SOU 1998:166

Regional frihet och statligt ansvar : en principiell diskussion : delbetänkande

Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen bemyndigade den 29 maj 1997 chefen för Inrikesdeparte- mentet att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 1997:80) med upp- gift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om, dels utforma Vissa förslag om den framtida regionala orga- nisationen.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall vara att det bör utvecklas former för en fördjupad demokratisk förank- ring av det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en sam— manhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera stats- makternas beslut. En annan utgångspunkt för kommitténs överväg- anden skall vara att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självsty— relseorgan har ställt upp.

I direktiven anges att kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag senast den 1 oktober 2000. I den del av uppdraget som avser generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter skulle enligt direktiven en delredovisning ske den 1 oktober 1998. Kommittén har i en skrivelse den 11 juni 1998 hemställt att överlämnandet av delbetänkandet om den statliga läns- förvaltningens struktur och uppgifter senareläggs. Regeringen beslu- tade den 13 augusti 1998 att delredovisningen skall ske senast den 31 december 1998.

Kommittén har antagit namnet Den parlamentariska regionkom- mittén (In 1997z08).

Som ordförande i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landshöv- dingen Karin Starrin.

Som ledamöter i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landstings- rådet Björn Ahlkvist (s), kommunalrådet Lorentz Andersson (s , nu- mera landstingsrådet Anders Andersson (kd), riksdagsledamötema Nils Fredrik Aurelius (m), Inga Berggren (m), Owe Hellberg (v), Per Lager (mp), Sven Erik Österberg (s), dåvarande riksdagsledamoten Britta

Sundin (5), samt numera landstingsrådet Lars Wennås (fp). Den 1 december 1997 förordnades kommunalrådet, numera riksdagsleda- moten Åsa Torstensson (c) som ledamot i kommittén.

Som sakkunniga i kommittén förordnades den 1 oktober 1997 direk— tör Susanne Lindh, Svenska Kommunförbundet, departementsrådet Gunhild Lindström, Inrikesdepartementet, direktör Ulf Wetterberg, Landstingsförbundet, samt departementsrådet Ema Zelmin-Åberg, Inrikesdepartementet.

Som experter i kommittén verkar f.n. departementssekreteraren Keijo-Gustav Ekelund, Försvarsdepartementet, departementssekrete- raren Ingela Englund, Närings- och handelsdepartementet, kanslirådet Håkan Hällman, Inrikesdepartementet, departementssekreteraren Ingrid Johansson-Lind, Kulturdepartementet, departementssekreteraren Kers- tin Lokrantz, Kommunikationsdepartementet, sakkunnig Ingvar Löf- strand, Socialdepartementet, departementsrådet Jon Kahn, Miljödepar- tementet, departementssekreteraren Catarina Molin, Inrikesdeparte- menet, kanslirådet Astrid Nensén Uggla, Finansdepartementet, departe- mentssekreteraren Bob Pernodd, Finansdepartementet, kammarrätts- assessorn Roger Petersson, Justitiedepartementet, departementsrådet Dag von Schantz, Jordbruksdepartementet, departementssekretareren Katarina Sjölander, Arbetsmarknadsdepartementet, samt rättschefen Gudmund Toij er, Utbildningsdepartementet.

Till huvudsekreterare i kommittén förordnades den 1 september 1997 föredraganden i riksdagens konstitutionsutskott Kai Kronvall. Från samma datum förordnades som sekreterare i kommittén kansli- rådet Gunnar Österberg, Justitiedepartementet. Den 1 oktober 1997 förordnades som sekreterare i kommittén universitetslektor Jörgen Johansson, Högskolan i Halmstad. Den 1 januari 1998 förordnades revisorn Peter Ehn, Riksrevisionsverket, som sekreterare i kommittén.

Utredningen får härmed överlämna sitt delbetänkande Regional frihet och statligt ansvar — en principiell diskussion (SOU 1998:166).

Stockholm i december 1998

Karin Starrin

Björn Ahlkvist Lorentz Andersson Anders Andersson Nils Fredrik Aurelius Inga Berggren Owe Hellberg Per Lager Britta Sundin Åsa Torstensson Lars Wennås Sven Erik Österberg

/Kai Kronvall

Peter Ehn

Jörgen Johansson

Gunnar Österberg

Sammanfattning

2.2.1 2.2.2

2.3 2.4 2.5 2.5.1

2.5.2 2.6

2.6.1 2.6.2

Allmän bakgrund Regeringens och riksdagens beslut m.m. angående försöksverksamheten Kommitténs uppdrag

Kommitténs hittillsvarande arbete Betänkandets syfte, inriktning m.m. Kommitténs fortsatta arbete

Regionfrågan i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv

Regionbegreppet

Reformer och debatt fram till 1991 års läns- förvaltningsreform Demokratisk förankring och samordnad verksamhet

Tonvikt på regional samordning eller sektors- styrning Strävan mot samordnad länsförvaltning l990—talets utredningar

Rollförskjutningar

Nya former för den regionala ansvarsför- delningen

Länsstyrelserollen

Utvecklingen av den statliga länsförvalt- ningen

Utvecklingstendenser

Regeringens syn på den statliga länsför- valtningen

Försöksverksamheten

Allmänt Försöksverksamheten i Kalmar län

11

17 17

19 21 23 26

27 27 29 30 31 31 32 33

33 34

35 35

36 41

41 42

3.3 3.4 3.5 3.6

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5.2.1 5.2.2 5.2.3

5.2.4 5.2.5 5.2.6

5.2.7 5.2.8

5.3 5.3.1 5.3.2 5.4

5.4.1 5.4.2 5.5

5.5.1 5.5.2

Försöksverksamheteni Skåne län Försöksverksamheten i Västra Götalands län Försöksverksamheten i Gotlands län Försök med samordnad länsförvaltning på Gotland

Utvecklingen av regionalt samarbete utanför försökslänen

Inledning och avgränsning Samverkan inom ett län Samverkan mellan län Regionalt samarbete över riksgränsen Former för samverkan Drivkrafter i utvecklingen m.m.

Kommitténs underlagsmaterial

Inledning

Samhällsorganisationen på mellannivå i EU- ländema och Norge Studiens syfte och frågeställningar Olika strukturer på mellannivå Kompetens- och uppgiftsfördelning på mellannivå

Finansiering

Mellannivåns involvering i EU-processen Refonnering av och debatt om mellannivån i Europa Problemet med det organisatoriska överskottet Samhällsorganisationen på regional nivå i Danmark, Norge och Finland Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter Gällande ordning Statskontorets rapport Samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter Gällande ordning Statskontorets rapport Åtgärder för mer samordnade insatser i fråga om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering Tillsyn Uppföljning och utvärdering

44 47 49

51

55

55 55 57 58 60 61

63

63

64 64 65

67 68 69

69 69

71 74 74 74

78 78 79

82 82 86

5.6

5.6.1 5.6.2 5.7

5.7.1 5.7.2

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

6.3 6.3.1

6.3.2 6.3.3 6.4

6.4.1 6.4.2

6.4.3 6.5

7.1 7.1.1 7.1.2 7.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3

Delegering av uppgifter från centrala verk till länsstyrelserna

Bakgrund Statskontorets rapport Överprövningsverksamheten vid länsför- valtningen

Gällande ordning m.m. Rapporter till konnnittén

Generella problemställningar med be- tydelse för framtidens statliga regionala förvaltning

Allmänna utgångspunkter Generella utvecklingstendenser Allmänt Decentralisering

Intemationalisering

Decentralisering och intemationalisering nya samarbetsformer växer fram Den kommunala självstyrelsen och

statens ansvar

Sj älvstyrelse, enhetlighet och demokrati — en principiell diskussion

Stat och sj älvstyrelse på regional nivå Statens kontrollerande roll på regional nivå Organiseringen av den statliga regionala verk- samheten Regionala strukturer

Den statliga samordningsrollen en principiell diskussion

Den statliga samordningen på regional nivå Statens regionala roll några slutsatser

Kommitténs överväganden

Inledning Bakgrund Principiella utgångspunkter

Delegering av uppgifter till länsstyrelsen Kontrollinstrumenten Allmänt

Tillsyn

Uppföljning och utvärdering

87 87 88

89 89 90

93

93 94 94 95 98

101 102

102/ 107 110_

120 120

123 127 130

135 135 135 136 137 138 138 138 140

7.3.4 Överklagningsinstitutet 7.4 Samordning av statlig verksamhet på regional nivå

Reservation och särskilda yttranden

Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv

Bilaga 2 Uppgifter som kan delegeras till läns- styrelserna (Statskontoret 1998: 19)

Käll- och litteraturförteckning

142

144

149

157

165

171

Sammanfattning

Betänkandets innehåll i stort

I kapitel 1 ges en allmän bakgrund till kommitténs uppdrag, hittillsva- rande och fortsatta arbete. I kapitel 2 görs en historisk genomgång av regionfrågan i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv från 1960-talet fram till nutid. I kapitel 3 beskrivs försöksverksamheten i Kalmar, Skå- ne, Västra Götalands och Gotlands län, med särskild inriktning på be- rörda länsstyrelser. Kapitel 4 innehåller en översiktlig redovisning av sådan samverkan mellan stat, landsting och kommuner m.fl. som äger rum i andra län än försökslänen. I kapitel 5 redovisas det underlagsma- terial som kommittén har inhämtat, utan att kommittén tar ställning till de bedömningar m.m. som görs i underlagsmaterialet.

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt kommittén kan vara av betydelse för den framtida statliga regionala förvaltningen. Syftet är att genom en principiell diskussion om de för kommittén centrala frågeställningama skapa en plattform för komman- de ställningstaganden. Kapitlet är också tänkt att fungera som en bryg— ga mellan kapitel 5 där kommitténs underlagsmaterial presenteras och kapitel 7 där kommitténs överväganden redovisas.

I den följande sammanfattningen redovisas endast kapitel 6 och ka- pitel 7.

Generella problemställningar med betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning

(kapitel 6)

Kommittén konstaterar i kapitlet att det inte finns någon en gång för alla given avvägning mellan å ena sidan statens övergripande ansvar för den nationella politikens genomförande i landets alla delar och för att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar oavsett var de bor

och å andra sidan de regionala självstyrelseorganens frihet och ansvar för regionens utveckling. Relationen mellan stat och självstyrelseorgan bör präglas av flexibilitet och vilja till omprövning.

Uppgiftsfördelningen mellan staten och självstyrelseorganen har i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt är dock enligt kommittén att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet gagnas av att beslutsfattandet sker nära med- borgarna, så att lokalt och regionalt engagemang och lokala och regio- nala erfarenheter kan tas tillvara i besluten.

Ett genomgående tema i kapitlet är decentralisering och internatio- nalisering. Dessa dominerande utvecklingstendenser illustrerar tydligt hur enhetlighet och autonomi allt mer har kommit att ersättas av mång- fald, variation, komplexitet, flexibilitet och ömsesidigt beroende.

Kommittén vill understryka betydelsen av att de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet får ansvar för har en reell och uppenbar betydelse för regionens medborgare. Det finns annars risk för besvikel- se bland medborgarna, om det skapas stora förväntningar på självsty- relseorganets förmåga att lösa regionala samhällsproblem samtidigt som det saknar effektiva instrument för att utföra uppgifterna. Det är därför nödvändigt att det regionala självstyrelseorganet utrustas med relevant beslutskompetens.

Allt fler beslut växer fram i nätverk där staten har att samspela med olika aktörer, såväl privata som offentliga. Den ökade mångfalden på den regionala arenan är emellertid inte helt oproblematisk, anser kom- mittén. Ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, att påverka processen samt att utkräva ansvar av sina valda representanter. Ett svårbegripligt och svårgenomträngligt system försvagar legitimiteten för den regionala demokratin.

Den statliga kontrollen

Enligt kommittén måste den statliga kontrollverksamheten utvecklas med utgångspunkt i statens ansvar för den nationella politikens genom- förande, men också med respekt för den kommunala självstyrelsen. Den utgör ett instrument för demokratins förverkligande och för en stärkt rättssäkerhet; ytterst handlar det om den enskilde medborgarens ställning i förhållande till statliga myndigheter och kommuner.

En övergripande strategi för den statliga förvaltningspolitiken under de senaste decennierna har varit renodling; de statliga åtagandena i egen regi har minskat genom bland annat decentralisering till kommu- nal nivå. Genom renodlingen ökar kraven på en effektiv kontrollverk- samhet.

Enligt vissa undersökningar finns det betydande problem vad gäller den kontrollverksamhet som bedrivs av länsstyrelsen. Bland annat har länsstyrelsens tillsynsverksamhet kritiserats för att vara lågt prioriterad och svag, vilket troligtvis är en konsekvens av de besparingskrav som har lagts på länsstyrelserna.

Samordningsrollen

Kommittén konstaterar att samordning i huvudsak har betraktats som ett relativt okontroversiellt tekniskt-administrativt instrument. Samord- ning som enbart en teknisk-administrativ verksamhet förutsätter emel- lertid tydliga och avgränsade mål, som inte står i motsättning till var- andra. Verkligheten ser dock annorlunda ut. Målen för en verksamhet är inte sällan otydliga. De kan också stå i motsättning till varandra. Detta är ofta ingen tillfällighet utan bottnar i politiska intressemotsätt- ningar. Samordning handlar till stor del om prioriteringskonflikter, po- litikutformning och agendasättning.

Enligt kommittén blir staten allt mer en aktör bland andra på den re- gionala arenan. Utifrån denna syn på statens roll blir det Viktigare att skapa arenor där såväl offentliga som privata aktörer kan mötas, snara- re än att försöka strikt formalisera samordningsförfarandet.

Det finns, enligt kommittén, en överdriven tro på att samordnings- problem kan hanteras genom administrativa reformer. Tanken på att särskilja den statliga regionala organisationens och det regionala själv- styrelseorganets gränser, vilken framförs i en underlagsrapport till kommittén, skapar dock nya möjligheter när det gäller statens samord- ningsroll. Genom en mer funktionell organisering av den statliga läns- styrelseorganisationen skapas utrymme för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte se likadan ut i hela landet. De verksamheter som ingår i länsstyrelsen kan variera mellan olika regioner.

Kommitténs överväganden (kapitel 7)

Delegering av uppgifter till länsstyrelsen

Enligt kommittén bör de förslag om delegering av uppgifter från cent- rala verk till länsstyrelserna, som Statskontoret redovisar i sin rapport till kommittén och som kommittén finner intressanta, utredas vidare. Kommittén anser vidare att frågan om delegering av uppgifter mel- lan central och regional statlig nivå, samt frågan om uppgiftsfördel- ningen mellan regional statlig nivå och kommunerna, bör beredas i ett

sammanhang. Ett skäl till detta är att en decentralisering direkt från central statlig nivå till kommunal nivå kan bli aktuell.

Frågan om uppgiftsfördelningen mellan den statliga sektorn och den kommunala sektorn ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. Kom- mittén föreslår därför att regeringen tar initiativ till en samlad översyn av uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå som mellan stat och kommun.

Kontrollinstrumenten

Tillsm Kommittén vill understryka att det är av största vikt att länsstyrelsens

tillsyn blir effektivare. Tillsynsuppgiftema bör tillmätas större betydel- se.

Enligt kommittén bör länsstyrelsen så långt möjligt fungera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen över kommunerna. Ett viktigt skäl är kommunernas behov av möta en stat som inte uppträder splittrat.

Enligt kommittén bör ansvarsfördelningen mellan tillsynsorganen vara tydlig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel om vem som ansvarar för tillsynen av en viss verksamhet. Parallella tillsynsorganisationer bör undvikas.

I kommitténs fortsatta utredningsarbete kommer att prövas vilka yt- terligare tillsynsuppgifter som lämpligen bör överföras till länsstyrel- sen.

Kommittén anser att det kan vara rationellt att vidga perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som hel- het om man vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempel- vis skulle vissa tillsynsuppgifter som kräver särskild kompetens kunna koncentreras till ett mer begränsat antal länsstyrelser, så att den samla- de effektiviteten i tillsynsarbetet därigenom kan öka.

Uppföljning och utvärdering Enligt kommittén behöver länsstyrelsen utveckla sin uppföljnings— och

utvärderingsverksamhet. Kommittén avser därför att genomföra en stu- die i detta syfte.

En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete är att det skall finnas en demokratisk insyn i förvaltningen. Enligt kommittén bör därför riks- dagen årligen få en förbättrad, samlad information om vad som fram- kommit via länsstyrelsens uppföljningar och utvärderingar. Denna frå— ga bör också behandlas i den studie som aviseras ovan.

Överklagpingsinstitutet Enligt kommittén bör länsstyrelsens överprövningsverksamhet behål-

las. Handläggningen av överklagningsärenden i länsstyrelsen sker på ett tillfredsställande rättssäkert sätt. Generellt är också handläggningen i länsstyrelsen, i jämförelse med ett domstolsförfarande, kostnadsef- fektivare för staten och snabbare för den enskilde.

För att minska risken för jäv bör enligt kommittén övervägas att i länsstyrelseinstruktionen och andra styrande regelverk föreskriva att överklagningsärenden alltid bör avgöras av tjänstemän i länsstyrelsen som är fristående från sakverksamheten. Ytterligare en åtgärd ägnad att stärka rättssäkerheten är, enligt kommittén, att inrätta ett för samtliga länsstyrelser gemensamt register över avgjorda ärenden. Syftet är att åstadkomma en mer likformig bedömning i likartade ärenden. Kom- mittén vill erinra om att det i detta sammanhang är viktigt att uppmärk- samma integritetsfrågoma.

Samordning av statlig verksamhet på regional nivå Kommittén vill fästa uppmärksamheten på att en samordning i infor- mella former, t.ex. nätverk, inte är helt oproblematisk. Nätverk kan vara både svåra att få insyn i och att påverka. Det är därför viktigt att i detta sammanhang framhålla betydelsen av öppenhet och insyn.

Kommittén anser att en funktionell organisering av länsstyrelseor- ganisationen, där den statliga länsförvaltningen och det regionala själv— styrelseorganet också kan ha skilda geografiska ansvarsområden, ger utrymme för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte se li- kadan uti hela landet och de uppgifter som en länsstyrelse skall ansva- ra för kan skifta mellan olika regioner.

Kommittén avser att i det fortsatta utredningsarbetet närmare stude- ra frågor om organiseringen av den statliga regionala verksamheten. Vi anser att det behövs en strategi för att utveckla den tvärsektoriella verk— samheten på regional nivå.

Kommittén konstaterar att syftet med, och ansvaret för, samord- ningen kan variera. I försökslänen är det enligt kommittén självstyrel- seorganen som i första hand bör ansvara för den samordning som sam- manhänger med de regionala utvecklingsuppgifterna, även i de fall då samordningen inbegriper statliga uppgifter.

Ett syfte med samordningen är att tillgodose kommunernas behov av att få möta en samlad stat. Detta kräver en stark samordnande statlig instans på regional nivå. Enligt kommittén bör därför länsstyrelsens ansvar för samordningen av den regionala statliga verksamheten ut- vecklas.

Kommittén vill framhålla att de avvägningar mellan olika sektors- intressen som länsstyrelsen skall stå för i sin samordningsroll, inte säl- lan innebär att olika politiska intressen skall vägas samman. För att länsstyrelsen skall kunna fungera på att optimalt sätt krävs därför enligt kommittén att samordningen har stöd av en förstärkt central samord- ning.

1. Allmän bakgrund

1.1. Regeringens och riksdagens beslut m.m. angående försöksverksamheten

Regeringen lade hösten 1996 i propositionen Den regionala sam- hällsorganisationen (prop. 1996/97:36) fram förslag om en försöks- verksamhet under tiden 1 juli 1997 till och med utgången av år 2002 i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län med inriktning på att ut- veckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Förslaget var baserat på Regionberedningens slut- betänkande Regional framtid (SOU 1995:27). Riksdagen antog propo- sitionens förslag i december 1996 (bet. 1996/972KU4, rskr. 77). För- söksverksamheten i Jämtlands län, som byggde på ett informellt sam- verkansorgan och därför inte krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutskompetens, blev dock inte av p.g.a. oenighet mellan länets aktör- er. Riksdagens beslut angående den nämnda försöksverksamheten hade föregåtts av ett beslut våren 1996 att godkänna regeringens förslag om en ändrad länsindelning i Skåne, innebärande att Kristianstads län och Malmöhus län skulle läggas samman från den 1 januari 1997 (prop. l995/96:38, bet. l995/96:BOU19, rskr. 206). Riksdagen har senare god- känt regeringens förslag om ändrad länsindelning även i Västsverige, innebärande att ett nytt län tillskapas genom en sammanslagning av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län utom Habo och Mullsjö kommuner från den 1 januari 1998 (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97zBoU13, rskr. 228). I beslutet ingick att det även i det nya Västra Götalands län skall bedrivas en försöksverk— samhet med ändrad regional ansvarsfördelning fr.o.m. den 1 januari 1999.

Försöksverksamheten, som i fråga om organisatoriska arrangemang och vidtagna åtgärder etc. i försökslänen beskrivs närmare i kapitel 3, innebär kortfattat att i Gotlands, Kalmar, Skåne och Västra Götalands län överförs ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att ut-

arbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling (det regionala ut— vecklingsansvaret), som i län som inte ingår i försöksverksamheten ligger på länsstyrelsen, och vissa andra statliga uppgifter till ett regio- nalt självstyrelseorgan. De berörda statliga uppgifterna avser beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklings- medel, beslut om en långsiktig plan för den regionala transportinfra- strukturen och fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitu- tioner (gäller inte för Västra Götalands län).

Uppgiftsöverföringen regleras i en särskild lag (1996:l4l4) om för- söksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som senare ändrats (l997z224) med anledning av beslutet om att även Västra Götalands län skall ingå i försöksverk- samheten. För försöksverksamhetens genomförande finns också en lag (1996:l415) om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar och Skåne län som också trädde i kraft den 1 juli 1997, enligt vilken samtliga kommuner och landsting i länet skall vara medlemmar. För- bundet svarar för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet skall ha. I Skåne gäller detta endast till utgången av år 1998, varefter det nybildade landstinget övertar ansvaret. Landstinget avses få benäm- ningen regionfullmäktige.

Det nybildade landstinget i Västra Götalands län blir på samma sätt som i Skåne län ansvarigt för försöksverksamheten från den 1 januari 1999. I Västra Götalands län bildas vid denna tidpunkt Västra Göta- landsregionen. Under 1998 har sarnrnanläggningsdelegerade för regio- nen fattat alla beslut som rör den blivande regionen och de verksam- heter som kommer att ingå i den. Även i Västra Götaland kommer självstyrelseorganet att få benänmingen regionfullmäktige.

I Kalmar län svarar regionförbundet för det regionala självstyrelse- organets uppgifter under hela törsöksperioden från den 1 juli 1997 t.o.m. den 31 december 2002. I Gotlands län svarar Gotlands kommun på motsvarande sätt för det regionala självstyrelseorganets uppgifter under försöksperioden.

Lagstiftningen om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik har ändrats. Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv person- trafik får regionförbundet i Kalmar län (sedan den 1 januari 1997 enligt tidigare lagstiftning) respektive landstinget (regionfullmäktige) i Skåne och Västra Götalands län från den 1 januari 1999 vara länstrafikan- svariga.

I den del av försöksverksamheten som berör Gotlands län ingår att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen förts in i länsstyrelsen från den 1 januari 1998. Syftet med försöket är enligt propositionen 1996/97:36 att vinna erfarenhet av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där arbetet bedrivs med delvis nya förutsättningar.

Det författningsmässiga stödet för denna del av försöksverksamheten finns i lagen (l997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samord- nad länsförvaltning i Gotlands län.

I försökslänen gäller också att länsstyrelserna inte skall ha någon styrelse under den tid försöket pågår. Detta framgår av 8 & förord- ningen (199721258) med länsstyrelseinstruktion, enligt vilken lands- hövdingen i försökslänen beslutar i frågor som i normalfallet skall ankomma på styrelsen.

I propositionen anmäldes också att en parlamentarisk kommitté borde tillsättas med uppgift att följa upp och utvärdera försöksverk- samheten samt utforma förslag om den framtida regionala samhälls- organisationen. Med anledning härav beslöt regeringen den 29 maj 1997 att tillkalla en sådan kommitté (dir. 1997:80; bilaga 1). Senare har ordförande och övriga ledamöter, sakkunniga och experter samt sekre- tariat tillsatts. F.n. har kommittén förutom ordföranden 11 ledamöter, 4 sakkunniga och 14 experter. Kommittén höll sitt första sammanträde den 20 augusti 1997. Kommittén har antagit namnet Den parlamen- tariska regionkommittén (PARK).

1.2. Kommitténs uppdrag

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag bör enligt direktiven vara att ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad demokratisk förankring, vilket innebär att kommunerna och landstingen bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Sådana möjligheter torde enligt direktiven göra det enklare för medborgarna att utkräva politiskt ansvar.

En annan utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt regeringens mening att det även framgent bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan bedriva en effektiv ärendehandläggning, svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmakternas beslut. Staten kan enligt direktiven även ha ett fortsatt ansvar, t.ex. inom ramen för en statlig näringspolitik. En given utgångspunkt är härvidlag att staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgan har ställt upp. Likaså måste staten ta ansvar för att säkra en samordning av sin egen verk- samhet. Mot denna bakgrund har regeringen sett det som en angelägen- het att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen. Ett konsek- vent användande av länsstyrelsen som det regionala statliga organet har enligt regeringen stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter

från central till regional och lokal statlig nivå. Förutsättningarna att flytta centrala myndighetsfimktioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare.

När det gäller den del av uppdraget som avser uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten skall kommittén genomföra en all- sidig utvärdering av försöksverksamheten, varvid även erfarenheterna från utvecklingsarbete i andra län än försökslänen skall tas till vara. Det utvecklingsarbete som här avses gäller strävan efter att finna lämpliga samarbetsformer mellan stat, landsting och kommuner.

Kommittén skall vidare i denna del utreda om den förändrade an- svarsfördelningen har bidragit till att utveckla former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. Kom- mittén skall i detta perspektiv bedöma i vilken utsträckning förtroende— valda i kommuner och landsting, politiska partier och organisationer, företag och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma regionala utvecklingsstrategier och program. Insatser och effekter av det regionala jämställdhetsarbetet skall också belysas. Kommittén bör också bedöma hur kommunernas intresse, engagemang och möjligheter till påverkan har förändrats i samband med försöksverksamheten. Kommittén bör också bedöma om medborgarnas möjligheter att ut- kräva ansvar för det regionala utvecklingsarbetet har förändrats genom den ändrade ansvarsfördelningen. Kommittén skall också utreda i vilken utsträckning den nationella politiken har fullföljts inom de i försöksverksamheten aktuella verksamhetsområdena.

När det gäller länsstyrelserna skall kommittén följa upp och ut- värdera hur de har fungerat i sin nya roll i försökslänen, varvid kon- sekvenserna av att länsstyrelserna inte har någon styrelse under för- söksperioden skall redovisas. Konsekvenserna av att styrelsen even- tuellt ersatts av råd, nämnder eller motsvarande skall också analyseras. Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Got- lands län skall också utvärderas.

Kommittén skall vidare utvärdera hur resursutnyttjandet i olika av- seenden har påverkats av försöksverksamheten samt hur den ändrade ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvaltningsärenden. Erfarenheterna hos de anställda som medverkar i försöksverksamheten skall också redovisas.

Beträffande den del av uppdraget som avser den statliga länsförvalt- ningens framtida struktur och uppgifter skall vissa generella frågor här- om belysas genom principiellt inriktade studier och överväganden. I detta sammanhang bör kommittén också överväga vilka uppgifter som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig regional näringspolitik. Kommittén skall vidare, på grundval av sin utvärdering av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i

Gotlands län förutsättningslöst pröva formema för den statliga samordningen. Frågan om mer samordnade insatser för att effektivisera tillsynen och uppföljningen på länsnivå bör också bedömas av kom- mittén.

Kommittén bör särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja stat- liga resurser. Kommittén bör även överväga hur samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter bör utvecklas.

Möjligheterna att föra över uppgifter och befogenheter från den centrala statsförvaltningen till länsstyrelserna skall prövas av kom- mittén, som även bör uppmärksamma aktuella förändringsförslag samt regerings- och riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsför- valtningens omfattning och inriktning.

Vad gäller uppdragets inriktning skall kommittén dels lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden, dels göra mera generella över— väganden om statens egen organisation på regional nivå. Kommittén återkommer längre fram till den närmare innebörden av den sistnämnda uppgiften. I denna del skall kommittén lämna en delredovisning under hösten 1998. I övrigt skall kormnittén redovisa sina överväganden senast den 1 oktober är 2000.

1.3. Kommitténs hittillsvarande arbete

För att skaffa fram underlag i olika avseenden för sitt arbete har kom- mittén lagt ut uppdrag till vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda personer.

Till institutionen för samhälls— och beteendevetenskap vid Hög- skolan i Halmstad har kommittén uppdragit att svara för den veten- skapliga utvärderingen av försöksverksamheten i huvudsak. Syftet med utvärderingen är att utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv följa den regionpolitiska utvecklingen i försökslänen. I fokus står därvid frågor rörande politisk organisering och politisk aktivitet, dvs. främst hur frågor som demokrati, decentralisering, samordning och territorialitet påverkar villkoren för det politiska arbetet i försökslänen. Undersök- ningen genomförs med hjälp av intervju- och enkättmdersökningar samt jämförande studier av två referenslän, Västerbottens och Hallands län. Projektets slutrapport kommer att redovisas våren 2000.

Kommittén stöder tillsammans med EU-kommissionen finansiellt ett projekt vid European Institute of Public Administration (EIPA) i Maastricht avseende en jämförande studie av den regionala förvalt-

ningen i EU:s medlemsstater samt Norge. I projektet undersöks den regionala förvaltningens betydelse vid utformningen och verkställandet av EU:s politik på olika områden samt sambandet mellan ansvarsför- delningen mellan statlig och icke-statlig förvaltning i de nämnda länderna. Denna del av projektet har redovisats till kommittén under hösten 1998 i form av en rapport med titeln The Surplus of the Intermediate Level in Europe, vars innehåll i huvudsak redovisas i kapitel 5. I en andra delstudie som avrapporteras våren 1999 behandlas frågan om den regionala förvaltningens betydelse och förändring till följd av upprättandet av EU.

Kommittén har vidare till Statskontoret uppdragit att undersöka fem problemområden:

l. Följa upp hur de berörda regionala organen anpassat sig till sina nya roller i försökslänen.

2. Överväga möjligheter till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna från centrala myndigheter.

3. Föreslå vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en ny sam- ordnad statlig länsförvaltning bör ha och överväga lämpliga former för detta.

4. Belysa länsstyrelsens roll som överklagningsinstans. 5 . Kartlägga former för samverkan mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter och identifiera hinder i styrsystem m.m. för att säkerställa en effektiv samordning. Statskontoret har under våren 1998 lämnat fem delrapporter till kommittén med anledning av uppdraget (titlarna redovisas i käll- och litteraturförteckning) och en rapport med en mera samlad bedömning av den statliga länsförvaltningens uppgifter i en ny regional struktur, Länsstyrelsen — gårdagens eller morgondagens förvaltning? (Statskon- torets rapport 1998:19). Innehållet i Statskontorets rapporter redovisas i vad avser kommitténs uppdrag i den här aktuella delen i kapitel 5. Kommittén har också uppdragit åt juridiska institutionen vid Upp- sala universitet att göra en juridisk analys av länsstyrelsen som över- klagningsinstans. Uppdraget har resulterat i rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans — igår, idag, imorgon, som överlämnats till kommittén i augusti 1998. Författare till rapporten är universitets— adjunkt Ulla Björkman. Rapportens innehåll redovisas i kapitel 5. Fil. dr. Peter Ehn har på kommitténs uppdrag utarbetat en rapport med titeln] skärningspunkten. Landshövdingama och den centrala och regionala samordningen. Rapporten bygger på intervjuer med 16 aktiva eller före detta landshövdingar. Studien syftar till att beskriva och analysera landshövdingamas roll i skärningspunkten mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt samt att beskriva och analysera landshövdingamas och länsstyrelsernas relationer till och

uppfattningar om andra centrala aktörer som regeringen, Regerings- kansliet, statliga myndigheter och regionala sj älvstyrelseorgan.

Kommittén har gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga pågående utvecklingsarbete för att finna lämpliga former för samarbete mellan stat, landsting och kommun m.fl. i län som inte är försökslän.

Kommittén har vidare uppdragit till generaldirektör Per Silenstam att lämna förslag till hur en uppföljning och en utvärdering av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län bör genomföras.

Kommittén har under hösten 1997 och våren 1998 genomfört en serie konferenser med representanter för försökslänen.

Hösten 1997 genomfördes en konferens med representanter för Gotlands kommun, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet i Skåne och Väststyrelsen (exekutivorganet för förberedelsearbetet i blivande Västra Götalands län), vidare länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Skåne län samt sekreteraren i organisationskommittén för länsstyrelsen i Västra Götalands län. Konferensen syftade till ett ömsesidigt utbyte av information med anknytning till försöksverksam- heten.

Under våren 1998 har kommittén genomfört en serie videokon- ferenser med vart och ett av försökslänen, vari ingått en översiktlig rapportering från försökslänen samt en därpå följande dialog angående erfarenheterna av försöksverksamheten.

Kommittén har också genomfört en seminarieserie i anslutning till sina sammanträden under våren 1998. Inbjudna inledare har varit professor Janerik Gidlund, Umeå universitet, docent Torbjörn Larsson, EIPA, och docent Lars Inge Ström, dåvarande forskningschef vid Statens institut för regional forskning.

1.4. Betänkandets syfte, inriktning m.m.

Enligt direktiven skall kommittén lämna en delredovisning av den del av uppdraget som avser generella överväganden om den statliga läns- förvaltningens struktur och uppgifter. De uppgifter som ingår i delredo- visningen framgår av direktiven 5. 8—9 under rubriken Uppdragets in- riktning, punkt 2:

”Kommittén skall göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå. I dessa överväganden skall ingå att belysa vilka utvecldingsinriktade uppgifter som en samordnad stat- lig länsförvaltning bör ha överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myn- digheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning

— redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer sam- ordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå

— överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.”

I den allmänna texten om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter i direktiven s. 7—8 finns förutom de nämnda några ytterligare uppgifter för kommittén, bl.a. vilka uppgifter som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig näringspolitik. Kommittén skall vidare förutsättningslöst pröva forrner- na för den statliga samordningen utifrån värderingen av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län. Kommittén skall också särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser. Vad som nyss återgivits i denna del av direktiven har enligt kommitténs mening bäring främst på de överväganden som kommittén skall redo- visa i sitt slutbetänkande.

Ett avsnitt i direktiven i denna del med betydelse för det före- liggande delbetänkandet gäller regeringens avsikter att ta ställning till den statliga förvaltningsstrukturen i sin helhet. Vid tiden för regering— ens beslut om direktiven, i maj 1997, avsågs ställning tas till denna del i samband med beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande (SOU 1997:57). Något sådant ställningstagande redo- visades inte i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, l997/98:KU31) som förelades riksdagen i mars 1998. Mot denna bakgrund är det enligt kommitténs mening svårt att se hur de överväganden som kommittén gör om den statliga länsförvalt- ningens struktur skall kunna utgöra ett komplement till dessa för- valtningspolitiska ställningstaganden (dir. 1997:80 s. 8). Kommittén drar härav slutsatsen att kommittén har att redovisa sitt uppdrag utan stöd av regeringens överväganden i denna del.

Det underlagsmaterial som kommittén förfogar över består av följ ande rapporter: — EIPA:s rapport om den regionala samhällsorganisationen i EU- ländema plus Norge (The Surplus of the Intermediate Level in Europe) Statskontorets fem delrapporter samt slutrapporten Länsstyrelsen gårdagens eller morgondagens förvaltning? Rapporten I skärningspunkten. Landshövdingama och den centrala och regionala samordningen (Peter Ehn). Rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans igår, idag och i morgon (Ulla Björkman).

Härtill kommer dokumentation av konferenser med försökslänen och seminarier samt annan skriftlig dokumentation om försöksverk- samheten.

Vad gäller betänkandets allmänna karaktär framgår av direktiven att kommittén skall belysa, redovisa och överväga fyra specificerade uppgifter som nämnts i det föregående. Kommittén kan således men behöver inte lämna några förslag i denna del. Kommittén har tolkat direktiven så att regeringen förväntar sig en lägesrapport angående kommitténs hittillsvarande arbete och i vissa delar överväganden, dvs. principiella resonemang, på basis av ett redovisat faktamaterial. Det finns således ingen anledning för kommittén att nu inta ståndpunkter som kan begränsa rörelsefriheten i arbetet med slutbetänkandet. Principiellt anser kommittén att det är förenat med svårigheter att nu diskutera frågan om den regionala statliga organisationen, innan kommittén kan överblicka helheten i sitt utredningsarbete. Trots detta avser kommittén fullfölja sitt uppdrag i denna del på de villkor som givits. Kommittén vill med betänkandet föra fram vissa principiellt intressanta faktauppgifter och problemställningar som förhoppningsvis kan stimulera till debatt fram till dess kommittén skall formulera sina slutliga ställningstaganden år 2000. Dessa överväganden har varit styrande för inriktningen av det förevarande betänkandet.

Betänkandet disponeras fortsättningsvis på följ ande sätt. I kapitel 2 redovisas översiktligt hur regionfrågan behandlats historiskt från 1960-talet fram till nutid i ett demokrati- och effektivi- tetsperspektiv. I kapitel 3 beskrivs den pågående försöksverksamheten i Gotlands, Kalmar och Skåne län och den planerade försöksverk- samheten i Västra Götalands län med särskild inriktning på berörda länsstyrelser. I kapitel 4 lämnas en översiktlig redovisning av det utvecklingsarbete som pågår i andra län än försökslänen för att finna lämpliga former för samverkan mellan stat, landsting och kommuner i enlighet med vad som sägs i direktiven s. 5.

Kapitel 5, som är en ren faktaredovisning, innehåller en beskrivning av det underlagsmaterial kommittén har inhämtat. Framställningen syf- tar till att dels sätta in kommitténs arbete i ett större, europeiskt per- spektiv, dels mera explicit belysa de problemställningar som kommittén enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet. Härut- över behandlas frågan om länsstyrelsens roll som överklagningsinstans. Kommittén vill i detta sammanhang betona att kommittén på intet sätt tar ställning till de bedömningar etc. som görs i underlagsmaterialet. Kommitténs värdering av underlaget sker i slutkapitlet (kapitel 7), där kommittén samlat redovisar sina överväganden.

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt kommitténs mening kan ha betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning.

I kapitel 7 redovisar kommittén sina överväganden och principiella ställningstaganden.

1.5. Kommitténs fortsatta arbete

Kommittén planerar att i början av 1999 fortsätta utvärderingen av försöksverksamheten, vad avser bl.a. i vilken utsträckning den natio- nella politiken fullföljts inom de aktuella verksamhetsområdena, hur resursutnyttjandet påverkats av försöksverksamheten samt hur mycket den ändrade ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvalt- ningsärenden. Särskilda studier kommer att genomföras avseende läns- styrelsernas förändrade roll i försökslänen inklusive att dessa läns- styrelser saknar styrelse respektive de anställdas erfarenheter av för- söksverksamheten. Även frågan om den statliga verksamhetens orga- nisation på regional nivå kommer att studeras. Frågan om vilka till- synsuppgifter hos andra statliga myndigheter som bör kunna överföras till länsstyrelsen avses också studeras. Det pågående arbetet med tillväxtavtalen, som har nära beröring med försöksverksamheten, kommer att integreras i kommitténs analyser av de utvecklingsinriktade uppgifter som i försökslänen åvilar sj älvstyrelseorganen.

Våren 1999 avser kommittén inbjuda till ett större seminarium eller en mindre konferens för en diskussion av villkoren för utvärderingen. Till konferensen inbjuds bl.a. representanter för försökslänen samt forskare och praktiker med speciell kompetens på området utvärde- ringsmetodik.

Under år 1999 planerar kommittén att besöka försökslänen Kalmar, Skåne och Gotland. På grund av den senare starten av försöksverk- samheten i Västra Götalands län kommer detta län att besökas år 2000.

Alla externa uppdrag kommer att avrapporteras under 1999 och senast i början av år 2000. Under senvåren och försommaren detta år avser kommittén genomföra en konferens med bl.a. representanter för berörda statliga och kommunala organ i försökslänen, där undersök- ningsresultat och analyser presenteras och diskuteras i perspektivet av erfarenheterna i försökslänen.

Kommitténs slutbetänkande skall enligt direktiven lämnas senast den 1 oktober 2000.

2. Regionfrågan i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv

2.1. Regionbegreppet

Innan regionfrågan i det följande kapitlet belyses utifrån ett historiskt perspektiv finns det anledning att inledningsvis diskutera själva be- greppet region.

Regionbegreppet är numera flitigt förekommande i den offentliga diskussionen. I den länsdemokratiska debatten har dock regionbegrep- pet inte särskilt många år på nacken. I riksdagen dök det upp första gången 1991, i en centerpartimotion. Begreppet användes där som en synonym till län, och den betydelsen av begreppet är även fortsätt- ningsvis vanlig. I växande utsträckning har regionbegreppet emellertid börjat användas för geografiska områden som har andra, oftast Vidare, gränser än länets. Centrala ämbetsverks och statliga bolags region- indelningar är tydliga exempel på detta.

Region är således ett mångtydigt begrepp och beroende på i vilket sammanhang det används har det givits olika innebörder. I uppslagsbo- ken definieras region som ”ett geografiskt område”, ibland med en pre- cisering som innebär att region i administrativa sammanhang betecknar nivån mellan centralmakt och lokalsamhälle. I EU—sammanhang avses med regioner i första hand områden med folkvalda beslutsorgan som omfattar ett större antal kommuner. Vidare återfinns begreppet region i diverse sammansättningar med olika innebörder. Exempelvis före- kommer begrepp som transnationella eller makroregioner, storstadsre- gioner och näringsgeografiska regioner. Den gemensamma nämnare som återfinns i de sammanhang där begreppet region ingår utgörs av kopplingen till ett territorium i en eller annan form (EIPA, 1998).

Det går att urskilja två grundläggande perspektiv på regionbegrep- pet. I det första betraktas regionen som ett medel. Något som i första hand har skapats av utifrån verkande krafter och som knyts till en be- stämd uppgift eller företeelse. Detta utgör den funktionella synen på regionen. I det andra perspektivet är regionen ett mål. I diskussionen

används ofta begrepp som mental-, identitets-, homogen eller kulturell region för att beskriva denna företeelse. Utifrån detta perspektiv kän- netecknas regionen av stabilitet, enhetlighet och svårföränderlighet. Här refereras ofta till regioner med historiska rötter långt tillbaka i tiden, som de schweiziska kantonerna eller de tyska länderna.

Den funktionella regionen1 har i Sverige varit betydelsefull för den centrala samhällsplaneringen; planeringsbegrepp som arbetsmarknads- region eller sjukvårdsregion är väl kända. En funktionell region är funktionell i förhållande till en bestämd företeelse, t.ex. den lokala ar- betsmarknaden. Av detta följer att funktionella regioner varierar avse- värt i storlek, beroende på vilka funktioner som avses (Henning & Lil- jenäs, 1992, 5.19).

Av särskilt intresse i det här sammanhanget är de administrativa re- gionerna. Med administrativ region2 avses en region med en tydlig geografisk gräns, som har tillkommit genom beslut och vars syfte är att underlätta administrationen av en viss verksamhet (Henning & Liljenäs, 1992, s.28).3 Det är sällsynt att funktionella och administrativa regioner sammanfaller, och om så ändå sker är det oftast för en kortare period.

Som konstateras i EIPA:s rapport till kommittén är begreppet region långtifrån entydigt. Detta är också ett skäl till att EIPA, vilket framgår av kapitel 5 (avsnitt 5.2), använder begreppet ”mellannivå” (the Inter- mediate Level) i sin studie av den regionala organisationen i EU— länderna, inklusive Norge. Kommittén väljer dock, trots begreppets tvetydighet, att hålla fast vid regionbegreppet. Detta huvudsakligen av två skäl. För det första är region det begrepp som vanligtvis används i de här sammanhangen. Introducerandet av ett ”nytt” begrepp riskerar att förvirra snarare än klargöra. För det andra är ett begrepp som ”mellannivå” mer lämpat som analysinstrument i en större europeisk kontext, där variationen på denna mellannivå är mycket stor. Den regi- onala samhällsorganisationen i Sverige är trots en betydande komplex- itet mer överblickbar. Den definition som statsvetaren Janerik Gidlund givit regionbegreppet — ”den största politiskt—geografiska enheten un- der den nationella nivån” (Gidlund, 1998, 5.4) — utgör för vårt syfte en tillräckligt precis definition. I praktiken är det oftast länsnivån som dis- kuteras i föreliggande betänkande.

1 Även centrerad region förekommer som beteckning på denna regiontyp. 2 Termen beslutsterritorium förekommer också som beteckning på denna regi- ontyp. 3 Administrativa regioner finns inte enbart inom den offentliga sektorn, utan också inom företag med en verksamhet spridd över landet. För administrativa regioner inom det offentliga området används ibland beteckningen förvalt- ningsregion.

Det är viktigt att i det här sammanhanget skilja på den geografiska och den konstitutionella nivåuppdelningen. Geografiskt är det i Sverige vanligt att tala om tre politiskt—administrativa nivåer— nation, regi- on/län och kommun. I det intemationaliserade och decentraliserade samhälle vi i dag lever i är dock denna trenivåuppdelning inte helt självklar. Vi väljer numera exempelvis politiska företrädare till europa- parlament. Indirekt finns också politisk representation på delkommunal nivå, i kommun- eller stadsdelsnämnder, institutionsstyrelser etc.4

Konstitutionellt finns det i Sverige enbart två nivåer— den statliga och den kommunala, vilket också tydligt framgår av regeringsformen (1 kap. 75) och kommunallagen (1 kap 1—25å). Den centrala statliga nivån är överordnad kommuner, landsting och regionala självstyrelse- organ. Däremot är inte landsting eller regionala självstyrelseorgan överordnade kommunerna och kan därmed inte fatta för kommunerna tvingande beslut. Konstitutionellt är således de regionala självstyrelse- organen inte några kommunernas överkommuner.

Detta förhållande skall inte förväxlas med ordningen ikommunal— förbund, där kommuner överlämnar en del av sin kompetens till för- bundsfullmäktige eller direktion. Försöksverksamheten i Kalmar län är baserad på att landstinget och länets kommuner bildat ett kommunal— förbund för detta särskilda ändamål.

2.2. Reformer och debatt fram till 1991 års länsförvaltningsreform

Frågor om balansen mellan statliga och regionala myndigheter och folkvalda organ och om utformningen av den förvalmingsapparat som behövs i sammanhanget har stundtals stått i förgrunden för den politis- ka debatten. Ett flertal olika utredningar har försökt fastställa de regio- nala utvecklingslinjema. Den långvariga debatten om vem som skall ha ansvaret för sådana planerande, samordnande och utvecklande funktio- ner som är av vitalt intresse för olika regioners utvecklingsförmåga har genomgående utgått från två begrepp. Det ena är demokrati, det andra effektivitet. Grundkraven på samhällsorganisationen har varit att öka båda.

4 Indirekt representation i politiska styrelseorgan finns också på övemationell nivå, i Nordiska rådet och Förenta Nationerna.

2.2.1. Demokratisk förankring och samordnad verksamhet

Behovet av att reformera en sedan 1930—talet alltmer splittrad statlig länsförvaltning var en huvudfråga för debatt och utredningsförslag un- der 1950—talet. 1948 års länsstyrelseutredning var banbrytande och framåtsyftande. Tiden var dock inte mogen att vare sig inordna fristå- ende länsorgan i länsstyrelsen eller att införa lekrnannamedverkan, som tillhörde utredningens för sin tid mer vittgående förslag. I stället togs steg på vägen mot en ökad samordning genom regler om utvidgat sam- råd och genom att utse landshövdingen till ordförande i de mest bety- delsefulla länsnämndema. Vidare genomfördes en organisationsföränd- ring som innebar att länsstyrelsen fick en mer enhetlig ledning.

1960—talets utredningsarbete väckte en omfattande debatt kring ett problemkomplex vars kämfråga gällde hur man på bästa sätt utformar en regional samhällsorganisation, så att det blir möjligt att förena kra- ven på ett vidgat folkligt inflytande och ansvarstagande med behovet av en förvaltning som kan fungera väl i förhållande till lokala, regionala och rikspolitiska intressen. Debatten fördes från delvis skilda utgångs- punkter. Den kom främst att stå mellan förespråkare för länsdemokra- tiskt inriktade idéer och dem som hävdade uppfattningen att staten måste behålla huvudansvaret för regional utvecklingsplanering, om än i andra former. Dessa två alternativ har utgjort en skiljelinje även i sena- re tids debatt.

Länsförvaltningsreformen år 1971 syftade främst till att undanröja den organisatoriska splittringens mest negativa effekter. Den styrdes därför främst av samordnings- och effektivitetskraven.

En starkare regional nivå med möjlighet till samverkan och helhets- lösningar skulle främja en kostnadseffektiv verksamhet på alla nivåer. Genom reformen tillfördes den regionala aspekten ett utvecklings- perspektiv. Starka kommuner och en tydlig regional statlig representa- tion skulle möjliggöra en förhandlingssituation i ett partsförhållande. Genom att länsstyrelserna i samband därmed försågs med en förtroen- demannastyrelse ville man tillgodose demokratiseringskraven på en regional och lokal förankring av de viktigaste besluten.

Frågan om ansvarsfördelningen för den regionala utvecklingen kom att bli ett stående utredningsämne även under 1970—talet. Olika utred- ningsförslag om ökad medverkan av landstingen i länsplaneringen pe- kade i viss mån i länsdemokratisk riktning. Den linjen fördes delvis framåt genom att länsstyrelsens styrelse genom den förändrade valord— ningen 1977 fick en politisk sammansättning, som avspeglar länSOpini- onen.

2.2.2. Tonvikt på regional samordning eller sektors- styrning

Också i fråga om den statliga länsförvaltningens organisation har två alternativa reforrnlinj er varit tydliga i debatt och reformarbete.

Den ena huvudlinjen lägger tonvikt på sektorsstyrning enligt ett funktionellt systern. Fristående centrala verk med bestämda uppgifter skapar egna regionala och lokala organ. Den avgörande aspekten är specialiseringens särskilda fördelar för verksamhetens effektivitet. Or- ganisationsstrukturen möjliggör en direkt styrning på länsnivån från respektive statliga myndigheter.

Den andra huvudlinj en är en mer enhetlig och nivåsamordnad statlig förvaltningsfunktion som sköter en mångfald uppgifter inom länet som geografiskt arbetsområde. På alla nivåer konfronteras sidointressen med varandra och ger upphov till situationer som behöver bemästras genom avstämningar, övergripande samordning och prioriteringar, så att helhetslösningar kan byggas och hållas levande. För ett stort antal avvägningar utövas denna samordningsuppgift bäst på länsnivå där översikt och detaljkunskap kan förenas. Denna linje har grundats på bedömningen att helhetssyn och sektorsperspektiv kan förenas inom en och samma organisation länsstyrelsen.

Dessa båda modeller, ibland tydliga, ibland vaga och blandade, har i svensk statsförvaltning alltid funnits sida vid sida, men med olika prio- ritering under årens lopp. Idén om en mer samlad statlig länsförvaltning utgjorde i början av 1990—talet ledstjärna för utvecklingen av den stat- liga förvaltningen i landet.

2.3. Strävan mot samordnad länsförvaltning

Genom 1991 års reform med en mer samordnad länsförvaltning tog statsmakterna ställning för en satsning på länsstyrelsen som statens fö- reträdare på den regionala nivån. Beslutet fattades mot bakgrund av att länsstyrelsen företräder statens intressen i länet utifrån en helhetssyn och att länet är den regionala nivån där avvägning mellan olika sektors- intressen skall göras. Syftet var att minska sektoriseringen och att stär- ka de statliga insatserna för regional utveckling. Det handlade också om att förnya och effektivisera den statliga länsförvaltningen samt att bäd- da för en kommande decentralisering till lokal och regional nivå. Re- formen kan ses som ett sätt att utnyttja de särdrag som kännetecknar länsstyrelsen som regeringens samlade förvaltningsorgan.

Reformen betraktades i riksdagsbehandlingen som första steget i en process. Möjligheterna att föra samman ytterligare regionala statliga myndighetsuppgifter skulle fortlöpande prövas.

2.4 1990-talets utredningar

Debatten om den regionala nivåns utveckling och organisering tog ny fart under 1990—talet. Samhällsorganisationen har beskrivits som otyd- lig och inkonsekvent, med för många aktörer och en oklar ansvarsför- delning dem emellan. Kritiken har gällt både att den nuvarande ord- ningen är otillfredsställande från demokratisk synpunkt och att den är ineffektiv. I stort har diskussionen gällt omfördelningar av relativt giv- na arbetsuppgifter mellan befintliga aktörer, i huvudsak inom nuvaran- de länsgränser.

Regionutredningens och Regionberedningens betänkanden gav ny belysning åt länsdemokratiskt inriktade idéer och utvecklingen av den statliga länsförvaltningen.

Regionutredningen presenterade i betänkandet Regionala roller (SOU l992z63) en analys av tre alternativ för den framtida uppbyggna- den av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Ett alternativ inne- bar att staten kraftsamlar sina planerings- och samordningsuppgifter i en organisation, den samlade länsstyrelsen. Ett annat alternativ renod- lade närhetsprincipen och bygger på primärkommunal samverkan. Det tredje alternativet innebar att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional och lokal nivå, som syftar till en hållbar utveckling i olika de- lar av landet, läggs på självstyrande och direktvalda organ.

Som en röd tråd genom Regionutredningens perspektivstudie går principen att ingen modell skulle få syfta till en federativ statsbildning. En annan princip som lyftes fram var att en förstärkning av den kom- munala självstyrelsen inte skulle rubba den regionala och lokala nivåns självständighet; de olika sj älvstyrelseorganen är sidoordnade och någon befälsrätt följer inte för den ena kommuntypen i förhållande till den andra. Ett ingångsvärde var också principen om subsidiaritet, dvs. of- fentliga arbetsuppgifter skall inte ligga på en högre samhällsnivå än nödvändigt.

I alla tre modellerna behåller staten en organisation för bevakning av riksintressen och för att följa upp och utvärdera utifrån nationella mål. Som samordnare av riksintressen skulle länsstyrelsen kunna till- godose kommunernas behov av att från ett håll möta statens samlade uppfattning på länsnivå. En gemensam ledning och ett sammanhållet

kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner skulle efter- strävas.

I slutavsnittet utvecklas ett resonemang om i vilka steg valet mellan modellerna bör ske. ”Ett val mellan de olika handlingsaltemativen bör rent logiskt först gälla frågan om de regionala framtidsfrågoma bör ka- naliseras genom den statliga eller den kommunala demokratin.”

Det är dessa handlingsaltemativ som med vissa variationer präglat den fortsatta regiondebatten.

Regionberedningens slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) hade regionalt folkstyre som huvudlinje för hur det regionala beslutsfattandet skulle organiseras i framtiden. Utgångspunkterna för arbetet var att främja effektivitet och demokrati. I ett första steg skulle det ske genom att det s.k. regionala utvecklingsansvaret skulle flyttas från länsstyrelserna till landstingen utan att kommunernas ansvarsom- råde begränsas. Ett större spelrum för regionala initiativ och regionala variationer kan ge impulser till en värdefull förnyelse. Enligt Regionbe- redningen bör länsstyrelsernas roll renodlas till att bara vara statens företrädare och övervakare i länen.

2.5. Rollförskjutningar

Båda huvudfrågorna en starkare demokratisk förankring samt en för- bättrad statlig samverkan och effektivitet— fick sin behandling i propo- sitionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen.

2.5.1. Nya former för den regionala ansvarsför- delningen

I regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen framhölls att samhällsutvecklingen successivt har ökat den lokala och regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentra- lisering av ansvar och befogenheter har skett till framför allt kommu- nerna. Därigenom har medborgarnas möjligheter till inflytande över samhällsverksamheten ökat. Ytterligare åtgärder borde nu vidtas för att ge medborgarna vidgade möjligheter att utöva ett inflytande över den regionala samhällsverksamheten.

Många remissinstanser var tveksamma eller negativa till Region- beredningens förslag. En framgångsrik samverkan på regional nivå kunde, enligt regeringens mening, inte skapas om de offentliga organen i regionen motsätter sig föreslagna former för samverkan. Regeringen

ansåg istället att de kommunala sj älvstyrelseorganen inom ramen för en försöksverksamhet borde ges ett ökat ansvar för det regionala utveck- lingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå.

Med den utgångspunkten ansåg regeringen att det borde inledas en försöksverksamhet i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län. Hu- vudsyftet enligt propositionen är att utveckla former för en bättre de- mokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret. I försöks- verksamheten skall det också vara möjligt att föra över viss be- slutskompetens från staten till regionala självstyrelseorgan.

Så blev också riksdagens mening. Försöksverksamheten i Jämtlands län, som byggde på ett informellt samverkansorgan och därför inte krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutskompetens, blev dock inte av p.g.a. oenighet mellan länets aktörer.

Försöksverksamheten kom därefter att utökas till att omfatta även det nybildade Västra Götalands län. Förslaget om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige (prop. 1996/97:108) var inte oom- stritt bl.a. mot bakgrund av den oenighet som förelåg i Skaraborgs län om ett län med en sådan utformning som regeringen föreslog samt in- vändningar mot den process som föregått ställningstagandet till den framtida länstillhörigheten för vissa enskilda kommuner.

2.5 .2 Länsstyrelserollen

Regeringen gav i propositionen om den regionala samhällsorganisatio- nen sin principiella syn på några frågor om länsstyrelsens fortsatta roll som aktualiserats genom främst Regionberedningens förslag.

De motiv som låg till grund för länsförvaltningsreformen år 1991 är enligt regeringens mening alltjämt aktuella. De utgör därför utgångs- punkt för utvecklingen av den statliga regionala förvaltningen. Att minska sektoriseringen och stärka den regionala överblicken är fortfa- _ rande ett förstahandsintresse. Regeringen framhåller vikten av att det finns en sammanhållen och kompetent statlig organisation på regional nivå som kan svara för tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En given utgångspunkt härvidlag är att staten, hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utveck- las i framtiden, måste se till att de mål som anges i den nationella poli- tiken genomförs i landets alla delar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra en samordning av offentlig verksamhet som kan tillgodose samhällets behov av helhetssyn.

Båda dessa uppgifter har på länsplanet anförtrotts länsstyrelsen. I detta ligger att väga samman skilda nationella intressen och att uppträda

på ett enhetligt sätt i hela landet. Samordningsrollen och uppgiften att vara de nationella målens bevakare har ökat i betydelse i takt med sam— hällets tilltagande komplexitet och kravet på ett effektivare resursut- nyttjande. Mot denna bakgrund ser regeringen det angeläget att vidare- utveckla den samordnade länsförvaltningen så att den fullt ut kan ta till vara de möjligheter som en sådan modell innebär.

Regeringen underströk att utvecklingen mot en mer samlad länsför- valtning borde fortsätta. För att de näringspolitiska och arbetsmark- nadspolitiska insatserna på regional nivå skall få fiill effekt, krävs att dessa samordnas. Frågan fördes vidare i förslaget om att på försök vid- ga den samordnade länsförvaltningen i Gotlands län genom att föra in länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen.

2.6. Utvecklingen av den statliga länsför- valtningen

2.6. l Utvecklingstendenser

Sett till samhällets intresse att så effektivt som möjligt utnyttja sina re- surser var steget mot en mer sammanhållen länsförvaltning av stor be- tydelse. Som ofta har konstaterats har strävandena att stärka den samla- de effektiviteten i den regionala statsförvaltningen inte varit framgångs- rika under 1990—talet. Reformen har snarare motverkats av andra för- ändringar som innebär minskade, inte ökade, möjligheter för länsstyrel- sen att samordna olika sektorers verksamhet och därvid beakta de regi- onala aspekterna. Framväxten av en konkurrerande förändringsstrategi, nämligen en sektorsvis regionalisering och därmed fjärmandet från länsstyrelseorganisationen — har i sig inneburit att den regionala för- ankringen och länsvisa överblicken successivt har tunnats ut.

Detta har bl.a. uppmärksammats av REKO—STAT—utredningen (SOU 1997:13), som pekar på att utvecklingen har gjort det svårare för länsstyrelsen att svara för sektorsövergripande planering, samordning och utveckling. Utredningen understryker vikten av att balansera sek- torstänkandet. Beslutsprocessen när det gäller myndigheternas regio- nala organisation innehåller dock inga inbyggda mekanismer för att låta andra intressen komma till uttryck än myndighets- eller sektorsintres- set. På regional nivå finns det en tvärsektoriell kompetens på länsstyrel- serna, medan den tvärsektoriella synen i övrigt är svagt representerad.

Utvecklingen under främst det senaste decenniet har också medfört betydelsefulla skiften av huvudmannaskap som innebär omprövning av statliga åtaganden. Kommunerna har fått ansvar för ett allt vidare sam- hällsfält; på senare tid har de bland annat tagit över uppgifter från läns- styrelserna när det gäller beredskapsplanering, serveringstillstånd, livsmedelskontroll och miljötillsyn. Samtidigt har länsstyrelserna fått nya eller vidgade statliga uppgifter inom exempelvis miljövård, kul- turmiljö, jämställdhet, konkurrensövervakning samt som en följd av det svenska EU—medlemsskapet.

Tyngdpunkten inom den regionala, utvecklande, samhällsplanering- en har successivt förskjutits mot mer långsiktiga frågor. Kraven på flexibla lösningar för regionalt utvecklingsarbete har ökat och begrep- pet regionalpolitik har breddats till att omfatta allt fler samhällsområ- den. Den ökade betydelsen av ekonomisk tillväxt har lagt större vikt vid infrastrukturella åtgärder och hur en samordning av sektorspolitiken skall kunna bidra till den regionala utvecklingen. Länsstyrelsens arbete tar allt mer sin grund i en långsiktig sektorsövergripande utvecklings- strategi för länen. Det sker i ökad samverkan med länets aktörer och inriktas mot utvecklingen av det lokala näringslivet, uthållig tillväxt, ökad sysselsättning och inomregional balans.

2.6.2. Regeringens syn på den statliga länsför- valtningen

Sedan 1991 års reform kan noteras att länsstyrelsernas arbetsinriktning utöver traditionell myndighetsutövning utvecklats allt mer mothelhets— syn och samordnat agerande. Allmänna effektivitetskrav och nödvän- digheten för staten att uppträda tydligt på den regionala nivån har varit pådrivande. Länsstyrelsen som regional företrädare för statsmakten har mött ökade krav på en samlad bedömning i olika frågor, när de natio- nella målen skall konkretiseras och avvågas sinsemellan eller mot regi- onala och lokala förhållanden.

Andra utslag av intentionerna med den samordnade länsförvalt- ningen är länsstyrelsens uppgift enligt olika förordningar att samordna även annan regional statlig verksamhet utanför den egna myndigheten samt kraven i de årliga regleringsbreven på en samlad uppföljning och utvärdering av politikens genomslag. I det nationella perspektivet ingår också att svara för tillsyn och rättssäkerhetsf'rågor.

Länsstyrelsens övergripande och samordnande roll har tydligt mar- kerats på miljöområdet. Länsstyrelsen har redan i dag en sådan roll som regional miljömyndighet och denna roll kommer att förstärkas ytterliga-

re genom införandet av en miljöbalk (prop. 1997/98:45). I miljöbalken, som träder i kraft den 1 januari 1999, betonas länsstyrelsens ledande, utvecklande och informerande roller. Prövning av tillstånd för miljöfar- lig verksamhet kommer att ske vid särskilda miljöprövningsdelegatio- ner vid länsstyrelserna.

Integrationsområdet är ett annat exempel på regeringens vilja att an- vända sig av länsstyrelsen för nya uppgifter. Regeringen framhåller i budgetproposition för år 1999 att på regional nivå kan länsstyrelserna, vid sidan av Integrationsverket, spela en viktig roll i genomförandet av de integrationspolitiska målen.

Andra förvaltningsområden där länsstyrelsens roll för närvarande diskuteras är jordbruksadministrationen, fiske samt vissa administrativa funktioner avseende EU:s strukturfondsprogram. Länsstyrelsen har genom sitt mandat från centrala nivån fått nya uppdrag att genom sektorsövergripande insatser främja regional ut- veckling. Mandatet är brett definierat och ger länsstyrelsen stort utrym- me att agera. Samhällsplaneringen har alltmer fått karaktären av en pro- cess som sker med ett allt större antal aktörer. Regeringens proposition om en ny, mer tillväxtorienterad regionalpolitik (prop. 1997/98:62) in- nebär att länsstyrelsen (i försökslänen självstyrelseorganen) skall ta fram regionala tillväxtavtal där staten, kommuner och näringsliv kom- mer överens om insatser. Tillväxtavtalen är ett bärande instrument för att genomföra en regional näringspolitik, där länen i större utsträckning själva skall svara för problemforrnulering, lokal och regional mobilise- ring samt genomförande av utvecklingsprojekt. Genom avtalen skall statliga och andra aktörers tillväxtfrämjande resurser samordnas. Läns- styrelsen kommer allt mer tydligt att framstå som statens aktör baserad på god kunskap om regionala förhållanden och med ett mer övergripan- de ansvar för de samlade statliga insatserna.

Regionalpolitiska hänsynstaganden inom olika verksamhetsområden är betydelsefulla för den regionala utvecklingen. Utvecklingen inom en del regioner under senare tid har fast uppmärksamhet på behov av en ökad helhetssyn inom ytterligare sektorer. Brister i helhetssynen vid t.ex. utformningen av nya organisationsstrukturer inom statliga verk- samheter har inverkat negativt på den geografiska fördelningen av sys- selsättningen. Det har också försvårat möjligheterna för en väl funge- rande regional samordning. Besparingseffektema inom en enskild sek- tor — som ofta använts som argument för storregionalisering— har visat sig motverkas av ökade utgifter inom andra sektorer. Regeringen har vid flera tillfällen, bl.a. i propositionen Regional tillväxt— för arbete och välfärd (prop. 1997/98:62), pekat på den statliga verksamhetens betydelse för den regionala utvecklingen och att förutsättningarna för

att lyckas med det regionalpolitiska arbetet är en kraftigt förbättrad samordning över sektorsgränsema. Regeringen har i budgetpropositio- nen för år 1999 anfört att man avser att se över förordningen om regio- nalt utvecklingsarbete och fortlöpande se till att det finns tillgång till uppdaterad information om förändringar i den statliga förvaltningen. De myndigheter som är organiserade regionalt och/eller lokalt bör därför, enligt regeringen, i högre grad än idag kontinuerligt rapportera planera- de och genomförda organisatoriska förändringar.

Tillsyn och uppföljning är en traditionell länsstyrelseuppgift som har fått ökad aktualitet på senare tid. Ett exempel är länsstyrelsens ansvar som regional tillsynsmyndighet på miljöområdet som i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) givits en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Den regionala miljötillsynen, där länsstyrelsen ges tillsynsansvar avseende hela miljöbalkens tillämp- ningsområde, skall allt mer övergå från en operativ tillsyn till en mer övergripande roll än vad som är fallet i dag. Den operativa tillsynen bör huvudsakligen vara en angelägenhet för kommunerna.

Tillsynsrollen har också nyligen lyfts fram på det sociala området. Länsstyrelserna har fått i uppdrag att ytterligare förstärka och intensifie- ra tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade (prop. 1997/98:113).

Samtidigt kan konstateras att det inom pågående eller nyss avslutade utredningar finns olika uppfattningar om hur väl länsstyrelsens direkt- tillsyn passar in i den roll som länsstyrelsen förutsätts ha i framtiden. Som exempel kan nämnas Utredningen om livsmedelstillsynen (SOU 1998161) som anser att länsstyrelsens tillsynsuppgift enligt livsmedels- lagen bör utgå. Den direkta tillsynen bör ligga under Livsmedelsverket, antingen i en fristående resultatenhet inom verkets organisation eller föras till en separat tillsynsmyndighet, som kan arbeta med regionala enheter. I tillämpningen av livsmedelslagen är det allmänna säkerhets- intresset helt avgörande och det finns inget utrymme för sammanväg- ningar med andra intressen. Däremot finns ett behov av att utnyttja länsstyrelsens kunskap i livsmedelstillsynen. Det kan enligt utredningen komma till uttryck i regeringens regleringsbrev. Ett annat exempel är regeringens direktiv till Socialtjänstutredningen (S 1997:16, dir. 1997:109) som bl.a. har i uppdrag att analysera formerna för tillsynen över socialtjänsten, liksom länsstyrelsens tillsynsansvar. Tillsynen över polisverksamheten tilldrar sig också uppmärksamhet. Polislednings- kommittén (SOU 1998:74) anser att länsstyrelsens tillsynsansvar för polisen bör upphöra och att Rikspolisstyrelsen ensam bör ha till- synsansvaret. I budgetpropositionen för år 1999 instämmer regeringen i kommitténs uppfattning om hur tillsynen över polisen bör organiseras.

Även länsstyrelsens samordnande funktioner i förhållande till polisen försvinner i det nya systemet för styrningen av polisen

Kraven på en effektivare förvaltning i kombination med friare for- mer har inneburit att statliga myndigheter lagts ned, omorganiserats och förändrats i en snabbare takt än någonsin tidigare. Iden förvaltningspo- litiska debatten har dock ett strategiskt utnyttjande av den statliga för- valtningsapparaten på länsplanet knappast varit en central frågeställning under de senaste decennierna.

Riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen lades fram i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/982136), men ägnade i propositionen inte länsstyrelseproblematiken särskild uppmärksamhet. I avsnittet om styrning och ledning aviseras fortsatt renodling och omstrukturering av statlig verksamhet. Det ökade behov av samverkan mellan myndigheter som finns bör enligt regeringen inte i första hand tillgodoses genom organisationsförändringar. Samverkan bör i stället utvecklas i andra former, som t.ex. tillfälliga organ för avgränsade uppgifter eller infor- mella nätverk. Informationsteknikens möjligheter när det gäller sam- verkan bör tas till vara.

De regionala stymingsfrågoma berörs kortfattat i den förvaltnings- politiska propositionen. Regeringen konstaterar att de flesta statliga myndigheter har övergett länen som indelningsgrund och att läns- styrelsernas samordningsuppgift därmed blir svår att genomföra. En återgång till en länsvis indelning är dock inte möjlig, enligt regeringen.

Länsstyrelserollens innehåll och utveckling är ofta i fokus. Som en ofrånkomlig följd av att länsstyrelserna spänner över ett så brett arbets- fält och alltid berörs av aktuellt reformarbete inom olika sektorer har kraven på både förvaltningsstabilitet och förmåga att anpassa sig till nya förutsättningar varit höga genom åren. Förslag salmas inte i ett läge där en utveckling mot fortsatt decentralisering anses som angelägen, men där frågorna som måste lösas har både principiella och praktiska as- pekter. Varje ansats att angripa den övergripande frågeställningen om den offentliga verksamhetens uppbyggnad på regional nivå kräver ock- så att man klarlägger vad som är de statliga regionala uppgifterna i framtiden och hur det nationella allmänintresset bäst skall komma till uttryck.

Det tvärsektoriella perspektivet som ofta lyfts fram för att stärka samordning och samverkan totalt sett har inte haft lätt att finna effektiva former. Länsstyrelserna har många gånger varit de som mest exponerats för detta tryck. Den regionalisering och sektorsvisa effektivisering som karaktäriserat den senaste tioårsperioden har medverkat till att statens

förvaltningspolitiska idé med länsstyrelsen har framstått som otydlig och ibland också motsägelsefull.

Regeringens principiella syn på länsstyrelsernas centrala uppgifter har tydliggjorts i den nya länsstyrelseinstruktionen (SFS 1997:1258) som gäller fi*ån den 1 januari 1998. Förändringarna innebär bl.a. att re- geringen mer tydligt än tidigare markerar att länsstyrelsernas huvud- uppgift är att vara statens företrädare i länet, vilket också stöds av andra uttalanden av statsmakterna. Utgångspunkten är de fastställda nationella målen, vilket återspeglas i länsstyrelseinstruktionen både vad gäller länsstyrelsens samordningsroll och länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter.

3. Försöksverksamheten

3 . 1 Allmänt

Försöksverksamheten i de fyra försökslänen har olika förutsättningar. I Kalmar har en ny organisation — ett indirekt valt regionförbund — kun- nat koncentrera sig på uppgiftema. På Gotland har övertagen verksam- het integrerats i annan kommunal verksamhet. I det nybildade Skåne län överfördes uppgiften till ett regionförbund som övergång till den nya fullmäktigeförsamling som nu träder till. I det nybildade Västra Göta- lands län tar den nya regionala församlingen över uppgiften direkt från försöksverksamhetens start, men försöksperioden blir här kortare än i de tre andra försökslänen.

För att markera att landstingen i de nybildade länen är regionala självstyrelseorgan också för nya regionala samhällsverksamheter får landstingsfullmäktige kallas regionfullmäktige. Motsvarande namnänd- ring kan även ske från landstingsstyrelsen till regionstyrelsen.

I försökslänen har självstyrelseorganen också uppdraget att leda, driva och samordna arbetet med regionala tillväxtavtal, som syftar till att bättre ta tillvara lokala och regionala förutsättningar för hållbar till- växt och sysselsättning. Sjävstyrelseorganen ansvarar även, i de län som är berörda, för sekretariatsfunktioner åt beslutsgrupper inom EU:s målområden.

Gemensamt för försökslänen är att länsstyrelsens roll som koordi- nator för länets utveckling och framtid tonas ner till förmån för mer av inflytande hos de lokalt och regionalt förtroendevalda. Länsstyrelsens uppgift att verka för att statliga intressen i länet samordnas förändras inte. I sin myndighetsroll skall länsstyrelsen föra ut den nationella poli- tiken och följa upp och utvärdera olika insatser. Staten skall även fort- sättningsvis aktivt stödja regionalt utvecklingsarbete och länsstyrelsen skall exempelvis bistå det regionala självstyrelseorganet i dess arbete. Länsstyrelsen skall också löpande informera självstyrelseorganet om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets ut- veckling.

Ansvar, uppgifter och resurser styrs av försökslagstiftningen, för- bundsordningar och den ekonomiska situationen i kommuner och landsting.

När det gällde vilka uppgifter som skulle föras över från staten krävdes flera klargöranden från olika departement om gränsdragningar. Begreppet regionalt utvecklingsansvar uppfattades inledningsvis som något oklart definierat och behövde tolkas mot de politiska intentioner- na bakom försöksverksamheten.

I frågan om finansiering av verksamheten under andra halvåret 1997 träffades ett avtal mellan länsstyrelsen i respektive försökslän och be- rörda självstyrelseorgan. Avtalen underställdes regeringen för godkän- nande. Regleringen byggde på ett schablonbelopp på 500 000 kronor per tjänst. En motsvarande uppgörelse gjordes sedan för budgetåret 1998 och regeringen preciserade beloppen i budgetpropositionen. Mot- svarande reglering för Västra Götalands län har vidgats enligt budget- propositionen för år 1999.

I det följande lämnas en kort lägesbeskrivning och bakgrundsteck— ning av organisatoriska arrangemang och vidtagna åtgärder i försöks- verksamhetens inledande fas. Med tanke på att delbetänkandet inriktas mot den statliga länsförvaltningen och att de kommande utvärderings- rapporterna kommer att utförligt belysa försöksverksamheten i hela dess vidd, läggs tonvikten på länsstyrelseperspektivet.

3.2. Försöksverksamheten i Kalmar län

Regionförbundet Kalmar

Under försöksperioden samlas en rad samhällsfunktioner som tidigare har funnits hos landstinget, länets kommunförbund, länsstyrelsen och statliga myndigheter i ett nytt samverkansorgan för samarbete mellan kommuner och landsting i Kalmar län — ett regionförbund.

Regionförbundet har 13 medlemmar länets kommuner och lands- tinget. Det styrs av en fullmäktigeförsamling som består av 45 ledamö- ter som väljs bland länets förtroendevalda. Konstruktionen liknar ett traditionellt kommunalförbund. Modellen som prövas i Kalmar län in- nebär att kommunerna tillsätter två tredjedelar av platserna i förbunds- fullmäktige och landstinget återstoden.

En förbundsstyrelse finns för beredning och verkställighet. Den be— står av 15 ordinarie ledamöter och 7 ersättare. Särskilda regler gör att även mindre partier har representation i styrelsen.

Regionförbundets verksamhet bygger på att resurser förs över från kommunförbundet, landstinget och staten inom ramen för befintliga resurser, som ersättning för de uppgifter som övertagits.

Arbetet med utvecklingsfrågoma har givits hög prioritet, med bl.a. nya former för förankring av det regionala utvecklingsprogrammet. Hit hör t.ex. idéseminarier, där man diskuterat framtidsbilder, utvecklings- frågor och åtgärdsförslag med uppåt 1000 personer. En viktig uppgift har varit att fånga upp ungdomsfrågoma i arbetet. Den kommande pro- cessen inriktas på att integrera arbetet med tillväxtavtalen med ett revi- derat utvecklingsprogram, den fortsatta utvecklingen av sysselsätt- ningspakten för Kalmar län samt revidering av det Mål SB—program som delar av länet berörs av.

Under övergångstiden fram till bildandet av det regionala organet var landstingsstyrelsens och kommunförbundets presidier de politiskt ansvariga organen. Från den 1 januari 1997 till den 1 juli 1997 drevs arbetet av en interimistisk organisation. Under samma period arbetade man med att fastställa förbundsordning och kommuner och landsting valde sina representanter till regionförbundsfullmäktige.

Valutslaget 1998 innebär att 5, v och mp bildar fortsatt majoritet i regionförbundet med tillsammans 23 av de 45 platserna i regionfull- mäktige.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen, kommunförbundet och landstinget hade sedan tidigare ett nära samarbete, varför de praktiska frågorna rörande överlämnandet kunde lösas relativt smidigt.

Frågor om överföring av personal och medel klarades ut i ett tidigt förhandlingsskede, liksom anställningsvillkoren för berörd personal som ville flytta med uppgifterna till regionförbundet. Uppgörelsen in- nebar att 5.2 miljoner kronor motsvarande 11 tjänster fördes över till regionförbundet. Sju av de tjänstemän på länsstyrelsen som berördes valde att följa med.

Ärenden överlämnades successivt till regionförbundet i takt med att gränserna mellan länsstyrelsens och regionförbundets uppgifter precise- rades. I mars 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen och regionförbundet. Senare under våren 1998 beslutade regeringen om att vissa ärenden (projekt) skulle återföras till länsstyrelsen. I avvaktan på personalförstärkning på regionförbundet skötte länsstyrelsen under första kvartalet 1998 granskningen av Mål 5b—ansökningar och rekvisi- tioner.

Den 1 juli 1997 övergick länsstyrelsen till en ny organisation med fem fackenheter för att bli mer slagkraftig och bättre kunna möta nya förutsättningar, bl.a. försöksverksamheten. Organisationen har en tydli- gare ledningsstruktur med bl.a. en direktion och ett projektselcretariat för att främja tvärsektoriellt arbete.

Förtroendemannastyrelsen har ersatts av ett rådgivande organ, Landshövdingens råd. I rådet sitter åtta politiker från länet, verksamma i riksdagen eller kommunerna. Rådet som sammanträder ca fyra gånger per år behandlar större frågor av policykaraktär.

Länsstyrelsen har aktivt medverkat i arbetet med att utarbeta en länsstrategi och en länsplan för regional transportinfrastruktur som re- gionfullmäktige antagit. Exempelvis har länsstyrelsens tvärsektoriella arbetsgrupp för plan- och miljöfrågor anlitats för granskning av vägut- redningar och kunnat medverka till att vägprojekt fått en miljöanpassad lokalisering och utformning.

Den vardagliga samverkan sker i direkta kontakter mellan tjänste- männen. bl.a. genom växelvis utbyte av personal för att klara vissa spe- cifika arbetsuppgifter. Som exempel kan nämnas IT—området, där regi- onförbundet anlitar länsstyrelsernas gemensamma datanät för datakom— munikation. Genom att både länsstyrelsen och regionförbundet är upp- kopplade på samma system sker också ett fortlöpande utbyte av kun- skap och erfarenhet mellan tjänstemän i de båda organisationerna.

3.3. Försöksverksamheten i Skåne län

Region Skåne

Försöksverksamheten i Skåne genomförs i två steg. I ett första steg la- des ansvaret för den nya uppgifterna på Regionförbundet Skåne — ett regionförbund med Skånes kommuner och landsting som medlemmar.

En rad beslut som gäller samgåendet mellan landstingen hanterades av sammanläggningsdelegerade med 87 ledamöter valda av fullmäktige i de två landstingen och Malmö kommun.

Hösten 1997 antog regionförbundet ett preliminärt utvecklingspro- gram som har utgjort underlag för ett brett samråd. Efter vårens dialog och diskussioner föreligger nu ett genomarbetat och konkret förslag till utvecklingsprogram ”Skånsk livskraft” för fortsatt behandling i den nyvalda fullmäktigeförsamlingen. Regionförbundet har också under innevarande år fastställt en länsplan för regional transportinfrastruktur för den närmaste tioårsperioden.

Tillväxtavtalen faller väl in som en fortsättning på arbetet med ut- vecklingsprogrammet. Arbetet med dessa tillväxtavtal pågår, bl.a. ge- nom att samla det regionala partnerskapet i Skåne.

Regionförbundet har nu ersatts av det nyvalda Skåne läns landsting /regionfullmäktige. För att markera förnyelsen, nya sätt att arbeta och det vidgade ansvaret för Skånes framtidsfrågor kommer den nya ge- mensamma organisationen att benämnas Region Skåne.

Enligt en undersökning av Svenska Kommunförbundet besätts de 149 mandaten i Skånes regionfullmäktige av en majoritet— 78 ledamö- ter med kommunal bakgrund medan 64 ledamöter har landstingsbak— grund (fullmäktigeförsamlingar). Vissa ledamöter har haft mandat i både kommun- och landstingsfullmäktige. Nya inslag noteras också: 26 personer (13 procent) av de valda har inte verkat i vare sig kommun- eller landstingsfullmäktige.

Fördelningen mellan män/ kvinnor i regionfullmäktige är 86 män och 63 kvinnor.

Valresultatet gav inte utslag i någon klar majoritet. S, v och mp er- höll tillsammans 73 av fullmäktiges 149 platser och de fyra borgerliga partierna 70 platser (mandatfördelning 56 s, 40 m, 12 kd, 11 v, 10 c, 8 fp och 6 mp). Det nya Skånes väl, som är en sammanslutning av 16 lokala partier, fick sex mandat i den nybildade fullmäktigeförsamlingen.

Sedan den ”borgerliga fyrklövern” enats om valteknisk samverkan står det klart att åtta regionråd representerande rn, c, fp och kd, skall styra Region Skåne från den 1 december. Oppositionen får fem region- råd (4 s och 1 v). Skånes väl får en ersättarplats i regionstyrelsen, som består av 15 ledamöter (6 s, 5 m, 1 kd, 1 c, 1.fp och 1 v) och lika många ersättare. Regionfullmäktige och regionstyrelsen får två fasta bered- ningar till sitt förfogande — en för regionala utvecklingsfrågor och en för hälso- och sjukvårdsfrågor. Till detta kommer bl.a. funktionsnämn- der för miljö- och naturvård, kollektivtrafik, kultur- och utbildning, ha- bilitering, tandvård, fastigheter och fem hälso- och sjukvårdsnämnder.

Länsstyrelsen

I Skåne sammanföll försöksverksamheten med länssamrnanslagningen, vilket påverkade förberedelsearbetet.

Överföringen av resurser både i pengar och personal var helt genom- förd vid årsskiftet 1997/98. 5.2 miljoner kronor överfördes till region- förbundet för förvaltning av de uppgifter som överförts från staten. Från länsstyrelsen överfördes elva personer med uppgift att arbeta åt region- förbundet. Preciseringen av de statliga uppgifter som skulle överflyttas till regionförbundet visade att länsstyrelsen behövde tillförsälda sig

bibehållen kompetens inom vissa områden. Kommunikationsexperten finns som tidigare på länsstyrelsens samhällsbyggnadsenhet och delar sin tjänst mellan kommunikationsfrågor och allmänna planfrågor. Två expertfrmktioner från den tidigare regionalekonomiska enheten finns också kvar.

Successivt under början av 1998 överlämnades ärenden som enligt regeringens beslut fortsättningsvis skall hanteras av regionförbundet. I mars 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen och regionförbundet. Något" projekt som befann sig i slutskedet och som enligt den slutliga regleringen skulle drivas av länsstyrelsen, har rent praktiskt fullföljts av tjänsteman som gått över till regionförbundet. Rapportering har då skett till länsstyrelsen.

Tidigare hade verksamheten inom det regionalpolitiska området be- drivits enligt de strategier som fastställts av länsstyrelserna i de både Skånelänen. Länsstyrelsen har biträtt regionförbundet i arbetet med att samordna strategierna till ett utvecklingsprogram. Länsstyrelsen har dock dragit ner på eget deltagande i olika projektgrupper samt minskat antalet utgivna rapporter på området.

Den nybildade länsstyrelsen i Skåne fick sin organisation vid års- skiftet 1996/97. Försöksverksamheten har inte medfört någon ändring av den strukturen. Projektverksamheten har dock fått en bättre förank- ring i hela länsstyrelsens organisation genom att det verksamhetsområ— de, som besitter sakkunskapen i de olika projekten, numera också aktivt följer eller deltar i det enskilda projektet.

Genom försöksverksamheten avskaffades länsstyrelsens lekmanna- styrelse vid årsskiftet 1997/98. Länsstyrelsen har ännu inte tagit slutlig ställning till om man vill inrätta ett särskilt råd eller ej.

Länsledningen har regelbundna avstämningar med självstyrelseorga- nets ledning. Därutöver sker vardaglig samverkan i direkta kontakter på tjänstemannanivå. Bland annat har ett avtal tecknats mellan länsstyrel- sen och regionförbundet om samverkan och allokering av ekonomiska resurser i arbetet med landskapsvärden. Diskussioner har inletts om ett liknande samarbete när det gäller regionförbundets arbete med lands- bygdsutveckling och länsstyrelsens respektive skogsvårdsstyrelsens arbete med stöd till investeringar i jord- och skogsbruksföretagen.

3.4. Försöksverksamheten i Västra Götalands län

Västra Götalandsregionen

Arbetet inleddes egentligen med att den idéella föreningen Väststyrel— sen bildades. Den bestod av 27 politiker som utsågs av parti- organisationema och som kom från både kommuner och landsting i den nya regionorganisationen. Västra Götalandsregionen har valts som be- nämning både på organisationen och dess geografiska område.

Under våren 1997 organiserades arbetet i ett stort antal styrgrupper som skulle leda utvecklingsarbetet inom var sitt område: en fick pri- märvård på sin lott, en annan utbildning, en tredje kulturfrågor osv. Man bestämde sig tidigt för den politiska vägen partierna skulle ut- forma regionen, i diskussioner mellan och inom de olika partierna och utan att ha färdiga tjänstemannaförslag som grund.

Väststyrelsen ombildades i december 1997 till den tillfälliga full- mäktigeförsamling, sammanläggningsdelegerade (103 ledamöter), som under övergångsåret fattat alla förberedande beslut som har verkningar efter 1998.

Sammanläggningsdelegerades arbetsutskott, regionstyrelsen, har lett processen. När det gäller de regionala utvecklingsfrågoma är målfor- muleringar, vision, organisation och ekonomi utklarade i en första del. Enskilda frågor som fokuseras är bl.a. kultur, utbildning/forskning, nä- ringspolitik och transportinfrastruktur.

Uppläggningen av arbetet med tillväxtavtal ligger väl i linje med det redan påbörjade arbetet med den regionala utvecklingsplanen för Västra Götalandsregionen. Regionfullmäktige skall under våren 1999 fatta beslut om utvecklingsplanen. Som en förberedelse har ett underlag ta- gits fram till första steget i regionens utvecklingsplan.

Från och med den 1 november 1998 företräds regionen av de 149 nyvalda ledamöterna i regionfullmäktige. En majoritet av ledamöterna har kommunal bakgrund. 70 av ledamöterna har tidigare suttit i kom- munfullmäktige. 65 ledamöter har tidigare suttit i landstingsfullmäktige. I en del fall finns överlappningar med mandat i båda församlingarna. 30 av de valda kan inte klart hänföras till endera lägret, allt enligt den un- dersökning som Svenska Kommunförbundet låtit göra.

Könsfördelningen mellan de valda är 80 män och 69 kvinnor. Valet gav ett komplicerat politiskt landskap; den parlamentariska situationen innebär att stöd behöver sökas hos de båda småpartierna miljöpartiet och det halvårsgamla Sjukvårdspartiet folkets vilja, sfv

(mandatfördelning: 50 s, 31 m, 18 kd, 17 v, 10 c, 10 fp, mp 7 och 6 sfv).

Regionen skall ledas av en styrelse utan säkert underlag i fullmäkti- ge.Valet av regionstyrelse innebär 17 ordinarie ledamöter, tillika regi- onråd på heltid (7 s, 4 m, 2 v, 2 kd, 1 c och 1 fp) och lika många ersätta- re. Sjukvårdspartiet blev utan plats i regionstyrelsen, medan miljöpartiet fick en ersättare.

Den politiska organisationen kännetecknas av en renodling av de olika rollerna. Arbetsfördelningen innebär bl.a. att regionstyrelsen kon- centrerar sig på de regionala utvecklingsfrågoma och överlåter hälso- och sjukvårdsfrågoma på en hälso- och sjukvårdsstyrelse. Direkt under regionstyrelsen skall finnas tre beredningar (regional utveckling, kultur och miljö), där mycket av det politiska nätverksarbetet och samarbets- projekten kommer att drivas. Av de 27 ledamöterna i respektive bered- ningsorgan utses 15 av regionfullmäktige och 12 av kommunförbunden. Regionens egna representanter i de tre beredningama bildar samtidigt regionala nämnder inom respektive område. Nämnderna har regionsty- relsens mandat att fatta vissa beslut. Regionstyrelsen och regionfull- mäktige skall dock ha huvudansvaret för och stå för ett helhetsperspek- tiv på de regionala utvecklingsfrågoma.

Det övergripande ansvaret för hälso- och sjukvård läggs på hälso- och sjukvårdsstyrelsen under regionstyrelsen. Dit knyts även tre utskott: för etik, prioriterings- och vårdgarantifrågor, för folkhälsofrågor och för handikappfrågor.

Länsstyrelsen

En överenskommelse har träffats mellan regionstyrelsen och länsstyrel- sen om fördelning av resurser och arbetsinsatser när regionen tar över det regionala utvecklingsansvaret. Sammanlagt 36 befattningar vid läns- styrelsens regionalekonomiska enhet, kommunikationsenhet och EU— sekretariat berörs och förs över till regionen vid årsskiftet.

Samtidigt kommer medel motsvarande dubbla aktuella lönesumman för den berörda tillsvidareanställda personalen att överföras från läns- styrelsens anslag. Detta motsvarar för år 1999 ca 7,4 miljoner kronor. För närvarande pågår diskussioner om anställningsvillkoren under för- söksperioden.

För att säkerställa att länsstyrelsen även i fortsättningen skall vara en kompetent samverkanspartner till regionen kommer tre befattningar inom regional utveckling att finnas kvar på länsstyrelsen. Länsstyrel- sens regionalekonomiska expert samt kommunikationsexpert berörs ej

av överföringen. Diskussioner pågår om hur länsstyrelsens framtida analys- och utredningsverksamhet skall organiseras.

Länsstyrelsen och regionen har också kommit överens om att en del av de regionalpolitiska utvecklingsmedlen skall avsättas för gemen- samma beslut av parterna, i samverkan med länsarbetsnämnden.

Samverkan mellan länsstyrelsen och regionen sker fortlöpande i det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för länsstyrelsens formella ansvar för de regionala tillväxtavtalen under innevarande år sker regel- bundna överläggningar'med regionens ansvarige i frågan. Därigenom bäddas för en smidig överföring av även det formella ansvaret vid års- skiftet.

Som en förberedelse för regionfullmäktiges beslut om den första ut- vecklingsplanen har en arbetsgrupp tagit fram ett underlag för en bred diskussion om frågor kring regionens utveckling. Materialet bygger på de visioner för utvecklingen som tagits fram av Väststyrelsens styr- grupper. Annat viktigt underlag kommer från länsstyrelsen. En tjänste- man från länsstyrelsen är för närvarande utlånad till regionen för att leda arbetet med utvecklingsplanen. Ett partnerskap har bildats för att följa arbetet med planen, med länsstyrelsen som aktiv samverkanspart- ner. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 beräknat att 7.4 miljoner kronor förs från Länsstyrelsen i Västra Götalands län till det nybildade självstyrelseorganet för uppgifter som skall tas över fr.o.m. årsskiftet.

3.5. Försöksverksamheten i Gotlands län

Gotlands kommun

F örutsättningarna på Gotland att ingå i försöksverksamheten med regi- onalt självstyre var relativt gynnsamma. Självstyrelseorganet skulle utgöras av kommunen och något nytt organ behövde därför inte bildas.

På Gotland har man sedan länge en naturlig politisk samverkan i lä- net eftersom Gotlands kommun även har hand om landstingsuppgifter— na. I fullmäktige på Gotland finns 71 ordinarie ledamöter och 43 ersät- tare. I kommunstyrelsen finns 15 ordinarie ledamöter och 15 ersättare. Det är den politiska nivån som svarar för prioriteringar inom det regio- nala utvecklingsprogrammets ramar.

Kommunen har sedan tidigare en central roll i det regionala utveck- lingsarbetet. Det var därför inte fråga om att starta en helt ny verksam-

het, utan att utvidga ett ansvarsområde med de nya uppgifter som fördes över från staten.

Kommunen har som uppgiftsmottagare omorganiserat sin tidigare näringspolitiska verksamhet och samlat den tillsammans med de nya uppgifterna i en enhet under kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige har fastställt länsplanen för regional transportinfrastruktur och regionalt utvecklingsprogram har upprättats.

Länsstyrelsen

Kommunens övertagande av det regionala utvecklingsansvaret medför- de inledningsvis en del tolkningsdiskussioner om rågångama mellan länsstyrelsens kvarstående ansvar och kommunens. Kommunen hänvi- sade till de politiska intentionerna bakom försöket och menade att man borde få råda inom fler områden som påverkar utvecklingen, främst kommunikationsfrågoma men kanske också milj öfrågoma.

Att tidigt klara ut uppgiftsfördelningen var viktigt för att undvika framtida kollisioner och dubbelarbete. Det hade också direkt betydelse för kommunens övertagande av personal och medel från länsstyrelsen.

En överenskommelse träffades som bl.a. innebar att kommunen, ut- över de beslutsbefogenheter som riksdagsbeslutet innebar, skulle ta över ansvaret för ett antal projekt som drevs med regionala utveck- lingsmedel. Kommunen skulle också ta över ansvaret för det kansli som förberedde beslut för den självständiga beslutsgruppen för mål 5b. Även personer involverade 1 projekt som skulle övertas av kommunen skulle fortsätta 1 projekten. Vissa projekt knutna till högskolan (då for- mellt en del av länsstyrelsen) skulle övertas av högskolan, som höll på att ombildas till en egen, fristående myndighet.

Av de sju personer som erbjöds anställning av kommunen accepte- rade alla utom en erbjudandet. Av länsstyrelsens förvaltningsanslag skulle 2 280 000 kr överföras till kommunen.

Länsstyrelsen förutsattes även fiamgent aktivt stödja det regionala utvecklingsarbetet och särskilt:

samordna de statliga utvecklingsinsatsema i länet följa upp och utvärdera olika utvecklingsinsatser — stimulera och följa upp jämställdhetsarbetet bevaka och stärka den statliga servicen i glesbygd

För dessa insatser skulle länsstyrelsen även fortsättningsvis få ca 10 % av de regionala utvecklingsmedlen samt medel för att fullfölja och avsluta det s.k. landshövdingeuppdraget. Vad gällde medel enligt äldre beslut till ännu ej avslutade program och projekt gjordes en fördelning

med hänsyn till vad som även i fortsättningen bedömdes tillhöra den statliga uppgiften.

En organisatorisk anpassning har skett till följd av den ändrade upp- giftsfördelning som följer av försöksverksamheten, men de tre expert- funktionema för regional ekonomi, kommunikationer och jämställdhet finns bemannade i länsstyrelsens organisation. Länsstyrelsen har samlat de kvarvarande uppgifterna inom den regionala näringspolitiken med de nya arbetsmarknadspolitiska uppgifterna i en ny, gemensam enhet. Frå- gan om att inrätta ett råd med representanter för fack, näringsliv och samhällsrepresentanter finns med i de fortsatta övervägandena.

Kommunens samarbete med länsstyrelsen är betydande och omfattar såväl det regionala utvecklingsprogrammet och 5b—programmets ge- nomförande som enskilda projekt. Nya initiativ och insatser liksom på- gående verksamheter diskuteras i olika samrådsgrupper, där även andra aktörer är med. Inte minst i arbetet med tillväxtavtal kommer samver- kan att ytterligare fördjupas.

3.6. Försök med samordnad länsförvaltning på Gotland

På Gotland prövas parallellt med försöksverksamheten med regional självstyrelse även nya former för att utöva den statliga verksamheten på regional nivå. I syfte att åstadkomma mer av samordning över sek- torsgränser har länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen inordnats i länsstyrelsen fr.o.m. den 1 januari 1998. Antalet anställda vid länssty- relsen har därigenom ökat från ca 100 till drygt 200.

De inledande förberedelserna vidtogs av den särskilde utredare som hade regeringens uppdrag att förbereda försöksverksamheten. I rappor- ten Försök med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län (In 97/2080/LS) lämnades förslag till bl.a. de ändringar i lagar och förord- ningar som krävdes.

Beskedet om att de regionala arbetsmarknads- och skogsvårdsorga- nen skulle inordnas i länsstyrelsens organisation var oväntat. Motiven för förändringarna ansågs oklara. Det gällde i högre grad för länsarbets- nämnden och skogsvårdsstyrelsen än för länsstyrelsen som lanserat en mer samordnad länsförvaltning som ett sätt att motverka utvecklingen mot fortsatt överföring av statliga funktioner från Gotland till fastlandet. Statsmaktemas beslut om det förändrade huvudmannaskapet gav inte heller någon utförligare motivering. Det var således i en anda av osä- kerhet och tveksamhet som förändringarna kunde inledas.

Efterdyningama från den diskussionen var något som länsstyrelsen hade att bearbeta efter den särskilde utredarens rapport. I starten priori- terades en gemensam verksamhetsplanering för 1998 och ett klarläg- gande av villkoren för den personal som skulle erbjudas anställning i länsstyrelsen. De tillkommande verksamhetsområdena lades inled- ningsvis in som egna enheter i länsstyrelsen för att ge mer tid för ett mer ingående klarläggande av möjliga och lämpliga verksamhetssam- band.

Av de personer som" erbjöds anställning i länsstyrelsen accepterade alla utom länsarbetsdirektören. I det läget valde man att sammanföra kvarvarande delar av enheten för regional utveckling med arbetsmark- nadsenheten under planeringsdirektörens ledning. Den formella tillsätt- ningen av arbetsmarknadsdirektör tillika länsexpert drog ut på tiden, vilket fördröjde samgåendet.

Det är alltså oförändrade personalresurser i den nya länsstyrelsen. Verksamheten vilar författningsmässigt på samma grund som tidigare gällt för länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen. De nya enheterna har ingen extra självständighet jämfört med länsstyrelsens organisation i övrigt.

De nytillkomna verksamheterna har samma ekonomiska resurser som om de fortsatt i fristående myndigheter. Den skogliga enheten har av tradition en blandad verksamhet (tillsyn och uppdragsverksamhet) och ett beställar—utförarsystem tillämpas. Detta har lett till en ordning med en uppdelad budget, men ekonomisystemet är gemensamt för läns— styrelsen. För den arbetsmarknadspolitiska verksamheten valdes där- emot en annan modell. Förvaltningsmedlen kommer nämligen till viss del från regeringen direkt, till viss del styrs förvaltningsresurser via AMS på samma sätt som för länsarbetsnämndema i landet. Detta avsteg från ordinarie stymingsrutiner för länsstyrelsens förvaltningsmedel be- traktas av länsstyrelsen som en kvardröjande oformlighet.

Sammansmältningen av de tre statliga myndigheterna med dess olika kulturer innebär att en ny roll och en delvis ny identitet skall utrnejslas. Efter en gemensam deklaration av dåvarande tre myndighetschefer in- för förändringen har 13 grupper arbetat med att reda ut olika frågor, såsom samverkan över verksamhetsgränsema, ärendegenomströrrming, lokal- och annan resursdisposition, samordning av IT—system och ge- mensam IT—utveckling, samordning av extern och intern information, ekonomi- och personaladministrativ samordning, intern service, sam- ordning av regler för upphandling och uppdragsverksamhet, hantering av beredskapsfrågor m.m. Frågetecknen har rätats ut efter hand. Beslut har tagits om en lokalmässig sammanflyttning.

Särskild uppmärksamhet har ägnats ledningsfrågoma i den nya myn- digheten som personellt är mer än dubbelt så stor som den gamla läns- styrelsen och som också har en geografiskt splittrad fältorganisation. Den särskilda ledningsgrupp, som bildats av länsledning och enhetsche- fer, har att systematiskt utforma den nya rollen för länsstyrelsen och föra ut den.

Länsstyrelsen har sj älv pekat på behovet av en ordentlig utvärdering av försöket. I denna process ingår bl.a. att klargöra vad länsstyrelsen vill uppnå med försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning.

4. Utvecklingen av regionalt sam- arbete utanför försökslänen

4.1. Inledning och avgränsning

Statskontoret har på uppdrag av kommittén studerat hur det regionala samarbetet utvecklas i sådana län som inte är försökslän. En läges- redovisning har lämnats i delrapporten Gamla län blir nya regioner? Delrapporten är daterad den 11 november 1998.

En slutredovisning av uppdraget skall ske vid halvårsskiftet 1999. I delrapporten redovisas hur det regionala utvecklingsarbetet organi- seras i nya samarbetsformer inom ett län resp. mellan län. Nya samar- betsformer innebär enligt Statskontoret att arbetet med utformningen och genomförandet av regionala utvecklingsplaner ställs under direkt politisk ledning i stället för under länsstyrelsens ledning.

De utvecklingsfrågor som berörs i delrapporten handlar främst om näringsliv och sysselsättning. Med några undantag har inte närmare be- lysts samarbetet inom t.ex. kultur-, miljö- och kornmunikationsom- rådena.

I delrapporten beskrivs också regionalt samarbete över riksgränsen, bl.a. EU:s Interregprogram och Östersjösamarbetet.

En sammanfattning av delrapporten återges i detta kapitel.

4.2. Samverkan inom ett län

Statskontoret framhåller att i alla län samverkar länsstyrelsen, lands- tinget, kommunerna och andra parter kring de regionala utvecklings- frågoma. Inte minst sedan EU-inträdet har samverkan utvidgats.

Vid den genomgång som gjorts av hur de regionala utvecklingsfrå- goma hanteras inom de län som inte omfattas av försöksverksamheten, har Statskontoret utgått från en uppdelning i två grupper.

I den ena ggppen av län finns en relativt enhetlig modell för sam- verkan som baseras på att länsstyrelsen — i samverkan med olika aktö-

rer — beslutar om en långsiktig utvecklingsplan. Genomförandet av denna utvecklingsplan stöds av de regionalpolitiska och andra medel som statsmakterna ställer till länsstyrelsens förfogande. Landstinget och berörda kommuner går in som medfinansiärer och tar ansvar för olika projekt. Länsarbetsnämnden, ALMI, handelskammare och nå- ringsliv initierar, genomför och finansierar egna projekt eller projekt som de offentliga instanserna har startat. Högskolor bidrar med kun— skapsunderlag och studier och kan via forskning och samarbete med näringslivet finna nya utvecklingsområden. Vissa institutioner som är gemensamma för parterna kan utnyttjas, t.ex. turistbolag, IT—organisa- tioner för samverkan, forskningsorganisationer eller liknande. Arbetet med tillväxtavtal bedrivs i ett partnerskap, men länsstyrelsen kan sägas vara ”spelförare”.

Statskontoret har bedömt att arbetet med den regionala utvecklingen i stort följer denna modell i Uppsala län och Jönköpings län.

Även Örebro län, Dalarnas län, Värmlands län och Norrbottens län ingår i denna grupp; men samarbetet sker i dessa län i något annorlunda former.

I Örebro län finns Utvecklingsrådet som är en samverkansorganisa- tion som arbetar för att öka länets konkurrenskraft. I Utvecklingsrådet ingår länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet, länsarbetsnämnden, ALMI, Företagarna, Företagspartner, handelskammaren, försäkrings— kassan, högskolan, SAF, LO och TCO. I Dalarnas län sker samverkan via Länsstrategirådet i vilket ingår företrädare för kommunförbundet, länsarbetsnäHmden, landstinget, försäkringskassan och länsstyrelsen. I Värmlands län samverkar länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet och handelskammaren i Vännlandsrådet. I Norrbottens län sker samar- betet i bl.a. Norrbottensgruppen i vilken landstinget och kommunför- bundet samverkar med länsstyrelsen.

I den andra gr_uppen av lån drivs eller finns det planer på att driva utvecklingsarbetet under en tydlig politisk ledning. Detta kan ske i form av samverkan mellan landsting och kommuner som kan organiseras i föreningsforrn, i politiska styrgrupper eller i annan form. I flera fall siktar man på att lägga de regionala utvecklingsfrågoma under lands- tinget eller under ett kommunalförbund. Länsstyrelsen har dock for- mellt samma roll och befogenheter som i övriga län— någon uppgifts- överföring från stat till kommun, som i försökslänen, är det således inte fråga om.

I denna grupp ingår Stockholms län, Södermanlands län, Östergöt- lands lån, Kronobergs län, Blekinge län, Hallands län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län och Väster- bottens län. I dessa län finns redan i dag informella samverkansorgan med ett starkt inslag av förtroendevalda från landsting och kommuner. Men i flera län finns också planer på att bilda nya kommunförbund el-

ler föreningar där enbart förtroendevalda från kommuner och landsting finns i ledningen.

I Stockholms län beslutar landstinget sedan länge om en regionplan och en länsstrategisk plan. I Södermanlands län finns Samverkan för Regional Utveckling i Sörmland som leds av en politisk styrgrupp med representanter för bl.a. landsting och kommuner i vilken också länssty- relsens ledning finns med som adjungerad. I Östergötlands län bedriver landstinget och kommunerna i länet ett informellt samarbete som be- nämns Östsam Östsvensk samverkan för regional utveckling. I Kro- nobergs län har en styrgrupp föreslagit att representanter för landsting och kommuner bildar ett gemensamt organ för regional utveckling— Kronobergsstyrelsen. I Blekinge län finns förslag om att inrätta en Ble- kingestyrelse med representanter från landstingets och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. I Hallands län finns ett samrådsorgan— Sam- råd Halland — i vilket ingår länsstyrelsens ledning, landstingsstyrelsens arbetsutskott och kommunförbundets arbetsutskott. I Västmanlands län finns Samverkan för utveckling av Västmanland (SUV) som är ett samverkansorgan mellan kommuner, landsting och länsstyrelsen. I Gävleborgs län har kommunförbundet tillsammans med landstinget bildat samverkansorganet X—SAM. I Västernorrlands län finns en styr- grupp med 25 politiker, som benämns Regionstyrelsen för region Y, med uppdrag att utarbeta en samverksansorganisation för kommuner och landsting. I Jämtlands län sker samverkan i Tankelqaft i vars styr- grupp ingår två företagare, sex politiker och landshövdingen. I Väster- bottens län har landstingsdirektören och kommunförbundets direktör i uppdrag att ta fram förslag till en plan för ett utvidgat samarbete för kommande mandatperiod.

4.3. Samverkan mellan län

Genom att jämföra den stora aktiviteten inom respektive län med det relativt begränsade samarbetet mellan länen, kan man enligt Stats- kontoret se att länsgränsen fortfarande har stor betydelse.

När det gäller planer för regional transportinfrastruktur finns ex- empelvis samverkan mellan län. Det finns också i vissa regioner sam- verkan mellan länen avseende kollektivtrafik.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har ett ge- mensamt representationskontor i Bryssel och därutöver finns det nio svenska regionkontor i samma stad. De flesta kontoren bygger på sam- verkan mellan län och kommuner.

När det gäller regional utveckling finns det också en samverkan mellan län via samverkansorganisationer som t.ex. Mälardalsrådet,

Sdeam och Skogslänen som drivs i föreningsform mellan landsting och kommuner i en större region.

Det regionala samarbetet i Mälarregionen har sedan slutet av 1980- talet utvecklats gradvis från ett informellt forum för informationsutbyte till en stadgad intresseorganisation som benämns Mälardalsrådet. Rådet består av 128 ledamöter, utsedda av de fyra landstingen i Stockholms, Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län och de 38 medlems— komrnunema. Mälardalsrådet arbetar med att främja utvecklingen av Mälarregionen. Sdeam är ett samarbetsorgan för kommuner, landsting och kommunförbund i Sydsverige. Organisationens syfte är att skapa en plattform för diskussion om regionens långsiktiga utveckling, både i ett nationellt och internationellt perspektiv, och att hävda regionens intressen i detta sammanhang. Skogslänen är en sammanslutning som består av kommun- och landstingspolitiker från Norrbottens, Väster- bottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värrn- lands län.

Drygt 50 kommuner medverkar i ett nationellt tillväxtprojekt som har initierats av NUTEK. Samarbetet syftar till att öka tillväxten och effektiviteten i kommunerna. Andra exempel på länsöverskridande samarbeten är Inlandskommunernas ekonomiska förening (IEF) som är en förening för 19 kommuner från Gällivare till Filipstad med uppgift att bl.a. arbeta för en positiv utveckling av såväl turism som näringsliv samt Intresseföreningen Bergslaget i vilken ingår 24 kommuner och 5 landsting i Bergslagen med uppgift att samverka inom EU:s målområde 2.

Statskontoret har inte frmnit några mer konkreta processer för att skapa nya storlän. I flera län diskuteras ett utvidgat samarbete över länsgränsema, men det är inte ett gemensamt större län som i första hand är utgångspunkten för diskussionerna. Det gäller t.ex. Blekinge län och Kronobergs län, Östergötlands län och Örebro län samt de fem nordligaste länen.

4.4. Regionalt samarbete över riksgränsen

Det finns enligt Statskontoret i huvudsak tre typer av samarbete mellan län i Sverige och motsvarigheter i andra länder. Det gäller 1) traditio- nellt samarbete i vissa gränsregioner, 2) EU:s Interregprogram och Ös- tersjösamarbetet samt 3) planer på fastare regionbildning.

Det traditionella samarbetet i vissa gränsregioner har funnits länge och utövas i olika former. Det behöver inte vara hela län som samar— betar utan det kan vara kommuner och orter som samarbetar över riks- gränsema för att ge medborgarna en bra service. I några fall har man

för det traditionella gränsöverskridande samarbetet bildat speciella or- ganisationer, men i många fall sker det formlöst.

Exempel på sådana organisationer är ARKO-samarbetet där fyra kommuner i Värmland samarbetar med konnnuner och orter i Norge i frågor om industri, kommunikationer, regional utbildningsplanering, turism m.m., North East Cargo Link som är ett samarbete mellan Väs- ternorrlands län och Finland som rör hamnar och sjötrafik samt T orne— dalsrådet som är ett samarbete mellan Kiruna, Pajala, Övertomeå och Haparanda med kommuner i Norge och Finland.

EU:s Interregprogram och Östersjösamarbetet har vidgat gränser- na för samarbetet, utöver det traditionella vänortssamarbetet, till de baltiska länderna, Polen, Ryssland och Vitryssland. Inledningsvis har det mest handlat om att knyta kontakter, utarbeta programdokument m.m.

De mest kända gemenskapsaltemativen är Interreg 11 a och c, vilka berör gränsöverslqidande och transnationellt samarbete. Interreg II a syftar till att stärka och utveckla det gränsregionala samarbetet mellan regioner i Sverige, Danmark, Finland, Norge och Ryssland. Sverige berörs av åtta sådana program. Interreg 11 c syftar till att stödja trans- nationellt gränsöverskridande samarbete för regional utvecklingsplane- ring. Sverige ingår i två program som rör Östersjön och Nordsjön. Vi- dare har EU-kommissionen möjlighet att genom egna beslut stödja pilotprojekt i medlemsländema,Artikel IO-projekt, med upp till 1 % av respektive fonds budget. Ett sådant projekt som Sverige deltar i är Nor- ra Perifirin, vilket är ett samarbete mellan Sverige, Norge och Skott- land.

Östersjösamarbetet bedrivs i olika former och 1 ett flertal projekt, exempelvis Öarna i Östersjön 1 vilket ingår de sju största öarna i Öster- sjön, Baltic Sea States Subregional Cooperation (BSSSC) som är öppen för de 160 regionerna i Östersjöstatema, Östersjöinstitutet som är ett samarbete för utveckling i Östersjöländema bl. a. inom näringsliv och handel, kommunikationer och miljö, Östersjöstatemas råd som är en mellanstatlig organisation för länderna runt Östersjön för bl.a. demo- kratisk och ekonomisk utveckling samt Euroregion Baltic som är ett samarbete mellan regioner i Sverige, Danmark, Lettland, Ryssland och Polen i syfte att bl.a. skapa en gemensam arena för att kraftfullt kunna utveckla ett regionalt samarbete över nationsgränserna.

Andra exempel på bl.a. regional samverkan i gränsregioner ärAs- sembly of European Regions (AER) som har 300 medlemmar från Öst- och Västeuropa, bl.a. alla svenska landsting, med uppgift att driva re- gionaliseringsprocessen framåt och hävda de folkvalda regionernas in- tressen i Europa, European Spatial Development Perspective (ESPD) med uppgift att bl.a. främja gränsöverskridande samverkansprojekt

samt informellt påverka enskilda länders, regioners och kommuners inriktning av sin politik utifrån vad ett europeiskt perspektiv kan tillföra samt samarbete iform av sysselsättningspakter som syftar till vittom- fattande partnerskap på regional och lokal nivå för att mobilisera alla resurser som utnyttjas för att skapa sysselsättning. I Sverige har sex områden utsetts som ”pilotlän” vad gäller innovativa arbetssätt för att skapa nya arbetstillfällen och totalt har 60 sådana områden utsetts i Eu- ropa.

Det mest långtgående gränsöverskridande samarbetet pågår i Öre- sundsregionen mellan Skåne och första hand Själland. Öresundskom- mittén är det politiska organet för projektet med företrädare för amter, landsting och kommuner på Själland och i Skåne. Öresundskommittén vill öka samarbetet över sundet inom områden som näringsliv, forsk- ning, kultur, miljö, idrott och fritid, utbildning, kommunikation och infrastruktur. Samarbetet kan enligt Statskontoret i vissa frågor komma att skapa en ny gränsöverskridande regionbildning med fast och om- fattande samverkan.

4.5. Former för samverkan

Statskontoret redovisar i delrapporten olika former för samverkan. Kommuner eller kommuner och landsting får bilda kommunalför- bund och lämna över driften av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig organisation som får fatta sådana beslut som annars skulle ankomma på de kommuner och landsting som är medlemmar. Det finns ett 40-tal kommunalför- bund inom olika områden som brandförsvar, kollektivtrafik, vattenför- sörjning och skolväsende.

Kommuner och landsting får bilda gemensam nämnd. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de kommuner eller något av de landsting som samverkar och ingår i kommunens eller landstingets organisation. Be- stämmelserna om gemensam nämnd är relativt nya och det finns få ex- empel på sådan samverkan. Ett exempel är samverkan mellan två landsting om förvaltningen av ett sjukhus som finansieras av de båda landstingen.

Kommuner och landsting kan bilda föreningar för olika typer av samverkan. En förening är en privaträttslig assocationsform och kan inte fatta myndighetsbeslut, med sådana undantag som regleras i rege- ringsformen. Till skillnad från kommunalförbund kan även staten vara medlem tillsammans med kommuner och landsting.

Parlamentariska grupper som bildas av flera huvudmän har ingen offentligrättslig status och kan alltså inte fatta formella beslut. I flera fall används nu denna form för att diskutera hur den framtida organisa-

tionen av det regionala utvecklingsarbetet skall utformas. I något fall övervägs att använda detta alternativ som en mer permanent samarbets- form.

Enligt Statskontoret är formen för samverkan inte så betydelsefull så länge berörda parter är eniga i alla de frågor som man samverkar om- kring. Men om alla parter måste vara eniga för att ett beslut skall kunna genomföras, och sådan enighet inte råder, är det lätt att inse att kravet på konsensus kan vara förlamande.

Kommunalförbund är en form för samverkan mellan kommuner el- ler mellan kommuner och landsting som innebär att majoritetsbeslut kan fattas. Beslut kan således fattas i en fråga även om någon part mot- sätter sig beslutet.

Staten får inte ingå i ett kommunalförbund och det finns ingen of- fentligrättslig form för samverkan mellan stat och kommun som möj- liggör ett gemensamt beslutsfattande. Visserligen kan man enligt Stats- kontoret tänka sig privaträttsliga samverkansformer, t.ex. föreningar eller bolag, men dessa former brister i demokratiska avseenden och i insynsfrågor. Det kan därför enligt Statskontoret finnas anledning att ställa frågan om inte en ny form för samverkan mellan stat och kom- mun krävs om samarbetet i framtiden skall kunna utvecklas.

T illväxtavtalen skall ingås mellan parter som kan vara regeringen, statlig myndighet, kommun, företag och EU. Eftersom det kan handla om stora pengar och intressen kan enligt Statskontoret de juridiska as- pektema vara viktiga. Vad händer när en av parterna måste dra sig ur, t.ex. på grund av ett politiskt beslut, och de andra parterna drabbas? Även inom detta område fmns det enligt Statskontoret frågor som bör övervägas.

4.6. Drivkrafter i utvecklingen m.m.

Enligt Statskontoret har studien visat att de demokratiska aspekterna utan tvekan varit starkt drivande för utvecklingen i de län som inte är försökslän. När politiska företrädare för dessa län argumenterat för en ny ordning i länet så är det i första hand de principiella argumenten som lyfts fram de förtroendevalda i länet bör få ett större inflytande över den regionala utvecklingsverksamheten. Länsstyrelsens styrelse be- traktas inte som en ur demokratisynpunkt bra lösning även om styrelsen är direkt utsedd av landstinget. Detta har blivit ännu tydligare sedan regeringen har markerat att länsstyrelsen främst är regeringens företrä- dare.

Enligt Statskontoret lyfter de som argumenterar för en nyordning mer sällan fram nya salfrågor, som t.ex. ny högskola, flygplats eller

andra större frågor som motiv för en förändring. Man kritiserar egentli- gen inte heller nuvarande utveckling för att vara inriktad på fel frågor eller att länsstyrelsen är för passiv, med något undantag. Om man tar upp sakfrågorna blir det ofta i form av allmänna målsättningar som är ganska lika från län till län. Det är alltså inte sakfrågoma som driver utvecklingen.

En mycket viktig fråga är enligt Statskontoret vem som skall företrä- da länet i regionala utvecklingsfrågor. Länsstyrelsen och landshövding- en beskrivs ofta som tjänstemän som inte har en demokratisk legitimitet att företräda länet. Det bör vara en politisk församling som har den rollen. En annan viktig fråga är att begreppet län ändras till region och att landstinget bör kallas länsparlament.

Ända sedan beslutet om försöksverksamheten fattades har de regio- nala utvecklingsfrågoma i försökslänen fått stort utrymme i medierna. I de län som inte är försökslän har de regionala utvecklingsfrågoma inte uppmärksammats på samma sätt, enligt Statskontoret. Partierna i dessa län har kanske inte heller fört fram frågor om länsparlament eller lik- nande så tydligt att man kan säga att valresultatet givit ett politiskt man- dat för en viss handlingslinje.

5. Kommitténs underlagsmaterial

5.1. Inledning

I detta kapitel, som har en rent beskrivande karaktär, redovisas i valda delar innehållet i det underlagsmaterial som kommittén inhämtat. Detta material har översiktligt presenterats i kapitel 1 i samband med redo- visningen av de uppdrag som kommittén lagt ut.

Den föreliggande redovisningen syftar till att dels sätta in kommitténs arbete i ett större, europeiskt perspektiv, dels mera explicit belysa de problemställningar som kommittén enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet.

Det större, europeiska perspektivet dras upp inledningsvis med hjälp av en studie av samhällsorganisationen på mellannivå i ett urval europeiska länder.

Kommittén skall enligt direktiven i denna del av sitt arbete göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå, varvid kommittén skall behandla följande problemställningar (dir. 1997:80 s. 8 f.): vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig länsförvaltning bör ha hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning

på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional mva

möjligheter till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna från den centrala nivån.

Dessa problemställningar kommer i det föreliggande kapitlet att belysas främst med hjälp av Statskontorets slutrapport Länsstyrelsen— gårdagens eller morgondagens förvaltning?, som här redovisas i tillämpliga delar. Kommittén utvecklar i kapitel 6 närmare vissa aspekter av dessa frågor från principiell synpunkt.

Kommittén har funnit det angeläget att i det föreliggande delbetänk- andet också behandla frågan om länsstyrelsens roll som överklagnings- instans med utgångspunkt från vad som sägs i direktiven s. 4 f. om den statliga regionala organisationens uppgifter, bl.a. avseende rättstill- lämpningen. Denna fråga behandlas i såväl Statskontorets rapport som i en särskild studie, författad av Ulla Björkman.

Kommittén vill här upprepa vad som sagts i kapitel 1 om det föreliggande kapitlets karaktär av faktaredovisning och att kommitténs värderingar av underlagsmaterialet sker i kapitel 7, där kommitténs överväganden redovisas.

5.2. Samhällsorganisationen på mellannivå i EU-ländema och i Norge

5.2.1. Studiens syfte och frågeställningar

European Institute of Public Administration (EIPA) har genomfört en studie av hur EU:s medlemsländer och Norge har organiserat vad som i studien kallas ”mellannivån” (the Intermediate Level) mellan den centrala och den lokala förvaltningsnivån. Med mellannivån i denna mening avses väsentligen antingen den regionala statliga förvaltningen, direktvalda regionala självstyrelseorgan eller kommunalförbund eller motsvarande organ för interkommunal samverkan. Mellannivån är med andra ord något som geografiskt är mindre än och befinner sig under den centrala statliga nivån men samtidigt något som är större än eller som befinner sig över den lägsta nivån inom den lokala självstyrelsen (kommunerna).

Syftet med studien, The Surplus of the Intermediate Level in Europe? (1998), är att öka kunskapen om organiseringen av mellan- nivån i EU-länderna, ett behov som har sin grund i att forskningen i mycket begränsad omfattning hittills intresserat sig för denna sam- hällsnivå. Framväxandet av institutionerna inom EU, inte minst Regionkommittén, har understrukit behovet av kunskap syftande till att öka förståelsen av de problem och möjligheter som är förknippade med mellannivåns organisering.

Studien har arbetat med fyra frågeställningar: 1. Hur är mellannivån organiserad i olika länder med avseende på dess relation till och relationerna mellan den centrala och den lokala nivån?

2. Har tillskapandet av EU och Regionkommittén medfört några märk- bara organisatoriska eller andra strukturella förändringar beträffande mellannivån?

3. Vilka är för- och nackdelarna med mellannivån?

4. I vilken riktning utvecklas mellannivån?

5.2.2. Olika strukturer på mellannivå

De här aktuella mellannivåema benämns på många olika sätt i EU- ländema, t.ex. regioner i Frankrike, provinser i Nederländerna, Länder i Tyskland, landsting eller motsvarande i de nordiska länderna. I Finland, som inte har några landsting, finns i stället en mängd kommunal- förbund eller samkommuner.

Inom den definition av begreppet mellannivå som använts i denna studie inryms även länder som normalt inte förlmippas med en mellannivå, t.ex. Irland, Luxemburg och Portugal och viss mån även Finland före 1995.

Nästan alla länder i den aktuella studien har något slag av regional statlig förvaltning som utgör en del av den centrala regeringen eller av centrala ämbetsverk. Irland, Luxemburg och Portugal utgör undantag i detta avseende.

Det finns en skillnad mellan länder — främst Frankrike och Sverige— som har kvar ett prefekt- eller landshövdingesystem, som fortfarande har någon praktisk betydelse, och länder som i stället har regionala sj älvstyrelseorgan. Prefekter eller motsvarande, som ursprungligen var statsmaktens representant på den regionala nivån och hade ansvar för många statliga funktioner på denna nivå tillsammans med uppgiften att styra och kontrollera de lokala sjävlstyrelseorganen, har förlorat sin betydelse som regionala aktörer i många länder, även om de inte i fysisk mening har försvunnit fullständigt. I t.ex. Danmark och Norge avskaffades prefektsystemet praktiskt taget fullständigt under 1970- talet och uppgifterna lades till stor del över på direktvalda själv- styrelseorgan. Dock har prefektämbetet kvarstått i båda länderna, och innehavama av ämbetet har särskilt i Norge funnit nya uppgifter. Även i Finland finns prefektsystemet kvar, även om antalet län minskat på senare år och uppgifterna renodlats.

Både i Sverige och Frankrike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution, och prefekterna/landshövdingarna är fortfarande betydelsefulla aktörer i regionala frågor i dag. I båda länderna balanseras prefektsystemet delvis av direktvalda själv- styrelseorgan. Mellan dessa och prefekturerna finns en viss spänning och konkurrens i fråga om vem som skall vara regionens fi*ämste

företrädare. (Detta omdöme torde för Sveriges vidkommande avse de nya självstyrelseorgan som tillkommit inom ramen för försöks- verksamheten med ändrad regional uppgiftsfördelning m.m.) Som jämförelse kan nämnas att prefektema i Nederländerna, som officiellt benämns drottningens ombud (The Queen's commissioner), har en mycket speciell ställning, bl.a. som ordförande i den styrelse som utnämns av det regionala självstyrelseorganet. I Italien har prefektema ersatts av en ny typ av funktionär som utses av regeringen och som har i uppgift att bl.a. styra utvecklingen av de statliga funktionerna på regional nivå och samordna dessa med motsvarande aktiviteter som utövas av regionerna.

En allmän slutsats i studien är att prefektsystemet tappar mark och tenderar att minska i betydelse som aktör på den regionala arenan i de flesta enhetsstater inom EU.

I många länder finns det — förutom den nyss beskrivna typen av statliga förvaltningsorgan också en blandning av olika typer av statliga myndigheter. I England finns t.ex. på regional nivå både sektorsmyndigheter och myndigheter som betjänar två ministerier. Sverige är ett exempel på parallella system på regional nivå med länsstyrelser och företrädare för de centrala myndigheterna. I Finland finns numera alla tre typerna av statliga myndigheter representerade, dvs. länsstyrelser, s.k. arbetskrafts- och näringscentraler, vilka lyder under tre olika fackdepartement, och s.k. regionala miljöcentraler lydande under milj ödepartementet.

Regionala självstyrelseorgan, dvs. strukturer på mellannivå som väljs direkt av folket, finns i en majoritet av de länder som studerats av EIPA. Dessa självstyrelseorgan väljer i de allra flesta fall ett exekutivorgan/styrelse. Det finns en betydande skillnad mellan länder som har en federal eller halvfederal struktur och enhetsstatema när det gäller den regionala självstyrelsen. Delstaterna eller regionerna i Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien är ansvariga för många olika uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och utveckling inom sina geografiska områden. Dessa typer av regional självstyrelse har en annan status än självstyrelseorganen i enhetsstatema.

I detta sammanhang kan nämnas att de 17 autonoma regionerna i Spanien har en varierande grad av självstyrelse, men alla har egna parlament och regeringar med ansvar för samhällsplanering, bostäder, omsorg, utbildning, kultur m.m. De autonoma regionerna inrättades mellan 1979 och 1983. Initialt etablerades självstyrelsen på tre kompetensnivåer med Andalusien, Baskien, Galicien och Katalonien på den högsta nivån. Under l990-talet har regionernas politiska autonomi successivt ökat.

Det finns också betydande skillnader mellan sådana administrativa strukturer som har ett begränsat ansvar för t.ex. en enda eller några få samhällsuppgifter och sådana som har ett bredare ansvar. Landstingen i Sverige är huvudsakligen ansvariga för sjukvården i länet, medan motsvarande organ i Danmark utöver sjukvårdsansvaret har uppgifter beträffande vägar, gymnasieskola, regional planering och över- klagningsärenden gällande den (primär)kommunala verksamheten.

Kommunalförbund (local regional authorities) är också en vanligt förekommande struktur på mellannivå. I vissa fall kan kommunal- förbund betraktas som indirekt valda självstyrelseorgan i den mån de har relativt breda ansvarsområden. Finland är kanske det bästa exemplet på ett land där mellannivån till stor del byggs upp med hjälp av såväl frivilliga som obligatoriska kommunalförbund. Det vanligast är att kommunalförbund anförtros uppgifter inom ett speciellt område.

5.2.3. Kompetens- och uppgiftsfördelningen på mellannivå

Den största skillnaden vad gäller kompetens på mellannivån finns mellan de federala eller halvfederala regionaliserade staterna och enhetsstatema. Delstatema eller strukturer med motsvarande ftmktioner har lagstiftsningsmakt. I Belgien och Österrike är lagstiftningsmakten inte underordnad den federala lagstiftningen. I Tyskland gäller däremot att federal lag står över regional lag om dessa står emot varandra. I Spanien gäller likartade förhållanden.

Inom enhetsstatema har de politiska organen på mellannivån i de flesta fall kompetens att utfärda lagar, förordningar eller allmänna regler. I vissa fall har de politiska organen en allmän kompetens att utöva styrelse över sitt territorium, som fallet t.ex. är i Nederländerna. I vissa andra länder är denna lagstiftnings- eller regleringsmakt mer begränsad. Storbritannien förefaller ha gått längst i detta avseende.

Det finns inga allmänna regler för vilka funktioner som skall hanteras på mellannivån, och variationen är stor mellan länderna. Några exempel förtjänar framhållas i detta sammanhang.

I de nordiska länderna dominerar sjukvården bland de uppgifter som anförtrotts mellannivån. Sjukvårdens andel av utgifterna för lands- tingen eller motsvarande i dessa länder varierar mellan 58 % (Norge) och 80 % (Sverige). Som jämförelse kan nämnas att i Belgien och Tyskland är utbildning en av de viktigaste uppgiften på mellannivån.

De tyska delstaterna (Länder) har en speciell kompetens i fråga om hur offentliga myndigheter organiseras inom delstaten. Delstaten be- stämmer sålunda själv om det skall finnas en mellannivå även på

delstatsnivå. Hälften av delstaterna har en sådan administration på mellannivå som benämns administrativt distrikt (Bezirksregierung), som ingår i delstatsförvaltningen.

Generellt sett är mellannivån i enhetsstater med ett trenivåsystem den relativt svagaste om man ser till finansiell styrka och antalet anställda. Detta är fallet i Skandinavien, Nederländerna och Frankrike. I Grekland är mellannivån svag finansiellt men inte beträffande personal. I de federala och halvfederala länderna är delstaterna eller motsvarande mycket kraftfulla i sin allmänna kapacitet. Detta gäller främst för Belgien och Tyskland och i mindre utsträckning för Österrike.

I länder där mellannivån främst består av kommunalförbund är dessa organ mycket mera funktionellt orienterade än de lokala myndigheterna och också finansiellt och i fråga om personella resurser svagare än de lokala enheter som de bygger på.

5.2.4. Finansiering

När det gäller mellannivåns finansiering finns det tre huvudkällor:

* mellannivån har egen beskattningsrätt * en viss andel av statsskatten tillfaller mellannivån * statsbidrag. Den förstnämnda modellen dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige och Danmark har landstingen och amtskommunema en relativt stor frihet att bestämma uttaxeringen. I federala och halvfederala system dominerar den andra modellen. I Tyskland delas t.ex. mervär- desskatteintäktema jämnt mellan staten och delstaterna. Italien, Norge och Nederländerna är exempel på länder där statsbidragen är den viktigaste inkomstkällan för mellannivån. Kommunalförbund finansi- eras i de flesta fall av medlemskommunema eller motsvarande, i vissa fall med stöd av statsbidrag.

Utjämningssystem, syftande till att jämna ut skillnaderna i finan- siella resurser mellan olika självstyrelseorgan på mellannivån, finns t.ex. i Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Österrike och Sverige. Det svenska utjämningssystemet är det mest långtgående.

Den allmänna tendensen i de studerade länderna är att man efter- strävar en ökad finansiell autonomi för de politiska organen på mellannivå.

5.2.5. Mellannivåns involvering i EU-processen

Generellt kan sägas att mellannivån i de federala staterna Tyskland, Österrike och Belgien och det halvfederala Italien har betydligt bättre möjligheter till medverkan och inflytande i EU-processen än i de övriga staterna. I t.ex. Tyskland kanaliseras delstaternas deltagande genom förbundsrådet, som ägnar mer tid åt EU-frågor än förbundsdagen. De flesta delstaterna har inrättat särskilda ministerier för federala och europeiska frågor. I de icke-federala staterna är mellannivåns med- verkan och inflytande på gemenskapsfrågoma jämförelsevis svag.

5.2.6. Reformering av och debatt om mellannivån i Europa

En av de mest framträdande aspekterna när det gäller pågående reformering av mellannivån i Europa är en strävan i enhetsstatema efter att stärka de regionala organen i fråga om ställning, kompetens och resurser. I många enhetsstater, även de som kan betecknas som utpräglat centraliserade, finns en rörelse i riktning mot ökad regio- nalisering underbyggd av reformer och debatt som syftar till att överföra ett ökat antal uppgifter från central nivå till den regionala nivån. Det finns också en tendens till tävlan i fråga om att tillskapa regioner med tillräcklig kraft att möta utmaningar i fråga om eko- nomisk utveckling, samverkan över nationsgränser mellan regioner och möjligheter att utnyttja de europeiska institutionerna.

Som exempel på länder där dessa tendenser är påtagliga nämns i rapporten Frankrike, Italien, Portugal, Storbritannien, Danmark och Sverige. Intressant är att länder som Portugal och Storbritannien, där det väsentligen tidigare salmats en mellannivå, pågår en uppbyggnad av sådana organ. I Storbritannien har under senare år upprättats ”Govemment Regional Offices”, GRO, som har till uppgift att åstad- komma bättre samordning och ökad effektivitet i implementeringen av den statliga politiken på regional nivå. Blair-regeringen planerar att tillskapa regionala utvecklingsmyndigheter med ansvar för ekonomisk och social utveckling på regional nivå.

5.2.7. Problemet med det organisatoriska överskottet

Utvecklingen av mellannivån är enligt rapporten i viss utsträckning ett svar på problem och önskningar som uppstått på andra ställen i systemet. Ett exempel på detta är att i länder, där man inte förmått

strukturrationalisera den lokala nivån, har man tillskapat olika organisatoriska arrangemang på mellannivån för att råda bot på det grundläggande problemet. Vad som kan uppfattas som en lösning i en del av systemet kan på detta sätt visa sig vara ett problem i en annan del.

Som exempel på problem förknippade med utvecklingen av den europeiska mellannivån nämns att om mellannivån är splittrad medför det ofta konkurrens mellan de olika typerna av administrativa enheter och nya problem varpå krav på samordning kan snart komma att ställas. Mellannivåns komplexitet i sig kan också bli ett problem när krav ställs på samverkan mellan olika mellannivåer i olika länder. Vem skall samverka med vem när samma typ av frågor hanteras av olika struk- turer i olika länder?

En annan iakttagelse i rapporten är att det i de flesta länder som studerats finns en skillnad beträffande hur de politiska organen är organiserade på central nivå och mellannivå. Som exempel nämns att i parlamentariska system tillämpas ofta inte principen om en strikt upp- delning mellan majoritet och opposition inom de direktvalda beslutande församlingarna på mellannivå.

I vissa länder finns det ett demokratiskt dilemma i form av en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter som anförtros mellannivån. Ett exempel på detta är att beslutande för- samlingar å ena sidan ges stor legitimitet genom att de väljs direkt av folket medan de samtidigt kan få relativt begränsade befogenheter. En sådan obalans kan i det långa loppet åstadkomma spänning mellan antingen den centrala nivån och mellannivån eller mellan mellannivån och den lokala nivån.

Det mest framträdande enskilda resultatet av studien är det stora antalet strukturer som finns samtidigt på mellannivån i ett land; därav titeln på studien: Överskottet på mellannivån i Europa. Detta överskott förefaller att gå både i vertikal riktning då nya nivåer läggs ovanpå eller under den existerande mellannivån och horisontell riktning — då nya typer av administrativa enheter skapas på samma nivå som den existerande mellannivån. Kort uttryckt skapas nya strukturer utan att gamla tas bort.

Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Trots att antalet länsförvaltningar minskades från tolv till sex har en ny nivå tillskapats genom upprättandet av 19 s.k. regionala råd som är ett slags mellan- kommunala gemensamrna myndigheter med bl.a. obligatoriskt ansvar för regional utveckling och planering. I Danmark och Norge, där amts- respektive fylkeskommunema mer eller mindre fullständigt övertog alla uppgifter från länsstyrelserna för många år sedan, finns dessa styrelser fortfarande kvar och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga i att

finna nya uppgifter att utföra. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats mer längs den vertikala dimensionen då nya nivåer har lagts till gamla. Belgien förefaller vara det bästa exemplet på hur utvecklingen av mellannivån kan innebära en rörelse både i vertikal och horisontell riktning samtidigt.

Det organisatoriska överskott som rapporten redovisar ger upphov till frågor om allmänheten kan förstå dessa nya strukturer och hur denna utveckling är förenlig med den grundläggande demokratiska principen om styrelseskickets överskådlighet (transparens), vilket är en förutsättning för att medborgarna skall kunna utöva kontroll över de styrande och därigenom uppfylla sina demokratiska rättigheter och

skyldigheter.

5 .2.8 Samhällsorganisationen på regional nivå i Danmark, Norge och Finland

I fråga om strukturella och organisatoriska förhållanden kan kon— stateras att både Danmark och Norge har en stabil struktur sedan två, tre decennier tillbaka. I Danmark genomfördes sålunda en indel— ningsreform som påverkade både amts- och kommunnivån. Inte minst vad gäller antalet amtskommuner var strukturrationaliseringen kraftfull. Antalet amtskommuner minskades med 40 % och genomsnittsbe- folkningen i de nya amtskommunema fördubblades. I Norge refor- merades fylkeskommunema i mitten av l960-talet, då de mera befolkrringstäta kommunerna också fick sända delegater till fylkenas fullmäktigeförsamlingar. Tidigare var det endast glesbygdskom- munerna som i denna mening var medlemmar av fylkeskommunema. Från mitten av 1970-talet har ledamöterna valts direkt av folket, och fylkeskommunema och deras fullmäktigeförsamlingar har blivit själv- ständiga myndigheter med egen beskattningsrätt.

I kontrast till Danmark och Norge har Finland genomgått genom— gripande strukturella förändringar först under de senaste åren, både avseende länsindelningen och den statliga och den kommunala regio- nala förvaltningens organisering. Antalet län har minskat från 12 till 6, och antalet länsstyrelser har minskat i motsvarande män. Den regionala nivån har förändrats radikalt i två avseenden. Dels har de s.k. regional- förvaltningsmyndighetema omdanats. Nya myndigheter är 13 regionala miljöcentraler och 15 regionala arbetskrafts- och näringscentraler. Dels har en motsvarighet införts till de regionala självstyrelseorganen i de övriga nordiska länderna (landsting, amts- och fylkeskommuner) i form av 20 landskapsförbund. Dessa skiljer sig dock statusmässigt från mot- svarigheterna i övriga Norden genom att de närmast är att betrakta som

kommunalförbund, i vilka kommunerna är medlemmar. Landskaps- förbunden är ansvariga för bl.a. regional utveckling och planering. En ytterligare typ av regionala organ är 23 sjukvårdsdistrikt som har an- svaret för den specialiserade sjukvården.

När det gäller kompetensen fo'r självstyrelseorganen på regional nivå kan sägas att amtskommunema i Danmark och fylkeskommunema i Norge har en relativt bred kompetens. Amtskommunema har två huvudfunktioner: dels uppgifter som har anknytning till traditionella välfärdstjänster, främst" sjukvården, samt utbildning och kultur, dels ansvar för regional planering och utveckling. Även planering och drift av kollektivtrafik är uppgifter som åligger amtskommunema. En annan viktig uppgift är natur- och miljöskydd. När det gäller planeringsupp- gifterna har amtskommunema ansvaret för samordning av den kom- munala sektorsplaneringen. Amtskommunema har också en viktig roll som regionala utvecklingsmyndigheter. I denna roll tar de en rad initiativ ägande att stimulera kommersiella verksamheter på regional nivå. Många amtskommuner har utvecklat egna handlingsplaner för ekonomisk utveckling. Initiativ inom ramen för EU:s regionalpolitik spelar en allt viktigare roll i detta sammanhang.

De norska fylkeskommunemas ansvarsområden är, om man ser till utgiftemas fördelning, främst sjukvård och social service (ca. 60 % 1996) och utbildning (25 %). Knappt en tiondel av budgeten spenderas på kollektivtrafik. Fylkeskommunema spelar också sedan mitten av 1970—talet en viktig roll för den allmänna regionala utvecklingen avse- ende den övergripande regionala planeringen.

Finland har som framgått valt en från de övriga nordiska länderna avvikande linje vad gäller självstyrelseorganens organisering och kom- petens. Historiskt sett har Finland föredragit att ha ett stort antal kommuner (f.n. 452) men inga direktvalda kommunala självstyrelse- organ i egentlig mening på regional nivå. I stället har man sedan slutet av 1940-talet satsat på långtgående samverkan mellan kommuner inom ett utvecklat system av kommunalförbund. F.n. finns ca. 270 kom- munalförbund. Huvuduppgifterna om man ser till utgiftsandelama i förbundens budgetar är hälso— och sjukvård (ca. 75 % 1997), utbildning (19 %) och social service (5 %).

Sedan 1994 har kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkom- muner. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälso- och sjukvården, regionplaneringen och handikappomsorgen. De har också ansvaret för EU:s strukturfonder.

Dessutom finns på regional nivå s.k. landskapsförbund, som över- tagit länsstyrelsernas ansvar för den regionala utvecklingen och den fysiska planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. Lands- kapsförbunden är i princip ansvariga för den allmänna policy-

planeringen och framtagandet av en regional utvecklingsplan, men i verkligheten bygger deras maktutövning mer på nätverksarbete än på verklig kompetens. Landskapsförbundens fullmäktige utses av de i landskapen ingående kommunerna.

Den statliga regionala förvaltningens kompetens har i Danmark och Norge generellt sett krympt till följd av den breddade kompetens som de regionala självstyrelseorganen fått under de senaste årtiondena, framför allt vad gäller ansvaret för den övergripande planeringen. Grovt uttryckt har statsamten i Danmark och fylkesmannens kontor i Norge främst funktionen att utöva tillsyn och kontroll över kom— munerna. Härutöver har statsamten vissa uppgifter inom familjerätten och den lokala värnpliktsadministrationen. Fylkesmannens kontor i Norge handlägger frågor om bl.a. plan- och byggärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, sociala frågor, fiskefrågor och civil- försvarsärenden. Länsstyrelserna i Finland har genom 1997 års reform fått betydligt minskade befogenheter. En viktig uppgift för läns- styrelserna är kontroll och utvärdering av den kommunala verksam- heten. Inom detta område är länsstyrelserna ansvariga för kontroll, inspektion och viss tillståndsgivning. De har också ansvar för polis- verksamheten och räddningstjänsten på regional nivå.

Landshövdingens roll i Danmark och Norge (amts- respektive fylkesmannen) har också förändrats. Avsikten var i Danmark i början av 1970-talet att landshövdingen skulle ersättas av en direktvald ordförande i fylkeskommunens fullmäktige och helt försvinna från den administrativa arenan, men så blev inte fallet. Som framgått ovan har amtsmannen fortfarande vissa viktiga uppgifter och framför allt har statsamten fått viktiga uppgifter avseende kontroll och tillsyn över kommunerna. Utvecklingen i Norge har varit ännu tydligare. Redan 1976 fråntogs fylkesmannen uppgiften som ordförande i fylkes- kommunens styrelse. Även den finska utvecklingen kan sägas ligga i linje med den danska och norska.

5.3. Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter

5.3.1. Gällande ordning

Statsmaktema har beslutat att i försökslänen skall regionala själv- styrelseorgan överta länsstyrelsens ansvar för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling enligt 75 förordningen (1982:877) om regionalt utvecklingsarbete. Vidare överförs ansvaret för att besluta om länsplanen för regional transportinfrastruktur och att fördela statliga medel för regional- och kulturpolitiska ändamål. I det sistnämnda avseendet har själv- styrelseorganet övertagit befogenheten från Statens kulturråd.

Länsstyrelsen har i försökslänen kvar en mer begränsad sam- ordningsroll. Vidare har man kvar viss begränsad projektverksamhet inom det näringspolitiska området. Länsstyrelsen skall Vidare enligt försökslagen (1996:l4l4) lämna det regionala självstyrelseorganet det biträde som det behöver för det regionala utvecklingsarbetet.

I övriga län har länsstyrelsen kvar sina tidigare utvecklingsupp-

gifter.

5.3.2. Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Nuvarande utvecklingsuppgifter bör ligga kvar hos länsstyrelsen i län som inte ingår iförsöksverksamheten. I län med självstyrelseorgan bör länsstyrelsen bevaka nationella intressen bl.a. via överläggningar med självstyrelseorganet och vara en aktiv part i genomförandet av planerade utvecklingsåtgärder. Läns- styrelsen bör ges möjlighet att komma överens med självstyrelse- organet om uppgiftsfördelningen vad gäller utvecklingsåtgärder som inte ärförfattningsreglerade.

Länsstyrelsens uppföljande arbete bör utvecklas. .S'jälvstyrelseorganen bör överta intressebevakande uppgifter inom kommunikationsområdet. Arbetet med miljö— och hushållningsplaner bör ligga kvar på länsstyrelsen.

Enligt Statskontoret bör länsstyrelsen i län utan självstyrelseorgan ha samma roll vad gäller utvecklingsinriktade uppgifter som i dag. Möjligen korrrrner former och arbetssätt att påverkas av de tillväxtavtal som nu är på väg att tas fram.

Kritiken mot den regionala organisationen har enligt Statskontoret varit att den är splittrad på många aktörer -— en ”regional röra”. Länsstyrelsen, landstinget, självstyrelseorgan, beslutsgrupper för EU- stöd, kommunförbunden och olika samverksansorgan har olika uppgifter och befogenheter. Detta har skapat en komplex bild som kan leda till att ingen tar ett helhetsansvar. Problemen skall dock inte överdrivas — aktörerna har under åren funnit sina roller och i flertalet län verkar det fungera bra.

Av Statskontorets undersökning har framkommit att det råder oklarhet om vilken roll som länsstyrelsen skall spela i fråga om utvecklingsfrågoma. Enligt Statskontoret har statsmakterna emellertid redovisat en relativt tydlig gränsdragning mellan länsstyrelsema och självstyrelseorganen i försökslänen. Det ansvar som flyttats till själv- styrelseorganen är att ”utarbeta en strategi för länets långsiktiga ut- veckling”. Genom användning av de regionalpolitiska medlen blir självstyrelseorganet något av ”spelfördelare” för utvecklingsåtgärdema. Arbetet med att genomföra prograrrnnet åvilar många parter och där förutsätts länsstyrelsen vara aktiv och delta. Statsmaktemas krav på tillståndsbeskn'vningar och uppföljning av utvecklingen åvilar läns- styrelsen.

I några frågor kan enligt Statskontoret statsmakternas reglering fortfarande upplevas som oklar det gäller bl.a. den kvarvarande projektverksamheten hos länsstyrelsen som skall avse bl.a. service- lösningar i glesbygd. Om erfarenheterna visar att det är en olämplig uppgiftsfördelning förutsätter Statskontoret att statsmaktema ser över regelverket.

När det gäller länsstyrelsens uppgifter inom kommunikations- området så är det enligt Statskontoret kanske naturligt att de mera intressebevakande uppgifterna mot Vägverket, Banverket, Luftfarts- verket, Telia m.fl. bör övertas av självstyrelseorganen. Skälet år att dessa uppgifter är nära kopplade till planarbetet.

Länsstyrelsens uppgifter på kommunikationsområdet bör enligt Statskontoret vara att följa upp utvecklingen och därvid hävda de nationella målen vid kontakter med självstyrelseorganet och i remiss— yttranden m.m. I genomförandet av enskilda investeringar inom kom- munikationsområdet skall länsstyrelsen hävda de intressen som länsstyrelsen har att bevaka — miljö, kulturmiljö m.m. Intressekonflikter mellan utvecklings- och bevarandeintressen har tidigare till stor del

hanterats inom länsstyrelsen, men dessa konflikter måste nu hanteras i öppen dialog mellan länsstyrelsen och andra parter.

Länsstyrelsen har både planerande och utvecklande uppgifter inom miljö- och naturvårdsområdena. Även självstyrelseorganen tar fram miljöplaner inom ramen för det regionala utvecklingsprogrammet och driver miljöprojekt. För att undvika risk för dubbelarbete skulle stats- makterna kurma besluta att självstyrelseorganen övertar länsstyrelsens planerande och utvecklande uppgifter inom miljö- och naturvårds- områdena. Statskontoret avstyrker emellertid en sådan utveckling av följande skäl.

Enligt försökslagen (SFS l996zl4l4) skall ett av självstyrelse- organet fastställt regionalt utvecklingsprogram beaktas av alla statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länet. Innehåller utvecklings- programmet en miljöplan så skall länsstyrelsen beakta den i sitt arbete, om den inte strider mot nationella mål. Genom denna konstruktion får självstyrelseorganet ett stort inflytande över länsstyrelsens utvecklings- inriktade miljöåtgärder samtidigt som de nationella intressena bevakas av länsstyrelsen. Det skulle vidare enligt Statskontoret vara olyckligt att splittra den samlade miljökompetensen på två organisationer— en för förvaltningsärenden och en annan för utvecklingsverksamheten. Ytter- ligare ett skäl mot att flytta länsstyrelsens utvecklingsarbete inom miljöområdet till självstyrelseorganen är enligt Statskontoret att miljöarbetet i många fall är kopplat till andra uppgifter som läns- styrelsen har inom området, t.ex. lantbruk, fiske och naturvård. Ut- vecklingen inom miljöområdet underlättas genom inplaceringen i länsstyrelsen. Det kanske mest avgörande skälet enligt Statskontoret är ändå att staten måste ha beredskap för att genomföra den nationella miljöpolitiken via det utvecklingsarbete som länsstyrelsen bedriver. I den senaste miljöpolitiska propositionen (prop. 1997/98:145) föreslog regeringen att de nationella miljökvalitetsmålen skall brytas ned på regionala delmål. Då måste staten också ha ett eget verktyg för att styra utvecklingen mot dessa mål.

Statsmaktema bör anser Statskontoret skapa flexibilitet i uppgifts- fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet, eftersom det kan vara svårt att en gång för alla mer formellt reglera uppgifts- fördelningen. Klarheten i uppgiftsfördelningen bör inte förloras även om länsstyrelsen ges viss möjlighet att lokalt förhandla om uppgifts- fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet i frågor av projekt- eller samordningskaraktär.

Staten har ett intresse av att stödja utvecklingen i länet och läns- styrelserna i försökslänen förutsätts vara aktiva i detta arbete. Det betyder att länsstyrelsen både kan initiera och driva projekt som syftar till att genomföra delar av utvecklingsprogrammet. Om utvecklingen

skulle visa att länsstyrelserna i försökslänen drar sig tillbaka från allt utvecklingsarbete så skulle detta enligt Statskontoret vara mycket olyckligt.

När en regional utvecklingsplan är fastställd skall länsstyrelsen beakta detta i sitt arbete. Det betyder att planen skall styra läns- styrelsens utvecklingsarbete om inte planen står i konflikt med nationella mål.

Regeringen tar i dag ingen ställning till länens regionala utveck- lingsplaner eller ger besked om utvecklingsarbetets inriktning och mål i det enskilda länet. Regeringen fördelar årligen en viss andel regional- politiska medel till länen oavsett hur länsplanen är utformad eller vilka projekt man avser att satsa på. Ingen uppföljning görs heller av att de regionalpolitiska medlen används för planens prioriterade områden. Såväl Statskontoret som NUTEK har i remissyttranden hävdat att statliga utvecklingsmedel bör knytas till utvecklingsplanen. När en gemensam uppfattning finns bör staten ställa medel till förfogande för att förverkliga planen. Denna ordning kan nu komma att införas i samband med att regionala tillväxtavtal utformas.

En konsekvens av beslutet att bilda ett regionalt självstyrelseorgan kan enligt Statskontoret synas vara att staten ”drar sig tillbaka” när det gäller ansvaret för att skapa en god infrastruktur för näringslivsut- veckling och ekonomisk tillväxt i försökslänen. Statskontoret menar att detta inte kan accepteras. Staten måste säkra sitt inflytande över den regionala utvecklingen. I dag styr staten självstyrelseorganen med samma regelverk som sina egna myndigheter (länsstyrelserna respektive Statens kulturråd). Utrymmet för självstyret blir inte då så stort och själva idén med ansvarsförändringen kan enligt Statskontoret ifrågasättas. Statens inflytande över den regionala utvecklingen kan inte ske med hjälp av detaljregelringar från den nationell nivån.

En annan väg för regeringen att styra utvecklingen är att utnyttja länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall verka för att nationella mål får genomslag i länet. I stället för att förlita sig på detaljregleringar i förordningar bör länsstyrelserna enligt Statskontoret via samarbete med självstyrelseorganet arbeta för att en balans mellan nationella och regionala intressen uppnås.

I försökslänen kommer länsstyrelsens förmåga att bevaka nationella intressen att vara beroende av hur man lyckas samspela med andra regionala aktörer — främst det regionala sj älvstyrelseorganet. För att bli framgångsrik i ett sådant samspel gäller det att ha en tydlig roll (regeringens representant), ett tydligt mandat (hävda klara nationella mål) och en kompetent organisation. Statskontoret anser att läns— styrelsens nya tydligare roll bör stärka förmågan att hävda de nationella

målen Men det gäller också att komma till förhandlingsbordet. Här erbjucer beslutet om regionala tillväxtavtal en ny möjlighet.

5.4. Samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter

5.4.1. Gällande ordning

Formdlt har länsstyrelsen, med stöd av den tidigare instruktionen, haft i upptrag att samordna i princip all offentlig verksamhet i länet— även komrrunal sådan. Enligt instruktionen (SFS 1997:1258, ändrad senast 1998: 546) skall länsstyrelsen samordna olika intressen inom myndig- hetens ansvarsområde. Arrvarsområdena är följande enligt 35 i instruktionen: . civlt försvar och räddningstjänst,

. social omvårdnad

. konmunikationer, ] 2 3

4. livrmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, 5. lanbruk, 6

. remäring i förekommande fall,

7. fisle

8. jänställdhet mellan män och kvinnor,

9. kulurmiljö, lO. rqionalekonomi, näringslivsutveckling och konkurrens,

1 l . bistadsfinansiering,

12. plinväsende och hushållning med mark och vatten, 13. n:turvård och miljöskydd.

Enigt 4é omfattar länsstyrelsens uppgifter också

1. de allmänna valen,

2. till:ynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 75 ärvlabalken,

3. diniktsvetennärorganisationen och tillsynen över andra praktise- rarile veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgtrder mot djursjukdomar,

4. fjälförvaltningen i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norr— botens län. Enigt 55 i instruktionen finns föreskrifter om den regionala polis-

verksanheten m.m. samt om handläggningen av vissa polisfrågor i polisforordningen (1984z730).

Enligt andra författningar och regleringsbrev har länsstyrelserna samordningsuppgifter också inom andra områden.

I försökslänen innebär detta att länsstyrelsen i respektive län har en samordningsroll inom dessa ansvarsområden, med den begränsning som följ er av annan författning.

5 .4.2 Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Samordningsarbetet får inte äventyra tydligheten beträffande de demokratiska—politiska ansvarsförhållandena. Regelverken som reg- lerar samordningsuppgifterna bör ses över i syfte att skapa större klarhet om bl.a. förhållandet mellan aktörerna. Det är naturligt att samordningsuppgifter som hör samman med det regionala utvecklingsansvaret förs över till självstyrelseorganen. Effektivare former för avvägning mellan olika sektorsintressen på regeringsnivå skulle underlätta länsstyrelsernas samordningsarbete. Länsstyrelserna i försökslänen bör vara statens förhandlings- och samordningspart gentemot självstyrelseorganen.

Länsstyrelsens formella befogenheter för samordningsarbete är begrän- sade. Länsstyrelsens legitimitet kan därför enligt Statskontoret i vissa fall ifrågasättas. Det är inte den statliga regionala verksamheten som är svår att samordna. Här är länsstyrelsen mer eller mindre direkt engagerad genom sin breda sakområdesinriktning och orientering mot statliga aktiviteter. Samordningsuppgiften är däremot svårare när det gäller den verksamhet som kommunerna bedriver. I vissa fall kunde det därför enligt Statskontoret vara av värde att regeringen gav ett fördjupningsuppdrag för att stötta ett kanske tungt samordningsarbete i någon aktuell fråga.

Det är enligt Statskontoret naturligt att självstyrelseorganet i försökslänen övertar mycket av det samordningsarbete som läns- styrelsen svarar för i andra län och som är kopplat till de regionala utvecklingsuppgiftema. Det är också naturligt att länsstyrelsen stödjer och kompletterar sj älvstyrelseorganets samordningsarbete på olika sätt.

Man kan enligt Statskontoret utgå från att samordningsarbetet blir viktigare ju större länet är. Samtidigt ökar de praktiska problemen genom att antalet aktörer och frågor ökar. Det går t.ex. knappast att hålla löpande kontakt mellan länsledning och ett trettiotal kommuner. I de två nya storlänen har man också lokaliserat länsstyrelsens egen verksamhet till flera orter vilket kan försvåra även det interna

samarbetet. Det är enligt Statskontoret för tidigt att se om detta förhållande kommer att leda till praktiska problem. Det får framtida utvärderingsarbete visa.

Kritik har enligt Statskontoret tidigare framförts av bl.a. NUTEK och RRV för att samordningsarbetet inte har drivits med tillräckligt stor kraft. Kritiken mot samordningsarbetet kan ha flera orsaker: den som beställer samordningen (regeringen) har själv samordnings- problem vilket leder till att dubbla signaler kan ges om målet för verksamheten, — andra aktörer vill inte erkänna samordnarens legitimitet eller kom- petens, samordning blir ett löst instoppat honnörsord för att komma undan målkonflikter eller verkliga resursprioriteringar, regelverk år så strikt utformade att det inte finns utrymme för verklig samordning.

Enligt Statskontorets uppfattning möts länsstyrelsernas samord- ningsarbete numera med respekt från de offentliga aktörer som berörs i arbetet. Samordnings- och samverkansarbete sker i väl upparbetade former även om länsstyrelsen i praktiken ofta endast kan hoppas på att uppnå mindre justeringar av starka aktörers agerande.

Länsstyrelsens formella befogenheter är enligt Statskontoret be- gränsade. De formella befogenheterna begränsas till möjligheten att anmäla frågor för regeringen (som alla myndigheter har) och viss sam- rådsskyldighet för andra statliga myndigheter. Att de formella be- fogenheterna är begränsade upplevs dock inte som ett besvärande hinder. Man löser uppgiften i kraft av god kompetens, effektiv orga- nisation och väl fungerande former för sektorsövergripande avväg- ningar, internt och externt. Länsstyrelsen kan dock hamna i en besvärlig situation när regeringen, eller av regeringen utsedda utredare och delegationer, agerar i regionen för att fördela medel eller genom- föra något program. Länsstyrelsens legitimitet som länets samordnare kan sådana gånger ifrågasättas. Något särskilt hänsynstagande till regionala utvecklingsplaner är det ofta inte fråga om.

Ett hinder för samordning och samverkan är enligt Statskontoret att i stort sett alla statliga myndigheter och myndighetskoncemer som har verksamhet på regional nivå har valt att dela in landet i regioner som är större än län. Detta försvårar samverkan bl.a. genom ökade geografiska avstånd.

För att utveckla länsstyrelsernas samordnings— och samverkans- arbete bör enligt Statskontoret i första hand följande åtgärder över- vägas.

Det kan vara tveksamt att ålägga länsstyrelserna ett ansvar för att samordna viss verksamhet om regeringen inte samtidigt anger detta

även för de parter vilkas verksamhet skall samordnas. Detta gäller länsstyrelsernas förhållande till andra statliga myndigheter men särskilt i förhållande till kommuner. Däremot kan man direkt begära av läns- styrelsen att den skall samverka och samråda med andra parter. Många samordnings-, samråds- och samverkansuppgifter redovisas i ett stort antal författningar. En överblick över dessa är svår att få. En översyn av hela det samlade regelverket som reglerar länsstyrelsernas samordnings- och samverkansuppgifter och kontakter med andra myn- digher bör enligt Statskontoret därför ske. Vid en sådan översyn bör man uppmärksamma att krav på samordning, samråd och samarbete m.m. bör regleras inte bara beträffande styrande regelverk för läns- styrelsen utan också för berörda parters regelverk (myndigheter och kommuner).

Regeringens förslag i den regionalpolitiska propositionen (prop. 1997/98:62) innebär att länsstyrelsen (i försökslänen självstyrelse- organen) skall ta fram regionala tillväxtavtal där stat, kommuner och näringsliv kommer överens om insatser. Länsstyrelserna kommer via dessa avtal att få ett mer övergripande ansvar för de samlade statliga insatserna som är knutna till en avtalsform.

Länsstyrelsen är i många frågor regeringens företrädare i länet. Det kan bli arbetskrävande för departement och centrala myndigheter om flertalet län får självstyrelseorgan som direkt kontaktar departement och verk i alla de frågor som kan uppkomma. Det är därför enligt Statskontoret rimligt att länsstyrelserna i försökslänen fungerar som statens förhandlingspart mellan självstyrelseorganet och staten.

Regionberedningen konstaterade i sitt betänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att det finns en förvaltningspolitisk obalans i synen på samordning kontra sektorsintressen genom att kraven på regional sam- ordning inte har sin motsvarighet på central nivå. Enligt Statskontoret borde länsstyrelsernas samordningsarbete underlättas om det fanns en naturlig kontaktpunkt på regeringsnivå dit länsstyrelserna kunde vända sig för att väcka olika frågor, för att få vägledning och stöd i konlaeta sektorsavvägningar och kunna aktualisera frågor av principiell natur som rör samordningsarbetet. Statsrådsberedningen torde enligt Stats- kontoret vara det mest naturliga alternativet.

5.5. Åtgärder för mer samordnade insatser i fråga om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering

5.5.1. Tillsyn

5.5.1.1 Gällande ordning m.m.

Länsstyrelsen utövar i dag med stöd av lag tillsyn över bl.a. kommunal och enskild verksamhet inom ett 30-tal tillsynsområden. Därutöver har länsstyrelsen tillsynsuppgifter som är kopplade till vissa bidrags- givningar. I några fall regleras tillsynsuppgiftema i förordningar.

I vissa fall har länsstyrelsen sanktionsmöjligheter i samband med tillsyn. I många fall har länsstyrelsen inga sanktionsmöjligheter, vilket framför allt gäller när tillsynen avser renodlad kommunal verksamhet.

Huvuddelen av länsstyrelsens resursinsatser åtgår till preventiv tillsyn råd och stöd. En mindre del åtgår för korrektiv tillsyn — inspektioner och kontroller.

Riksdagens socialutskott har uttalat (1996/97:SoU13) att det är angeläget att skapa en tydligare organisation för tillsynen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Utskottet pekar på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter skapar svårigheter och en otydlighet vid tillsyn i gränsområdet mellan kommunal och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör det övervägas om tillsynen för såväl socialtjänsten som hälso— och sjukvården kan läggas på samma statliga myndighet, i syfte att skapa en slagkraftigare organisation. Riksdagen har beslutat (rskr. 1996/97:185) att ge regeringen tillkänna vad som uttalas ovan. Regeringen har därefter tillsatt en särskild utredare (dir. 1997:109) för att bland annat se över tillsynsfrågan; ett förslag från utredaren skall lämnas våren 1999.

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) an- förde regeringen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn.

Avregleringsutredningen (In 1997:09, dir. 1997:81), som haft i upp- gift att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över kommunal verksamhet, överlämnade ijuli 1998 sitt betänkande Minska

regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105). I fråga om tillsyn föreslår utredningen bl.a. att regeringen ålägger berörda myn- digheter att i sina årsredovisningar lämna information om inriktningen på samt omfattningen av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. Av särskilt intresse i sammanhanget är enligt utredningen myndigheternas avvägning mellan olika typer av kontrollerande och stödjande insatser samt uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) har i augusti 1998 framlagt en rapport om tillsynen inom miljöområdet (Ds 199850). I rapporten föreslås bl.a. att riksdagen ålägger tillsynsmyn- digheter att upprätthålla en viss miniminivå på tillsynen och att en gemensam statlig policy för tillsynsverksamheten utarbetas till ledning för de lokala och regionala myndigheter som utövar tillsyn enligt många olika lagstiftningar.

5.5.1.2 Rapporter till kommittén

Statskontorets slutsatser Länsstyrelsens tillsynsverksamhet bör stärkas resurs- och kvalitets- mässigt.

Det är en fördel i vissa fall om tillsynsansvaret är skilt från den myndighet som har det direkta ansvaret för verksamheten. Läns- styrelsen är i dessa fall ett naturligt alternativ.

Länsstyrelsen bör normalt ha ansvaret för tillsyn över kommunal verksamhet. Kommunerna bör åläggas att organisera egentillsyn över sin egen verksamhet, varvid denna tillsyn bör vara skild från den för verksamheten ansvariga nämnden.

I fall där länsstyrelsen inte har egna sanktionsmöjligheter bör resultatet av tillsynen snarast tillställas centrala verk och regeringen för åtgärd. Regeringen bör årligen redovisa resultatet av tillsynen till riksdagen.

Länsförvaltningens tillsyn har i olika sammanhang kritiserats för att vara lågprioriterad och svag. Orsaken till den svaga tillsynen är troligen enligt Statskontoret att besparingskrav fått konsekvenser för all initiativverksamhet — däribland tillsynen. Om nuvarande utveckling fortsätter kommer såväl centrala verk som tillsynsobjekt att bli missnöjda med länsstyrelsens tillsyn. I en sådan situation är det möjligt att förslag kommer om att tillsynen bör föras över till annan huvudman. Statskontorets bedönming är att länsledningama i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgifterna.

Regeringen bör också kräva att tillsynens kvalitet förbättras. Vilka åtgärder som bör vidtas kan skilja sig från område till område. De centrala verken kan dock t.ex. stödja länsstyrelserna med att identifiera generella problem och ta initiativ till kvalitetshöjande åtgärder i form av handböcker, rättsfallsregister, utbildning m.m. där sådant stöd inte finns i dag.

Statskontoret anser att länsstyrelsen bör vara förstahandsaltemativet när det gäller tillsyn över kommunal verksamhet. Fler tillsynsuppgifter skulle kunna läggas på länsstyrelsen under förutsättning att resurser följer med och att länsstyrelsen bättre prioriterar uppgifterna. Motivet för detta är att kunskapen om enskilda kommuners verksamhet ofta är stor. Resultatet kan också tas upp med kommunledningarna i åter— kommande överläggningar. Eftersom sanktionsmöjligheter ofta saknas när det gäller kommunal verksamhet är överläggningar med kommun- ledningen en viktig del av tillsynen. Andra myndigheter kan ha prak- tiska svårigheter att ha motsvarande kontakter med kommunerna.

Det är uppenbart att tillsynens oberoende kan ifrågasättas när bristerna kan höra samman med tillsynsmyndighetens egen verksamhet. Därför är det enligt Statskontoret lämpligt att den operativa tillsynen läggs på länsstyrelsen som inte har verksamhetsansvar på samma sätt som sektorsmyndigheter. Undantag bör dock göras där kraven på specialistkompetens är sådana att tillsynen av detta skäl måste genom- föras av sektorsmyndigheten.

Statskontoret ser inga direkta rollkonflikter mellan länsstyrelsens övriga uppgifter med undantag av tillståndshanteringen. Om tillstånd givits för en verksamhet som sedan granskas från tillsynssynpunkt skulle man kunna tänka sig att någon form av jävsproblematik skulle kunna finnas, nämligen om tillstånd givits för en verksamhet som kritiseras utifrån tillsynsuppgiften. Detta har lett till att regeringen genom en ändring i länsstyrelseinstruktionen (SFS l998z957) beslutat att tillståndsuppgiftema inom miljöbalkens område skall separeras genom att en från länsstyrelsens ledning fristående beslutsfunktion inrättas. Innebörden av bestämmelsen är att det vid varje länsstyrelse från den 1 januari 1999 skall finnas en miljöprövningsdelegation för sådana uppgifter. Vid varje miljöprövningsdelegation skall det finnas ordförande och miljösakkunnig, vilka skall utses av regeringen.

Det finns också rollkonflikter inom tillsynsuppgiften. Tillsyns- myndigheten skall ge råd och stöd till tillsynsobjektet, men också svara för kontroll med sanktionsmöjligheter. Det renodlade radikala altema- tivet är enligt Statskontoret att tillsynsbegreppet reserveras för kontrol- lerande tillsyn och att tillsynen tydligt skiljs från rådgivning och stöd.

Det är enligt Statskontoret viktigt att tillsynen inom länsstyrelsen ges ett sådant oberoende att rollkonfliktema, i de fall de skulle kunna uppkomma, kan hanteras på ett rättssäkert sätt.

I rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans — igår, idag, i morgon av Ulla Björkman, behandlas bl.a. länsförvaltningens olika roller som tillsynsmyndighet och överklagningsinstans.

En generell iakttagelse enligt rapporten är att varken begreppet eller företeelsen tillsyn är något entydigt. I förvaltningen i allmänhet före- kommer tillsyn, som en myndighet utövar över enskilt bedriven verksamhet, och tillsyn, som en myndighet utövar över annan. Det är dock inte samma slags tillsyn. När det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet, livsmedelshantering eller djurhållning, som enligt special- lagstiftningen faller under särskilda kravregler och myndighetstillsyn, förfogar myndigheten över en rad tvångsmedel och andra maktbe— fogenheter. Mellan olika tillsynsmyndigheter växlar dessa maktbe- fogenheter, vilket i sig kan bidra till en viss osäkerhet, när en myndig- het har olika tillsynsområden.

När det däremot gäller tillsyn, som en myndighet, oftast statlig, utövar över en annan, ofta kommunal, saknas i allmänhet enligt rapporten sådana tvångsmedel. Det förekommer att den högre myn— digheten har befogenhet att upphäva den lägre myndighetens beslut, som t.ex. länsstyrelsen vad gäller planbeslut i kommunen eller beslut om kommunal ordningsstadga. Men vanligen innebär tillsynen som en myndighet utövar över en annan inte mycket mer än att den lägre myndigheten förmodas ta intryck av den högre myndighetens sak- kunskap och kloka råd. Någon befälsrätt över den lägre myndigheten har inte den högre, eftersom en sådan ordning skulle komma i konflikt med den grundlagfästa självständighetsprincipen i RF 11:7.

Ytterligare att märka är den osäkerhet som råder vad gäller det inbördes förhållandet när flera myndigheter har parallell kompetens på ett område. Inom många tillsynsområden är konstruktionen att en kommunal nämnd utövar den lokala tillsynen över vissa verksamheter, länsstyrelsen den regionala och en central myndighet den centrala tillsynen. Ibland används termen ”uppsikt” för att markera en skillnad mellan den tillsyn som sker på central nivå och annan tillsyn.

Det är något av ett problem inom svensk förvaltning att tillsyns- begreppet har flera betydelser och tillsynsfrågoma förtjänar enligt rapporten en fördjupad studie.