Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2014
Voru-
och
vid
pcrscnkontroll
EU:s
yttre gräns
SME
Betänkande av Vttre grönskontrollutrcdningcn Stockholm 1994
min
usa Statens offentliga utredningar WW 1994:124
W Justitiedepartementet
Varu-
och
personkontroll Vid
EU:s
yttre gräns
Betänkande av gränskontrollutredningen
Yttre
Stockholm 1994
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor
av
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Fax: 08-20 S0 21
Telefon: 08-690 90 90
ISBN 91-38-13791-7 GraphicSystemsAB. Göteborg ISSN 0375-25OX
Till statsrådet och chefen för
Justitiedepartementet
Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.
Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 20 januari 1994 landshövdingen Kjell A. Mattsson att vara särskild utredare med uppdrag enligt ovan.
Som experter förordnades, den 4 februari 1994 byråchefen Christer Ekberg, polisintendenten Leif Jennekvist, kammarrättsassessorn Johan Montelius, överdirektören Alf Nilsson och verksjuristen Staffan Schyberg, samt den 18 april 1994 departementssekreteraren Claes Åkesson.
Som sekreterare fr.o.m. den 1 februari 1994 förordnades den 24 januari 1994 hovrättsassessorn Stefan Olsson.
Utredningen har antagit namnet Yttre gränskontrollutredningen. Efter anmodan har utredaren den 18 augusti 1994 avgett remissytt-
rande över Tullanpassningsutredningens betänkande SOU 1994:89.
Härmed överlämnas betänkandet Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns.
Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Göteborg i augusti 1994
Kjell A. Mattsson
Stefan Olsson
Innehåll
Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sammanfattning 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Förslag till författningsändringar 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529 17 . . . . 2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen
1989:547 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Förslag till lag om ändring i lagen 1982:395 om Kust-
bevakningens medverkan vid polisiär Övervakning 19 . . . . . . . . .
I INLEDNING
1 Uppdraget 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Bakgrunden till uppdraget 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Direktiven 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1.3 Gränserna för uppdraget 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 Utredningsarbetet 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GÄLLANDE ORDNING
3 Allmänt om gränser och grdnskontroll 27 . . . . . . . . . . . .
Den svenska gränskontrollen 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Inledning med kort historik 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Grundläggande regler för gränspassage 29 . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Varor 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Personer 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 EES-avtalet och gränskontrollfrågorna 31 . . . . . . . 4.2.4 Sanktioner och andra åtgärder vid otillåten
gränspassage 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3 De gränskontrollerande myndigheternas ansvarsområden
och organisation 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1¶Sammanfattning 34
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Tullverket 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Innehåll sou 1994:124
4.3.3 Polisen 36
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.3.4 Kustbevakningen 37
. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
4.4¶Myndigheternas befogenheter vid gränskontrollen 38
. . . . .
4.4.1¶Sammanfattning 38
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.2 Varukontrollen 39
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.4.3 Personkontrollen 46
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.4 Generella befogenheter för en tjänsteman att
bruka våld 49
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Gränskontrollen i praktiken 50
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1 Sammanfattning 50
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2 Flygplatser och hamnar 50
. . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.3 Sjötrañken 52
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.5.4 Landgränserna 52
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.5.5 Samverkan mellan de gränskontrollerande
myndigheterna 53
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.6 Sveriges samarbete med andra länder i
gränskontrollfrågor 55
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Gränstrafiken en översikt 56
- . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.1 Inledning 56
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.6.2 Norra tullregionen 57
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.6.3¶Östra tullregionen 58
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.4 Södra tullregionen 59
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6.5 Västra tullregionen 60
. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4.7 Kostnaderna för gränskontrollen 60
. . . . . . . . . . . . . . . .
5 EG:s gemensamma marknad och avskaffandet av gräns-
kontroller mellan medlemsstaterna 63
. . . . . . . . . . . . . . .
5.1¶Sammanfattning 63
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Bakgrund och översikt 63
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Det europeiska samarbetet
och den gemen-
samma marknaden 63
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Förverkligandet av den inre marknaden genom
avskaffande av kontroller vid de inre gränserna 65
. .
6 Kontrollen av varor och personer vid E Uxs yttre gränser 67
.
6.1¶Sammanfattning 67
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Översikt de bestämmelser villkoren för
av som anger
passage av EU:s yttre gränser 67
. . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.1¶Inledning 67
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Varutrafiken över de yttre gränserna regleras i
EG:s tullkodex 68
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 De konventioner som rör rätt att
personers
passera den yttre gränsen 69
. . . . . . . . . . . . . . .
sou 1994:124 Innehåll
6.3 Kompensatoriska åtgärder 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.1 Inledning 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Yttre gränskontroll som kompensatorisk åtgärd 71 . . 6.3.3 Andra kompensatoriska åtgärder 71 . . . . . . . . . . . 6.4 Vad är yttre gräns och vilka varor och personer
skall kontrolleras vid denna 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.1 Begreppet yttre gräns 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4.2 Vilka varor och personer skall kontrolleras
vid den yttre gränsen 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Vilka befogenheter har de gränskontrollerande
myndigheterna och hur skall kontrollen gå till 78 . . . . . . . 6.5.1 Inledning 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2 Utformningen Varukontrollen och kraven på av dess effektivitet 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.3 Utformningen av personkontrollen och kraven på
dess effektivitet 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Organisationen av gränskontrollen i några av EU:s
medlemsstater 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6.1 Inledning 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6.2 Danmark 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6.3 Frankrike 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6.6.4 Grekland 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
6.6.5¶Tyskland 86
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6.6 Storbritannien 86 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
KONSEKVENSER AV ETI MEDLEMSKAP
Vilka blir Sveriges yttre gränser vid ett E U-medlemskap
och vilka regler kommer att gälla för kontrollen där 89 . . . Sveriges yttre gränser vid ett EU-medlemskap 89 . . . . . . . Vilka regler kommer att gälla för kontrollen vid
Sveriges yttre gränser 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Inledning 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Varukontrollen vid Sveriges yttre gränser i
ett EU-perspektiv 90
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 Utlänningskontrollen vid Sveriges yttre gränser
iett EU-perspektiv 91
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.4 Det nordiska perspektivet 91 . . . . . . . . . . . . . . .
Innehåll
IV ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
8 Inledning, med vissa utgångspunkter för det
fortsatta resonemanget 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Hur skall de oklarheter som fortfarande råder
beträffande den yttre gränskontrollen hanteras i
utredningen 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.1 Gränserna mot Finland och Norge 95 . . . . . . . . . . 8.1.2 Utlänningskontrollen och gränskontroll-
konventionerna 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.3 Nivån kontrollen längs den yttre gränsen 96 . . . . 8.2 Behöver formerna för den svenska gränskontrollen
förändras vid ett EU-medlemskap 97 . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Behöver den svenska gränskontrollen förstärkas vid
ett EU-medlemskap 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Inledning 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Kontrollen vid kontrollplatserna 98 . . . . . . . . . . . 8.3.3 Kontrollen mellan kontrollplatserna 99 . . . . . . . . . 8.4 Kan gränskontrollens effektivitet och styrka höjas
inom ramen för befintliga resurser 100 . . . . . . . . . . . . . 8.5 Sammanfattning av utgångspunkterna för det fortsatta
resonemanget 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas så effektivt
som möjligt 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gränskontrollverksamheten bör inte detaljregleras 103 . . . . Myndigheternas skyldigheter att samarbeta och bistå
varandra bör komma till tydligt uttryck 104 . . . . . . . . . . . 9.2.1 Den generella skyldigheten för myndigheterna
att samverka 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Myndigheternas skyldighet att bistå varandra 107 . . 9.2.3 Kustbevakningen bör ha ett självständigt
ansvar för utlänningskontrollen till sjöss 109 . . . . .
9.3 Vissa förändringar och förtydliganden myndig-
av heternas befogenheter krävs 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Inledning 110 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Tullen och Kustbevakningen bör tillerkännas
befogenheter att utföra passkontroll vid
utlänningars utresa 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.3 Kustbevakningen bör ges tydliga befogenheter i
anledning av att den myndigheten enligt förslag
skall utföra viss självständig utlänningskontroll
av sjötrafiken 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Innehåll
9.4 Utlänningslagen bör för närvarande inte anpassas till
den fria rörligheten för personer eller till gräns-
kontrollkonventionerna 117
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Myndigheternas resursbehov och det praktiska behovet
och utrymmet för samverkan m.m.
. . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Inledning 118
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.5.2¶Myndigheternas resursbehov i ett EU-perspektiv 119
9.5.3 Övervaknings- och kontrollarbetet i praktiken
vid ett medlemskap 120
. . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.4 Den yttre och den inre gränskontrollen bör
samordnas 121
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.5.5¶Ledningsfrágor 122
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5.6 Utbildning för berörd personal 124
. . . . . . . . . . . 9.6 Något om arbetsformerna vid eventuella yttre
landgränser 124
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10 Kostnadsansvaret för vissa kontroller 125
. . . . . . . . . . . .
10.1¶Sammanfattning 125
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Inledning 125
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Kostnadsfrågan i ett EU-perspektiv 126
. . . . . . . . . . . . . 10.4 Utlandstrafiken utanför ordinarie kontrollplatser 126
. . . . .
10.5¶Några legala eller principiella hinder föreligger inte
mot att ta ut avgifter för kontrollen 127
. . . . . . . . . . . . . 10.6 Bör avgifter tas ut och i så fall enligt vilka
principer 129
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V EKONOMISKA OCH REGIONALPOLITISKA
KONSEKVENSER 133
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Författningskommentarer
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilagor
Bilaga l Utredarens direktiv
Bilaga 2 Yttre gränskontrollkonventionens artiklar
. . . . . . . .
Förkortningar
Anslutningsavtalet Avtal mellan Sverige och EU med villkoren
för ett svenskt medlemskap CCC Customs Cooperation Council CIS Customs Information System Ds Departementsserien EES-avtalet Avtal mellan EG och EFTA-länderna utom
Schweiz och Liechtenstein som ansluter
dessa EFTA-länder till EG:s inre marknad
EFTA Frihandelssammanslutning mellan Sverige,
Norge, Finland, Island, Schweiz, Liech-
tenstein och Osterrike EG Europeiska gemenskaperna EIS European Information System EU Europeiska unionen
GTS Generaltullstyrelsen
LKP Lagen 1982:395 om Kustbevakningens
medverkan vid polisiär övervakning
PF Polisförordningen 1984:730
PL Polislagen 1984:387
prop. Proposition
Förkortningar
RB Rättegángsbalken
RPS Rikspolisstyrelsen
SAS Scandinavian Arlines System SIS Schengen Information System SOU Statens offentliga utredningar
TFS Tullverkets författningssamling
TuF Tullförordningen 1987:1114 TuL Tullagen 1987:1065 Tullkodexen Rådets förordning EEG nr 291392 den
av
12 oktober 1992 om inrättandet av en tull-
kodex för gemenskapen UtlF Utlänningsförordningen 1989:547 UtlL Utlänningslagen 1989:529 VSL Varusmugglingslagen 1960:418 YGK Yttre gränskontrollkonventionen
Sammanfattning
Inledning
De grundläggande bestämmelserna om villkoren för passage över Sveriges gränser finns i tullagen 1987:1065, varusmugglingslagen 1960:418 och utlänningslagen 1989:529. Dessa lagar kompletteras
ett antal lagar och förordningar som anger särbestämmelser för av vissa varuslag och for medborgare i vissa stater m.m. I de lagar som
nämnts regleras vidare vilka befogenheter de myndigheter som nu utför gränskontrollerna har att verkställa kontroller och vidta tvångsåtgärder för att kunna utföra dessa.
Vid ett svenskt medlemskap i EU skall kontroller av personer och
som passerar Sveriges gränser mot ett annat medlemsland de varor inre gränserna i princip inte förekomma. En grundtanke i det
europeiska samarbetet är att fri rörlighet skall råda för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna, vilket bl.a. innebär att gränsformaliteterna skall upphöra. I vart fall skall kontroller som enbart grundar sig på det förhållandet att personen eller
passerar gränsen inte förekomma. Kontroller vid de yttre varan gränserna gränser mot länder som inte är medlemmar i EU skall
- kvarstå. Den yttre gränskontrollen är inte enbart en nationell angelägenhet. Det ligger i samtliga medlemsstaters intresse att kontrollen är stark längs hela den yttre gränsen. Brister i den yttre gränskontrollen kan leda till att förbjudna varor och oönskade personer sprids över hela EU:s territorium. En stark yttre gränskontroll är därför en förutsättning för att den fria rörligheten över de inre gränserna inte skall få negativa följder i form av ökad risk för införsel av förbjudna varor, som t.ex. narkotika, och för illegal invandring m.m. till medlemsstaterna.
Uppdraget
Uppdraget har bestått av två delar. Den första delen har varit att
utreda organisationen av den yttre gränskontrollen med utgångs-
punkterna att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan de gränskontrollerande myndigheterna skall bestå och att kontrollen skall utföras
Sammanfattning sou 1994:124
med mindre eller med befintliga myndighetsresurser. Den andra delen har varit att utreda kostnadsansvaret för kontrollen vid vissa flygplatser och hamnar och här och allsidigt belysa kost-
ta upp om nadsansvaret bör fördelas som i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad omfattning kommer att vila på färje- och flygföretagen.
Det har fallit utanför uppdraget att gå in på sådana frågor
om organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett för myndigheterna
ansvar själva att bedriva det behövliga utredningsarbetet.
överväganden och förslag
Organisationen av den yttre gränskontrollen
Vid EU:s yttre gräns skall varor och personer kontrolleras, i princip på samma sätt som sker vid Sveriges gränser i dag. För varor skall tullar och andra skatter eller avgifter fastställas och det skall kontrolleras att in- eller utförselförbud inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att medborgare i stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och de tillstånd som krävs för inresa. Med stor sannolikhet kommer krav på utresekontroll att gälla vid de yttre gränserna, vilket inte är obligatoriskt i Sverige i dag.
Villkoren för in- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i EG:s tullkodex vars bestämmelser är bindande för medlemsstaterna. Tullkodexen förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter
som utför kontroll vid gränsen och att dessa myndigheters tjänstemän har erforderliga befogenheter att genomföra kontrollen.
Gemensamma bestämmelser för personkontroll och villkor för medborgare i icke-medlemsstat tredje land att de yttre
passera gränserna saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till konventioner med sådana bestämmelser är utarbetade men de har ännu trätt i kraft. Dessa frågor får därför lösas nationellt tills vidare.
Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre gränserna skall vara stark. Vad detta innebär är i nuläget svårt att definiera. Yttre gränskontroll är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater och någon enhetlig uppfattning om kontrollnivån har inte hunnit etableras såvitt jag kunnat finna. De konventionsförslag som utarbetats beträffande personkontroller vid de yttre gränserna innehåller emellertid vissa relativt detaljerade bestämmelser om hur kontrollerna skall vara anordnade. Sammantaget kan sägas att arbetet med att införa gemensamma regler for den yttre gränskontrollen pågår inom EU och att normer för kontrollernas styrka med stor
Sammanfattning
sannolikhet kommer att växa fram inom ramen för detta arbete. Mot bakgrund den osäkerhet som ännu måste anses råda om vilka krav
av på gränskontrollernas styrka som gäller för EU:s medlemsstater och med beaktande av att några uppenbara brister i den svenska gränskontrollen inte framkommit under utredningsarbetet, har jag dragit den slutsatsen att någon omedelbar förändring av formerna för gränskontrollen inte är påkallad för svensk del i anledning av ett EU-medlemskap. En kontroll vid Sveriges del av EU:s yttre gränser kan i princip se ut som den svenska gränskontrollen gör i dag. Vid ett ikraftträdande av någon av de konventioner som är under utarbetande kan en skärpning av kontrollen krävas i vissa avseenden. Inom ramen för uppdraget att organisera den svenska gränskontrollverksamheten så att den är effektiv har konventionstexterna därför beaktats för att myndigheterna skall ha bästa förutsättningar att möta de nya krav som kan komma att ställas.
I Sverige är det tullen, polisen och Kustbevakningen som svarar för gränskontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen medan polisen svarar för utlänningskontrollen. Kustbevakningen utför såväl varusom utlänningskontroll till sjöss. Bestämmelser om att myndigheterna kan, och i vissa fall skall, bistå varandra finns i författningar. Några generella brister i de svenska gränskontrollerande myndigheternas organisation eller arbetssätt har inte framkommit under utredningsarbetet. Det finns med säkerhet utrymme för lokala förbättringar, inte minst vad gäller samverkan mellan myndigheterna och samutnyttjande
resurser, men detta bör myndigheterna själva kunna se över och av åtgärda. Det är härvid särskilt angeläget att formerna för samverkan mellan Kustbevakningen och de andra myndigheterna ses över vad gäller kontrollen av sjötrafiken och att fasta rutiner för denna del av gränskontrollverksarnheten utarbetas. Någon reglering av verksamheten i lag är inte påkallad, men myndigheterna bör ges direktiv av regeringen att företa en översyn för att säkerställa effektiviteten i arbetet.
För att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt är det enligt min mening av största vikt att de gränskontrollerande myndigheterna samarbetar och bistår varandra när så behövs. Eventuella oklarheter vad gäller myndigheternas skyldigheter i detta avseende eller hinder i form av att den bistående myndighetens personal inte har erforderliga
befogenheter bör undanröjas. Jag har i detta syfte föreslagit att tullen
och Kustbevakningen i utlänningslagstiftningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid utlänningskontroller om detta begärs. Skyldighet för polisen och Kustbevakningen att bistå tullen vid tullkontroller finns redan i tullagen och tullförordningen. För att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skall kunna medverka även vid sådan
Sammanfattning g
utresekontroll som förväntas bli aktuell för EU:s medlemsstater har jag vidare föreslagit att tjänstemännen skall ges befogenheter att utföra denna kontroll. Befogenhet att utföra utresekontroll tillkommer enligt gällande författningstext endast polisen.
Kustbevakningen har en särpräglad roll det sättet att den i princip är den enda civila myndighet som regelbundet övervakar våra territorialvattengränser. Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för tullkontrollen till sjöss medan övervakning med inriktning på utlänningskontroll i princip förutsätter en begäran från polisen. Vidare föreligger brister i Kustbevakningens befogenheter när det gäller att ingripa mot människosmuggling till sjöss, vilket på senare år förekommit i viss omfattning. Enligt min uppfattning bör Kustbevakningen, som oftast är den enda närvarande myndigheten till sjöss, åläggas ett självständigt ansvar även för utlänningskontrollen där och i konsekvens härmed ges de befogenheter som polisen har vad gäller ingripanden mot fartyg som kan misstänkas ha illegala invandrare ombord. Jag har föreslagit att Kustbevakningens ansvar regleras i utlänningslagen och att de erforderliga befogenheterna förs in i den lag som annars reglerar Kustbevakningens befogenheter vid myndighetens polisiära verksamhet, nämligen i lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär verksamhet.
Kartnacåtansvaretför vissa kontroller
Jag har inte funnit några lagliga hinder mot att låta flyg- och färjeföretag stå kostnaderna för kontrollen av tredjelandstrafik på flygplatser och i hamnar. Invändningar om att staten i första hand bör svara för dessa kostnader kan framföras men det finns inga grundläggande principiella hinder mot att verksamheten avgiftsñnansieras. Med hänsyn till den obalans mellan olika kontrollplatser som annars kan inträda, har jag förordat att all tredjelandstrafik med flyg och fartyg avgiftsbeläggs om ett system med avgifter skall införas och inte enbart trafiken vissa flygplatser och hamnar. Med hänsyn till att det idag är svårt att beräkna kostnaderna för den kommande kontrollverksamheten och därmed även att avgöra om en avgiftsfinansiering är påkallad har jag dock rekommenderat att frågan prövas först när de gränskontrollerande myndigheterna har erfarenhet av de olika typer av gränskontroller som kan komma i fråga vid ett EU-medlemskap.
Förslag till författningsändringar
l Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
1989:529
Härigenom föreskrivs att 5 kap 1 § utlänningslagen 1989:529 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 1 § Vid inresa eller utresa skall utlänning visa sitt för en upp pass polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter regeringen som har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar är betydelse för som av bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.
Tullmyndigheten och Kustbe-
vakningen är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt
denna lag. Kustbevakningen
skall medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrajiken.
Denna lag träder i kraft den l januari 1995.
Lagen omtryckt 1994:515.
Förslag till författningsändringar sou 1994:124
2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsför-
ordningen 1989:547
Härigenom föreskrivs att 5 kap 7 § utlänningsförordningen 1989:547 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. 7 § Polismyndigheten får kräva av en utlänning som reser ut ur landet att han visar sitt pass när detta behövs för att förebygga eller upp beivra brott eller för att upprätthålla allmän ordning och annars säkerhet samt i den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen
1989:529.
Om utresekontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt färordnad passkontrollant skall passet visas uppför tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen
eller passkontrollanten.
Första stycket gäller inte för den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och som reser ut direkt till något av dessa länder.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
sou 1994:124 Förslag till författningsändringar
3¶Förslag till lag ändring i lagen 1982:395
om om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen 1982:395 Kustbevak-
om ningens medverkan vid polisiär övervakning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
l Denna lag tillämpas när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar gäller
som
skyddsobjekt och militära skyddsområden, .
jakt, .
fiske, .
bevarande av den marina miljön och annan naturvård, .
trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrañken, .
åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
.
dumpning av avfall i vatten, .
kontinentalsockeln, .
fornminnen och sjöfynd, . 10. fartygs registrering och identifiering, 11. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än sådana som avses i 6 och
12. utlänningars inresa och
utresa till och från Sverige Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8, 10 och 11 även inom Sveriges ekonomiska zon.
Denna lag träder i kraft den l januari 1995.
Senaste lydelse av lagens rubrik 1988:445. 2 Senaste lydelse 1992:1142.
I INLEDNING
1
Uppdraget
1¶Bakgrunden till uppdraget
Sverige har ansökt om medlemskap i Europeiska unionen, EU.
Regeringen bemyndigade genom beslut den 26 mars 1992 statsrådet Dinkelspiel att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller och gränsformaliteter inför de kommande förhandlingarna om ett svenskt medlemskap. Arbetsgruppen Gränskontrollgruppen avgav en delrapport i februari 1993 En marknad utan gränsformaliteter och gränskontroller läget inom EG och en
huvudrapport i november samma år Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EGEU-medlemskapsperspektiv. I huvudrapporten redovisas Gränskontroll gruppens slutsatser vad gäller konsekvenserna för Sverige, dels av ett deltagande i den gränslösa inre marknaden, dels av ett Övertagande av gemenskapens regler om gränskontroller och gränsformaliteter i förhållande till utanförstående länder. Gränskontrollgruppen föreslog, mot bakgrund av sina slutsatser, bl.a. att regeringen skulle utse en särskild utredare för att utarbeta ett förslag till organisationen av gränskontrollen i ett EG-perspektiv.
Till Gränskontroll gruppen framförde Rikspolisstyrelsen att problem kan uppstå till följd av att hamnar och flygplatser kan drivas i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulle kommun att
en genom tillåta flygtrafik från och till tredje land kunna tvinga staten att organisera en gränskontroll vid den aktuella flygplatsen förutsatt att staten godtog flygplatsen som gränsövergång. Kostnaderna för gränskontrollen skulle med nuvarande flnansieringsprinciper till betydande del drabba statsbudgeten. Gränskontroll gruppen föreslog att även denna fråga skulle utredas av den särskilde utredaren. Gränskontrollgruppens förslag i nu nämnda delar antogs av regeringen i form av de direktiv denna utredning fått.
Uppdraget
1.2¶Direktiven
Regeringen beslutade den 2 december 1993 på hemställan av chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. Utredaren har härvid fått i uppgift att
utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid EU:s yttre gränser; en utgångspunkt skall därvid vara att behålla nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att öka samverkan mellan myndigheterna,
utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar.
I direktiven anges vidare bl.a. följande utgångspunkter:
bl.a. med hänsyn till det statsfmansiella läget bör kontrollen utföras med mindre eller med befintliga myndighetsresurser. En ökning av gränskontrollens effektivitet bör i första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter,
utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller redan i dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområden,
utredaren bör ta reda på hur gränskontrollfrågor löses i länder som redan är medlemmar i EU,
det faller utanför uppdraget att gå på sådana frågor om organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett ansvar för myndigheterna att själva bedriva det behövliga utvecklingsarbetet.
Direktiven finns i sin helhet intagna som bilaga
Uppdraget
1.3 Gränserna för uppdraget
Mitt huvuduppdrag har varit att organisera Sveriges yttre gränskontroll, dvs. kontrollen av varor och personer som passerar de delar
av Sveriges gräns som inte utgör gräns mot annat EU-land. Vilken kontroll som får förekomma vid de inre gränserna gränser mot
annat medlemsland och hur denna kontroll skall gå till faller
utanför uppdraget att ta ställning till. Frågan om inre gränskontroll utreds av EU-gränskontrollutredningen Ju 1994:01. Sist nämnda utredning tillsattes även den efter förslag från Gränskontrollgruppen i deras huvudrapport från november 1993.
Jag har inte tagit ställning till under vilka villkor en person eller vara äger rätt att passera den yttre gränsen. Utredningen rör i första hand organisationen av den fysiska kontrollverksamheten och inte vilken prövning den som utför kontrollen skall företa. Frågan
om villkor för passage berörs dock i de fall organisationen av kontrollen påverkas av detta. Villkoren för passage över EU:s yttre gräns är såvitt gäller varutransporter reglerade i EG:s tullkodex som är gällande rätt och bindande for medlemsstaterna utan att bestämmelserna införs i respektive lands nationella lagstiftning. Vilken utfyllnad
av svenska nationella regler om varukontroll som kommer att krävas vid ett medlemskap har annan utredning tagit ställning till i betänkande T ullanpassningsutredningen, SOU 1994:89. Gemensamma regler för personers rätt till passage över de yttre gränserna saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till konventioner med bestämmelser
om en gemensam ordning för denna kontroll finns dock.
I direktiven anges uttryckligen att utredaren inte skall gå in på frågor om organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om. Jag har bl.a. med hänsyn härtill stannat vid
en översyn av myndigheternas övergripande organisation och arbetssätten i stora drag. Frågor om konkreta kontrollmetoder och möjligheter till lokalt samarbete utifrån olika lokala förutsättningar åligger det myndigheterna själva att utreda och ta ställning till. Sådana utredningar pågår inom de berörda myndigheternas organisationer.
2
Utredningsarbetet
Med hänsyn till att ett eventuellt svenskt medlemskap i EU är nära förestående har utredningsarbetet med nödvändighet bedrivits skyndsamt. Jag har mot bakgrund av tidsperspektivet sett huvudupp-
som en gift att ta reda på om formerna för den svenska gränskontrollen måste förändras omedelbart med hänsyn till gällande ordning för yttre gränskontroll inom EU. Den andra huvudfrågan har varit sådan
om ineffektivitet föreligger i de gränskontrollerande myndigheternas verksamhet att förändringar är påkallade. Den frågan kan
senare ställas oberoende av ett EU-medlemskap.
Utredningsarbetet, som påbörjades i februari 1994, har i princip bedrivits i tre steg. Det första steget har varit att ta reda på gällande ordning i teori och praktik för gränskontroll såväl i Sverige
-- - som inom EU. Arbetet har i denna del bestått i studier de rättsregler
av som styr de gränskontrollerande myndigheternas verksamhet, relativt omfattande studiebesök hos de gränskontrollerande myndigheterna i Sverige och inhämtande av information om hur gränskontrollverksamheten är organiserad i vissa av EU:s medlemsländer skriftliga
genom frågeställningar via svenska utlandsmyndigheter. Utredningen har dessutom företagit ett studiebesök i Storbritannien. Det andra
steget har bestått i en jämförelse mellan vad som kan kallas EU:s krav på yttre gränskontroll i den mån sådana krav kunnat konstateras
- och den svenska gränskontrollverksamheten, där frågan vad ett
om medlemskap i EU får för konsekvenser i detta avseende har ställts. Steg tre har varit utarbetande av förslag mot bakgrund de slutsatser
av som dragits.
Under arbetet har utredningen haft kontakt med de under avsnitt 1.3 nämnda utredningarna, EU-gränskontrollutredningen och Tullanpassningsutredningen, samt även med tullens och polisens interna utredningar vars resultat denna utredning fått ta viss del Dessutom har
av. kontakter hållits med andra myndigheter m.fl., bl.a. med Sveriges delegation vid de europeiska gemenskaperna i Bryssel.
Arbetet har till inte obetydlig del försvårats att frågan
av om yttre gränskontroll i vissa delar inte lösts inom EU. Det förekommer t.ex. ännu inte några för medlemsstaterna bestämmelser
gemensamma beträffande personkontroll. En annan svårighet har bestått i att det i
Utredningsarbetet sou 1994:124 nuläget är oklart om Sveriges landgränser mot Finland och Norge kommer att utgöra yttre eller inre gränser.
GÄLLANDE ORDNING
n
3¶Allmänt om och
gränser gränskontroll
En stats territorium utgörs av dess landterritorium, vattenterritorium och luftterritorium. Territoriet omgärdas av statsgränsen. Enligt folkrätten är en stat i princip behörig att utöva makt gentemot alla personer som befinner sig inom dess statsgräns. Man talar om att en stat är självstyrande eller suverän.
Staterna visade tidigt ett intresse av att kontrollera flödet av varor och personer över gränserna. Motiven har skiftar men generellt kan sägas att kontrollerna främst skett och alltjämt sker stats-
- - av finansiella och näringspolitiska skäl jämte säkerhets- och hälsoskäl.
Den fysiska kontrollen av att varor eller personer inte kommer in i eller ut ur landet i strid mot förbud eller, vad gäller varor, pá sätt att tull, annan skatt eller avgift undandras staten utförs effektivast vid gränsen. Staterna bevakar därför sina gränser och anvisar kontrollplatser där varor och personer får passera om det visas att förutsättningarna för passage är uppfyllda. Fartygs- och flygtrafiken kontrolleras av praktiska skäl i hamnar och på flygplatser, dvs. på platser
som ligger inne pá statsterritoriet.
Kontrollen utförs av myndigheter vars tjänstemän regelmässigt tillagts vittgáende befogenheter att kontrollera gods och resande jämte deras bagage.
Att föra gods över gränsen i strid mot förbud eller utan att på föreskrivet sätt redovisa det så att tullar, andra skatter eller avgifter kan fastställas är normalt straffbart enligt de enskilda staternas nationella rätt.
Utlänningar som försöker passera i en stat utan erforderligt tillstånd kan som regel avvisas med stöd av statens utlänningslagstiftning.
4¶Den svenska
gränskontrollen
l Inledning med kort historik
För Sveriges del bestäms statsgränsen främst genom fredstraktater med Danmark och Ryssland. Gränsen mot Danmark i Öresund har
genom en överenskommelse år 1932 bestämts så, att Sveriges territorialvatten sträcker sig till mitten av sundet. Utsträckningen Sveriges vatten-
av territorium framgår av lagen 1966:374 om Sveriges sjöterritorium. Luftrummet ovanför Sveriges land- och vattenterritorium utgör Sveriges luftterritorium.
Varutullar har med säkerhet tagits ut i Sverige sedan 1100-talets slut, medan utlänningskontrollen, i vart fall i organiserad form, är av yngre datum. Passtvång förekom från tidigt 1800-tal fram till år 1860 då det upphävdes. Därefter kunde utlänningar fritt resa i Sverige och vistas här fram till år 1914 då möjligheten att avvisa och utvisa icke önskvärda utlänningar infördes genom lag. Genom 1917 års passkungörelse återinfördes passtvånget och sedan dess har Sverige haft lagstiftning som reglerar och begränsar utlänningars rätt att
resa in i landet och vistas här.
4.2¶Grundläggande regler för gränspassage
4.2.1 Varor
In- och utförsel av varor till och från Sverige skall anmälas till tullmyndighet. Då en vara förs i landet skall den förtullas innan mottagaren har rätt att förfoga fritt över den. Vid förtullningen kontrollerar tullmyndigheten att varan får införas och fastställer tull och annan skatt eller avgift för den, bl.a. med ledning av uppgifterna i den tulldeklaration som skall i samband med att tas in.
avges varan Betalning av skatter och avgifter skall ske till tullmyndigheten. Generaltullstyrelsen föreskriver, efter bemyndigande från regeringen, på vilka platser varor får anmälas till förtullning. Vid utförsel, som också skall anmälas till tullmyndighet, kontrollerar tullen bl.a.
om hinder för utförsel i form av utförselförbud föreligger.
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
De bestämmelser som styr förfarandet vid in- och utförsel av varor återfinns i första hand i tullagen 1987:1065 och tullförordningen 1987:1114. Det finns ett stort antal författningar som kompletterar dessa och som innehåller regler om vad som inte får föras in i eller ut ur riket, skattesatser, bestämmelser om tullfrihet i vissa fall m.m. Redan TuL och TuF innehåller undantag från de huvudregler som redovisats i första stycket. Bl.a. kan tullmyndighet ge importör eller dennes ombud tillstånd att ta hand om och förfoga över varor innan skatt och avgift fastställts vid s.k. förenklat tullförfarande.
4.2.2 Personer
Utomnordiska medborgare
En utlänning som reser in i Sverige skall enligt huvudregeln ha visering, dvs. tillstånd till inresan. Han skall vidare ha uppehållstillstånd om han vistas här mer än tre månader och arbetstillstånd om han arbetar här. Undantag på krav från visering föreligger dock enligt internationella överenskommelser gentemot många länder.
Kontrollen av utlänningar förutsätter att de som vill passera gränsen kan legitimera sig. Därför krävs att en utlänning som reser i eller vistas i Sverige har pass eller motsvarande identitetshandling. Reglerna som rör utlänningskontrollen återfinns i utlänningslagen 1989:529 och utlänningsförordningen 1989:547.
Enligt 5 kap. 1 § UtlL skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten vid inresa eller utresa om inte annat föreskrivs. Han är enligt samma lagrum också skyldig att lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för hans rätt till inresa och vistelse i Sverige.
I 5 kap. 1 § UtlF föreskrivs att utlänningar inte utan särskilt tillstånd får resa in i eller ut ur landet annat än på s.k. passkontrollorter. Vilka dessa är anges i 3 § i samma kapitel. Undantag från bestämmelserna om in- och utresa finns för passagerare på fartyg i reguljär trafik och för besättningsmän fartyg och luftfartyg. Undantagen innebär att bestämmelserna om passtvång och kontroll inte tillämpas förrän utlänningen lämnar fartyget eller luftfartyget. Kontrollen sker alltså inte vid gränsen utan i hamnen respektive på flygplatsen. Om inte polismyndigheten bestämmer annat har besättningsmännen rätt att lämna fartyget eller luftfartyget tillfälligt, utan att visa eller andra handlingar, om de uppehåller sig på orten 7
pass kap. 5-7 §§ UtlF.
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
Vid utresa från Sverige förekommer inte längre någon regelbunden passkontroll. Polisen får emellertid i vissa fall, bl.a. när detta behövs för att förebygga eller beivra brott, kräva att utlänningar ut
som reser ur landet visar upp sitt pass 5 kap. 7 § UtlF.
Nordiska medborgare
Medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge är enligt särskilda bestämmelser i UtlL och UtlF undantagna bestämmelserna
om passtvång, visering och arbetstillstånd. De kan fritt resa i Sverige och vistas och arbeta här. Svenska medborgare har motsvarande rättigheter i de andra nordiska länderna. Inresa till eller utresa från ett annat nordiskt land behöver därför inte ske på passkontrollort utan kan äga rum på s.k. gränsövergångsställen som ofta är obevakade. Nordbor behöver inte visa upp pass vid inresa från ett annat nordiskt land men de måste, om det begärs, kunna visa att passfrihet gäller genom att förete bevis om sitt medborgarskap.
Undantagen för nordbor grundas på en nordisk passkontrollöverenskommelse och på ett protokoll från år 1954 angående befrielse för medborgare i Sverige, Danmark, Finland och Norge från att under uppehåll i annat nordiskt land än hemlandet innehava pass och uppehållstillstånd.
Även nordbor är uppvisa då de
skyldiga att pass reser in i Sverige från ett utomnordiskt land. Annan utlänning än nordbo som reser till Sverige från ett annat nordiskt land behöver endast visa sitt
upp pass
när polismyndigheten kräver det.
Nordbor behöver aldrig visa pass då de reser från Sverige till ett annat nordiskt land.
4.2.3¶EES-avtalet och gränskontrollfrâgorna
Avtal om frihandel fanns redan innan EES-avtalet mellan EFTAländerna och EG. Detta innebär bl.a. att tullarna på utom
varor jordbruksprodukter har tagits bort. I och med EES-avtalet
- upprättades en gemensam marknad för tjänster och fri rörlighet infördes för personer och kapital över de avtalsslutande ländernas gränser. Sedan EES-avtalet trädde i kraft år 1994 krävs i princip inget tillstånd för inresa till Sverige för medborgare i EES-staterna. Gränskontrollfrågor regleras dock inte i EES-avtalet. Detta innebär bl.a. att tullprocedurer och passkontroller bibehållits mellan medlemsländerna. I anslutning till avtalet förband sig länderna
genom en gemensam
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
deklaration att fortsätta samarbetet i syfte att förenkla gränskontrollerna för personer.
4.2.4 Sanktioner och andra åtgärder vid otillåten
gränspassage
Varusmuggling
Möjligheterna till ekonomisk vinning har medfört att överträdelser av in- och utförselbestämmelser beträffande varor förekommer. Detta gäller såväl varor som får föras om skatt eller avgift erläggs som förbjudna varor, t.ex. narkotika.
Den som för varor över gränsen i strid mot in- eller utförselförbud eller som gör det på sätt att skatte- eller avgiftspliktiga varor undandras kontroll skall enligt varusmugglingslagen 1960:418 dömas för varusmuggling brottet sker uppsåtligen. Även gärningar begångna
om av grov oaktsamhet är straffbelagda liksom försök till uppsåtligt brott. Som varusmuggling anses även lämnande av oriktiga uppgifter i tulldeklaration eller annat vilseledande i samband med tullbehandling av gods. Brottet anses som grovt bl.a. om det förövats yrkesmässigt, avsett gods av betydande värde eller om det gällt narkotika i vissa fall.
Vidare är det enligt VSL straffbart att ta viss befattning med smuggelgods samt kan befälhavare på vissa transportmedel dömas för bristande tillsyn om smuggelgods påträffas på transportmedlet.
VSL innehåller också bestämmelser om beslag och förverkande av smuggelgods och brottshjälpmedel, vartill framställningen återkommer nedan under avsnittet om de gränskontrollerande myndigheternas befogenheter.
Det bör här framhållas att 1986 års varusmugglingsutredning har lagt fram förslag ny lagstiftning området i betänkandet SOU 1991:84. Betänkandet har remissbehandlats. Om ny smugglingslagstiftning kommer att införas hänger samman med frågan om Sverige kommer att inträda i EU och därmed omfattas av EG:s tullunion. Det är därför oklart vad som kommer att hända med Varusmugglingsutredningens förslag.
Illegal invandring
Det är svårt att uppskatta i vilken omfattning illegal invandring till Sverige förekommer. Att det förekommer är känt såväl genom att personer påträffas inne i landet utan tillstånd att vistas här som genom de försök att komma med hjälp av falska identitetshandlingar som
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
avslöjas vid våra passkontroller. På senare tid har flera försök till människosmuggling, främst med fartyg, avslöjats. Orsakerna till att utlänningar försöker ta sig i landet utan tillstånd torde variera.
Den utlänning som försöker ta sig in i landet utan eller
pass erforderliga tillstånd, med hjälp av falska handlingar eller oriktiga uppgifter i övrigt, utan tillräckliga medel för sitt uppehälle eller
om det kan antas att han kommer att begå brott här eller i annat nordiskt land kan som regel avvisas direkt vid gränsen. Avvisningen kan i dessa situationer göras av polismyndigheten som utför kontrollen. Handläggningen av avvisningsfrågan skall i vissa fall, bl.a.
om utlänningen söker asyl här, skötas av Statens invandrarverk.
En utlänning som har kommit in i Sverige på lagligt sätt kan i vissa fall utvisas, t.ex. genom beslut av Statens invandrarverk hans
om uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats eller genom beslut av allmän domstol om han döms för brott, allt under i lag närmare angivna
förutsättningar.
Det är inte straffbart att resa in i Sverige utan pass och erforderliga tillstånd. Den som vistas här utan tillstånd kan dock dömas till böter enligt 10 kap. 1 § UtlL. Alltsedan 1937 års utlänningslag trädde i kraft har det varit straffbart att hjälpa en utlänning att in illegalt
resa till Sverige. Bl.a. på grund av uppmärksammade fall människo-
av smuggling skärptes straffen för medhjälp till illegal inresa den l januari 1994. Bestämmelserna återfinns i 10 kap. 2 a § och 5 § UtlL och innebär att den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med gällande bestämmelser eller organiserar sådan verksamhet i vinstsyfte kan dömas till fängelse i till två år. Samtidigt med
upp straffskärpningen infördes i UtlL 10 kap. 6 § möjlighet att förverka transportmedel som använts vid brottet prop. 199394:52. Vidare har transportörer visst kostnadsansvar för utlännings återresa denne
om avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. Bestämmelsen om transportörers ansvar finns i 9 kap. 2 § UtlL och gäller resande med fartyg eller luftfartyg. I 3 § i samma kapitel ges kompletterande regler om kostnadsansvar för återresa och uppehälle för anställda och fripassagerare på transportmedel. Ansvaret för dessa åvilar ägare till fartyg eller luftfartyg och transportmedlets befälhavare.
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
4.3¶De gränskontrollerande myndigheternas
ansvarsområden och organisation
4.3.1¶Sammanfattning
Tullen, polisen och Kustbevakningen svarar för den svenska gränskontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen, utom vad gäller trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt ansvar, medan polisen svarar för personkontrollen. Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att bistå tullen vid de kontrollåtgärder som tullen utför om tullen begär detta. Utlänningslagstiftningen medger att tullen och Kustbevakningen medverkar vid polisens personkontroll vid gränserna men det finns ingen uttrycklig skyldighet för dessa myndigheter att bistå polisen.
Myndigheterna har stor frihet att själva organisera kontrollen inom de ramar lagstiftningen medger och med de prioriteringar regeringen anger.
4.3.2 Tullverket
Tullverkets organisation och arbetsuppgifter framgår av regeringens förordning 1991:1524 med instruktion för Tullverket, jämte Generaltullstyrelsens kungörelse T FS 1991:15 med föreskrifter om organisation av tullstaten m.m.
I instruktionen för Tullverket anges verkets uppgifter i 2 Där stadgas bl.a. att Tullverket uppbär tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid införsel av varor samt övervakar och kontrollerar trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om införsel och utförsel av varor efterlevs. Tullen samlar vidare in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistik och bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet vad gäller misstänkta varusmugglingsbrottoch brott med anknytning till varusmuggling.
Tullen kan med stöd av föreskrifter i UtlL och UtlF medverka vid polisens kontroll av utlänningar som reser i landet.
Tullverkets högsta myndighet är Generaltullstyrelsen. Den regionala organisationen består av fyra tullregioner Norra, Östra, Södra och
- Västra med Haparanda, Stockholm, Malmö och Göteborg som
regionhuvudorter. Tullregionerna är i sin tur indelade i tulldistrikt. I varje tulldistrikt finns en tullkammare. Om det krävs för expediering av utrikes trafik kan del av tullkammaren vara lokaliserad till annan ort än tulldistriktets huvudort. Sådan utlokaliserad del kallas tullsta-
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollerz
tion. Som nämnts ovan föreskriver Generaltullstyrelsen på vilka platser en vara får anmälas till förtullning. Vilka dessa platser är framgår av Generaltullstyrelsens tillkännagivande T FS 1992:25 av uppgifter om tullplatser och tullmyndigheternas öppethållande
m.m. På tullplatserna finns antingen tullkammare eller tullstation. För närvarande finns 35 tullkammare i landet.
Genom regleringsbrev anger regeringen Tullverkets mål och prioriterade uppgifter per verksamhetsår. På grundval av regleringsbrevet anger Generaltullstyrelsen målen för verksamheten genom verksamhetsöverenskommelser med varje region. Verksamhetsöverenskommelserna är relativt detaljerade och kan t.ex. ange hur många timmar som skall avsättas för en viss verksamhet och hur hög, i procent räknat, kontrollfrekvensen skall vara för vissa typer av transportmedel eller resande. De regionala myndigheterna träffar på samma sätt verksamhetsöverenskommelser med de lokala tulldistrikten tullkamrarna om hur arbetet skall bedrivas.
Generaltullstyrelsen har alltså stor frihet att besluta om hur verksamheten skall organiseras för lösandet av de uppgifter Tullverket ålagts. Även de regionala och lokala myndigheterna har
stora möjligheter att själva bestämma hur man skall uppnå de mål
som anges i verksamhetsöverenskommelserna.
Lokala variationer i arbetssättet förekommer eftersom metoderna för kontroll och övervakning är avhängiga vilken typ av trafik som förekommer i respektive distrikt. Tullen förfogar, Generaltullstyrelsen inräknad, över ca 3 200 årsarbetskrafter.
För riket fördelade sig insatserna, i procent av årsarbetskraften räknat, på följande sätt budgetåret 199293.
Klarering och kontroll av transportmedel 10 % -
Klarering och kontroll av kommersiellt gods 59 % -
Kontroll i resandetrafiken 15 % -
Efterkontroll av företag 5 % -
Övervakningstjänst 2 %
-
Tullkriminaltjänst 10 % -
Med klarering avses åtgärder som en tulljänsteman vidtar i anledning av att någon anmäler en vara till viss form av tullklarering anmälan till förtullning vid införsel, behandling i samband med hemtagning vid s.k. förenklat tullförfarande eller anmälan vid utförsel. Resursinsatsen för klarering är efterfrågestyrd. Med kontroll avses sådana åtgärder som inte är obligatoriska och som är initiativstyrda. Vad gäller godset som klareras går inte arbetsinsatsen för kontroll att särskilja eftersom arbetsuppgifterna i praktiken är intergrerade med varandra.
Den svenska gränskontrollezz sou 1994:124
Redovisningen bygger på den tidrapportering som görs regelbundet i Tullverkets uppföljningssystem TUSS.
-
4.3.3 Polisen
Polisväsendets organisation regleras i polislagen 1984:387 och polisförordningen 1984:730.
Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och utövar tillsyn över detta. På regional nivå följer polisväsendet länsindelningen. Det är länsstyrelserna som är länens högsta polisorgan. Länet kan i sin tur vara indelat i polisdistrikt eller utgöra ett enda distrikt efter vad länsstyrelsen bestämmer. Vilken verksamhet som är polisverksamhet framgår dels av PL, dels av andra författningar, däribland UtlL som tillsammans med UtlF reglerar utlänningskontrollen som är polisens ansvarsområde.
Enligt tullagstiftningen är polisen skyldig att på begäran bistå tullen i den myndighetens kontrollverksamhet.
Länsstyrelsen beslutar för varje budgetår om polismyndigheternas grundläggande organisation, i den mån regeringen inte beslutat om denna. Länsstyrelsen skall vidare särskilt se till att de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast för polisarbetet får genomslag i polisverksamheten och att länets polis är organiserad på ett ändamålsenligt sätt samt att verksamheten samordnas såväl inom länet som mellan länen. Om inte annat följer av författning, andra föreskrifter, länsstyrelses eller regeringens beslut så beslutar polismyndigheterna själva om sin organisation i övrigt, indelning av distrikten i polisområden, stationeringsorter och fördelning av personal.
Som nämnts ovan finns i 3 § UtlF angivet vilka platser som är passkontrollorter. På dessa orter har polisen personal som utför kontroll av utlänningar. Det förtjänar redan här att påpekas att det inte finns några passkontrollorter vid Sveriges gränser mot Norge och Finland. Detta beror på den nordiska passkontrollöverenskommelsen som redovisats ovan under avsnitt 4.2.2. Personalåtgången vid kontrollorterna är mycket varierande och styrs helt av flödet av personer som passerar gränsen vid varje ställe. Som en jämförelse kan nämnas att polismyndigheten i Stockholms län har 30 poliser och 60 andra befattningshavare avsatta för kontrollen vid Arlanda flygplats medan Kallax flygplats i Luleå har en polis som vid behov utför kontroll där. Det är svårt att ange hur stor del av polisens personal som sysslar med gränskontrolluppgifter eftersom dessa personer ofta även har andra uppgifter.
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
Uppgifterna om personalåtgången är hämtade bland svaren på en förfrågan som Rikspolisstyrelsen gjorde till samtliga polismästare per den 25 januari 1994 angående personal som sysslade med passkontroll
hos de olika polismyndigheterna.
4.3.4¶Kustbevakningen
Kustbevakningen inrättades som en självständig myndighet den 1 juli 1988. Före detta datum utgjorde kustbevakning en av Tullverkets bevakningsgrenar. Enligt förordningen l988:256, ändrad 1992:453 med instruktion för Kustbevakningen har Kustbevakningen till uppgift att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och
annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till
sjöss. En sådan särskild föreskrift återfinns i 66 § TuF där det sägs att Kustbevakningen skall utföra tullkontroll av sjötrafiken. Kustbevakningen har alltså ett självständigt ansvar för denna kontroll.
På samma sätt som polisen har Kustbevakningen en skyldighet att bistå tullen vid tullens kontrollverksamhet om detta begärs.
Kustbevakningen kan även medverka vid polisens kontroll av inresande utlänningar enligt UtlL och UtlF.
Övriga uppgifter som Kustbevakningen har enligt särskilda bestämmelser är bl.a. polisiär övervakning till havs, i kustvattnen och i Vänern och Mälaren, fartygsinspektioner, kontroll av farligt gods, fiskeövervakning och identifieringsuppdrag för militär myndighet. Kustbevakningen utför inte bara uppgifter på svenskt sjöterritorium utan också utanför detta inom Sveriges ekonomiska zon enligt lagen 1992: l 140 om Sveriges ekonomiska zon.
Kustbevakningen bildar en sammanhållen myndighet och består organisatoriskt av en central ledning, fyra regionala ledningar samt en lokal organisation. Den centrala ledningen är stationerad i Karlskrona och regionledningarna i Härnösand, Stockholm, Karlskrona och Göteborg. Förutom i Stockholm är regionledningarna samlokaliserade med respektive marinkommando. Den lokala organisationen består av
32 kust- och flygstationer. Kustbevakningens verksamhet styrs av regleringsbrev som utfärdas
av regeringen, i vilka verksamhetens övergripande mål och prioriteringar anges. Myndighetens styrelse beslutar sedan riktlinjer för hur uppgifterna skall prioriteras. Därefter beslutar verkschefen om verksamhetens inriktning för varje region efter dialog med regionledningarna. Kustbevakningen har alltså, liksom tullen och polisen, stor frihet att organisera sin verksamhet.
Den svenska gränskontrollerz sou 1994:124
Kustbevakningen bedriver en utpräglat operativ verksamhet med inriktning på övervakning i samverkan med rad andra myndigheter.
en I verksamheten använder Kustbevakningen fartyg, svävare, flygplan, hydrokoptrar, bilar och snöskotrar. Målsättningen för närvarande, enligt gällande regleringsbrev, är att ständigt ha minst 16 fartyg fyra per region i verksamhet dygnet runt och tva flygplan per dygn. Kustbevakningen förfogar över ca 600 anställda 550 ärsarbetskrafter, drygt 100 fartyg, ett 80-tal fordon och 4 flygplan, varav 3 för operativt bruk.
4.4¶Myndigheternas befogenheter vid
gränskontrollen
4.4.1¶Sammanfattning
Det är i första hand tullen som ansvarar för kontrollen av de varor som passerar Sveriges gränser. Förutom kontroll av att varan fär lov att föras in i eller ut ur landet har tullen att fastställa tull och annan skatt eller avgift för den vid införsel. De bestämmelser som reglerar varukontrollen återfinns i ett stort antal författningar. De centrala reglerna för vad som skall iakttas och om vad tullen har för befogenheter att kontrollera att en vara inte förs eller ut i strid mot förbud eller pä sätt att skatt eller avgift undandras staten finns i TuL, TuF och VSL. TuL och TuF reglerar tullens löpande kontrollverksamhet medan det i VSL bl.a. anges vilka befogenheter tullen har vid misstanke om brott mot den lagen. Vid sidan av tullen
ansvarar Kustbevakningen självständigt för tullkontroll av sjötrafiken med befogenheter motsvarande tullens. Pâ begäran av tullmyndighet skall polismyndighet och Kustbevakningen även lämna bistånd om det krävs för att kontrollätgärder skall kunna vidtas. Tjänstemännen vid polisen
och Kustbevakningen har vid sådant biträde i princip befogen-
samma heter som vad en tulltjänsteman har.
Polisen är ansvarig för kontrollen av utlänningars inresa i Sverige. Kontrollen sker i första hand genom att pass och andra handlingar granskas vid gränsen. Polisens befogenheter i detta avseende i
anges UtlL och UtlF. Polisen kan vid kontrollen bistäs av tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen. Dessutom förekommer särskilt förordnade passkontrollanter som är anställda och utbildade
av polisen. Vid den löpande kontrollen har de övriga tjänstemännen i princip samma befogenheter som polismännen vad gäller de omedelbara kontrollåtgärderna. Dock skall de överlämna ärendet till polismyn-
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
dighet eller polisman om en utlänning inte kan styrka sin rätt till inresa eller om de omhändertagit någon.
4.4.2 Varukontrollen
Inledning
För att tulltjänstemännen skall kunna kontrollera att varor inte förs över gränsen i strid mot gällande bestämmelser krävs att de kan undersöka såväl varorna som transportmedel jämte resande och deras bagage. De befogenheter de har för att kontrollera att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt TuL, eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, fullgjorts riktigt och fullständigt finns i TuL och TuF. Vid misstanke om brott mot VSL har tulltjänstemannen ytterligare befogenheter enligt den lagen. Kustbevakningstjänstemännens och polismännens befogenheter då de biträder tullen finns i huvudsak i samma författningar.
Tullens kontrollbefogenheter enligt TuL m.fl. författningar
I 61 och 62 §§ TuL anges när en vara står under Tullverkets överinseende tullkontroll. Det är i många fall en förutsättning att det som skall undersökas står under tullkontroll för att tulltjänstemannen skall ha rätt att utnyttja sina befogenheter enligt TuL. Något förenklat kan sägas att varor som införs står under tullkontroll så länge de är oförtullade och varor som utförs från det att de anmälts till utförsel. Transportmedel står vid införsel i princip under tullkontroll så länge de medförs står under sådan kontroll eller lossats, ibland
varor som längre, och om varor inte medförs till dess anmälan om transportmedlets införsel behandlats av tullmyndigheten. Vid utförsel av transportmedel står det under kontroll till dess det skall avgå från riket, sedan anmälan om detta gjorts. Det förhållandet att något står under tullkontroll innebär inte att tulltjänstemännen har rätt att fritt företa de kontroller de finner nödvändiga. Vilka kontrollåtgärder som får vidtas anges i de följande paragraferna i TuL.
I 63 § TuL anges att tullmyndigheten, för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten fullgjorts, får undersöka
transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel från tullområdet. Med tullområdet avses enligt definition i 4 § TuL Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet däröver.
Den svenska gränskontrollen
sou 1994:124
områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flygplatser och bangårdar, där varor som står under tullkontroll förvaras, och även lokaler inom sådana områden, samt
handresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor
och liknande som medförs resande vid inresa till eller utresa
av
från tullområdet.
Befogenheterna enligt 63 § får användas endast i det syfte
som anges i inledningen av lagrummet, nämligen för kontroll att den
av anmälnings- och uppgiftsskyldighet föreligger gentemot tullmyn-
som digheterna full gjorts riktigt och fullständigt. Det krävs dock inte någon misstanke om oegentligheter för att kontrollen skall få utövas. Det är med stöd av denna bestämmelse tullmyndigheten kan företa s.k.
som stickprovskontroller och vissa selektiva kontroller. Paragrafens första punkt innefattar befogenhet att undersöka postförsändelser.
Enligt 6465 §§ är en förare eller befälhavare på ett transport-
en medel i vissa fall skyldig att använda den väg tullmyndigheten anvisar, att stanna på tullmyndighetens anmaning och att lämna uppgifter och visa de handlingar som krävs för kontrollen. Han kan också förbjudas att göra uppehåll under sin resa i landet och att ankomma eller avgå med transportmedlet samt att beträda eller lämna, lossa eller lasta detsamma. Hans handresgods m.m. får undersökas i den utsträckning som anges i 63 § 1 st 3 p.
Tullmyndighet får enligt 66 § anbringa lås, förseglingar och igenkänningsmärken på transportmedel och varor som står under tullkontroll samt även ta hand registreringsbevis eller liknande för
om att hindra transportmedlets avgång.
I de närmast följande paragraferna ges tullmyndighet rätt att stänga av område där transportmedel lossas eller lastas liksom infarter till och utfarter från tullupplag, frihamnar och flygplatser samt rätt att preja fartyg 67-68 §§.
Härefter följer i 69 § bestämmelser att den uppgifter skall
om vars kontrolleras är skyldig att bistå med den transport kan
av varan som krävas för kontroll, att han skall lämna samt tillhandahålla
varuprov arbetsbiträde för provtagning
m.m.
I 70 § ges tulltjänsteman en allmän befogenhet att undersöka och ta prov på varor som står under tullkontroll. Bestämmelsen avser bl.a. att täcka rätten att undersöka herrelöst gods anträffas på flyg-
som
eller färjeterminaler.
75-79 c §§ ger tullmyndighet rätt att utföra efterkontroll
av
räkenskaper, anteckningar m.m. hos den som är uppgiftsskyldig för
kontroll av att de uppgifter som lämnats varit riktiga och fullständiga.
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
Genom bemyndigande i TuL har regeringen i TuF utfärdat närmare föreskrifter om tullkontrollen och de i TuL angivna befogenheterna i samband med denna. Flera av befogenheterna i TuL innebär ingrepp i den grundlagsskyddade personliga integriteten och rörelsefriheten. Sådana rättigheter får begränsas under vissa förhållanden endast
men genom lag. Detta innebär att regeringens föreskrifter i dessa fall inte får medföra ytterligare begränsningar än vad som redan följer TuL.
av Jfr 2 kap. 12 § regeringsformen.
I TuF ges tullmyndighet bl.a. rätt att kvarhålla tåg på gränsort
om det oundgängligen krävs för kontroll samt hänvisas till luftfartsförordningen enligt vilken tulltjänsteman har befogenhet att begära att luftfartyg hindras avgå eller anmanas att landa. 63 § TuF respektive 98 § luftfartsförordningen [1986:171].
Enligt föreskrifter i 3 § 1 mom. lagen 1960:419 förbud i vissa
om fall mot införsel av spritdrycker har tulltjänsteman rätt att visitera fartyg om det oundgängligen erfordras för kontroll av om spritdrycker medförs i strid mot förbud.
En viktig regel om tvångsmedelsanvändning finns också i 48 § TuL. Enligt den bestämmelsen får tullmyndighet ta hand om en oförtullad vara för tillfällig förvaring om det behövs för tullkontrollen. Ett sådant omhändertagande kan bl.a. användas när det finns risk för att tull, annan skatt eller avgift undandras eller risk för att någon importreglering överträds, utan att det finns grund för i beslag på
att ta varan grund av brottsmisstanke.
Tullens kontrollbefogezzheter enligt varusmugglingslagen
Om straff för varusmuggling, försök härtill och andra brott med anknytning till varusmuggling ges bestämmelser i VSL. Enligt
samma lag skall gods som varit föremål för varusmuggling eller försök därtill, jämte emballage och kärl som godset förvarats förklaras förverkat. Även hjälpmedel använts vid brottet får förklaras
som förverkat.
Vid misstanke om brott mot VSL har tullmyndighet och dess tjänstemän längre gående befogenheter än vad stadgas i TuL. För
som att dessa befogenheter skall utövas är det i regel ett absolut krav att brottsmisstanke föreligger. I 14 § VSL åläggs bl.a. tulltjänsteman att noga övervaka att brott mot lagen inte äger Han har i det
rum. sammanhanget samma rätt att gripa misstänkta och medta till
personer förhör som en polisman har enligt rättegångsbalken. Detta innebär att den som på sannolika skäl, eller i vissa fall skäligen, kan misstänkas för brott får gripas samt att den som befinner sig på plats där ett brott begåtts får tas med till förhör han vägrar komma med frivilligt 24
om kap. 7 § och 23 kap. 8 § RB. Egendom som kan antas förverkad
vara
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
enligt VSL smuggelgods, emballage och brottshjälpmedel får tas
- i beslag av tulltjänsteman enligt 15 § VSL. För eftersökande av sådan egendom har han enligt 18 § VSL och de lagrum denna paragraf hänvisar till rätt att företa husrannsakan utan särskilt förordnande härom i magasin, upplagsbodar och uthus, i alla lokaler dit allmänheten har tillträde samt i lokaler som är kända som tillhåll för förbrytare ocheller som ställe där det handlas med smuggelgods.
Tulltjänstemannen har vidare enligt 18 § VSL samma rätt som polisman att företa husrannsakan utan särskilt förordnande i brådskande fall, eller med rättegångsbalkens terminologi om fara är i dröjsmål 28 kap. 5 § RB. Detta innebär bl.a. att tulltjänsteman har rätt att i brådskande fall företa husrannsakan i syfte att säkra bevisning rörande brott mot VSL eller för eftersökande av någon som skall gripas. Allt under förutsättning att de omständigheter i övrigt som krävs för husrannsakan enligt 28 kap. RB är uppfyllda.
19 § VSL tillåter att tulltjänsteman företar kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning hos den som anträffas vid gränsen eller ankommer till plats med förbindelse till utlandet om det finns anledning att anta att han har på sig gods som är underkastat beslag. Med kroppsvisitation avses enligt 28 kap. 11 § RB en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Enligt 28 kap. 12 § RB avses med kroppsbesiktning undersökning av kroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökande av sådana prov. Definitionerna av kroppsvisitation och kroppsbesiktning infördes i RB år 1993 prop. 199394:24. Begreppet ytlig kroppsbesiktning definieras inte. I specialmotiveringen anges att innebörden av detta begrepp får bestämmas inom ramen för den lagstiftning där den förekommer angiven prop. s 38. Ytlig kroppsbesiktning enligt VSL torde innebära att man granskar den nakna kroppen och bl.a. kontrollerar skägg och hår men inte kroppens inre eller kroppsöppningarna jfr prop. 198l82:2 s 24. Tulltjänstemannen har alltså betydligt längre gående befogenheter att visitera resande i de situationer då brottsmisstanke föreligger än då han utför löpande kontroll enligt 63 § TuL. Befogenheterna stannar dock vid ytlig kroppsbesiktning. En tulltjänsteman har inte den befogenhet som polisman har enligt 28 kap. 13 § RB att i brådskande fall själv besluta om fullständig kroppsbesiktning. Sedan den 1 januari 1994 får tulltjänstemannen även ta urinprov på den som får kroppsvisiteras och kroppsbesiktigas enligt 19 § VSL prop. 199394:24. Befogenheten har införts för att s.k. sväljare skall kunna upptäckas, dvs. personer som smugglar narkotika genom att svälja den och förvara den i kroppen vid gränspassagen. Ingen får
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
dock kvarhållas för tagande av urinprov vilket innebär att sådant prov i princip förutsätter frivillig medverkan från den misstänkte.
Om chef vid tulldistrikt finner det oundgängligen nödvändigt kan han enligt 19 § VSL besluta om temporär skärpning av tullkontrollen beträffande persontrafiken till eller från utlandet. Han kan då förordna att kroppsvisitation skall företas på alla som kommer eller skall åka med visst transportmedel eller som passerar viss kontrollplats under viss tidsperiod. Denna befogenhet är ett undantag från principen att kontrollerna enligt varusmugglingslagen kräver konkret brottsmisstanke mot den vilken tvångsåtgärden riktar sig mot.
Om brottsmisstanke kvarstår när den enskilde tulltjänstemannen uttömt sina befogenheter kan utredningen fortsätta att för-
genom undersökning rörande brott inleds. Förundersökningen kan enligt 13 § VSL inledas av tullmyndighet och då har chefen för tullmyndigheten bl.a. möjlighet att besluta om kroppsbesiktning utan begränsningen att den skall vara ytlig. Om saken inte är av enkel beskaffenhet skall förundersökningen dock övertas av åklagare. Närmare bestämmelser om förundersökning ges i 23 kap. RB.
Begränsningar i tullens befogenheter
En förutsättning för att tulltjänstemännen skall få utnyttja de befogenheter som beskrivits ovan är att det sker i syfte att kontrollera att bestämmelserna om varors in- och utförsel över gränsen efterlevs. En tulltjänsteman har ingen generell befogenhet att ingripa i andra fall. En annan väsentlig begränsning är att tulltjänstemannens rätt att utföra kontroller och vidta tvångsátgärder i vissa fall endast gäller vid gränsen. Med gräns avses här även flygplatser och hamnar. Detta uttrycks i t.ex. 63 § TuL på sätt att kontrollerna får utföras vid införsel till eller utförsel från tullområdet och i 19 § VSL på sätt att kroppsvisitation m.m. får utföras på den som anträffas vid en gränseller kustort eller ankommer till en plats som har förbindelse med
utlandet. Varusmugglingslagens bestämmelser om gripande, beslag
eller husrannsakan innehåller dock inte någon territoriell begränsning.
Kustbevakningens medverkan och befogenheter vid tiilkontrollen
Kustbevakningen skall enligt 73 § TuL och 66 § TuF medverka i tullens kontrollverksamhet genom att utföra tullkontroll av sjötrafiken. På begäran skall Kustbevakningen även i övrigt bistå tullmyndighet om det behövs för att en avsedd kontrollåtgärd skall kunna utföras. Kustbevakningen deltar inte vid förtullning, tulltaxering, uppbörd av skatt och avgift etc. utan uppgifterna stannar i princip vid den
Den svenska gränskontrollezz sou 1994:124
omedelbara fysiska kontrollen av resande- och varutrañken. Kustbevakningen har, för att kunna utföra kontrollen, tillagts
samma kontrollbefogenheter som vad tullen har enligt TuL och TuF enligt vad som redovisats ovan, med det undantaget att Kustbevakningen inte har rätt att kvarhålla tåg. I praktiken är det Kustbevakningen som utövar befogenheten att preja fartyg. Kustbevakningen deltar inte i den efterkontroll av handlingar etc. som kan utföras av tullen och har därför inte befogenhet att kräva sådant material.
Tjänsteman vid Kustbevakningen har samma skyldigheter och befogenheter som tulltjänsteman vad gäller kontroll enligt VSL. Beslut om skärpning av tullkontroll ankommer dock inte på Kustbevakningen. Kustbevakningen äger inte inleda förundersökning rörande brott mot VSL och kan följaktligen inte besluta om husrannsakan, kroppsbe-
siktning m.m. under de förutsättningar som gäller förundersöknings-
ledare. Tjänsteman vid Kustbevakningen har liksom tulltjänsteman rätt att visitera fartyg enligt lagen om förbud i vissa fall om införsel av
spritdrycker.
Polisens medverkan och befogenheter vid tullkøntrollen
Polisen är enligt 73 § TuL och 66 § TuF skyldig att bistå tullen vid kontroller på begäran av tullmyndighet. Här föreligger en viss skillnad jämfört med Kustbevakningen, vars ansvar för tullkontroll av sjötrafiken följer direkt av författning och därmed inte förutsätter en begäran från tullen. I polisens uppgifter ingår uttryckligen att medverka vid Tullverkets kontroll av utrikes flygtrafik. Polismännen som deltar i kontrollen har i allt väsentligt samma kontrollbefogenheter enligt TuL, TuF och VSL som vad tulltjänstemännen har, dock med samma inskränkningar som gäller för Kustbevakningen vad gäller efterkontroller. Polismyndighets och polismans befogenheter att ingripa vid misstanke om brott anges i första hand i RB och PL. De bestämmelser i VSL som ger tjänstemän vid tullen och Kustbevakningen vissa befogenheter hänvisar inte sällan till polismans befogenheter. I de fall där befogenheter utöver dem som polisman generellt har ges i VSL tillerkänns också polisman dessa genom lagen. Detta gäller dock inte kroppsvisitation, kroppsbesiktning och tagande av urinprov enligt 19 § VSL. Vad gäller sådana åtgärder styrs polisens möjligheter av RB:s bestämmelser vilket bl.a. innebär att enskild polisman får besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning om fara är i dröjsmål, dvs. endast i brådskande fall. Vidare får polismannen besluta om kroppsbesiktning endast hos den som skäligen kan misstänkas för brott och om kroppsvisitation och kroppsbesiktning endast om fängelse kan följa brottet. Det ankommer inte på polisen
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
att fatta beslut om skärpt tullkontroll. Polisen kan alltid inleda förundersökning rörande brott som hör under allmänt åtal, dvs. även rörande varusmugglingsbrott. Även för polisens del gäller dock
att ledningen skall övertas av åklagare om brottet inte är enkel
av beskaffenhet.
Andra myndigheters med fleras medverkan och befogenheter vid tullkontrollen
Enligt 73 § TuL är järnvägsföretag och Posten AB skyldiga att medverka vid kontrollverksamheten enligt TuL beträffande
varor som befordras på järnväg eller med post. Skyldigheten preciseras i 75 § TuF där det anges att järnvägsföretag och Posten AB för tullverkets räkning utövar tullkontroll i fråga befordras på järnväg
om varor som respektive med post. Posten AB eller järnvägsforetag får inte självständigt öppna försändelser för kontroll. I praktiken innebär medverkan att försändelser och varor i övrigt överlämnas till tullen för kontroll. Tjänstemän vid Posten AB och järnvägsföretag
har samma rätt som en tulltjänsteman att ta hand om en oförtullad för
vara tillfällig förvaring om det krävs för tullkontrollen i enlighet med vad som föreskrivs i 48 § 1 st TuL.
Tjänstemän vid Statens Järnvägar och Sjöfartsverket lots- och fyrstaten omfattas enligt 14 § VSL av skyldigheten att, i den mån anbefalld tjänstgöring föranleder det, noggrant övervaka att brott mot VSL inte äger rum. Nämnda tjänstemän har också rätt att verkställa beslag enligt 15 § VSL.
I de fall där en vara inte deklareras direkt vid införseln läggs den ofta upp på ett tullager, ett tullupplag eller i frihamn i avvaktan på
en att förtullning skall ske. I 54 § TuL ges tullmyndighet möjlighet att delegera vissa kontrolluppgifter till innehavarna dessa förvarings-
av platser. Innehavarna är ofta speditionsbolag. Vad kan delegeras
som är den kontroll som annars ankommer på tullmyndighet i samband med
att en vara skall läggas upp lagret, upplaget eller i frihamnen,
att en vara som förvaras där skall tas om hand av den som får ta
hem varan i samband med s.k. förenklat tullförfarande eller i
Övrigt tas ut från förvaringen, eller
att en vara sänds från eller till lagret, upplaget eller frihamnen i
enlighet med bestämmelser transitering.
om
Den svenska gränscontroller: sou 1994:124
Rent praktiskt innebär punkt 1 att fraktförarens anmälan av importerade varor vid upplägg på dessa förvaringsplatser tas emot och kontrolleras av innehavaren av tullagret, tullupplaget eller frihamnen. Punkt 2 innebär att innehavaren får medge hemtagning av varor och punkt 3 att innehavaren som godkänd avsändare av varorna får utföra vissa myndighetsuppgifter.
Tullmyndighet får även enligt andra stycket nämnda lagrum, om det kan ske utan risk för att föreskrifter om utförsel åsidosätts, överlämna
ett bolag eller en förening som bedriver godshantering att utföra den kontroll som annars ankommer på tullmyndigheten i samband med att en vara skall föras ut ur landet.
4.4.3 Personkontrollen
Inledning
Som nämnts tidigare kräver kontrollen av personer vid gränsen att dessa kan legitimera sig genom uppvisande av godkänd passhandling. Förutom passkontroll krävs att den gränskontrollerande myndigheten har befogenheter att undersöka övriga erforderliga handlingar som uppehållstillstånd, arbetstillstånd etc. jämte möjligheter att undersöka transportmedel för att kunna avslöja försök till människosmuggl ing. Polisens befogenheter i dessa avseenden finns föreskrivna i UtlL och UtlF. I dessa författningar anges även övriga myndigheters och tjänstemäns befogenheter i den mån det rör deras medverkan vid personkontrollen.
Polisens kontrollbefogenheter
Förutom kontroll av pass och andra handlingar som krävs för att utlänningens rätt till inresa i Sverige skall kunna fastställas får en polisman enligt 5 kap. 2 § UtlL i samband med inresekontroll kroppsvisitera honom samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och liknande, i den utsträckning som är nödvändig för att fastställa utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömning av hans rätt att resa i och vistas i landet. Enligt förarbetena till lagen prop. 198889:86 s. 101 får någon rutinmässig visitation av utlänningar inte förekomma med stöd av denna bestämmelse utan det måste finnas anledning att anta att utlänningen har handlingar som han av någon anledning inte uppvisar. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser i Sverige i strid mot bestämmelserna i UtlL eller författning utfärdats med
som stöd av den lagen. Polismans generella befogenhet att företa husrannsakan är inte tillräcklig för att kontrollen skall kunna utföras eftersom undersökningen enligt utlänningslagen sker i allmänt brottsspaningssyfte snarare än för att utreda brott för vilken någon bestämd person kan misstänkas. Skyldighet att underkasta sig kontrollen gäller även svenska medborgare. Åtgärden får företas endast i samband med gränskontroll, dit även s.k. flygande patruller i närheten av landgränsen hänförs enligt lagmotiven. Inte heller denna åtgärd är avsedd att få företas rutinmässigt. Det förutsätts att rimlig anledning till misstanke uppkommit. I motiven anges som exempel att polisen fått skäl att misstänka att utlänningar vid viss tidpunkt och
en vid ett visst gränsavsnitt försöker ta sig in illegalt. Kroppsvisitation och undersökning av transportmedel får beslutas av enskild polisman.
Polismyndigheten får ta hand om en utlännings biljett i avvaktan på att han får tillstånd att vistas i Sverige om det framstår sannolikt
som att han kommer att vägras sådant tillstånd eller om det kan antas att han annars gör sig av med biljetten och inte själv kan bekosta
resan från Sverige, allt under förutsättning att han saknar eller
pass erforderliga tillstånd för inresa eller vistelse här eller han kan
om antas komma att ansöka om uppehållstillstånd 5 kap. 4 § UtlL.
Polismyndigheten får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera en utlänning och ta hans fingeravtryck om han inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller om det finns skäl att ta honom i förvar enligt bestämmelserna i 6 kap. UtlL. En utlänning får enligt 6 kap. 2 § UtlL bl.a. tas i förvar om hans identitet inte kan utredas, i avvaktan på att hans rätt att stanna i Sverige utreds eller det framstår
om som sannolikt att han kommer att utvisas eller avvisas på vissa närmare angivna grunder. Beslut om förvarstagande fattas Statens invandrar-
av verk som handlägger ärenden uppehållstillstånd, avvisning och
om
utvisning, eller av polismyndighet i de fall där polismyndigheten själv
äger fatta beslut om avvisning. Polismyndigheten har alltid rätt att besluta om förvarstagande om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Enskild polisman kan under förutsättning att dröjsmål med beslut innebär fara omhänderta
en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut enligt 6 kap. 11 § UtlL och ll § PL. Fara för att utlänningen avviker är tillräcklig.
Enligt 5 kap. 7 § UtlF får polismyndighet kräva utlänning
att en som reser ut ur landet visar upp sitt pass när detta behövs för att förebygga eller beivra brott eller annars för att upprätthålla allmän
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
ordning och säkerhet samt i den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll av utlänningar som föreskrivs i UtlL.
Begränsningar i polisens befogenheter
En förutsättning for att polisen skall ha rätt att kontrollera pass och andra handlingar är naturligtvis att passtvång föreligger och att i förekommande fall tillstånd för inresa krävs för utlänningen i fråga. Som angetts ovan finns undantag från huvudreglerna om passtvång och visering, ex. beträffande nordiska medborgare. Vidare är befogenheterna i vissa fall, liksom tullens befogenheter att kontrollera varor, geografiskt begränsade till att gälla vid gränsen eller dess närhet, ex vad gäller rätten att undersöka transportmedel där lokutionen i samband med inresekontroll används i 5 kap. 2 § UtlL. Dock torde polisens allmänna befogenheter enligt RB och PL innebära att ytterligare kontroller utan geografiska begränsningar kan utföras, i vart fall om konkret brottsmisstanke finns.
Tullens och Kustbevakningens medverkan och befogenheter vid personkoiztrollen
Sedan länge kan tullmyndigheterna medverka vid utlänningskontrollen. Någon skyldighet för tullen eller annan myndighet att medverka, så som föreskrivs för bl.a. polisen vid tullens varukontroll, finns dock inte uttryckligen stadgad. Sedan Kustbevakningen avskildes från Tullverket är 1988 kan också tjänstemän vid denna myndighet medverka vid kontrollen. I många fall, särskilt vid de större passkontrollorterna, utförs passkontrollen av särskilt förordnade passkontrollanter som inte är polismän men anställda och utbildade av polisen.
I 5 kap. 2 § 2 st UtlL och 5 kap. 6 § 1 st UtlF anges att en utlänning skall visa upp sitt pass för tulltjänsteman, tjänsteman vid Kustbevakningen och särskilt förordnad passkontrollant när någon av dessa medverkar vid kontrollen, under samma förutsättningar som gäller när en polisman utför kontrollen. Nämnda tjänstemän har samma befogenheter att utföra kontroll av transportmedel, resgods m.m. och företa kroppsvisitation som vad en polisman har i motsvarande situation. Om utlänningen inte kan styrka sin rätt till inresa skall tullmyndigheten, Kustbevakningen eller passkontrollanten genast underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser i landet innan polismyndigheten har genomfört passkontroll. Vidare har dessa tjänstemän enligt 6 kap. ll § 2 st UtlL och 11 § PL, liksom polisman, rätt att omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om att han skall tas i förvar. Tjänstemännen skall dock
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
så skyndsamt som möjligt anmäla omhändertagandet till polisman
en som har att pröva om åtgärden skall bestå. En polisman är i denna situation förman i förhållande till de övriga tjänstemännen.
Tullens och Kustbevakningens medverkan inskränker sig till den omedelbara personkontrollen vid utlänningars inresa över gränsen. Dessa myndigheter har inga befogenheter när det gäller utredningen av de utlänningar som skall kontrolleras närmare eller vilka åtgärder som i övrigt skall vidtas. De har därför inte tillagts befogenheter att omhänderta handlingar, ta fotografier och fingeravtryck etc. Begränsningarna gäller i princip även passkontrollanterna. Eftersom dessa är anställda av polisen torde det dock inte föreligga några hinder för att de faktiskt utför vissa av de nu nämnda åtgärderna efter beslut av polisman eller polismyndighet att åtgärden skall vidtas i varje
om särskilt fall.
Annan myndighet än polisen har inte uttryckli befogenhet att utföra
g utresekontroll.
4.4.4 Generella befogenheter för tjänsteman att bruka
en
våld
Polismans befogenheter att bruka våld i tjänsten framgår 10 §
av PL. Förutom då han själv möts av våld eller hot våld har han rätt
om att använda våld bl.a. när han skall verkställa ett frihetsberövande,
en kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, ett beslag eller vid sådan husrannsakan som avses i rättegångsbalken. Annan, tjänsteman
t.ex vid tullen eller Kustbevakningen, har enligt 23 § PL rätt att bruka våld om han med laga stöd skall verkställa sådana åtgärder nämnts.
som nu Rätten att använda våld täcker därmed många de ingripanden
av som kan bli aktuella vid gränskontrollen. Dock innebär de inte någon rätt till våldsanvändning vid verkställandet de kontrollåtgärder
av som anges i TuL. 1986 års varusmugglingsutredning har i anledning härav föreslagit en utvidgning av rättigheterna för de utför kontrollen
som att använda våld i tjänsten se SOU 1991:84 413-419.
s.
Tjänsteman vid Kustbevakningen har vissa ytterligare befogenheter att bruka våld, i enlighet med vad polisman generellt har, enligt lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Lagen är tillämpbar när Kustbevakningen övervakar att föreskrifter följs som gäller militära skyddsområden, trafikregler till sjöss, jakt och fiske m.m. men den gäller inte vid tull- och utlänningskontrollen.
Den svenska grdnskontrollen sou 1994:124
4.5 Gränskontrollen i praktiken
4.5.1¶Sammanfattning
Gränskontrollerna kan indelas i de kontroller som sker vid de fasta kontrollpunkterna, dvs. vid passkontrollorter och tullplatser, och den övervakning och kontroll som äger rum mellan dessa längs våra sjöoch landgränser. Kontrollplatserna är bemannade av tull- ocheller polispersonal. Den fysiska kontrollen är här relativt strikt uppdelad
mellan myndigheternas tjänstemän. Det är i huvudsak poliser, eller av
polisen anställd personal, som utför passkontrollerna medan tulltjänstemännen ägnar sig varukontroller. Kontrollen mellan kontrollpunkterna utförs till sjöss huvudsakligen av Kustbevakningen och längs
landgränserna av patrullerande tull- och polistjänstemän. Ett om-
fattande samarbete förekommer dock, såväl mellan myndigheterna i Sverige som mellan dessa och deras utländska motsvarigheter.
4.5.2 Flygplatser och hamnar
Av praktiska skäl som är lätta att förstå utförs kontroll av resande och gods som anländer till landet med fartyg eller per flyg först i hamnarna respektive vid flygplatserna, dvs. efter att territorial gränsen passerats. Större flygplatser och hamnar med regelbunden internationell trafik utgör alltid såväl tullplatser som passkontrollorter. Befälhavare eller förare av ett transportmedel får inte utan särskilt tillstånd ankomma till plats som inte är tullplats. I samband med ankomst till eller avresa från tullområdet skall fraktföraren eller den som annars är ansvarig för transporten anmäla och lämna uppgifter om transportmedlet och om de varor som medförs på detta, utom resandes handresgods. Bestämmelserna om anmälningsskyldighet finns i 57 § TuF. Vad gäller fartyg som ankommit från utlandet skall befälhavaren enligt 5 kap. 8 § UtlF omedelbart efter ankomsten lämna skriftlig uppgift till tullmyndigheten om antalet passagerare, besättningsmän och fripassagerare. Till polismyndigheten skall lämnas en lista med besättningsmännens och passagerarnas fullständiga namn och medborgarskap m.fl. uppgifter. De uppgifter som nu nämnts behöver inte lämnas för passagerarfartyg i linjetrafik med fastställd turlista. Tullmyndigheten är enligt 5 kap. 9 § UtlF skyldig att omedelbart underrätta polismyndigheten om den fått kännedom om att fartyg ankommit från utlandet.
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
Normalt är alltså tull- och polismyndigheterna förberedda på fartyg och luftfartyg som ankommer till landet, antingen förhandsan-
genom mälan eller genom att transporterna följer fastställd turlista. Enligt uppgift fungerar dock anmälningssystemet och rapporteringar
om förseningar dåligt vad gäller trafiken från vissa länder i Öst- och Centraleuropa.
Vid ankomsten lossas gods och passagerarna slussas
genom passoch tullkontroll.
Det kommersiella godset förtullas antingen direkt eller läggs på
upp tullupplag, tullager eller i frihamn i avvaktan på förtullning och vidare transport. Tullmyndigheten kan bevilja importör att ta hand om och förfoga över varan innan tull och skatt har fastställts. Genom
annan stickprov och selektivt urval kontrolleras godset tullmyndigheten.
av För detta ändamål har tullen viss teknisk apparatur, t.ex.
som röntgenutrustning, och särskilda lokaler for kontroll fordon.
av Tillgången på utrustning varierar dock mellan de olika tullplatserna. Såvitt framkommit deltar inte polisen vid kontrollen.
De resande passerar först passkontrollen där deras och övriga
pass relevanta handlingar kontrolleras av polisman eller vilket är regel
vid de större kontrollorterna särskild förordnad passkontrollant.
- För kontroll av handlingarnas äkthet har kontrollanten lampor med ultraviolett ljus, mikroskoputrustning Kontrollanten har även
m.m. tillgång till polisens olika register för kontroll den resande
av om förekommer som misstänkt för brottslig verksamhet, har inreseförbud etc. Om misstanke uppkommer att den resande använder falska
om handlingar eller annars lämnar oriktiga uppgifter tas han sidan och utredningen tas över av annan polispersonal kan fortsätta med att
som ta fingeravtryck m.m. för att fastställa hans identitet, kontakta utländska myndigheter för information honom eller vad
om som anses påkallat i det särskilda fallet.
Personkontrollen i hamnarna och flygplatserna utförs nästan uteslutande av polis och av polismyndigheten anställda passkontrollanter. Tulltjänstemän deltar dock ibland. Tulltjänstemännen har i de fall de medverkar vid utlänningskontrollen fått utbildning i att kontrollera pass och andra handlingar genom polisens försorg. Tulltjänstemännens deltagande begränsas till den inledande kontrollen resenärernas
av handlingar. Som angetts under avsnittet myndigheternas
ovan om befogenheter tar polisen över om utlänningens rätt att i Sverige
resa måste utredas vidare.
Efter passkontrollen kommer resenärerna till tullfiltret med det bagage som de bär med sig. De väljer att gå i röd eller grön gång beroende på om de har gods skall deklareras eller inte. I den röda
som gången finns tjänstemän som kan ta emot godsdeklarationer. I tullfilt-
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
ren står tulltjänstemän och plockar ut de resenärer som skall kontrolleras. Rum för kroppsvisitation m.m. finns ofta i anslutning till tullfiltret. Kontrollen av vad de resande bär med sig eller på sig utförs, såvitt framkommit, uteslutande av tullpersonal.
4.5.3¶Sjötrañken
Kontroll av sjötrafiken utförs dels till sjöss dels på land vid kusten.
Vid sin patrullering undersöker Kustbevakningen misstänkta fartyg och rapporterar kontinuerligt om företeelser till havs till polis- och tullmyndigheterna. Varje fartygs- och flygpatrull är målinriktad, exempelvis mot bakgrund av aktuella underrättelser. Kustbevakningens befogenheter att själva ingripa omfattar såväl varu- som personkontroll. Om smuggelgods eller utlänningar vars rätt att inresa till Sverige kan ifrågasättas påträffas, överlämnas ärendena till tullen respektive polisen för vidare utredning. Kustbevakningen har, som nämnts ovan, rätt att gripa personer som kan misstänkas för brott mot varusmugglingslagen och att omhänderta utlänningar under samma förutsättningar som tulltjänstemän och polismän. Kustbevakningen har i sin verksamhet tillgång till radarinformation i tre av sina med marinen gemensamma ledningscentraler; också i den fjärde, Region Ost, är radarinformationen säkerställd.
Tullmyndigheterna förfogar inte med något undantag över
- -några båtar. De har vissa resurser avsatta för patrullering med bil längs kuststräckan. Sådan patrullering förekommer men endast i ringa omfattning.
Polisen utför såvitt känt är inte någon rutinmässig patrullering längs kusten med inriktning på gränskontroll. Den sjöpolis som finns lokaliserad längs vissa avsnitt av Sveriges kuster sysslar i första hand med andra uppgifter till sjöss som jakt- och fisketillsyn, övervakning och ingripande mot sjöfylleri, båtstölder m.m. Anmärkas skall också att delar av den sjöpolisiära verksamheten ligger nere under vintern. Se Sjöpolisutredningens betänkande; Översyn av sjöpolisen, SOU 1992:51.
4.5.4¶Landgränserna
Några passkontrollorter förekommer inte vid våra landgränser mot Finland och Norge. Detta beror på den nordiska passkontrollöverenskommelsen som bl.a. befriar nordiska medborgare från skyldigheten att inneha pass vid resor inom Norden. Viss passkontroll förekommer
sou 1994:124 Den svenska granskontrollen
dock vid de tullplatser och gränsövergångar som finns. Icke-nordiska medborgare är skyldiga att visa upp pass på begäran då de
passerar gränser mellan de nordiska länderna. Det är inte ovanligt att det är tullpersonal som utför passkontrollerna vid de nordiska gränserna. Varukontrollen vid tullplatserna går till på samma sätt vid
som flygplatser och i hamnar. Ett nära samarbete förekommer med finska och norska tullmyndigheter på det sättet att myndigheterna är samlokaliserade vid gränsen så att endast ett stopp är nödvändigt för den resande. Vid t.ex. tullstationerna i Junkerdal och Björnfjell
båda på den norska sidan gränsen utförs all tullklarering
av - av norsk personal, medan ansvaret för kontroll delvis åvilar svensk personal. Gränsövervakningen mellan kontrollpunkterna sköts
av patrullerande grupper. Efter vad som framkommit är det främst tullpersonal som sköter patrulleringen.
Med stöd av lagen 1959:590 om gränstullsamarbete med
annan stat har Sverige träffat avtal med Finland och Norge rörande ingripanden för den andra statens räkning inom viss kontrollzon på den egna statens område. Se närmare kungörelsen 1959:591
om gränstullsamarbete med Norge och kungörelsen l963:2 gränstull-
om samarbete med Finland.
4.5.5 Samverkan mellan de gränskontrollerande
myndigheterna
Som framgått ovan är den fysiska kontrollverksamheten relativt strikt uppdelad mellan myndigheterna. Samarbete förekommer dock i stor utsträckning på olika plan, främst inom den brottsbekämpande verksamheten. Ett omfattande utbyte av information förekommer också mellan myndigheterna. De lokala variationerna i samarbetsformerna varierar liksom uppfattningarna om hur samarbetet fungerar. Generellt kan sägas att de myndigheter utredningen varit i kontakt med att
anser samarbetet fungerar väl.
På varukontrollens område finns möjligheter för Generaltullstyrelsen att meddela föreskrifter för Kustbevakningens och polisens medverkan. Några sådana föreskrifter finns enligt uppgift inte för närvarande. Samverkan mellan myndigheterna sker i stället överenskom-
genom melser.
Floran av samarbetsformer är stor och varierar mellan olika regioner och distrikt. Förutom regelbundna möten mellan representanter för myndigheterna på regional och lokal nivå, där informerar
man om varandras verksamheter, bör följande exempel på långsiktigt
mera samarbete nämnas:
Den svenska gränskontrollerz sou 1994:124
inrättande av samordningsgrupper för myndigheternas verksam- -
heter,
blandade spaningsgrupper polistull, främst narkotikaspaning,
-
avtal om användande av varandras utrustning datautrustning, -
narkotikahundar mm,
sampatrullering vid landgränserna polistull samt -
utbildning av varandras tjänstemän och växeltjänstgöring mellan -
myndigheterna.
Förutom den avtalade samverkan förekommer regelbundna och täta kontakter myndigheterna emellan. Inte minst mellan tjänstemännen som arbetar fältet. T.ex. är det inte ovanligt att den tjänsteman
som sköter passkontrollen informerar tulltjänstemännen i tullfiltret om han gjort iakttagelser som medför att någon persons bagage bör kontrolleras.
På narkotikaområdet samarbetar polis och tull mer än på andra områden. Båda myndigheterna har befogenheter och kompetens att handlägga utredningar vad gäller narkotikasmuggling. Enligt överenskommelse mellan Riksåklagaren, Generaltullstyrelsen och Riks-
polisstyrelsen Generaltullstyrelsens cirkulär [TFS 1968:116] med
föreskrifter om utredningar i mål om narkotikasmuggling skall tull och polis underrätta varandra om uppdagad narkotikasmuggling och även i Övrigt hålla varandra underrättade om sådan verksamhet. Om det framgår av omständigheterna att smugglingen kan ha samband med annan brottslighet, t.ex. genom att den omfattar sådan kvantitet att denna inte kan antas vara avsedd för den misstänktes egen konsumtion, skall utredningen verkställas polispersonal under medverkan
av av utredningspersonal från tullen. I övriga fall skall utredningen verkställas av tullpersonal, polisen skall dock beredas tillfälle att följa denna.
Ett återkommande inslag i samarbetet är att myndigheterna
gemensamt planerar och utför aktioner med olika inriktningar, t.ex. kontroll av fritidsbåtar i ett visst område vid viss tidpunkt.
en
Myndigheterna är beroende av information i form tips från
av allmänheten och underrättelser från andra länders myndigheter i sina verksamheter. Likaså spelar resultaten av spaning och utredningar stor roll för om brott mot varusmugglingslagen eller illegal invandring kan upptäckas. Ett kontinuerligt utbyte av information myndigheterna emellan är därför viktigt och förekommer också i hög grad.
4.5.6 Sveriges samarbete med andra länder i
gränskontrollfrågor
Internationellt samarbete i tullfrågor och polisiära frågor har förekommit sedan lång tid.
År 1950 bildades forum för internationellt samarbete i tullfrågor,
ett Customs Cooperation Council CCC. Inom CCC har man för att bekämpa tullbrottslighet utarbetat ett flertal rekommendationer och konventioner samt verkat för att länder sinsemellan skall ingå bilaterala eller multilaterala samarbetsavtal. Inom CCC utarbetades år 1957 en konvention för bekämpande av tullbrott Nairobikonventionen med en särskild bilaga som gäller bekämpning av narkotikasmuggling. Sverige har antagit Nairobikonventionen. Sverige har slutit ett stort antal bilaterala tullsamarbetsavtal som möjliggör ett samarbete i olika tullfrågor. Förutom med de nordiska länderna har sådana avtal slutits med Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien, USA, Spanien, Ryssland, Polen. Ungern och Estland. Avtal med Tjeckien och Lettland är enligt uppgift förestående. Avtalsfâirhandlingar pågår med Litauen och Ukraina. I och med att EES-avtalet trädde i kraft fick Sverige även samarbetsavtal med övriga länder inom EG samt EFTAländer Österrike protokoll 11 i EES-avtalet.
som t.ex
För polisens del sker det internationella samarbetet i första hand inom ramen för den internationella kriminalpolisorganisationen Interpol, en världsvid organisation bestående av 174 medlemsländer. Genom Interpol sker inhämtning och bearbetning av information, utbyte av utrednings- och spaningsinformation, internationella efterlysningar m.m. Interpol har inga operativa uppgifter utan fungerar i huvudsak som en sambands- och informationsutbytescentral.
Förutom nämnda internationella organisationer och avtal är Sverige anslutet till en rad samarbetsavtal och arbetsgrupper som inriktar sig på att bekämpa den internationella brottsligheten. T.ex. deltar svensk tull i ett europeiskt underrättelsesamarbete inom det s.k. MAR-INFO systemet som sedan år 1988 används för att snabbt lämna information avseende fartygs- och containertratiken till Europa i syfte att bekämpa narkotikasmuggling. Tullen är vidare representerad i Europarådets Pompidou-grupp och Cooperation group of drug control services at European Airports. Sverige deltar tills vidare även som observatör i EUzs samarbete enligt Maastrichtfördragets artikel K, som är inriktat på internationell terrorism, olika former för bekämpande av internationell brottslighet och immigrationsfrågor.
För att intensifiera underrättelsesamarbetet har Sverige också sambandsmän från polisen och tullen utstationerade i andra länder, både inom ramen för nordiskt samarbete och enligt bilaterala avtal.
Den svenska gränskontrollerz 1994:124
sou
Inom ramen för samarbetsavtalen finns också ett nära, in-
mer formellt, samarbete med utländska tull- och polismyndigheter på lokal och regional nivå vad gäller närtrañken Danmark, Norge, Finland, Polen och Tyskland och vissa av de baltiska staterna. Det är främst tullen och Kustbevakningen har dessa informella direktkontakter
som med utländska kollegor. Tullen, polisen och Kustbevakningen har för utredningen framhållit det ovärderliga i att snabbt och informellt kunna få information av grannländerna misstänkt gränsrelaterad
om brottslighet. Sammanträffanden mellan lokala tjänstemän i de olika länderna sker regelbundet och de svenska tjänstemännen utredningen varit i kontakt med har förklarat att de personkontakter då knutits
som är mycket värdefulla.
Sveriges särskilda samarbete med Finland och Norge i den praktiska gränskontrollverksamheten har beskrivits i avsnitt 4.5.4
ovan.
4.6 Gränstrañken översikt
- en
4.6.1¶Inledning
Detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter ur Verksamhetsplan och budget för Tullverket budgetåret 199394 samt Tabeller belysande Tullverkets förvaltning 1993. Framställningen följer därför tullens
regionindelning.
sou 1994:124 Den svenska gränscontroller:
4.6.2¶Norra tullregionen
Verksamheten domineras av en omfattande gränsöverskridande fordonstrafik. Regelbunden fárjetrañk finns med Finland. Fartygstrafik med linjetrañk finns med bl.a. Nederländerna, Storbritannien, Finland och Ryssland. Godstrafik med fartyg kommer även till norrlandshamnarna från de baltiska staterna, Spanien och Västindien. Reguljär utrikes flygtrañk bedrivs på orterna Luleå, Umeå och Sundsvall. Charterflyg till Kanarieöarna och Mallorca bedrivs året runt i Luleå. Tidvis går charterflyg även till Svarta havet, t.ex. till Bulgarien.
Statistik För gränspassage 1993 inpasserade utpasserare Lastfartyg 2 485 2 870 Passagerarfartyg 22 19 Färjor 779 773 Personbilar på färja 41 852 39 456 Personbilar över landgränsen 3 281 372 3 294 537
| Lastfordon | 67 049 | 71 446 |
| Luftfartyg | 1 861 | saknas uppg. |
| Passagerare med färjapassfartyg | 512 144 | 484 610 |
| Passagerare med flyg | 20 380 | 21 313 |
Den svenska gränskontrollen sou 1994:124
4. 3 Östra tullregionen
Verksamheten domineras av ett stort varuflöde och en omfattande godstrafik med lastfordon, lastfartyg och luftfartyg som huvudsakliga transportbärare. Inom regionen finns flera hamnar med lasttrafik. Färjetrafiken är omfattande och bedrivs på sex orter där Stockholm är den dominerande med sex tilläggsplatser geografiskt spridda. Andra orter med färjetrafik är Kapellskär, Grisslehamn, Hargshamn, Nynäshamn och Oxelösund. Länderna som trafikeras är Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Polen samt Tyskland. Reguljär ocheller chartertrafik med flyg förekommer på sju platser varav StockholmArlanda är den dominerande. Flygtrafik bedrivs också från Norrköping, Linköping, Västerås, Visby och Örebro StockholmBromma.
samt
Statistik för gränspassage 1993 inpasserade utpasserare
| Lastfartyg | 5 829 | 6 174 |
| Passagerarfarty g | 5 21 | 466 |
| Färjor | 5 089 | 5 157 |
| Personbilar på färja | 369 174 | 380 601 |
Personbilar över landgränsen
- -
| Lastfordon | 84 229 | 84 277 |
| Luftfartyg | 57 034 | uppg. saknas |
| Passagerare med färjapassfartyg | 4 673 918 | 4 647 313 |
| Passagerare med flyg | 3 328 184 | 3 294 929 |
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
4.6.4¶Södra tullregionen
Den geografiska närheten till den europeiska kontinenten och de många infartsorterna för den omfattande trafiken därifrån ger södra regionen en profil som skiljer sig från övriga regioners. Trafik från länder som tillhör den Europeiska gemenskapen är dominerande och sker främst över Malmö, Helsingborg och Trelleborg. Trafik från Östeuropa sker över Karlskrona, Karlshamn och Ystad. I regionen domineras trafiken i hög grad av färjor medförande lastfordon och personbilar samt järnvägsvagnar med såväl gods som passagerare. Därtill kommer ett antal fárjelinjer med enbart passagerartrafik. Lasttrafik med fartyg förekommer i ett stort antal hamnar. Reguljär ocheller chartertrafik med flyg förekommer på platserna Ängelholm, MalmöSturup, KristianstadEveröd, RonnebyKallinge, Kalmar och Växjö.
Statistik för gränspassage 1993 inpasserade utpasserare
| Lastfartyg | 8 118 | 8 279 |
| Passagerarfartyg | 33 940 | 32 892 |
| Färjor | 42 577 | 41 922 |
| Personbilar på färja | 1 084 259 | 1 055 154 |
Personbilar över landgränsen
- - Lastfordon 321 629 315 475 Luftfartyg 12 949 uppg. saknas Passagerare med färjapassfartyg 10 292 169 10 168 798 Passagerare med flyg 275 918 281 893
Den svenska gränskontrollezz sou 1994:124
4.6.5¶Västra tullregionen
Verksamheten domineras av stora godsflöden, containerhantering, fartygstrafik, och trafik över den svensk-norska gränsen. Regionen har direkt fartygstraflk med flertalet av de mest kända narkotikaproducerande områdena i världen såsom Fjärran Östern, Nordafrika, Syd- och Centralamerika samt Östeuropa. Regelbunden passagerartraflk båt
per förekommer med Storbritannien, Nederländerna, Tyskland, Danmark och Norge. Vidare har regionen en betydande flygtrafik främst på GöteborgLandvetter.
Statistik för gränspassage 1993 inpasserade utpasserare Lastfartyg 9 818 9 800 Passagerarfartyg 514 523
Färjor 6 369 6 370 Personbilar på färja 403 782 400 278 Personbilar över landgränsen 3 060 648 2 554 014 Lastfordon 407 158 378 206 Luftfartyg 22 668 uppg. saknas Passagerare med färjapassfartyg 2 795 902 2 734 829 Passagerare med flyg 834 776 821 752
4.7¶Kostnaderna för gränskontrollen
Kostnaderna för gränskontrollen åvilar i huvudsak de gränskontrollerande myndigheterna, dvs. utgifterna belastar statsbudgeten. Det finns dock undantag från denna princip, främst på varukontrollens område.
Enligt 74 § TuL skall transportföretag som befordrar resande från utlandet, utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande som enligt vad Generaltullstyrelsen bedömer behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen. Som följer av lagrummets ordalydelse gäller transportföretagens ansvar för lokaler m.m. endast persontrafiken inklusive fordon.
sou 1994:124 Den svenska gränskontrollen
Den vars uppgifter skall kontrolleras eller för vars räkning en vara införs skall enligt 69 § TuL svara för transport, uppackning och återinpackning av varan i den mån detta behövs för kontrollen. Han skall vidare tillhandahålla arbetsbiträde för provtagning och vägning. Kostnaderna för dessa åtgärder drabbar således den enskilde och inte
Åsidosätter den skall kontrolleras nämnda staten. vars vara skyldigheter skall han enligt samma lagrum ersätta staten kostnaden för åtgärderna.
Huvudregeln är annars att tullförrättning sker utan kostnad för allmänheten 1 ll § TuL. Fartyg och flyg som anländer till tullplats på annan tid än ordinarie expeditionstid eller till annan plats än tullklareringsområde, vilket tullmyndighet kan tillåta genom att ge s.k. trafiktillstånd, skall betala förrättningsavgift enligt särskild taxa. För tullförrâttning utanför tullklareringsområde tas utöver förrättningsavgift ut ersättning för tullpersonalens resor och traktamenten. Bestämmelserna om förrättningsavgifter återfinns i 111-112 §§ i TuL, 77-78 §§ TuF samt i tullordningen TFS 1987:35.
Scandinavian Airlines System SAS bedriver trafik med svävare för befordran av flygpassagerare och deras bagage mellan Malmö och Kastrups flygplats i Köpenhamn. Då trafiken går till och från transitområdet på flygplatsen sker såväl säkerhetskontroll som tull- och passkontroll vid terminalen i Malmö. Inrättandet av terminalen, som i realiteten är en flygplatsterminal, medförde ökade kostnader för nämnda kontroller eftersom dessa inte gick att samordna med befintliga kontroller vid Malmös färjelägen eller Sturups flygplats på den svenska sidan. Efter utredning inom Kommunikationsdepartementet lades i prop. 198384:173 fram förslag på att SAS skulle bidra till täckandet av dessa kostnader. Förslaget resulterade i lagen 1984:283 med vissa bestämmelser för Scandinavian Airlines Systems flygpassagerarterminal i Malmö. Lagen trädde i kraft den l juni 1984 och innehåller ett bemyndigande till regeringen att besluta om avgifter till staten som ersättning för kostnaderna för särskild kontroll samt tulloch passkontroll terminalen 3 §.
5¶EG:s marknad och
gemensamma
avskaffandet av gränskontroll mellan
medlemsstaterna
l Sammanfattning
Det europeiska samarbetet sker dels enligt de tre grundläggande EGfördragen, dels genom den överenskommelse om en europeisk union EU som träffades genom Maastrichtfördraget. Den grundläggande skillnaden mellan EG och EU kan beskrivas som att EG utgör ett rättssubjekt med viss kompetens att utfärda bestämmelser
som omedelbart utgör gällande rätt i medlemsstaterna medan EU inte är ett rättssubjekt utan en politisk union inom vilken medlemsstaterna har förbundit sig att verka för vissa gemensamma mål och i detta syfte utöka samarbetet staterna emellan och harmonisera sin politik. En viktig princip i det europeiska samarbetet är att upprätta den gemensamma marknaden, vilket är en marknad där det råder fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Vad gäller den fria rörligheten för varor är denna i stort sett genomförd inom EG:s tullunion medan vissa hinder kvarstår beträffande personers fria rörlighet över gränserna.
5.2 Bakgrund och översikt
5.2.1 Det europeiska samarbetet och den gemensamma
marknaden
Den Europeiska gemenskapen EG grundas på de tre fördragen om upprättandet av den Europeiska kol- och stål gemenskapen EKSG, den Europeiska ekonomiska gemenskapen EEG samt den Europeiska atomenergigemenskapen EURATOM. Av fördragen intar det om den ekonomiska gemenskapen, det s.k. Romfördraget en central roll. Av Romfördragets ingress framgår att de fördragsslutande staterna bestämt att lägga grunden till ett nära förbund mellan Europas folk. Gemenskapen skall ha till uppgift att upprätta en gemensam marknad och gradvis samordna medlemsstaternas ekonomiska politik. Som mal för gemenskapen nämns bl.a. en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet och närmare förbindelser
EG:s gemensamma marknad sou 1994:124
mellan de länder som gemenskapen förenar. I Romfördragets andra del, som gäller gemenskapens grunder, behandlas den för gemenskapen viktiga principen om fri rörlighet mellan medlemsstaterna för varor, personer, tjänster och kapital. Genom den s.k. enhetsakten infördes år 1987 artikel 8a numera artikel 7a i fördraget. Där definieras EG:s inre marknad som ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med fördragets bestämmelser. Vidare anges att den inre marknaden skall vara upprättad under perioden fram t.o.m. den 31 december 1992. Redan i juni 1985 utgav EG-kommissionen en vitbok i vilken redovisas vad som vid den tidpunkten ansågs nödvändigt för att den inre marknaden skulle förverkligas. I vitboken talas
om fysiska, tekniska och fiskala hinder som måste undanröjas. Med fysiska hinder avses kontroller och formaliteter i samband med passerande av EG:s inre gränser, dvs. gränserna mellan medlemsstaterna. EG:s gemensamma marknad bygger på avskaffande
av kontroller, avgifter och formaliteter som utgör hinder för fri
en ekonomisk konkurrens inom gemenskapen samt på att gemensamma regler och kontrollnivåer upprätthålls mot länder utanför EG.
I februari 1992 togs ytterligare ett steg i det Europeiska samarbetet. Då undertecknades fördraget om Europeiska unionen EU i Maastricht. Maastrichtfördraget eller som det också kallas, unionsfördraget UF medför vissa ändringar i de ursprungliga EG-fördragen samt innehåller vidare bestämmelser om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och bestämmelser om samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Unionsfördraget sägs ibland bestå av tre pelare nämligen ändringarna i de tre EG-fördragen, bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och bestämmelserna
om samarbetet i rättsliga och inre angelägenheter. EU är, till skillnad mot EG, inte ett rättssubjekt utan en politisk union inom vilken medlemsstaterna har förbundit sig att samarbeta och harmonisera sin politik på vissa områden. En av de viktigaste skillnaderna mellan EG och EU är att EG har kompetens att utfärda bestämmelser för-
ordningar som är bindande för medlemsstaterna och omedelbart
utgör gällande rätt i dessa, dvs. utan att bestämmelserna infogas i nationell rätt genom lagstiftning. EG:s kompetens att utfärda sådana bestämmelser sträcker sig i princip inte utanför de tre grundfördragens område.
sou 1994:124 EGss gemensamma marknad
5.2.2 Förverkligandet den inre marknaden
av genom
avskaffande kontroller vid de inre gränserna
av
Inledning
Den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränskontroll med fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Utgångs-
personer, punkten är att kontroll och i princip inte är tillåten
av varor personer vid de inre gränserna. Detta innebär naturligtvis inte att gränserna mellan medlemsländerna upphör att existera. Statsgränserna kvarstår likväl som rätten för de nationella myndigheterna att agera inom hela sitt territorium.
Den fria rörligheten för varor inom EU
Från den 1 januari 1993 råder, med få undantag, fri rörlighet för varor inom EU. Kontroll av varor förekommer i princip inte vid de inre gränserna utan tullverksamheten inriktas gemenskapens gränser mot länder utanför denna.
Den fria rörligheten för varor bygger på att EG utgör tullunion.
en Tullunionen omfattar all handel med och innebär att import- och
varor exporttullar samt avgifter med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna. Den innebär också tulltariff
en gemensam och gemensamma villkor i övrigt för införsel från tredje land
av varor icke medlemsstat. Friheten från tullar och handelsrestriktioner gäller inte bara varor med ursprung i medlemsländerna utan också tredjelandsvaror som är i fri cirkulation på den inre marknaden
genom att importformaliteterna uppfyllts och tillämpliga tullar och avgifter fastställts Romfördragets artikel 10. Varor gång förts in på
som en EU:s territorium och förtullats behandlas alltså på sätt de
samma som varor som har sitt ursprung där. Gods kommer från säljare i
som en ett EU-land kan föras direkt till en köpare i ett annat EU-land utan att tullmyndigheten behöver blandas in. Uppgifter om statistik och mervärdesskatt lämnas i efterhand.
Förbudet mot gränskontroll av varor är inte absolut. Kontroller
som inte försvårar eller fördyrar varornas rörlighet förbjuds inte i Romfördraget. Diskret övervakning av varutrafiken utan krav på uppgiftslämnande kan därför vara tillåten. Det finns vidare möjlighet för medlemsstaterna att genom nationell lagstiftning bibehålla eller införa förbud eller restriktioner för import eller export i syfte att skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa
m.m. Härom stadgas i Romfördragets artikel 36. Artikeln stöd för att
ger viss kontroll får förekomma vid de inre gränserna.
EGss gemensamma marknad sou 1994:124
Den fria rörligheten för personer inom EU
Den fria rörligheten omfattar enligt artikel 7a i Romfördraget före Maastrichtfördraget artikel 8a även personer. Den innebär en rättighet för medborgare från EU-länderna att fritt resa in och uppehålla sig i
medlemsstat, att där ta anställning, starta egen verksamhet, en annan studera, bo och leva och behandlas på samma sätt som landets egna medborgare. Medlemsstaterna har dock rätt att behålla lagar som föreskriver särskild behandling av utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa enligt artiklarna 48.3, 56, och 66 i Romfördraget.
Målet att avskaffa personkontrollen vid de inre gränserna har ännu inte uppnåtts. Oenighet rader inom EU i vissa frågor som rör den fria rörligheten för bl.a. i frågan om personer som inte är EU-
personer, medborgare skall kunna röra sig fritt inom EU:s territorum sedan de väl passerat den yttre gränsen. Denna omständighet jämte det förhållandet att de åtgärder som skall vidtas för att den fria rörligheten inte skall negativa konsekvenser i form av illegal invandring m.m. ännu inte har vidtagits fullt ut, har medfört att identitetskontroller vid de inre gränserna i praktiken alltjämt upprätthålls. EG-domstolen har dock uttalat att det enda villkor medlemsstat kan kräva av EU-
som en medborgare är uppvisande av pass eller annan identitetshandling som styrker medborgarskap.
6¶Kontrollen av varor och vid
personer
EU:s gränser
yttre
1 Sammanfattning
EU:s yttre gränser utgörs i princip av medlemsstaternas gränser mot icke-medlemsstater och mot internationellt vatten och luftrum. Varukontrollen regleras av EG:s tullkodex som dock förutsätter utfyllnad i respektive medlemsstats nationella rätt vad gäller myndigheternas kontrollbefogenheter. För personkontrollen saknas ännu gemensamma bestämmelser för EU:s medlemsstater. Förslag till en yttre gränskontrollkonvention som bl.a. behandlar denna fråga har upprättats den har inte ratificerats medlemsstaterna. Än så
men av länge är det de enskilda staternas nationella rätt som gäller för utlänningskontrollen.
6.2 Översikt de bestämmelser
av som anger villkoren för av EU:s yttre gränser passage
6.2.1¶Inledning
På samma sätt som en enskild stat har EU geografiska gränser mot yttervärlden, dvs. mot länder som inte är medlemmar i unionen. De yttre gränserna utgörs i princip av de enskilda medlemsstaternas gränser mot länder utanför unionen och mot internationellt vatten och luftrum. En närmare definition av EU:s yttre gränser ges nedan under avsnitt 6.4.
I likhet med stater och av samma skäl finns också villkor för in- och utförsel av varor samt för in- och utpassering av personer till och från EU:s territorium. Villkoren liknar också de enskilda staternas. Beträffande varor finns regler om tullar och avgifter, in- och utförselförbud m.m. Medborgare i tredje land mäste visa pass och att han har erforderliga tillstånd för inresa visum etc. när han passerar
- på EU:s område. Reglerna för gränspassage till och från EU:s territorium återfinns dels inom EG-rätten, dvs. i de förordningar som EG utfärdar, dels i de enskilda staternas nationella rätt. När det gäller personers rätt till passage över EU:s yttre gränser gäller ännu inte några gemensamma regler för EU-staterna.
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
6.2.2 Varutrañken över de yttre gränserna regleras i EG:s
tullkodex
Som nämnts ovan utgör EG tullunion med för medlemsländerna
en gemensamma regler för bl.a. in- och utförsel till och från
av varor EG:s territorium. EG:s tullagstiftning är samlad i för-
numera en ordning tullkodexen Community Customs Code, förordning [EEG]
nr 291392 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen. Tullkodexen avser alla varor och innefattar områden som i svensk lagstiftning finns i TuL och dess följdförfattningar och lagen 1987:1069 om tullfrihet m.m. Vissa bestämmelser i tullkodexen är sådana som för svensk del regleras i sekretesslagen 1980:100 och förvaltningslagen 1986:223. För EGEU-länderna gäller också en gemensam tulltaxa eller tulltariff. Tullkodexen kompletteras
av tillämpningsföreskrifter som utfärdats av kommissionen förordningen [EEG] nr 245493 med föreskrifter för verkställighet av förordningen [EEG] nr 291392. Tullkodexen och tillämpningsföreskrifterna är bindande för medlemsstaterna och utgör gällande rätt i dessa utan att bestämmelserna införs i nationell rätt. Det faller utanför denna utrednings uppdrag att närmare analysera tullkodexens innehåll. Generellt kan sägas att reglerna om in- och utförsel av varor till och från EG:s område är mer omfattande än vad som gäller för svensk del i dag. Tulltjänstemännen inom EGEU har också andra och i vissa fall mer komplicerade regler att tillämpa än sina svenska kollegor. Som exempel kan nämnas att det vid införsel finns bestämmelser
om varors produktsäkerhet och bestämmelser som syftar till att förhindra varumärkesintrång. Härtill kommer att utförseltullar eller liknande avgifter skall tas ut i vissa fall då varor förs ut från EG:s territorium.
De varor som förs in till EG:s tullområde från tredje land skall anmälas till tullmyndighet och som regel förtullas vid den yttre gränsen, plats som tullmyndigheten anvisar. När varorna tullbehandlats i vederbörlig ordning anses de ha kommit i fri cirkulation och de är då, liksom varor med ursprung inom EG, i princip fria från tullar och restriktioner inom den marknaden. Varor
gemensamma som skall föras ut till tredje land skall anmälas för tullmyndighet i det land det förs ut ifrån, även om transporten skall ske via ett annat medlemsland.
sou 1994:124 Kontrollen av varor och
personer
6.2.3 De konventioner rör rätt att
som personers passera
den yttre gränsen
Den fria rörligheten för personer är som tidigare nämnts inte fullt genomförd inom EU. Någon fullständig harmonisering med-
av lemsländernas politik vad gäller villkor för inresa beträffande tredjelandsmedborgare har heller inte uppnåtts. Frågorna faller i huvudsak under Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare samarbete i fråga om rättsliga och inrikes frågor och ligger utanför området för EG:s regleringskompetens. Staterna är därför i dessa delar hänvisade till att söka lösa problemen genom mellanstatliga överenskommelser. Två konventionsförslag har utarbetats. Det första behandlar vilket
av medlemsländerna som skall ansvarigt för att handlägga
vara en asylansökan Dublinkonventionen och den andra rör EU:s yttre gränskontroller, gemensam viseringsordning yttre gränskon-
m.m. trollkonventionen. Redan år 1985 undertecknade Frankrike, Tyskland och Beneluxländerna det s.k. Schengenavtalet avskaffandet
om av dessa länders inre gränser. Schengenavtalets tillämpningskonvention från år 1990 innehåller bestämmelser som återfinns i Dublinkonventionen och yttre gränskontrollkonventionen. Dessutom finns i tillämpningskonventionen bestämmelser ett informationssystem
om varom mera nedan och om polisiärt och judiciellt samarbete mellan
avtalsparterna. Nio av EU:s medlemsländer är med i Schen-
numera gensamarbetet. Danmark har ansökt om observatörsstatus. Irland och Storbritannien står utanför.
Enligt yttre gränskontrollkonventionen och Schengenavtalets tilllämpningskonvention skall särskilt tillsatta kommittéer övervaka att konventionernas bestämmelser följs.
Ingen av de nu nämnda konventionerna har accepterats samtliga
av EU-länder och de gäller alltså inte för unionen. Orsaken till att yttre gränskontrollkonventionen inte kunnat undertecknats är främst att tvist råder mellan Storbritannien och Spanien angående Gibraltar. Tills vidare är det medlemsstaternas nationella rätt, med de inbördes olikheter som där finns, reglerar villkoren för tredjelandsmed-
som borgares rätt att passera respektive stats del av EU:s yttre gräns. Vilka villkor som kommer att gälla i framtiden beror vad medlemsländerna kommer överens om. Med största sannolikhet kommer någon de
av nämnda konventionerna som reglerar gränskontrollfrågor att ratificieras och efter överföring till respektive medlemsstats nationella rätt bli gällande i dessa. Den fortsatta framställningen följer detta antagande och behandlar konventionstexterna i relevanta delar under de rubriker de är aktuella. Schengenavtalet ligger utanför EU-samarbetet
och avser egentligen inte EU:s område utan endast de avtalsslutande parternas
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
territorier. För enkelhetens skull används dock begreppet EU:s yttre gräns även när Schengenavtalets tillämpningskonvention behandlas nedan.
Villkoren för inresa på EU:s område enligt yttre gränskontrollkonventionen och Schengenavtalets tillämpningskonvention är i stort sett desamma som gäller enligt de flesta staters nationella rätt i dag. Den resande får enligt konventionerna endast passera gränsen på särskilt angivna platser och han skall visa upp pass och andra erforderliga handlingar som styrker hans rätt till inresa. Dessutom krävs att han inte förekommer en särskild spärrlista som enligt konventionerna skall upprättas över personer som inte är önskvärda på EU:s område. Personer som på grund av att de gjort sig skyldiga till grövre brottslighet eller av annan orsak bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet kan sättas upp på listan. Medborgare i EUländerna får dock inte sättas upp på listan.
6.3¶Kompensatoriska åtgärder
6.3.1¶Inledning
Ett avskaffande av gränskontrollen mellan EU:s medlemsstater kan medföra oönskade konsekvenser i form av ökad risk för att narkotika, vapen och andra ämnen eller föremål förs i ett land i strid mot förbud. Likaså kan kontrollen av illegal invandring försvåras. Det är därför viktigt att medlemsländerna håller en enhetlig och stark kontrollnivå över hela den yttre gränsen. Brister i fråga om kontrollens effektivitet hos något medlemsland kan leda till att såväl förbjudna varor som oönskade personer sprids över hela EU:s område eftersom den inre gränskontrollen i princip skall avskaffas. För att förhindra att den fria rörligheten får sådana negativa följder krävs att åtgärder som kompenserar borttagandet av den inre gränskontrollen vidtas. Med kompensatoriska åtgärder avses i sammanhanget i första hand dels en förstärkning av kontrollen vid EU:s yttre gräns dels ett utbyggt samarbete mellan tull- och polismyndigheter och andra organ medlemsländerna emellan. Det handlar både om ett allmänt samarbete innefattande bl.a. informationsutbyte om den internationella brottslighetens utveckling och arbetsmetoder och om ett nära samarbete mellan ländernas myndigheter i konkreta ärenden. De kompensatoriska åtgärderna faller i huvudsak utanför EG-rätten. De måste därför regleras genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt samarbete.
1994:124 Kontrollen av varor och personer sou
6.3.2¶Yttre gränskontroll som kompensatorisk åtgärd
Den under avsnitt 6.2.3 nämnda yttre gränskontrollkonventionen och Schengenavtalets tillämpningskonvention är båda ett utslag av en strävan mot att EU:s yttre gränskontroll skall hållas på en hög nivå. Konventionerna inriktar sig på personkontrollen i vid mening, varmed här förstås såväl identitetskontroll som kontroll av vad de resande för med sig. Konventionernas innehåll presenteras närmare nedan under avsnitt 6.5 i de delar de är relevanta för utredningsuppdraget.
3.3¶Andra kompensatoriska åtgärder
I arbetet mot gränsöverskridande brottslighet och illegal invandring spelar utbyte information mellan länder och samarbete mellan av ländernas brottsbekämpande myndigheter en framträdande roll. Det faller i huvudsak utanför denna utrednings uppdrag att redogöra för samarbetet inom EU på detta område. Vissa av samarbetsformerna är dock så nära förbundna med hur den yttre gränskontrollen skall utföras enligt de konventioner nämnts ovan att de översiktligt bör som presenteras. En anslutning till yttre gränskontrollkonventionen innebär också anslutning till det i konventionen reglerade internationella informationssystemet med bl.a. gemensam spärrlista en förteckning en över tredjelandsmedborgare är oönskade inom EU-området med som hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten. En konvention om ett europeiskt informationssystem European Information System - EIS är under utarbetande och skall svara för nämnda spärrlista. Ett liknande informationssystem förutsätts inom Schengensamarbetet, Schengen Information System SIS som skall underlätta för myndigheterna att bevara ordning och säkerhet. Systemet består av en nationell enhet i varje stat och central enhet som står i förav en bindelse med de nationella enheterna. Myndigheter i ett medlemsland kan via dator anslutas till sökrutin som ger information om att en uppgifter viss finns registrerad hos ett visst medom en person lemsland. För närmare information om personen i fråga krävs att den nationella enheten i den frågande staten tar direkt kontakt med den nationella enheten i den medlemsstat som har uppgifter om personen registrerade. Inom EU är vidare en konvention om ett centralt europeiskt polisorgan Europol under utarbetande. Europol skall främst syssla med utväxling och samordning av underrättelser om kriminell
Kontrollen av varor och personer 1994: sou 124
verksamhet samt analys brottsaktiviteter till för medlemsstaav gagn terna. Även tullområdet finns databaserat
ett underrättelsesystem
Customs Information System CIS. - Bortsett från CIS är informationssystemen ännu inte i bruk.
6.4¶Vad är gräns och vilka och
yttre varor
personer skall kontrolleras vid denna
6.4. l Begreppet yttre gräns
En enskild stats gräns kan, enkelt uttryckt, sägas den gräns vara som omger dess territorium på land, i vatten och i luften. En sådan gräns kan utan svårighet geografiskt på karta. I princip kan anges en samma metod tillämpas vid definitionen av EU:s yttre gräns att de genom av medlemsstaternas gränser inte utgör gräns mot medlemsstat som annan anges. Den gemensamma marknadens område följer dock inte helt denna gränslinje. Skillnader föreligger mellan det område som omfattar fri rörlighet för och motsvarande område för varor personer. Eftersom den yttre gränsen ibland definieras i anslutning till frågan om var kontrollen av varor och personer från tredje land skall äga rum tillkommer områden som flygplatser och hamnar när gränsen anges.
Den inre marknadens yttre gräns för varor
Beträffande sammanfaller EU:s yttre gräns med gränsen för varor EG:s tullområde. Enligt EG:s tullkodex omfattar detta område:
Belgien - Danmark utom Färöarna och Grönland - Tyskland utom Helgoland och Büsingen - Spanien utom Ceuta och Melilla - Grekland - Frankrike utom Territoires dOutre-Mer och collectivités terri- toriales
Irland - Italien utom orterna Livigno och Campione dItalia samt de nationella vattnen av Luganosjön
Luxemburg
- Nederländerna - Portugal - Storbritannien, Nordirland, Kanalöarna och Isle of Man -
sou 1994:124 Kontrollen av varor och
personer
Tullomrädet omfattar medlemsstaternas territorialvatten,
inre vattenvägar och luftrum. Utanför medlemsstaternas territorium utgör även de österrikiska områdena Jungholz och Mittelberg samt Monaco och San Marino del EG:s tullområde.
av
Den inre marknadens yttre gräns för
personer
Beträffande persontrafiken har den yttre gränsen definierats i utkastet till den yttre gränskontrollkonventionen YGK. Enligt artikel 1f i denna konvention avses med yttre gräns:
a En medlemsstats landgräns inte angränsar till med-
som annan
lemsstats gräns samt sjögränsen.
b Flygplatser, förutom beträffande interna flygningar, varmed
förstås flygtrafik enbart inom eller mellan EG-staternas landterritorium utan mellanlandning inom tredje lands territorium.
c Hamnar, förutom beträffande inrikesturer och reguljär farjetrafik
mellan medlemsstaterna.
Yttre gränskontrollkonventionens artiklar finns fogade bilaga 2
som till betänkandet
6.4.2 Vilka och skall kontrolleras vid den
varor personer
yttre gränsen
Inledning
Vad gäller varor, såväl i godstrafik beträffande resandes
ren som bagage, finns vissa för medlemsstaterna bindande regler kontrollen
om vid den yttre gränsen. EG har kompetens att utfärda förordningar
som styr dessa procedurer.
Kontrollen av fysiska personer är inte reglerad inom EG-rätten. Åtgärderna faller under Maastrichtsfördragets s.k. tredje pelare och tillhör inte sådant EG kan utfärda direkt tillämpliga bestämmelser
som om. Gemensamma regler får staterna tills vidare söka åstadkomma genom mellanstatliga överenskommelser konventioner
- - som sedan får infogas i varje stats nationella rätt lagstiftning. Som
genom nämnts ovan råder viss oenighet mellan staterna personkontrollen
om och några konventioner har ännu inte trätt i kraft. Staterna har dock ett gemensamt intresse av att kontrollen vid den gränsen sker
yttre
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
enligt gemensamma normer och att den är effektiv. De är bundna av Romfördragets målsättning om fri rörlighet för personer och det torde
gemensam uppfattning att en stark kontroll vid den yttre vara en gränsen, jämte andra kompensatoriska åtgärder, är en förutsättning för att kontrollerna vid de inre gränserna skall kunna upphöra.
Nedan följer en översiktlig redogörelse för hur varor och personer som passerar den geografiska yttre gränsen skall behandlas från kontrollsynpunkt. Vad gäller varor bygger framställningen på EGrätten medan personkontrollen redovisas mot bakgrund av bestämmel-
i de konventioner som efter vad som nu kan förutses serna - kommer att styra denna kontroll.
Frågan om vilka varor och personer som skall kontrolleras vid den yttre gränsen kräver visst förtydligande av den definition av begreppet yttre gräns gjorts Definitionen kompliceras av att vissa
som ovan. gränsavsnitt flygplatser och hamnar kan utgöra såväl yttre som
- inre gräns. Generellt kan sägas att den person eller de varor som anländer till en flygplats eller hamn med flyg eller fartyg direkt från ett land inom gemenskapen kan ha passerat den yttre gränsen i geografisk mening utan att ha gjort det ur kontrollsynpunkt. Detta framgår bl.a. yttre gränskontrollkonventionens definition av vad
av
är yttre gräns för resande. Enligt nämnda konventions sätt att som beskriva vad som är yttre gräns är denna gräns alltså inte ett rent geografiskt begrepp. Detsamma gäller i princip för godstransporter.
Det skall tilläggas att den kontroll som avses nedan är den löpande kontrollen som enbart grundar sig på det förhållandet att en gräns passeras. Om brottsmisstanke föreligger, t.ex. misstanke om narkotikasmuggling, får naturligtvis även den interna EU-trafiken kontrolle-
Frågan vilka kontroller som får utföras i dessa situationer, ras. om vilken grad av misstanke som skall krävas för kontroll etc. behandlas
EU-gränskontrollutredningen Ju 1994:01 i dess kommande
av betänkande.
Allmänt vilka varor som skall kontrolleras vid den yttre gränsen
om
Allt gods passerar över den geografiska yttre gränsen står
som enligt tullkodexen under tullövervakning fr.o.m. införseln. Detta gäller således även gods förts från annat land inom gemenskapen om det
som under transporten förts ut från EU:s territorium. Det är emellertid endast gods från tredje land som skall kontrolleras. Beträffande EUvaror står dessa endast under övervakning tills dess deras status fastställts. Varor som skall föras ut ur ett medlemsland till tredje land skall kontrolleras i det första medlemslandet även om transporten skall
via ett annat medlemsland.
sou 1994:124 Kontrollen av varor och personer
Kontrollen av inkommande varor på flygplatser och i hamnar försvåras av att såväl EU-varor som varor utifrån kan blandas på transportmedlen och vid lossningen. Särskilda regler har därför utarbetats för kontroll av varor på dessa platser.
Särskilt om varukontrollen pá flygplatser
Varje medlemsland inom gemenskapen skall utse och bestämma vilka av deras flygplatser som skall vara öppna för trafik till och från tredje land. Endast vid dessa flygplatser International Community Airport får trafik med tredje land äga rum. Dessa flygplatser är naturligtvis normalt även öppna för trafik inom EU.
Gods som transporteras per flyg direkt från tredje land är kontroll- objekt. Om transporten skall gå vidare till annat land inom gemenskapen utan omlastning behöver varorna dock inte presenteras för tullen förrän i destinationslandet.
Beträffande gods som transporteras från ett land inom gemenskapens tullområde till ett annat via ett tredje land, gäller att dess status av gemenskapsvara måste styrkas genom dokument eller annat sätt. Viss kontroll kan alltså bli nödvändig. I vart fall för att separera gemenskapsvarorna från eventuella varor från tredje land.
Passagerare som anländer per flyg direkt från tredje land skall genomgå tullkontroll. Om de skall fortsätta med flyg till annat land inom EU och därvid lämnar planet under markuppehållet skall deras handbagage kontrolleras vid flygplansdörren eller vid gaten medan deras incheckade bagage inte kontrolleras förrän vid slutdestinationen inom EU. Anledningen till att kontrollen av handbagaget skall ske senast vid gaten är att passagerare av olika kategorier blandas i transithallarna där smuggelgods lätt kan överlämnas. Lämnar passageraren inte planet sker hela tullkontrollen, dvs. även kontroll av handbagaget, vid slutdestinationen. Flyg från tredje land med flera landningsuppehåll EU:s område kan medföra såväl resenärer från tredje land endast inom EU. Även EU-
som personer som reser resenärers handbagage kontrolleras i dessa situationer slutdestinationen eftersom de blandats med tredjelandspassagerare ombord på flygplanet. EU-resenärernas incheckade bagage skall förses med särskild märkning som befriar från tullkontroll vid slutdestinationen.
Vad som nu nämnts avser reguljär- och charterflyg. Då privat- och taxiflyg ankommer från tredje land skall tullkontrollen alltid ge-
Kontrollen av varor och
personer sou 1994: 124
nomföras vid första destinationen i EU även flyget skall ga vidare
om till annan ort inom unionen.
Kontrollerna av bagage regleras i rádsförordningarna 392591 och 182392.
Särskilt om varukontrollen i hamnar
Beträffande godstrafiken är reglerna i allt väsentligt desamma - som de som gäller för kontrollen vid flygplatser. Dvs. gods kommer
som från tredje land behöver inte presenteras för tullen förrän vid slutdestinationen inom EU om det inte lastats om i annat medlemsland och gods på fartyg som anlöpt tredje land vid något tillfälle på
resan måste delas upp i gemenskapsvaror och andra
varor.
Passagerare som reser med reguljär farjetrañk direkt mellan medlemsstater skall inte utsättas för kontroll. Trafiken betraktas
som intern.
Passagerare som reser inom EU med fartyg under anlöpt - som resan tredje land utsätts för samma kontroll från tredje
som passagerare land. Resande inom EU är alltså i denna situation berövade sin rätt att inte utsättas för gränskontroll. Orsaken till detta system är att fárjepassagerare, till skillnad från flygpassagerare, normalt inte kan checka sitt bagage utan detta blandas med övriga resenärers
fartyget.
Trafik med fritidsbåtar behandlas alltid som tredjelandstrafik och kan således utsättas för kontroller även om båtarna kommer
från ett annat land inom EU.
Bagagekontrollerna regleras även för sjötrafiken rådsför-
genom ordningarna 392591 och 182392.
Personkorztrollezz
Hur kontrollen av personer vid EU:s yttre gränser kommer
att vara utformad i framtiden beror vad medlemsländerna kommer överens om. Två konventioner som rör kontrollen av resande vid den yttre gränsen är utarbetade. Det är dels den yttre gränskontrollkonventionen YGK, dels Schengenavtalets tillämpningskonvention. Ingen
av konventionerna har accepterats av hela EU-kollektivet och de gäller alltså inte för unionen. Konventionernas bestämmelser den fysiska
om
sou 1994:124 Kontrollen av varor och personer
kontrollen och övervakningen vid den yttre gränsen är inbördes mycket lika. Yttre gränskontrollkonventionens artiklar är fogade till betänkandet som bilaga
Vad gäller frågan om vilka personer som skall kontrolleras vid den yttre gränsen skall först beaktas att den yttre gränsen inte definieras enbart som en geografisk gräns utan också med hänsyn till varifrån den resande kommer. Även den resande den geografiska
om passerat yttre gränsen räknas han som resande inom EU om han reser med flyg dock privat- eller taxiflyg eller reguljär färja utan att landa respektive angöra hamn utanför EU:s territorium. I dessa situationer skall den resande vara undantagen kontrollåtgärder. Definitionerna
av vad som är yttre gräns återfinns i artikel 1 f i YGK och i l § i
Schengenavtalets tillämpningskonvention.
Beträffande de som passerar den yttre gränsen stadgar såväl YGK som Schengenavtalets tillämpningskonvention att alla skall kontrolleras såväl vid inresa som vid utresa artikel 2 p. 1 YGK och 6 § 1 och 2
p. Schengenavtalets tillämpningskonvention. Bestämmelserna gäller både tredjelandsmedborgare och EU-medborgare. Möjligheter att genom nationell lagstiftning undanta det egna landets medborgare från kontrollen finns enligt artikel 2 p. 4 YGK. Schengenavtalets tillämpningskonvention anger i 6 § 2b p. att I samtliga fall bör åtminstone en kontroll ske för fastställande av identitet innehav
genom eller uppvisande av resedokument. Båda konventionerna att
anger inresekontroll skall prioriteras framför utresekontroll, Schengenavtalets tillämpningskonvention med det förtydligandet att sådan prioritering gäller om kontroller inte kan anordnas på grund särskilda
av omständigheter artikel 5 p. 4 YGK och 6 § Ze Schengenavtalets
p. tillämpningskonvention.
Liksom för varor uppkommer praktiska problem vid kontrollen
av personer på flygplatser och i hamnar. Såväl YGK artikel 6 som Schengenavtalets tillämpningskonvention 4 § anvisar beträffande flygplatser lösningar som i princip överensstämmer med EG:s regler för kontrollen av passagerarnas handbagage. Som nämnts
ovan behandlar nu aktuella konventioner även kontrollen resandenas
av medförda bagage. Principen är att flygpassagerare kommer från
som tredje land kontrolleras inkl. handbagage vid första anhalten inom EU. Passagerare som skall flyga till tredje land kontrolleras vid den flygplats från vilken avresan till tredje land sker. YGK innehåller vidare detaljerade bestämmelser om när kontroll skall ske i fall då flygpassagerare inom EU färdas med plan anlänt till
som reser som området från tredje land eller slutligen skall avgå till sådant land. Principen är här, liksom enligt EG:s bestämmelser rörande resandenas bagage, att passageraren praktiska skäl ofta får finna sig i att bli
av
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
underkastad kontroll i likhet med de passagerare som kommer från eller skall till tredje land.
Konventionerna innehåller inte några speciella regler för vilka passagerare som skall kontrolleras i hamnar utom vad som följer av de allmänna definitionerna av vad som är yttre gräns. Detta torde innebära att alla passagerare som anländer med fartyg som under resan angjort tredje land skall kontrolleras när passagerarna lämnar fartyget på de avtalsslutande parternas område även om fartyget närmast kommer från en hamn inom området. Vid utresa med båt som skall angöra tredje lands hamn någon gång under resan torde alla passagerare som stiger ombord vara underkastade kontroll även om fartygets nästa hamn är inom de avtalsslutande parternas territorium.
6.5¶Vilka befogenheter har de gränskontrollerande
myndigheterna och hur skall kontrollen till
6.5.1¶Inledning
Det är de enskilda staternas nationella myndigheter som ansvarar för och utför kontrollerna vid varje lands del av EU:s yttre gräns.
Varken genom EG-rätten eller i de konventioner som rör gränskontroller ges de gränskontrollerande myndigheternas tjänstemän några direkta befogenheter att utföra kontroller. Sådana befogenheter och förutsättningarna för utnyttjandet av dem måste därför regleras på nationell nivå.
Vad gäller kontrollernas effektivitet finns för varukontrollens del, med undantag för vissa speciella varuslag, inte några uttryckliga regler som anger kraven på denna. Beträffande personkontrollen ställer de konventioner som behandlar denna relativt höga krav på nivån, såväl beträffande kontrollen vid kontrollpunkterna som Övervakningen av gränsen mellan dessa. Konventionernas krav på kontroll gäller även resandes bagage och fordon.
6.5.2 Utformningen av varukontrollen och kraven dess
effektivitet
EG:s tullkodex förutsätter att varje land har en myndighet som svarar för kontrollen av varor vid den yttre gränsen samt att denna myndighet har befogenheter att kontrollera varor, transportmedel och personer på ett sätt så att en effektiv kontroll av varuflödet kan upprätthållas.
sou 1994:124 Kontrollen av varor och personer
Vilken myndighet som skall ansvara för kontrollen, hur den skall vara organiserad och vilka befogenheter den skall ha är inte reglerat genom EG-rätten. Dessa frågor måste därför tills vidare regleras genom nationell lagstiftning. Tullkodexen anger dock vissa ramar och riktlinjer för medlemsländerna att beakta, nämligen följande:
Enligt artikel 13 får tullmyndigheterna, i enlighet med de villkor som anges i gällande bestämmelser, utföra alla de kontroller som de bedömer nödvändiga för att säkerställa att tullagstiftningen tillämpas korrekt. Med gällande bestämmelser avses enligt artikel 4 p. 23 både gemenskapsbestämmelser och nationella bestämmelser.
I artikel 37 p. 1 sägs att varor som förs i gemenskapens tullom- råde skall underkastas tullövervakning från och med inforseln. De får utsättas för kontroll av myndigheterna enligt gällande bestämmelser.
I artikel 4 p. 13-14 definieras begreppen övervakning av tullmyn- digheterna och kontroll av tullmyndigheter. Övervakning av tullmyndigheterna är enligt definitionen varje allmän åtgärd som vidtas av dessa myndigheter i syfte att säkerställa att tullagstiftningen och andra bestämmelser som rör varor som är underkastade tullövervakning iakttas. Kontroll av tullmyndighet exemplifieras genom uppräkning av åtgärder som ex. kontroll av dokument, undersökning av bagage och varor som personer bär med sig och genomförande av förhör. Definitionerna ger inte myndigheterna några befogenheter utan artiklarna måste kompletteras med bestämmelser på nationell nivå eller gemenskapsnivå som preciserar vilka befogenheter myndigheterna skall ha och under vilka förutsättningar de får utövas. Eftersom bestämmelser på gemenskapsnivå saknas måste frågan regleras genom nationell lagstiftning.
Varorna skall enligt artikel 37 p. 2 kvarstå under övervakning under den tid som krävs för att fastställa deras tullstatus och i fråga om ickegemenskapsvaror till dess att deras tullstatus förändras, de förs i en frizon eller ett frilager eller återexporteras eller förstörs. Uttryckt på annat sätt innebär artikeln att även EG-varor som kommit via den yttre gränsen skall ställas under övervakning tills dess att varornas status av gemenskapsvaror fastställts och att varor från tredje land står under övervakning tills dess att de tullklarerats och därmed kommit i fri cirkulation.
Utförselkontrollen behandlas i artikel 183. Där anges bl.a. att varor som förs ut ur gemenskapens tullområde skall underkastas tullövervak-
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
ning och att de får underkastas kontroller tullmyndigheterna enligt
av gällande bestämmelser.
Utöver de ramar för kontrollverksamheten tullkodexen
som ger medlemsländerna genom nyss presenterade artiklar innehåller den bestämmelser som får anses direkt förpliktande för de sysslar med
som gränsöverskridande handel, bl.a. genom följande bestämmelser:
var och en som är direkt eller indirekt inblandad i verksamhet - som berör handel med varor är enligt artikel 14 skyldig att förse tullmyndigheterna med alla nödvändiga handlingar och upplysningar, oavsett vilket medium som används och tullmyndigheternas begäran
ge dem all nödvändig hjälp och allt detta inom föreskriven tid.
artikel 38 och 39 stadgar bl.a. skyldighet för den fört in - person som varor på gemenskapens område att befordra varorna via den rutt tullmyndigheten angivit och i övrigt enligt myndighetens eventuella anvisningar samt skyldighet att utan dröjsmål underrätta tullmyndigheterna om han tvingats avvika från vad som ålagts honom.
Tullkodexen ger alltså anvisningar om när en vara skall stå under övervakning och när den får kontrolleras. Vilka befogenheter den kontrollerande myndigheten skall ha inte annat än
anges genom exemplitiering och inte heller ges några generella direktiv hur
om kontrollen närmare skall vara utformad eller hur effektiv den skall vara. Det finns dock bestämmelser hur exportkontroll
som anger av jordbruksprodukter skall gå till och hur stor andel %] dessa
av varuposter som minst måste kontrolleras. Trots att generella bestämmelser om kontrollnivån saknas är det missvisande att säga att det är upp till varje medlemsstat att bestämma nivån på sin yttre gränskontrollverksamhet. I bakgrunden ligger det förhållandet att varje gränskontroll en enskild medlemsstat företar sker i samtliga medlemsstaters intresse vilket medför att länderna är angelägna att
om varukontrollen skall vara fullgod runt hela den yttre gränsen. Kommissionen har vid ett flertal tillfällen uttalat att de risker som är förknippade med en fri rörlighet för varor inom den
gemensamma marknaden så långt som möjligt måste minimeras med stark och
en likformig kontroll vid den yttre gränsen.
Generella krav varukontrollen i viss mån i YGK och
anges Schengenavtalets tillämpningskonvention. Dessa konventioner,
vars innehåll behandlas närmare i nästa avsnitt, gäller nämligen såväl identitetskontroll av resande som passerar den yttre gränsen
som kontroll av vad dessa för med sig.
sou 1994:124 Kontrollen av varor och
personer
6.5.3¶Utformningen personkontrollen och kraven på
av
dess effektivitet
Framställningen under detta avsnitt anger innehållet i yttre gränskontrollkonventionen YGK och Schengenavtalets tillämpningskonvention i de delar dessa konventioner berör den fysiska kontrollen vid EU:s yttre gränser. En allmän presentation konventionerna, deras
av innehåll och status har givits under avsnitt 6.2.3. Vad kon-
ovan ventionerna anger om vad som är yttre gräns och vilka
personer som skall kontrolleras vid denna har beskrivits under avsnitt 6.4. Som tidigare framhållits behandlar konventionerna såväl kontroll
av personers identitet som kontroll av vad de för med sig. Det skall ännu en gång understrykas att konventionerna inte trätt i kraft.
Vare sig YGK eller Schengenavtalets tillämpningskonvention de
ger nationella gränskontrollerande myndigheterna några befogenheter. I båda konventionerna anges att kontroller skall utföras behöriga
av myndigheter i enlighet med varje lands nationella rätt artikel 4 YGK och 6 § 1 p. Schengenavtalets tillämpningskonvention. Av konventionstexterna, i de delar där de specifikt vilka kontrollåt-
mer anger gärder som skall företas, framgår emellertid att det förutsätts att myndigheterna har befogenheter att företa tvångsåtgärder
som husrannsakan, kroppsvisitation
m.m.
Den fortsatta framställningen följer YGK. I anslutning till varje bestämmelse anges i vad män Schengenavtalets tillämpningskonvention avviker från vad YGK stadgar. YGK:s artiklar finns intagna
som
bilaga
Alla personer som korsar den yttre gränsen skall göra detta vid
en auktoriserad gränsövergázzg som står under ständig kontroll
av medlemsstaterna. Varje medlemsstat skall bestämma plats och tider för öppethållande för sina auktoriserade gränsövergångar artikel 2 I
p. och 3 YGK.
Bestämmelsen innebär till sin ordalydelse att varje gränsen,
passage av såväl in- som utresa, skall ske vid s.k. auktoriserad gränsövergång.
en Att försöka korsa den yttre gränsen på annat ställe skall i princip
vara straffbart enligt varje stats nationella rätt enligt artikel 2 Enligt
p.
5 i samma artikel kan undantag från denna bestämmelse göras beträffande lokal gränstrafik och viss trafik till sjöss
Schengenavtalets tillämpningskonvention motsvarar i detta avseende YGK utom vad gäller bevakningen gränsövergångsställena 3 §
av 1-2 p. och 6 § 3 p. Schengenavtalets tillämpningskonvention. Ordalydelsen i YGK ger närmast vid handen att gränsövergångs-
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
ställena skall stå under ständig bevakning dygnet runt, oavsett om de är öppna eller inte. Enligt Schengenavtalets tillämpningskonvention skall en stängd gränsövergång behandlas på samma sätt som gränsen mellan gränsövergångarna, vilket inte förutsätter ständig bevakning.
I Schengenavtalets tillämpningskonvention exemplifieras den sjötrafik
för vilken undantag kan göras med kustfiske och fritidsbåtar.
Gränsavsnitten mellan de auktoriserade gränsävergångarna skall övervakas med mobila enheter eller på annat lämpligt sätt och vara lika effektiv längs hela den yttre gränsen artikel 3 YGK.
Konventionen förutsätter att varje medlemsland håller en enhetlig kontrollnivå längs hela sin del av den yttre gränsen. Föreskrifter som närmare reglerar hur effektiv bevakningen skall vara saknas ännu för den yttre gränskontrollkonventionen. Det kan dock förutsättas att kraven blir stränga. EU:s medlemsländer är ömsesidigt beroende av varandra när det gäller den yttre gränskontrollen. Brister i fråga om kontrollens effektivitet hos något av medlemsländerna kan leda till att
olovligt tar sig över den yttre gränsen och sedan, till följd personer av att kontrollen i princip skall upphöra vid de inre gränserna, även kan ta sig i andra medlemsländer utan att upptäckas.
Schengenavtalets tillämpningskonventions bestämmelser om övervakning av gränserna mellan gränsövergângarna motsvarar i stort sett YGK:s 6 § 3 p. och 5 Schengenavtalets tillämpningskonvention. I Schengenavtalets tillämpningskonvention anges dock uttryckligen att bevakningen med rörliga enheter även gäller gränsövergångarna utanför normalt öppethållande. I Schengenavtalets tillämpningskonvention definieras kontrollens effektivitet på det sättet att den skall genomföras på sådant sätt att den inte uppmuntrar någon att försöka undvika kontroll vid gränsövergång.
Alla personer som passerar den yttre gränsen skall underkastas sådan visuell kontroll att deras identitet kan fastställas genom undersökning av deras resedokument artikel 5 p. 1 YGK Beträffande tredjelaizdsmedborgare skall vid inresa kontroll dessutom ske av att de har erforderliga tillstånd att E Uss yttre gräns, att de inte
passera förekommer på den lista över icke önskvärda personer som skall upprättas och att de har tillräckliga medel för sitt uppehälle och för sin återresa hem eller till annat icke-medlemsland där de kommer att bli mottagna artikel 5 p. 2 och artikel 7 YGK.
Kontrollen deras fordon och bagage skall ske för att
av personer, upptäcka och förhindra hot mot allmän säkerhet och ordning samt för att bekämpa illegal invandring. Kontrollerna skall utföras i enlighet
sou 1994:124 Kontrollen av varor och personer
med medlemsländernas lagar och medlemsländerna skall vid kontrollen ta hänsyn till samtliga medlemsstaters intressen artikel 5 p. 5-6 YGK.
Artiklarna reglerar sedvanlig passkontroll för medborgare i medlemsland torde det vara tillräckligt med legitimation som styrker medborgarskap och beträffande tredjelandsmedborgare den
- kontroll är nödvändig för att fastställa deras rätt till inresa.
som Spärrlistan har presenterats ovan under avsnitt 6.2.3. Vidare anges syftet med kontroll av fordon och bagage. Förutom vad som sägs om flygpassagerare i YGK ovan under 6.4.2 stadgas inte något
se
särskilt att bagagekontroll skall ske. Konventionen synes förutsätta
om att sådan kontroll äger rum.
Motsvarande bestämmelser i Schengenavtalets tillämpningskonvention är något mer detaljerade men överensstämmer i princip med
YGK:s 6 § 1-2 jfrd med 5 § Schengenavtalets tillämpningskonvention. I Schengenavtalets tillämpningskonvention anges uttryckligen
att kontroll av bagage och fordon bör ske vid kontrollen av inresande utländska medborgare.
En lista över personer som skall vägras inresa pá medlemsländernas territorier skall upprättas. Inga medborgare i medlemsländerna fär sättas upp pá listan artikel 10 YGK.
I artikel lO återfinns den bestämmelse som närmare beskriver den tidigare omtalade spärrlistan som skall innehålla namn på personer
på grund tidigare brottslighet eller av andra orsaker är som av oönskade pá EU:s område.
i Schengenavtalets tillämpningskonvention finns motsvarande bestämmelse i 96 § jfrd med definitionen i l §.
Konventionerna talar om effektiva kontroller och om att kontrollnivån skall lika längs hela den gränsen. Även det inte
vara yttre om anges hur effektiv eller tät kontrollen skall vara kan annan
- tolkning inte göras än att kraven medlemsländerna är höga. Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller ett allmänt åtagande för medlemsstaterna att sätta lämpliga medel i tillräckligt antal för genomförandet kontroll och bevakning av yttre gränser.
av Båda konventionerna innehåller dessutom bemyndiganden för respektive konventions kommitté att utfärda detaljerade bestämmelser
det praktiska tillvägagångssättet vid kontrollernas utförande. Enligt om uppgift från Sveriges delegation vid de europeiska gemenskaperna i Bryssel har sådana tillämpningsföreskrifter utarbetats inom Schengensamarbetet. Föreskrifterna är dock sekretessbelagda.
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
6.6 i
Organisationen av gränskontrollen några av
EU:s medlemsstater
6.6.1¶Inledning
Sammanställningen nedan bygger i huvudsak på en enkätundersökning utredningen gjort med bistånd Utrikesdepartementet och de svenska
av ambassaderna i respektive land. Utredningen har dessutom gjort ett studiebesök i Storbritannien och där bl.a. sammanträffat med företrädare för brittiska Inrikesministeriet och den centrala brittiska tullmyndigheten. Vidare har viss information erhållits från den svenska tullens pågående metodutredning som besökt Frankrike, Storbritannien och Tyskland.
Allmänt kan sägas att den övergripande organisationen den yttre
av gränskontrollen i de länder vars system undersökts liknar den svenska. Tullmyndigheterna svarar för varukontrollen medan polisen sköter utlänningskontrollen. Myndigheterna har i en del av de undersökta länderna vissa befogenheter inom varandras ansvarsområden och samarbetar på sätt som påminner de svenska myndigheternas.
om
6.6.2 Danmark
Tullen handhar kontrollen införsel vid samtliga gräns-
av av varor övergångar och längs sjö- och landgränserna. Tullmyndigheten ansvarar för varukontrollen på det sättet att införseldokument kontrolleras mot varuinnehåll. Tullen har rätt att öppna containrar och andra lastutrymmen samt att utföra kroppsvisitation har bara
men en
skatte- och avgiftsmyndighets befogenheter. Om misstanke brott
om uppstår kommuniceras detta med polismyndigheten verkställer
som utredning. Undantag gäller då brottet är ringa och i fråga
personen erkänner. Tullen kan då klara av saken administrativt att
genom
utfärda ett betalningsföreläggande. Polismyndigheten kan inte utföra
varukontroll vid gränspassage inte brottsmisstanke föreligger.
om
Ansvaret för personkontroller är uppdelat mellan Justitieministeriet som har det övergripande politiska ansvaret och Rigspolitiämbetet som är ytterst ansvarigt för kontrollarbetets genomförande och organisation. Vid gränsövergångarna handhas personkontrollen de lokala
av polisdistrikten under ledning polismästare. Enbart polisen har
av en befogenheter att utföra personkontroller, aldrig tullen. Längs Danmarks landgräns mot Tyskland har viss uppdelning kontrollarbetet
av
sou 1994:124 Kontrollen av varor och personer
gjorts mellan den danska polisen och tyska gränskontrollmyndigheter. Arrangemanget har utarbetats av en särskilt tillsatt bilateral arbetsgrupp under höstenvintern 199394. Den danska polisen arbetar i enlighet med Retsplejeloven, vilken föreskriver skyldighet för samtliga personer som passerar den danska gränsen att uppge namn och födelsedatum. Underlåtenhet att efterfölja denna uppfordran medför rätt till ingripande från polisens sida.
Uppdelningen mellan tullens och polisens ansvarsområden och befogenheter är markant. Samarbete förekommer dock myndigheterna emellan, men i princip endast inom ramen för narkotikabekämpning. Någon egentlig ledningsstruktur för samarbetet mellan tull och polis har inte utarbetats utan samordningen sker på behovs- och ad hoc basis från fall till fall.
6.6.3 Frankrike
Varukontrollen faller under de franska tullmyndigheternas ansvarsområde. Med stöd av den franska tullagen kan tulltjänstemännen i princip utföra samma slags kontroller som tulltjänstemännen i Sverige. Den franska tullens befogenheter är dock inte begränsade till gränsavsnitten utan gäller över hela det franska territoriet. Den franska tullens arbetsmetoder präglas av stor rörlighet. Enligt uppgift är än 4 000
mer tjänstemän placerade i rörliga kontrollgrupper.
Personkontrollen är polisens ansvarsområde. Den franska tullen deltar dock i denna kontrollverksamhet.
Utvecklingen i Frankrike går mot ett utökat samarbete mellan tull och polis. Myndigheterna har dock sina egna ansvarsområden. Sedan tre år pågår försöksverksamhet vid ett antal gränsområden där
man delar upp övervakningspass mellan mobila enheter från tullen respektive polisen. Samverkan i övrigt går till så att den andra myndigheten kallas om den kontrollerande uppdagar eller misstänker brott inom den andra myndighetens ansvarsområde.
6.6.4 Grekland
Ansvaret för kontrollen av varor ligger det grekiska Tullverket. Tullen kan göra stickprovskontroller och om väl grundade skäl för
misstanke om oegentligheter föreligger ingående kontroller
- mer som t.ex. kroppsvisitationer.
Personkontroller utförs av polismyndigheten.
Kontrollen av varor och personer
Kustbevakningen helt självständig myndighet sorterande under
är en Sjöfartsministeriet och den har total jurisdiktion i landets alla hamnar.
Myndigheterna utför inte kontroller inom varandras ansvarsområden. Varje myndighets uppgifter är klart avgränsade. Vid gränsstationerna är ofta tull och polis samlokaliserade och samarbetet kan fungera väl på lokal nivå. När frågor om samverkan leds upp på högre nivåer skapas intressekonflikter. Ett embryo till central underrättelseenhet, med en samordnande funktion mellan Polisen, Kustbevakningen och Tullverket har satts upp Ministry of Public Order.
6.6.5¶Tyskland
För kontrollen av varor från länder utanför EU svarar den federala tullen Bundeszollverwaltung som sorterar under Finansministeriet.
För kontrollen av personer från länder som inte är medlemmar i EU
den federala gränspolisen Bundesgrenzschutz som lyder under svarar Inrikesministeriet. Undantag är Bayern där den delstatli ga gränspolisen Bayerische Grenzpolizei har motsvarande uppgift.
Gränspolisen och tullen har vid de yttre gränserna oinskränkt rätt att undersöka personer respektive varor och transportmedel etc. utan krav att brottsmisstanke föreligger.
Kontrollen vid Tysklands yttre land- och vattengränser sker genom ett organiserat och i rättsakter reglerat samarbete mellan tull och gränspolis. Detta innebär i praktiken att dessa myndigheter t.ex. vid gränserna mot Polen och Tjeckien genom en schemalagd arbetsordning delar på kontrollfunktionen och respektive myndighet tar, när den är i tjänst, över den andras befogenheter. Denna ordning gäller såväl för arbetet vid gränsstationerna som för de mobila grupper som övervakar gränsen mellan dessa. Det är bara vid själva gränsen som myndigheterna tar över varandras befogenheter sätt som beskrivits. Den vidare uppföljningen av olika former av gränsöverträdelser handläggs av den myndighet inom vars ansvarsområde överträdelsen hör.
6.6.6 Storbritannien
HM Customs and Excise svarar för all varukontroll. Med stöd av den brittiska tullagen CEMA 1979 kan de utföra i princip samma kontroller som tullen gör i Sverige. Tullarbetet i Storbritannien präglas av rörlighet och specialisering. Vid gränserna utförs kontrollarbetettill stor del av rörliga grupper, s.k. FASTs Flexible Anti smuggling Teams. För närvarande finns ca 170 sådana grupper med 10-15
Kontrollen av varor och personer sou 1994:124
tulltjänstemän i varje. De skall kunna rycka ut och utföra kontroller i olika geografiska områden där risk för smuggling konstaterats. Grupperna är inriktade pá att leta efter varor som är förbjudna att införa och de är inte sällan specialiserade på viss typ av trafik, t.ex. lastfartyg, lastbilstrafik etc.
För personkontrollen ur invandraraspekt svarar HM Immigration Service. För personkontrollen i övrigt, bl.a. ur anti-terroristaspekt,
polisen Special Branch. Special Branch utgör en del av svarar Special Operations organisatoriskt är knuten till de brittiska
som
polismyndigheterna.
Generellt sett sköter respektive myndighet sin uppgift utan något organiserat samarbete med de övriga. Samarbete förekommer dock på förekommen anledning, t.ex vid narkotikaspaning i s.k. joint operations, främst mellan tull och polis.
III KONSEKVENSER AV ETT
MEDLEMSKAP
7¶Vilka blir
Sveriges yttre gränser vid ett EU-medlemskap och vilka regler
kommer att för kontrollen där
gälla
Under detta kapitel allmän översikt vad EU-medlemskap
ges en av ett innebär för svensk del vad gäller kontroller vid gränser kommer,
som eller kan komma, att utgöra delar av EU:s yttre gräns. Framställningen är i huvudsak en sammanfattning vad redan
av som sagts ovan om regleringen inom EU, här svensk synvinkel, med vissa
sett ur tillägg och preciseringar rör svenska förhållanden. Frågorna
som om vilka krav som kan anses gälla för den svenska gränskontrollens styrka och effektivitet vid ett medlemskap och hur den yttre gränskontrollen bör organiseras behandlas i avdelning IV nedan.
7.1¶Sveriges gränser vid ett yttre EU-medlemskap
För en allmän definition av begreppet EU:s yttre gräns hänvisas till avsnitt 6.4 ovan.
För Sveriges del blir hela sjögränsen yttre gräns. Något undantag för sjögränser som angränsar till annat medlemslands sjögräns finns inte i EG:s tullkodex eller presenterade konventioners definitio-
ovan ner av vad som är yttre gräns. Alla hamnar kommer att utgöra del
av yttre gräns. Några hamnar där det endast förekommer inrikestrafik eller reguljär färjetrañk mellan medlemsstaterna finns för närvarande inte längs Sveriges kuster. Flygplatserna kommer att utgöra yttre gräns för ankommande och gods från tredje land. Om land-
personer gränserna mot Finland och Norge blir inre eller yttre gränser beror om dessa länder väljer att bli medlemmar i EU eller inte.
Vilka blir Sveriges yttre gränser sou 1994:124
7.2¶Vilka regler kommer att gälla för kontrollen vid
Sveriges yttre gränser
7.2.1¶Inledning
Kort sammanfattat kan sägas att reglerna för den yttre gränskontrollen i Sverige blir desamma för EU:s övriga medlemsstater. Detta är
som i vart fall utgångspunkten. Vårt förhållande till våra nordiska grannländer kan dock innebära vissa undantag, främst vad gäller kontrollen vid de eventuella yttre landgränserna men även beträffande trafiken i övrigt mellan Sverige och nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Det skall påpekas att Sverige vid medlemsförhandlingarna framhållit att hänsyn måste tas till den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid genomförandet av den fria rörligheten för
och den därtill följande skärpta gränskontrollen gentemot personer icke-EU-länder se Ds 1994:48 s 219.
7.2.2 Varukontrollen vid Sveriges yttre gränser i ett
EU-perspektiv
Med ett EU-medlemskap följer anslutning till EG:s tullunion. EG:s
en tullkodex föreskriver bl.a. bestämmelser för import och
gemensamma export från och till tredje land för medlemsländerna. Bortsett
av varor från särskilda bestämmelser för vissa varuslag och för vilka varor medförda resande skall kontrolleras vid flygplatser och i
av som hamnar, saknas uttryckliga regler för hur kontrollen skall gå till, hur stark den skall vara och vilka kontrollbefogenheter myndigheterna skall ha. Närmare föreskrifter för kontrollen får därför tills vidare i huvudsak regleras nationellt. Tullkodexen förutsätter att varje medlemsland har myndigheter som ansvarar för kontrollen samt att
dessa myndigheters tjänstemän har erforderliga befogenheter. Hur den
svenska gränskontrollen är organiserad har beskrivits ovan i avsnitt 4. Vad gäller de svenska myndigheternas generella befogenheter vid Varukontrollen i ett EU-perspektiv har denna fråga granskats av Tullanpassningsutredningen, vars förslag SOU 1994:89 i princip inte innebär några förändringar i förhållande till gällande rätt i nämnt avseende. Tullanpassningsutredningens förslag till ny tullag och ny tullförordning innebär att reglerna om myndigheternas befogenheter
till att i princip endast gälla kontroll av gods som passerar anpassas den yttre gränsen, dvs. vid import och export från och till tredje land. Beträffande den styrka eller nivå på kontrollen vid den yttre gränsen
sou 1994:124 Vilka blir Sveriges yttre gränser
som gäller för EU:s medlemsstater finns uttalanden från Kommissionen att det är viktigt att kontrollen är stark och likformig. För svensk del bestäms kontrollniván genom den principiella inriktning av verksamheten och den medelstilldelning som statsmakterna beslutar samt de verksamhetsöverenskommelser som Generaltullstyrelsen träffar med de regionala tullmyndigheterna och som genom ytterligare överenskommelser förs ut på lokal nivå, för genomförande i samverkan med bl.a. Kustbevakningen. Denna ordning rubbas inte av ett medlemskap.
7.2.3¶Utlänningskontrollen vid Sveriges yttre gränser i ett
EU-perspektiv
Som ovan framhállits är utlänningskontrollen inte reglerad inom EU. Än sä länge är det nationella rätt styr denna. Enighet
staternas som synes råda inom EU att genomförandet av den fria rörligheten för personer förutsätter att framsteg gjorts när det gäller att garantera säkerhet och att förhindra illegal invandring, narkotikasmuggling osv. En av de s.k. kompensatoriska åtgärder som krävs är en stark kontroll av EU:s yttre gränser. Eftersom EU saknar kompetens att utfärda direkt tillämpliga bestämmelser måste frågan lösas genom mellanstatliga överenskommelser. Samarbetet staterna emellan sker sedan tillkomsten av Maastrichtfördraget inom detta fördrags s.k. tredje pelare del VI artikel K. Vilka regler som blir gällande för svensk del i detta avseende beror på vad medlemsstaterna kommer överens om. Sverige har vid medlemsförhandlingarna åtagit sig att tillträda de konventioner som ligger färdiga för undertecknande. Vad avser det utvecklingssamarbete som sker när det gäller utarbetandet av yttre gränskontrollkonventionen och andra instrument som ännu inte ligger färdiga för undertecknande kommer Sverige vid medlemskap att befinna sig i samma position som övriga medlemsländer Anslutningsavtalet artikel 3 och jfr Ds 1994:48 s. 219.
7.2.4 Det nordiska perspektivet
Beroende på utfallet av folkomröstningarna i vara nordiska grannländer kan situationen bli den att Sverige får en yttre landgräns mot Finland ocheller Norge samt att fartyg och flyg fran dessa länder jämte Island skall betraktas som tredjelandstrafik. Vad detta får för
Vilka blir Sveriges yttre gränser
konsekvenser vad gäller gränskontroller mot dessa länder måste till viss del anses oklart i dagsläget.
Vad gäller varukontrollen kommer den i princip att kunna utföras som i dag. Huruvida varukontrollen behöver skärpas eller förändras på annat sätt vid ett EU-medlemskap är fråga måste ställas
en som generellt och inte bara vad gäller gränstrafiken mellan Sverige och nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Denna fråga behandlas nedan i avdelning IV.
Utlänningskontrollen vid eventuella yttre gränser mot de nordiska länderna är något mer komplicerad. Som beskrivits under kapitel 4.2.2 gäller inte passtvång för nordiska medborgare vid inom Norden.
resor Svensk polis företar i dag, med bistånd tullen, vissa kontroller i
av resandetratiken från de nordiska länderna för att kontrollera de resandes nationalitet. Skulle Sverige gå med i EU i dag så skulle det, i vart fall formellt sett, inte krävas några omedelbara förändringar. En annan sak är att andra medlemsländer kan kräva att Sverige skärper kontrollen. Det är alltjämt de enskilda staternas nationella rätt som styr utlänningskontrollen. I ett längre perspektiv och med beaktande av de konventionstexter som utarbetats kan förstärkning
en av utlänningskontrollen gentemot de nordiska länderna behövas. Frågan är avhängig vad medlemsstaterna inom EU kommer överens om och om någon konvention trätt i kraft vid Sveriges tillträde till EU.
I utkastet till yttre gränskontrollkonventionen har Danmark fått följande undantag antecknat:
The Kingdom of Denmark declares that controls at Denmarks external Community frontiers will be carried out with the due regard for the obligations incumbent for Denmark within the framework of the Nordic Passport Union.
During a transitional period, controls will be conducted
as a combination of the effective controls that the other Nordic countries carry out at their external frontiers and the controls that be made
can within the framework of the Nordic Passport Union at the internal Nordic frontiers between Denmark and the other Nordic countries.
These combined controls will be carried out both to the intrests of the Nordic countries and to those of the Community Member States and they will be as effective as the controls that will be established at the external frontiers of the other Community member states.
Moreover the Kingdom of Denmark does not undertake to out
carry controls on nationals of Finland, Iceland, Norway Sweden entering
or Denmark via an external Community frontier according to standards for such controls that are stricter than the regulations that apply to
sou 1994:124 Vilka blir Sveriges yttre gränser
nationals of Member States entering Denmark via external
an
Community frontier.
Med ett undantag som Danmarks skulle alltså endera gränskontroll-
av konventionerna kunna fungera parallellt med den nordiska passkontrollöverenskommelsen. I vart fall på det sättet att nordiska medborgare fortfarande inte behövde pass eller några tillstånd för
resor inom Norden. Enligt undantaget skulle nordiska medborgare behandlas på samma sätt som EU-medborgare som passerar den yttre gränsen, dvs. endast uppvisande av handling som styrker medborgarskap kan krävas. Det bör dock observeras att identitetskontrollen vid den
yttre gränsen skall vara hundraprocentig enligt konventionerna. Inte
ens landets egna medborgare har, om det inte föreskrivs särskilt, rätt att passera över den yttre gränsen på annat ställe än vid auktoriserad
en gränsövergång där deras identitet skall kontrolleras. Detta innebär t.ex. att obevakade gränsövergångsställen inte kan finnas kvar inom Norden på de ställen där gränserna mellan de nordiska länderna också blir en del av EU:s yttre gräns. I sammanhanget skall det
upprepas att finns möjlighet för undantag från konventionsbestämmelserna för s.k. lokal gränstrañk. Sådana undantag skulle förmodligen med nödvändighet behövas vid gränserna mot Finland och Norge för dem på
som grund av sitt arbete eller av annan orsak regelbundet behöver korsa gränsen på annat ställe än vid en auktoriserad gränsövergång.
Det bör än en gång understrykas att utlänningskontrollen ännu inte är slutligt reglerad inom EU. Vad sagts det nordiska
som ovan om perspektivet måste därför till viss del med nödvändighet grunda sig på spekulationer med grund i de konventionsutkast för tillfället finns.
som
IV ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
8 med vissa
Inledning, utgångspunkter
för det fortsatta resonemanget
8.1¶Hur skall de oklarheter som fortfarande råder
beträffande den yttre gränskontrollen hanteras
i utredningen
Utredningsarbetet bedrivs under de förutsättningarna att flera faktorer som är avgörande för svaret frågan hur Sveriges framtida yttre gränskontroll bör se ut alltjämt är osäkra eller oklara. Närmast nedan följer en uppställning av dessa jämte en redovisning av de ställningstaganden som gjorts till hur frågorna skall behandlas i utredningen med angivande av skälen härför.
8.1.1 Gränserna mot Finland och Norge
Innan folkomröstningarna genomförts i Finland och Norge kan man inte veta om Sverige får någon yttre landgräns.
Frågan om yttre landgräns är av avgörande betydelse vid bedömningen av vilka totala resurser som krävs för att en stark yttre gränskontroll skall kunna upprätthållas. Organisationen av en kontroll vid landgränsen kan också, grund av olika geografiska förutsättningar, kräva en annan utformning än kontrollen vid sjögränsen och vid kusten. Möjligheten att Finland ocheller Norge väljer att stå utanför EU är en realitet som man måste ta hänsyn till. Frågan om gränskontroller vid våra yttre landgränser berörs nedan under avsnitt 9.6, medan den fortsatta framställningen i övrigt utgår från att Sverige inte får någon yttre landgräns.
Inledning, med vissa utgångspunkter sou 1994:124
1.2¶Utlånningskontrollen och gränskontroll-
konventionerna
Så länge inte samtliga EU:s medlemsstater ratificerat YGK och så länge inte heller Schengenavtalets tillämpningskonvention gäller för EU-länderna är det osäkert vilka regler som kommer att gälla för utlänningskontrollen vid EU:s gränser. Även utgår från
yttre om man att de centrala bestämmelserna i nämnda konventioner kommer att gälla för EU:s medlemsstater kvarstår osäkerhet om hur konventions texterna skall tolkas i vissa delar.
Om Sverige tillträder någon av konventionerna måste den konventionens bestämmelser införas i svensk rätt. Detta bör ske först när konventionstexten är slutligt utformad och när det står klart att Sverige är bland de avtalsslutande parterna. Förutsättningar att redan helt
nu anpassa svensk lag till någon av konventionerna föreligger inte. Dels
grund av att det föreligger två konventionsförslag, visserligen
mycket lika vad gäller yttre gränskontroll olikheter förekommer,
men dels av den anledningen att konventionstexterna kan komma att revideras.
Denna slutsats hindrar dock inte att konventionstexterna beaktas inom ramen för uppdraget. Tvärtom bör förslagen effektivisering
om av gränskontrollen utformas i samstämmighet med vad konventionerna anger.
Resonemanget om utlänningslagstiftningen utvecklas något i avsnitt 9.4 nedan.
8.1.3 Nivån kontrollen längs den yttre gränsen
Yttre gränskontroll är en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater vad gäller praktisk tillämpning. Någon enhetlig uppfattning styrkan
om på kontrollen eller praxis på området torde inte stå att finna inom EU. Att mer konkret definiera vad som menas med en stark och effektiv kontroll är därför svårt.
Utredningsuppdraget består i att organisera den svenska gränskontrollen så effektivt som möjligt inom ramen för befintliga eller med
mindre resurser. Huruvida en sådan kontroll är tillräckligt stark
-med EU:s mått mätt är till stor del en fråga för framtiden att besvara. Enhetliga normer för den yttre gränskontrollens styrka torde komma att växa fram genom dialoger och överenskommelser mellan medlemsstaterna. I den mån slutsatser om krav på kontrollnivån kan
sou 1994:124 Inledning, med vissa utgångspunkter
dras redan nu skall naturligtvis detta beaktas vid förslagen till organisation av de gränskontrollerande myndigheternas verksamhet.
8.2¶Behöver formerna för den svenska
gräns-
kontrollen förändras vid ett
EU-medlemskap
Något Förenklat kan gränskontrollen delas i sådan kontroll
upp som sker vid kontrollplatserna, dvs. vid tullplatserna och vid passkontrollorterna, och kontroll bestående i övervakning av gränsen mellan kontrollplatserna, Denna uppdelning är aktuell även i ett EU-perspektiv. Passkontrollorterna kommer, vid tillträde till endera de nämnda
av gränskontrollkonventionerna, att utgöras s.k. auktoriserade
av gränsövergångsställen. På samma sätt som nu kommer gods att få föras över gränsen på varje plats tullmyndigheten anvisar. De
som auktoriserade gränsövergångarna kommer med nödvändighet även att bli tullplatser, dvs. såväl varu- personkontroller kommer ske
som att där. Gränskontrollkonventionerna föreskriver övervakning den yttre
av gränsen mellan de auktoriserade gränsövergångsställena. Sådan övervakning förekommer i Sverige i dag. Så här långt kan
mot bakgrund av vad som nyss anförts konstateras att de grundläggande formerna för den svenska gränskontrollen kan bestå vid med-
ett lemskap. Vad som tillkommer vid en anslutning till någon
av gränskontrollkonventionerna är en i princip undantagslös identitetskontroll av resande som passerar ut över den yttre gränsen, dvs. med destination tredje land. De måste de auktoriserade gräns-
passera övergångsställena där kontrollen skall utföras. Detta innebär
en förändring i förhållande till dagens svenska förhållanden. Någon utresekontroll förekommer i princip inte i Sverige i dag. Som
ovan redovisats bör inte den svenska utlänningslagstiftningen ändras ännu med sikte utresekontrollen. Dock bör inom för denna
ramen utredning hänsyn tas till att sådan kontroll kan bli aktuell när förslag till organisation av de gränskontrollerande myndigheternas verksamhet lämnas.
EG har utfärdat bestämmelser vissa typer varukontroller
om av som inte förekommer i Sverige. Det gäller kontroller
av varors produktsäkerhet och kontroller i syfte att förhindra varumärkesintrång. Dessa för tullmyndigheterna nya uppgifter påverkar dock inte organisationen av kontrollverksamheten.
Inledning, med vissa utgångspunkter sou 1994:124
8.3 Behöver den svenska gränskontrollen förstärkas
vid ett EU-medlemskap
8.3.1¶Inledning
Kontroll vid EU:s yttre gräns sker i samtliga medlemsstaters intresse. Kommissionen har vid ett flertal tillfällen uttalat att de risker som är förknippade med fri rörlighet varor måste minimeras med en en av stark yttre gränskontroll. Medlemsstaterna synes vidare vara eniga om förutsättning för att fri rörlighet för personer skall kunna införas att en kontrollen resande vid de yttre gränserna är stark. Dessa är att av generella uttalanden och uppfattningar är svåra att översätta till konkreta krav på kontrollens styrka. Gränskontrollkonventionerna ger betydligt handfastare för kontroll resande bl.a. med kraven normer av på rörliga gränskontrollstyrkor och, vad gäller Schengenavtalets tillämpningskonvention, stadgande om att kontroll av bagage genom och fordon bör ske vid kontrollen inresande utländska medborgare. av Vidare finns i EG:s reglering av jordbruksområdet bestämmelser som direkt kontrollfrekvensen och metoderna för kontroll av vissa anger varuslag vid den yttre gränsen.
8.3.2 Kontrollen vid kontrollplatserna
Nivån på varukontrollen vid de svenska tullplatserna i dag anges i Generaltullstyrelsens verksamhetsöverenskommelser som bygger på regeringens direktiv med de regionala tullmyndigheterna. Kontroll- frekvensen dels i procent av trafiken och i vissa fall med anges angivande antal timmar som skall avsättas för kontrollverksamav heten. Kontrollinsatserna varierar mellan regionerna och beroende på vilket land trafiken kommer ifrån. Det går i nuläget inte att bedöma varukontrollen är tillräckligt stark i ett EU-perspektiv. Skulle det om visa sig kontrollinsatsen måste höjas kan det ske inom ramen för att nuvarande organisation. Direktiv om höjningen kan då ges, t.ex. verksamhetsöverenskommelserna. l det sammanhanget måste genom prövning göras tillräckliga resurser för en höjning finns. en av om En anslutning till endera gränskontrollkonventionen torde, med hänsyn till konventionernas ordalydelser, innebära att nivån på kontrollen resande måste höjas i den meningen att deras bagage och av transportmedel måste kontrolleras i högre grad än vad som nu sker. Detta torde i vart fall gälla om Schengenavtalets tillämpningskonvention träder i kraft med Sverige som avtalspart.
sou 1994:124 Inledning, med vissa utgångspunkter
Den utlänningskontroll som i dag förekommer vid inresa till Sverige är hundraprocentig i den meningen att alla här bortses från resande
inom Norden måste visa pass och, i erforderliga fall, att de har
tillstånd till inresa och vistelse här. Någon skärpning på det området är alltså inte aktuell bortsett från att ett moment kan tillkomma i form av undersökning av att den resande inte förekommer på sådan spärrlista som förutsätts i gränskontrollkonventionerna.
Slutligen måste en utresekontroll där resandenas identitet kontrolleras upprättas om konventionerna blir gällande med nuvarande lydelse. Detta innebär en kraftig skärpning i förhållande till nuvarande utresekontroll.
8.3.3 Kontrollen mellan kontrollplatserna
Som redovisats ovan utförs övervakningen av våra gränser mellan kontrollplatserna i princip av Kustbevakningen. Här bortses från våra landgränser. Tull och polis har små eller inga resurser avsatta for allmän övervakning. Kustbevakningen har ett självständigt ansvar vad gäller varukontrollen men saknar ännu i princip direktiv vad gäller övervakning inriktad på illegal invandring.
Kustbevakningens samarbete med tull och polis fungerar väl enligt vad de myndigheter utredningen besökt uppgivit. De rapporteringar Kustbevakningen avger till de andra myndigheterna kan som regel följas upp. Några generella brister i kontrollens effektivitet har inte framkommit.
Gränskontrollkonventionerna föreskriver att gränsavsnitten mellan de auktoriserade gränsövergångarna skall bedrivas med mobila enheter eller annat lämpligt sätt enligt YGK och att den skall vara lika effektiv längs hela den yttre gränsen. I praktiken är det så det fungerar i Sverige i dag även om sättet för kontrollen inte är uttryckligen reglerad. Såväl Kustbevakningen som den gränskontrollerande myndighetspersonal som finns land är mobil, även om det bara är Kustbevakningen som utför den faktiska patrulleringen. Mot bakgrund härav och med hänsyn till vad som tidigare sagts om att det inte i dag går att avgöra om den svenska gränskontrollen är tillräckligt stark i ett EU-perspektiv, kan konstateras att någon omorganisation av kontrollverksamheten mellan kontrollpunkterna i princip inte är nödvändig vid ett medlemskap. Däremot bör formerna för kontrollen komma till tydligt uttryck i direktiv till myndigheterna eller på annat sätt. Detta för att tillskapa ett enhetligt arbetssätt och för att undanröja eventuella oklarheter vid samverkan myndigheterna emellan.
Inledning, med vissa utgångspunkter sou 1994:124
8.4¶Kan gränskontrollens effektivitet och
styrka höjas inom ramen för befintliga resurser
Även bortsett från eventuellt medlemskap i EU bör naturligtvis
ett frågan ställas om gränskontrollverksamheten bör bedrivas på annat sätt för att bästa möjliga resultat skall uppnås. Vid den undersökning av myndigheternas arbetssätt som utredningen gjort, i form av studiebesök och samtal med företrädare för myndigheterna, har det generellt inte framkommit något som tyder på resursslöseri i form dubbel-
av arbete, ineffektiva arbetsmetoder eller annat. Med säkerhet finns det lokalt förutsättningar att utveckla samarbetet mellan myndigheterna olika sätt genom ett ökat utbyte av information, utvecklande av samutnyttjandet av utrustning, personal och lokaler m.m. Som nämnts ovan förekommer lokala variationer på arbetssätt och samarbetsformer. Det för dock för långt för denna utredning att undersöka de enskilda lokala förhållandena och lämna förslag på förbättringar för varje geografiskt område. Detta måste vara en uppgift för myndigheterna själva. Det är i sammanhanget enligt min uppfattning viktigt att en sådan översyn görs av myndigheterna för att bästa utnyttjande av de samlade resurserna skall kunna uppnås.
När någon myndighets personal utför arbete inom annan myndighets ansvarsområde är det en grundläggande förutsättning att det finns klara direktiv om vad som skall göras och regler om hur långt befogenheterna sträcker sig i olika sammanhang. Svensk rätt innehåller relativt vittgående möjligheter till denna typ av myndighetssamarbete och författningarna anger också vad som gäller om befogenheter i dessa situationer. För det fall oklarheter föreligger vad gäller måste
om som de undanröjas.
8.5¶Sammanfattning för det av utgångspunkterna
fortsatta resonemanget
Formerna för gränskontrollerna kan vid ett EU-medlemskap i princip se ut som de gör i Sverige i dag, dvs. varu- och utlänningskontroll vid fasta kontrollplatser samt övervakning gränsen mellan kontroll-
av punkterna.
En skärpning av inrese- eller införselkontrollen är, såvitt kan - nu bedömas, inte påkallad av det skälet att Sverige blir medlem i EU. Skulle en skärpning visa sig nödvändig vid tillträde till någon
av
sou 1994:124 Inledning, med vissa utgångspunkter
gränskontrollkonventionerna, eller av annat skäl, kan detta ske inom ramen för nuvarande organisation.
Gränskontrollkonventionernas föreskrifter om utresekontroll innebär en förändring och krav på en avsevärd skärpning för svenskt vidkommande.
-Utlänningslagstiftningen bör inte ändras med inriktning på utresekontrollen förrän det står klart vilka bestämmelser som kommer att gälla. Dock bör inom ramen för uppdraget att effektivisera myndigheterna beaktas att sådan kontroll med stor sannolikhet kommer att införas.
Något misshushållande med myndigheternas resurser påkallar - som generella organisatoriska förändringar har inte framkommit. Myndigheterna bör själva kunna undersöka om förutsättningar för lokala förbättringar finns.
Direktiv för myndigheternas samarbete vid kontrollen av de yttre gränserna mellan kontrollpunkterna bör utarbetas.
Eventuella oklarheter vad gäller myndigheternas möjligheter att biträda varandra i gränskontrollverksamheten bör undanröjas liksom oklarheter angående ansvar och befogenheter vid sådan samverkan.
9¶Hur kan den gränskontrollen
yttre bedrivas så effektivt som möjligt
1 Gränskontrollverksamheten bör inte
detaljregleras
Ett medlemskap i EU medför anslutning till de konventioner om en samarbete i tullfrågor och polisiära frågor som utarbetats eller är under utarbetande inom unionen. Som exempel kan nämnas konventionen om ett centralt europeiskt polisorgan Europol samt de överenskommelser om inrättande av de.informationssystem som skall utgöra underlag för sådan spärrlista som förutsätts i såväl yttre gränskontrollkonventionen som i Schengenavtalets tillämpningskonvention EIS resp. SIS, se avsnitt 6.3.3 ovan. På tullområdet har Sverige fått ett utökat samarbete med en rad europeiska stater redan EES-avtalet. Det samarbetet, främst det utökade utbytet av genom information staterna emellan, kommer med största sannolikhet att innebära väsentlig förstärkning av gränsskyddet för medlemsstateren Flera de konventioner som skall reglera samarbetet har dock na. av inte trätt i kraft ännu och informationsnäten har inte börjat tas i bruk. Inom de enskilda medlemsstaterna är formerna för den yttre gränskontrollen till stora delar alltjämt regleras nationellt under - som utveckling. Som tidigare påpekats är yttre gränskontroll i sin praktiska tillämpning relativt företeelse och någon enhetlig uppfattning om en ny skall gå till har, såvitt framkommit, inte etablerats. Även för hur den svensk del, och oberoende av frågan om ett medlemskap i EU, kan formerna för gränskontroller till viss del sägas vara i ett utvecklingsskede. Kontrollerna blir mer och mer förfmade på det sättet att tyngdpunkten läggs selektiva kontroller baserade underrättelseverksamhet. Utvecklingsarbetet såväl inom EU som nationellt fortsätter. Då formerna för kontrollen av EU:s yttre gränser är under
ett uppbyggnadsskede är det olämpligt att låsa de svenska myndig-
heterna med detaljerad reglering av verksamheten. Ytterligare ett en skäl talar mot en ingående reglering är att de svenska gränskonsom trollerande myndigheterna tradition haft stor frihet att själva av organisera sina verksamheter, vilket de gjort utifrån olika lokala förutsättningar vad gäller geografi, typ av utlandstrafik och resurser. Skäl att ändra denna ordning finns inte.
Hur kan den yttre gränskontrolen bedrivas
9.2¶Myndigheternas skyldigheter samarbeta och
att
bistå varandra bör komma till
tydligt uttryck
9.2.1¶Den generella skyldigheten för myndigheterna
att
samverka
Jag har inte funnit några generella brister i myndigheternas sätt
att samverka. Samverkansfrågorna är dock sådan vikt, inte
av
minst för Övervakningen våra gränser mellan kontrollplatser-
av
na, att myndigheterna bör åläggas att utveckla samarbetet och
se över rutinerna för denna verksamhet.
Som angivits ovan förekommer samverkan mellan tull, polis och Kustbevakning i den gränskontrollerande verksamheten i
stor omfattning redan i dag och de nämnda myndigheternas uppfattning är generellt att samarbetet fungerar bra. Jag har inte funnit omständigheter som talar för motsatsen även utrymme för lokala för-
om bättringar kan finnas. För att de samlade resurserna skall kunna tas till vara på bästa sätt är en nära och väl fungerande samverkan mellan myndigheterna av yttersta vikt. Detta förhållande medför myndig-
att heterna bör ha en skyldighet att samverka också bör komma till
som tydligt uttryck. Skäl att i lag generellt samverkansskyldigheten
ange saknas dock enligt min uppfattning. Myndigheterna har
genom överenskommelser av olika slag på olika nivåer inom sina organisationer skapat ett system för samverkan fungerar. Dock bör regering-
som en, genom de regleringsbrev myndigheterna erhåller årligen, eller på annat sätt, ange vikten av att myndigheterna samverkar och
som principiell inriktning på aktuella delar verksamheten direktiv
av ge om att myndigheterna skall söka iaktta ett nära samarbete och undersöka om utrymme för förbättringar finns. Respektive central myndighet
eller central del av myndighet har därefter att föra ut direktiven på
regionala och lokala nivåer. De förbättringar kan göras ligger
som enligt min uppfattning inte i den övergripande organisationen
av verksamheten utan på lokal nivå. Det kan röra sig samutnyttjande
om av personal genom att tulltjänstemän i högre utsträckning än vad
som förekommer utför passkontroller på passkontrollorter också är
som tullplatser, samutnyttjande av lokaler, ett utökat utbyte information
av och gemensamma spaningsgrupper. De lokala variationerna vad gäller förutsättningarna för gränskontrollerande verksamhet är sådana
att
sou 1994:124 Hur kan den yttre granskontrollen bedrivas
möjligheterna att effektivisera verksamheten utökat
genom ett samarbete också måste undersökas lokalt. Jag stannar därför vid de exempel som nyss angivits. I sammanhanget kan nämnas att det inom Rikspolisstyrelsen för närvarande pågår utredning avseende metodfrågor och kompensatoriska åtgärder vid ett EU-medlemskap. Inom ramen för det arbetet skall även övervägas det finns skäl
om att samlokalisera underrättelsefunktionerna hos tull och polis.
Vid övervakningen av Sveriges del EU:s yttre gränser mellan
av kontrollpunkterna är det särskilt viktigt att de gränskontrollerande myndigheterna samverkar. Vår sjögräns, med säkerhet blir
som yttre gräns vid ett medlemskap, är långsträckt och det krävs personal både till sjöss och i land för att bevakningen skall god. För be-
vara vakningen till havs och i kustvattnen i princip Kustbevakningen.
svarar Det är Kustbevakningen som genom den radarinformation den erhåller från de gemensamma ledningscentralerna i respektive marinkommando och genom egen patrullering till sjöss och i luften kan upptäcka misstänkta fartyg. Kustbevakningen kan ofta själv undersöka
fartygen
genom att preja och borda dem. Angående eventuella brister och oklarheter i Kustbevakningens befogenheter i dessa situationer,
se nedan under avsnitt 9.3.3. Situationer kan dock uppstå där Kustbevakningen upptäcker misstänkta företeelser den inte själv klarar
som av att undersöka beroende på att den inte hinner fram till det aktuella området eller på grund av att dess fartyg är sysselsatta med uppgifter av högre prioritet, t.ex. sjöräddning. För att Övervakningen med så stor säkerhet som möjligt skall kunna leda till ingripande och
ett kontroll när detta är påkallat krävs därför också det finns personal
att på land som kan följa Kustbevakningens iakttagelser. Den
upp landbaserade personalen kan bestå polismän ocheller tulltjänste-
av män, eventuellt i grupper sammansatta båda personalkategorierna,
av jämte eventuell disponibel personal från Kustbevakningen. När något misstänkt rapporteras torde det oftast oklart företeelsen faller
vara om inom polisens eller tullens ansvarsområde. Det är enligt min
uppfattning inte erforderligt att den landbaserade styrkan utför
egen patrullering längs kusten. Ett förfaringssätt bestående i tull och
att polis regelbundet kör längs gränsen innebär slöseri med personal-
ett resurser. Att tjänstemännen vid sådan spaning skulle påträffa
något av intresse är helt beroende slumpen och följaktligen relativt in-
av effektivt. Det krävs dock att tjänstemännen på land har möjlighet
att förflytta sig snabbt och med kort varsel. Det bör påpekas de
att undersökningar som i första hand kan bli aktuella gäller fartyg
som går mot andra platser än tillåtna kontrollplatser efter ha
att passerat den yttre gränsen. Ett system skissats med Kustbevakningen
som nu som bevakande och rapporterande myndighet, inte sällan
med egna
Hur kan den yttre granskontrollen bedrivas sou 1994:124
ingripanden följd, och med tull och polis som landbaserade
som utryckande myndigheter finns i praktiken redan i dag i Sverige. Det är emellertid, främst grund av lokala variationer i arbetssättet, svårt att få överblick hur det generellt sett fungerar. Jag har
en av dock inte kunnat konstatera några generella brister i myndigheternas förfaringssätt. Denna typ av bevakning och kontroll framstår emellertid så viktig, inte minst mot bakgrund av vad yttre gränskontroll-
som
konventionen och Schengenavtalets tillämpningskonvention föreskriver
övervakningen mellan kontrollpunkterna, att verksamheten bör ses om över och struktureras på området. Det är av stor betydelse för effektiviteten att det finns fasta operativa rutiner för bevakningsuppgifterna. Rutiner som skall användas från det att underrättelse om något bör undersökas inkommer till någon av myndigheterna och
som
tillämpas vidare vad gäller vidarebefordran av informationen till som de övriga myndigheterna, avsättande av personalresurser och utryckning. Av samma skäl som ovan anförts under denna rubrik om myndigheternas generella skyldighet att samverka, är det inte påkallat att i lag reglera formerna för övervakningen av var yttre gräns mellan kontrollplatserna. Även här kan enligt min uppfattning regeringen använda direktiv, exempelvis i regleringsbrev, och instruktioner som styrmedel för att eventuella brister skall rättas till av myndigheterna
god kontroll tillförsäkras. själva så att en
Mot bakgrund av vad som nu anförts föreslår jag
att regeringen till Generaltullstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och
- Kustbevakningen direktiv att myndigheterna skall verka för att
ger om samarbetet skall utökas dem emellan i den gränskontrollerande verksamheten så att myndigheternas samlade resurser av personal, materiel, lokaler och kompetens utnyttjas effektivt. Myndigheterna skall härvid särskilt tillse att samarbetet fungerar väl vad gäller övervakningen Sveriges del Europeiska unionens yttre gränser och
av av se över rutinerna för denna verksamhet.
Jag överlämnar till regeringens bedömning om direktiven bör ges
i regleringsbreven till myndigheterna eller på annat sätt.
sou 1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas
9.2.2¶Myndigheternas skyldighet att bistå varandra
Myndigheternas skyldigheter att bistå varandra bör komma till tydligt uttryck i författningstext där så inte redan är fallet. Jag föreslår därför att tullen och Kustbevakningen i utlänningslagstiftningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid utlänningskontrollen. Skyldigheten bör gälla såväl vid inrese- som utresekontroll.
Det är som nämnts inte påkallat att lagfästa myndigheternas generella skyldighet att samarbeta. Någon gång kan dock frågan om huruvida en myndighet är skyldig att bistå en annan uppstå. Vad gäller tullens kontroller är detta reglerat genom att såväl polisen som Kustbevakningen har en i lag angiven skyldighet att bistå tullen om detta begärs. Någon motsvarande skyldighet för de andra myndigheterna att bistå polisen vid utlänningskontrollen finns inte klart uttryckt. Utlänningslagstiftningen förutsätter dock att tullen och Kustbevakningen kan medverka vid utlänningskontrollen vid gränserna och i 1980 års utlänningsförordning 1980:377 fanns i 23 § en bestämmelse som ålade dessa myndigheter en skyldighet att medverka. Bestämmelsen överfördes inte till den nu gällande utlänningsförordningen. Någon saklig ändring torde dock inte ha varit avsedd. För denna slutsats talar bestämmelsen i nuvarande utlänningsförordnings 7 kap. 11 § 9 och 7 p. som anger att Rikspolisstyrelsen meddelar föreskrifter för verkställigheten av förordningen i fråga om tullmyndighetens och Kustbevakningens åligganden. Några sådana föreskrifter är dock enligt uppgift ännu inte meddelade. Samarbetet mellan myndigheterna är enligt min uppfattning av sådan vikt att det bör stå utom varje tvivel att myndigheterna har en skyldighet att bistå varandra i den gränskontrollerande verksamheten. En bestämmelse som anger att tullen och Kustbevakningen har en skyldighet att bistå polisen vid utlänningskontrollen bör därför återinföras i utlänningslagstiftningen. Bestämmelsen införs lämpligen i 5 kap. UtlL där tullens och Kustbevakningens medverkan vid inresekontroller regleras.
I ett EU-perspektiv tillkommer med stor sannolikhet utresekontroll vid de yttre gränserna i enlighet med vad gränskontrollkonventionerna stadgar se ovan under avsnitt 6.5.3. Den svenska utresekontrollen regleras kortfattat i dag i 5 kap. 7 § UtlF där det i första stycket anges:
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou i994:124
Polismyndigheten får kräva av en utlänning som reser ut landet
ur att han visar upp sitt pass när detta behövs för att förebygga eller beivra brott eller annars för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i den utsträckning det i övrigt behövs för att genomföra den kontroll över utlänningar som föreskrivs i utlänningslagen.
I andra stycket anges att bestämmelsen inte gäller nordiska medborgare som reser ut direkt till något av dessa länder.
Av skäl som angetts ovan under avsnitt 8.1.2 jag att den
anser svenska utlänningslagstiftningen inte bör anpassas till de utkast till konventionstexter som nu föreligger. Det saknas dock även i dag skäl att inte låta tullens och Kustbevakningens medverkan vid utlänningskontrollen omfatta även utresekontrollen. I den förra utlänningsförordningen 1980:377 angavs i 23 § att i de fall polisen beslutat att
om utresekontroll skulle äga rum och tullen medverkade, det skulle framgå av beslutet vilka åtgärder tullen skulle vidta. Motsvarande bestämmelse saknas i nuvarande utlänningslagstiftning. För att myndigheterna skall kunna utöka sitt samarbete och därmed tillvarata de samlade resurserna på bästa sätt bör alla omotiverade hinder för samverkan undanröjas. Det förhållandet att t.ex. tullen i dag inte har möjlighet att utföra utresekontroller medför att det är en omöjlighet att endast tulltjänstemän finns vid en gränsövergång utresekontroll
om skall vidtas. Redan av detta skäl, och särskilt med beaktande att det finns anledning att anta att utresekontroller på sikt kommer att bli nödvändiga vid ett EU-medlemskap, bör tullens och Kustbevakningens möjligheter och skyldigheter att delta i denna kontroll återinföras i den svenska lagstiftningen. Detta bör ske redan nu. Bestämmelserna kan införas i de delar av utlänningslagstiftningen där myndigheternas medverkan i huvudsak i Övrigt regleras, nämligen i 5 kap. UtlL och i 5 kap. UtlF.
Mot bakgrund av vad som nu anförts föreslår jag
att det i utlänningslagstiftningen återinförs bestämmelser att - om tullen och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid in och utresekontroll av utlänningar.
Bestämmelsernas närmare utformning kommenteras i författningskommentaren nedan.
De förändringar av myndigheternas befogenheter som är påkallade i anledning av detta förslag redovisas nedan under avsnitt 9.3.2.
108 j
sou 1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas
l
9.2.3¶Kustbevakningen bör ha ett självständigt för
ansvar
utlänningskontrollen till sjöss
Kustbevakningen är i princip den enda civila myndighet som
övervakar våra sjögränser. Det är av den orsaken motiverat att
ge Kustbevakningen ett självständigt ansvar för den omedelbara
fysiska utlänningskontrollen till sjöss. Jag föreslår därför att
Kustbevakningen i utlänningslagstiftningen
åläggs sådant ansvar.
Under förra avsnittet har föreslagits att bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att bistå varandra införs där sådana bestämmelser saknas, närmare bestämt skyldigheter för tullen och Kustbevakningen att bistå polisen vid utlänningskontrollen på samma sätt som det i dag finns bestämmelser i tullagstiftningen polisens och Kustbevak-
om ningens skyldigheter att bistå tullen i deras verksamhet.
Enligt tullagstiftningen har Kustbevakningen, förutom den generella skyldigheten att bistå tullen, ett självständigt ansvar för tullkontrollen till sjöss 66 § TuF, se under avsnitt 4.4.2 ovan. Frågan kan enligt min mening med fog ställas om inte Kustbevakningen bör ha ett liknande ansvar för utlänningskontrollen. Kustbevakningens roll är speciell på det sättet att de i princip är den enda civila myndighet som patrullerar och övervakar våra gränser till havs. Det är därför naturligt att de också har som generell uppgift att tillse att de bestämmelser som gäller för in- och utpassering över våra gränser efterlevs. Ordningen bör inte vara den att det krävs en begäran i det enskilda fallet eller allmänt från polisen för att Kustbevakningen skall utföra den här typen av övervakning. Det system för yttre gränskontroll vid våra sjögränser som skissats ovan under avsnitt 9.2.1 förutsätter närmast också att Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för gränsövervakningen. Föreskrifter med innehållet att Kustbevakningen skall tillse att bestämmelserna i utlänningslagstiftningen efterlevs är enligt uppgift från Kustbevakningen under utarbetande i samråd med Rikspolisstyrelsen med stöd av 7 kap. ll § UtlF. Bestämmelserna bör dock i tydlighetens intresse och i konsekvens med vad som gäller för tullkontroller intas i författning. I likhet med vad som gäller för Kustbevakningens tullkontroller bör Kustbevakningens roll vara inriktad på den omedelbara fysiska kontrollen. Vidare utredning
om misstänkt olaga gränsöverskridande bör utföras av polisen har det
som övergripande ansvaret och resurserna för utredningsarbetet. I
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou 1994:124
konsekvens med vad som föreslogs i förra avsnittet bör Kustbevakningens ansvar gälla även utresekontroller med nuvarande utlänningslagstiftning krävs dock att polisen beslutat om utresekontroll för att sådan skall bli aktuell. Bestämmelsen om Kustbevakningens ansvar bör tas in i 5 kap. i UtlL.
Jag föreslår
att Kustbevakningen, liksom vad gäller vid tullkontroller, åläggs ett självständigt ansvar för in- och utresekontroller till sjöss.
Bestämmelsens närmare utformning kommenteras i författningskommentaren nedan.
De regleringar av Kustbevakningens befogenheter som är aktuella i anledning av förslaget redovisas nedan under avsnitt 9.3.3.
9.3¶Vissa förändringar och förtydliganden av myndigheternas befogenheter krävs
9.3.1¶Inledning
De svenska gränskontrollerande myndigheternas befogenheter har beskrivits ovan under avsnitt 4.4.
Myndigheterna har enligt nuvarande lagstiftning relativt långt gående befogenheter på varandras ansvarsområden när de medverkar i myndighets kontrollverksamhet. Något förenklat kan sägas att
annan den medverkande myndigheten i princip har samma befogenheter som den ansvariga myndigheten vad gäller den omedelbara fysiska kontrollen medan befogenheter att vidta vidare utredningsåtgärder inte tillkommer den medverkande myndigheten. Vad gäller tullkontroller saknas enligt min uppfattning anledning att ändra de bestämmelser som finns. Såväl polisen som Kustbevakningen har erforderliga befogenheter att bistå tullen i dess kontrollverksamhet och, såvitt gäller Kustbevakningen, utöva viss självständig kontrollverksamhet. Bestämmelserna är tydliga och de under avsnitt 9.2 ovan lämnade
förslagen kräver inga förändringar såvitt gäller myndigheternas
befogenheter vid tullkontroller.
Situationen är annorlunda vad gäller utlänningskontrollen. Förslagen om att tullen och Kustbevakningen skall medverka även vid utresekontroller samt att Kustbevakningen skall åläggas ett visst
om ansvar för kontroll av utlänningars in- och utresa till sjöss förutsätter vissa utökningar dessa myndigheters befogenheter. Utlänningslagen
av
sou 1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas
är redan med hänsyn till myndigheternas arbetssätt i dag något bristfällig vad gäller de medverkande myndigheternas främst - Kustbevakningens befogenheter. -
9.3.2 Tullen och Kustbevakningen bör tillerkännas
befogenheter att utföra passkontroll vid utlänningars
utresa
Tullens och Kustbevakningens medverkan vid utresekontrollen i enlighet med vad som ovan föreslagits förutsätter att dessa myndigheter har erforderliga befogenheter att utföra sådan kontroll. Jag föreslår därför att en skyldighet för utlänningar att vid utresa ur landet på begäran visa upp pass för tjänstemän från tullen och Kustbevakningen införs i utlänningsförordningen.
Under avsnitt 9.2.2 har, på skäl som där utvecklats, föreslagits ovan att tullen och Kustbevakningen skall medverka vid polisens utresekontroll utlänningar. Sådan medverkan förutsätter att tullen och av Kustbevakningen har befogenheter att utföra erforderlig kontroll. Utresekontrollen regleras i dag i 5 kap. 7 § UtlF. De bestämmelser som i dag anger tullens och Kustbevakningens medverkan och befogenheter vid utlänningskontroller omfattar med undantag av 6 kap. 11 § UtlL till sina ordalydelser endast inresekontrollen 5 kap. 2 § UtlL och 5 kap. 6 § UtlF. Några bärande skäl för att de av polisen anställda och särskilt förordnade passkontrollanterna inte skulle företa utresekontroller finns inte. Några av de polismyndigheter utredningen varit i kontakt med att detta redan följer av gällande rätt. Passkontrollantens anser befogenhet i detta avseende eller rättare den resandes - sagt skyldighet att i vissa fall uppvisa pass vid utresa för denne bör, liksom fallet är vid inresa, komma till tydligt uttryck i författningstext. Den kontroll kan bli aktuell enligt gällande svensk rätt och som
även enligt de gränskontrollkonventionsutkast som finns se ovan
under avsnitt 6.5.3 är en kontroll av den resandes identitet.
Jag föreslår
att tullen, Kustbevakningen och särskilt förordnade passkontrollanter befogenhet att utföra passkontroll vid utlännings utresa ur landet. ges
Hur kan den yttre gräzrtkontrollen bedrivas
Bestämmelsen bör införas i 5 kap. UtlF där utresekontrollen är reglerad. Bestämmelsens närmare utformning kommenteras i författningskommentaren nedan.
9.3.3¶Kustbevakningen bör tydliga befogenheter i
ges
anledning av att den myndigheten enligt förslag skall utföra viss självständig utlänningskontroll
av
sjötrafiken
Om Kustbevakningen självständigt skall för utlänningssvara kontrollen till havs krävs att myndigheten har tillräckliga och tydliga befogenheter att ingripa när så krävs. Brister föreligger i det avseendet i dag enligt min uppfattning. De befogenheter som krävs är av polisiärt slag. Kustbevakningens befogenheter vid viss annan polisiär verksamhet regleras i särskild lag. Jag föreslår att dessa befogenheter skall gälla även vid utlänningskontrollen och att nämnda lag därför skall omfatta även utlänningskontrollen.
Under avsnitt 9.2.3 har föreslagits att Kustbevakningen skall ovan utföra självständig utlänningskontroll sjötrafiken. Genom de av befintliga bestämmelserna i utlänningslagstiftningenhar tjänstemän vid Kustbevakningen redan relativt vittgående befogenheter när de medverkar vid utlänningskontrollen. Enligt 5 kap. 2 § får sådan en tjänsteman under i lagrummet närmare angivna förutsättningar kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage och transportmedel. Utlänningen är skyldig att visa upp sitt och andra pass handlingar för tjänstemännen. Enligt 6 kap. ll § UtlL jämförd med ll § PL har tjänsteman vid Kustbevakningen vidare rätt att omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut han om skall tas i förvar. Nämnda befogenheter torde tillräckliga när vara Kustbevakningen bistår polisen vid särskilda pådrag eller andra kontroller där polisen finns i Kustbevakningens närhet. Mitt ovan lämnade förslag innebär dock att Kustbevakningen självständigt, vid sin patrullering, har att övervaka att bestämmelserna in- och utresa om till Sverige efterlevs. Det kan bli fråga mycket snabba ingripanden om utan några föregående kontakter med polisen och det kan också dröja innan ärendet kan överlämnas till polisen. För att Kustbevakningen skall kunna sköta sin uppgift med självständig utlänningskontroll är det
sou 1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas
av yttersta vikt att de har tillräckliga och klara befogenheter att ingripa vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen.
Kustbevakningen har under senare tid ställts inför flyktingsmuggling Sjövägen. Kustbevakningen har då ingripit, prejat fartyget och fört besättning och passagerare till polismyndighet i land. Tydliga föreskrifter som reglerar ett sådant här förfarande saknas i stora delar. Utlänningslagstiftningen ger inte någon uttrycklig rätt för Kustbevakningen att preja fartyg så som tullagstiftningen gör. Kustbevakningen har enligt 6 kap. 11 § UtlL rätt att omhänderta utlänning men denna lag ger inget stöd för omhändertagande av en kapten som smugglar flyktingar. Det kan invändas att Kustbevakningens befogenheter att undersöka transportmedel enligt 5 kap. 2 § UtlL medför en självklar rätt att preja och borda fartyg samt att rättegångsbalkens regler om att den som begått brott på vilket fängelse kan följa må gripas av envar om han påträffas på bar gärning berättigar ett ingripande mot en människosmugglande kapten. En sådan invändning må vara riktig men det är olämpligt att myndighet skall
en agera med ett sådant allmänt resonemang och en sådan allmän befogenhet som stöd. Kustbevakningen har till denna utredning uppgett att det i nämnda smugglingsfall utöver misstänkt brott
mot utlänningslagstiftningen även funnits misstanke om brott mot
annan lagstiftning som t.ex. allvarliga sjösäkerhetsbrister hos de fartyg som använts. Kustbevakningen har därmed kunnat göra ett ingripande med vissa polisiära befogenheter enligt lagen 1982:395 Kustbe-
om vakningens medverkan vid polisiär övervakning LKP. Lagen har tidigare nämnts under avsnitt 4.4.4, där det bl.a. konstaterats att den inte är tillämplig vid utlänningskontroll i aktuell mening. Kustbe-
nu vakningen har till utredningen tillagt att det är otillfredsställande och kan skapa osäkerhet, både hos den som utövar befogenheterna och hos den som ingripandet riktar sig mot, när man behöver gå omvägen över annan lag för att göra ett ingripande. Jag delar denna
uppfattning. Kustbevakningens utlänningskontroll till sjöss kräver att myndigheten har tydliga befogenheter att borda fartyg vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen och rätt att inte bara omhänderta utlänningar som inte har erforderliga handlingar utan också att gripa misstänkta brottslingar. Polisens befogenheter i nämnda avseende härrör inte ur utlänningslagstiftningen utan rättegångsbalkens och
ur PL:s bestämmelser om polismans befogenheter vid brottsmisstanke. Med nuvarande reglering saknar Kustbevakningen i princip de befogenheter som polisen har vid misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen.
Tjänsteman vid Kustbevakningen har enligt LKP polismans befogenheter i viss utsträckning i annan verksamhet. Lagen gäller enligt dess
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou 1994:124
1 § när Kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller
skyddsobjekt och militära skyddsområden
.
jakt
.
fiske
.
bevarande av den marina miljön och annan naturvård
.
trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrañken
.
åtgärder mot vattenfororening från fartyg
.
dumpning av avfall i vatten
.
kontinentalsockeln
.
fornminnen och sjöfynd
.
10. fartygs registrering och identifiering
ll. skydd för den marina miljön mot andra förorenande åtgärder än sådana som avses i 6 och
Lagen tillämpas i fråga om övervakning enligt punkterna 2-8, 10 och ll även inom Sveriges ekonomiska zon.
Lagen tillkom efter ett betänkande av sjöövervakningskommittén
- SÖK enligt sina direktiv bl.a. hade i uppgift att överväga
- som om Tullverkets kustbevakningspersonals befogenheter behövde kompletteras för att nödvändiga ingripanden och därmed sammanhängande utredningar skulle kunna ske på ett rationellt sätt. Syftet var uttryckligen att göra det möjligt för en kustbevakningstjänsteman att göra snabba ingripanden till sjöss i de fall då polis inte är tillgänglig se prop. 1981822114.
Vid misstanke om brott mot någon av de föreskrifter som avses i 1 § har enligt 2 § tjänsteman vid Kustbevakningen samma befogenhet som tillkommer polisman att
hålla förhör och vidtaga annan åtgärd med stöd av 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken,
23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken anger att Innan förundersökning hunnit inledas, må polisman hålla förhör och vidtaga annan åtgärd i syfte att utreda brottet, om åtgärden icke kan uppskjutas utan olägenhet
ta med någon till förhör med stöd av 23 kap. 8 § rättegångsbalken,
Bestämmelsen innebär att den som befinner sig på en plats där brott förövas får medtagas till ett förhör som hålls omedelbart därefter. Kustbevakningen har samma befogenhet vid brott mot VSL enligt den lagens 14 se avsnitt 4.4.2 ovan.
sou 1994:124 Hur kan den yttre granskontrollen bedrivas
gripa någon med stöd av 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken,
Tjänsteman vid Kustbevakningen får med stöd av denna bestämmelse gripa den det finns skäl anhålla, i brådskande fall. Även denna
som att befogenhet har tjänsteman vid Kustbevakningen enligt 14 § VSL vid misstanke om brott mot den lagen.
4. företa husrannsakan med stöd av 28 kap. 5 § rättegångsbalken om åtgärden har till syfte att eftersöka den som skall gripas eller att verkställa beslag.
Bestämmelsen innebär att tjänsteman vid Kustbevakningen får, i de fall som nu uppräknats i fjärde punkten, företa husrannsakan utan särskilt förordnande i brådskande fall. Rätt att företa husrannsakan tillkommer tjänstemännen vid misstänkt varusmugglingsbrott enligt 18 § VSL.
Enligt 4 § LKP får tjänsteman vid Kustbevakningen stoppa och visitera fartyg om det är uppenbart för att befogenheterna i 2 § skall kunna utövas. Han har enligt samma lagrum rätt att inbringa fartyget till svensk hamn.
Enligt 5 och 6 LKP får befogenheterna endast utövas i omedelbar anslutning till den gärning som föranleder åtgärden och endast av. vissa tjänstemän vid Kustbevakningen. Vilka tjänstemän som får utöva befogenheterna framgår av 2 § förordningen 1983:124 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning. Tjänstemännen är, förutom chefen för Kustbevakningen, chef vid regional ledning samt
tjänsteman som handhar operativa övervakningsuppgifter. En annan förutsättning är dock enligt paragrafens andra stycke att tjänstemännen genomgått viss särskild utbildning. LKP innehåller vidare vissa bestämmelser om att åklagare eller polis kan uppdra tjänsteman vid Kustbevakningen att vidta förundersökningsåtgärder 7 §, föreskrifter
vilket våld tjänsteman vid Kustbevakningen får använda vid om en verkställandet av åtgärder enligt lagen 8 § samt en bestämmelse om att vidtagna åtgärder skyndsamt skall anmälas till polismyndighet 9 §.
LKP innehåller, som nu redovisats, klara regler om vilka befogenheter en tjänsteman vid Kustbevakningen har i de fall han utövar viss närmare angiven polisiär verksamhet. Befogenheterna är i stort sett desamma som tjänstemännen har då han övervakar tillämpningen av VSL. Av skäl som redovisats ovan i detta avsnitt bör tjänstemännen ha samma befogenheter när han övervakar att brott mot utlännings-
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou 1994:124
lagstiftningen inte äger rum. l den allmänna kontrollverksamheten
-dvs. när brottsmisstanke inte föreligger är de i UtlL och UtlF
angivna befogenheterna tillräckliga.
Vid ett införande i lag nämnda befogenheter kan i princip två
av modeller användas. UtlL kan kompletteras med bestämmelser
om befogenheterna eller så kan i 1 § LKP införas att den lagen tillämpas även då Kustbevakningen bedriver övervakning för att hindra brott mot utlänningslagstiftningen. Jag förordar det senare alternativet. Dels därför att det är det lagtekniskt enklaste alternativet främst därför
men att Kustbevakningens befogenheter i polisiär verksamhet, såvitt gäller befogenheter vid brottsmisstanke, nu är samlade i lag vilket det för
en överskådlighetens skull bör stanna vid. Vidare är Kustbevakningen
van vid att hantera lagens föreskrifter eftersom dessa reglerar många andra områden av dess verksamhet. Lösningen med vissa befogenheter för den löpande kontrollverksamheten i lag och ytterligare befogenheter
en vid brottsmisstanke i en eller flera andra lagar gäller redan för polisen vid utlänningskontrollen och påminner del förhållandet mellan
en om TuL och VSL se ovan under avsnitt 4.4.2
Enligt 1 § LKP tillämpas lagen i fråga övervakning enligt
om p 2--8, 10 och ll även inom Sveriges ekonomiska
zon.
Bestämmelser om Sveriges ekonomiska zon är belägen
- som utanför territorialgränsen till havs återfinns i lagen 1992:1140
- om Sveriges ekonomiska zon samt i förordningen 1992:1226
om Sveriges ekonomiska zon. Bestämmelserna behandlar främst skydd för den marina miljön, rätten till utnyttjande naturtillgångar och marin-
av vetenskaplig forskning se prop. 199293:54. Lagen bygger på principerna i FN :s havsrättskonvention. Enligt lagens 10 § innefattar den inte någon inskränkning av rätten till fri sjöfart. Lagen innebär inte någon utvidgning av svensk jurisdiktion annat än på de områden som nyss uppräknats. Förutsättningar att låta Kustbevakningens befogenheter vid övervakning i syfte att hindra brott mot utlänningslagstiftningen gälla även i den ekonomiska zonen föreligger alltså inte. Detta hindrar inte att Kustbevakningen utnyttjar rätten till ingripande i samband med omedelbart förföljande hot pursuit enligt den
- -internationella havsrättens regler.
Mot bakgrund av det anförda föreslår jag
att lagen 1982:395 om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning skall omfatta Kustbevakningens övervakning sker för
som
att hindra brott mot utlänningslagstiftningen.
Bestämmelsens utformning kommenteras närmare i författningskommentaren nedan.
sou |994:124 Hur kan den yttre gränscontroller: bedrivas
9.4 Utlänningslagen bör för närvarande inte
anpassas till den fria rörligheten för personer
eller till gränskontrollkonventionerna
Denna utredning behandlar frågan kontroller vid de delar
om av Sveriges gräns som kommer att utgöra del EU:s yttre gräns vid
av ett svenskt medlemskap. Den tar inte ställning till vilka kontroller
som bör företas vid de inre gränserna. Konsekvenser för den
yttre gränskontrollen av att kontroller vid de inre gränserna kan bli aktuella behandlas nedan under avsnitt 9.5.4.
En del av de ändringar av tullagstiftningen är påkallade
som av att varor fritt skall föras över de inre gränserna har behandlats
av Tullanpassningsutredningen i dess betänkande SOU 1994:89. På tullområdet är situationen den att EG:s reglering, är direkt
som gällande för medlemsstaterna, i stora delar blir del och därmed
av tar över svensk rätt. Tullanpassningsutredningen har i förslag till tullag
ny och ändringar i VSL anpassat lagarna till att gälla övervakning och kontroll av import från och export till tredje land 1 § i Tullanpassningsutredningens förslag till ny tullag och import och export till respektive från Sverige från respektive till plats utanför EG:s
en tullomräde 1 och 1a §§ i Tullanpassningsutredningens förslag till
ändring i VSL. Enligt tullanpassningsutredningens förslag
anpassas den svenska lagstiftningen i nämnda delar till att i princip endast gälla varor som passerar gränsen för EG:s tullunion, dvs. den yttre gränsen för varor.
Vad gäller utlänningskontrollen saknas ännu utredning och förslag om hur lagstiftningen skall anpassas till fri rörlighet för över
personer de inre gränserna. Som nämnts och utvecklats under avsnitt
ovan 5.2.2 är den fria rörligheten för personer ännu inte fullt genomförd inom EU. Politisk oenighet råder mellan medlemsstaterna, bl.a. i frågan om huruvida tredjelandsmedborgare som väl passerat EU:s yttre gräns skall omfattas av den fria rörligheten inom EU och därmed vara befriade från skyldigheten att underkastas identitetskontroll vid den inre gränsen. Det finns enligt min uppfattning i dag inte tillräckligt underlag för att lämna ett förslag innebär att de svenska
som bestämmelserna om ln- och utresekontroll endast skall
avse passage över EU:s yttre gränser. Ett eventuellt generellt borttagande identi-
av tetskontroller vid de inre gränserna bör föregås närmare utredning.
av Det faller visserligen utanför detta uppdrag att utreda Sverige skall
om ha någon utlänningskontroll vid de inre gränserna och hur denna i så fall skall vara utformad men jag vill ändå peka på att anpassning
en av utlänningslagstiftningen till fri rörlighet för personer rent för-
Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou 1994:124
fattningstekniskt torde kunna genomföras relativt enkelt genom att EUmedborgare direkt till eller från annat land inom unionen som reser undantas från kontrollåtgärder samma sätt som nordiska medborgare direkt till eller från annat nordiskt land undantas som reser enligt gällande rätt. Se bl.a. l § l st och 7 § 2 st UtlF som undantar nordiska medborgare från skyldigheten att inneha eller uppvisa pass vid in- eller utresa direkt från eller till annat nordiskt land. Såväl yttre gränskontrollkonventionens som Schengenavtalets tillämpningskonventions bestämmelser skall, om någon av dem antas EU-kollektivet, infogas i staternas nationella rätt. Detta kräver av förändringar den svenska utlänningslagstiftningen. Ur gränskonav trollsynpunkt måste t.ex. bestämmelser som straffbelägger passerande gränsen på annat ställe än vid en auktoriserad gränsövergång av införas. Om inte svenska medborgare skall omfattas av straffbestämmelsen måste detta särskilt anges. Om en generell utresekontroll skall införas i och med någon konventionernasikraftträdande bör av också de svenska bestämmelserna i 5 kap. 7 § UtlF, som i princip kräver särskilt beslut, anpassas till detta förhållande. De ändringar i svensk rätt som kan bli aktuella på grund av någon gränskontrollkonventionerna bör dock inte företas förrän det står av klart vilken konventionerna som skall gälla och vad dess slutliga av version inför ett ikraftträdande blir. Skälen har utvecklats något ovan under avsnitt 8.1.2. . il 4 a l i
9.5¶Myndigheternas resursbehov och det praktiska
i
behovet och för samverkan à utrymmet m.m. l
l i i
9.5.1¶Inledning i
Tidigare har under detta kapitel de grundläggande formerna för
Sveriges yttre gränskontroller i ett EU-perspektiv, så som de bör se
ut enligt min uppfattning, beskrivits. Vidare har förslag lämnats till direktiv och på sådana författningsändringar som är lämpliga för att
de gränskontrollerande myndigheterna skall inriktas mot ett fortsatt
utvecklande av samarbetet och för att de skall ha bästa möjliga förutsättningar att samverka vid kontrollerna och på så sätt kunna utnyttja sina samlade resurser det effektivaste sättet. Jag har också uttryckt den uppfattningen att hur samarbetet bör se ut i praktiken till största delen är frågor för myndigheterna själva att se över. Vad denna utredning kan göra i detta avseende är främst att ge en ram för det fortsatta utvecklingsarbetet. Inom Tullverket pågår för närvarande
sou 1994:124 Hur kan den yttre granskontrollen bedrivas
interna utredningar om tullens framtida arbetsmetoder och organisation mot bakgrund ett framtida medlemskap i EU, så även inom Riks-
av polisstyrelsen vad gäller polisens verksamhet. Också Kustbevakningen har vidtagit åtgärder för att kunna anpassa verksamheten vid ett medlemskap. Närmast nedan följer en allmänt hållen översikt av vissa centrala frågor som kan bli aktuella i myndigheternas fortsatta arbete. I den mån förslag lämnas är de att se som generella rekommendationer.
9.5.2¶Myndigheternas resursbehov i ett EU-perspektiv
Det är i nuläget svårt att beräkna de personalresurser som kan komma att frigöras för polis och tull vid ett svenskt medlemskap i EU. Detta beror främst på att vi ännu inte vet om våra landgränser mot Finland och Norge kommer att bli yttre eller inre gränser. Frågan är också avhängig vilken form av bevakning och kontroll som blir aktuell vid de inre gränserna.
Generellt kan sägas att bortfallet av anmälningsskyldigheten för varor som transporteras inom EG medför att tullen vid ett medlemskap inte behöver samma personalstyrka för kontroll av deklarationer m.fl. därmed sammanhängande arbetsuppgifter. Sveriges handel med länderna inom EG:s tullunion omfattar cirka 70 % av den totala importen och cirka 45 % av den totala exporten. Siffrorna är hämtade ur tullens egen undersökning, presenterad i rapporten Tullen och EG II. Undersökningen avser kalenderåret 1990. Tilläggas skall att, enligt samma rapport, en relativt stor del av vår utrikeshandel i övrigt sker med Finland och Norge, främst på exportsidan. I ett EUperspektiv tillkommer dock ett mer komplicerat regelsystem för kontrollen av varor från tredje land än vad som gäller för den svenska tullkontrollen i dag, bl.a. med nya typer av kontroller se ovan under avsnitt 6.2.2 och ett utökat internationellt underrättelsesamarbete. Dessa faktorer kan medföra att personalåtgången för kontroller av gods från tredje land blir något högre än vad som är fallet för motsvarande varor i dag samt att ytterligare personal behöver avsättas för underrättelseverksamhet. Generaltulldirektören har i yttrande till Finansdepartementet redovisat en preliminär bedömning av Tullverkets resursbehov vid ett EU-medlemskap. Med utgångspunkten att Norge och Finland blir medlemmar i EU samtidigt som Sverige och med beaktande av att viss inre gränskontroll skall bibehållas samt med hänsyn till vad sagts om EG:s regelsystem för kontroller och
som nyss en förväntad utökad underrättelseverksamhet har Tullverket beräknat det samlade resursbehovet till ca 2 700 årsarbetskrafter f.n. ca
-
Hur kan den yttre gränskontrolleiz bedrivas sou 1994:124
3 200. I redovisningen anges att bedömningen ännu är tämligen grov.
Vad som kommer att ske med den svenska utlänningskontrollen vid de inre gränserna är ännu oklart. Det går därför inte att säga något
om i vad mån polisen kommer att vara i behov personalstyrka
av samma som i dag för att utföra denna kontroll. Som redovisats avsnitt
ovan 4.3.3 är det redan nu svårt att beräkna insatsen för utlänningskontrollen eftersom de poliser som utför den, i vart fall de mindre passkontrollorterna, även utför andra polisiära uppgifter. Vissa omflyttningar av tjänster kan komma att bli nödvändiga för att i gränskontrollhänseende förstärka vissa myndigheter.
Såvitt nu kan bedömas påverkas inte Kustbevakningens personalbehov i någon större omfattning i anledning av ett svenskt medlemskap i EU eller av de Förslag som lämnats Kustbevakningen utför i
ovan. dag i princip sådan patrullering av Sveriges kuster skall före-
som komma även i fortsättningen. Förslaget ett utvidgat för
om ansvar utl änningskontrollen och därmed sammanhängande ökade befogenheter är i huvudsak ett sätt att i författning strukturera och tydliggöra reglerna för sådan verksamhet som Kustbevakningen redan ägnar sig åt. Frågan om den övervakning av sjögränsen Kustbevakningen utför är tillräcklig i ett EU-perspektiv går inte att besvara i dag jfr avsnitt 8.1.3 ovan. Det förtjänar att framhållas att Kustbevakningen redan anmält behov av ett nytt utsjöbevakningsfartyg för att myndigheten skall kunna öka uthålligheten till sjöss jämte förmågan att göra flera ingripanden samtidigt.
9.5.3 Övervaknings- och kontrollarbetet i praktiken vid ett
medlemskap
Kustbevakningens roll är given med hänsyn till att den myndigheten till övervägande del har sin verksamhet till sjöss. Kustbevakningen skall i första hand övervaka och rapportera samt göra egna ingripanden till sjöss. Vid kontrollen på land, såväl vid de fasta kontrollpunkterna som mellan dem, har både polis och tull laglig möjlighet att medverka och göra ingripanden inom varandras ansvarsområden. Här är möjligheterna till samarbete stora. Både vad gäller utförande
av varandras uppgifter som arbete i grupper sammansatta av tulltjänstemän och poliser. Med utgångspunkt i vad myndigheterna har för personalresurser framstår det som att tullen har störst möjligheter att sätta av personal till ren gränskontrollerande verksamhet. Ett EUmedlemskap torde som ovan redovisats innebära ett visst minskat personalbehov enligt tullens egna beräkningar. Tullens personal är
sou 1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas
också, till skillnad från polisens, av naturliga skäl koncentrerad till gränsavsnitten. Med hänsyn härtill bör det övervägas inte tullen,
om i högre utsträckning än vad som förekommer i dag, kan bistå polisen genom att utföra passkontroller. Detta bör undersökas lokalt, främst på de mindre passkontrollorterna. På de mindre orterna torde tulltjänstemännen som utför kontroll av de resandes bagage utan större besvär även kunna utföra passkontroll utan att arbetsinsatsen nämnvärt ökas. På större kontrollplatser som t.ex. Arlanda flygplats torde utrymmet för en sådan ordning vara begränsat. Flödet av personer är där så stort att det torde vara nödvändigt med särskilda tjänstemän som utför passkontroll respektive bagagekontroll, vilket innebär att någon resursvinst i praktiken inte uppnås om tulltjänstemän utför passkontroll.
Behov av att polisen bistår tullen vid godskontrollerna på tullplatserna har inte framkommit. Skulle det lokalt finnas behov sådant
av bistånd ger de författningar som reglerar verksamheten möjlighet till detta.
Vad gäller kontrollen mellan kontrollplatserna har jag ovan rekommenderat landbaserade grupper sammansatta av poliser ocheller tulltjänstemän. Även tjänstemän från Kustbevakningen kan ingå. Gruppernas sammansättning bör avgöras lokalt eller regionalt beroende vilket geografiskt operationsområde framstår
som som lämpligast. Jag förordar att det ingår såväl poliser som tulltjänstemän i varje grupp. Dels för den särskilda sakkunskap tjänstemännen på de olika myndigheterna besitter, dels i anledning av vissa ledningsfrågor se nedan under avsnitt 9.5.5.
9.5.4 Den yttre och den inre gränskontrollen bör
samordnas
Sveriges del av EU:s yttre gränser kommer geografiskt till stor del att sammanfalla med inre gränser. Detta gäller flygplatser och hamnar med blandad trafik samt vår sjögräns. Vad gäller varukontrollen skall
enligt vad jag erfarit från EU-gränskontrollutredningen Ju 1994:01,
sådan kontroll till viss del upprätthållas även vid de inre gränserna. Kontrollerna kan utövas med stöd av artikel 36 i Romfördraget
men övervakningen måste i princip ske diskret och ingripandena grunda sig på viss misstanke om brott. Principerna fria varurörelser inom EU
om medför att systematiska kontroller kontrollåtgärder inte har
- som någon annan grund än att en vara faktiskt förs över gräns inte
en är tillåtna se ovan under avsnitt 5.2.2. Den inre kontrollen kommer
enligt vad EU-gränskontrollutredningen föreslår inriktad på
att vara
Hur kan den yttre gränskomrollen bedrivas
bl.a. narkotika, vapen, vissa kulturföremål samt, i anledning av att Sverige vid medlemsförhandlingarna fått ett undantag från den fria rörligheten beträffande dessa varor, alkohol och tobak. Kontrollen skall även vid de inre gränserna utföras av tullen, polisen och Kustbevakningen i samverkan. Det är enligt min uppfattning rimligt att anta att viss utlänningskontroll kommer att vara aktuell vid de inre gränserna även i framtiden. Sådan kontroll kommer då liksom nu naturligen att utföras av de nämnda myndigheterna. För ett tillvaratagande av myndigheternas resurser är det nödvändigt att kontrollen av det som passerar den yttre gränsen samordnas med kontrollen av det som passerar den inre. Detta särskilt som gränserna ofta sammanfaller rent geografiskt. Kustbevakningen och de landbaserade grupperna av poliser och tulltjänstemän skall därför även övervaka och ingripa i de fall otillåtna varor förs över den inre gränsen. Det vore resursslöseri att upprätta särskilda övervakningsstyrkor för den inre gränsen. Vid de fasta kontrollpunkterna är situationen något annorlunda. Den diskreta övervakning av den interna EU-trafiken som kan bli aktuell kan komma att förutsätta att särskilda tjänstemän är avdelade för just denna uppgift. Det kan t.ex. vara frågan om civilklädda tjänstemän i de delar flygplatser och hamnar där EU-trafiken förekommer. Även
av på dessa ställen bör dock verksamheten kunna samordnas i hög grad så att personalen är flexibel i sina uppgifter beroende på vilka situationer som uppstår.
De närmare förutsättningarna för ingripande och myndigheternas befogenheter vid den inre gränskontrollen kommer att redovisas av EU-gränskontrollutredningen i deras kommande betänkande.
Det skall framhållas att EU-gränskontrollutredningen inte tagit slutlig ställning i sina förslag rörande formerna för den inre gränskontrollen när detta skrivs.
9.5.5¶Ledningsfrågor
Ledningen av verksamheterna vid de fasta kontrollpunkterna är i princip given. Polis och tull svarar för ledningen av verksamheten inom respektive ansvarsområde. Skulle tull eller polis vara enda myndighet på platsen, något som kan bli aktuellt i myndigheternas samarbete, så svarar den närvarande myndigheten för ledningen av hela verksamheten där. I dessa situationer finns enligt bestämmelser iTuL 73 § tredje stycketjämförd med 115 § och i UtlF 7 kap. 11 § 6 p. möjligheter för den myndighet som har det övergripande ansvaret för verksamheten att meddela generella föreskrifter för den myndighet som bistår. Instruktioner för hur kontrollen skall bedrivas
1994:124 Hur kan den yttre gränskontrollen bedrivas sou
torde dock, på sätt sker i dag, lämpligast kunna ges i överenssom kommelser de lokala myndigheterna emellan. Eftersom den bistående myndigheten endast handhar den omedelbara fysiska kontrollen skall ärendena överlämnas till den huvudansvariga myndigheten om de behöver utredas vidare efter det att kontrollåtgärder företagits. Vid övervakningen sjögränsen har Kustbevakningen ett självav ständigt för såväl tullkontroll som enligt mitt förslag ansvar - utlänningskontroll. Det förutsätts att Kustbevakningen bedriver Övervakningen i nära samråd med polis- och tullmyndigheter. För ledningen verksamheten till sjöss svarar dock i första hand av Kustbevakningen själv. De landbaserade styrkorna skall i princip inte själva utföra någon övervakning utan rycka ut efter larm från Kustbevakningen, efter information erhållen genom underrättelseverksamhet eller efter annat tips, t.ex. från allmänheten. Tull och polis bör gemensamt för att sådan styrka alltid finns tillgänglig. Vilken svara en myndighet skall utöva befäl över styrkan beror på styrkans som sammansättning i varje enskilt fall. sammansättningen bör avgöras lokalt efter de personalresurser och övriga förutsättningar som är för handen. Om Kustbevakningen har resurser lätt tillgängliga bör självfallet även dessa utnyttjas. En chef skall finnas, men det bör kunna överlämnas till de myndigheter som svarar för styrkans tillgänglighet att utse sådan. Först när styrkan gör ett ingripande framkommer det vad för slag av gränsrelaterad brottslighet det kan frågan Den myndighet under vilkens ansvarsområde den vara om. misstänkta brottsligheten faller får då ta ledningen och ansvaret för de fortsatta åtgärderna. Om det är fråga om narkotikasmuggling bör man följa den uppdelning gjorts mellan Riksåklagaren, GTS och RPS, som nämligen: Framgår omständigheterna att smugglingen kan ha av samband med brottslighet t.ex. att den omfattar sådan kvantitet annan att denna inte kan antagas vara avsedd enbart för den misstänktes egen konsumtion, skall utredningen verkställas av polispersonal under medverkan utredningspersonal från tullen. I övriga fall verkställes av utredningen tullpersonal, varvid polispersonal beredes tillfälle följa av utredningen TFS 1968:116. Naturligtvis kan gränsdragningsfrågor uppkomma detta måste myndigheterna kunna hantera. men
Hur kan den yttre gräzskontrolen bedrivas sou 1994:124
9.5.6 Utbildning för berörd personal
De förslag till förändringar av lagstiftning och de rekommendationer på arbetssätt som lämnats ovan innebär inga stora förändringar i förhållande till hur arbetet bedrivs de gränskontrollerande myndigav heterna i dag. Några större utbildningsinsatser är därför inte heller aktuella. Kustbevakningens utvidgade ansvar för utlänningskontrollen innebär att denna kontroll faller under lag LKP Kustbevakningens en som tjänstemän är att tillämpa. De speciella förutsättningar gäller vana som för utlänningskontrollen torde Kustbevakningen, redan i dag som utövar sådan kontroll, vara väl bekant med. I den mån tulltjänstemän i högre grad skall för passkontroller svara vid de mindre passkontrollorterna är det naturligtvis nödvändigt att dessa tjänstemän har utbildning i sådan kontroll. På de platser tulltjänstemän utför passkontroller i dag har de fått erforderlig utbildning genom polisens försorg. Denna modell bör kunna tillämpas
även fortsättningsvis.
9.6¶Något arbetsformerna vid eventuella om yttre
landgränser
Om Sverige får yttre landgränser mot Finland ocheller Norge kan på sikt strängare övervakning än vad förekommer där i dag bli som aktuell. Angående Sveriges inställning vid medlemsförhandlingarna och den osäkerhet som måste anses råda om vilken övervakning och vilka kontrollåtgärder kan bli aktuella i denna situation, som se ovan, avsnitt 7.2.4 och 8.1.1. Vid landgränserna saknas den övergripande kontroll av trafiken Kustbevakningen har vid sjögränsen. Landsom gränser är, delvis beroende hur terrängen ut, generellt av ser mer svårövervakad än sjögränser. De gränskontrollstyrkor skall finnas som vid landgränsen måste inte bara ha möjlighet att förflytta sig snabbt, de måste också i princip själva utföra patrulleringen. En effektiv övervakning av landgränserna kan komma att kräva ökade i resurser form såväl personal utrustning vid dessa gränsavsnitt. Även av som vid eventuella yttre landgränser kan patrullerna bestå poliser och av tulltjänstemän i sammansatta grupper. Om situationen med yttre landgräns skulle uppstå måste det ligga på tull- och polismyndigheter att i samverkan svara för att sådana finns. grupper
10¶Kostnadsansvaret för vissa kontroller
10. 1 Sammanfattning
Det finns inte några lagliga eller absoluta principiella hinder
mot att ta ut gränskontrollavgifter av färje- eller flygföretag bedriver
som tredjelandstrafik. Avgifterna bör dock i ett sådant fall åläggas all sådan tredjelandstrafik och inte enbart dem bedriver trafik på privata
som eller kommunala flygplatser eller hamnar. Ställningstagande till frågan om avgifter bör tas ut bör avvaktas med till dess tillförlitliga beräkningar av tredjelandstrafikens kostnader för gränskontrollerna kan
goras.
10.2¶Inledning
Enligt direktiven skall utredaren, förutom organisationen den yttre
av gränskontrollen, utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar. Frågan har uppkommit närmast i anledning
av
en skrivelse från Rikspolisstyrelsen till Gränskontrollgruppen, där
Rikspolisstyrelsen pekat på ett problem som kan uppstå till följd att
av hamnar och flygplatser drivs i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulle en kommun, fortfarande enligt direktiven, tillåta
genom att flygtrafik till och från tredje land kunna tvinga staten att organisera
en gränskontroll vid den aktuella flygplatsen, förutsatt att staten godtog flygplatsen såsom auktoriserad gränsövergång. Skrivningen i direktiven är utformad mot bakgrund yttre gränskontrollkonventionens
av bestämmelser. En lösning på detta kan, enligt Rikspolisstyrelsen,
vara att staten begränsar antalet auktoriserade gränsövergångar så att kostnaderna för gränskontrollen hålls rimlig nivå. Jag har dock
en fått till uppgift att ta upp och allsidigt belysa kostnadsansvaret bör
om fördelas som i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad utsträck-
ning kommer att vila färje- och flygföretagen.
Hur kostnadsansvaret är fördelat i dag har redovisats under
ovan avsnitt 4.7. Huvudprincipen är den att staten står kostnaderna för gränskontrollverksamheten utom vad avser vissa kostnader för tullens lokaler och för tullförrättningar som äger utanför ordinarie
rum expeditionstid eller på plats inte utgör tullklareringsområde. För
som
Kostnadsansvaret för vissa kontroller sou 1994:124
trafiken mellan svävarterminalen i Malmö och Kastrups flygplats i Köpenhamn gäller särskilda bestämmelser se ovan under avsnitt 4.7.
10.3¶Kostnadsfrågan i ett EU-perspektiv
Ett eventuellt kostnadsansvar för tärje- och flygföretagen kan i ett EUperspektiv endast åläggas tredjelandstrafiken. Den fria rörligheten för
och inom EU medför bl.a. att några gränskontroller i varor personer princip inte skall förekomma vid intern EU-trafik. Att medlemsländer-
må ha rätt att utöva viss diskret övervakning och misstankebaserade na kontroller vid de inre gränserna rubbar inte denna utgångspunkt jfr avsnitt 5.2.2 och 9.5.4 ovan. Avgifter för kontroll av trafik över de inre gränserna torde utgöra ett otillåtet hinder mot den fria rörligheten. Tullanpassningsutredningen har i sitt förslag till ny tullag i 67 §
att transportföretagens skyldighet att ställa lokaler m.m. till angett tullverkets förfogande endast gäller transportföretag som befordrar resande från tredje land SOU 1994:89 s. 29 samt s. 240-241.
se
Frågan ett utökat kostnadsansvar för vissa transportföretag är dock
om inte avhängig ett EU-medlemskap. Problemet, som Rikspolisstyrelsen beskrivit det, finns redan i dag. Varje gång det blir aktuellt med nya utlandsförbindelser, och då särskilt på orter som inte tidigare haft sådan trafik, uppstår frågan polis- och tullmyndigheter har
om erforderliga för att utföra kontroller.
resurser
Varken i dagsläget eller vid ett EU-medlemskap torde staten kunna tvingas till att upprätta vissa tullplatser eller passkontrollorter
auktoriserade gränsövergångsställen. Staten regeringen
alternativt -
eller myndighet avgör alltid om den aktuella färje- eller flygtrañken
skall tillåtas. Frågan är tillstånd ibland skall vägras av kost-
om nadsskäl eller alternativa möjligheter till att staten skall stå
om kostnaden, hela eller del den, står till buds och om möjligheterna
av
i så fall bör utnyttjas.
10.4 Utlandstrañken utanför ordinarie kontrollplatser
Under detta avsnitt något om hur utlandstrafiken flygplatser
anges och hamnar inte är ordinarie kontrollplatser hanteras i dag. Sådan
som trafik förekommer efter det att tullmyndigheten, enligt uppgift vanligen efter samråd med polismyndighet, lämnat särskilt trañktillstånd. Trafiktillstånd kan ges för enskilt tillfälle eller för reguljär trafik.
sou 1994:124 Kostnadsansvaret för vissa kontroller
Förekomsten av reguljär utlandstrafik på de kommunala och privata flygplatserna synes i dagsläget vara relativt sparsam. Här bortses från trafik från och till de övriga nordiska länderna. Än
mer sällsynt är
trafik med länder utanför EU. Viss tillfällig chartertrafik, såväl företagscharter gods som turistcharter förekommer. Färjetrafiken är av större omfattning. Till största delen går denna trafik dock över ordinarie tullplatser och passkontrollorter.
Utredningens uppgifter bygger i denna del på information som erhållits från de kommunala flygplatserna, samt tull- och polismyndigheter. Några exakta uppgifter om utlandstrafiken på platser som inte är tullplatser eller passkontrollorter har inte tagits fram. Detta skulle kräva en relativt omfattande undersökning. Mot bakgrund av att utredningsarbetet bedrivits skyndsamt och då frågan om hur kostnadsansvaret bör fördelas i första hand är en principfråga för hur
en eventuell framtida uppkomst av tredjelandstrafik på vissa flygplatser och i vissa hamnar skall hanteras har jag avstått från denna.
Några särskilda beräkningar av kostnaderna för kontrollen
av trafiken från länder utanför EU föreligger inte hos tull- eller polismyndigheter. Denna kontrollverksamhet torde vara svår att särskilja från övrig kontrollverksamhet på de allra flesta orter. Som tidigare nämnts är det, beträffande kontrollen på mindre passkontrollorter, svårt för polisen att ange kostnaden för gränskontrollen över huvud taget eftersom tjänstemännen som utför den även utför annan polisiär verksamhet.
Även utlandstrafik kommunala och privata och
om flygplatser
hamnar som inte är ordinarie kontrollplatser är relativt ovanlig i dag så innebär detta inte att denna trafik inte utgör ett problem för tulloch polismyndigheter. Då kontroller skall utföras måste personalen, som inte kan vara helt fåtalig, transporteras till kontrollplatsen. Personalen, som annars skulle utfört andra arbetsuppgifter, får sätta av tid för såväl resor som kontrollverksamhet. Myndigheterna anser sig egentligen inte ha enligt vad jag erfarit från de studiebesök
- som gjorts -tillräckliga resurser för denna extra kontrollverksamhet.
10.5¶Några legala eller principiella hinder föreligger
inte mot att ta ut avgifter för kontrollen
Staten är i princip oförhindrad att ta ut skatter och avgifter från enskilda. Enligt 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen RF får dock skatt eller avgift inte tas ut i vidare mån än följer
som av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste
Kostnadsansvaretför vissa kontroller sou 1994:124
skatt- eller avgiftsskyldigheten. Bestämmelser om avgifter som innebär ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden på det sättet att någon direkt motprestation inte utgår eller att den enskilde inte har något val utan han befinner sig i en situation där han rättsligt eller faktiskt är skyldig att erlägga avgiften s.k. betungande avgifter
- skall meddelas genom lag. Regeringen kan dock genom bemyndigande i lag ges rätt att meddela föreskrifter om sådana avgifter 8 kap. 3 och 9 §§ RF, se prop. 1973:90 s. 219. Gränsdragningen mellan vad som är betungande avgifter och andra avgifter kan ibland vara svår. Den typen av avgifter för färje- och flygföretag som här diskuteras torde tillhöra den betungande kategorin. Bestämmelser om sådana avgifter måste sålunda ges i lag. Närmare föreskrifter om avgiftsuttag ges i avgiftsförordningen 1992: 191.
Vissa principer anses gälla för lämpligheten att ta ut avgifter. I propositionen till tidigare nämnda lag 1984:283 med vissa bestämmelser för Scandinavian Airlines Systems flygpassagerarterminal i Malmö prop. 1983842173 s. se ovan under avsnitt 4.7 uttalade föredragande statsrådet bl.a. följande:
Ett statligt kostnadsansvar är naturligt i första hand när det gäller den kontroll som utövas på de flygplatser som ingår i det statliga flygplatssystemet. Vid planeringen av trafiken på sådana flygplatser har denna kostnad beaktats. Statens kostnadsansvar faller sig enligt min uppfattning inte lika naturligt när det gäller de kontroller som behövs vid den nu aktuella terminalen som avses bli utnyttjad i huvudsak för att tillgodose ett luftfartsföretags intresse av att utveckla sin trafikser-
vice gentemot flygresenärerna.
I ett principbeslut om polisens uppgifter, utbildning och organisation m.m. har riksdagen ställt sig bakom tanken att polisen i större utsträckning bör ta ut ekonomisk ersättning för övervaknings- och bevakningsuppgifter prop. 198081:13 s. 42, JuU 24, rskr. 210. En förutsättning för att avgift skall få uttas bör enligt vad som anfördes i propositionen vara att det är fråga om uppgifter som i praktiken har en utpräglad karaktär av service enskilda personer eller företag och som förekommer i en viss ganska regelbunden omfattning.
Enligt min mening kan likartade synpunkter läggas polisens och tullens kostnader för kontrollen vid SAS flygpassagerarterminal i Malmö. Jag anser det mot denna bakgrund skäligt att företaget genom avgifter bidrar till att täcka dessa kostnader.
Polisen har senare tid getts rätt att ta ut ersättning för sina kostnader i allt högre utsträckning. 1 26 § ordningslagen 1993:1617 ges polisen rätt att ta ut ersättning för sina kostnader för sådan
sou 1994;124 Kostnadsansvaret för vissa kontroller
ordningshållning som föranleds av en offentlig tillställning eller en allmän sammankomst under förutsättning att tillställningen eller sammankomsten är anordnad i vinstsyfte. Enligt 17 § allmänna
ordningsstadgan 1956:617, som ersattes ordningslagen, gällde
av denna rätt till ersättning endast offentliga tillställningar. Det kan diskuteras sedvanlig gränskontroll vid flygplats eller om en i en hamn har utpräglad karaktär service de färje- eller en av flygföretag som önskar trafikera en kommunal eller privat flygplats som inte utgör ordinarie kontrollplats. Situationen vid flygpassagerarterminalen i Malmö måste anses något speciell eftersom den rör ett trafikföretags transport av resande till och från flygplats där en företaget bedriver trafik. Den gränskontrollerande verksamhetens servicekaraktär är här mer framträdande. Om alternativet till kostnadsuttag är att färje- eller flygföretaget nekas tillstånd och hänvisas till ordinarie kontrollplatser torde dock åtgärden kunna betecknas som service. Detta är en bedömningsfråga. Jag konstaterar att något lagligt hinder eller hinder i form att åtgärderna klart strider vedertagav mot na principer, inte föreligger mot att ta ut avgifter från flyg- eller färjeföretagen i de situationer som nu är aktuella. Tilläggas skall att uttagande av avgifter för kontroll tredjelandsav trafik torde vara en nationell fråga för EU:s medlemsländer. Något hinder mot en sådan ordning föreligger alltså inte heller i EUett perspektiv. Denna slutsats har även Tullanpassningsutredningen kommit till i sitt betänkande SOU 1994:89 240. s.
10.6 Bör tas ut och i så fall
avgifter enligt vilka principer
Ett sätt att hålla nere kostnaderna för gränskontrollen är, som
Rikspolisstyrelsen påpekat, att begränsa antalet kontrollplatser vid
en anslutning till yttre gränskontrollkonventionen; auktoriserade gränsövergångar, såvitt gäller persontrafiken. Även
om transportföretagen
åläggs en viss skyldighet att stå kostnaderna för kontrollerna måste naturligtvis någon form av begränsning kontrollplatser bli aktuell. av Frågan är vilka kriterier som skall avgöra staten skall upprätta om en kontrollplats på ett visst ställe eller inte. Å sidan finns ena statens intresse av att hålla utgifterna å andra sidan finns privatekononere, miska, regionalpolitiska, m.fl. motiv för att upprätta viss utlandstrafik
jämte allmänna principer statens serviceskyldighet och
om om att tillåta största möjliga frihet i resandet. De privatekonomiska och regionalpolitiska skälen kan naturligtvis sammanfalla med statens
Kostnadsansvaretför vissa kontroller sou 1994:124
intressen. Skälen för och emot måste vägas mot varandra varje gång beslut tas inrättande av en kontrollplats. Så måste det också gå till
om när det i framtiden skall avgöras vilka platser som skall vara auktoriserade gränsövergångar. Konflikt uppstår när staten anser att fördelarna med en kontrollplats på ett visst ställe inte svarar mot de kostnader är förknippade med att inrätta en gränskontroll där. Det
som är då möjligt för staten att vägra tillstånd till trafiken. Lagliga eller absoluta principiella hinder för att inrätta en kontrollplats med villkoret att transportföretaget bidrar till kostnaderna för kontrollerna finns dock inte, vare sig nu eller vid ett EU-medlemskap. Om staten bör ta ut sådana här avgifter är i sista hand beroende av om ett verkligt behov finns. Som tidigare redovisats är förekomsten av trafik från länder utanför EU på platser som inte är ordinarie kontrollplatser relativt sparsamt förekommande. Huruvida staten har resurser som
mot ett kommande behov auktoriserade gränsövergångar svarar av beror på hur tredjelandstrafiken utvecklas. Frågan om resurserna täcker behovet kräver då en djupare ekonomisk analys.
Även med avgiftssystem måste vissa överväganden vad gäller
ett nyttan med trafiken göras från statens sida. Tredjelandstrafik på viss flygplats är t.ex. inte motiverad det finns sådan trafik, med
om etablerad gränskontroll, i närheten. Den trafikens omfattning och
nya möjligheter att bli bestående bör också vägas in i en sådan prövning. Sammantaget kan det inte bli aktuellt att upprätta en kontrollplats varje gång ett fárje- eller flygföretag förklarar sig villigt att stå kostnaderna.
Vidare måste frågan ställas om det är principiellt riktigt att låta transportföretagen betala för kontrollerna om de anlöper viss kontrollplats undgå detta de kommer till annan. Problemet blir
men om en tydligt i en situation med auktoriserade gränsövergångar. Vårt land kan med ett avgiftssystem för vissa hamnar och flygplatser
- -komma att olika typer av gränsövergångar. En typ där transportföretagen åläggs vissa kostnader för kontroll av passagerare och gods och typ där sådana avgifter inte förekommer. Detta kommer med
en största säkerhet att styra trafiken till den senare typen av gränsövergångar. Inte minst på grund att kostnaderna för kontrollerna
av sannolikt kommer att läggas biljettpriser och kostnader för godstransporter. Detta problem är nära förknippat med frågan om hur stora kontrollkostnaderna kan komma att bli för fårje- och flygföretagen. Skall kostnaderna beräknas för varje kontrollplats för sig och slås ut på de företag som trafikerar denna plats torde kostnaderna komma att variera starkt från en plats till en annan. På platser med hög trafikintensitet och flera trafikföretag torde kostnaderna kunna
delar fasta kostnader mellan företagen. Personalen hållas nere om man
betjänar platser med låg trafikintensitet kan komma att ha en viss som
sou 1994:124 Kostnadsansvaret för vissa kontroller
Överkapacitet som trafikföretagen här får betala för. Detta resonemang är mycket generellt hållet och är bl.a. avhängigt frågan om staten skall eftersträva full kostnadstäckning eller inte. Jag vill dock peka på de problem som kan uppstå.
En lösning, som jag förordar, kan vara att tredjelandstrafiken per flyg och fartyg generellt åläggs ett ökat kostnadsansvar för gränskontrollverksamheten. Kostnaderna skulle då kunna vara desamma oavsett vilken kontrollplats som trafiken kom till. Staten skulle generellt få bättre ekonomiska förutsättningar att upprätta kontrollplatser. Intäkterna från avgifterna kan fördelas till lokala myndigheter efter deras särskilda behov. Prövningen av om en viss plats skulle vara kontrollplats skulle alltjämt bestå i en jämförelse mellan kostnad och nytta, men staten skulle vid en viss avgiftsfmansiering av kontrollverksamheten ha utökade förutsättningar att inrätta kontrollplatser. En fördel med generella avgifter är vidare att avgifterna slås ut på samtlig tredjelandstrañk vilket leder till att kostnaderna blir mindre för vissa företag än vad de hade blivit om de själva fått stå för kostnaderna vid viss kontrollplats. En invändning om att utgångspunkten bör vara att staten skall stå kostnaderna för den gränskontrollerande verksamheten kan med visst fog framställas mot detta resonemang. Något hinder mot en sådan här ordning finns dock inte såvitt jag kan bedöma.
ställningstagande till frågan om hur avgifterna bör beräknas och i vilken form de skall utgå kräver ytterligare utredning. Mitt uppdrag är att allmänt belysa frågan om kostnadsansvar. Det kan bli fråga om någon typ av förrättningsavgift per varje enskilt fartyg eller flyg. Företag med passagerartransporter kan åläggas skyldighet att ställa lokaler till polisens förfogande vid kontrollplatserna etc. Eventuell avgiftsskyldighet skall föreskrivas i lag. Möjlighet att genom lag ge regeringen rätten att bestämma om avgifterna finns dock se ovan under avsnitt 10.5.
Det är enligt min uppfattning lämpligt att vänta med ytterligare utredning i frågan till dess myndigheterna har viss erfarenhet av de förändringar som ett medlemskap i EU medför vad gäller gränskontroller. Först då torde en tillförlitlig beräkning av kostnaderna för kontrollen och gods från tredje land kunna göras. Även
av personer den omständigheten att det i dag är oklart hur omfattande behovet av auktoriserade gränsövergångar kommer att vara och om befintliga resurser förslår detta behov talar för den slutsatsen.
V EKONOMISKA OCH REGIONAL-
POLITISKA KONSEKVENSER
Ett medlemskap i EU innebär vissa kostnader för anpassningen av den yttre gränskontrollen till EU:s normer. På tullsidan tillkommer vissa nya kontroller vilket förutsätter utbildning av tulltjänstemän och eventuellt nya krav på utrustning för att kontrollerna skall kunna genomföras. Å andra sidan torde den fria rörligheten för och
varor
i vart fall på sikt, innebära att besparingar kan göras på personer, grund av att färre objekt skall kontrolleras.
De förslag jag lämnat och som i allt väsentligt bygger på att nuvarande övervaknings- och kontrollsystem bibehálles men att verksamheten tydligare definieras och struktureras, innebär i sig inga ökade kostnader för staten.
Mina förslag får inte heller några regionalpolitiska konsekvenser. En annan sak är att ett borttagande eller en minskning av kontrollen vid de inre gränserna kan medföra att arbetstillfällen bortfaller på orter med omfattande intern EU-trafik.
Författningskommentarer
Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529
5 kap. 1 §
Ändringen består i ett införande ett andra stycke i paragrafen. av Ändringen innebär att tullen och Kustbevakningen åläggs en skyldighet bistå polisen vid deras kontroller utlänningars inresa och utresa att av Kustbevakningen åläggs självständig skyldighet att i sin samt att en verksamhet självmant utöva sådan kontroll av sjötrafiken. Tullens och Kustbevakningens skyldighet att bistå polisen förutsätter i princip begäran från polismyndigheten. En sådan begäran kan en framställd för enskilt tillfälle eller generellt för en viss vara ett verksamhet. Exempelvis kan polisen begära tillfällig hjälp vid en pådragsinsats eller att tullen kontinuerligt sköter passkontrollen på en viss passkontrollort. Att tull och Kustbevakning endast är skyldiga att medverka så kan ske utan att respektive myndighets egna om åligganden eftersätts är självklarhet inte torde behöva framgå en som av lagtexten. Kustbevakningens skyldighet att utöva aktuell kontroll av sjötrafiken förutsätter inte någon begäran polismyndigheten. Genom det av föreslagna tillägget i sista punkten får Kustbevakningen ett självständigt för denna kontroll, liknande sätt som redan gäller ansvar för tullkontrollen. Placeringen i 5 kap. l § är naturlig eftersom det är i huvudsak detta kapitels inledande bestämmelser behandlar kontroll och tvångsåtsom gärder vid utlänningars gränsen. Utresekontrollen regleras passage av visserligen närmare i utlänningsförordningen men då den allmänna skyldigheten att uppvisa vid in- och utresa anges i detta lagrum pass kan med fördel även tullen och Kustbevakningens åligganden anges
här.
Författningskommentarer
sou 1994:124
Förslaget till förordning om i ändring utlänningsförordningen 1989:547
Skap. 7§
Ändringen består i ett tillägg ett nytt andra stycke innebär av som att passkontroll vid utresa nu också kan utföras tulltjänsteman, av tjänsteman vid Kustbevakningen eller särskilt förordnad passkontrollant.
Förslaget till lag om ändring i lagen 1982:395
om
Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning
l§
Ändringen består i att brott mot utlänningslagstiftningen läggs
till som p 12 i 1 § första stycket. Ändringen innebär att tjänstemän inom Kustbevakningen som genomgått erforderlig utbildning får polismans befogenheter ingripa att och vidta tvångsåtgärder att hålla förhör, medta till som personer förhör, gripa misstänkta och företa husrannsakan i sin
övervakning av
utlänningars in- och utresor till havs. Kustbevakningen kan med stöd av lagen även stoppa, visitera och inbringa fartyg. Bestämmelserna, som i huvudsak hänvisar till rättegångsbalkens bestämmelser, kräver i princip misstanke brott. om
Ikraftträdande
Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. Det skall dock understrykas att de föreslagna ändringarna inte är den av karaktären att de med nödvändighet måste träda i kraft samtidigt som ett svenskt EU-tillträde.
Eâ
Kommittédirektiv
få lå
Dir. 1993:130 Myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. Dir. 1993:130
Beslut vid regeringssammanträde1993-12-02
Mitt förslag
En särskild utredare skall utreda frågor om myndighetssamverkanvid gränskontroll i ett [SU-perspektivm.m.
Utredaren skall
utreda organisationenav den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid - EU:s yttre gränser;en utgångspunktskall därvid varaatt behålla nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att öka samverkanmellan myndigheterna, - utreda kostnadsansvaretför gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar.
Utredningsarbetetskall vara avslutat före utgångenav maj 1994. Bakgrund
Den fria rörligheten för personerären avEG:sgrundläggandefriheter vid sidanav fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter utgör tillsammans grundpelama för den inre marknaden. Rörligheten över inre gränserförutsätteri princip attkontrollernadär försvinner. En viss möjlighet finns dock enligt Romfördragetatt behålla restriktioner i frågaom rörlighet över inre gränserav hänsynbl.a. till skyddet för liv och hälsa.
Bilaga I sou 1994:124
w
Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den l januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat genomförasfullt ut. Det hängersammanmed att det tar tid att införa s.k. kompensatoriskaåtgärder, varmed menasåtgärder som avseratt förhindra att den fria rörligheten över gränsernafår negativa konsekvenseri form av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller amian grov brottslighet med internationell anknytning.
Kompensatoriskaåtgärderfaller i huvudsakutanför EG-rätten och regleras genomsärskildakonventionereller andraformeravmellanstatligtsamarbete. 3 Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger ett mellanstatligt samarbete.
Till de kompensatoriskaåtgärdernahör en förstärkning av kontrollen vid gemenskapens yttre gränser. Regler härom finns i den s.k. yttre gränskontrollkonventionen. somännuinte har trätt i kraft.
Behov av en översyn
Regeringentillsatte år 1992eninterdepanementalarbetsgruppmeduppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EGEUmedlemskapsperspektivGränskontrollgruppen. I arbetethar deltagit såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrâgorna. Arbetsgruppenhar i november1993redovisaten slutrapportmedförslagtill kompensatoriska åtgärder en rad områden, bl.a. den yttre gränskontrollen.
Mot bakgrund vadsomkommit fram vid arbetsgruppensarbetestårdet
av klart att Sverigesinträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar när det gäller gränskontrollen. Förändringarna berör bl.a. olika myndigheters organisation, arbetsmetoder,samarbetsformeroch befogenheter.
Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär givetvis att de myndigheter som utövat sådankontroll upphör med denna. Den förändringen berör i första hand tullen och polisen. Det kan dock förutses viss verksamhetkommer att bedrivas i anslutning till dessa
att en gränser även i fortsättningen, delvis som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfarandesomgår ut att samla in uppgifter av betydelseför den brottsbekämpandeverksamheten.
Vid yttre gränserkan förutses att gränskontroller kommer att fortsätta i former i mycket liknar de nuvarande.Kontrollen kommer dock att ske
som inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse. i Gränskontrollen sker när det gäller varuhandeln inom tullunionens ram och i övrigt för tredje pelarens regelverk, i första hand yttre
inom ramen gränskontrollkonventionen, vilket bl.a. ställer krav kontrollens effektivitet. Dessa förändringar berör främst polisen tullen och . gäller samverkan - Kustbevakningen Nya former måste utvecklas när det
Bilaga 1
mellan dessamyndigheten Konventioneninnebärocksåatt kontroll skall ske även i sambandmed utresa,någotsomnumeraintetillämpas i Sverige.
Som Gränskontrollgruppen anfört är det nödvändigt att dessa frågor rörande den yttre gränskontrollen blir föremål för fortsatt och fördjupad utredning. Sverigegenomför för närvarandemedlemskapsförhandlingarmed EU med sikte medlemskapår 1995.Med hänsyntill denrelativt korta tid som återstår är det nödvändigt att det fortsatta utredningsarbetetbedrivs skyndsamt.
Utredningsarbetet är till stor del av organisationsieknisk natur. Med hänsynhärtill och till behovetav skyndsamhetbör utredningen anfönros en särskild utredareinom ramenför kommitiéväsendet.
Uppdraget
Organisation av den yttre gränskorilrollen
Den yttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommandefrån tredje landsamthela kusten.Också landgränsmot länder utanför EU utgör yttre gräns.
Den yttre gränsen får enligt yttre gränskontrollkonventionen passeras endastvid s.k. auktoriseradegränsövergängar.Dessakommer första handi att varaflygplatser och hamnarmed trafik från tredje land. Om landgränsen mot Norge och Finland kommeratt utgörayttre gräns, kommerdet givetvis att finnas auktoriseradegränsövergângardär.
Frågan om kontroll av varor vid den yttre gränsenfaller inte under den nämndakonventionenutan reglerasframför allt av EG:s tullag.
Polisen har enligt den nuvarandeutlänningslagstiftningenhuvudansvaret för kontrollen av vilka personersom reser i landet. Tullverket har enligt tullagstiftningen huvudansvaretför kontroll av vilka varor som förs över gränsen. För att utöva dessauppgifter har polisen och tullverket vissa befogenheter att utföra kontroller och inskrida med tvångsmedel. Ett samarbetemellanpolisenochtullverket underlättasgenomattmyndigheterna i viss utsträckning har befogenheter inom varandras omrâde. Också Kustbevakningen har vissa uppgifter och befogenheternär det gäller att medverkavid kontrollen.
En utgångspunkt för utredningsarbetetbör vara att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan polisen och tullen i fråga om den yttre gränskontrollen bör beståocksåsedanSverige blivit medlem i EU. När det gäller kontrollen av denyttre gränsenbör alltsåpolisen ha huvudansvaretför personkontrollen och tullen för varukontrollen.
Det är, inte minst av statsfinansiellaskäl, nödvändigtatt organiseraden framtida gränskontrollen såkostnadseffektivtsommöjligt. En utgångspunkt bör vara att utföra kontrollen med mindre eller med befintliga myndighetsresurser.En ökning av gränskontrollenseffektivitet bör i första
Bilaga I
handåstadkommasgenomett närasamarbetemellan berörda myndigheter.
Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given och betydelsefull roll i ett myndighetssamarbete gränskontrollensområde. Det kan inte uteslutas att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget,t.ex. marinen och Sjöfartsverket när det gäller att biträda med övervakning till havs och i anslutning till vissa kuststräckor samt Statens invandrarverk som bl.a. har att föra register över utlänningar i Sverige.
Den särskildeutredarenbör, med dennautgångspunkt,utarbetaett förslag till fördelning av ansvaroch uppgifter mellan myndigheternanär det gäller den yttre gränskontrollen. Utredaren bör särskilt beakta de riktlinjer som anges i regeringens beslut den 30 september 1993 dnr 93-3342 om redovisning av konsekvensernaav ett svenskt EG-medlemskap för den svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och effektivitetsvinster somkan följa avett EG-medlemskap.
Organisationen och arbetsfördelningen bör bygga ett myndighetssamarbetemed målsättning att det allmännas totala resurser användssåeffektivt sommöjligt närdet gäller gränskontrollen. I detta ligger bl.a. att dubbelarbete måste undvikas. Exempelvis bör rutinbetonade kontroller och ingripandenkunnautförasav en myndighetspersonalutan att personalfrån någonannanmyndighet avformella skälmåstetillkallas. Detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen som endast sällan eller i mindre omfattning passerasav tredjelandsmedborgare,t.ex. vissamindrehamnaroch flygplatser. Utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad somgäller redan dag, böri tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområden.
Också lednings- och samordningsfrâgornahar givetvis stor betydelseför att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och kostnadssynpunkt.
Inom uppdraget faller också frågor om myndigheternasbefogenheteroch andraförfattningsfrågor samtfrågor om utbildning av berörd personal.
Kostnadsansvarför vissa kontroller
Denyttre gränsenfår, somnämnts,enligt yttre gränskontrollkonventionen endast passerasvid auktoriserade gränsövergångar.Dessakan i praktiken vara övergångar vid landgräns. hamnar eller flygplatser. I frågan om varutrañken gäller att den får ankomma till plats där det finns tullkontor eller annanplats somtullmyndighet godkänner.
Rikspolisstyrelsenhar i enskrivelse till Gränskontrollgruppenpekat ett problem som kan uppstå till följd av att hamnar och flygplatser drivs i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulleenkommungenomatttillåta flygtrañk till och från tredje land kunna tvinga staten att organiseraen
sou 1994;124 Bilaga 1
gränskontroll vid den aktuella flygplatsen, förutsatt att staten godtog flygplatsen såsom auktoriserad gränsövergång. Kostnaderna för gränskontrollen skulle med nuvarande ñnansieringsprinciper drabba statsbudgeten.
En lösning detta kan, enligt Rikspolisstyrelsen,varaatt statenbegränsar antalet auktoriseradegränsövergångarsåatt kostnadernaför gränskontrollen hålls en rimlig nivå. Nuvarande lagstiftning om inrättande av utrikes färje- eller flyglinje innebär att beslut fattas av regeringen eller av myndighet. I 74 § tullagen 1987:1065 finns regler om skyldighet för transportföretag som befordrar resandefrån utlandet att ställa lokaler till Tullverkets förfogande.
Nuvarandelagstiftning och desstillämpning utgör en avvägningmellan å enasidan intressetav att tillåta störstamöjliga frihet i resandetoch å andra sidan att begränsade direkta utgifterna för polis och tull. Utredaren bör ta upp och allsidigt belysaom kostnadsansvaretbör fördelas som i dag eller förändras så att kostnaderna ökadi utsträckning kommer att vila färjeoch llygföretagen.
Övriga frågor
Den särskilde utredaren bör fortlöpande hålla sig underrättad om integrationsarbetetinom berördadepartementoch myndigheter, i första hand Justitiedepartementet. Utrikesdepartementet. Försvarsdepartementet, Kommunikationsdepartementet,Finansdepartementet,Kulturdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsenoch Statensinvandrarverk. Arbetet bör ske i nära samverkanmed de nämndamyndigheternaoch med andra berörda myndigheter.
Samråd bör ske med Tullanpassningssutredningendir. 1993:78 och utredningen om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EUperspektiv dir. 1993:131.
Den särskilde utredaren skall beakta vad somsägsi regeringensdirektiv till samtligakommittéer och särskildautredareangåendeutredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamhetendir. 1988:43.
Vidare bör utredarenta reda hur gränskontrollfrågor lösesi ländersom redanär medlemmar i EU.
De organisatoriskaförändringar hos myndigheternasomärenkonsekvens av utredningsförslagenbör belysasöversiktligt. Därvid bör konsekvenseri fråga om personalbehovoch kostnaderanges. Det faller däremot utanför uppdragetatt sådanafrågor om organisation och verksamhetsom myndigheterna själva bör kunna beslutaom och där det också bör vara ett ansvarför myndigheternaatt själva bedrivadetbehövligautvecklingsarbetet.
Ett mål bör vara att organiseramyndighetsverksamhetensåatt erforderlig gränskontroll kan bedrivas med mindre eller oförändrade resurser.
Bilaga I sou 1994:124
Utredarenbör utarbetaförslag till författningsändringarsomkan behövas.
De fackliga huvudorganisationemabör beredastillfälle att lägga fram synpunkter under arbetet.
Utredningsarbetetbör bedrivas skyndsamtoch redovisasföre utgångenav maj 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet
att tillkalla en särskild utredare, omfattadav kommittéförordningen -
1976:119, med uppdragatt seöver myndighetssamverkanvid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. att besluta om sakkunniga, experter. sekreterareoch annatbiträde
-
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutaratt kostnadernaskall belasta andrahuvudtitelns anslagUtredningar m.m.
Beslut
Regeringenansluter sig till föredragandensövervägandenoch bifaller hennes hemställan.
Justitiedepartementet
Bilaga 2 s. 143Bilaga 2
sou 1994;124
YTTRE GRÄNSKONTROLLKONVENTIONENS ARTIKLAR
CONVENTION
BETWEEN THE MEMBER STATES OF THE EUROPEAN
COMMUNITIES ON THE CROSSING OF THEIR EXTER-
NAL FRONTIERS
ARTICLE 1
For the of thisConvention:
purposes
residence permit shall any authorization issued by the a mean authorities of Member State authorizing a person who not a
a national of Member State of the European Communities to stay in
a its territory, with the exception of visas and the provisional residence permit referred to in Articles 8 and 15;
b entry visa shall mean authorization or decision by a Member State to enable who not a national of a Member State to
a person enter its territory, subject to other entry conditions being fulfilled;
transit visa shall mean authorization or decision by a Member
c
State to enable person who not a national of a Member State to
a transit through its territory or through the transit zone of a port or airport, subject to other transit conditions being fulfilled;
d re-entry visa shall mean authorization by a State enabling a
who not a national of that State and who present in its person territory to re-enter within a specified period without re-obtaining an entry visa to that State;
short stay shall uninterrupted stay or successive stays in e mean an the territories of the Member States the length of which does not exceed three months, calculated six months from the date of
over first entry;
f external frontiers shall mean:
I a Member States land frontier which not adjactent to a frontier of another Member State, and maritime frontiers;
II airports, except where internal flights are concerned;
Bilaga 2 s. 144Bilaga 2 1994;124
sou
III ports, except where internal connections within Member
a State and regular ferry connections between Member
States are concerned;
g internal flight shall mean any flight arriving exclusively from
or departing exclusively for Member States territories which does not involve a stopover in the territory of third State;
a
h local frontier traffic shall mean the movement, within limited
a geographical area defined a convention concluded by Member
a State with a contiguous State wich not a Member of the European Communities, of persons who come within the of that
scope convention and are thereby entitled to cross the external land frontier of the Member State concerned under special conditions.
ARTICLE 2
All persons crossing the external frontiers of Member States of the European Communities shall do at authorized crossing points
so permanently controlled by the Member States.
Persons crossing external frontiers at any point other than authorized crossing points shall be Iiable to sanctions defined by each
as Member State.
Each Member State shall determine the location and opening conditions of authorized crossing points on its external frontiers and shall communicate this information and modifications thereof to
any the General Secretariat of the Council, which shall inform the other Member States accordingly. Crossing at crossing points outside their opening hours shall not be permitted.
4. The provisions of this Article shall also be applicable to nationals of a Member State who cross the external frontiers of that State, unless otherwise stipulated its national law.
The Committee provided for in Article
26 shall adopt the exceptions and specific rules applicable to particular categories of maritime traffic for the crossing of external frontiers, and the arrangements for local frontier traffic.
Bilaga 2 s. 145sou 1994:124 Bilaga 2
ARTICLE 3
External frontiers stretches other than authorized crossing points shall be kept under effective Surveillance by mobile units by
or other appropriate means. Member States shall undertake to provide Surveillance yielding similary effective results along all their
external frontiers; their surveillance services shall consult
and cooperate to that end.
ARTICLE 4
The crossing of external frontiers shall be subject to control by the competent authorities of the Member State concerned. Controls shall be carried out accordance with national law, in compliance with the provisions of this Convention.
ARTICLE 5
When crossing an external frontier entering leaving the
upon or territories of the Member States, all persons shall be subject to
a visual control under conditions which permit their identity to be established by examination of their travel documents.
Upon entry, persons who are not nationals of Member State
a shall also be subject to a control to ensure that they fulfil the conditions listed in Article
The Committee provided for in Article 26 shall lay down the detailed rules for applying the controls.
4. Certain controls may, exceptionally, be relaxed, due regard being had for any conditions that the Committee provided for Article 26 may have laid down. Controls entry shall take
upon precedence over controls upon depature.
The controls on persons and their vehicles and baggage shall take account of the requirements of
detection and prevention of threats to national security and public policy;
combating illegal immigration. -
Bilaga 2 s. 146Bilaga 2 sou 1994:124
These controls shall be carried out accordance with the laws of the Member States and without prejudice to Community baggage inspection measures.
6. When effecting these controls, Member States shall take account of the interests of the other Member States.
ARTICLE 6
1 Member States shall ensure that as from l January 1995 passeng-
flights from third States who transfer to internal flights will ers on be subject to an entry control, together with their hand baggage, at the airport at which the external flight arrives. Passengers on internal flights who transfer to flights bound for third States will be subject to a departure control, together with their hand baggage, at the airport from which the external flight departs.
Such hand baggage inspections shall be carried out accordance with Member States laws.
2. The provisions of paragraph 1 shall apply without prejudice to Community baggage inspection measures.
Member States shall also take any measures necessary to ensure that:
who embark a Member State on a flight coming - passengers from a third State and bound for a destination a Member State
subject at the airport of destination to the controls specified for are passengers coming from third countries;
Passengers who embark a Member State on a flight bound for a destination a third State and who disembark another Member State subject at the airport of embarkation to the controls speci-
are fied for passengers going to third countries;
Passengers who embark a Member State to go to another - Member State on a flight coming from and bound for one or more third States subject at the airports of the Member States to the
are controls specified for passengers coming from or bound for third countries, depending whether they are departing from or arri-
on ving a Member State.
s
ä
,41
Bilaga 2 s. 147sou 1994:124 Bilaga 2
4. Until the date laid down paragraph airports shall, by way of derogation from the definition of external frontiers, continue to be regarded as external frontiers for internal flights.
ARTICLE 7
Any person who not a national of a Member State may be authorized to enter the territories of the Member States for a short stay provided that he meets the following requirements:
a that he present a valid travel document which authorizes the crossing of frontiers; a list and description of such documents shall be drawn by the Committee provided for Article 26;
up
b where applicable, that he be in possession of a visa valid for the lenght of stay envisaged;
c that he does not represent a threat to the public policy, national security or international relations of Member States and, in particular, that his name does not appear on the joint list provided for in Article 10;
d that he produce, necessary, documents justifying the purpose and conditions of the intended stay or transit, in particular the required work permits there reason to believe that he intends to work;
e that he have sufñcient means of subsistence, both for the period of the intended stay or transit and for him to return to his country of origin or travel to a third State into which he certain to be admitted, or a position to acquire such means lawfully.
Any person who not a national of a Member State may also be refused entry:
a his name appears on the national list of persons who are not to be admitted to the Member State to which he seeks entry;
b all the circumstances which a national of a Member State
be refused entry to a Member State accordance with Council may Directive 64221EEC of 25 February 1964 on the co-ordination of special measures concerning the movement an residence of foreign
Bilaga 2 s. 148Bilaga 2 sou 1994:124
nationals which are justiñed on grounds of public policy, public security or public health.
ARTICLE 8
A Member State shall not require a visa of a person who not
a national of a Member State who wishes to enter its territory for
a short stay or to transit through provided that that person:
a fulñls the conditions Article except that in paragraph lb, and
b holds a residence permit issued by another Member State
permitting him to reside that State and, the period of validity of which, at the time of entry, still has more than four months to run.
In exceptional cases, the provisions of paragraph 1 also
may apply to persons who are not nationals of a Member State who hold a provisional residence permit issued by a Member State and travel document issued by that Member State.
Member States shall, under conditions defined by the Committee provided for in Article 26, take back any person who not a national of a Member State to whom they have issued a residence permit or provisional residence permit within the meaning of
paragraphs 1 and 2 and who illegally resident in the territory of another Member State.
4. In exceptional cases, a Member State may depart from the provisions of paragraphs 1 and 2 for urgent reasons of national security, but must take into consideration the interests of the other Member States.
The Member State concerned shall inform the other Member States
an appropriate manner, accordance with procedures to be determined by the Committee provided for Article 26.
Such measures must be used only to the extent that and for long
as as strictly necessary to achieve the purposes referred to in the first subparagraph.
For the purposes of implementing this Article, the Committee provided for in Article 26 shall:
Bilaga 2 s. 149sou 1994:124 Bilaga 2
draw up a list of the residence permits and provisional residence permits referred to in paragraphs 1 and 2 which shall be accepted as equivalent to visas;
draw up an indicative list of the exceptional circumstances which Member States authorities shall accept the provisional residence permits and the travel documents referred to paragraph 2 as equivalent to visas.
ARTICLE 9
Persons who are not nationals of Member States who
propose to stay other than for a short time in a Member State shall enter that State under the conditions laid down the latters national law. In that case access shall be restricted to the territory of that State.
ARTICLE 10
A joint list of persons to whom the Member States shall refuse entry to their territories shall be drawn on the basis of national
up notiñcations.
2. The list, which shall be continually updated, shall contain the names submitted for this purpose by each Member State. No nationals of Member States may, however, be put the list.
on
The decision to put a person on the joint list shall be based
on the threat which that person represent to the public policy
may or national security of a Member State. shall be based decision
on a taken the compliance with the rules of procedure laid down by national law the administrative or competent legal authorities of the Member States on account of:
a custodial sentence of the Member State - one year or more concerned;
information to the effect that the concerned has committed - person a serious crime;
serious grounds for believing that he planning to commit - a serious crime or that he represents threat the public policy
a to or national security of a Member State;
Bilaga 2 s. 150Bilaga 2 sou 1994:124
serious offence or repeted offences against the law relating to - a the entry and residence of persons who are not nationals of a Member State.
4. The Committee provided for Article 26 shall establish the detailed rules for applying the criteria referred to paragraph
ARTICLE 1 1
Where a person who not a national of a Member State and whose name on the joint list applies for a residence permit, the Member State to which the application made shall first consult the Member State which entered the name on the list and shall take into account the interests of that State; the residence permit shall be issued for substantive reasons only, notably on humanitarian grounds by reason of international commitments.
or
the residence permit issued, the Member State which entered the name on the joint list shall delete the entry.
If becomes apparent that the name of a person who not a national of a Member State and who possession of a valid residence permit issued by one of the Member States on the joint list, the Member State which entered the name and the Member State which issued the residence permit shall consult each other in order to determine whether there are sufficient grounds for withdrawing the residence permit.
If the residence permit not withdrawn, the Member State which made the entry shall delete
The detailed rules for the application of this Article shall be adopted by the Committee provided for Article 26.
ARTICLE 12
Entry into the territories of the Member States shall be refused to
who not nationals of Member States who fail to fulñl persons are
more of the conditions set out Article 71 and Article one or
A Member State may, however, on humanitarian grounds or in the national interest because of international commitments, allow
or persons who are not nationals of Member States and who fail to
Bilaga 2 s. 151sou 1994:124 Bilaga 2
fulñl those conditions to enter its territory. In such a case, permission to enter shall be restricted to the territory of the Member State concerned, which, the person concerned on the joint list, shall inform the other Member States a suitable manner accordance with the procedures to be laid down the Committe provided for in Article 26.
ARTICLE 13
The exchange of information on data contained the joint list shall be computerized.
The creation, organization and operation of this Computerized system shall be the subject of a special agreement between the States party to this Convention. shall include guarantees based on the Council of Europe Convention of 28 January 1981 for the Protection of individuals with regard Automatic Processing of Personal Data.
The joint list may be consulted by the competent authorities of the Member States which, accordance with their national laws, are concerned with:
processing visa applications; -
frontier controls; -
police checks -
the admission and regulation of the stay of persons who are not nationals of a Member State.
The Member States shall inform the Committee provided for in Article 26 of the agencies authorized, pursuance of this Article, to consult the joint list.
ARTICLE 14
Without prejudice to Article 27, the Member States undertake to incorporate into their national legislation measures relating to airlines and shipping companies and to public service international carriers transporting groups overland by coach, with the exception of local frontier traffic.
Bilaga 2 s. 152Bilaga 2 sou 1994:124
The purpose of such measures shall be:
to oblige the Carrier to take all necessary measures to that - ensure persons who are not nationals of Member States coming from third countries are possession of valid travel documents and of the necessary visas, and to impose appropriate sanctions carriers
on failing to fulfil this obligation;
to oblige the carrier, where required by the control authorities, to assume responsibility without delay this may include covering the costs of accommodation until departure, and to return to the State from which he was transported or to the State which issued his passport or to any State to which he certain to be admitted, a person who not a national of a Member State coming from a third country and who refused admission at the first control
on entry into Community territories.
ARTICLE 15
A person who not a national of a Member State who illegally crosses an external frontier without a residence permit or who does not fulñl, or who no longer fultils the conditions of residence in
a Member State must principle leave the territories of the Member States without delay, unless his stay regularized.
such a person holds a valid residence permit or provisional residence permit issued by another Member State, he must go to the territory of that Member State without delay, unless he authorized to go to another country to which he certain to be admitted.
Where such a person has not left voluntarily or where be
may assumed that he will not so leave or his immediate departure required for reasons of national security or public policy, he shall be expelled as laid down the legislation of the Member State in which he was found. He shall be expelled from the territory of that Member State to his country of origin. He may equally be expelled to any other country to which he may be admitted, particular under the relevant provisions of the readmission agreements concluded between Member States.
The Committee provided for Article 26 shall draw up a list of the residence permits or provisional residence permits issued by the Member States.
Bilaga 2 s. 153sou 1994:124 Bilaga 2
4. Should one of them so request, Member States shall conclude agreements amongst themselves on the readmission of who
persons are not nationals of Member States.
ARTICLE 16
Subject to the definition of the appropriate criteria and practical arrangements by the Committee provided for Article 26, the Member States shall compensate each other for financial im-
any balances which may result from the obligation to expel provided for in Article 15 where such expulsion cannot be effected the
at expense of the person who not national of Member State of
a a or a third party.
ARTICLE 17
The Member States undertake to harmonize their visa policies progressively. Pending such harmonization, the Member States shall agree, by the entry into force of this Convention at the latest,
on the countries in respect of which there exist visa
common arrangements. These arrangements, part of visa policy, shall
as a common determine for each of those countries whether not its nationals
or are subject to the visa requirement. Amendments to these
common arrangements and their application to other countries shall be decided upon by the Committee provided for article 26. A Member State may exceptionally derogate from these visa
common arrangements for overriding reasons of national policy. The Member State concerned shall first consult the other Member States and,
its decision, shall take account of their intrests and of the
consequences of that decision. As regards countries which refer-
are not red to the common arrangements, the Member States shall regularly examine the situation with a view to harmonizing their visa policies.
ARTICLE 18
A Member State may not require visa issued by its autho-
a own rities of a person applying to stay for short time within its territo-
a ry and who holds a visa issued by another Member State stating that the conditions laid down in Articles 19, 20 and 21 fulfilled.
are
Bilaga 2 s. 154Bilaga 2 sou 1994:124
Visas shall have form, the description and timetable a common for the introduction of which shall be drawn up by the Committee provided for Article 26.
Pending agreement on such a common form of visa the Member States shall inform each other of the forms of visa to be recognized of this Article, and the Committee provided for in for the purposes Article 26 shall decide on the common form which the statement referred to pragraph 1 must take.
4. Those provisions of the following Articles which relate to uniform visas shall apply both to visas having a common form and to visas which mutually recognized accordance with paragraph are
ARTICLE 19
A uniform visa be issued only where a person who not a may national of Member State fulfils the conditions of entry laid down a i Article 71 with the exception of subparagraph b.
Uniform visas shall be issued on the basis of the following conditions and criteria: common
travel documents presented upon application for a visa must be checked to that they order and authentic; ensure are
the expiry date of the travel document must be at least three months later than the final date for stays stated on the visa, taking into account the time within which the visa must be used;
the travel document must be recognized by all Member States; -
the travel document must be valid all Member States; -
the travel document must allow for the return of the traveller to his country of origin his entry into a third country; or
the existence and validity of authorization or a re-entry visa for - an the traveller to return to the country of departure must be checked such formalities are required by the authorities of that country. The shall apply to authorization required for entry to a same any third country.
Bilaga 2 s. 155sou 1994:124 Bilaga 2
The Committee provided for Article 26 shall lay down the arrangements for attaching the visa to the travel document.
ARTICLE 20
Where certain cases a Member State makes the issue of visas subject to prior consultation of its central authorities and where wishes to be consulted on the issue, in such cases, of a uniform visa by another Member State, this visa shall not be issued unless the central authorities of the Member State concerned have been consulted in advance and have expressed no objection.
The absence of a reply from these authorities within a period to be fixed by the Committee provided for in Article 26 shall be regarded as indicating that there no objection to the issue of a visa. The period shall be 14 days at most.
If there an objection or the consultation procedure referred to
the first paragraph has not been implemented for of
reasons urgency, only a national visa with restricted territorial validity may be issued.
The rules for implementing this Article shall be established by the Committee provided for in Article 26.
Having particular regard for Member States security, the Committee may specify cases which the issue of a uniform visa must be made subject to prior consultation of the central authorities of the Member State or States requiring such consultation, but this shall be without prejudice to Member States option to hold prior consultations with their own central authorities other cases.
ARTICLE 21
The uniform visa shall.state the maximum length of stay authorized together with the earliest date on which its holder may enter the territories of the Member States and the final date for leaving.
The uniform visa may be a visa valid for one or more entries. Neither the length of any continuous stay nor the total length of successive stays may exceed three months a six-month period starting on the day of entry.
Bilaga 2 s. 156Bilaga 2 sou 1994:124
The uniform visa may be a transit visa. The transit period may not exceed five days.
4. The Committee provided for Article 26 shall lay down the arrangements for implementing this Article. The Committee shall in particular determine the criteria and procedures for issuing uniform
multiple-entry visas.
ARTICLE 22
The uniform visa shall be issued by the diplomatic and consular authorities of the Member States or, in exceptional cases, by other authorities determined accordance with national legislation under the conditions to be laid down by the Committee provided for in Article 26.
2. In principle, the Member State which the main destination shall be responsible for issuing the visa. If not possible to determine that destination, the Member State of first entry shall be responsible.
The Committee provided for Article 26 shall specify the implementing arrangements and, particular, the criteria for determining the main destination.
ARTICLE 23
The provisions of Article 21 shall not prevent a Member State from issuing, necessary, a visa, the validity of which restricted to its own territory to the holder of a uniform visa in the course of any one six-month period.
These provisions shall not prevent Member States either from authorizing a person who not a -national of a Member State holding a uniform visa to remain their territories for more than three months.
ARTICLE 24
Member States may issue visas valid only their respective territories the cases provided for Articles 20, 23 and 25.
Bilaga 2 s. 157sou 1994:124 Bilaga 2
In addition, a Member State may, for humanitarian
reasons or for reasons of national interest or because of other international commitments, issue a person who not a national of Member
a State and who does not meet all or some of the conditions laid down Article 71a, c, d and e with a visa valid only its
own territory.
A Member State which has issued a person who not national
a of a Member State with a visa pursuant to paragraph 2 shall
so inform the other Member States that person the joint list
on or
the State consulted pursuant to Article 20 has objected. This information shall be supplied in accordance with the procedures established under Article 122 by the Committee provided for Article 26.
Visas issued accordance with paragraphs l and 2 shall indicate their distinct nature and be different in appearance from the uniform visa.
ARTICLE 25
Visas for stays of more than three months shall be national visas issued by each Member State accordance with its national law.
The issue of such visas shall be subject to Consultation of the joint list.
ARTICLE 26
A Committee shall be set up comprising one representative of the Government of each Member State.
The Committee shall be chaired by the Member State holding the Presidency of the Council of the European Communities.
The Commission of the European Communities participate
may the discussions of the Committee and the working parties referred to paragraph
The Committee shall examine, at the request of Member
any State, any question of a general nature concerning the application
or interpretation of this Convention.
Bilaga 2 s. 158Bilaga 2 sou 1994:124
In addition to the other duties entrusted to under this Convention, the Committee taking into account the interests of all
may, the Member States, take the decisions necessary for the proper application of this Convention.
4. The Committe shall take its decisions unanimously
a
b The Committee may however, acting unanimously, draw up a list of which shall take decisions by a majority of two
cases thirds of the votes of its Members.
At the request of the representative of a Member State, the Committee may defer its decision for up to two months after establishing common position on a proposal put to the Committee.
a
6. The Committee shall determine its own rules of procedure and
in preperation for taking a decision, set up working parties. may,
7. The secretariat of the Committee and of the working parties shall be provided by the General Secretariat of the Council of the European Communities.
ARTICLE 27
The provisions of this Convention shall apply subject to the provisions of the Geneva Convention of 28 July 1951, as amended by the New York Protocol of 31 January 1967, relating to the Status of Refugees and without prejudice to more favourable constitutional provisions of Member States on asylum.
The provisions of this Convention shall apply subject to those of the Treaty establishing the European Economic Community and of the acts adopted or to be adopted pursuance thereof.
The provisions of this Convention shall not affect bilateral conventions or local frontier traffic.
ARTICLE 28
A Member State which envisages conducting negotiations on frontier controls with third State shall inform the other Member
a States accordingly in good time.
Bilaga 2 s. 1591994:124 Bilaga 2 sou
2. No Member State shall conclude with one or more third States agreements simplifying abolishing frontier controls without the or prior agreement of the other Member States.
This paragraph shall not apply to agreements on local frontier traffic where such agreements comply with the arrangements to be laid down by the Committee provided for in Article 26 pursuant to Article 2.
ARTICLE 29
This Convention not be the subject of any reservations. may
ARTICLE 30
In the of the Kingdom of Denmark, this Convention shall case not apply to the Faroe Islands or Greenland unless the Kingdom of Denmark makes declaration to the contrary. Such a declaration a be made at any time and shall be communicated to the Governmay ment of the Grand Duchy of Luxembourg, which shall inform the other Member States accordingly.
This Convention shall not affect the arrangements for persons moving between the Faroe Islands, Greenland and Denmark.
2. The provisions of this convention shall apply, as regards France, to the European territories of the French Republic.
This Convention shall not affect the arrangements for persons moving between Italy and San Marino, Campione d Italia or the Vatican.
4. As regards the Kingdom of the Netherlands, the provisions of this Convention shall apply only to its European territory.
As regards the United Kingdom, the provisions of this Convention shall apply to the United Kingdom of Great Britain and Northen Ireland and to the European territories for the external relations of which the United Kingdom responsible, with the exception of those territories where the right of free movement of persons does not apply.
Bilaga 2 s. 160Bilaga 2
sou 1994:124
In the context of the application of this Convention to Gibraltar, the Kingdom of Spain and the United Kingdom will apply appropriate controls in accordance with this Convention.
6. This Convention shall not affect the arrangements for
persons
moving between Jersey, Guernsey, the Isle of Man
and, respectively, the United Kingdom and Ireland.
ARTICLE 31
This Convention shall be subject to ratification, acceptance
or approval. Ratiñcation, acceptance or approval shall take place only after this Convention has been signed by the twelve Member States of the European Communities. The instruments of ratiñcation, acceptance or approval shall be deposited with the Government of the Grand Duchy of Luxembourg.
The Government of the Grand Duchy of Luxembourg shall notify the Governments of the other Member States of the deposit of the instruments of ratification, acceptance approval.
or
This Convention shall enter into force the first day of the
on second month following the deposit of the instrument of ratification, acceptance or approval by the last Member State to take this step.
The provisions relating to the establishment of activities and
powers of the Committee provided for Article 26 shall apply from the
as entry into force of this Convention. The other provisions shall apply as from the first day of the third month following the entry into force of this Convention.
The Government of the Grand Duchy of Luxembourg shall notify the Member States of the date of entry into force of this Convention.
ARTICLE 32
This Convention shall be open for the accession of State
any which becomes a Member of the European Communities. The instruments of accession shall be deposited with the Government of the Grand Duchy of Luxembourg.
Bilaga 2 s. 161sou 1994;124 Bilaga 2
2. shall enter into force with respect of State which accedes
any thereto on the first day of the third month following the deposit of its instrument of accession.
ARTICLE 33
Any Member State may submit to the other Member States proposals for the revision of this Convention.
2. The text of revisions of amendments to this Convention shall
or be drawn up unanimously by the Member States. Such revisions and amendments shall:
be subject to ratification, acceptance approval; - or
enter into force in accordance with Article 31. -
1994 Statens offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35.Vår andesstämma ochandras. - . internationalisering.Ku. statistiken.Fi. Kulturpolitik och
Kommunerna,Landstingenoch Europa 36.Miljö ochfysisk planering.M. . reproduktivhälsaunder + Bilagedel.C. 37.Sexualupplysningoch
Mänsföreställningar kvinnor ochChefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD. om . Sverige1850-1993.UD. Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnoch arbetei . blivit äldre.Omsolidaritet Kriminalvårdochpsykiatri. Ju. 39.Gamlaärungasom . generationerna.Europeiskaäldreåret1993.S. Sverigeoch Europa.Ensamhällsekonomisk mellan . strålskyddsforskning.M. konsekvensanalys.Fi. 40.Långsiktig
EU,EESochmiljön. M. 41.Ledighetslagstiñningen enöversyn.A. - . trossamfunden.C. Följdemaför Sverigei utrikes- 42.Statenoch . Historisktvägvalochsäkerhetspolitiskthänseende attbli, 43.Uppskattadsysselsättning omskattemasbetydelse av respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivata tjänstesektom.Fi.
Förnyelseochkontinuitet- konstochkultur 44.Folkbokforingsuppgiñemai samhället.Fi. om . lärande.U. i framtiden.Ku. 45.Grundenfor livslångt Förslagtill övergripande 46.SambandetmellanSamhällsekonomi,transfereringar .Anslutningtill EU lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.S.
Omkriget kommit...Förberedelserför mottagande 47.Avveckling avdenobligatoriskaanslutningen . militärt bistånd1949-1969+ Bilagedel.SB. till Studentkårerochnationer.U. av Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapfor utveckling + bilagedel.A. . + bilagedelmedexpertuppsatser.UD. 49.Utrikessekretessen.Ju.
JlK-metoden,m.m.Fi. 50.Allemanssparandet enöversyn.Fi. . - 14.Konsumentpolitiki tid. C. 51.Minne och bildning. Museemasuppdragoch enny Påväg.K. organisation+ bilagedel.Ku. . 16.Skoterköming jordbruks- ochskogsmark. 52. Teaternsroller. Ku.
Kartläggningochåtgärdsforslag.M. 53.Mästarbrevfor hantverkare.Ku.
17.Års-ochkoncemredovisningenligtEG-direktiv. 54.Utvärderingavpraxis i asylärenden.Ku.
Del l ochII. Ju. 55. Rättentill ratten reformeratbilstöd. S. - Kvalitet i kommunalverksamhet- nationell 56.Ett centrumför kvinnorsomvåldtagitsoch . uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.
Renarolleri biståndet styrningocharbetsfördelning57.Beskattningavfastigheter,del Principiella - - . fastigheter ieneffektivbiståndsförvalming.UD. utgångspunkterför beskattningav m.m.
20.Reformeratpensionssystem.S. Fi. Reformeratpensionssystem.BilagaA. 58. 6Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderochindivideffekter. S. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principer och
22.Reformeratpensionssystem.Bilaga B. förslag. M. KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59.Vilka vattendragskallskyddas Beskrivningarav
Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . tillämpning 24.Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.S. 60.Särskildaskäl utformningoch av - - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge. 2 kap. 5 § ochandrabestämmelseri . - 26. Att förebyggaalkoholproblem.S. utlänningslagen.Ku.
27.Vård alkoholmissbrukare.S. 61.Pantbankemaskreditgivning. N. av 28 Kvinnor ochalkohol.S. 62.Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . 29. Barn Föräldrar Alkohol. S. 63. Personnummer integritetocheffektivitet. Ju. - - - 30 Vallagen.Ju. 64.Med rapsi tankarna M. . 31.Vissamervärdeskattefrågorlll Kultur m.m.Fi. 65.Statistikoch integritet, del 2 Lag om - - 32 Mycket UnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistikm.m. Fi. . 33 Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m. 66.Finansiellatjänsteri förändring.Fi. . entreprenad. Ku. 67.Räddningstjänsti samverkanoch på
34.Teknisktutrymmefor ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö. 68.Otillbörlig kurspáverkanoch vissainsiderfrágor. Fi.
Statens 1994
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
69. On the GeneralPrinciplesof Environment 99.Domaren Sverigeinför framtideni Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - 70. lnomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 71. Om intyg och utlåtandensomutfärdasavhälso- 100.Beskattningenvid gränsöverskridande och sjukvårdspersonali yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, m.m. Fi. 72. sjukpenning,arbetsskadaochförtidspension l0l. Höj ribban förutsättningaroch erfarenheter.S. Lâirarkompetensför yrkesutbildning.U. 73. Ungdomarsvälfärdochvärderingar enunder- 102.Analysoch utvärderingavbistånd.UD. sökningomlevnadsvillkor, livsstil ochattityder.C. 103.Studiemedelsfinansieradpolisutbildning.Ju. 74. Punktskattemaoch EG. Fi. 104.PVC enplan för att undvikamiljöpåverkan.M. - 75 Patientskadelag.C. 105.Ny lagstiftningomradio och TV. Ku. . 76. Tradeand theEnvironment towardsa 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. 107.Säkrarefinansieringavframtida kärnavfalls - 77. Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78.Citytunneln i Malmö. K. 108.Säkrarefinansieringavframtida kämavfalls- 79. Allmänhetensbarikombudsman.Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80 Iakttagelserunderenreform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer. K. . - Resursberedningensuppföljning vid sexuniversitet 110.Omsorgochkonkurrens.S. och högskoloravdetnyaresurstilldelningssystemet lll. Bilars miljöklassningoch EG. M. för grundläggandehögskoleutbildning.U. l12. Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten. 81. Ny lagomskiljeförfarande.Ju. En studieavkonsumentupplevelser.Jo. 82. Förstärktamiljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror. M. svensktillämpning avEG:s miljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. - 83.Övergång verksamheteroch kollektiva 115.Sjukvärdsreformeri andraländer. S. av uppsägningar.EU och den svenskaarbetsrätten.A. 116.Skyldighetatt lagraolja och kol. N. 84.Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.U. l17. Domstolsprövning förvaltningsärenden.Ju.av 85 Ny lag omskattpå energi. 118.Informationsteknologin-Vingar människans . Enteknisköversynoch EG-anpassning. förmåga.SB. Motiv. Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen - - Författningstextoch bilagor. Del ll. Fi. somkomavsig. Jo. - 86.Teknologi och vårdkonsumtioninom sluten 120.Finansiellleasingavlös egendom.Ju. somatiskkorttidsvärd 1981-2001.S. 12l. Bosparande.Fi. 87. Nyatidpunkterför redovisningochbetalningav 122.Trygghetmotbrott i lokalsamhället.Kartläggning, skatterochavgifter. Fi. principiella synpunkteroch forslag. Ju. 88. Mervärdesskattenoch EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M. 89.Tullagstiftningen och EG. Fi. 124.Varu- och personkontrollvid EUzsyttre gräns.Ju. Kart- och fastighetsverksamhet . finansiering,samordningoch v författningsreglering.M. 91. Trafiken och koldioxiden Principer för attminska trafikenskoldioxidutsläpp.K. 92.Miljözoner för trafik i tätorter.K. 93. Levandeskärgårdar.Jo. 94. Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.Ku. 95. En allmän sjukvárdsförsäkringi offentlig regi. S. 96. Följdlagstiftningtill miljöbalken. M. 97. RegleringavVattenuttagur enskildabrunnar. M. 98. Beskattningavförmåner. Fi.
Statens 1994
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Reformeratpensionssystem.Bilaga B.
KvinnorsATP och avtalspensioner.[22] Om kriget kommit...Förberedelserför mottagandeav Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.[24] militärt bistånd1949-1969+Bilagedel.[11] - Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] Infonnationsteknologin - Att förebyggaalkoholproblem.[26] -Vingar människansförmågan 18] Vårdavalkoholmissbrukare.[27]
Justitiedepartementet Kvinnor ochalkohol. [28]
Bam Föräldrar Alkohol. [29] Vapenlagenoch EG[4] - - Gamlaär ungasomblivit äldre.Om solidaritetmellan Kriminalvård och psykiatri [5] generationernaEuropeiskaäldreáret1993.[39] Års-ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. Sambandetmellansamhällsekonomi,transfereringar Del ochI ll. Ju.[17] ochsocialbidrag.[46] Förvaltabostäder.[23] Rättentill reformeratbilstöd. [55] Vallagen.[30] ratten-
Ettcentrumför kvinnor somvåldtagitsoch Utrikessekretessen.[49] misshandlats.[56] 6JuniNationaldagen.[58] Om intyg och utlåtandensomutfärdasavhälso- Personnummer integritetoch effektivitet. [63] - ochsjukvårdspersonaliyrkesutövningen.[71] Ny lagomskiljeförfarande. [81] sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension Domareni Sverigeinför framtiden förutsättningaroch erfarenheter.[72] utgångspunkterför fortsatt utredningsarbete - - Teknologi och vårdkonsumtioninom sluten Del A+B. [99] somatiskkorttidsvård 1981-2001.[86] Studiemedelsfinansieradpolisutbildning. [103] Enallmän sjukvårdsförsäkringi offentlig regi. [95] Domstolsprövningav förvaltningsärenden.[117] Omsorgochkonkurrens.[110] Finansiellleasingav lös egendom.[120] Sjukvårdsreformeri andraländer. [115] Trygghetmotbrott i lokalsamhållet.Kartläggning,
principiella synpunkteroch förslag. [122] Kommunikationsdepartementet Varu- och personkontrollvid EUzsyttre gräns.[124] Påväg.[15]
Utrikesdepartementet Citytimneln Malmö. [78]i
Trafiken och koldioxiden Principer för attminska Historiskt vägval Följdemaför Sverigei utrrikes-och - - trafikenskoldioxidutsläpp.[91] säkerhetspolitiskthänseendeavatt bli, respektiveinte bli Miljözoner för trafik i tätorter. [92] medlemi Europeiskaunionen.[8] Sjöarbetstid.[106] Anslutningtill EU Förslagtill övergripande l - Tågetkommer [109] lagstiftning.[10] l Suveränitetochdemokrati l
Finansdepartementet
+ bilagedelmedexpertuppsatser.[12] Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l] Renaroller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk ieneffektiv biståndsförvaltning.[19] konsekvensanalys.[6] Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder 1900-talet JIK-metoden,m.m. [13] i Sverige.[37] VissamervärdeskattefrågorIll Kultur m.m.[31] Kvinnor, barnoch arbetei Sverige1850-1993.[38] - Uppskattadsysselsättning omskattemasbetydelse Analysoch utvärderingavbistånd.[102] för denprivatatjänstesektom.[43]
Försvarsdepartementet Folkbokföringsuppgiftemai samhället.[44]
Allemanssparandet enöversyn.[50] Räddningstjänsti samverkanoch på entreprenad.[67] - Beskattningavfastigheter,del 11- Principiella
utgångspunkterför beskattningavfastigheterm.m. [57] Socialdepartementet Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Mänsföreställningaromkvinnor ochchefskap.[3] Statistikoch integritet, del 2 Reformeratpensionssystem.[20] Lagompersonregisterför officiell statistikm.m. [65] Reformeratpensionssystem.Bilaga A. - Finansiellatjänsteri förändring. [66] Kostnaderoch individeffekter. [21] Otillbörlig kurspåverkanoch vissainsiderfrâgor.[68]
l
l l
Statens 1994
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Inomkommunalutjämning.[70] Teaternsroller. [52]
Punktskattemaoch EG. [74] Mästarbrevför hantverkare.[53]
Allmänhetensbankombudsman.[79] Utvärderingavpraxis i asylårenden.[54]
Ny lagomskatt på energi. Särskildaskäl utformning ochtillämpningav2 kap.
- En teknisköversynoch EG-anpassning. 5 § och andrabestämmelseri utlänningslagen.[60]
Motiv. Del Dagspresseni1990-taletsmedielandskap.[94] - - Författningstextoch bilagor. Del II. [85] Ny lagstiftningomradio och TV. [105]
Nya tidpunkter för redovisningoch betalningav skatteroch avgifter. [87] Näringsdepartementet
Mervärdesskattenoch EG. [88] Pantbankernaskreditgivning. [61]
Tullagstiftningenoch EG. [89] Skyldighetattlagra olja och kol. [116]
Beskattningavförmåner. [98]
Beskattningenvid gränsöverskridande Arbetsmarknadsdepartementet
omstruktureringarinom EG, m.m. [100]
Ledighetslagstiñningen enöversyn[41] Bosparande.[121] -
Kunskapför utveckling + bilagedel.[48]
Övergång verksamheteroch kollektiva
av upp-
Utbildningsdepartementet
sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.[83] Grundenför livslångt lärande.[45] Aweckling avden obligatoriskaanslutningentill Civildepartementet
Studentkåreroch nationer. [47]
Kommunerna,LandstingenochEuropa. iakttagelserunderenreform Lägesrapportfrån
- + Bilagedel.[2] Resursberedningensuppföljningvid sexuniversitet
konsumentpolitik i enny tid. [14] och högskoloravdetnyaresurstilldelningssystemet
Kvalitet i kommunalverksamhet- nationell för grundläggandehögskoleutbildning.[80]
uppföljning ochutvärdering.[18] Samvetsklausulinom högskoleutbildningen.[84] Mycket Under SammaTak. [32]
Höj ribban
Statenoch trossamfunden.[42] Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] Ungdomarsvälfärd och värderingar
enunder-
-
sökningomlevnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73]
Jordbruksdepartementet
Patientskadelag.[75] Förstärktamiljöinsatseri jordbruket Tillvarons trösklar. [77]
svensktillämpning avEG:smiljöprogram. [82] - Levandeskärgårdar.[93] Miljö- och naturresursdepartementet
Konsumenternaoch livsmedelskvaliteten.
EU, EESoch miljön. [7] En studieavkonsumentupplevelser.[112]
Skoterkömingpåjordbruks- och skogsmark. Livsmedelspolitikför konsumenterna.
Kartläggningochåtgärdsförslag.[16]
Reformensomkomavsig. [119] Miljö fysisk - och planering.[36]
Långsiktigstrålskyddsforskning.[40]
Kulturdepartementet
Vilka vattendragskall skyddas Principer och Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur förslag. [59]
i framtiden.[9]
Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m.[33] vattenområden.[59]
Tekniskt utrymmeför ytterligareTV-sändningar.[34] Med i tankarna [64]
raps Vår andesstämma ochandras. On the GeneralPrinciplesof Environment
- Kulturpolitik och internationalisering.[35] Protection.[69]
Minne och bildning. Museemasuppdragoch
Trade andthe Environment towardsaorganisation+ bilagedel.[51] sustainableplaying field. [76]
Kart- och fastighetsverksarnhet finansiering,
-
samordningoch författningsreglering.[90]
Följdlagstiftning till miljöbalken. [96]
RegleringavVattenuttagur enskildabrtmnar. [97]
S
1994 Statens offentliga utredningar
Systematisk förteckning
PVC enplan för attundvikamiljöpåverkan.[104]
- Säkrarefinansieringavframtidakärnavfallskosmader. [107] Säkrarefinansieringavframtidakâmavfallskostnader
Underlagsrapporter.[108] - Bilars miljöklassningoch EG. [lll] Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman.[123]