Regional frihet och statligt ansvar : en principiell diskussion : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

DELBETÄNKANDE AV DEN PARLAMENTARISKA

REGIONKOMMITTEN PARK

nzcznuucsxzpnsugr

SOU 1998: 166

Ke Öcá

min

w Statens offentligautredningar

WW 1998:166

Inrikesdepartementet

w

frihet

Regional

och ansvar

statligt

- en principiell diskussion

Delbetänkande

av

Den parlamentariska regionkommittén PARK

Stockholm 1998

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

E-post: ñitzes.order@liber.se

Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-38-21098-3

Tryck. Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN 0375250X

Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen bemyndigade den 29 maj 1997 chefen för Inrikesdepartementet att tillkalla parlamentarisk kommitté dir. 1997:80 med uppen gift att dels följa och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad upp regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat dels utforma vissa förslag om den framtida regionala orgaom, nisationen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall att det bör utvecklas former för fördjupad demokratisk förankvara en ring det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en samav manhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmaktemas beslut. En utgångspunkt för kommitténs övervägannan anden skall att staten måste till att de mål anges i den vara se som nationella politiken fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala självstyrelseorgan har ställt upp. I direktiven att kommittén skall redovisa sina överväganden anges och förslag senast den l oktober 2000. I den del av uppdraget som generella överväganden den statliga länsförvaltningens avser om struktur och uppgifter skulle enligt direktiven en delredovisning ske den 1 oktober 1998. Kommittén har i en skrivelse den 11 juni 1998 hemställt att överlämnandet delbetänkandet om den statliga länsav förvaltningens struktur och uppgifter senareläggs. Regeringen beslutade den 13 augusti 1998 att delredovisningen skall ske senast den 31 december 1998. Kommittén har antagit namnet Den parlamentariska regionkommittén In 1997:08. Som ordförande i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landshövdingen Karin Starrin. Som ledamöter i kommittén förordnades den 6 juni 1997 landstingsrådet Björn Ahlkvist s, kommunalrådet Lorentz Andersson s nu- , landstingsrådet Anders Andersson kd, riksdagsledamöterna Nils mera Fredrik Aurelius m, Inga Berggren m, Owe Hellberg v, Per Lager mp, Sven Erik Österberg s, dåvarande riksdagsledamoten Britta

Sundin s, samt numera landstingsrådet Lars Wennås fp. Den 1 december 1997 förordnades kommunalrådet, numera riksdagsledamoten Åsa Torstensson ledamot i kommittén.

c som

Som sakkunniga i kommittén förordnades den l oktober 1997 direktör Susanne Lindh, Svenska Kommunförbundet, departementsrådet Gunhild Lindström, Inrikesdepartementet, direktör Ulf Wetterberg, Landstingsförbundet, samt departementsrådet Ema Zelmin-Åberg, Inrikesdepartementet.

Som experter i kommittén verkar f.n. departementssekreteraren Keijo-Gustav Ekelund, Försvarsdepartementet, departementssekrete-

Ingela Englund, Närings- och handelsdepartementet, kanslirådet raren Håkan Hällman, Inrikesdepartementet, departementssekreteraren Ingrid Johansson-Lind, Kulturdepartementet, departementssekreteraren Kerstin Lolcrantz, Kommunikationsdepartementet, sakkunnig Ingvar Löf-

strand, Socialdepartementet, departementsrådet Jon Kahn, Miljödepartementet, departementssekreteraren Catarina Molin, Iniikesdeparte-

menet, kanslirådet Astrid Nensén Uggla, Finansdepartementet, departementssekreteraren Bob Pemodd, Finansdepartementet, kammarrätts-

Roger Petersson, Justitiedepartementet, departementsrådet assessom Dag von Schantz, Jordbruksdepartementet, departementssekretareren Katarina Sjölander, Arbetsmarknadsdepartementet, samt rättschefen Gudmund Utbildningsdepartementet.

Toij er,

Till huvudselqeterare i kommittén förordnades den 1 september 1997 föredraganden i riksdagens konstitutionsutskott Kai Kronvall. Från datum förordnades som sekreterare i kommittén kansli-

samma rådet Gunnar Österberg, Justitiedepartementet. Den 1 oktober 1997 förordnades sekreterare i kommittén universitetslektor Jörgen

som Johansson, Högskolan i Halmstad. Den l januari 1998 förordnades revisorn Peter Ehn, Riksrevisionsverket, som sekreterare i kommittén.

Utredningen får härmed överlämna sitt delbetänkande Regional frihet och statligt principiell diskussion SOU 1998:166.

ansvar - en Stockholm i december 1998

Karin Starrin Björn Ahlkvist Lorentz Andersson Anders Andersson Nils Fredrik Aurelius

Inga Berggren Owe Hellberg

Per Lager Britta Sundin Åsa Torstensson Lars Wennås

Sven Erik Österberg

/Kai Kronvall

Peter Ehn

Jörgen Johansson

Gunnar Österberg

Innehåll

2.2.1 Demokratisk förankring och samordnad

verksamhet 30 2.2.2 Tonvikt på regional samordning eller sektors-

styrning 31

2.3 Strävan mot samordnad länsförvaltning 31 2.4 1990-talets utredningar 32

2.5¶Rolltörskjutningar 33

2.5.1 Nya former för den regionala ansvarsför-

delningen 33

2.5.2¶Länsstyrelserollen 34

2.6 Utvecklingen den statliga länsförvalt-

av

ningen 35

2.6.1¶Utvecklingstendenser 35

2.6.2 Regeringens på den statliga länsför-

syn

3.3 Försöksverksamheten i Skåne län 44 3.4 F örsöksverksamheten i Västra Götalands län 47 3.5 Försöksverksamheten i Gotlands län 49 3.6 Försök med samordnad länsförvaltning på

Gotland 51

Utvecklingen av regionalt samarbete

utanför försökslänen 55

4.1¶Inledning och avgränsning 55

4.2 Samverkan inom ett län 55 4.3 Samverkan mellan län 57

4.4¶Regionalt samarbete över riksgränsen 58

4.5 Former för samverkan 60 4.6 Drivkrafter i utvecklingen m.m. 61

Kommitténs underlagsmaterial 63

Inledning 63 Samhällsorganisationen på mellannivå i EU-

ländema och Norge 64 5.2.1 Studiens syfte och frågeställningar 64 5.2.2 Olika strukturer på mellannivå 65

5.2.3¶Kompetens- och uppgiñsfördelning på

mellannivå 67

5.2.4¶Finansiering 68

5.2.5 Mellanniväns involvering i EU-processen 69 5.2.6 Reformering av och debatt om mellannivån

i Europa 69

5.2.7 Problemet med det organisatoriska överskottet 69

5.2.8¶Samhällsorganisationen på regional nivå

i Danmark, Norge och Finland 7 l

5.3¶Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter 74

5.3.1 Gällande ordning 74 5.3.2 Statskontorets rapport 74 5.4 Samverkan mellan länsstyrelsen och andra

statliga myndigheter 78

5.4.1 Gällande ordning 78 5.4.2 Statskontorets rapport 79 5.5 Åtgärder för mer samordnade insatser i fråga

om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering 82

5.5.1¶Tillsyn 82

5.5.2¶Uppföljning och utvärdering 86

5.6 Delegering av uppgifter från centrala verk till

länsstyrelserna 87

5.6.1¶Bakgrund 87

5.6.2 rapport 88

Statskontorets

5.7¶Overprövningsverksamheten vid länsförvaltningen 89

5.7.1 Gällande ordning m.m. 89 5.7.2 Rapporter till kommittén 90

Generella problemställningar med be-

tydelse för framtidens statliga regionala förvaltning 93

6.1¶Allmänna utgångspunkter 93

6.2¶Generella utvecklingstendenser 94

6.2.1 Allmänt 94

6.2.2¶Decentralisering 95

6.2.3¶Internationalisering 98

6.2.4¶Decentralisering och internationalisering

-

samarbetsformer växer fram l0l

nya 6.3 Den kommunala älvstyrelsen och

statens ansvar 102

6.3.1 älvstyrelse, enhetlighet och demokrati-

principiell diskussion 102/

en

6.3.2¶Stat och älvstyrelse på regional nivå 107A

6.3.3 Statens kontrollerande roll på regional nivå 110.

6.4 Organiseringen av den statliga regionala verk-

samheten 120 6.4.1 Regionala strukturer 120

6.4.2¶Den statliga sarnordningsrollen en

-

principiell diskussion 123

6.4.3¶Den statliga samordningen på regional nivå 127

6.5 Statens regionala roll några slutsatser 130

Kommitténs överväganden 135

7.1¶Inledning 135

7.1.1¶Bakgrund 135

7.1.2¶Principiella utgångspunkter 136

7.2¶Delegering uppgifter till länsstyrelsen 137

av 7.3 Kontrollinstrumenten 138 7.3.1 Allmänt 138 7.3.2 Tillsyn 138

7.3.3¶Uppföljning och utvärdering 140

7.3.4¶Överklagningsinstitutet 142

7.4 Samordning av statlig verksamhet på

regional nivå 144

Reservation och särskilda yttranden 149

Bilagor

Bilaga l Kommittédirektiv 157 Bilaga 2 Uppgifter som kan delegeras till läns- 165

styrelserna Statskontoret 1998: 19

Käll- och litteraturförteckning 171

SOU 1998: 166 Sammanfattning l l

Sammanfattning

Betänkandets innehåll i stort

I kapitel allmän bakgrund till kommitténs uppdrag, hittillsva-

l ges en rande och fortsatta arbete. I kapitel 2 görs en historisk genomgång av regionfrågan i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv från 1960-talet fram till nutid. I kapitel 3 beskrivs försöksverksamheten i Kalmar, Skå-

Västra Götalands och Gotlands län, med särskild inriktning på bene, rörda länsstyrelser. Kapitel 4 innehåller en översiktlig redovisning av sådan samverkan mellan stat, landsting och kommuner m.fl. som äger

i andra län än försökslänen. I kapitel 5 redovisas det underlagsmarum terial kommittén har inhämtat, utan att kommittén tar ställning till

som

de bedömningar görs i underlagsmaterialet.

m.m. som

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt

kommittén kan betydelse för den framtida statliga regionala

vara av förvaltningen. Syftet är att principiell diskussion om de för

genom en kommittén centrala frågeställningarna skapa plattform för komman-

en de ställningstaganden. Kapitlet är också tänkt att fungera som en bryg-

mellan kapitel 5 där kommitténs underlagsmaterial presenteras och ga kapitel 7 där kommitténs överväganden redovisas.

I den följande sammanfattningen redovisas endast kapitel 6 och kapitel

Generella problemställningar med betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning kapitel 6

Kommittén konstaterar i kapitlet att det inte finns någon en gång för alla given avvägning mellan å ena sidan statens övergripande ansvar för den nationella politikens genomförande i landets alla delar och för att alla medborgare likvärdiga förutsättningar oavsett var de bor

ges

12 Sammanfattning

och å andra sidan de regionala självstyrelseorganens frihet och ansvar för regionens utveckling. Relationen mellan stat och självstyrelseorgan

flexibilitet och vilja till omprövning. bör präglas av

Uppgiftsfördelningen mellan staten och självstyrelseorganen har i

stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt är dock enligt kommittén att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet att beslutsfattandet sker nära med-

gagnas av borgarna, så att lokalt och regionalt och lokala och regio-

engagemang nala erfarenheter kan tas tillvara i besluten.

Ett genomgående tema i kapitlet är decentralisering och intemationalisering. Dessa dominerande utvecklingstendenser illustrerar tydligt hur enhetlighet och autonomi allt har kommit att ersättas av mång-

mer fald, variation, komplexitet, flexibilitet och ömsesidigt beroende.

Kommittén vill understryka betydelsen att de uppgifter det

av som

regionala självstyrelseorganet får för har reell och uppenbar

ansvar en betydelse för regionens medborgare. Det finns annars risk för besvikel-

bland medborgarna, det skapas stora förväntningar på självstyse om relseorganets förmåga att lösa regionala samhällsproblem samtidigt

det saknar effektiva instrument för att utföra uppgifterna. Det är som därför nödvändigt att det regionala självstyrelseorganet utrustas med relevant beslutskompetens.

Allt fler beslut växer fram i nätverk där staten har att samspela med olika aktörer, såväl privata offentliga. Den ökade mångfalden på

som den regionala är emellertid inte helt oproblematisk, anser kom-

arenan mittén. Ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå

vara

beslut fattas, att påverka samt att utkräva ansvar av sina var processen

valda representanter. Ett svårbegripligt och svårgenomträngligt system försvagar legitimiteten för den regionala demokratin.

Den statliga kontrollen

Enligt kommittén måste den statliga kontrollverksamheten utvecklas med utgångspunkt i statens ansvar för den nationella politikens genomförande, också med respekt för den kommunala självstyrelsen.

men Den utgör ett instrument för demokratins förverkligande och för en stärkt rättssäkerhet; ytterst handlar det den enskilde medborgarens

om ställning i förhållande till statliga myndigheter och kommuner.

En övergripande strategi för den statliga forvaltningspolitiken under

de senaste decennierna har varit renodling; de statliga åtagandena i

regi har minskat bland annat decentralisering till kommuegen genom nal nivå. Genom renodlingen ökar kraven på en effektiv kontrollverksamhet.

SOU 1998: 166 Sammanfattning 13

Enligt vissa undersökningar finns det betydande problem vad gäller den kontrollverksamhet bedrivs länsstyrelsen. Bland annat har som av länsstyrelsens tillsynsverksamhet kritiserats för att vara lågt prioriterad och vilket troligtvis är konsekvens av de besparingskrav som svag, en

har lagts på länsstyrelserna.

Samordningsrollen

Kommittén konstaterar att samordning i huvudsak har betraktats som ett relativt okontroversiellt tekniskt-administrativt instrument. Samordning enbart teknisk-administrativ verksamhet förutsätter emelsom en lertid tydliga och avgränsade mål, inte står i motsättning till varsom andra. Verkligheten dock annorlunda ut. Målen for en verksamhet ser inte sällan otydliga. De kan också stå i motsättning till varandra. är Detta är ofta ingen tillfällighet utan bottnar i politiska intressemotsättningar. Samordning handlar till stor del om prioriteringskontlikter, politikutfornming och agendasättning. Enligt kommittén blir staten allt aktör bland andra på den remer en gionala Utifrån denna på statens roll blir det viktigare att arenan. syn skapa där såväl offentliga privata aktörer kan mötas, snaraarenor som än att försöka strikt forrnalisera samordningsförfarandet. re Det finns, enligt kommittén, överdriven tro på att samordningsen problem kan hanteras administrativa reformer. Tanken på att genom

särskilja den statliga regionala organisationens och det regionala själv-

styrelseorganets gränser, vilken framförs i underlagsrapport till en kommittén, skapar dock möjligheter när det gäller statens samordnya ningsroll. Genom funktionell organisering den statliga länsen mer av styrelseorganisationen skapas utrymme för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte likadan ut i hela landet. De verksamheter se ingår i länsstyrelsen kan variera mellan olika regioner. som

Kommitténs överväganden kapitel 7

Delegering uppgifter till länsstyrelsen

av

Enligt kommittén bör de förslag delegering av uppgifter från centom rala verk till länsstyrelserna, Statskontoret redovisar i sin rapport som till kommittén och kommittén finner intressanta, utredas vidare. som Kommittén vidare att frågan delegering uppgifter melanser om av lan central och regional statlig nivå, samt frågan om uppgiftsfordelningen mellan regional statlig nivå och kommunerna, bör beredas i ett

sammanhang. Ett skäl till detta är att en decentralisering direkt från central statlig nivå till kommunal nivå kan bli aktuell.

Frågan om uppgiftsfördelningen mellan den statliga sektorn och den kommunala sektorn ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. Kommittén föreslår därför att regeringen tar initiativ till en samlad översyn

uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå

av som mellan stat och kommun.

Kontrollinstrumenten

Tillsg

Kommittén vill understryka att det är av största vikt att länsstyrelsens tillsyn blir effektivare. Tillsynsuppgiftema bör tillmätas större betydelse.

Enligt kommittén bör länsstyrelsen så långt möjligt ñmgera som gemensam och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen över kommunerna. Ett viktigt skäl är kommunernas behov av möta en

inte uppträder splittrat. stat som

Enligt kommittén bör ansvarsfördelningen mellan tillsynsorganen

tydlig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel vara

för tillsynen viss verksamhet. Parallella om vem som ansvarar av en

tillsynsorganisationer bör undvikas.

I kommitténs fortsatta utredningsarbete kommer att prövas vilka ytterligare tillsynsuppgifter lämpligen bör överföras till länsstyrel-

som sen.

Kommittén att det kan vara rationellt att vidga perspektivet

anser från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen som helhet vill skapa möjligheter till ett mer effektivt utnyttjande av

om man

länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kompetens. Exempel-

vis skulle vissa tillsynsuppgifcer som kräver särskild kompetens kunna koncentreras till begränsat antal länsstyrelser, så att den samla-

ett mer de effektiviteten i tillsynsarbetet därigenom kan öka.

Uppföljning och utvärdering

Enligt kommittén behöver länsstyrelsen utveckla sin uppföljnings- och

utvärderingsverksamhet. Kommittén avser därför att genomföra en studie i detta syfte.

En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete är att det skall finnas

demokratisk insyn i förvaltningen. Enligt kommittén bör därför riksen dagen årligen få en förbättrad, samlad information om vad som framkommit via länsstyrelsens uppföljningar och utvärderingar. Denna fråga bör också behandlas i den studie som aviseras ovan.

Sammanfattning 15

Overklagingsinstitutet

Enligt kommittén bör länsstyrelsens överprövningsverksamhet behållas. Handläggningen överklagningsärenden i länsstyrelsen sker på av tillfredsställande rättssäkert sätt. Generellt är också handläggningen ett i länsstyrelsen, i jämförelse med ett domstolsförfarande, kostnadseffektivare för staten och snabbare for den enskilde. minska risken för jäv bör enligt kommittén övervägas att i För att

länsstyrelseinstruktionen och andra styrande regelverk föreskriva att överklagningsärenden alltid bör avgöras av tjänstemän i länsstyrelsen

fristående från sakverksarnheten. Ytterligare åtgärd ägnad att som är en stärka rättssäkerheten är, enligt kommittén, att inrätta ett för samtliga länsstyrelser gemensamt register över avgjorda ärenden. Syftet är att åstadkomma likforrnig bedömning i likartade ärenden. Komen mer mittén vill erinra att det i detta sammanhang är viktigt att uppmärkom

samma integritetsfrågoma.

Samordning statlig verksamhet på regional nivå av Kommittén vill fästa uppmärksamheten på att samordning i inforen mella former, t.ex. nätverk, inte är helt oproblematisk. Nätverk kan vara både svåra få insyn i och att påverka. Det är därför viktigt att i detta att sammanhang framhålla betydelsen öppenhet och insyn. av Kommittén att funktionell organisering länsstyrelseoranser en av ganisationen, där den statliga länsforvalmingen och det regionala självstyrelseorganet också kan ha skilda geografiska ansvarsområden, ger för variation och mångfald. Länsstyrelsen behöver inte se liutrymme kadan uti hela landet och de uppgifter länsstyrelse skall ansvasom en för kan skifta mellan olika regioner. ra Kommittén i det fortsatta utredningsarbetet närmare studeavser att frågor organiseringen den statliga regionala verksamheten. Vi ra om av det behövs strategi för att utveckla den tvärsektoriella verkanser att en samheten på regional nivå. Kommittén konstaterar att syftet med, och ansvaret för, samordningen kan variera. I försökslänen är det enligt kommittén självstyreli första hand bör ansvara för den samordning som samseorganen som

manhänger med de regionala utvecklingsuppgiftema, även i de fall då

samordningen inbegriper statliga uppgifter. Ett syfte med samordningen är att tillgodose kommunernas behov av få samlad stat. Detta kräver stark samordnande statlig att möta en en instans på regional nivå. Enligt kommittén bör därför länsstyrelsens för samordningen den regionala statliga verksamheten utansvar av vecklas.

16 Sammanfattning SOU 1998: 166

Kommittén vill framhålla att de avvägningar mellan olika sektorsintressen som länsstyrelsen skall stå för i sin samordningsroll, inte sällan innebär att olika politiska intressen skall vägas samman. För att länsstyrelsen skall kunna fungera på att optimalt sätt krävs därför enligt kommittén att samordningen har stöd av en förstärkt central samordning.

SOU 1998: 166 Allmän bakgrund 17

1¶Allmän

bakgrund

1.1 och riksdagens beslut m.m. Regeringens

försöksverksamheten

angående

Regeringen lade hösten 1996 i propositionen Den regionala sam-

hällsorganisationen prop. 1996/97:36 fram förslag om en försöks-

verksamhet under tiden l juli 1997 till och med utgången av år 2002 i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län med inriktning på att utveckla former för bättre demokratisk förankring av det regionala

en utvecklingsarbetet. Förslaget baserat på Regionberedningens slut-

var betänkande Regional framtid SOU 1995:27. Riksdagen antog propositionens förslag i december 1996 bet. 1996/97:KU4, rskr. 77. Försöksverksamheten i Jämtlands län, som byggde på ett informellt samverkansorgan och därför inte krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutskompetens, blev dock inte av g.a. oenighet mellan länets aktörer.

Riksdagens beslut angående den nämnda försöksverksamheten hade föregåtts ett beslut våren 1996 att godkärma regeringens förslag om

av

ändrad länsindelning i Skåne, innebärande att Kristianstads län och en Malmöhus län skulle läggas samman från den l januari 1997 prop. 1995/96:38, bet. l995/96:BoUl9, rskr. 206. Riksdagen har senare godkänt regeringens förslag ändrad länsindelning även i Västsverige,

om innebärande att ett nytt län tillskapas genom en sammanslagning av Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län utom Habo och Mullsjö kommuner från den 1 januari 1998 prop. 1996/97:108, bet. l996/97:BoUl3, rskr. 228. I beslutet ingick att det även i det Västra Götalands län skall bedrivas försöksverk-

nya en samhet med ändrad regional ansvarsfördelning fr.o.m. den 1 januari 1999.

Försöksverksamheten, som i fråga om organisatoriska arrangemang och vidtagna åtgärder etc. i försökslänen beskrivs närmare i kapitel innebär kortfattat att i Gotlands, Kalmar, Skåne och Västra Götalands län överförs ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att ut-

18 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

arbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling det regionala utvecklingsansvaret, i län som inte ingår i försöksverksamheten

som ligger på länsstyrelsen, och vissa andra statliga uppgifter till ett regionalt självstyrelseorgan. De berörda statliga uppgifterna avser beslut om användningen av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel, beslut långsiktig plan för den regionala transportinfra-

om en strukturen och fördelningen av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner gäller inte för Västra Götalands län.

Uppgiftsöverföringen regleras i en särskild lag 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som trädde i kraft den l juli 1997 och som senare ändrats 1997:224 med anledning av beslutet om att även Västra Götalands län skall ingå i försöksverksamheten. För försöksverksamhetens genomförande finns också en lag 1996:1415 om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar och Skåne län också trädde i kraft den l juli 1997, enligt vilken

som samtliga kommuner och landsting i länet skall vara medlemmar. Förbundet svarar för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet skall ha. I Skåne gäller detta endast till utgången av år 1998, varefter det nybildade landstinget övertar ansvaret. Landstinget avses få benäm-

ningen regionfullmäktige.

Det nybildade landstinget i Västra Götalands län blir på samma sätt som i Skåne län ansvarigt för försöksverksamheten från den l januari 1999. I Västra Götalands län bildas vid denna tidpunkt Västra Götalandsregionen. Under 1998 har sammanläggningsdelegerade för regionen fattat alla beslut som rör den blivande regionen och de verksamheter kommer att ingå i den. Även i Västra Götaland kommer

som självstyrelseorganet att få benämningen regionfullmäktige.

I Kalmar län regionförbundet för det regionala självstyrelse-

svarar organets uppgifter under hela försöksperioden från den l juli 1997 t.o.m. den 31 december 2002. I Gotlands län svarar Gotlands kommun på motsvarande sätt för det regionala självstyrelseorganets uppgifter

under försöksperioden. Lagstiftningen huvudmannaskap för viss kollektivtrafik har

om ändrats. Enligt lagen 1997:734 om ansvar för viss kollektiv persontrafik får regionförbundet i Kalmar län sedan den l januari 1997 enligt tidigare lagstiftning respektive landstinget regionfullmäktige i Skåne och Västra Götalands län från den l januari 1999 vara länstrafikansvariga.

I den del av försöksverksamheten som berör Gotlands län ingår att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen förts in i länsstyrelsen från den l januari 1998. Syftet med försöket är enligt propositionen 1996/97:36 att vinna erfarenhet av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar.

nya

SOU 1998: 166 Allmän bakgrund 19

Det författningsmässiga stödet för denna del försöksverksamheten av finns i lagen 1997:1144 försöksverksamhet med vidgad samordom nad länsförvaltning i Gotlands län. I försökslänen gäller också att länsstyrelserna inte skall ha någon styrelse under den tid försöket pågår. Detta framgår av 8 § förord-

ningen 1997:1258 med länsstyrelseinstruktion, enligt vilken lands-

hövdingen i försökslänen beslutar i frågor i nonnalfallet skall som ankomma på styrelsen. I anmäldes också att parlamentarisk kommitté

propositionen en

borde tillsättas med uppgift att följa och utvärdera försöksverkupp samheten utforma förslag den framtida regionala samhällssamt om organisationen. Med anledning härav beslöt regeringen den 29 maj tillkalla sådan kommitté dir. 1997:80; bilaga l. Senare har 1997 att en ordförande och övriga ledamöter, sakkunniga och experter samt sekretariat tillsatts. F.n. har kommittén förutom ordföranden 11 ledamöter, 4 sakkunniga och 14 experter. Kommittén höll sitt första sammanträde den 20 augusti 1997. Kommittén har antagit namnet Den parlamen-

tariska regionkommittén PARK.

1.2¶Kommitténs uppdrag

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag bör enligt

direktiven det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad

vara att ge demokratisk förankring, vilket innebär att kommunerna och landstingen bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den

utveckling. Sådana möjligheter torde enligt direktiven egna regionens

göra det enklare for medborgarna att utkräva politiskt ansvar. utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt regeringens En annan mening det även framgent bör finnas sammanhållen, effektiv att en statlig på regional nivå kan bedriva effektiv

organisation som en

ärendehandläggning, för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt svara följa och utvärdera effekterna statsmakternas beslut. Staten kan upp av enligt direktiven även ha ett fortsatt t.ex. inom ramen för en ansvar, statlig näringspolitik. En given utgångspunkt är härvidlag att staten måste till de mål i den nationella politiken fullföljs i se att som anges landets alla delar samtidigt hänsyn tas till de mål för den regionala som

utvecklingen regionala självstyrelseorgan har ställt upp. Likaså

som måste för att säkra samordning sin verkstaten ta ansvar en av egen samhet. Mot denna bakgrund har regeringen sett det som en angelägenvidareutveckla den samordnade länsförvalmingen. Ett konsekhet att

användande länsstyrelsen det regionala statliga organet har

vent av som enligt regeringen stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter

20 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

från central till regional och lokal statlig nivå. Förutsättningarna att flytta centrala myndighetsfunktioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare.

När det gäller den del av uppdraget som avser uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten skall kommittén genomföra en allsidig utvärdering av försöksverksamheten, varvid även erfarenheterna från utvecklingsarbete i andra län än försökslänen skall tas till Det

vara. utvecklingsarbete som här avses gäller strävan efter att finna lämpliga samarbetsformer mellan stat, landsting och kommuner.

Kommittén skall vidare i denna del utreda om den förändrade

an-

svarsfördelningen har bidragit till att utveckla former för en fördjupad demokratisk förankring det regionala utvecklingsansvaret. Kom-

av mittén skall i detta perspektiv bedöma i vilken utsträckning förtroendevalda i kommuner och landsting, politiska partier och organisationer, företag och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma regionala utvecklingsstrategier och program. Insatser och effekter av det regionala jämställdhetsarbetet skall också belysas. Kommittén bör också bedöma hur kommunernas intresse, engagemang och möjligheter till påverkan har förändrats i samband med försöksverksamheten. Kommittén bör också bedöma om medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar för det regionala utvecklingsarbetet har förändrats

genom den ändrade ansvarsfördelningen. Kommittén skall också utreda i vilken utsträckning den nationella politiken har fullföljts inom de i försöksverksamheten aktuella verksamhetsområdena.

När det gäller länsstyrelserna skall kommittén följa upp och utvärdera hur de har fungerat i sin nya roll i försökslänen, varvid konsekvenserna att länsstyrelserna inte har någon styrelse under för-

av söksperioden skall redovisas. Konsekvenserna av att styrelsen eventuellt ersatts av råd, nämnder eller motsvarande skall också analyseras. Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län skall också utvärderas.

Kommittén skall vidare utvärdera hur resursutnyttjandet i olika

avseenden har påverkats av försöksverksamheten samt hur den ändrade ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvaltningsärenden. Erfarenheterna hos de anställda som medverkar i försöksverksamheten skall också redovisas.

Beträffande den del av uppdraget som avser den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter skall vissa generella frågor härom belysas genom principiellt inriktade studier och överväganden. I detta sammanhang bör kommittén också överväga vilka uppgifter som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig regional näringspolitik. Kommittén skall vidare, på grundval

av sin utvärdering försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i

av

Gotlands län förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen. Frågan samordnade insatser för att effektivisera

om mer tillsynen och uppföljningen på länsnivå bör också bedömas kom-

av mittén.

Kommittén bör särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samumyttja statliga Kommittén bör även överväga hur samverkan mellan

resurser. länsstyrelsen och andra statliga myndigheter bör utvecklas.

Möjligheterna att föra över uppgifter och befogenheter från den centrala statsförvaltningen till länsstyrelserna skall prövas av kom-

mittén, även bör uppmärksamma aktuella förändringsförslag samt

som regerings- och riksdagsbeslut kan påverka den framtida länsför-

som valtningens omfattning och inriktning.

Vad gäller uppdragets inriktning skall kommittén dels lämna förslag

till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden, dels göra mera generella över-

väganden statens organisation på regional nivå. Kommittén

om egen återkommer längre fram till den närmare innebörden den sistnämnda

av uppgiften. I denna del skall kommittén lämna en delredovisning under hösten 1998. I övrigt skall kommittén redovisa sina överväganden senast den l oktober år 2000.

1.3¶Kommitténs hittillsvarande arbete

För att skaffa fram underlag i olika avseenden för sitt arbete har kommittén lagt ut uppdrag till vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda personer.

Till institutionen för samhälls- och beteendevetenskap vid Högskolan i Halmstad har kommittén uppdragit att svara för den vetenskapliga utvärderingen försöksverksarnheten i huvudsak. Syftet med

av utvärderingen är att utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv följa den regionpolitiska utvecklingen i försökslänen. I fokus står därvid frågor rörande politisk organisering och politisk aktivitet, dvs. främst hur frågor demokrati, decentralisering, samordning och territorialitet

som påverkar villkoren för det politiska arbetet i försökslänen. Undersökningen genomförs med hjälp intervju- och enkätundersökningar

av

jämförande studier två referenslän, Västerbottens och Hallands samt av län. Projektets slutrapport kommer att redovisas våren 2000.

Kommittén stöder tillsammans med EU-kommissionen finansiellt ett projekt vid European Institute of Public Administration EIPA i Maastricht avseende jämförande studie den regionala förvalt-

en av

22 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

ningen i EU:s medlemsstater samt Norge. I projektet undersöks den regionala förvaltningens betydelse vid utfonrmingen och verkställandet av EU:s politik på olika områden samt sambandet mellan ansvarsfördelningen mellan statlig och icke-statlig förvaltning i de nämnda länderna. Denna del projektet har redovisats till kommittén under av hösten 1998 i form rapport med titeln The Surplus the av en of Intermediate Level in Europe, innehåll i huvudsak redovisas i vars kapitel I en andra delstudie avrapporteras våren 1999 behandlas som frågan om den regionala förvaltningens betydelse och förändring till följd av upprättandet av EU. Kommittén har vidare till Statskontoret uppdragit att undersöka fem problemområden: Följa upp hur de berörda regionala organen anpassat sig till sina nya roller i försökslänen. Överväga möjligheter till ytterligare delegering uppgifter till av länsstyrelserna från centrala myndigheter. Föreslå vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en ny samordnad statlig länsförvaltning bör ha och överväga lämpliga former för detta. 4. Belysa länsstyrelsens roll som överklagningsinstans. Kartlägga former för samverkan mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter och identifiera hinder i styrsystem för att m.m. säkerställa en effektiv samordning. Statskontoret har under våren 1998 lämnat fem delrapporter till kommittén med anledning uppdraget titlarna redovisas i käll- och av

litteraturförteclcning och en rapport med en mera samlad bedömning

av den statliga länsförvaltningens uppgifter i regional struktur, en ny Länsstyrelsen gårdagens eller morgondagens förvaltning Statskon- torets rapport 1998:19. Innehållet i Statskontorets rapporter redovisas i vad avser kommitténs uppdrag i den här aktuella delen i kapitel Kommittén har också uppdragit juridiska institutionen vid Uppsala universitet att göra en juridisk analys av länsstyrelsen översom klagningsinstans. Uppdraget har resulterat i rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans igår, idag, imorgon, överlämnats till - som kommittén i augusti 1998. Författare till rapporten är universitetsadjunkt Ulla Björkman. Rapportens innehåll redovisas i kapitel Fil. dr. Peter Ehn har på kommitténs uppdrag utarbetat rapport en

med titeln skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala och

regionala samordningen. Rapporten bygger på intervjuer med 16 aktiva eller före detta landshövdingar. Studien syftar till att beskriva och analysera landshövdingamas roll i skämingspunkten mellan politik och förvaltning och mellan centralt och regionalt samt att beskriva och

analysera landshövdingamas och länsstyrelsemas relationer till och

uppfattningar andra centrala aktörer regeringen, Regeringsom som kansliet, statliga myndigheter och regionala älvstyrelseorgan. Kommittén har gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga pågående utvecklingsarbete för att finna lämpliga former för samarbete mellan stat, landsting och kommun m.fl. i län som inte är försökslän. Kommittén har vidare uppdragit till generaldirektör Per Silenstam att lämna förslag till hur uppföljning och utvärdering av försöket en en med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län bör genomföras. Kommittén har under hösten 1997 och våren 1998 genomfört en serie konferenser med representanter för försökslänen. Hösten 1997 genomfördes konferens med representanter för en

Gotlands kommun, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet i

Skåne och Väststyrelsen exekutivorganet för förberedelsearbetet i blivande Västra Götalands län, vidare länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Skåne län samt sekreteraren i organisationskommittén för länsstyrelsen i Västra Götalands län. Konferensen syftade till ett ömsesidigt utbyte information med anknytning till försöksverksamav heten. Under våren 1998 har kommittén genomfört serie videokonen ferenser med vart och ett försökslänen, vari ingått en översiktlig av rapportering från försökslänen samt därpå följande dialog angående en erfarenheterna försöksverksamheten. av Kommittén har också genomfört seminarieserie i anslutning till en sina sammanträden under våren 1998. Inbjudna inledare har varit professor Janerik Gidlund, Umeå universitet, docent Torbjörn Larsson, EIPA, och docent Lars Inge Ström, dåvarande forskningschef vid Statens institut för regional forskning.

1.4¶Betänkandets inriktning m.m.

syfte,

Enligt direktiven skall kommittén lämna delredovisning av den del en uppdraget generella överväganden den statliga länsav som avser om förvaltningens struktur och uppgifter. De uppgifter som ingår i delredovisningen framgår direktiven 8-9 under rubriken Uppdragets inav s. riktning, punkt Kommittén skall göra mera generella överväganden om statens organisation på regional nivå. I dessa överväganden skall ingå att egen belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad stat- lig länsförvaltning bör ha överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myn- digheter bör utformas för att säkerställa effektiv samordning en

24 Allmän bakgrund SOU 1998: 166

redovisa på vilket kan få till stånd och utveckla mer sam- - sätt man ordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional nivå

överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till

länsstyrelserna."

I den allmänna texten om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter i direktiven s. 7-8 finns förutom de nämnda några ytterligare uppgifter för kommittén, bl.a. vilka uppgiñer som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig näringspolitik. Kommittén skall vidare förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen utifrån värderingen av försöket med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län. Kommittén skall också särskilt uppmärksamma de problem som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort antal regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser. Vad som nyss återgivits i denna del av direktiven har enligt kommitténs mening bäring främst på de överväganden som kommittén skall redovisa i sitt slutbetänkande.

Ett avsnitt i direktiven i denna del med betydelse för det föreliggande delbetänkandet gäller regeringens avsikter att ta ställning till den statliga förvaltningssüulcturen i sin helhet. Vid tiden för regeringens beslut om direktiven, i maj 1997, avsågs ställning tas till denna del i samband med beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande SOU 1997:57. Något sådant ställningstagande redovisades inte i den förvaltningspolitiska propositionen prop. 1997/982136, 1997/98:KU31 som förelades riksdagen i mars 1998. Mot denna bakgrund är det enligt kommitténs mening svårt att se hur de överväganden kommittén gör om den statliga länsförvalt-

som ningens struktur skall kunna utgöra ett komplement till dessa förvaltningspolitiska ställningstaganden dir. 1997:80 s. 8. Kommittén drar härav slutsatsen att kommittén har att redovisa sitt uppdrag utan stöd av regeringens överväganden i denna del.

Det underlagsmaterial som kommittén förfogar över består av följ ande rapporter:

EIPA:s rapport om den regionala samhällsorganisationen i EU- ländema plus Norge The Surplus of the Intermediate Level in Europe

Statskontorets fem delrapporter samt slutrapporten Länsstyrelsen - gårdagens eller morgondagens förvaltning

Rapporten I skämingspunkten. Landshövdingama och den centrala och regionala samordningen Peter Ehn.

Rapporten Länsstyrelsen som överklagningsinstans igår, idag och i

- morgon Ulla örlqnan.

Allmän bakgrund 25

Härtill kommer dokumentation konferenser med försökslänen

av och seminarier samt skriftlig dokumentation om försöksverk-

annan samheten.

Vad gäller betänkandets allmänna karaktär framgår direktiven

av att kommittén skall belysa, redovisa och överväga fyra specificerade uppgifter nämnts i det föregående. Kommittén kan således men

som behöver inte lämna några förslag i denna del. Kommittén har tolkat direktiven så att regeringen förväntar sig en lägesrapport angående kommitténs hittillsvarande arbete och i vissa delar överväganden, dvs. principiella på basis ett redovisat faktamaterial. Det

resonemang, av finns således ingen anledning för kommittén inta ståndpunkter

att nu

kan begränsa rörelsefriheten i arbetet med slutbetänkandet. som Principiellt kommittén att det är förenat med svårigheter att nu

anser diskutera frågan den regionala statliga organisationen, innan

om kommittén kan överblicka helheten i sitt utredningsarbete. Trots detta

kommittén fullfölja sitt uppdrag i denna del på de villkor som avser givits. Kommittén vill med betänkandet föra fram vissa principiellt

intressanta faktauppgifter och problemställningar som förhoppningsvis

kan stimulera till debatt fram till dess kommittén skall formulera sina slutliga ställningstaganden år 2000. Dessa överväganden har varit styrande för inriktningen det förevarande betänkandet.

av Betänkandet disponeras fortsättningsvis på följ ande sätt. I kapitel 2 redovisas översiktligt hur regionfrågan behandlats

historiskt från 1960-talet fram till nutid i ett demokrati- och effektivitetsperspektiv. Ikapitel 3 beskrivs den pågående försöksverksamheten i Gotlands, Kalmar och Skåne län och den planerade försöksverksamheten i Västra Götalands län med särskild inriktning på berörda länsstyrelser. I kapitel 4 lämnas översiktlig redovisning av det

en utvecklingsarbete pågår i andra län än försökslänen för att finna

som lämpliga former för samverkan mellan stat, landsting och kommuner i enlighet med vad som sägs i direktiven s.

Kapitel är faktaredovisning, innehåller en beskrivning

som en ren

det underlagsmaterial kommittén har inhämtat. Framställningen syfav tar till att dels sätta in kommitténs arbete i ett större, europeiskt perspektiv, dels explicit belysa de problemställningar som kommittén

mera enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet. Härutöver behandlas frågan länsstyrelsens roll som överklagningsinstans.

om Kommittén vill i detta sammanhang betona att kommittén på intet sätt tar ställning till de bedömningar etc. som görs i underlagsmaterialet. Kommitténs värdering underlaget sker i slutkapitlet kapitel 7, där

av kommittén samlat redovisar sina överväganden.

I kapitel 6 behandlas vissa generella problemställningar som enligt kommitténs mening kan ha betydelse för framtidens statliga regionala förvaltning.

I kapitel 7 redovisar kommittén sina överväganden och principiella ställningstaganden.

1.5¶Kommitténs fortsatta arbete

Kommittén planerar att i början 1999 fortsätta utvärderingen av

av försöksverksamheten, vad bl.a. i vilken utsträckning den natio-

avser nella politiken fullföljts inom de aktuella verksamhetsområdena, hur resursutnyttjandet påverkats försöksverksamheten samt hur mycket

av den ändrade ansvarsfördelningen påverkat handläggningen av förvaltningsärenden. Särskilda studier kommer att genomföras avseende länsstyrelsemas förändrade roll i försökslänen inklusive att dessa länsstyrelser salcnar styrelse respektive de anställdas erfarenheter av försöksverksamheten. Även frågan den statliga verksamhetens

om organisation på regional nivå kommer att studeras. Frågan vilka till-

om synsuppgifter hos andra statliga myndigheter som bör kunna överföras till länsstyrelsen också studeras. Det pågående arbetet med

avses tillväxtavtalen, har nära beröring med försöksverksamheten,

som kommer att integreras i kommitténs analyser av de utvecklingsinriktade uppgifter i försökslänen åvilar älvstyrelseorganen.

som

Våren 1999 kommittén inbjuda till ett större seminarium eller

avser

mindre konferens för diskussion av villkoren för utvärderingen. en en Till konferensen inbjuds bl.a. representanter för försökslänen samt forskare och praktiker med speciell kompetens på området utvärde-

ringsmetodik.

Under år 1999 planerar kommittén att besöka försökslänen Kalmar, Skåne och Gotland. På grund den starten försöksverk-

av senare av samheten i Västra Götalands län kommer detta län att besökas år 2000.

Alla externa uppdrag kommer att avrapporteras under 1999 och senast i början år 2000. Under senvåren och försommaren detta år

av

kommittén genomföra konferens med bl.a. representanter för avser en berörda statliga och kommunala i försökslänen, där undersök-

organ ningsresultat och analyser presenteras och diskuteras i perspektivet av erfarenheterna i försökslänen.

Kommitténs slutbetänkande skall enligt direktiven lämnas senast den l oktober 2000.

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och qfektivitetsperspektiv 27

2 i ett demokrati- och

Regionfrågan effektivitetsperspektiv

l Regionbegreppet

Innan regionfrågan i det följande kapitlet belyses utifrån ett historiskt perspektiv finns det anledning att inledningsvis diskutera själva begreppet region.

Regionbegreppet flitigt förekommande i den offentliga

är numera diskussionen. I den länsdemokratiska debatten har dock regionbegreppet inte särskilt många år på nacken. I riksdagen dök det upp första gången 1991, i centerpartimotion. Begreppet användes där som en

en

till län, och den betydelsen begreppet är även fortsättsynonym av ningsvis vanlig. I växande utsträckning har regionbegreppet emellertid börjat användas för geografiska områden som har andra, oftast vidare, gränser än länets. Centrala ämbetsverks och statliga bolags regionindelningar är tydliga exempel på detta.

Region är således ett mångtydigt begrepp och beroende på i vilket sammanhang det används har det givits olika innebörder. I uppslagsboken definieras region ett geografiskt område, ibland med en pre-

som cisering innebär att region i administrativa sammanhang betecknar

som nivån mellan centralmakt och lokalsamhälle. I EU-sammanhang avses med regioner i första hand områden med folkvalda beslutsorgan som omfattar ett större antal kommuner. Vidare återfinns begreppet region i diverse sammansättningar med olika innebörder. Exempelvis förekommer begrepp transnationella eller makroregioner, storstadsre-

som gioner och näringsgeografiska regioner. Den gemensamma nämnare

återfinns i de sammanhang där begreppet region ingår utgörs av som kopplingen till ett territorium i en eller annan form EIPA, 1998.

Det går att urskilja två grundläggande perspektiv på regionbegreppet. I det första betraktas regionen som ett medel. Något som i första hand har skapats utifrån verkande krafter och som knyts till en be-

av stämd uppgift eller företeelse. Detta utgör den fimktionella synen på regionen. I det andra perspektivet är regionen ett mål. I diskussionen

28 Regionfrågan demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: 166 i ett

används ofta begrepp mental-, identitets-, homogen eller kulturell som region för att beskriva denna företeelse. Utifrån detta perspektiv kännetecknas regionen stabilitet, enhetlighet och svårföränderlighet. Här av refereras ofta till regioner med historiska rötter långt tillbaka i tiden, de schweiziska kantonema eller de tyska länderna. som Den funktionella regionen har i Sverige varit betydelsefull för den

centrala samhällsplaneringen; planeringsbegrepp arbetsmarknads-

som region eller sjukvårdsregion är väl kända. En funktionell region är funktionell i förhållande till bestämd företeelse, t.ex. den lokala aren betsmarknaden. Av detta följer att ftmktionella regioner varierar avsevärt i storlek, beroende på vilka funktioner som avses Henning Lil-

jenäs, 1992, s.l9. Av särskilt intresse i det här sammanhanget är de administrativa regionerna. Med administrativ region region med tydlig avses en en geografisk gräns, har tillkommit genom beslut och vars syfte är att som underlätta administrationen viss verksamhet Henning Lilj enäs, av en 1992, s.28.3 Det är sällsynt att funktionella och administrativa regioner sammanfaller, och så ändå sker är det oftast för en kortare period. om Som konstateras i EIPA:s rapport till kommittén är begreppet region långtifrån entydigt. Detta är också ett skäl till att EIPA, vilket framgår kapitel 5 avsnitt 5.2, använder begreppet mellannivå the Interav mediate Level i sin studie den regionala organisationen i EUav länderna, inklusive Norge. Kommittén väljer dock, trots begreppets tvetydighet, att hålla fast vid regionbegreppet. Detta huvudsakligen av två skäl. För det första är region det begrepp som vanligtvis används i de här sammanhangen. Introducerandet ett "nytt" begrepp riskerar av att förvirra än klargöra. För det andra är ett begrepp som snarare mellannivå lämpat analysinstrument i en större europeisk mer som kontext, där variationen på denna mellannivå är mycket stor. Den regi-

onala samhällsorganisationen i Sverige är trots en betydande komplex-

itet överblickbar. Den definition statsvetaren Janerik Gidlund mer som givit regionbegreppet "den största politiskt-geografiska enheten un- der den nationella nivån Gidlund, 1998, s.4 utgör för vårt syfte en tillräckligt precis definition. I praktiken är det oftast länsnivån som diskuteras i föreliggande betänkande.

1Även centrerad region förekommer som beteckning på denna regiontyp. 2Termen beslutsterritorium förekommer också beteckning på denna regisom ontyp. 3 Administrativa regioner finns inte enbart inom den offentliga sektorn, utan också inom företag med verksamhet spridd över landet. För administrativa en regioner inom det offentliga området används ibland beteckningen förvaltningsregion.

SOU 1998: 166 Regionfiågan i ett demokrati- och ejêlctivitetsperspektiv 29

Det är viktigt att i det här sammanhanget skilja på den geografiska och den konstitutionella nivåuppdelningen. Geografiskt är det i Sverige vanligt att tala tre politiskt-administrativa nivåer- nation, regi-

om on/län och kommun. I det intemationaliserade och decentraliserade samhälle vi i dag lever i är dock denna trenivåuppdelning inte helt självklar. Vi väljer numera exempelvis politiska företrädare till europaparlament. Indirekt finns också politisk representation på delkommunal nivå, i kommun- eller stadsdelsnämnder, institutionsstyrelser etcf

Konstitutionellt finns det i Sverige enbart två nivåer- den statliga och den kommunala, vilket också tydligt framgår av regeringsformen 1 kap. 7§ och kommunallagen 1 kap l-2§§. Den centrala statliga nivån är överordnad kommuner, landsting och regionala självstyrelse-

Däremot är inte landsting eller regionala självstyrelseorgan organ. överordnade kommunerna och kan därmed inte fatta för kommunerna tvingande beslut. Konstitutionellt är således de regionala självstyrelseorganen inte några kommunernas överkommuner.

Detta förhållande skall inte förväxlas med ordningen ikommunalförbund, där kommuner överlämnar del sin kompetens till för-

en av bundsfullmäktige eller direktion. Försöksverksamheten i Kalmar län är baserad på att landstinget och länets kommuner bildat ett kommunalförbund för detta särskilda ändamål.

2.2¶Reformer och debatt fram till 1991 års

länsiörvaltningsreform

Frågor balansen mellan statliga och regionala myndigheter och

om folkvalda organ och om utformningen av den förvaltningsapparat som behövs i sammanhanget har stundtals stått i förgrunden för den politiska debatten. Ett flertal olika utredningar har försökt fastställa de regionala utvecklingslinjema. Den långvariga debatten om vem som skall ha ansvaret för sådana planerande, samordnande och utvecklande fimktio-

är vitalt intresse för olika regioners utvecklingsförmåga har ner som av genomgående utgått från två begrepp. Det ena är demokrati, det andra effektivitet. Grundkraven på samhällsorganisationen har varit att öka båda.

4 Indirekt representation i politiska styrelseorgan finns också övemationell nivå, i Nordiska rådet och Förenta Nationema.

30 Regionfiågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: 166

2.2.1¶Demokratisk förankring och samordnad

verksamhet

Behovet att reformera sedan 1930-talet alltmer splittrad statlig

av en länsförvaltning huvudfråga för debatt och utxedningsförslag un-

var en der 1950-talet. 1948 års lånsstyrelseutredning banbrytande och

var framåtsyftande. Tiden dock inte mogen att vare sig inordna fristå-

var ende länsorgan i länsstyrelsen eller att införa lekinarmamedverkan, som tillhörde utredningens för sin tid vittgående förslag. I stället togs

mer steg på vägen mot ökad samordning genom regler om utvidgat sam-

en råd och att utse landshövdingen till ordförande i de mest bety-

genom

delsefulla länsnämndema. Vidare genomfördes en organisationsföränd-

ring innebar att länsstyrelsen fick en mer enhetlig ledning.

som

1960-talets utredningsarbete väckte omfattande debatt kring ett

en problemkomplex kärnfråga gällde hur på bästa sätt utfonnar

vars man

regional samhällsorganisation, så att det blir möjligt att förena kraen

på ett vidgat folkligt inflytande och ansvarstagande med behovet av ven

förvaltning kan fungera väl i förhållande till lokala, regionala en som och rikspolitiska intressen. Debatten fördes från delvis skilda utgångspunkter. Den kom främst att stå mellan förespråkare för länsdemokratiskt inriktade idéer och dem hävdade uppfattningen att staten

som måste behålla huvudansvaret för regional utvecklingsplanering, om än i andra former. Dessa två alternativ har utgjort en skiljelinje även i senare tids debatt.

Länsförvaltningsreformen år 1971 syftade främst till att undanröja den organisatoriska splittringens mest negativa effekter. Den styrdes därför främst samordnings- och effektivitetslqaven.

av

En starkare regional nivå med möjlighet till samverkan och helhetslösningar skulle främja kostnadseffektiv verksamhet på alla nivåer.

en Genom reformen tillfördes den regionala aspekten ett utvecklingsperspektiv. Starka kommuner och tydlig regional statlig representa-

en

tion skulle möjliggöra förhandlingssituation i ett partsförhållande.

en Genom att länsstyrelserna i samband därmed försågs med en förtroendemannastyrelse ville tillgodose demokratiseringslcraven på en

man regional och lokal förankring de viktigaste besluten.

av

Frågan ansvarsfördelningen för den regionala utvecklingen kom

om att bli ett stående utredningsämne även under 1970-talet. Olika utredningsförslag ökad medverkan landstingen i länsplaneringen pe-

om av kade i viss mån i länsdemokratisk riktning. Den linjen fördes delvis framåt att länsstyrelsens styrelse den förändrade valord-

genom genom ningen 1977 fick politisk sammansättning, avspeglar länsopini-

en som onen.

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv 31

2.2.2 Tonvikt eller sektors-

på regional samordning styrning

Också i fråga den statliga länsförvaltningens organisation har två

om alternativa refonnlinj varit tydliga i debatt och refonnarbete.

er

Den huvudlinjen lägger tonvikt på sektorsstyming enligt ett

ena funktionellt system. Fristående centrala verk med bestämda uppgifter skapar regionala och lokala organ. Den avgörande aspekten är

egna specialiseringens särskilda fördelar för verksamhetens effektivitet. Organisationsstrukturen möjliggör direkt styrning på länsnivån från

en

respektive statliga myndigheter.

Den andra huvudlinj enhetlig och nivåsamordnad statlig

en är en mer

förvaltningsfimktion sköter en mångfald uppgifter inom länet som

som geografiskt arbetsområde. På alla nivåer konfronteras sidointressen med varandra och upphov till situationer som behöver bemästras

ger

avstämningar, övergripande samordning och prioriteringar, så genom att helhetslösningar kan byggas och hållas levande. För ett stort antal avvägningar utövas denna samordningsuppgift bäst på länsnivå där översikt och detaljkunskap kan förenas. Denna linje har grundats på bedömningen att helhetssyn och sektorsperspektiv kan förenas inom en och organisation länsstyrelsen.

samma -

Dessa båda modeller, ibland tydliga, ibland vaga och blandade, har i svensk statsförvaltning alltid funnits sida vid sida, men med olika prioritering under årens lopp. Idén samlad statlig länsforvalming

om en mer utgjorde i början 1990-talet ledstjäma för utvecklingen av den stat-

av liga förvaltningen i landet.

2.3¶Strävan mot samordnad länstörvaltning

Genom 1991 års reform med mer samordnad länsiörvaltning tog

en statsmakterna ställning för satsning på länsstyrelsen statens fö-

en som reträdare på den regionala nivån. Beslutet fattades mot bakgrund av att länsstyrelsen företräder statens intressen i länet utifrån en helhetssyn och att länet är den regionala nivån där avvägning mellan olika sektorsintressen skall göras. Syftet att minska sektoriseringen och att stär-

var ka de statliga insatserna för regional utveckling. Det handlade också om att förnya och effektivisera den statliga länsförvaltningen samt att bäd-

kommande decentralisering till lokal och regional nivå. Reda för en formen kan ett sätt att utnyttja de särdrag som kännetecknar

ses som länsstyrelsen regeringens samlade förvaltningsorgan.

som

32 Regionfrågan i ett demokrati- och efelctivitetsperspelctiv SOU 1998: 166

Refonnen betraktades i riksdagsbehandlingen som första steget i en

Möjligheterna att föra samman ytterligare regionala statliga process.

myndighetsuppgifter skulle fortlöpande prövas.

2.4 1990-talets utredningar

Debatten den regionala nivåns utveckling och organisering tog ny

om fart under l990-talet. Samhällsorganisationen har beskrivits som otydlig och inkonsekvent, med för många aktörer och oklar ansvarsför-

en delning dem emellan. Kritiken har gällt både att den nuvarande ordningen är otillfredsställande från demokratisk synpunkt och att den är ineffektiv. I stort har diskussionen gällt omfördelningar relativt giv-

av

arbetsuppgifter mellan befintliga aktörer, i huvudsak inom nuvaranna de länsgränser.

Regionutredningens och Regionberedningens betänkanden gav ny belysning länsdemokratiskt inriktade idéer och utvecklingen av den statliga länsförvaltningen.

Regionutredningen presenterade i betänkandet Regionala roller

SOU 1992:63 analys tre alternativ för den framtida uppbyggna-

en av den den offentliga verksamhetens regionala nivå. Ett alternativ inne-

av

bar att staten kraftsamlar sina planerings- och samordningsuppgifter i

organisation, den samlade länsstyrelsen. Ett annat alternativ renoden lade närhetsprincipen och bygger på primärkommunal samverkan. Det tredje alternativet innebar att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional och lokal nivå, syftar till en hållbar utveckling i olika de-

som lar landet, läggs på självstyrande och direktvalda organ.

av

Som röd tråd Regionutredningens perspektivstudie går

en genom principen att ingen modell skulle få syfta till federativ statsbildning.

en En princip lyftes fram att förstärkning den kom-

annan som var en av munala självstyrelsen inte skulle rubba den regionala och lokala nivåns självständighet; de olika självstyrelseorganen är sidoordnade och någon befálsrätt följer inte för den kommuntypen i förhållande till den

ena andra. Ett ingångsvärde också principen om subsidiaritet, dvs. of-

var fentliga arbetsuppgifter skall inte ligga på en högre samhällsnivå än nödvändigt.

I alla tre modellerna behåller staten organisation för bevakning

en

riksintressen och för att följa och utvärdera utifrån nationella av upp mål. Som samordnare riksintressen skulle länsstyrelsen kunna till-

av godose kommunernas behov att från ett håll möta statens samlade

av uppfattning på länsnivå. En ledning och ett sammanhållet

gemensam

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv 33

kansli för den statliga tillsynen av kommuner och regioner skulle eftersträvas.

I slutavsnittet utvecklas om i vilka steg valet mellan

ett resonemang modellerna bör ske. "Ett val mellan de olika handlingsaltemativen bör rent logiskt först gälla frågan de regionala framtidsfrågorna bör ka-

om naliseras den statliga eller den kommunala demokratin.

genom

Det är dessa handlingsalternativ som med vissa variationer präglat

den fortsatta regiondebatten.

Regionberedningens" slutbetänkande Regional framtid SOU 1995:27 hade regionalt folkstyre som huvudlinje för hur det regionala beslutsfattandet skulle organiseras i framtiden. Utgångspunktema för arbetet att främja effektivitet och demokrati. I ett första steg skulle

var det ske att det s.k. regionala utvecklingsansvaret skulle flyttas

genom från länsstyrelserna till landstingen utan att kommunernas ansvarsområde begränsas. Ett större spelrum för regionala initiativ och regionala variationer kan impulser till en värdefull förnyelse. Enligt Regionbe-

ge redningen bör länsstyrelsemas roll renodlas till att bara vara statens företrädare och övervakare i länen.

2.5¶Rollförskjutningar

Båda huvudfrågorna starkare demokratisk förankring samt en för-

- en bättrad statlig samverkan och effektivitet- fick sin behandling i propo-

sitionen 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen.

2.5.1 former för den regionala ansvarsför-

Nya

delningen

I regeringens proposition den regionala samhällsorganisationen

om framhölls att samhällsutvecklingen successivt har ökat den lokala och regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentralisering och befogenheter har skett till framför allt kommu-

av ansvar

Därigenom har medborgarnas möjligheter till inflytande över nerna. samhällsverksamheten ökat. Ytterligare åtgärder borde nu vidtas för att

medborgarna vidgade möjligheter att utöva ett inflytande över den ge regionala samhällsverksamheten.

Många remissinstanser tveksamma eller negativa till Region-

var beredningens förslag. En framgångsrik samverkan på regional nivå kunde, enligt regeringens mening, inte skapas om de offentliga organen i regionen motsätter sig föreslagna former för samverkan. Regeringen

34 Regionfiågan i ett demokrati- och efektivitetsperspelctiv SOU 1998: 166

ansåg istället att de kommunala älvstyrelseorganen inom ramen för en försöksverksamhet borde ett ökat ansvar för det regionala utveck-

ges lingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå.

Med den utgångspunkten ansåg regeringen att det borde inledas en försöksverksamhet i Kalmar, Gotlands, Skåne och Jämtlands län. Huvudsyftet enligt propositionen är att utveckla former för en bättre demokratisk förankring det regionala utvecklingsansvaret. I försöks-

av verksamheten skall det också möjligt att föra över viss be-

vara

slutskompetens från staten till regionala självstyrelseorgan.

Så blev också riksdagens mening. Försöksverksamheten i Jämtlands län, byggde på ett informellt samverkansorgan och därför inte

som krävde någon lagreglerad överflyttning av beslutskompetens, blev dock

oenighet mellan länets aktörer. inte av p. g.a.

Försöksverksamheten kom därefter att utökas till att omfatta även det nybildade Västra Götalands län. Förslaget om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige prop. 1996/97: 108 var inte 00m-

stritt bl.a. mot bakgrund den oenighet som förelåg i Skaraborgs län

av

ett län med sådan utformning som regeringen föreslog samt in-

om en

vändningar mot den föregått ställningstagandet till den

process som framtida länstillhörigheten för vissa enskilda kommuner.

2.5.2¶Länsstyrelserollen

Regeringen i propositionen den regionala samhällsorganisatio-

gav om

sin principiella på några frågor länsstyrelsens fortsatta roll nen syn om

aktualiserats främst Regionberedningens förslag. som genom

De motiv låg till grund för länsförvaltningsrefonnen år 1991 är

som enligt regeringens mening alltjämt aktuella. De utgör därför utgångspunkt för utvecklingen den statliga regionala förvaltningen. Att

av minska sektoriseringen och stärka den regionala överblicken är fortfarande ett förstahandsintresse. Regeringen framhåller vikten av att det Afinns sammanhållen och kompetent statlig organisation på regional

en nivå kan för tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och

som svara utvärdera statsmaktemas beslut. En given utgångspunkt härvidlag är att staten, hur än formerna för det lokala och regionala inflytandet utvecklas i framtiden, måste till att de mål i den nationella poli-

se som anges tiken genomförs i landets alla delar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra samordning offentlig verksamhet som kan tillgodose

en av samhällets behov av helhetssyn.

Båda dessa uppgifter har på länsplanet anförtrotts länsstyrelsen. I

detta ligger att väga skilda nationella intressen och att uppträda

samman

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv 35

på ett enhetligt sätt i hela landet. Samordningsrollen och uppgiften att de nationella målens bevakare har ökat i betydelse i takt med samvara hällets tilltagande komplexitet och kravet på ett effektivare resursutnyttjande. Mot denna bakgrund regeringen det angeläget att vidareser utveckla den samordnade länsförvaltningen så att den fullt ut kan ta till de möjligheter sådan modell innebär. vara som en Regeringen underströk att utvecklingen mot en mer samlad länsförvaltning borde fortsätta. För att de näringspolitiska och arbetsmarknadspolitiska insatserna på regional nivå skall få full effekt, krävs att dessa samordnas. Frågan fördes vidare i förslaget att på försök vidom den samordnade länsförvaltningen i Gotlands län genom att föra in ga länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen.

2.6 av den länsiör-

Utvecklingen statliga

Valtningen

2.6. l Utvecklingstendenser

Sett till samhällets intresse att så effektivt som möjligt utnyttja sina resteget mot sammanhållen länsförvaltning av stor besurser var en mer tydelse. Som ofta har konstaterats har strävandena att stärka den samlade effektiviteten i den regionala statsförvaltningen inte varit framgångsrika under l990-talet. Reformen har motverkats andra försnarare av ändringar innebär minskade, inte ökade, möjligheter för länsstyrelsom samordna olika sektorers verksamhet och därvid beakta de regisen att onala aspekterna. Framväxten konkurrerande förändringsstrategi, av en nämligen sektorsvis regionalisering och därmed fjännandet från en -

länsstyrelseorganisationen har i sig inneburit att den regionala för-

ankringen och länsvisa överblicken successivt har tunnats ut. Detta har bl.a. uppmärksammats REKO-STAT-utredningen av SOU 1997:13, pekar på att utvecklingen har gjort det svårare för som länsstyrelsen för sektorsövergripande planering, samordning att svara och utveckling. Utredningen understryker vikten att balansera sekav torstänkandet. Beslutsprocessen när det gäller myndigheternas regionala organisation innehåller dock inga inbyggda mekanismer för att låta andra intressen komma till uttryck än myndighets- eller sektorsintresset. På regional nivå finns det tvärsektoriell kompetens på länsstyrelen medan den tvärsektoriella synen i övrigt är svagt representerad. serna,

36 Regionfiâgan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv SOU 1998: l 66

Utvecklingen under främst det senaste decenniet har också medfört betydelsefulla skiften huvudmannaskap som innebär omprövning av

av statliga åtaganden. Kommunerna har fått ansvar för ett allt vidare samhällsfált; på tid har de bland annat tagit över uppgifter från läns-

senare styrelserna när det gäller beredskapsplanering, serveringstillstånd, livsmedelskontroll och miljötillsyn. Samtidigt har länsstyrelserna fått

eller vidgade statliga uppgifter inom exempelvis miljövård, kulnya turmiljö, jämställdhet, konkurrensövervakning samt som en följd av det svenska EU-medlemsskapet.

Tyngdpunkten inom den regionala, utvecklande, samhällsplanering-

har successivt förskjutits mot långsiktiga frågor. Kraven på en mer flexibla lösningar för regionalt utvecklingsarbete har ökat och begreppet regionalpolitik har breddats till att omfatta allt fler samhällsområden. Den ökade betydelsen ekonomisk tillväxt har lagt större vikt

av vid infrastrukturella åtgärder och hur en samordning av sektorspolitiken skall kunna bidra till den regionala utvecklingen. Länsstyrelsens arbete tar allt sin grund i långsiktig sektorsövergripande utvecldings-

mer en strategi för länen. Det sker i ökad samverkan med länets aktörer och inriktas mot utvecklingen det lokala näringslivet, uthållig tillväxt,

av ökad sysselsättning och inomregional balans.

2.6.2 den statliga länsför-

Regeringens syn på valtningen

Sedan 1991 års reform kan noteras att länsstyrelsemas arbetsinriktning utöver traditionell myndighetsutövning utvecklats allt mer mothelhets-

och samordnat agerande. Allmänna effektivitetskrav och nödvänsyn digheten för staten att uppträda tydligt den regionala nivån har varit pådrivande. Länsstyrelsen regional företrädare för statsmakten har

som mött ökade krav på samlad bedömning i olika frågor, när de natio-

en nella målen skall konkretiseras och avvägas sinsemellan eller mot regionala och lokala förhållanden.

Andra utslag intentionerna med den samordnade länsförvalt-

av ningen är länsstyrelsens uppgift enligt olika förordningar att samordna även regional statlig verksamhet utanför den egna myndigheten

annan samt kraven i de årliga regleringsbreven på samlad uppföljning och

en utvärdering politikens genomslag. I det nationella perspektivet ingår

av

för tillsyn och rättssäkerhetsfrågor. också att svara

Länsstyrelsens övergripande och samordnande roll har tydligt markerats på miljöområdet. Länsstyrelsen har redan i dag sådan roll som

en regional milj ömyndighet och denna roll kommer att förstärkas ytterliga-

SOU 1998: 166 Regionfrågan i ett demokrati- och efektivitetsperspektiv 37

införandet miljöbalk prop. 1997/98:45. I miljöbalken, re genom av en träder i kraft den l januari 1999, betonas länsstyrelsens ledande, som utvecklande och informerande roller. Prövning tillstånd för miljöfarav lig verksamhet kommer att ske vid särskilda miljöprövningsdelegatio-

ner vid länsstyrelserna. Integrationsområdet är ett annat exempel på regeringens vilja att använda sig länsstyrelsen för uppgifter. Regeringen framhåller i av nya budgetproposition för år 1999 att på regional nivå kan länsstyrelserna,

vid sidan Integrationsverket, spela en viktig roll i genomförandet av

av de integrationspolitiska målen. Andra förvaltningsområden där länsstyrelsens roll för närvarande diskuteras är jordbruksadministrationen, fiske samt vissa administrativa funktioner avseende EU:s strukturfondsprogram. Länsstyrelsen har sitt mandat från centrala nivån fått nya genom

uppdrag sektorsövergripande insatser främja regional ut-

att genom veckling. Mandatet är brett definierat och ger länsstyrelsen stort utrym- Samhällsplaneringen har alltmer fått karaktären av en prome att agera. sker med ett allt större antal aktörer. Regeringens proposition cess som tillväxtorienterad regionalpolitik prop. 1997/98:62 inom en ny, mer nebär länsstyrelsen försökslänen självstyrelseorganen skall ta att i fram regionala tillväxtavtal där staten, kommuner och näringsliv komöverens insatser. Tillväxtavtalen är ett bärande instrument för mer om

att genomföra regional näringspolitik, där länen i större utsträckning

en själva skall för problemfonnulering, lokal och regional mobilisesvara

ring genomförande utvecklingsprojekt. Genom avtalen skall

samt av statliga och andra aktörers tillväxtfrämjande resurser samordnas. Länsstyrelsen kommer allt tydligt att framstå statens aktör baserad mer som på god kunskap regionala förhållanden och med ett övergripanom mer de för de samlade statliga insatserna. ansvar

Regionalpolitiska hänsynstaganden inom olika verksamhetsområden

betydelsefulla för den regionala utvecklingen. Utvecklingen inom en är del regioner under tid har fast uppmärksamhet på behov av en senare ökad helhetssyn inom ytterligare sektorer. Brister i helhetssynen vid utformningen organisationsstrukturer inom statliga verkt.ex. av nya samheter har inverkat negativt på den geografiska fördelningen av sysselsättningen. Det har också försvårat möjligheterna för en väl fungerande regional samordning. Besparingseffekterna inom en enskild sektor ofta använts argument för storregionalisering- har visat - som som sig motverkas ökade utgifter inom andra sektorer. Regeringen har av vid flera tillfällen, bl.a. i propositionen Regional tillväxt- för arbete och välfärd prop. 1997/98:62, pekat på den statliga verksamhetens betydelse för den regionala utvecklingen och att förutsättningarna för

38 Regionfrågan i ett demokrati- och ejfektivitetsperspektiv SOU 1998: 166

att lyckas med det regionalpolitiska arbetet är en kraftigt förbättrad samordning över sektorsgränsema. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 anfört att man avser att se över förordningen om regionalt utvecklingsarbete och fortlöpande se till att det finns tillgång till uppdaterad information om förändringar i den statliga förvaltningen. De myndigheter är organiserade regionalt och/eller lokalt bör därför,

som enligt regeringen, i högre grad än idag kontinuerligt rapportera planera-

de och genomförda organisatoriska förändringar. Tillsyn och uppföljning är en traditionell länsstyrelseuppgift som har

fått ökad aktualitet på senare tid. Ett exempel är länsstyrelsens ansvar som regional tillsynsmyndighet på miljöområdet som i den ekonomiska vårpropositionen prop. l997/98:150 givits en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Den regionala miljötillsynen, där länsstyrelsen tillsynsansvar avseende hela miljöbalkens tillämp-

ges ningsområde, skall allt mer övergå från en operativ tillsyn till en mer övergripande roll än vad som är fallet i dag. Den operativa tillsynen bör huvudsakligen vara en angelägenhet för kommunerna.

Tillsynsrollen har också nyligen lyfts fram på det sociala området. Länsstyrelserna har fått i uppdrag att ytterligare förstärka och intensifiera tillsynen över vården av äldre och funktionshindrade prop. 1997/98:113.

Samtidigt kan konstateras att det inom pågående eller nyss avslutade utredningar finns olika uppfattningar om hur väl länsstyrelsens direkttillsyn passar in i den roll som länsstyrelsen förutsätts ha i framtiden. Som exempel kan nämnas Utredningen om livsmedelstillsynen SOU 1998:61 som anser att länsstyrelsens tillsynsuppgift enligt livsmedelslagen bör utgå. Den direkta tillsynen bör ligga under Livsmedelsverket, antingen fristående resultatenhet inom verkets organisation eller

i en föras till separat tillsynsmyndighet, som kan arbeta med regionala

en enheter. I tillämpningen av livsmedelslagen är det allmänna säkerhetsintresset helt avgörande och det finns inget utrymme för sammanvägningar med andra intressen. Däremot finns ett behov av att utnyttja länsstyrelsens kunskap i livsmedelstillsynen. Det kan enligt utredningen komma till uttryck i regeringens regleringsbrev. Ett annat exempel är regeringens direktiv till Socialtjänstutredningen S 1997:16, dir. 1997:109 bl.a. har i uppdrag att analysera formerna för tillsynen

som över socialtjänsten, liksom länsstyrelsens tillsynsansvar. Tillsynen över polisverksamheten tilldrar sig också uppmärksamhet. Polisledningskommittén SOU 1998:74 anser att länsstyrelsens tillsynsansvar för polisen bör upphöra och att Rikspolisstyrelsen ensam bör ha tillsynsansvaret. I budgetpropositionen för år 1999 instämmer regeringen i kommitténs uppfattning om hur tillsynen över polisen bör organiseras.

SOU 1998: 166 Regionfrâgan i ett demokrati- och ejffektivitetsperspektiv 39

Även länsstyrelsens samordnande funktioner i förhållande till polisen försvinner i det systemet för styrningen av polisen nya Kraven på effektivare förvaltning i kombination med friare foren har inneburit att statliga myndigheter lagts ned, omorganiserats och mer förändrats i snabbare takt än någonsin tidigare. Iden förvaltningspoen litiska debatten har dock ett strategiskt utnyttjande av den statliga förvaltningsapparaten på länsplanet knappast varit en central frågeställning under de senaste decennierna. Riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen lades fram i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst prop. 1997/982136, ägnade i propositionen men

inte länsstyrelseproblematiken särskild uppmärksamhet. I avsnittet om

styrning och ledning aviseras fortsatt renodling och omstrukturering av statlig verksamhet. Det ökade behov samverkan mellan myndigheter av finns bör enligt regeringen inte i första hand tillgodoses genom som organisationsförändringar. Samverkan bör i stället utvecklas i andra former, t.ex. tillfälliga för avgränsade uppgifter eller inforsom organ mella nätverk. Informationsteknikens möjligheter när det gäller samverkan bör tas till vara. De regionala styrningsfrågoma berörs kortfattat i den förvaltningspolitiska propositionen. Regeringen konstaterar att de flesta statliga myndigheter har övergett länen indelningsgrund och att länssom styrelsernas samordningsuppgift därmed blir svår att genomföra. En återgång till länsvis indelning är dock inte möjlig, enligt regeringen. en Länsstyrelserollens innehåll och utveckling är ofta i fokus. Som en ofrånkomlig följd att länsstyrelserna spänner över ett så brett arbetsav fält och alltid berörs aktuellt reformarbete inom olika sektorer har av kraven på både förvaltningsstabilitet och förmåga att sig till nya anpassa förutsättningar varit höga åren. Förslag saknas inte i ett läge där genom utveckling mot fortsatt decentralisering som angelägen, men en anses där frågorna måste lösas har både principiella och praktiska assom pekter. Varje ansats att angripa den övergripande frågeställningen om den offentliga verksamhetens uppbyggnad på regional nivå kräver också att klarlägger vad är de statliga regionala uppgifterna i man som framtiden och hur det nationella allmänintresset bäst skall komma till

uttryck. Det tvärsektoriella perspektivet ofta lyfts fram för att stärka som samordning och samverkan totalt sett har inte haft lätt att finna effektiva former. Länsstyrelserna har många gånger varit de som mest exponerats för detta tryck. Den regionalisering och sektorsvisa effektivisering som karaktäriserat den senaste tioårsperioden har medverkat till att statens

40 Regionfrågan i ett demokrati- och ejiêktivitetsperspektiv SOU 1998: 166

törvaltningspolitiska idé med länsstyrelsen har framstått som otydlig

och ibland också motsägelsefull.

Regeringens principiella på länsstyrelsemas centrala uppgifter

syn har tydliggjorts i den länsstyrelseinstruktionen SFS 1997:1258

nya

gäller från den l januari 1998. Förändringarna innebär bl.a. att resom geringen tydligt än tidigare markerar att länsstyrelsemas huvud-

mer uppgift är att statens företrädare i länet, vilket också stöds av andra

vara uttalanden statsmakterna. Utgångspunkten är de fastställda nationella

av målen, vilket återspeglas i länsstyrelseinstruktionen både vad gäller länsstyrelsens samordningsroll och länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter.

Försöksverksamheten 41

3¶Försöksverksamheten

3.1¶Allmänt

Försöksverksamheten i de fyra försökslänen har olika förutsättningar. I Kalmar har organisation ett indirekt valt regionförbund kim-

en ny - nat koncentrera sig på uppgifterna. På Gotland har övertagen verksamhet integrerats i kommunal verksamhet. I det nybildade Skåne län

annan överfördes uppgiften till ett regionförbund övergång till den nya

som fullmäktigeförsamling träder till. I det nybildade Västra Göta-

som nu lands län tar den regionala församlingen över uppgiften direkt från

nya försöksverksamhetens försöksperioden blir här kortare än i

start, men de tre andra försökslänen.

För att markera att landstingen i de nybildade länen är regionala självstyrelseorgan också för regionala samhällsverksamheter får

nya

landstingsfullmäktige kallas regionfullmäktige. Motsvarande namnänd-

ring kan även ske från landstingsstyrelsen till regionstyrelsen. I försökslänen har självstyrelseorganen också uppdraget att leda,

driva och samordna arbetet med regionala tillväxtavtal, syftar till

som

bättre tillvara lokala och regionala förutsättningar för hållbar tillatt ta växt och sysselsättning. Sjävstyrelseorganen även, i de län

ansvarar

är berörda, för sekretariatsñmktioner beslutsgrupper inom EU:s som målområden.

Gemensamt för försökslänen är att länsstyrelsens roll som koordinator för länets utveckling och framtid tonas till förmån för mer av

ner inflytande hos de lokalt och regionalt förtroendevalda. Länsstyrelsens uppgift verka för att statliga intressen i länet samordnas förändras

att inte. I sin myndighetsroll skall länsstyrelsen föra ut den nationella politiken och följa och utvärdera olika insatser. Staten skall även fort-

upp sättningsvis aktivt stödja regionalt utvecklingsarbete och länsstyrelsen skall exempelvis bistå det regionala självstyrelseorganet i dess arbete. Länsstyrelsen skall också löpande infonnera självstyrelseorganet om pågående och planerade verksamheter som har betydelse för länets utveckling.

42 F örsöksverksamheten

Ansvar, uppgifter och resurser styrs av försökslagstiftningen, förbundsordningar och den ekonomiska situationen i kommuner och landsting.

När det gällde vilka uppgifter som skulle föras över från staten krävdes flera klargöranden från olika departement om gränsdragningar. Begreppet regionalt utvecklingsansvar uppfattades inledningsvis som något oklart definierat och behövde tolkas mot de politiska intentionerna bakom försöksverksamheten.

I frågan finansiering verksamheten under andra halvåret 1997

om av träffades ett avtal mellan länsstyrelsen i respektive försökslän och berörda självstyrelseorgan. Avtalen underställdes regeringen för godkännande. Regleringen byggde på ett schablonbelopp på 500 000 kronor

tjänst. En motsvarande uppgörelse gjordes sedan för budgetåret per 1998 och regeringen preciserade beloppen i budgetpropositionen. Motsvarande reglering för Västra Götalands län har vidgats enligt budgetpropositionen för år 1999.

I det följande lämnas kort lägesbeskrivning och bakgrundsteck-

en ning organisatoriska och vidtagna åtgärder i försöks-

av arrangemang verksamhetens inledande fas. Med tanke på att delbetänkandet inriktas mot den statliga länsförvaltningen och att de kommande utvärderingsrapporterna kommer att utförligt belysa forsöksverksamheten i hela dess vidd, läggs tonvikten på länsstyrelseperspektivet.

3.2¶Försöksverksamheten i Kalmar län

Regionförbundet Kalmar

Under försöksperioden samlas rad samhällsfunktioner som tidigare

en har funnits hos landstinget, länets kommunförbund, länsstyrelsen och statliga myndigheter i ett nytt samverkansorgan för samarbete mellan kommuner och landsting i Kalmar län ett regionförbund.

-

Regionförbundet har 13 medlemmar länets kommuner och lands-

tinget. Det styrs fullmäktigeförsamling som består av 45 ledamö-

av en

väljs bland länets förtroendevalda. Konstruktionen liknar ett ter som traditionellt kommunalförbund. Modellen prövas i Kalmar län in-

som nebär att kommunerna tillsätter två tredjedelar platserna i förbunds-

av fullmäktige och landstinget återstoden.

En förbundsstyrelse finns för beredning och verkställighet. Den består 15 ordinarie ledamöter och 7 ersättare. Särskilda regler gör att

av även mindre partier har representation i styrelsen.

Försöksverksamheten 43

Regionförbundets verksamhet bygger på att resurser förs över från kommunförbundet, landstinget och staten inom ramen för befintliga resurser, som ersättning för de uppgifter som övertagits.

Arbetet med utvecklingsfrågoma har givits hög prioritet, med b1.a.

former för förankring det regionala utvecklingsprogrammet. Hit

nya av hör t.ex. idéseminarier, där diskuterat framtidsbilder, utvecklings-

man frågor och åtgärdsförslag med uppåt 1000 personer. En viktig uppgift har varit att fånga ungdomsfrågoma i arbetet. Den kommande pro-

upp

inriktas på att integrera arbetet med tillväxtavtalen med ett revicessen derat utvecklingsprogram, den fortsatta utvecklingen av sysselsättningspakten för Kalmar län samt revidering av det Mål 5B-program som delar av länet berörs av.

Under övergångstiden fram till bildandet av det regionala organet

landstingsstyrelsens och kommunförbundets presidiet de politiskt var ansvariga Från den l januari 1997 till den l juli 1997 drevs

organen. arbetet interimistisk organisation. Under period arbetade

av en samma

med att fastställa förbundsordning och kommuner och landsting man valde sina representanter till regionförbundsfullmäktige.

Valutslaget 1998 innebär att och mp bildar fortsatt majoritet i

v regionförbundet med tillsammans 23 av de 45 platserna i regionfullmäktige.

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen, kommunförbundet och landstinget hade sedan tidigare ett nära samarbete, varför de praktiska frågorna rörande överlämnandet kunde lösas relativt smidigt.

Frågor överföring personal och medel klarades ut i ett tidigt

om av

förhandlingsskede, liksom anställningsvillkoren för berörd personal

ville flytta med uppgifterna till regionförbundet. Uppgörelsen insom nebar att 5.2 miljoner kronor motsvarande ll tjänster fördes över till regionförbundet. Sju de tjänstemän på länsstyrelsen berördes

av som valde att följa med.

Ärenden överlämnades successivt till regionförbundet i takt med att gränserna mellan länsstyrelsens och regionförbundets uppgifter preciserades. I 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen

mars och regionförbundet. Senare under våren 1998 beslutade regeringen om att vissa ärenden projekt skulle återföras till länsstyrelsen. I avvaktan på personalförstärlcning på regionforbundet skötte länsstyrelsen under första kvartalet 1998 granskningen Mål Sb-ansölcningar och rekvisi-

av tioner.

Försöksverksamheten SOU 1998: 166

Den l juli 1997 övergick länsstyrelsen till en ny organisation med fem fackenheter för att bli mer slagkraftig och bättre kunna möta nya förutsättningar, bl.a. försöksverksamheten. Organisationen har en tydli-

ledningsstruktur med bl.a. en direktion och ett projektselcretariat gare för att främja tvärsektoriellt arbete.

Förtroendemannastyrelsen har ersatts av ett rådgivande organ, Landshövdingens råd. I rådet sitter åtta politiker från länet, verksamma i riksdagen eller kommunerna. Rådet sammanträder ca fyra gånger

som per år behandlar större frågor av policykaraktär.

Länsstyrelsen har aktivt medverkat i arbetet med att utarbeta en

länsstrategi och länsplan för regional transportinfrastruktur som re-

en gionfullmäktige antagit. Exempelvis har länsstyrelsens tvärsektoriella arbetsgrupp för plan- och miljöfrågor anlitats för granskning av vägutredningar och kunnat medverka till att vägprojekt fått en miljöanpassad lokalisering och utformning.

Den vardagliga samverkan sker i direkta kontakter mellan tjänstemännen. bl.a. växelvis utbyte personal för att klara vissa spe-

genom av cifika arbetsuppgifter. Som exempel kan nämnas IT-området, där regionförbundet anlitar länsstyrelsemas gemensamma datanät för datakommunikation. Genom att både länsstyrelsen och regionförbundet är uppkopplade på system sker också ett fortlöpande utbyte av kun-

samma skap och erfarenhet mellan tjänstemän i de båda organisationerna.

3.3¶Försöksverksamheten i Skåne län

Region Skåne

Försöksverksamheten i Skåne genomförs i två steg. I ett första steg lades ansvaret för den uppgifterna på Regionförbundet Skåne ett

nya regionförbund med Skånes kommuner och landsting som medlemmar.

En rad beslut gäller samgåendet mellan landstingen hanterades

som sammanläggningsdelegerade med 87 ledamöter valda fullmäktige

av av i de två landstingen och Malmö kommun.

Hösten 1997 antog regionförbundet ett preliminärt utvecklingspro-

har utgjort underlag för ett brett samråd. Efter vårens dialog gram som och diskussioner föreligger ett genomarbetat och konkret förslag till

nu utvecklingsprogram "Skånsk livskraft för fortsatt behandling i den

nyvalda ñillmäktigeförsamlingen. Regionförbundet har också under

innevarande år fastställt länsplan för regional transportinfrastruktur

en

för den närmaste tioårsperioden.

Försäksverksamheten 45

Tillväxtavtalen faller väl in fortsättning på arbetet med utsom en vecklingsprogrammet. Arbetet med dessa tillväxtavtal pågår, bl.a. ge-

att samla det regionala partnerskapet i Skåne.

nom Regionförbundet har det nyvalda Skåne läns landsting nu ersatts av För att markera fömyelsen, sätt att arbeta och

/regionfullmäktige. nya

det vidgade ansvaret för Skånes framtidsfrågor kommer den nya georganisationen att benämnas Region Skåne. mensamma Enligt undersökning Svenska Kommunförbundet besätts de en av 149 mandaten i Skånes regionfullmäktige en majoritet- 78 ledamöav med kommunal bakgrund medan 64 ledamöter har landstingsbakter grund fullmäktigeförsamlingar. Vissa ledamöter har haft mandat i både kommun- och landstingsfullmäktige. Nya inslag noteras också: 26 13 procent de valda har inte verkat i vare sig kommunpersoner av

eller landstingsfullmäktige.

Fördelningen mellan män/ kvinnor i regionfullmäktige är 86 män

och 63 kvinnor. Valresultatet inte utslag i någon klar majoritet. v och mp ergav höll tillsammans fullmäktiges 149 platser och de fyra borgerliga 73 av partierna 70 platser mandatfördelning 56 40 12 kd, ll 10 8 m, v, och 6 mp. Det Skånes väl, är sammanslutning av 16 nya som en lokala partier, fick mandat i den nybildade fullmäktigeförsamlingen. sex Sedan den "borgerliga fyrklövem enats valteknisk samverkan om står det klart att åtta regionråd representerande och kd, skall m, Region Skåne från den l december. Oppositionen får fem regionstyra råd 4 och l v. Skånes väl får en ersättarplats i regionstyrelsen, som s består 15 ledamöter 6 5 l kd, 1 l.fp och l v och lika många av m,

Regionfullmäktige och regionstyrelsen får två fasta bered-

ersättare. ningar till sitt förfogande för regionala utvecklingsfrågor och en - en för hälso- och sjukvårdsfrågor. Till detta kommer bl.a. fimktionsnämnder för miljö- och naturvård, kollektivtrafik, kultur- och utbildning, habilitering, tandvård, fastigheter och fem hälso- och sjukvårdsnämnder.

Länsstyrelsen

I Skåne sammanföll försöksverksamheten med länssammanslagningen,

vilket påverkade förberedelsearbetet. Överföringen både i och personal var helt genomav resurser pengar förd vid årsskiftet 1997/98. 5.2 miljoner kronor överfördes till regionförbundet för förvaltning de uppgifter överförts från staten. Från av som länsstyrelsen överfördes elva med uppgift att arbeta åt regionpersoner förbundet. Preciseringen de statliga uppgifter som skulle överflyttas av till visade att länsstyrelsen behövde tillförsäkra sig

regionförbundet

46 F örsöksverksamheten

bibehållen kompetens inom vissa områden. Kommunikationsexperten finns som tidigare på länsstyrelsens samhällsbyggnadsenhet och delar sin tjänst mellan kommunikationsfrågor och allmänna planfrågor. Två expertñmlctioner från den tidigare regionalekonomiska enheten finns också kvar.

Successivt under början av 1998 överlämnades ärenden som enligt regeringens beslut fortsättningsvis skall hanteras av regionforbundet. I mars 1998 skedde den slutliga regleringen mellan länsstyrelsen och regionförbundet. Något projekt som befann sig i slutskedet och som enligt den slutliga regleringen skulle drivas av länsstyrelsen, har rent praktiskt fullföljts av tjänsteman som gått över till regionförbundet. Rapportering har då skett till länsstyrelsen.

Tidigare hade verksamheten inom det regionalpolitiska området bedrivits enligt de strategier som fastställts av länsstyrelserna i de både Skånelänen. Länsstyrelsen har biträtt regionförbundet i arbetet med att samordna strategiema till ett utvecklingsprogram. Länsstyrelsen har dock dragit ner på eget deltagande i olika projektgrupper samt minskat antalet utgivna rapporter på området.

Den nybildade länsstyrelsen i Skåne fick sin organisation vid årsskiftet 1996/97. Försöksverksamheten har inte medfört någon ändring av den strukturen. Projektverksamheten har dock fått en bättre förankring i hela länsstyrelsens organisation genom att det verksamhetsområde, som besitter sakkunskapen i de olika projekten, numera också aktivt följer eller deltar i det enskilda projektet.

Genom försöksverksamheten avskaffades länsstyrelsens lekmannastyrelse vid årsskiftet 1997/98. Länsstyrelsen har ännu inte tagit slutlig ställning till om man vill inrätta ett särskilt råd eller ej.

Länsledningen har regelbundna avstämningar med självstyrelseorganets ledning. Därutöver sker vardaglig samverkan i direkta kontakter på tjänstemarmanivå. Bland annat har ett avtal tecknats mellan länsstyrelsen och regionforbundet om samverkan och allokering av ekonomiska resurser i arbetet med landskapsvården. Diskussioner har inletts om ett liknande samarbete när det gäller regionförbundets arbete med landsbygdsutveckling och länsstyrelsens respektive skogsvårdsstyrelsens arbete med stöd till investeringar i jord- och skogsbruksföretagen.

SOU 1998: 166 F örsöksverksamheten 47

3.4¶Försöksverksamheten i Västra

Götalands län

Västra Götalandsregionen

Arbetet inleddes egentligen med att den idéella föreningen Väststyrelbildades. Den bestod 27 politiker som utsågs av partisen av organisationerna och kom från både kommuner och landsting i den som regionorganisationen. Västra Götalandsregionen har valts som benya nämning både på organisationen och dess geografiska område. Under våren 1997 organiserades arbetet i ett stort antal styrgrupper skulle leda utvecklingsarbetet inom sitt område: en fick prisom var märvård på sin lott, utbildning, tredje lculturfrågor osv. en annan en Man bestämde sig tidigt för den politiska vägen- partierna skulle utforma regionen, i diskussioner mellan och inom de olika partierna och

utan att ha färdiga tjänstemannaförslag som grund.

Väststyrelsen ombildades i december 1997 till den tillfälliga full-

mäktigeförsamling, sammanläggningsdelegerade 103 ledamöter, som

under övergångsåret fattat alla förberedande beslut har verkningar som efter 1998.

Sammanläggningsdelegerades arbetsutskott, regionstyrelsen, har lett

När det gäller de regionala utvecklingsfrågoma är målforprocessen. muleringar, vision, organisation och ekonomi utklarade i en första del. Enskilda frågor fokuseras är bl.a. kultur, utbildning/forskning, näsom

ringspolitik och transportinfrastruktur.

Uppläggningen arbetet med tillväxtavtal ligger väl i linje med det av redan påbörjade arbetet med den regionala utvecklingsplanen för Västra Götalandsregionen. Regionfullmäktige skall under våren 1999 fatta beslut utvecklingsplanen. Som förberedelse har ett underlag taom en gits framtill första steget i regionens utvecklingsplan. Från och med den l november 1998 företräds regionen av de 149 nyvalda ledamöterna i regionñillmäktige. En majoritet ledamöterna av har kommunal bakgrund. 70 ledamöterna har tidigare suttit i komav munfullmäktige. 65 ledamöter har tidigare suttit i landstingsfullmäktige. del fall finns överlappningar med mandat i båda församlingarna. 30 I en de valda kan inte klart hänföras till endera lägret, allt enligt den unav dersökning Svenska Kommunförbundet låtit göra. som Könsfördelningen mellan de valda är 80 män och 69 kvinnor. Valet ett komplicerat politiskt landskap; den parlamentariska gav situationen innebär att stöd behöver sökas hos de båda småpartiema miljöpartiet och det halvårsgamla sjukvårdspartiet folkets vilja, sfv

48 F örsöksverksamheten SOU 1998: 166

mandattördelning: 50 31 m, 18 kd, 17 v, 10 10 fp, 7 och 6

mp sfv.

Regionen skall ledas av en styrelse utan säkert underlag i fullmäktige.Valet av regionstyrelse innebär 17 ordinarie ledamöter, tillika regionråd på heltid 7 4 m, 2 v, 2 kd, 1 c och 1 fp och lika många ersätta-

re. Sjukvårdspartiet blev utan plats i regionstyrelsen, medan miljöpartiet

fick en ersättare.

Den politiska organisationen kännetecknas av en renodling av de olika rollerna. Arbetsfördelningen innebär bl.a. att regionstyrelsen koncentrerar sig på de regionala utvecklingsfrågoma och överlåter hälsooch sjukvårdsfrågoma på en hälso- och sjukvårdsstyrelse. Direkt under regionstyrelsen skall finnas tre beredningar regional utveckling, kultur och miljö, där mycket det politiska nätverksarbetet och samarbets-

av projekten kommer att drivas. Av de 27 ledamöterna i respektive beredningsorgan utses 15 av regionfullmäktige och 12 av kommunförbunden. Regionens egna representanter i de tre beredningama bildar samtidigt regionala nämnder inom respektive område. Nämndema har regionstyrelsens mandat att fatta vissa beslut. Regionstyrelsen och regionfullmäktige skall dock ha huvudansvaret för och stå för ett helhetsperspek-

tiv på de regionala utvecklingsfrågoma.

Det övergripande ansvaret för hälso- och sjukvård läggs på hälso-

och sjukvårdsstyrelsen under regionstyrelsen. Dit knyts även tre utskott:

för etik, prioriterings- och vårdgarantifrâgor, för folkhälsofrågor och för

handikappfrågor.

Länsstyrelsen

En överenskommelse har träffats mellan regionstyrelsen och länsstyrelsen om fördelning av resurser och arbetsinsatser när regionen tar över det regionala utvecklingsansvaret. Sammanlagt 36 befattningar vid länsstyrelsens regionalekonomiska enhet, kommunikationsenhet och EUsekretariat berörs och förs över till regionen vid årsskiftet.

Samtidigt kommer medel motsvarande dubbla aktuella lönesumman för den berörda tillsvidareanställda personalen att överföras från länsstyrelsens anslag. Detta motsvarar för år 1999 ca 7,4 miljoner lqonor. För närvarande pågår diskussioner om anställningsvillkoren under för-

söksperioden.

För att säkerställa att länsstyrelsen även i fortsättningen skall vara en kompetent samverkanspartner till regionen kommer tre befattningar inom regional utveckling att finnas kvar på länsstyrelsen. Länsstyrel-

sens regionalekonomiska expert samt kommunikationsexpert berörs

SOU 1998: 166 Försäksverksamheten 49

överföringen. Diskussioner pågår hur länsstyrelsens framtida av om analys- och utredningsverksamhet skall organiseras. Länsstyrelsen och regionen har också kommit överens att en del om

de regionalpolitiska utvecklingsmedlen skall avsättas for gemen-

av beslut parterna, i samverkan med länsarbetsnämnden. samma av Samverkan mellan länsstyrelsen och regionen sker fortlöpande i det regionala utvecklingsarbetet. Inom för länsstyrelsens formella ramen för de regionala tillväxtavtalen under innevarande år sker regelansvar bundna överläggningarmed regionens ansvarige i frågan. Därigenom bäddas för smidig överföring även det formella ansvaret vid årsen av skiftet. Som förberedelse för regionfullmäktiges beslut om den första uten vecklingsplanen har arbetsgrupp tagit fram ett underlag för en bred en diskussion frågor kring regionens utveckling. Materialet bygger på om de visioner för utvecklingen som tagits fram av Väststyrelsens styr- Annat viktigt underlag kommer från länsstyrelsen. En tjänstegrupper. från länsstyrelsen är for närvarande utlånad till regionen för att man leda arbetet med utvecldingsplanen. Ett partnerskap har bildats for att följa arbetet med planen, med länsstyrelsen som aktiv samverkanspart-

ner. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1999 beräknat att 7.4 miljoner kronor förs från Länsstyrelsen i Västra Götalands län till det nybildade självstyrelseorganet för uppgifter skall tas över fr.o.m. som årsskiftet.

3.5¶Försöksverksamheten i Gotlands län

Gotlands kommun

Förutsättningarna på Gotland att ingå i försöksverksamheten med regionalt självstyre relativt Självstyrelseorganet skulle var gynnsamma. utgöras kommunen och något nytt behövde därför inte bildas. av organ På Gotland har sedan länge naturlig politisk samverkan i läman en net eftersom Gotlands kommun även har hand om landstingsuppgifter- I fullmäktige på Gotland finns 71 ordinarie ledamöter och 43 ersätna. tare. I kommunstyrelsen finns 15 ordinarie ledamöter och 15 ersättare. Det är den politiska nivån för prioriteringar inom det regiosom svarar nala utvecklingsprogrammets ramar. Kommunen har sedan tidigare central roll i det regionala utvecken lingsarbetet. Det därför inte fråga att starta helt verksamvar om en ny

50 F örsöksverksamheten SOU 1998: 166

het, utan att utvidga ett ansvarsområde med de nya uppgifter som fördes över från staten.

Kommunen har som uppgiftsmottagare omorganiserat sin tidigare näringspolitiska verksamhet och samlat den tillsammans med de nya uppgifterna i en enhet under kommunstyrelsen. Kommunfullmäktige har fastställt länsplanen för regional transportinfrastruktur och regionalt utvecklingsprogram har upprättats.

Länsstyrelsen

Kommunens Övertagande det regionala utvecklingsansvaret medför-

av de inledningsvis en del tolkningsdiskussioner om rågångama mellan länsstyrelsens kvarstående ansvar och kommunens. Kommunen hänvisade till de politiska intentionerna bakom försöket och menade att man borde råda inom fler områden som påverkar utvecklingen, främst kommunikationsfrågoma men kanske också milj öfrågoma.

Att tidigt klara ut uppgiftsfördelningen var viktigt för att undvika framtida kollisioner och dubbelarbete. Det hade också direkt betydelse för kommunens Övertagande av personal och medel från länsstyrelsen.

En överenskommelse träffades som bl.a. innebar att kommunen, utöver de beslutsbefogenheter som riksdagsbeslutet innebar, skulle ta över ansvaret för ett antal projekt som drevs med regionala utvecklingsmedel. Kommunen skulle också ta över ansvaret för det kansli som förberedde beslut för den självständiga beslutsgruppen för mål 5b. Även involverade i projekt skulle övertas kommunen

personer som av skulle fortsätta i projekten. Vissa projekt knutna till högskolan då formellt del länsstyrelsen skulle övertas av högskolan, som höll på

en av att ombildas till en egen, fristående myndighet.

Av de sju personer som erbjöds anställning av kommunen accepterade alla utom en erbjudandet. Av länsstyrelsens förvaltningsanslag skulle 2 280 000 kr överföras till kommunen.

Länsstyrelsen förutsattes även framgent aktivt stödja det regionala utvecklingsarbetet och särskilt:

samordna de statliga utvecklingsinsatserna i länet -

följa upp och utvärdera olika utvecklingsinsatser -

stimulera och följa upp jämställdhetsarbetet -

bevaka och stärka den statliga servicen i glesbygd -

För dessa insatser skulle länsstyrelsen även fortsättningsvis få ca l0 % de regionala utvecklingsmedlen samt medel för att fullfölja och

av avsluta det s.k. landshövdingeuppdraget. Vad gällde medel enligt äldre beslut till ännu avslutade program och projekt gjordes en fördelning

SOU 1998: l 66 F örsöksverksamheten 5l

med hänsyn till vad även i fortsättningen bedömdes tillhöra den som

statliga uppgiften.

En organisatorisk anpassning har skett till följd av den ändrade uppgiftsfördelning följer försöksverksamheten, men de tre expertsom av funktionema för regional ekonomi, kommunikationer och jämställdhet finns bemannade i länsstyrelsens organisation. Länsstyrelsen har samlat

de kvarvarande uppgifterna inom den regionala näringspolitiken med de

arbetsmarknadspolitiska uppgifterna i en ny, gemensam enhet. Frånya att inrätta ett råd med representanter för fack, näringsliv och gan om samhällsrepresentanter finns med i de fortsatta övervägandena. Kommunens samarbete med länsstyrelsen är betydande och omfattar såväl det regionala utvecklingsprogrammet och Sb-programmets genomförande enskilda projekt. Nya initiativ och insatser liksom påsom gående verksamheter diskuteras i olika samrådsgrupper, där även andra aktörer är med. Inte minst i arbetet med tillväxtavtal kommer samverkan att ytterligare fördjupas.

3.6¶Försök med samordnad länsförvaltning

på Gotland

På Gotland prövas parallellt med försöksverksamheten med regional självstyrelse former för att utöva den statliga verksamheten - även nya på regional nivå. I syfte att åstadkomma samordning över sekmer av torsgränser har länsarbetsnärrmden och skogsvårdsstyrelsen inordnats i länsstyrelsen fr.o.m. den l januari 1998. Antalet anställda vid länsstyrelsen har därigenom ökat från 100 till drygt 200. ca De inledande förberedelserna vidtogs av den särskilde utredare som hade regeringens uppdrag att förbereda försöksverksamheten. I rappor- Försök med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län In ten lämnades förslag till bl.a. de ändringar i lagar och förord-

97/2080/LS

ningar som krävdes. Beskedet att de regionala arbetsmarknads- och skogsvårdsorgaom skulle inordnas i länsstyrelsens organisation var oväntat. Motiven nen för förändringarna ansågs oklara. Det gällde i högre grad för länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen än för länsstyrelsen som lanserat en samordnad länsförvaltning ett sätt att motverka utvecklingen mer som mot fortsatt överföring statliga funktioner från Gotland till fastlandet. av Statsmakternas beslut det förändrade huvudmannaskapet gav inte om heller någon utförligare motivering. Det var således i en anda av osäkerhet och tveksamhet förändringarna kunde inledas. som

52 F örsöksverksamheten

Efterdyningama från den diskussionen var något som länsstyrelsen hade att bearbeta efter den särskilde utredarens rapport. I starten prioriterades en gemensam verksamhetsplanering för 1998 och ett klarläggande av villkoren för den personal som skulle erbjudas anställning i länsstyrelsen. De tillkommande verksamhetsområdena lades inledningsvis in som egna enheter i länsstyrelsen för att ge mer tid för ett mer ingående klarläggande av möjliga och lämpliga verksamhetssamband.

Av de erbjöds anställning i länsstyrelsen accepterade

personer som alla utom länsarbetsdirektören. I det läget valde man att sammanföra kvarvarande delar enheten för regional utveckling med arbetsmark-

av nadsenheten under planeringsdirektörens ledning. Den formella tillsättningen arbetsmarknadsdirektör tillika länsexpert drog ut på tiden,

av vilket fördröj de Samgåendet.

Det är alltså oförändrade personalresurser i den nya länsstyrelsen. Verksamheten vilar forfattningsmässigt på samma grund som tidigare gällt för länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen. De nya enheterna har ingen extra självständighet jämfört med länsstyrelsens organisation i övrigt.

De nytillkomna verksamheterna har samma ekonomiska resurser

de fortsatt i fristående myndigheter. Den skogliga enheten har som om av tradition en blandad verksamhet tillsyn och uppdragsverksamhet och ett beställar-utförarsystem tillämpas. Detta har lett till en ordning med uppdelad budget, men ekonomisystemet är gemensamt for läns-

en styrelsen. För den arbetsmarknadspolitiska verksamheten valdes däremot en annan modell. Förvaltningsmedlen kommer nämligen till viss del från regeringen direkt, till viss del styrs förvaltningsresurser via AMS på sätt för länsarbetsnämndema i landet. Detta avsteg

samma som

från ordinarie styrningsrutiner för länsstyrelsens förvaltningsmedel betraktas av länsstyrelsen som en kvardröjande ofonnlighet.

Sammansmältningen de tre statliga myndigheterna med dess olika

av kulturer innebär att ny roll och en delvis ny identitet skall utrnejslas.

en Efter deklaration av dåvarande tre myndighetschefer in-

en gemensam för förändringen har 13 grupper arbetat med att reda ut olika frågor, såsom samverkan över verksamhetsgränsema, ärendegenomströrrming, lokal- och annan resursdisposition, samordning av IT-system och gemensam IT-utveckling, samordning av extern och intern information, ekonomi- och personaladministrativ samordning, intern service, samordning regler for upphandling och uppdragsverksamhet, hantering

av av beredskapsfrågor Frågetecknen har rätats ut efter hand. Beslut

m.m. har tagits om en lokalmässig sammanflyttning.

SOU 1998: l 66 Försöksverksamheten 53

Särskild uppmärksamhet har ägnats ledningsfrågoma i den nya myndigheten personellt är än dubbelt så stor den gamla läns-

som mer som styrelsen och också har geografiskt splittrad fáltorganisation.

som en Den särskilda ledningsgrupp, bildats länsledning och enhetsche-

som av fer, har systematiskt utforma den rollen för länsstyrelsen och

att nya föra ut den.

Länsstyrelsen har älv pekat på behovet ordentlig utvärdering

av en

försöket. I denna ingår bl.a. att klargöra vad länsstyrelsen av process vill uppnå med försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning.

SOU 1998: 166 Utvecklingen av regionalt samarbete 55

4 av regionalt sam- Utvecklingen

arbete utanför försökslänen

4.1¶Inledning och avgränsning

Statskontoret har på uppdrag kommittén studerat hur det regionala av samarbetet utvecklas i sådana län inte är försäkslän. En lägessom redovisning har lämnats i delrapporten Gamla län blir nya regioner Delrapporten är daterad den ll november 1998. En slutredovisning uppdraget skall ske vid halvårsskiftet 1999. av I delrapporten redovisas hur det regionala utvecklingsarbetet organii samarbetsformer inom ett län resp. mellan län. Nya samarseras nya betsfonner innebär enligt Statskontoret att arbetet med utformningen

och genomförandet regionala utvecklingsplaner ställs under direkt

av politisk ledning i stället för under länsstyrelsens ledning. De utvecklingsfrågor berörs i delrapporten handlar främst om som näringsliv och sysselsättning. Med några undantag har inte närmare belysts samarbetet inom t.ex. kultur-, miljö- och kommunikationsområdena. I delrapporten beskrivs också regionalt samarbete över riksgränsen, bl.a. EU:s Interregprogram och Östersjösamarbetet. En sammanfattning delrapporten återges i detta kapitel. av

4.2¶Samverkan inom ett län

Statskontoret framhåller att i alla län samverkar länsstyrelsen, landstinget, kommunerna och andra parter kring de regionala utvecklingsfrågorna. Inte minst sedan EU-inträdet har samverkan utvidgats. Vid den genomgång gjorts hur de regionala utvecklingsfråsom av hanteras inom de län inte omfattas försöksverksamheten, gorna som av har Statskontoret utgått från en uppdelning i två grupper. I den län finns relativt enhetlig modell för samena gruppen av en verkan baseras på att länsstyrelsen i samverkan med olika aktösom -

56 Utvecklingen regionalt samarbete SOU 1998: 166

av

rer beslutar om en långsiktig utvecklingsplan. Genomförandet av

denna utvecklingsplan stöds av de regionalpolitiska och andra medel som statsmakterna ställer till länsstyrelsens förfogande. Landstinget och berörda kommuner går in som medñnansiärer och tar ansvar för olika projekt. Länsarbetsnämnden, ALMI, handelskammare och näringsliv initierar, genomför och finansierar egna projekt eller projekt som de offentliga instansema har startat. Högskolor bidrar med kunskapsunderlag och studier och kan via forskning och samarbete med näringslivet finna nya utvecklingsornråden. Vissa institutioner som är gemensamma för parterna kan utnyttjas, t.ex. turistbolag, IT-organisationer för samverkan, forskningsorganisationer eller liknande. Arbetet med tillväxtavtal bedrivs i ett partnerskap, men länsstyrelsen kan sägas

vara spelförare.

Statskontoret har bedömt att arbetet med den regionala utvecklingen i stort följer denna modell i Uppsala län och Jönköpings län.

Även Örebro län, Dalarnas län, Värmlands län och Norrbottens län ingår i denna grupp; men samarbetet sker i dessa län i något annorlunda former.

I Örebro län finns Utvecklingsrådet är samverkansorganisa-

som en tion som arbetar för att öka länets konkurrenslqafc. I Utvecklingsrådet ingår länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet, länsarbetsnämnden, ALMI, Företagarna, Företagspartner, handelskammaren, försäkringskassan, högskolan, SAF, LO och TCO. I Dalarnas län sker samverkan via Länsstrategirådet i vilket ingår företrädare för kommunförbundet, länsarbetsnämnden, landstinget, försäkringskassan och länsstyrelsen. I Värmlands län samverkar länsstyrelsen, landstinget, kommunförbundet och handelskammaren i Vännlandsrådet. I Norrbottens län sker samarbetet i bl.a. Norrbottensgruppen i vilken landstinget och kommunförbundet samverkar med länsstyrelsen.

I den andra gruppen av län drivs eller finns det planer på att driva utvecklingsarbetet under en tydlig politisk ledning. Detta kan ske i form av samverkan mellan landsting och kommuner som kan organiseras i föreningsform, i politiska styrgmpper eller i annan form. I flera fall siktar man på att lägga de regionala utvecklingsfrågorna under landstinget eller under ett kommunalförbund. Länsstyrelsen har dock formellt samma roll och befogenheter som i övriga län- någon uppgiftsöverföring från stat till kommun, som i försökslänen, är det således inte

fråga om.

I denna grupp ingår Stockholms län, Södermanlands län, Östergötlands län, Kronobergs län, Blekinge län, Hallands län, Västmanlands län, Gävleborgs län, Västernorrlands län, Jämtlands län och Västerbottens län. I dessa län finns redan i dag informella samverkansorgan med ett starkt inslag av förtroendevalda från landsting och kommuner. Men i flera län finns också planer på att bilda kommunförbund el-

nya

SOU 1998: 166 Utvecklingen av regionalt samarbete 57

ler föreningar där enbart förtroendevalda från kommuner och landsting finns i ledningen.

I Stockholms län beslutar landstinget sedan länge om en regionplan och länsstrategisk plan. I Södermanlands län finns Samverkan för

en Regional Utveckling i Sörmland leds av en politisk styrgrupp med

som representanter för bl.a. landsting och kommuner i vilken också länsstyrelsens ledning finns med som adjungerad. I Östergötlands län bedriver landstinget och kommunerna i länet ett informellt samarbete som benämns Östsam Östsvensk samverkan för regional utveckling. I Kro-

nobergs län har styrgrupp föreslagit att representanter för landsting

en och kommuner bildar ett gemensamt organ för regional utveckling

- Kronobergsstyrelsen. I Blekinge län finns förslag om att inrätta en Blekingestyrelse med representanter från landstingets och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. I Hallands län finns ett samrådsorgan- Samråd Halland i vilket ingår länsstyrelsens ledning, landstingsstyrelsens

arbetsutskott och kommunförbundets arbetsutskott. I Västmanlands län finns Samverkan för utveckling av Västmanland SUV som är ett samverkansorgan mellan kommuner, landsting och länsstyrelsen. I Gävleborgs län har kommunförbundet tillsammans med landstinget bildat samverkansorganet X-SAM. I Västernorrlands län finns en styr-

med 25 politiker, benämns Regionstyrelsen för region Y, grupp som med uppdrag att utarbeta en samverksansorganisation för kommuner och landsting. I Jämtlands län sker samverkan i Tankelcraft i vars styr-

ingår två företagare, politiker och landshövdingen. I Västergrupp sex bottens län har landstingsdirektören och kommunförbundets direktör i uppdrag att ta fram förslag till en plan för ett utvidgat samarbete för

kommande mandatperiod.

4.3¶Samverkan mellan län

Genom att jämföra den stora aktiviteten inom respektive län med det relativt begränsade samarbetet mellan länen, kan man enligt Statskontoret att länsgränsen fortfarande har stor betydelse.

se

När det gäller planer för regional transportinfrastruktur finns exempelvis samverkan mellan län. Det finns också i vissa regioner samverkan mellan länen avseende kollektivtrafik.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har ett gemensamt representationskontor i Bryssel och därutöver finns det nio svenska regionkontor i samma stad. De flesta kontoren bygger på samverkan mellan län och kommuner.

När det gäller regional utveckling finns det också en samverkan mellan län via samverkansorganisationer t.ex. Mälardalsrådet,

som

av

SydSam och Skogslänen som drivs i föreningsform mellan landsting och kommuner i en större region.

Det regionala samarbetet i Målar-regionen har sedan slutet av 1980talet utvecklats gradvis från ett informellt forum för informationsutbyte till stadgad intresseorganisation som benämns Mälardalsrådet. Rådet

en består 128 ledamöter, utsedda de fyra landstingen i Stockholms,

av av Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län och de 38 medlemskommunerna. Mälardalsrådet arbetar med att främja utvecklingen av Mälarregionen. SydSam är ett samarbetsorgan för kommuner, landsting och kommuntörbund i Sydsverige. Organisationens syfte är att skapa

plattform för diskussion regionens långsiktiga utveckling, både i en om ett nationellt och internationellt perspektiv, och att hävda regionens intressen i detta sammanhang. Skogslänen är en sammanslutning som består kommun- och landstingspolitiker från Norrbottens, Väster-

av bottens, Jämtlands, Västemorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län.

Drygt 50 kommuner medverkar i ett nationellt tillväxtprojekt som har initierats NUTEK. Samarbetet syftar till att öka tillväxten och

av effektiviteten i kommunerna. Andra exempel på länsöverskñdande samarbeten är Inlandskommunernas ekonomiska förening IEF som är

förening for 19 kommuner från Gällivare till Filipstad med uppgift en att bl.a. arbeta för en positiv utveckling av såväl turism som näringsliv samt Intresseföreningen Bergslaget i vilken ingår 24 kommuner och 5 landsting i Bergslagen med uppgift att samverka inom EU:s målområde

Statskontoret har inte funnit några mer konkreta processer for att skapa storlän. I flera län diskuteras ett utvidgat samarbete över

nya länsgränsema, det är inte ett gemensamt större län som i första

men hand är utgångspunkten för diskussionerna. Det gäller t.ex. Blekinge län och län, Östergötlands län och Örebro län samt de fem

Kronobergs

nordligaste länen.

4.4 samarbete över riksgränsen Regionalt

Det finns enligt Statskontoret i huvudsak tre typer av samarbete mellan län i Sverige och motsvarigheter i andra länder. Det gäller l traditionellt samarbete i vissa gränsregioner, 2 EU:s Interregprogram och Östersjösamarbetet samt 3 planer på fastare regionbildning.

Det traditionella samarbetet i vissa gränsregioner har funnits länge och utövas i olika former. Det behöver inte hela län som samar-

vara betar utan det kan kommuner och orter som samarbetar över riks-

vara gränserna för att medborgarna bra service. I några fall har man

ge en

l

I Utvecklingen av regionalt samarbete 59

för det traditionella gränsöverskridande samarbetet bildat speciella organisationer, men i många fall sker det fonnlöst.

Exempel på sådana organisationer är ARKO-samarbetet där fyra kommuner i Värmland samarbetar med kommuner och orter i Norge i frågor industii, kommunikationer, regional utbildningsplanering,

om turism North East Cargo Link som är ett samarbete mellan Väs-

m.m., ternorrlands län och Finland som rör hamnar och sjötrañk samt Tornedalsrådet samarbete mellan Kiruna, Pajala, Övertorneå och

som är ett Haparanda med kommuner i Norge och Finland.

E U:s Interregnogram och Östersjösamarbetet har vidgat gränserna för samarbetet, utöver det traditionella vänortssamarbetet, till de

baltiska länderna, Polen, Ryssland och Vitryssland. Inledningsvis har

det mest handlat om att knyta kontakter, utarbeta programdokument m.m.

De mest kända gemenskapsaltemativen är Interreg och vilka

a c, berör gränsöverskridande och transnationellt samarbete. Interreg II a syftar till att stärka och utveckla det gränsregionala samarbetet mellan regioner i Sverige, Danmark, Finland, Norge och Ryssland. Sverige berörs åtta sådana program. Interreg II c syftar till att stödja trans-

av

nationellt gränsöverskridande samarbete för regional utvecklingsplane-

ring. Sverige ingår i två program som rör Östersjön och Nordsjön. Vidare har EU-kommissionen möjlighet att genom egna beslut stödja

pilotprojekt i medlemsländema,Artikel 10-projekt, med upp till l % av

respektive fonds budget. Ett sådant projekt som Sverige deltar i är Norra Periñrin, vilket är ett samarbete mellan Sverige, Norge och Skottland.

Östersjösamarbetet bedrivs i olika former och i ett flertal projekt, exempelvis Öarna i Östersjön i vilket ingår de sju största öarna i Östersjön, Baltic Sea States Subregional Cooperation BSSSC som är öppen

för de 160 regionerna i Östersjöstatema, Östersjöinstitutet som är ett

samarbete för utveckling i Östersjöländema bl.a. inom näringsliv och handel, kommunikationer och miljö, Östersjöstaternas råd som är en mellanstatlig organisation för länderna runt Östersjön för bl.a. demokratisk och ekonomisk utveckling samt Euroregion Baltic som är ett samarbete mellan regioner i Sverige, Danmark, Lettland, Ryssland och Polen i syfte att bl.a. skapa en gemensam arena för att lcrafcñillt kunna utveckla ett regionalt samarbete över nationsgränsema.

Andra exempel på bl.a. regional samverkan i gränsregioner ärAs-

sembly European Regions AEK har 300 medlemmar från Öst-

of som och Västeuropa, bl.a. alla svenska landsting, med uppgift att driva regionaliseringsprocessen framåt och hävda de folkvalda regionernas intressen i Europa, European Spatial Development Perspective ESPD

med uppgift att bl.a. främja gränsöverskridande samverkansprojekt

60 Utvecklingen regionalt samarbete SOU 1998: 166

av

samt informellt påverka enskilda länders, regioners och kommuners inriktning sin politik utifrån vad ett europeiskt perspektiv kan tillföra

av samt samarbete i form sysselsättningspakter som syftar till vittom--

av fattande partnerskap på regional och lokal nivå för att mobilisera alla

utnyttjas för att skapa sysselsättning. I Sverige har sex resurser som områden utsetts "pilotlän" vad gäller innovativa arbetssätt för att

som

arbetstillfällen och totalt har 60 sådana områden utsetts i Euskapa nya

ropa.

samarbetet pågår i Öre-

Det mest långtgående gränsöverskridande

sundsregionen mellan Skåne och första hand Själland. Öresundskommittén är det politiska organet för projektet med företrädare för amter, landsting och kommuner på Själland och i Skåne. Öresundskommittén vill öka samarbetet över sundet inom områden som näringsliv, forskning, kultur, miljö, idrott och fritid, utbildning, kommunikation och infrastruktur. Samarbetet kan enligt Statskontoret i vissa frågor komma

att skapa gränsöverskridande regionbildning med fast och om-

en ny fattande samverkan.

4.5¶Former for samverkan

Statskontoret redovisar i delrapporten olika former för samverkan.

Kommuner eller kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över driften kommunala angelägenheter till sådana

av förbund. Ett kommunalförbund är offentligrättslig organisation som

en får fatta sådana beslut skulle ankomma på de kommuner

som annars och landsting är medlemmar. Det finns ett 40-tal kommunalför-

som bund inom olika områden brandtörsvar, kollektivtrafik, vattenför-

som sörjning och skolväsende.

Kommuner och landsting får bilda nämnd. En gemensam

gemensam närrmd tillsätts i någon de kommuner eller något av de landsting som

av samverkar och ingår i kommunens eller landstingets organisation. Bestämmelserna nämnd är relativt nya och det finns få ex-

om gemensam empel på sådan samverkan. Ett exempel är samverkan mellan två landsting förvaltningen ett sjukhus finansieras av de båda

om av som landstingen.

Kommuner och landsting kan bilda föreningar för olika typer av samverkan. En förening privaträttslig assocationsform och kan

är en inte fatta myndighetsbeslut, med sådana undantag som regleras i regeringsforrnen. Till skillnad från kommunalförbund kan även staten vara medlem tillsammans med kommuner och landsting.

Parlamentariska som bildas av flera huvudmän har ingen

grupper offentligrättslig status och kan alltså inte fatta formella beslut. I flera fall används denna form för att diskutera hur den framtida organisa-

nu

av

tionen det regionala utvecklingsarbetet skall utformas. I något fall

av övervägs att använda detta alternativ mer permanent samarbets-

som en form.

Enligt Statskontoret är fonnen för samverkan inte så betydelsefull så länge berörda parter är eniga i alla de frågor som man samverkar omkring. Men alla parter måste eniga för att ett beslut skall kunna

om vara genomföras, och sådan enighet inte råder, är det lätt att inse att kravet på konsensus kan vara förlamande.

Kommunalförbund form för samverkan mellan kommuner el-

är en ler mellan kommuner och landsting som innebär att majoritetsbeslut kan fattas. Beslut kan således fattas i en fråga även om någon part motsätter sig beslutet.

Staten får inte ingå i ett kommunalförbund och det finns ingen offentligrättslig form för samverkan mellan stat och kommun som möjliggör ett gemensamt beslutsfattande. Visserligen kan man enligt Statskontoret tänka sig privaträttsliga samverkansfonner, t.ex. föreningar eller bolag, dessa former brister i demokratiska avseenden och i

men insynsfrågor. Det kan därför enligt Statskontoret finnas anledning att ställa frågan inte form för samverkan mellan stat och kom-

om en ny

krävs samarbetet i framtiden skall kunna utvecklas. mun om

Tillväxtavtalen skall ingås mellan parter som kan vara regeringen, statlig myndighet, kommun, företag och EU. Eftersom det kan handla

stora och intressen kan enligt Statskontoret de juridiska asom pengar pektema viktiga. Vad händer när en av parterna måste dra sig ur,

vara t.ex. på grund ett politiskt beslut, och de andra parterna drabbas

av Även inom detta område finns det enligt Statskontoret frågor bör

som övervägas.

4.6¶Drivkrafter i utvecklingen m.m.

Enligt Statskontoret har studien visat att de demokratiska aspekterna utan tvekan varit starkt drivande för utvecklingen i de län som inte är försökslän. När politiska företrädare för dessa län argumenterat för en

ordning i länet så är det i första hand de principiella argumenten som ny lyfts fram de förtroendevalda i länet bör få ett större inflytande över

-

den regionala utvecklingsverksamheten. Länsstyrelsens styrelse be-

traktas inte demokratisynpunkt bra lösning även om styrelsen

som en ur är direkt utsedd landstinget. Detta har blivit ännu tydligare sedan

av regeringen har markerat att länsstyrelsen främst är regeringens företrädare.

Enligt Statskontoret lyfter de som argumenterar för en nyordning

sällan fram sakfrågor, som t.ex. ny högskola, flygplats eller mer nya

andra större frågor motiv för förändring. Man kritiserar egentli-

som en gen inte heller nuvarande utveckling för inriktad på fel frågor

att vara eller att länsstyrelsen är för passiv, med något undantag. Om man tar upp sakfrågorna blir det ofta i form av allmänna målsättningar som är ganska lika från län till län. Det är alltså inte sakfrågorna som driver utvecklingen.

En mycket viktig fråga är enligt Statskontoret skall företrä-

vem som da länet i regionala utvecklingsfrågor. Länsstyrelsen och landshövding-

beskrivs ofta tjänstemän inte har demokratisk legitimitet en som som en att företräda länet. Det bör politisk församling som har den

vara en rollen. En viktig fråga är att begreppet län ändras till region och

annan att landstinget bör kallas länsparlament.

Ända sedan beslutet försöksverksamheten fattades har de regio-

om nala utvecklingsfrågorna i försökslänen fått stort utrymme i medierna. I de län inte är försökslän har de regionala utvecklingsfrågoma inte

som uppmärksammats på samma sätt, enligt Statskontoret. Partierna i dessa län har kanske inte heller fört fram frågor länsparlament eller lik-

om nande så tydligt att kan säga att valresultatet givit ett politiskt man-

man dat tör en viss handlingslinje.

Kommitténs underlagsmaterial 63

5¶Kommitténs

underlagsmaterial

1¶Inledning

I detta kapitel, som har en rent beskrivande karaktär, redovisas i valda delar innehållet i det underlagsmaterial som kommittén inhämtat. Detta material har översiktligt presenterats i kapitel 1 i samband med redovisningen av de uppdrag som kommittén lagt ut.

Den föreliggande redovisningen syftar till att dels sätta in kommitténs arbete i ett större, europeiskt perspektiv, dels explicit

mera belysa de problemställningar som kommittén enligt direktiven skall behandla i det här aktuella betänkandet.

Det större, europeiska perspektivet dras upp inledningsvis med hjälp av en studie av samhällsorganisationen på mellannivå i ett urval europeiska länder.

Kommittén skall enligt direktiven i denna del av sitt arbete göra mera generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå, varvid kommittén skall behandla följande problemställningar dir. 1997:80 s. 8 f.:

vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig -

länsförvaltning bör ha

hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning

på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer samordnade insatser i fråga om bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn på regional niva

möjligheter till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna från den centrala nivån.

Dessa problemställningar kommer i det föreliggande kapitlet att belysas främst med hjälp av Statskontorets slutrapport Länsstyrelsenw gårdagens eller morgondagens förvaltning, här redovisas i

som tillämpliga delar. Kommittén utvecklar i kapitel 6 närmare vissa

aspekter av dessa frågor från principiell synpunkt.

64 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Kommittén har funnit det angeläget att i det föreliggande delbetänkandet också behandla frågan om länsstyrelsens roll som överklagningsinstans med utgångspunkt från vad som sägs i direktiven s. 4 om den statliga regionala organisationens uppgifter, bl.a. avseende rättstilllämpningen. Denna fråga behandlas i såväl Statskontorets rapport som i en särskild studie, författad av Ulla Björkman.

Kommittén vill här vad sagts i kapitel l om det

upprepa som föreliggande kapitlets karaktär faktaredovisning och att kommitténs

av värderingar underlagsmaterialet sker i kapitel där kommitténs

av överväganden redovisas.

5.2¶Samhällsorganisationen på

mellannivå i EU-ländema och i

Norge

5.2.1¶Studiens syfte och frågeställningar

European Institute of Public Administration EIPA har genomfört en studie hur EU:s medlemsländer och Norge har organiserat vad som i

av studien kallas mellannivån" the Intermediate Level mellan den centrala och den lokala förvaltningsnivån. Med mellannivån i denna mening väsentligen antingen den regionala statliga förvaltningen,

avses direktvalda regionala självstyrelseorgan eller kommunalförbund eller motsvarande för interkommunal samverkan. Mellannivån är med

organ andra ord något geografiskt är mindre än och befinner sig under

som den centrala statliga nivån men samtidigt något som är större än eller

befinner sig över den lägsta nivån inom den lokala självstyrelsen som kommunerna.

Syftet med studien, The Surplus of the Intermediate Level in Europe 1998, är att öka kunskapen om organiseringen av mellannivån i EU-ländema, ett behov som har sin grund i att forskningen i mycket begränsad omfattning hittills intresserat sig för denna samhällsnivå. Framväxandet av institutionerna inom EU, inte minst Regionkommittén, har understrukit behovet av kunskap syftande till att öka förståelsen de problem och möjligheter som är förknippade med

av mellarmivåns organisering.

Studien har arbetat med fyra frågeställningar:

Hur är mellannivån organiserad i olika länder med avseende på dess relation till och relationerna mellan den centrala och den lokala nivån

Har tillskapandet av EU och Regionkommittén medfört några märkbara organisatoriska eller andra strukturella förändringar beträffande mellannivån

Vilka är for- och nackdelarna med mellannivån 4. I vilken riktning utvecklas mellannivån

5.2.2¶Olika strukturer mellannivå

på

De här aktuella mellannivåema benämns på många olika sätt i EUländema, t.ex. regioner i Frankrike, provinser i Nederländerna, Länder i Tyskland, landsting eller motsvarande i de nordiska länderna. I Finland,

inte har några landsting, finns i stället mängd kommunalsom en förbund eller samkommuner.

Inom den definition begreppet mellannivå som använts i denna

av studie inryms även länder normalt inte förknippas med en

som mellannivå, t.ex. Irland, Luxemburg och Portugal och viss mån även Finland före 1995.

Nästan alla länder i den aktuella studien har något slag av regional statlig förvaltning utgör en del av den centrala regeringen eller av

som centrala ämbetsverk. Irland, Luxemburg och Portugal utgör undantag i detta avseende.

Det finns skillnad mellan länder främst Frankrike och Sverige-

en -

har kvar ett prefekt- eller landshövdingesystem, som fortfarande som har någon praktisk betydelse, och länder som i stället har regionala självstyrelseorgan. Prefekter eller motsvarande, som ursprungligen var statsmaktens representant på den regionala nivån och hade ansvar för många statliga funktioner på denna nivå tillsammans med uppgiften att styra och kontrollera de lokala sjävlstyrelseorganen, har förlorat sin betydelse regionala aktörer i många länder, även de inte i

som om fysisk mening har försvunnit fullständigt. I t.ex. Danmark och Norge avskaffades prefektsystemet praktiskt taget fullständigt under 1970talet och uppgifterna lades till stor del över på direktvalda självstyrelseorgan. Dock har prefektämbetet kvarstått i båda länderna, och innehavarna ämbetet har särskilt i Norge funnit uppgifter. Även

av nya i Finland finns prefektsystemet kvar, även om antalet län minskat på senare år och uppgifterna renodlats.

Både i Sverige och Franlcike har prefektsystemet visat sig vara en anmärkningsvärt stabil institution, och prefektema/landshövdingarna är fortfarande betydelsefulla aktörer i regionala frågor i dag. I båda länderna balanseras prefektsystemet delvis direktvalda själv-

av styrelseorgan. Mellan dessa och prefekturema finns en viss spänning och konkurrens i fråga skall vara regionens främste

om vem som

66 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

företrädare. Detta omdöme torde för Sveriges vidkommande avse de nya självstyrelseorgan som tillkommit inom ramen för försöksverksamheten med ändrad regional uppgiftsfcirdelning m.m. Som jämförelse kan nämnas att prefektema i Nederländerna, som officiellt benämns drottningens ombud The Queens commissioner, har en mycket speciell ställning, bl.a. som ordförande i den styrelse som utnämns av det regionala självstyrelseorganet. I Italien har prefektema ersatts typ funktionär som utses av regeringen och som har

av en ny av i uppgift att bl.a. styra utvecklingen av de statliga funktionema på regional nivå och samordna dessa med motsvarande aktiviteter som utövas av regionerna.

En allmän slutsats i studien är att prefektsystemet tappar mark och tenderar att minska i betydelse som aktör på den regionala arenan i de flesta enhetsstater inom EU.

I många länder finns det- förutom den nyss beskrivna typen av statliga förvaltningsorgan också en blandning av olika typer av

statliga myndigheter. I England finns t.ex. på regional nivå både sektorsmyndigheter och myndigheter som betjänar två ministerier. Sverige är ett exempel på parallella system på regional nivå med länsstyrelser och företrädare för de centrala myndigheterna. I Finland finns alla tre typerna av statliga myndigheter representerade,

numera dvs. länsstyrelser, s.k. arbetskrafts- och näringscentraler, vilka lyder under tre olika fackdepartement, och s.k. regionala miljöcentraler lydande under milj ödepartementet.

Regionala självstyrelseorgan, dvs. strukturer på mellannivâ som väljs direkt folket, finns i majoritet av de länder som studerats av

av en EIPA. Dessa självstyrelseorgan väljer i de allra flesta fall ett exekutivorgan/styrelse. Det finns betydande skillnad mellan länder

en

har federal eller halvfederal struktur och enhetsstatema när det som en gäller den regionala självstyrelsen. Delstatema eller regionerna i Tyskland, Österrike, Belgien och Spanien är ansvariga för många olika uppgifter och har ett övergripande ansvar för planering och utveckling inom sina geografiska områden. Dessa typer av regional självstyrelse har en annan status än älvstyrelseorganen i enhetsstatema.

I detta sammanhang kan nämnas att de 17 autonoma regionerna i Spanien har varierande grad av självstyrelse, men alla har egna

en parlament och regeringar med ansvar för samhällsplanering, bostäder,

utbildning, kultur m.m. De autonoma regionerna inrättades omsorg, mellan 1979 och 1983. Initialt etablerades självstyrelsen på tre kompetensnivåer med Andalusien, Baskien, Galicien och Katalonien på den högsta nivån. Under 1990-talet har regionemas politiska autonomi successivt ökat.

SOU 1998: 166 Kommitténs underlagsmaterial 67

Det finns också betydande skillnader mellan sådana administrativa strukturer har ett begränsat ansvar för t.ex. en enda eller några få

som samhällsuppgifter och sådana som har ett bredare ansvar. Landstingen i Sverige är huvudsakligen ansvariga för sjukvården i länet, medan motsvarande organ i Danmark utöver sjukvårdsansvaret har uppgifter beträffande vägar, gymnasieskola, regional planering och överklagningsärenden gällande den primärkommunala verksamheten.

Kommunalförbund local regional authorities är också en vanligt förekommande struktur på mellannivå. I vissa fall kan kommunalförbund betraktas som indirekt valda självstyrelseorgan i den mån de har relativt breda ansvarsområden. Finland är kanske det bästa exemplet på ett land där mellannivån till stor del byggs upp med hjälp

såväl frivilliga obligatoriska kommunalförbund. Det vanligast av som är att kommunalförbund anförtros uppgifter inom ett speciellt område.

5.2.3 och uppgiftsfördelningen på

Kompetens-

mellarmivå

Den största skillnaden vad gäller kompetens på mellannivån finns mellan de federala eller halvfederala regionaliserade staterna och enhetsstatema. Delstatema eller strukturer med motsvarande funktioner

har lagstiftsningsmakt. I Belgien och Österrike är lagstiftningsmakten

inte underordnad den federala lagstiftningen. I Tyskland gäller däremot att federal lag står över regional lag om dessa står emot varandra. I Spanien gäller likartade förhållanden.

Inom enhetsstatema har de politiska organen på mellannivån i de flesta fall kompetens att utfärda lagar, förordningar eller allmänna regler. I vissa fall har de politiska organen en allmän kompetens att utöva styrelse över sitt territorium, som fallet t.ex. är i Nederländerna. I vissa andra länder är denna lagstiftnings- eller regleringsmakt mer begränsad. Storbritannien förefaller ha gått längst i detta avseende.

Det finns inga allmänna regler för vilka funktioner som skall hanteras på mellannivån, och variationen är stor mellan länderna. Några exempel förtjänar framhållas i detta sammanhang.

I de nordiska länderna dominerar sjukvården bland de uppgifter som anförtrotts mellannivån. Sjukvårdens andel utgifterna för lands-

av tingen eller motsvarande i dessa länder varierar mellan 58 % Norge och 80 % Sverige. Som jämförelse kan nämnas att i Belgien och Tyskland är utbildning en av de viktigaste uppgiften på mellannivån.

De tyska delstaterna Länder har en speciell kompetens i fråga om hur offentliga myndigheter organiseras inom delstaten. Delstaten bestämmer sålunda själv det skall finnas mellannivå även på

om en

68 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

delstatsnivå. Hälften delstatema har en sådan administration på

av mellannivå som benämns administrativt distrikt Bezirksregierung,

som ingår i delstatsförvaltningen.

Generellt sett är mellannivån i enhetsstater med ett trenivåsystem den relativt svagaste om man ser till finansiell styrka och antalet anställda. Detta är fallet i Skandinavien, Nederländerna och Frankrike. I Grekland är mellannivån svag finansiellt men inte beträffande personal. I de federala och halvfederala länderna är delstatema eller motsvarande mycket kraftfulla i sin allmänna kapacitet. Detta gäller främst för Belgien och Tyskland och i mindre utsträckning för Österrike.

I länder där mellannivån främst består av kommunalförbund är dessa organ mycket mera funktionellt orienterade än de lokala myndigheterna och också finansiellt och i fråga om personella resurser svagare än de lokala enheter som de bygger på.

5.2.4¶Finansiering

När det gäller mellannivåns finansiering finns det tre huvudkällor:

mellannivån har egen beskattningsrätt en viss andel av statsskatten tillfaller mellannivån statsbidrag.

Den förstnämnda modellen dominerar i de skandinaviska länderna. I Sverige och Danmark har landstingen och amtskommunema en relativt stor frihet att bestämma uttaxeringen. I federala och halvfederala system dominerar den andra modellen. I Tyskland delas t.ex. mervärdesskatteintäktema jämnt mellan staten och delstatema. Italien, Norge och Nederländerna är exempel på länder där statsbidragen är den viktigaste inkomstkällan för mellannivån. Kommunalförbund finansieras i de flesta fall av medlemskommunerna eller motsvarande, i vissa

fall statsbidrag.

med stöd av

Utjämningssystem, syftande till att jämna ut skillnaderna i finansiella resurser mellan olika självstyrelseorgan på mellannivån, finns

i Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Österrike och Sverige. t.ex. Det svenska utjämningssystemet är det mest långtgående.

Den allmänna tendensen i de studerade länderna efter-

är att man strävar ökad finansiell autonomi för de politiska organen på

en mellannivå.

5.2.5¶Mellannivåns involvering i EU-processen

Generellt kan sägas att mellannivån i de federala staterna Tyskland, Österrike och Belgien och det halvfederala Italien har betydligt bättre möjligheter till medverkan och inflytande i EU-processen än i de övriga staterna. I t.ex. Tyskland kanaliseras delstaternas deltagande genom förbundsrådet, tid EU-frågor än förbundsdagen. De

som ägnar mer flesta delstatema har inrättat särskilda ministerier för federala och europeiska frågor. I de icke-federala staterna är mellarmivåns medverkan och inflytande på gemenskapsfrågoma jämförelsevis svag.

5.2.6¶Refonnering och debatt om mellannivån i

av

Europa

En de mest framträdande aspekterna när det gäller pågående

av refonnering mellannivån i Europa strävan i enhetsstatema efter

av är en att stärka de regionala i fråga om ställning, kompetens och

organen

I många enhetsstater, även de som kan betecknas som resurser. utpräglat centraliserade, finns en rörelse i riktning mot ökad regionalisering underbyggd reformer och debatt syftar till att

av som överföra ett ökat antal uppgifter från central nivå till den regionala nivån. Det finns också tendens till tävlan i fråga om att tillskapa

en regioner med tillräcklig kraft att möta utmaningar i fråga om ekonomisk utveckling, samverkan över nationsgränser mellan regioner och möjligheter att utnyttja de europeiska institutionerna.

Som exempel på länder där dessa tendenser är påtagliga nämns i rapporten Frankrike, Italien, Portugal, Storbritannien, Danmark och Sverige. Intressant är att länder Portugal och Storbritannien, där

som det väsentligen tidigare saknats mellannivå, pågår en uppbyggnad av

en sådana I Storbritannien har under senare år upprättats

organ. "Govemment Regional Ofñces, GRO, har till uppgift att åstad-

som komma bättre samordning och ökad effektivitet i implementeringen av den statliga politiken på regional nivå. Blair-regeringen planerar att tillskapa regionala utvecklingsmyndigheter med ansvar för ekonomisk och social utveckling på regional nivå.

5.2.7 Problemet med det överskottet

organisatoriska

Utvecklingen mellannivån är enligt rapporten i viss utsträckning ett

av

på problem och önskningar uppstått på andra ställen i svar som systemet. Ett exempel detta är att i länder, där man inte förmått

70 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

strukturrationalisera den lokala nivån, har man tillskapat olika organisatoriska arrangemang på mellannivån för att råda bot på det grundläggande problemet. Vad som kan uppfattas som en lösning i en del av systemet kan på detta sätt visa sig vara ett problem i en annan del.

Som exempel på problem förknippade med utvecklingen av den europeiska mellannivån nämns att om mellannivån är splittrad medför det ofta konkurrens mellan de olika typerna av administrativa enheter och nya problem varpå krav på samordning kan snart komma att ställas. Mellannivåns komplexitet i sig kan också bli ett problem när krav ställs på samverkan mellan olika mellannivåer i olika länder. Vem skall samverka med vem när samma typ av frågor hanteras av olika strukturer i olika länder

En annan iakttagelse i rapporten är att det i de flesta länder som studerats finns en skillnad beträffande hur de politiska organen är organiserade på central nivå och mellannivå. Som exempel nämns att i parlamentariska system tillämpas ofta inte principen om en strikt uppdelning mellan majoritet och opposition inom de direktvalda beslutande församlingarna på mellannivå.

I vissa länder finns det ett demokratiskt dilemma i form av en obalans mellan den politiska legitimiteten och de uppgifter som anförtros mellannivån. Ett exempel på detta är att beslutande församlingar å ena sidan ges stor legitimitet genom att de väljs direkt av folket medan de samtidigt kan få relativt begränsade befogenheter. En sådan obalans kan i det långa loppet åstadkomma spänning mellan antingen den centrala nivån och mellannivån eller mellan mellarmivån och den lokala nivån.

Det mest framträdande enskilda resultatet av studien är det stora antalet strukturer finns samtidigt på mellannivån i ett land; därav

som titeln studien: Överskottet på mellarmivån i Europa. Detta överskott förefaller att gå både i vertikal riktning då nya nivåer läggs ovanpå

eller under den existerande mellannivån och horisontell riktning då

- nya typer av administrativa enheter skapas på samma nivå som den existerande mellannivån. Kort uttryckt skapas nya strukturer utan att gamla tas bort.

Finland är ett bra exempel på denna utveckling. Trots att antalet länsförvaltningar minskades från tolv till sex har en ny nivå tillskapats genom upprättandet 19 s.k. regionala råd som är ett slags mellan-

av kommunala gemensamma myndigheter med bl.a. obligatoriskt ansvar för regional utveckling och planering. I Danmark och Norge, där amtsrespektive fylkeskommunema mer eller mindre fullständigt övertog alla uppgifter från länsstyrelserna för många år sedan, finns dessa styrelser fortfarande kvar och har visat sig vara anmärkningsvärt skickliga i att

Kommitténs underlagsmaterial 71

finna nya uppgifter att utföra. I länder som Frankrike, Spanien och Italien har mellannivån utvecklats mer längs den vertikala dimensionen då nya nivåer har lagts till gamla. Belgien förefaller vara det bästa exemplet på hur utvecklingen av mellannivån kan innebära en rörelse både i vertikal och horisontell riktning samtidigt.

Det organisatoriska överskott som rapporten redovisar ger upphov till frågor allmänheten kan förstå dessa nya strukturer och hur

om denna utveckling är förenlig med den grundläggande demokratiska principen styrelseskickets överskådlighet transparens, vilket

om är en förutsättning för att medborgarna skall kunna utöva kontroll över de styrande och därigenom uppfylla sina demokratiska rättigheter och skyldigheter.

5.2.8 nivå i

Samhällsorganisationen på regional

Danmark, Norge och Finland

I fråga om strukturella och organisatoriska förhållanden kan konstateras att både Danmark och Norge har en stabil struktur sedan två, tre decennier tillbaka. I Danmark genomfördes sålunda en indelningsreform påverkade både amts- och kommurmivån. Inte minst

som vad gäller antalet amtskommuner var strukturrationaliseringen lcraftfull. Antalet amtskommuner minskades med 40 % och genomsnittsbefolkningen amtskommunema fördubblades. I Norge refor-

i de nya merades fylkeskommunema i mitten av 1960-talet, då de mera befolkningstäta kommunerna också fick sända delegater till fylkenas fullmäktigeförsamlingar. Tidigare var det endast glesbygdskommunerna som i denna mening var medlemmar av fylkeskommunema. Från mitten av 1970-talet har ledamöterna valts direkt av folket, och fylkeskommunema och deras fullmäktigeförsamlingar har blivit självständiga myndigheter med egen beskattningsrätt.

I kontrast till Danmark och Norge har Finland genomgått genomgripande strukturella förändringar först under de senaste åren, både avseende länsindelningen och den statliga och den kommunala regionala förvaltningens organisering. Antalet län har minskat från 12 till och antalet länsstyrelser har minskat i motsvarande mån. Den regionala nivån har förändrats radikalt i två avseenden. Dels har de s.k. regionalförvaltningsmyndigheterna omdanats. Nya myndigheter är 13 regionala miljöcentraler och 15 regionala arbetskrafts- och näringscentraler. Dels har en motsvarighet införts till de regionala självstyrelseorganen i de övriga nordiska länderna landsting, amts- och fylkeskommuner i form av 20 landskapsförbund. Dessa skiljer sig dock statusmässigt från motsvarighetema i övriga Norden att de närmast är att betrakta som

genom

72 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

kommunalförbund, i vilka kommunerna är medlemmar. Landskapsförbunden är ansvariga for bl.a. regional utveckling och planering. En ytterligare typ regionala organ är 23 sjukvårdsdistrikt som har an-

av

svaret för den specialiserade sjukvården.

När det gäller kompetensen för självstyrelseorganen på regional nivå kan sägas att amtskommunerna i Danmark och fylkeskommunema i Norge har en relativt bred kompetens. Amtskommunerna har två huvudfunktioner: dels uppgifter som har anknytning till traditionella välfárdstjänster, främst sjukvården, samt utbildning och kultur, dels

för regional planering och utveckling. Även planering och drift ansvar

kollektivtrafik är uppgifter som åligger amtskommunerna. En annan av viktig uppgift är natur- och miljöskydd. När det gäller planeringsuppgifterna har amtskommunerna ansvaret för samordning av den kommunala sektorsplaneringen. Amtskommunerna har också en viktig roll

regionala utvecklingsmyndigheter. I denna roll tar de en rad som initiativ ägande att stimulera kommersiella verksamheter på regional nivå. Många amtskommuner har utvecklat egna handlingsplaner för ekonomisk utveckling. Initiativ inom ramen för EU:s regionalpolitik spelar allt viktigare roll i detta sammanhang.

en

De norska fylkeskommunemas ansvarsområden till

är, om man ser utgiftemas fördelning, främst sjukvård och social service ca. 60 % 1996 och utbildning 25 %. Knappt en tiondel av budgeten spenderas på kollektivtrafik. Fylkeskommunema spelar också sedan mitten av 1970-talet en viktig roll för den allmänna regionala utvecklingen avseende den övergripande regionala planeringen.

Finland har framgått valt från de övriga nordiska länderna

som en avvikande linje vad gäller självstyrelseorganens organisering och kompetens. Historiskt sett har Finland föredragit att ha ett stort antal kommuner f.n. 452 inga direktvalda kommunala självstyrelse-

men

i egentlig mening regional nivå. I stället har man sedan slutet organ av 1940-talet satsat på långtgående samverkan mellan kommuner inom ett utvecklat system kommunalförbund. F.n. finns ca. 270 kom-

av munalförbund. Huvuduppgiftema till utgiftsandelama i

om man ser förbundens budgetar är hälso- och sjukvård ca. 75 % 1997, utbildning 19 % och social service 5 %.

Sedan 1994 har kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkommuner. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälsooch sjukvården, regionplaneringen och handikappomsorgen. De har också ansvaret för EU:s strukturfonder.

Dessutom finns på regional nivå s.k. landskapsförbund, som övertagit länsstyrelsernas för den regionala utvecklingen och den

ansvar fysiska planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. Landskapsförbunden är i princip ansvariga för den allmänna policy-

planeringen och framtagandet av en regional utvecklingsplan, i

men verkligheten bygger deras maktutövning mer på nätverksarbete än på verklig kompetens. Landskapsförbundens fullmäktige utses av de i landskapen ingående kommunerna.

Den statliga regionala förvaltningens kompetens har i Danmark och

Norge generellt sett krympt till följd av den breddade kompetens

som de regionala självstyrelseorganen fått under de senaste årtiondena, framför allt vad gäller ansvaret för den övergripande planeringen. Grovt uttryckt har statsamten i Danmark och fylkesmannens kontor i Norge främst funktionen att utöva tillsyn och kontroll över kommunerna. Härutöver har statsamten vissa uppgifter inom familjerätten

och den lokala vämpliktsadministrationen. Fylkesmarmens kontor i Norge handlägger frågor om bl.a. plan- och byggärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, sociala frågor, ñskefrågor och civil-

försvarsärenden. Länsstyrelserna i Finland har genom 1997 års reform fått betydligt minskade befogenheter. En viktig uppgift för länsstyrelserna är kontroll och utvärdering av den kommunala verksamheten. Inom detta område är länsstyrelserna ansvariga för kontroll, inspektion och viss tillståndsgivning. De har också ansvar för polisverksamheten och räddningstjänsten regional nivå.

Landshövdingens roll i Danmark och Norge amts- respektive fylkesmannen har också förändrats. Avsikten var i Danmark i början av 1970-talet att landshövdingen skulle ersättas av en direktvald ordförande i fylkeskommunens fullmäktige och helt försvinna från den administrativa så blev inte fallet. Som framgått ovan har

arenan, men amtsmarmen fortfarande vissa viktiga uppgifter och framför allt har statsamten fått viktiga uppgifter avseende kontroll och tillsyn över kommunerna. Utvecklingen i Norge har varit ännu tydligare. Redan

1976 fråntogs fylkesmarmen uppgiften som ordförande i fylkes-

kommunens styrelse. Även den finska utvecklingen kan sägas ligga i linje med den danska och norska.

74 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

5.3¶Länsstyrelsens utvecklingsinriktade uppgifter

5.3.1¶Gällande ordning

statsmakterna har beslutat att i försökslänen skall regionala självstyrelseorgan överta länsstyrelsens ansvar för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling enligt 7§ förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete. Vidare överförs ansvaret för att besluta om länsplanen för regional transportinfrastruktur och att fördela statliga medel för regional- och kulturpolitiska ändamål. I det sistnämnda avseendet har självstyrelseorganet övertagit befogenheten från Statens kulturråd.

Länsstyrelsen har i försökslänen kvar en mer begränsad sam-

ordningsroll. Vidare kvar viss begränsad projektverksamhet

har man inom det näringspolitiska området. Länsstyrelsen skall vidare enligt försökslagen 1996:1414 lämna det regionala självstyrelseorganet det biträde det behöver för det regionala utvecklingsarbetet.

som

I övriga län har länsstyrelsen kvar sina tidigare utvecklingsuppgifter.

5.3.2¶Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Nuvarande utvecklingsuppgtfter bör ligga kvar hos länsstyrelsen i län

inte ingår iförsöksverksamheten.

som

I län med självstyrelseorgan bör länsstyrelsen bevaka nationella intressen bl. via överläggningar med självstyrelseorganet och vara en

a.

aktiv part i genomförandet planerade utvecklingsåtgärder. Läns-

av styrelsen bör möjlighet att komma överens med självstyrelse-

ges

organet uppgiftsfördelningen vad gäller utvecklingsåtgärder som

om

inte är fötfattningsreglerade.

Länsstyrelsens uppföljande arbete bör utvecklas.

.Självstyrelseorganen bör överta intressebevakande uppgifter inom

kommunikationsområdet. Arbetet med miljö- och hushållningsplaner

bör ligga kvar på länsstyrelsen.

Kommitténs underlagsmaterial 75

Enligt Statskontoret bör länsstyrelsen i län utan självstyrelseorgan ha samma roll vad gäller utvecklingsinriktade uppgifter som i dag. Möjligen kommer former och arbetssätt att påverkas av de tillväxtavtal som nu är på väg att tas fram.

Kritiken mot den regionala organisationen har enligt Statskontoret varit att den är splittrad på många aktörer en "regional röra.

-

Länsstyrelsen, landstinget, självstyrelseorgan, beslutsgrupper för EU-

stöd, kommunförbunden och olika samverksansorgan har olika

uppgifter och befogenheter. Detta har skapat en komplex bild kan

som leda till att ingen tar ett helhetsansvar. Problemen skall dock inte överdrivas aktörerna har under åren funnit sina roller och i flertalet

län verkar det fungera bra.

Av Statskontorets undersökning har framkommit att det råder oklarhet om vilken roll som länsstyrelsen skall spela i fråga

om utvecklingsfrågorna. Enligt Statskontoret har statsmakterna emellertid

redovisat en relativt tydlig gränsdragning mellan länsstyrelserna och självstyrelseorganen i försökslänen. Det ansvar som flyttats till själv-

styrelseorganen är att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling". Genom användning av de regionalpolitiska medlen blir självstyrelseorganet något av spelfördelare" för utvecldingsåtgärderna. Arbetet med att genomföra programmet åvilar många parter och där förutsätts länsstyrelsen vara aktiv och delta. Statsmaktemas krav på

tillståndsbeskrivningar och uppföljning av utvecklingen åvilar läns-

styrelsen.

I några frågor kan enligt Statskontoret statsmakternas reglering fortfarande upplevas som oklar det gäller bl.a. den kvarvarande

projektverksamheten hos länsstyrelsen som skall avse bl.a. servicelösningar i glesbygd. Om erfarenheterna visar att det är en olämplig uppgiftsfördelning förutsätter Statskontoret att statsmakterna ser över regelverket.

När det gäller länsstyrelsens uppgifter inom kommunikationsområdet så är det enligt Statskontoret kanske naturligt att de mera intressebevakande uppgifterna mot Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Telia m.fl. bör övertas av självstyrelseorganen. Skälet är att dessa uppgifter är nära kopplade till planarbetet.

Länsstyrelsens uppgifter på kommunikationsområdet bör enligt

Statskontoret vara att följa upp utvecklingen och därvid hävda de nationella målen vid kontakter med självstyrelseorganet och i remissyttranden m.m. I genomförandet av enskilda investeringar inom kornmunikationsområdet skall länsstyrelsen hävda de intressen som länsstyrelsen har att bevaka miljö, kulturmiljö Intressekonflikter

- m.m. mellan utvecklings- och bevarandeintressen har tidigare till stor del

76 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

hanterats inom länsstyrelsen, dessa konflikter måste nu hanteras i

men öppen dialog mellan länsstyrelsen och andra parter.

Länsstyrelsen har både planerande och utvecklande uppgifter inom

och naturvårdsomrâdena. Även självstyrelseorganen tar fram

miljö-

miljöplaner inom för det regionala utvecklingsprogrammet och

ramen driver miljöprojekt. För att undvika risk för dubbelarbete skulle statsmakterna kunna besluta att självstyrelseorganen övertar länsstyrelsens planerande och utvecklande uppgifter inom miljö- och naturvårdsområdena. Statskontoret avstyrker emellertid en sådan utveckling av följande skäl.

Enligt försökslagen SFS 1996:1414 skall ett av självstyrelseorganet fastställt regionalt utvecklingsprogram beaktas av alla statliga myndigheter bedriver verksamhet i länet. Innehåller utvecklings-

som programmet miljöplan så skall länsstyrelsen beakta den i sitt arbete,

en

den inte strider mot nationella mål. Genom denna konstruktion får om självstyrelseorganet ett stort inflytande över länsstyrelsens utvecklingsinriktade miljöåtgärder samtidigt som de nationella intressena bevakas

länsstyrelsen. Det skulle vidare enligt Statskontoret vara olyckligt att av splittra den samlade miljökompetensen på två organisationer- en för

förvalmingsärenden och annan för utvecklingsverksamheten. Ytter-

en ligare ett skäl mot att flytta länsstyrelsens utvecklingsarbete inom miljöområdet till självstyrelseorganen är enligt Statskontoret att miljöarbetet i många fall är kopplat till andra uppgifter som länsstyrelsen har inom området, t.ex. lantbruk, fiske och naturvård. Utvecklingen inom miljöområdet underlättas inplaceringen i

genom länsstyrelsen. Det kanske mest avgörande skälet enligt Statskontoret är ändå att staten måste ha beredskap för att genomföra den nationella miljöpolitiken via det utvecklingsarbete länsstyrelsen bedriver. I

som den senaste miljöpolitiska propositionen prop. 1997/982145 föreslog regeringen att de nationella miljökvalitetsmålen skall brytas ned på regionala delmål. Då måste staten också ha ett eget verktyg för att styra utvecklingen mot dessa mål.

Statsmaktema bör anser Statskontoret skapa flexibilitet i uppgifts-

fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet, eftersom

det kan svårt att gång för alla mer formellt reglera uppgifts-

vara en fördelningen. Klarheten i uppgiftsfördelningen bör inte förloras även

länsstyrelsen viss möjlighet att lokalt förhandla om uppgiftsom ges fördelningen mellan länsstyrelsen och självstyrelseorganet i frågor av

projekt- eller samordningskaraktär.

Staten har ett intresse att stödja utvecklingen i länet och läns-

av styrelserna i försökslänen förutsätts aktiva i detta arbete. Det

vara betyder att länsstyrelsen både kan initiera och driva projekt som syftar till att genomföra delar utvecklingsprogrammet. Om utvecklingen

av

skulle visa att länsstyrelserna i försökslänen drar sig tillbaka från allt utvecklingsarbete så skulle detta enligt Statskontoret vara mycket olyckligt.

När regional utvecklingsplan är fastställd skall länsstyrelsen

en beakta detta i sitt arbete. Det betyder att planen skall styra länsstyrelsens utvecklingsarbete inte planen står i konflikt med

om nationella mål.

Regeringen tar i dag ingen ställning till länens regionala utvecklingsplaner eller besked utvecklingsarbetets inriktning och mål i

ger om det enskilda länet. Regeringen fördelar årligen en viss andel regionalpolitiska medel till länen oavsett hur länsplanen är utformad eller vilka projekt att satsa på. Ingen uppföljning görs heller av att de

man avser regionalpolitiska medlen används för planens prioriterade områden. Såväl Statskontoret NUTEK har i remissyttranden hävdat att

som statliga utvecklingsmedel bör knytas till utvecklingsplanen. När en

uppfattning finns bör staten ställa medel till förfogande för gemensam att förverkliga planen. Denna ordning kan komma att införas i

nu samband med att regionala tillväxtavtal utformas.

En konsekvens av beslutet att bilda ett regionalt självstyrelseorgan kan enligt Statskontoret synas vara att staten "drar sig tillbaka när det gäller ansvaret för att skapa en god infrastruktur för näringslivsutveckling och ekonomisk tillväxt i försökslänen. Statskontoret menar att detta inte kan accepteras. Staten måste säkra sitt inflytande över den regionala utvecklingen. I dag styr staten självstyrelseorganen med

regelverk sina egna myndigheter länsstyrelserna samma som respektive Statens kulturråd. Utrymmet för självstyret blir inte då så stort och själva idén med ansvarsförändringen kan enligt Statskontoret ifrågasättas. Statens inflytande över den regionala utvecklingen kan inte ske med hjälp detaljregelringar från den nationell nivån.

av

En väg för regeringen att styra utvecklingen är att utnyttja

annan länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall verka för att nationella mål får genomslag i länet. I stället för att förlita sig på detaljregleringar i förordningar bör länsstyrelserna enligt Statskontoret via samarbete med självstyrelseorganet arbeta för att en balans mellan nationella och regionala intressen uppnås.

I försökslänen kommer länsstyrelsens förmåga att bevaka nationella intressen att beroende hur man lyckas samspela med andra

vara av regionala aktörer främst det regionala självstyrelseorganet. För att bli

framgångsrik i ett sådant samspel gäller det att ha tydlig roll

en regeringens representant, ett tydligt mandat hävda klara nationella mål och kompetent organisation. Statskontoret att läns-

en anser styrelsens tydligare roll bör stärka förmågan att hävda de nationella

nya

78 Konmitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

målen Men det gäller också att komma till förhandlingsbordet. Här erbjuder beslutet om regionala tillväxtavtal en ny möjlighet.

5.4¶Samverkan mellan länsstyrelsen och

andra statliga myndigheter

5.4.1 Gällande

ordning

Formellt har länsstyrelsen, med stöd av den tidigare instruktionen, haft i uppdag att samordna i princip all offentlig verksamhet i länet- även komrmnal sådan. Enligt instruktionen SFS 1997:1258, ändrad senast 1998: 546 skall länsstyrelsen samordna olika intressen inom myndighetens ansvarsområde. Anivarsområdena är följande enligt 3§ i instruktionen: civlt försvar och räddningstjänst, . social omvårdnad . kommunikationer, . livcmedelskontroll, djurskydd och allmänna Veterinära frågor, . lanbruk, . .remäring i förekommande fall, ñsle . jänställdhet mellan män och kvinnor,

kulunniljö,

10. regionalekonomi, näringslivsutveckling och konkurrens, l bustadsñnansiering, 12. phnväsende och hushållning med mark och vatten, 13. niturvård och miljöskydd. Enigt 4§ omfattar länsstyrelsens uppgifter också de :llmänna valen, till;ynen över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7§ ärvlabalken, diariktsveterinärorganisationen och tillsynen över andra praktiseranle veterinärers verksamheter samt ledning och samordning av åtgirder mot djursjukdomar, ijälförvalmingen i Dalarnas, Jämtlands, Västerbottens och Norrbotens län. Enigt i instruktionen finns föreskrifter om den regionala polisverksamheten m.m. samt om handläggningen av vissa polisfrågor i polisforordningen 1984:730.

I l Kommitténs underlagsmaterial 79 l

Enligt andra författningar och regleringsbrev har länsstyrelserna samordningsuppgifter också inom andra områden.

I försökslänen innebär detta att länsstyrelsen i respektive län har en samordningsroll inom dessa ansvarsområden, med den begränsning som följer av annan författning.

5.4.2¶Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Samordningsarbetet får inte äventyra tydligheten beträfande de

demokratiska-politiska ansvarsförhållandena. Regelverken som reg-

lerar samordningsuppgifterna bör ses över i syfte att skapa större klarhet bl. förhållandet mellan aktörerna.

om a.

Det är naturligt att samordningsuppgifter som hör samman med det

regionala utvecklingsansvaret förs över till självstyrelseorganen.

Efektivare former för avvägning mellan olika sektorsintressen på regeringsnivå skulle underlätta länsstyrelsernas samordningsarbete.

Länsstyrelserna i försökslänen bör vara statens förhandlings- och

samordningspart gentemot självstyrelseorganen.

Länsstyrelsens formella befogenheter för samordningsarbete är begränsade. Länsstyrelsens legitimitet kan därför enligt Statskontoret i vissa fall ifrågasättas. Det är inte den statliga regionala verksamheten som är svår att samordna. Här är länsstyrelsen mer eller mindre direkt engagerad sin breda sakområdesinriktning och orientering mot

genom statliga aktiviteter. Samordningsuppgiften är däremot svårare när det gäller den verksamhet som kommunerna bedriver. I vissa fall kunde det därför enligt Statskontoret vara av värde att regeringen gav ett fördjupningsuppdrag för att stötta ett kanske tungt samordningsarbete i någon aktuell fråga.

Det är enligt Statskontoret naturligt att självstyrelseorganet i försökslänen övertar mycket det samordningsarbete som läns-

av styrelsen för i andra län och som är kopplat till de regionala

svarar

utvecklingsuppgiñema. Det är också naturligt att länsstyrelsen stödjer

och kompletterar älvstyrelseorganets samordningsarbete på olika sätt.

Man kan enligt Statskontoret utgå från att samordningsarbetet blir viktigare större länet Samtidigt ökar de praktiska problemen genom att antalet aktörer och frågor ökar. Det går t.ex. knappast att hålla löpande kontakt mellan länsledning och ett trettiotal kommuner. I de två storlänen har man också lokaliserat länsstyrelsens egen

nya verksamhet till flera orter vilket kan försvåra även det interna

80 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

samarbetet. Det är enligt Statskontoret för tidigt att detta

se om förhållande kommer att leda till praktiska problem. Det får framtida

utvärderingsarbete visa.

Kritik har enligt Statskontoret tidigare framförts av bl.a. NUTEK och RRV för att sarnordningsarbetet inte har drivits med tillräckligt stor kraft. Kritiken mot samordningsarbetet kan ha flera orsaker:

den som beställer samordningen regeringen har själv samordnings-

problem vilket leder till att dubbla signaler kan ges om målet för verksamheten,

andra aktörer vill inte erkänna samordnarens legitimitet eller kom- petens,

samordning blir ett löst instoppat honnörsord för att komma undan målkonflikter eller verkliga resursprioriteringar,

regelverk är så strikt utformade att det inte finns utrymme för verklig samordning.

Enligt Statskontorets uppfattning möts länsstyrelsernas samordningsarbete numera med respekt från de offentliga aktörer som berörs i arbetet. Samordnings- och samverkansarbete sker i väl upparbetade former även om länsstyrelsen i praktiken ofta endast kan hoppas på att uppnå mindre justeringar starka aktörers agerande.

av

Länsstyrelsens formella befogenheter är enligt Statskontoret begränsade. De formella befogenhetema begränsas till möjligheten att anmäla frågor för regeringen som alla myndigheter har och viss samrådsskyldighet för andra statliga myndigheter. Att de formella befogenhetema är begränsade upplevs dock inte ett besvärande

som hinder. Man löser uppgiften i kraft av god kompetens, effektiv orga-

nisation och väl ftmgerande former för sektorsövergripande avväg-

ningar, internt och externt. Länsstyrelsen kan dock hamna i en besvärlig situation när regeringen, eller av regeringen utsedda utredare och delegationer, agerar i regionen för att fördela medel eller genomföra Länsstyrelsens legitimitet länets samordnare

något program. som kan sådana gånger ifrågasättas. Något särskilt hänsynstagande till regionala utvecklingsplaner är det ofta inte fråga om.

Ett hinder för samordning och samverkan är enligt Statskontoret att i stort sett alla statliga myndigheter och myndighetskoncemer som har verksamhet på regional nivå har valt att dela in landet i regioner som är större än län. Detta försvårar samverkan bl.a. genom ökade geografiska avstånd.

För att utveckla länsstyrelsernas samordnings- och samverkansarbete bör enligt Statskontoret i första hand följande åtgärder övervagas.

Det kan tveksamt att ålägga länsstyrelserna ett för att

vara ansvar samordna viss verksamhet om regeringen inte samtidigt anger detta

även för de parter vilkas verksamhet skall samordnas. Detta gäller länsstyrelsemas förhållande till andra statliga myndigheter men särskilt i förhållande till kommuner. Däremot kan man direkt begära av länsstyrelsen att den skall samverka och samråda med andra parter. Många samordnings-, sarnråds- och samverkansuppgifter redovisas i ett stort antal författningar. En överblick över dessa är svår att få. En översyn

hela det samlade regelverket som reglerar länsstyrelsemas av

samordnings- och samverkansuppgifter och kontakter med andra myn-

digher bör enligt Statskontoret därför ske. Vid en sådan översyn bör

uppmärksamma att krav samordning, samråd och samarbete man

bör regleras inte bara beträffande styrande regelverk för länsm.m. styrelsen utan också för berörda parters regelverk myndigheter och kommuner.

Regeringens förslag i den regionalpolitiska propositionen prop. 1997/98:62 innebär att länsstyrelsen i försökslänen självstyrelseorganen skall ta fram regionala tillväxtavtal där stat, kommuner och näringsliv kommer överens om insatser. Länsstyrelserna kommer via dessa avtal att få ett mer övergripande ansvar för de samlade statliga insatserna är knutna till avtalsfonn.

som en

Länsstyrelsen är i många frågor regeringens företrädare i länet. Det kan bli arbetskrävande för departement och centrala myndigheter om flertalet län får självstyrelseorgan som direkt kontaktar departement och verk i alla de frågor som kan uppkomma. Det är därför enligt Statskontoret rimligt att länsstyrelserna i försökslänen fungerar som statens förhandlingspart mellan självstyrelseorganet och staten.

Regionberedningen konstaterade i sitt betänkande Regional framtid SOU 1995:27 att det finns förvaltningspolitisk obalans i synen på

en samordning kontra sektorsintressen att kraven på regional sam-

genom ordning inte har sin motsvarighet central nivå. Enligt Statskontoret borde länsstyrelsemas samordningsarbete underlättas om det fanns en

naturlig kontaktpunkt på regeringsnivå dit länsstyrelserna kunde vända

sig för att väcka olika frågor, för att få vägledning och stöd i konkreta sektorsavvägningar och kunna aktualisera frågor av principiell natur

rör samordningsarbetet. Statsrådsberedningen torde enligt Statssom kontoret vara det mest naturliga alternativet.

82 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

5.5 för mer samordnade insatser i

Åtgärder

fråga om bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering

5.5.1¶Tillsyn

5.5.1.1 Gällande ordning m.m.

Länsstyrelsen utövar i dag med stöd av lag tillsyn över bl.a. kommunal och enskild verksamhet inom ett 30-tal tillsynsområden. Därutöver har länsstyrelsen tillsynsuppgiñer som är kopplade till vissa bidragsgivningar. I några fall regleras tillsynsuppgiftema i förordningar.

I vissa fall har länsstyrelsen sanktionsmöjligheter i samband med tillsyn. I många fall har länsstyrelsen inga sanktionsmöjligheter, vilket framför allt gäller när tillsynen avser renodlad kommunal verksamhet.

Huvuddelen av länsstyrelsens resursinsatser åtgår till preventiv tillsyn råd och stöd. En mindre del åtgår för korrektiv tillsyn

- inspektioner och kontroller.

Riksdagens socialutskott har uttalat l996/97:SoU13 att det är angeläget att skapa tydligare organisation för tillsynen inom

en socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Utskottet pekar på hur uppdelningen mellan länsstyrelserna och Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter skapar svårigheter och en otydlighet vid tillsyn i gränsområdet mellan kommunal och landstingskommunal verksamhet. Enligt utskottet bör det övervägas om tillsynen för såväl socialtjänsten som hälso- och sjukvården kan läggas på samma statliga myndighet, i syfte att skapa slaglcraftigare organisation. Riksdagen har beslutat

en rskr. 1996/972185 att ge regeringen tillkänna vad som uttalas ovan. Regeringen har därefter tillsatt en särskild utredare dir. 1997:109 för att bland annat se över tillsynsfrågan; ett förslag från utredaren skall lämnas våren 1999.

I den förvaltningspolitiska propositionen prop. 1997/98:l36 an-

förde regeringen att den statliga tillsynen myndigheter, kommuner

av och företag bör över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig

ses statlig tillsyn.

Avregleringsutredningen In 1997:09, dir. 1997:81, som haft i uppgift att göra en översyn den statliga regleringen av och tillsynen över

av kommunal verksamhet, överlämnade i juli 1998 sitt betänkande Minska

Kommitténs underlagsmaterial 83

regleringen av kommuner och landsting SOU 1998:105. I fråga om tillsyn föreslår utredningen bl.a. att regeringen ålägger berörda myndigheter att i sina årsredovisningar lämna information om inriktningen på samt omfattningen av den tillsynsverksamhet som myndigheten bedriver. Av särskilt intresse i sammanhanget är enligt utredningen myndigheternas avvägning mellan olika typer av kontrollerande och stödjande insatser samt uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO har i augusti 1998 framlagt rapport om tillsynen inom miljöområdet Ds

en 1998:50. I rapporten föreslås bl.a. att riksdagen ålägger tillsynsmyndigheter att upprätthålla viss miniminivå på tillsynen och att en

en

statlig policy för tillsynsverksamheten utarbetas till ledning

gemensam för de lokala och regionala myndigheter som utövar tillsyn enligt många olika lagstiftningar.

5.5.1.2 Rapporter till kommittén

Statskontorets slutsatser Länsstyrelsens tillsynsverksamhet bör stärkas resurs- och kvalitetsmässigt.

Det är fördel i vissa fall tillsynsansvaret är skilt från den

en om myndighet har det direkta ansvaret för verksamheten. Läns-

som styrelsen är i dessa fall ett naturligt alternativ.

Länsstyrelsen bör normalt ha ansvaret för tillsyn över kommunal verksamhet. Kommunerna bör åläggas att organisera egentillsyn över sin verksamhet, varvid denna tillsyn bör skild från den för

egen vara verksamheten ansvariga nämnden.

I fall där länsstyrelsen inte har sanktionsmojligheter bör

egna resultatet tillsynen snarast tillställas centrala verk och regeringen

av för åtgärd. Regeringen bör årligen redovisa resultatet tillsynen till

av

riksdagen.

Länsförvaltningens tillsyn har i olika sammanhang kritiserats för att

lågprioriterad och Orsaken till den tillsynen är troligen vara svag. svaga enligt Statskontoret att besparingslcrav fått konsekvenser för all initiativverksamhet däribland tillsynen. Om nuvarande utveckling

fortsätter kommer såväl centrala verk som tillsynsobjekt att bli missnöjda med länsstyrelsens tillsyn. I sådan situation är det möjligt

en att förslag kommer att tillsynen bör föras över till annan huvudman.

om Statskontorets bedömning är att länsledningarna i större utsträckning

bör prioritera tillsynsuppgifterna.

84 Kommitténs underlagsmaterial

SOU 1998: 166

Regeringen bör också kräva att tillsynens kvalitet förbättras. Vilka åtgärder som bör vidtas kan skilja sig från område till område. De centrala verken kan dock t.ex. stödja länsstyrelserna med identifiera att generella problem och ta initiativ till kvalitetshöjande åtgärder i form av handböcker, rättsfallsregister, utbildning där sådant m.m. stöd inte finns i dag.

Statskontoret att länsstyrelsen bör förstahandsalternativet anser vara när det gäller tillsyn över kommunal verksamhet. Fler tillsynsuppgifter

skulle kunna läggas på länsstyrelsen under förutsättning

att resurser följer med och att länsstyrelsen bättre prioriterar uppgifterna. Motivet för detta är att kimskapen enskilda kommuners verksamhet om ofta är stor. Resultatet kan också Il

tas upp med kommunledningarna i åter-

kommande överläggningar. Eftersom sanktionsmöjligheter ofta saknas

när det gäller kommunal verksamhet är överläggningar med kommunledningen en viktig del tillsynen. Andra myndigheter kan ha prakav tiska svårigheter att ha motsvarande kontakter med kommunerna.

Det är uppenbart att tillsynens oberoende kan

ifrågasättas när

bristerna kan höra med tillsynsmyndighetens V samman egen verksamhet. Därför är det enligt Statskontoret lämpligt den att operativa tillsynen läggs på länsstyrelsen som inte har verksamhetsansvar på sätt i samma

som sektorsmyndigheter. Undantag bör dock göras där haven på

specialistkompetens är sådana att tillsynen detta skäl måste av genomi

föras av sektorsmyndigheten.

Statskontoret ser inga direkta rollkonflikter mellan länsstyrelsens övriga uppgifter med undantag tillståndshanteringen. Om tillstånd av givits för en verksamhet sedan granskas från tillsynssynpunkt som " skulle man kunna tänka sig att någon form jävsproblematik skulle av kunna finnas, nämligen tillstånd givits för verksamhet om en som kritiseras utifrån tillsynsuppgiften. Detta har lett till att regeringen genom en ändring i länsstyrelseinstruktionen SFS 1998:957 beslutat att tillståndsuppgiftema inom miljöbalkens område skall separeras genom att en från länsstyrelsens ledning fristående beslutsfunktion inrättas. Innebörden bestämmelsen är att det vid varje länsstyrelse av från den l januari 1999 skall finnas för

en miljöprövningsdelegation

sådana uppgifter. Vid varje miljöprövningsdelegation skall det finnas ordförande och miljösaldmnnig, vilka skall regeringen. utses av

Det finns också rollkonflikter inom tillsynsuppgiften. Tillsyns-

myndigheten skall ge råd och stöd till tillsynsobjektet, också men svara för kontroll med sanktionsmöjligheter. Det renodlade radikala altema-

tivet är enligt Statskontoret att tillsynsbegreppet för kontrolreserveras lerande tillsyn och att tillsynen tydligt skiljs från och stöd.

rådgivning

Det är enligt Statskontoret viktigt att tillsynen inom länsstyrelsen ett sådant oberoende att rollkonflikterna, i de fall de skulle kunna ges uppkomma, kan hanteras på ett rättssäkert sätt. I rapporten Länsstyrelsen överklagningsinstans igår, idag, i som - Ulla Björkman, behandlas bl.a. länsförvalmingens olika morgon av roller tillsynsmyndighet och överklagningsinstans. som En generell iakttagelse enligt rapporten är att varken begreppet eller företeelsen tillsyn är något entydigt. I förvaltningen i allmänhet förekommer tillsyn, myndighet utövar över enskilt bedriven som en verksamhet, och tillsyn, som en myndighet utövar över annan. Det är dock inte slags tillsyn. När det gäller tillsyn över miljöfarlig samma verksamhet, livsmedelshantering eller djurhållning, som enligt speciallagstiftningen faller under särskilda kravregler och myndighetstillsyn, förfogar myndigheten över rad tvångsmedel och andra maktbeen fogenheter. Mellan olika tillsynsmyndigheter växlar dessa maktbefogenheter, vilket i sig kan bidra till en viss osäkerhet, när en myndig-

het har olika tillsynsornråden.

När det däremot gäller tillsyn, som en myndighet, oftast statlig, utövar över ofta kommunal, saknas i allmänhet enligt en annan, rapporten sådana tvångsmedel. Det förekommer att den högre myndigheten har befogenhet att upphäva den lägre myndighetens beslut, t.ex. länsstyrelsen vad gäller planbeslut i kommunen eller beslut som kommunal ordningsstadga. Men vanligen innebär tillsynen som en om myndighet utövar över inte mycket mer än att den lägre en annan

myndigheten förmodas ta intryck den högre myndighetens sak-

av kunskap och kloka råd. Någon befälsrätt över den lägre myndigheten har inte den högre, eftersom sådan ordning skulle komma i konflikt en

med den grundlagfästa självständighetsprincipen i RF 11:7.

Ytterligare att märka är den osäkerhet råder vad gäller det som inbördes förhållandet när myndigheter har parallell kompetens på

flera

ett område. Inom många tillsynsornråden är konstruktionen att en kommunal nämnd utövar den lokala tillsynen över vissa verksamheter, länsstyrelsen den regionala och central myndighet den centrala en tillsynen. Ibland används termen uppsikf för att markera en skillnad mellan den tillsyn sker på central nivå och annan tillsyn. som Det är något ett problem inom svensk förvaltning att tillsynsav begreppet har flera betydelser och tillsynsfrågoma förtjänar enligt rapporten fördjupad studie. en

86 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

5.5.2¶Uppföljning och

utvärdering

5.5.2.1 Gällande ordning

Enligt länsstyrelseinstruktionen SFS 1997:1258 skall länsstyrelsen främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt att få veta länet och

om händelser som inträffat.

Härutöver skall länsstyrelsen svara för uppföljning och utvärdering av nationella mål inom olika sakområden, vilka uppgifter regleras i

särskilda författningar.

5.5.2.2 Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser Ökade krav ställs på länsstyrelsens uppföljning av utvecklingen i länen. Denna uppgift blir ännu mer angelägen när självstyrelseorgan har ansvaret för planeringen av den regionala utvecklingen. Det kan finnas anledning att i en särskild studie precisera hur arbetet med uppföljning och utvärdering skall utvecklas och hur resultatet skall användas

av regeringen. Det bör t.ex. finnas ett tydligt samband mellan uppföljningen och statsmakternas åtgärder.

Riksdagen bör årligen informeras om vad som framkommit via

länsstyrelsernas uppföljning och tillståndsbeskrivningar.

Det åligger länsstyrelsen enligt instruktionen att noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen vad är särskilt viktigt för

om som regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. Men flera länsstyrelser redovisar i sina årsredovisningar att de inte har egna uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter för att följa upp utvecklingen i förhållande till de nationella målen i länet. I nästan alla län finns nyligen fastställda utvecklingsplaner som utarbetats av länsstyrelsen eller självstyrelseorganet. De närmaste åren kommer enligt Statskontoret den viktigaste uppgiften att vara att följa upp den regionala utvecklingen för att se om målen nås.

En uppföljning länets utveckling kräver enligt Statskontoret

av en annan typ av information än den som regeringen kräver in i dag. Effekterna bör i stället vara i fokus. Men skall utgångspunkten vara den regionala utvecklingen eller de nationella målen

Som Statskontoret ser det bör en uppföljning mot utvecklingsplanen vara av regionalt intresse eftersom planen fastställts på regional nivå.

i

Kommitténs underlagsmaterial 87

i

Statsmakternas primära intresse bör emellertid vara uppföljning mot nationella mål. Men de nationella målen är svåra att följa upp emot- de kan både oprecisa och formuleras olika i olika lagar och

vara regleringsbrev Ett annat problem är att det ofta inte finns några

m.m. nationella mål som är nedbrutna på regional nivå, vilket försvårar en

utvärdering av måluppfyllelsen.

Grunden för all uppföljning måste enligt Statskontoret vara en tillståndsbeslcrivning av olika slag. Mycket kan hämtas från officiell statistik länsstyrelser eller kommuner tar fram själva. I det senare

som fallet kan dock problem med jämförbarhet mellan länen uppstå. Kvaliteten och relevansen kan också skifta. Det vore därför enligt Statskontoret bra om det fanns en plan för vilka uppgifter som regeringen vill ha utvecklingen i varje län. En utgångspunkt kan

om

den statistik går att koppla till olika län- t.ex. BNP fördelad vara som på region m.m.

Några länsstyrelser bedriver ett utvecklingsarbete för att kunna redovisa bättre uppföljning av länets utveckling i förhållande till

en nationella mål. Statskontoret anser att detta arbete måste bedrivas i en aktiv dialog med mottagaren, Regeringskansliet och centrala verk, och att enhetliga metoder utvecklas för vad som skall följas upp och hur detta skall ske. Statskontoret föreslår därför särskild studie

att en

genomförs i syfte att förbättra uppföljningssystemen m.m.

5.6 av från centrala

Delegering uppgifter verk till länsstyrelserna

Bakgrund

Statskontoret har enkät till samtliga länsstyrelser undersökt

genom en vilka uppgifter skulle kunna delegeras från centrala verk till

som länsstyrelserna. Länsstyrelserna har redovisat närmare 300 förslag. Flest förslag gäller de areella verksamhetsområdena samt näringslivsoch miljöområdena. Flera länsstyrelser har redovisat samma förslag, varför antalet olika förslag uppgår till 110. Förslagen gäller ett

ca trettiotal myndigheter, främst Jordbruksverket och NUTEK.

88 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

Statskontorets rapport

Statskontorets slutsatser

Det finns förvaltningsuppgifter inom centrala

myndigheter som lika

gärna eller med fördel skulle kunna utföras länsstyrelsema. av Förslag lämnas på 45 sådana uppgifter. Dessa förslag bör beredas vidare i en samlad En sådan beredning bör syfta till process. att renodla den centrala myndigheternas uppgifter, stärka

att länsstyrelsen som

förvaltningsmyndighet och att flytta beslut närmare dem berörs som av besluten.

Varje utredare bör i direktiven få i uppdrag belysa för- och att nackdelar med att lägga eller ändrade uppgifter länsnya på styrelserna.

Enligt Statskontoret bör uppgiftsfördelningen mellan central

statlig och

regional statlig nivå utgå från tre kriterier, nämligen effektivitet, service och demokrati.

Faktorer som enligt Statskontorets bedömning talar för

delegering

av förvaltningsuppgzfter till regional nivå är

att länsstyrelsen har liknande uppgifter i - eller har möjlighet att lösa uppgiften på ett effektivt sätt " att verksamheten gagnas lokalkännedom och kontakter med - av kommuner samt närhet till andra avnämare

att uppgifterna är förenliga med förvaltarroll - en att länsstyrelserna har eller kan med rimliga insatser skaffa sig j kompetens inom området.

Det som enligt Statskontoret kan tala delegering kan emot t.ex. vara: att verksamheten är integrerad med verksamhet bör - annan som

flyttas till länsstyrelsen,

att statsmakterna nyligen har fattat beslut i frågan eller uppgiften nyligen har lyfts länsstyrelsen t.ex. bilregistret, ut ur att verksamheten är liten omfattning och kräver specialiserad - av

kompetens,

att åtagandet gentemot EU gör det svårt att ändra nuvarande -

ordning t.ex. utbildningsansvar för EU-stöd,

att kravet på likfonnig behandling i hela riket är så starkt - att en samlad hantering torde mest rimlig t.ex. inom

vara praxisbildning konkurrensområdet,

att förslaget torde av politiska och andra skäl inte vinna gehör - av statsmakterna t.ex. tillsyn skolan. av Statskontoret redovisar 45 förslag till uppgifter på som i dag ligger centrala myndigheter och bedöms intressanta vidare som vara att

Kommitténs underlagsmaterial 89

med. Förslagen rör beslut bidragsmedel, tillståndsärenden, tillsyn om och liknande ärenden. De flesta förslag är forvaltningsärenden av sådan länsstyrelserna redan hanterar. En delegering uppgifter från typ som av centrala verk till länsstyrelser förutsätter en ändrad författningsreglering överföring medel till länsförvaltningen. Förslagen samt en av redovisas i bilaga Mycket utredningsarbete återstår bl.a. då inte de centrala myndigheternas aspekter är belysta, vilket bör ske i det fortsatta bereddel fall åberopas pågående utredningar och bered-

ningsarbetet. I en

och då bör förslagen så långt möjligt hanteras dessa. Bland ningar av möjliga hantera länsstyrelsemas förslag nämner Statskontoret att sätt att kan överlämnas till lämpliga offentliga utredningar eller till förslaget eller förslagen utan vidare beredning redovisas i

Regeringskansliet att

det här betänkandet för vidare bedömning i en remiss. Det

föreliggande

Statskontoret övervägas att länsstyrelserna och bör vidare enligt centrala verk befogenhet att komma överens om uppgiftsförges delningen sådana förvaltningsuppgifter genom lag inte är av som

knutna till respektive myndighet.

finns tendens att uppgifter läggs på centrala verk. Enligt Det en Statskontoret bör det tvärtom. Länsstyrelsen bör förstahandsvara vara för detta är bl.a. att flytta uppgifter närmare medaltemativet. Motivet och stärka det tvärsektoriella arbetssättet. Statskontoret anser borgarna nuvarande direktiv till kommittéer och särskilda utredare

att generella

bör omarbetas så det dessa framgår att utredningarna bör pröva att av lämplig handha eller ändrade förvaltom länsstyrelsen är att nya ningsuppgifter. För utredningar där strukturella och organisatoriska central uppgift bör direkt i utredningens direktiv överväganden är en vilka förvaltningspolitiska riktlinjer bör iakttas. anges som

5.7 vid

Överprövningsverksamheten

länsförvaltningen

5.7.1 Gällande ordning m.m.

i länsförvaltningen regleras i ett 80-tal

Överprövningsverksamheten

författningar. att fr.o.m. den 1 juli 1998

I en ny 22a § i förvaltningslagen anges

1998:386 skall beslut förvaltningsmyndighet överklagas SFS av en hos allmän förvaltningsdomstol, inte särskilda föreskrifter säger om

90 Kommitténs underlagsmaterial SOU 1998: 166

något annat. Därmed har den tradition brutits som inneburit att beslut

förvaltningsmyndighet överklagats hos närmast högre myndighet av och ytterst hos regeringen, om inte särskilda föreskrifter inneburit en

ordning. Den nya regeln påverkar inte fall där speciallagannan stiftningen redan länsstyrelsen som överklagningsinstans. Så är

anger ju i dag fallet med de lagar som rör kommunernas specialreglerade områden och där beslut skall överklagas genom förvaltningsbesvär.

År 1997 överklagades 8 000 ärenden till länsförvaltningen. 90 %

ca

dessa ärenden avsåg beslut av kommunala nämnder. Ca 2 700 av av ärendena överklagades därefter till högre instans.

Inom Justitiedepartementet har översyn gjorts av förvalt-

en ningslagen 1986:223. Uppdraget, har innefattat att lämna förslag

som till effektivare regler omprövning av förvaltningsbeslut, har redo-

om visats i departementspromemorian Effektivare omprövning förvalt-

av ningsbeslut Ds 1998:42.

Reglerna omprövning i nuvarande 27 § förvaltningslagen FL

om innebär i huvudsak att myndighet är skyldig att ändra ett beslut, som

en den har meddelat första instans, endast om myndigheten finner att

som beslutet är uppenbart oriktigt och ändringen kan ske snabbt och enkelt utan att bli till nackdel för enskild part. Möjligheterna till omprövning i andra fall är oreglerade. I promemorian föreslås bl.a. att mera utvecklade omprövningsbestämmelser skall införas i FL med innebörd att en myndighet skall skyldig att ompröva ett beslut som den har

vara meddelat första instans, det begärs av enskild som berörs av

som om beslutet. Ett beslut myndigheten meddelar i sin egenskap av

som besvärsinstans skall inte kunna omprövas enligt den föreslagna bestämmelsen. Omprövningsskyldigheten skall inte omfatta omprövnings- och avvisningsbeslut.

5.7.2 till kommittén

Rapporter

Statskontorets slutsatser Övervägande skäl talar emot överföring till domstol av läns-

en styrelsens överklagningsärenden. För överföring till domstol talar

en främst rättssäkerhet och Europakonventionens krav på domstols-

bedömning. Mot överföring talar främst ejfektivitetsaspekter och

en domstolarnas brist på sakkompetens.

Regeringen bör överväga ändring i instruktion eller styrande

en regelverk så att överklagningsärenden alltid bereds av en person som inom länsstyrelsen är fristående från sakverksamheten och att beslutsfattaren antingen är jurist eller i länsledningen.

en person

Kommitténs underlagsmaterial 91

För att åstadkomma en mera lilçformig bedömning i likartade ärenden bör ett för länsstyrelserna gemensamt register över avgorda ärenden upprättas.

De argument som enligt Statskontoret i flera utredningar anförts tala

för att länsstyrelsernas äverklagningsverksamhet flyttas till domstol är:

principiella rättssäkerhetsaspekter särskilt de dubbla rollerna

- som besvärs- och tillsynsmyndighet,

Europakonventionens och förvaltningsprocesslagens krav på dom-

stolsprövning och möjlighet till muntlig förhandling,

önskemål att minska antalet överklagningsinstanser.

-

De argument i flera utredningar anförts tala för att läns-

som syrelsens överklagningsärenden bör behållas på länsstyrelsen är:

länsstyrelsen besitter saklig kompetens och ärendet kan bli bättre

utrett,

besvärsförfarandet i länsstyrelsen är förhållandevis snabbt och

ä billigt,

resursbrist och långa handläggningstider vid de allmänna dom-

stolarna.

Enligt Statskontoret bör länsförvaltningen behållas som överklagningsinstans. Länsförvaltningens hantering av överklagningsärenden fyller rimliga krav på rättssäkerhet genom att beredningen dessa

av ärenden i de flesta fall hålls åtskild från respektive sakenhet och att beslutet fattas av en rättsenhet eller motsvarande. Av de ärenden som överklagas till högre instans ändras i genomsnitt ll %, vilket enligt Statskontoret får anses som ett gott betyg på den rättsliga kvaliteten i länsförvaltningens beslut. Vidare är överklagningsverksamheten kostnadseffektiv. Länsförvaltningen har en kostnad per ärende är

som

förhållandevis låg i jämförelse med handläggningskostnaden i länsrätt.

Vid den genomgång som Statskontoret gjort har det framkommit att sakenheter bereder vissa grupper av ärenden på några länsstyrelser. Det förekommer också att styrelsen är beslutsfattare i enskilda ärenden. Detta anser Statskontoret vara tveksamt ur rättssäkerhetssynpunkt. Statskontoret anser att regeringen bör överväga en ändring i instruktionen eller andra styrande författningar så att ärenden alltid bereds av en tjänsteman som inom länsstyrelsen är fristående från sakverksamheten och att beslutsfattaren är en jurist eller en person i Iänsledningen.

Med hänsyn till att många länsstyrelser fattar beslut som grundas på samma regelverk är det enligt Statskontoret viktigt att prövningen sker på ett likformigt sätt. Statskontoret anser därför att motsvarigheten till ett rättsfallsregister bör skapas där varje länsstyrelse har tillgång till beslut i avgjorda ärenden.

I ytterligare studie i ämnet- Länsstyrelsen som överklagnings-

en instans igår, idag, i Ulla Björkman redovisas i stort lik-

- morgon av nande slutsatser.

I rapporten frågan det finns några sakliga skäl att behålla

reses om länsstyrelsen överklagningsinstans eller om det inte vore bättre

som med enhetlig linje följer den regeln i förvaltningslagen.

en som av nya Detta skulle konkret innebära, vad gäller kommunala nämndbeslut, att sådana beslut skulle kunna överklagas till länsrätt av en enskild. Där skulle det bli tvåpartsprocess med nämnden motpart och sedan

en som skulle det normalt stopp kravet på prövningstillstånd i

vara p.g.a. kammarrätt. En sådan ordning gäller i vissa fall redan i dag men frågan är enligt rapporten rättsskyddet för den enskilde förbättras och om

om kvaliteten i beslutsunderlaget förändras. Trots allt får de ärende-

nog typer handläggs länsstyrelsen betecknas speciella eftersom

som av som de förutsätter specialkunskaper särskild art, t.ex. kunskap om djur-

av skydd, natur och miljö etc.

Enligt rapporten finns det goda sakliga grunder att behålla nuvarande ordning. Utredningarna i sak blir bättre samt handläggningen säkrare och effektivare att länsstyrelsen har tillgång till expertis

genom i sakfrågorna och den informella kontakt med den enskilde som

genom serviceskyldigheten innebär. Farhågorna om jävsproblem och rollförväxlingar är enligt rapporten kraftigt överdrivna. Ett ärende som först har hanterats kommunal nämnd och sedan i länsstyrelsen har i

i en allmänhet fått den goda sakliga genomlysning behövs och därtill

som juridisk precisering eventuell efterfölj ande domstolskontroll

som gör en bättre och snabbare, särskilt den kan begränsas till laglighets-

om prövning. En sådan begränsning stämmer också bättre med och gynnar den domstolsmässiga roll som många önskar för förvaltnings-

mer domstolamas räkning.

Generella problemställningar... 93

6¶Generella med

problemställningar

för framtidens

betydelse statliga regionala förvaltning

6.1¶Allmänna utgångspunkter

Enligt direktiven bör en utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag att ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad

vara demokratisk förankring. Kommuner och landsting bör ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Syftet är att öka medborgarnas inflytande över samhällsverksamheten och att förbättra deras möjligheter att utkräva politiskt ansvar. Grundtanken är att legitimiteten för det politiska systemet ökar och de demokratiska värdena förstärks om den politiska legitimeringen genom val sker på samma nivå som verksamheten äger rum.

En andra utgångspunkt för kommitténs överväganden är att det bör finnas sammanhållen effektiv statlig organisation på regional nivå

en

kan bedriva effektiv ärendehandläggning, svara för bl.a. tillsyn som en och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmaktemas beslut. I direktiven understryks att staten har att övervaka att de nationella politiska målen fullföljs i landets alla delar, men att hänsyn samtidigt måste tas till de mål för den regionala utvecklingen

de regionala självstyrelseorganen formulerar. Staten måste vidare som ta ett ökat för att samordna sin egen verksamhet. Bland annat

ansvar mot denna bakgrund anser regeringen att det är "angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen".

Det är två komplicerade och delvis överlappande förvaltningspolitiska frågor kommittén här har att hantera. För det första: hur

som åstadkoms bästa möjliga avvägning mellan statens strävan att utjämna skillnader mellan regioner och regionemas ansvar, genom de regionala självstyrelseorganen, för den regionala utvecklingen För det andra:

hur åstadkoms ändamålsenlig organisering den statliga verksamen av heten på regional nivå Detta kapitel är tänkt att fungera som en brygga mellan kapitel där kommitténs underlagsmaterial presenteras och kapitel där kommitténs överväganden redovisas. I det syftet har vi valt att i detta kapitel i huvudsak föra diskussionen på ett principiellt plan. Ambitiomer fördjupad analys de för kommittén centrala frånen är att genom en av geställningarna skapa plattform för kommande ställningstaganden. en Strävan problematisera och att visa hur komplexa dessa fråär att pass gor är. Kapitlets tyngdpunkt utgörs principiell analys av de två för av en kommittén centrala förvaltningspolitiska frågor som nämns ovan- den kommunala självstyrelsen och statens samt organiseringen av ansvar den statliga regionala verksamheten. Dessa två frågor har också varit styrande för dispositionen av kapitlet. Kapitlet inleds med att två generella utvecklingstendenser den ökade decentraliseringen och intemationaliseringen diskuteras. Där- efter följer först ett avsnitt den kommunala självstyrelsen och staom och sedan ett avsnitt organiseringen av den statliga retens ansvar om gionala verksamheten. Kapitlet avslutas med att vissa slutsatser fonnuleras när det gäller statens regionala roll.

6.2¶Generella utvecklingstendenser

6.2.1 Allmänt

När samhällsforskare tillbaka på de senaste årtiondenas förändringser inom den offentliga samhällsorganisationen är det två utvecklingsar tendenser särskilt brukar framhållas: decentralisering och internasom tionalisering Petersson, 1998. Utvecklingen är dock inte förse t.ex. utbestämd. Förändringarna har vuxit fram ett otal olika beslut, genom vilka inte alla har gått i riktning, men vilkas sammantagna resamma sultat ändå tydligt har inneburit ökad decentralisering och intemationalisering. Det finns i dag inte någonting talar för att denna utvecksom ling kommer att avstanna inom den närmaste framtiden. Utvecklingen har fått, och kommer även fortsättningsvis att få, konsekvenser för den

regionala samhällsförvaltningen. Inför den fortsatta framställningen i detta kapitel bör dock understrykas tyngdpunkten i de senaste decenniernas relativt omfattande att

Generella problemställningar 95

decentraliseringar ligger på den lokala nivån. Den regionala nivån har

tradition en svag ställning i Sverige; den svenska samhällsorganisaav tionen brukar ibland liknas vid ett timglas, där den regionala nivån utgör timglasets midja se t.ex. Petersson, 1998, jfr Gidlund Sörlin, 1993, s.2l7.

6.2.2¶Decentralisering

Decentraliseringsbegreppet

Decentralisering är ett av de begrepp inom politiken som har den starkaste positiva laddningen. Det illustreras om inte annat av att begreppet centralisering knappast längre förekommer i den politiska debatten. De som vill argumentera emot decentralisering talar hellre om enhetlighet, lika standard eller rättvis fördelning inom landet.

en

Decentralisering har kommit att stå för ökade möjligheter för medborgarna att påverka det politiska skeendet, för lokalt självbestämmande, för småskalighet, och allmänt för en mer demokratisk sarnhällsorganisation. Uppgifter utförs också effektivare, har det hävdats, om ansvaret ligger på lokal eller regional nivå

Mer allmänt syftar decentraliseringsbegreppet på en "förflyttning av politisk och/eller administrativ makt och formell kompetens från centrala institutioner till institutioner på lägre nivåer" Pierre, 1997, s.l20. Decentralisering är emellertid ingen entydig företeelse; begreppet har flera dimensioner. Exempelvis kan man i vissa fall tala om en decentralisering regleringen. Med detta avses i första hand den övergång

av från en mer detaljerad reglering av kommunala verksamheter till en lagstiftning av ramkaraktär. Sådana ramlagar anger målen för verksamheten inom ett visst område, t.ex. socialtjänsten, men ger kommunerna en stor frihet att utforma och genomföra verksamheten på bästa sätt inom de givna ramarna. Denna typ av decentralisering bör i analyssammanhang hållas åtskild från den decentralisering som innebär att genomförandet av en viss verksamhet förflyttas från en högre till en lägre politisk eller administrativ nivå.

För en utförligare beskrivning av de demokIati- och effektivitetsvärden som sammankopplas med lokal och regional självstyrelse hänvisas till avsnitt 6.3.1. 2Tennema "kommunal, kommun" etc. syftar i detta kapitel på såväl primärkommuner som landsting, där inte annat framgår av texten.

Det bör också understrykas att decentralisering inte kan betraktas

enbart teknisk eller administrativ fråga; ytterst är det en politisk som en verksamhet, där de grundläggande politiska värderingarna ofta framträder tydligt. Detta förhållande kan också uttryckas som att det finns ett starkt samband mellan hur väljer att organisera ett lands poli-

man tiska institutioner och den politik är möjlig att genomföra.

som

I Sverige har enhetlighet och likvärdig offentlig service sedan länge värderats mycket högt. Särskilt påtagligt har detta varit under välfärdsstatens uppbyggnadsskede. Det är ingen tillfällighet att begreppet generell välfárdspolitik intar central position i det politiska sam-

en talet. Sedan slutet 1980-talet har dock en viss förskjutning av tyngd-

av punkten I dag är det inte ovanligt att lokal och regional frihet

ägt rum. framhålls såsom ett minst lika viktigt värde som behovet av att upprätthålla likvärdig utveckling i hela landet. Statens strävan är att på

en bästa sätt förena dessa värden för att säkerställa och utveckla välfärds-

systemet.

Enligt regeringsfonnen är det riksdag och regering som har det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och det politiska beslutsfattandet. I princip alla offentliga uppgifter är i detta perspektiv nationella uppgifter och maktutövningen på lägre politiska nivåer, t.ex. kommuner, sker delegering från den centrala politiska nivån;

genom delegerade befogenheter det följaktligen står den centrala nivån

som fritt att återkalla. Genom denna distinktion blir det också tydligt att decentralisering förutsätter styrande central nivå från vilken ansvar och

en befogenheter kan föras nedåt i systemet. I detta traditionella statscentrerade perspektiv nivåuppdelningen samhällsorganisationen i hu-

ses av vudsak ett praktiskt problem. Den centrala förvaltningen kan inte

som själv ombesörja alla uppgifter riksdagen har beslutat om. Staten

som behöver därför organiseras så att uppgifterna fördelas mellan olika nivåer, vilka samtliga är föremål för statlig styrning. Statsvetaren Olof Petersson har beskrivit relationen mellan de olika samhällsnivåerna i Sverige en arbetsdelning på statens villkor Petersson, 1998,

som 5.86.

Decentraliseringen utgör således de tydligaste utvecklingsten-

en av densema under de senaste årtiondena. Decentralisering, som begreppet har kommit att användas i den svenska kontexten, behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära att den kommunala självstyrelsen tilldelas fler och viktigare uppgifter. Det är fullt möjligt att decentralisera en uppgift till ett statligt lokalt eller regionalt organ.

Generella problemställningar 97

Demokrati och decentralisering

Inte sällan likställs i debatten decentralisering med en demokratisering. Det finns därför anledning att understryka att begreppen inte är syno-

Ett argument mot att decentralisera ansvaret för en viss uppgift nyma. är exempelvis lokal eller regional majoritet inte skall ha rätt att

att en blockera politik majoritet medborgarna i landet finner

en som en av angelägen. Ett annat demokratiargument för att behålla ett centralt an-

är att det enbart är staten centralt som kan utjämna skillnader svar, mellan medborgarna och därmed ge förutsättningar för alla medborga-

aktiva deltagande i demokratins förverkligande. res

Demokrati kan inte enbart definieras som medborgarstyrelse, utan måste också kompletteras med vissa rättsstatliga krav. Dessa två sidor

det demokratiska styrelseskicket illustreras av att regeringsformens av första paragraf inleds med satsen: All offentlig makt i Sverige utgår från folket och avslutas med satsen: "Den offentliga makten utövas under lagama.

Tre minimikrav måste ställas på en rättsstat. För det första skall medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet och för det tredje måste den offentliga makten vara organisatoriskt uppdelad på olika händer, enligt en maktdelningsprincip Petersson, 1998, s.13 Demolqatirådet, 1997, s.39 Petersson, 1996, s.2l Rättsstaten kan därmed ses som en samling regler som bestämmer politikers och offentliga tjänstemäns handlingsmöjligheter. Ett viktigt element i rättsstaten är allas likhet inför lagen. En begränsning den kommunala älvstyrelsen kan även motiveras utifrån rätts-

av säkerhetsskäl, då enhetlig lagtillämpning vanligtvis anses kunna till-

en godoses bäst genom central styrning.

Effektivitet och decentralisering

Decentralisering ett politiskt instrument har inte alltid använts i

som det primära syftet att stärka demokratin. Den kan också ses som en medveten och nödvändig strategi från den centrala statliga nivån for att komma till rätta med de styrproblem som en utvecklad välfärdsstat som den svenska har att bemästra. Inte sällan har det ansetts vara mer effektivt för den offentliga verksamheten i stort att låta kommuner eller landsting överta en större del av de offentliga uppgifterna.

Inte heller när det gäller effektivitetsmotiv har dessa alltid använts som argument för decentralisering, även det omvända gäller. Här är

en det företrädesvis stordriftsfördelar som framhålls. För vissa uppgifter

det inte rationellt att genomföra decentralisering till lokal eller anses en regional nivå. Ibland framförs även som ett effektivitetsargument att en decentralisering måste kompletteras med en omfattande reglering, vilken i sin tur kommer att hämma effektiviteten.

6.2.3¶Internationalisering

Inledning

Under beteckningen internationalisering ryms flera olika utvecklingstendenser. Ett globaliserat företagande där de enskilda nationernas gränser betyder allt mindre samt en kommunikationsteknik som inte begränsas avstånd eller statsgränser, och gör att information

av som och idéströmningar snabbt sprids runt jorden, är ett par viktiga faktorer bakom politikens internationalisering. Allt fler problem och frågor på den politiska agendan är också transnationella till sin karaktär. Miljö, ekonomi och brottsbekämpning är exempel på centrala politikområden

i dag omöjligt kan hanteras enbart på nationell eller lokal nivå. som Gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik blir allt mindre meningsfull att försöka upprätthålla Jacobsson, 1997, s.l09.

Utvecklingen har inneburit att den enskilda staten har kommit att bli allt uppbunden olika internationella mellanstatliga överens-

mer av kommelser. Den internationella har också kommit att inbegripa

arenan allt fler icke-statliga aktörer. Det är tveksamt om det fortfarande går att tala ett statscentrerat världssystem; utvecklingen går mot ett mång-

om centrerat system med ett stort antal självständiga aktörer vilkas samarbetsmönster varierar såväl över tid som mellan sakornråden Petersson, 1998, s.89. Överenskommelser växer fram inom gränsöverskridande nätverk, där representanter för offentliga och privata organisationer möts. Agenda 21-överenskommelsen har lyfts fram som ett exempel på denna världsordning. Överenskommelsen är undertecknad de

nya av enskilda staterna, frivilligorganisationer har spelat en stor roll för

men tillkomsten miljöprogrammet. Vidare kommer genomförandet av

av programmet att i stor utsträckning uppgift för såväl offentliga

vara en

frivilliga organisationer på lokal nivå Petersson, 1998, s.89. som

Internationaliseringen bidrar till att öka komplexiteten i ett redan tidigare komplext samhälle. Men internationaliseringen gör även länder

lika. Idéer sprids snabbt över världen. Det gäller också modeller mer för den offentliga förvaltningens organisering och styrning. Ett slående exempel på detta är den förvaltningspolitiska skolbildning brukar

som

Generella problemställningar 99

betecknas New Public Management NPM, vars kännetecken är

en förvaltningspolitik inriktad på decentralisering och delegering, fokusering på utförande och resultat samt tillämpning olika typer mark-

av av nadsmekanismer i offentlig verksamhet. I en rapport från RRV betecknas NPM som ett förvaltningspolitiskt paradigm i ett internationellt perspektiv RRV 1996:50, s.298

Gränsöverskridande nätverk

Det framväxande gränsöverskridande nätverkssamhället har beskrivits som ett hot mot nationalstaten. Dessa transnationella nätverk undergräver den nationella statens politiska kontroll och inflytande, såväl när det gäller utvecklingen inom staten i relationerna mellan stater

som Gidlund Sörlin, 1993, s.223 Klämd mellan internationalisering och decentralisering vittrar nationalstaten bort, har det hävdats.

Det finns dock forskare som anser att detta är ett förenklat synsätt. Det internationella samarbetet i allmänhet, och EU i synnerhet, leder snarast till en ökad efterfrågan på nationalstatliga aktörer, menar exempelvis förvaltningsforskaren Bengt Jacobsson Jacobsson, 1997, t.ex. s.7. I det internationella samarbets- och förhandlingsarbetet efterfrågas ständigt en svensk ståndpunkt. På allt fler områden skapas dänned

genom intemationaliseringen en nationell politik. Internationaliseringen och europeiseringen leder till att nationalstaten blir än viktigare än tidigare, eftersom allt mellanstatligt samarbete förutsätter att det finns en aktör som står för det svenska Jacobsson, 1997, s.28.

Jacobssons resonemang illustrerar också att fördelningen av makt mellan olika nationella och internationella nivåer inte kan ses som ett nollsummespel. Det är inte självklart att intemationaliseringen eller decentraliseringen leder till att den centrala nationalstatsnivåns makt minskar Petersson, 1998, s.97. Detta hindrar inte att det kan ske förskjutningar mellan institutionerna på den centrala nivån. Det är en ofta framförd synpunkt att riksdagen har haft svårare att hävda sin ställning i den internationaliserade politiska verkligheten.

EU

Den förändring som torde ha betytt mest när det gäller intemationaliseringens konsekvenser är tillkomsten den europeiska unionen och

av sedermera Sveriges medlemskap i denna. Det är också genom den

europeiska integrationsprocessen och EU regionerna har fått

som en ny och viktig roll att spela. Tankarna på regionemas Europa" har hämtat sin näring från båda de dominerande utvecklingstendenser har be-

som

100 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

skrivits från såväl decentraliserings- intemationaliseringsovan, som Utvecklingen är emellertid komplex. Samtidigt som natioprocessen. nalstaten aktör har blivit viktigare på den internationella arenan som förlorar nationsgränsema i betydelse när samarbetsformer mellan nya lokala och regionala aktörer i olika länder växer fram. I propositionen den regionala samhällsorganisationen konstaterar regeringen att de om allt starkare regionala samarbetssträvandena uppstår ur ekonomissom ka behov sällan är anpassade till de administrativa nationsgränsema. Nationsgränsema förlorar därmed sin betydelse och utbytet mellan näraliggande regioner stimuleras prop. 1996/97:36, 29. Det ökande s. transregionala samarbetet har under 1990-talet blivit en viktig komponent i intemationaliseringsprocessen Lindeborg, 1995, s. 271.

Utvecklingen på regional nivå

Det internationella samarbete nationalstaterna allt mer vävs in i gör som också de enskilda länderna beroende av varandra. Men internatiomer naliseringsprocessen innebär inte enbart ett ökat samarbete. Den kanske tydligaste förändringen på den regionala nivån är att konkurrensen mellan regionerna ökar. Regionberedningen gör den framtidsbedömningen att det är den regionala konkurrensen som kommer att känneteckna Europa under de närmaste årtiondena SOU 1995:27, 171, jfr s. Gidlund Sörlin, 1993, 166. Regeringen understryker att statens s. roll på den regionala nivån har förändrats. Staten kan inte längre på tidigare lösa regionala problem med olika ekonomiska samma sätt som bidrag. Utvecklingsarbetet inriktas därför på att stimulera de fakmer och har betydelse för den regionens utvecktorer processer som egna ling prop. 1996/97:36, 40. Utvecklingen går mot att regionerna s. försöker mobilisera och kompetens för att i konkurrens med resurser andra regioner, inom och utom landet, hävda den egna regionen Gidlund Sörlin, 1993, s. 166. viktigt i denna situation uppmärksam på att utveck- Det är att vara lingen också kan innebära ökade regionala skillnader och intressemotsättningar landet. Risken finns att regioner redan tidigare har inom som haft svårt att attrahera näringslivet kommer att få det ännu besvärligare den ökade konkurrensen Gidlund Sörlin, 1993, 196 ff. genom s. Det dock felsyn att betrakta den centrala och den regionala nivån är en konkurrenter på den internationella Som framgår den som arenan. av undersökning kommittén låtit European Institute of Public Admisom nistration EIPA genomföra har också förstärkt regional nivå komen mit utgöra ett konkurrensmedel mellan nationalstatema. EIPA konatt det finns tendens till tävlan mellan staterna när det gäller staterar att en

att tillskapa regioner har kraft att möta de utmaningar som interna-

som tionaliseringen ställer EIPA, 1998.

6.2.4¶Decentralisering och internationalisering

-

samarbetsformer växer fram

nya

Utvecklingen mot ökad decentralisering och internationalisering har även inneburit att samarbetsformer vuxit fram, såväl nationellt som

nya internationellt. Som beskrivs i intemationaliseringsavsnittet 6.2.3sker samverkan ofta i form nätverk sträcker sig över de territoriella

av som gränserna. Detta gäller inte enbart på central nivå, utan också på regional och lokal nivå. Samverkansmönstret mellan kommuner, landsting, länsstyrelser och andra privata och offentliga aktörer tenderar att bli allt

mångfasetterat. Visserligen varierar samverkansformerna, men mer tendensen är ändå tydlig; det är samverkansprojekt som drivs i mindre reglerade former dominerar allt mer. Decentralisering och interna-

som tionalisering skapar förutsättningar för dessa mer informella samverkansfonner. Den starka betoningen av lokal och regional tillväxt torde också bidra till att flexibla former för samarbetet företräde

mer ges Kommunförbundet, 1998, s. 69.

Redovisningen i kapitel 4 ger en bild av det regionala samarbetsmönstret utanför försökslänen. Bilden lär dock knappast vara heltäckande eftersom mönstret förändras mycket snabbt.

Det förändrade samarbetsmönstret illustrerar att staten delvis har fått

annorlunda roll på den regionala nivån. Den får agera mer som en en aktör bland andra i olika nätverk eller se till att arenor för samverkan skapas.

102 Generella problemställningar SOU 1998: 166

6.3¶Den kommunala älvstyrelsen och

statens ansvar

6.3.1 älvstyrelse, enhetlighet och demokrati en

-

principiell diskussion

Inledning

Det svenska folkstyrets praktiska utformning rymmer något av en paradox; det är både starkt centralistiskt och starkt decentralistiskt. Sverige brukar karakteriseras enhetsstat med en stark statsmakt som i

som en princip har oinslcränkta befogenheter, men också med en stark kommunal självstyrelse, ytterst grundad i den kommunala beskattningsrätten. I ett europeiskt perspektiv har Sverige beskrivits som den stat som har den längst drivna kommunala självständigheten och det mest vidsträckta kommunala ansvarsområdet Andersson, 1996, s. 2.

Sverige tillhör Europas äldsta stater och har varit en enhetsstat sedan 1500-talet. Regeringen fastslår, som en utgångspunkt för en diskussion

uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting, att Sveriom

även fortsättningsvis skall enhetsstat. Det regionala reforge vara en marbetet skall inte leda till någon utveckling i federalistisk riktning prop. 1996/97:36, s. 32.

Den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen där både den lokala och regionala ni-

vån inbegrips utgör grundvalama för det demokratiska styrelse-

- en av skicket i vårt land. Enligt det i Sverige traditionella synsättet utgår all offentlig maktutövning från den centrala politiska nivån och de befogenheter den lokala eller regionala nivån utövar är delegerade från

som statsmakterna. Det finns emellertid också andra sätt att se på fördelningen makt mellan de olika politiska nivåerna. Det har exempelvis

av tidigare funnits, och i vissa fall lever den fortfarande kvar, en naturrättslig föreställning att vissa uppgifter en gång för alla är gemen-

om

endast för de människor lever inom ett lokalt avgränsat samma som område. Dessa uppgifter skulle till sin grundläggande karaktär vara annorlunda än de som staten centralt ansvarar för SOU 1996:129, s. 181.

Generella problemställningar 103

Ur ett historiskt perspektiv har den kommunala självstyrelsen motiverats förutom den redan nämnda natur-rättsliga föreställningen, en

av, strävan efter autonomi från statsförvaltningen. Det förekom också att självstyrelsen motiverades med att den bidrog till att fostra folket till goda medborgare. Vidare argumenterades för att självstyrelsen gjorde förvaltningen både smidigare och billigare för samhället genom att ska-

självständiga lokala forvaltningsorgan, istället for att utvidga den pa centrala statsförvaltningen.

Dessa ursprungliga motiv för den kommunala självstyrelsen kompletterades från mitten 1800-talet med associationstanken, enligt vil-

av ken kommunen kunde betraktas som en form av permanent föreningsverksamhet. dessa ursprungsmotiv för den kommunala älvsty-

Två av relsen medborgarfostran och tanken på en smidigare och billigare

förvaltning har vidareutvecklats och utgör i dag grundelement i vad

-

kan betecknas en löst sammanhållen kommunideologi. som som

Inom kommunforskningen brukar numera begreppen demokratioch effektivitetsvärden användas för att beteckna de värden som i första hand är förknippade med den kommunala självstyrelsen. Särskilt demokrativärdena har kommit att ta ett stort utrymme i den aktuellare självstyrelsedebatten.

Demokrativärden

Den ursprungliga tanken på att den kommunala självstyrelsen skulle bidra till att fostra goda medborgare var i sig inte demokratisk. Det var i första hand fråga att förankra det rådande hierarkiska samhälls-

om skickets normer på medborgamivå. Grundtanken, att medborgarna ge-

medverkan i det kommunala arbetet skolas in i det rådande samnom hällsskickets normer, har dock överlevt det fördemokratiska samhället. Genom demokratiseringsprocessen transformerades medborgarfostran till demokratisk skolning. Redan tidigt insåg man att den kommunala självstyrelsen kunde fungera som en skola i demokrati, genom att den

många människor möjlighet att delta igenomförandet de offentger av liga uppgifterna. Den gör också medborgarna delaktiga, och därmed medansvariga, i den demokratiska processen.

Som ett skolningsargument brukar vidare anföras att kommunala politiska uppdrag kan fungera som en skola för blivande rikspolitiker. I dag har emellertid ett annat demokrativärde- folkviljans förverkligan-

SFÖljande den kommunala självstyrelsen bygger i första hand SOU

avsnitt om 1996:129, s.181 ffoch Ds Kn 1978:5, s.5 ff.

de kommit att tillmätas större tyngd. Folkviljan förverkligas numera

på den kommunala nivån representativ demokrati, där de

genom en politiska partierna spelar mycket viktig roll. Hur väl de politiska

en partierna fungerar förmedlare av medborgarintresset har avgöran-

som de betydelse för folkviljans förverkligande.

Självstyrelsen har setts ett viktigt medel att uppnå överens-

som stämmelse mellan folkviljan och offentliga beslut och offentlig verksamhet Skälen till detta utvecklas något nedan.

Ett överordnat mål för det politiska beslutsfattandet i en demokrati är att på bästa möjliga sätt tillgodose medborgarnas intressen. Detta innebär att det måste finnas en överensstämmelse mellan medborgarnas uttalade önskemål och den offentliga verksamheten. Genom att fördela uppgifterna på olika nivåer i samhällsorganisationen är det tänkt att ett optimalt förverkligande folkviljan skall uppnås. Den kommunala

av självstyrelsen innebär att beslutsfattandet sker nära medborgarna och med deras medverkan. Legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt att älvstyrelsen medborgarna möjlighet till lokalt och

av ger regionalt inflytande över verksamheten och till ansvarsutkrävande vad

den genomförda politiken. Detta kan sägas utgöra den kommuavser nala självstyrelsens viktigaste funktion i det svenska samhällsskicket. Självstyrelsen bidrar också till en spridning av makten i samhället, ge-

att den fler medborgare möjlighet att få vara med att fatta ponom ger litiska beslut.

Det brukar vidare anföras territoriella motiv för den kommunala självstyrelsen. Inom begränsade beslutsterritorier anses de hetero-

mer

intressen kännetecknar dagens samhälle vara lättare att hantegena som

Argumentet är att intressegemenskapen år större inom mindre geora. grafiska områden. Kravet på den demokratiska beslutsprocessens förmåga att väga motstående intressen blir därmed inte lika star-

samman ka.

För att de demokratiska värdena skall förverkligas den lokala

genom och regionala självstyrelsen krävs därutöver att medborgarna verkligen vill, och har möjlighet sig i det decentraliserade besluts-

att, engagera

4 I den representativa demokrati som tillämpas på kommunal nivå i Sverige förverkligas folkviljan i stor utsträckning genom vad som betecknas som åsiktsrepresentativitet, dvs. de valda ledamöterna i de kommunala församling-

förväntas representativa för medborgarna i kommunen eller landsarna vara tinget. Åsiktsrepresentativiteten är tänkt att tillgodoses genom att väljarna i första hand röstar på åsikter, som de framställs i de politiska partiernas pro-

Genom det proportionella valsystemet fördelas platserna i församlingargram.

så att åsiktsfördelningen bland väljarna avspeglas på ett rättvisande sätt. na

fattandet. Det är i det sammanhanget viktigt att det finns fora för en offentlig diskussion de lokala och regionala förhållandena. Mass-

om media spelar här viktig roll Gidlund, 1998, 5.14. Det är självfallet

en också viktigt att medborgarna finner ett engagemang i det decentraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De uppgifter som den lokala och regionala nivån har fått ansvar för måste därför ha en reell och uppenbar betydelse för kommunens respektive regionens medborgare.

Ejfektivitetsvärden

En decentraliserad förvaltning anses ofta vara både enklare och billiga-

än motsvarande central. Den kommunala och regionala självstyrelre

förutsättningar för större flexibilitet och bättre anpassningsförsen ger måga vad gäller de behov offentliga åtgärder som kan finnas. Sär-

av skilt brukar framhållas vikten att den kommunala nivån har frihet på

av det organisatoriska och personella området, vilket ger möjlighet att tillhandahålla tjänster och fördela utifrån de behov som lättast kan

resurser bedömas lokalt och regionalt.

Ett ursprungligt argument för att den kommunala självstyrelsen skulle både enklare och billigare var att man genom att utnyttja

vara kommunens medborgare i den offentliga verksamheten till en låg kostnad skulle få tillgång till deras erfarenheter och kunskaper. Tanken var att det egentligen inte skulle behövas några tjänstemän för att administ-

älvstyrelsen. Även det sistnämnda argumentet i dag är föråldrera om rat kan det ändå hävdas att det är effektivare resursanvändning att

en utnyttja redan befintliga lokala eller regionala materiella och mänskliga

för genomförandet av statliga beslut, än att bygga upp en ny resurser statlig organisation för ändamålet. Det sistnämnda argumentet har också ökat i tyngd efterhand som kommuners och landstings administrativa och kompetensmässiga styrka har växt.

En decentralisering till kommunal nivå kan också motiverad,

vara även i de fall när det inte finns någon större lokal eller regional variation i behoven. Ett argument är att en viss verksamhet är av sådan art att decentralisering är att föredra, till exempel då åtgärder måste an-

en

till de specifika fallen och kanske också samordnas med andra passas åtgärder för att få effekt. Ett annat argument är att en handläggning så nära verkställighetsplanet möjligt är nödvändig för att uppnå den

som snabbhet i beslutsfattandet som krävs.

Ett effektivitetsvärde, även rymmer ett demokratielement, är att

som det finns ett egenvärde i att förvaltningen äger rum nära medborgarna. Motivet är att medborgarna har större förtroende för myndigheter som fysiskt befinner sig nära och har direkt erfarenhet av. En

som man

106 Generella problemställningar SOU 1998: 166

implicit utgångspunkt för detta argument är att ett förtroende från medborgarnas sida befrämjar effektiviteten i beslutsfattandet.

Demokrati, efektivitet och subsidiaritet

För det demokratiska styrelseskicket representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande Värden. Emellertid måste självstyrelsen ändå begränsad. Om så icke vore fallet skulle varje kommun eller

vara landsting de facto utgöra stat. I begränsningen av självstyrelsen

en egen ingår, förutom de formella begränsningar som följer av allmänintresset, lokaliseringsprincipen och besvärsinstitutetf att vissa offentliga uppgifter inte anses kunna på bästa sätt tillgodoses på kommunal nivå och därför betraktas statliga angelägenheter.

som

Uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting är dock inte gång för alla given, utan förändras över tid genom en anpass-

en ning till samhällsutvecklingen och till rådande förhållanden. I stor utsträckning har uppgiftsfördelningen därmed kommit att grundas på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt vid prövningen av huvudmannaskapet för en viss offentlig uppgift bör vara huruvida uppgiften gagnas av att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lokal och regional hänsyn kan vägas in i besluten. Därutöver finns det, som redovisats ovan, ett demokrativärde i att beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt.

Dessa tankar ligger nära den s.k. subsidiaritetsprincipen, vilken kommit att stå for att politiska beslut skall fattas, och uppgifter skötas, på den nivå närmast medborgarna där det är mest ändamålsenligt. Det är de lägre nivåerna utgör samhällets käma. Högre nivåer skall inte

som ta över beslut som kan skötas på ett bra sätt på en lägre nivå. Den högre gemenskapens grundläggande uppgift är att ge stöd subsidium de lägre nivåerna Eklund, 1994, s.9 fi.

I praktiken innebär subsidiaritetsprincipen att det som sköts effektivt lokalt också skall skötas där; i andra hand förs uppgifterna till den regi-

5 Lokaliseringsprincipen innebär att de angelägenheter som de kommunala självstyrelseorganen har att sköta skall vara av allmänt intresse for kommunens eller landstingens medlemmar. Besvärsinstitutet innebär att vissa kommunala beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär och andra genom kommunalbesvär. Även kommuners och landstings beskattningsmakt kan tillfälligt begränsas, vilket framgår av uttalanden som gjordes vid RFzs tillkomst samt genom den konstitutionella praxis som utvecklats som utfyllnad av RF. Se SOU 1996:129 för en aktuell diskussion om den kommunala självstyrelsen och grundlagen i allmänhet, och beskattningsrätten i syrmerhet.

Generellaproblemställningar 107

onala nivån och i sista hand till den centrala nivån jfr SOU 1992:63, s.80. I effektivitetsbegreppet innefattas här också att de närmast berörda skall ha så stort inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt. Vanligtvis har detta tolkats som att den politiska legitimeringen genom direkta val skall ske på den nivå där uppgifterna sköts se t.ex. SOU 1995:27, s.183. Det krävs således enligt denna tolkning en politisk legitimering utöver den rent geografiska dimensionen. Geografiskt är det ingen skillnad om en verksamhet utförs lokalt eller regionalt av en statlig myndighet eller ett älvstyrelseorgan.

av

En central fråga i sammanhanget är vem som skall avgöra var den mest ändamålsenliga hanteringen av ett ärende sker. Subsidiaritetsprincipen innebär att det inom den politiska gemenskapen är den högsta nivån som avgör detta. Det är endast denna nivå som anses ha ett särskilt ansvar för gemenskapen i dess helhet Eklund, 1994, s.26, jfr Lindeborg, 1995, s.92. Det är således inte fråga om att avhända riksdag och regering ansvaret för att organisera landets politiska och administrativa system.

Subsidiaritetsprincipen har också kommit till uttryck i Europakonventionen kommunal självstyrelse och i EG-rättenl Europakon-

om ventionen om kommunal älvstyrelse formuleras detta som att offentli-

uppgifter normalt i första hand skall utföras av de myndigheter som ga ligger närmast medborgama artikel prop.l988/89:119.

6.3.2 Stat och nivå

självstyrelse på regional

Det återkommande temat när den regionala samhällsförvaltningen diskuteras är hur bästa möjliga balans skall kunna uppnås mellan statens strävan att utjämna skillnader mellan regioner och självstyrelseorga-

för regionens utveckling. Detta är komplicerade avvägnens ansvar ningar, där någon gång för alla given balans inte står att finna. I ett

en samhälle ekonomiskt, socialt och värderingsmässigt ständigt be-

som finner sig i rörelse måste också relationen mellan stat och region präglas av flexibilitet och vilja till omprövning.

Samhället har blivit allt komplext och system och aktörer allt

mer

sammanvävda. I avsnitt 6.2.3 beskrivs hur intemationaliseringen mer har inneburit framväxten ett mångcentrerat system med ett stort an-

av tal självständiga aktörer, både statliga och icke-statliga. Samarbetet och samordningen mellan dessa aktörer sker allt oftare i nätverk som varie-

108 Generella problemställningar SOU 1998: 166

såväl över tid mellan sakornråden. Samma tendenser kan rar som skönjas inom nationsgränsen och är också framträdande på den regionala nivån vidare 6.4. Mångfald och variation snarare än enhetlig-

se

het och stabilitet kännetecknar den miljö dagens statsförvaltning

som har att arbeta

I denna situation har statens roll enhetlig och självständig aktör

som med rätt att fritt ombesörja den auktoritativa värdefördelningen i samhället, och därmed också styra över den regionala utvecklingen, allt oftare blivit ifrågasatt. En alternativ roll för staten är att, istället för att försöka praktisera traditionell hierarkisk styrning som i många fall

en inte fungerar tillfredsställande, utforma där de olika aktörerna

arenor kan mötas. På dessa kommer staten inte sällan att inta en posi-

arenor tion innebär att blir en aktör bland andra. Således en anpass-

som man ning statens styrambitioner och styrinstrument till de faktiska styr-

av möjligheterna.

I propositionen den regionala samhällsorganisationen fastslår

om regeringen att vill förstärka den utveckling som har inneburit att de

man lokala och regionala nivåerna gjorts till betydelsefulla aktörer inom allt fler politikområden. Regeringen ställer sig också positiv till en utveckling innebär ökad samverkan mellan staten och den kommunala

som en

älvstyrelsen, när det gäller den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå.

Regeringens förordande förstärkt decentraliseringspolitik in-

av en nebär ett stort Som bland annat uppmärksammas av Janerik

ansvar. Gidlund finns det uppenbar risk för besvikelse bland medborgarna i

en

region, det skapas stora förväntningar på regionens förmåga att en om lösa regionala samhällsproblem samtidigt som det saknas effektiva instrument för att lösa de föregivna uppgifterna Gidlund, 1998, 5.20. Detta är också ett aktuellt problem i andra europeiska länder, enligt vad

framkommer i EIPA:s till kommittén. Även demokrasom rapport en tiskt förankrad regional organisation kan komma att stämplas som "skendemokratisk den inte utrustas med relevant beslutskompe-

om tens. Därutöver, beskrivs i avsnitt 6.3.1, är det väsentligt för att en

som regional demokrati skall kunna förverkligas att de uppgifter som ett regionalt självstyrelseorgan får för också är av betydelse för

ansvar medborgarna i regionen.

Det bör påpekas att de olika modellerna för medborgarinflytande skiljer sig mellan de olika försökslänen. I det ena fallet är representationen indirekt, kommunal samverkan i ett regionförbund

genom Kalmannodellen. I det andra fallet- Skåne och Västra Götaland har

-

direktval skett till självstyrelseorganet träder i kraft l januari l999.° Skillnaden självfallet väsentlig, även det bör understrykas att är om båda modellerna är demokratiska och ytterst grundar sin verksamhet på

mandat från medborgarna i val. Vi vill här erinra att ett huvudsyfte med försöksverksamheten är om olika samverkansformer, bland annat utifrån ett demokratiatt pröva perspektiv. Enligt direktiven har också kommittén till uppgift att bedöhuruvida medborgarnas möjligheter att utkräva politiskt ansvar för ma det regionala utvecklingsarbetet har förändrats genom den ändrade ansvarsfördelningen. En utvärdering den förändrade regionala självstyav relsens betydelse för utvecklingen den regionala demokratin i olika av avseenden kommer redovisas i kommitténs slutbetänkande den l att oktober 2000. Uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna i Sverige har huvudsakligen grundats på praktiska överväganden. Emellertid bör subsidiaritetsprincipen utgöra principiell grund när ansvarsfördelningen en mellan central, regional och lokal nivå prövas. Det finns ett demokratiskt värde i beslutsfattandet sker så nära medborgarna som möjligt. att

Ett accepterande mångfald och variation på den regionala nivån

av och fortsatt decentralisering och befogenheter innebär inte en av ansvar abdikerar. Det övergripande ansvaret för att de mål som anges att staten i den nationella politiken genomförs i landets alla delar vilar även fortsättningsvis på staten. I detta inbegrips att garantera en likvärdig utveckling och likvärdiga förhållanden för medborgarna i hela landet, bland med avseende på utbildning och samhällsservice. Denna annat uppgift för naturligtvis mycket viktig, också mer komplistaten är men cerad, decentraliserad och komplex samhällsstruktur. I denna situi en ation har vissa styrinstrument, tillsyn, uppföljning och utvärdering, som blivit viktigare för att staten skall kunna leva upp till sitt ansvar. En mer principiell diskussion dessa instrument följer i avsnitt 6.3.3. om

° Försöken på Gotland har inte medfört att något nytt har behövt tillskaorgan eftersom kommunen här utgör självstyrelseorgan. Gotlands särprägel som pas, försökslän också det kan svårt att överföra erfarenheterna från gör att vara försöken där till andra län. Försökslänen skiljer sig också andra sätt än gedirekt respektive indirekt representation. De olika förutsättningarna för nom den regionala självstyrelsen berörs dock inte i detta avsnitt; vi hänvisar istället till redovisningen i kapitel

l 10 Generella problemställningar SOU 1998: 166

6.3.3¶Statens kontrollerande roll på regional nivå

Inledning

Kontrollverksamheten är ett viktigt instrument för staten att effektivt genomdriva fattade beslut, dvs. att utöva sin makt. I ett demokratiskt samhälle utgör kontrollen också ett redskap för att säkra respekten för folkviljan, genom att förhindra brott mot de lagar som folkets valda representanter har beslutat. Vidare bidrar kontrollen till att stärka rättssäkerheten i samhället. Genom kontroll kan staten förhindra

att grupper och enskilda särbehandlas på ett sätt som strider mot lagen.

I en demokrati kan den statliga kontrollapparaten inte vara allt för stor. Om statens kontroll av de medborgare som utgör grunden för statens legitimitet blir för omfattande riskerar denna legitimitet att förlorad. I det svenska samhället, där den politiska kulturen sedan länge har präglats av en låg konfliktnivå och där tillit och hederlighet inte sällan tas för givet, har den statliga kontrollverksamheten uppfattats som en visserligen nödvändig, men inte särskilt högt prioriterad verksamhet RRV 1996: 10. I Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande beskrivs också den svenska kontrollmakten som svag i ett internationellt perspektiv SOU 1997:57, s.96. En viss omsvängning tycks dock ha skett under år. Olika affärer inom den offentliga sek-

senare torn, liksom avslöjanden om fusk på medborgamivå när det gäller olika bidrag och fönnåner, torde ha bidragit till denna omsvängning.

När den statliga kontrollmakten diskuteras kan det vara klargörande att göra en distinktion mellan forvaltnings- och samhällskontroll. Den förstnämnda typen av kontroll riktar sig primärt mot myndigheterna, med syftet att kontrollera att de utför sina uppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. Här är regeringens och riksdagens revisionsorgan centrala instrument. Samhällskontrollen syftar på den kontroll som myndigheter utför och är riktad mot det omgivande samhället, exempelvis mot

som kommuner och enskilda SOU 1997:57, s.95. Det är huvudsakligen den sistnämnda typen av kontroll som diskuteras i den fortsatta framställningen. I fokus står fyra viktiga instrument för den statliga maktutövningen på regional nivå tillsyn, uppföljning, utvärdering samt

överklagningsinstrumentet.

Kontroll i ett decentraliserat och internationaliserat samhälle

Decentraliseringen har inneburit att förutsättningarna för statens styrning av kommuner och landsting har förändrats. De kommunala själv-

SOU 1998: 166 Generella problemställningar lll

styrelseorganen har successivt tagit över ansvaret för uppgifter som tidigare varit statliga. Även bilden inte är entydig har utvecklingen om gått mot att kommuner och landsting har fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användning av ekonomiska Regeringen har övergått från direkt till mer indirekt resurser. en en styrning. En detaljerad reglering har allt oftare kommit att ersättas med övergripande målfonnuleringar i kombination med olika system mer för etterkontroll Petersson, 1996, s.49 ff. Den förändrade styrningen innebär att kraven på statsmaktemas kontrollinstrument ökar. Utan en fungerande kontroll riskerar, som bland annat Förvaltningspolitiska kommissionen framhåller, riksdagens och regeringens styrtönnåga att urholkas SOU 1997:57, s.95. Vidare har intemationaliseringen bidragit till att vidga och göra stakontrollverksamhet komplex, bland annat som en följd av den tens mer ökade mängden övemationella regler och hanteringen EU-medel, av också ett ökat inslag av domstolsprövning. men genom Decentraliseringen illustrerar central demokratisk frågeställning: en finns konflikt mellan kraven på rättssäkerhet, dvs. likabehanddet en ling, objektivitet och förutsebarhet, och kommunal självstyrelse, där anpassning till de lokala och regionala förutsättningarna utgör ett centralt värde Uppenbarligen finns här risk för godtycke när självstyen relseorganens tjänstemän istället för att följa centralt bestämda detaljregler skall ta hänsyn till speciella förutsättningar i det enskilda fallet Petersson, 1996, s.50. Det är inte alldeles lätt eller självklar balansgång som staten har en gå för att bevaka rättssäkerheten, också garantera likvärdig att men en utveckling och likvärdiga förhållandeni landets alla delar, utan att detta på ett otillbörligt sätt inkräktar på den kommunala älvstyrelsen. Några generella regler för hur denna balansgång skall hanteras bör inte uppställas. Utgångspunkten måste vara vilka variationer i genomförandet är förenliga med de statsmakterna uppställda nationella målen som av SOU 1995:27, s.l85, jfr SOU 1998:105, s.l5l. Detta innebär i praktianpassning till samhällsutvecklingen och till förhållandena inom ken en de olika sakornrådena. Det bör understrykas att den statliga kontrollen den kommunala av verksamheten inte kan hanteras på sätt som förvaltningskonsamma trollen. Som Statskontoret konstaterar i rapport till kommittén måste en denna kontroll ta avstamp i respekt för att kommuner är styrda av en folkvalda församlingar och att de inte kan tjänsteleverantörer ses som till den centrala statliga nivån Statskontoret 1998:8, s.3 8. Det finns också anledning att uppmärksamma riksdagens och regeringens roll mottagare den information som inhämtas genom som av

l 12 Generella problemställningar SOU 1998: 166

kontrollverksamheten. Regionberedningen SOU 1995:27 att

anser sektoriseringen är ett lika stort problem här som när det gäller genomförandet de politiska besluten. Följaktligen menar att behovet

av man av samordning på central nivå också är lika stort. En sammanvägning av de utvärderingar, uppföljningar m.m. som görs på regional nivå bör ske någonstans och lämpligen bör det vara i Regeringskansliet, enligt Regionberedningen.

Riksdagens ställning när det gäller förvaltningskontrollen har

svaga också uppmärksammats- av flera iakttagare. Enligt exempelvis Förvaltningspolitiska kommissionen utgör detta huvudproblemen i den

ett av statliga kontrollverksamheten. Ett rimligt krav är att återrapporteringen av resultaten av kontrollverksamheten till den lagstiftande makten förbättras. En systematisk och tydlig återrapportering tycks särskilt angelägen när det gäller kontrollen av den kommunala verksamheten, där sanktionsmöj ligheter oftast saknas.

Vissa övergripande frågor om den statliga tillsynen

Tillsyn handlar om att kontrollera att lagar och förordningar respekteras och efterlevs. Tillsynsverksamheten befinner sig i slutet av verkställighetskedjan och kan därmed betraktas som något av regleringens grundbult. Genom tillsyn går det att få en uppfattning om regleringens faktiska genomslag RRV 1996: 10. Tillsynen skall göra det svårare att bryta mot demokratiskt fattade beslut.

I det demokratiska samhället syftar tillsynsverksamheten ytterst till att stärka rättssäkerheten, effektiviteten och legitimiteten för det politiska systemet. Den skall bland annat bidra till att upprätthålla likheten inför lagen.

Renodling har utgjort en övergripande strategi för de senaste decenniemas förvaltningspolitiska reformarbete. Senast i den förvalmingspolitiska propositionen understryker regeringen att renodlingen av den statliga verksamheten skall fortsätta prop. 1997/982136, s.16. Konkret har renodling bland annat stått för åtgärder som avreglering, bolagisering, decentralisering och privatisering av offentlig verksamhet RRV, 1996:10. Renodlingen har bidragit till att förändra statens rolli förhållande till andra samhälleliga aktörer; till förvaltning, kommuner, näringsliv och enskilda medborgare.

Renodlingen av statens roll får med nödvändighet konsekvenser för tillsynsverksamheten. Tillsynens relativa betydelse kan förväntas öka när statens åtaganden i egen regi omprövas inom olika politikområden. Kraven växer därmed på en väl fungerande och effektiv tillsyn från statsmakternas sida.

Tillsyn utgör ett flitigt använt, oklart definierat begrepp. men Svenska Kommunförbundet finner att termen tillsyn, med böjningsforoch sammansättningar, förekommer 2552 gånger i de författningar mer fanns redovisade i SFS den 1 juli 1994. Tillsyn omnämns vid som tidpunkt i mer än 500 lagar Ds 1998:50, s.47.7 samma Det saknas enhetlig definition tillsynsbegreppet. Vissa minien av milcrav på vad kan betecknas tillsynsverksamhet går emellersom som tid att urskilja. Ett sådant är att tillsyn sker på riksdagens och regeringuppdrag och gäller kontroll verksamhet som regleras eller sker ens av med stöd lag eller förordning. Tillsyn kan därmed inte utövas av av, vanliga medborgare eller massmedia. av I den praktiska tillämpningen har tillsynen sedan lång tid utvecklats i riktning uppföljning, rådgivning och stöd. Detta kan delmot mer av vis följd decentraliseringspolitiken. Den statliga tillses som en av synsverksamheten måste visserligen alltid ta sin utgångspunkt i statens övergripande för den nationella politikens genomförande, men ansvar den måste också bedrivas med respekt för den kommunala självstyrel-

sen. Tillsynen över den kommunala nivån illustrerar vissa grundläggande frågor i relationen mellan statlig makt och lokal och regional självstyrelse. När och befogenheter genom renodlingen av den statliansvar verksamheten har decentraliserats till den kommunala nivån har bega tydelsen effektiv statlig tillsyn blivit relativt sett viktigare. Statens av en övergripande för att målen i den nationella politiken uppnås i ansvar landets alla delar och för att alla medborgare, oavsett var de är bosatta, skall likvärdiga förutsättningar har inte blivit mindre på grund av ges decentraliseringama. En inte oväsentlig komponent i tillsynsverksamheten utgörs av möjligheten för tillsynsutövaren att tillgripa sanktioner. När det gäller kommunal verksamhet är den möjligheten mycket begränsad; för renodlat kommunal verksamhet, exempelvis socialtjänstområdet, saknas helt sanktionsmöj ligheter kopplade till tillsynen.Här har maktdelningsprincipen och den kommunala självstyrelsen ansetts överordnade vara det eventuella behovet från statens sida att kunna tillgripa sanktioner för att kunna upprätthålla efterlevnaden lagar och förordningar. I av förhållande till den kommunala nivån blir därför den rådgivande och stödjande delen tillsynsverksamheten särskilt viktig. Tillsynen av av

7 I EU:s regelverk används dock inte begreppet tillsyn. Istället används där kontro1l", granskning rapportering och övervakning Ds begrepp som 1998:50, s. 52.

l 14 Generella problemställningar

kommunerna sker i dag i stor utsträckning i en dialog, där kunskapsutbytet är ömsesidigt.

Det har emellertid påpekats att dialogen och samspelet mellan kommuner och stat ibland kan få karaktären av förhandlingar, där det kan finnas risk för att enskilda medborgares rättigheter och intressen kompromissas bort SOU 1998: 105, s.l52.

Den stora volymen rådgivning och stöd inom tillsynsverksamheten har också uppmärksammats. Det finns en fara, har det hävdats, att jävsliknande situationer kan uppstå eftersom den statliga myndighet, den kommun eller det enskilda tillsynsobjekt som tar emot handledning eller råd senare kan bli föremål för tillsyn av den överordnade myndighet som givit handledningen eller råden. Ett sätt att hantera denna situation är att göra en tydlig organisatorisk åtskillnad mellan tillsyn och rådgivning och stöd. Bland annat Avregleringsutredningen framhåller detta

möjlig väg SOU 1998:105, s.l52 I ett aktuellt betänkande som en från Tunnelkommissionen SOU 1998:137 framhålls vikten av att tillsynsmyndighetens myndighetsutövande roll görs tydligare och att den hålls i sär från rådgivning och stöd.

En liknande problematik finns i relationen mellan tillståndshantering och tillsyn. Om tillståndsprövning och tillsyn återfinns inom samma organisation kan det finnas en risk att problem uppstår om tillstånd har givits för verksamhet som sedan kritiseras utifrån tillsynsuppgiften

en Statskontoret 1998:19, s.106. Bland annat Miljöbalksutredningen uppmärksammade detta problem och menade att tillståndsprövning och tillsyn inte bör ligga hos samma myndighet SOU 1996:103, s.484 ff. Regeringen delade denna åsikt prop.l997/98:l45. Från och med 1 januari 1999 inrättas därför vid varje länsstyrelse en särskild miljöprövningsdelegation, fristående från länsstyrelsens ledning och med uppgift att bland annat hantera tillståndsärenden.

Den statliga tillsynen har uppmärksammats i ett flertal utvärderingar och kommittébetänkanden under senare år. I dessa utredningar redovi-

ett antal grundläggande problem i tillsynsverksamheten. Bland ansas nat är, som vi redan nämnt, tillsynsbegreppet oklart till sin innebörd. Vidare varierar tillsynens inriktning och innehåll kraftigt mellan olika sakområden och mellan de myndigheter som utövar tillsyn. Vissa utredningar finner det också svårt att se ett samband mellan den vikt som en viss reglering tillmäts och den tillsyn av regelefterlevnaden som bedrivs. Ofta beskrivs tillsynen som påfallande svag. Överhuvudtaget framstår grunderna för dess dimensionering som oklara. Regleringen av den statliga tillsynen beskrivs också som omfattande, splittrad, svåröverskådlig och svårtillgänglig Statskontoret 1998:8, s.2l.

SOU 1998: 166 Generella problemställningar 115

Avregleringsutredningen framhåller särskilt att tillsyn inte kan analyseras avskilt från regleringen. Inför beslut om införandet av nya regler måste också vägas in frågan den nya regelns konsekvenser för om tillsynen inom området. Utredningen påpekar att införandet av nya regler inom ett område där inte tidigare regler efterlevs, inte bara är ens orealistiskt utan i många fall också rent destruktivt. Det är därför viktigt att diskussion tillsyn även innefattar en analys och prövning av en om den reglering och de ambitioner finns inom området samt storlesom ken på de kan avsättas för den totala verksamheten SOU resurser som 1998:105, s.l52. Regeringen planerar mot bakgrund de problem med den statliga av tillsynsverksamheten olika utredningar uppmärksammat, att gesom nomföra översyn den statliga tillsynen med fokus på ett antal geen av nerella och övergripande frågor. I översynen skall en tydligare definition tillsynsbegreppet övervägas. Vidare fokuseras bland annat regav

leringen tillsynsuppgiftema, möjligheterna till verkningsfulla sank-

av tioner samt hur regeringens och riksdagens behov av uppföljning av tillsynen skall tillgodoses prop. 1997/98:136, s.46.

Länsstyrelsens roll i tillsynsverksamheten

Länsstyrelsen har tillsynsansvar enligt en stor mängd författningar. Inte sällan gäller tillsynen sådan verksamhet länsstyrelsen redan tidigasom har meddelat tillstånd för. I övrigt riktar sig tillsynen i stor utsträckre ning mot den del den kommunala verksamheten som är reglerad av utanför kommunallagen SOU 1995:27, s.408. Som framgår av diskussionen i föregående avsnitt är tillsynen över kommunerna numera i första hand inriktad på råd och stöd. När det gäller länsstyrelsemas tillsyn över kommunal verksamhet beräknar Statskontoret att ungefär 60 procent av resursinsatsen ägnas åt tillsyn över socialtjänst; 30 procent ägnas tillsyn över miljö, hälsoskydd, räddningstjänst och civil beredskap. Inom övriga områden är det frågan marginella resursinsatser. Det finns dock stora variationer om mellan länen, både när det gäller den totala resursinsatsen och fördelningen mellan tillsynsområdena. Enligt den beräkning som Statskontoret gör tar tillsynsverksamheten i genomsnitt mellan 6 till 8 procent länsstyrelsens i anspråk, av resurser tillsynen den kommunala verksamheten utgör den största devarav av len. Det är svårt att enbart utifrån dessa procentandelar bedöma huruvida detta tillräcklig resursinsats. Av den senaste årsredovisningen är en framgår dock att flera länsstyrelser att insatsen är otillfredsstälanser lande låg och att ingen aktiv tillsyn bedrivs inom vissa områden. Bris-

l 16 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

terna beror troligen, enligt Statskontoret, på besparingslcraven som har påverkat all initiativverksamheti länsstyrelsen. I besparingstider tycks den egeninitierade tillsynen ha använts som buffert i arbetet. Det finns dock stora skillnader mellan länen vad gäller ambitionsnivån i tillsynsverksamheten.

I 1999 års budgetproposition understryker regeringen att den ser allvarligt på att länsstyrelserna inte prioriterar tillsynsverksamheten. I propositionen redovisas också en förstärkning av resurserna till miljötillsyn samt tillsyn över vården äldre och funktionshindrade.

av

När den statliga tillsynen på regional och lokal nivå diskuteras görs inte sällan -implicit eller explicit- avvägningar mellan en sektoriserad och samordnad statlig tillsynsverksamhet. Den samordnade tillsyns-

en organisationen utgörs då av länsstyrelsen.

Om relationen mellan sektorisering och samordning när det gäller den statliga tillsynen kan följande anföras. De rena samordningsvinstema att samordna den statliga tillsynen till länsstyrelsen är begrän-

av sade och ofta administrativ karaktär. Olika tillsynsuppgifter låter sig

av inte så enkelt samordnas Statskontoret 1998:19, s.lO4. Tillsynen är starkt bunden till den lagstiftning den utgår ifrån och förutsätter olika kompetens hos den utövar tillsynen. Detta gör att det är svårt att se

som några större synergieffekter att samordna olika tillsynsuppgifter i en

av organisation. Tvärtom innebär en sådan samordning till viss del en uttunning den sakkunskap och auktoritet som sektorsmyndigheterna

av står för, eftersom de tillsynsuppgifter som förs över skall konkurrera

och uppmärksamhet med allt annat som finns inomlänsstyom resurser relsen SOU 1995:27, s.366

Som Regionutredningen påpekar i sitt betänkande SOU 1992:63 följer rent logiskt en överflyttning av utvecklingsuppgifter och sek-

av torssamordnad planering till regionala självstyrelseorgan, att det ter sig olämpligt med ytterligare en samordningsinstans utöver självstyrelseorganet på regional nivå. Tvärtom blir deti detta läge viktigare att markera sektorsintressenas plats i systemet. Den statliga kontrollverksamheten bör då genomföras med kvalificerad och specialiserad kompetens SOU 1992:63, s.l3O

Regionutredningen konstaterar likväl att det finns argument som talar för samordning den statliga tillsynen till länsstyrelsen. Vikti-

en av gast dessa argument är kommunernas behov av att möta en stat som

av inte uppträder splittrat. Utredningens sammanvägda slutsats blev därför att betona sektorsintresset inom "en praktiskt samordnad ram SOU 1992:63, s.l3l. Konkret innebär det ett förord for gemensam ledning och samordnat kansli for den statliga tillsynen av kommuner och regioner.

1998:166 Generella problemställningar 117 SOU

Uppföljning och utvärdering

Regeringen understryker vikten att det finns sammanhållen och av en statlig organisation på den regionala nivån, bland annat kompetent som för uppföljning och utvärdering statsmaktemas beslut. kan svara av Utgångspunkten för sådan uppföljning och utvärdering är att staten en bevaka målen för den nationella politiken genomförs i landets måste att alla delar pr0p.1996/97:36, s.33. I praktiken är det således i första de nationella målen länsstyrelsernas uppföljning och hand mot som utvärdering bör ske. likhet med vad görs i detta avsnitt brukar uppföljning och ut- I som värdering ofta diskuteras i ett sammanhang. Det bör dock påpekas att

begreppen inte är identiska. Något förenklat kan uppföljning definieras följa ett förlopp att samla in, sammanställa

som att fortlöpande genom

och information. Uppföljningen kan visserligen ge underlag presentera för bedömningar vilket genomslag olika insatser har fått, hur mål av någon kausalanalys förekommer normalt inte i uppuppfylls etc., men följning. Begreppet dock inte alldeles entydigt och det kan föreär komma kvalificerade former uppföljning, som snarast kan bemer av tecknas form utvärdering Vedung, 1997, s.273 ff. som en av En utvärdering skiljer sig från vanlig uppföljning genom att den en analytisk ansats. Utvärdering innebär fördjupad bedömhar en mer en ning i efterhand offentliga insatser och deras konsekvenser. av När det gäller förhållandet mellan tillsyn och uppföljning/utvärdessa kontrollinstrument ibland "kommunicerande dering ses som kär ; ökad aktivitet när det gäller uppföljning och utvärdering anses en led kunna minska behovet tillsyn RRV 1997:47, s.202 i nästa av Det möjligt att så är fallet i något längre perspektiv. Den form av är ibland brukar benämnas systemtillsyn, och förtillsyn som som avser hållanden och inom större områden, liknar också mycket en processer

eller utvärderingsverksamhet. Vi vill emellertid peka på uppföljnings-

det finns viktig och ibland förbisedd skillnad när det gäller utatt en

för tillsyn respektive uppföljning/utvärdering komgångspunktema av

munal verksamhet. Tillsyn utgår i normalfallet från bestämmelser som har stöd i lag. Inom statsförvaltningen tillämpas emellertid sedan cirka tio år tillbaka

mål- och resultatorienterad styrning. Denna styrrnodell innebär en bland regeringen i regleringsbrev fastlägger mål och krav för annat att myndigheters verksamhet. Budgetmålen i regleringsbreven överensinte alltid med de lagstadgade krav styr tillsynen. Detta stämmer som innebär tillsyn kommunal verksamhet inte primärt kan utgå att över från de mål och krav uppställs i regleringsbreven. Detta kan därsom

1 18 Generella problemställningar SOU 1998: 166

emot en uppföljning eller utvärdering. Häri ligger en inte oväsentlig skillnad mellan tillsyn och uppföljning/utvärdering, vilken också motiverar att dessa kontrollinstrument hålls i sär Statskontoret 1998:8, s.39

Överklagningsinstrumentet

Rätten att överklaga förvaltningsbeslut utgör en central rättssäkerhetsgaranti för den enskilde medborgaren. I Sverige utgör överklaganden den viktigaste vägen att söka rättelse för den som anser sig felaktigt behandlad av en myndighet Petersson, 1996, s.56.

Utvecklingen sett i ett något längre tidsperspektiv har inneburit att den interna kontrollen i förvaltningen genom den s.k. Förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighetshierarkin och i sista hand hos regeringen efterhand har kompletterats med, och i stor utsträckning ersatts av, en domstolskontroll genom de allmänna förvaltningsdomstolamalänsrätterna, kammarrättema och Regeringsrätten. Allt fler överklagningsärenden kommunala beslut sker direkt till domstol, utan att

av dessförinnan överklagas till länsstyrelsen. Delvis kan denna utveckling ses som en följd av Sveriges internationella åtaganden när det gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter SOU 1997:57, s.110. Genom införlivandet av Europakonventionen i svensk lag och genom anslutningen till EU har Sverige förbundit sig att i ökad utsträckning ställa domstolsprövning till medborgarnas förfogande.

Det bör noteras att fr.o.m. den l juli 1998 har i förvaltningslagen SFS 1998:386 införts en ny huvudregel att beslut hos förvalt-

om ningsmyndighet får överklagas hos allmän domstol, något annat

om inte särskilt föreskrivs. Den tidigare huvudregeln innebar att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklaganden fick överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos

regeringen. Den nya regeln om överklaganden syftar inte primärt till att flytta över-prövningen till instans än den gör

en annan som nu överprövningen. Ändringen har beskrivits som närmast av författningsteknisk karaktär; lagreglering huvudregel domstol-

en av en om sprövning som i praktiken redan gäller.

Även den huvudregeln domstolsprövning förvalt-

om nya om av ningsbeslut således inte påverkar de författningar ett 80-tal i

- - som

dag anger länsförvaltningen som överklagningsinstans kan författ-

en ningsändring i förlängningen innebära förändringar i instansordningen, vilka också påverkar länsstyrelsen. I underlagsrapport till kommittén

en konstateras att frågan instansordningen kommer att aktualiseras

om varje gång en ändring görs i systemet Björkman, 1998, 5.3. IFri- och

rättighetskommitténs betänkande anges också att huvudprincipen om domstolsprövning bör vägledande när nya regler om överklagande vara förvaltningsbeslut utformas SOU 1994:117, s.18. av Vidare bereds inom Justitiedepartementet ett förslag Ds 1998:42 enligt vilket myndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut som en den har meddelat första instans, detta begärs av en enskild som som om berörs beslutet. Enligt förslaget får beslutet inte överklagas hos allav män förvaltningsdomstol innan det har omprövats. Genomförs ett sådant förslag kan antalet överklaganden till länsstyrelsen förmodas ytterligare minska, Statskontoret i sin rapport till kommittén menar Statskontoret 1998:19, s.l08. Sedan tid förs diskussion huruvida länsstyrelserna även forten en sättningsvis skall fungera överklagningsinstans för kommunala som och lokala statliga myndigheters beslut. Åtskilliga argument har anförts såväl för emot länsstyrelserna som överklagningsinstans. som Argumenten för att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall utgöra överklagningsinstans är oftast kopplade till effektiviteten i handläggningen och till sakkompetensen. Överklagningsförfarandet i länsstyrelförhållandevis snabbt och billigt, medan en domstolssen anses vara prövning långsammare och dyrbarare handläggningsfonn. Länsär en styrelsens handläggning överklagningsärenden har också beskrivits av flexibel och smidig i jämförelse med domstolarna. som mer Vidare framhåller regeringen att ärendena redan på ett tidigt stadium allsidig saklig och rättslig belysning när länsstyrelsen är första får en instans i överklagningsärenden prop. 1996/97:36, s.64. Ett argument mot att föra över resterande överklagningsärenden till

förvaltningsdomstolarna är att dessa inte skall göra lämplighetsbedöm-

ningar, vilket det inte sällan blir fråga om. Förvaltningsdomstolamas

prövning bör begränsas till laglighetsprövning.

De viktigaste argumenten mot att behålla länsstyrelsen som överklagningsinstans är rättssäkerhetskaraktär. Bland annat har det anav

förts den processordning tillämpas ien förvaltningsdomstol har

att som klara rättssäkerhetsmässiga fördelar i jämförelse med vad som gäller för myndigheter. Till detta bidrar bland annat reglerna muntlig förom handling, liksom det ökade förtroende för handläggningen som dei demokratisk ordning valda nämndemärmen bidrar till genom sitt regelbundna deltagande i länsrättens avgörande SOU 1995:27, s.4l5. Vidare har det påpekats att länsstyrelsens dubbla roll som besvärsoch tillsynsmyndighet i vissa fall kan innebära problem ur rättssäkerhetssynpunkt; det finns risk att jävssituationer uppstår. Det bör noteras att i samband med förvaltningsrättsrefonnen 1971 underströk ansvarig

departementschef fördelarna med besvärsprövning i förvalt-

att en av

120 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

ningsdomstolar är att dessa, i likhet med andra domstolar, intar en fristående ställning i förhållande till samhällsapparaten i övrigt prop. 1971:30, del 72. Med andra 0rd minskar därmed risken för att det

s. skall uppstå tvivel om att ärendehandläggningen sker på ett opartiskt sätt.

Ett ytterligare argument för att överflytta överklagningsärendena till domstol är att man därigenom kan minska antalet överklagningsinstanser och därmed få en enklare och enhetligare instansordning.

Det har också vamats för att det i längden kan vara svårt att upprätthålla den nödvändiga juridiska kompetensen inom den statliga regionala förvaltningsorganisationen. Detta oavsett om fler överklagningsärenden överförs till förvaltningsdomstolama. Orsaken är att den regionala förvaltningsorganisationen genom 1971 års förvaltningsrättsreform har kommit att stå vid sidan av den utbildnings- och kaniärväg som går via förvaltningsdomstolama JO:s remissvar på Förvaltningspolitiska kommissionens betänkande, SOU 1997:57

Något tillspetsat kan diskussionen huruvida länsstyrelserna skall ha kvar överklagningsinsuumentet sammanfattningsvis beskrivas som en avvägning mellan vad som är ekonomiskt mest fördelaktigt och smidigast för stat och kommun och vad som ger den enskilde medborgaren den bästa garantin för en opartisk och allmänt rättssäker prövning i den händelse hon eller han anser sig felaktigt behandlad av kommun eller stat.

6.4¶Organiseringen av den statliga regionala

Verksamheten

6.4.1¶Regionala strukturer

Som framgår av kapitel 2 har den regionala samhällsorganisationen

varit föremål för ett omfattande utredningsarbete under efterkrigstiden. Från 1960-talet kan man urskilja två huvudlinjer i synen på den offent-

8 Förvalmingsrättsreformen innebar initialt även att tillgången kompetent juristpersonal till följd av törvalmingsdomstolamas rekryteringsbehov minskade påtagligt. Tilläggas kan att Statskontoret finner att i dagsläget är tillgången

juridisk kompetens i länsstyrelsen god Statskontoret, PM 1998, s. 32.

liga regionala förvaltningens organisation. De båda linjerna brukar ofta betecknas länsdemolcrati- respektive länsförvaltningslinjen.

som

Efterhand som den statliga länsförvaltningen har fått ansvar för allt fler politiskt intressanta frågor, t.ex. regional planering, lokalisering och fördelning, har kraven på en kommunalisering av länsförvaltningen blivit starkare. Utvecklingen har sett i ett längre perspektiv gått i länsdemokratisk riktning, även om inte vissa länsdemokratiföreträdares förhoppningar fullständig kommunalisering av den statliga läns-

om en förvaltningen har genomförts. Ett starkare inflytande för den regionala politiska nivån över de frågor viktiga for länets utveckling

som anses utgör utgångspunkten för den fortsatta diskussionen i avsnitt 6.4.

I kapitel 6 beskrivs bland annat dagens samhälle med hjälp av ter-

mångfald, variation, komplexitet och flexibilitet. Det finns mer som naturligtvis risk att detta blir tomma etiketter, som egentligen inte

en säger så mycket en allmänt svårgripbar samhällsutveckling. Den

om aktuella utvecklingen på regional nivå utgör emellertid ett konkret exempel på denna mångfasetterade verklighet. Den enhetliga svenska förvaltningsmodellen, där kommuner, landsting och statliga länsorgan i princip skall ha regelverk över hela landet, existerar de facto

samma inte längre. I dag går det att urskilja åtminstone fem olika, mer eller mindre välutvecklade, regionala ordningar Gidlund, 1998, s.25:

Status quo Län med informella samarbetssträvanden Län med institutionaliserade regionala nätverk Regionförbund inom försöksverksamheten Regionfullmäktige inom iörsöksverksamheten.

Som Janerik Gidlund påpekar finns det inget som talar för att denna mångfald inom den närmaste framtiden kommer att ersättas av enhetlighet.

En utveckling i riktning mot mångfald och variation är emellertid inte problemfri. I ElPAzs studie framhålls som den mest framträdande enskilda iakttagelsen, det stora antalet strukturer som finns på regional nivå kap.5. Där i första hand institutioner inom en region,

se avses inte på variationer mellan regioner. EIPA finner att det finns en tendens

strukturer skapas utan att gamla tas bort. att nya

Den ökade mångfalden på den enskilda regionala arenan kan utgöra ett demokratiskt problem. Ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara överskådligt så att medborgarna har möjlighet att förstå beslut fattas, att kunna påverka processen samt

var att utkräva de valda representantema. Om det regionala sty-

ansvar av

122 Generella problemställningar SOU 1998: 166

relseskicket blir svårbegripligt och svårgenomträngligt för den enskilde medborgaren försvagas också den regionala demokratin.

Det regionala överskott som EIPA-rapporten beskriver kan ha många orsaker, varav åtskilliga torde vara länderspecifika. Generellt gäller emellertid att institutionella arrangemang och organisationer har en stark motståndskraft mot mer djupgående förändringar. Detleder för långt att i detta sammanhang närmare gå in på skälen till detta, men det är väl känt att det alltid finns såväl enskilda aktörer som grupper av aktörer, som har intresse av att bevara en viss institution eller organisation.

När det gäller det regionala strukturella "överskottet" kan det också finnas anledning att uppmärksamma huruvida detta är en följd av att det på den regionala nivån är två principer for organiseringen som möts, de som ovan har beskrivits som länsdemokrati- respektive länsförvaltningslinjen. Försöken att lösa kompetensfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan på regional nivå tenderar att leda till en ökning av antalet offentliga organisationer, eftersom det inte sker något val mellan den ena eller andra linjen. När samhällsstrukturen blir allt mer komplex leder detta inte sällan till mer komplicerade organisatoriska lösningar inom regionala territorium.

samma

Som diskuteras i en rapport till kommittén I skärningspunkten.

- Landshövdingarna och den centrala och regionala samordningen är

det emellertid inte självklart att den statliga regionala organisationens och det regionala självstyrelseorganets territoriella gränser behöver sammanfalla. I rapporten redovisas två grundläggande perspektiv på den regionala samhällsorganisationen. I det ena, det funktionella, betraktas regionen ett medel. Här ligger fokus på uppgiftens natur. I

som det andra utgör regionen ett mål i sig; en svårföränderlig och stabil företeelse. Länsstyrelserna administrativa organ huvudsakligen ett

är som medel för staten att förverkliga vissa mål. I kraft av sin långa historiska varaktighet och att de också har kommit att spela en politisk roll

genom i länens utveckling har emellertid länsstyrelserna inte sällan kommit att

identiska med länen, och därmed uppfattats som mål i sig. ses som

I den utsträckning som administrativa regioner har konstruerats för att utöva politiskt-demokratiska funktioner är de fast rotade i territorier. Landsting och kommuner är exempel på politiska konstruktioner med basen i territorier. Funktionella regioner däremot förändras genom den ekonomiska och tekniska utvecklingen i ett allt snabbare tempo. Under senare år har ambitionen från politiskt håll att anpassa de administrativa politiska regionerna till de funktionella ökat. Länssammanslagningar är det tydligaste exemplet på detta. Inte sällan finns i bakgrunden tankar

Generella problemställningar... 123

på att genom stordriftsfördelar bättre skall kunna hantera en pres-

man sad ekonomisk situation.

Tillskapandet regionala självstyrelseorgan öppnar för en altema-

av tiv strategi, enligt underlagsrapporten. Där självstyrelseorgan etableras

politiska aktörer på den regionala nivån tonas länsstyrelsens polisom tiska i vid bemärkelse roll ned. Den statliga regionala förvaltningen kan då lättare överlåta den nödvändiga territoriella kopplingen på älvstyrelseorganet. Det blir därmed möjligt att utifrån ett principiellt synsätt argumentera for att även den statliga regionala förvaltningen kan organiseras utifrån funktionella principer.

mer

Detta synsätt öppnar för större variation. Det är exempelvis inte

en självklart att de nuvarande länen utgör den lämpligaste indelningsgrunden för den statliga regionala organisationen. Inte heller är det givet att den statliga regionala organisationen skall se likadan ut i hela landet. De verksamheter ingår i en samordnad regional statsförvaltning

som skulle kunna variera mellan de olika regionerna.

6.4.2¶Den statliga samordningsrollen en

-

principiell diskussion

Om samordning i vanlig ordbok kan man läsa att ordet betyder att

en anpassa två eller flera saker till varandra. I gängse språkbruk tycks samordning förutsätta aktivt handlande aktör; någon som anpassar

en sakerna till varandra. En sådan tolkning av samordningsbegreppet lig-

också i linje med hur Statskontoret definierar begreppet. Enligt ger Statskontoret står samordningg närmast för "att koordinera olika verksamheter för ett gemensamt syfte. Den samordnande parten har att samordna andras verksamheter" Statskontoret, PM 1998, s.7.° Det är också denna aktiva samordningsroll som kommit att bli ett kännetecken för den moderna länsstyrelsen.

9Många snarlika begrepp figurerar i detta sammanhang. Samråd är ett sådant begrepp bl.a. återfinns i länsstyrelseinstrtlktionen och som närmast står för

som de kontakter och diskussioner som skall förekomma före ett visst beslut. Andra vanliga begrepp samverka, samarbeta och samspela har alla ungefär

som

betydelse: att arbeta tillsammans med andra för att nå ett gemensamt samma mål Statskontoret, PM 1998, s.7. ° Samordning definieras också ofta negativt, som politiska aktiviteter som syftar till att förhindra att beslut i olika sfárer motverkar varandra Johansson, 1995, s.75.

124 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Samordning betraktas ofta ett relativt okontroversiellt teknisktsom administrativt instrument för att åstadkomma en effektivare statlig styrning decentraliserad verksamhet. En sådan samordning förutsätav en emellertid tydliga, väl avgränsade mål, som inte heller står i motter sättning till varandra. Verkligheten dock sällan ut på det viset. Mål ser tenderar ofta otydliga och också stå i motsättning till andra mål. att vara oftast inte någon tillfällighet utan grundar sig ytterst ipolitiska Detta är intressemotsättningar. I samordning således inte enbart konsenryms också konflikt Larsson, 1986, s.28 Samordning handlar i sus, utan

praktiken mycket prioriteringskontlikter, politikutfornming och

om agendasättning. Tidigare i kapitlet har två dominerande utvecklingstendenser under de senaste decennierna decentralisering och internationalisering - beskrivits. För båda dessa gäller att de också har konsekvenser för samordningen, både för behovet samordning och för karaktären på av denna samordning.

Samordning decentraliserad och internationaliserad värld i en

Genom den omfattande decentraliseringen av uppgifter, befogenheter och till företrädesvis kommuner, men också till statliga regioansvar nala myndigheter och i viss utsträckning till landsting, har regeringen förändrat förutsättningarna för styrningen. Parallellt har också de facto modell för denna styrning introducerats. Där regeringen tidigare en ny styrde detaljerade regler och anslagsvillkor tillämpas numera en genom styrning baserad på övergripande mål samt uppföljning och utramar, värdering uppnådda resultat. Det finns inget skäl till att i detta samav manhang i detalj diskutera innebörden den förändrade styrningen. av Däremot finns det anledning att påtala de konsekvenser för samordningen decentraliseringen i detta avseende medför. som I utvecklad välfärdsstat den svenska, där den offentliga en som sektorn är engagerad i stor mängd olika verksamheter, tenderar ocken så komplexiteten i den offentliga verksamheten att tillta. Ett sätt att hantera denna komplexa styrsituation har från statsmaktemas sida varit decentralisera uppgifter, för att på så sätt bland annat avlasta den att centrala nivån och skapa utrymme för ett strategiskt, långsiktigt mer politikskapande. Komplexiteten minskar emellertid inte genom decentraliseringen, tvärtom. I komplex offentlig verksamhet tendesnarare en också kraven på förstärkt och utökad samordning att växa. Detta rar en förhållande har också uppmärksammats av regeringen, som konstaterar att uppgiften att stå för avvägningen mellan olika samhällssektorer har

ökat i betydelse i takt med samhällets tilltagande komplexitet och lqa-

vet på ett effektivare resursutnyttjande prop.l996/97:36, s.34.

Även den tilltagande intemationaliseringen har konsekvenser för samordningen. Vi har tidigare beskrivit hur den nationella nivån "återupprättas" i det internationella samarbetet, framförallt inom EU, där efterfrågan på svensk ståndpunkt inom allt fler politikområden en tvingar fram ett enhetligt svenskt agerande. Tveklöst leder intemationaliseringen på detta vis till ett ökat behov samordning mellan regeav ring och förvaltning, också mellan andra svenska aktörer, såväl men offentliga privata. Det sistnämnda är emellertid inte alldeles okonsom troversiellt. Ofta har staten setts enhetlig organisation och som en svenska intressen har likställts med den svenska statens intressen. I internationella förhandlingssituationer torde dock Sverige vara betjänt av samordning inbegriper alla kan forma och driva landets en som som intressen Jacobsson, 1997, s.49. En formell och hierarkisk syn på statens samordningsroll är också svår att förena med den faktiska situationen på den internationella arenan. Inom exempelvis EU tenderar beslut att växa fram inom komplexa nätverk, vilka långt ifrån alltid är kopplade till varandra. Det växande samordningsbehovet följer intemationalisesom av ringen och EU-medlemskapet har även lett till vissa institutionella reformer inom statsförvaltningen. Exempelvis har ett EU-sekretariat inrättats i Utrikesdepartementet och i verksförordningen finns numera inskrivet att myndigheterna har skyldighet att biträda regeringen i EUarbetet Jacobsson, 1997, s.109. Internationaliseringen och dess konsekvenser för den statliga samordningen också principiell fråga om synen på staten. rymmer en mer Är det rimligt att betrakta staten enhetlig, autonom aktör i försom en hållande till det omgivande samhället Eller bör staten i första hand ses invävd i samhället i övrigt Bilden av staten som en organisation som väl invävd i det omgivande samhället tycks vara den som bäst överensstämmer med verkligheten. Poängen med att lyfta fram båda dessa perspektiv på staten är att påvisa att det inte är oväsentligt vilken av dessa två bilder vi utgår ifrån när den statliga samordningsrolav staten som len definieras. Utgår vi från den första på enhetlig autonom synen staten som en aktör blir samordning i första hand en fråga om forrnaliserade rutiner och styrning. Kontakten med det omgivande samhället är också formaliserad och sker huvudsakligen remissomgångar, kommittémögenom ten etc. Jacobsson, 1997, s.85. Detta är den traditionella bilden av samordning och den oftast figurerar i statliga utredningar och i som utvärderingar; ett exempel med anknytning till EU är Statskontorets

126 Generella problemställningar SOU 1998: 166

rapport "EU-medlemsskapets effekter på svensk statsförvaltning" 1996:7.

Ses staten däremot som invävd i samhället i övrigt blir det viktigare att för samordningsrollen konstruera arenor, där olika aktörer såväl

offentliga som privata kan mötas och skapa ett gemensamt, enhetligt

agerande. Det är inte alldeles lätt att se hur denna delvis korporatistiska verklighet skall kunna förenas med det rådande förvaltningspolitiska idealet renodling. Ett ideal som förordar tydliga roller, renodlade

om ansvarsförhållanden och organisatorisk autonomi är kanske sympatiskt, men inte särskilt realistiskt i en värld där allt mer och allt fler vävs allt tätare samman Jacobsson, 1997, s.99

Även bilden invävd i det omgivande samhället är

om av staten som den mest realistiska är den långt ifrån oproblematisk. När politiken skapas på relativt låg formell nivå i nätverk, där representanter för förvaltning, företag och intresseorganisationer kan ingå, tenderar den också att bli svårgenomskådlig. Nätverken är visserligen bra på att skapa samordning, men de är svåra att få insyn i och att påverka. Politiker befinner sig allt oftare i situation där de tvingas ta ansvar för sådant

en som de har små möjligheter att påverka; beslut som växer fram i svårgenomträngliga nätverk. Ytterst aktualiserar samordningen i nätverk därmed frågor om förhållandet mellan ansvar och inflytande och om styrbarhet, lojalitet och öppenhet i den offentliga förvaltningen Jacobsson, 1997, s.lO0.

Statsvetaren Janerik Gidlund framhåller de principiella problem för den demokratiska legitimiteten som följer av det invecklade samspelet mellan offentliga och privata aktörer på den regionala nivån. Hur legitimeras det samlade resultatet av dessa förhandlingsspel och vilka möjligheter har medborgarna att påverka skeendet, frågar han. Ju större frihet för de offentliga aktörema, desto rörigare ansvarssituation och desto större legitimitetsproblem, enligt Gidlund Gidlund, 1998, s.23. Ett illustrativt exempel på detta problem utgör de s.k. partnerskap som

växer fram i regionerna, som en konsekvens av regeringens förslag nu

regionala tillväxtavtal prop. l997/98:62. I förslaget erbjuds länsom styrelser och självstyrelseorgan att ingå tillväxtavtal med andra parter. Det på många sätt intressanta samarbetet över såväl geografiska som organisatoriska gränser lider dock oklara ansvarsförhållanden. Pro-

av

är rörig och svårgenomskådlig för den enskilde medborgaren. cessen

6.4.3 Den nivå

statliga samordningen på regional

I Sverige har diskussionen den regionala samhällsorganisationen

om ofta varit diskussion samordningsproblem. Den administrativa

en om samordningen har karaktäriserats "ett ledmotiv i svensk länsför-

som valtnings historia under efterkrigstiden Johansson, 1995, s.74.

Länsstyrelsen är unik i den meningen att det är den enda myndighet

har till uttalad uppgift att löpande väga samman olika sektorssom intressen, både nationella och regionala. Tvärsektoriell samordning är

prioriterad uppgift för länsstyrelserna. Det är emellertid väl känt att en samordningen mellan olika på den regionala nivån har brister i

organ dag. Ett ofta påtalat problem i sammanhanget är att många myndigheter, affärsverk och statliga bolag har valt att organisera sig i regioner

omfattar fler än ett län t.ex. 1997/98:1. Inte sällan har som se prop. dessa regioner betydande storlek. Det är heller inte ovanligt att

en myndighetsregionemas gränser skiljer sig från länsgränsema. Självklart försvårar detta länsstyrelsens samordningsuppgift. Enligt regeringen håller därmed länsindelningen på att mista sin funktion som sammanhållande struktur för den statliga förvaltningen på mellannivå. Den statliga länsförvalmingen bestod år 1960 drygt 30 myndigheter i

av varje län. I dag finns enbart ett fåtal statliga myndigheter kvar på länsnivå prop.l996/97:36, s.26, jfr 1997/98:KU21, s.24.

Samordningsproblemen på den statliga regionala nivån är inte nya. Till stor del kan de härledas till perioden efter andra världskriget, då riksdag och regering valde att för genomförandet av den nya ambitiösa välfärdspolitiken bygga antal förvalmingssektorer, där verk-

upp en samhetsansvaret ålades centrala ämbetsverk. På den regionala nivån kompletterades länsstyrelserna med ett antal regionala sektorsorgan. Det primära intresset för statsmakterna var att med hjälp av den nya förvaltningsstrulcturen snabbt kunna genomföra beslutade välfardsrefonner. Genomslagskraften prioriterades, delvis på bekostnad av samordningen.

Från slutet 1960-talet, och med accelererande hastighet därefter,

av har det blivit tydligt att de samhällsproblem som den regionala samhällsförvaltningen konstruerades för att lösa, delvis har ändrat karaktär. Det är inte längre i första hand fråga att kraftfullt genomföra ett

om antal välfärdsrefonner. För uppgiften att på bästa möjliga sätt hantera frågor t.ex. regional utveckling, kollektivtrafik och miljövård har

som den sektoriserade modellen visat sig ha klara brister Esping, 1990, s.30. Ett växande behov tvärsektoriella lösningar har gjort att den

av statliga samordningsrollen på regional nivå har kommit mer i förgrun-

128 Generella problemställningar SOU 1998: 166

den. I denna situation har länsstyrelsemas roll delvis omprövats, bland

1991 års reform med samordnad länsförvaltning." annat genom

Ett ytterligare skäl till att samordningsproblemen har kommit mer i blickpunkten under de senaste decennierna är att den regionala förvaltningens roll på ett grundläggande sätt har förändrats under denna period. Förändringen kan beskrivas utveckling från att i huvudsak

som en

ett instrument för genomförandet centralt formulerad politik vara av en till att utgöra självständigt "problemlösande nivå Esping, 1990,

en s.29 Bakom denna rollförskjutning kan finna såväl politiska

man

ekonomiska motiv. Politiskt utgör förändringarna ett utflöde av en som

decentralistisk på samhällsorganisationen. När det gäller ekomer syn nomin har de ekonomiskt kärvare villkoren för statsförvaltningen inneburit att det inte längre i första hand är frågan om att fördela ett nationellt överskott, utan att mobilisera och utveckla de regionala resurserna. Länsförvaltningen blir i denna situation ett instrument för samord-

mer

ning än för fördelningspolitik.

Regeringen framhåller, när det gäller det aktuella läget och utvecklingstendensema för den statliga förvaltningen på regional nivå, att strävan att länsstyrelsen en mer planerande och samordnande funk-

ge tion har inneburit såväl "en betoning länsförvaltningens nationella

av roll ett framhållande av samordnade länsutvecklande insatser

som prop.l996/97:36, s.27. Men utvecklingen har också inneburit att den länsvisa samordningen successivt har tunnats ut, enligt regeringen. Detta bland annat konsekvens av att många myndigheter har

som en valt att frångå länet indelningsgrund för sin regionala organisation.

som

När det gäller regionalpolitiken konstaterar regeringen att denna har breddats och delvis fått inriktning. Från att tidigare främst ha va-

en ny rit ett instrument för den centrala statliga nivån att selektiva

genom stödåtgärder påverka näringslivets lokalisering, har under de senaste årtiondena regionalpolitiken präglats av att en delegering av beslutanderätten skett. Samtidigt har ekonomisk tillväxt blivit en viktigare regionalpolitisk faktor. En tendens under senare tid har varit att samordningen sektorspolitiken i syfte att stärka den regionala utvecklingen

av har kommit att tillmätas ökad vikt.

Regeringen beskriver i detta sammanhang hur utvecklingen har lett till rollförskjutningar och att konstellationer av aktörer har uppstått.

nya Samordningen får allt oftare karaktären eller mindre fonnalise-

av mer rade nätverk, där länsstyrelsen utgör en av flera jämbördiga aktörer. I dessa nätverk skapas gemensamma handlingslinjer i för länet strategiska frågor exempelvis näringslivsutveckling, kompetensförsörjning

som

l För utförligare diskussion den samordnade länsförvaltningen, sekap.2.

en om

och miljö. Samarbetet gäller inte sällan sakfrågor som inte på något naturligt sätt kan avgränsas geografiskt till det enskilda länet. Allt ofta-

sträcker sig därför samarbetet och samordningen över länsgränserna, re ibland även över nationsgränsema.

Inget talar för att den utveckling som beskrivs ovan kommer att stanna under den närmast överblickbara framtiden jfr Andersson,

av 1996, s.13. Tvärtom finns det faktorer talar för att den kommer att

som accelerera. En växande del åtgärderna för regional utveckling hante-

av

inom för EG:s strukturfondsprogram, där det är ett uttalat ras nu ramen krav att regionala och lokala aktörer samverkar. Vidare innebär tillskapandet de statliga tillväxtavtalen att det behövs ett ökat samarbete

av

samordning olika närings- och regionalpolitiska aktörer och att en av blir nödvändig. Utvecklingen tycks i riktning mot en allt mer oortodox samordning såväl offentliga privata aktörer, inom eller ut-

av som över de etablerade geografiska gränserna.

När den statliga regionala samordningsrollen diskuteras är det emellertid ofta aspekt samordningen, än att samordna olika

en annan av offentliga och privata aktörer, som uppmärksammas. Det är den samordning förväntas ske inom länsstyrelseorganisationen, i det som

som betecknas samordnad länsförvaltning. De två aspekterna av den

som regionala samordningen bör analytiskt hållas åtskilda. Den ena innebär att samordna många olika regionala aktörer, ofta i nätverksliknande konstellationer. Den andra att överbrygga sektorsgränsema inom den statliga regionala förvaltningen genom att inordna statliga regionala verksamheter i länsstyrelsen.

Det pågår på Gotland, har beskrivits i det föregående kap.3,

som ett försök med vidgad samordnad länsförvaltning, där länsarbetsnämnd och skogsvårdsstyrelse inordnas i länsstyrelsens organisation. Syftet med försöket är att huruvida man på detta sätt kan förbättra statlig

se samverkan och effektivitet på regional nivå. Regeringen konstaterar att behovet samordning inom den statliga sektorn ökar, bland annat som

av

konsekvens samhällets tilltagande komplexitet och kraven på ett en av effektivare resursutnyttjande. Det är i dag av stor vikt att på den regionala nivån kunna göra avvägningar mellan olika sektorsintressen. Det är de skälen den samordnade länsförvaltningen bör vidareut-

av som vecklas. Vidare regeringen att förbättrad samordning av den

menar en statliga regionala verksamheten ger ökade möjligheter att flytta uppgifter från central till regional och lokal nivå. Som framgår av diskussionen i avsnitt 6.3 är det emellertid i Vissa fall- exemplet gäller tillsyn

svårt några direkta samordningsvinster med att förlägga ytterli- - att se gare sådan verksamhet till länsstyrelserna.

130 Generella problemställningar SOU 1998: l 66

6.5¶Statens regionala roll- några slutsatser

I detta kapitel har vi utifrån olika infallsvinklar diskuterat två centrala förvaltningspolitiska frågor den kommunala självstyrelsen och statens

-

samt organiseringen av den statliga regionala verksamheten. ansvar Dessa frågor är intimt sammanflätade; hur staten på bästa sätt skall organisera den regionala verksamheten är naturligtvis i stor utsträckning avhängigt hur på statens ansvar på den regionala nivån.

av man ser

Diskussionen har den givna utgångspunkten att Sverige har en grundlagsfäst maktdelning. Grundlagens väl kända formulering är att den svenska folkstyrelsen förverkligas "genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse" RF l

genom kap.l§. Genom att fördela de gemensamma uppgifterna i samhället på olika nivåer är det tänkt att folkviljan på bästa sätt skall förverkligas. Legitimiteten för det politiska systemet stärks av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet att på lokal och regional nivå utöva inflytande över verksamheten samt till ansvarsutkrävande vad avser den genomförda politiken.

Som framhölls inledningsvis har strävan i detta kapitel inte varit att förenkla, utan istället visa på komplexiteten i de frågor som diskuteras och att de avvägningar som görs varken är enkla eller oproblematiska. Den mest grundläggande av dessa avvägningar gäller å ena sidan statens övergripande för den nationella politikens genomförande i

ansvar landets alla delar och för att garantera att alla medborgare ges likvärdi-

förutsättningar oavsett de bor och å andra sidan självstyrelseorga var ganens frihet och ansvar för regionens utveckling. Vi har kunnat konstatera att någon gång för alla given avvägning mellan dessa intres-

en sen inte står att finna. I ett samhälle som ekonomiskt, socialt och värderingsmässigt befinner sig i ständig rörelse bör relationen mellan stat och region präglas flexibilitet och vilja till omprövning.

av

Uppgiftsfördelningen mellan stat och självstyrelseorgan har också i stor utsträckning grundats på praktiska överväganden. En principiell utgångspunkt bör dock vara att alltid pröva om en viss offentlig verksamhet att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lo-

gagnas av kalt och regionalt engagemang och lokala och regionala erfarenheter kan tas tillvara i besluten.

Ett genomgående tema i kapitlet är decentralisering och internationalisering. Vi har valt att lyfta fram dessa utvecklingstendenser inte enbart därför att vi menar att dessa är de viktigaste förändringarna inom den offentliga samhällsorganisationen under de senaste decennierna, utan också för att de så tydligt illustrerar hur enhetlighet och autonomi i

SOU 1998: l 66 Generella problemställningar 131

ökad utsträckning har kommit att ersättas av mångfald, variation, komplexitet, flexibilitet och ömsesidigt beroende. Decentraliseringen uppgifter, befogenheter och ansvar till kornav landsting, även statliga regionala organ, har drivits fram av muner, men såväl ideologiska ekonomiska motiv. Till delar kan den ses som en som medveten och nödvändig strategi från den centrala statliga nivån för att åtgärda de styrproblem utvecklad välfärdsstat den svenska som en som har att bemästra. Ett sätt att hantera komplex styrsituation har varit en decentralisera. Decentraliseringspolitiken utgör del i den styrrnoatt en dell resultatstyrning tillämpas. Där regeringen tidigare - som numera styrde detaljerade regler och anslagsvillkor, tillämpasi dag en genom styrning baserad på övergripande mål samt uppföljning och utramar, värdering uppnådda resultat. Komplexiteten minskar dock inte geav nom decentraliseñngen, snarare tvärtom. Det finns anledning att understryka vikten av att medborgarna finner i det decentraliserade beslutsfattandet meningsfullt. De ett engagemang uppgifter det regionala självstyrelseorganet får ansvar för måste som därför reell och uppenbar betydelse för regionens medborgare. ha en Det har påpekats att det finns risk för besvikelse bland medborgarna en i region, det skapas stora förväntningar på självstyrelseorganets en om förmåga att lösa regionala samhällsproblem samtidigt som det saknar effektiva instrument för att utföra dessa. Det är nödvändigt att en demokratiskt förankrad regional organisation utrustas med relevant beslutskompetens, debatt om "skendemokrati skall kunna undviom en kas. Vi kan konstatera att allt fler beslut växer fram i vad brukar som betecknas nätverk; på där staten har att samspela med olika som arenor aktörer, såväl privata offentliga. Detta gäller internationellt, men som också på den regionala nivån. En viktig iakttagelse är att utvecklingen förändrar statens roll, inte gör den mindre intressant eller mindre men viktig tvärtom. När staten i flertalet situationer inte längre kan upp- träda den självklart dominerande samhällsaktören är det på andra som sätt får försöka styra utvecklingen. man Den ökade mångfalden på den regionala arenan är emellertid inte alltid helt oproblematisk sett ur ett demolcratiperspektiv. Det är ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick att det skall vara överskådligt, så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, att påverka samt att utkräva ansvar av de valda repreprocessen sentantema. Ett svårbegripligt och svårgenomträngligt system försvalegitimiteten för den regionala demokratin. gar

132 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Den statliga kontrollen

Det är med respekt för självstyrelsen, men också med ett ansvar för den nationella politikens genomförande, som den statliga kontrollverksamheten måste utvecklas. Det bör understrykas att i ett demokratiskt samhälle skall kontrollen ett instrument för demokratins förverkligan-

vara de. Den utgör garanti för att de demokratiskt fattade besluten efter-

en levs. Den utgör också ett instrument för att stärka rättssäkerheten och ytterst den enskilde medborgarens ställning i förhållande till kommuner och statliga myndigheter.

De utvecklingstendenser som vi har beskrivit tidigare i kapitletdecentralisering och internationalisering har förändrat villkoren för

den statliga kontrollverksamheten. En övergripande strategi för den statliga förvaltningspolitiken under de senaste decennierna har varit renodling. Konkret har detta inneburit att de statliga åtagandena i egen regi har minskat bland annat decentraliseringar. Genom renod-

genom lingen ökar kraven på en effektiv kontrollverksamhet.

Intemationaliseringen har haft störst betydelse för relationen mellan förvaltningsmyndighetemas kontrollverksamhet och den kontroll som sker via domstolsväsendet. Genom internationella åtaganden har Sveri-

förbundit sig att i ökad omfattning ge medborgarna möjlighet till ge domstolsprövning av sin sak.

Den statliga tillsynen som riktar sig mot älvstyrelseorganens verksamhet kan i dag inte bedrivas genom sanktioner. I praktiken sker mycket tillsynen i dialog, där ktmskapsutbytet är ömsesidigt. Det

av en bör dock uppmärksammas att denna dialog ibland tenderar att få karaktären förhandlingar, där det kan finnas risk för att enskilda med-

av borgares rättigheter och intressen kompromissas bort. Det har också vamats för att jävssituationer kan uppstå när en kommun eller ett annat enskilt tillsynsobjekt som tar emot handledning eller råd därefter blir föremål för tillsyn från den överordnade myndighet som givit handledningen eller råden. En liknande jävsproblematik finns i relationen mellan tillståndshantering och tillsyn. Det kan uppstå problem om tillståndsgivning och tillsyn återfinns i samma organisation. Detta om tillstånd ges för en verksamhet som senare kritiseras utifrån tillsynsuppgiften.

Vad gäller den kontrollverksamhet som bedrivs av länsstyrelserna visar undersökningar att det finns betydande problem. Bland annat beskrivs tillsynsverksamheten hos flera länsstyrelser som otillfredsställande lågt prioriterad, vilket troligtvis är en konsekvens av de besparingskrav har lagts på länsstyrelserna. Vidare kan konstateras att

som samordningsvinstema av att förlägga ytterligare tillsynsverksamhet till

länsstyrelserna är begränsade och ofta av administrativ karaktär. Samordningen innebär också viss uttunning den sakkunskap och en av auktoritet ett sektorsorgan står för. som Rätten att överklaga förvaltningsbeslut är en mycket viktig garanti för medborgarnas rättssäkerhet. Utvecklingen har inneburit att allt fler överklagningsärenden sker direkt till domstol. En aktuell diskussion gäller länsstyrelsen skall överklagningsinstans även fortsättom vara ningsvis. Starka argument har anförts både för och emot en sådan ordning. För överförande överklagningsärendena till förvaltningsett av domstolama talar att rättssäkerheten för den enskilde medborgaren därigenom stärks; talar att överklagningsärendena handläggs efmot fektivare och billigare i länsstyrelsema och att dessa besitter en större sakkompetens. Ytterst blir det således fråga avvägningen mellan en om effektivitet och rättssäkerhet.

Samordningsrollen

Kommittén har i avsnitt 6.4 diskuterat den statliga samordningsrollen principiellt plan, också gjort vissa iakttagelser när det på ett mer men gäller den statliga regionala samordningens förutsättningar i dag. Vi kan konstatera att i situation där samhället blir allt mer kompen lext och svåröverblickbart har samordning, tillsammans med tillsyn, uppföljning och utvärdering, kommit att framstå som något av en universalmedicin för att åstadkomma effektivare statlig styrning av en en decentraliserad verksamhet. I huvudsak har samordning också betrakett relativt okontroversiellt tekniskt-administrativt instrument. tats som Samordning kan emellertid inte enbart ett instrument för att ses som effektivisera styrningen. Om så vore fallet skulle det alltid finnas samstämmighet målen för viss verksamhet. Samordning som enbart om en teknisk-administrativ verksamhet förutsätter tydliga, avgränsade en mål, inte heller står i motsättning till varandra. Så inte verkligsom ser heten Målen för verksamhet kan mycket väl vara otydliga och stå ut. en i motsättning till varandra; detta är ofta ingen tillfällighet utan bottnar i politiska intressemotsättningar. Samordning handlar i mycket ytterst

prioriteringskonflikter, politikutfomming och agendasättning.

om Vi har i kapitlet beskrivit hur staten i dag är organisation väl inen vävd i det omgivande samhället. På såväl den internationella den som regionala nivån blir staten allt aktör bland andra. Med denna mer en på statens roll blir det viktigare att skapa arenor där såväl offentliga syn privata aktörer kan mötas, än att försöka strikt formalisera samsom ordningsförfarandet.

134 Generella problemställningar SOU 1998: 166

Att inse samordningens karaktär, och att acceptera att den äger rum i allt komplexa, "invecklade, fonner, innebär dock inte att samord-

mer ningen betraktas som problemfri, eller att instrumentets utfomining i alla avseenden är den bästa tänkbara. Samordning av många olika aktö-

inom nätverksarenor skapar vissa grundläggande problem, vilka rer ytterst har konsekvenser för det demokratiska styrelseskicket.

Samordning den karaktär som beskrivits ovan har visat sig vara

av ett effektivt instrument för att nå fram till beslut i olika avseenden, men nätverken är svåra att få insyn i och att påverka. Här berörs frågor om relationen mellan ansvar och inflytande, om styrbarhet, om de statliga tjänstemännens lojalitet och om öppenheten i den offentliga förvaltningen. Ytterst gäller det legitimiteten för det demokratiska beslutsfattandet.

Länsstyrelsen har sedan länge spelat central roll i samordningen

en på regional nivå. Som framgått av redogörelsen i detta kapitel har dock länsstyrelsen betydande problem i sin samordningsroll. Vi har redan berört detta i samband med diskussionen om tillsynsverksamheten. Den diskussionen illustrerar också att vinsterna av en överföring till länsstyrelsen ytterligare samordningsuppgifter vad gäller tillsyn inte kan

av tas för givna.

Samordningsproblem är inte lätta att lösa. Det finns också en överdriven tro på att de kan hanteras genom administrativa reformer. Likväl menar vi att tanken på att särskilja den statliga regionala organisatio-

och det regionala självstyrelseorganets gränser, vilken framförs i nens

underlagsrapport till kommittén, ger möjligheter också när det gäller en statens samordningsroll. Genom en mer funktionell organisering av den statliga länsstyrelseorganisationen öppnas för variation och mångfald. Den statliga regionala organisationen behöver inte se likadan ut i hela landet. Detta gäller även med avseende på samordningsrollen. De verksamheter ingår samordnad regional statsforvaltning skulle

som i en kunna variera mellan olika regioner.

Kommitténs överväganden 135

7¶Kommitténs överväganden

l Inledning

l Bakgrund

Kommitténs uppdrag i denna del redovisning av generella

avser en överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och uppgif-

om

Det gäller enligt direktiven 8 främst utvecklingsinriktade uppter. gifter, samordning, uppföljning och utvärdering, tillsyn samtytterligare delegering uppgifter till länsstyrelserna.

av

Kommittén har tolkat direktiven så att regeringen förväntar sig dels

lägesrapport kommitténs hittillsvarande arbete, dels vissa geneen om rella överväganden grundas på kommitténs underlagsrapporter.

som

Enligt kommittén kan inte frågor om den statliga länsförvaltningen

isolerade från de övriga frågor skall behandlas i kommitténs ses som slutbetänkande. De överväganden redovisas i detta kapitel har där-

som för närmast karaktären preliminära slutsatser, som kan behöva om-

av prövas, utvecklas och preciseras i samband med att kommittén lämnar sina slutliga ställningstaganden.

Med detta delbetänkande vill kommittén föra fram vissa faktauppgifter vilka redovisas i kapitlen 2-5 samt ett antal principiella pro-

- blemställningar, som redovisas i kapitel

I detta kapitel redovisas vissa generella överväganden om den statli-

länsförvaltningens struktur och uppgifter. I kapitlet behandlas några ga

de förslag och de principiella ståndpunkter som Statskontoret av mer redovisar i sin underlagsrapport till kommittén avsnitt 5.3-5.7. När det gäller Statskontorets övriga förslag och ståndpunkter har kommittén valt att i detta skede utredningsarbetet inte ta ställning till dessa.

av

Vi vill betona att kommitténs arbete i denna del inte skall betraktas

totalanalys länsstyrelsens verksamhet. Det är vår förhoppsom en av ning detta betänkande stimulera till debatt under det kom-

att genom

136 Kommitténs överväganden

mande året, innan kommittén formulerar sina definitiva ställningstaganden i slutbetänkandet.

Under arbetet med delbetänkandet har kommittén diskuterat ändamålsenligheten med att redovisa ett avslutande kapitel med överväganden och eventuella förslag. Kommittén har därvid kommit fram till att den bör sin mening till känna i sådana frågor som på längre sikt inte

ge påverkas den pågående försöksverksamheten. Det gäller tillsyn,

av uppföljning och utvärdering, länsstyrelsens roll som överklagningsinstans samt delegering till länsstyrelsen från central statlig nivå. Kommittén diskuterar även länsstyrelsens samordningsroll utan att i sak ta ställning till hur samordningen bör organiseras på längre sikt.

Mot bakgrund den preliminära karaktär som kommitténs övervä-

av ganden har, kommittén att i slutbetänkandet återkomma i frågor

avser

bl.a. omprövning offentliga åtaganden dir. 1994:23 och ekoom av nomiska konsekvenser av kommitténs överväganden.

7.1.2¶Principiella utgångspunkter

Kommittén konstaterar i kapitel 6 att det inte är möjligt att finna någon

gång för alla given avvägning mellan å ena sidan statens överen gripande för den nationella politikens genomförande i landets

ansvar alla delar och för att alla medborgare ges likvärdiga förutsättningar oavsett de bor och å andra sidan självstyrelseorganens för

var ansvar regionens utveckling. Relationen mellan stat och självstyrelseorgan måste präglas av flexibilitet och en vilja till omprövning.

En utgångspunkt för kommitténs ställningstaganden är att decentralisering och internationalisering har förändrat förutsättningarna för den offentliga förvaltningen på ett genomgripande sätt. Samhällsförändring-

har inneburit att enhetlighet och autonomi i ökad utsträckning har arna kommit att ersättas mångfald, variation, komplexitet och ömsesidigt

av beroende.

Kommitténs överväganden 137

7.2 av till läns-

Delegering uppgifter styrelsen

Kommitténs bedömning

Enligt kommittén bör de cirka 45 förslag om delegering av upp-

-

gifter från centrala verk till länsstyrelsen, som Statskontoret redovi-

sar och som kommittén finner intressanta, utredas vidare.

Kommittén anser också att frågan om uppgiftsfördelningen mellan

-

regional statlig förvaltning och kommunerna bör ses över.

Kommittén föreslår att regeringen tar initiativ till en samlad över-

-

syn av uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig

nivå mellan stat och kommun.

som

Skälen för kommitténs bedömning

Enligt direktiven skall kommittén överväga möjligheterna till ytterliga-

delegering uppgifter till länsstyrelsen. Statskontoret har till komre av mittén lärrmat cirka 45 förslag på sådana uppgifter som i dag ligger på centrala myndigheter och bedöms kunna delegeras till länsstyrel-

som

Kommittén har funnit dessa förslag intressanta och värda att studesen. ra vidare. Enligt kommitténs mening bör även frågan om uppgiftsfördelningen mellan regional statlig förvaltning och kommunerna utredas. Praktiska skäl talar för att dessa båda frågor utreds i ett sammanhang. Även decentralisering direkt från central statlig nivå till kom-

en munal nivå bör nämligen kunna övervägas. Vi ser det därför som angeläget att regeringen tar ett initiativ till en samlad översyn av uppgiftsfördelningen såväl mellan central och regional statlig nivå som mellan stat och kommun.

Vid överväganden uppgiftsfördelningen mellan central, regional

om och lokal nivå bör kravet på likabehandling av enskilda medborgare alltid beaktas. I det här sammanhanget vill vi också framhålla att en given utgångspunkt, när uppgiftsfördelningen mellan de olika nivåerna övervägs, är att det alltid bör prövas om en viss offentlig verksamhet

att beslutsfattandet sker nära medborgarna så att lokalt och gagnas av regionalt och lokal och regional erfarenhet kan tas tillvara.

engagemang

138 Kommitténs överväganden SOU 1998: 166

7.3¶Kontrollinstrumenten

7.3. 1 Allmänt

Kommittén vill understryka att vi ser den statliga kontrollen som ett redskap i demokratins tjänst. Den utgör en garanti för att de demokratiskt fattade besluten efterlevs. Kontrollen syftar även till att stärka rättssäkerheten och ytterst den enskilda medborgarens ställning i förhållande till statliga myndigheter och kommuner.

Kommittén konstaterar i kapitel 6 att renodlingen av den statliga verksamheten under de senaste decennierna har förändrat förutsättningarna för den statliga kontrollen. När de statliga åtagandena i egen regi minskar i omfattning skärps kraven på en effektiv kontroll.

Kommittén vill här framhålla att den statliga kontrollverksamheten alltid måste ha sin utgångspunkti statens ansvar för den nationella politikens genomförande, men verksamheten skall naturligtvis ske med respekt för den kommunala självstyrelsen.

I de följande avsnitten redovisar kommittén sina överväganden med avseende på vissa centrala kontrollinstrument som länsstyrelsen har till sitt förfogande, nämligen tillsyn, uppföljning och utvärdering samt överklagningsinstitutet.

7.3.2¶Tillsyn

Kommitténs bedömning

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet bör effektiviseras. Länssty-

relsen bör i större utsträckning prioritera tillsynsuppgifterna.

-I det fortsatta utredningsarbetet avser kommittén att pröva om ansvaret för samordningen av den statliga tillsynen på regional nivå i stör-

utsträckning kan åläggas länsstyrelsen. re

Enligt kommitténs mening bör parallella tillsynsorganisationer

undvikas.

SOU 1998: 166 Kommitténs överväganden 139

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Tillsyn är ett viktigt kontrollinstrument, som ytterst syftar till att säkerställa den enskilde medborgarens rättssäkerhet. När ansvar och befogenheter decentraliseras till kommunal nivå ökar också den statliga till-

i betydelse. Samtidigt vill kommittén understryka att tillsynssynen verksamheten måste utformas i överensstämmelse med principerna for den kommunala älvstyrelsen.

En effektivare tillsynsverksamhet

Länsstyrelsens tillsyn har, vilket framgår av redovisningen i kapitel 6,i olika sammanhang kritiserats för att vara lågt prioriterad och svag. Bristerna beror, enligt Statskontoret, troligen på besparingskraven som har påverkat all initiativverksamhet på länsstyrelsen. Fortsätter utvecklingen finns risk för att såväl centrala myndigheter som tillsynsob-

en jekt blir missnöjda med länsstyrelsens tillsyn. Konsekvensen kan då, enligt Statskontoret, bli att förslag kommer om överförande av tillsynen till huvudman. Kommittén instämmer i Statskontorets bedöm-

annan ning.

Kommittén vill understryka att det är av största vikt att länsstyrel-

tillsyn blir effektivare. Vi instämmer i Statskontorets bedömning sens att länsstyrelsen i större utsträckning bör prioritera tillsynsuppgiftema, varvid resursbehovet måste beaktas.

Regeringen understryker i 1999 års budgetproposition att den ser allvarligt på att länsstyrelsen inte prioriterar tillsynsverksamheten. I propositionen redovisas förstärkning till miljötillsyn

en av resurserna samt tillsyn över vården äldre och funktionshindrade.

av

Samordningen tillsynen på regional nivå

av

Enligt direktiven skall kommittén redovisa på vilket kan få till

sätt man stånd och utveckla samordnade insatser i fråga om bland annat till-

mer syn på regional nivå.

Enligt Statskontoret skulle fler tillsynsuppgifter kunna överföras till länsstyrelsen under förutsättning av att resurser följer med och attlänsstyrelsen tillsynen framträdande ställning. Skälet för detta är

ger en mer att kunskapen om enskilda kommuners verksamhet ofta är stor inom länsstyrelsen.

140 Kommitténs överväganden

Vinstema av att samordna den statliga regionala tillsynen hos länsstyrelsen är emellertid begränsade och ofta av administrativ karaktär, vilket framgår av kapitel

Likväl finns det enligt kommittén ett viktigt skäl för en förstärkt samordning den statliga regionala tillsynen inom länsstyrelsen och

av det är kommunernas behov att möta en stat som inte uppträder splitt-

av rat. Av det skälet bör länsstyrelsen så långt möjligt fungera som ge-

och samordnad ledning för den statliga regionala tillsynen mensam över kommunerna. I kommitténs fortsatta utredningsarbete kommer att prövas vilka ytterligare tillsynsuppgifter som lämpligen bör överföras till länsstyrelsen.

Det är också viktigt att den statliga tillsynsorganisationen är tydlig och begriplig. För den enskilde medborgaren får det inte råda något tvivel för tillsynen av en viss verksamhet. Kom-

om vem som ansvarar mittén att parallella tillsynsorganisationer bör undvikas.

anser

Kommittén att det kan rationellt att i detta sammanhang

menar vara lyfta perspektivet från den enskilda länsstyrelsen till länsstyrelseorganisationen helhet, vill skapa möjligheter till ett effektivt

som om man mer utnyttjande länsstyrelseorganisationens samlade resurser och kom-

av petens. Exempelvis bör vissa tillsynsuppgifter kräver särskild

som kompetens kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser så att den samlade effektiviteten i tillsynsarbetet därigenom ökar.

7.3.3¶Uppföljning och utvärdering

Kommitténs bedömning

Länsstyrelsens uppföljning och utvärdering av de nationella målen

bör utvecklas och förstärkas.

En studie bör genomföras i syfte att utveckla länsstyrelsens upp-

följnings- och utvärderingsverksamhet.

Riksdagen bör få förbättrad, samlad årlig information om vad

- en

framkommit via länsstyrelsens uppföljningar och utvärderingar. som

Kommitténs överväganden 141

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Enligt kommitténs direktiv bör det även fortsättningsvis finnas en sammanhållen och kompetent statlig organisation på den regionala nivån kan för uppföljning och utvärdering av statsmaktemas

som svara beslut. En given utgångspunkt för sådan uppföljning och utvärdering

en bör bevaka att målen för den nationella politiken genomförs i

vara att landets alla delar.

En utveckling länsstyrelsens uppföljning och utvärdering

av

Enligt Statskontoret ökar kraven på länsstyrelsens uppföljning i de län där regionala älvstyrelseorgan övertar det regionala utvecklingsansva-

Av Statskontorets redovisning framgår att länsstyrelsen behöver utret. veckla sina aktiviteter för att följa utvecklingen i förhållande till de

upp nationella målen i respektive län. Statskontoret föreslår också att en studie genomförs i syfte att förbättra länsstyrelsens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Kommittén stöder detta initiativ.

En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete är att det skall finnas

demokratisk insyn i förvaltningens arbete, såväl på nationell som en regional och lokal nivå. Det bör självklart att riksdagen får en

vara samlad och tydlig infonnation tillstånden i länen, där det bland an-

om

går att utläsa hur riksdagens beslut genomförs i praktiken. Komnat mittén konstaterar att regeringeni den förvaltningspolitiska propositio-

prop.1997/98:136 har angivit som en central utgångspunkt att

nen resultatinformationen till riksdagen måste förbättras. Ett arbete med att utveckla resultatinformationen i detta avseende pågår också i Rege-

ringskansliet.

Enligt kommitténs mening bör riksdagen årligen få förbättrad,

en samlad information vad framkommit via länsstyrelsens upp-

om som följningar och utvärderingar. Denna fråga bör också behandlas i den

studie som aviseras ovan.

142 Kommitténs överväganden

Överklagningsinstitutet

Kommitténs bedömning

Överprövningsverksamheten vid länsstyrelsen bör behållas.

-

Regeringen bör överväga en ändring i länsstyrelseinstruktionen

eller andra styrande regelverk så att överklagningsärenden alltid avgörs av tjänstemän fristående från sakverksamheten.

För att åstadkomma en mer likformig bedömning i likartade ären-

den bör ett för samtliga länsstyrelser gemensamt register över avgjorda ärenden upprättas.

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Rätten att överklaga förvaltningsbeslut utgör en mycket viktig rättssäkerhetsgaranti för den enskilde medborgaren.

I Sverige har den interna kontrollen i förvaltningen genom den s.k. förvaltningsbesvärsprövningen inom myndighetshierarkin och i sista hand hos regeringen efter hand kommit att kompletteras med och i stor utsträckning ersättas av den domstolskontroll som framför allt utövas av de allmänna förvaltningsdomstolama. Delvis kan denna utveckling ses som en följd av Sveriges internationella åtaganden. Bland annat genom införandet av Europakonventionen i svensk lag har Sverige förbundit sig att i ökad utsträckning ställa domstolsprövning till medborgarnas förfogande.

Länsstyrelsen bör behållas som överklagningsinstans

I kapitel 6 och i Statskontorets rapport redovisas den diskussion som sedan en tid förs huruvida länsstyrelsen även fortsättningsvis bör fungera som överklagningsinstans vad gäller kommunala och lokala statliga myndigheters beslut. Åtskilliga argument har anförts såväl för

som emot länsstyrelsen som överklagningsinstans.

För att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall utgöra överklagningsinstans talar huvudsakligen effektiviteten och sakkompetensen. Överklagningsförfarandet i länsstyrelsen i jämförelse med dom-

anses stolsprövning vara en både snabb och kostnadseffektiv handläggningsform.

Kommitténs överväganden 143

De viktigaste argumenten mot att länsstyrelsen skall behållas som överklagningsinstans rättssäkerhetskaraktär. är av I propositionen den regionala samhällsorganisationen om prop. bedömer regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att flytta överklagningsärenden från länsstyrelsen till länsrätt eller andomstol. Regeringens bedömning får stöd i två underlagsrapporter nan till kommittén, Statskontorets slutrapport samt rapporten Länsstyrelsen överklagningsinstans igår, idag, i morgon. Enligt rapporterna som sker handläggningen överklagningsärenden i länsstyrelsen på ett av tillfredsställande rättssäkert sätt. Handläggningskostnadema är också väsentligt lägre i länsstyrelse än i en domstol. en Det har i sammanhanget påpekats att länsstyrelsens dubbla roll som besvärs- och tillsynsmyndighet i vissa fall kan innebära problem genom att det finns risk att jävssimationer uppstår. Ett sätt att minska risken en för jäv, vilket Statskontoret redovisar i sin underlagsrapport till kommittén, är att till att ärenden alltid avgörs tjänstemän inom länsstyse av relsen är fristående från sakverksamheten. För att åstadkomma som detta bör, enligt Statskontoret, regeringen överväga en ändring ilänsstyrelseinstruktionen eller andra styrande regelverk. Kommittén instämmer i Statskontorets förslag. Ytterligare ett förslag från Statskontoret ägnat att stärka rättssäkerheten är att inrätta ett gemensamt register över avgjorda ärenden. Syftet är att åstadkomma likfonnig bedömning i likartade ärenen mer den. Även detta förslag ställer sig kommittén bakom. Kommittén vill erinra att det i detta sammanhang är viktigt att uppmärksamma inom tegritetsfrågorna. Det bör också påpekas att det alltid finns en möjlighet att få ett överklagats till länsstyrelsen prövat i högre instans. ärende som Generellt sett är överprövning hos länsstyrelsen i jämförelse med en domstolsprövning såväl kostnadseffektivare för snabbare en staten som för den enskilde. Kommittén vill därför även framhålla de värden som med hänsyn till bland god processekonomi ligger i att komannat en munala beslut prövas länsstyrelsen innan en prövning sker i domav stol. Vi vill i det sammanhanget understryka vikten att rättssäkerav hetsaspektema inte åsidosätts i länsstyrelsens prövning. gde två under- Enligt kommittén talar de skäl som redovisas i bl.a. lagsrapportema till kommittén för att överprövningsverksamheten hos länsstyrelsen bör behållas. I kapitel 6 redovisas den nya huvudregeln i förvaltningslagen som innebär att beslut förvaltningsmyndighet får överklagas hos allmän av törvaltningsdomstol, något annat inte särskilt föreskrivs. Ändringen om har beskrivits närmast författningstelmisk karaktär; de författsom av ningar ett 80-tal i dag reglerar länsstyrelsens överprövnings- - - som

144 Kommitténs överväganden

verksamhet påverkas inte. Emellertid kan frågan om instansordningen aktualiseras varje gång ändring sker i en sådan författning. Den

en nya huvudregeln kan också komma att bli vägledande när nya regler om överklagande förvaltningsbeslut utformas.

av

I sådana fall är det enligt kommittén viktigt att en noggrann prövning sker av vilken instansordning som bör tillämpas och att de motiv som kommittén redovisat för en bibehållen överprövningsverksamhet hos länsstyrelsen därvid beaktas.

7.4¶Samordning av statlig verksamhet på

nivå

regional

Kommitténs bedömning

Öppenhet och insyn måste beaktas i samordningsarbetet när detta

äger rum i informella former, till exempel nätverk.

Kommittén att i det fortsatta utredningsarbetet närmare stu-

- avser dera skillnaderna i fråga om sättet att organisera statlig verksamhet på regional nivå. En strategi behövs för att utveckla den tvärsektonella verksamheten på den regionala nivån.

I försökslänen bör självstyrelseorganen i första hand ansvara för

den samordning som sammanhänger med de regionala utvecklingsuppgifterna, även i de fall när samordningen inbegriper statliga uppgifter.

Kommittén anser att länsstyrelsens ansvar för samordningen av

den statliga verksamheten på regional nivå bör utvecklas, särskilt mot bakgrund av den kommunala nivåns behov av att få möta en samlad stat.

Den statliga regionala samordningen bör ha stöd av en förstärkt

central samordning av de regionala frågorna.

Skälen för kommitténs bedömning

Allmänt

Enligt direktiven skall kommittén överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning.

Kommitténs överväganden 145

Forrnema för samordningen inom den statliga förvaltningen har dock enligt kommittén nära koppling till hur den regionala självstyen relsen kommer att utvecklas. Kommittén anser därför att frågan om Samordningen den statliga regionala verksamheten -och övriga regiav onala samordningsfrågor bör övervägas i ett sammanhang. En konsekvens detta är att dessa frågor kommer att behandlas i kommitténs av slutbetänkande.

Samordning i nätverk

Kommittén finner att samordning på regional nivå allt oftare får karaktären eller mindre formaliserade nätverk, där länsstyrelsen utgör av mer flera jämbördiga aktörer. I nätverken skapas gemensamma handen av lingslinjer i för länet strategiska frågor. Samordningen sträcker sig därför allt oftare över länsgränser, ibland även över nationsgränser. Samordning inom nätverk har visat sig ett effektivt redskap för vara att nå fram till beslut i olika avseenden. Kommittén vill dock fästa uppmärksamheten på att nätverken kan vara både svåra att få insyn i och att påverka. Det är därför viktigt att i detta sammanhang framhålla betydelsen öppenhet och insyn. av

Samordningen och indelningsfrågorna

Det är väl känt att samordningen på regional nivå har brister i dag. Särskilt påtagliga är de problem följer att flertalet myndigheter, som av affärsverk och statliga bolag har valt att organisera sig i regioner som omfattar fler än ett län. Ofta skiljer sig myndighetsgränsema från länsgränsema. Självfallet försvårar detta länsstyrelsens samordningsuppgift. Regeringen konstaterar i propositionen om den regionala samhällsorganisationen prop. 1996/97:36 att länsindelningen håller på att mista sin funktion sammanhållande struktur för den statliga försom valtningen på mellannivå. Den statliga regionala förvaltningen i dag många vara allt anses av för splittrad och utfonnad utan tanke på helheten. Vi har tidigare, bland annat i kapitel pekat på att förslag övervägs om att föra över vissa tillsynsuppgifter från länsstyrelsen till andra huvudmän. Det gäller till exempel livsmedelstillsynen och tillsynen över socialtjänsten. Andra förvaltningsområden där det avgränsat till den sektorn förs en disegna kussion länsstyrelsens roll är bland annat jordbruksadministratioom integration, fiske samt vissa administrativa funktioner avseende nen, EU:s strukturfondsprogram. Kommittén att det finns överdriven tro på att samordmenar en ningsproblem kan hanteras administrativa reformer. När det genom

146 Kommitténs överväganden

gäller den regionala nivån hävdas ibland återgång bör ske till lä-

att en net som indelningsgrund för myndigheters, affársverks och statliga bolags regionala organisation. Vi menar att detta inte är ett realistiskt alternativ; regionala indelningar kommer även fortsättningsvis olika

att se ut.

Enligt kommittén kan det likväl finnas ett sätt att administrativt hantera de statliga samordningsproblemen på regional nivå. Kommittén menar att en mer funktionell organisering av den statliga länsstyrelseorganisationen ger utrymme för variation och mångfald.I underlags-

en rapport till kommittén om landshövdingarna och den centrala samordningen framförs tanken på att länsstyrelsen och det regionala självstyrelseorganet bör kunna ha skilda geografiska områden kapitel 6.

se

Länsstyrelsen behöver inte se likadan ut i hela landet. De verksamheter som skall ingå i länsstyrelsen, liksom hur staten väljer att

agera som regional samordnare gentemot andra aktörer, bör kunna variera mellan olika regioner.

Kommittén avser att i det fortsatta utredningsarbetet närmare studera skillnaderna i fråga om sättet att organisera den statliga verksamheten på regional nivå. Vi menar att en utveckling den tvärsektoriella

av verksamheten på regional nivå häver en ny förvaltnings- och verksamhetsstrategi. En sådan strategi skapar behov av, och möjlighet till,

ger en mer förutsättningslös analys av hur de regionala uppgifterna skall organiseras.

Olika samordningsuppgiñer

Samordning kan ha flera olika syften, exempelvis kostnads-

att en mer effektiv verksamhet skall åstadkommas, att politiska beslut skall kunna genomdrivas effektivare eller att avvägningar mellan olika politikområden skall kunna göras. Kommittén vill i det här sammanhanget peka på några viktiga samordningsuppgiñer med betydelse för den framtida utformningen av den statliga samordningsrollen på regional nivå.

I försökslänen är det naturligt att älvstyrelseorganen

övertar ansvaret för samordningen av de regionala utvecklingsfrågoma. Det gäller även i de fall när samordningen inbegriper statliga uppgifter.

Ett syfte med samordningen är att tillgodose den lokala nivåns behov av att få möta en samlad stat. Detta kräver stark, samordnande

en statlig instans på regional nivå. Kommittén därför att länsstyrel-

anser sens ansvar för samordningen av den statliga verksamheten på den

regionala nivån bör utvecklas.

När det gäller utvecklingen av den statliga samordningen inom

ramen för modellen med samordnad länsförvaltning, genomförs för-

en söksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län.

Kommitténs överväganden 147

Syftet med försöket är enligt direktiven till kommittén att vinna erfarenheter sammanhållen statlig regional förvaltning i ett län

av en mer där arbetet bedrivs med delvis förutsättningar. Kommittén har, som

nya framgår kapitel till uppgift att utvärdera detta försök. Resultatet av

av utvärderingen kommer att utgöra ett viktigt underlag för kommitténs definitiva ställningstaganden i slutbetänkandet, när det gäller formerna för den statliga samordningen.

Regeringen understryker i direktiven att formerna för den statliga samordningen bör prövas förutsättningslöst. Kommittén vill i det sammanhanget framhålla att de avvägningar mellan olika sektorsintressen

länsstyrelsen i sin samordningsroll skall stå för, inte sällan innebär som att olika politiska intressen skall sammanvägas. Dessa intressen har självklart starka försvarare, såväl bland tjänstemän som politiker, och på såväl central regional nivå.

som

För att länsstyrelsen skall kunna fungera på ett optimalt sätt krävs därför att samordningen har stöd förstärkt central samordning av

av en de regionala frågorna. Detta ligger också i linje med vad Statskontoret föreslår i sin rapport till kommittén.

Reservation och särskilda yttranden 149

Reservation och särskilda yttranden

Reservation av Anders Andersson

kd

I direktiven till kommittén sägs att i den del av uppdraget som avser generella överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och om uppgifter skall delredovisning ske. Som framgår av inledningsen till detta delbetänkande kommittén principiellt att det är

kapitlet anser

förenat med svårigheter att diskutera frågan om den regionala nu statliga organisationen, innan kommittén kan överblicka helheten i sitt

utredningsarbete.

Jag delar kommitténs redovisade betänkligheter över att nu behöva lämna delbetänkande. Det framförallt gör mig tveksam är de ett som överväganden lyfts fram i det avslutande kapitlet. Här presenterar som

kommittén långsiktiga ställningstaganden till delar de statliga

mer av länsstyrelsernas roll och uppgifter. Detta sker utan att kommittén har haft i helhetsperspektiv pröva vilken roll och vilka

möjlighet att ett i framtiden bör ligga på regionala självstyrelseorgan i uppgifter som

respektive län. Först när frågan fördelning av ansvar och uppgifter om

mellan statliga myndigheter och regionala självstyrelseorgan klarats ut

det dags gå över till överväganden kring hur de statliga uppär att gifterna skall organiseras. Det är både fråga vad skall ligga en om som central respektive regional statlig nivå, och fördelningen mellan på om vad och olika statliga sektorsmyndigheter skall ansvar för.

länsstyrelsen

För mig det angeläget att vi också i utredningsarbetet försöker är praktisera det synsätt finns i subsidiaritetsprincipen. som Innan kommittén har skaffat sig helhetsbild är det enligt min en

mening olämpligt att försöka göra vissa avgränsade preciseringar av

under alla omständigheter bör utgöra länsstyrelseuppgifter och vad som därigenom riskera att föregripa de överväganden kommittén avser att återkomma till i slutbetänkandet hösten år 2000. Ytterligare ett motiv för mig att inta denna ståndpunkt är att jag principiellt förordar en utveckling med direktvalda regionfullmäktige. Enligt min mening borde

därför kommittén ha nöjt sig med den generella problemdiskussion som

150 Reservation och särskillda yttranden SOU 1998: 166

återfinns i delbetänkandets kapitel 1-6, avstått från men nu att presentera direkta överväganden kring framtida uppgifter för de statliga länsstyrelserna.

Särskilt av Owe

yttrande Hellberg

v

Kommentarer till avsnitt 7.1

Kommittén har tolkat regeringens direktiv ett krav på lägessom en rapport om det hittillsvarande arbetet och delvis vissa generella överväganden. Kommittén anser dock att frågor den statliga om länsförvaltningen inte kan ses isolerade från övriga frågor ska som behandlas i kommitténs slutbetänkande. slutsatserna kan till viss del betraktas som preliminära, behöva omprövas, utvecklas och preciseras. Eftersom läget beskrivs det gör, borde inte kommittén lämnat som några förslag till slutsatser, utan fört ett allmänt kring mer resonemang dessa frågor. Slutsatsema grundar sig också på att länsstyrelserna synen i stort skall ha den roll de har idag och tar inte heller någon helst som hänsyn till den försöksverksamhet pågår i våra försökslän. Det som finns även i andra län frivilliga försök där ordning växer fram, en ny med ett större ansvar och engagemang den regionala politiska nivån. av Det finns risk för att kommittén låser fast sig i ett viss tänkande infor det fortsatta arbetet. Kommittén säger sig undvika detta att endast lägga förslag genom som på längre sikt inte påverkas den pågående försöksverksamav heten. Enligt min mening är det något kortsiktigt tänkt, eftersom det grundar sig på tanken att de självstyrelseorgan finns i försökslänen som i framtiden inte skulle ha några andra uppgifter än vad de idag har fått till uppgift att sköta. Självstyrelseorganen skulle naturligtvis kunna mycket väl vara lämpade att sköta delar av de uppgifter kommittén föreslår som en utredning runt. Både när det gäller delegering från den statliga en nivån, till länsstyrelserna eller till kommunerna, framförallt men

utvecklingsfrågorna.

SOU l998zxxx Reservation och särskilda yttranden 151

Kommentarer till avsnitt 7.2

Statskontoret föreslår i sin rapport att ca 45 uppgifter kan delegeras från den statliga nivån till länsstyrelsenivå eller kommunal nivå. Av dessa 45 uppgifter finns många med tillsynskaraktär, men också sådana tillhör utvecklingsfrågor. Alla utvecklingsfrågor är natursom gruppen ligtvis intresse för de regionala självstyrelseorganen och det borde av därför intresse, att om möjligt föra dessa frågor till den nivån. vara av Detta finns inte med förslag i kommitténs slutsatser, men bör vara som föremål för prövning inför utredningens slutbetänkande.

Kommentarer till avsnitt 7.3.2

Regeringen vill ha effektiv statlig förvaltning på länsnivå, men är i en vissa sammanhang otydlig i dessa frågor, inte minst när det gäller tillsynsfrågor. När det gäller tillsyn polisen är regeringen på väg från av tillsyn på länsnivån. När det gäller t.ex. miljöfrågor och en äldreomsorg, så ökar för tillsyn på länsstyrelsenivån. resurserna Kommittén uppmärksammar statens dubbla roller när det gäller tillsynsfrågorna med tillsyn dels på central nivå, dels på länsen styrelsenivå. Här vill kommittén öka effektiviteten i länsstyrelsetillsynen, att tillsyn som kräver särskild kompetens skulle kunna genom koncentreras till begränsat antal länsstyrelser. Detta föreslår ett mer kommittén utan att ta ställning till vilken tillsyn skall ligga kvar på som central nivå. Dessa frågor måste naturligtvis ses i sin helhet, annars är risken stor för att de dubbla tillsynsrollema förstärks i stället för att

minska.

Kommentarer till avsnitt 7.4

När det gäller samordningsfrågoma i försökslänen, anser kommittén att den samordning sammanhänger med de regionala utvecklingssom uppgiftema bör ligga på självstyrelseorganen, även i de fall när samordningen inbegriper statlig verksamhet än länsstyrelserna. När annan det gäller övriga län blir det inte lika självklart. Här säger kommittén att samordningen den statliga verksamheten på länsstyrelsenivå bör av utvecklas, för att den lokala nivån har behov att möta samlad stat. av en Vilka uppgifter är däremot inte lika lätt att tyda. Samordsom avses ningen på regional nivå skall, regeringen i direktiven till anser utredningen, ske förutsättningslöst. Därför är det inte självklart att det är länsstyrelsen skall stå för den samordningen, utan här är det som

152 Reservation och särskillda yttranden SOU 1998: 166

viktigt att lyssna till olika intresseinriktningar bland både politiker och tjänstemän på regional och central nivå.

Kommittén har uppmärksammat att samordning på länsnivå ofta sker inom olika nätverk för att nå fram till beslut i olika avseenden. Det anses effektivt, men nätverken är inte oproblematiska demokratisk

ur synpunkt. Det kan skapa svårigheter när det gäller att få insyn och för att kunna påverka de beslut som fattas. Kommittén det därför

anser vara viktigt med öppenhet och insyn, lämnar inga förslag till hur

men detta skall kunna förverkligas i län där det inte finns några självstyrelseorgan och där länsstyrelserna ska stå för samordningen och utvecklingen. T.ex. som i det aktuella fallet med utarbetandet läns-

av visa tillväxtavtal, där huvudansvaret för den uppgiften ligger på landshövdingama och där arbetet organiseras på många olika sätt, ibland väldigt infonnellt.

Särskilt av Per

yttrande Lager mp

Enligt min mening borde kommittén valt infallsvinkel i sin

en annan analys av länsstyrelsemas roll och uppgifter. Betänkandet har med den utformning det fått blivit allt för mycket försvarsslqift för den

nu av en existerande länsstyrelseorganisationen.

En annan och bättre ansats hade, inte minst mot bakgrund den

av infonnation som rapporten från EIPA förmedlar, varit att förutsättningslöst pröva länsstyrelsemas funktion i ett system med regionala självstyrelseorgan. Den allmänna tendensen i de länder EIPA

som studerat är att motsvarigheten till det svenska länsstyrelsesystemet minskar i betydelse till förmån för regionala självstyrelseorgan. Mot denna bakgrund hade det varit naturligt om kommittén så att säga hade nollställt den statliga regionala organisationen och undersökt vilken organisation och uppgiftsfördelning i framtiden kan bedömas

som vara den mest ändamålsenliga. Med en sådan ansats hade det varit naturligt att kritiskt granska också den begränsade, "renodlade" roll för

mera länsstyrelsen som statens företrädare på den regionala nivån

som förutsätts i direktiven. I ett sådant perspektiv hade det också varit möjligt att resonera om möjligheten att t.ex. låta sektorsmyndigheter svara för vissa tillsynsuppgifter som idag ligger på länsstyrelserna.

Med detta särskilda yttrande vill jag också markera min avsikt att mera detaljerat återkomma till frågan om länsstyrelsemas ställning när jag sett vilka konsekvenserna blir den pågående försöksverk-

av samheten.

SOU l998zxxx Reservation och särskilda yttranden 153

Särskilt av Lars Wennås

yttrande fp

I kapitel 7 har kommittén redovisat vissa generella överväganden om den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter. Samtidigt konstaterar kommittén, att frågor om den statliga länsförvaltningen inte kan

isolerade från de övriga frågor som skall behandlas i kommitténs ses slutbetänkande. Därför har, säger kommittén, de överväganden som redovisas i kapitel närmast karaktären av preliminära slutsatser, som i vissa delar kan behöva omprövas, utvecklas och preciseras i samband med att kommittén lämnar sina slutliga ställningstaganden.

Om övervägandena har karaktären av preliminära slutsatser som kommittén kan komma att ompröva inför slutbetänkandet, borde övervägandena i stället ha förts till kapitel 6 som ett diskussionsmaterial. Annars finns det risk att kommittén låser upp sig i vissa ställningstaganden kan bli svåra att förändra.

som senare

Enligt direktiven till kommittén skall utgångspunkt för kom-

en mitténs överväganden och förslag att det bör utvecklas former för

vara

fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsen ansvaret och att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmaktemas beslut. Kommittén skall bl.a. följa och utvärdera den försöksverksamhet

upp med ändrad regional ansvarsfördelning som nu äger rum i fyra län.

Enligt min mening måste den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter ses mot bakgrund av de erfarenheter som utvärderingen den ovan angivna försöksverksamheten kan komma

av att resultera Hur löser frågorna om länsförvaltningens framtida

man struktur och uppgifter påverkar de regionala självstyrelseorganens uppgifter och vice Jag stödjer mig här på Folkpartiets parti-

versa.

antaget i augusti 1997. program

Folkpartiet att medborgarnas inflytande på den regionala

anser, nivån bör stärkas direktvalda regionfullmäktige. De skall

genom nya ersätta landstingen och dessutom ta över betydande delar av länsstyrelsernas och andra statliga länsorgans uppgifter. Ett folkvalt

med regionala politiker beslutar regionala frågor gör organ som om beslutsgången öppnare och det politiska ansvaret tydligare.

Enligt Folkpartiets mening skall regionfullmäktige ha beskattningsrätt och för akutsjukvård, regional planering och utveckling,

ansvara kommunikationer samt vissa utbildnings-, kultur- och miljöfrågor. Regionerna skall inte överordnade kommunerna. Länsstyrelsens

vara kontrolluppgifter skall därför även i fortsättningen vara en statlig angelägenhet. När regionfullmäktige är infört kan det föråldrade systemet med landshövdingen som högste representant för länet avskaffas.

154 Reservation och särskillda yttranden

Folkpartiet anser det vara viktigt att de nya regionerna speglar medborgarnas uppfattning av hemhörighet. Regionemas storlek och gränser skall därför inte avgöras genom centrala direktiv eller beslut. I de fall där det råder oenighet om den regionala tillhörigheten bör folkomröstningar i kommuner eller delar av kommuner avgöra.

Av ovan angivna skäl bör enligt min mening den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter liksom de regionala självstyrelseorganens uppgifter lösas i ett sammanhang. Förslag avseende båda dessa områden bör därför avges samtidigt i slutbetänkandet.

SOU 1998: 166 155

Bilageförteckning

1 Direktiven Bilaga Bilaga 2 U pgifter som kan delegeras till länssty-

reçsema 1998:

Statskontoret 19

SOU 1999:166 Bilaga 1 157

Kommittédirektiv Dir 1997:80

Den regionala samhällsorganisationen

Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppgift att dels följa upp och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen har beslutat om prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77 samt prop. l996/97:108, bet. l996/97zBoUl3, rskr. 1996/97:228, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala organisationen.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag skall vara att det bör utvecklas former för en fördjupad demokratisk förankring av det regionala utvecklingsansvaret och att det bör finnas en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera statsmakternas beslut. En annan utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara att staten måste till att de mål anges i den nationella politiken fullföljs i

se som landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen som regionala älvstyrelseorgan har ställt upp.

Kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag senast den l oktober 2000.

Bakgrund En parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, lämnade i mars 1995 sitt slutbetänkande Regional framtid SOU 1995:27. Regeringen redovisade i september 1996 sin syn i regionfrågan i propositionen Den regionala samhällsorganisationen prop. l996/97:36. Propositionen innehöll förslag till försöksverksamhet i fyra län med syfte att utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Riksdagen har antagit förslagen bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77. Försöksverksamheten skall pågå till utgången av år 2002.

158 Bilaga 1 SOU 1999:166

I Kalmar, Gotlands och Skåne län överförs ansvaret för det sektorsövergripande arbetet med att utarbeta en strategi för länets långsiktiga utveckling det regionala utvecklingsansvaret, som i dag ligger på länsstyrelsen, och vissa andra statliga uppgifter till ett regionalt självstyrelseorgan. De berörda statliga uppgifterna är beslut användningen

om av vissa regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel, beslut om långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen och fördelning av statsbidrag till regionala kulturinstitutioner. Uppgiftsöverföringen regleras i en särskild lag 1996:1414 om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, som träder i kraft den 1juli 1997.

För genomförandet försöksverksamheten finns också lag

av en 1996:1415 om försöksverksamhet med regionförbund i Kalmar län och Skåne län. I regionförbundet skall samtliga kommuner och landsting vara medlemmar och förbundet ansvarar för de uppgifter som det regionala självstyrelseorganet skall ha. I Skåne gäller detta endast till utgången av år 1998 varefter det nybildade landstinget tar över ansvaret.

En ändring har också gjorts i lagen 1978:438 om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, som innebär att detta huvudmannaskap kan läggas på det föreslagna regionförbundet. I Kalmar län ansvarar regionförbundet för det regionala självstyrelseorganets uppgifter under hela försöksperioden, dvs. fr.o.m. den 1juli 1997 t.o.m. den 31 december 2002.

På Gotland ansvarar kommunen för det regionala självstyrelseorganets uppgifter.

I propositionen behandlades också vissa frågor om länsstyrelsernas roll och organisation. Regeringen betonade att länsstyrelserna bör ges en tydlig roll statens företrädare i länet och utvecklingen mot samordnad

som en länsförvaltning bör fortsätta. Regeringen föreslog i propositionen att möjligheterna att på försök vidga den samordnade länsförvaltningen i Gotlands län skulle göras genom att föra in länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen under perioden den 1 januari 1998

- 31 december 2002. Syftet med försöket är att vinna erfarenhet av en mer samlad statlig regional förvaltning i ett län där arbetet bedrivs med delvis

förutsättningar. Motivet för att inordna skogsvårdsstyrelsen i försöksnya verksamheten, trots den nya organisationen som riksdagen och regeringen nyligen har beslutat, är Gotlands särställning som region.

I propositionen angavs vidare att en utredning för att pröva förutsättningarna att generellt föra in länsarbetsnärrmderna i länsstyrelserna skulle övervägas av regeringen. Vidare avsåg regeringen att besluta att länsstyrelserna i Skåne, Kalmar och Gotlands län inte skall ha någon styrelse under den tid försöket pågår i dessa tre län.

SOU 1999:166 Bilaga 1 159

I propositionen framhölls att en ekonomisk reglering mellan staten och berörda regionala självstyrelseorgan kommer att redovisas i budgetpropositionen för år 1998.

I propositionen aviserade regeringen slutligen en parlamentarisk kommitté med uppgift att följa upp och utvärdera försöksverksamheten samt utforma förslag om den framtida regionala samhällsorganisationen. Regeringen anser att en sådan kommitté bör tillkallas nu.

Regeringen har beslutat en proposition om ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige prop. 1996/97:108. Förslaget innebär bl.a. att en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning inleds i det nya västsvenska länet fr.o.m. den l januari 1999. Riksdagen har antagit förslagen bet. 1996/97:BoUl3, rslcr. 1996/972228.

Utgångspunkter

samhällsutvecklingen har successivt ökat den lokala och regionala nivåns betydelse inom det svenska folkstyret. En decentralisering av ansvar och befogenheter har skett till framför allt kommunerna. Regionala samarbetssträvanden får allt större betydelse.

Riksdagens ställningstagande med anledning av regeringens proposition om den regionala samhällsorganisationen innebär att de kommunala självstyrelseorganen får ett ökat ansvar också för det regionala utvecklingsarbetet i samarbete med statens förvaltning på regional nivå. Formerna för detta ökade kommunala ansvar skall emellertid prövas i en försöksverksamhet och erfarenheterna från försöksverksamheten skall läggas till grund för statsmakternas ställningstagande om den regionala samhällsorganisationens långsiktiga inriktning och struktur.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag bör att

vara ge det regionala utvecklingsarbetet en fördjupad demokratisk förankring. Den innebär att kommunerna och landstingen bör få ökade möjligheter att påverka och besluta i frågor som berör den egna regionens utveckling. Sådana möjligheter torde göra det enklare för medborgarna att utkräva politiskt ansvar.

Regeringen har i propositionen om den regionala samhällsorganisationen angivit att det finns ett stort behov av fortsatt refonnering av den statliga förvaltningen. Regeringen har i propositionen också redovisat sin principiella syn på inriktningen av det fortsatta reforrnarbetet inom den statliga regionala förvaltningen. Det bör även framgent finnas

en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan bedriva en effektiv ärendehandläggning, svara för bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmakternas beslut. Staten kan även ha ett fortsatt ansvar, t.ex. inom ramen för en statlig

160 Bilaga 1 SOU 1999:- 66

regional näringspolitik. En given utgångspunkt härvidlag är att staten måste till att de mål som anges i den nationella politiken fullföljs i

se landets alla delar samtidigt som hänsyn tas till de mål för den regionala utvecklingen regionala självstyrelseorgan har ställt upp. Likaså måste

som staten ta ett för att säkra samordning av sin egen verksamhet.

ansvar en Mot denna bakgrund har regeringen ansett det som angeläget att vidareutveckla den samordnade länsförvaltningen prop. 1996/97:36. Ett konsekvent användande länsstyrelsen det regionala statliga organet

av som har stor betydelse för möjligheterna att flytta uppgifter från central till regional och lokal statlig nivå. Förutsättningarna att flytta centrala myndighetsfunlctioner till den regionala nivån kommer därför att studeras närmare.

Uppdraget

Uppföljning och utvärdering försölmverksamheten med ändrad regional

av

ansvarsfördelning

Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning skapar nya förutsättningar för kommuner, landsting och statliga myndigheter, inklusive länsmyndigheter.

Kommittén skall genomföra allsidig utvärdering av försöksverk-

en samheten. Det pågår också i flera andra län än de direkt utpekade försökslänen ett utvecklingsarbete för att finna lämpliga samarbetsformer mellan stat, landsting och kommuner. Det är angeläget att även erfarenheterna från denna verksamhet tas till vara i utvärderingen.

Kommittén skall utreda den ändrade regionala ansvarsfördelningen

om mellan staten och den kommunala självstyrelsen har bidragit till att utveckla former för fördjupad demokratisk förankring av det regionala

en utvecklingsansvaret.

I detta lokala perspektiv ingår att bedöma i vilken utsträckning förtroendevalda i kommuner och landsting, politiska partier och organisationer, företag och enskilda medborgare deltagit i arbetet med att utforma regionala utvecklingsstrategier och Insatser i och effekter av det

program. regionala jämställdhetsarbetet skall också belysas. Vidare bör kommittén bedöma hur kommunernas intresse, och möjligheter till

engagemang påverkan har förändrats i samband med försöksverksamheten.

Kommittén bör så långt möjligt bedöma medborgarnas möjligheter

om att utkräva politiskt för det regionala utvecklingsarbetet har för-

ansvar ändrats till följd av den ändrade ansvarsfördelningen.

SOU 1999: 166 Bilaga 1 161

Den utvärdering som kommittén skall göra skall även utgå från ett nationellt perspektiv. Kommittén skall utreda i vilken utsträckning den nationella politiken har fullföljts inom de verksamhetsområden som försöksverksamheten omfattar.

Kommittén skall följa upp och utvärdera hur länsstyrelserna har fungerat i sin roll i försökslänen. Konsekvenserna att de berörda läns-

nya av styrelserna inte har någon styrelse under försöksperioden skall redovisas. I den mån styrelsen ersatts av råd, nämnder eller motsvarande skall konsekvenserna av detta analyseras.

Kommittén skall utvärdera de erfarenheter som uppkommit i samband med Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län.

Kommittén skall också göra utvärdering av hur resursutnyttjandet

en har påverkats försöksverksamheten med ändrad regional ansvars-

av fördelning. Det kan t.ex. handla om mobilisering av resurser, samarbete inom länet och mellan länen och utnyttjandet av de anställdas kompetens.

Kommittén skall undersöka hur den ändrade ansvarsfördelningen har påverkat handläggningen av förvaltningsärenden när det gäller bl.a. handläggningstider, rättssäkerhet, offentlighet och sekretess.

Kommittén skall redovisa erfarenheterna hos de anställda som medverkar i försöksverksamheten.

Om möjligt bör problem och erfarenheter som har direkt samband med inledande svårigheter med att påbörja försöksverksamheten redovisas särskilt.

Den statliga länsförvaltningens struktur och uppgifter

Försöksverksamheten åskådliggör också vissa generella frågor om den statliga länsförvaltningens framtida struktur och uppgifter, vilka behöver belysas principiellt inriktade studier och överväganden. Hur än for-

genom

för det lokala och regionala inflytandet utvecklas finns behov av en merna stark statlig länsförvaltning med möjligheter att säkra en samordning av statlig verksamhet, stå för avvägning mellan olika samhällssektorer samt följa samhällets insatser för att nå bästa möjliga resultat. I detta sam-

upp manhang bör kommittén också överväga vilka uppgifter som även framgent kan ligga inom länsstyrelsen, t.ex. inom ramen för en statlig regional näringspolitik.

Syftet med Försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län är att vinna erfarenheter av en mer sammanhållen statlig regional förvaltning i ett län, där arbetet bedrivs med delvis

förutsättningar. Kommittén skall utifrån sin utvärdering försöket nya av förutsättningslöst pröva formerna för den statliga samordningen.

162 Bilaga 1 SOU 1999: 166

Det är angeläget att vidareutveckla sådana organisations- och arbetsformer som så väl som möjligt svarar mot kraven på en effektiv och kompetent statlig länsförvaltning. Frågan om mer samordnade insatser för att effektivisera tillsynen och uppföljningen på länsnivå bör därför analyseras och bedömas inom kommittén.

Kommittén bör särskilt uppmärksamma de problem inte minst för

länsstyrelserna som följer av att det inom förvaltningen finns ett stort

antal olika regionala indelningar, vilket bl.a. påverkat möjligheterna att samordna och samutnyttja statliga resurser. Kommittén bör också överväga hur samverkan mellan länsstyrelsen och andra statliga myndigheter bör utvecklas.

Möjligheterna att föra över uppgifter och befogenheter från den centrala statsförvaltningen till länsstyrelserna skall prövas av kommittén. I sammanhanget bör kommittén uppmärksamma aktuella förändringsförslag samt regerings- och riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsförvaltningens omfattning och inriktning.

Regeringen avser att senare ta ställning till den statliga regionala förvaltningsstrulcturen i sin helhet, bl.a. i samband med beredningen av den förvaltningspolitiska kommissionens betänkande SOU 1997:57. De överväganden kommittén den statliga länsförvaltningens struktur

som gör om skall utgöra ett komplement till dessa förvaltningspolitiska ställningstaganden.

Uppdragets inriktning

Med utgångspunkt från tidigare ställningstaganden från regering och riksdag och vad sagts om utvärderingens och reformarbetets

som ovan huvudsyften skall bl.a. följande behandlas.

Kommittén skall utifrån resultatet av utvärderingen av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning lämna förslag till hur uppgifterna mellan staten och den kommunala självstyrelsen på regional nivå skall fördelas i framtiden.

I den mån kommittén kommer fram till att uppgifter mer permanent skall föras över till regionala självstyrelseorgan skall kommittén också föreslå i vilka former de tillkommande uppgifterna bör hanteras. I sådant fall skall kommittén lämna förslag om länsstyrelsemas ledningsfimktion.

Kommittén skall göra mer generella överväganden om statens egen organisation på regional nivå. I dessa överväganden skall följande ingå

belysa vilka utvecklingsinriktade uppgifter som en samordnad statlig

-

länsförvaltning bör ha

överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga

myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning

SOU 1999: 166 Bilaga 1 163

redovisa på vilket sätt man kan få till stånd och utveckla mer

samordnade insatser i fråga bl.a. utvärdering, uppföljning och tillsyn

om på regional nivå

överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till

länsstyrelserna.

Redovisning av uppdraget

Kommittén skall redovisa sina överväganden och förslag senast den l oktober 2000. Ekonomiska konsekvenser av förslagen skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas. I den del av uppdraget som avser generella överväganden den statliga länsförvaltningens struktur och

om uppgifter skall en delredovisning ske den l oktober 1998.

Kommittén skall under arbetets gång samråda med Statens institut for kommunikationsanalys SIKA, som har i uppdrag av regeringen att följa och utvärdera den ordning för den regionala planeringen av transport-

nya infrastrukturen som föreslagits i prop. 1996/97253.

Kommittén skall beakta vad sägs i regeringens direktiv till

som samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir.1992:50, omprövning av offentliga åtaganden dir.l994:23, redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. l 994: 124 och om brottsbekämpning dir.1996:49.

I arbetet bör kommittén ha kontakt med berörda myndigheter och organisationer samt statliga kommittér och utredare som kan komma att beröras. Kommittén skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

om

Inrikesdepartementet

Bilaga 2 165

2 som kan till

Bilaga Uppgifter delegeras länsstyrelserna Statskontoret

1998: 1

9¶Förslag inom följande områden bedömer vi vara intressanta att gå vidare med i form utredning eller beredning i någon form. Förslagen rör: av

Regionalekonomi och näringslivsutveckling

beslut medel för regionala och lokala resurscentra för kvinnor, pro- 0 om jektbidrag till kommuner för kvinnlig afärsrådgivning beslut om regional företagsstöd till 50 mkr och beslut om regionalt utveckupp lingsbidrag för mjuka investeringar upp till 20 mkr nuvarande huvudär NUTEK, man samordning och utveckling energifrågor och beslut bidrag till 0 av om utbyggnad vindkraftverk nuvarande huvudman är Statens energiav verk, 0 samordning och tillsyn av kvalificerad yrkesutbildning nuvarande huvudman är Kommittén för kvalificerad yrkesutbildning.

Anm. NUTEK fördelar ett antal stöd till mottagare i regionen- lämpligheten att decentralisera beslutsansvaret bör kunna prövas. Vad gäller av energifrågoma så kan det aktuellt att, när erfarenhet vunnits från hur vara Statens energimyndighet arbetar, pröva regional verksamhet skulle om en kunna ett komplement till den centrala. vara

Lantbruk

handläggning stöd till marknadsutveckling för företag inom för- 0 av ädling livsmedelsprodukter nuvarande huvudman är Statens jordav bruksverk, överföring hela ansvaret för miljöprogrammen inom jordbruks- 0 av området nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk,

166 Bilaga 2

0 beslut om hancijursbidrag E U-stöd nuvarande huvudman är Statens

jordbruksverk, 0 handläggning och fördelning av mjölkkvoter nuvarande huvudman är

Statens jordbruksverk, 0 prövning av juridiska personers förvärvstillstånd för jordbruksfastighet

med värde över 5 mkr nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk.

Anm. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berör såväl Jordbruksverket läns-

som styrelserna dir. 1997:125.

Rennäring

0 beslut om bygdemedel avsatta för rennäringens främjande nuvarande

huvudman är Statens jordbruksverk,

0 köp och försäljning av statens mark på renbetesfjällen nuvarande

huvudman är Statens fastighetsverk.

Anm. Det första förslaget avser medel som är avsatta för rennäringen genom 10 § förordningen om avgifter enligt vattenlagen. Förslaget har i

en skrivelse 1997-11-28 tillställts Jordbruksdepartementet som bereder ärendet. Det andra förslaget avser beslut idag ligger på Statens

som fastighetsverk. Förslaget bör kunna hanteras den pågående översynen

av av rennäringsadministrationen.

Fiske

0 yttrande i vattenmål och utredningsarbete i samband därmed nuvar-

ande huvudman är Fiskeriverket, 0 fördelning av samtliga medel som kraftverksägare betalat in som er-

sättning för fiskeskador enligt VL 10:5 nuvarande huvudman är Fiskeriverket.

Anm. Ett antal frågor härutöver berörs Fiskeriutredningens betänkande

av Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv SOU 1998:24 bereds

som nu i Regeringskansliet.

Livsmedelskontroll och djurskydd

tillsyn över vissa större livsmedelsanläggningar nuvarande huvudman är Statens livsmedelsverk,

dispenser från burhönsförbud nuvarande huvudman är Statens jord-

bruksverk,

tillstånd och tillsyn av vissa anläggningar för offentlig förevisning av djur, försöksdjusanläggningar och djurkarantäner nuvarande huvud-

man är Statens jordbruksverk,

registrering och uppföljning av distriktsveterinärens tillsyn av mjölkproduktionsanläggningar nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk, utredningar och åtgärder för att bekämpa vissa smittsamma djursjukdomar nuvarande huvudman är Statens jordbruksverk förordnande av veterinär vid hästtävlingar nuvarande huvudman är Statens j ordbruksverk, införseltillstånd för husdjur och dispenser från krav på ligghallar för utegångsdjur nuvarande huvudman är Statens j ordbruksverk.

Anm. En översyn livsmedelstillsynen har nyligen orts av en utredning

av SOU 1998:61 och förslagen bereds i Regeringskansliet. Djurskyddslagen har varit föremål för flera utredningar Offentlig djurskyddstillsyn SOU 1996:13 och Ändringar i djurskyddslagen Ds 1997:11 och statsmakterna har nyligen behandlat frågan i 1997/98:28. Förslagen bör dock

prop. beredas på lämpligt sätt.

Naturvård och miljöskydd

medel till kretsloppsanpassning och lokala investeringsprogram nuvarande huvudman är regeringen, Miljödepartementet, fördelning medel för naturvård etc. nuvarande huvudman är Statens

av naturvårdsverk, SNV, beslut bestämmelser nationalparker nuvarande huvudman är

om om SNV, beslut markförvärv och intrångsersättning vid reservatsbildning

om enligt naturvårdslagen nuvarande huvudman är SNV, bevakning av allmänna intressen i givna strandskyddsdispenser på motsvarande enligt PBL nuvarande huvudman är SNV,

sätt som regional tillsyn enligt bilskrottningslagen nuvarande huvudman är SNV,

168 Bilaga 2 SOU 1998: 166

0 framtida vattenadministration avser bibehållande av uppgifter samt

nya uppgifter som alternativ till en ny myndighet, 0 beslut om avskjutning av de bra stora rovdjuren nuvarande huvudman

är SNV,

Anm. För närvarande bedömer vi att det finns ett starkt politiskt intresse

att hålla beslut avseende bidrag till lokala investeringsprogram av samman och kretsloppsmiljarden. På sikt bör länsstyrelsen eller, i försökslänen självstyrelseorganen, komma ifråga. Vad gäller bilskrotning så har frågan behandlats i betänkandet SOU 1997:89 Handel med skrot och begagnade varor.

Bostadsñnansiering och planfrågor

bidrag till konstnärlig utsmyckning nuvarande huvudman är Statens 0

konstråd,

bidrag till allmänna samlingslokaler samt stöd till icke-statliga kultur- 0

lokaler nuvarande huvudman är Boverket, övriga stöd till byggandet, ex stöd till utsatta områden nuvarande

huvudman är Inrikesdepartementet,

uppsikt, rådgivning, utredningsverksamhet inom planväsendet nuvar- 0

ande huvudman är Boverket med vissa uppgifter för länsstyrelsen.

Anm. Bidrag till konstnärlig utsmyckning har tidigare legat på länsstyrelserna. Organisatoriska frågor rörande det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet har nyligen prövats i en utredning SOU 1997:90. Förslaget har remissbehandlats. Statskontoret anförde i sitt yttrande att utredningen inte belyst verksamhetens gränsdragning mot Regeringskansliet eller undersökt möjligheterna att decentralisera uppgifter till länsstyrelserna. Utan sådant underlag kan slutligt ställningstagande till organisationsstrukturen inte tas. Frågan bereds av Regeringskansliet.

Kulturmilj övård

tillstånd för förändringar i statliga byggnadsminnen och tillsyn av 0

statliga byggnadsminnen nuvarande huvudman är Riksantikvarie-

ämbetet, i vissa tillståndsärenden regeringen.

Anm. Vissa större beslut om byggnadsminneförklaringar torde fortfarande behöva tas på central nivå. I övrigt anser vi att förslaget bör kunna utredas/beredas.

SOU 1998: 166 Bilaga 2 169

Social omvårdnad

0 tillsyn över kommunal hälso- och sjukvård inom för hemtjänst

ramen

nuvarande huvudman är Socialstyrelsen,

m.m. 0 fördelning av olika utvecklingsmedel inom det sociala området och u-

tvecklingsbidrag till socialtjänsten nuvarande huvudmän är Socialstyrelsen och Folkhälsoinstitutet.

Anm. Socialtjänstutredningen arbetar för närvarande med frågor inom området.

Civilt försvar och räddningstjänst

0 efter ansökan från kommuner bevilja ersättning för uppgifter inom

totalförsvaret dag ÖCB,

i

besluta föreläggande enligt räddningstjänstlagen i dag Statens

v om

räddningsverk, SRV, 0 mer renodlad uppgiftsfördelning mellan länsstyrelsen vad avser tillsyn

av räddningstjänst och samråd kring räddningstjänstplaner,

utbildning verksslcyddsföretag i dag SRV.

0 av

Anm. En utredning Fö 1996:10 har nyligen gjort en översyn av Räddningsverkets mål och medel och betänkandet SOU 1998:59 bereds nu av Regeringskansliet. Flertalet förslag bör kunna behandlas i samband med denna beredning.

Jämställdhet

o tillsyn enligt jämstäldhetslagen nuvarande huvudman är JämO.

Anm. Förslaget kräver ändring i jämställdhetslagen men vi anser att

en förslaget bör prövas vidare mot bakgrund av att alla länsstyrelser har en jämställdhetsexpert.

170 Bilaga 2 SOU 1998: 166

Allmän Förvaltning m.m.

beslut avkortat öppethållandet i vissa vallokaler nuvarande huvud- 0 om

man är RSV, anmälan medborgarskap nuvarande huvudman är SIV.

o om

Anm. Ärenden avkortat öppethållande i vissa vallokaler rör i första

om hand postkontor. Lokal kännedom torde vara en fördel vid handläggningen

dessa ärenden. För nordiska medborgare svarar redan länsstyrelsen för av handläggningen ärenden rörande medborgarskap. Det bör utredas om

av inte även ärenden rörande andra nationaliteter skulle kunna handläggas på samma sätt.

Internationellt samarbete

biståndsmedel SIDA-Öst till Öst- och Centraleuropa.

0 från

Anm. Frågan rör vissa biståndsmedel för småföretagsverksamhet som skulle kunna delegeras till de östra länsstyrelserna.

Integration

samordning integrationsfrågor på regional nivå..

0 av

Anm. Frågan bereds redan i Regeringskansliet och torde vara avgjord när denna rapport är tryckt.

SOU 1998: 166 Käll- och litteratuijörteckning 171

Käll- och

litteraturförteckning

Statens offentliga utredningar

SOU 1992:63 Regionala roller SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden SOU 1995:27 Regional framtid SOU 1996:103 Miljöbalken SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU 1997: 13 Regionpolitik för hela Sverige SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst SOU 1998:61 Livsmedelstillsyn i Sverige SOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner och landsting SOU 1998:137 Miljö i grund och botten erfarenheter från

-

Hallandsåsen

Departementsserien

Ds Kn 1978:5 Utvärdering av kommunindelningsreformen,

Kommundepartementet

Ds 1998:22 Tillsyn enligt miljöbalken, Miljödepartementet Ds 1998:42 Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut,

Justitiedepartementet Ds 1998:50 Att se till eller titta på om tillsynen inom miljöom-

-

rådet, Finansdepartementet

Propositioner

1971:30 del 2 Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar

m.m. 1988/ 89:1 19 Godkännande av den europeiska konventionen om

kommunalt självstyre 1995/96:38 Länsindelningen i Skåne och Västsverige m.m.

1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen 1996/97: 108 Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Väst-

sverige 1997/98: 1 Budgetpropositionen för 998 1997/98:45 Miljöbalk 1997/98:62 Regional tillväxt -för arbete och tillväxt 1997/98:113 Nationell handlingsplan för äldrepolitiken 1997/ 98: 136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst 1997/98: 145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart

Sverige 1997/ 98: 150 1998 års ekonomiska vårproposition 1998/ 99:1 Budgetpropositionen för 1999

Utskottsbetänkanden

1995/96:B0U19, rskr. 206 1996/97:KU4, rskr. 77 1996/97:B0U13, rskr. 228 1997/98:KU21 1997/98:KU31, rskr. 294-96

Lagar och förordningar

1982:877 Förordning om regionalt utvecklingsarbete 1986:223 F örvaltningslagen 1994:730 Förordning om upphävande av vissa förordningar

på radio- och TV-området 1996: 1414 Lag försöksverksamhet med ändrad regional an-

om

svarsfördelning 1996:1415 Lag försöksverksamhet med regionförbund i

om

Kalmar och Skåne län 1997:224 Lag ändring i lagen försöksverksamhet med

om om

ändrad regional ansvarsfördelning 1997:734 Lag huvudmannaskap för viss kollektivtrafik

om 1997:1144 Lag försöksverksamhet med vidgad samordnad

om

länsförvaltning i Gotlands län 1997: 125 8 Förordning med länsstyrelseinstruktionen

1998:386 Lag om ändring i förvaltningslagen 1998:957 Förordning med ändring i förordningen med läns

styrelseinstruktionen

SOU 1998: 166 Käll- och litteraturförteckning 173

1998:1546 Förordning med ändring i förordningen med läns-

styrelseinstruktion

Kommittédirektiv

Dir. 1997:80 Den regionala samhällsorganisationen Dir. 1997:81 Minskad statlig reglering av och effektivare tillsyn

över statlig verksamhet Dir. 1997: 109 Översyn vissa frågor rörande socialtjänstlagen

av

och socialtjänstens uppgifter

Litteratur

Andersson, S., 1996: Den regionala samhällsförvaltningen i Sverige

-

översikt; ingår i Länsstyrelsen 2000. Rapport från Arbetstagar-

en

konsult Demolcratirådet, 1997: Demokrati över gränser. Stockholm: SNS förlag Eklund, L. F., 1994: Subsidiaritetsprincipen: dess bakgrund och inne-

börd; ingåri SOU 1994:13 Bilagedel Esping, H., 1990: Perspektiv på länsdemokrati; ingår i Landstinget och

länsdemolcratin. Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafik

kontoret Gidlund, 1998 PM: Regionalisering demokratisk legitimitet

, Gidlund, Sörlin, S., 1993: Det europeiska kalejdoskopet. Stockholm: SNS Förlag Jacobsson, B., 1997: Europa och staten; utgiven i SOU 1997:30 Johansson, J., 1995: Europeiska regioner. Regionforskning i empirisk

belysning. Örebro: Högskolan i Örebro/Örebro Stu-

och normativ

diesl3 Larsson, T., 1986: Regeringen och dess kansli. Lund: Studentlitteratur Lindeborg, L., 1995: Regionfrägan i Sverige, Del 1 En kortfattad

analys i regionaliseringsprocessens inledningsskede. Stockholm: Landstingsförbundet

Petersson, O., 1996: Rättsstaten. Stockholm: Publica Petersson, O., 1998: Statsbyggnad. Den offentliga maktens organisa-

tion. Stockholm: SNS Förlag Pierre, J., 1997: Decentraliseringens politik och politikens decentra-

lisering; ingår i Politik organisation, Rothstein B. red.. Stock-

som

holm: SNS Förlag Riksrevisionsverket RRV 1996:10: Statlig tillsyn ett förvaltnings-

-

politiskt styrmedel

174 Käll- och litteraturförteckning

Riksrevisionsverket RRV 1996:50: Förvaltningspolitik i förändring.

En kartläggning och analys av regeringens styrning av förvalt-

ningen Riksrevisionsverket 1997:47: Länsstyrelsernas miljövârdsarbete i

förändring Statskontoret 1997: 19: Statsförvaltningen ur ett regionalt perspektiv Statskontoret 199617: E U-medlemskapets effekter på svensk statsför-

valtning Svenska Kommunförbundet, 1998: Långt borta men nära en intro-

-

duktion till regionfrågan. Stockholm: Svenska kommunförbundet Vedung, E., 1997: Utvärdering av offentliga insatser; ingår i Politik

organisation, Rothstein, B. red.. Stockholm SNS Förlag som :

Rapporter till kommittén

Björkman, Ulla, Uppsala universitet: Länsstyrelsen som överklagnings-

instans -igår, idag, i morgon Ehn, Peter: I skärningspunkten. Landshövdingarna och den centrala

och regionala samordningen European Institute of Public Administration EIPA: The Surplus of the

Intermediate Level in Europe Statskontoret, 1998, PM 1a: Kraftsamling for en ny regionpolitik Statskontoret, 1998, PM 1b: Försöksverksamhet med vidgad

sam-

ordnad länsförvaltning Statskontoret, 1998, PM Möjligheter till ytterligare delegering av

uppgifter till länsstyrelserna Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsernas utvecklingsinriktade

uppgifter Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsernas roll som överklagnings-

instans Statskontoret, 1998, PM Länsstyrelsens samordningsroll och sam-

verkan med andra statliga myndigheter Statskontoret 1998:8: Statens tillsyn över verksamhet i landsting och

kommuner Statskontoret 1998:19: Länsstyrelsen gårdagens eller morgon-

-

dagens förvaltning Statskontoret l998:28: Gamla län blir nya regioner

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringaroch-beskattning.Fi. 29. 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall- enöversyn.UD. .

nytt ersättningssystemför vuxentandvård.S. 30.Utlandsstyrkan.Fö. - Välfärdensgenusansikte.A. 31. Detgällerlivet. Stödochvårdtill bam och . Mänpassaralltid Nivå-ochorganisationsspeciñka ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga.+ . processermedexempelfrånhandeln.A. 32.Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid

Vårt liv somkön.Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård. . maktdiskurser.A. 33.Historia,ekonomioch forskning.

Ty makten dinär Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott. In. . arbetslivetoch detjämställdaSverige.A. 34. Företagaremedrestarbetsfomiåga.

Översyn rörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva 35. Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor.M.

av

försäkringar.Fi 36.Identifieringoch identiteti digitalamiljöer

Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden12november1997. . och Systembolagetsproduktuwal.S. IT-kommissionensrapport4/98.K.

Integritet Effektivitet Skattebrott.Fi. 37.Denframtidaarbetsskadeförsälcringen. . 10.Campusfor konst.U. 38.Vad fårvi för pengarna Resultatstymingav

- 11.Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala

inomolika områden.U. området.S.

12 älvdeklarationochkontrolluppgiñer 39.Detfrisk-svenskagränsälvssamarbetet.M. .

förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTTSOFFER. - 13.Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad har gjorts Vadbör göras Ju.

näringsrättsligafrågor.Fi. 41.Läkemedelsinformationför alla.S. 14 E-pengar-. 15.Grönanyckeltal- Indikatorerför ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildning för

hållbartsamhälle.M. framtidakrav.Fö.

16.Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom 43. Hur skall Sverigemå bättre

bemötandeav personermedfunktionshinder.S. forstastegetmotnationellafolkhälsomål.S.

- 17.Samordning digitalav marksändTV. Ku. 44. Ensamladvapenlagstiñning.Ju.

18.Engräns enmyndighet Fi. 45.Sotningi framtiden.Fö.

- 19 IT ochregionalutveckling. 46. Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.Ju. . 120exempelfrånSverigeslän.K. 47. Bulvanerochannat.Ju.

20.IT-kommisionenshearingominfrastrukturen 48.Kontrolleradochifrågasatt

för digitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuermedpersonermedfunktionshinder.S.

- Riksdagen1997-10-24.K. 49.Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas

2 Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiftet. inomEU. K. . HearinganordnadavIT kommissioneni 50.De 39stegen.Läkemedelsutredningarunder

samverkanmedIndustriförbundetoch Statskontoret 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill

1997-11-14.K. Läkemedeli vård ochhandel,SOU 1998:28.S.

22. Försäkringsgaranti. 51.Vuxenutbildningochlivslångtlärande.

Ett garantisystemför iörsäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed

23. Statenochexportfmansieringen.N. kunskapslyftet.U.

24.Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv. 52.Utstationeringavarbetstagare.A. Översyn fiskeriadministrationen Jo. 53.Ta varapåmöjligheternai Östersjöregionen.N.

av m.m. 25.Tre städer.Enstorstadspolitikför helalandet. 54.HuroffensivIT-användningkanskapatillväxt

+ st4 bilagor. for mindreföretag.Ett rådslaganordnatav

26.Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionenpå uppdragavKommunikations-

faktaomungdomarochsvartsprit. departementet,Närings-ochhandelsdepartementet - 27.Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch ochIndustriförbundet.

försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997-1l-l8.K.

28. Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel 55.Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett

och samordnadläkemedelsförsörjning.S. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.

SB.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

56 Avdragför ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa 83.DUKOM Distansutbildningskommittén.

.

ochtillfälligt arbete.Fi Pådistansutbildning,undervisningoch lärande. 57.DUKOM Distansutbildningskomrnittén. Kostnadseffektivdistansutbildning.U.

Utvärderingavdistansutbildningsprojektmed 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. IT-stöd.U. Flexibelutbildning distans.U.

58.IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. 85.Att röstamedhänderna.Omstormöten,

IT-kommissionensrapport6/98.K. folkomröstningarochdirektdemokrati Schweiz.i 59.Räddningstjänsteni Sverige SB.

RäddaochSkydda.Fö. 86.Utvecklingssamarbete rättsområdet.

- 60.Kring Hallandsåsen.M. Östeuropa.Ju. 61.Livsmedelstillsyni Sverige.Jo. 87.Premiepensionsmyndigheten.Fi. 62. Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om 88.DomarenochBeredningsorganisationen

kärnavfallsomrösmingenMalå kommuni 1997.M. utbildning ocharbetsfördelning.Ju.

- 63. Engodaffär i MotalaJoumalistemasavslöjanden 89.Greppet attvändaenregionsutveckling.

ochläsarnasetik.Demokratiutredningensskriftse- RapportfrånSöderhamnskommittén.N. rie. SB. 90. Stegetföre.Nedslagi detlokala Bättreochmertillgänglig information. brottsförebyggandearbetet.Ju. .

Småtöretagsdelegationensrapport2. N. 91.Nya kommunalförnyelseochkompetens-

grepp- 65.Nyatider,nyaförutsättningar... utveckling.In.

IT-kommissionensrapport8/98.K. 92.Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. 66.FUNKIS funktionshindradeelever skolan.i U. Småföretagsdelegationensrapport N.

- 67.Socialavgiftslagen.S. 93.Kapitalförsörjningtill småföretag. 68.Kunskapslägetpåkärnavfallsområdet1998.M. Småföretagsdelegationensrapport N. 69.Lämplighetsprövning personalinomav 94.Förslagskatalog.

förskoleverksamhet,skolaochskolbarnomsorg.U. Småföretagsdelegationensrapport N. 70. Skolan,IT ochdetlivslångalärandet. 95.Förstärktskyddavskogsmarkför naturvård.M.

HearinganordnadavUtbildningsdepartementet 96.NaziguldetochRiksbanken.lnterimrapport.UD.

ochIT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, 97. Gör barntill medborgareOmbarnoch demokrati

IT-kommmissionensrapport7/98.K. under1900-talet.SB. 71.Denkommunalarevisionen ettdemokratiskt 98.Konkurrenslagensregleromföretags-

-

kontrollinstrument.In. koncentration.+ Bilaga.N. 72.Kommunalafmansförbund.Fi. 99.accepteraBetänkandefrån dennationellasam- 73.OrganisationerMångfaldIntegration Ettframtida ordningskommitténförEuropaåretmotrasism.In.

-

systemför statsbidragtill invandrarnas 100.Harrasismentagitslutnu Bilagatill betänkande

riksorganisationermil. In. fråndennationellasamordningskommitténför 74. Styrningenavpolisen.Ju. Europaåretmotrasism.In. 75. Djurförsök.Jo. 101.Detungamedborgarskapet.Dokumentationfrån 76. Idrott ochmotionför livet. Statensstödtill idrotts- ettseminarium.SB.

rörelsenochfriluñslivets organisationer.In. 102.Lekmarmastyreiexperternastid. Dokumentation 77.Kompetensi småföretag.Småtöretagsdelegation frånettseminarium.SB.

ensrapport N. 103.Bemäktigaindividerna.Omdomstolarna,lagenoch 78.Regelförenklingför framtiden.Småföretags- deindividuellarättigheternai Sverige.SB.

delegationensrapport N. 104.Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar. 79. IT ochregionalutveckling. 105.Minskaregleringenavkommuneroch landsting.

Erfarenheterfråntrehear-ingarundermars1998. In. IT-kommmissionensrapport9/98.K. 106.Ungai ohälsoförsäkringen.

80.BostadsrättsregisterJu. Tid för aktivitet ochutveckling.S. 81.Användningen vissastatstlygplan,av m.m.SB. 107.Frärnjandelagen enöversyn.A.

- 82 Försälqingsföreningar-ettreformeratregelsystem 108.Analyseramera.Jo.

.

Fi.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

109RättsinfonnationochIT. Rapportfrån tvåsemi- 140.Effektivitet ochkvalitet i tvångsvården.Fortsatt . institutionsstyrelseSiS narier 1996och 1998.IT-kommissionensrapport utvecklingavStatens

10/98.K. +Bilagedel. 110.Makesarvsrätt,dödsboforvaltareochdödförkla- 141.Medlingochlönebildning.+ Bilagor.A.

ring. Ju. 142.Ny svenskfilmpolitik. Ku.

lll E-plikt,Att säkradetelektroniskakulturarvet.U. 143.EtttryggareSverige.Ettgemensamtsystemfor . 112 Resurser lika villkor U. mobilkommunikation.K. . 113.I GodTro.Samhälletochnyandligheten. 144.Autornatspel.Fi. 114.Svenskani EU. Hur vi kan främjakvalitetenpå de 145.EU-ettdemokratiprojekt Dokumentationfrånett

svenskaEU-textema.SB. seminarium.Demokratiutxedningensskriñserie.

115.Distansarbete.A. SB. 116.Stoppreglema.Fi. 146.FrånMagnaChartatill Motionema.Omlobbningi

117 Utgått USA, EUochSverige.Demokratiutredningens . 118."SustainableSweden" aSUCCESSstory. skriftserie,SB. - Möjligheterochhinderför internationalisering 147.EffektivarehanteringavEU:sdirektstödtill en avettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. jordbruket.Jo.

+Bilaga.N. 148.Rikstrafiken vissaprincipfrågor.K. - 119.Kommunaluppdragsverksamhet1998.In. 149.Att bilda försäkringskassaVästrai Götaland.

120 EñerlevandepensionEnanpassningtill detrefor- 150.Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamheti . meradeålderspensionssystemet. kommunalaföretag.In. 121.Arbetsforhållandenochattityder. 151.Kosnadsutjämningför kommunerochlandsting.

professionellasmötenmedpersonermed Enöversynavstatsbidrags-ochutjärrmings- funktionshinder.S. systemet.+Bilaga.In.

122.E-pengar civilrättsligafrågorm.m.Fi. 152.Vindkraften enrenenergikälla tarplats.M. - - - 123.Folkrättslig Fö. 153.Hurskallmanfinansieravälfärdeni det statusm.m. 124.Demokratipå europeisknivå Demokrati- globaliseradeIT-samhället EttsamtalomIT-

utredningensskriftserie.SB. utvecklingochoffentlig ekonomianordnat IT-av

125Statens för världskultur.Ku. kommissionenochESO.Rotundan,Rosenbad. . museer 126.Beskattningutantaxfree.Fi. IT-kommissionensrapport12/98.K.

127.Tullagensöverklaganderegler vid en 154.OAS i framtiden. m. m. Tullverket. Fi. 155.Lokalademokratiexperiment exempeloch omorganisationav - 128.Forskningspolitik.U. analyser.Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

129.Svensksjöfartsnäringhotochmöjligheter.K. 156.Alkoholpolitikensmedel.Införselavoch

130 Kämavfall ochSäkerhet.Rapportfrånett partihandelmedspritdrycker,vin ochstarköl. . seminarium säkerhetsanalys slutforvaringenav 157.Biogassomfordonsbränsle.N. om använtkärnbränsle.M. 158.Att komma oljeutsläppen.K. av 131 CSN Enmyndigheti ständigförändring.U. 159.Kassaservice.Fi. . - 132 En granskning Estoniakatastrofenochdess 160.Regleringochtillsyn avbankerochkredit- . av följder. K. marknadsforetag.Fi. 133.God etik nätet.IT-kommissionensrapport 161.Påmarginalen.Enintervjubokfrån Socialtjänst-

ll/98 K. utredningen.Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

134.Läsarnaochdemokratin ettbrev till detläsande 162.Vägtrafilcregistrering.K. - Sverige.SB. 163.BildandetavSkånelänsallmännaförsäkringskassa.

135.Domstolsorganisationensammanställningav S. grundmaterialfrån 1995årsDomstolskommitté.Ju. 164.Allas frihet.Demokratinmötermarknaden.Tre

136Redovisningochaktiekapitali euro.Ju. ronder.Demokratiutredningensskriftserie.Ju. . 137Miljö i grundochbotten erfarenheterfrån 165.Validering avutländskyrkeskompetens.U. . - Hallandsåsen.M. 166.Regionalfrihetoch statligt enprincipiell ansvar- 138 Kvinnor, mänochfunktionshinder.S. diskussion.In. . 139 Ensärskildutsatthet.Ompersonermed . funktionshinderfrån andraländer.

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Påmaginalen.En intervjubokfrånSocialtjänst-

utredningen.Demokratiutredningensskriftserie.161 Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrån ett

Allas frihet. Demokratinmötermarlmaden. ronder.tre seminariumDemokratiutredningensskriftserie.55

god Demokratiutredningensskriftserie.164 En affär i Motala.Joumalistemasavslöjandenoch läsarnasetik. Demokratiutredningensskriftserie.63

Utrikesdepartementet Användningen vissastatsflygplan,av m.m.81 Att medhänderna. 1976årslagomimmunitetochprivilegieri vissafall

rösta Om stonnöten, folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz.SB. enöversyn.29

- 85 NaziguldetochRiksbanken.Interimrapport. 96

Gör bamtill medborgareOmbarnochdemokratiunder

Försvarsdepartementet 1900-talet.97 Det medborgarskapet.Dokumentationfrån ett Säkrarekemikaliehantering.13

unga seminarium. 01l Utlandsstyrkan.30 Lekmannastyrei experternastid. Dokumentationfrån Försvarsmaktsgemensamutbildningför ettseminarium.102 framtidakrav. 42 Bemäktigaindividerna.Omdomstolarna,lagenoch Sotningiframtiden. 45 deindividuellarättigheternai Sverige.103 Räddningstjänsteni Sverige RäddaochSkydda.59

- SvenskaniEU. Hur vi kan främjakvalitetenpåde Folkrättsligstatusm.m.123

svenskaEU-textema.l 14

Socialdepartementet Demokrati europeisknivå Demokratiutredningens skriftserie.124 Tänderhelalivet Läsarnaochdemokratin ettbrevtill detläsande nytt ersättningssystemför vuxentandvård.2

- - Sverige.134 Alkoholreklarn.Marknadsföring alkoholdryckerochav EU-ettdemokratiprojekt Dokumentationfrånett Systembolagetsprodukturval.8 seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.145 När åsikterblir handling.Enkimskapsöversiktom FrånMagnaChartatill Motionerna.Om lobbningi USA, bemötandeavpersonermedfunktionshinder.16 EU ochSverige.Demokratiutredningensskriftserie.146 Tre städer.Enstorstadspolitikfor helalandet.

+4 stbilagor. 25 Justitiedepartementet Frånhembränttill Mariakliniken.

BROTPSOFFER. faktaomungdomarochsvartsprit.26

- Vad hargjorts Vad bör göras 40 Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel En samladvapenlagstiftning.44 och samordnadläkemedelsförsörjning.28 Ombuggningochandrahemligatvångsmedel.46 Det gäller livet. Stödochvårdtill bamoch Bulvanerochannat.47 ungdomarmedpsykiskaproblem.+ Bilaga.31 Styrningen polisen.74 Rättssäkerhet,vårdbehovochsarnhällsskyddvid

av B0stadsrättsregister.80 psykiatrisktvångsvård.32 Utvecklingssamarbetepå rättsområdet. Företagaremedrestarbetsfömråga.34 Östeuropa.86 Den framtidaarbetsskadeförsäkringen.37 DOMAREN OCH BEREDNINGS- Vad får vi för pengarna Resultatstymingav

- ORGANISATIONEN statsbidragtill vissaorganisationerinom detsociala

utbildningocharbetsfördelning.88 området.38 - Stegetföre.Nedslag det lokalabrottsförebyggandei Läkemedelsinformationför alla. 41 arbetet.90 Hur skallSverigemåbättre Makesarvsrätt,dödsboförvaltareochdödforklaring. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43

- 1 10 Kontrolleradochifrågasatt Domstolsorganisationensammanställning grund- intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48

- av materialfrån1995årsDomstolskomnritté.135 De 39stegen.Läkemedelsutredningarunder Redovisningochaktiekapitali 136 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill

euro. Lokalademokratiexperiment exempelochanalyser. Läkemedeli vårdochhandel,SOU 1998:28.50

- Demokratiutredningensskriftserie.155 Socialavgiftslagen.67

Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar.104

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Ungai ohälsoförsäkringen. erfarenheterfråntrehearingarundermars1998. Tid för aktivitet ochutveckling.106 IT-kommissionensrapport9/98.79 I GodTro.Samhälletochnyandligheten.l 13 RättsinformationochIT. Rapportfråntvåseminarier Efterlevandepension. anpassningEn till detrefonnerade 1996och 1998.IT-kommissionensrapport10/98.109 ålderspensionssystemet.120 Svensksjöfartsnäringhotochmöjligheter.129 Arbetsförhållandenochattityder professionellas EngranskningavEstoniakatasrofenochdessföljder.

mötenmedpersonermedfunktionshinder.121 1 32 Kvinnor, mänochfunktionshinder.138 Godetik nätet.IT-kommissionensrapportl198.133 Ensärskildutsatthet.Om medfunktionshinder EtttryggareSverige.Ett gemensamtsystemför mobil

personer från andraländer.139 kommunikation.143 Effektivitet ochkvaliteti tvångsvården.Fortsatt Rikstrafiken vissaprincipfrågor.148

utveckling StatensinstitutionsstyrelseSiS Hur skallmanfinansieravälfärden deti globaliserade

av +Bilagedel.140 IT-sarnhället EttsamtalomIT-utveckling ochoffentlig Att bilda försäkringskassai VästraGötaland.149 ekonomianordnatavIT-komrnissionenochESO. OAS i framtiden.154 Rotundan,Rosenbad.IT-kommissionensrapport12/98. Alkoholpolitikensmedel.Införselavochpartihandel 153 medspritdrycker,vin ochstarköl.156 Att komma oljeutsläppen.158 BildandetavSkånelänsallmännaförsäkringskassa. Vägtrafikregistrering.162 l 63

Finansdepartementet Kommunikationsdepartementet Omstrukmreringarochbeskattning.1 IT ochregionalutveckling. Översynavrörelse-ochtillsynsreglerförkollektiva 120exempelfrån Sverigeslän. 19 försäkringar.7 IT-kommissionenshearingominfrastrukturen Integritet- Effektivitet skattebrott.9

för digitalamedier.Andrakarmnarsalen, älvdeklarationochkontrolluppgifter Riksdagen1997-10-24.20 förenkladeförfaranden.12

- Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiftet. E-pengar näringsrättsligafrågor. 14

- Hearinganordnad IT-kommissioneni Engräns enmyndighet 18

av samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret Försäkringsgaranti. 1997-11-14.21 Ettgarantisystemför försäkringsersättningar.22 Identifieringochidentiteti digitalamiljöer. Nya ledningsreglerför bankaktiebolagoch

Referatfrånenhearingden12november1997. försäkringsbolag.27 v IT-kommissionensrapport4/98. 36 Avdrag förökadelevnadskostrradervid änsteresa Konsekvenser attav taxfreeförsäljningenavvecklas ochtillfälligt arbete.56 inom EU. 49 Kommunalafmansförbund.72 Huroffensiv IT-användningkanskapatillväxt Försäkringsföreningar-ettreformeratregelsystem82 för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav Premiepensionsmyndigheten.87 IT-kommissionen Kommunikations- Stoppreglema.116

uppdragav departementet,Närings-ochhandelsdepartementet E-pengar civilrättsligafrågorm.m.122

ochIndustriförbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11- Beskattningutantaxfree.126 18.54 Tullagensöverklagandereglerm. m. vid en IT ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. omorganisationavTullverket. 127 IT-kommissionensrapport6/98.58 Automatspel.144 Nyatider,nyaförutsättningar... Kassaservice.159 IT-kommissionensrapport8/98.65 Regleringochtillsynavbankerochkreditmarlcnads- Skolan,IT ochdetlivslångalärandet. företag.160 HearinganordnadavUtbildningsdepartementetoch IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, IT-kommissionensrapport7/98.K. 70 IT ochregionalutveckling.

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet Ny svenskfilmpolitik. 142

Campusfor konst10

Närings- och handelsdepartementet Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn inom olika områden.11 Statenochexportfmansieringen.23

Ta på möjligheternai Östersjöregionen.53 Vuxenutbildningochlivslångtlärande. vara Situationen året Bättreochmertillgängliginformation.

inför ochunderförsta med kunskapslyñet.51 Småforetagsdelegationensrapport 64

DUKOM Distansutbildningskommittén. Kompetensi småföretag.

Utvärdering distansutbildningsprojektmed Småföretagsdelegationensrapport 77

av IT-stöd. 57 Regeltörenklingfor framtiden.

FUNKIS fimktionshindradeeleveri skolan.66 Småföretagsdelegationensrapport 78

- Lämplighetsprövning personalinom Greppet attvändaenregionsutveckling.

av förskoleverksamhet, ochskolbamomsorg. Rapportfrån Söderharrmskomrnittén.89

skola 69

Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. DUKOM Distansutbildningskomrnittén. Pådistansutbildning,undervisningochlärande. Småföretagsdelegationensrapport 92

Kostnadseffektivdistansutbildning.83 Kapitalförsörjningtill småföretag.

DUKOM Distansutbildningskommittén. Småföretagsdelegationensrapport 93

Flexibelutbildning på distans.84 Förslagskatalog.

E-plikt. Att säkradet elektroniskakulturarvet.l l l Småföretagsdelegationensrapport 94

Resurserpå lika villkor 112 Konkurrenslagcnsregleromforetagskoncentration.

+Bilaga. 98 Forskningspolitik.128 CSN En myndigheti ständigförändring.131 "SustainableSweden" aSUCCESSstory.

- - Validering Möjligheter ochhinderför eninternationaliseringav

avutländskyrkeskompetens.165

ettsvensktmiljöanpassatnäringsliv. Bilaga.+ l 18

Jordbruksdepartementet Biogassomfordonsbränsle.157

FiskeriadministrationeniettEU-perspektiv.

Inrikesdepartementet Översyn ñskeriadrninistrationen 24

av m.m. Livsmedelstillsyni Sverige.61 Historia,ekonomiochforskning.

Femrapporteromidrott.33 Djurforsök. 75 Analysera 108 Denkommunalarevisionen ettdemokratiskt

mera. - Effektivarehantering EU:sdirektstödtill kontrollinstmment.71

av jordbruket. 147 OrganisationerMångfaldIntegration Ett framtida

-

systemför statsbidragtill invandrarnas

Arbetsmarknadsdepartementet riksorganisationermil. 73

Idrott ochmotionfor livet. Statensstödtill idrotts- Välfärdensgenusansikte.3

rörelsenoch friluftslivetsorganisationer.76 Mänpassaralltid Nivå- ochorganisationsspecifika

kommunalförnyelseochkompetensprocessermedexempelfrån handeln.4 Nya grepp-

utveckling. 91 Vårt liv somkön. Kärlek, ekonomiskaresurseroch

accepteraBetänkandefråndennationellasamordningsmaktdiskurser.5

kommitténför Europaåretmotrasism.99 Ty maktenärdin Mytenomdetrationella

Har rasismentagitslutnu Bilagatill betänkandefrån arbetslivetochdetjämställdaSverige.6

dennationellasamordningskommitténfor Europaåret Utstationeringavarbetstagare.52

motrasism.100 Frärnjandelagen en översyn.107

- Minskaregleringen kommunerochlandsting.105 Distansarbete.1 15 av

Kurmnunaluppdragsverksamhet1998.119 Medling och lönebildning. Bilagor. 141+

Utvidgatbalanskrav omfattandeverksamhet kommu-i

- Kulturdepartementet nalaföretag.150

Kosmadsutjämningför kommunerochlandsting.En Samordning digital marksändav TV. 17

översyn avstatsbidrags-ochutjämningssystemet. Statensmuseerför världslcultur.125

+Bilaga.151

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Regionalfrihet ochstatligtansvar enprincipiell

diskussion.166

Miljödepartementet Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskthållbart

samhälle.15 Förordningartill miljöbalken. Bilagor.+ 35 Detfmsk-svenskagränsälvssamarbetet.39 Kring Hallandsåsen.60 Kampanjmedkunskaperochkänslor.Om kärnavfallsomrösmingeni Malå kommun1997.62 Kunskapslägetpåkämavfallsområdet1998.68 Förstärktskyddavskogsmarkför naturvård.95 Kärnavfall ochSäkerhet.Rapportfrånettseminarium omsäkerhetsanalysavslutförvaringavanvänt kärnbränssle.130 Miljö i grundoch erfarenheterfrån

botten- Hallandsåsen.137 Vindkrañen enrenenergikälla tarplats.152

- -

PosTAmuzss:10647STOCKHOLM FAX:08-690 9191,TELEFON:08-690 9190

E-POST:FRITZES.ORDER@LIBER.SE

INTERNET:www.r|u1zr,s.s|: