SOU 1998:170

Gröna nyckeltal för en ekologiskt hållbar utveckling : betänkade

ala. 'fET-

(lo-(©

National Library of Sweden

%

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR

för en ekologiskt håHbar utveckling

(du

%

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR

aln & Statens offentliga utredningar WW 1998:17O

&

Milj ödepartementet

Gröna nyckeltal

för en ekologiskt hållbar utveckling

Betänkande av Miljövårdsberedningen Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08—690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzesorder©libense Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen. 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm Fax: 08—405 42 95 Telefon: 08—405 47 29

Layout: Jupiter Omslag, foto: Lars Tunbjörk ISBN 91-38—21104—1 Elanders Graphic Systems, 1999 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Miljödepanementet

Miljövårdsberedningen överlämnar här- med sitt betänkande med reviderade och utvecklade förslag till gröna nyckeltal för en ekologiskt hållbar utveckling. Vi vill genom förslaget till gröna nyckeltal lyfta fram några faktorer som är särskilt vikti- ga för samhällsutvecklingen ur ett ekolo- giskt perspektiv. Vi hoppas därför att de gröna nyckeltalen ska ge en enkel och överskådlig information till allmänhet och beslutsfattare. Tanken är att de gröna nyckeltalen ska redovisas för riksdagen varje år.

Genom tilläggsdirektiv den 26 janu— ari 1995 gav regeringen Miljövårdsbe— redningen (Io 1968:A) som löpande uppdrag att under mandatperioden utre- da, formulera och föreslå konkreta åtgär— der för en hållbar samhällsutveckling. Som ett ledi detta generella uppdrag avi- serade regeringen i vårpropositionen (prop. 1997:150) ett uppdrag för Miljö- vårdsberedningen att ta fram förslag till indikatorer för en ekologiskt hållbar utveckling.

I januari 1998 presenterade Miljö- vårdsberedningen en första rapport om indikatorer — Gröna nyckeltal — Indika- torer för ett ekologiskt hållbart samhälle (SOU 1998:15). Rapporten remittera- des till ett sextiotal remissinstanser. I regeringens skrivelse till riksdagen 1997/98:13 angavs att indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling ska utarbe—

Stockhalm december 1998

Jan Bergqvist

tas och redovisas till riksdagen samt att indikatorerna inte bör vara fler än att de på ett enkelt och informativt sätt Visar riktningen på utvecklingen mot eko- logisk hållbarhet. Vidare angavs att indi- katorerna bör tas fram utifrån befintlig statistik och så långt möjligt samordnas med indikatorer som används i andra länder.

Miljövårdsberedningen har mot denna bakgrund vidareutvecklat försla- gen som lämnades i den första rapporten (SOU 1998:15). I oktober 1998 presente- rade beredningen en reviderad version av nyckeltalen i broschyren Gröna nyck- eltal för en ekologiskt hållbar utveckling och i detta betänkande presenteras de reviderade nyckeltalen mer utförligt.

Miljövårdsberedningens ordförande har varit riksdagsledamot Ian Bergqvist, och övriga ledamöter har varit general- direktör Rolf Annerberg, statskonsulent Åsa Domeij, biolog Stefan Edman, museichef Désirée Edmar, förvaltning— schef Karin Jonsson, forskningssam— ordnare Kerstin Lövgren, general— direktör Maria Norrfalk, universitets— rektor Thomas Rosswall och miljörevisor Marja Widell.

Från Miljövårdsberedningens kansli har kanslichef Siv Näslund, expert Mona Blomdin Persson och expert Caroline Dickson deltagit i arbetet med detta betänkande.

/ Siv Näslund Mona Blomdin Persson Caroline Dickson

1. Uppdraget, avgränsningar och genomförande

Genom tilläggsdirektiv den 26 januari 1995 gav regeringen Miljövårdsbered- ningen (Io 1968:A) i uppdrag att utreda, formulera och föreslå konkreta åtgärder för att nå en hållbar samhällsutveckling. Som ett led i detta generella uppdrag avi- serade regeringen i Vårpropositionen (prop. 1997:150) ett uppdrag till Miljö— vårdsberedningen att ta fram förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveck- ling.

Miljövårdsberedningen överlämnade i januari 1998 ett betänkande till rege— ringen med förslag till gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling (SOU 1998:15). Betänkandet har remitterats till ett sextiotal remissinstanser. Försla- gen i betänkandet och remissvaren har varit utgångspunkt för det förslag som nu lämnas. Det tidigare betänkandet har även diskuterats med ett antal forskare, myndigheter och departement; exempel- vis arrangerade Miljövårdsberedningen den 31 mars 1998 ett seminarium där inbjudna forskare och representanter från kommuner och myndigheter disku— terade förslaget.

Miljövårdsberedningen har också haft löpande kontakt och ingående dis— kussioner kring de föreslagna nyckeltalen med framför allt Naturvårdsverket och Statistiska centralbyrån.

Tanken är att den uppsättning nyck- eltal som Miljövårdsberedningen nu föreslår ska kunna användas av regering- en för en redovisning till riksdagen av utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Miljövårdsberedningen före-

slår att regeringen årligen publicerar nyckeltalens utveckling och förordar att Naturvårdsverket ansvarar för att under- lag till den årliga redovisningen tas fram. Miljövårdsberedningen föreslår att detta ansvar bör komma till uttryck i Natur- vårdsverkets instruktion (författnings- förslag sid. 9).

Förslaget till nyckeltal utgår från regeringens egen definition av ekologiskt hållbar utveckling. I skrivelsen Ekologisk hållbarhet (reg.skr. 1 997/ 98: 13) beskriver regeringen sin vision om ett ekologiskt hållbart samhälle och definierar begrep- pets tre delmål: skydd av miljö, effektiva- re resursanvändning och hållbar försörj— ning. De tre delmålen har varit en utgångspunkt för valet av gröna nyckeltal.

Denna rapport är en vidareutveck- ling och delvis en revidering av de förslag till nyckeltal som lämnades i betänkandet Gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling (SOU 1998:15). De synpunk- ter som lämnades i samband med remis- somgången av den förra rapporten har diskuterats och beaktats i så stor utsträckning som möjligt. Dessutom lig- ger även synpunkter som har kommit fram vid ovan nämnda seminarium och i andra sammanhang till grund för detta reviderade förslag. Vi har också gjort en fördjupad genomgång av det internatio— nella arbetet på området inför detta för- slag.

Det reviderade förslaget till gröna nyckeltal presenterades kortfattat av Miljövårdsberedningen i oktober 1998 i broschyren Gröna nyckeltal för en ekolo—

giskt hållbar utveckling. Broschyren finns översatt till engelska.

Miljövårdsberedningen föreslog i det förra betänkandet ett antal nyckeltal för varje delmål av begreppet ekologisk håll— barhet. Miljövårdsberedningens förslag till nyckeltal i förra betänkandet (SOU 1998:15) återfinns i bilaga 4. Det dåva- rande förslaget innehöll totalt 23 nyckel- tal, varav 6 var framtida nyckeltal. I detta reviderade förslag föreslås 11 nyckeltal samt 6 framtida nyckeltal. Några nyckel— tal har tillkommit och andra har fallit ifrån.

De nyckeltal vi kallar framtida repre- senterar områden som vi har identifierat som strategiskt viktiga för att beskriva utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. Dessa framtida nyckeltal går av olika anledningar inte att mäta i dag eftersom det saknas statistik eller krävs ytterligare arbete för att utveckla själva nyckeltalet. Ett exempel är biologisk mångfald som vi anser är en väsentlig parameter för ekologisk hållbarhet. Biologisk mångfald är dock ett komplext begrepp, och Miljö- vårdsberedningen bedömer att det krävs ytterligare analyser för att utveckla ett

eller flera nyckeltal som på ett rättvist sätt visar utvecklingen på detta område.

Flera remissinstanser till det förra betänkandet (SOU 1998:15) ansåg att Miljövårdsberedningen borde ha formu- lerat nyckeltal för hela hållbarhets— begreppet. Miljövårdsberedningen håller med om att det är angeläget att kunna följa upp alla aspekterna av hållbarhets- begreppet. Beredningens uppdrag från regeringen har dock varit att utveckla nyckeltal för den ekologiska hållbarhe- ten. Nyckeltal för ekonomiska och socia- la förhållanden finns utvecklade i andra sammanhang och har haft stort genom- slag, till exempel BNP, mått på arbetslös- het och inflation m.m. Miljövårdsbered— ningen har därför hållit fast vid huvu— duppgiften, nämligen att föreslå ett fåtal indikatorer för ekologiskt hållbar utveck- ling, och anser det angeläget att dessa nu också blir välkända och etablerade. I ett kommande steg kan det vara lämpligt att se över de ekonomiska och sociala nyck— eltalen för att finna en uppsättning av ett fåtal nyckeltal som på ett samlat sätt täck— er in alla tre dimensionerna av hållbar— hetsbegreppet.

2. Hållbar utveckling och ekologiskt hållbar utveckling

2.1. Vad är hållbar utveckling?

En av de stora framtidsfrågorna är den globala befolkningsutvecklingen. I dag lever nästan sex miljarder människor på jorden. Varje år ökar befolkningen med cirka 90 miljoner nya människor. Trycket på jordens ekosystem är redan mycket stort. Skogar, jordbruksmarker, våtmar— ker, luft, sjöar och hav hotas av förore— ningar och överutnyttjande. Resursan- vändningen behöver bli effektivare.

Ett begrepp som blivit allt vanligare i den internationella debatten är faktor 10, Vilket innebär att resursanvändningen under de närmaste en till två generatio— nerna behöver bli i genomsnitt tio gånger effektivare om jordens ekosystem ska kunna bära en ökande världsbefolkning och samtidigt lämna utrymme för en ökad levnadsstandard i världens utveck— lingsländer. Den fortsatta samhällsut— vecklingen måste därför vara hållbar i ett långt tidsperspektiv.

Begreppet hållbar utveckling — sustai- nable development — formulerades första gången 1987 i den så kallade Brundtland- rapporten. Enligt rapporten definieras begreppet enligt följande'.

"En hållbar utveckling innebär en utveck- ling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov."

Författare till rapporten var World Com- mission on Environment and Develop

1 Our Common Future, World Commission on Environment and Development (Brundtlandkommissionen), 1987

ment som leddes av Gro Harlem Brundt- land. När rapporten presenterades påbörjades förberedelsearbetet med FN:s konferens om miljö och utveckling som hölls i Rio de Janeiro år 1992 (UNCED). Syftet med konferensen var att utveckla strategier och metoder för att bromsa miljöförstöringen och stimulera en hållbar och miljömässigt hållbar utveckling i alla länder.

Vid konferensen i Rio de Janeiro antogs handlingsprogrammet Agenda 21, där man slog fast att följande tre dimensioner av samhällsutveckling måste fås att samverka för en hållbar utveckling:

' Den sociala dimensionen ' Den ekonomiska dimensionen ' Den ekologiska dimensionen

Dessa dimensioner påverkar varandra ömsesidigt. De är inbördes beroende och ömsesidigt förstärkande delar av en håll- bar utveckling.

För Sveriges del har arbetet mot ett hållbart samhälle betonats i många sam- manhang och på många nivåer. I reger- ingsförklaringen den 17 september 1996 framhöll statsministern att Sverige ska vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i strävan att skapa en ekologiskt hållbar utveckling. I regeringsförklaringen den 6 oktober 1998 framhölls återigen att Sverige ska vara ett föregångsland i omställningen till hållbar utveckling.

Enligt regeringens bedömning i pro— position 1997/98zl45 är det viktigt att öka ansträngningarna för att gå vidare med den ekologiska dimensionen. Målet enligt regeringen är att lösa de stora miljöfrågorna inom en generation, dvs. till omkring år 2020—2025. Regeringen framhåller i propositionen att en hållbar utveckling är en utmaning för hela det svenska samhället och att det ytterst är fråga om ett omfattande omställningsar- bete där samhällets olika system för pro- duktion, distribution och konsumtion måste förändras.

2.2. Vad är ekologiskt hållbar utveckling?

I flera propositioner de senaste åren betonas och förklaras också Sveriges inriktning mot en ekologiskt hållbar utveckling, t.ex. i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145) samt i 1997 års och 1998 års ekonomiska vår- propositioner (prop. 1996/97:150 resp. 1997/982150).

En beskrivning av innebörden av begreppet ekologiskt hållbar utveckling finns i såväl regeringens skrivelse till riksdagen Ekologisk hållbarhet (reg. skr. 1997/98:13) och i propositionen Svenska miljömål (prop. 1997/98:145).

Begreppet ekologiskt hållbar utveckling sammanfattas enligt propositionenl i tre huvudmål som formuleras enligt följande:

"Skyddet av miljön innebär att utsläppen av föroreningar inte ska skada männis- kans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner dem. Naturligt förekommande ämnen ska användas på ett sådant sätt att de natur- liga kretsloppen värnas. Naturfrämmande hälso— och miljöskadliga ämnen bör på sikt inte få förekomma i miljön. Den biologiska mångfalden ska bevaras och värdefulla kulturmiljöer skyddas.

En hållbar försörjning innebär att ekosyste- mens långsiktiga produktionsförmåga måste säkras. Så långt som möjligt ska försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara resurser. Det betyder att användningen inte lång— siktigt kan överskrida den takt med vilken naturen skapar nya resurser och att mate- rial bör återvinnas i kretslopp. Vi ska vidare hushålla med icke förnybara resurser och kontinuerligt sträva efter förnybara ersättningar.

En effektiv användning innebär att använd- ning av energi och andra naturresurser kan bli mycket effektivare än den är i dag. Flödena av energi och material kan begränsas så att de är förenliga med en hållbar utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investeringar ska därför också inriktas på resurssnåla produkter och processer."

De tre delmålen motsvarar i stort sett den ekologiska delen av Brundtland- kommissionens hållbarhetsbegrepp.

1propositionen Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145).

3. Vad är gröna nyckeltal och varför behövs de?

3.1 Vad är ett grönt nyckeltal? Begreppet indikator används vanligen i samma betydelse som begreppet nyckel- tal, och i denna rapport använder vi begreppen synonymt. Nyckeltal är mätbara företeelser som visar indikerar tillståndet eller väsent- liga förhållanden hos ett större system. Inom miljöområdet kan nyckeltal ge information om t.ex. miljötillståndet, miljöpåverkan, resursanvändning eller själva miljöarbetet. Våra gröna nyckeltal är alltså mått på tillstånd och förhållan— den av väsentlig betydelse för omställ- ningen till ett ekologiskt hållbart samhäl- le. Om nyckeltalet förändras över tiden ska de visa hur miljöförhållandena för— ändras. Detta är ingenting nytt. Det finns många exempel på hur människan har använt indikatorer inom olika områden som mått på tillståndet hos komplexa systern. Människans kroppstemperatur är exempelvis den vanligaste indikatorn på hälsotillståndet. Förekomst av E.coli— bakterier är en indikator på dricks— och badvattenkvalitet, vilken har använts sedan början av 1900—talet. Inom det ekonomiska området finns sedan länge indikatorer i form av bruttonationalpro- dukt per capita, inflationstal, arbetslös- hetstal m.m. Även näringslivet använder dagligen olika nyckeltal. Miljövårdsberedningen har fått i uppdrag att ta fram ett fåtal indikatorer. Vi lämnar förslag på elva nyckeltal och sex områden för framtida nyckeltal. Helst skulle vi vilja kunna utläsa den eko-

logiska hållbarheten ur ett enda nyckel— tal. Men de komplexa sammanhang och egenskaper som vi vill bedöma ryms helt enkelt inte i ett enda mått. Det finns allt— så en motsättning inbyggd i indikatorar- betet. Å ena sidan vill vi ha ett så enkelt beslutsunderlag som möjligt, men då måste vi acceptera de felkällor som oundvikligen finns inbakade i den för— enklade indikatorn eller systemet av indikatorer. Å andra sidan vill vi ha en så komplett bild som möjligt av verklighe- ten, men då måste vi titta på ett mycket stort antal indikatorer samtidigt och själ— va göra en samlad slutbedömning.

De gröna nyckeltal som Miljövårds— beredningen nu föreslår är mått på ut- vecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. De speglar viktiga miljöpro- blem som till exempel försurning, över- gödning och växthuseffekt. De mäter också väsentliga förhållanden bakom miljöproblemen, som exempelvis enegi- användningen, och företagens och hus- hållens omställning till ett ekologiskt hållbart samhälle.

3.2. Varför behövs nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling?

Sedan FN:s konferens om miljö och utveckling 1992 i Rio de Janeiro har många internationella organisationer, enskilda länder, sektorer, kommuner och företag börjat arbeta i riktning mot en långsiktigt hållbar utveckling. Arbetet med att följa utvecklingen på miljöom— rådet bygger på en omfattande miljösta—

tistik. Den stora mängd statistik som finns på miljöområdet är inte möjlig att tillägna sig för allmänheten, icke—experter och olika beslutsfattare. Ett system med ett fåtal särskilt utvalda gröna nyckeltal behövs därför för att informera och öka allmänhetens kunskaper om omställ- ningen mot ett ekologiskt hållbart sam— hälle.

FN:s sekretariat för hållbar utveck- ling och även OECD har arbetat med att försöka identifiera och etablera indikato— rer för hållbar utveckling. Även andra organisationer inom miljöområdet har arbetat med att ta fram sådana indikatorer.

Syftet med de gröna nyckeltalen är att på ett enkelt och överskådligt sätt få en uppfattning om huruvida utvecklingen går år rätt håll och i rimlig takt. Tanken är också att de gröna nyckeltalen ska bidra till en livligare, bredare och sakligare samhällsdebatt. De gröna nyckeltalen kan också signalera om det finns anled— ning att överväga ytterligare åtgärder för att styra utvecklingen i önskvärd rikt- ning.

De gröna nyckeltalen bör i så stor utsträckning som möjligt återfinnas bland de indikatorer som Naturvårds— verket tar fram för uppföljningen av mil- jökvalitetsmålen. En rad internationella organisationer arbetar med uppföljning och utvärdering av miljöpåverkan m.m.

Några av de remissinstanser som ytt- rat sig över vårt tidigare förslag har beto- nat att det ska vara möjligt att fördjupa sig och få mer information än vad nyckel— talen ger. Vår avsikt är att nyckeltalen ska kunna ge ett snabbt första intryck av ut- vecklingen som sedan kan kompletteras med en mer heltäckande och detaljerad information som bör analyseras av bl.a. experter innan åtgärder vidtas. De nyck- eltal som nu föreslås ersätter således inte den information som tas fram på annat

håll genom indikatorer, utredningar och forskningsresultat. I stället ska nyckel- talen ses som ett komplement.

3.3 Pågående arbeten i Sverige Ett omfattande arbete med att utveckla indikatorer för såväl ekologiska som eko- nomiska och sociala aspekter pågår internationellt och i enskilda länder, lik- som även regionalt, lokalt och inom olika sektorer. I detta avsnitt ges några exempel på de arbeten som pågår i Sverige.

3.3.1 Indikatorer för uppföljning av miljökvalitetsmålen

I regeringens proposition Svenska miljö- mål — Miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop.. 1997/98:145) presenteras 15 nationella miljökvalitetsmålz. Natur- vårdsverket har på uppdrag av regering- en föreslagit ett system för uppföljning av dessa mål3. För varje mål finns flera indi- katorer som sammantaget ska ge en bild av hur vi närmar oss de olika miljökvali— tetsmålen; bland annat finns flera mått för respektive mål som innefattar såväl påverkan på miljön, miljötillståndet som åtgärder. Naturvårdsverkets uppföljning av miljömålen har skett efter samråd med Statistiska centralbyrån, Boverket, Kemikalieinspektionen och Statens strål- skyddsinstitut.

Naturvårdsverkets arbete syftar till att skapa ett system för uppföljning av de 15 miljökvalitetsmålen. Naturvårdsver— kets system och Miljövårdsberedningens förslag till gröna nyckeltal kompletterar varandra. Vårt förslag med ett fåtal

2 De femton miljökvalitetsmålen är följande: frisk luft, grundvatten av god kvalitet, levande sjöar och vattendrag, myllrande våtmarker, hav i balans samt levande kust och skärgård, ingen övergödning, bara naturlig försurning, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö, god bebyggd miljö, giftfri miljö, säker strålmiljö, skyddande ozonskikt samt begränsad klimatpåverkan.

3 deFacto;98 Uppföljning av föreslagna nationella miljö kvalitetsmål, Naturvårdsverket 1998, lSBN 91620-1187—1

nationella indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling ger en första översikt av utvecklingen som syftar till att ge allmänhet, riksdag, regering och icke— experter kunskap och information. Naturvårdsverkets systern går ett steg längre och visar fler aspekter av miljötill— ståndet, åtgärderna och olika påverkans— faktorer.

Sammantaget inkluderar Natur- vårdsverkets uppföljningssystem ett 60- tal olika indikatorer. Flertalet av Mil- jövårdsberedningens elva gröna nyckel— tal ingår bland dessa 60-tal indikatorer. Våra nyckeltal kan därför delvis ses som ett urval av mått ur Naturvårdsverkets system för uppföljning av miljökvalite ts— målen.

Naturvårdsverket har i rapporten Preliminärt förslag till system med indi— katorer för uppföljning av de nationella miljömålen från december år 1997 (dnr 731-519-97—Mu) beskrivit statistik och indikatorer som en informationspyra— mid (figur 1). I toppen finns de fåtal gröna nyckeltal som Miljövårdsbered- ningen har i uppdrag att välja ut. I pyra- midens mitt ligger de indikatorer som beskriver utvecklingen mot miljömålen (cirka 60—70 stycken), och i pyramidens bas finns all den samlade kunskapen med tusentals uppgifter eller mått på miljötillståndet och på miljöpåverkande faktorer.

Indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling

Indikatorer för

uppföljning av miljömålen

Utveckling av indikatorer eller nyck- eltal pågår också på andra håll i Sverige. Flera kommuner och landsting arbetar med att utveckla system för att följa upp den ekologiska utvecklingen. Inom näringslivet är det många företag som systematiskt följer upp miljöeffekterna av verksamheten genom nyckeltal. De nyckeltal som vi nu föreslår ska spegla utvecklingen nationellt, men vi hoppas att de även kan tjäna som utgångspunk- ter eller referenspunkter vid framtagande av regionala, lokala och företagsanknut— na nyckeltal.

3.3.2. Miljöräkenskaper och miljöekonomiska indikatorer

Bruttonationalprodukten, BNP, är det vanligaste måttet på ett lands samlade inkomster. BNP har inte konstruerats med sikt på att utgöra mått på välfär— den i ett land. BNP tar inte heller hän— syn till faktorer som miljöförstöring eller utnyttjande av jordens resurser på ett icke långsiktigt hållbart sätt. Men tillväxt kan också vara till nytta för miljön efter- som en ökad inkomst innebär en ökad förmåga att betala för och vidta åtgärder till skydd för miljön m.m. Sambanden mellan miljö och ekonomi är dock ofta oklara. Därför är de arbeten som pågår med miljöräkenskaper och miljöekono— miska indikatorer också viktiga instru— ment i arbetet för en hållbar utveckling.

Det totala dataunderlaget från forskning, miljöövervakning, officiell statistik m.m.

Figur 1: Informationspyramiden Källa: Naturvårdsverket

Ett arbete pågår inom Statistiska centralbyrån, Naturvårdsverket och Kon- junkturinstitutet med att utveckla miljö- räkenskaper för Sverige. Mer samlad data för miljöräkenskaperna finns för närvarande för åren 1989, 1991 samt 1993—1995.

Miljöräkenskaper är ett informa- tionssystem för att systematiskt beskriva sambanden mellan miljö och ekonomi. Grunden i detta informationssystem är statistik om både ekonomi och miljö. Genom att lyfta fram och kombinera vissa delar av denna statistik kan indika- torer för relationen mellan miljö och ekonomi skapas. Miljöräkenskaperna kan t.ex. användas som underlag för kostnadsberäkningar av miljöåtgärder och miljöskador samt för analyser av miljöpolitik och ekonomisk politik.

De miljöekonomiska indikatorerna kan visa det bidrag som respektive bransch ger till den svenska ekonomin, sysselsättningen samt andelen av energi- användning, avfallsproduktion och ut- släpp av exempelvis ämnena koldioxid, kväveoxid och svaveldioxid.

Statistiska centralbyrån har nyligen presenterat en rapport4 med ett antal miljöekonomiska indikatorer som kan användas för att belysa samband mellan miljö och ekonomi. Indikatorerna är hämtade från miljöräkenskaperna, vilka redovisar miljöpåverkan från branscher, offentliga myndigheter och hushåll. I rapporten redovisas bland annat luft- utsläpp, energianvändning, kemikalie- användning och avfall kopplat till ekono- miska data som t.ex. produktionsvärden, förädlingsvärden, export och sysselsätt- ning. I rapporten redovisas indikatorer— na från tre perspektiv: en översikt över utvecklingen på nationell nivå, utveck- lingen för branscher/ägare av utsläpp- skällor samt miljöpåverkan kopplat till varugrupper.

Genom att redovisa tidsserier för de miljöekonomiska indikatorerna ges en bild av hur miljöpåverkan utvecklas i relation till andra aspekter av respektive branschs utveckling. Genom indikato— rerna kan man även erhålla en bild av hur branscherna lyckas i sitt arbete med att effektivisera produktionen med av- seende på miljöpåverkan. Effektivitet av— ser i detta sammanhang att miljöpåver— kan i förhållande till förädlingsvärdet minskar, dvs. det man i bland kallar för ekoeffektivitet.

3.3.3 Kommunernas arbete Många kommuner använder i dag olika former av nyckeltal för att bedöma resul- taten av sitt miljöarbete. Enligt Svenska kommunförbundets hemsida5 använder de flesta av de drygt hundra kommuner som gjort en miljöredovisning någon form av gröna nyckeltal.

Nyckeltalens utformning och antal varierar mycket, men vissa mönster kan dock urskiljas. De kommunala verksam- heterna är ofta berörda. Nyckeltal som rör avfall, avlopp, vattenrening och den lokala energiproduktionen är vanliga, liksom olika nyckeltal för trafik. Skyddad skog och biologisk mångfald förekom- mer ofta, vanligen kopplat till specifika områden i kommunen. Hos flera kom— muner finns också nyckeltal för de lokala industrierna, ibland sammanslagna men lika vanligt är att ortens stora industrier redovisas var för sig. Flera kommuner har en folkhälsoprägel på sina nyckeltal — i bland som en del i argumentationen för ett nyckeltal, i bland som mer renodlade hälsonyckeltal som till exempel ”rökning i årskurs nio”. En redovisning av några

4 Rapport 1998:11 Indikatorer för hållbar utveckling en pilotstudie, SCB 1998

5 http://www.svekom.se/samhplan/miljosid/komex.htmltnyckex, 98 12 09

kommuners arbete med gröna nyckeltal finns i Bilaga 1.

Arbetet med nyckeltal är ett område som är under utveckling hos kommu- nerna. De kommuner som i dag har nyckeltal nämner ofta att nyckeltalen ska utvärderas och anpassas efter erfaren— heterna, och många kommuner som inte har nyckeltal i sin miljöredovisning ännu är på gång med att utveckla sådana.

Kommunförbundet lämnade 1996 ett diskussionsförslag innehållande tio gröna nyckeltal för framtida frivilliga jämförelser mellan kommuner? Försla- get ska följas upp av Kommunförbundet och ett antal kommuner under 1999.

De föreslagna nyckeltalen är:

' Andel förnybar energi av hushållens energianvändning per invånare. ' De kommunala lokalernas energi- användning per kvadratmeter, upp— värmning och el. ' Andel invånare som går eller cyklar, åker kollektivt respektive bil till arbetet, sommar- respektive vinterhalvår. ' Tätortsluften, halter av till exempel svaveldioxid, kväveoxider, sot och kolväten.

' Andel vattenprov från det kommunala ledningsnätet som uppfyller Livs— medelsverkets gränsvärden. & ' Andel ekologiskt lantbruk. ' Andel slam från VA-verk som uppfyller gränsvärden respektive används på åkrar (och skogsmark). ' Hushållsavfall per invånare, totalt och fördelat på omhändertagande genom återvinning, rötning, förbränning eller deponering (kilo/invånare). ' Miljöfarligt avfall per invånare. ' Andel kommunal upphandling med miljömärkning eller enligt miljökrav, totalt och för vissa produktgrupper.

3.3.4 Näringslivets arbete Miljöinformation kan i sig vara ett vik— tigt styrmedel. Genom information om miljöprestanda kan till exempel efter— frågan på miljöanpassad teknik och miljöanpassade produkter öka och goda effekter uppnås. Allt fler företag pre- senterar sina miljöprestanda i årsredo- visningar eller i separata miljöredovis- ningar. Bedömning av miljöprestanda har diskuterats i ökad utsträckning under senare år. I näringslivets arbete mot ett ekologiskt hållbart samhälle kan infor- mation om hur framgångsrika företagen är i sitt miljöarbete och i att uppfylla olika miljökrav bli ett viktigt verktyg, och både nationellt och internationellt pågår arbete med att ta fram nyckeltal för håll— bar utveckling, nya former för miljöre- dovisning samt värdering av miljöinfor- mation. Världsbanken utvecklar för närva- rande en indexbaserad metod för att på ett mer samlat sätt kunna bedöma olika företags miljöarbete och möjliggöra jäm— förelser företag emellan. Inom Interna— tionella standardiseringsorganisationen ISO, pågår ett arbete med att utveckla en internationell standard för miljöindika- torer på företagsnivå, ISO 14031. Stan— darden beräknas bli färdig under år 1999.

Regeringen har nyligen givit Miljö- vårdsberedningen i uppdrag att ta fram strategier för ett ekologiskt hållbart näringsliv (dir. 199865). I detta uppdrag ingår att belysa och analysera olika system för indikatorer inom näringslivet. Upp- draget ska redovisas för regeringen se- nast december år 2000.

6 www.svekom.se/samhplan/miljosid/komex.htm#nyckex, 98 12 09, förslaget presenteras också i skriften Kommunerna och miljön - Gröna nyckeltal i kommunal miljöredovisning, Svenska kommun förbundet, 1996.

4. Det internationella arbetet

4.1. Sammanfattande jämförelse

Flera länder och internationella organi— sationer arbetar med att utveckla nyckel- tal för såväl ekologiskt hållbar utveckling som för hela hållbarhetsbegreppet, dvs. även sociala och ekonomiska indikato— rer. FN, EU och OECD har tagit fram olika förslag till nyckeltal för hela hållbar- hetsbegreppet, medan exempelvis Nor- diska ministerrådet har koncentrerat sig på de ekologiska delarna av begreppet. De enskilda länder som har presenterat färdiga förslag för ett fåtal nyckeltal år bland annat Storbritannien och Tysk— land.

En modell som används inom bl.a. OECD och FN är den så kallade PSR- modellen. Påverkan (pressure), tillstånd (state) och åtgärder (response) har nu utvidgats med drivkrafter (driving for— ces) och följder (impact). Genom model- len kan man diskutera hur snabbt olika indikatorer kan redovisa förändringar. Förändringar i tillståndet i miljön kan ibland ta lång tid innan de märks, medan förändringar i de faktorer som påverkar miljön kan ske mycket snabbare. Miljö— vårdsberedningens förslag innehåller indikatorer som kan hänföras till såväl påverkan, tillstånd och åtgärder, även om vi inte har använt oss av själva modellen.

Inget land har ännu beslutat sig för en uppsättning nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling, även om flera länder har börjat formulera förslag. Vi tror att det är viktigt att sådana förslag kommer fram, används och sprids. På så sätt kan problemen fokuseras och en debatt

komma i gång. Det är vår förhoppning att de nyckeltal som vi nu föreslår ska vara tillräckligt robusta och intressanta för att stå sig som översiktliga mått- stockar under en så lång period att vi får jämförbarhet i mätningarna.

Många av miljöproblemen är inter- nationella och kan inte lösas i ett land. Men det är ändå viktigt att mäta utveck— lingen i varje land eftersom alla bidrar till problemen. Typiska internationella mil- jöproblem är klimatfrågan samt ned- brytningen av atmosfärens skyddande ozonskikt.

Det är angeläget att så långt möjligt ha internationellt överenskomna nyckel- tal för att möjliggöra internationella järn- förelser. Miljövårdsberedningen har där- för studerat de internationella organisa— tionernas förslag till nyckeltal.

De internationella indikatorsystemen är fortfarande alla på förslagsstadiet. Arbetet med att utveckla de internatio- nella förslagen fortskrider och Sverige har egna experter med i organisationer— na som bevakar att nyckeltalen får en relevans för Sverige.

Andra miljöproblem är regionala eller lokala till sin karaktär. Även om de ekologiska sammanhangen oftast är gränsöverskridande kan därför proble— men vara olika aktuella och mer eller mindre akuta i skilda länder. Försurning— en är exempelvis ett stort problem i Sve- rige på grund av våra markförhållanden, medan vi inte har samma problem med vattentillgång och vattenkvalitet som

många andra länder. Även om många av de indikatorer som utvecklas internatio- nellt kommer att ha relevans i de flesta länder så behöver varje enskilt land där- för komplettera och prioritera utifrån sina förhållanden. Miljövårdsberedningen kan konsta- tera att Sverige, tillsammans med fram— för allt Storbritannien och Tyskland, lig—

ger långt framme i arbetet med att utveckla indikatorer. Ännu har inget enskilt land fastställt en uppsättning indikatorer utan alla är fortfarande på förslagsstadiet.

Nedan finns en översiktlig jämförelse mellan Miljövårdsberedningens förslag till gröna nyckeltal och några av de nyck- eltal som tagits fram internationellt.

Gröna nyckeltal hos internationella organ och andra länder — sammanfattande jämförelse

Miljövårds- beredningens gröna nyckeltal

Energianvändning totalt

i förhållande

till BNP

EI för upp— värmning

Utsläpp av koldioxid

Bensenhalt i luft

Utsläpp av försurande ämnen - so2 _ nox

Miljöanpassade färdsätt

— Andel av färd- stråckan till arbetet som ar miljöanpassat — Antal km med

bil per invånare och år

Antal miljöcerti- fierade företag

Avfall till deponi

Tillförsel av kväve och fosfor till haven

Återforing av fosfor till odlingsmark

Skyddad skog

Eurostat7

Energianvändning i förhållande till BNP

Utsläpp av koldioxid

(Utgifter för att minska luftföro- reningarna)

Utsläpp av — SOX — NOX

Grad av återvinning och återanvändning av avfall

Andel skyddade områden

FN/ GSI]a

Energianvändning i förhållande till BNP

Utsläpp av växthusgaser

(Utgifter för att minska luftföro- reningarna)

Utsläpp av SOK NO,,

Återvinning och återanvändning av avfall

Utsläpp av kväve och fosfor till haven

Andel skyddad skogsareal

Nordiska ministerrådet9

Andel icke fossil energi

Utsläpp av koldioxid

Utsläpp av försurande ämnen

Antal fordons- kilometrar for kollektivtrafiken i huvudstäder — Antal bilar per km2

i huvudstäderna

Avfall till deponi

Utsläpp av kväve och fosfor till haven

Andel skyddade områden

Miljöbarometer Tyskland '0 Key indicators

Energianvändning i förhållande till BNP

Utsläpp av koldioxid

Utsläpp av luftföroreningar VOC

SO2 NOX NH3

Vattenkvalitet — kvävebelastning i vattendrag

Areal ekologiskt prioriterade områden

Headhne indicators Storbritannien"

Utsläpp av koldioxid

Antal dagar med luftföroreningar över gräns- värdena

Vägtrafik i miles

Total avfallsmängd och mängd avfall till deponi

7 Eurostat har föreslagit indikatorer bl_a ned utgångspunkt i CSD:s förslag - 46 indikatorer. varav 21 direkt miljörelate- rade, har utarbetats. Förslaget presenterades 1997.

8 FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) har föreslagit 132 nyckeltal, varav 54 ekologiska.

9 Indikatorerna presenterades i rapporten Indicators of the State of the Environment in Nordic countries, TemaNord 1997:537

10 Förslaget innehåller en barometer bestående av 9 nyckeltal. Indikatorerna återfinns bland annat på följande Internetadress: http://www.bmu.de/englisch/programme/baromete.htm

11 Förslag presenterat i november 1998. Sammanlagt 13 indikatorer för hållbar utveckling, varav 3 ekonomiska, 3 sociala och 7 ekologiska.

4.2 FN:s kommission för hållbar utveckling

FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission on Sustainable Develop— ment, CSD) har föreslagit en uppsätt- ning indikatorer i fyra kategorier — socia- la, ekonomiska, institutionella och eko- logiska nyckeltal. Nyckeltalen är struk- turerade med avseende på om de till hör bakomliggande drivkrafter (driving force indicators), tillståndet (state indi- cators) eller åtgärder (response indica- tors). Totalt har CSD utarbetat 132 indi- katorer för hållbar utveckling, varav 54 indikatorer faller inom kategorin ekolo— giska indikatorer.

Exempel på CSD:s sociala nyckeltal är andel yrkesverksamma kvinnor i förhål- lande till män, andel av BNP som går till utbildning, grad av arbetslöshet, läs— och skrivkunnighet bland vuxna, genoms- nittlig lön för kvinnor i förhållande till lön för män, utgifter för infrastruktur per capita samt befolkningsökning.

Exempel på CSD:s ekonomiska nyck— eltal är BNP per capita, utländska inves— teringar, årlig energikonsumtion, netto— transfereringar i förhållande till BNP, skulder i förhållande till BNP, utgifter till miljöskydd som andel av BNP, antal fon— der för hållbar utveckling, bevisade reserver av mineral, materialanvänd— ningens intensitet och konsumtion av förnybara energiresurser.

Exempel på CSD:s institutionella nyckeltal är strategier för hållbar utveck— ling, nationella råd för hållbar utveck— ling, integrerade program för redovis— ning av miljö och ekonomi, telefoner per 100 invånare, ratificering av globala överenskommelser, genomförande av ra- tificerade globala överenskommelser, representation av olika grupper i natio- nella råd för hållbar utveckling, repre-

sentanter för etniska minoriteter och urbefolkningar i nationella råd för håll— bar utveckling samt utgifter för forsk— ning och utveckling som andel av BNP.

Exempel på CSD:s ekologiska nyckel- tal är grundvattenreserver, vattenkon- sumtion per capita, landområden påver- kade av ökenspridning, användning av bekämpningsmedel inom jordbruket, hållbar användning av naturresurser i bergsområden, förändring av skogsom- råden, andel hotade arter, andel skydda- de områden, utgifter som går till forsk- ning och utveckling inom bioteknik, utsläpp av växthusgaser, utsläpp av kväve, utsläpp av svavel, konsumtion av ozon- nedbrytande ämnen, återvinning och återanvändning av avfall, koncentrationer av föroreningar i tätorter, hushållsavfall per capita, import och export av farligt avfall, alstrat radioaktivt avfall, antal kemikalier som är förbjudna, tillförsel av kväve och fosfor till kustvatten samt utgifter för avfallshantering.

CSD:s förslag i sin helhet återfinns i bilaga 3.

4.3 Världsbanken

Världsbanken presenterade 1997 ett nytt samlat arbete med globala indika— torer som visar hur utvecklingen går mot de internationella utvecklingsmålen. Världsbankens arbete inkluderar indi— katorer för bl.a. social, ekonomisk och miljömässig utveckling. I 1998 års uppla— ga av indikatorarbetet12 har de miljömäs- siga indikatorerna blivit fler.

12 Word Development Indicators 1998, Världsbanken, Washington 1998.

Världsbanken har delat upp indika— torerna på miljöområdet i 13 områden. För vart och ett av dessa områden finns mellan två och sex indikatorer.

De 13 områdena är följande:

' Markanvändning och skog (t.ex. årlig minskning av skogsarealen)

' jordbruk — input (t.ex. odlingsbar areal per capita, bekämpningsmedelsan- vändning per hektar odlingsbar mark) ' Jordbruk — produktivitet och output (t.ex. skördeindex, index för livsme— delsproduktion, produktivitet för jord- bruket som värde per arbetskraft resp. per hektar jordbruksmark )

' Biologisk mångfald och skyddade områden (t.ex. nationellt skyddade områden, totalt antal fågelarter, antal hotade fågelarter, totalt antal blom- mande växtarter och antal hotade blommande växtarter) ' Sötvatten (t.ex. sötvattenresurser, årlig minskning av sötvattenresurser, andel av befolkningen som har tillgång till sötvatten ' Utsläpp till vatten (t.ex. utsläpp av organiska vattenföroreningar) ' Energiproduktion och energianvänd— ning (t.ex. energianvändning per capi- ta, energiproduktion motsvarande antal ton kubikmeter olja)

' Energieffektivitet och utsläpp av kol- dioxidutsläpp (t.ex. BNP i förhållande till energianvändning, användning av traditionella bränslen i förhållande till total energianvändning, totala utsläpp av kodioxid samt utsläpp per capita) ' Energikällor för elproduktion (t.ex. total elproduktion samt andel från kol, olja, gas, kärnkraft och vattenkraft) ' Urbanisering (t.ex. andel invånare som bor i städer, andel befolkning i städer som har tillgång till sanitär utrustning)

' Trafik (t.ex. antal motorfordon per 1000 invånare, antal motorfordon per kilometer väg, antal fordonskilometer) ' Utsläpp till luft (t.ex. utsläpp av svavel— dioxid och utsläpp av kvävedioxid ) ' Miljööverenskommelser (t.ex. av staten antagna miljöstrategier/planer, landets medverkan i internationella miljökon- ventioner)

Världsbanken, FN och OECD har vid en konferens 1998 identifierat nio miljöin- dikatorer som ska användas inom ramen för en internationell utvecklingsstrategi. Indikatorerna är förekomst av nationell strategi för hållbar utveckling, andel av befolkningen i ett land som har tillgång till rent vatten, användning av färskt vat— ten i förhållande till den totala tillgången, skyddade områden i förhållande till total yta, BNP i förhållande till energianvänd— ning, utsläpp av koldioxid, mått på luft- kvalitet, mått på markan—

vändning samt mått på havsmiljön.

4.4 EU (Eurostat)

EU:s statistikkontor Eurostat har utarbe— tat ett förslag till indikatorer för att visa utvecklingen mot ett hållbart samhälle inom medlemsländerna”. Eurostat har valt indikatorer utifrån CSD:s förslag, men man har delvis ändrat CSD:s förslag mot bakgrund av såväl tillgången till data som med hänsyn till nyckeltalens rele— vans för Europa. Eurostat har därför valt indikatorer som representerar de allvarli- gaste hoten mot en hållbar samhällsut- veckling för EU:s medlemsländer. Förslaget har samma fyra kategorier som CSD:s förslag men de inkluderar inte CSD:s tredelning, dvs. bakomliggan-

13 Indicators of Sustainable Development A pilot study following the methodology of the United Nations Commission on Sustainable Development, European Commission (DGXI) and Statistical Office of the European Communities (Eurostat), 1997

de drivkrafter, tillstånd och åtgärder. Totalt har Eurostat utarbetat 46 indikato- rer varav 21 är direkt miljörelaterade.

Nedan redovisas Eurostats förslag till direkt miljörelaterade indikatorer. (I bilaga 2 redovisas Eurostats alla indikato- rer, dvs. även de ekonomiska och socia— la.)

Eurostats förslag till direkt miljörela— terade indikatorer är följande:

' konsumtion av ozonnedbrytande ämnen

' utsläpp av växthusgaser ' utsläpp av svaveloxider ' utsläpp av kväveoxider ' utgifter för att minska luftföroreningar ' vattenkonsumtion per capita ' andel av befolkningen som är ansluten till avloppsrening ' årlig användning av grund- och ytvatten ' odlingsbar areal per capita ' förändringar i markanvändning ' energianvändning inom jordbruket ' användning av gödsel inom jordbruket ' användning av bekämpningsmedel inom jordbruket ' mängder industriavfall och hushålls- avfall ' utgifter