordnar sedan år 1982 på förslag av nämnden ordförande och övriga ledamöter i nämnden.

Kraftföretagen och SMHI bildade år 1985 Flödeskommittén som utarbetat förslag till nya riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden vid kraftverks- och reglerings- dammar. Flödeskommittén lämnade ett slutbetänkande är 1990 och upplöstes därefter.

Riktlinjerna för bestämning av dimensionerande flöden går ut på att finna den för varje älvsystem tekniskt och ekono— miskt lämpligaste kombinationen av utökad avbördningsför- måga (förmåga att lämna ifrån sig vatten) och flödesdämp- ning. Riktlinjerna indikerar flöden som i många fall kan vara större än dammarnas avbördningsförmåga. Arbetsgrupper har hittills tillsatts för Luleälven, Umeälven, Ljusnan, Skellefte- älven och Dalälven. För Ångermanälven och Indalsälven har beräkningsarbete inletts.

Ett särskilt samråd har år 1993 etablerats mellan SMHI och kraftindustrin, representerad av Vattenregleringsföre- tagens samarbetsorganisation (VASO). Tack vare samrådet kan Flödeskommitténs riktlinjer kompletteras, ändras eller förtydligas, när säkerheten behöver ökas eller det finns andra skäl för det.

Dammsäkerhetsutredningen

Under 1980-talet inträffade ett antal höga flöden i Sverige som ledde till diskussioner om våra dammars förmåga att magasi- nera och avbörda vatten i extrema situationer. Flera damm— brott och översvämningar inträifade är 1985. Det mest allvar- liga dammbrottet inträffade i Noppikoski i Ore älv. Damm- brottet orsakades av höga flöden i kombination med ett tek- niskt fel som medförde att dammluckorna inte kunde öppnas tillräckligt.

Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dammsäkerhetsfrågor samt överväga ät- gärder som kunde minska risken för och effekterna av över— svämningar.

Dammsäkerhetsutredningen (DSU) konstaterade i betänkan- det Dammsäkerhet och skydd mot översvämningar (SOU 1987:64) att antalet större dammolyckor och allvarliga tillbud i Sverige hade varit litet och att de tillbud som ändå inträffat hade föranlett omfattande insatser från kraftföretagens sida. Därför bedömde utredningen att dammsäkerheten i landet-i stort sett var god och att den var på väg att ytterligare förbätt- ras. Enligt utredningen behövdes inga mer omfattande organi— satoriska förändringar eller ändringar i lagstiftningen på detta område.

Utredningen lade dock fram vissa förslag till lagändringar, till uppdrag till berörda myndigheter samt till preciseringar om fördelningen av ansvar och uppgifter.

Proposition 1988/89:116 om vissa dammsäkerhets- och vattenkraftsfrågor, m.m.

På grundval av bl.a. Dammsäkerhetsutredningens arbete före— slog regeringen i propositionen 1988/89:116 om vissa damm- säkerhets— och vattenkraftsfrågor, m.m., ändringar i vatten— lagen som innebär att bl.a. beslut om tillstånd skall innehålla bestämmelser om vattenföretagets säkerhet.

Regeringen föreslog också att det skulle införas en uttryck- lig bestämmelse i plan— och bygglagen (1987:10) om att risken för översvämning skall beaktas av kommunerna vid lokalise- ring av bebyggelse. Kommunerna måste i planarbetet ta hän- syn till både grund- och ytvattenförhållandena. Riksdagen beslöt i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 1988/89zBoU12 och JoU22,, rskr. 1988/89z265 och 303).

I syfte att förebygga och minska skador av översvämningar gav regeringen SMHIi uppdrag att utreda hur ett dammregis; ter skulle kunna läggas upp. I uppdraget ingick att utreda

förutsättningarna för och behovet av s.k. älvcentraler i älvar som är känsliga för översvämningar och att utreda behovet av forskning om översvämningar. En älvcentral är ett datoriserat system för analys och övervakning av de hydrologiska för— hållandena inom ett område i en älv.

I propositionen betonades länsstyrelsernas övergripande och kontrollerande funktion som ansvariga för tillsynen enligt vattenlagen. Länsstyrelserna fick den 29 juni 1989 av rege— ringen i uppdrag att inventera översvämningskänsliga områden och att genomföra länsvisa damminventeringar. SMHI, som förutsattes ansvara för att det finns en central överblick över översvämningskänsliga områden i landet, deltog i arbetet och har sedermera gjort en sammanställning av materialet.

I propositionen slog regeringen fast att Dammsäkerhets— nämnden borde stödja länsstyrelserna mer aktivt i deras roll som tillsynsmyndighet. Nämnden förutsattes bli förstärkt med kompetens när det gäller räddningstjänst och hydrologi. Det förutsattes att nämnden skulle granska de länsvisa damm- inventeringarna. Så har också skett.

Regeringen slog i propositionen också fast att Räddnings— verket borde överväga att meddela allmänna råd om samver- kan när det gäller den fysiska planeringen, befolkningsskyddet och räddningstjänsten.

Dammregister och älvcentraler

De i propositionen aviserade utredningarna från SMHI om dammregister, älvcentraler och forskning redovisades är 1989.

SMHI och Vattenregleringsföretagens samarbetsorganisa— tion har samarbetat om hur älvcentraler skall inrättas i regle— rade älvar. En prototyp för Umeälven togs i drift i mars 1992. Vattenkraftföretagen står för 80 % och SMHI för 20 % av kostnaderna som avser investeringar på ca 2 miljoner kronor per älv. ' '

Regeringen föreslog i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 7) att det för budgetåret 1994/95 skulle

anvisas ett ramanslag till Bidrag till Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut på 125 024 000 kronor varav 2,6 miljoner kronor skulle anvisas för att bygga upp hydrologisk prognos— och varningstjänst genom att bygga upp ett damm- register.

Riksdagen anvisade den 14 april 1994 det föreslagna an— slaget (bet. 1993/94zTU23, rskr. 1993/941245).

Forskning

Mot bakgrund av SMHI:s redovisning av behovet av forsk- ning om översvämningar tog regeringen upp vissa frågor om forskning om dammsäkerhet och översvämningar i pr0posi— tionen 1989/90:90 om forskning. Regeringen beslutade är 1990 att under tre budgetar avsätta 3 miljoner kronor av ener- giforskningsmedel, för forskning om dammsäkerhet och över- svämningar. Medlen skulle utbetalas till SMHI och fördelas av en särskild programkommitté. Resultatet redovisades är 1993.

Vattenkraftsutbyggnaden och sjöregleringarna har enligt programkommittén inneburit att frekvensen av extremt höga flöden har minskat betydligt i de utbyggda älvarna. Anled- ningen till detta är att vatten vanligen kan magasineras i regle- ringsmagasinen under flödesperioden. Höga flöden i reglerade vattendrag kan dock inte uteslutas eftersom vattnet måste släppas förbi när magasinen är fulla. Eftersom höga flöden är ovanligare i reglerade än i oreglerade system så är överrask- ningsmomentet större när de inträffar.

Programkommitténs sammanfattande bedömning är att extrema hydrologiska situationer följer ett naturligt slumpartat mönster, att skogs— och myrdikning har liten betydelse för stora översvämningar och att samhällsutbyggnaden inte är anpassad till den naturliga variabiliteten i de hydrologiska förhållandena. Det finns inte några tydliga indikationer på att frekvensen av eller risken för höga flöden i oreglerade vatten- drag har ökat eller minskat under senare är. Det finns enligt

kommitten inte heller någon tendens till att höga flöden är vanligare under vissa tidsperioder än under andra.

Höga flöden i augusti 1993

Under sommaren och hösten 1993 aktualiserades frågorna om dammsäkerhet genom kraftiga översvämningar i bl.a. Ånger— manälven. Flödena i de reglerade vattendragen var inte speci- ellt höga i jämförelse med naturliga vårflöden. Däremot var flödena ovanligt höga för årstiden. En sen snösmältning och framför allt en regnrik sommar skapade förutsättningar för uppkomsten av höga sommartillflöden. Höga nederbördsmäng- der sommartid är särskilt svåra att prognostisera. Regnet var den utlösande faktorn i detta fall. Regnet och en hög vatten— mättnad i marken gav upphov till en ovanligt stor tillrinning av ytvatten. Vattenmagasinen hade återfyllts under våren och försommaren och buffertmagasinen var otillräckliga för att dämpa de stora flödena. Stora vattenmängder fick spillas genom dammarnas öppningar för utrinning varvid vissa ska- dor uppstod nedströms dammarna.

Uppdraget

Den senaste översynen av rättsliga och organisatoriska frågor i samband med dammsäkerhet genomfördes år 1989. Under- laget var Dammsäkerhetsutredningens förslag som grundades på förhållanden som gällde för cirka tio år sedan. De åtgärder för dammsäkerhet och översvämningsskydd som därefter genomförts bör nu utvärderas och följas upp. De senaste årens erfarenheter av höga flöden kan också motivera en ny samlad genomgång av dammsäkerhetsfrågorna.

Dammägaren har ett grundläggande ansvar enligt vatten- lagen. De höga flödena sommaren 1993 har inte föranlett regeringen att ifrågasätta det sätt på vilket dammägarna full- gör sin underhållsskyldighet enligt lagen. Staten har emellertid

ett övergripande ansvar för dammsäkerheten och måste därför ha en insyn i de olika inblandades arbete såväl med damm— säkerheten som med de därmed förknippade frågorna. Som ovan beskrivits berör frågorna om dammsäkerhet och över- svämningar i reglerade vattendrag en rad olika samhällsom— råden. Olika myndigheter har uppgifter inom dessa områden. Att tillskapa en egen ny myndighet för dammsäkerhet skulle inte vara ändamålsenligt. Däremot är det viktigt att olika myndigheter och andra samhällsorgan beaktar dammsäker- hetsfrågorna i sitt arbete.

Olika former för en mer samlad tillsyn och samråd kan be- höva utvecklas. Tillsynen av verksamheten måste präglas av effektivitet, kompetens och oberoende.

Utredarens utgångspunkt skall i första hand vara att det uppnås en fullgod handlingsberedskap för extrema tlödessitua— tioner och en effektiv hantering av dammsäkerhetsfrågorna.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1995. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), om att redovisa regio- nalpolitiska konsekvenser (dir. 1992250) samt direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. l994:23).

(Kommunikationsdepartementet)

Kronologisk förteckning

]. Ett renodlat näringsförbud. N. 40. Älvsäkerhet. K. 2. Arbetsföretag - En ny möjlighet för arbetslösa. A. 3. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. 4. Långtidsutredningen 1995. Fi. 5. Vårdens svära val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 6. Muskövarvets framtid. Fö. 7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. 8. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. 9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. 11. Nya konsumentregler. Ju. 12. Mervärdesskatt - Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. 14. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. 15. Könshandeln. S. 16. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. S. 17. Homosexuell prostitution. S. 18. Konst i offentlig miljö. Ku. 19. Ett säkrare samhälle. Fö. 20. Utan el stannar Sverige. Fö. 21. Staden på vatten utan vatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter. Fö. 24. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. 25. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. 26. Underhållsbidrag och bidragsförskott. Del A och Del B. 5. 27. Regional framtid + bilagor. C. 28. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. 29. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. 30. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. 31. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. 32. IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. 33. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. 34. Kompetens för stmkruromvandling. A. 35. Avgifter inom handikappområdet. S. 36. Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. 37. Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku. 38. Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. 39. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.

J ustitiedepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentrcgler. [11] IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33]

Utrikesdepartementet

Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn, [28]

Försvarsdepartementet

Muskövarvcts framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]

Civilt bruk av försvarets resurser —

regelverken, erfarenheter , helikoptrar. [29]

Socialdepartementet

Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del 8. [26] Avgifter inom handikappområdet. [35]

Kommunikationsdepartemntet Samordnad och integrerad tågtrafik på

Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsäkerhet. [40]

Finansdepa'rtementet

Grön diesel - miljö- och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4]

Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. [12]

Förmåner och sanktioner — en samlad redovisning. [36]

Utbildningsdepartementet

Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsföretag - En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] Kompetens för strukturomvandling. [34] Some reflections on Swedish Labour Market Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39]

Kulturdepartementet

Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad - Pstöd till svensk dagspress.[37]

Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]

Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]

Miljödepartementet

Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31]