SOU 1999:103
Regionreform på försök : första stegen mot en ny regional samhällsorganisation : rapport från Jörgen Johansson till Den parlamentariska regionkommittén (PARK)
1. Att utvärdera regionförsök 1.1 Inledning — ett historiskt beslut
Många har hävdat att riksdagens beslut om en försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation är ett historiskt beslut. Efter 30 år av ut- redande om länsdemokrati fattade riksdagen under 1996 beslut om att överföra en del statliga uppgifterna inom området regional utveckling till nybildade regionala självstyrelseorgan. Till detta beslutar riksdagen också att för första gången på mycket länge göra större förändringar i länsindel- ningen genom att bilda två nya storlän; Skåne och Västra Götaland. Huvudargumentet för en förändrad regional samhällsstruktur har handlat om att demokratisera Sverige.1 Inrikesminister Jörgen Andersson säger följande i riksdagen i december 1996:
För mig är regionfrågan i första hand en fråga om demokrati. Frågan man måste ställa sig är: Om det stämmer att den regionala planeringen blir viktigare för att åstadkomma tillväxt och utveckling, bör då inte de regionalt verksamma förtroendevalda få en starkare ställning? För mig är svaret givet. Jag tycker att det är viktigt att demokratin förstärks på alla sam- hällsområden. Härvidlag skiljer sig inte regionfrågan från några andra frågor.
Från den 1/7 1997 till och med utgången av år 2002 genomförs en försöks- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne, Kalmar och Gotlands län. Från den 1/1 1999 inleddes försöken i det fjärde länet, Västra Götalands län. I huvudsak innebär försöken att det statliga ansvaret för vissa politiska sakområden överförs till självstyrelseorgan i försöks- länen. Det gäller följande uppgifter: ' Ansvaret för att ta fram en strategi för länets långsiktiga utveckling,
dvs. framtagandet av en regional utvecklingsplan för länet.
1 En bakgrundsteckning av försöksverksamheten lämnas 1 SOU 1998: 166.
' Beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel. ' Beslut om en långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen ' Fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner (gäller ej Västra Götaland). ' Ledning och samordning av arbetet med regionala tillväxtavtal.
Utöver dessa områden arbetar försökslänen med något olikartade verksam- hets- och organisationsstrukturer. I Skåne och Västra Götaland, vars full- mäktige väljs i allmänna val, har de tidigare landstingens verksamhet förts till de nybildade regionorganen. Detta är inte fallet i Kalmar län där lands- tinget fmns kvar enligt den gamla ordningen. I Kalmar län utses full- mäktige indirekt genom att länets kommuner tillsätter 30 och landstinget 15 platser i fullmäktige. I Gotlands län övertar Gotlands kommun det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. På Gotland inleds dess- utom en försöksverksamhet med en utvidgad samordnad statlig förvaltning genom att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen inordnats i länssty- relsen. I samtliga försökslän (utom då Gotland) överförs dessutom olika uppgifter från kommunsektorn, t.ex. en del miljöfrågor, turism— och kultur- frågor, kollektivtraflken m.m.
Riksdagens beslut kan sägas ha två avsikter. För det första att ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad demokratisk förankring. Det gäller medborgares, folkrörelsers, landsting och kommuners möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. För det andra betonas i riksdagsbeslutet vikten av att det finns en effektiv och väl sammanhållen statlig organisation på regional nivå. Syftet med denna rapport är i första hand att uppmärksamma demokratifrågoma. Det är dock omöjligt att betrakta demokratifrågoma isolerat från hur andra organisatoriska processer gestaltar sig i försökslänen. Jag kommer därför att utöver demokratifrågoma att ägna denna rapport även frågor om regionfrågan i stort, om försökens framväxtprocesser, decentralisering och
samordning.
1.2. Försök med en ny regional samhälls- organisation — en bakgrund
Försöksverksamheten med en ny regional samhällsorganisation bör ses mot bakgrund av att en särskild regionfråga etablerats på den politiska dagordningen i svensk såväl som europeisk politik. Bakgrunden till initiativen att reformera den svenska länsnivån kan spåras i de ökande spänningar och problem som mötte svensk länsförvaltning från början av
1980—talet. I april 1991 tillsatte regeringen, efter ett önskemål från kom- mun- och landstingsförbunden, en utredning för att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspek- tivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.2 Regionutredningen publicerade sina resultat i juni 1992 och skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhällsorganisationen i Sverige.3 De tre alter- nativa scenarierna kan sammanfattas med följande:
1. Statligt regionalt ansvar. Alternativet innebär att staten kraftsamlar sina regionala uppgifter inom en organisation, nämligen länsstyrelsen. Länsstyrelserna får en starkare ställning i att företräda det statliga in- tresset i regionerna och ska verka för att nationella mål får ett starkare genomslag.
2. Kommuner i samverkan. Kommunerna kommer i denna modell att svara för merparten av den offentliga servicen i regionerna. Det inne- bär att landstingen avvecklas och att kommunerna blir ansvariga för nya uppgifter såsom hälso- och sjukvård, kommunikationer, regional kulturpolitik, miljöfrågor etc. Kommun—övergripande frågor löses ge- nom att kommunalförbund bildas inom olika områden. Dessa kommu- nalförbund kan utses genom indirekta val via kommunfullmäktige. Länsstyrelserna behåller i detta alternativ sina rättsvårdande uppgifter
3. Regionalt folkstyre. Alternativet innebär att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och direktvalda re- gionala organ — regionfullmäktige. Regionfullmäktige, som tillskrivs beskattningsrätt, övertar uppgifter från dagens landsting och uppgifter från länsstyrelserna vad gäller t.ex. miljövård, trafik, utbildning, nä- ringslivspolitik.
Det hör till bilden att regeringen, samtidigt med Regionutredningen och med samme utredare, tillsatte en annan utredning med uppdraget att särskilt studera Västsveriges regionala samhällsstruktur och utvecklings- tendenser. Denna, s.k. Västsverigeutredningt, avlämnade sitt betänkande samtidigt som Regionutredningen och förordade att ett särskilt region- förbund, omfattande fyra västsvenska län, skulle bildas. Utredningsarbetet präglades, särskilt i Regionutredningen, av mer övergripande resonemang och perspektivstudier. Resultatet av utredandet bildade underlag för en parlamentarisk utredning, den s.k. Regionberedningen, med uppdraget att mer konkret utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad
2 Dir 199123]. 3 SOU I992:63 4 SOU I992:66
och indelning på regional nivå.5 Regionberedningen publicerade sitt slut- betänkande under 1995 vari fanns förslag om att skapa nya regioner i Skåne och Västsverige.6 Utredningsförslagen har under 1996—97 följts upp med riksdagsbeslut som i sammanfattning innebär bl.a. följande:
0 Skåne län bildades den 1/1 1997 genom en sammanslagning av Malmöhus och Kristianstads län. Från valet år 1998 etableras ett di- rektvalt regionfullmäktige för hela Skåne. Skåne län omfattar 33 kommuner och 1,1 miljoner invånare. 0 Västra Götalands län bildades den 1/1 1998 genom sammanslagning av tre län: Göteborgs- och Bohus län, Älvsborgs län samt Skaraborgs län och omfattar 49 kommuner med 1,5 miljoner invånare. Direkta val till regionfullmäktige hölls första gången i september 1998. . Försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation inleds i Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län som i huvudsak in- nebär att uppgifter inom regionalpolitik, trafikplanering och kulturpo- litik överförs från statligt till *regionkommunalt, huvudmannaskap. Nya demokratiska arbetssätt etc. kommer att prövas. En detalj i sam- manhanget är att länsstyrelsens lekmannastyrelse tas bort i samtliga försökslän.7
Försöksverksamheten, som pågår från år 1997 till 2002, ska utvärderas av en särskild parlamentarisk kommitté (den Parlamentariska regionkommit- tén, PARK). En av kommitténs viktigaste uppgifter är att pröva reformer- nas betydelse ur demokratisynpunkt. Det kan på ytan synas som att det rör sig om små reformsteg, men jag menar att det är viktiga maktmässiga och principiella förändringar som genomförs. Jag har i denna första etapp av utvärderingen av försöken haft med mig en frågeställning om regionfrågan i stort. Jag ska fortsättningsvis presentera sex huvudfrågor och den första följer alltså nedan:
1. Varför har en regionfråga ånyo placerats på dagordningen i svensk politik under 1990—talet? Beror detta på att vi under det senaste de- cenniet sett en ökande regionalisering i samhällslivet, dvs att fler samhällsuppgi'j'ter och funktioner kräver åtgärder och politisk organi- sering på regional nivå eller är regionfrågan placerad på dagord- ningen av andra skäl (E U—frågan, storstadspolitik, symbolpolitik)?
5 Dir 1992286. 6 se SOU 1995:27. 7 se prop. 1996/97:36.
Jag ska i det följande, dvs. i delavsnitten 1.3 och 1.4 nedan, presentera och motivera denna studies viktigaste frågeställningar. I nästkommande avsnitt presenteras några perspektiv på försöksverksamhet som politisk reform- strategi. I det därpå följande delavsnittet fokuseras intresset vid själva ut- värderingens teoretiska utgångspunkter och frågeställningar. Kapitlet av- slutas med att utvärderingens metoder presenteras.
1.3. Försöksverksamhet som politisk reform- strategi
Det har blivit allt vanligare i västerländsk politik att bedriva reformarbete med hjälp av försöksverksamhet.3 Kännetecknande för politisk försöks- verksamhet är ofta att reformarbetet präglas av osäkerhet och att det berör komplicerade organisations- och verksamhetsstrukturer. Ofta finns det också en uttalad vilja att pröva sig fram och att, i händelse av misslyck- anden, kunna återgå till den tidigare ordningen. Försöksverksamhet kan till detta ses som ett resultat av en politisk kompromiss. Olika intressen talar för sin sak och försöksverksamheten fungerar då som en sorts skilje- domare mellan dessa intressen.
Sammantaget är offentlig försöksverksamhet en mångfasetterad före- teelse. I mina inledande studier av försöksverksamheten med en ny regio- nal samhällsorganisation har jag riktat uppmärksamheten mot två huvud- problem rörande just försöksverksamhet som politisk reformstrategi. Den första frågeställningen lyder:
2. Hur ser försöksverksamhetens famväxtprocesser ut? Vem var initia- tivtagare till att det blev försöksverksamhet i just Skåne, Västra Göta- land, Kalmar och Gotland? Hur upplever de politiska aktörerna ji'am- växtprocesserna vad gäller deras egen delaktighet och hur ser de på olika förhandlingskonflikter vid utformningen av försöken?
I forskningen om försöksverksamhet som politisk reformstrategi hävdas att försöksverksamhet ofta sätts igång i en politisk beslutsprocess där många aktörer har del i initiativet. Ofta är flera intressen involverade och det gäller inte bara centralstatliga reformintressen utan såväl privata intressen som intressen på flera nivåer i det politiska systemet. Försöksverksamhet är alltså från initiativet och vidare framåt en angelägenhet för många aktörer. Enligt Hagen och Rose innebär försöksverksamhet, i de allra flesta fall, ett samspel mellan centralstatliga aktörer och andra intressenter,
8 se Hagen-Rose 1989
antingen dessa befinner sig på lokal eller regional nivå. Men hur kommer det sig då att försöksverksamhet alls utnyttjas som reformstrategi? Då kommer vi över på den andra frågeställningen:
3. Vilka motiveringar anförs från statsmaktens sida för att starta försöks- verksamhet med en ny regional samhällsorganisation?
Jag ska försöka besvara dessa frågor utifrån ett antal olika perspektiv på försöksverksamhet. I forskningslitteraturen diskuteras motiven bakom för- söksverksamhet i åtminstone fyra perspektiv:
1.3.1. Försöksverksamhet som politisk styrning
Reformarbete genom försöksverksamhet kan ses som ett uttryck för svårigheterna att politiskt styra samhällsutvecklingen. Det har sagts att den tid är förbi när man från centralstatligt håll kan introducera och genomföra stora program eller reformpaket. Försöksverksamhet är alltså ett uttryck för en sorts kris för den traditionella och målrationellt grundade reform- modellen. Det anses ha blivit allt svårare att genomföra standardlösningar eller att tillämpa gemensamma reforrnmallar för ett helt land. Reforrnema måste anpassas efter lokala förhållanden och med möjligheter att revidera reformambitionema under processens gång. Politiskt förändringsarbete är komplicerat och oförutsägbart och försöksstrategier bygger på stegvisa och flexibla förslag. Försöksverksamhet anses också bidra till att inhämta erfarenheter utan att beslutsfattarna investerar allt för mycket prestige i reforrnresultaten. Misslyckanden i politik—utformningen kostar mindre politisk prestige då beslutsfattarna kan hänvisa till att man faktiskt lärt sig något nytt och nyttigt av reformarbetet. F örsöksstrategier har därför ansetts som särskilt fördelaktiga i tider av ekonomisk kris. Mindre omfattande försöksballonger kostar alltså något mindre än fullskalereforrner i händelse av att reformen misslyckas. Detta för oss över till ett andra perspektiv på motiven bakom att igångsätta försök.
1.3.2. Försöksverksamhet som innovationsstrategi
Försöksstrategier kan också vara en väg att få till stånd nytänkande inom ett visst politikområde. Genom att tillåta exempelvis län eller myndigheter att sköta sina angelägenheter på ett kanske mer flexibelt sätt ges incitament att verkligen visa på att man kan åstadkomma förändringar. De aktuella försöksorganisationema får så att säga ögon på sig, vilket kan stimulera till
innovationer vad gäller arbetssätt och verksamhetsutveckling. Det blir då också en väg att få fram olikartade arbetssätt i försöksområdena som i sin tur kan bidra till ett bättre underlag inför kommande reforrnbeslut. För- söksverksamhet kan alltså sägas representera en strategi som en försiktig plantskola för nytänkande och som stimulans för olika typer av innova- tioner.
1.3.3. Försöksverksamhet som ideologi
Försöksverksamhet kan ses, inte bara som stymingsstrategi, utan också som en typ av ideologi, ett arbetssätt med ett eget värde, som något i sig viktigt. Den typen av perspektiv har av tradition varit stark inom exempel- vis vissa fackprofessioner med stark betoning av praxis som tex. lärare och socialarbetare. F orsoksverksamhet blir då inte bara en väg att uppnå givna mål utan också en arbetsfilosofl (eller rent av en livsstil) för yrkes- mässig utveckling och förnyelse. Det har emellertid alltid funnits, och finns, en ådra av ett mer allmänt samhällstänkande som betraktat för- söksprocesser på detta sätt. Det gäller exempelvis politiska rörelser som betonat deltagardemokrati och regional självtillit i strävandena att vitali- sera exempelvis glesbygdsområden eller tidigare bruksorter etc. De som vet var skon klämmer bör också få styra sig själv och få lära av sina misstag.
1.3.4. Försöksverksamhet som symbol
Försöksverksamhet kan så slutligen förknippas med behovet av att visa på politisk handlingskraft. Den offentliga sektorns finansiella problem har omöjliggjort mer kostnadskrävande reformer och ett alternativ har blivit att satsa på mindre omfattande försöksstrategier. Detta ger intryck av att man handlar, att man alls inte dämpat sina reformambitioner, men i realiteten åstadkoms väldigt lite. Det kan också vara så att reforrnaktören inte vill genomföra vissa, kanske känsliga, reformförslag. Försöksverksamheten blir en väg att undvika att handla men ändock genom retorik och väl- formulerade utspel ge en illusion av att man agerar. Det är med andra ord ett sätt att visa på handling utan att egentligen göra något.
Nu behöver inte detta enbart tolkas som något negativt. Det är möjligt att symbolhandlingar inte skapar några stora förändringar på kort sikt. På lång sikt kan det dock vara ett sätt att påverka opinionen och åsikter inom ett politikområde. En begränsad försöksverksamhet, måhända ursprungsvis
formulerad som symbolpolitik, kan hamna på ett sluttande plan och i slut- ändan leda till stora omvälvningar.
Ett delsyfie med denna rapport är att diskutera och problematisera försöksverksamhet som politisk strategi. Jag ska studera de motiveringar, både på central nivå och i respektive försökslän, som anförts för en för— söksverksamhet. Jag kommer lite då och då i framställningen och i det avslutande kapitlet att diskutera dessa mer teoretiska aspekter på försöks- verksamhet i relation till utvecklingen i försökslänen. Det kan nu vara dags att närmare beskriva själva utvärderingens utgångspunkter och huvud-
frågor.
1.4. Utvärderingens utgångspunkter och viktigaste frågor
Det är värt att inledningsvis notera att utvärderingsarbetet genomförs som en statsvetenskapligt färgad analys av den regionpolitiska utvecklingen i de aktuella försökslänen.9 I fokus för det statsvetenskapliga intresset står i det här fallet frågor rörande politisk organisering och politisk aktivitet, dvs främst hur frågor som demokrati, decentralisering och samordning på- verkar villkoren för det politiska arbetet i försökslänen. Det är huvudsak- ligen tre områden som ska prövas i undersökningen:
1.4.1. Regiondemokratiska förhållanden
Utvärderingens första och viktigaste fråga gäller hur olika demokrati- värden påverkas till följd av försöksverksamheten. Utvärderingen syftar i denna del att pröva hur den demokratiska förankringen, deltagandemöjlig- heterna och det demokratiska ansvarsutkrävandet påverkas av försöks- verksamheten. Många bedömare har hävdat att svensk länsförvaltning (inkluderar även landstingen) varit anonym och att den demokratiska för- ankringen och legitimiteten varit svag. Det råder, kanske i alla demo- kratiska system, en spänning mellan behovet av att, å ena sidan, ha ett aktivt medborgerligt deltagande och en öppen debatt, och å den andra, att kunna uppnå effektiva lösningar genom förhandlingar och kompromisser. I mycket har svensk länsförvaltning präglats väldigt mycket av den slutna förhandlingskulturen och något mindre av den öppna opinionsbildnings- kulturen. Ett huvudsyfte med försöksverksamheten med en ny regional
9 En viktig utgångspunkt för analysen tas i utredningsdirektiven (Dir 1997180).
samhällsorganisation är just att utveckla opinionsbildningskulturen och det medborgerliga deltagandet. Utvärderingens huvudfrågor i denna del lyder:
4. På vilka sätt arbetar försökslänen med att förstärka den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet? Analysen omfattar pågar rörande medborgarnas deltagande-, insyns- och kontrollmöj- ligheter, de politiska partiernas och politikernas roll och betydelse, folkrörelsers deltagande samt mediernas betydelse i försöksverksam- heten.” En specifik fråga gäller här vilken betydelse som borttagan- det av länsstyrelsens lekmannastyrelse haft vad beträfar demokrati- aspekterna.
1.4.2. Decentralisering _ makt- och stymings- relationer mellan olika nivåer
Huvudfrågan i denna del handlar om på vilka sätt maktrelationer längs axeln internationell nivå, centralstat, län och kommun påverkas av försöks- verksamheten. Huvudtesen i forskningen om regioner och regional utveck- ling har varit att nationalstatsnivån förlorar i makt, dels uppåt till EU, dels nedåt till regioner och kommuner. Utvärderingen avser att pröva hur makt- och stymingsrelationema mellan centralstat och län/kommuner påverkas av de nya förutsättningama att bedriva regionpolitik i försökslänen. Studiens femte frågekomplex lyder:
5. Hur påverkas makt- och resursberoenden mellan olika politiska nivåer till följd av försöksverksamheten? Det gäller särskilt relationerna mel- lan regionorgan och kommunerna i länet samt mellan regionorgan och central statsmakt. Till detta ska relationen mellan region och den inter- nationella nivån belysas.
1.4.3. Samordning — en fråga om regional kraftsamling och effektivitet
Hur har förutsättningama för regionpolitisk samordning påverkats av försöksverksamheten? Samordningsfrågoma, dvs hur ett län kan samla viktiga intressen, både offentliga och privata, i en gemensam strategi och
'0 Folkrörelsers och mediers betydelse kommer att få en marginell betydelse i denna rapport, men kommer att behandlas mer utförligt i etapp två i utvärderingen.
för regional utveckling, har utgjort en huvudfråga i svensk regionalpolitik sedan lång tid tillbaka. Syftet med att överföra ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet från länsstyrelsen till de reformerade regionorganen i försökslänen har motiverats av samordnings- och effektivitetsskäl. Dagens länspolitik kännetecknas av en hög grad av komplexitet, med oklara an- svarsförhållanden och med många olika intressen involverade. Många talar om en "regional administrativ röra". Utvärderingen avser att belysa hur förutsättningama för samordning, regional kraftsamling och effektivitet påverkas av försöksverksamheten. Länsstyrelsens roll och stymingsmöj— ligheter utgör här en viktig fråga. Frågeställningen lyder:
6. Hur har grundförutsättningarna (t.ex. historiska traditioner, problem- uppfattningar, projektorganisationer, förhandlingskultur) för regional samordning förändrats till följd av försöksverksamheten. Har försöks— verksamheten inneburit förbättrade möjligheter att utveckla de regio- nala nätverkskontakterna? Hur ser relationerna ut mellan regionor- gan och länsstyrelsen i respektive försöks- och referenslän?
1.5. Utvärderingens metoder
Utvärdering av politiska reformer är en ur olika synvinklar mycket pro- blematisk och svårhanterlig verksamhet. Vedung menar att utvärdering i politik och förvaltning. ..
...handlar om att i efterhand noggrant kartlägga och bedöma offentliga åtgärders genomförande och re— sultat i syfte att åstadkomma självreflexion, fördju- pad förståelse och välgrundade beslut.11
Utvärderingsarbete syftar till att lämna systematiska iakttagelser för att politiska beslutsfattare skall kunna utveckla och förbättra sina möjligheter att åstadkomma förändringar. Nu bör även, menar Vedung, utvärderingsin- satser vara till medborgarnas gagn eller vara ett sätt att stärka demokrati- värdena i samhället. En utvärdering kräver alltså hög grad av systematik vad gäller datainsamling, resultatredovisning och dokumentation. Det krävs också kriterier som utvärderingen prövas mot.'2 Det är, kort sagt, ett både mångfacetterat och komplicerat företag att ägna sig åt utvärdering av offentlig politik. En allmän definition av utvärdering är
” Vedung 1991, s. 13. ” Vedung 1991, s. 14.
en noggrann efterhandsbedömning av genomförande, prestationer och utfall i offentlig politik, vilken avses spela en roll i praktiska handlingssituationer.”
Utvärdering av offentlig politik kan sägas, om vi förenklar en smula, innehålla fyra olika komponenter. För det första finns ett beslut eller en reforminsats som bildar utgångspunkt för utvärderingen. Ofta, men inte alltid, är ett beslut försett med mål, medel och regler för genomförandet av reformen. En andra komponent i en utvärdering utgörs av utfall, ejfekter eller resultat av reforminsatsen. Den tredje komponenten är en tidsfaktor. Med vilken tidsutdräkt ska utvärderingen genomföras? En fjärde kompo- nent rör vilka bedömningskriterier utvärderaren ska utnyttja för att be- stämma reformarbetets kvalitet.
Det är kanske överflödigt att påpeka svårigheterna i att hantera dessa fyra komponenter. Ett huvudproblem gäller i vilken grad det råder ett orsakssamband mellan reforminsats och effekter.14 Det kan ju tänkas att effekterna hade uppstått även utan ett reformbeslut och vi kan tänka oss att det uppstår helt oförutsedda effekter. Ett annat problem handlar om tids- faktorn. Hur lång tid bör gå innan det är rimligt att anta att det uppstår ”mätbara” effekter. Sammantaget är utvärderingens bedömningsmoment behäftat med stor osäkerhet.
En utvärdering av försöken med en ny regional samhällsorganisation utgör härvid inget undantag. Reformbeslutets mål, att t.ex. stärka den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet, är både vagt och mångtydigt. Reforminsatsema och dess eventuella effekter är också mångfacetterade då den berör många politiska sektorsområden och flera nivåer i det politiska systemet. Till detta är utvärderingsarbetets tids- horisont mycket kort. Försöksverksamheten inleds under 1997—98 och pågår fram till år 2002. Utvärderingsarbetet ska dock vara slutrapporterat i oktober är 2000 vilket i realiteten innebär att endast två års försöksverk- samhet ingår i utvärderingen (i Västra Götaland endast ett års tidshori- sont). Utvärderingsuppgiftens komplexitet och det korta tidsperspektivet gör bedömningsmomentet i det här fallet mycket osäkert.
Vilka kriterier och metoder ska då utnyttjas i bedömningen av för- söksverksamheten? Den huvudsakliga metoden är att kartlägga utsagor om försöksverksamheten bland berörda aktörer i försökslänen. Jag arbetar med en typ av intressentutvärdering där åsikter, farhågor, förhoppningar, frågor och tolkningar från de berördas sida dokumenteras. I denna första
” Vedung 1991, s. 33. ” se Nilstun-Hermerén 1984.
etapp har fokus främst riktats mot politiker och tjänstemän i offentlig förvaltning (enstaka företrädare för intresseorganisationer har också intervjuats). Intressentmodellen betonar ofta kvalitativa metoder som bygger på att utvärderaren i hög grad arbetar med intervjusamtal med berörda aktörer. Dialogen och det öppna sökandet kännetecknar intres- sentutvärderingen. I mitt fall har ett antal djupintervjuer genomförts i försökslänen och dessa har gjorts på plats i relativt öppna och diskuterande former. Intervjupersonema har fått stort utrymme att uttrycka åsikter, farhågor och förhoppningar. Intervjupersoner och grundstomme för intervjuformulär finns presenterad i bilagedelen längst bak i denna rapport.
Intervjusamtalen har kompletterats med tre typer av övrigt material. För det första har en enkätundersökning genomförts bland dels försökslä- nens politiker, dels bland ledande tjänstemän i kommunerna (kommun- chefer eller motsvarande). Sammanlagt har ca 332 politiker och 90 kom- munchefer besvarat enkäterna vilket utgör en svarsfrekvens på över 80% i båda grupperna. Enkätfrågoma, som kommer att redovisas i kommande kapitel, har behandlat regionfrågan i stort, försökens framväxtprocesser samt frågor rörande demokrati, decentralisering, samordning och länsin- delning. Enkäterna innehåller också frågor som belyser politikernas/- kommun—chefemas kontakter med andra aktörer i länen. Politikerna och kommuncheferna har fått uppge hur ofta de har kontakter med exempelvis medborgare, företrädare för länsstyrelsen, centrala myndigheter osv. Detta ger information om kontaktfrekvenser och tätheten i de regionpolitiska nätverken i försökslänen. Politikerenkätens utseende framgår av bilaga.
För det andra har intervjusamtalen kompletterats med ett omfattande skriftligt underlagsmaterial från försökslänen. Det gäller olika dokument som regionala utvecklingsprogram, RTI—planer, kulturprogram, budget- dokument, protokoll m.m. För det tredje kompletteras undersökningen av annat forskningsmaterial om försöken. En rad forskningsprojekt har initi- erats kring försöksverksamheten och resultat från dessa studier utnyttjas även i denna utvärdering. Sammantaget kommer utvärderingen att foku- seras mot fyra typer av bedömningskriterier:
a. Bedömningar av vilka insatser som hittills gjorts i försökslänen vad gäller demokratifrågor, planerings- och programprocesser, organisa— tionsmodeller, aktiviteter/projekt osv. Insatsbedömningen görs i första hand som en översiktlig beskrivning och i mycket liten utsträckning görs värderingar om insatserna varit lyckade eller misslyckade. b. Bedömningar av aktörernas utsagor om försöksverksamheten. I denna del värderas försöksverksamheten på grundval av aktörernas (både i intervjuer och enkäter) utsagor. I fokus står i denna etapp frågor om
försökens framväxtprocesser, demokratifrågor, decentralisering och samordning.
c. Bedömningar och tolkning av försökslänens aktörsnätverk genom den kontaktjtekvensundersökning som är en del av politiker- respektive komunchefsenkäten. d. Bedömningar av försökslänen i jämförelse med två referenslän; Hallands och Västerbottens län. Jag har, för att skaffa mig ett jämfö- rande perspektiv, genomfört analyser av länsdemokrati och regionut- veckling etc. i två ieke—försökslän. Jag har genomfört både djupinter- vjuer och enkätstudier i desa två län på ungefär samma sätt som i för- sökslänen.
Det bör sägas att denna första etapp är begränsad i så motto att relativt få personer blivit intervjuade. I en andra etapp kommer en betydligt större grupp personer bli föremål för djupintervju.
Rapporten disponeras i fem kapitel. I nästa kapitel, Regionfrågan i stort och hur försöken växte fram, behandlas de mer övergripande aspek- terna kring regionfrågan i stort och om försöksverksamhetens framväxt- processer. I kapitel 3, Försöksverksamhetens första tid, behandlas de viktigaste resultaten av utvärderingens intervju- och enkätundersökning. I det fjärde kapitlet, kallat Nätverkskontakter och samarbetsmönster i för- sökslänen, redovisas och diskuteras resultaten av kontaktfrekvensunder- sökningen som ger indikationer på samarbetsmönstret i de fyra försöks- länen (och i jämförelse med de två referenslänen). I det avslutande femte kapitlet summeras rapporten i några övergripande slutsatser.
2. Regionfrågan i stort och hur för- söken växte fram
2.1. Inledning — en regionfråga på dag- ordningen
I den omfattande forskningslitteratur som ägnat intresse åt regionfrågan har det sagts att regionernas roll i europeisk politik ökat under de senaste decennierna. Över hela Europa har regionen som politiskt och demo- kratiskt projekt fått mycket stor uppmärksamhet. Europas framtid har av många politiker och bedömare just beskrivits som ett regionernas Europa. Den politiska formeln har varit enkel: Nationalstatens traditionella makt har kommit att undergrävas av dels ökande globalisering, dels av ökande regionalisering, dvs. en utökning av regionernas eller länens politiska makt och betydelse.15
Tanken om ett regionernas Europa har inspirerat ett brett fält av poli- tiska rörelser, alltifrån revolutionära separatister i Sydeuropa till prag- matiska reformister i nordisk politik. Regionfrågan har väckt entusiasm ur många synvinklar. För regionalister i Wales, Flandern, Katalonien och Sardinien har utsikterna för ett ökat regionalt självstyre givit ny politisk inspiration. På andra håll har regionfrågan fått ett nytt och spännande innehåll genom att ett stort antal gränsregionala samarbetsprojekt, t.ex. över Östersjön, har kunnat etableras.
Nu har emellertid den europeiska regionentusiasmen också mötts av skeptiska röster. Är det så självklart att nationalstaterna tappar makt? På vilka sätt skulle regionerna ha bättre förutsättningar än nationalstaten att möta en ökande globalisering? Och är det givet att regionala reformer kan bidra till att minska det demokratiska underskottet? Oberoende av hur vi besvarar dessa frågor har den europeiska regiondebatten fokuserat det politiska intresset mot frågor rörande samhällsorganisationens framtida utformning. Huvudfrågan gäller hur den politiska makten ska fördelas och
'5 Forskningen inom området är omfattande, se Sharpe 1993, Gidlund-Sörlin 1993, Johansson 1995.
några av debattfrågoma är: Vilken roll ska den centrala statsmakten spela gentemot regioner och kommuner? Vilket handlingsutrymme bör tillåtas på den regionala nivån? Hur ska medborgarnas engagemang tas tillvara i regionpolitiken? Och är det möjligt för exempelvis regioner och kommu— ner att utveckla en egen utrikespolitisk roll?
2.2. Regionfrågan i stort
Jag har i mina intervjuer och genom enkätfrågor försökt få fram en bild av hur man i försöks- och referenslänen betraktar regionfrågan i stort. Jag ska börja denna redovisning genom att visa hur politikerna och kommunche- ferna ställer sig till ett antal påståenden om regionfrågan i stort. Låt oss studera svarspersonemas åsikter om betydelsen av ökande regionalisering:
Tabell 2.1 Regionfrågan i stort
Påstående om regionalisering: "Att en regionfråga placerats på den politiska dagordningen beror på att allyler politiska frågor och samhällsproblem inte kan åtgärdas eller läsas av vare sig centralstaten iSthlm eller av kommuner "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instämmer helt” eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt” eller "Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
Det finns, om vi får tro politiker och kommunchefer, ett starkt ökande behov av att hantera politiska frågor på den regionala samhällsnivån. Regionfrågan har också, enligt de svarande, en tydlig koppling till sam- hällets intemationalisering:
Tabell 2.2 Regionfrågan i stort
Påstående om intemationalisering: ”Regionf'ågan är ett uttryck för en ökande internationalisering, dvs att svensk politik kommit att bli alltmer sammanlänkad med internationella frågor och problem. "
M +59 (6). +91(—3) _
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt' ' eller ”Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller ”Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
De politiska aktörerna i Skåne och Kalmar län tenderar att i högre grad än i andra län betona regionfrågans koppling till samhällets intemationali- sering. Vi kan alltså så långt i redovisningen notera att en ganska bred majoritet av de svarande menar att regionfrågan utvecklats på grundval av att det dels finns ett ökande behov av politisk organisering på regionnivån och dels att regionfrågan har en koppling till den internationella politiken. I stora drag kan vi här se ett tänkande som ligger nära tesen om regionernas Europa, dvs att nationalstaten utmanas från två håll; underifrån av regioner och uppifrån av internationell politik. Hur förhåller det sig då med demokratifrågoma? Betraktas regionfrågan som ett uttryck för en politisk vilja att åstad- komma ökad demokrati i samhället? Den följande tabellen ger ett svar:
Tabell 2.3 Regionfrågan i stort
Påstående om demokrati: "Regionfrågan är ett uttryck för en politisk vilja att åstadkomma ökad demokrati och medborgarinjlytande isvenskt samhällsliv. "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instämmer helt” eller ”Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt” eller ”Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
Tabellen innehåller flera intressanta uppgifter. För det första är det kanske en aning förvånande att attitydema inte är mer positiva (lägg dock märke till att kommuncheferna är mer positiva än politikerna). Hela reformidén bygger ju på en demokratiseringsambition. Den relativt negativa håll- ningen i Västra Götaland är intressant och det finns anledning att i kom— mande avsnitt, återvända till detta. För det andra kan konstateras att försökslänens politiker ser en tydligare koppling mellan regionfrågans placering på dagordningen och demokratiaspektema jämfört med politiker i de två referenslänen. Jag tolkar detta som att försökslänens politiker, med undantag av Västra Götalands län, kommit en bit längre i medvetenhet om regionfrågans reforrnpolitiska betydelse. Motståndare eller skeptiker till reformen, som t.ex. moderata politiker och företrädare för Västerbottens län, ser uppenbarligen inte regionfrågan som en del i en demokratiserings— politik. Intressant är också att notera centerpartistemas attityder i denna del. Centerpartiet har under lång tid varit anhängare av ett stärkt folk- styrelseperspektiv i frågor om regional utveckling. Centerpartiets politiker är följaktligen i högre grad än andra partier mer benägna att betrakta regionfrågans utveckling som betingad av demokratiaspekter.
Vi kan också se att landstingspolitikerna är mer benägna än sina kolle- ger i kommunerna att koppla samman regionfråga och demokrati. Detta speglar ju ganska väl det faktum att landstingen i mycket gått i spetsen för en argumentation där regionalt folkstyre utgjort en av drivkrafterna bakom framväxten av en regionfråga i 1990—talets politik. Det är tydligtvis också så att kvinnor är något mer skeptiska till demokratifrågomas betydelse för regionfrågans utveckling jämfört med männen.
I mycket har regionfrågan varit kopplad till frågor om framtidens läns- indelning. Följande tabell belyser denna aspekt:
Tabell 2.4 Regionfrågan i stort
Påstående: "Regionf'ågan är ett uttryck för att det finns för många län i Sverige "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt” eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv lill påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
Vi kan här sannolikt se ett sorts önsketänkande i enkätsvaren. I de län där det finns en relativt starkt motstånd mot länssammanslagningar, t.ex. Got- land och Halland, vill man ogärna se regionfrågan som ett uttryck för att det finns för många län. Det har i både Hallands och Gotlands län förts intensiva diskussioner om länsindelningsfrågor och i Gotlands fall finns ett mycket starkt motstånd mot att bli inkorporerade i något annat fast- landslän. I Kalmar län, som har utvecklat ett omfattande kontaktnät över länsgränsen (både mot Östergötland och Kronoberg och inte minst inom ramen för samarbetsorganet Sydsam) finns också en stor öppenhet för att i framtiden ingå i en ny länskonstellation.
Om vi för en stund lämnar enkätrnaterialet och vänder oss till djupin- tervjundersökningen kan vi konstatera att intervjupersonema, tämligen entydigt, menar att intemationaliseringen och europeiseringen varit den viktigaste faktorn bakom att vi fått en regionfråga på dagordningen. Flertalet intervjuade ser också, precis som i enkätrnaterialet, ett ökande behov av politisk organisering på regionnivån. Ökande intemationalisering och ökande regionalisering har alltså tillsammans bidragit till att skapa en regionfråga.
Intervjumaterialet pekar emellertid på ett par andra förhållanden som inte riktigt fångas upp av enkäterna. För det första betonar de intervjuade, särskilt i försökslänen, att behoven av demokratisk förankring av det
regionpolitiska arbetet varit en avgörande faktor bakom framväxten av en svensk regionfråga. Många intervjupersoner pekar på den historiska bak- grunden och på det utredningsmaterial som tagits fram i regionfrågan på 1990-talet. Det finns dock andra åsikter representerade i intervjumaterialet som är tveksamma till denna koppling. Kritikerna menar här att demo- kratifrågoma finns med som en sorts legitimerande kuliss för att kunna genomföra andra, mer maktbetingade, förändringar. Intervjupersonema betonar dock genomgående demokratifrågomas betydelse starkare än vad som framkommer i enkäterna.
Intervjumaterialet pekar emellertid också på en annan bakgrundsfaktor som inte alls fångats upp med hjälp av enkäterna. Flertalet intervjuade talar om en makt- eller suveränitetspolitisk faktor i sammanhanget. Jag låter en av intervjupersonema få komma till tals:
När vi talar om regionalisering måste vi i rättvisans namn tala om politisk makt. Framförallt har region- frågan handlat om att ge landstingspolitiken högre status och betydelse — eller mer rakt på sak — den räddade landstingen från avveckling. Ska vi förklara varför det finns en regionfråga måste vi nog tala en del om politisk makt
Om jag rekonstruerar intervjuutsagorna i denna del framträder följande berättelse: I mycket har den svenska regionfrågan drivits fram av starka primär- och landstingskommunala intressen (fortsättningsvis kommer jag att tala om ”regionkommunala” intressen). Det ena regionkommunala intresset finns, naturligt nog, inom landstingskretsen och med landstings- förbundet som starkaste drivkraft. Det andra regionkommunala intresset finns bland storstadskommunema.
De intervjuade pekar här på att det under 1980—talet existerat en hot- bild mot landstingen. En del hävdade, kanske tydligast inom moderata samlingspartiet, att landstingen kunde styckas upp mellan kommuner (primär/närsjukvård, utbildning), stat (specialistsjukvård) och bolagise- ringar. Tankegångama från den europeiska debatten om ett regionernas Europa, med stärkta och direktvalda regionparlament, tilltalade naturligtvis det landstingskommunala intresset. Landstingen kunde ju i den utveck- lingen få spela huvudrollen i politiska reformer mot ett ökat regionalt folkstyre. Landstingsintresset möttes, i vart fall inledningsvis, av en be- tydande skepsis bland kommunerna och hos Svenska kommunförbundet. Kommunförbundet såg en fara i att skapa ett starkt regionparlarnent som
skulle kunna fungera som en sorts överkommun visavi de mindre kommu- nerna i ett län.”5
Bland storstadskommunema var dock denna skepsis mindre uttalad. I Stockholm, Göteborg och Malmö hade det redan sedan lång tid tillbaka förekommit försök med olika typer av regionala samarbetsarrangemang. Exempel på sådana utgörs av Mälardalsrådet, Göteborgsregionens kom- munalförbund och Sydsam i Sydsverige. Storstadspolitiken hade också sedan tidigare fått ett relativt stort utrymme på den politiska dagordningen genom exempelvis särskilda storstadsutredningar och stora infrastruktur- projekt. Till detta, vilket många av mina intervjupersoner påpekar, har storstadspolitiken befolkats av starka politiker. Ofta nämns enskilda per- soner som drivande i regionfrågan. Dessa politiker anses haft en stark ställning, inte bara på hemmaplan, utan även som dagordningsskapare i svensk politik i sin helhet.
Landsting och storstadskommunema är intresserade av att få mer makt och inflytande över statlig politik inom områden som regional utveckling, miljöfrågor, arbetsmarknadspolitik, kulturfrågor etc. I de regionutred- ningar som gjordes under 1990—talet blev också striden hård främst mellan detta regionkommunala intresse och företrädare för länsstyrelserna. De tre scenarier som presenterades i regionutredningen blev också till samlings- punkter för regionfrågans huvudantagonister: Länsstyrelserna med lands- hövdingarna i spetsen talade för Statligt regionalt ansvar, kommunerna och Kommunförbundet engagerade sig för Kommuner i samverkan och lands- tingen och Landstingsförbundet pläderade för ökat Regionalt folkstyre.
Med de riksdagsbeslut som fattades under år 1997 förändrades situa- tionen på ett intressant sätt. Försöksverksamheten innebar att region- kommuner övertar en del viktiga statliga verksamheter från främst läns- styrelsen. Riksdagsbeslutet har emellertid sänt ut signaler även till övriga län där främst kommuner och landsting skapat nya typer av samarbetsfora vad gäller regionala utvecklingsinsatser. I mitt undersökningsmaterial, vad avser förhållandena i Halland och Västerbotten, visar sig också en gradvis mobilisering av landsting och kommuner i syfte att ta över alltfler statliga uppgifter. Den förändring som skett under de två senaste åren innebär att kommunerna (och även Kommunförbundet) öppnat samarbetskanalema med landstingen. Invändningama om att ett regionfullmäktige skulle ut- göra ett överkommunhot har, åtminstone för tillfället, tystnat. Mitt in- tervjumaterial pekar alltså, sammanfattningsvis, på att vi tycks stå inför en ökande suveränitetspolitisk konflikt i svensk politik.
Sammanfattningsvis kan sägas att aktörsutsagoma i denna del innebär att den svenska regionfrågan hamnat på dagordningen av följande skäl:
16 se prograrnskrift från Svenska Kommunförbundet Kommuner isamverkan.
1. Det finns ett ökande sakpolitiskt behov av att organisera politik på regional nivå. Antalet samhällsuppgifter som varken kommuner eller centralstat klarar av att hantera har ökat under de senaste decennierna. Regionfrågan korresponderar till ökande behov av politiska lösningar på regional nivå.
2. Regionfrågan är också, enligt utsagorna i materialet, ett uttryck för samhällets ökande intemationalisering. EU-integrationen och det svenska EU—medlems—skapet har varit viktiga i sammanhanget.
3. Strävandena att stärka demokrativärdena i politiken har bidragit till att etablera regionfrågan på den politiska dagordningen. I materialet finns emellertid en viss typ av demokratiskepsis representerad. Långt ifrån alla kommunpolitiker betraktar regionfrågan som ett utpräglat demo- kratiprojekt.
4. Den svenska regionfrågan betingas också av en suveränitetspolitisk konflikt mellan statliga och regionkommunala intressen.
2.3. Försökens framväxtprocesser
Regionberedningen förordade i sitt slutbetänkande en helhetslösning på regionfrågan i så motto att förslagen skulle äga tillämpning i hela landet. Det regionala utvecklingsansvaret skulle exempelvis överföras från läns- styrelsen till landsting i samtliga län. Regeringens beredning av proposi- tionen slutade emellertid i ett förslag om att inleda en försöksverksamhet i ett begränsat antal län. Arbetet med att ta fram propositionen kom då också att innefatta en process rörande vilka län som skulle ingå i försöken. Det kom därmed igång ett antal beslutsprocesser ute i flera län för att få ingå i den framtida försöksverksamheten. I detta avsnitt ska vi söka svar på två huvudfrågor:
1. Vilka motiveringar anförs från riksdag och regering att bedriva det aktuella reformarbetet som försöksverksamhet?
2. Vem var initiativtagare till att det blev försöksverksamhet i just Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län? Hur upplever de politiska aktörerna försökens framväxtprocesser vad gäller aktörernas delta- gande/medverkan i processen? Vilka konflikter fanns vad avser för- handlingar rörande organisatoriska och verksamhetsmässiga frågor under framväxtprocessen?
2.3.1. Varför försöksverksamhet?
Hur motiverar de centrala statsmakterna beslutet att driva reformarbetet i regionfrågan som försöksverksamhet? Sammantaget är propositionen och utskottsbetänkande relativt fåordiga vad gäller motiveringar i denna fråga. Vi kan väl inledningsvis åter få lyssna till den förre inrikesministern i riksdagsdebatten om försöksverksamheten i december 1996:
Regeringen har inte med denna proposition tagit slutlig ställning till vilken modell som bör gälla. Vi har beskrivit en försöksverksamhet som, när den har utvärderats, skall ge oss ett bättre underlag för det slutliga ställningstagandet.17
Jörgen Andersson företräder i citatet ett utpräglat stymingsperspektiv på försöksverksamheten (jfr avsnitt 1.3.). I mycket handlar det om ett konsen- susmotiv. Det råder oenighet om hur de regionala frågorna ska skötas och regeringens strategi blir att styra genom försök och att undvika att för tillfället ta strid för en viss modell. I propositionen konstateras följande:
En framgångsrik samverkan på regional nivå kan en- ligt regeringens mening inte skapas om de offentliga organen i regionen motsätter sig föreslagna former för samverkan. Regeringen bedömer därför att Regi— onberedningens förslag inte kan genomföras. En för— söksverksamhet bör i stället genomföras i ett begrän- sat antal län för att i praktisk verksamhet pröva olika former för samverkan.18
Regeringen ser dock framför sig ett slutgiltigt ställningstagande där en modell kommer att gälla för framtidens regionala samhällsorganisation. Om vi mer i detalj granskar riksdagstrycket i frågan framträder ytterligare ett par motivtyper bakom valet av försöksverksamhet som reformstrategi. En andra motivtyp är ett sorts bottom—up—motiv. Regeringens strategi har varit att inte uppifrån pressa fram en ny regional samhällsmodell i hela landet. Regeringen vill, i ett begränsat sammanhang, pröva sig fram men med länen själva som intresserad part. Regeringen skriver i propositionen att representanter för några län anmält intresse för en försöksverksamhet. Dessa framställningar har utgjort grunden för urvalet av försökslän. Man kan nog säga att denna strategi präglat reformarbetet i regionfrågan i Sverige. Regeringen anser sig inte kunna driva igenom varken länsindel-
'7 Prot. 1996/97:38 '8 Prop. 1996/97:36, s. 36 .
ningsförändringar eller politikförändringar om det finns ett betydande mot- stånd utifrån det regionpolitiska fältet.
En annan motivering är vad jag skulle vilja kalla patentlösningsmotivet som innebär en grundläggande kritik mot att, i vart fall inledningsvis, lägga fram en enda patentlösning för samtliga län. Argumentationen bygger på att det råder stora olikheter mellan länen vad gäller förutsätt- ningar etc. att bedriva regionalt utvecklingsarbete. Storstadsregionema har helt olikartade förhållanden att arbeta med jämfört med exempelvis skogs- länen osv. I riksdagsdebatten finns ett sådant perspektiv representerat av Håkan Holmberg (fp) som säger:
Inte desto mindre måste man i ärlighetens namn inse att det uppstår problem om man försöker införa en patentlös- ning som skall gälla generellt i hela landet, oavsett vilken linje man företräder.19
Även i regeringens proposition sägs att avsikten med försöksverksamheten är att få ett brett underlag av erfarenheter för olika stora lån och län med olika förutsättningar för regional utveckling.20 Det finns i denna motivtyp ett stymingsperspektiv, men den kan också kopplas till både ett innova- tionsperspektiv och ett ideologiperspektiv på försöksverksamheten. Om vi tillåter skilda modeller i olika länstyper kan de gjorda erfarenheterna leda till nytänkande och innovationer. Olika modeller kan, i bästa fall, leda till att försökslänen s.a.s. sporrar varandra i en vilja att visa på nydanande arbetssätt och aktiviteter. Viljan att skapa möjligheter till regionalt hän- synstagande kan till detta ses som ett intresse för att låta en ideologiskt betingad strategi få dominera i reformarbetet. Det fanns exempelvis an- satser till detta i de försök som påbörjades med ett Jämtforum i Jämtlands län och mycket av den skånska regiontanken bygger på ett identitets- projekt med skånska särdrag osv. Försöksverksamheten kan här sägas skapa utrymme för regionala ideologier och regionalism på olika sätt.
Jag har däremot svårt att hitta den typen av ansatser i riksdagsdebatten om försöksverksamheten. Partiernas företrädare i debatten synes denna gång vara upptagna av att diskutera mer tekniska detaljer, t.ex. synpunkter på kommunalförbundsmodeller och huvudmannaskapsfrågor. Några mer ideologiskt orienterade synpunkter (eller för den delen i motioner) lyser i stort sett med sin frånvaro i samband med riksdagens behandling av frågan.
Jag ska återkomma till frågan om försöksverksamhet som reforrnstra— tegi i kommande kapitel. Sammanfattningsvis kan sägas att regeringen
19 Prot. 1996/97:38. ” Prop. 1996/97:36, s. 37.
anför två huvudmotiveringar bakom strategin att bedriva reformarbetet med försöksverksamhet. För det första rådde relativt stor oenighet om reformens innehåll mellan tunga intressen, främst mellan de modeller som företräddes av landsting respektive länsstyrelser, men också mellan det kommunala intresset och landstingen. Försöksverksamheten är tänkt att få visa på vilken modell som är att föredra.
För det andra ville regeringen låta länen själva få vara drivande, dvs. att få reformen att så att säga växa underifrån. Det ansågs inte meningsfullt att påtvinga något län en viss modell. Det fanns intresse för att få bli försökslän från fler län än de som till slut blev utvalda. Intressant är att regeringen är relativt fåordig när det gäller att närmare motivera varför det blev just Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län som skulle ingå i försöken. Vi kan ur riksdagstrycket egentligen bara utläsa att rege- ringen byggde sitt ställningstagande till detta utifrån län som anmält sitt in- tresse till regeringen. Utifrån dessa framställningar var regeringens enda utgångspunkt att begränsa antalet län, med olikartad karaktär för att där- med få till stånd en försöksverksamhet som i stora drag var förankrad underifrån. Nu bör det väl genast sägas att enigheten mellan olika intressen i försökslänen inte var så stor. Det kan därför finnas goda skäl att nu något närmare beskriva hur framväxtprocessema i de fyra försökslänen gestal- tade sig.
2.3.2. Initiativtagare och deltagare i försökslänen
Jag har under mina intervjuer med berörda aktörer i försökslänen ställt frågor om hur det aktuella länet kom att bli försökslän. Vem var initiativ- tagare till att det blev försöksverksamhet i just Skåne, Västra Götaland, Kalmar och Gotland? Hur upplever de politiska aktörerna framväxtproces- sema vad gäller deras egen delaktighet och hur de ser på olika förhand- lingskonflikter vid utformningen av försöken? De fyra länens vägar till att bli försökslän skiljer sig åt på flera sätt. Olikheterna betingas av att re- spektive län har skilda traditioner, organisationsstrukturer och aktörsrela- tioner. Den kommande beskrivningen av försökslänens framväxtprocesser syftar främst till att skapa ingångsvärden för den fortsatta utvärderingen. De olikartade skeenden som präglat försöksverksamhetens framväxt i respektive län utgör alltså en viktig utgångspunkt för hur försöken fortsätt- ningsvis ska värderas.
Skåne
1 Skåne inleddes en regionprocess redan mot slutet av 1980—talet då en diskussion om regionalt samarbete och kraftsamling initierades. Den skånska regionprocessen har, enligt intervjumaterialet, haft sin viktigaste drivkraft i det som kommit att benämnas den regionala administrativa röran i Skåne. Det har gällt frågan om den onaturliga administrations- gränsen mellan Malmöhus— och Kristianstads län som existerat sedan tiden för försvenskandet av Skåne på 1600—talet. Detta har lett till ett dubbel- kommando vad gäller den statliga såväl som landstingskommunala verk- samheten i Skåne. Sjukvårdens, den statliga administrationens och kollek- tivtrafikens uppsplittring på flera huvudmän har alltså varit en viktig del i den skånska regionprocessen. Det finns till detta kopplat en stark betoning av identitetsfaktorer med det skånska landskapet som grund. Vi kan exempelvis i en remissupplaga till Utvecklingsprogram för Skåne läsa följande:
Skåne har vid 90—talets slut trots alla förändringar be- varat mycket av den skånska identiteten. Det gäller den decentraliserade bebyggelse- och ortsstrukturen som utvecklats under lång tid. Alla kulturhistoriska minnesmärken. Språket. Traditionerna. Matkulturen. Sillen och snapsen. Den omväxlande och vackra natu- ren. Slätten. Det böljande öppna och vänliga landska- pet. Bokskogarna, havet, stränderna. Men också sjö- arna och de täta barrskogarna. Allt detta utgör vä- sentliga inslag i landskapets karaktär och i den livs- kvalitet som Skåne kan erbjuda sina invånare och som ska tas tillvara i regionens utveckling.21
En annan drivkraft i den skånska regionprocessen rör ett ökande behov av att profilera ett enat Skåne i internationella sammanhang, både i gräns- regionala aktiviteter som i Öresundsregionen och i EU—sammanhang. År 1992 formaliserades dessa strävanden i den s.k. fempartsgruppen be- stående av de båda landstingen, kommunförbundets länsavdelningar i Malmöhus- respektive Kristianstads län samt Malmö stad. Fempartssam- arbetet resulterade redan tidigt i ett förslag till regeringen om att få starta en försöksverksamhet med en förändrad regional uppgiftshantering inom landskapet Skåne.
Fempartssamarbetet fördjupades från 1995 genom att den s.k. Skåne- styrelsen bildades. Skånestyrelsen bestod av företrädare från de fem
21 ur Utvecklingsprogram för Skåne, remissversion, Regionförbundet Skåne i oktober 1998.
parterna och med de politiska partierna i ledningen. I juli 1997 avveckla- des Skånestyrelsen och samtidigt bildades Regionförbundet Skåne (ett regionförbund med kommunerna och landstingen i Skåne som medlem- mar). Det är också inom ramen för Regionförbundet som den formella delen av försöksverksamheten inleds. Efter valet 1998 konstitueras det nya Region Skåne med ett eget direktvalt regionfullmäktige. Sammantagetkan framväxtprocessen sägas kännetecknas av följande skånska särdrag:
För det första har de politiska partierna haft en drivande roll i hela processen. Det har sagts under såväl intervjuer som i andra sammanhang att de politiska partierna så att säga ägt processen i Skåne. När de fem parterna haft svårt att komma överens, exempelvis i konflikter mellan landsting och kommunförbunden, har partiföreträdama tagit tag i proces- sen och kunnat överbrygga eller desarmera konflikterna. Enligt samstäm- miga utsagor i intervjumaterialet har försökens framväxtprocess fört med sig att en helt ny samarbetsanda skapats mellan de politiska partierna i Skåne. En viktig punkt i den fortsatta utvärderingen blir därför att följa upp partiernas roll i den fortsatta försöksverksamheten (och vad som hänt efter valet 1998).
Ett andra särdrag i Skåne är att processen präglades av en mycket tyd— lig konfliktdimension kring frågan om regionen skulle byggas som region- förbund eller som ett direktvalt regionfullmäktige. Förespråkarna för ett regionförbund, främst företrätt av de båda kommunförbunden, var under processen mycket tveksamma till den direktvalda modellen (i deras språk- dräkt benämnd storlandstingsmodellen). Argumentationen från kommun— förbundens sida handlade i hög grad om risken för att det skulle uppstå olika kompetenstvister mellan regionorgan och kommuner. Inom ett regionförbund regleras uppgiftsfördelningen i förbundets stadgar och det är upp till huvudmännen, i det här fallet kommuner och landsting, att från fråga till fråga nå förhandlingsuppgörelser om en förändrad uppgifts- fördelning. Ett direktvalt fullmäktige kan, menar kritikerna, komma att fungera som en överkommun som tar på sig politiska uppgifter i strid med kommunerna i regionen. Motståndet mot ett direktvalt fullmäktige var emellertid inte tillräckligt starkt. Huvuddelen av de politiska partierna ville se ett direktvalt regionfullmäktige för Skåne. Även i denna del finns en viktig uppföljningsfråga för den kommande utvärderingen av försöken.
Ett tredje särdrag i skåneprocessen utgörs av en relativt betydelsefull konflikt mellan Regionförbundet/Region Skåne och länsstyrelsen kring överföringen av det regionala utvecklingsansvaret. Företrädare för det ny- bildade regionorganet upplevde, i vart fall under den första tiden av för- söksverksamhet, svårigheter att hitta en renodling vad gäller ansvaret för de regionala utvecklingsfrågoma visavi staten och länsstyrelsen. Läns- styrelsen å sin sida pekar på den osäkerhet som förelåg i samband med
starten av försöksverksamheten, dels vad gäller den egna organisationens förändring (två länsstyrelser integrerades till en ny), dels vad gäller formella oklarheter i regeringens beslut angående ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorgan och stat.
Västra Götaland
Det finns klara paralleller mellan den skånska framväxtprocessen och utvecklingen av Västra Götalandsregionen. Precis som i Skåne utgjorde den regionala administrativa röran en viktig utgångspunkt för de ansträng- ningar som initierades vid 1990—talets början för att reformera länspolitiken i Västra Götaland. Inom ramen för den s.k. Västsverige- utredningen (SOU I992:66) föreslogs att ett regionförbund skulle bildas av kommunerna i de s.k. NORP—länen22 med uppgift att från länsstyrelsen överta ansvaret för ett antal övergripande utvecklingsfrågor. I det fortsatta utredningsarbetet, med koppling till regionberedningen, bildades en referensgrupp med tre ledamöter och en ersättare för varje politiskt parti i NORP—länen (även företrädare för Värmlands län ingick så småningom i gruppen). Denna referensgrupp presenterade under 1993 synpunkter och förslag på en framtida organisation och ansvarsområden för den regionala samhällsorganisationen i Västsverige. Referensgruppen föreslog bildandet av ett regionförbund (med kommuner och landsting som medlemmar) bestående av de fyra länen och med möjlighet för Värmlands län att ansluta sig senare. Det markerades tydligt i förslaget att regionförbundet inte skulle kunna fungera som överkommun i relation till kommunerna och landstingen skulle vara kvar under en begränsad övergångsperiod. Huvud- uppgiften för det nya regionförbundet skulle vara att ansvara för inom- regional samordning, planerings- och utvecklingspolitik samt ansvaret för regionens internationella kontakter. En majoritet av deltagarna i referens- gruppen uttalade sig också för att verksamheten på sikt borde föras till ett direktvalt regionfullmäktige.
Regionberedningen, som presenterade sitt slutbetänkande under 1995, anammade i stora drag detta förslag. Regionberedningens förslag innebar att det regionala utvecklingsansvaret skulle överföras från länsstyrelse till landsting. Den stora skillnaden var dock att merparten av politikaktörer i Halland ställde sig avvisande till att ingå i samarbetet. Regionberedningens förslag kom därför att endast omfatta ORP—länen samt Kungsbacka kom- mun i Halland. Trots att huvuddragen var klara redan 1995 blev region- processen försenad till följd av olika oenigheter om den geografiska
” N=Hallands län, O=Gbg/Bohus län, R=Skaraborgs län och P=Älvsborgs län.
indelningen. Kungsbacka kommun ville i slutändan inte ingå i storlänet och det fanns kommuner även på andra håll som var tveksamma. Rege- ringen tillsatte under 1996 en särskild utredare för att klarlägga de geogra— fiska gränserna. Slutresultatet blev en region med de tre ORP—länen (inklusive Göteborgs kommun) men utan Habo och Mullsjö kommuner i Skaraborgs län som i folkomröstningar istället bestämde sig för att ansluta sig till Jönköpings län. Det fanns därutöver stor tveksamhet inför en an- slutning till storlänet bland ytterligare ett antal kommuner i främst Skaraborgs län. .
I de fortsatta förberedelserna av försöksverksamheten bildades under 1996 den s.k. Väststyrelsen. Den bestod av 27 politiker som utsågs av partiorganisationema och som kom från både kommuner och landsting. Under våren 1997 organiserades arbetet i ett stort antal styrgrupper som skulle förbereda den kommande försöksverksamheten inom olika sakom- råden. Väststyrelsen ombildades i december 1997 till en interimistiskt fun- gerande fullmäktigeförsamling, sammanläggningsdelegerade, med 103 ledamöter med formellt mandat att fatta förberedande beslut angående försöksarbetet. Precis som i Skåne har de politiska partierna dominerat framväxtprocessen, ofta utan att tjänstemän lämnat några beredande för- slag. Intervjupersonema i mitt material intygar tämligen samstämmigt att processen varit konstruktiv och resultatinriktad.
I likhet med skåneprocessen har en viktig konfliktdimension gällt re- lationerna mellan Västra Götalandsregionen och kommunerna. En huvud- strategi i att hantera detta problem har varit ett försök att involvera kommunerna i de arbetsgrupper etc. som förberett försöket. Detta har sedan utvecklats till en beredningsorganisation där kommunala represen- tanter finns med i beredningsgrupper till de viktigaste nämnderna i Västra Götalandsregionens organisation (mer om detta i kommande kapitel). Hur samarbetet mellan kommuner och region utvecklas blir något av en huvud- fråga för den kommande utvärderingen.
Till skillnad från förberedelseprocessema i Skåne, Kalmar och Got- lands län har relationen mellan regionorgan och länsstyrelse i Västra Götaland präglats av relativt smärtfritt utbyte. Visserligen har det funnits en rad svårlösta teknikaliteter och en del rollkonflikter, men intervju- personema pekar här på att det funnits en konstruktiv anda mellan de personer som skött förhandlingarna. En annan viktig faktor är att Västra Götaland låg steget efter de andra försökslänen när det gällde överförings- frågoma av det regionala utvecklingsansvaret. I mycket kom därför över- föringsförhandlingama att bli resultatinriktade och utan några alltför seg- slitna diskussioner om vilka delar av det regionala utvecklingsansvaret som inte skulle överflyttas osv.
Kalmar län
Framväxtprocessema i Kalmar- respektive Gotlands län är av en delvis annan karaktär jämfört med de två storlänen. I Kalmar och Gotland be- tingas regionprocessen i sin helhet av de förslag och det utredningsarbete som genomfördes inom ramen för regionberedningen. I Kalmar län, som traditionellt haft en inom-regional konflikt mellan norra och södra länsde- len, inleddes under 1995 diskussioner mellan landstings- och kommun— företrädare i syftet att öka samarbetsytoma och med den konkreta uppgif— ten att formulera ett remissvar på regionberedningens slutbetänkande. Trots att en hel del meningsskiljaktigheter fanns lyckades man enas kring ett gemensamt yttrande vari man också uttrycker intresse för att ingå i en försöksverksamhet.
I den fortsatta behandlingen av frågan konkretiserades förslaget om en försöksverksamhet och ett antal möten ägde rum där företrädare för rege- ringen inforrnerades om intresset för att bli försökslän. Trots att det regio- nala samförståndet aldrig varit direkt iögonfallande lyckades man alltså övertyga regeringen att få ingå i försöksverksamheten. Enigheten mellan kommuner och landsting fanns beträffande försökens huvudprinciper och en avgörande förutsättning var att försöken skulle bedrivas inom ramen för ett regionförbund (med indirekt valda politiker från landsting och kommuner). I mitt intervjumaterial framträder i övrigt följande karakteristika för framväxtprocessen i Kalmar län:
För det första är kommunförbundet i Kalmar län en viktig drivkraft och sammanhållande aktör för regionprocessen. I mitt intervjumaterial sägs också att det i mycket varit ett antal enskilda personer, däribland Roger Kaliff (s) tidigare ordförande i Kommunförbundet i Kalmar län och Håkan Brynielsson, idag direktör för regionförbundet, som varit drivande i framväxtprocessen. För det andra rådde enighet mellan partierna och kommunerna om att bli försökslän. Kommunerna och kommunpolitikema i länet anses av en del intervjupersoner ha varit drivande i processen. Vissa invändningar förekom, men i huvudsak är det en bred uppslutning i länet för en medverkan i försöken. Framväxtprocessen har med detta inneburit, enligt flera röster i intervjumaterialet, att samarbetet mellan länets kom- muner utökats och förbättrats.
Ett tredje karaktärsdrag för Kalmarprocessen är att länsstyrelsen spelat en bakgrundsroll. Det finns en grundkonflikt under processen mellan läns— styrelsen och företrädare för det framväxande regionorganet. Trots dessa konflikter har ändock processen, enligt samstämmiga uppgifter under intervjuerna, kännetecknats av en hyggligt konstruktiv dialog mellan de inblandade parterna, dvs. länsstyrelse, kommuner och landsting.
Gotland
På Gotland rådde enighet i kommunfullmäktige i samband med att remis- svaret till regionberedningens slutbetänkande behandlades. Kommunen tillstyrker då regionberedningens förslag om att låta det regionalpolitiska utvecklingsansvaret föras över från länsstyrelsen till kommunen. I yttran- det betonade kommunfullmäktige också att Gotlands län skulle förbli orört som län, med egen länsstyrelse och andra länsfunktioner. I detta yttrande anmäler Gotlands kommun även ett intresse om att få bli försökslän.
I samband med att regeringen under hösten 1996 lägger sin proposi- tion om försöksverksamheten inträffar dock det intressanta att centerpartiet och moderaterna vänder på klacken och ställer sig delvis negativa till en försöksverksamhet på Gotland. Med detta skapas en intensiv debatt och företrädare för länsstyrelse, näringsliv, fackliga organisationer och medier ställer sig kritiska och frågande. På Gotlands Allehandas ledarsida stod exempelvis följande att läsa:
Förslaget om ändrad regional ansvarsfördelning på Gotland är så dåligt genomtänkt och så dåligt lokalt förankrat att riksdagen måste avslå det. Det vore rena katastrofen för Gotland om förslaget blir verklighet.23
Demokratiargument kom att ställas mot effektivitetsargument i debatten och kommunstyrelsens ordförande Jan Lundgren (5) vidhöll att Gotland i och med reformen stärker de demokratiska inslagen i regionalpolitiken då ett minskat expertstyre ersätts av ett ökat folkstyre. Enigheten var med denna debatt som bortsopad och det fanns i detta skede, ooh nu befinner vi oss på hösten 1996, en risk (eller då alternativt en möjlighet) att Gotland skulle förlora sin status som försökslän. Regeringen accepterade dock i propositionen att försöksverksamhet borde ske. Vi kan dock konstatera att det i stort sett endast är på Gotland där den politiska debatten varit intensiv och brännande rörande ett deltagande i försöksverksamheten. Sammanfattningsvis uppvisar framväxtprocessen på Gotland flera sär- drag jämfört med övriga försökslän. För det första slutade framväxt- processen i politisk oenighet. Det är särskilt överraskande att centerpartiet på Gotland kom att ställa sig delvis kritisk till ett deltagande i försöken. Det är överraskande med tanke på att centerpartiet i övriga Sverige och i de andra försökslänen varit en stark anhängare av att låta det regionala utvecklingsansvaret övergå från länsstyrelserna till folkvalda regionorgan. I mitt intervjumaterial finns ett antal olika förklaringar till centerpartiets agerande. Några antyder maktpolitiska aspekter mellan socialdemokra-
” citat ur Åström 1997, s. 34.
tema och den politiska oppositionen. En annan förklaring som antyds är att den förre landshövdingens personliga motstånd mot försöksverksam- heten bidragit till att göra en del av centerpartistema på Gotland osäkra. En tredje förklaring handlar om en rädsla för att Gotland, genom att länssty- relsen avlövas på en del uppgifter, på sikt skulle kunna förlora hela sin länsstyrelseförvaltning. Vaktslåendet om olika länsfunktioner är starkt bland partierna på Gotland. En del resonerade i termer av att om man accepterade att en liten del av länsstyrelsen förlorades nu så skulle kanske hela kakan gå förlorad på lite längre sikt.
I detta sistnämnda ligger ett andra särdrag i den gotländska regionpro- cessen. De territoriella aspekterna finns med under hela framväxtprocessen i en rädsla för att Gotland ska fogas in i ett storlän med fastlandet. Det är också mot denna bakgrund Gotlands specifika försök med en samordnad statlig länsförvaltning ska ses. En del företrädare för länsstyrelsen hävdade här att om länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen byggs in under länsstyrelsens tak skulle en starkare statlig förvaltningsenhet skapas på Gotland. Detta skulle i sin tur, enligt relativt samstämmiga uppgifter i mitt intervjumaterial, kunna utgöra en förutsättning för en egen gotländsk statsförvaltning även i framtiden.
2.3.3. Deltagande i framväxtprocessema — en summering
Vi har så här långt beskrivit framväxtprocessernas viktigaste utvecklings- drag i de fyra försökslänen. Även om det finns flera gemensamma näm- nare är det ändock stora variationer mellan i framväxtprocessema. Vi kan också se ett varierat mönster vad gäller olika länsaktörers deltagande i framväxtprocessema. En viktig utvärderingsfråga för PARK är att pröva i vilken utsträckning kommun- och landstingspolitiker, politiska partier, organisationer, företag och enskilda medborgare deltagit i försöksverk- samheten. Det material som jag hittills samlat in ger inget besked om hur medborgare, organisationer och andra privata aktörer deltagit i försökens framväxtprocesser. Kännetecknande är nog ändock att framväxtproces- sema aldrig, med undantag möjligtvis för Gotland, varit något kontroversi- ellt stoff i massmedierna. Det medborgerliga deltagandet i de första och historiska regionvalen i Skåne och Västra Götaland vittnar inte heller om att framväxtprocessema skapat vare sig entusiasm eller misstro hos all- mänheten. Dessa frågor kommer dock att bli mer utförligt belysta i kom- mande utvärderingsinsatser.
I mitt enkätmaterial har jag emellertid haft med en fråga som belyst kommun- och landstingspolitikemas samt kommunchefemas syn på del- tagandeaspektema.
Tabellen på sid 39 bekräftar i flera avseenden de förhållanden som beskrivits i detta kapitel. För det första är kommunpolitikemas bedömning av den egna kommunens delaktighet i processen relativt negativ i de två storlänen, medan den är mycket positiv i Kalmar län. Det är dock inte alla kommunpolitiker i storlänen som är lika negativa. Politiker i residensstadskommunema är starkt positiva och även i de större kommunerna råder en positiv grundsyn på kommunens delaktighet i framväxtprocessen. Detta måste betecknas som en sorts varningsklocka för de ansvariga i Skåne och Västra Götaland. De båda storlänen har många kommuner inom sina gränser och det är tydligt att många kommunpolitiker, särskilt i de mer perifera delarna, inte känt sig särskilt delaktiga i processen. I mina intervjuer med företrädare för regionsstyrelsema i de båda storlänen betraktas kommunernas intresse och engagemang som strategiska faktorer för om försöken ska lyckas. Om kommunernas stöd och medverkan minskar tappar regionen både vad gäller effektivitet och legitimitet.
Betraktar vi tabellen för politikerna i Kalmar län framträder en helt annan bild. Politikerna i Kalmar län upplever att den egna kommunen varit mer delaktig i framväxtprocessema jämfört med kollegorna i storlänen. I Kalmar län, som har endast 12 kommuner, byggs försöksverksamheten som ett regionförbund där kommunerna kan sägas vara delägare i proces- sen. Detta bidrar sannolikt till att politikerna upplever den egna kommunen som delaktig i processen. Vi kan också ur tabellen utläsa att såväl mode- rater som kristdemokrater är de partiföreträdare som är mest negativa i denna del. Moderaternas allmänna kritik mot regionfrågan speglas sanno- likt här, men vad som betingar kristdemokratemas attityder i denna del är mera svårförklarat.
Kommunchefemas åsikter avviker i två avseenden i denna fråga. Kommunchefema i Skåne är betydligt mer positiva till sin kommuns del- aktighet i regionprocessen jämfört med skånepolitikema. I Västra Göta- land förhåller det sig tvärtom. De verkliga kritikerna finns bland kommun- cheferna (dock ej i skaraborgsområdet) som i högre grad än vad som gäller för politikerna i Västra Götaland inte upplever sin kommun som delaktig i processen.
Tabell 2.5 Delaktighet i regionprocessen Påstående om kommunens delaktighet: "Jag upplever att vår kommun/vårt landsting i hög grad varit delaktig i processen med att bygga upp en ny västsvensk/skånsk/i Kalmar/ region. "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt" eller ”Instämmer i stort sett" från de som svarar ”I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
2.3.4. Framväxtprocessema och den fortsatta utvärderingen
Beskrivningen av försöksverksamhetens framväxtprocesser har tjänat syftet att få fram ett antal ingångsvärden inför den fortsatta utvärderingen. Av det som hittills sagts i detta kapitel är det särskilt tre huvudfrågor som kommer att följas upp i det fortsatta utvärderingsarbetet:
]. Om vi betraktar försöksverksamhetemas framväxtprocesser på ett * övergripande plan kan vi dra slutsatsen att de politiska partierna haft , en framträdande roll 1 samtliga fyra län. Ett återkommande uttryck un- i der mina intervjuer har varit att partierna ”ägt” regionprocessema. En särskilt framträdande roll har partierna haft i de två storlänen, men l även i Kalmar och Gotland är försöksverksamheten i hög grad en affär för de politiska partierna. En viktig del i den fortsatta utvärderingen blir därför att följa upp partiernas roll i de fortsatta försöken. Är det så att partierna fortfarande är drivande i och ägare av det regionpoli- tiska arbetet i försökslänen?
2. Den andra huvudfrågan gäller det nybildade regionorganets relationer till kommunerna i regionen. Framväxtprocessen innehöll i såväl Skåne :
som Västra Götaland en betydelsefull konfliktdimension mellan det kommunala intresset och det intresse som företräds av regionen och dess direktvalda fullmäktige. Företrädare för kommunförbunden i för- sökslänen varnade på ett tidigt stadium av framväxtprocessen för en s.k. överkommunrisk med en direktvald regionorganisation. Den fort- satta utvärderingen kommer att uppmärksamma denna konfliktdimen— sion. På vilka sätt har Region Skåne och Västra Götalandsregionen hanterat relationerna till kommunerna? Upplever de kommunala in- tressena ett problem med olika typer av kompetenstvister gentemot Regionorganen i Skåne respektive Västra Götaland? Har relationerna i regionförbundets Kalmar en annan karaktär jämfört med de två stor- länen?
3. Den treaje huvudfrågan gäller det fortsatta samarbetsmönstret mellan regionorgan och länsstyrelsen. Framväxtprocessema har i samtliga l fall, delvis med undantag av Västra Götaland, kännetecknats av en grundkonflikt med länsstyrelsen. Det är viktigt att följa upp hur denna relation gestaltat sig under försöksverksamheten.
Till detta finns även en rad andra frågor som väckts under framväxt- processema. Det gäller exempelvis den speciella utvecklingen på Gotland, , om samarbetsmönstret i Kalmar län mellan landsting och kommuner och i 1 frågan om hur olika identitetsfaktorer utnyttjats i försöksarbetet.
3. Försöksverksamhetens första tid
3 . 1 Inledning
Försöksverksamheten med en ny regional ansvarsfördelning startade den 1 juli 1997 i Skåne, Kalmar och Gotlands län och den 1 januari 1999 i Västra Götalands län. Den följande analysen bygger på ett material som insamlats inom ett, eller i bästa fall, ett och ett halvt år från det att försöks- verksamheten inleddes. Det är givetvis mycket problematiskt att göra analyser efter så kort tid. Försökens första tid har präglats av olika typer av inkömingsproblem. lnblandade personer är nya på sina positioner, en rad verksamhetsmässiga och organisatoriska detaljer återstår ännu att finslipa och de nya regionorganen har ännu inte blivit fullt färdiga med den lokal— mässiga situationen. Jag har vid mina intervjubesök i försökslänen bok- stavligen snubblat på flyttkartonger och jag har ibland haft svårt att hitta till rätt möteslokal osv. De ytterst snäva tidsramar som lagts fast i utred- ningsdirektiven nödvändiggör emellertid att det redan i ett tidigt stadium genomförs analyser.
Den följande analysen bör därför betraktas med stor reservation. Det är en lägesrapport om hur försöken utvecklats under dess allra första tid. Likväl har det ett värde att göra en tidig lägesrapport. Den har, som kommer att framgå fortsättningsvis, bidragit till att utveckla utvärde- ringens frågeställningar och till att skärpa uppmärksamheten mot specifika problem i försöksarbetet.
3.2. Regiondemokratiska förhållanden
Utvärderingens första och viktigaste fråga gäller hur olika demokrativär- den påverkas till följd av försöksverksamheten. Utvärderingen syftar i denna del att pröva hur den demokratiska förankringen, deltagandemöjlig- hetema och det demokratiska ansvarsutkrävandet påverkas av försöks- verksamheten. Den huvudfråga som ska besvaras lyder: På vilka sätt arbetar försökslänen med att förstärka den demokratiska förankringen av
det regionala utvecklingsarbetet? Analysen omfattar frågor rörande med- borgarnas deltagande-, insyns— och kontrollmöjligheter, de politiska parti— ernas och politikernas roll och betydelse i försöksverksamheten. En speci- fik fråga gäller här vilken betydelse som borttagandet av länsstyrelsens lekmannastyrelse haft vad betrafar demokratiaspektema.
3.2.1. Olika demokratimodeller
Det bör inledningsvis noteras att de fyra försökslänen arbetar med olika demokratiska grundmodeller. Vi har tidigare konstaterat att de både stor- länen, Skåne och Västra Götaland, tillämpar direktval till ett regionfull— mäktige. Nyheten i detta sammanhang är att det varit val till ett fullmäktige som omfattar en ny länsindelning samt att det nya fullmäktige fått en bredare kompetens jämfört med de tidigare landstingsvalen. På Gotland är kommunen och kommunfullmäktige den instans som ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet. I mycket är det på Gotland en fortsättning på en styrelseforrn som tidigare, utöver de kommunala uppgifterna, även innefattat sjukvårdsfrågor. I Kalmar län tillämpas en regionförbunds- modell där kommunfullmäktigeförsamlingama i länet respektive lands- tingsfullmäktige utser representanter till regionförbundets förbundsfull- mäktige. Det sker alltså inga direktval av politiker till regionförbundets fullmäktige i Kalmar län.
Detta innebär att försöken omfattar två olika typer av representations- system. 1 de båda storlänen samt på Gotland är det de politiska partierna som svarar för nomineringar och rangordning av kandidaterna på valsedlar (väljarna har ett visst inflytande av rangordningen genom personvalsyste- met). I Kalmar län är det istället kommunerna och landstinget som i egen- skap av att vara huvudmän för regionförbundet utser de politiska representanterna. Detta bygger i sin tur på en politisk process i respektive kommun samt inom landstinget.
Det har påtalats i debatten om försöken att direktvalsmodellen i Skåne och Västra Götaland riskerar att ge en alltför dominerande ställning för de större kommunerna i regionen och då särskilt för storstäderna Malmö och Göteborg. Medborgarna kan komma att uppfatta regionfullmäktige som en tummelplats för de stora kommunerna. I Kalmar län uppstår istället ett s.k. småpartiproblem. Här får ju samtliga kommuner en relativt jämbördig representation och det är ju t.o.m. så att de stora kommunerna är under- representerade om vi jämför med befolkningsunderlaget. Vad som där- emot kan bli ett problem är att de mindre partierna blir underrepresente- rade, då respektive kommun endast utser företrädare för de större partierna i kommunen. Medborgarna kan i detta fall uppfatta regionfullmäktige som
en tummelplats för de stora partierna.24 Om vi granskar nedanstående tabell får vi ett besked vad beträffar representationen i Kalmar län:
Tabell 3.1 Jämförelse av andel platser i regionförbundets full- mäktige med andel röster i landstingsvalet i Kalmar län 1998.
' beräknat på de ordinarie platserna i fullmäktige
Mandatfördelningen i regionförbundets fullmäktige ger en viss överrepre— sentation för socialdemokratema och centerpartiet och en motsvarande underrepresentation för kristdemokratema och vänsterpartiet om vi jämför med utfallet i landstingsvalet. Inget parti står dock utan representation i fullmäktige om vi jämför resultaten i landstingsvalet. Möjligtvis kan sägas att de småpartier, av mer lokal karaktär, som fått plats runt om i kommun- fullmäktigeförsamlingama i Kalmar län inte givits någon plats i region- förbundets fullmäktige. Den samlade bilden är trots detta ändå att region- förbundets fullmäktige givits en formell representation som ganska väl motsvarar medborgarnas röstande i Kalmar län.
Hur förhåller det sig då med kommunernas representation i de båda storlänen? Först och främst bör sägas att syftet ju inte är att skapa en kommunvis representation i regionfullmäktige församlingarna i Skåne och Västra Götaland. Det blir i mycket partiernas nomineringar som kan bädda för en jämn fördelning över kommunerna. Om vi studerar valstatistiken efter 1998 års val för Skåne och Västra Götaland erhålls följande bild:
De 149 ordinarie fullmäktigeledamötema i Skåne fördelar sig på ett sätt som innebär att det finns minst en fullmäktigeledarnot i samtliga skånska kommuner. Flest politiker, ca 30 personer, har sin hemort i Malmö följt av de större städerna Lund, Helsingborg, Kristianstad, Hässle-
2'* jfr Gidlund 1998
holm och Ängelholm. Men även samtliga av de allra minsta kommunerna har en regionfullmäktigeledamot boende i kommunen. I Västra Götaland, som ju har 49 kommuner, är det en handfull kommuner som saknar regionpolitiker med adress i kommunen. Göteborgspolitikema tar hand om över 40 av de 149 platserna i regionfullmäktige. Risken för att småkom- munema upplever sig som marginaliserade synes därför vara något större i Västra Götaland jämfört med Skåne. Detta beror på att kommunstrukturen i Västra Götaland har en större demografisk spännvidd än Skåne. Göte- borgs stad, med dess förortskommuner, representerar ett mycket starkt regioncentrum i relation till de många och ofta mycket små kommuner som finns i Västra Götaland. Av de 49 kommuner som i finns i Västra Götaland har hela 12 kommuner ett invånarantal understigande 10.000 personer. I Skåne är visserligen Malmö stad ett starkt regioncentrum, men kommunstrukturen i Skåne innehåller härutöver ett antal andra starka kommuner (främst Lund, Helsingborg och Kristianstad). Skåne har dess- utom relativt få riktigt små kommuner (endast 2 kommuner av 33 har ett invånarantal som understiger 10.000 invånare).
I mina intervjusamtal med företrädare för regionstyrelsema i Skåne och Västra Götaland är man starkt medveten om denna problematik. Sammanhållningen i regionen bygger på att dra nytta av det starka region— centrum som finns i respektive län utan att de små kommunernas intressen åsidosätts. Vi ska i kommande avsnitt återvända till relationen mellan regionorgan och kommunerna i försökslänen. Särskilt i storlänen utgör dessa relationer, enligt min mening, en strategiskt viktig punkt för försö- kens utveckling i stort.
3.2.2. Valresultatet 1998
Valet år 1998 kom att bli det första valet till de nya regionfullmäktigeför- samlingarna i Skåne och Västra Götaland. Den massmediala bevakningen av de nya regionvalen synes relativt stor i de regionalt förankrade medi- erna (men kanske inte i samma grad i riksmediema). I Kalmar län och på Gotland skedde inga förändringar i valhänseende då val till landsting och kommuner genomfördes som tidigare. Jag har inte haft resurser att studera valrörelsema i de nya försökslänen mer än på ett mycket ytligt plan. Jag ska dock i den nästkommande etappen genomföra en undersökning av de politiska partiernas (dess läns/distriktsorganisationer) aktiviteter i region- politiska frågor. I denna etapp kommer alltså valrörelsearbetet under 1998 att spela en större roll i analysen. Till detta ska sägas att statsvetama i Göteborg kommer att ägna en delstudie åt ”det första regionvalet” där olika valrörelseaspekter kommer att belysas.
Anm
I denna etapp ett av utvärderingen får vi tillsvidare nöja oss med att studera befintlig statistik rörande valresultaten i försökslänen. I den följande tabellen belyses andel röster och mandatfördelningen i de fyra försökslänen:
Tabell 3.2 Mandatfördelningen och andel röster i regionvalen 1998 (Gotland avser resultat i kommunfullmäktigevalet, Kalmar län är andelen mandat i regionfullmäktige)
' Gotlandspartlet Gotlands framtid ” Avser valdeltagande i landstingsvalet i Kahnar län
I såväl Skåne som Västra Götaland fick ett litet parti, Skånes Väl respek- tive Sjukvårdspartiet Folkets Vilja, en sorts vågmästarställning och de följande förhandlingarna om majoritetskonstellation och om vem som skulle få besätta ordförandeposten i regionsstyrelsen blev besvärliga och stundtals dramatiska. Skånes Väls inträde i Region Skåne fick mycket starkt genomslag i medierna (även riksmediema) precis som Sjukvårds- partiets betydelse för vem som kom att få besätta ordförandeposten i regionstyrelsen i Västra Götaland. I Kalmar län behöll socialdemokratema, genom Roger Kaliff, ordförandeposten i regionförbundets ledning trots att socialdemokratema gjorde stora valförluster i såväl kommunal- som lands- tingsvalen i Kalmar län. På Gotland återtog centerpartiets Hans Klintbom posten som kommunstyrelseordförande.
Det har varit mycket debatt kring det låga valdeltagandet i 1998 års val. I stora drag kan sägas att valdeltagandet i försökslänen sjönk i ungefär
samma grad som i övriga landet. Vi kan i vart fall notera att de s.k. histo- riska regionvalen i Skåne respektive Västra Götaland inte innebar högre valdeltagande än på andra håll i landet. Även i denna del kommer val- forskningen att presentera analysresultat och vi får tillsvidare avvakta med mer omfattande slutsatser i denna del.
En annan debattpunkt har gällt vilken typ av politiker, kommunpoliti- ker eller landstingspolitiker, som tagit plats i regionfullmäktige i Skåne respektive Västra Götaland efter valet. Det har funnits debattörer i region- frågan som efterlyst fler regionpolitiker, dvs politiker som står för ett mer renodlat regionpolitiskt perspektiv och är relativt obundna i förhållande till både kommunalpolitiska och sjukvårdspolitiska perspektiv. I tabellen nedan visas vilka politiker som tagit plats i regionfullmäktige”
Tabell 3.3 Politikerna i regionfullmäktige. Politisk bakgrund och könsför-
_ politiker- som varken sutti kommun/landstings-
Fredlnmg fastlagd 1 forbundsordning
” Uppgifterna om politikemas bakgrund i kommun- eller landstingspolitiken har hämtats från en gemensam PM &ån Svenska Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet rubricerad Val till självstyrelseorgan i Skåne län och Västra Götalands län (daterad 1998-10-05). Man kan dock, enligt min mening, ifrågasätta om den gjorda operationaliseringen mäter det den avser att mäta, dvs om exempelvis en kommunfulhnäktigeledamot nödvändigtvis också är en person som identifierar sig och har en bakgrund som just kommunpolitiker.
Regionfullmäktigeförsamlingama i Skåne respektive Västra Götaland har en majoritet av politiker med tidigare uppdrag i kommunfullmäktige (något starkare i Skåne jämfört med Västra Götaland). Gruppen som varken suttit i landstings- eller kommunfullmäktige utgör ca 20% av de invalda och det är kanske i denna grupp som vi ska söka efter den renod- lade regionpolitikem. Tabellen ger även besked om den formella kvinno- representationen i fullmäktige och i en del av nämnder/styrelser. Svagast kvinnorepresentation finns i Kalmar län vilket kan ha med den organisato- riska formen att göra. Ett annat förhållande som bör noteras att kvinnorna har en mycket stark representation i kultumämndema och en motsvarande svag representation i nämnderna med ansvar för de regionala utvecklings— frågorna.
Med detta sättes punkt för beskrivningen av aspekter med koppling till valet 1998. I den nästkommande etappen av utvärderingen ska en något fylligare bild presenteras kring valresultatet och frågor med koppling till valrörelsen.
3.2.3. Den anonyma länspolitiken — problembilder i försökslänen
Mina intervjufrågor har haft syftet att inledningsvis belysa hur intervju- personema uppfattar läns- eller regiondemokratins kvalitet och förändring under de senaste 5—10 åren. De menar, med några få undantag, att det existerar ett demokratiunderskott i läns- eller regionpolitiken. Om jag summerar intervjupersonemas utsagor är det fyra orsaker bakom de svik— tande demokrativärdena i länspolitiken:
1. Först och vanligast förekommande. Länspolitik har traditionellt kännetecknats av en hög grad av anonymitet och slutenhet. Intervju- personema pekar här på två förhållanden. Det första gäller länsstyrel- sens arbete med främst med de regionala utvecklingsfrågoma som dominerats av en tjänstemannakultur där det medborgerliga och parti- politiska engagemanget varit litet. Det andra förhållandet gäller lands- tingspolitikens anonymitet och slutenhet. Landstingen uppfattas av flertalet intervjuade som en relativt svårtillgänglig, komplicerad samt en starkt professions— och tjänstemannastyrd organisation.
2. Länspolitiken är uppsplittrad på väldigt många organisationer. Läns- styrelse, landsting, länsarbetsnämnd, ALMI, kommunalförbund etc ar- betar ibland med likartade frågor. Det är svårt för medborgaren att sätta sig in i den rådande myndighetsstrukturen på regional nivå. Ut-
trycket om en ”regional administrativ röra” används flitigt av intervju- personema för att beskriva denna komplexitet.
3. Många intervjupersoner, även bland intervjuade partipolitiker, pekar på att de politiska partierna försvagats under de senaste tio åren. Trots att det i hög grad varit partierna som ägt och drivit regionaliserings- processerna i försökslänen menar de intervjuade ändock att de poli- tiska partiernas organisationer, medlemsengagemang och aktiviteter försvagats under senare tid. Många menar att partierna hamnat i en djupgående kris. De intervjuade, särskilt bland partipolitikema, hoppas på att försöksverksamheten ska innebära en organisatorisk och verk- samhetsmässig renässans för partiernas läns- respektive distriktsorga— nisationer.
4. Några intervjupersoner menar att länspolitik alltid byggt på en relativt hög grad av samsyn och samförstånd. De regionpolitiska frågorna blir sällan föremål för politisk polarisering och mycket av konflikterna hanteras i förhandlingsuppgörelser mellan de ledande politiska aktö- rerna i länet. Detta gör regionpolitiken osynlig och föga kontroversiell.
Sammantaget pekar intervjumaterialet på existensen av en relativt anonym och förhandlingsbaserad länsdemokrati. I stort sett samtliga av de in- tervjuade menar att opinionsbildningskulturen, dvs öppna debatter, mass- mediakritik och ökande politisering, i stora stycken saknats i de länsdemo- kratiska politikprocessema. En intervjuperson får summera:
"Hela länspolitiken är fruktansvärt anonym. Det är komplicerade frågor och organisationsstrukturen är rörig. I stora stycken är det dessutom en tjänsteman- naprofession som dominerar. Demokratin har det ganska besvärligt i länspolitiken idag."
3.2.4. Olika demokratiperspektiv i försökslänen
De uttalade ambitionerna från företrädare för de nybildade regionorganen är mycket stora vad gäller försöken att fördjupa den demokratiska förank- ringen av det regionpolitiska arbetet. Om jag försöker summera intervju- personemas utsagor om demokratifrågoma är det en oerhört mångfacette- rad bild som växer fram. Många av de intervjuade vill börja samtalet om demokrati genom att diskutera innebörden i själva demokratibegreppet. Vad är det vi menar när vi säger att det regionala utvecklingsarbetet ska ges en starkare demokratisk förankring? Gäller det i första hand medbor- garnas inflytande? Eller är det partiernas eller kommunernas betydelse
som ska stå i fokus? Och är inte regionpolitikens handlingskraft, dvs förmågan att åstadkomma resultat, den viktigaste demokratiska utgångs- punkten osv? När jag summerar och tolkar mina intervjuer kan jag sortera utsagorna i tre huvudperspektiv:
För det första finns i intervjumaterialet en relativt stark ådra av mål- rationellt tänkande kring länsdemokratifrågorna. Länsdemokratins kvali- tet blir i detta perspektiv beroende av i vilken utsträckning regionpolitiken förmår leverera service, infrastruktur, god miljö, sjukvård osv till medbor- garna. Demokratins kvalitet beror på hur pass väl regionpolitikens mål tillgodoses. Om vi betraktar svensk länspolitik i backspegeln finns ett sådant målrationellt perspektiv i framväxten av den fysiska riksplane- ringen och länsplaneringssystemet på 1970—talet. Vi kan nog också med rätta hävda att det funnits ett utpräglat leveransperspektiv inom svensk sjukvård under efterkrigstiden.
Denna typ av leveranstänkande spelar fortfarande en viss roll i debat- ten om sjukvårdens ekonomiska kris i Skåne och Västra Götaland. Sjuk- vårdssidan i de nybildade regionerna lider av ekonomiska underskott som hotar att undergräva försöksverksamheten i sin helhet. Det har sagts i mitt intervjumaterial att ambitionerna att stärka regiondemokratin i Skåne och Västra Götaland är beroende av om sjukvårdskrisen kan lösas. Om sjuk- vårdsservicen försämras, t.ex. genom nerläggning av sjukhus, kommer regionorganens legitimitet bland medborgarna att sjunka snabbt.
Även bland länsstyrelseföreträdama i mitt intervjumaterial hävdas ett sorts målrationellt leveransperspektiv. De menar exempelvis att det regio- nala utvecklingsarbetet har haft en demokratisk grund i riksdagsbeslut och i de gängse kontrollfunktioner som staten arbetar under. Utvecklingsarbe- tet har härutöver, enligt en del länsstyrelseföreträdare, grundats i en mål- rationell ordning byggd på expertis med professionella kunskaper om att bedriva regional- och näringslivspolitiska analyser. Länsstyrelseföre- trädare hävdar i detta sammanhang också ett behov av att fokusera eller prioritera det regionalpolitiska utvecklingsarbetet och de näringspolitiska insatserna. Detta sker mest effektivt om den demokratiska förankringen är nationellt baserad (dvs. från riksdag och regering) och med ett statligt ansvar även på länsnivå. I en regionalt grundad demokrati riskerar, enligt detta synsätt, fokuseringen på regionutvecklingsfrågoma att bli svag och en del länsstyrelseföreträdare talar om en utsmetningsrisk. De nybildade regionorganen vill hålla sig väl med samtliga länsintressen och risken finns att de begränsade resurserna, för den demokratiska sammanhåll- ningen skull, smetas ut till alla. Detta leder så småningom, och då fortfa- rande i enlighet med detta synsätt, till en urholkad demokratisk legitimitet för länsorganen. De fortsatta försöken får visa om länsstyrelsernas var- ningar för en sådan utsmetningsrisk föreligger.
De flesta jag talat med instämmer i att regionpolitiken måste visa handlingskraft för att vinna medborgarnas stöd och legitimitet. Men det finns en stor grupp intervjupersoner som menar att detta inte är tillräckligt. Demokrati får inte reduceras till att enbart vara en sorts leveranspolitik. De politiska aktörer som varit drivande bakom försöksverksamheten i respek- tive län har uppmärksammat behovet av att utveckla formerna för det medborgerliga deltagandet i länspolitiken. I huvudsak har uppmärksam- heten riktats mot en stärkt representativ och partibaserad demokratiform, vilket också utgör det andra demokratiperspektivet i mitt intervjumaterial.
I intervjuerna med företrädare för de nybildade självstyrelseorganen (både bland politiker och tjänstemän) betonas behovet av att det regionala utvecklingsansvaret är starkt förankrat i den egna regionens politiska och ekonomiska förhållanden. I samtliga försökslän har det varit väsentligt att tillskapa ett representativt organ där förtroendevalda politiker får ett avgörande inflytande över det regionala utvecklingsarbetet. Grunden i försöksverksamheten är alltså en representativ och partibaserad demo- kratimodell. Till detta finns det dock också, och nu refererar jag till utsa- gor från intervjupersoner hos de nybildade regionorganen, en ambition att komplettera grundmodellen med olika typer av nydanande demokratipro- jekt. Försökslänens demokratiska ambitioner handlar om, och om jag gör en tolkning av intervjuutsagoma, att utifrån en mer representativ demo- kratimodell som grund bedriva nydanande och experimenterande demo- kratiförsök. Låt mig dock först få beskriva det representativa och partiba- serade perspektivet något ytterligare.
I detta perspektiv betonas betydelsen av att medborgarna i allmänna val får möjlighet att utse partipolitiska representanter i ett regionfullmäk- tige. Den formella och representativa organisationen, dvs. fullmäktige, styrelse och nämnder, ställs i fokus för reforrnambitionema, precis som vikten av partiernas och politikernas roller. Det bygger på en idé om att det råder en sorts jämvikt mellan politikens inputsida och dess outputsidaäl ett flöde in förs medborgarnas problem och behov in i den demokratiska processen som sedan utmynnar i politiska beslut. Inputsidan utgörs av formulering, sammanvägning och vidareföring av olika idéer och förslag som medborgarna riktar mot de politiska representanterna. Viktigaste rollen spelas här av de politiska partierna som utgör en länk mellan med- borgarna och det politiska systemet. I ett flöde ut, eller på outputsidan, verkställs de politiska beslut som det representativa organet, fullmäktige, fattat. Tanken är att det ska råda en balans eller överensstämmelse mellan input och output. Medborgarna ska, som väljare, kunna utvärdera och utkräva politiskt ansvar för den förda politiken genom allmänna val.
26jfr Held 1991, Montin 1998.
I försökslänen återfinns det representativa och partibaserade perspek- tivet tydligast i Skåne, Västra Götaland och Gotland. I Kalmar län arbetar man med en indirekt vald representation med en konstitutionell ordning där uppgifter och organisation regleras i en stadga med kommuner och landstinget som huvudmän. I mycket har den politiska organisationen i Skåne och Västra Götaland formats utifrån en traditionell representativ folkstyrelsemodell med ett direktvalt fullmäktige, styrelse och nämnder. Det finns en traditionell uppdelning i en politiker- respektive tjänste- mannaorganisation och det partipolitiska arbetet påminner en del om hur det ser ut i ett normallandsting. Försöken att bygga en regeringsduglig konstellation i Skåne och Västra Götaland innehöll partiförhandlingar (om än med inslag av oväntade vändningar) som är vanliga i det kommun- demokratiska systemet i övrigt.
Det finns en relativt stor grupp intervjupersoner, företrädesvis i de nya regionorganen, som diskuterar olika möjligheter att utveckla eller kom- plettera den representativa modellen. Jag låter en av intervjupersonema få komma till tals:
Man kan säga att den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet sker i två delar. En del är att stärka den etablerade representativa mo- dellen där partierna och även kommunerna utgör den viktigaste basen. Den andra delen bygger på icke— konventionella metoder i försök att nå grupper som vanligen inte engagerar sig i regionala frågor, t.ex. ungdomar och invandrare.
Det finns i samtliga försökslän en demokratidiskussion som innebär ett vaktslående om en formell demokratikäma bestående av ett fullmäktige och en styrelse. I denna formella kärna utövas det övergripande ansvaret för det politiska arbetet i regionen. Till detta ska då läggas en experimente- rande och förändringsorienterad ambition med demokratifrågoma. Tydli— gast är dessa nydanande ambitioner i Kalmarförsöket. I Kalmar län arbetar det nybildade Regionförbundet med en formell kärna bestående av ett fullmäktige (med indirekt valda politiker från länets kommuner och landsting) jämte en styrelse. Därutöver kännetecknas den organisationen av bl.a. följande: . Organisationen förändras kontinuerligt efter politiska uppgifter och behov. Huvuddelen av de politiska aktiviteterna bedrivs i projektform och i arbetsgrupper som formeras utifrån de uppgifter som ska lösas. Det finns ingen fastlagd nämndsorganisation (utöver styrelsen och dess arbetsutskott)
. Förtroendevalda politiker engageras inte bara som beslutsfattare utan får även arbeta med beredande uppgifter. 0 Det regionpolitiska arbetet ska utgå från den lokala nivån. Regionen har en endast en samordnande och kompletterande roll. ' Styrelsens sammanträden är öppna för allmänheten.
Men det pågår alltså en rad nydanande aktiviteter även i de övriga för- sökslänen. De nydanande aktiviteterna fångar upp det tredje demokrati— perspektivet i mitt intervjumaterial — det jag skulle vilja kalla för ett kommunikativt demokratiperspektiv. Företrädama för regionförbundet i Kalmar, och i viss mån även i de andra försökslänen, utvecklar ett demo- kratiperspektiv som utöver den representativa kärnan också betonar samtalet, kommunikationen och dialogen mellan olika intressen i det regionpolitiska arbetet. Det finns alltså en uttalad ambition i Kalmar län att satsa på en demokratiform där samtalet eller dialogen uppfattas som ett led i demokratiseringsprocessen. En av intervjupersonema i Kalmar län ut- trycker det på följande sätt:
Vi vill utveckla en ny politikerroll som betonar betydel— sen av att det förs en kontinueng dialog och på medve- tenheten om att demokratin är en ständigt pågående pro- cess. Det är först med en flexibel politisk organisation som denna demokratimodell kan fungera. Det handlar om att lösgöra kraft för att både formulera visioner och att peka ut konkreta framkomstvägar för de problem som länspolitiken har att lösa.
Det samtalande och kommunikativa demokratiperspektivet kommer alltså till starkast uttryck i Kalmarförsöket men det finns sådana ansatser i samt- liga försökslän. I Skåne har man exempelvis inom ramen för samrådspro- cessen kring det regionala utvecklingsprogrammet genomfört överlägg- ningar med samtliga 33 kommuner, det har genomförts dialogkonferenser på olika teman och det har gjorts försök att via internet (genom en tävling) engagera gymnasieungdomar om regionala utvecklingsfrågor osv. I Västra Götaland genomförs också liknande aktiviteter. Till detta bör nämnas att Västra Götalandsregionen arbetar med en nämndsmodell (för de tre nämnder som ansvarar för regional utveckling) där politiska företrädare för kommunerna deltar i beredningsarbetet med regionala utvecklingsfrå- gor. På Gotland pekar de intervjuade på att dialogdemokrati alltid varit ett kännetecken för gotländsk politik. Avstånden är korta på Gotland och mycket av kommunpolitiken förs i dialoger med föreningsliv, projektgrup- per, sockenutvecklingsgrupper osv.
Sammantaget har en relativt rikhaltig flora av demokratiexperiment satts igång i försökslänen. En viktig del i den fortsatta utvärderingen blir att följa upp resultaten av dessa aktiviteter. Under försökens första tid präglas det politiska arbetet runt de nya regionorganen av en påtaglig entusiasm när det gäller satsningarna på en dialogbaserad och icke-kon- ventionell regiondemokrati. Det ska bli intressant att följa fortsättningen i dessa avseenden.
3.2.5. Demokratifrågoma i referenslänen
l Försöksverksamheten har på ett intressant sätt påverkat den politiska l utvecklingen även i icke—försökslänen. I både Västerbottens och Hallands län har samarbetsmönstren mellan de viktigaste politiska aktörerna, dvs kommuner, landsting och länsstyrelse, förändrats på ett markant sätt. För det första har det i de båda referenslänen bildats nya samarbetsorgan mellan kommuner och landsting. I Hallands län bildades mot slutet av 1998 n—gruppen som är ett samrådsorgan där ledande kommun- och lands- tingspolitiker vill utöka samarbetsytoma vad gäller regionala utveck- lingsfrågor. I ett pressmeddelande från landstinget i Halland säger lands- tingsdirektör Stanley Brodén att det finns ett antal, dagsaktuella och lång- siktiga, gemensamma områden där organisationerna behöver utbyta information och samråda. Vid ungefär samma tidpunkt som i Halland bildas i Västerbottens län ett Västerbottenråd bestående av 24 ordinarie ledamöter utsedda av landstinget (7 ledamöter) respektive Kommun- förbundet i Västerbotten (17 ledamöter). I förslaget till verksamhetsplan för Västerbottenrådet går det att läsa:
På det nya - eller möjligen nygamla — området regional utveckling gäller det att förbereda kommuner, landsting, partier och medborgare för en förändrad situation där ett regionalt politiskt perspektiv tar över efter den stat— liga styrningen på regional nivå. Vilka former och ut— tryck ska denna förberedelseprocess ta sig i vårt län?27
Kännetecknande för dessa nya samarbetsformer är att länsstyrelsen, i vart fall på ett formellt plan, ställts utanför de nya samarbetsorganen. Detta pekar också på att relationerna mellan landstingsvärlden och kommun- intresset kommit att förändras i förhållande till den diskussion som exem- pelvis präglade regionberedningens arbete. Det fanns då en kommunal
” Förslag till verksamhetsplan för samverkan mellan kommunerna och landstinget 1999-2002, Kommunförbundet i Västerbotten och Västerbottens läns landsting.
rädsla för att ett stärkt regionalt folkstyre skulle kunna bli en sorts kom- munal överrock. Det är ännu för tidigt att dra några slutsatser rörande dessa nya samrådsorgan som utvecklats i länen utanför försöksverksam- heten. Vi kan i vart fall dra slutsatsen att försöksverksamheten sänt ut signaler över landet som innebär att kommuner och landsting inlett förbe- redande samtal om att i framtiden få axla ett större ansvar för de regionala utvecklingsfrågoma.
Ett andra intressant utvecklingsdrag i de två referenslänen är att läns- styrelserna ökat sina ansträngningar vad gäller den demokratiska förank- ringen av det regionala utvecklingsarbetet. I arbetet med en länsstrategi i Västerbotten har länsstyrelsen förändrat sitt arbetssätt i riktning mot en mer omfattande förankrings- och beredningsprocess av detta arbete. Även arbetet med de s.k. regionala tillväxtavtalen har i både Västerbotten och Halland skett inom ramen för ett brett partnerskap med ett omfattande deltagande från olika länsintressen. Försöksreformen synes alltså i någon mån ha påverkat länsstyrelserna i icke—försökslän i riktning mot att öka ansträngningarna för att åstadkomma en bredare förankring av det regio- nala utvecklingsarbetet.
Sammanfattningsvis kan sägas att försöksverksamheten fått politisk och demokratisk betydelse även i länen som inte är försökslän. Viktigast är kanske att nya samarbetsmönster uppstått mellan kommuner och landsting. En andra faktor är att länsstyrelserna utökat sina ambitioner vad gäller att demokratisera arbetet med länsutvecklingsfrågor. En av intervjuperso— nerna i icke—försökslänen summerar:
På sätt och vis är det kanske ännu intressantare att följa det politiska beteendet i icke—försökslän. Lands- tinget har ökat sitt intresse för länsutveckljng och lä- nets kommuner har blivit mer intresserade av samar- bete med landstinget. Det är också tydligt att länssty- relsen tappat delar av sin legitimitet i länspolitiken.
3.2.6 Några demokratiaspekter ur enkätmaterialet
Vi ska avsluta demokratiavsnittet genom att visa på en de] data ur enkät- materialet, dvs. hur politiker och kommunchefer betraktar ett par demo- kratiaspekter. Det gäller dels hur man ser på medborgarnas inflytande över den nya regionens politik och dels hur man ser på frågan om den demo- kratiska betydelsen av att länsstyrelsens styrelse slopats i försökslänen. En första enkätfråga om demokrati rör i vilken grad politikerna och kommun- cheferna tror att medborgarens inflytande kommer att öka i den nya regionpolitiken jämfört med den gamla. Tabell på sid. 55 ger svar:
Tabell 3.4 Medborgarnas inflytande Påstående.” Jag tror att den enskilde medborgaren kommer att få ett större in— flytande över den kommande Skåneregionens/ Västra Götalandsregionens /Kalmar—regionens/ politik jämfört med den tidigare organisationen för politik
på länsnivå. "
: .*»t_f.—d.S-karaborgs län .. i
' Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instämmer helt” eller ”Instämmer i stort sett” från de som svarar ”I stort sett motsatt åsikt” eller ”Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej” svar.
Det råder bland politiker och kommunchefer en rejäl dos av skepsis mot att den nya ordningen för regionpolitik kommer att leda till att den en- skilde medborgaren kommer att få ett större inflytande jämfört med hur det förhöll sig tidigare. Det är bara bland gotlandspolitiker och bland resi- densstadspolitiker som har ett positivt svar i denna del. Residens- stadspolitikemas positiva och periferipolitikemas negativa grundsyn på denna fråga antyder ett sorts spänningsförhållande mellan centrum och periferi som återkommer i nästan samtliga frågor i enkäten. Går vi till kommunpolitiker i forna Skaraborgs län råder en mycket stark skepsis mot tanken att försöken skulle befrämja medborgarens inflytande i regionpolitiska frågor.
Resultaten i denna del är både förvånande och svårförklarliga. En av regeringens huvudmotiveringar bakom försöksverksamheten var att refor- merna skulle bidra till att öka det medborgerliga inflytandet. Ytterst få av de berörda aktörerna, bortsett från residensstadspolitikema och politikerna på Gotland, anser uppenbarligen att den föreslagna försöksverksamheten kan tillgodose detta. Försöken kommer inte att bidra till att öka det med- borgerliga inflytandet om vi får tro politiker och kommunchefer i de be- rörda försökslänen (med undantag för Gotland). Hur ska då detta förklaras? Först och främst är det värt att lägga märke till att en stor grupp svarar ”vet ej” på denna fråga. Var femte politiker är osäker och jag tolkar detta som ett uttryck för att många uppfattar att ett stärkt medborgarinfly- tande i länspolitiken är förknippat med många svårigheter och hinder. Jag tror att det till detta finns en utbredd skepsis mot just denna aspekt (dvs. medborgarinflytandet) på demokratifrågoma, men inte för andra demokra- tifrågor. Försöken kan bidra till att skapa ett starkare engagemang bland olika länsintressen och man kan tänka sig att partier och politiker får en starkare roll etc. genom försöken. Däremot är det uppenbarligen relativt få som tror att försöken kommer att engagera den enskilde medborgaren i någon större utsträckning.
Detta bör dock uppfattas som ett problem inför fortsättningen. Det är anmärkningsvärt att så pass få politiker i försökslänen tror på riksdagens intentioner i denna del. Jag tror att det vore hälsosamt för i synnerhet parti- organisationema och även för andra involverade i försöksverksamheten att uppmärksamma detta. Flera debattörer och forskare har uttryckt kritik mot att den svenska regionfrågan i stort (alltså inte bara gällande försöks- verksamheten) i allt för liten grad varit en angelägenhet för den enskilde medborgaren. Många pekar på att länssammanslagningama i Skåne och Västra Götaland genomfördes utan att medborgarna tillfrågades i exem- pelvis folkomröstningar. Regionfrågan har, enligt min mening, varit en angelägenhet för en mycket begränsad grupp av politiska beslutsfattare. Enkätsvaren om medborgarinflytandet synes bekräfta detta. När region-
frågan blivit till försöksverksamhet med en ny regional ansvarsfördelning är det ytterst få politiska företrädare som tror att detta kommer att leda till ett starkare medborgarinflytande. De fortsatta utvärderingsinsatsema bör därför ägna frågan om medborgarnas deltagandemöjligheter ytterligare uppmärksamhet.
Om jag istället för enkäterna beaktar mitt intervjumaterial blir ton- gångarna vad gäller medborgarnas deltagande något mer optimistiska. Den skepsis som finns företrädd i enkätmaterialet saknar motsvarighet i de intervjuer jag gjort med företrädare för de nybildade regionorganen. Här anser man att frågan om medborgarnas inflytande visserligen är en pro- blematisk fråga, men den nya organisationen anses skapa förutsättningar för ett bredare medborgerligt engagemang i länspolitiken. En viss skepsis mot dessa ambitioner finns emellertid även i intervjumaterialet bland personer utanför de nybildade regionorganen.
Till detta återstår att redovisa vad politiker och kommunchefer anser om det demokratiska värdet av länsstyrelsens lekmannastyrelse. I intervju- materialet råder en relativt samstämmig bild av att lekmannastyrelsen inte haft en särskilt stor demokratisk betydelse. Mest positiva till styrelsen är, inte oväntat, företrädare för länsstyrelserna. De upplever att det har funnits ett visst värde i att länsstyrelsens ledning haft ett sorts bollplank i länssty- relsens styrelse. En länsstyrelseföreträdare uttrycker det på följande sätt:
Ingen kommer väl att sakna styrelsen, men det finns ett förankringsbehov för länsledningen i en del frå- gor. Det handlar om att testa av vissa idéer och insat- ser med länets tunga politiker.
I övrigt är det i intervjumaterialet mest kritiska, och ibland rent av raljanta, röster om styrelsens funktion och betydelse för länspolitiken. Många menar att länsstyrelsens styrelse från början varit en felkonstruktion och ofta utnyttjas uttrycket en papperstiger för att beskriva styrelsen. Även i enkätmaterialet är den dominerande bilden att länsstyrelsens styrelse knappast betyder något ur demokratisynpunkt:
Tabell 3.5 Länsstyrelsens styrelse
Påstående: ” Jag tycker att borttagandet av länsstyrelsens styrelse är dåligt ur demokratisynpunki "
' Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar”Instämmer helt” eller ”Instämmer i stort sett” från de som svarar ”I stort sett motsatt åsikt” eller "Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -
Det är endast ett fåtal kategorier av svarspersoner som tycker att bort- tagandet av länsstyrelsens styrelse är en demokratiförlust. Politikerna i f.d. Skaraborgs län är de som allra starkast markerar borttagandet av styrelsen som en demokratiförlust. Liknande tongångar finns också bland gotlands- politikema och i flertalet glesbygdsområden. Bland de politiska partierna är det miljöpartistema och vänsterpartistema som uppenbarligen anser att ett borttagande av styrelsen är dåligt ur demokratisynpunkt. Tydligast på den motsatta kanten finns svarspersoner i Kalmar län där relativt få politi- ker anser sig sakna styrelsen ur demokratisynpunkt. På samma sätt förhål- ler det sig med landstingsledamöter respektive ledamöter i de nya region- organen. Det är också intressant att notera att de s.k. presidiepolitikerna, dvs. främst kommunalråden, inte uppfattar borttagandet av länsstyrelsens styrelse som en demokratiförlust. Kommunchefemas åsikter i denna fråga är än mer markerad jämfört med politikernas. Ytterst få av kommunche— ferna ser något demokratiskt värde i att bibehålla länsstyrelsens styrelse.
Sammantaget kan alltså konstateras att förhållandevis få ser något de- mokratiskt värde i att bibehålla länsstyrelsens styrelse. I intervjumaterialet finns dock en del röster som talar för ett värde av att i någon form ha en rådgivande representation knuten till länsstyrelsen. Det kan finnas, hävdar dessa intervjupersoner, ett behov av att ha tillgång till en grupp som kan fungera som diskussionspart och kompetenskälla för länsstyrelsens akti- viteter inom en del övergripande områden. Det kan nu vara dags att summera de viktigaste iakttagelserna vad gäller demokratifrågoma under försökens första tid.
3.2.7 Försökens första tid — en summering av demokratiaspektema
Beskrivningen ovan ger, om vi gör en övergripande tolkning, en bild av att försökens första tid dominerats av tre demokratiperspektiv. För det första finns det ett inslag av en målrationell och leveransorienterad syn på demokrati. Region- och länspolitikens demokratiska legitimitet är enligt detta perspektiv avhängigt i vilken grad olika medborgerliga behov (sysselsättning, god miljö, infrastruktur, service) kan tillgodoses. Detta synsätt finns särskilt starkt företrätt bland länsstyrelseföreträdare, men jag möter likartade perspektiv även bland politikerkåren. Demokratidebatten i Skåne och Västra Götaland har till detta åtminstone delvis präglats av ett leveranstänkande i så motto att många pekat på att sjukvårdens eko- nomiska underskott riskerar att överflygla försökens demokratiambitioner i stort. Fördjupas sjukvårdskrisen uppstår en legitimitetskris för det demo- kratiska systemet.
För det andra har demokratiambitionema, från framväxtprocessema och vidare framåt, varit starkt orienterad mot ett partibaserat (partierna sägs ha ”ägt” framväxtprocessen) och representativt demokratiperspektiv. Företrädama för detta perspektiv har ansett att det regionala utvecklings- arbetet och andra regionpolitiska frågor bör samlas under ett politiskt styre som baseras på antingen direkta eller indirekta val i regionen självt. Det är detta perspektiv som utgör den demokratiska kärnan i hela försöksrefor- men och i försökslänen är den uttalade ambitionen att bygga upp en representativ och formell demokratikäma som sedan kan kompletteras med andra typer av perspektiv och experiment.
För det tredje har samtliga försökslän, om än kanske tydligast i Kalmar län, utvecklat en rad demokratiska experiment med en inriktning mot att betona dialog, kommunikation och processtänkande. Det har i första hand handlat om att igångsätta en dialog med kommunerna i länet (idésemina— rier, kommunbesök, gemensamma beredningsorgan osv), att finna samtals- fora med näringslivsintressen och att hitta en kommunikations- och för- ankringsfonn runt arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. Vad som emellertid ännu utgör ett stort problemområde är frågan om hur medborgarnas deltagande och inflytande ska utvecklas i de regionpolitiska beslutsprocessema i försökslänen.
Även om det finns sådana ambitioner (t.ex. genom chat—forum, sats- ningar på ungdomsparlament) menar de flesta av intervjupersonema att detta är försökens riktigt stora svårighet. Mitt enkätmaterial visar att politiker och kommunchefer i försökslänen inte tror att försöken kommer att förbättra medborgarnas inflytande jämfört med hur det förhöll sig tidigare. Andra undersökningar visar också på en påfallande stor okunskap vad gäller regionfrågor bland medborgarna. I försökslänen finns alltså många uttalade ambitioner i deltagardemokratisk riktning men i realiteten är det ett synnerligen svårbearbetat område. En av intervjupersonema uttrycker det på följande sätt:
Den stora utmaningen i försöksverksamheten är hur vi ska få fler medborgare att engagera sig i de här frågorna. Problemet är att regionfrågan ligger på långt avstånd från folks vardagsliv. Skola och äldre— omsorg har alla åsikter om, men det regionala ut- vecklingsarbetet är något betydligt mer okänt
Svårigheterna att stärka medborgarnas demokratiska ställning i region- politiken är många och svårlösta. När jag summerar mitt utvärderings-
material är det åtminstone tre olika faktorer som kommer fram: . regionpolitik kan bara i liten grad förknippas med vad som kallats ett socialt medborgarskap
. regionpolitiken har blivit alltmer organisatoriskt komplicerad där ett växande antal organisationer blandas och integreras i flera nivåer i det politiska systemet . regionpolitikens geografiska bestämning är flytande, länsgränser be- tyder allt mindre för olika regionpolitiska sakfrågor
Jag ska mycket kort utveckla mina slutsatser i denna del. För det första bör konstateras att den enskilde medborgarnas kunskaper om regionpolitik är, i relation till riks- och lokalpolitik, ganska skrala.28 I bästa fall känner folk till att landstingen är huvudansvariga för sjukvården och att länsstyrelserna är en statlig förvaltningsorganisation. Jag tror att detta huvudsakligen beror på att de regionpolitiska frågorna, med undantag av primärsjukvår- den, inte på ett direkt sätt berör människornas sociala medborgarskap. Regionfrågoma är av relativt teknisk art och av mer långsiktig betydelse. De tunga delarna i regionpolitiken, t.ex. specialistsjukvård, näringslivspo- litik, infrastrukturfrågor, miljötillsyn, trafikplanering, är i jämförelse med de mest betydelsefulla lokalpolitiska frågorna (t.ex. skola, barn- äldreom- sorg, socialvård) inte föremål för medborgarnas direktkontakter eller vardagsdialog. Regionala makthavare är inte heller närbyråkrater i den mening som en lärare eller socialsekretare är. De offentliga organisationer som är involverade i det regionpolitiska arbetet har till detta en lång tradition bakom sig av att verka i en anonym förhandlingskultur. Jag tror det tar mycket lång tid att förändra denna kultur i riktning mot att skapa ett starkare deltagardemokratiskt klimat i regionpolitiken.
För det andra har regiondemokratins problem diskuterats utifrån vad som benämnts den regionala administrativa röran. Jag har under mina intervjuer försökt fånga upp intervjupersonemas problemsyn på olika regionpolitiska frågor och i summerad förrn kan sägas att svaren präglas, för det första, mycket starkt av vilken organisatorisk miljö intervjuperso- nema är verksamma inom. Kommunfolk uppehåller sig vid problem i kommunsektorn, landstingens problem dominerar hos landstingsföre- trädare och länsstyrelsesfärens människor tecknar problembilden utifrån sin organisations verksamhet. Den egna organisationens traditioner, språk- bruk och normer färgar av sig i intervjupersonemas utsagor. Vi skulle åtminstone kunna tala om en Kommunkultur, en Landstingskultur och en Länsstyrelsekultur. Det är oerhört svårt för demokratins övriga deltagare, dvs. medborgare, folkrörelser, medier m.fl., att överblicka och förstå dessa olika organisationskulturer. Jag tror exempelvis inte att genomsnitts- medborgaren riktigt kan begripa det kontroversiella i förslaget att överföra
23jfr exempelvis undersökningar av SOM-institutet (SOM-institutet är ett centrum för forskning kring samhälle, opinion och massmedia vid Göteborgs universitet).
ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken från länsstyrelser till regionkommuner.
När jag därefter ber intervjupersonema vidga vyerna utöver den egna organisationens förändringar framkommer en gemensam nämnare i in- tervjupersonemas utsagor. Huvuddelen av de intervjuade pekar på drama- tiska förändringar i den offentliga sektorns organisation under de senaste tio åren. Intervjupersonema beskriver hur den kommunala verksamheten utvecklats, hur den regionala nivån förändrats och hur den statliga organi- sationen omvandlats under senare år. Det handlar om nya uppgifter, om budgetmässiga nedskämingar, nya organisationsmodeller och en ny geo- grafisk indelningsstruktur inom det statliga området. Intervjupersonema vittnar om att den organisatoriska strukturen blir alltmer omfattande och komplicerad. Kännetecknande för organisationsbyggandet är att den skett både vertikalt, i linjen från internationell nivå ner till lokal nivå, och horisontellt, dvs. i kontaktskapande mellan organisationer på samma nivå, t.ex. mellan offentliga och privata organisationer. Demokratins stora utmaning i regionpolitiken handlar alltså om att kunna bemästra ett fler- nivåsystem med inte bara ett stort antal organisationer utan dessutom med olikartade organisationskulturer.
Ett tredje problemområde vad gäller demokratifrågoma är politikens territoriella förändringar. Det är tydligt att en rad av politikens funktioner, t.ex. sjukvård, utbildningsfrågor, miljöinsatser, EU—stöd, allt oftare sker i länsöverskridande sammanhang. Politiker och tjänstemän intygar, nära nog samstämmigt, att de under de senaste tio åren utvecklat fler kontakter över läns- och kommungränser. Territoriet spelar alltså en mindre roll för politikens sakfrågor. Samtidigt har intresset för regional identitet ökat starkt, dvs. de politiska aktörerna talar gärna och ofta om betydelsen av att känna samhörighet med sitt landskap eller sin region. Geografins betydelse minskar i sakfrågor, men ökar vad gäller identitetsförhållanden.
Detta indikerar en principiellt viktig fråga för demokratin. Kan vi tänka bort territoriet när vi ska utforma framtidens regiondemokrati? Vår demokratiuppfattning bygger i hög grad på fastlagda geografiska gränser. Vi utser våra politiska representanter genom val i valkretsar till geografiskt avgränsade kommuner, landsting och hela stater. Om nu politikens verk- samheter och funktioner blir alltmer flytande i förhållande till geografiska gränser uppstår en sorts demokratisk dissonans. Politiker väljs och ställs till svars för en verksamhet som de bara delvis är ansvariga för och som utvecklats i samarbete med beslutsfattare som är utsedda och ansvariga inför en helt annan grupp av väljare.
Det vilar alltså ett betydande demokratiproblem i det faktum att politi- kens geografiska gränser förändras. Vi kan redan idag skönja en till- tagande territoriell komplexitet på den regionala samhällsnivån. Partiernas
läns- och distriktsorganisationer har på de flesta håll inlett omfattande samarbetsprojekt över länsgränsema, de statliga myndigheterna har för längesedan övergivit länet som indelningsgrund för sina regionala under- enheter, landstingen är involverade i ett flertal länsöverskridande verksam- heter och bland intresseorganisationerna myllrar det av olikartade geo- grafiska distriktindelningar. Politikens regionala geografi är under omstöpning på dess sakfrågenivå, men är alltså ännu oförändrad vad avser den ordning som tillämpas vid de allmänna valen och i det politiska an-
, svarsutkrävandet. Jag menar, för att summera, att det i detta ligger en
j betydande svårighet i strävandena att stärka regiondemokratin. ' Sammanfattningsvis visar alltså försöksverksamheten redan inled- ningsvis att det finns stora ambitioner att utveckla demokrativärdena i regionpolitiken. Det bör sägas att detta ingalunda är en lättköpt uppgift. Demokratins utveckling bör ses i ett långsiktigt perspektiv och det finns flera faktorer som försvårar demokratireformema. En del svårigheterna handlar om ekonomiska restriktioner. Sjukvårdens ekonomiska bekymmer i Skåne och Västra Götaland riskerar att undergräva regionorganens demokratiska legitimitet i sin helhet. Andra problem handlar om politikens ökande komplexitet, om internationellt beroende och i ett medborgerligt missnöje med partipolitiken i stort.
I mycket bör försökslänens arbete med demokratireformer uppfattas i termer av försöksverksamhet som innovationsstrategi. Man har ögon på sig och det finns ett yttre tryck att visa på nydanande förslag. I mycket är också försökslänen en sorts experimentverkstäder i demokrati. Det finns dock också ett inslag som handlar om ideologiaspekter i försöksverksam- heten i denna del. Försökslänen vill hävda en sorts självtillitsstrategi gentemot den centrala statsmakten. Vi vill, vi som känner de regionala för- hållandena bäst, få arbeta med en egen utvecklingspolitik baserad på regionalt förankrad demokrati.
Därmed är det dags att byta ämne och ta tag i decentraliseringsaspek- tema som till en del handlar om de nybildade regionorganens relationer till den centrala statsmakten.
3 .3 Decentralisering — de vertikala makt- och stymingsrelationema
En av de principiellt sett intressantaste frågorna i försöksverksamheten handlar ytterst om maktfördelningen i det svenska politiska systemet (och med viktiga kopplingar även till detta internationella systemet). Försöks- verksamheten innefattar en överföring av statlig makt eller statliga resurser till kommunala självstyrelseorgan inom sektorer rörande regional utveck-
ling, infrastrukturplanering och kulturpolitik. I propositionen om för— söksverksamheten diskuterar regeringen dessa principfrågor och konstate- rar följande:
Den kommunala självstyrelsen och den decentralise- ring av beslut som skett under en längre tid har gjort de lokala och regionala nivåerna till betydelsefulla aktörer inom allt fler politikområden. Denna utveck- ling vill regeringen nu förstärka. Fördelningen av uppgifter bör emellertid utgå från förutsättningen att Sverige alltjämt skall vara en enhetsstat och att någon federalistisk utveckling inte skall eftersträvas.29
Regeringen menar att den kommunala självstyrelsen ska förstärkas men vill alltså skynda långsamt. Man vill dels pröva sig fram genom försök, dels låta försöken omfatta en makt- eller resursöverföring till region- kommuner inom ett begränsat antal sektorsområden. Det är som framgår av citatet också explicitgjort i propositionen att det alls icke är frågan om en federalisering av Sverige. Den centrala statsmakten behåller sin lag- stiftningskompetens i hela Sverige och kan när som helst, genom ny lagstiftning, ta tillbaka decentraliserad makt för kommuner och landsting. I mycket har emellertid den svenska regionfrågan drivits fram av starka regionkommunala intressen (inte minst i storstadsområdena och inom landstingsvärlden). Dessa har haft ambitionen att låta en större grupp frågor, huvudsakligen rörande regional utveckling, bli angelägenheter för en regionalt och underifrån förankrad politik. Den pågående försöksverk- samheten innehåller följaktligen en sorts dragkamp mellan ett statligt intresse och ett regionkommunalt intresse. Till detta finns, om vi söker oss vidare neråt i det politiska systemet, en betydelsefull relationsaspekt mellan kommuner och självstyrelseorgan.
Utvärderingen av försöksverksamheten innefattar därför ett analysom- råde som prövar hur maktrelationerna längs axeln internationell politik, centralstat, län och kommun påverkas av försöksverksamheten. Frågan lyder: Hur påverkas makt- och resursberoenden mellan olika politiska nivåer till följd av försöksverksamheten? Det gäller särskilt relationerna mellan regionorgan och kommunerna i länet samt mellan regionorgan och central statsmakt. Till detta ska relationen mellan region och den interna- tionella nivån belysas. Jag tänker, för åskådlighetens skull, börja med den internationella nivåns relationer visavi de politikprocesser som utspelar sig i försökslänen. Därefter följer i tur och ordning relationerna till centralsta-
29 prop 1996/97:36, Den regionala samhällsorganisationen
ten och kommunerna. I en del fall kommer jämförelser att göras med referenslänen.
3 .3. l Försöksverksamhetens intemationalisering
Låt mig inledningsvis få säga ett par ord om själva intemationaliseringsbe- greppet. I den samhällsvetenskapliga litteraturen kan vi finna uttryck som att intemationalisering är ett *honnörsordl *one of the hallmarks of human history” och rent av som ett *mytiskt, begrepp.30 På ett övergripande plan har intemationalisering definierats som en samlingsbeteckning på proces- ser som manifesterar sig i en framväxt av olika slags nätverk av kom— munikation, transaktion och organisation över statsgränserna.31 Kjell Goldmann skiljer på tre typer av intemationalisering:32
1. Beslutsintemationalisering— rör nya former av internationellt besluts- fattande, t.ex. inom ramen för EU—systemet.
2. Samhällsintemationalisering — rör kommunikationer, resor, impulser etc. som sker mellan människor/organisationer och över statsgränserna
3. Probleminternationalisering — som avser de problem, t.ex. miljö- problem, valutaoro etc, som har spridning över statsgränserna.
Jag menar, i likhet med exempelvis den danske förvaltningsforskaren Lars—Thore Jensen, att dessa definitioner är alltför allmänna och till föga gagn vid empiriska studier av exempelvis ett läns intemationalisering.33 Det krävs ytterligare precisering av begreppet för att göra det användbart för analyser av konkreta politiska aktiviteter. Lars—Thore Jensen har i detta sammanhang vidareutvecklat definitionsfrågan och preciserat internatio- nalisering som:
”beslutninger, der enten träffes med den hensigt at formge antallet eller intensiteten af transaktioner på tvaers af landegraenseme, eller beslutninger, der traef—
30 se Jensen 1995. 31 se Hansson-Stenelo 1990. ” Goldmann 1993 ” Jensen 1995, s. 15ff.
fes som konsekvens af egede eller mere intense trans- aktioner på tvaers af landegraenserne.”34
Denna definition ser intemationalisering som dels antalet av politiska beslut, kontakter relationer, aktiviteter etc. som sker över nationsgränsen och dels som intensiteten, dvs. vilken betydelse dessa beslut eller kontak- ter har. Definitionen skiljer dessutom på om de politiska besluten antingen innebär att en region utvecklar egna strategier eller insatser för att påverka internationella förhållanden eller om besluten fattas som en följd av politiska beslut i omvärlden. Jag kommer att förenkla definitionen i denna utvärdering i så motto att endast intemationaliseringens frekvens och intensitet ska beaktas. Det innebär att jag kommer att pröva mitt material, främst utsagor från intervjupersoner och i enkätmaterial, genom att studera om det i försökslänen skett en ökning av antalet politiska beslut med internationell anknytning respektive om dessa beslut tenderar att bli allt viktigare.
Intervjumaterialet pekar entydigt på att det internationella kontaktska— pandet är en av de viktigaste delarna i den regionala utvecklingsstrategin i försökslänen. Intervjupersonema redovisar i samtliga försökslän ett stort antal projekt och aktiviteter med internationell anknytning. Det gäller bl.a. gränsregionala samarbetsprojekt över Östersjön och Öresund, det gäller påverkansstrategier visavi EU, det gäller arbetet med EU:s stödformer och det gäller olika typer av marknadsföringsaktiviteter av länet utomlands. Försökslänen utvecklar detta arbete dels inom ramen för den egna region- organisationen och dels med hjälp av länsöverskridande samarbetsorgan som Sydsam och West Sweden?]5 Min bedömning är att företrädarna för de nybildade regionorganen betraktar internationaliseringsarbetet som mycket betydelsefullt för den egna regionens framtida utveckling.
Intervjupersonema upplever dock, också tämligen entydigt, att inter- nationaliseringsarbetet rymmer ett stort antal svårigheter. Intervjuperso- nema redovisar en lång provkarta på hinder i detta arbete. Utöver mer praktiska svårigheter som handlar om brist på pengar, språkkunskaper och inte minst tidsåtgång finns ett par mer principiella hinder: För det första redovisar flera intervjupersoner svårigheter att få legitimitet i länet för ett ökande antal utlandsresor och internationella projekt. Utlandsresor har fått ett dåligt rykte och det finns en stor misstänksamhet i medierna runt detta. Det finns också i intervjumaterialet de som menar att de politiska partierna
" Jensen 1995, s. 45.
” Sydsam är ett samarbetsorgan för kommuner, landsting, kommunförbund och regionförbund i en region bestående av sex län och 75 kommuner. West Sweden är Västsveriges EU och representationskontor för 68 kommuner och landsting i Värmlands, Hallands och Västra Götalands län.
inte alltid prioriterar dessa frågor. Partierna uppfattas av dessa intervjuper- soner som defensiva och bidrar därmed inte till att stärka legitimiteten för regionorganens internationella arbete. I mina intervjuer med partiföreträ- dare sägs också, i en självkritisk anda, att partierna hittills haft svårigheter att möta samhällets ökande intemationalisering.
En andra svårighet är att antalet internationella propåer till regionorga- nen ökar mycket snabbt. Det handlar om en ständigt växande mängd av inbjudningar till internationella konferenser, förfrågningar om medlem- skap i olika internationella organ, om internationella samarbetsprojekt osv. Det är svårt, menar en stor grupp av de intervjuade, att kunna prioritera på rätt sätt och veta vilka aktiviteter som gagnar den regionala utvecklingen bäst. De intervjuade understryker här behovet av att professionalisera det internationella arbetet genom att ytterligare stärka regionorganens sekreta- riatsfunktioner i internationella frågor.
Ett tredje huvudproblem berör en suveränitetspolitisk aspekt. Vem ska egentligen representera länet utomlands; landshövdingen eller region- styrelsens alternativt regionfullmäktiges ordförande? Det kan i en del fall uppstå en sorts kompetenstvist mellan ett nationalstatligt intresse och ett regionkommunalt intresse i samband med internationella samarbetsprojekt. Ett delproblem här är att de utländska aktörerna inte är riktigt säkra på vem som företräder regionen. Landshövdingen har ju delvis olika uppgifter i försökslänen jämfört hur detär i icke—försökslän och detta är svårt att hålla i sär för utländska aktörer. Hittills har, enligt intervjupersonema, inte dessa problem varit mer än marginella för hur de internationella frågorna i praktiken hanterats. I takt med att intemationaliseringen ökar och att regionorganen får fler uppgifter kan dock denna konflikt bli mer framträ- dande.
Vi kan alltså konstatera att intervjumaterialet pekar på en ökande be- tydelse för internationaliseringsaspektema i försökslänens regionpolitiska arbete. Internationaliseringsfrågoma finns också representerade i mitt enkätmaterial. Tabellen nedan visar hur regionpolitikemas och kommun- chefemas kontakter med företrädare internationella organ och från andra länder gestaltar sig.
Tabell 3.6 Kontaktfrekvenser mellan politiker och företrädare för in- ternationella organ eller för andra länder. lndexvärden. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott
som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med företrädare for internationella organ eller fån andra länder och med fem svarsaltemativf'l stort
” ”
sett varje dag , Varje vecka”, "Varje månad", ”En eller ett par gånger om året” samt "Sällan/aldrig”. Indexvardena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet”4” motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med företrädare för internationella organ eller från andra länder.
Trots de uttalade ambitionerna om vikten av internationellt arbete synes regionpolitikemas kontakter utomlands vara ytterst sporadiska. Visserligen är politikerna i de nybildade regionorganen genomsnittligt något mer aktiva än andra politiker, men totalt sett är kontaktfrekvensema förvånans- värt låga. Gotlandspolitikema når högst i kontakter med internationella företrädare och under mina intervjuer på Gotland betonades särskilt samarbetet över Östersjön som en viktig del i den gotländska regionpoliti- ken. Intressant är att Hallands län, som inte precis profilerat sig vad gäller internationellt kontaktarbete når relativt höga värden i tabellen. Det kan förklaras av att Hallands kommuner (och även landstinget) medverkat i relativt många vänortskontakter utomlands. Om vi tittar på kommunche- femas kontaktnät utomlands finner vi även i denna grupp sporadiska kontakter.36
Jag vill tolka ovanstående resultat som att det internationella arbetet visserligen står högt på den politiska dagordningen i försökslänen, men att det i praktisk politik ännu är en verksamhet i sin linda. Resultaten synes
”' i en undersökning bland Sveriges landshövdingar nåddes ett motsvarande indextal på 14 för deras internationella kontaktfrekvenser (se Ehn 1998), jämfört med i genomsnitt 6,2 för kommunchefsgruppen.
dock överensstämma med iakttagelsen att partierna och politikerna har svårigheter att utveckla sitt engagemang internationella miljöer. Jag har för avsikt att mäta politikernas internationella kontaktfrekvenser även i näst- kommande etapp av utvärderingen. Det ska bli intressant att se om de högt ställda ambitionerna inom detta område också resulterar i att fler parti- politiker (och även kommunchefer) ökar sina kontaktytor utomlands.
3.3.2 Relationerna med den centrala statsmakten
Om vi tar oss ner en nivå i det politiska systemet hamnar vi hos den centrala statsmakten. Ur flera olika synvinklar är de nybildade region- organens relationer till den centrala statsmakten avgörande för utfallet av försöksverksamheten. Vi kunde i kapitel två visa att försöksverksamhetens framväxtprocesser innehöll ett tydligt moment av politisk mobilisering från försökslänens sida för att få komma med i försöken. I stor utsträck- ning var denna mobilisering riktad mot de centrala statsmakterna i syftet att visa på lämplighet att få delta i försöken. Hur har då dessa relationer utvecklats efter det att försöken inleddes? Inledningsvis vill jag belysa denna relation med hjälp av en fråga i enkätmaterialet. I nedanstående tabell visas hur svarspersonema upplever statens makt och inflytande i respektive län under de senaste fem åren. Tabellen på sid 70 bör läsas mot bakgrund av vad regeringen uttalade i propositionen om försöksverksamheten:
Den kommunala självstyrelsen och den decentralise- ring av beslut som skett under en längre tid har gjort de lokala och regionala nivåerna till betydelsefulla aktörer inom allt fler politikområden.
Tabell 3.7 Centralstatens makt och inflytande
Påstående: "Jag upplever att staten, dvs riksdag, regering och ämbetsverk, har fått alltmer makt och inflytande över politiska frågor i mitt hemlån under de senaste fem åren "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt” eller ”Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller ”Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
Tabellen ovan visar att region- och kommunpolitikema inte upplever att centralstaten överlåtit alltmer makt och inflytande över politiska frågor till den kommunala självstyrelsen. Man instämmer istället i påståendet att staten fått mer makt under de senaste fem åren.37 Jag menar dock att detta resultat inte är överraskande. Det råder idag, vilket även kommer fram i mitt intervjumaterial, ett utbrett missnöje med vad flera intervjupersoner kallar statens klåfingrighet inom en rad politiska sakområden. Ofta nämns statens politik vad gäller skatteutjämningsfrågoma, olika typer special- destinerade bidrag inom vård och omsorg, kretsloppsmiljard, bibliotekslag etc som ett uttryck för en sådan klåfingrighet. Tabellen bör alltså (med en del undantag) läsas som ett missnöjesuttryck. Jag tror att de flesta politiker är medvetna om att trenden i stort gått mot ökad kommunal självständig- het, men att det i enskilda sakfrågor gjorts nerslag från statsmaktens sida
37 en kritisk metodanmärkning är här att svarspersonema kanske tenderar att s.a.s. instämma i påståenden som är formulerade på detta sätt.
som skapat osäkerhet och missnöje. Störst missnöje i detta avseende finns i så fall i de två referenslänen, medan det i försökslänen finns en mer återhållsam inställning. Kanske uppfattar politikerna försöksverksamheten som ett uttryck för en mer tillåtande statsmakt. Gotlandspolitikema är avvikande i att man i genomsnitt inte anser att statens makt ökat över gotländsk politik under de senaste åren. Residensstadspolitikemas utsagor i enkäten är också intressanta och kan sannolikt tolkas som att man upp- fattar sin makt som växande i förhållande till den centrala statsmakten.
I mitt intervjumaterial framkommer en sorts dubbelhet bland de inter- vjuade när det gäller synen på den centrala statsmaktens betydelse. Å ena sidan finns en uttalad vilja att så att säga stå på egna ben och att hävda betydelsen av en ökad autonomi för regionnivån. Den centrala statsmakten uppfattas i detta perspektiv som en hindrande kraft och det finns flera personer i intervjumaterialet som är kritiska mot den centrala statsmaktens agerande under försökens första fas. En person uttrycker om regeringen följande:
Vi kan i alla fall säga att Regeringskansliets företrä- dare knappast varit några entusiastiska supportrar för försöksverksamheten. Ofta har det istället funnits en bromsande attityd från det hållet.
Å den andra sidan är företrädarna för de nybildade regionorganen måna om att ha goda kontakter med den centrala statsmakten i allmänhet och med Regeringskansliet i synnerhet. Man känner att det finns folk i Rege- ringskansliet som håller ögon på utvecklingen i försökslänen och det finns en vilja att visa på positiva resultat. Det anses också angeläget att, inför framtida reformbeslut, upprätthålla goda förhandlingsrelationer med rege— ringsföreträdare och riksdagsmän. Flera intervjupersoner pekar på att det på kort sikt och i enskilda sakfrågor uppstått olika typer av slitningar mellan region och centralstat. Ett genomgående problem i det kortsiktiga perspektivet är, enligt nära nog samtliga intervjupersoner, att Regerings- kansliet inte varit tillräckligt samordnat för att hantera olika sakfrågor ute i försökslänen. Intervjupersonema menar att företrädare för olika departe- ment har haft varierande kunskaper om försöksverksamhetens innehåll etc. En av de intervjuade uttrycker sig på följande sätt:
jag vill beskriva regeringens attityd med ordet 'frågande'. Ibland verkar företrädare för regeringen ha svaga kunskaper om försökens innebörd.
Men i det långa tidsperspektivet anser företrädarna för de nybildade regionorganen att kontakterna med Stockholm sannolikt kommer att ut-
vecklas på olika sätt. Graden av ömsesidighet mellan stat och region kommer, enligt en del intervjupersoner, att ökas framöver. Detta beror både på att statens beroende av regionerna (främst ur näringslivspolitisk synpunkt) ökar och att regionernas beroende av statsmaktens bidrag och stöd kommer att växa. En osäkerhetsfaktor är emellertid hur de centrala verken kommer att anpassa sin verksamhet till de nya förutsättningama i försökslänen. En del intervjupersoner pekar på att det inom ramen för arbetet med tillväxtavtalen kan komma att uppstå slitningar mellan de nybildade regionorganen och berörda statliga sektorsmyndigheter. Detta blir då en viktig problematik att belysa i det fortsatta utvärderingsarbetet.
3.3.3 Kommunernas nya roll i försökslänen
När regionfrågan återfördes på den politiska dagordningen i svensk politik i början av l990—talet existerade en betydande konflikt mellan företrädare för perspektivet regionalt folkstyre och perspektivet om kommuner i samverkan. Representanter för kommunerna, främst kanske inom Kom- munförbundet, varnade för risken att ett direktvalt och breddat regionfull- mäktige skulle kunna komma att fungera som en sorts överkommun i förhållande till den kommunala nivån. Det sades att kommuner och lands- ting hittills varit sidoordnade ur kompetenssynpunkt och att en stärkt regional självstyrelse skulle innebära ett brott mot denna princip i den svenska folkstyrelsemodellen.
Under senare år, låt säga sedan 1997, har denna debatt tonats ner. Konflikten mellan företrädare för regionalt folkstyre och kommuner i samverkan har tappat sin intensitet och istället pekar de intervjuade på ett nytt sorts samarbetsklimat mellan företrädare för kommuner och lands- tingsintresset (se tidigare avsnitt). En del pekar på att Kommun- och Landstingsförbunden inlett samtal om att gå samman eller att på olika vägar öka samarbetsytoma. Det finns dock fortfarande ett fåtal röster i mitt intervjumaterial som pekar på risker i sammanhanget. De nybildade regionorganen kan komma att ta åt sig fler och fler sakuppgifter som på sikt leder till att kommunerna får en mer underordnad roll jämfört med tidigare.
Relationerna mellan kommuner och regionorgan utgör därför ett vik- tigt ämne för utvärderingen. Låt oss inledningsvis studera några data ur enkätmaterialet. Jag har i enkäten till politiker och kommunchefer ställt en fråga om risken för att de nybildade regionorganen kommer att fungera som en överkommun visavi kommunerna i länet:
Tabell 3.8 Överkommunrisk
Påstående: "Jag ser en risk i att /aktuell region/ kommer att bli en sorts överkommun som får för mycket makt gentemot kommunerna i länet "
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instärnmer helt" eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och —100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
Tabellen ger oss flera intressanta bilder. För det första är politikerna och kommuncheferna i Kalmar län, om vi gör en länsvis jämförelse, de som i någon mån tonar ner risken för att regionorganet blir till en överkommun. Kalmar län tillämpar ett regionförbund där kommunerna själva är huvud- män med ett direktinflytande över vilka uppgifter förbundet ska arbeta
med. På den andra kanten finns Västra Götalands län där en relativt stor grupp politiker upplever att det finns en överkommunrisk med den nya ordningen. Det framgår också tydligt att det främst är politikerna i Skara— borgsområdet som lyfter fram denna risk. Detta ska relateras till politi— kerna i residensstadskommunema, som ju i sig är resursstarka, och som inte alls upplever någon överkommunrisk. Det är tydligt att Västra Göta- land har en mer problematisk relation mellan kommuner och regionorgan jämfört med de andra försökslänen (observera dock också att kommunche- ferna i Skåne mycket starkt betonar överkommunrisken). Det finns i vissa delar av Västra Götaland en grupp av kommunföreträdare som är kritiska mot försöksarbetet på olika sätt. Vi kan alltså tolka enkätmaterialet på så vis att det i vissa kommunsegment fortfarande existerar en farhåga för att de nybildade regionorganen kan komma att bli till en överkommun.
Bland de politiska partierna skiljer sig moderaterna på ett påtagligt sätt från övriga partier genom att mycket starkt betona överkommunrisken. Detta ligger ju i moderaternas allmänna åsikter i regionfrågan där man förordar enbart två nivåer i det politiska systemet (alltså ingen självständig regionnivå). Det är också intressant och kanske något oväntat att social- demokratiska politiker i mycket hög grad vill tona ner överkommunrisken.
Det finns om vi istället konsulterar intervjumaterialet utsagor som vi- sar att de allra flesta politiska aktörer är medvetna om relationsproblemen visavi kommunerna. Ett gemensamt drag i intervjuerna med företrädare för de nybildade regionorganen är deras starkt uttalade vilja att upprätthålla en kontinuerlig dialog med länets kommuner. En rad aktiviteter har igångsatts med idéseminarier, kommunbesök, beredningsgrupper m.m. i syftet att åstadkomma god förankring och kontakt med kommunerna. I det konkreta arbetet med att ta fram regionala utvecklingsprogram och RTI—planer har ett brett kontakt— och förankringsarbete bedrivits från regionorganens sida. Medvetenheten om att relationen med kommunerna är en strategisk faktor för ett framgångsrikt försök är stor. En av företrädarna för de nybildade regionorganen säger exempelvis:
Våra kontakter och utbyte med kommunerna är en av de allra viktigaste verksamhetsmässiga bitarna. Utan legitimitet bland kommunfolket finns inga möjlighe- ter att bedriva ett effektivt utvecklingsarbete i vår re—
grön..
I intervjusamtalen med företrädare för kommunerna är det en försiktigt positiv och avvaktande hållning som präglar utsagorna. Osäkerheten om hur kontakterna med regionorganen ska utvecklas är nog relativt stor. I enkätmaterialet har kommunpolitikema givit följande bedömningar för försökens första tid:
Tabell 3.9 Kommunernas synpunkter
Påstående: "Jag upplever att de synpunkter vår kommun hittills fört fram till Regionstyrelsen också beaktats på ett tillfredsställande sätt ”
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instämmer helt" eller ”Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller ”Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och —100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej” svar.
Överlag synes alltså företrädarna för de nybildade regionorganen ha lyckats hyggligt vad gäller att skapa en känsla av delaktighet bland kom- munpolitikema och kommuncheferna. Vi kan notera att mest positiva i detta avseende är politikerna och kommuncheferna i Kalmar län och mest negativa är kommunpolitiker/kommun—chefer i Västra Götaland. Åter- igen finns en mycket kritisk inställning bland kommunalpolitiker i Skara-
borgsområdet. Det är också tydligt att residensstadspolitikema är be- tydligt mer positivt inställda till regionorganen i detta avseende än på andra håll. Värt att notera är också att kommunalråden i högre grad än suppleantema i kommunstyrelsen menar att regionstyrelsen tagit hänsyn till kommunens synpunkter. Detta kan tyda på att regionorganens förankrings- och kontaktskapande med kommunerna skett i huvudsak på kommunalrådsnivå. Jag har i enkätmaterialet preciserat frågorna i denna del genom att fokusera intresset mot hur kommunpolitikema upplever att kommunens synpunkter beaktats vad gäller arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.
I stora drag överensstämmer svarandet på denna fråga med före- gående. Överlag blir omdömena något mer positiva för regionorganen. Möjligen kan sägas att det insmyger sig en ökande osäkerhet i denna fråga. Andelen ”vet ej svar” ökar en del och för gruppen suppleanter i kommunstyrelsen uppger 40% att de inte vet om regionstyrelsen tagit hänsyn till kommunens synpunkter på programarbetet.
I den känsliga frågan om kommunernas relationer till de nybildade re- gionerna kan, för att sammanfatta, konstateras att de nybildade regionor- ganen uttrycker en stark vilja att upprätthålla kontinuerliga och omfattande kontakter med kommunerna. I stora drag synes denna strategi hittills fungerat väl när vi studerar utsagor från kommunpolitiker och kommun— chefer. Genomsnittligt sett upplever kommunfolket sig som delaktiga och att deras synpunkter beaktas av regionorganen. Mest positiva är kommun- politiker/kommunchefer i Kalmar län där regionförsöken byggs upp med hjälp av en organisation där kommunerna själva är med som ansvariga huvudmän. Även i Skåne är kommunföreträdamas uppfattningar övervä— gande positiva angående regionorganens förankringsarbete visavi kommu- nerna.
Tabell 3.10 Kommunernas synpunkter på regionalt utveck— lingsprogram
Påstående: "Jag upplever att Regionstyrelsen tagit hänsyn till vår kommuns syn- punkter i samband med framtagandet av en regional utvecklingsplan/program i ....aktuellt län. ”
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt" eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller ”Helt motsatt åsikt”. Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
Möjligtvis kan vi säga att relationerna mellan regionorgan och kommuner är mer problematiska i Västra Götalands län. Det finns kommunföreträdare som uttrycker kritik mot att deras synpunkter inte beaktats och som inte känner sig delaktiga i regionstyrelsens olika aktiviteter. Det gäller särskilt kommunföreträdare i det gamla Skaraborgs län. De något mer proble- matiska relationerna mellan kommuner och regionstyrelse i Västra
Götaland hänger ihop med det enkla faktum att det finns relativt många kommuner i länet och det i realiteten är svårt att tillgodose alla kommun- intressen. Det har också påpekats i mina intervjuer att engagemanget för regionbildningsprocessen i Västra Götaland inte varit särskilt stort hos en del kommuner (främst kanske i Skaraborgsdelen). Den stora skillnaden mellan Skåne och Västra Götaland i detta avseende är att den regionala identiteten är starkare i skånelandskapet. Detta kan bidra till att skapa en starkare kommunal uppslutning bakom regionbildningen i Skåne jämfört med i Västra Götaland. .
Ett viktigt inslag att skapa kommunalt engagemang och förankring i Västra Götalandsregionens regionala utvecklingsarbetet är bildandet av särskilda beredningsorgan med koppling till de politiska nämnderna för regionutveckling, miljö och kultur. Nämnderna, som består av 15 leda- möter, har fått tillgång till en beredningsgrupp bestående av 12 ledamöter med företrädare för kommunerna i regionen. Beredningsmötena (där alltså ledamöterna sammanträffar med företrädare för kommunerna) har ingen beslutsrätt, men fungerar som en avstämnings- och samtalsplats för de frågor som den politiskt tillsatta nämnden senare ska fatta beslut om. Detta är delvis en innovation som Västra Götalandsregionen lanserar i för- söksverksamheten och enligt de intervjuade hoppas man på detta sätt få en starkare kommunal förankring av regionens arbete. Problemet är, som några av de intervjuade påpekar, att kommunernas företrädare saknar en förankring bakåt ute i kommunlandskapet. Fortfarande är exempelvis kommunförbundsstrukturen orubbad, dvs. de gamla Kommunförbunden i Skaraborg-, Älvsborg— och Göteborg- Bohuslän finns fortfarande kvar och det är svårt för kommunpolitikema i regionens beredningsgrupper att finna en samlande part att förankra sina ställningstaganden i.
Till detta bör också sägas, och det gäller samtliga försökslän utom Gotland, att kommunernas kontakter med regionorganen i hög grad tycks ske genom de ledande politikerna i respektive kommun. Enkätmaterialet visar att suppleantema i kommunstyrelsema inte är lika positiva i sina utsagor om regionorganen som kommunalråden. Suppleantema uppvisar till detta, i högre grad än kommunalråden, en osäkerhet kring hur man ser på regionorganens arbete så långt. Om jag spetsar till slutsatsen en aning synes relationerna mellan kommuner och regionorgan upprätthållas av elit— politiker i kommunlandskapet. Jag vågar också dra slutsatsen att regionorganens verksamhet är förhållandevis okänd och oklar även för de flesta kommunpolitikema. Det är talande att så pass aktiva politiker som kommunstyrelsesuppleanter tycks ha en mycket oklar uppfattning om regionorganens verksamhet. Man kan då fråga sig vilka kunskaper övriga politiker i kommunlandskapet har om försöksverksamheten. För att inte tala om de enskilda medborgarnas kunskaper.
Den fortsatta utvärderingen har i denna del en viktig uppgift. I takt med att regionorganen konsolideras och får fler uppgifter påverkas relatio- nerna till kommunerna. Mitt material visar så långt att relativt få av de involverade aktörerna i försökslänen tror att regionorganen riskerar att fungera som överkommun i förhållande till kommunerna. Jag menar dock att detta förhållande mycket snabbt kan förändras. Kommunlandskapet i respektive försökslän kan komma att förändras genom att olika kom- mungrupper försöker samarbeta för att påverka regionstyrelsen i olika avseenden. Det är i vart fall inte otänkbart att vi kan komma att se ökad politisk mobilisering bland kommunerna (exempelvis i skaraborgsområ- det) i syfte att hävda sig ännu starkare på den regionala arenan.38 I mycket är detta beroende av hur kommunerna uppfattar att regionorganen lyckas i sitt regionala utvecklingsarbete.
3.3.4 Försökens första tid — en summering av decentraliseringsaspektema
Jag har i detta delavsnitt beskrivit försökens vertikala makt- och styr- ningsrelationer. De nybildade regionorganen har i olika sammanhang tydliggjort att man givit hög prioritet åt att dels utveckla det internationella kontaktarbetet, dels etablera en bred och omfattande dialog med länets kommuner. Till detta önskar regionorganen få en ökande grad av regionalt självbestämmande utan att därmed ifrågasätta den svenska folkstyrelse— modellens utformning som enhetsstat. Under försökens första tid har regionorganen i huvudsak lyckats med föresatsen att etablera konstruktiva och dialogorienterade relationer med kommunerna. Sammantaget är kommunpolitikema också försiktigt positivt inställda till regionorganens verksamheter. Särskilt positiva i denna del är kommunpolitikema i Kalmar län. Det finns dock undantag från den positiva grundbild och det är kanske främst i Västra Götalands län som relationerna mellan kommuner och regionorgan synes problematiska och konfliktladdade. Försökens fort- sättning blir intressanta i denna del. De nybildade regionorganen har kritiska ögon på sig från kommunhåll och det fortsatta stödet är beroende
” Fernandez (1999) beskriver på ett intressant sätt hur kommunerna i nordvästskåne inlett en ny typ av samarbete inom ramen för NOSAM — Nordvästra Skånes Samarbetskommitté. Fernandez konstaterar i slutsatsdelen att NOSAM uppkom ”som ett svar på omvälvningarna i Skåne och Öresundsregionen. Det nya regionala beslutsorganet, regionfullmäktige, väcker frågor om det kommunala självstyret och kommunernas möjligheter att utöva inflytande” (sid 44).
av hur kommunerna upplever resultaten av det regionala utvecklingsarbe- tet.
Regionorganens relationer med den centrala statsmakten har dock, ur olika synvinklar, varit konfliktladdade. Företrädare för regionorganen har upplevt Regeringskansliet som splittrat och i vissa delar även hindrande för försöksarbetet. Tongångama i denna del blir dock mer optimistiska om ett mer långsiktigt tidsperspektiv anläggs. Intervjupersonema uppfattar i allmänhet att konflikterna kommer att minskas och avlösas av ett ökande och ömsesidigt beroende mellan centralstat och region. Arbetet med och genomförandet av de s.k. tillväxtavtalen kan dock, enligt en del personer i intervjumaterialet, leda till nya slitningar mellan regionorgan och central- stat.
Den tredje relationsaspekten gällde regionorganens intemationalise- ring. Regionorganens ambitioner är här högt ställda vad gäller deltagande i olika gränsregionala aktiviteter, deltagande i EU—politiken samt i mark- nadsföringsaktiviteter utomlands. Det är dock tydligt att dessa ambitioner ännu inte fått ett starkare praktiskt politiskt genomslag. Det faktiska kon— taktskapandet på den internationella arenan synes vara koncentrerad till en relativt liten grupp tjänstemän och ledande politiker i försökslänen. Regionpolitikemas kontakter utomlands är totalt sett mycket sporadiska, vilket ger intryck av att internationaliseringsaspektema ännu i mycket befinner sig i sin linda.
3.4 Samordning — regional kraftsamling och effektivitet
Vid sidan av huvudmålet att stärka demokratin är målet med försöksverk- samheten även att skapa en mer effektiv regional utvecklingspolitik. Tanken är att renodla den politiska organisationen på regional nivå för att på olika sätt uppnå samordningsvinster. Regionpolitiken har bedrivits i en alltför uppsplittrad och oöverskådlig organisationsmiljö. Förekomsten av en s.k. administrativ röra har varit ett huvudargument bakom försöken att reformera den regionala samhällsnivån under lång tid. Vi kan i propositio- nen om försöksverksamheten läsa följande:
Regeringen vill genom försöksverksamheten tillmö- tesgå det intresse som finns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demokrah'sk förankring. En bred förankring av det regionala utvecklingsarbetet kan bidra till en bättre samordning och därmed till ett
effektivare utnyttjande av de resurser som finns inom regionen.39
Huvuduppgiften är alltså att undersöka hur dessa frågor utvecklats under försökens första tid. Jag ska dock inledningsvis och kortfattat presentera det samordningsperspektiv jag utnyttjar i utvärderingsarbetet. Samord- ningsbegreppet är, i likhet med demokrati- och decentraliseringsbegrep— pen, omtvistat i forskningslitteraturen. En minimidefinition av samordning kan beskrivas negativt, nämligen som politiska aktiviteter som syftar till att förhindra att beslut i olika sfärer motverkar varandra. Detta indikerar också en maktaspekt i samordningsbegreppet. Samordning kan innebära ingrepp i andra aktörers handlingsfrihet, dvs att förhindra en aktör att genomföra specifika politiska beslut.40
Behovet av samordning förknippas ofta med olika typer av kriser i det politiska systemet. Det kan vara händelser eller förändringar i regionens omgivning, t.ex. radioaktivt nedfall eller en fortlöpande intemationalise— ringsprocess. Detta kan leda till krav på samordning mellan aktörerna för att inte problemen ska förvärras eller alternativt att förändringarna kan hanteras på ett mer effektivt sätt. Andra typer av samordningsbehov kan uppstå i att det politiska systemet fungerar dåligt internt, t.ex. genom att kommunikationen mellan aktörerna är bristfällig, att aktörerna saknar en gemensam problemsyn eller gemensamma mål, att systemet splittras av starka organiserade intressen eller av starka professioner osv. I svensk länsförvaltning har sektorsintressen, t.ex. arbetsmarknad, trafik- och miljö- vårdsområdena arbetat i olika sfärer, ofta med olikartad problemsyn och med skilda mål."
I utvärderingen av försöksverksamheten är det tre variabler som in- tresset huvudsakligen kommer att riktas mot:42 Den första frågan handlar om betydelsen av historiska traditioner för samordning. I varje län finns ett specifikt samordningsklimat, dvs. det finns en tradition av både sam- ordningskonflikter och strategier för problemlösning. Om vi betraktar de traditionella svenska länen finns t.ex. traditioner av konflikter mellan kommuner, mellan kommuner och länsstyrelse och konflikter mellan sektorsintressen, t.ex. mellan arbetsmarknadspolitik och miljöpolitik.
Den andra frågan berör samordningens procedurer eller organise- ringstekniker. Dessa procedurer rör ett brett spektrum av aktiviteter, allt- ifrån införande av enstaka auktoriserade regler till skapande av helt nya förhandlings- eller kommunikationssystem. Den organisationsteoretiska
” Prop 1996/97:36, s. 37. 40 Beckman 1987zl5ff. ”” Beckman 1987. " jfr Beckman-Johansson 1985, Beckman 1987.
litteraturen uppvisar här en nära nog oöverskådlig mängd instrument eller tekniker för samordning. Det kan gälla frågor såsom förekomst av ' regler eller regelsystem respektive finansiella styrmedel . linking—pin—organisationer, dvs aktörer som fungerar som infor- mations- och kommunikationsknutpunkter i ett län. . samarbetsprocesser i övrigt, t.ex. specifikt etablerade samord- ningsorganisationer, skilda typer av informationssystem och för- handlingsformer.
Det tredje området handlar om samordningens beroende av en gemensam problemsyn mellan aktörerna. Organisationsteorin pekar på att olika typer av värderingar kan utgöra barriärer mot samordning. Aktöremas tolkning av fakta i en fråga, bedömningar av målsättningar, konsekvenser etc på- verkas av aktörernas utbildningsbakgrund, professionella kompetens, tidigare erfarenheter osv. Aktörema utvecklar specifika filter genom vilken informationen silas och i organisationslitteraturen talas det ofta om mentala eller kognitiva barriärer.43 Utgångspunkten i de analyser som gjorts är att en region genomkorsas av en mängd olika uppsättningar av mentala kartor eller problemuppfattningar. Privata företag, intresseorgani- sationer, olika politiska sektorsområden och kommuner arbetar i sfärer med delvis olika problembilder, olika värderingar, olika rutiner och olika synsätt vad gäller problemlösning. De kognitiva kartorna är alltså ofta högst olikartade inom exempelvis kultursektorn, sjukvården, eller arbets- marknadsområdet. När sedan dessa sfärer möts i gränsöverskridande akti- viteter kan olika typer av konflikter eller barriärer uppstå som förhindrar ett bra samordningsresultat.
Jag tänker alltså utnyttja dessa tre delar, historiska traditioner, proce- dur- och organiseringstekniker samt problemsyn, i bedömningen av sam— ordningsfrågoma i försökslänen. Hur har dessa förutsättningar för region- politisk samordning påverkats av försöksverksamheten? Frågeställningen lyder: Hur har grundförutsättningarna (historiska traditioner, procedur- frågor,organiseringstekniker, problemuppfattningar) för regional samord- ning förändrats till följd av försöksverksamheten? En specifik fåga gäller här hur relationerna mellan regionorgan och länsstyrelse utvecklats i respektive försökslän.
Låt mig inledningsvis få säga något om de historiska traditionerna för samordning som existerar i respektive län. Jag har under mina intervjure- sor haft med mig en övergripande fråga om betydelsen av historiska traditioner vad gäller samordningssträvandena: Hur vill ni beskriva de historiska traditionerna i ditt län vad gäller regional samordning? Den
43 se Johansson 1995, s. 76ff.
följande länsvisa genomgången bygger på hur intervjupersonema besvarat denna fråga. Det värt att än en gång påpeka att försöksverksamheten försiggår i två helt nya länsbildningar, Skåne och Västra Götaland samt i två län med längre traditioner av politisk—administrativ samverkan, dvs. Gotlands respektive Kalmar län.
Gotlands län skiljer sig i dessa avseenden från de andra länen i det att det på Gotland endast finns en kommun som också är sjukvårdshuvudman. Gotland saknar därmed en konfliktdimension mellan olika kommuner samt mellan landsting och övriga regionala aktörer. Öns litenhet, både befolk- nings- och ytmässigt, skapar en påtaglig närhet mellan de involverade aktörerna. Gotländsk politik och samhällsförvaltning bygger också på att involverade personer känner varandra väl och det förekommer person— överlappningar mellan olika offentliga organ. Den regionala samordningen på Gotland vilar alltså på traditioner av närhet och gemenskap mellan de ledande regionaktörema. I olika programdokument karakteriseras denna samordningsidé med uttrycket ”smidiga Gotland” och betecknar ett för- hållningssätt som innebär ”att politiska beslut ska fattas snabbt och obyråkratiskt av myndigheter i ett väl fungerande samarbete”".
I Kalmar län finns en historisk tradition av konflikt mellan länets södra respektive norra delar. Det har stundtals funnits relativt starka spänningar mellan kommunerna i respektive del och Kalmar kommuns ställning som regioncentrum har tidigare delvis varit en omstridd fråga i länet. I mycket betingas dessa spänningar av att Kalmar län tidigare varit delat i två landstingsområden med Oskarshamn och Kalmar som huvud- orter. Man kan också rent geografiskt peka på att kommunerna i den norra länsdelen har en relativt lång väg för att nå residensstaden nere i Kalmar och har inom olika områden mer kontakter med Linköping som region- centrum. Till detta finns det två små ölandskommuner med en specifik problembild i regionpolitiska avseenden. Vi kan alltså om Kalmar län säga att samordningsfrågoma historiskt sett befunnit sig i olika spänningsfält och att det ibland lett till olika inom-regionala konflikter.
I de två nybildade länen, Skåne och Västra Götaland, utgör samman- fogningen av de olika länen en särskild samordningsproblematik. I mycket är det en sammanfogning av olika politiskt—administrativa kulturer. Jag har i mitt intervjumaterial fått relativt många utsagor om att det funnits helt olika organisations— och samarbetskulturer i de landsting och länsstyrelser som nu fogats samman. Till detta ska läggas att både Malmö och Göte-
" Citat ur Strategi 96, Gotlands län, Inriktning av utvecklingsarbetet mot nästa årtusende. Länsstyrelsen i Gotlands län, se även dokumentet Vision Gotland 2010. Översiktsplan, Gotlands kommun.
borgs stad arbetat med en alldeles specifik politisk organisation som nu fogats in i helt andra typer av landstings- och länsfunktioner.
I Skåne län har det inom dess gränser funnits en rad olika konfliktlin- jer. Det har exempelvis alltid funnits en sorts rivalitet mellan de två residensstädema Malmö och Kristianstad, vilket stundtals också kom att prägla försökens framväxtprocess i Skåne. Mer betydelsefull har kanske dock spänningarna mellan Malmöområdet och Helsingborg varit. Överhu- vudtaget har relationerna mellan Malmö och övriga länsdelar känneteck- nats av en sorts rivalitet som skapat svårigheter för samarbetet inom exempelvis länsstyrelse och bland kommungrupper. Skånelandskapet har traditionellt arbetat med en rörig samhällsorganisation med tre sjukvårds- huvudmän, två komunförbund, ett antal kommunalförbund (SSK, MSK, NSK, NÖSK), två länsstyrelser, flera kollektivtrafikorgan osv. Detta trots att det alltid också funnits en gemenskap kring den skånska landskaps- identiteten. Den skånska regionfrågan har i hög grad utvecklats i ett spänningsfält mellan en starkt uppsplittrad politisk organisation och en särpräglad skånsk identitet.
Västra Götaland har på samma sätt som Skåne präglats av att många politiska organisationsenheter fogats samman och med ett särskilt problem i förekomsten av ett mycket starkt regioncentrum i Göteborg. Samord- ningstraditionema i Västra Götalands området är dock än mer mångfaset- terade jämfört med Skåne och för att teckna denna bild krävs att vi väger in traditioner i det som varit Göteborgs stad, Göteborgs— och Bohuslän, Älvsborgs län (med åtminstone två huvuddelar) och så Skaraborgs län. Det är alltså en mängd olika identiteter och historiska traditioner som nu fogas samman. I jämförelse med Skåne saknas nog en grundläggande identitet runt begreppet Västergötland, men likväl finns traditioner av regionalt samarbete i området. Orsakerna till att Västra Götalands län bildas bottnar delvis i att det funnits förlagor av länsövergripande samarbete i regionen. Det gäller exempelvis samarbetet inom sjukvården, en del länsövergri- pande kommunalförbund samt genom West—Sweden.
Det råder alltså olikartade historiska förutsättningar för samordning i respektive län. Enligt intervjuutsagoma uppfattas försöksverksamheten, i vart fall hos företrädare för de nybildade regionorganen, som ett tillfälle till nytänkande. De intervjuade menar att en ny arena eller ny aktörs- konstellation bildats. Företrädare för kommuner, partier och myndigheter möts på ett nytt ställe och på ett nytt sätt. Försöken innebär enligt detta synsätt att man nu skapat nya procedurer och förändrade organisationsför— hållanden som innebär en sorts nystart ur samordningssynpunkt. Sam- mantaget ger intervjumaterialet en bild av att det är på samordningsområ- det som försöken kommer att visa på stora resultat. När jag vid frågestäl- landet om demokratiaspektema möttes av stora ambitioner, men med
många problematiseringar, möts jag när det gäller samordningsfrågoma av mycket stor tillförsikt. Argumenten här handlar i hög grad om förändringar i olika aktörers tänkande eller i de mentala kartor som aktörerna bär med sig. En av intervjupersonema får tala:
Många kommunpolitiker gick in i försöken med före— satsen att försvara positioner och vinna egna fördelar av regionsamarbetet. Redan tidigt har det dock kommit en islossning. Det gamla tänkandet har trängts bort till förmån för en uppriktig insikt om be- hovet av ett långsiktigt samarbete i regionen. Jag är själv överraskad av att dessa attitydförändringar skett så pass snabbt.
Jag kan även i enkätmaterialet finna mycket optimistiska tongångar i denna del. Jag vill våga påståendet att politikernas utsagor i tabellen är sensationella. Tilltron till att de nybildade regionorganen ska lyckas samla länets kom- muner i en gemensam regionpolitik är mycket stora.45 Starkast tilltro i detta avseende tillmäts regionorganet i Skåne och därefter kommer Kalmar. De historiskt betingade konflikterna mellan kommunintressen i dessa län anses alltså på ett effektivt sätt kunna förändras genom försöksverksam- heten. Optimismen i detta avseende är inte lika hög i Västra Götaland och återigen är det politiker i Skaraborgsområdet som är mest tveksamma. Vad som också är intressant är att politiker i glesbygds- och periferikommuner lämnar optimistiska prognoser i denna del. Politiker i glesbygdsområden är rent av de mest positiva. Bland partierna är (m) och (mp)—politikema de mes: tveksamma. Vi kan då återigen avläsa moderatpolitikemas avvikande åsikter om försöksverksamheten. En intressant avvikelse i tabellen är kommuncheferna i Skåne som här uttrycker en betydligt mer skeptisk inställning jämfört med politikerna i detta län.
Jag kan även i mitt intervjumaterial hitta ett stort antal utsagor som pe- kar på att samarbetet mellan kommunerna förbättrats till följd av försöks— verksamheten. I främst Kalmar län och Skåne, som tidigare haft en hel del mellankommunala konflikter, anses försöksreformen bland de intervjuade ha tidragit till ett breddat samarbete och ökad ömsesidighet mellan kom-
munerna.
” I ce följande tabellerna (3.12 och 3.13 är formuleringen av respektive påstående av sidan karaktär att svarspersonen kan tenderar att instämma i högre grad än att mantar avstånd från påståendet
Tabell 3.11 Politik för hela länet
Påstående: " Jag tror att /aktuell region/ kommer att ha goda förutsättningar att samla regionens kommuner i en gemensam regionpolitikför hela /aktuellt län /'
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar ”Instämmer helt” eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen "vet ej" svar.
I den följande tabellen visas en annan aspekt på samordningsfrågan. Regionorganens förmåga att samla de privata aktörerna för en effektiv näringslivspolitik räknar jag som en samordningsfråga. Vi kommer där- med in på en del frågor som handlar om hur regionorganen lyckats hantera
olika procedurer och organiseringstekniker i samordningssträvandena. Den regionala näringslivspolitiken har i försökslänen till stor del överförts från länsstyrelserna till de nybildade regionorganen. Dessa har under försökens första tid ägnat en hel del kraft åt att utforma instrument, organisationer och förhandlingsfora för regionens nya näringslivspolitik.
Återigen präglas utsagorna i tabellen nedan av stor tilltro till de nybil- dade regionorganens möjligheter. Genomgående är svaren, i de olika politikerkategoriema, lika positiva som gällde för frågan rörande region- organens förmåga att samla kommunerna i en gemensam regionpolitik. Än en gång finns en starkt avvikande uppfattning bland kommuncheferna i Skåne som är relativt sett skeptiska till regionorganets förmåga att bedriva en effektiv näringslivspolitik i Skåne. Försöksverksamheten innebär att en ny typ av organisering har utvecklats i förhållande till hur det sett ut tidigare och hur det fortfarande ser ut i de län som inte ingår i försöken. Tidigare har i hög grad länsstyrelserna varit en organisatorisk samlings- punkt (en s.k. linking—pin—enhet) för närings- och regionalpolitiken i ett län. Med den nya ordningen i försökslänen skapas en ny arena för detta arbete. Det gäller stödpolitik, strategiarbete, EU—stöd m.m. som nu ut- vecklas med hjälp av delvis nya procedurer och förhandlingsformer.
Tabell 3.12 Effektiv näringslivspolitik
Påstående: ”Jag tror att /aktue1lt regionorgan/ kommer att kunna bedriva en effektiv näringslivspolitik i/aktuell region/”
+_47(11) ' +so=10 - _ mc,-___
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt" eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller ”Helt motsatt åsikt". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
Enligt intervjuerna med företrädare för de nybildade regionorganen har ett relativt stort förberedelsearbete gjorts för att organisera näringslivs- och regionutvecklingspolitiken. Det innebär att man startat nya nämnder, beredningsgrupper, näringslivsråd osv. osv. Jag ska i nästa etapp av ut- värderingen mer konkret beskriva hur resultaten av denna organiserings- aktivitet uppfattas. Det är idag för tidigt att dra några säkra slutsatser. Jag kan bara notera att det under försökens första tid råder tillförsikt och entusiasm vilket också kan avläsas med stor tydlighet i enkätmaterialet. Vi kan emellertid tänka oss att politiker och kommunchefer är allmänt posi- tiva till möjligheterna för regional samordning oberoende av om det är länsstyrelsen eller nybildade självstyrelseorgan som har huvudansvaret. Den följande tabellen visar att så inte är fallet. Jag har i mitt enkätmaterial ställt en fråga där de svarande får ge en prognos över hur de tror att nyordningen kommer att fungera i förhållande till hur det var när länssty- relsen hade huvudansvaret.
Vi kan se en mycket stark tilltro till de nybildade regionorganens förmåga att hantera det regionala utvecklingsarbetet (då i relation till hur länsstyrelsen förvaltat detta arbete). Detta indikerar att det råder en sorts grundkritik mot länsstyrelsen bland politiker och kommunchefer i respek- tive län. Det framkommer även i intervjusamtalen att länsstyrelsen har förlorat i legitimitet vad gäller den regionala utvecklingspolitiken. En av intervjupersonema uttrycker detta på följande sätt:
Samordningsintresset måste födas underifrån, ute bland kommuner och hos näringslivet, och inte från ovan, med statens förlängda arm i länet som pådri— vare. Mycket av länsstyrelsens utvecklingspolitik har saknat förankring underifrån.
Tabell 3.13 Länsstyrelse och regionorgan
Påstående: ”Jag tror att /aktuell region/ kommer att vara bättre lämpad än Läns- styrelsen att ansvara för länets regionala utvecklingsarbete.”
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt” eller "Instämmer i stort sett" från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt". ]u högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och —100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
Jag har till detta fogat en enkätfråga som riktats mot länsstyrelsens mer allmänna roll i länspolitiken. I nedanstående tabell har även de två refe- renslänen lagts in
I stora drag besvarar både politiker och kommunchefer denna fråga på ett negativt sätt. Man tycker med andra ord att det inte är viktigt att länsstyrelsen i framtiden har en inflytelserik position i länspolitiken. Särskilt tydliga är politikerna i Kalmar län på denna punkt, följda av skånepolitikema. I Västra Götaland är denna uppfattning mer återhållsam
och det är tydligt att länsstyrelsen har en starkare legitimitet i Västra Götaland jämfört med Kalmar och Skåne. Återigen är det kommunerna i Skaraborgsområdet (och även huvuddelen av glesbygdskommunema i Västra Götaland) som har en alternativ uppfattning. Skaraborgspolitikema (men inte kommuncheferna i detta område) betonar mycket starkt behovet av en inflytelserik länsstyrelse i framtiden. Vi kunde iett tidigare kapitel notera att försökens framväxtprocesser i Västra Götaland inte innehöll samma konfliktnivå vad gäller relationen länsstyrelse och regionorgan som gällde i Skåne och Kalmar. Mitt intervjumaterial visar också att det råder en positiv och pragmatisk samtalston mellan länsstyrelseföreträdare och andra länsintressenter i Västra Götaland.
Politikerna på Gotland har i denna del en totalt avvikande uppfattning från övriga län. Den positiva inställningen betingas sannolikt av att politi- kerna slår vakt om länsstyrelsen i syftet att få behålla en egen statlig läns- förvaltning på ön. Vi kan också se att politikerna i Västerbottens län har en betydligt mer positiv inställning till länsstyrelsen än genomsnittet. Detta är inte överraskande. Länsstyrelsens ställning och legitimitet i skogslänen är starkare än vad som gäller i Sydsverige. I mycket beror detta främst på att länsstyrelserna i skogslänen utrustats med relativt sett stora resurser för olika regionala utvecklingsinsatser. Kommunerna i skogslänen är därmed i ett starkare beroendeförhållande till länsstyrelsen än vad som är fallet i t.ex. Skåne och Kalmar län.
Intressant är här också att politiker i glesbygdskommuner har en mer positiv syn på länsstyrelsen jämfört med politiker i andra kommuntyper. Även i detta fall kan man tänka sig att glesbygdskommunema befinner sig i ett starkare beroendeförhållande till länsstyrelsen (kan gälla stödinsatser m.m.) än vad de större kommunerna gör. Slutligen kan vi, i den partivisa fördelningen, notera att länsstyrelsen uppenbarligen har sina starkaste påskyndare bland moderatpolitiker och kristdemokrater. Än en gång har (m)—politikema en, i förhållande till övriga partier, starkt avvikande uppfattning.
Tabell 3.14 Länsstyrelsens position
Påstående: "Jag tycker det är viktigt att Länsstyrelsen även i jramtiden har en inflytelserik position i läns/regionpolitiken. ”
1 Balansmåttet har beräknats genom att subtrahera andelen som svarar "Instämmer helt" eller "Instämmer i stort sett” från de som svarar "I stort sett motsatt åsikt" eller "Helt motsatt åsikt:". Ju högre balansmått desto mer positiv till påståendet. Balansmåttet kan variera mellan +100 och -100. Siffror inom parentes är andelen ”vet ej" svar.
3.4.1 Försökens första tid — en summering av samordningsaspekterna
Trots att det i respektive försökslän finns historiska traditioner som bär på betydande inom—regionala konflikter visar utvärderingen så här långt på en mycket stor tillförsikt bland viktiga politiska aktörer inför de nybildade regionorganens samordnings- och kraftsamlingspotential. Relativt stort arbete, kanske i nivå med insatserna för att stärka demokrativärdena, har ägnats åt att bygga en ny organisation och en ny verksamhet för närings- livs- och regionutvecklingsfrågoma. Intervjupersonema (med en del undantag) säger att det redan under försökens första tid skett en attitydför- ändring bland olika politiska aktörer i länet. De mentala kartorna har i dessa avseenden påverkats av försöksverksamheten och det finns flera röster i intervjumaterialet som hävdar att intresset för regional kraft- samling och samarbete ökat kraftigt under senare år. Huvudförklaringen är att försöksverksamheten inneburit en sorts nystart. Nya fora, nya orga- nisationer och nya arbetssätt har introducerats och bidragit till att föra samman länsaktörema i nya konstellationer.
Jag vill, med samhällsforskarens kritiska glasögon, varna för överop- timism. Det finns mycket entusiasm i försökslänen när det gäller samord- ningsfrågoma och utsagorna i mitt intervju- och enkätmaterial synes visa på ett genombrott för en ny och mer effektiv regional utvecklingspolitik. Det bör väl dock vara en dygd att vänta ett slag innan vi drar några mer långtgående slutsatser. Med reservation för detta synes det ändock vara på samordningsområdet försöksverksamheten hittills satt de tydligaste spåren. Partier, kommuner, näringsliv, organisationer synes ha inlett en ny typ av regionalt samarbete i försökslänen som ska bli intressant att följa inför framtiden.
4. Kontaktmönster i försökslänen
4.1. Inledning
Det har varit relativt vanligt i samhällsforskningen att försöka karakte- risera regional utveckling med hjälp av nätverksteori.46 Ett nätverk kan definieras som en samling aktörer som har en viss grad av varaktigt utbyte eller kontakt med varandra. Man kan tala om nätverk inom t.ex. ett poli- tikområde, inom en bransch, inom en särskild profession och även inom ett geografiskt avgränsat område som ett län.47 Jag har i enkätmaterialet undersökt politikers och kommunchefers kontaktfrekvenser i försöks- och referenslänen. Dessa grupper har i enkäten fått uppge hur ofta de har kontakter med skilda aktörer eller aktörsgrupper. Vi kan ur dessa kontakt- mönster avläsa hur pass omfattande kontaktfrekvensema är och hur de utvecklats över tid.
4.2. Kontaktmönster i försöks- och referenslänen
Materialet kommer att redovisas i tre kategorier: (1) politiskt—admini- strativa kontakter, (2) kontakt med privata aktörer samt (3) demokrati- kontakter.
4.2.1. Politiskt—administrativa kontakter
Vår första kontaktfråga gäller politikers och kommunchefers kontakter med riksdagsmän. Den följande tabellen ger svar:
45 Johansson 1991. 47 se Johansson 1995.
Tabell 4.1 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och riksdagsman. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med någon riksdagsman från ditt län? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", "Varje vecka", "Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt "Sällan/aldrig". Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med riksdagsmän.
Generellt sett uppger politikerna i både försöks- och referenslänen att de har kontakt med en riksdagspolitiker 20—25 dagar på ett år. Skillnaderna mellan länen är liten och vi kan inte se att kontakterna i denna del är högre i försökslänen jämfört med referenslänen. Skillnaderna mellan olika politikergrupper är dock stora. Politikerna som innehar presidieposter i kommun eller landstingsstyrelsen och politiker i stora kommuner har betydligt mer frekventa riksdagsmannakontakter jämfört med andra politikergrupper. Skillnaderna ur könssynpunkt är små för denna typ av kontakter. I kommunchefsgruppen är kontakterna med riksdagsmännen betydligt lägre jämfört med politikergruppen. Den följande tabellen tar fasta på en annan typ av politiskt—administrativa kontakter:
Tabell 4.2 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och tjänstemän på centrala statliga myndigheter. lndexvär- den. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonerna har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med tjänstemän på centrala myndigheter? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", ”Varje vecka", "Varje månad", ”En eller ett par gånger om året" samt "Sällan/aldrig". Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att po- litikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med centrala myndigheter.
Politikemas och kommunchefemas kontakter med tjänstemän vid centrala myndigheter är ungefär hälften så omfattande som kontakterna med riks- dagsmän. Tabellen visar dock att Skånes politiker har något fler kontakter i detta avseende än vad som gäller i de övriga länen. Spännvidden mellan
Skåne och de övriga försökslänen (särskilt Västra Götalands län) är relativt stor och detär svårt att förklara detta.
I övrigt, om vi studerar andra politikertyper och kommuntyper, är skillnaderna mycket små. Det är alltså inte så att politikerna i de stora kommuner eller i residensstadskommunema har fler kontakter med cent- ralstaten än vad som gäller för de små och perifera kommunerna. Lägg märke till att kommuncheferna uppger sig ha dubbelt så många kontakter med centrala myndigheter jämfört med kollegorna i försökslänen. Särskilt många kontakter synes kommuncheferna i Västerbotten ha med tjänstemän på central nivå. Detta förhållande speglas även i den följande tabellen som belyser länsstyrelsekontakter. Kommunchefema i referenslänen uppger sig ha flerdubbelt så många kontakter med länsstyrelsen jämfört med vad kommuncheferna i försökslänen uppger.48
Tabellen på sid 97 bekräftar i mycket det som sades i föregående kapitel om länsstyrelsens ställning i respektive län. Vi kan för det första se att kontaktytorna med länsstyrelsen är förhållandevis sporadiska, i vart fall om vi betraktar kontakterna i Skåne, Västra Götaland och Kalmar län. Och detta gäller såväl politiker som kommunchefer. Värdena för kommuncheferna är överraskande låga och bara obetydligt fler än vad som gäller för politikerna. Det är uppenbart att kommunledningama (dvs. kommunchefer och presidiepolitiker) har ganska sporadiska kontakter med länsstyrelsen och för mig är detta resultat oväntat.49 Vi kan emellertid notera att kontakterna med länsstyrelsen är mer omfattande bland politikerna i Västerbotten tätt följt av Gotland. För Västerbottens del handlar det sannolikt om en s.k. skogslänsfaktor och länsstyrelsen är, i kraft av relativt stora regionalpolitiska resurser, mer attraktiv för kommunalpolitikema. På Gotland är det den omtalade närheten mellan politiska institutioner som sannolikt betingar denna relativt sett omfattande kontaktnivå.
” Värdena för Hallands del är mycket osäkra (rent av intetsägande) då endast 5 kommunchefer besvara enkäten. 49 I Peter Ehns studie av landshövdingarna (se Ehn 1998) noteras ett motsvarande indexvärde på hela 97 för landshövdingamas kontakter med företrädare för kommunerna.
Tabell 4.3 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och tjänstemän på länsstyrelsen. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med tjänstemän på länsstyrelsen? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag”, "Varje vecka", ”Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt ”Sällan/ aldrig". Indexvär- dena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4” motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med tjänstemän på länsstyrelsen.
Ett intressant förhållande i tabellen är också att politikerna i de små kommunerna har en betydligt mer omfattande kontaktverksamhet med länsstyrelserna än vad som gäller för de stora kommunerna. En intressant detalj är till detta att kvinnliga politiker och kommunchefer uppger sig ha betydligt färre kontakter med länsstyrelsetjänstemän än vad deras manliga kollegor har. Allmänt betraktat uppger kvinnorna i materialet färre kon— takter i de allra flesta kategorier och skillnaden är särskilt framträdande när det gäller just länsstyrelsekontaktema. Ett undantag från denna regel visas dock i följande tabell:
Tabell 4.4 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och företrädare (både politiker och tjänstemän) för landstinget. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott
som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med företrädare för landstinget? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", "Varje vecka", ”Varje månad", ”En eller ett par gånger om året" samt ”Sällan/ aldrig". Index- värdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnati genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med företrädare för landstinget.
Intressant med ovanstående tabell är att kontaktfrekvensema mellan politiker och landstingsföreträdare är betydligt mer omfattande i försöks- länen jämfört med referenslänenfo Detta kan vara ett uttryck för att det, i samband med framväxten av försöksarbetet, skett ett ökande utbyte mellan kommuner och mellan kommuner och landsting på det politiska planet i försökslänen. Detta borde i sådana fall leda till att kontaktverksamheten mellan kommunpolitiker från olika kommuner också är större i försökslä- nen jämfört med referenslänen. Den följande tabellen ger besked:
50 Jag är medveten om att landstingen, när enkäterna skickades, var på väg att av- vecklas i Skåne respektive Västra Götalands län.
Tabell 4.5 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och företrädare för andra kommuner. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är
lika med 200 '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med någon företrädare för andra kommuner? och med fem svarsalternativ: "[ stort sett varje dag", "Varje vecka”, "Varje månad", "En eller ett par gånger om året” samt "Sällan/ aldrig". Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet ”4” motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med företrädare för andra kommuner.
Vi kan inledningsvis notera att kommunchefemas interkommunala kon— takter är betydligt mer omfattande än politikernas. Ovanstående antagande om ett intensivare interkommunalt utbyte i försökslänen jämfört med referenslänen bekräftas. De mellankommunala kontakterna är mer omfat- tande i försökslänen jämfört med referenslänen. Det stora undantaget är Gotland som, naturligt nog, inte har samma grad av kontaktfrekvens med andra kommuner. En mycket preliminär slutsats är att det skett ett ökande
samarbete mellan kommuner och landsting och mellan olika kommuner i försökslänen som inte har sin motsvarighet i referenslänen.
Av ovanstående tabell framgår också att de interkommunala kontak- terna är mest omfattande i Västra Götaland och detta gäller särskilt kom— munchefema emellan. Detta kan (men osäkerheten är stor) vara ett resultat av att Västra Götalandsregionen har en nämndsorganisation med ett be— redningsförfarande där kommunpolitikema spelar en aktiv roll. I föregå- ende kapitel diskuterades möjligheterna av ett utvecklat samarbete mellan olika grupperingar av kommuner inom respektive försökslän. Vi ska av- sluta beskrivningen av de politiskt—administrativa kontakterna med en fråga kring försöks- och. referenslänens kontakter med andra län:
Tabell 4.6 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och före- trädare (både politiker och tjänstemän) för andra län. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200.
Pohnker 1 stora / sma kommuner, ' eferenstän * = - - '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med någon preträdare (både politiker och tjänstemän) från andra län? och med fem svarsaltemaliv: "I stort sett varje dag”, ”Varje vecka”, "Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt "Sällan/aldrig". Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med företrädare för andra län.'
Det har i regiondebatten talats relativt mycket om att län och regioner i ökande utsträckning söker kontakter utanför länsgränsen. Materialet ger inget svar på frågan om det skett en ökning av politikernas eller kommun- chefemas kontakter utanför länet (varken med andra län eller utomlands i gränsregionala kontakter). Vi kan dock notera att kontaktfrekvensema med andra län är låga. Flest kontakter vid den länsvisa jämförelsen noteras för Hallands län och illustrerar möjligen att Hallands län är ett utpräglat gränslän, mellan Skåne och Västra Götalands län. Jag har i ett annat sam- manhang analyserat Hallands läns territoriella läge och då konstaterat att länets utbyte, på ett politiskt plan, ökat under de senaste åren, delvis som en följd av regionintegrationen i Skåne och Västra Götaland.Sl
Vi skulle till detta kunna förvänta oss att Kalmar län borde ha en högre kontaktfrekvens med andra län än Skåne och Västra Götaland. Kalmar är ett relativt litet län och enligt intervjumaterialet sägs att kommunerna i särskilt den norra länsdelen har ett utvecklat samarbete med aktörer utanför det egna länet. Detta går dock inte att få bekräftat av enkätrnateri- alet. Kalmar län har ungefär samma kontaktfrekvens med andra län än vad som gäller i de övriga försökslänen. En avslutande detalj i denna del gäller det faktum att presidiepolitikema säger sig vara något mer aktiva i kon- taktskapande med företrädare för andra län.
Vi har därmed behandlat de politiskt—administrativa kontaktmönstren och i den fortsatta framställningen ska intresset riktas mot kontaktarbetet visavi privata aktörer respektive hur kontakterna ser ut på det demo- kratiska planet, dvs i kontaktfrekvenser med journalister och medborgare.
4.2.2. Kontakter med privata aktörer
I undersökningen av kontaktfrekvensema har två frågor riktats mot politi- kernas och kommunchefemas kontakter med privata aktörer. Det gäller dels kontakterna med privata företag och dels kontakter med intresseorga- nisationer. Om vi börjar med kontakterna med privata företag kan vi inledningsvis slå fast att detta är den kategori av organisationer eller institutioner som får det högsta kontaktvärdet. Nedanstående tabell beskri- ver kontakterna med privata företag:
5' se Johansson 1999.
Tabell 4.7 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och privata företag. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonerna har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med företrädare för privata företag? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", "Varje vecka", "Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt "Sällan/aldrig". Index- värdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnati genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med privata företag.
Politikernas och kommunchefemas kontakter med de privata företagen innehåller flera intressanta förhållanden. Mest iögonfallande är skillnaden mellan män och kvinnor. Männen uppger sig ha, i politikergruppen räknat, nära nog dubbelt så många kontakter med privata företag jämfört med kvinnorna. Det är helt tydligt att de politiska näringslivskontaktema i hög grad är en fråga för manliga politiker. Även bland kommuncheferna är könsskillnaden relativt stor i detta avseende. Jämför vi till detta presidiepolitiker och suppleantpolitiker blir det också en mycket stor skillnad.
Om vi så går över till att studera skillnaderna mellan länen kan sägas att det råder relativt stor spännvidd mellan högsta och lägsta värdet. Högst når Kalmar län och lägst Halland. Kalmarpolitikema uppger sig ha nära
nog dubbelt så många företagskontakter som kollegorna i Halland. Relativt låga värden nås även i Västra Götaland (dock inte kommuncheferna) som är svårförklarliga. Vi kan dock sammantaget se att kontaktfrekvensema med privata företag är mer omfattande i försökslänen jämfört med refe- renslänen.
Kontaktfrekvensema visavi de privata företagen ska följas upp i den fortsatta utvärderingen. En stor del av försöken handlar om ett ökat ansvar för försökslänen vad gäller områden rörande regional utveckling, före- tagsstöd, tillväxtavtal, EU—stöd osv. Försökslänens kontaktfrekvenser med företagen är ett sätt att teckna en bild över hur detta arbete utvecklas (särskilt i relation till referenslänen). En annan kontaktaspekt, som utöver näringslivsaspektema även belyser demokrativärden, utgörs av politiker- nas och kommunchefemas kontakter med intresseorganisationer:
Tabell 4.8 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och in- tresseorganisationer. Indexvärden. Ingen kontakt är vär- det 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
' Svarspersonerna har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med företrädare för intresseorganisationer? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", ”Varje vecka”, "Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt "Sällan/aldrig". lndexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med organisationer.
Tabellen visar att gotlandspolitikema har, i jämförelse med de andra länen, de i särklass mest frekventa kontakterna med intresseorganisa- tioner. Vi kan sammantaget notera att Gotland hamnar i en tätposition i de flesta kategorier av kontakter som så att säga finns lokaliserade på Gotland, t.ex. länsstyrelsen, företag, intresseorganisationer och med de gotländska riksdagsmännen. I likhet med företagskontaktema kan vi här notera stora skillnader i män och kvinnors kontakter. I stora drag har de manliga politikerna dubbelt så många kontakter med intresseorganisa- tioner jämfört med kvinnorna. Vi ska med detta avsluta kontaktundersö- kningen genom att redovisa två kontaktkategorier som kan kopplas till
demokratiaspektema.
4.2.3. Demokratikontakter
Politikerna och kommuncheferna har fått besvara frågor om sina kontakter med dels journalister, dels medborgare. Låt oss inledningsvis studerar kon- taktfrekvensema med journalister:
Tabell 4.9 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och journalister. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200"
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med joumalistel? och med fem svarsalternativ: ”I stort sett varje dag”, "Varje vecka”, ”Varje månad”, "En eller ett par gånger om året” samt "Sällan/aldrig”. lndexvärdena har kon— struerats på så vis att exempelvis värdet "4” motsvarar att politikerna ifråga ägnat i genom- snitt fyra dagar per år åt kontakter med journalister.
Det råder en relativt stor spännvidd i kontaktantal mellan försökslänen där Kalmar län har högsta värdet och Västra Götaland lägsta bland politikerna. Varför denna skillnad är så stor är svår att svara på. En delförklaring borde ligga i mediesituationen i respektive län. Jag har inte inom ramen för denna undersökning genomfört någon sådan medie- analys.
En intressant del i tabellen ovan är att presidiepolitikema har långt fler joumalistkontakter jämfört med suppleantema. Detta var väl väntat, men skillnaden är mycket stor och visar på att joumalistkontaktema i kommun- och landstingsvärlden i mycket hög grad sköts av kommun- och lands- tingsråden. Även i denna del är könsskillnaden stor i politikerkollektivet (dock inte bland kommuncheferna). Låt oss då avslutningsvis titta på med- borgarkontakterna:
Tabell 4.10 Kontaktfrekvenser mellan politiker/kommunchefer och enskilda medborgare. Indexvärden. Ingen kontakt är värdet 0, kontakt så gott som dagligen är lika med 200 '
Presrdreledamoter/Supplean r, afarenslän '
' Svarspersonema har fått besvara en enkätfråga som lyder: Hur ofta har du kontakt med enskilda medborgare? och med fem svarsalternativ: "I stort sett varje dag", "Varje vecka", "Varje månad", "En eller ett par gånger om året" samt ”Sällan/aldrig". Indexvärdena har konstruerats på så vis att exempelvis värdet "4" motsvarar att politikerna i fråga ägnat i genomsnitt fyra dagar per år åt kontakter med medborgare.
Det tycks, om vi får tro tabellen ovan, som om att ju mindre länet är desto fler kontakter mellan medborgare och politiker. Bland försökslänen är det Gotland och Kalmar som har flest kontakter, medan Västra Götaland parkerar sig sist vad gäller politikernas kontakter med medborgarna. Västra Götaland noterade ju även den lägsta noteringen för joumalistkon- taktema. Preliminärt synes politikerna de mindre länen, Kalmar och Gotland, ha något tätare kontakter med medborgarna än vad som gäller i de två storlänen.
På kommunchefssidan synes det emellertid förhålla sig tvärtom. Här är de två storlänen långt överlägsna Kalmar län i denna kontakttyp. Mitt material ger inget svar på frågan varför det förhåller sig så.
4.3. Kontaktmönster sammanfattade
Vi har i detta kapitel undersökt kontaktfrekvenser i 11 olika kontakttyper i försöks- och referenslänen. Vi har därmed fått en färsk indikator på hur pass omfattande kontaktfrekvensema är i de olika länen och i olika katego- rier av politiker och kommunchefer. Undersökningens resultat visar på kontaktfrekvensemas omfattning, men inte om hur de förändrats över tid. Det är först i nästkommande etapp av utvärderingen som vi kan säga något om kontaktfrekvensemas förändringar. De viktigaste resultaten av under- sökningen kan sammanfattas i följande punkter:
. Skånes politiker (och i någon mån även kommuncheferna) uppger sig, i jämförelse med övriga försökslän, ha flest kontakter med tjänstemän på centrala myndigheter. . Politikers och kommunchefers kontaktfrekvenser med företrädare för länsstyrelsen är sporadiska i samtliga försökslän. Gotlands län utgör här delvis ett undantag där politikernas länsstyrelsekontakter är fler än i de övriga tre försökslänen. Bland referenslänen får Västerbottens län en siffra i nivå med Gotlands. Politiker i små kommuner uppger sig ha fler kontakter med länsstyrelsen jämfört med politiker i större städer. . Politikerna i de fyra försökslänen uppger sig ha betydligt fler kontakter inom kommunlandskapet än vad som är fallet i de två referenslänen. De mellankommunala kontakterna är alltså betydligt fler i försökslä- nen än i referenslänen och särskilt stort kontaktutbyte synes finnas i Västra Götalands län. . Kontaktutbytet mellan olika län är förhållandevis litet. Skillnaden mellan länen är i detta avseende mycket liten.
. Politikernas och kommunchefemas kontakter med privata företag är betydligt mer frekventa i försökslänen än i referenslänen. Mest utbyte, både bland politiker och kommunchefer, finns i Kalmar län. 0 När det gäller de s.k. demokratikontaktema, kontakter med journalister respektive medborgare noteras högre kontaktfrekvenser i de mindre länen (Kalmar, Gotland och Halland) än i större län. Lägst värden vad gäller medborgarkontaktema finns i Västra Götaland. ' Generellt sett är kvinnors kontaktfrekvenser betydligt lägre än vad som gäller för män. Särskilt stora skillnader finns i kontakter med nä- ringslivsföreträdare. Män uppger sig i genomsnitt ha nästan dubbelt så många kontakter med privata företag jämfört med kvinnor.
Ovanstående punkter är alltså en sammanfattning av hur politiker och kommunchefer själva bedömt sitt kontaktutbyte med andra aktörer. De noterade skillnaderna mellan län och mellan olika politikergrupper är svåra att förklara. Det är omöjligt att säga någonting om olika orsakssamband. Redovisningen har sitt största värde i att den dels kan fånga upp nya frågeställningar inför fortsättningen och att den dels bildar underlag för en analys av förändringar i kontaktfrekvenser mellan denna etapp ett och en följande etapp två.
5. Slutsatser
5.1. Inledning
Den genomförda utvärderingen av försöksverksamhetens första tid har riktat uppmärksamhet mot sex huvudfrågor:
regionfrågan i stort försöksverksamhetens framväxtprocesser statsmaktens motiv för att driva reformarbetet som försöksverksamhet regiondemokratiska förhållanden decentraliserings- samt
samordningsaspekter på försöksarbetet
Det bör först och främst sägas att de slutsatser som presenterats är pre- liminära. Försöksverksamheten har pågått endast under en kort tid och det är på ett så tidigt stadium svårt att klarlägga relationerna mellan reform— insats och faktiskt utfall. En tidig utvärdering har dock det värdet att den kan fokusera utvärderarens intresse mot förhållanden som bör få större uppmärksamhet i nästkommande etapp av undersökningen. Slutsatserna bör alltså ses, inte i första hand som riktgivare för de kommande reform- insatserna, utan snarare som riktgivare för det fortsatta utvärderingsarbetet.
5.2. Försökens första tid — slutsatser
Riksdagens och regeringens mål med försöksverksamheten är att dels pröva nya metoder för att ge den regionala verksamheten en starkare demokratisk förankring, dels bidra till en bättre samordning och därmed bidra till ett effektivare utnyttjande av de resurser som finns i en region. Om jag summerar huvudresultaten av denna första utvärderingsetapp kan jag, distinkt uttryckt, dra följande slutsats: F örsöksverksamheten synes hit— tills ha givit samordningssträvandena i länspolitiken ett nytt och verksamt innehåll. T illtron bland ledande lånsaktörer är mycket stor vad gäller de nybildade regionorganens samordningspotential. För försökens demo-
kratimål är tilltron inte lika stark. Om vi betraktar försöken ur ett medbor- gardemokratiskt perspektiv framkommer istället stor tveksamhet och skepsis i mitt utvärderingsmaterial.
I det följande kommer jag att summera resultaten genom att besvara de frågeställningar som presenterades i kapitel ett.
Fråga 1. Varför har en regionfråga (ånyo) placerats på dag—
ordningen i svensk politik under 1990—talet?
I mitt material framkommer åtminstone fyra förklaringar till varför region- frågan hamnat på den politiska dagordningen: En första förklaring är att det finns ett ökande sakpolitiskt behov av att organisera politik på regional nivå. Enligt utsagorna i materialet anses antalet samhällsuppgifter som varken kommuner eller centralstat klarar av att hantera ha ökat under de senaste decennierna. Regionfrågan korresponderar alltså till ett ökande behov av politiska lösningar på regional nivå. För det andra anses region- frågan också vara ett uttryck för samhällets ökande intemationalisering. Huvuddelen av de intervjuade hävdar att EU—integrationen och det svenska EU—medlemsskapet har varit viktiga i sammanhanget. En tredje faktor handlar om strävandena att stärka demokrativärdena i politiken. I materialet finns emellertid en viss typ av demokratiskepsis representerad. Långt ifrån alla kommunpolitiker betraktar regionfrågan som ett särskilt utpräglat demokratiprojekt.
Slutligen bör konstateras att den svenska regionfrågan bär på en suve— ränitetspolitisk konflikt mellan statliga och regionkommunala intressen. De regionkommunala intressena vill öka sitt inflytande över traditionellt statliga uppgifter som regional utveckling, miljöpolitik och arbetsmark— nadsfrågor. Utvärderingen har i denna del fäst uppmärksamheten på en suveränitetspolitisk konflikt mellan stat och regionkommunala intressen. I det fortsatta utvärderingsarbetet bör denna konflikt få fortsatt stor upp- märksamhet. Det gäller inte minst frågan om hur arbetet med de s.k. regionala tillväxtavtalen utvecklar sig i respektive försöks- och refe- renslän. Har tillväxtavtalen lett till en skärpning av konflikten eller har de fört med sig en ny samarbetsorienterad relation mellan stat och kommunal
självstyrelse?
Fråga 2. Hur ser försöksverksamhetens framväxtprocesser
ut?
I utvärderingens etapp ett har frågan om hur försöksverksamhetens fram- växtprocesser gestaltat sig fått ett relativt stort utrymme. Beskrivningen av försöksverksamhetens framväxtprocesser har tjänat syftet att få fram ett antal ingångsvärden inför den fortsatta utvärderingen. Av det som fram- kommit i denna del är det särskilt tre förhållanden som bör uppmärksam— mas: Om vi betraktar försöksverksamhetemas framväxtprocesser på ett övergripande plan kan vi, för det första, dra slutsatsen att de politiska partierna haft en framträdande roll i samtliga fyra län. Ett återkommande uttryck under mina intervjuer har varit att partierna ”ägt” regionproces- sema. En särskilt framträdande roll har partierna haft i de två storlänen, men även i Kalmar och Gotland är försöksverksamheten i hög grad en affär för de politiska partierna.
För det andra innehöll framväxtprocessen i såväl Skåne som Västra Götaland en betydelsefull konfliktdimension mellan det kommunala intresset och det intresse som företräds av regionen och dess direktvalda fullmäktige. Företrädare för kommunförbunden i försökslänen varnade för en s.k. överkommunrisk i samband med debatten om man skulle välja ett direktvalt fullmäktige eller gå fram med ett regionförbund. Slutligen har framväxtprocessema, delvis med undantag av Västra Götaland, känne- tecknats av en grundkonflikt med länsstyrelsen. Konflikten har under framväxtprocessen rört frågor kring överföringen av kompetens inom de sakområden, främst det regionala utvecklingsansvaret, som omfattas av försöksverksamheten.
Den fortsatta utvärderingen kommer att ge fortsatt stor uppmärksam- het åt dessa förhållanden. Har de politiska partierna fortsatt att driva och äga försöksarbetet? Hur har relationerna mellan kommuner och regionor- gan förändrats i de fortsatta försöken? Och har regionorganens samarbete med länsstyrelsen förändrats under försökens fortsättning?
Fråga 3. Vilka motiveringar anförs från statsmaktens sida för
att starta försöksverksamhet?
Jag ska återkomma till denna fråga i rapportens sista delavsnitt (se nedan, avsnitt 5.3.).
Fråga 4. På vilka sått arbetar försökslänen med att förstärka
den demokratiska förankringen av det regionala utvecklingsarbetet?
Demokratiaspektema utgör utvärderingens enskilt sett viktigaste fråga och jag har i demokratiavsnittet diskuterat dessa i tre huvudperspektiv: För det första finns det ett inslag av en målrationell och leveransorienterad syn på demokrati i försöksarbetet. Region- och länspolitikens demokratiska legitimitet är enligt detta perspektiv avhängigt i vilken grad olika medborgerliga behov (sysselsättning, god miljö, infrastruktur, service) kan tillgodoses. Detta synsätt finns särskilt starkt företrätt bland länsstyrelseföreträdare, men jag möter likartade perspektiv även i politikerkåren. Demokratidebatten i Skåne och Västra Götaland har till detta åtminstone delvis präglats av ett leveranstänkande i så motto att många pekat på att sjukvårdens ekonomiska underskott riskerar att överflygla försökens demokratiambitioner i stort. Fördjupas sjukvårdskrisen uppstår en legitimitetskris för det demokratiska systemet i sin helhet.
För det andra har demokratiambitionema, från framväxtprocessema och vidare framåt, varit starkt orienterad mot ett partibaserat (partierna sägs ha ”ägt” framväxtprocessen) och representativt demokratiperspektiv. Företrädama för detta perspektiv har ansett att det regionala utvecklings- arbetet och andra regionpolitiska frågor bör samlas under ett politiskt styre som baseras på antingen direkta eller indirekta val i regionen självt. Det är detta perspektiv som utgör den demokratiska kärnan i hela försöksrefor— men. I försökslänen är den uttalade ambitionen att bygga upp en represen- tativ och formell demokratikäma som sedan kan kompletteras med andra typer av perspektiv och experiment. Valdeltagandet i de två nya storlänen ledde emellertid inte till att väljarna gick till valumoma i större utsträck- ning än vad som var fallet i övriga Sverige.
För det tredje har samtliga försökslän, om än kanske tydligast i Kalmar län, utvecklat en rad demokratiska experiment med en inriktning mot att betona dialog, kommunikation och processtänkande. Det har i första hand handlat om att igångsätta en dialog med kommunerna i länet (idésemina- rier, kommunbesök, gemensamma beredningsorgan osv), att finna samtals— fora med näringslivsintressen och att hitta en kommunikations- och förankringsforrn runt arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.
Till detta bör också läggas en slutsats rörande det medborgardemokra- tiska innehållet i försöken. Ett stort problemområde handlar nämligen om hur medborgarnas deltagande och inflytande ska utvecklas i de regionpoli-
tiska beslutsprocessema i försökslänen. Även om det finns stora ambitio- ner menar de flesta av intervjupersonema att detta är försökens riktigt stora svårighet. Mitt enkätmaterial visar att politiker och kommunchefer i försökslänen inte tror att försöken kommer att förbättra medborgarnas inflytande jämfört med hur det förhöll sig tidigare. Andra undersökningar visar också på en påfallande stor okunskap vad gäller regionfrågor bland medborgarna. I försökslänen finns alltså många uttalade ambitioner i deltagardemokratisk riktning men i realiteten är det ett synnerligen svårbe- arbetat område.
En avslutande demokratifråga handlar om olika jämställdhetspolitiska aspekter. Utvärderingen har så långt visat på att det jämställdhetspolitiska arbetet inom ramen för de nya regionorganen ännu är i sin linda. Det finns i mina samtal med ledande företrädare för regionorganen (flera av dem är kvinnor) en stark medvetenhet och även en uttalad ambition att stärka jämställdhetsperspektivet i försöksarbetet. Min undersökning av olika jäm- ställdhetsaspekter visar på en relativt god kvinnorepresentation i de formellt valda organisationsenhetema i försökslänen. Även på tjänste- mannasidan finns kvinnor på ledande befattningar i försökslänen (något som inte alltid gäller i länspolitiska sammanhang). Utvärderingen har dock, inom ramen för kontaktfrekvensundersökningen (se kapitel 4), visat att de kvinnliga politikerna har ett mindre utvecklat kontaktnät jämfört med männen. Särskilt stora skillnader finns mellan manliga och kvinnliga politikers kontakter med näringslivsföreträdare. Nu är ju denna aspekt en mer allmän del av situationen i försökslänen och inte direkt kopplade till den nya organisering som utvecklats här.
Fråga 5 . Hur påverkas makt- och resursberoenden mellan
olika politiska nivåer till följd av försöksverksam— heten ?
Om vi börjar med kommunrelationerna kan sägas att regionorganen lyckats med föresatsen att etablera konstmktiva och dialogorienterade relationer med kommunerna. I huvudsak är kommunpolitikema också försiktigt positivt inställda till regionorganens verksamheter. Särskilt positiva i denna del är kommunpolitikema i Kalmar län. Det finns dock undantag från den positiva grundbild och det är främst i Västra Götalands län som relationerna mellan kommuner och regionorgan synes proble- matiska och konfliktladdade. Ett viktigt resultat av kontaktfrekvens- undersökningen är att försökslänen har ett betydligt tätare samarbete
mellan kommuner jämfört med situationen i de två referenslänen. Kon- taktutbytet mellan kommuner är särskilt stort i Västra Götalands län och jag tror att vi i den fortsatta försöksverksamheten kommer att se nya typer av interkommunala samarbetsformer i försökslänen.
Regionorganens relationer med den centrala statsmakten har, ur olika synvinklar, varit konfliktladdade. Företrädare för regionorganen har upp- levt Regeringskansliet som splittrat och i vissa delar även hindrande för försöksarbetet. Tongångama i denna del blir dock mer optimistiska om ett mer långsiktigt tidsperspektiv anläggs. Intervjupersonema uppfattar i allmänhet att konflikterna kommer att minska och avlösas av ett ökande och ömsesidigt beroende mellan centralstat och region. Arbetet med och genomförandet av de s.k. tillväxtavtalen kan dock, enligt en del personer i intervjumaterialet, leda till nya slitningar mellan regionorgan och central- stat.
Den tredje relationsaspekten gällde regionorganens internationalise- ring. Regionorganens ambitioner är här högt ställda vad gäller deltagande i olika gränsregionala aktiviteter, deltagande i EU—politiken samt i mark- nadsföringsaktiviteter utomlands. Det är dock tydligt att dessa ambitioner ännu inte fått ett starkare praktiskt politiskt genomslag. Det faktiska kontaktskapandet på den internationella arenan synes vara koncentrerad till en relativt liten grupp tjänstemän och toppolitiker i försökslänen. Regionpolitikemas kontakter utomlands är totalt sett mycket sporadiska, vilket ger intryck av att internationaliseringsaspekterna ännu i mycket befinner sig i sin linda.
Utvärderingen har i denna del (fråga 5) fäst uppmärksamhet på att kommunernas företrädare har ett mycket varierat perspektiv på de nybil- dade regionorganen. En del kommunsegment, t.ex. bland de större kom- munerna, är generellt sett mer positiva till regionorganens arbete jämfört med exempelvis glesbygdskommunema. Västra Götalands län har det mest mångfacetterade kommunlandskapet i dessa avseenden och den fortsatta utvärderingen bör innehålla en fördjupad analys av hur kommunerna i försökslänen mobiliserar politisk kraft för att utöva inflytande på de nybildade regionorganen.
Fråga 6. Hur har grundförutsättningarna för regional
samordning förändrats till följd av försöks- verksamheten ?
Trots att det i respektive försökslän finns historiska traditioner som bär på betydande inom—regionala konflikter visar utvärderingen så här långt på
en mycket stor tillförsikt bland viktiga politiska aktörer inför de nybildade regionorganens samordnings- och kraftsamlingspotential. Relativt stort arbete, kanske i nivå med insatserna för att stärka demokrativärdena, har ägnats åt att bygga en ny organisation och en ny verksamhet för närings- livs- och regionutvecklingsfrågorna. Intervjupersonema (med en del undantag) säger att det redan under försökens första tid skett en attitydför- ändring bland olika politiska aktörer i länet. De mentala kartorna har i dessa avseenden påverkats av försöksverksamheten och det finns flera röster i intervjumaterialet som hävdar att intresset för regional kraft- samling och samarbete ökat kraftigt under senare år. Huvudförklaringen är att försöksverksamheten inneburit en sorts nystart. Nya fora, nya orga- nisationer och nya arbetssätt har introducerats och bidragit till att föra samman länsaktörema i nya konstellationer.
5.3. Försöksverksamhet som politisk reformstrategi
Det fanns i huvudsak två motiveringar bakom regeringens strategi att bedriva reformarbetet i regionfrågan som just försöksverksamhet: För det första rådde relativt stor oenighet om reformens innehåll mellan tunga intressen, främst mellan de modeller som företräddes av landsting re- spektive länsstyrelser, men också mellan det kommunala intresset och landstingen. Försöksverksamheten är tänkt att få visa på vilken modell som är att föredra. För det andra ville regeringen låta länen själva få vara drivande, dvs. att få reformen att så att säga växa underifrån. Det ansågs inte meningsfullt att i ett inledningsskede påtvinga något län en viss modell. Det fanns intresse för att få bli försökslän från fler län än de som till slut blev utvalda. Intressant är att regeringen är relativt fåordig när det gäller att närmare motivera varför det blev just Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län som skulle ingå i försöken.
För utvärderaren uppstår då två frågor: Har försökens första tid bidra- git till att skapa konsensus kring vilken modell som är att föredra? Och har det ute i det svenska regionlandskapet växt fram nya frågor och perspektiv under den tid försöken pågått?
Försökens första tid har, som visats i denna rapport, skapat en ökande grad av konsensus mellan det kommunala intresset och företrädare för en satsning på ökat regionalt folkstyre. Över i stort sett hela Sverige har olikartade samarbetsinitiativ väckts för att stärka samarbetet mellan kommuner och landsting. I de båda referenslänen, som knappast är unika i detta avseende, har nybildade organisationer (Västerbottenrådet och n- gruppen i Halland) startats för att utveckla ett ökat regionpolitiskt samar-
bete i respektive län. Även i försökslänen synes, om än med en del un- dantag, relationerna mellan kommuner och nybildade regionorgan ha kommit att präglas av konsensus. Den tidigare debatten om att region- organen skulle bli till en sorts överkommun eller överrock visavi kom- munerna har, åtminstone tillfälligtvis, tystnat.
Det inskjutna uttrycket ”åtminstone tillfälligtvis” speglar en osäkerhet från min sida hur länge denna konsensus kommer att vara. Det finns traditioner i respektive försökslän (utom då Gotland) av starka mellan- kommunala konflikter och jag har i ett föregående kapitel hävdat att kommunerna sannolikt kommer att mobilisera politiska resurser i syfte att påverka regionfullmäktige/regionstyrelse. Detta gäller särskilt Skåne och Västra Götaland som har ett mångfacetterat kommunlandskap. På kort sikt råder alltså i denna del konsensus, men mer långsiktigt betraktat kan vi sannolikt förvänta oss olika typer av konflikter i mötet mellan regionorgan och olika typer av kommunkoalitioner i försökslänen.
Den andra konfliktrelationen i samband med försökens framväxtpro- cesser fanns mellan länsstyrelsen och de framväxande regionorganen. Denna konflikt finns delvis fortfarande kvar, men det synes dock som om relationerna här går i riktning mot ökande konsensus. Efter det att försöks- verksamheten satts igång och att kompetens- och resursöverföringen från länsstyrelsen genomförts har relationerna undan för undan blivit mer pragmatiska och dialogorienterade. Länsstyrelsens legitimitet som sam- ordnare av det regionpolitiska arbetet mellan kommuner, näringsliv och organisationsintressen har sjunkit i försökslänen och istället har det nybil- dade regionorganen vunnit tilltro som sådan samordnare. Om man sedan lyckas i denna nyvunna roll återstår att se och jag vill än en gång påpeka osäkerheten i dessa slutsatser. De nybildade regionorganens stärkta legiti- mitet kan komma att urholkas om exempelvis kommuner och näringsliv inte ser några tydliga resultat av det regionala utvecklingsarbetet. Den stora tilltron till regionorganens samordningspotential kan lätt leda in i ett sorts förväntningamas missnöje om man inte ganska snabbt kan se effekter av utvecklingsarbetet.
Avslutningsvis vill jag diskutera försökens första tid utifrån de pers- pektiv på försöksverksamhet som presenterades i det första kapitlet. I forskningslitteraturen har det varit vanligt att karakterisera försöksverk- samhet i fyra huvudperspektiv:
— försöksverksamhet som politisk styrning — försöksverksamhet som innovationsstrategi — försöksverksamhet som ideologi samt — försöksverksamhet som symbol.
Det finns naturligtvis ett betydande inslag av ett stymingsperspektiv i den aktuella försöksverksamheten. Reformarbetet med en ny regional sam- hällsorganisation är komplicerat och oförutsägbart och redan under försö- kens första tid har ett antal viktiga erfarenheter vunnits inför kommande reformarbete. Av denna rapport framgår, om vi nöjer oss med ett axplock av iakttagelser, att samordningssträvandena fått ett nytt och verksamt innehåll, att demokratifrågoma innehåller svårigheter ur medborgar- synpunkt, att samarbetsytoma mellan kommuner och landsting fördjupats i de båda referenslänen,latt kvinnliga politiker har ett mindre utvecklat kontaktnät i regionala frågor jämfört med manliga osv.
Den stora nackdelen med att utnyttja försöksverksamhet som styr- ningsstrategi ligger, enligt min mening, i att den politiskt drivande aktören, i det här fallet regering och riksdag, abdikerar som politisk drivkraft under den tid försöken pågår. Det finns flera intervjupersoner som hävdar att regeringen saknar politik på området. Vad vill regeringen åstadkomma med försöksreformen, har en del frågat sig. Vi kan ur riksdagstrycket bakom beslutet att inleda försöksverksamhet notera att regeringen vill fördjupa den demokratiska förankringen och åstadkomma en effektiv samordning av de regionala utvecklingsresursema. Men i vilket sak— politiskt syfte, har några av intervjupersonema frågat sig.
Ute i respektive försökslän är däremot ambitionerna högt ställda inom olika politiska sakområden. Det gäller näringslivsfrågor, infrastrukturpla— nering, kulturpolitik, miljöfrågor, kollektivtrafik etc. I mycket vill jag i detta sammanhang tala om försöksverksamheten som en innovations- strategi. Några har liknat försökslänen vid experimentverkstäder inom olika områden och jag upplever nog att detta i många avseenden är en täckande metafor. Det sker mycket och i stora stycken präglas försöks- arbetet så långt av både entusiasm och nytänkande. Företrädare för de nybildade regionorganen känner att de har omvärldens ögon på sig och vill visa på resultat. En av företrädarna för regionorganen uttrycker det på följande sätt:
Vi är granskade från alla håll. Kommuner, regering, länsstyrelse, forskare och så ni från PARK. Det för- pliktigar och stundtals blir det pressande. Vi vill visa att vi kan och vi upplever oss som något av pionjärer för en ny tid.
I mycket fungerar alltså försöksverksamheten som en sorts innovations- strategi. Det finns dock också inslag av ideologiska komponenter i för- söksarbetet. Detta är i mycket förknippat med ett tänkande i försökslänen om att utveckla den regionala självtilliten, dvs att relativt självständigt och oberoende av den centrala nivån utforma en politik för regionens bästa.
Det talas mycket om att stärka den regionala identiteten eller samhörighe- ten samt att satsa på ett starkt sociokulturellt kapital (regional kultur, arkitektur, konst, matkultur osv). I mycket handlar detta om att profilera regionala särdrag, att hävda den egna regionens alldeles specifika förut- sättningar att driva regionalt utvecklingsarbete. Jag tror att detta represen- terar något nytt i svensk regionpolitik under 1990—talet. Det har kort sagt blivit viktigt att framhäva den egna regionens alldeles specifika värde- ringsmönster. Jag vill säga att detta gäller samtliga försökslän, om än med något olikartad inriktning och intensitet.
Inslagen av symbolpolitik, dvs att undvika att handla men genom reto- rik och utspel försöka ge en illusion av att agera, är svår att fånga upp i detta tidiga skede av försöksverksamheten. Försökslänen har lagt fast sina politiska ambitioner i en mängd olika programdokument och det är för tidigt att ge någon värdering av i vilken grad dessa ambitioner kunnat förverkligas i praktisk politik.
Bilagor
Intervjupersoner
Intervjufrågor — inledande intervjuomgång Enkätformulär (till kommunpolitiker) Litteraturförteckning
Intervjupersoner
Gotlands län Jan Björklund, länsråd, Länsstyrelsen i Gotlands län Hans Klintbom, (c), kommunstyrelsen, Gotlands kommun Jan Lundgren, (5), kommunstyrelsen, Gotlands kommun Johan Träff, kommundirektör, Gotlands kommun
Skåne län Jan-Inge Ahlfrid, direktör, Kommunförbundet Skåne Kerstin Hardenstedt, (s), ordf. i förbundsstyrelsen Regionförbundet i Skåne Stefan Miischler, verkställande direktör, Sydsvenska handelskammaren Lise-Lotte Reiter, länsöverdirektör, Länsstyrelsen i Skåne län Monika Yngvesson, direktör, Regional utveckling, Region Skåne
Kalmar län Håkan Brynielsson, regiondirektör, Regionförbundet i Kalmar län Sten Franzén, sekr. i styrelse och fullmäktige, Regionförbundet i Kalmar län Ulf Fämhök, länsråd, Länsstyrelsen i Kalmar län Roger Kaliff, (s), ordf. i regionstyrelsen, Regionförbundet i Kalmar län Bengt Johansson, (0), f. regionstyrelsen, Regionförbundet i Kalmar län
Västra Götalands län Göran Bengtsson, länsöverdirektör, Länsstyrelsen i Västra Götalands län Magdalena Hoffman, direktör, Kommunförbundet Skaraborg
Lars Roslund, regiondirektör, Västra Götalandsregionen Cecilia Widegren, (m), ordf. i regionsstyrelsen, Västra Götalandsregionen
Hallands län Stanley Brodén, f. landstingsdirektör, Hallands läns landsting Lars-Erik Lorentzon, direktör, Kommunförbundet Halland Erik Österberg, länsråd, länsstyrelsen i Hallands län
Västerbottens län Jan-Erik Lundberg, direktör, Kommunförbundet Västerbotten Tore Löwstedt, landstingsdirektör, Västerbottens läns landsting Göran Theolin, länsråd, Länsstyrelsen Västerbottens län
Intervjufrågor —- inledande intervjuomgång
1.
Presentationsfråga.
Intervjupersonens personliga bakgrund: hur han/hon hamnade på denna position
utbildningsbakgrund och erfarenheter i övrigt
Regionalisering - reflexioner kring regionfrågan i stort.
Varför har en specifik regionfråga placerats på den politiska dagord- ningen?
Beror detta på att vi under det senaste decenniet sett en ökande regio- nalisering i samhällslivet, dvs att fler samhällsuppgifter och funktioner kräver åtgärder och politisk organisering på regional nivå eller är regi- onfrågan placerad på dagordningen av andra skäl (EU—frågan, stor- stadspolitik, symbolpolitik)?
Vilka politiska aktörer har varit mest drivande i den svenska region- frågan?
Vilka synpunkter finns på de utredningar och reformförslag som tagits fram i regionfrågan under l990—talet?
Frågor om territorialitet:
Vilken betydelse har geografisk avgränsning och indelning för det politiska arbetet idag?
Är platsidentifikation — dvs en identitet med ett visst geografiskt om- råde (landskap, stad, kvarter) en politisk faktor som fått ökande bety- delse under senare år?
0 Finns det någon specifik identitet i län x som har betydelse för det politiska arbetet? Kan man säga att det råder ett specifikt värderings- och kulturrnönster i län x och i dess politiska arbete?
0 Har vi för många län i Sverige?
4. Försökens framväxtprocesser.
. Vilken bakgrund hade idén och initiativet att län x blev försökslän?
0 Vilka politiska aktörer kan betecknas som initiativtagare till frågan om att bli försökslän? — de politiska partiernas roll
— landstingets respektive kommunernas roll och betydelse
— länsstyrelsens/landshövdingens uppfattning i frågan?
— enskilda personers roll?
. Vilka uttalade argument och motiv angavs för att län x skulle ingå i försöksverksamheten?
. Vilka organisationsforrner utnyttjades för att driva fram ett deltagande i försöken?
. Vilka ev. förhandlingskonflikter fanns under initiativfasen? Hur han- teras konflikterna?
5. Frågor om demokrati
. Var står vi idag? Attityder rörande regiondemokratins villkor och be- tydelse idag.
— partiernas regionala roll? — medborgarnas deltagande/kontrollmöjligheter, intresse för länspolitik? — massmediernas regionala betydelse idag?
På vilka sätt kommer försöksverksamheten att innebära stärkta demo- krativärden? Vilken demokratisk förankring (medborgares, partiers, folkrörelsers och medias roll) ges åt arbetet med
— de regionala utvecklingsprogrammen — RTI—planeringen — kulturstödsfördelningen
På vilka sätt kommer politikerrollen att förändras i länspolitiken? Vilka politikertyper — kommunalpolitiker, landstingspolitiker, rikspo- litiker, näringslivspolitiker, kulturpolitiker etc etc kommer att domi- nera i den nya regionpolitiken?
På vilka sätt kommer ”partidiplomatin”, dvs partiernas och politiker- nas internationella kontakter att påverkas av försöksverksamheten?
Vilka blir effekterna av att länsstyrelsernas styrelser avvecklas?
Jämställdhet — vilka jämställdhetspolitiska strategier finns?
Decentralisering
Hur upplever, mer generellt, de regionala aktörerna relationerna med den centralstatliga nivån i de studerade länen? Upplevs kontakterna som stödjande eller hindrande, ömsesidiga eller ensidiga?
Hur kan den centrala statsmaktens (dvs främst regering och centrala sektorsmyndigheter) betydelse, i termerna regler och stöd, beskrivas vad gäller länens arbeten med
— de regionala utvecklingsprogrammen/stödformema — RTI—planeringen
— kulturstödsfördelningen — det internationella kontaktarbetet?
Har försökslänen lyckats finna en fungerande arbetsdelning mellan centralstatlig styrning och försökslänens ökande autonomi inom de områden som omfattas av försöksverksamheten?
Hur har denna renodling hanterats vad gäller relationen till läns- styrelsen?
På vilka sätt har de nya regionorganen utvecklat kontakt- och samar- betsformer med kommunerna (gäller både på tjänstemannaplan och på politikerplan)? Hur är kommunerna involverade i arbetet med de regi- onala utvecklingsprogrammen, RTI—planeringen, kulturstödsfördel- ningen och det internationella kontaktarbetet?
Samordning
En kartläggning av-respektive läns grundförutsättningar för samord- ningssträvandena ska göras (historiska traditioner, problemsyn, för- handlingskultur, projektorganisationer). Upplever Du samarbetskli- matet mellan de viktigaste aktörerna som positivt och konstruktivt, vilka är de viktigaste konfliktpunktema i samarbetet? Hur löses kon- flikter?
På vilka sätt, generellt betraktat, har dessa grundförutsättningar för- ändrats till följd av försöksverksamheten?
Hur arrangeras kontakterna mellan näringsliv och de nya region- organen? På vilka sätt medverkar näringslivsföreträdama i det regio— nala utvecklingsarbetet, RTI-planeringen och i det internationella kontaktarbetet? Hur samordnas näringspolitiken mellan kommunernas näringslivskontor, ALMI och andra näringslivsorgan i länen?
Vilken roll spelar följande organ i samordningssträvandena?
— högskolan/universitet — intresseorganisationer (fack, miljö, jordbruk, sociala rörelser) — sjukvårdens regionala betydelse i sammanhanget
På vilka sätt hanteras olika gränsregionala kontakter (samarbeten med andra län) och samordning av det internationella kontaktarbetet?
Summerande fråga: På vilka sätt kan försöksverksamheten antas leda till en bättre regional resurshushållning, effektivitet och till nyöppnade resurser i det regionpolitiska arbetet?
Enkätformulär (till kommunpolitiker)
1. Vilket år är Du född? ......
2. Vilket politiskt parti företräderDu? ............... 3. V';? etnppdragha'r Du ikomrnunstyrelsen?
Ordförande Vice ordförande Ledamot Suppieant/Ersattare _
4. Nar borjade Da ditt nuvarande uppdrag 1 kommunstyrelsen?
' Tidpankt:....;_..._ ........... ........ .. ..................
5. Vilket år fielc du ditt första politiska ? uppdrag?.................... ..... ............
6. Har En något uppdrag' inom Regionförbundet 1 Skåne? ' ESI JA _ . .B NEJ
”' ja, ange vilket/vilka ......................................... .
7. Har Du något annat uppdrag på länsnivå (landsting, länsstyrelse, komunförbund etc) i Skåne län? D JA ; EI NEJ Omja, ange Vilket/Vilka........._.__........"....... .............. .. . '
OBS! Enkätformulärets lay—out har av tekniska skäl förändrats.
TEXTHUVUD:
Ta ställning till nedanstående påståenden. Utgångspunkten är följande: En regionfråga har placerats på den politiska dagordningen i svensk politik under I990—talet. Regionfrågan har bl.a. resulterat i bildandet av Skåne respektive Västra Götalands län samt i en försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation i Skåne, Kalmar, Gotland och i Västra Götaland
Välj för varje påstående det alternativ som ligger närmast Din egen åsikt:
Följande svarsalternativ:
Cl Instämmer helt Cl Instämmer i stort sett Cl I stort sett motsatt åsikt Cl Helt motsatt åsikt Cl Ingen åsikt/V et ej
1. Att en regionfråga placerats på den politiska dagordningen beror på att alltfler politiska frågor och samhällsproblem inte kan åtgärdas eller lösas av varken centralstaten i Stockholm eller av primärkommuner.
2. Att en regionfråga placerats på den politiska dagordningen beror på ökande krav på effektivitet och besparingar i den offentliga sektorn.
3. Regionfrågan är ett uttryck för en politisk vilja att åstadkomma ökad demokrati och medborgarinflytande i svenskt samhällsliv.
4. Regionfrågan är ett uttryck för att det finns för många län i Sverige.
5. Regionfrågan är ett uttryck för en ökande intemationalisering, dvs att svensk politik kommit att bli alltmer sammanlänkad med internationella
frågor och problem.
6. Jag upplever att vår kommun i hög grad varit delaktig i arbetet med att bygga upp Regionförbundets organisation och verksamhet.
7. Jag upplever att de synpunkter vår kommun hittills fört fram till Regionförbundet också beaktats på ett tillfredsställande sätt.
8. Jag upplever att Regionförbundet tagit hänsyn till vår kommuns synpunkter i samband med framtagandet av ett regionalt utvecklings- rogram för Skåne.
9. Jag upplever att Regionförbundet tagit hänsyn till vår kommuns syn— unkter i samband med arbetet med RTI—planeringen (regional transport infrastruktur).
10. Jag tror att den enskilde medborgaren kommer att få ett större inflytande över Region Skånes politik jämfört med över de forna Lands- ingens politik.
11. Jag tror att Region Skåne kommer att kunna bedriva en effektiv näringslivspolitik i Skåne.
12. Jag tror att Region Skåne har goda förutsättningar att samla länets kommuner i en gemensam regionpolitik förhal Skåne län.
13. Jag tror att Region Skåne kommer att vara bättre lämpad än Länsstyrelsen att ansvara för länets regionala utvecklingsarbete.
14 Jag ser en risk i att Region Skåne kommer att bli en sorts överkommun som får för mycket makt gentemot primärkommunema i länet.
15. Jag tycker det är viktigt att Länsstyrelsen även i framtiden har en inflytelserik position i länspolitiken.
16. Jag tycker att borttagandet av länsstyrelsens lekmannastyrelse är dåligt ur demokratisynpunkt.
17. Jag upplever att staten, dvs riksdag, regering och ämbetsverk, har fått alltmer makt och inflytande över politiska frågor i Skåne under de senaste fem åren.
18. På lång sikt bör Skåne län ingå i en ännu större läns- eller region- ildning (tillsammans med andra län i Sydsverige).
TEXTHUVUD: Till sist vill vi att du beskriver Dina relationer till andra politiska aktörer/myndigheter isamhället:
Välj för varje påstående det alternativ som ligger närmast Din egen åsikt:
Följande svarsalternativ: Cl I stort sett varje dag
Cl Varje vecka Cl Varje månad
CI En eller ett par gånger per år Cl Sällan/Aldrig
a. Hur ofta har Du kontakt med någon riksdagsman från Ditt län? b. Hur ofta har du kontakt med tjänstemän på centrala myndigheter? 0. Hur ofta har du kontakt med tjänstemän på länsstyrelsen?
(1. Hur ofta har du kontakt med företrädare (både politiker och tjänste män) för landstinget?
e. Hur ofta har du kontakt med företrädare från andra kommuner?
f. Hur ofta har du kontakt med företrädare (både politiker och tjänste män) från andra län?
g. Hur ofta har Du kontakt med företrädare för privata företag? h. Hur ofta har Du kontakt med företrädare för intresseorganisationer?
i. Hur ofta har Du kontakt med företrädare för internationella organ eller från andra länder?
j. Hur ofta har Du kontakt med journalister?
k. Hur ofta har Du kontakt med enskilda medborgare?
Litteratur
Beckman, B. 1987. Samordning i länsförvaltningen — en referensram. I Statsvetenskapens mångfald. Festskrift till Nils Stjemquist. (red. L-G Stenelo) Lund University Press.
Beckman, B-Johansson, J. 1985. Samordning i regional förvaltning. Paper. Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kan erhållas från Jörgen Johansson.
Dir 1991:31, Kommittédirektiv. Analys av den ojentliga verksamhetens re— gionala uppbyggnad. Civildepartementet.
Dir 1992z86, Kommittédirektiv, En regionberedning, Civildepartementet 1992.
Dir 1997z80. Den regionala samhällsorganisationen.
Ehn, P. 1998. I skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen. Rapport till den parlamentariska region- kommittén (PARK). SOU 1998zl68.
Fernandez, C. 1998. The Bargaining region. Statsvetenskapliga institutio- nen, Lunds Universitet. Skrift från forskningsprogrammet regionalise- ring och flernivådemokrati.
Gidlund, J. 1998. Regionalisering & demokratisk legitimitet. Region- förbundet i Kalmar län.
Gidlund, J-Sörlin S, 1993, Det europeiska kalejdoskopet, SNS—förlag, Stockholm.
Goldmann, K. 1993. Norden i Europa. Statsvetenskaplig T idskrift, årg 96, 1993, nr 4.
Gotlands kommun. Vision Gotland 2010. Översiktsplan, mål och stra- tegier. Antagen av kommunfullmäktige den 13/2 1995.
Hagen, T. & Rose, L. 1989. Hvordan organisere statlige försöksord— ninger. En drafting basert på erfaringer jia 1980-85. Norsk Institutt for by- og regionforskning. Oslo.
Hansson, G-Stenelo, LG, 1990, Makt och intemationalisering, Carlssons Bokförlag, Stockholm.
Held, D. 1991. Democracy and the Nation-State and the Global System. In Held (ed). Political Theory Today. Cambridge: Polity Press.
Jensen, LT: 1995. Internationalisering og de danske amter. Odense Uni- versitet.
Johanson, J. 1991. Ofentligt och privat i regionalpolitiken. Lund Political Studies 69. Lund: Studentlitteratur.
Johansson, J. 1995. Europeiska Regioner. Regionforskning i empirisk och normativ belysning. Örebro Studies 13 Högskolan 1 Örebro.
Johansson, J. 1999. Regionalisering och intemationalisering i Halland. Politik och statsvetenskap i ett epokskifie. Forskning i Halmstad nr 3. Högskolan i Halmstad.
Kommunförbundet i Västerbotten och Västerbottens läns landsting. För— slag till Verksamhetsplan för samverkan mellan kommunerna och landstinget 1999-2002. PM 1998-10-28.
Kommunförbundet, 1997. Levnadsförhållanden i Sverige kommuner. Faktarapport i maj 1997. Svenska kommunförbundet.
Larsson, T. 1998. The Surplus of the Intermediate Level in Europe. Report from the Intermediate Level Research Group. European Institute of Public Administration. Maastricht.
Länsstyrelsen i Gotland. Strategi 96, Gotlands län, Inriktning av utvck- lingsarbetet mot nästa årtusende.
Montin, S. 1998. Lokala demokratiexperiment, exempel och analyser. Demokratiutredningen, skrift nr 9. Sou 1998:155.
Nilstun, T.-Hennerén, G. 1984. Utvärderingsforskning och rättsliga reformer. Analys av orsaker och effekter. Studentlitteratur. Lund.
Prop. 1996/97:36 . Den regionala samhällsorganisationen. Prot. 1996/9713 8. Den regionala samhällsorganisationen.
Sharpe, LJ, (ed) 1993, The Rise of Mesa Government in Europe, Sage Pub- lications.
SOU 1992:63, Regionala roller — en perspektivstudie. SOU 1992:66, Västsverige — region i utveckling. SOU 1995127. Regional framtid
SOU 1998:166 , Regional fihet och statlig styrning, en principiell dis- kussion. Delbetänkande av den parlamentariska regionkommittén (PARK).
Svenska Kommunförbundet, Kommuner i samverkan. Stockholm 1993
Svenska Kommunförbundet, Val till regionfullmäktige/landsting i Skåne län och Västra Götalands län 1998,. PM 1998—05-06. Stockholm 1998
Utvecklingsprogram för Skåne, Regionförbundet i Skåne i oktober 1998. Remissversion.
Wallin, G.-Ehn, P.-Isberg, M.-Linde, C. 1999. Makthavare ifokus. Stock- holm: SNS-förlag.
Vedung, E. 1991. Utvärdering i politik och förvaltning. Studentlitteratur. Lund.
Åström, J. 1997. Regionpolitiska försök i 90—talets Sverige, en jämförande studie. D—uppsats i statskunskap, Högskolan i Örebro. Institutionen för samhällsvetenskap.
Statens offentliga utredningar 1999
Kronologisk förteckning
1. 2.
endera-am
10.
11.
12.
13.
14. 15.
16. 17.
18. 19.
20. 21.
22.
23.
24. 25. 26. 27.
28. 29.
30.
31.
Nya förmänsrättsregler + Bilagor. Ju. Steriliseringsfrågan i Sverige 1935-1975. Ekonomisk ersättning. S.
. Yrkesfiskets konkurrenssituation. Jo. . God sed i forskningen. U. . Effektiva värme- och miljölösningar. N. . Effektivare Totalförsvarsstöd i Östersjöområdet. Fö. . Märk väl! Fi. . Invandrarskap och medborgarskap.
Demokratiutredningens skriftserie. Ju.
. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet och demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. Ju.
Rasism, nynazism och främlingskap. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Elekn'onisk demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Etik och demokratisk statskonst. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Den framtida kommersiella lokalradion. Ku. Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål. Ju. Ökad rättssäkerhet i asylärenden. UD. Garantipension och Bosätmingstillägg för personer födda är 1937 eller tidigare. S. Frågor till det industriella samhället. Ku. Artikel 7 i EG:s varumärkesdirektiv. Ändringar i varumärkeslagen . Ju. Sverige och judarnas tillgångar. UD.
Lindqvists nia — nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. S. Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. Förslag till inriktning av nya mål 3 inom EG:s strukturfonder. N.
EG:s strukturstöd. Ny organisation för de geogra- fiskt avgränsade strukturfondsprogrammen. N. Samerna — ett ursprungsfolk i Sverige.
Införsel av beskattade varor. Fi. Delta — Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersätmingen. N. Kontantmetod för småföretagare. Fi. Internationell konflikthantering — att förbereda sig tillsammans. Fö. Yttrandefriheten och konkurrensen — Förslag till mediekoncentrationslag. m. m. Ku. Tillsyn över advokater m. m. Ju.
32. 33.
34. 35 36. 37. 38. 39. 40. 41.
42. 43.
46.
47. 48.
49. 50. 51. 52.
53
56.
57. 58.
59. 60. 61. 62. 63.
Utvecklingssamarbete pä rättsområdet. Ju.
Bo tryggt — Betala rätt. Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. S. Svenskt medborgarskap. Ku. Fastighetsmäklamämnden — effektivare tillsyn. Fi. Likvidation av aktiebolag. Ju. Underrättelsetjänsten — en översyn. Fö. Följ dleveranser i samband med export av krigsmateriel. UD. Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet. U.
Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Bevara dokumentärfilmens kulturarv. Åtgärdsförs- lag samt förslag till ett centrum för dokumentärfilm och en filmvärdscentral. Ku. Ny luftfartslag. N. Oberoende, ägande och tillsyn i revisions- verksamhet. Ju.
. Öppen elmarknad. N. 45. Slutförvaring av kärnavfall. Kommunerna och platsvalsprocessen. M. Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996. S. Mervärdesskatt — Frivillig skattskyldighet. Fi. Lära av Estonia. Den andra delrapporten och slutredovisning. N. Invandrare som företagare. Ku.
Skyddsjakt på varg. M. Smittskydd, samhälle och individ. Del A+B. S. Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. S
. Ekonomisk brottslighet och sekretess. Ju. 54. 55.
En ny tullag. Fi. Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorema. Ku. Globaliseringen och demokratin. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Rikstrafiken — En ny myndighet. N. Löser juridiken demokratins problem? Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Begränsad fastighetsskatt. Fi. Kundvänligare taxi. N. Brottsförebyggande arbete i landets kommuner. Ju. Bilen, miljön och säkerheten. Fi.
Att lära och leda — En lärarutbildning för samverkan och utveckling. U. . Representativ demokrati. Demokratiutredningens
skriftserie. Ju.
Statens offentliga utredningar 1999
Kronologisk förteckning
65.
66.
67.
68.
69.
70. 71. 72.
73.
74.
75. 76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
87. 88.
89.
Barnombudsmannen — företrädare för barn och ungdomar. S. God vård på lika villkor? — om statens styrning av hälso- och sjukvården + 2 bilagor. S. KÄRNAVFALL — metod — plats — miljökonsekvens. KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 98. M. Brandkatastrofen i Göteborg. Drabbade Medier Myndigheter. Ku.
Individen och arbetslivet. Perspektiv på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000. N. Gentekniknämnden. U. Oseriösa bostadsfönnedlare. S. Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner —- bostadsrättsföreningar och egnahem. S. Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter. S. Demohatin och det gemensamma bästa. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Rätt plats för vindkraften. Del 1 och De12. M. Maktdelning. Forskarvolym I. Demokratiutredningen. Ju. Demokratiteori och medborgarskap. Forskar- volym 11. Demokratiutredningen. Ju.
Jordbnik och miljönytta — nytt miljöprogram för jordbruket. Jo.
Källskatt på utdelning och royalty till begränsat skattskyldiga. Fi.
Demokratiopinioner.
Demokratiutredningens skriftserie. Ju. Förhandlingsersätming till hyresgästorganisation. Ju. Värdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. Fi. Globaliseing. Forskarvolym IX. Demokrati- utredningen. Ju. Civilsamhället. Forskarvolym VIII. Demokratiutredningen. Ju. Bredband för tillväxt i hela landet. Närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infrastrukturen. N. PC:n är död — länge leve PC:n! Nya möjligheter för Sverige. En rapport från hearingen "Efter PC:n" anordnad av IT-kommissionen juni 1999. N. Vagnbolag för järnvägen. N. Granskningskommissionens betänkande i anledning av Brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Palme. Ju. Statsbidrag till handikapporganisationer. S.
90. Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information om narkotikautveckling. S. 91. En översyn av jämställdhetslagen. N. 92. Premiär för personval. Ju. 93. Det unga folkstyret. Forskarvolym VI. Demokratiutredningen. Ju. 94. Förmåner och ökade levnadskostnader. Fi.
95. Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning. N. 96. Statistilcreformen. Utvärdering och förslag till utveckling. Bilaga: Uppsatser skrivna för utvärderingen av reformen. Ju. 97. Socialtjänst i utveckling.
Del A och B —— Bilagor. S.
98. Likvärdiga villkor? U. 99. Översyn av stiftelsen för internationell rapportering av läkemedelsbiverkningar. S.
100. Bibeln — texterna.
Gamla testamentet 1. Volym 1. Gamla testamentet 11. Volym 2. Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfa eller deuterokanoniska skriftema. Volym 3. Nya testamentet. Volym 4. Ku.
101. Olydiga medborgare. Om flyktinggömmare och djurrättsaktivister. Demokratiutredningens skriftserie. Ju. 102. Ansvarsfördelning för internationella program på utbildnings- och ungdomsområdet. U.
103. Regionreform på försök — första stegen mot
en ny regional samhällsorganisation. Ju.
Statens offentliga utredningar 1999
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Nya fönnånsrättsregler + Bilagor. [1] lnvandrarskap och medborgarskap. Demokrati- utredningens skriftserie. [8] Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet och demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. [9] Rasism, nynazism och främlingskap. Demokratiutredningens skriftserie. [10] Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skiftserie. [] 1] Elektronisk demokrati. Demokratiutredningens skriftserie. [12] Etik och demokratisk statskonst. Demokratiutredningens slaiftserie. [13] Nytt system för prövning av hyres- och arrendemål. [15] Artikel 7 i EG:s varumärkesdirektiv. Ändringar i varumärkeslagen . [19] Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet. Demokratiutredningens skriftserie [22]
Tillsyn över advokater m. m. [31] Utvecklingssamarbete på rättsområdet. [32] Likvidation av aktiebolag. [36]
Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningens skriftserie. [40] Oberoende, ägande och tillsyn i revisionsverksamhet. [43] Ekonomisk brottslighet och sekretess. [53] Globaliseringen och demokratin. Demokratiutredningens skriftserie. [56] Löser juridiken demokratins problem? Demokratiutredningens skriftserie. [58] Brottsförebyggande arbete i landets kommuner. [61] Representativ demokrati. Demokratiutredningens slalftserie. [64] Demokratin och det gemensamma bästa. Demokrati- utredningens skriftserie. [74] Maktdelning. Forskarvolym I. Demokratiutredningen. [761 Demokratiteori och medborgarskap. Forskarvolym II. Demokratiutredningen. [77] Demokratiopinioner. Demokratiutredningens skriftserie. [80] Förhandlingsersättning till hyresgästorganisation. [81] Globalisering. Forskarvolym IX. Demokratiutredningen. [33] Civilsamhället. Forskarvolym VIII. Demokrati- utredningen. [84]
Granskningskommissionens betänkande i anledning av Brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Palme. [88]
Premiär för personval. [92]
Det unga Folkstyret. Forskarvolym VI. Demokratiutredningen. [93] Statistikreformen. — Utvärdering och förslag till utveckling. Bilaga: Uppsatser skrivna för utvärderingen av reformen. [96] Olydiga medborgare. Om flyktinggömmare och djurrättsaktivister.
Demokratiutredningens skriftserie. [101] Regionreform på försök — första stegen mot
en ny regional samhällsorganisation. [103]
Utrikesdepartementet
Ökad rättssäkerhet i asylärenden. [16] Sverige och judarnas tillgångar. [20]
Följ dleveranser i samband med export av krigsmateriel. [3 8]
Försvarsdepartementet
Effektivare Totalförsvarsstöd i Östersjöområdet. [6] Internationell konflikthantering — att för bereda sig tillsammans. [29]
Underrättelsetjänsten — en översyn. [3 7]
Socialdepartementet
Steriliseringsfrägan i Sverige 1935-1975. Ekonomisk ersättning. [2] Garantipension och Bosättningstillägg för personer födda år 1937 eller tidigare. [17]
Lindqvists nia — nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder. [21] Bo tryggt — Betala rätt. Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg. [33] Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996. [46]
Smittskydd, samhälle och individ. Del A+B. [51] Inkomstprövning av bostadstillägg till pensionärer. [52] Barnombudsmannen — företrädare för barn och ungdomar.[65]
God vård på lika villkor? — om statens styrning av hälso- och sjukvården + 2 bilagor. [66] Oseriösa bostadsförmedlare. [71] Boendesociala effekter av konkurser och rekonstruktioner — bostadsrättsföreningar och egnahem. [72]
Statens offentliga utredningar 1999
Systematisk förteckning
Handikappombudsmannens framtida förutsättningar och arbetsuppgifter. [73] Statsbidrag till handikapporganisationer. [89] Narkotikastatistik. Om samhällets behov av information om narkotikautveckling. [90] Socialtjänst i utveckling. Del A. och B — Bilagor. [97] Översyn av stiftelsen för internationell rapportering av läkemedelsbiverkningar. [99]
Finansdepartementet
Märk väl! [7] Införsel av beskattade varor. [26] Kontantmetod för småföretagare. [28] Fastighetsmäklamämnden — effektivare tillsyn. [35] Mervärdesskatt — Frivillig skattskyldighet. [47] En ny tullag. [54]
Begränsad fastighetsskatt. [59] Bilen, miljön och säkerheten. [62] Källskatt på utdelning och royalty till begränsat skattskyldiga. [79]
Vårdslös kreditgivning samt sekretess i banker m.m. [82] Förmåner och ökade levnadskostnader. [94]
Utbildningsdepartementet
God sed i forskningen. [4] Vuxenutbildning för alla? Andra året med Kunskapslyftet. [3 9] Att lära och leda — En lärarutbildning för samverkan och utveckling. [63] Gentekniknämnden. [70] Likvärdiga villkor. [98] Ansvarsfördelning för internationella program
på utbilnings- och ungdomsområdet. [102]
J ordbruksdepartementet
Yrkesfiskets konkurrenssituation. [3] Samerna — ett ursprungsfolk i Sverige. [25] Jordbruk och miljönytta — nytt miljöprogram för- jordbruket. [78]
Kulturdepartementet
Den framtida kommersiella lokalradion. [14] Frågor till det industriella samhället. [18] Yttrandefriheten och konkurrensen — Förslag till mediekoncenu'ationslag m. m. [30] Svenskt medborgarskap. [34] Bevara dokumentärfilmens kulturarv. Åtgärdsförslag samt förslag till ett centrum för dokumentärfilm och en
filmvärdscentral. [4 ]] Invandrare som företagare. [49] Konvergens och förändring. Samordning av lagstift- ningen för medie- och telesektorema. [55] Brandkarastrof'en i Göteborg. Drabbade Medier Myndigheter. [68] Bibeln — texterna. Gamla testamentet I. Volym 1. Gamla testamentet 11. Volym 2. Tillägg till Gamla testamentet. De apokryfa eller deuterokanoniska skriftema. Volym 3. Nya testamentet. Volym 4. [100]
Näringsdepartementet
Effektiva värrne- och miljölösningar. [5] Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet. Förslag till inriktning av nya mål 3 inom EG:s struktur- fonder. [23] EG:s strukturstöd. Ny organisation för de geografiskt avgränsade strukturfondsprogrammen. [24] Delta — Utredningen om deltidsarbete, tillfälliga jobb och arbetslöshetsersättningen. [27] Ny luftfartslag. [42] Öppen elmarknad. [44] Lära av Estonia. Den andra delrapporten och slutredovisning. [48]
Rikstrafiken — En ny myndighet. [57]
Kundvänligare taxi. [60] Individen och arbetslivet. Perspektiv på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000. [69] Bredband för tillväxt i hela landet. Närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infrastrukturen. [85] PC:n är död — länge leve PC:n! Nya möjligheter för Sverige. En rapport från hearingen "Efter PC:n" anordnad av IT-kommissionen juni l999.[86] Vagnbolag för järnvägen. [87] En översyn av jämställdhetslagen. [91] Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbmkning. [95]
Miljödepartementet
Slutförvaring av kärnavfall. Kommunerna och platsvalsprocessen. [45]
Skyddsjakt på varg. [50]
KÄRNAVFALL — metod — plats — miljökonsekvens. KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 98. [67] Rätt plats för vindkraften. Del 1 och De12. [75]
fakto info direkt
Tel 08—587 671 00. Fax 08-587 671 71 X Box 6430. 113 82 Stockholm orderGtaktainfose www.faktainfo.se