SOU 1996:112

Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen - Betänkande från Miljövårdsberedningen

INTEGRERING AV MILJÖ HÄ NSYN

INOM DEN

STATLIGA FÖ RVALTNINGEN

Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett fö regångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle.

Ur regeringsfö rklaringen den 22 mars 1996

Delbetänkande från

MILJÖ VÅ RDSBEREDNINGEN

Genom beslut den 26 januari 1995 gav regeringen Miljö vårdsberedningen (Jo 1968:A) genom tilläggsdirektiv (1995:22) i uppdrag att ägna sig åt att integrera miljö arbetet i samhällets olika sektorer. Beredningen har som lö pande uppdrag att under hela mandatperioden utreda, formulera och fö reslå konkreta åtgärder fö r att nå en hållbar samhällsutveckling. I detta ingår bland annat att verka fö r att frågan om miljö ansvar och miljö hänsyn kan integreras i samhällssektorerna och att fö reslå hur regeringens styrning av sektorsmyndigheterna kan utvecklas.

Miljö vårdsberedningens ledamö ter har utgjorts av riksdagsman Jan Bergqvist, ordfö rande, generaldirektö r Rolf Annerberg, statskonsulent Å sa Domeij, biolog Stefan Edman, museichef Dé siré e Edmar, vice riksbankschef Lars Heikensten, generaldirektö r Maria Norrfalk, rektor Thomas Rosswall, kommunalråd Elvy Sö derström, högskolerektor Christina Ullenius och miljö revisor Marja Widell.

I bilaga 4 i betänkandet finns en praktisk vägledning, ”Miljö arbete i statliga myndigheter”. Den ska även tryckas som en fristående skrift fö r att hjälpa myn-digheterna att mö ta de krav vi anser regeringen bö r ställa på dem. Vägled-ningen gö r det mö jligt fö r regeringskansliet och myndigheterna att tala samma språk och använda gemensamma begrepp.

Från Miljö vårdsberedningens kansli har deltagit kanslichef Lars-Erik Liljelund samt sekreterarna i utredningen expert Kristina Bovin (fram till 96-03-15) och därefter avdelningsdirektö r Peter Sö rngård, som fö rordnades som expert 96-01-08. Peter Sö rngård har också skrivit den praktiska vägledningen.

Till arbetet med vägledningen har varit knuten en referensgrupp i vilken med-verkat kansliråd Johan Appelberg, miljö chef Gunnar Granqvist, departements-råd Bengt Nordström, generaldirektö r Maria Norrfalk, revisionsdirektö r Lage Olofsson och miljö revisor Marja Widell.

Miljö vårdsberedningen ö verlämnar härmed sitt betänkande om integrering av miljö arbete inom statsfö rvaltningen. Betänkandet är ett delbetänkande som svar på det lö pande uppdrag beredningen har enligt ovan.

Jan Bergqvist

/Lars-Erik Liljelund

Integrering av miljö hänsyn inom den statliga fö rvaltningen

Innehållsfö rteckning:

Utredningens huvudsakliga innehåll.................................................. 3

Sammanfattning ................................................................................. 4

Inledning ............................................................................................ 5

Samhällssektorernas miljö ansvar och dess innebö rd.......................... 7

Miljö hänsyn internationellt i offentlig verksamhet............................. 8

Allmänt ..................................................................................... 9 Miljö revision ........................................................................... 10 Offentlig upphandling............................................................. 10

Integrering av miljö hänsyn inom statsfö rvaltningen idag ................. 11

Dagsläget fö r miljö arbetet inom de statliga myndigheterna..... 13 Den statliga upphandlingen..................................................... 14 Å terrapportering och annan rapportering................................ 16

En effektivare styrning av statsfö rvaltningens miljö arbete ............... 17

Regeringens ansvar .................................................................. 19 Regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter .................... 20 Regeringskansliets ansvar......................................................... 21

Myndigheternas miljö arbete ............................................................ 23

Integrering av miljö arbetet ...................................................... 25

Miljö anpassad statlig upphandling av varor och tjänster ................. 27

Vad kan regeringen gö ra? ........................................................ 31

Å terrapportering och annan redovisning ......................................... 33

Riksrevisionsverkets roll .......................................................... 36

Fortsättning och kontinuitet............................................................. 38

Kommitté direktiv om miljö hänsyn ................................................... 40

Konsekvenser av framlagda fö rslag .................................................. 42

BILAGA 1 Modell fö r att bedöma miljö konsekvenser av

beslutsfö rslag ................................................................. 45

BILAGA 2 Sammanfattning av resultatet från enkät om

statsfö rvaltningens hänsynstagande till miljö n............... 47

BILAGA 3 Fö rslag till ändring i lagen (1992:1528) om

offentlig upphandling .................................................... 49

BILAGA 4 Miljö arbete i statliga myndigheter ................................. 51

Utredningens huvudsakliga innehåll

I betänkandet redovisar Miljö vårdsberedningen fö rslag till åtgärder och samlad strategi fö r att integrera miljö hänsyn inom regeringskansliet och statsfö rvalt-ningen till att bli en naturlig del av statens verksamhet. Staten och dess myndig-heter har stor betydelse fö r att driva på utvecklingen på miljö området och fö r samhällssektorernas miljö arbete.

Vi lämnar i betänkandet fö rslag till hur regeringen bö r tydliggö ra och konkreti-sera myndigheternas miljö arbete och hur det bö r fö ljas upp samt hur myndig-heterna konkret måste gå till väga fö r att inordna miljö arbetet sin verksamhet. Vi fö reslår också en strategi fö r hur regeringskansliet ska få denna process att fortgå även framdeles. Fö rslagen innebär också att staten aktivt ska arbeta fö r att skapa en marknad fö r miljö anpassade produkter genom att stärka en miljö anpassad offentlig upphandling. En sådan får en viktig pådrivande effekt på industrin.

Sammanfattning

Varje statlig myndighet bö r ha ett generellt miljö ansvar enligt verksfö rord-ningens 7 § inskrivet i sin instruktion. Regeringen bö r genom regleringsbreven fö r samtliga departementsområden tydliggö ra innehållet i detta ansvar och fast-ställa en generell miljö policy fö r alla statliga myndigheter med ö vergripande riktlinjer fö r deras miljö arbete.

Fö r budgetåret 1997 bö r några myndigheter (pilotmyndigheter) inom varje de-partementsområde via regleringsbreven få i uppdrag att gö ra en miljö utred-ning, fastställa en miljö policy samt ta fram en plan fö r att fortsätta integrera miljö arbetet utifrån sin policy.

Pilotmyndigheterna inom varje departementsområde bö r genom regleringsbre-ven fö r 1997 få i uppdrag att redovisa om de miljö anpassat sin upphandling, vilka svårigheter de då stö tt på och ge fö rslag till lö sningar. Naturvårdsverket bö r i sitt regleringsbrev fö r 1997 få i uppdrag att, tillsammans med Nämnden fö r offentlig upphandling och Kemikalieinspektionen, utbilda berö rda statliga myndigheters och regeringskansliets upphandlare samt att under 1998 gö ra en fö rsta utvärdering av hur den offentliga upphandlingen har miljö anpassats.

Regeringen bö r på basis av erfarenheterna ö verväga att fö reslå riksdagen en ändring i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling som bemyndigar rege-ringen att fö reskriva om närmare regler fö r hur miljö hänsyn ska tas vid upp-handlingen.

Inom regeringskansliet bö r skapas en interdepartemental arbetsgrupp under led-ning av Stadsrådsberedningen. Den ska ta till vara erfarenheterna från pilot-myndigheterna samt hålla ihop, utveckla och fullfö lja statsfö rvaltningens integ-rering av miljö arbetet.

Varje departement måste ta ett aktivt eget ansvar fö r att åtgärda, driva på och fö lja upp miljö arbetet i samverkan med andra berö rda delar av regeringskans-liet. Regeringskansliet måste fö regå med gott exempel och t.ex. miljö anpassa sin upphandling.

Statliga myndigheter bö r i sin årsredovisning till regeringen redovisa resultatet av sitt miljö arbete och Riksrevisionsverket (RRV) bö r granska denna redovis-ning och myndighetens miljö arbete. Utformningen av en sådan redovisning bö r växa fram successivt. Därfö r bö r de ovan nämnda pilotmyndigheterna även få i uppdrag att redovisa miljö arbetet i årsredovisningarna i samråd med RRV. På basis av erfarenheterna bö r regeringen ändra i fö rordningen (1993:134) om års-redovisning och anslagsframställan.

Riksrevisionsverket bö r via regleringsbreven fö r 1997 få i uppdrag att bö rja bygga upp sin kompetens fö r att bedriva miljö revision och att samarbeta med pilotmyndigheterna om hur resultat från miljö arbete bö r redovisas i årsredo-visningarna.

Sektorsmyndigheter som saknar krav på att avge en sektorsrapport om miljö -arbetet bö r få ett sådant krav via regleringsbreven med start 1997.

Regeringen bö r utforma ett miljö direktiv som ger kommitté er och utredningar i uppdrag att väga in och beskriva konsekvenserna fö r miljö n av sina fö rslag.

Inledning

Miljö arbetet har varit framgångsrikt på många områden, stö rre punktutsläpp har åtgärdats och miljö situationen har fö rbättrats på många håll i Sverige. Det åter-står ändå mycket att gö ra fö r att minska belastningen på miljö n till nivåer som är långsiktigt hållbara.

Miljö problemen har ändrat karaktär. Från bö rjan var de främst orsakade av stö rre punktkällor. Det var lokala problem som kunde åtgärdas med krav på reningsutrustning och processändringar. Nu är källorna till utsläppen många och mindre, och produkter och varor utgö r allt mer betydelsefulla källor till sprid-ning av fö rorenande ämnen.

Orsakerna till miljö problemen är i stor utsträckning invävda i

samhällsstruktu-ren, vilket ställer krav på nya åtgärdsstrategier och styrmedel. Genomgripande fö rändringar kommer att krävas fö r att genomfö ra en miljö anpassning av hela samhället. Miljö hänsyn behö ver komma in mycket tidigare i alla beslutspro-cesser.

Detta synsätt har fått genomslag i internationella organ och Sverige har vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 ställt sig bakom Agenda 21, en långsiktig handlingsplan med mål och riktlinjer fö r en hållbar ut-veckling. Rio-deklarationens fjärde princip säger

"Fö r att uppnå en hållbar utveckling måste skyddet av miljö n utgö ra en integrerad del av utvecklingsprocessen och inte betraktas som något isolerat därifrån."

En hållbar samhällsutvecklingen måste baseras på en effektiv och miljö anpas-sad användning av alla resurser, såväl naturresurser som mänskliga och ekono-miska resurser. Det innebär att hänsyn till miljö n samt ekonomiska och sociala faktorer måste integreras i alla verksamheter. Medlemsländerna i OECD har rekommenderat ett arbete med samma inriktning och EU:s femte miljö hand-lingsprogram har integrering av miljö ansvar i alla verksamheter som grund-tanke.

Av regeringsfö rklaringen från den 22 mars 1996 framgår under rubriken ”miljö n skall bli en tydlig och långsiktig prioritering” att,

”Hotet mot miljö n är ett hot mot livet självt. Regeringens ambition är att Sverige skall vara en pådrivande internationell kraft och ett fö re-gångsland i strävan att skapa ett hållbart samhälle. De ekologiska kraven kan leda till nästa stora språng i tillväxten. Det krävs aktiva medborgare, men också en tydlig politik, fö r att främja ett ö kat krets-loppstänkande.”

Regeringen framhåller i sin proposition 1995/96:150 ”Ekonomisk vårproposi-tion med fö rslag till riktlinjer fö r den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag fö r budgetåret 1995/96, m.m.” att

”Miljö politiken spelar en central roll i en strategi fö r ö kad sysselsätt-ning.....Det är i samspelet mellan en alltmer ambitiö s miljö politik och ett näringsliv som är berett till omvandling, som Sverige kan fö rnya redan etablerade näringar och finna nya framgångsrika verksamheter, vilka ger nya arbetstillfällen”

Samhällssektorernas miljö ansvar och dess innebö rd

Den grundläggande innebö rden av samhällssektorernas miljö ansvar är att sam-hällets alla aktö rer i form av fö retag, enskilda, organisationer, politiska gruppe-ringar, myndigheter och hushåll ska verka fö r en bättre miljö och bidra till att de nationella miljömålen nås. Dessa aktö rer eller verksamheter, var fö r sig eller som grupp, fullgö r vissa funktioner i samhället. Olika samhällssektorer kan samspela och ö verlappa varandra. En och samma aktö r kan således ingå i flera olika samhällssektorer samtidigt.

Utifrån denna princip innebär detta ett ansvar fö r miljö n som går utö ver miljö -lagstiftningens krav. Det innebär att fö rsö ka gö ra rätt från bö rjan fö r att man själv eller andra ska slippa satsa på att åtgärda problemen när de blivit ett fak-tum.

Innebö rden i begreppen samhällssektor och och sektorsmyndighet kan upp-fattas olika eftersom begreppen inte är entydigt definierade. Miljö vårdsbered-ningen menar att bristen på entydig definition inte får bli ett hinder fö r att ändå omsätta de principer och den grundläggande viljeyttring som riksdagen och regeringen gett utryck fö r. Det är snarare angeläget att se till att det operativa arbetet snarast kommer igång.

Riksdagen slog tidigt fast samhällssektorernas generella miljö ansvar. I miljö -propositionen 87/88 nämns att hänsynen till miljö n måste genomsyra alla sam-hällssektorer. I propositionen ”En god livsmiljö ” 1990/91:90 står vidare att sek-torernas ansvar fö r miljö n och fö r vården av naturresurser ”innebär ett ansvar fö r såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamheter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen”.

Regeringen säger i sin skrivelse till riksdagen 1994/95:120 att miljö politiken fö rutsätter att miljö ansvar integreras i olika sektorer i samhället inom ramen fö r en helhetssyn på miljö problemen. Regeringen pekar också på de statliga myn-digheternas ansvar och att det är angeläget att beskrivningar av miljö konsek-venser systematiskt kommer in i ett tidigt skede i beslutsprocessen.

Av den tidigare nämnda ekonomiska vårpropositionen (1995/95:150, sidan 94) framgår att ”insatserna fö r ett mer miljö anpassat näringsliv bö r fortsätta. Fö re-tagens miljö anpassning kan bidra till ö kad tillväxt och sysselsättning. En viktig uppgift är att driva på miljö arbetet inom olika sektorer. Sektorsansvaret fö r miljö frågorna måste ö ka.”

Staten och de statliga myndigheterna påverkar inte bara miljö n genom sin egen verksamhet utan också indirekt genom att få andra aktö rer i samhället att agera på ett sätt som kan påverka miljö n t.ex. som en fö ljd av regler och bidrag eller genom upphandlingen av varor och tjänster.

Ett myndighets sektorsansvar innebär i korthet att myndigheten utifrån sin roll, sina befogenheter, mål och resurser, aktivt verkar fö r att olika verksamheter och aktö rer eller grupper av aktö rer med gemensamt syfte eller likartad verk-samhet inom samhällssektorn minskar sin miljö belastning. Det sker genom att bl.a. att driva på miljö arbetet bland de aktö rer (fö retag, organisationer och en-skilda) som verkar inom myndighetens samhällsområde och arbeta nära dem, initiera forsknings- och utvecklingsprojekt samt genom att ta fram underlag och fö reslå mål och styrmedel fö r miljö arbetet inom sektorn. Regeringen ger sek-torsmyndigheterna särskilda uppdrag avseende deras ansvar fö r miljö n.

Gränserna mellan de statliga sektorsmyndigheternas och t.ex. näringslivet måste ändå hållas tydlig. Sektorsansvaret innebär t.ex. inte att sektorsmyndig-heterna fritt kan ö verfö ra ett kostnadsansvar på aktö rerna inom sektorn.

Ett antal myndigheter har i sina instruktioner tilldelats ett särskilt sektorsansvar fö r miljö n. Dessa är de fyra trafikverken (Banverket, Luftfartsverket, Sjö farts-verket och Vägverket) samt de centrala myndigheterna fö r de areella näringarna (Fiskeriverket, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen). NUTEK har ett miljö -ansvar inom sitt verksamhetsområde. Fö rsvarsmakten ska enligt sin instruktion väga in miljö aspekten på sin verksamhet under fredstid.

Naturvårdsverket har i skriften ”Samhällssektorernas ansvar fö r miljö n” ut-vecklat innebö rden av samhällssektorernas ansvar och

sektorsansvaret.

Miljö hänsyn internationellt i offentlig verksamhet

Inom EU och i flera enskilda länder såväl inom som utom EU pågår arbete med att miljö anpassa den offentliga verksamheten. Utan att gö ra anspråk på en täckande redovisning lämnar vi några exempel på sådant arbete.

Allmänt

Några EU-länder planerar pilotfö rsö k med miljö ledningssystem inom offentlig verksamhet. Bakgrunden är EU:s system fö r frivillig miljö styrning och miljö -revision - EMAS. Aktuella länder är Spanien (centrala myndigeter), Irland (kommuner) och Finland (lokala miljömyndigheter). Storbritannien har gjort det mö jligt fö r kommuner att registrera sig enligt EMAS genom ett officiellt kom-munanpassat system.

Det brittiska miljö departementet (Departement of Environment, DOE) har an-tagit ett ”green housekeeping policy statement”. Policyn utgö r även riktlinjer fö r miljö arbetet hos alla offentliga organ och myndigheter. Miljö arbetet ska fö r-bättras fortlö pande genom åtgärder på flera samhällsområden och upphand-lingen ska vara miljö anpassad. Departementet avser att bedriva miljö revision och bli certifierat mot den brittiska miljö ledningsstandarden BS 7750.

EU-kommissionen avsåg i mars månad att under april 1996 efterlysa ansö k-ningar om pilotprojekt analoga med kraven i EMAS (EUs system fö r frivillig miljö ledning och miljö revision) bl.a. inom offentlig fö rvaltning, kultur och idrott samt utbildningsväsende. Avsikten är att få fram erfarenheter fö r att eventuellt kunna utvidga EMAS till nya samhällsområden i samband med den ö versyn av systemet som ska ske 1998.

Inom OECD pågår ett arbete med samma inriktning. Medlemsländerna i OECD har antagit en rekommendation om att regeringarna bö r integrera miljö hänsyn i den statliga fö rvaltningen t.ex. när det gäller driften av verksamheten och upp-handlingen.

I Norge genomfö rs projekt med EMAS fö r kommuner.

I Kanada pågår ett projekt "Greening of Government Operations" med att in-fö ra miljö ledningssystem. Där ska finnas en strategi fö r att bidra till en hållbar utveckling. Strategin ska leda till att man klarar eller ö verträffar de krav som miljö lagstiftningen ställer samt utvecklar och genomfö r ett miljö ledningssystem. Av material från Environment Canada, som motsvarar Miljö departe-mentet/Naturvårdsverket i

Sverige, framgår att integreringen fokuserar på de interna fö rhållandena t.ex. energibesparing, fastighetsskö tsel, upphandling, rening av utsläpp från egna värmepannor, resor och avfallshantering.

Miljörevision

De nationella revisionsorganen (Supreme Audit Institutions, SAI) i varje land, där Sveriges SAI är Riksrevisionsverket, samarbetar i en internationell sam-manslutning (INTOSAI) som bl.a. arbetar fram gemensamma standarder och metoder fö r revisionsarbetet. I september 1995 behandlades frågan om miljö re-vision vid en konferens i Kairo. Konferensen resulterade i att INTOSAI fortlö pande kommer att ta fram praktiska vägledningar fö r miljö revision. INTOSAI rekommenderade sina medlemmar att utifrån sina mandat bedriva miljö revision, identifiera miljö kostnader och miljö skulder samt rapportera och offentliggö ra dem. SAIs bö r också främja myndigheternas arbete med att samla in och redo-visa information om miljö kostnader och miljö nytta och när det är lämpligt revi-dera denna information.

Offentlig upphandling

Flera länder arbetar också med att miljö anpassa den offentliga upphandlingen. Här fö ljer några exempel.

I Danmark har Miljö - och energiministeriet gått ut med ett cirkulär om miljö - och energihänsyn vid statliga inkö p (nr. 26 av 7 februari 1995). Det riktar sig till samtliga statliga institutioner och statsägda eller statskontrollerade verksam-heter (bolag) och innebär att dessa ska ställa miljö krav vid inkö p av varor och tjänster, på samma sätt som krav ställs på pris, kvalitet, leveransbetingelser m.m.. Avsikten är att ta in kraven i ”Lov om miljøbeskyttelse”. Myndigheterna och bolagen ska enligt cirkuläret utarbeta en handlingsplan fö r hur miljö anpass-ningen av inkö pen ska ske och hur detta lö pande ska dokumenteras. En handbok fö r energi- och miljö anpassad inkö pspolitik i det offentliga har getts ut.

Miljö styrelsen i Danmark har gett ut ”Gode råd om grö nne indkøb” fö r vissa varugrupper.

I Storbritannien har det brittiska miljö departemenetet (DOE) antagit en guide fö r miljö anpassad upphandling ”Selling to DOE”. Den

innehåller en policy fö r miljö anpassad upphandling och riktlinjer fö r att ställa krav på leverantö rerna.

Tyskland har antagit den s.k. kretsloppshushållningslagen fö r undvikande, åter-vinning och omhändertaganda av avfall. Enligt den ska myndigheterna på fö r-bundsnivå vid sin upphandling kontrollera om sådana produkter kan användas som har lång livslängd och är reparationsvänliga, återvinningsbara eller går att återanvända. Vid jämfö relse med andra liknande produkter bö r de leda till alst-ring av mindre avfall eller mindre stö rande avfall eller framställas ur avfall.

Tysklands naturvårdsverk Umweltbundesamt (UBA) arbetar med miljömärk-ning och miljö påverkan från produkter och gett ut handboken ”Miljö vänlig upp-handling”, som ofta hänvisar till kriterierna fö r det tyska miljömärket, Blå ängeln. På fö rbundsnivå har myndigheternas uppkö pare en arbetsgrupp.

I Schweiz finns regler om miljö hänsyn i fö rordningen fö r byggväsendet. Arbetet med miljö kriterier pågår i flera kantoner. Bland annat har Bern gett ut en rap-port om miljö anpassad upphandling av kontorsmaterial avseende fler än 200 produkter.

I USA har det amerikanska naturvårdsverket Environmental Protection Agency (EPA) ålagts att sätta samman riktlinjer fö r att underlätta en miljö anpassad offentlig upphandling. Presidenten har utfärdat fö rordningar enligt vilka varje federal myndighet ska utarbeta mål fö r att eliminera och reducera uppkö p av särskilt miljö farliga produkter. De ska helst välja produkter av återvunnet material.

Integrering av miljö hänsyn inom statsfö rvaltningen idag

Miljö politiken syftar till att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas lång-siktigt samt skydda natur- och kulturlandskap (prop 1990/91:90).

Fö r att precisera vilka resultat man vill uppnå inom olika områden har rege-ringen och riksdagen fastlagt nationella miljömål. Regeringen fö reslår i proposi-tioner medel fö r att nå dessa. Myndigheterna har sedan i uppgift att genomfö ra de beslut som riksdagen och regeringen

har fattat. De statliga myndigheternas uppgifter och ramarna fö r deras verksamhet läggs fast i verksfö rordningen, deras instruktioner och i regleringsbreven.

Verksfö rordningen1 (1995:1322) 7 § fordrar att myndighetens chef ska bedriva verksamheten fö rfattningsenligt och effektivt. Chefen ska då bl.a.

”beakta de krav som ställs på verksamheten med hänsyn till total-fö rsvaret, regionalpolitiken och miljö politiken"

Ovanstående krav anser vi stämmer väl med riksdagens beslut om samhällssek-torernas generella miljö ansvar och att myndigheterna ska ta sin del av detta. Kravet gäller när regeringen fö reskriver detta i myndighetens instruktion eller i någon annan fö rordning.

Varje år får myndigheterna ett regleringsbrev i vilket regeringen talar om vad myndigheten ska uppnå. Regleringsbreven innehåller uppgifter om vilka ekono-miska medel som myndigheten får använda och till vad. Här lämnar regeringen också uppdrag som myndigheten ska redovisa tillbaka inom utsatt tid. Uppdragen kan ha miljö inriktning, t ex har Fö rsvarets materielverk har haft i uppdrag att ta fram en miljö policy fö r sin verksamhet och redovisa den till den 1 mars 1996 och Statens Lantmäteriverk ska till den 1 oktober 1996 utforma en miljö redovisning och ett miljö program och bedöma miljö påverkan från sin verksamhet och sina beslut.

Regeringen har, som tidigare sagts, tilldelat vissa myndigheter ett särskilt ansvar fö r miljö n utö ver det generella miljö ansvaret, ett så kallat sektorsansvar. Detta ansvar är då inskrivet i myndighetens instruktion. Ett exempel är Väg-verkets instruktion (1992:1467) enligt vilket myndigheten som en av sina huvuduppgifter ska främja ett miljö anpassat vägtrafiksystem och en miljö an-passad fordonstrafik.

1

Verksfö rordningen (1995:1322) bö rjade gälla den 1 januari 1996. Den tidigare verksfö rordningen (1987:1100) upphö r att gälla den 30 juni 1996. I båda fö rord-ningarna finns bestämmelser om att i verksamheten beakta miljö politiken.

Ska det bli kraft i och resultat från sektorsansvaret fö r miljö n såväl som i det generella miljö ansvar som varje myndighet har, måste miljö hänsynen genom-syra myndigheternas dagliga verksamhet på ett naturligt och självklart sätt, miljö arbetet måste integreras i deras verksamhet.

Dagsläget för miljöarbetet inom de statliga myndigheterna

Miljö vårdsberedningen har bl.a. i uppdrag (Dir 1995:22) att fö reslå konkreta åtgärder fö r att nå en hållbar samhällsutveckling. Beredningen ska verka fö r att integrera miljö ansvar och miljö hänsyn i samhällssektorerna och lämna fö rslag på hur regeringens styrning av sektorsmyndigheternas miljö ansvar kan utveck-las. Som ett underlag till detta uppdrag fick Statskontoret i uppdrag att gö ra en fö rstudie om utvecklingen av miljö ledning inom statsfö rvaltningen. Stats-kontoret redovisade denna fö rstudie i oktober 1995. Den baserar sig på 15 intervjuer i sju statliga myndigheter (två länsstyrelser och fem centrala sektors-myndigheter).

Enligt Statskontoret vore det lämpligt att myndigheterna i analogi med närings-livet infö r miljö ledningssystem. Detta jämte ett väl avvägt fö rändringstryck från statsmakternas sida skulle enligt Statskontoret ”blåsa liv” i tillämpningen av verksfö rordningens krav på att myndigheterna i sin verksamhet ska beakta miljö politiken. Detta krav lämnar idag ö ppet fö r olika tolkningar. Av underlaget framgår också att positionerna i miljö arbetet bö r flyttas fram successivt genom en utveckling av regleringsbreven och ibland också av myndigheternas instruk-tioner.

Utö ver Statskontorets rapport har Miljö vårdsberedningen gått ut till 53 statliga myndigheter inom samtliga departementsområden med en enkät om deras hän-synstagande till miljö n. Nitton myndigheter ansåg sig ha ett miljöansvar, men av varierande skäl. Verksförordningens krav på att beakta miljöpolitiken hän-visar enbart en mindre mängd myndigheter till trots att detta krav är giltigt för de flesta av de som tillfrågats. Se bilaga 2.

Vissa myndigheter har påbörjat ett strukturerat miljöarbete och tagit fram miljö-policy, miljömål och handlingsprogram t.ex. Försvarsmakten, Livsmedelsverket och Riksrevisionsverket. Några till har nyligen startat och tillsatt arbetsgrupper med uppgift att förbereda ett sådant arbete. Merparten har däremot ännu inte startat.

Några myndigheter har i regleringsbreven fått i uppdrag att ta fram en miljö -policy och ett miljö program fö r att genomfö ra miljö policyn. Exempel på detta är Fortifikationsverket och Fö rsvarets materielverk.

Luftfartsverket har beslutat infö ra ett miljö ledningssystem och har dessutom in-lett ett samarbete med Naturvårdsverket fö r att bl.a. fö lja utvecklingen av miljö -ledningssystemet och prö va hur ett sådant kan konkretisera innehållet i Luft-fartsverkets sektorsansvar fö r miljö n och hos andra aktö rer inom sektorn.

Den enkät om myndigheternas miljö arbete som Miljö vårdsberedningen har sänt ut till 53 myndigheter visar att de miljö aktiva myndigheterna är i minoritet (se bilaga 2). De flesta har inte inlett något miljö arbete alls. Vid en jämfö relse med andra delar av samhället t.ex industrin, kommuner och landsting men även med enskilda människor bedömer vi att stora delar av den statliga fö rvaltningen har halkat efter i utvecklingen.

Av enkätsvaren framgår att myndigheterna har behov av hjälp och stöd i olika former för att klara av en integrering av miljöarbetet. Graden av organiserad ledning och styrning för miljöfrågorna varierar och den är vanligtvis svagt utvecklad. Myndigheternas kompetens på miljöområdet behöver stärkas.

Vi anser mot bakgrund av ovanstående att regeringen via bl.a. regleringsbreven behö ver tydliggö ra och markera det generella miljö ansvaret och innehållet i det eftersom detta krav är alldeles fö r vagt och otydligt idag (se fö rslagen längre fram).

Den statliga upphandlingen

De svenska myndigheterna är stora konsumenter av varor och tjänster. Upp-handlings- och miljö utredningen värderar i betänkandet ”Upphandling - en miljö fråga” (SOU 1996:23) den offentliga upphandlingen till ca 280 miljarder kronor varav den statliga svarar fö r drygt 100 miljarder. Den stora inkö ps-mängden ger tyngd åt miljö kraven och ger, medvetet utnyttjad, upphandlarna mö jligheter att spela en roll som pådrivare mot ö kad miljö hänsyn och därmed främja ett näringsliv som är konkurrenskraftigt också internationellt.

Den offentliga upphandlingen är reglerad i lagen (1992:1528) om offentlig upp-handling. Enligt 22 kap 1 § ska en upphandlande enhet

anta det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fö rdelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljö -påverkan m.m.. Vid offertfö rfrågningar ska myndigheterna specificera de krav som kommer att ligga till grund fö r deras val av produkt eller tjänst. Det saknas bemyndiganden i lagen som mö jliggö r fö r regeringen att fö rtydliga fö r myndig-heterna hur de vid sin upphandling ska ta hänsyn till miljö påverkan. Riksrevisionsverket organiserar den statliga inkö pssamordningen. Den går ut på att vissa funktionsansvariga myndigheter genom stor egen upphandling (f.n. 14 st) ansvarar fö r upphandlingen inom ett särskilt område. Andra myndigheter kan fö r egen del nyttja den upphandling och de avtal som dessa myndigheter tecknar. Riksrevisionsverket anger (RRV 1996:15) att myndigheterna bö r nyttja avtalssamordningen om inte en annan lö sning ger fö rmånligare villkor. Nämnden fö r offentlig upphandling uppger, i sitt remisssvar på Upphandlings och miljö utredningen, att de avtal som de funktionsansvariga myndigheterna tecknar utgö r den huvudsakliga delen av den statliga upphandlingen.

Upphandlings- och miljö utredningen kartlade de produktgrupper som den offentliga upphandlingen (både den statliga och kommunala) bö r prioritera på grund av deras stora miljö påverkan. Dessa finns inom byggsektorn, avser energi till uppvärmning, elektroniska produkter, livsmedel, transporter och kemikalier.

Andra viktiga iakttagelser i betänkandet är att myndigheternas upphandlare be-hö ver få en starkare ställning bl.a. genom myndigheternas miljö policy. Deras status behö ver hö jas också genom ö kad kompetens, både avseende hur miljö -krav ställs och hur de utvärderas.

Situationen är densamma inom regeringskansliet. Behov finns av ö kad kompe-tens och kunskap på området. Varje departement utgö r en egen myndighet och upphandlingen sker på flera ställen inom regeringskansliet, på departementen och på regeringskansliets fö rvaltningskontor, som svarar fö r viss central upp-handling. Likaså skö ter varje kommitté sin egen upphandling. UD har en egen upphandlingsenhet. När Fö rvaltningskontoret handlar upp faxar,

kopiatorer och papper tar de med miljö aspekten genom krav på att varorna ska uppfylla all-mänt vedertagna miljö krav. Samtliga upphandlande enheter anlitar en och samma resebyrå.

Tidigare propositioner har framhållit vikten av att ställa miljö krav vid offentlig upphandling bl.a. propositionen om offentlig upphandling (1992/93:88) och kretsloppspropositionen (1992/93:180).

Administration, inklusive resor och energianvändning, kan stå fö r en mindre eller stö rre andel av en myndighets totala miljö påverkan beroende på vilken slags verksamhet som dominerar. Till den administrativa verksamheten räknas upphandling av kontorsmaterial och utrustning, transporter, energianvändning, hotell, städning mm. Många fö retag och myndigheter har redan tagit initiativ fö r att miljö anpassa sin kontorsverksamhet. Både nationellt och internationellt pågår verksamhet kring frågor om miljö an-passning och miljömärkning av produkter. Miljö information om olika produkter kan underlätta en miljö anpassad upphandling. Exempel på verksamhet är det internationella standardiseringsorganets ISOs arbete med standarder fö r livs-cykelanalyser, miljömärkning av olika slag samt fö r miljö hänsyn vid produkt-standardisering. Inom Norden finns Svanen-märkningen.

I Sverige initierade Naturvårdsverket hö sten 1994 ett projekt om miljö varudek-larationer i samarbete med Industrifö rbundet. En sådan deklaration kan mycket kort beskrivas som en redogö relse fö r en produkts miljö egenskaper ö ver hela dess livscykel. IVL har som en fortsättning på detta fö reslagit ett projekt om utveckling av miljö varudeklarationer/ekoprofilmärkning. Naturvårdsverkets forskningsnämnd har principgodkänt att delfinansiera projektet om näringslivet bidrar till finansieringen. Centrum fö r Produktrelaterad Miljö analys (CPM) vid Chalmers tekniska hö gskola ska enligt sin verksamhetsplan fö r 1996-1997 ta initiativ inom samma område, också här med finansiering från näringslivet.

Å terrapportering och annan rapportering

Naturvårdsverket fö ljer effekterna av det samlade miljö arbetet. I

rapporten ”Miljö tillståndet i Sverige” ger Naturvårdsverket en bild av det aktuella miljö -tillståndet. Naturvårdsverket har dessutom regeringens uppdrag att årligen redovisa resultatet av miljö arbetet i landet i fö rhållande till de nationella miljö -målen, både sådana som riksdagen har beslutat och de som regeringen har an-tagit. I rapporten ”Hur har det gått?” redovisar verket årligen de åtgärder som myndigheterna i landet har vidtagit i relation till ca 10 nationella miljömål av de drygt 150 som finns.

De fyra trafikverken lämnar en särskild miljö rapport om sitt och sektorns miljö -arbete. Häri framgår den egna myndighetens och andra aktö rers miljö arbete inom sektorn. Rapporten utgö r underlag fö r regeringens uppfö ljning och prö v-ning av verksamheten. Trafikverken har genom regeringsbeslut krav på sig att lämna sådana sektorsrapporter. Ö vriga sektorsmyndigheter saknar motsvarande krav.

Myndigheterna informerar i sin årsredovisning om hur den använt tilldelade medel och beskriver samtidigt verksamheten under det gångna budgetåret. Enligt förordningen (1993:134) om årsredovisning och anslagsframställan ska årsredovisningen avse all verksamhet, som ska vara indelad i verksamhets-grenar för vilka det ska finnas mål. Dessa mål ska grunda sig på regeringens och riksdagens övergripande mål för verksamheten och samhällssektorn. Myn-digheterna är vidare skyldiga att informera regeringen om ”...andra förhållanden av väsentlig betydelse för verksamheten”. Av Miljövårdsberedningens enkät framgår att enbart en minoritet av myndigheterna redovisar resultaten av sitt miljöarbete.

Varje myndighet återrapporterar de miljö uppdrag som de får från sitt departe-ment.

Regeringen lämnar varje år en skrivelse till riksdagen som beskriver miljö till-ståndet i Sverige.

En effektivare styrning av statsfö rvaltningens miljö arbete

Varje statlig myndighet bö r ha ett generellt miljö ansvar enligt verksfö rord-ningens 7 § inskrivet i sin instruktion.

Regeringen bö r genom främst regleringsbreven och inom samtliga depar-tementsområden tydliggö ra innehållet i det generella miljö ansvaret enligt verksfö rordningen.

Regeringen bö r fastställa en generell miljö policy fö r alla statliga myndig-heter med de ö vergripande riktlinjerna fö r deras miljö arbete.

Fö r budgetåret 1997 bö r några myndigheter (pilotmyndigheter) inom varje departementsområde via regleringsbreven få i uppdrag att gö ra en miljö ut-redning och fastställa en miljö policy samt ta fram en plan fö r den fortsatta integreringen av miljö arbetet utifrån policyn. Miljö vårdsberedningens väg-ledning om integrering av miljö arbete i statliga myndigheter bö r ligga till grund fö r hur myndigheterna ska fullfö lja sina uppdrag.

De praktiska erfarenheterna från dessa pilotmyndigheter bö r tas till vara i ett senare skede då motsvarande krav riktas mot de resterande statliga myndigheterna.

Generaldirektö rerna fö r samtliga berö rda myndigheter bö r vid ett gemen-samt seminarium få information om samhällssektorernas miljö ansvar och bakgrunden till uppdragen. Statsrådsberedningen bö r ansvara fö r semina-riet.

Varje departement måste ta ett aktivt ansvar inom sina respektive områden fö r att åtgärda, driva på och fö lja upp miljö arbetet i samverkan med ö vriga berö rda delar av regeringskansliet.

Anställda inom regeringskansliet ska från det egna departementet få ut-bildning om departementets miljö ansvar och departementsområdets miljö -påverkan samt hur detta ansvar konkret måste tas i det dagliga arbetet.

Miljö vårdsberedningen menar att miljö arbetet inom hela statsfö rvaltningen be-hö ver systematiseras och organiseras bättre, både på en ö vergripande nivå lik-som på departementen och i de statliga myndigheterna. Miljö frågor och miljö -hänsyn måste bli en naturlig del av det dagliga arbetet inom regeringskansliet och myndigheterna, på samma sätt som man i dag tar ekonomiska hänsyn. Varje enskilt departement ska ansvara fö r detta inom sitt departementsområde och samtliga statliga myndigheter behö ver se ö ver sin verksamhet och arbeta fö r att miljö anpassa den.

Integrering av miljö hänsyn enligt den modell vi här beskriver ersätter inte på något sätt regeringens ö vriga styrning av myndigheternas miljö arbete. Många miljö frågor är tvärsektoriella till sin karaktär t.ex. växthuseffekten och fordrar därfö r samordning på alla administrativa nivåer. Här måste regeringen på sed-vanligt sätt ge direktiv och styra myndigheterna i särskild ordning t.ex. genom regleringsbrev.

Det är istället frågan om att lägga en bas som är behö vlig fö r att myndigheterna ska kunna utfö ra de uppdrag de får. De ska fö rfoga ö ver kunskaper och en organisation som klarar av att genomfö ra uppdragen och mö ta de krav sam-hällsutvecklingen i stort nu ställer.

Dessutom ska en myndighet kunna ta eget ansvar och vid behov t.ex. kunna uppmärksamma viktiga miljö frågor inom sitt ansvarsområde utan att regeringen eller berö rt departement fö rst ska behö va upptäcka dem eller behö va precisera alla detaljer. Regeringen sade i sin regeringsfö rklaring 1994 att miljö program bö r utarbetas fö r alla samhällssektorer och att statliga myndigheter och fö retag bö r genom-fö ra miljö revisioner. Fö r att kunna gö ra en miljö revision måste det finnas något att revidera mot, ett organiserat och systematiserat miljö arbete. Vi lämnar här fö rslag på ett sådant.

Regeringens ansvar

Regeringens styrning av de statliga myndigheternas miljö arbete ska syfta till att stärka och effektivisera detta. Viktiga delar är då att klargö ra uppdrag och ansvar, prioritera mellan olika områden eftersom miljö problemen oftast är tvär-sektoriella, tilldela medel samt få en ändamålsenlig uppfö ljning och återrappor-tering. Regeringen bö r fastställa riktlinjerna fö r de statliga myndigheternas miljö arbete och formulera en miljö policy fö r detta (se nedan). Den ska vara utgångspunkten fö r hela statsfö rvaltningens sätt att bedriva miljö arbetet, men inte ersätta annan styrning av det.

En regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter bygger på att regeringen i myndighetsinstruktionerna riktar ett generellt miljö ansvar och via reglerings-breven tydliggö r det och ger de statliga myndigheterna i uppdrag att integrera miljö hänsyn i sin verksamhet.

Ett fö rsta steg bö r vara att regeringen, genom hänvisning till 7 § verksfö rord-ningen (1995:1322), skriver in det generella miljö ansvaret i samtliga myndig-heters instruktioner i den mån detta ännu inte blivit gjort. Varje departement bö r undersö ka om så har skett eftersom verksfö rordningen gäller enbart i den utsträckning regeringen fö reskrivit det i en myndighets instruktion eller i någon annan fö rordning.

Regeringen bö r sedan ge myndigheterna i uppdrag att undersö ka sin miljö på-verkan, utforma en miljö policy samt ta fram en plan fö r att integrera miljö arbete i den vanliga verksamheten. Myndigheterna ska

även få i uppdrag att redovisa om de ställer miljö krav vid upphandlingen av varor och tjänster. De ska också återrapportera resultaten från sitt miljö arbete till regeringen.

Eftersom erfarenheterna inom staten från integrering av miljö hänsyn är begrän-sade bö r några myndigheter få bana väg fö r ö vriga genom att utgö ra goda exempel och skapa erfarenheter, som sedan kan spridas. Uppdraget att gö ra en miljö utredning, ta fram en miljö policy och en plan fö r den fortsatta integre-ringen bö r därfö r starta med regleringsbreven fö r budgetåret 1997 då några myndigheter inom varje departementsområde får detta uppdrag (fö rslagsvis 3-5 beroende på departementets storlek). Dessa myndigheter blir därmed pilotmyndigheter inom statsfö rvaltningen tillsammans med de myndigheter som redan fått motsvarande uppdrag eller självmant satt igång ett organiserat miljö arbete. Uppdragen bö r spridas så brett som mö jligt och mellan myndigheter med olika inriktning på och innehåll i verksamheterna.

Fö r att stö dja myndigheterna att utfö ra regeringsuppdragen och att inordna miljö arbete i den normala verksamheten har Miljö vårdsberedningen tagit fram en vägledande skrift ”Miljö arbete i statliga myndigheter - en vägledning om integrering av miljö hänsyn” (bilaga 4). En kort sammanfattning av en modell fö r en sådan integrering finns nedan på sidan 25. Uppdragen bö r kunna hänvisa till beredningens vägledning.

Via senare års regleringsbrev och när erfarenheter skapats bö r samma uppdrag ges till ö vriga statliga myndigheter. De praktiska erfarenheterna från pilotmyn-digheterna ska då tas till vara fö r att underlätta ö vriga myndigheters integration av miljö arbete.

I proposition 1995/96:150 nämner regeringen att sektorsansvaret fö r miljö -frågorna bö r ö ka. Det är angeläget att utveckla de befintliga sektorsmyn-digheternas ansvar på djupet. Vi avser att återkomma med ett särskilt betänkan-de som behandlar frågan om att ö ka sektorsansvaret och däri eventuellt fö reslå regeringen att i flera myndighetsinstruktioner skriva in särskilda krav på miljö -hänsyn och bredda sektorsansvaret till fler myndigheter.

Regeringens miljöpolicy för statliga myndigheter

En regeringens miljö policy fö r statliga myndigheter syftar till att ge

myndig-heterna riktlinjer fö r deras hantering av miljö frågorna och utformning av miljö -policys.

Vi fö reslår att regeringen fastställer en miljö policy fö r statliga myndigheter och med fö ljande lydelse.

- Hänsyn till miljö n skall ingå som en naturlig del av

statsfö rvaltningens arbete och vara inordnad i all verksamhet. De statliga myndigheternas miljö arbete och miljö hänsyn skall fortlö pande fö rbättras. - Regeringskansliet och myndigheterna skall i sitt arbete medverka

till och vara pådrivande i det internationella miljö arbetet och fö r att uppfylla de internationella åtaganden som riksdagens godkänt och de nationella miljö -målen. - Myndigheterna skall redovisa sin miljö policy, sitt utfö rda

miljö arbete och resultat från det.

Utifrån ovanstående fö reslagna lydelse ska statsfö rvaltningens miljö arbete genomsyra verksamheten på ett naturligt sätt och fortlö pande bli allt bättre. Detta är i ö verensstämmelse med befintliga internationella miljö lednings-system som tillämpas inom andra delar av samhället t.ex EUs system fö r frivillig miljö styrning och miljö revision (EMAS) och ISO 14001.

Miljö arbetet ska ha en grund i de miljömål som riksdagens bestämt och i det internationella miljö arbetet, vilket är av stor betydelse fö r miljö n i Sverige och i ö verensstämmelse med vad som sagts i regeringsfö rklaringen.

Genom offentlighetsprincipen blir myndigheternas miljö policys och deras redo-visningar tillgängliga också fö r allmänheten. En ö ppenhet i miljö arbetet menar vi är en demokratisk angelägenhet. Synsättet stämmer väl ö verens med de krav på ö ppenhet som finns i EUs EMAS-fö rordning.

Regeringskansliets ansvar

Många miljö problem är tvärsektoriella till sin karaktär t.ex. fö rsurningen och växthuseffekten liksom lö sningarna på dessa problem. Detta ställer krav på regeringskansliet att samordna sitt miljö arbete mellan de olika departements-områdena. Detta är

grundläggande fö r att kunna begära en väl fungerande sam-ordning från myndigheterna inom och mellan departementsområdena. Inom några departementsområden finns dessutom myndigheter med ett särskilt sek-torsansvar fö r miljö n och med uppgift att vara samlande och pådrivande i fö r-hållande till de aktö rer som inte är statliga.

Generellt sett menar vi att påverkan genom det raka ”linjeansvaret” är starkare än genom horisontell, om än så viktig, sidoordnad påverkan t.ex. från Miljö -departementet inom regeringskansliet eller Naturvårdsverket på myndighets-nivå.

Regeringskansliet bö r visa att de uppdrag om integrering av miljö hänsyn som pilotmyndigheterna kommer att få via regleringsbreven är viktiga. Berö rda generaldirektö rer bö r därfö r vid ett gemensamt seminarium få information om att uppdragen innebär långsiktiga åtaganden infö r framtiden och att en integre-ring av miljö hänsyn är en del av en regeringens långsiktiga strategi fö r miljö , tillväxt, sysselsättning (prop 1995/96:150) och en uthållig utveckling av väl-färdssamhället och gäller samtliga departementsområden. Fö r att betona och tydliggö ra att detta budskap kommer från hö gsta ledningen bö r Statsrådsbered-ningen, inte Miljö departementet, svara fö r inbjudan och huvudbudskapet vid seminariet. Om mö jligt bö r statsministern medverka i någon del.

Sammantaget är det således viktigt att myndigheterna från det departement de är underordnade får tydliga och konsekventa riktlinjer, direktiv och signaler fö r sitt miljö arbete och att resultaten systematiskt fö ljs upp, på samma sätt som ekonomin gö r det. Departementen ska vid behov reagera på det utfö rda miljö -arbetet.

Ett aktivt ansvarstagande fö r miljö n fö rutsätter såväl kompetens som mö jlig-heter att ta hand om de resultat myndigheterna redovisar. Denna kompetens bö r växa fram successivt och i takt med myndigheternas utveckling av den och med att bilden av den samlade miljö påverkan inom varje departementsområde växer fram via myndigheternas miljö utredningar.

Varje anställd och nyanställd bö r få utbildning om det egna departementsom-rådets påverkan på miljö n, det egna miljö ansvaret och ges en grund fö r att ak-tivt ta detta ansvar. Fö r att tydliggö ra det egna departementets ansvar och med-vetenhet bö r varje departement på egen hand fö rmedla denna kunskap till sina anställda.

Här ingår också att fö regå med gott exempel eftersom en integrering av miljö -hänsyn i hö gsta grad är en lednings- och attitydfråga i fö rhållande till myndig-heterna. En fö rutsättning fö r att miljö hänsyn ska bli en del av den dagliga verk-samheten inom myndigheterna är att varje departement uppmärksammar miljö -frågan samt ser ö ver sin egen verksamhet med avseende på dess miljö påverkan och tar fram och genomfö r ett program fö r att själva integrera miljö hänsyn i den dagliga verksamheten. Regeringskansliet måste skapa rutiner fö r miljö arbetet i smått som stort t.ex. källsortering och bedömning av miljö konsekvenser av olika fö rslag.

Av Miljö vårdsberedningens enkät till myndigheterna framgår att de flesta myn-digheter ännu inte har startat eller att de är alldeles i bö rjan av sitt miljö arbete och behö ver råd och stö d under arbetets gång. Regeringskansliet i sin helhet måste därfö r aktivt fö lja och stö dja myndigheterna. Varje departement måste skaffa sig en klar bild ö ver den miljö påverkan det egna departementsområdet är orsak till samt tydliggö ra vad man vill att myndigheterna ska gö ra och sedan fö lja upp detta.

Myndigheternas miljö arbete

Alla statliga myndigheter har ett grundläggande miljö ansvar fö r sin verksamhet, men myndigheterna är mycket olika både vad gäller storlek och typ av verk-samhet. Det går ändå att indela den miljö påverkan deras verksamhet ger upp-hov till i tre kategorier.

Den interna och den administrativa verksamheten påverkar miljö n, d.v.s. drift av lokaler, fö rbrukning av kontorsmaterial och energi, alstring av avfall, resor och upphandling.

Vissa myndigheter kan direkt påverka miljö n genom t.ex. utsläpp om de har drifts-, och anläggningsverksamhet eller tjänstefordon. Exempel är Luftfartsver-kets flygplatser, Vägverkets anläggning och underhåll av vägar, Banverkets impregneringsanläggningar, polisens bilar och laboratorierna vid universiteten.

Indirekt miljö påverkan är en fö ljd av beslut om fö reskrifter, riktlinjer, bidrag m.m. genom att sådana påverkar olika aktö rer i samhället att agera eller avstå från att agera på ett visst sätt. Sådan miljö påverkan kan ofta vara den mest be-tydelsefulla och kan uppstå genom t.ex. miljö utbildning i skolan, skattereglers utformning, om miljö frågan ingår i arbetsmarknadsstö det eller genom att olika krav och regler utformas så att transportbehoven eller energiåtgången ö kar m.m..

Alla myndigheter oavsett storlek och huvudinriktning på verksamheten påver-kar miljö n genom sin interna verksamhet och administrationen. I ö vrigt är insla-get stö rre eller mindre av direkt och indirekt påverkan.

Myndigheternas generella miljö ansvar innebär att de utifrån regeringens och riksdagens beslut om samhällssektorernas miljö ansvar minskar sin negativa miljö påverkan och arbetar fö r att miljö aspekter ska vara integrerade i myndig-hetens ordinarie arbete på ett naturligt sätt i planeringen, beslutsfattandet och den lö pande verksamheten. Myndigheterna ska alltid beakta konsekvenserna fö r miljö n när de utfärdar regler, fattar beslut eller lämnar olika fö rslag till så-dana. De ska således ta hänsyn till miljö aspekter både när det gäller deras eget interna arbete och när det gäller det arbete som är utåtriktat mot andra.

I vissa sammanhang har det stor nationell betydelse att en myndighet har en väl fungerande organisation och uppbyggd kompetens så att miljö hänsyn kommer in tidigt i planeringen. Exempel på detta är att i samband med all ö vergripande planering av infrastruktur t.ex. riksvägnät eller järnvägens stomnät genomfö ra s.k. strategiska miljö konsekvensbeskrivningar (MKB) och i senare planerings-skeden även sedvanliga MKB i enlighet med lagstiftningens krav.

Har myndigheten dessutom ett särskilt fö reskrivet ansvar fö r miljö n ett sektorsansvar - ligger i detta ansvar att utifrån sin roll och sina befogenheter och resurser tydliggö ra vad miljö ansvaret innebär fö r aktö rerna inom den egna sektorn samt att vara samlande, driva på och underlätta fö r dem att ta det fullt ut. Det kan ske genom att informera och engagera aktö rerna, ta initiativ fö r att utveckla mer miljö anpassade lö sningar, initiera projekt m.m..

Alla statliga myndigheter, såväl de som har ett generellt miljö ansvar som de med ett särskilt sektorsansvar fö r miljö n eller ett ansvar som miljömyndighet, måste samarbeta och samverka med varandra.

Integrering av miljöarbetet

Miljö arbetet går att underlätta om det blir organiserat på lämpligt sätt och om myndigheten får en god ö verblick av det genom att ha tydliga riktlinjer och mål, klargjorda ansvarsfö rhållanden och rutiner fö r uppfö ljning och redovisning.

Det blir därmed också lättare att hitta och lö sa problem samt fö reslå fö rbätt-ringar och nya åtgärder. Å terrapporteringen till regeringen underlättas. En ex-tern miljö redovisning är också ett sätt att visa fö r allmänheten och andra sam-hällsaktö rer att staten tar sitt miljö ansvar och har en strategi fö r att kontinuerligt fö rbättra sitt miljö arbete, i linje med riksdagens och regeringens beslut om att alla måste ta miljö ansvar. En annan fö rdel är att detta erfarenhetsmässigt leder till effektivare resursanvändning och därmed minskade kostnader fö r myndig-heten.

Många kommuner, landsting och fö retag har tagit ett brett grepp om miljö frå-gorna och inlett arbetet med att systematisera problemställningar, mål, åtgärder och fö lja upp miljö arbetet. Det har skett genom att infö ra miljö ledningssystem. Systematisk miljö ledning är ett användbart instrument fö r att organisera miljö -arbetet, även inom offentlig sektor.

Att infö ra miljö ledning är en process där innehållet i miljö arbetet och integre-ringen av det - inte systemet i sig - ska stå i fokus.

En grundmodell fö r miljö ledning består av fö ljande sju delar:

* Högsta ledningens åtagande och engagemang

Genom både internationella och nationella erfarenheter från olika delar av sam-hället vet man att en fö rutsättning fö r att lyckas med att integrera miljö arbete är att instruktioner och krav på organisationen är tydliga. Myndighetens hö gsta ledning måste ha bestämt sig fö r att genomfö ra en integrering och detta måste visas konsekvent och fortlö pande i såväl ord som konkret handling.

* Miljöutredning - hur påverkar vi miljön?

En utredning av verksamhetens effekter på miljö n. Utredningen kan

omfatta miljö effekterna från den interna och administrativa verksamheten liksom direkt miljö påverkan via utsläpp etc. och indirekta miljö effekter till fö ljd av beslut som fattats. Genom utredningen kan även behoven av att samverka med andra uppmärksammas liksom behoven av internationella insatser.

Myndigheten måste ha kunskaper om sin miljö påverkan och se sin roll i miljö -arbetet. Genom att kartlägga miljö effekterna från verksamheten bygger man upp en kompetens kring miljö frågorna inom myndigheten. Detta underlättar det fortsatta arbetet med att integrera miljö hänsyn och att gö ra rätt prioriteringar och avvägningar. Kunskaperna från miljö utredningen är en fö rutsättning fö r att kunna motivera och fö rklara miljö policyn, såväl internt som externt.

* Miljöpolicy - hur ska vi arbeta?

Miljö policyn ska peka ut den ö vergripande inriktningen, slå fast de principer som ska gälla och tydliggö ra myndighetens inställning till miljö arbetet. Ett internt krav på att kontinuerligt fö rbättra miljö arbetet är att betrakta som nor-malt. I vissa sammanhang, t.ex. när väsentliga statliga intressen berö rs, om stora kostnader kan komma att uppstå eller om verksa