SOU 1999:40

Demokratin i den offentliga sektorns förändring : dokumentation från ett seminarium

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

EMDKRATI

Utredningen

agg-III 4:1

F" f e .aim

A L..

Iiiii||

"""|

Illln mlll|l

Demokratin

iden offentliga

sektorns

förändring

STATENSOFFENTLIGA UTREDNINGAR

Demokratin

i den

offentliga

sektorns

förändring

dokumentation från ett seminarium

Demokratiutredningens skrift 19

TTTTTTTTTTTTTTT GA

NNNNNNNNNAR

SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. som För remissutsändningar SOU och Ds ingår i 1999 års nummerserie av som svarar Fakta Info Direkt på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice Box 6430, 113 82 Stockholm Tel: 08-587 671 OO,Fax: 08-587 671 71 E-post: order@faktainfo.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. -

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

Omslag, foto: Beppe Arvidsson Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter ISBN 91-7610-959-3 Elanders Gotab, Stockholm 1999 ISSN O375-25OX

Förord

I regeringens direktiv till Demokratiutredningen betonas arbe-

att

tet bör koncentreras till att belysa de förutsättningar, problem

nya och möjligheter folkstyret ställs inför med tanke bland

som annat

förändringarna i den offentliga sektorn.

Den statliga verksamheten har minskat i omfattning, myndigheterna

har förändrats, detaljstyrningen har minskat till förmån för mål- och resultatstyrning, fler verksamheter drivs i bolagsform, budget-

en ny process har införts och Riksbankens oberoende har stärkts.

AV direktivens formulering kommitténs uppdrag framgår dess-

av utom:

Inom staten, landstingen och kommunerna har ett omfattandeförandrings- och förnyelsearbete bedrivits under det senaste decenniet. En bidragande orsak till detta ar att det bekymmersamma ekonomiska laget ställde det politiska systemet inför situation. Det politiska

en ny arbetet har till stor del handlat minska kostnaderna för verk-

om att samheten inom den offentliga sektorn. Medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn har därmed påverkats. Utöver syftet att ratio-

nalisera och effektiviserahar förandrings- och förnyelsearbetet också

haft mål att finna vägar att starka demokratin och öka

som nya

människors delaktighet i samhällsutvecklingen. Kommittén bör

studera vilka resultat dessa stravanden har gett.

Demokratin i den offentliga sektorns förändring för det

var temat

offentliga seminarium, som Demokratiutredningen arrangerade i

Gävle konserthus den 13 januari 1999. Den här skriften utgör

en dokumentation de samtalen.

FÖRORD

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till

skriftens innehåll. Erik Amnå Huvudsekreterare

Inledning

Pernilla Zethraeus, ledamot av Demokratiutredningen

Demokratiutredningens uppdrag sig arbetet med demo-

är att ta an kratifrågorna bred front. Våra direktiv är att belysa följande områden: internationaliseringen ekonomin, ekonomi och demo-

krati i samspel, Sverige i den Europeiska unionen, kommu-

nya nikationsmönster, informationstekniken, det medielandskapet,

nya

förändringar i den offentliga sektorn och utvecklingen inom folk-

rörelserna vilket också för dagens seminarium.

är temat

Vi har också fått tilläggsdirektiv utreda orsakerna till det

ett att

sjunkande Valdeltagandet och föreslå åtgärder för att öka med-

att borgarnas delaktighet och i det demokratiska syste-

engagemang met.

Vårt arbetssätt är otraditionellt i den meningen att inte

som

vanlig statlig utredning nöjer med att gräva i ett

en oss ner oss antal forskarrapporter, dra slutsatser och föreslå några lagändringar i betänkande, är inriktade att bedriva diskussion,

ett utan debatt och föra forskningsarbete bred front och att lägga

ut så mycket våra interna diskussioner möjligt i offentlig-

av som heten, Vilket bl.a. gör i form seminarier.

Vi publicerar också löpande antal debattskrifter och

ett antologier där enskilda forskare står för dess innehåll. Vi har hem-

sida heter wwwdemokratitorgengovse där kan delta i

som man en offentlig debatt och information våra seminarier och

om aktiviteter.

I dag skall däremot förändringarna i den offent-

ägna oss liga sektorn och dess konsekvenser för demokratin. Det har skett radikala förändringar under 1990-talet med ett antal reformer

har påverkat kommun- och landstingssektorn. Vi har haft

som

kommunsammanslagningar, fått kommunallag banat

en ny som

Väg för radikala omorganisationer och kraftiga minskningar

INLEDNING

antalet förtroendevalda med former för beslutsfattande, målnya och ramstyrning och i del fall beställare- och utföraremodeller. en Ibland kan det svårt hitta själva politiken även för de vara att förtroendevalda bland beslut budgetramar, om styrsystem, procentsatser och allt vad det handlar om numera. I den här kraftiga förändringen finner ändå människor många vägar för De folkrörelserna har vuxit fram under engagemang. nya 90-talet parallellt med de förändringar har skett i den offentsom liga sektorn. Byalag, lokala demokratiexperiment och liknande exempel kanske inte kan utgöra den mäktiga motkraft till avdemo-

kratiseringen samhället så väl behöver, är förhoppnings-

som men vis ändå något större och något betydelsefullt än bara mera att reduceras till något slags demokratiskt alibi för det politiska

etablissemanget. Hur helst så är experimentlustan intressant.

som De formerna är väl värda studera och följa och det är kring nya att dessa dagens seminarium kommer röra sig. Vi skall teman som att försöka bena frågeställningen: vilka konsekvenser har 90-talets ut förändringar fått för demokratin, vad innebär de formerna för nya direktdemokrati och brukarinflytande för demokratin

Ni är än en gång välkomna hit och jag vill med det kasta mig direkt över till presentation dagens första föreläsare är en av som Peter Bogasson, som sedan 1991 är professor i förvaltning vid Roskilde universitetscenter i Danmark. forskningsom- Hans egna råden är teorier lokal institutionell förändring. Man studerar om flera olika inriktningar kring hur olika kollektiva medborgarnya initiativ lokal nivå växer fram element i offentlig som ett nytt sektor. Peter Bogasson och hans institution har också flera publikationer bakom sig kring det här ämnet så han kommer nu att föreläsa Demokratin i den offentliga sektorns förändring. temat

Demokrati i den

offentlige sektors forandring

Peter Bogason, professor, Roskilde

Denne artikel diskuterer vilkårene for det lokale demokrati under

vilkår, der udfordrer borgerne til aktive roller i den nye nye, offentlige service brugere. De roller skifter for den enkelte

- som igennem livet. De anderledes end i det traditionelle lokale

er demokrati, hvor de fleste vaelgere nogle den politiske

var og elite. Flere flere bliver indblandet i den offentlige service

og at gøre bedre. Det fordrer indsigt, tålmodighed tid. Artiklen viser

nogle udfordringer for politologernes teorier demokrati i lyset

samfundsudviklingen.

Vi skal først nogle skift i samfundsforholdene reaktio-

se og

i den offentlige sektors organisering. fat

nerne Dernaest tager udviklingen henimod lokale demokratiformer saztter aend-

nye, og ringerne i relation til teorier demokrati. Endelig de

om peges på, at

demokratiformer krsever forståelser for måder at på. nye nye agere Det udfordringer, kun kan løses ved aktiv indsats.

er som

1. Fra moderne til postmoderne samfund

De vestlige samfund har i eller mindre grad i årraekke

større en

oplevet udvikling, der kun vanskeligt kan opfattes

en som en direkte fortsaettelse udviklingen i det moderne samfund. Det var

den samfundsform, der sin begyndelse med oplysningstiden,

tog

hvis hovedkendetegn finde i aendringerne fra land-

og var at

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

brugssamfund til industrisamfund. Udviklingen fascinerede de akademiske iagttagere såsom Marx, Durkheim Weber,

og som var medvirkende til, at sociologien blev fast etableret akademisk

som disciplin universiteterne.

Modernitet og effektivitet

Det moderne samfunds organisatoriske effektivitet

er en

hovedårsag til de vestlige samfunds velstand i dag. høj

Der er effektivitet i organisationen den industrielle produktion, i

for i kommunikation transportsystemet varer og personer,

lande kontinenter, i organisationen tvaers og og statsapparater. Disse statsapparater har vxret bxrende for udviklingen markedet uovertruffen Organisationsform, har

som staten vaeret

for fair gennemførelse kontraktet mellem økonomiske garant en aktører. Nationalstaten har udviklet sig organisation, der

som en

demokratisk grundlag først etablerede infrastruktur for

en samfundet, siden udviklede Velfaerdssystem, der brodden

og et tog

markedssamfundets blinde plet, den ulige fordeling materielle goder. Hver nationalstat har udviklet ganske staerke praecise

og styringssystemer til kontrol eget territorium; udover den almindelige sikkerhed i det enkelte land internt for

og over

omverdenen gxlder det den fysiske udvikling i byområderne, den

generelle udvikling i landenes økonomiske systemer, vis

og en

lighedsfremmende omfordeling goder mellem befolknings-

Der blev etableret universelle rettigheder for borgerne, grupperne.

startende med frihedsrettighederne valgretten, siden udvidet

og og med forskellige materielle goder inden for velfxrdsstatens

rammer. Der kan blandt forskere uenighed betydningen

vaere nogen om detaillerne i ovenstående, generelt der nok enighed

men er om

udviklingens karakter retning til det, nogle kalder det høj-

og moderne samfund: velstående samfund med høj sundhedsstandard,

veluddannet sekulaert indstillet befolkning, god trafikal og en og en infrastruktur, demokratisk styreform materielt

en og et set

avanceret produktionsapparat.

PETER BOGASON

Men azndringerne i samfundene øjensynlig ikke med

stopper det. Nogle de nxvnte forhold bliver yderligere raffinerede, andre aendrer karakter. Her hører enigheden blandt forskere andre

og iagttagere Jeg vil sammenfatte denne videre udvikling med

op.

betegnelsen "postmoderne, vel vidende begrebet ikke vel-

at er defineret, at det omstridt Rosenau 1992, Hollinger 1994,

og er Fox and Miller 1995. Min forståelse det fremgår det følgende, begraenset til de faktorer, jeg Jeg ønsker

og er naevner. altså ikke at blive opfattet andet end eksponent for de

som netop track; der ligger i min diskussion ingen tilslutning til

postmodernisme et politisk lene et stxrkt ønske at

som program, om forstå disse tendenser i samfund i videnskab.

Det postmoderne

Hvori består så disse postmoderne tendenser i de vestlige

samfund Vi kan levere skitse baggrund karakteristikken

en at oven for det moderne samfund.

For det første udviklingen hen imod et informations-

ser samfund, hvor den nationale nedbrydes til fordel

statens graenser

for globale ubegraensede kommunikationsmuligheder.

og stort set

Det har voldsomme implikationer for den traditionelle nationalstats muligheder for at styre inden for sit eget territorium,

ikke mindst i sammenhaeng med liberaliseringen markeder

set for såvel kapital- materielle goder. Det enkelte individs mulig-

som heder for orientere sig bliver uendelige.

at naesten

For det andet reduceres nationalstatens muligheder for autonomt at kontrollere territorium i kraft det øgede

eget internationale politiske økonomiske samarbejde, hvor der

opstilles regimer menneskeretigheder, diverse økonomiske

nye -

samarbejdsformer, overnationale politiske enheder fx EU

som hvis regler den enkelte stat må følge.

For det tredie medfører de menneskelige aktiviteter visse former for ukontrollerbare følger, der fx. sig gxldende

gør

formuleret miljøpolitiske problemstillinger, der desuden

som

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

oftest går den enkelte Ofte anvendes

tvaers stats grxnser. udtrykket risikosamfundet.

For det fjerde aendrer velfaerdsstaten karakter. I lyset de

overvaeldende muligheder, der principielt kunne forfølges

til at

forøge ligheden mellem borgerne, nås der kapacitetsgrznser,

leder til modstand imod yderligere skattebetaling. Samtidig opstår

der reaktioner imod den bureaukratiske styreform med sine

manglende muligheder for tilpasning til specielle vilkår. Der opstår samarbejdsformer mellem samfund, hvor ikke-politiske

nye stat og

organiseringer bliver hyppigere; kan derfor tale

man om en udvikling henimod velfaerdssamfund frem for velfazrdsstat.

et en

Endelig medfører udviklingen i velfaerdssamfundet, der bliver

fokus det enkelte individ, dermed den mere og mere og enkelte bruger velfaerdssamfundets tilbud. Nationalstaten udviklede borgeren borgerens demokratiske solidariske

og og

i trods alt relativt begraenset velfaerdsstat. Men efteransvar en hånden stort set alle sider borgerens dagligdag har affinitet

som til den offentlige sektor, bliver kravene fra brugerne skzerpede med hensyn til disse forhold, ligesom Viljen til alle behandles

netop at fundstaendig uanset lokale forhold, bliver mindre. Velfzrds-

ens, statens tilbud lighed bliver mødt med krav at tilgodese den

om om enkeltes specifikke forhold.

De ovennxvnte fem tendenser netop det: tendenser. De

er er ikke nødvendigvis dominerende alle i samfundet. Vi har

or grupper

altså ikke et fuldstxndigt postmoderne samfund omkring det

os, højmoderne samfund eksisterer stadig for nogle mennesker. Der

stadig nationalstater, omfattende industri, staerke styringser

traditionelt demokrati i samfund. Der systemer og vores er svage individer, der afhaengige velfaerdsstatens støtte. Men der

er er nogle tendenser, der går i anden retning det disse tenden-

- og er

må iagttage, analysere forstå, hvis skal kunne med ser, og vaere til forme fremtidens samfund. Vi skal kort enkelt

at se en tendens: individualisme sikkerhed.

PETER BOGASON

Borgernes sikkerhed

Under postmoderne betingelser stigende tendens til, at

ser man en

forkaster velfaerdsstatens lighedsidealer. Det viser sig i man

udviklingen i de vaerdier, borgerne betoner vigtige under

som som

hhv. moderne postmoderne betingelser Inglehart 1997,

og mere

39-45. Baggrunden paradoksalt nok udviklingen sikker-

er - hedsnettet under modernitetens Velfxrdstat. I samfund med højere grad sikkerhed kan slxkke kravet regler for

man om strenge adfaerd giver forudsigelighed. Derfor bliver der faerre

- som større krav bestemte former for adfaerd -i politik økonomi,

om og men også moralske religiøse områder. Hvis skal holde til

og os økonomi politik, bliver der i det økonomiske felt lagt vaegt

og høj livskvalitet, høj grad subjektiv Velvaere. Bagvedliggende

forhold ejendomsret til produktionsmidlerne bliver ikke

som

laengere der har høj prioritet, det resultatet

et tema, nogen er produktionen, ikke selve produktionsformen, der interesse.

Inden for det politiske felt der sammenlignelig udvikling.

er en

Der laeggesliden politisk autoritet, der laegges betydelig

vazgt og

mulighederne for participation for den enkelte, behovet vaegt og for kunne sine meninger udtrykt Der lyst til

at er stort. er en eksperimentering, interesse for diskussion alternative

og stor vaerdisaet.

I de nordiske lande sikkerheden stor, derfor der mange

er og er

på, de postmoderne vaerdier slår igennem der tegn at netop

Inglehart 1997. Man kan sige, befolkningerne rede til

at er

eksperimentering forventer gode muligheder for participation.

og Spørgsmålet det slår igennem i diskussionerne om

er, om indretningen den offentlige sektor. Det skal i nxste

se afsnit.

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

2. Forandringer i den offentlige sektor i

Danmark og Sverige

Såvel Danmark Sverige har haft staerke aendringer i deres som offentlige sektorer i 1980erne 1990erne. Det overvejende de og er samme typer forandringer, i forskellig takt med men og forskellig tendenser i forløbene. Vi skal her fokusere de kommunale forhold Bogason 1995.

Organisatoriske aendringer

Danmark startede sine aendringer i 1979-80 i lyset den økonomiske krise, der affødt den 2 oliekrise. Kommunerne var fik da staten pålagt vxksten i deres udgifter, det at stoppe og lykkedes stort set at opnå det i løbet kortere årreekke. Fra en

midten 1980erne igangsatte Indenrigsministeriet omfattende

en raakke forsøg med frikommuner. Forsøgene inspireret var

Sverige, langt omfattende havde forskellige

men var mere og udfald i forskellige kommuner; de enkelte kommuner skulle selv finde "deres" forsøg individuelt tilladelse til og ansøgte om at at gennemføre dem. Disse muligheder for forskellighed har nok

vaeret gode katalysatorer til nytaenkning i hver enkelt kommune.

Udover frikommuneforsøgene startede nogle ministeriet raekke en

forsøg i lokalsamfundene: Undervisningsministeriet gjorde det i

folkeskolen gymnasiet, Socialministeriet igangsatte forsøg og og

med lokale aktivitetsprojekter, der kunne opfange nogle

mere specielle ideer til anderledes social forsorg.

Skoleforsøgene ledte bl.a. til at brugerbestyrelser blev indført,

fra 1990 i folkeskolen, i løbet 1990erne kom børneog og aaldreinstitutioner med. Socialforsøgene ledte frem til raekke en

aendringer i lovgivningen, anledning til flere saerordninger

og gav at blev initieret, saerlige tilskudspenge fra ministeriet. støttet Forsøg med udlicitering startede også så først i løbet småt, men 1990erne tog det rigtigt fart.

Sverige oplevede, modsat Danmark, ingen saerlig økonomisk

krise i 1980erne, startede tidligere end Danmark med komog munale forsøg, i Sverige forsøgene i alle de kommumen var ens

PETER BOGASON

der deltog. Det klassisk tilgang, hvor kunne ner, var en mere man

sammenligne de forsøg i raekke kommuner. Sveriges

samme en kommuner eri gennemsnit betydeligt større end de danske,

og derfor der ganske stor interesse for komundelsnämd,

var en men ellers blev hovedinteressen rettet imod beställere-utförere modellerne udlicitering, da den økonomiske krise ramte

og Sverige. Det i forsøg at skabe økonomisk effektiv

var en mere

offentlig sektor. "Bolagisering" korn ligeledes i fokus for

interessen i at aendre den offentlige sektor. Først fra midten

1990erne kom demokratiske aendringer i retning brugerbestyrelser dagsordenen.

Lidt hårdt trukket kan sige, at de danske xndringer

op man var staerkt økonomisk orienterede før forøgsperioden satte ind. Danmark havde fra midten 1980erne ganske god kontrol de

over offentlige udgifter. Da forsøgene kom, de dels meget lokalt

var forankrede, dels de meget forskellige fra kommune til kom-

var

endelig inviterede de i højere grad til demokratiske mune, og

forsøg. De svenske forsøg centralt styrede, lagde ikke

var mere op til kommunal forskellighed, fra sidst i 1980erne staerkt

og var

praegede den økonomiske krise. Begraensning offentlige

udgifter kom derfor herunder naturligvis

i centrum, og

markedslignende forsøg, forsøg med demokrati i lokal-

og samfundet blev først interessante fra midt i 1990erne. Der har hele tiden stxrk i Sverige, medens der har

vxret en stat vazret en staerkere retning henimod brug civilsamfundet i Danmark

omend med ganske offentlige involveret.

mange penge

Betydningen for demokratiet

Når i de vestlige lande taler demokrati, i reglen det

om mener repraesentative demokrati, det har udviklet sig fra 1800-tallet,

som hvor landene gradvis fik demokratiske konstitutioner. På nationalt plan fik den parlamentariske institution tradition, lokalt

man og og

blev der udviklet forskellige grader selvstyre, baseret et

kommunalt valgt råd, lille lokalparlament, der dog i kraft sine

et administrative forpligtigelser ikke fik lov til udvikle sig

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FOHANDRING

måde det nationale parlament. Lokalt kunne det ikke samme som accepteres, kunne lamme den praktiske administration ved

at man

"regeringskrise". De kommunale råd måtte virke i hele deres en

valgperiode. Det repraesentative demokratis idegrundlag baserer sig oplysningstidens opfattelser rationel diskurs mellem

om en oplyste borgere Habermas 1980, hvor den frie debat leder frem til de for helheden rigtige løsninger faelles problemer; altså de

problemer, kraever kollektiv indsats for at blive løst.

som

Forudsxtningerne for det repraesentative demokrati kan udover

frihedsrettighederne forenklet siges følgende. For det

- at Vaere første, der nationalstat, hvor den valgte elite inden

at er en suverxn for territorium kan udviklingen i overensstemmelse med

eget styre

folkeviljen, den udtrykkes ved valghandlingerne. For det

som andet, at der omfattende deltagelse fra folket i udvaelgelsen

er en den styrende elite ved valgene, således der bred opbakning

at er en til styreformen fra størstedelen befolkningen. For det tredie,

deltagelsen sker baggrund bred oplyst debat de

en og om

politiske forhold, her har den frie, partiorienterede

men presse, traditionelt spillet staerk rolle formidler forskellige

en som synsvinkler, således der i de enkelte lokalsamfund kon-

at var

kurrerende formidlere politiske synspunkter. Og for det fjerde, de politiske partier fungerer filtre synspunkter fra

at som presse

vaelgere, således der kunne opstå organisatoriske mekanismer og at til at håndtere de ofte modstridende krav fra samfundet

mange og

politisk indsats.

Konturerne et sådant konkurrencedemokrati udviklede sig fra midten 1800-tallet har i de fleste vestlige lande fungeret i

1900-tallet, med afbrydelser forskellige diktatoriske perioder i

raekke lande. Demokratiet gik godt i spaend med det moderne en

samfunds udvikling, med industrialisering urbanisering, med

og omfattende uddannelse hele befolkningen, med udviklingen i

retning kernefamilien sekularisering dagliglivet. Den

og udvikling støttet staerk stat, der nok afspejlede staerke

var en

brydninger mellem arbejdsgivere arbejdstagere, samtidig

og men samlede uenighederne til fazlles handling til alles bedste, i hvert fald i materiel forstand.

PETER BOGASON

Udgangspunktet for konkurrencedemokratiet minimal-

var en

der skulle sikre retstilstanden afbøde markedets stat, og vaerste konsekvenser, efterhånden udvikledes det moderne samfund

men industrisamfundet, derefter velfaârdstaten dermed der i

og og var

princippet ingen for statens indgrebsmuligheder i sam-

graznser fundet. Den steerkeste udvikling i den retning i perioden fra

er set anden verdenskrigs slutning til omkring 1980. For størstedelen befolkningen gradvist skifte fra usikkerhed til

betød dette et sikkerhed. Med dette skifte aendredes synsvinklerne demkratiets funktionsmåder. For det første udviskedes forskellene mellem de politiske partier; alle velfaerdsstaten,

stort set var støtter og man kunne kun finde uenigheder mellem marginaler i form forskellige indgreb; velfaerdsstatens fundamentale instru-

typer

der ingen, der ville drømme ved. Hermed menter er om at røre

blev den politiske diskurs udvandet, politikernes position

noget og

styrende elite undermineret; konsekvensen blev vis traethed som en

hos befolkningen mht. politikere, tenderende til politikerforagt.

en Denne udvikling blevet understøttet aendring fra

er pressens

konkurrerende aviser til monopoliseret aviser mange, en presse;

uden partipolitisk tilknytning, med stigende fokus politiker-

personlige liv i stedet for fokus deres politiske synspunkter.

nes Undermineringen politikernes magt blev forstxrket i de lande,

hvor arbejdsgivere arbejdstagere via deres interesseorganisa-

tioner fik staerk indflydelse den førte politik via et forhandlingsden såkaldte neo-korporatisme, der inddrog statsfor-

system valtningen end den involverede politikerne i sine forhand-

mere linger. Man har ikke love forkastet, hvis det ved frem-

set mange saettelsen blev meddelt, at "de relevante organisationer var enige i

forslaget.

Forskning i udviklingen

Disse forhold har genstand for omfattende videnskabelig

vazret en diskussion, ofte under betegnelsen velfaerdsstatens "krise" Mouritzen and Nielsen 1991, eller overbelastning styret

Lehner 1979, alt efter lagde begrxnsede

om man vxgt statens

I SOU/999140

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

muligheder for skaffe de nødvendige indtaegter til velfxrds-

at staten, eller betonede befolkningernes for stzerke krav

om man

til velfaerdsydelser. Samtidig har der omfattende analyser

vaeret

samspillet mellem interesseorganisationer, med udgangs-

stat og

punkt i den norske magtudrednings begreb forhandlings-

om økonomi Hernes 1978.

Men i løbet 1980erne 1990erne udviklingen forstaerket,

og er

kan her tale postmoderne tendenser, skal illustreres og om som med sine konsekvenser for politiske, herunder demokratiske,

forhold. Et vaesentligt track her internationaliseringen eller

globaliseringen politik økonomi. Liberaliseringen Verdens-

og handelen har staerkt mindsket nationalstaternes muligheder

for at kontrollere mobiliteten såvel kapital arbejdskraft,

som og internationale regimer såsom EU FN med sine underorganisa-

og tioner vedtager regler, de enkelte medlemsstater trofast må

som implementere; her mister staterne altså mulighed for selv

at fastlaâgge deres politik. I den henseende de ansvarlige for

er over kraefter uden for deres vaelgeres kreds. De fleste enkelte har i

stater

periode decentraliseret aktiviteter til lokalomsamme mange råderne, dermed mistet muligheden for styring

og en mere taet disse forhold. Samlet konsekvensen udtømning det natio-

er en nale niveau, altså det klassiske parlament, til overnationale

lokale beslutningsfora. Den nationale politik bliver i stigende grad kendetegnet forskellige symboler frem for egentlige politiske standpunkter således personificeres politik

- mere og mere, sammenhaengende med TVs styrkelse i mediebilledet. Der

efterspørges politiske ledere med god TV-profil end

en mere ledere med interessant politik for fremtiden.

Dermed sig af-ideologisering politikken. De

naermer man en klassiske skillelinier vaek, politiske indgreb drejer sig fin-

er om en tuning det allerede eksisterende, der ingen uenigheder

og er mellem politikerne fx ønskeligheden velfaerdsstaten. Der

om er

højst uenighed om nogle marginale aendringer. Men hvis

man ser

samfundets sammensaetning, vil den klassiske

man se, at skillelnie mellem offentlig privat vanskelig

og er mere og mere at

opretholde den skillellinie forudsxtningerne for

- og var en

PETER BOGASON

uenighederne mellem højre i fortidens politik. I dag

venstre og er det enkelte individs velfaerd afhaengig lang rxkke forhold,

der har offentlig indbygget i sig det gxlder

- og samme virksomhederne. Således kan det offentlige sikkerhedsnet bevirke,

lønkravene kan seenkes; risikoen ved arbejdsløshed mindskes, og at derfor behovet for højere lønkrav reduceret. Et andet elsempel

virksomhedernes sociale ansvar, blot måde at er som er en ny reducere velfzerdsstaten til fordel for lokale løsninger,

presset hvor virksomhederne opgiver deres traditionelle profitsøgen til fordel for former for sikkerhed; de kan til gengaeld krazve

nye bedre forståelse for beskyttelse imod ulige kon-

deres krav om

kurrence. Hernes udtryk "forhandlingsøkonomien Hernes

1978 relevant end nogensinde. Kapital går hånd i

er mere og stat hånd for at sikre individets tryghed.

I det offentlige apparat bliver skillelinierne mellem politik

og forvaltning udvisket. For det første forudsaetter forhandlingsøkonomien omfattende indsats fra det formelt offentlige

det kan ikke overlades til politikerne alene. I stedet får apparat, og

embedsmxnd stadig staerkere roller i sammensmeltde ansatte ningen det offentlige det private. For det andet medfører

og velfxrdsstatens vaekst i sig selv, at der skal professionel ekspertise

til at håndtere de komplicerede problemstillinger.

mange, Politikernes roller bliver derfor i stadig højere grad udstikke

at generelle retningslinier, ellers bekraefte de ansatte embedsmaend

og i deres orices frem mod Videreudvikling velfxrden. Nu da

og er rollen sige nej, dermed klart signalere, hvor ikke skal

at og at hen. Men det sker sjaeldent.

Tendensen til opbrydning skellet mellem forvaltning

og politik forstaerkes lokalt plan. Her har reduceret antallet

man folkevalgte i de kommunale råd, dermed styrkes den for

og oven

beskrevne udvikling. Men samtidig ikke-politiske

saetter man nu

laegfolk ind i former for herunder brugerbestyrelser,

nye organer, hvor de skal med til de lokale institutioners forhold

Vaere at styre roller, der tidligere overladt til de Så politik for-

var ansatte. og valtning får dimensioner i det lokale. Det interessant at

nye er bemzrke sig, med den udvikling nedtones den traditionelle

dimension i loalpolitik, den territorielle: lokalpolitikkens

som var

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

rolle at for lokalsamfundet i sin helhed. Nu bliver der i var sørge

stigende omfang bedt stillingtagen til det, kan kalde

om man funktionelle behov, altså skolen for sig, børneinstitutionen for sig,

xldreomsorgen for sig. indvalgte bestyrelser skal ikke

De nye, se helheden, understøtte specialiseringen knyttet til den men enkelte institution. Meget tyder det styrker på, at engagementet,

de fleste mennesker har vanskeligt ved helhedhensyn,

at tage medens de lettere kan forfølge specielle Det sager. synes også at tilfxldet for de såkaldte hverdagsmagere Bang and Sørensen vaere 1998, diskuteret i Eva Sørens artikel i denne antologi. som er Der synes altså under postmoderne forhold at vaere tegn en

vis afstandstagen fra de nationale, politiske problemstillinger de

traditionelle politiske partier. stigende, lokalt betingede

Der er og ikke-partipolitiske engagementer hos mennesker, at spore mange

et pragmatisk ikke-ideologisk grundlag med henblik

og at de lokale institutioner til fungere bedre relativt at et snaevert grundlag, i hvert fald det ikke et helhedsorienteret der er syn, laeggestil grund. Det giver til gengxld den staerkere indlevelse, som

typisk for 1990ernes lokale hverdagsmager.

3. Fra aggregativt til integrativt demokrati

Vi kan samle brudstykkerne fra diskussionerne for. nu oven Samfundet azndres med flere flere postmoderne tendenser, og nye eliter, der aktive ønsker indflydelse deres forhold, er og egne også dem, der bestemmes den offentlige sektor. Traditionelle demokratiformer udviskes grund af-ideologisering. Skillelinierne mellem politik forvaltning aendres udviskes, og og og

samtidig den offentlige sektor under forandring. Det giVer

er nye

muligheder for indflydelse for borgere, specielt for de aktive

og brugere service. Udviklingen henimod postmoderne tendenser samfund i vores har konsekvenser for, hvorledes kan forstå udviklingen i vores demokrati det for forskerne begreber - og er en opgave at sxtte forandringerne. Det reprxsentative demokrati indført under er helt andre vilkår den dem, der gaeldende: gået fra nu er er

PETER BOGASON

minimalstaten med dens oplyste, relativt fåtallige deltagere i den borgerlige offentlighed til maksimalstat med for enhver til

en ret at blive hørt indflydelse. Måske kan sige, det blevet

og man at er for kompliceret for den enkelte til kunne følge med i helhedens

at demokratiske diskussioner. Man vzelger så i stedet -lidt med ulyst

koncentrere den nationale politiske interesse lederskabets - at om rolle, det personlige engagement i offentlige kommer så i

og sager stedet i det lokale. Her forfølges specifikke interesser i et samspil med ligesindede, i praktisk orienteret ånd hen imod opnå

en at resultatet frem for politisk konflikt. Fokus et- begratnset

er fxllesskab. Vi kan karakterisere skiftet gående fra

som en aggregativ til integrativ, demokratisk institution March 8C

en Olsen 1989, 118-119.

De fleste ikke helt fortrolige med dette skift. Vi

os er er opdraget til konkurrencedemokratiet, eller det aggregative system, knyttet til den moderne samfundsform, hvor optraeder som individer, hver med sin må sig for opnå

stemme, som gruppere at

indflydelse; det antallet, der taeller. Nøgleproblemstillingen er at

til beslutning, der ikke kan aggregere, at samle, stemmerne en skabes flertal imod. Vi klar til opnå resultatet ved købslå

et er at at

frem, ved lave alliancer med andre til der opnåeL os at grupper, er flertal. Den grad orden, opnås herved, baseret vis

som er en form for byttevirksomhed quid Vi ledelse,

- pro quo. accepterer en der kan lede disse henimod enighed, klar til at

processer og er godkende skift ledelse, hvis flertallet skifter; faktisk klar

et er til ethvert flertal kan styrende. Vi vant til, at

at acceptere, at vxre er den form for politik materielt baseret, grundlaget den

er er autoritative fordeling goder, her må den enkelte aktør

og forfølge den kurs, bedst for vedkommende, givet de

som synes

mulige former for resultat eller gevinst i det politiske spil.

Men denne form for politik Det, lokalt

er retur. ser

plan, ved siden det aggregative udviklingen det, der

er system virker bremse på, den enkelte kun integrative system for-

som at følger sine individuelle mål. Processerne aendrer karakter,

sig lidt det gamle grzeske, republikanske system. Her

nxrmer mere

gruppeidentiteten vaesentlig, det faellesskabets overlevelse

er er frem for den enkeltes tilfredshed, der danner grundlaget for

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDHING

politikken. Derfor kan ikke købslå sig til løsning, der må i man en stedet opnås konsensus via deliberativ Dermed en proces. opnås et grundlag for orden, baserer sig fornuft, følgelig må som og ledelsen have karakter tilforordnet eller kurator, der bestyrer en neutralt, til alles bedste. Her det ikke for god er anset tone at noget igennem baseret et numerisk flertal, i den forstand presse

magtudøvelse staerkt normativt begraenset. I logisk følge

er naesten heraf samler interessen sig ikke fordelingen materielle goder om selv der faktisk sker sådan fordeling, i fokus i stedet, om en er hvorledes de fxlles formål bliver opnået. Disse formål knyttet til er

opfattelser af, hvorledes fagligt eller professionelt rigtig løsning

en ud, aktørerne må forholde sig til denne faglighed i stedet for ser og

forfølge personlige formål.

at For klarhedens skyld kan opstille disse demokratiformer to dikotomi i figur. som en

F ignr Aggregative integrative demokratiske institutioner og Baseret på March G Olsen 1989, 118-119

Aggregativ institution Integrativ institution

Folket: klynge af individer en gruppe

Folkeviljen: købslået forhandiet Ordensgrundlag: bytte fornuft Ledelse: maegler tiltorordnet Forandring øjeblikkelig tilpasning Flertals roIIe: dominerende begraensetaf normer Politik-resultat: fordeling af goder feellesiormål og tillid incentivstruktur: gevinstmuligheder professionel integritet

I det omfang, skiftet hen imod integrativ demokratiform finder en sted, det udfordring for teoretiske praktiske forer en vores og ståelse demokratiets funktionsmåcle. En rigtigere formulering er måske: forståelse demokratiets funktionsmåder der flere - er nu former spil samtidig, det nok forvirrende for de fleste og er vant til kun txnke i konkurrencedemokratiet den os, som er at -

aggregative form.

PETER BOGASON

4. Udfordringen: Integration af såvel

borgere som brugere

Lidt tilspidset kan sige, det aggregative demokrati

man at er knyttet til borgerrollen, den traditionelle rolle i det moderne samfund, hvor da sine kommunalpolitiske man nu og stemmer kandidater ved de kommunale valg. Til trods for det individuelle

valg det alliancer i melem der kollektivets er og grupper, vegne skaber helheden. Det integrative demokrati knyttet til brugerer rollen, hvor lokalsamfundets medlemmer skift påtager sig en

tidsbegraenset funktionelt afgraenset rolle i forskellige service-

og institutioner postmoderne rolle. Her kan brugeren - en mere tilsyneladende udfolde sin individualitet stxrkere, den men demokratiske kanaliserer aktiviteterne henimod et proces kollektivt resultat. Kravene fra den traditionelle borger til den offentlige sektor i er grunden få, de knyttet til konkurrencedemokratiet: Der ret og er skal åbenhed for deltagelse, således ingen kan ekskludevaere en at fra kunne deltage grunelag forhold, der sagen res at er er uvedkommende såsom køn eller indkomst derimod der oftest er diskrimination basis alder bopael. Dernaest skal der en og

gennemsigtighed i handlingerne, således at det muligt at

vaere er

følge med i beslutningsprocesserne adgang til dokumenter

forudsaetninger for beslutningerne. Og endelig skal

mv., som er der lighed for dem, der har adgang, således ingen kan vaere at en

favorisering bekostning andre.

Brugeren fordrer også disse forhold, med den begraznsning at der diskrimineres basis brugerstatus: de, der ikke brugere er institutionen, har ingen indflydelse de konkrete processer. Brugerne hari tilgift razkke krav, der bunder i at der tale en er om service, der knytter sig til den enkelte forhold. Der skal persons

tilgaengelighed, kan komme fysisk til stede,

vaere således at man hvis det forudsztning for servicens levering. De behov, som er en

brugeren har, forventes blive mødt med høj grad responsivi-

således brugeren oplever, velkommen i den kapa-

tet, at at man er citet. Der forventes ligeledes vil tilpasningsevne til individuelle en forhold, således brugerens konkrete forhold til at tages op

DEMOKRATI I DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

overvejelse. Den service, leveres, skal baseret faglig som vaere kompetence, således at kvaliteten højest mulig i forhold til er behovene. Og endelig forventer brugeren blive for at praesenteret en handledygtig organisation, således at der faktisk for gøres noget dem, der har behov. Den integrative demokratiform imødekom-

kravet responsivitet for den enkelte, støtteri den mer om og

forstand den postmoderne individualisering. Men samtidig

inddacmmes de individuelle krav i der forhindrer mange processer, den enkelte i udnytte udelukkende til at systemet egen, snaever fordel. De deliberative sikrer faellesskab for indiviprocesser et dualiteten.

Kravene fra brugere borger kan let komme i opposition til og hinanden. For det første lukkes borgeren ude fra rxkke forhold, en hvor nok skattebetaler, ikke konkret bruger, man er men og dermed ikke kan påvirke de konkrete beslutninger. Problem-

stillingen her, der sker den afvejning mellem omkoster om rette ninger og nytte. Borgeren må her sig gaeldende for den gøre over overordnede beslutningstager, altså det kommunale råd, skal som

fastlaeggeudgiftsrammen. For det andet må borgeren stille sig det

spørgsmål, om man ikke borger har interesse i det, der som en foregår i serviceinstitutionerne har ikke interesse - man en at skolebørn laerer niveau, således "kan tale sprog samme at man med hinanden i hele landet Men disse krav kan vanskelige vxre at frem til institutionen, når ikke bruger. man er

Hertil kommer så, borgernes aggregative tilgang til

at systemet

let kan kollidere med brugernes integrative borgerrollen

proces;

tilsiger vis rå brug hvor brugernes langt

en magt, processer er differentierede forudsaetter langstrakte mere og processer.

PETER BOGASON

5. Brug for facilitatorer

Det integrative demokrati kompliceret at håndtere, fordi

er kravene, så ovenfor, så meget større end i det aggregative

som er demokrati. Når kravene risikoen for at slå fejl også

er store, er

Man kan sige, der brug for hjaelpende hånd. Der stor. at er en kommer flere de lokale aktører ind i besluttende I

nye organer.

gamle dage sørgede bl.a. de politiske partier for vis socialisering

de til fungere under aendrede vilkår. Men de beslut-

nye at nye ningstagere dem typen, Eva Sørensen i sit

- mange er som

bidrag i denne antologi kalder hverdagsmagere ikke i så høj

- er

grad knyttet til politiske partier, dermed den kanal ikke

og er

brugelig.

Eftersom den integrative demokratiform så knyttet til

er taet forhold, der tidligere overvejende blev embedsvaerket,

varetaget

det vel naerliggende de ansatte facilitatorer. er at pege som

Mange professionelle betragter de politikere med vis

nye en skepsis. Men det kunne overvejelse vaerd i stedet dem

vaere en at se

velanbragte kanaler til brugerne, således der kan opstå som at en

bedre dialog mellem brugere, professionelle politikere. De

må så specielt påtage sig at bindeled mellem ansatte vaere institution brugere, hjxlpe de til at

og og nye repraesentanter en

bedre arbejdssituation.

Denne facilitator-rolle kraever egenskaber. Den fordrer

mange

til igennem komplicerede diskussioner mellem evne at se mennesker, der uenige måske har vanskeligt ved at forstå

er og hinandens synspunkter. Den fordrer indsigt i de forhold,

som teknisk set til debat, dvs. vis professionalisme. Men samtidig

er en fordrer den til skue lxngere end den professionelle, at

evne at kunne de positive muligheder i lokale ideer, der i hvert fald

se umiddelbart bryde med de professionelle idealer.

synes at

Der måske nok del ligheder med den traditionelle

er en embedsmandsrolle neutral, nxsten usynlig. Men det kun

- er tilsyneladende. En facilitator må indimellem aktiv, måske

veere provokerende for styrke debatten, åben for kunne foreslå

at og at kompromisløsninger eller det klart for mindretal, de må

gøre et at tilpasse sig flertallets meninger, samtidig til, flertallet ikke

og se at

DEMOKRATI | DEN OFFENTLIGE SEKTORS FORANDRING

overskrider det rimelige set ud fra det overordnede kollektivs praemisser. vist, hvad traditionelt kalder politisk

Det er man en rolle.

Men det netop pointen her: skillelinien mellem forvaltning

politik bliver helt umulig at fastholde i den postmoderne,

og demokratiske praksis. Vi skal laere at txnke i andre baner

- og skal ta-:nke højt. behov for åbne diskussioner de

Der er om nye demokratiformer.

Referencer Bang, Henrik and Eva Sørensen. 1998. The Everyday Maker: A

New Challenge to Democratic Governance. Working

papers

1998:2. Ålborg: Department of Economics, Politics and Public

Administration. Bogason, Peter. 1995. "Changes in Local Government

Scandinavia: Towards Organizational Differentiation In The

European Yearbook Comparative Government and Public

Administration Vol II, Joachim jens Hesse and Theo A Toonen.

Baden Baden: Nomos. Fox, Charles and Hugh T Miller. 1995. Postmodern Public

Administration. Towards Discourse. London: Sage Publications. Habermas, Jürgen. 1980. Stru/eturwandel der Öfentlich/eeit.

Untersuchungen einer der Kategorien der bürgerlichen

Gesellschaft. Darmstadt: Luchterhand. Hernes, Gudmund, ed. 1978. Forhandlingsøkonomi

blandingsadministration. Oslo: Universitetsforlaget.

Hollinger, Robert. 1994. Postmodernism and the Social Sciences. A

Thematic Approach. London: Sage.

Inglehart, Ronald. 1997. Modernization and Postmoderization.

Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton, NJ: Princeton University Press.

PETER BOGASON

Lehner, Franz. 1979. Grenzen des Regierens Kronberg, T5: Athenäum. March, James G, and Johan P Olsen. 1989. Rediscovering I nstitntions. The Organizational Basis Politics. New York: Free Press. Mouritzen, Poul Erik, and Kurt Houlberg Nielsen. 1991. Was There Fiscal Crisis In Poul Erik Mouritzen Ed: Managing

a Cities in Aasteritji. Urban Stress in Ten Western Countries. London: SAGE. Rosenau, Pauline Marie. 1992. Post-Modernism and the Social Sciences. Insig/øts, Inroads and Intmsions. Princeton, NJ: Princeton University Press. Seibel, Wolfgang. Der Staatsstil für Krisenzeiten.

187.

Selbststeurung Offentlicher Aufgabenträger und das Problem

der Kontrolle." Politiscbe Vierteljabresscbrzft 28: 197-219.

Är

byråkratin

demokratisk

Svante Nycander, DN:s förre chefredaktör

I regeringsformen all offentlig makt i Sverige utgår från

sägs att folket. Även byråkratins makt utgår från folket. tjänsteman

Om en

Länsstyrelsen i Gävle beslutar åtgärd så ska kunna

om en man legitimera detta demokratiskt.

Det vedertagna sättet att göra det är att hänvisa till den s.k.

demokratiska styrkedjan. Folkviljan fortplantar sig från väljarna valdagen till riksdagen, till regeringen, till länsstyrelsen till tjänste-

fattar beslutet. mannen, som

Det ligger naturligtvis någonting väsentligt och riktigt i detta.

Den demokratiska styrkedjan existerar. Men resonemanget är

ensidigt och otillräckligt.

För det första folkviljan eller mindre fiktion. Även

är mer en när det finns relativt entydig majoritetsopinion är det oftast inte

en den det statliga handlandet. Opinionen befattar sig sällan

som styr

med de målkonflikter och de sakliga och juridiska komplikationer

alltid måste vägas i de statliga besluten. som

För det andra den demokratiska styrkedjan ingen bra bild

ger av hur öppet, demokratiskt samhälle fungerar. Demokratiska

ett pro-

kännetecknas påverkar varandra ömsesidigt. Styrcesser av att man ningen går inte, och bör inte gå, ensidigt i den riktningen. Av

ena

riksdagen och regeringen väntar inte bara att de förverkligar

oss

väljarnas önskningar också de utövar ledarskap. På femtio-

utan att talet röstade väljarna för vänstertrafik, bara några år

83 procent av

beslöt riksdagen införa högertrafik, och det hördes inga senare starka invändningar mot det från demokratisk synpunkt. Det är

legitim uppgift för byråkratin ibland försöka regeringen och

att

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

riksdagen att ändra mening. Och även förvaltningsmyndigheter kan ha opinionsbildande funktion. Påverkningarna går i alla

riktningar en gång.

I Sverige har fin tradition självständighet hos våra

en av ämbetsverk. Hur den ihop med den demokratiska

passar styrkedjan Om ämbetsverkens uppgift bara är att verkställa beslut

fattats den politiska nivån, varför ska de då självstänsom vara diga Om demokratisk legitimitet bara skapas den demo-

genom kratiska styrkedjan blir statstjänstemannens främsta demokratiska

dygd att lyhörd mot de politiska makthavarna. Det är inget

vara bra saken.

sätt att se

Byråkratins maktutövning måste kunna legitimeras också

annat sätt än den demokratiska kedjan, och jag återkommer

genom

till hur det kan ske. Detta är inte bara teoretisk fråga. Den strax en har stor betydelse bland för förhållandet mellan regering och

annat ämbetsverk, mellan politik och förvaltning. Många har talat

om vikten god förvaltningskultur. En sådan vilar till sist hur

av en

byråkratin själv uppfattar sin roll och sin legitimitet i demokratin.

Under åren 1976-82 växte det fram frustration bland de

en borgerliga partierna över att det så svårt att genomslag i för-

var

valtningsledet för politiska riktlinjer. Statsråden tyckte de

nya att hade alltför litet inflytande över ämbetsverken, fortsatte

som att

under den tidigare socialdemokratiska regeringen. Man agera som

tillsatte förvaltningsutredning, leddes folkpartisten

en som av

Daniel Tarschys och utmynnade i regeringens möjligheter

som att att styra förvaltningen borde stärkas. Utredningen ansåg den

att

regeringsformen hade stärkt regeringens befogenheter

nya gent-

emot förvaltningsmyndigheterna.

När socialdemokraterna fick tillbaka regeringsmakten 1982

kände de behov ökade styrmöjligheter de borgerliga

samma av som

hade gjort. De tillsatte Verksledningskommittén med Sven Moberg

ordförande, och resultatet blev det så kallade verksledningssom

beslutet i riksdagen 1987. Den idémässiga grunden den demo-

var

kratiska styrkedjan. Regeringen borde styra förvaltningsmyndig-

heterna handfast sätt ån hade skett tidigare. Be-

ett mera som slutet innebar klarsignal för styrning informella kon-

en genom

takter mellan departement och myndigheter. Tidigare härskade

SVANTE NYCANDER

konstitutionell doktrin förbjöd så kallat ministerstyre. Den

som

doktrinen avskaffades i praktiken verksledningsbeslutet

genom

utom i fråga lagtillämpning.

om ren

Ungefär samtidigt började regeringen och riksdagen delegera

mängd befogenheter till förvaltningsmyndigheterna, i praktiken till generaldirektörerna. Regeringen befriade sig själv från att besluta i alla möjliga detaljfrågor samtidigt försökte stärka det

som man

politiska greppet myndigheterna i övergripande frågor. Mål-

och resultatstyrning skulle ersätta den tidigare styrningen

genom

detaljerade föreskrifter och anslagsvillkor. Denna styrning skulle till stor del utövas fortlöpande dialog mellan departe-

genom en

menten och myndigheterna. Följden blev å sidan att regeringskansliet blev politiskt,

ena mera å andra sidan att myndigheterna i sitt sätt att arbeta blev lika

mera företag. Den statliga verksamheten skulle bli effektiv

mera genom

att generaldirektörerna fick ungefär befogenheter

samma som verkställande direktörer i privata företag att utse chefer och medarbetare och att bestämma över organisationen och

pengarna.

Vi fick alltså den högsta ökad politisering, den

nivån en lägre nivån ökad företagisering i båda fallen bekostnad

en - av det traditionellt byråkratiska sättet och tänka. Detta är

att agera en förändring och Både politiker och andra har förbisett

gott ont.

de negativa aspekterna det hänt.

som

1995 tillsatte regeringen förvaltningspolitisk kommission

en med Sten Wickbom ordförande. Jag blev medlem kommis-

som av sionen, det enda statliga uppdrag jag någonsin har haft. Vi lämnade

slutrapport våren 1997. Ett år kom proposition och

en senare en ett

riksdagsbeslut, tog del våra förslag.

som upp en av

Kommissionen kritisk mot det tänkande hade präglat

var som

verksledningsbeslutet. Vi hade invändningar hade

mot att man

gjort förvaltningens styrbarhet, dvs. politikernas makt över förvaltningen, till den överordnade demokratiaspekten förvaltningspolitiken. Vi skrev:

En koncentration frågor om styrning och styrbarhet leder till

ensidig uppfattning av statsförvaltningen som en hierarki bekostnad frågor gäller förvaltningens förmåga till framför-

av som

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självförnyelse.

Kommissionen skrev ytterligare att kravet styrbarhet i och för sig måste ställas högt och tillade:

Medborgarnas anspråk och förväntningar statsförvaltningen är

emellertid den myndigheterna och statstjänstemännen

av arten att

samtidigt måste tillerkännas ett stort mått självständighet. För-

valtningen måste ha integritet.

I sägs demokrati, rättssäkerhet och effektivitet bör

rapporten att

förvaltningspolitikens överordnade mål och att dessa mål vara

måste i sitt inbördes sammanhang. Förvaltningens styrbarhet är

ses

demokratifråga, kraven rättssäkerhet och effektivitet en men sätter gränser för den politiska styrningen.

Kommissionen säger 39 och detta central tankegång i

- är en rapporten:

Demokratin styrelseform syftar till att ge medborgarna ett så

som stort inflytande möjligt över förhållanden berör deras

som som

tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar förvaltningen bäst egen detta ändamål Ställer frågan så, visar det sig återigen

man att demokratikravet förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutsebarhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effektivitet och ansvarsfull hantering allmänna

av medel underlättar för den enskilde planera och sin

att styra egen tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfarenheter är i detta perspektiv demokrativärde. Statsför-

ett valtningen och statstjänstemännen del det demokratiska

är en av systemet.

Detta alltså kommissionens försök förvaltningen

var att ge en demokratisk itimitet vid sidan den demokratiska rkedan.

g av sty J Det är ett medbor ndi. heterna bara försöker

garintresse att m g inte genomföra beslut och direktiv. . ovanifrån också

utan tar egna

SVANTE NYCANDER

initiativ, formulerar problem och försöker påverka agendan i samhällsarbetet. En sådan förvaltning stärker demokratin. Det finns schablonbild hur fungerar eller bör en av staten

fungera. Enligt den år det regeringen, med riksdagen och väljarna

bakom står för viljeinriktningen i statens verksamhet, ryggen, som

medan förvaltningen enbart ägnar sig verkställighet. Den bilden

behöver korrigeras två sätt. Dels år regeringen inte bara polien tisk instans, den i det valet uttryckta som representerar senaste

folkviljan. Regeringen är också den högsta förvaltningsmyndig-

heten, har lojalt tillämpa den under lång tid ackumulerade som att lagar, regler och rättsliga traditioner. Dels år förvaltmassan av

ningen någonting än bara instrument för verkställighet

mer ett av

politisk vilja. Förvaltningen har påverkande funktion. Vi vill

en en statstjänstemän har perspektiv, har förmåga att se som egna som upptäcka problem långt håll och också ibland tar initiativ som för bilda opinion och informera allmänheten. att Det synsättet försökte Förvaltningspolitiska kommissionen följa

i olika avsnitt betänkandet. En viktig del reformproupp av av

handlar stärka regeringen och regeringskansliet i

grammet om att

funktionen högsta förvaltningsmyndighet. Nära statsrådet bör

som

i varje departement finnas hög opolitisk befattningshavare med

en bred erfarenhet förvaltningen för att representera saklig kompeav och kontinuitet i ledningen myndigheterna något av en tens av permanent secratary, "sir Humphrey i TV-serien Yes, en minister". Samtidigt markerade kommissionen förvaltningssjälvständiga roll och Kommissionen skrev organens ansvar.

exempelvis förvaltningen ska lojal regeringen och

att vara mot riksdagen och verkställa de beslut fattats. Men i lojaliteten som ingår också, heter det, att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska synpunkter. Kommissionen menade

allmånintresset ska styrande för hela statsförvaltningen;

att vara betänkandet heter I medborgarnas tjänst", inte I regeringens

tjänst. Kommissionen polemiserade den informell styrning mot syn

de båda tidigare utredningarna uttryck för och finns i

som gett som

riksdagens verksledningsbeslut. Vi föreslog en uppstramning av

reglerna två sätt: För det första bör informell styrning förav

3 SOU1999:40

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

valtningen utövas bara ledningsnivå, mellan statsråd eller statssekreterare och verkschef. Samtal tjänstemannanivå mellan

departement och myndigheter får inte ha karaktär styrning. För

av det andra måste all informell styrning kunna dokumenteras, till

exempel genom att den redovisas offentligt eller genom att man

fört anteckningar. Båda dessa krav saknades i verksledningsbeslutet

1987. Det perspektiv förvaltningspolitiken jag har försökt beskriva

var en av grunderna för vad kommissionen skrev i kapitel ett om

statstjänstemännens ställning och Den statstjänstemanna-

ansvar. roll och den förvaltningsetik kommissionen ville verka för har som

utgångspunkt att förvaltningen bör ha självständighet och integri-

tet. Vad kommissionen skrev offentlighetsprincipen och om statstjänstemännens meddelarfrihet hade utgångspunkt. Statssamma tjänstemännen har förpliktelser det allmänna inte kan mot som härledas enbart lydnadskravet i den statliga hierarkin, och de har ur

rättigheter som ger dem särskilda möjligheter tjäna allmän-

att intresset.

Kommissionen kritiserade arbetsrätten tycks ha blivit vikatt

tigare än förvaltningsrätten när det gäller bestämma

att statstjänstemännens ställning. I regeringsformen talas statlig tjänst. om I den särskilda lag statlig tjänst enligt regeringsformen ska om som finnas har tjänst devalverats till anställning. Kommissionen före-

slog en utredning om en ny reglering den offentliga tjänsten

med starkare betoning det förvaltningsrättsliga. Även detta

av var en markering av statstjänstemannens särställning och ansvar.

Nå, vad hade regeringen för uppfattning i den proposition

som korn i fjol I de frågor jag har berört: nästan ingen alls. Proposi-

tionsförfattaren inte notis själva synsättet i kommissionens tog om rapport, och den bara läser propositionen får ingen kännedom som hur kommissionen tänkte. Betänkandet blev smörgåsbord, om ett där regeringen plockade sig bit här och bit där, det en en men mesta av sammanhanget gick förlorat. En del det av som regeringen i och för sig säger till fick i praktiken innebörd en annan

när det rycktes loss. Det gäller till exempel i fråga förvaltnings-

om kultur och etik.

SVANTE NYCANDER

I propositionen finns inledande avsnitt uppenbarligen är

ett som tänkt utgöra portal, vilken läsaren ska ledas in i

att en genom rege-

ringens förvaltningspolitik:

Statsförvaltningen står inför tid. Vi har kommit bra bit

en ny en

väg i det långsiktiga arbetet med utveckla den statliga förvalt-

att

ningen. Vi har fått förvaltning står i större samklang med

en som

det svenska samhället och hävdar sig väl i internationell

som en

jämförelse. En god grund har skapats för effektiv förvaltning,

där rättssäkerheten för medborgarna är hög och där demokratin är

vitaliserad.

Detta är helt intetsägande, och när jag läste detta, drog jag slut-

regeringen inte vill säga någonting bestämt. I hela satsen att

propositionen är det ont Principfrågor tar man

om resonemang. ställning till bekänna sig till honnörsord kvalitet,

genom att som kompetens, etik och rättssäkerhet. Det sägs att medborgaruppdraget förenar och håller vitt skilda verksamheter.

samman statens Det är formulering också kommissionen hade kunnat

en som använda då led i diskussion hur medborgar-

- men som ett en om intresset förhåller sig till andra aspekter förvaltningen, till

exempel uppdraget förverkliga statsmakternas beslut eller

att

myndigheternas självständighet. sådan diskussion saknas

När en blir bekännelsen till medborgaruppdraget bara fras.

På några ställen i propositionen framgår det att regeringen håller fast vid grundtankarna i verksledningspropositionen 1987. Så här

heter det: "statsförvaltningen verkställer statsmakternas beslut och är därmed grundsten i det svenska demokratiska samhället. Det

en väcker frågan hur allt det förvaltningen gör eget initiativ

genast förhåller sig till demokratin. Regeringen tycks betrakta den demokratiska styrkedjan den enda grunden för demokratisk

som

legitimitet i förvaltningen.

Ett undantag finns. På ställe i propositionen används ut-

ett

trycket viktig demokratifråga". Då handlar det att förvalt-

ningen ska återspegla den arbetsföra befolkningens etniska

sammansättning".

ÄR BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

Kommissionen föreslog utredning lag statlig

en om en ny om tjänst skulle ersätta den nuvarande lagen offentlig anställsom om

ning LOA. Det regeringen nej till i propositionen:

Regeringen vill framhålla syftet med LOA inte primärt är att att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de allmänintressen gör sig gällande vid som utförandet offentlig verksamhet. av

Om slår LOA finner först några avsnitt lagens man upp man om

tillämpningsområde och vissa begreppsbestämningar. Sedan

kommer ett rent arbetsrättsligt kapitel heter "Arbetssom konflikter och skadestånd", därefter i huvudsak förvaltett par

ningsrättsliga avsnitt tjänstetillsättningar, tjänstgöringsskyl-

om dighet och bisysslor. Sedan kommer några kapitel blandat av

arbetsrättslig och förvaltningsrättslig karaktär. Ett kapitel handlar

turordning vid uppsägningar. I kapitlet disciplinansvar lyder

om om första paragrafen så här:

Sätter arbetstagare uppsåtligen eller oaktsamhet åsido vad av som åligger honom i hans anställning och är felet ringa, får disciplinpåföljd åläggas honom för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljd enligt första stycket får dock i något fall åläggas arbetstagare därför att

han har deltagit i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd.

Observera detta gäller även otillåtna stridsåtgärder. Är tjänsteatt förseelsen kollektiv upphör tjänsteansvaret. Exempelvis masken

ningsaktion inom polisen enbart brott fredsplikten

ses som ett mot i kollektivavtalet och får inte leda till disciplinpåföljd, vilka oavsett skador har uppstått. Detta uttryck för arbetsrätten som är ett att

har trängt förvaltningsrätten åt sidan.

Många förslag och i kommissionens har resonemang rapport

regeringen inte berört. Det gäller till exempel frågan

om en sam-

ordnad organisation för de sociala transfereringssystemen. Det

gäller också frågan regeringens informella styrning för-

om av

valtningen och förstärkning regeringskansliet i rollen

om av som

ledare statsförvaltningen. Det mönster jag tycker mig är

av se att

regeringen har undvikit sådant skulle politiskt ömtåligt

som vara

SVANTE NYCANDER

eller aktualiserar förändringar i regeringens eget sätt att styra

som och ställa med riket.

Varken i medierna eller i riksdagen har förvaltningspolitiken

under de åren väckt något nämnvärt intresse. Moderaterna

senaste

har talat förnyelse den offentliga sektorn,

om en av men när pro-

positionen skulle behandlas i riksdagen hade de inga synpunkter;

de kommenterade bara den del propositionen gällde in-

av som

formationsteknologin och byggde annan utredning.

som en

varje vecka får bevis brister och problem inom

Så gott som statsförvaltningen. Tunnelkommissionen, utredde miljö-

som skandalen vid Hallandsåsen, är exempel, ett annat är de brister i

ett

tillsynen över samlingslokaler och restauranger som avslöjades

efter branden Hisingen.

Rör det sig tillfälliga olycksfall i arbetet, eller finns det

om underliggande generella orsaker Det kan fruktbart att fundera

vara över det finns samband med dels överdriven politisering

om ett och dels överdriven ekonomism och företagisering båda delarna

bekostnad de goda traditioner med all rätt brukar

av som anses

utmärka den svenska statsförvaltningen. Ett förändringskrav borde sättas högt.

par

Statsvetaren Olof Petersson har påpekat att Sverige har

en svag kontrollmakt. Vi är det enda landet inom EU saknar lag-

som en

stiftning med garantier för den statliga revisionens självständighet.

I Sverige betraktas revisionen stabsfunktion hos

som en regeringen, i de flesta andra länder ligger den under riksdagen. Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog del revisionen

att en stor av ska överföras från Riksrevisionsverket till statlig revisions-

en ny

myndighet med ungeför ställning Riksbanken, dvs.

samma som

under riksdagen med garanterad självständighet. Det skulle

men markera vikten oberoende och professionalism i statens verk-

av samhet.

Många har vittnat regeringskansliet är den länken i

om att svaga den så kallade mål- och resultatstyrningen. Statsråden och statssekreterarna är oftast ganska ointresserade, och även de är

om intresserade är kontinuiteten grund täta personskiften.

svag av Departementen skulle behöva opolitiska chefstjänstemän med bred

erfarenhet förvaltningen för mål- och resultatstyrningen

av att ge

ÄH BYRÅKRATIN DEMOKRATISK

ett bra innehåll. Det skulle stärka enheten i den statliga mångfalden, motverka tendensen till fragmentisering.

Det gäller att värna statsförvaltningens identitet, dess särart och

professionalism. Rollen statstjänsteman bör uppgraderas, det

som

måste bli någonting fint och förpliktande arbeta i medborgarnas

att tjänst.

Nya till lokal

vägar

demokratil

Stig Montin, universitetslektor, Örebro

Inledning

En bild det svenska samhället visar pågående avdemokra-

av en tisering. Ekonomiska värden tränger undan demokrativärden i debatten, den praktiska demokratin blir allt fråga om

mer en

handlingskraft än folkstyre, politiskt beslutsfattande

snarare tenderar ske i eller mindre slutna förtroendet för

att mer rum, partier och förtroendevalda minskar bland medborgarna och

Valdeltagandet minskar.

En helt bild det svenska samhället visar engagerade

annan av medborgare lokal nivå tar sig an gemensamma angelägen-

som heter. Föräldrar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att

engagerar

skapa positiv utveckling i hembygden och allt fler kommuner

genomför lokala demokratiutvecklingsprogram. Det är den

senare bilden skall förevisas i denna artikel

som

Demokratiexperiment

Syftet med mitt bidrag till Demokratiutredningen

är att ge en

kritiskt granskande kunskapsöversikt förekommande demo-

av kratiexperiment i kommunerna och dess betydelse för den

l I görs inga hänvisningar till litteratur För referenser

texten m.m. se Montin, Stig 1998, Lokala demokratiexperiment exempel och analyser.

- Demokratiutredningens skrift nr SOU 1998:155.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

kommunala demokratins utveckling. I drag kan grova man säga att del experimenterande uteslutande rör den kommunala en egna organisationen eller i alla fall är tydligt initierat från kommunledningen, medan andra experiment initierats medborgare i lokalav samhället. Till den första kategorin kan föra sådant försom nyelse fullmäktige, kommundels-/stadsdelsnämnder, områdesav

styrelser och brukarinflytande. Till den andra kategorin kan föras framför allt de drygt 3 500 lokala utvecklingsgrupperna.

I åtskilliga kommuner i landet utvecklas kan kallas något som

för demokratipolitik, dvs. politikområde där demokratiska

ett arbetsformer sådana uppmärksamhet. Runt i som ägnas stor om landet finns intresse bland medborgare i kollektiva ett stort att former ta sig lokala problem, den framan gemensamma trots trädande individualismen i samhällsutvecklingen. Vi bör självklart inte överskatta dessa initiativ och förändringar. Långt ifrån alla kommuner experimenterar med förnya fullatt mäktige. Alla brukare är inte intresserade medverka i lokala av att skolstyrelser eller brukarråd. Lokala folkomröstningar har inte fått något vidare genomslag i kommunerna. Valdeltagandet vid de exempel direktvalda lokala förekommer t.ex. den organ som

opolitiska nämnden i Svågadalen och områdesstyrelse i Åre är

en inte särdeles högt 62 procent i Svågadalen och 47 i Åre. procent Men bör inte heller underskatta dem. Det sker spridning en av idéer och de politiska partierna börjar alltmer inse de måste att sig till krav inflytande i lokalsamhället och med anpassa vara och utveckla former för lokal demokrati. nya

Politikens och demokratins explosion

Den partibaserade representativa demokratin och kom-

utmanas

pletteras. Uppdelningen mellan stat och civilsamhälle ifrågasätts i den praktiska politiken. Politiken exploderar. En del har övergått

till EU och andra transnationella och transregionala medan organ, en del har spridits till olika nivåer och miljöer inom landet. Poli-

tiska avgöranden i utveckla regler för hantering

termer av att av

problem och fördelning

gemensamma av gemensamma resurser

STIG MONTIN

fälls inom, mellan och utanför den representativa demokratins olika Gränsen mellan och civilsamhälle luckras

organ. stat upp, inte minst lokal nivå. Lokala utvecklingsgrupper, byalag och

företagarföreningar än sociala gemenskaper; de är politiska

är mer gemenskaper. För det första är de i hög grad involverade i politiken både forma och genomföra lokal politik. För det

genom att andra befolkas de människor med olika värderingar och in-

samhandlar kring problem. Politikens tressen som ett gemensamt

explosion betyder både politiska avgöranden sprids och att

att gränsen mellan det politiska kommunen och det sociala civilsamhället luckras Politiken finns i det sociala. Allt fler

upp. var-

dagspolitiska avgöranden fälls utanför de representativa organen

funktionella och territoriella enheter med och det uppstår nya

anspråk demokratiska och politiskt betydelsefulla.

att vara

Vi får uppsjö olika demokratier, dvs. där medborgar-

en av

sammanslutningar formar ett slags styrelseskick över gemenangelägenheter. På sätt talar politikens

samma samma som om

explosion kan tala demokratins explosion. Det uppstår ett

om antal partiella överlappande demokratier inom för större

ramen en demokratisk enhet. I princip är det inget alla demokratier är

nytt, partiella eftersom de inkluderar viss medborgare och

en grupp exkluderar andra. Det antalet partiella demokratier Ökar

nya är att och olika sätt den mindre partiella demokratin

utmanar som

kommun utgör. t.ex. en

Vardagsmakaren och brobyggaren

Ur perspektivet demokrati svenska, med förhoppningarna

väl fungerande representativ demokrati med hög legitimitet för

en de etablerade demokratiska institutionerna, förefaller politikens och demokratins explosion utgöra minst sagt ett problem. Hur skall denna pluralism samordnas Hur skall de olika brukar- och

medborgarsammanslutningarna fogas under demo-

samman en

kratisk hatt där politisk helhetssyn är vägledande för

en resursfördelningen Hur kommer relationen mellan den partibaserade representativa demokratin "stora demokratin och de olika

den

NYA VÄGAH TILL LOKAL DEMOKRATI

formerna medborgarorganisering sker i lokalsamhället av som den "lilla demokratin utvecklas att Vissa identiteter bekräftar och förstärker arbetsdelning en mellan den lilla och den demokratin medan andra ifrågasätter stora och överbryggar den. Till det förra kan föras medborgaren som politisk konsument. Det identitet förknippas med är en som att oftast rösta, betala skatt och sitt oftast diffusa stöd till det ge -

politiska systemet. Medlemskap i olika föreningar, däribland poli-

tiska partier, är vanliga medlemskapet är passivt. Identiteten men är vidare förknippad med utnyttja sina rättigheter medatt som

borgare och mottagare/kund den offentliga servicen.

av En annan politisk identitet bekräftar och stödjer arbetssom delningen mellan den lilla och den politiken är den liknöjde stora som sin höjd röstar, i övrigt föredrar ointresserad men att vara av politik. Den politiska aktiviteten är minimal och kan till del stor karakteriseras åskådaridentitet eller består föraktfullt som en av ett betraktande. Denna identitet förekommer i litteraturen den som

private medborgaren fri från politik ägnar sig affärer,

som kärlek, konst och litteratur i sin privata sfär. Politiskt engagemang och beslutsfattande är något andra får syssla med. som Båda dessa politiska identiteter är funktionella i förhållande till arbetsdelning mellan "massa och "eliter", mellan den lilla en och den demokratin. Det finns emellertid andra politiska stora identiteter inte är funktionella, ifrågasättande. Med som utan inspiration från dansk demokratiforskning skall två sådana poli-

tiska identiteter lyftas fram.

Vardagsmakarens domän är den lilla politiken, i form

t.ex. av

ett föräldraråd daghemmet, lokal skolstyrelse eller byalag.

en ett Han/hon är inte särskilt engagerad i den politiken. Sällan stora framställer emellertid vardagsmakaren den politiken i missstora nöjestermer eller i form likgiltighet. Han/hon relatioav ser mer mellan den lilla och demokratin slags arbetsförnen stora som en

delning. Vardagsmakaren sig inte underordnad eller i

ser som svag förhållande till eller makthavare i allmänhet. experter Däremot beskrivs partierna eller kanske partisystemet snarare ofta i negativa ordalag eller med viss skepsis. vardags- Det som makaren sysslar med betraktar han/hon överhuvudtaget inte som

STIG MONTIN

partipolitiskt relevant. Ofta uttrycks det med att det inte alls är politik sysslar med. Partierna för den

man ses som representanter

demokratin och dess ideologiska paket inte användstora anses bara i den lilla demokratin.

Att från i den lilla demokratin i ett parti-

engagemang

är inte något tilltalar Vardagsmakaren. Däremot engagemang som förekommer det ofta Vardagsmakaren har förtroendefulla

att kontakter med vissa inom kommunen det är

personer - men

relaterat till specifika problem eller frågor. Det är den praktiska problemorienteringen år avgörande för inte

som engagemanget, allmänna idéer demokrati eller det "goda samhället. Det är

som

inte någon sammansatt ideologi som utgör politisk organiseringsprincip, möjligen slags geografiskt avgränsad "platsideologi där

en bygdens bästa eller våra barns bästa utgör den

gemensamma grundläggande idén och drivkraften.

Å sidan skapar vardagsmakaren konkretisering poli-

ena en av tiken i målmedvetet och handlingsorienterat

termer av engage-

Han/hon expertpolitiken" utifrån sitt mang. utmanar engage-

i lokala kollektiva former. Vardagsmakaren sig i mang engagerar

vardagslivets politik och är öppen för olika former gemenskaper

av och Det multikulturella" uppfattas ofta inte

engagemang. som något större problem, det handlar personliga relationer.

mer om

Å andra sidan handlar det vardagspolitiskt

om ett engagemang

fokuseras geografiskt och funktionellt näraliggande och som begränsade områden. Det är i hög grad den lilla politikens verk-

samhetsområde. Generella politiska spörsmål såsom miljöfrågor,

sociala frågor har större geografisk och funktionell

m.m. som en betydelse är inte lika intresse för Vardagsmakaren. Var-

av stort dagsmakaren är både individualistisk och kollektiv. Han/hon utgår från individuellt relaterade problem, behov och utmaningar, t.eX. sina barns förhållande i skolan eller för bygdens intresse,

men

sig gärna tillsammans med andra, med likartade syften engagerar för sitt och bildar organisation. Trots den

engagemang, en prag-

matiska hållningen till politik och ideologi är Vardagsmakaren

angelägen den bildade organisationen skall konstitueras

om att av demokratiska arbets- och beslutsformer.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

Det finns med vardagsmakaren närbesläktad politisk idenen titet som kan kallas "brobyggare". Brobyggarens domän är också i första hand den lilla politiken, han/hon är också aktiv i den men stora politiken. Han/hon är medlem och aktiv i flertal förett eningar, däribland lokal partiförening. I vissa fall kan brobyggaen också egenföretagare. Genom sitt i flera ren vara engagemang sammanhang skapar brobyggaren länkar mellan olika institutioner

och organisationer. Han/hon är väl förtrogen med de regelverk

och gäller i den lilla såväl i den demokratin normer som som stora och känner sig "hemma i flera institutionella sammanhang.

Genom detta överlappande medlemskap och kan

engagemang brobyggaren fungera som översättare mellan olika och grupper organisationer. Därmed kan t.ex. olika missförstånd förebyggas. Rykten vad "kommunen" egentligen sysslar med, eller omvänt om vad den lokala utvecklingsgruppen sysslar med kan därmed genom

brobyggarens försorg klargöras innan det växer till misstroende

och konflikter. Genom sin förtrogenhet med olika och normer regelverk kan brobyggaren kontakter med relevanta genom experter, politiker, företagare etc. ett effektivare sätt mobilisera olika resurser.

Partianknytningen ger en ideologisk grundhållning, det är

men lokalsamhället är det viktigaste. Han/hon har partiideologi som en i botten arbetar huvudsakligen i likhet med vardagsmakaren men efter platsorienterad ideologi, dvs. för lokalsamhällets - en mer

bästa. Mycket det brobyggaren sig i vad gäller

av som engagerar mobilisering lokalsamhället betraktar han/hon inte partiav som politiskt relevant. Till skillnad från vardagsmakaren är dock

större politiska frågor såsom miljöfrågor och sociala frågor

viktiga för brobyggaren.

Båda dessa politiska identiteter kan frukt den sägas vara en av

exploderande politiken. Allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls

inom olika välfärdsproducerande enheter och i lokalsamhället. Vad bland är intressant med dessa två politiska identiteter är som annat

att de uttrycker konkretisering politiken. Det är de nära-

en av

liggande kollektiva spörsmålen är startpunkten och slut-

som punkten för De också artikuleengagemanget. representerar nya

rade former brukar- och medborgarsammanslutningar

av som

STIG MONTIN

skiljer sig från kommunens territoriella demokratiska enhet. Det kan beskrivas spänning mellan artikulerade särintressen och

som en det kommunala allmänintresset. Samtidigt utgör båda, framför allt brobyggaren, olika sätt länkar till den stora demokratin. Det är

kanske just brobyggarens politiska identitet kan överbrygga

som klyftan mellan den lilla och den stora demokratin.

Vitalisering, autonomisering eller kolonisering

Relationen mellan olika brukar- och medborgarorganiseringar

såsom brukarråd, områdesstyrelser och lokala utvecklingsgrupper å

sidan och kommunens politiska och administrativa organisaena tioner å den andra kan utvecklas flera sätt. Mot bakgrund de

av studier hittills är genomförda kan utvecklingslinjer teck-

som tre

Vitalisering, autonomisering och kolonisering.

nas:

Den första utvecklingslinjen innebär att det uppstår autono-

en misering. Medborgare och brukare utvecklar ett socialt kapital i lokalsamhället, de sig inte delaktiga i den kommunala

men ser som

politiken. I stället vill de bli så självständiga möjligt i sin by,

som sitt bostadsområde, sin skola eller sitt daghem. De är inte intresserade den demokratin den hinder

av stora utan ser mest som ett för den lokala utvecklingen. Därmed uppstår spänning

egna en mellan de lokala självhävdande Vardagsmakarna och de kommunala aktörerna, samt mellan olika självhävdande enheter. Spänningen ökar i takt med människor värnar sin lokala

att om egen gemen-

identitet och problemlösningsförmåga.

samma

En andra linje innebär att lokala och andra organise-

grupper ringar bland brukare och medborgare först utvecklar lokal

en identitet sedan koloniseras den kommunala apparaten. De

som av

integreras i den politiska och administrativa organisationen och

avväpnas. Därmed förloras deras självständighet. Det växer fram

en klyfta mellan den elit integreras med den kommunala

som appara-

och övriga medlemmar. Föräldrar väljs in i Skolråd blir ten som halvprofessionella och börjar tala skolans språk och avståndet till övriga föräldrar ökar.

NYA VÄGAR TILL LOKAL DEMOKRATI

Den tredje linjen är vitaliserirzg innebär relationen

som att mellan den lilla och den stora demokratin leder till ömsesidig

nytta och respekt. När medborgare och brukare samarbetar för att finna

lösningar angelägenheter skapas ett socialt kapital

gemensamma

stärker deras demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsom

för den kommunala politikens olika avvägningsproblem ökar

sen

täta kontakter med politiker och tjänstemän. Den ömsesigenom diga respekten och nyttan leder till att de kommunala aktörernas

politiska kapital växer. Relationen mellan lokala utvecklings-

och kommunen beskrivs ofta detta sätt och debatten grupper

socialt kapital, medborgaranda innehåller ofta tanken att om m.m. den lilla demokratin kan skola och inkörsport till den

vara en en stora demokratin. Engagemang i lokal brukarstyrelse leder till

blir intresserad den kommunala politiken i vidare att man av

mening och sig i ett politiskt parti.

engagerar

Ett omfattande nätverk social handling i form föreningar

av av och organisationer socialt kapital medför inte automatiskt

att demokratin utvecklas demokratisk medborgaranda eller

i termer av leder till de politiska och demokratiska institutionerna

att ett bättre sätt förankras bland medborgarna. Ett starkt socialt kapital kan också leda till polarisering mellan olika och till frag-

grupper mentering i samhället. Det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de politiska institutionerna

fungerar, hur etablerade och regler kring

normer gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika organise-

ringar.

Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmåga att

ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns

en risk att det sociala kapitalet leder till odemokratisk utveckling

än demokratisk. Således kan inte demokratiska institusnarare en tioner såsom partier och representativa ersättas ett vitt-

organ av

förgrenat nätverk föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukar-

av styrelser och leda till ökad demokratisk medborgaranda.

etc. en Det sociala kapital utvecklas i dessa organiseringar måste län-

som kas till de politiska institutionerna för undvika fragmente-

att en

ring.

STIG MONTIN

De olika demokratiexperimenten kan spridning

ses som en av makt. Fler människor och utövar inflytande. Samtidigt

engageras är det viktigt att påpeka denna maktspridning faktiskt innebär

att

lokala eliter framträder. Vardagsmakaren och brobyggaren att nya tillhör dessa eliter. Vad därmed är angeläget diskutera

nya som att och studera är hur dessa eliter andra i lokalsamhället

representerar och hur deras kan utkrävas.

ansvar

I några experimenten kombineras den partibaserade demo-

av kratin med demokratiformer. Ett exempel är då områdes-

nya en styrelse till hälften fullmäktige och till hälften

utses av genom direktval. Det är kanske sådana kombinationer utgör nästa

som

i den lokala demokratiutvecklingen. På det sättet kan steg vardagsmakaren och brobyggaren inordnas i ansvarstruktur.

Det finns anledning förhålla sig både nyfiken och kritisk till

att

olika former medborgar- och brukarinflytande växer fram i

av som

kommunerna vid sidan den partibaserade representativa demo-

av kratin. Makt, och representativitet är viktiga aspekter

ansvar att ta fasta på. Det bör också betonas flertalet medborgare inte är

att

aktiva i dessa demokratiexperiment. Den politiske konsumenten och den private medborgaren utgör majoritet befolkningen.

en av

Vardagsmakarna och brobyggarna är fåtaliga.

Varje tillskott demokratiformer bör något

av nya ses som positivt, även om det i viss mån hotar den partibaserade demokratin. Alternativet är troligen de etablerade partierna inte återfår

att sin betydelse. Alternativet växande andel politiska

är snarare en konsumenter, privata medborgare och växande maktlöshet.

Medborgermagt

offentlig virksomhed

det danske eksempel

Eva Sørensen, lektor, Roskilde universitetscenter

1. Introduktion

Den måde det politiske i Danmark organiseret har system er

xndret sig betragteligt i de 30 år. Spørgsmålet hvilken

seneste er,

betydning disse xndringer har for medborgernes magtposition

empowerment for demokratiets vilkår. En belysning disse og

spørgsmål må afsaet i redegørelse for aendringernes

tage en neermere form indhold. og

En kerne i forandringsprocessen de institutionstyper, der

er, at

knyttet til den parlamentariske styringskzede Lundquist, 1975

er institutioner, der tjener helt andre formål end dem at er trxngt

sikre, borgerne vxlger politikere, politikerne beslutter at

at at og

administratorerne implementerer. I dag valghandlingen ikke

nødvendigvis effektive vej til politisk indflydelse.

den mest

heller politikerne de deltagere i den politiske beslut-

er eneste

ningsproces forvaltningen neutralt vaerktøj i den politiske

og et

proces. Det imidlertid ikke bare det politiske systems institutioner, er

der under forandring. også selve opfattelsen af, hvad god

er Det er

samfundsstyring for hvordan den tilvejebringes. De

er noget og, succeskriterier, der knytter til den parlamentariske styringsan kzede god samfundsstyring handler skabe Samfundser, at om at

maessig enhed, sikre kontrol oppefra-og-ned, at tilvejebringe

at og

4 SOU1999:40

MEDBOHGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

samfundsmaessig stabilitet. Disse kriterier i dag udfordret er alternative succeskriterier: forskellighed ok, der brug for at er at er

initativer nedefra-og-op, offentlige institutioner

og at er om-

stillings- og tilpasningsparat Sørensen, 1999.

Drivkraeften bag introduktionen disse alternative succeskriterier at det politiske i 1970erne i begyndelsen er, system og 1980erne ikke har i stand til indfri den stadigt vxret at store og

stigende maengde styringsopgaver, det blevet pålagt. Man

som er taler bølge governing failures Mayntz, 1993; Jessop, om en 1998, der blandt organisationsudviklere Samfundsmange og forskere har medført med modernitetens tiltro til et opgør rationalitet instrumentalitet. Op 1980erne mistede og gennem mange simpelthen troen på, at det muligt udvikle organisaer at tionsformer, der sikrer effektiv top-down styring Lipsky, 1980;

Hull Hjem, 1987. og Resultatet denne erkendelse langsom xndring den er en

måde samfundsstyringen organiseret på. ändringen går fra

"governmentstyring" mod "governancestyring Sharpf, 1994;

Kooiman, 1993; Rhodes, 1996; Pedersen, 1994; Bogason, 1998.

Governmentstyringen organiseret efter principperne i den

parlamentariske styringskxde med hierarki, centralisering

vxgt

og legalitetsorientering. Til forskel herfra de organisations-

er former, der governancestyringen netvxrk, lokal autonomi przeger

og problemløsningsorientering.

Governanceforskere bred kam beskriver denne udover en

vikling fra governmentstyring til

som en overgang governancestyring. Efter min opfattelse det imidlertid korrekt sige, er mere at

at samfundsstyringen i dag, i modsaetning til tidligere, må forholde

sig til modsaetningsfyldte succeskriterier. Good Government" er

blevet balancegang mellem forenelige målsactninger

en svatrt Sørensen, 1999. Det netop udviklingen institutioner, der er

balancerer omdrejningspunkter

fra både government- og

governancetxnkningen, der står i i dag. Scharpf beskriver

centrum

styringssituationen som netvxrk i skyggen hierarki" Sharpf,

1994. Denne situation genfindes i udviklingen offentlige institu-

tioner både i Nordamerika i Vesteuropa, udviklingen og men

EVA SøRENSEN

sig igennem forskellig vis afhaengigt de historiske

sxtter og kulturelle forskelle i det politiske udvikling i de enkelte systems

lande. I dansk sammenhaeng det i internationaliseringen

en ses

herunder isaer udviklingen i EU i decentraliseringen til

og kommuner institutioner, der har ført til kraftig amter, og en lagdeling det danske politiske Endvidere det i system. ses

fremvaeksten mangfoldighed gråzoneinstitutioner, der

opløser den skarpe mellem den offentlige den private

graense og sektor Greve, 1998. I det følgende skal koncentrere den betydning os om som

den omfattende decentralisering den offentlige sektor i

Danmark har haft for medborgernes magtposition i forhold til den

offentlige sektor. Man taler normalt om tre decentraliseringsbølger. Den første bølge den decentralisering fra stat til

er kommune, sin begyndelse med kommunalreformen i som tog 1970erne. Denne decentralisering mest radikal inden for var

social- undervisningsektoren. Denne bølge i 1980erne

og er og 1990erne blevet videreført med spredte forsøg med lokalog bydelsråd. Den anden bølge fart i 1980erne. Her der tale tog er

decentralisering styringsopgaver fra kommuner til

om stat og

offentlige institutioner. Eksempler er plejehjem daginstitutioner, forvaltningsstyrelser produktionsrettede institutioner. I nogle

og tilfxlde de offentlige institutioners selvstyre opbygget efter er en Virksomhedsmodel statslige aktieselskaber, der i andre mens tilfaelde tale udvidelse medarbejderstyret model så er om en en den omfatter brugerne. Med den første form der tale er om en

form for markedsmaessiggørelse den offentlige styring der

mens med den anden form lzgger til bygge bro mellem stat op at og civilsamfund Greve, 1998; Sørensen, 1998. Den tredje decentraliseringsbølge, fra midten 1980erne frem det som tog og er stadig samarbejde mellem eller kommune den txttere stat ene

civilsamfundsaktører ildsjazle eller frivillige oganisationer

side og

den anden. Samarbejdet organiseret således, at de offentlige

er myndigheder financierer civilsamfundsaktørerne fastlaegger og

indholde. Denne decentralsieringsform isazr

opgavens naermere er

slået igennem inden for social- voksdenundervisningsområdet.

og Denne udvikling det blevet lovfaestet, idet er seneste

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VlRKSOMHED

kommunerne har pligt til samarbejde med de frivillige

nu at aktører omkring løsningen socialområdet. Man

opgaver kunne med god tale, fjerde form for decentralisering.

ret om en Her tzenker jeg den fremvaekst eeldreråd rundt i kommu-

der netop blevet lovfazstet således alle kommuner nerne, er at pr. januar 1999 skal have oprettet xldreråd. fEldrerådene, der vaelges ved almene valg blandt kommunens aeldre har til blive hørt i

ret at

alle kommunalbestyrelsessager, der kan siges berøre de aeldre

at Smed, 1997. Samlet må sige,at de sidste 30 års decentrali-

man seringsproces i Danmark har vxret omfattende.

Decentraliseringsprocessen har medvirket kraftigt til, det poli-

at tiske har skiftet karakter fra form for korpora-

system ar vaere en

tistisk lagkageparlamentarisme, hvor beslutninger blev truffet

i et

samarbejde mellem interesseorganisationer statslige,

og enten amtslige eller kommunale myndigheder, til form for

at vzere en netvaerksdemokrati in the shaddow of hierarki, hvor virksom-

heder, interesseorgainsationer, frivillige organisationer, offentlige institutioner, borgergrupper myndigheder forskellige

og niveauer indgår i beslutningsnetvaerk, der forhandler sig frem til beslutninger. De beslutninger, der kommer ud denne netvzerks-

har i højere grad karakter kontrakter aftaler end proces og

lovgivning. Set ud fra spørgsmålet medborgernes magtposition i

om forhold til det politiske får decentraliseringen den effekt,

system at

den enkelte medborger får adgang til stigende antal indflydelses-

et kanaler, hvormed de kan påvirke den offentlige styring. Man har

ikke laengere bare adgang til indflydelseskanaler i kraft sin rolle som borger. Der knyttet sig nu tillige indflydelseskanaler til det at kunde, medlem bruger. Disse indflydelseskanaler sig

vxre og retter imidlertid først fremmest mod det lokale niveau i det politiske

og system.

EVA SøRENSEN

2. Samfundsudviklingen og medborgernes magt empowerment

Nu det tid til Hvad betyder denne udvikling så for

er at spørge:

medborgernes magtposition i forholde til det politiske system I forskningsprojektet Demokrati fra Neden, der tilrettelagt

er og

udført samarbejde mellem forskere forskningscenteret

i et C05, Københavns Universitet, Ålborg Ujniversitet Roskilde

og Universitetscenter, har forsøgt at finde herpå. Vi har

svar

indsamling empirisk materiale søgt at beslyst den

gennem

sammenhzng mellem decentralisering empowerment.

naermere og I dette studie har delt empowermentbegrebet i dele:

op to

Maegtiggørelse myndiggørelse.

Matgtiggørelse handler de indflydelseskanaler de poli-

om som tiske institutioner stiller til rådighed for Samfundets medlemmer. Set ud fra dette perspektiv kan konkludere, at befolkningens

man muligheder for indflydelse blevet forebedrede i den

at er forstand de i szerlig grad det lokale niveau har fået adgang

at - til reekke indflydelseskanaler. De har både fået øgede exit-

en nye kanaler, dvs. mulighed for frit valg mellem alternative offentlige

ydelser, øgede voicekanaler, dvs. mulighed for påvirke beslut-

og at

ningsprocessen i det politiske system. Det imidlertid vaesentligt

at holde sig for øje, at prisen for disse indflydelsesmuligheder

nye har svxkkelse den traditionelle borgerindflydelseskanal,

vaeret en fordi politikerne bestemmer stadig mindre. Det er en logisk

konsekvens decentraliseringen. Skal vurdere effekten decentraliseringsprocessen

man

befolkningens politiske det imidlertid langt fra

empowerment er

tilstraekkeligt maegtiggørelsen. Det lige så centralt at se

at se er

myndiggørelseseffekterne. Her taenker i Demokrati fra

Neden udviklingen i de politiske identiteter, dvs. den udvikling, der finder sted i befolkningens forestillinger hvad det vil sige

om,

samfundsborger i demokratisk samfund. Den politiske

at vxre et identitet handler hvad samfundsmedlemmerne for

om, anser at

passende adfasrd selv for andre; hvem de for vaere for en og anser

legitime politiske aktører og hvem der ikke er; hvem de at vaere

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

for henholdsvis fjender; hvor de den anser venner og og mener at poltiske enheds går hvem inde hvem ude. graenser er og er Diskussionen mellem Alf Ross 1967 Hal Koch 1981 i og slutningen 1940erne handlede hvorvidt demokrati frem for om, alt styreform eller livsform. Skønt begge anerkender, er en en at både styreform livsform central betydningen for demokraog er

tiets overlevelse laegger ingen dem i nzevnevaerdig grad

vxgt overvejelser om samspillet mellem dem. Det vil i Demokrati fra Neden råde bod på. Efter opfattelse styreform gerne vores er

organisationsstruktur livsform politisk identitet uløseligt

og sammenknyttede, i det med James G. March Johan P. man og Olsen 1989, 1995 kan kalde politisk institution. March en og Olsen definerer politisk institution relativt stabile en som et sett

regler, der fastlxgger, hvad der passende adfaerd. Disse regler

er er

indlejret i et nogenlunde sammenhxngende stabilt menings-

og univers, der betinger aktørernes forventninger til institutionen og deres forestillinger hvad institutionen forventer dem. På om, den måde kan sige, at institutionen udgør meningsman en og

regelstruktur, både eksistensbetingelse begraens-

som er en og en ning for den enkelt. Den eksistensbetingelse i den forstand er en at institutionen skaber orden tilbud mening identifikaen - et om og tion i kaotisk verden. Men samtidig konstituerer denne orden - en en identitetsstruktur, der betinger såvel tilvalg fravalg. som Med udgangspunkt i denne forståelse forholdet mellem identitet institution kan parlamentarismen og man sige, at som

politisk institution tilbyder befolkningen nogle ganske bestemte politiske identifikationsmuligheder: Den enkelte kan vaelge mellem politikeridentiteten, borgeridentiteten, sofavxlgeridentiteten eller udenomsparlamentarikeridentiteten. Med valg politikeridentiteten vaelger man politik profession. Skal udfylde denne

som man identitet tilfredsstillende vis så kraever det, politik til at man gør

sin hovedbeskxftigelse. Man bliver homo politicus. Opgaven

som

politikeren påtager sig at beslutte befolkningens med

er, vegne henblik fremme almeninteressen. Veelger derimod at man borgeridentiteten så accepterer man at spille relativt passiv rolle en i det politiske liv. Man accepterer, primaere at ens opgave er at udpege de der skal trzeffe beslutningerne for personer, en gennem

EVA SøRENSEN

deltagelse i de almene valg til folketing kommunalbestyrelse.

Hertil kommer dog nogle supplerende deltagelsesformer menigt partimedlem deltager i den offentlige debat, der muliggør

og en

aktiv borgeridentitet. Undlader eller anden noget mere man en

grund deltage i de almene valg bliver sofavaelger den der

at man -

vxlger stå udenfor det politiske liv. Endelig har den mulig-

at man

hed blive udenomsparlamentariker homo politicus, der ikke

at - en

de inden for hvilke det etablerede politiske liv accepterer rammer udspiller sig. Eksistensen disse fire politiske identiteter haenger

med den måde, hvorpå det parlamentariske

snazvert sammen

demokrati organiseret. Organisationsformen lacgger til, du

er op at

så passiv eller også temmelig aktiv, at du enten enten er ret er og er

del eller kant med det etablerede politiske system. en

Her det sin plads at understrege, at aktører ikke blot

er og bart trxder ind i given identitet. Man underkaster den aktiv

en en

bearbejdning i identitetsdannelsesprocessen. Det kan medvirke til

forklare, hvorfor det i de fleste tilfxlde viser sig at at vxre en vanskelig forandre institutioner. Det det fordi der

opgave at er er

identiteter i klemme, identitetsforandring yderst smerte-

og er en fuld de fleste kun nødtvungent kaster sig ud Det

proces, som

gaelder selvfølgelig i saerlig grad for de identiteter, der for alvor fylder noget i den samling fragmenterede identiteter,

som konstituerer det enkelte individ Bang Sørensen, 1997: 85. Det

for homo politicus at acceptere forandringer i politiske

er svxrere institutioners meningsunivers, end det for de individer, hvis

politiske identitet marginal.

er mere

Det skulle stå klart, der samspil mellem

nu at er et naert

organisationsazndring identitetsdannelse. Det betyder, at et

og studie medborgernes empowerment må sxtte fokus

sam-

spillet mellem maegtiggørelse myndiggørelse i fra

og overgangen

governmentstyring til governancestyring. Det den

var opgave

i Demokrati fra Neden. I forbindelse med et pilotstudie satte os politisk identitetsdannelse Indre Nørrebro i København faldt

i den forbindelse kimen til politisk identitet,

over en ny som

valgte kalde hverdagsmageren.

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

3. Hverdagsmageren

Hverdagsmagerne karakteriseret ved, de interesserer sig rela-

er at tivt lidt for de principielle rammefastsaettende politiske

store og

problemstillinger. Den form for politik opfatter de typisk

som

politikernes bord. "Selvfølgelig jeg, politikerne

stemmer men er nok bedst til trxffe de der beslutninger". Hverdags-

at store

fuldt tilfredse med laegfolk i forhold til det magerne er at vaere store demokrati, for egentlig interesserer det lokale mig mere". De ønsker at deltage med det de laegfolk kan bidrage med,

nu som

eksperterne sig det de gode til. Der altså

mens tager som er er

ingen måde tale politikerne opfattes modstandere. De

om at som

bare del det, der opfattes hensigtsmaessig

er en som en

arbejdsdeling. Politikerne tager sig de spørgsmål

store mens

hverdagsmagerne er optaget dagligdags anliggender det

- man

kan kalde hverdagens politik i skolen, arbejdet i bolig-

- og området. Hverdagsmagerne altså langt fra passive. De aktivt

er er involveret i eller anden form for aktivitet, der har med

en at gøre

konkret problemløsning i hverdagslivet. På den anden side de

langt fra heltidsengagerede i politisk arbejde. Politik

at vaere er noget helt udramatisk sig i naturlig

man engagererer som en og

integreret del hverdagslivet i øvrigt. ikke altops-

Det er en lugende aktivitet mod frelse eller frigøre andre. Man

rettet at deltager ad hoc eller deltid fordi det sjovt,

man synes er

udviklende eller nødvendigt. Denne opfattelse politik betyder, at politikken mister sin ideologiske principielle karakter.

og Venstre-højre skalaen underordnes personlige lokale

mere og

overvejelser at politisk deltagelse skal give selv

om, een noget og

umiddelbar forskel i løsningen dagliglivet problemer.

gøre en

Sammenfattende kan fire centrale träsk ved

man pege

hverdagsmagernes politiske identitet: de har bred politikop-

en fattelse der traeffes politiske beslutninger overalt i samfundet

og ikke bare i det politiske de opfatter ikke det etablerede

system;

politiske system modstander, nødvendighed;

som en men som en de deltager deltid eller ad hoc fordi politik lille vigtig del

er en men

deres identitet; deres politiske knytter til

og engagement an konkret problemløsning i forbindese med deres hverdagsliv.

EVA SøRENSEN

Hverdagsmagernes politiske engagement og deltagelse knytter sig

således specifikt til det kan kalde lille demokrati, hvis man et

slagord er:

det selv gør det dér, hvor du gør er det fordi du det sjovt eller nødvendigt gør synes er det ad hoc eller deltid gør det med løsningen konkret problem for øje gør et

det ansvarligt med tillid til din beslutnings- og

gør og egen handlekraft

det i samarbejde med eksperter, når du har brug for det

0 gør

Nu det ikke sådan, baggrund de foreliggende

er at man, resultater, kan konkludere, Danmark ved udvikle sig til at er at en nation hverdagsmagere. I hvor høj grad det tilfazldet må er en fremtidig forskningsindsats medvirke til at afdaekke. Ikke desto

mindre der god grund til at gøre sig nogle spekulative over-

vejelser hvad hverdagsmageridentitet betyder for, med-

om, en

borgernes magtposition i det politiske systern. Sådanne overvejelden tendens som overvejelserne om maegtig-

ser støtter om gørelsen ovenfor resulterede Overgangen fra governmentstyring

til governancestyring betyder, befolkningens indflydesesmulig-

at heder styrkes det lokale niveu mensned til gengaeld svxkkes højere niveauer i det politiske Overgangen fra borgersystem.

identitet til hverdagsmageridentitet i samme retning.

peger

4. Demokratiet og hverdagsmageren

Hvad betyder det så i givet fald for demokratiet Svaret at er, demokratiet båd står ansigt til ansigt med muligheder med nye og

truende farer. LAd først mulighederne. Hverdagsmageriet

os se

betyder, befolkningen får mulighed for at vaelge politisk

at en identitet, der hverken knytter til politikerrollen eller borgeran rollen. Et valg politikerrollen kraever, at man vaelger politik fuld tid. Politik bliver altoverskyggende del en nxrmest ens selvforståelse. Alternativt betyder valget borgerrollen, at man

MEDBORGEHMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

indstiller sig primaert blive tilskuer til det politiske liv at en som

det udspiller sig i folketinget rådhusene. Hverdagsmagerne

og vxlger tredje vej. De insisterer ville indgå aktivt i en at samfundets politiske liv i kraft deres menige Samfundsstatus som medlemmer. De har ikke taenkt sig blive andet end det. Og, at kunne kernen i demokrati ikke det, man argumentere, er et netop

at ganske almindelige mennesker indgår aktivt i styringen

samfundet

Hverdagsmageriet varsler imidlertid også betydelige farer for demokratiet. deres manglende interesse for ideologier, abstrakte

principper de spørgsmål signalerer fremvaeksten

og store et todelt demokrati: et lille demokrati vendt mod konkret problemløsning i det lokale, demokrati vendt mod fastlaeggelog et stort sen nogle overordnede vzerdier principper for Samfundsog

styringen. Hverdagsmagernes manglende interesse for

den store politik kan imidlertid ikke ligestilles med den saerinteressevare-

tagelse, som haevder at brugerdemokratiet vil føre til.

nogen

Faktisk hverdagsmageridentiteten på, brugerdemokratiet

peger at

lignende decentrale deltagelsesformer i højere grad giver

og rum for individualitet end for individualisme. Individualisme udtryk er for selvtilstraekkelighed fravzeret bånd følelese og tztte og en ansvarlighed i forhold til det sociale. Individualitet derimod handler at den enkelte insisterer på sig selv i det sociale. om, at vaere Det betyder, at handlinger i de fleste tilfaelde tid en og samme har individuelt kollektivt perspektiv. Kollektive anliggenet og et

der opfattes vxsentlige for sig selv del

som man ser som en en social sammenhaeng". Demokratiets problem derfor ikke så er meget kampen mellem faellesinteresse saerinteresse. Det i og er

langt højere grad spørgsmålet hvorledes der skabes kobling

om, en mellem det konkrete det principielle mellem det det og - store og lille demokrati. En mangelnde kobling mellem de demokratier to

kan komme til betyde, almindelige menneskers politiske

at at engagement retter sig mod de de håndterbare ting, nxre og mens

de afstår fra stilling til de komplekse principielle

at tage store, og

spørgsmål. Det betyder, at beslutningsnetvxrkene selvstaendiggør

sig i forhold til befolkningen, hvilket i retning udviklingen

peger et elitedemokrati. En sådan udvikling truende for demokratiet er

EVA SøRENSEN

fordi befolkningen eliternes til forstå kommunikere

og evne at og med hinanden bliver begrxnset. Befolkningen får Ved at

svaert

forstå, de overvejelser, der liggerr til grund for eliternes håndtering forskellige herunder prioriteringer mellem forskellige

sager,

Eliterne deres side får kun vanskeligt indblik i de opgaver.

herunder den viden konkrete styreprocesser, som ressourcer, om almindelige mennesker besidder.

Spørgsmålet hvad der kan for høste de frugter

er, gøres at og afveerge de farer for demokratiet udviklingen fra government

som

til herunder hverdagsmageriet, signalerer. Centralt

governance, er det i den forbindelse nødvendigheden af, at der

at pege gøres

aktivt for organisere Samfundets institutioner måde, noget at en der sikrer, det lille det demokrati bliver bundet

at og store taettere

Det imidlertid ikke den ambition, der de sammen. er przeger senere

års decentraliseringsproces i Danmark. Et de eksplicitte omdrej-

ningspunkter for denne har vaeret det New public Manage-

proces

ment-inspirerede ønske at adskille politik produktion.

om og Politikken skal fastlaegges i de traditionelle politiske organer, mens de der decentraliseres til institutionerne alene handler

opgaver, om

omsaette politikken i konkret styring Finansministeriet, 1993.

at Med den begrundelse har indrettet de lokale institutuioner

man således kontakten mellem politikere institutioner så be-

at og er

skeden mulig. Et eksempel herpå at oprettelsen bruger-

som er, dominerede skolebestyrelser i folkeskolen 1990 blev fulgt

at en

nedlaeggelse skolekommissionerne et beslutningsorgan placeret mellem kommune skoler med deltagelse kommunalpoliti-

og kere, laerere brugere. Første skridt i retning

og en sammenbinding det det lille demokrati krzver derfor

store og et opgør

med forestillingen det muligt meningsfyldt adskille

om, at er og at

politik produktion. De beslutninger, der traeffes institutions-

og niveau også politik. Først den baggrund bliver det muligt at

er etablere institutioner, der binder hverdagsmagere og politiske

eliter txttere sammen.

MEDBORGERMAGT I OFFENTLIG VIRKSOMHED

Litteraturliste:

Bang, Henrik P., Bolette M. Christensen, Allan Dreyer hansen, Jens Hoff Eva Sørensen 1997, Oplxg til pilotprojekt og

Demo/eratiproje/etets Arbejdspapirserie, Demokrati

fra neden nr. Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.

Bang, Henrik P. Eva Sørensen 1997, Fra grxsrødder til og

hverdagsmagere Demo/eratiproje/etets Arbejdspapirserie,

Demokrati fra neden Institut for Statskundskab, nr. Københavns Universitet.

Bogason, Peter 1998, Bottom-up samfundsanalyser i

og nyere

Bogason og Sørensen red: Samfundsfors/ening. Bottom Up, Gylling: Roskilde Universitetsforlag.

Greve, Carsten 1998, Den grå -fra offentlig til privat zone vir/esombed København: Jurist- økonomforbundets Forlag og

Hull, Christoffer Benny Hjem. 1987, Helping Small Firms og Grow London: Croom Helm

Jessop, Bob 1998, The rise of and the risk of failure: governance the of economic development i Social Science ournal, case nr. 155, Blackwell Publishers: Unesco, side 9 45. - Koch, Hal 1981 Hvad demokrati København: Gyldendals er

Uglebøger.

Kooiman, Jan ed. 1993, Modern London: Sage. governance,

Lipsky, Michel 1980, Street-level Bureaucracy. Dilemmas the Individual in Public Services, New York: Russel Sage

Foundation.

Lundquist, Lennart 1975, Forvaltning i det politiske system

København: Akademisk Forlag.

March, James G. Johan P. Olsen 1989, Rediscovering og Institutions New York: Free Press.

March, James G. Johan P. Olsen 1995, Democratic og Governance New York: Free Press.

EVA SøRENSEN

Mayntz, Renate. 1993. Governing failures and the problem of

governability: Some theoretical paradigm i

comments on a

Kooiman ed Modern Governance London: Sage side 9 24.

- Pedersen, Ove K. 1994, Demo/eratiets Zette tilstand, København:

Spektrum.

Rhodes, R.A.W. 1996, The Governing without

new governance:

government, Political Studies XLIV, 652-667.

pp Ross, Alf 1967, Hvorfor demokrati København: Nyt Nordisk

Forlag Arnold Busck.

Sharpf, Fritz W. 1994, Games real actors could play: Positive

and negative Coordination in Embedded negotiations, journal

T/øeoretical Politics, 6 1, 27 53.

nr. pp -

Smed, Johan 1997, zfldreråd, politi/eere forvaltning. Roller

og og

irzdflydelse Frederikshavn: Dafolo.

Sørensen, Eva 1998, New forms of democratic empowerment:

Introducing influence in the primary school system

user

Denmark, Statsvetenskaplig Tidskrift, årgang 101, 2 side 129

nr.

143.

- Sørensen, Eva 1999, Associative Democracy; post-liberal

model of democratic government in Greve, What constitates

good society, under udgivelse.

Ãtstramningen och

folkviljan

Lennart Nilsson, universitetslektor, Göteborg

Ämnet för detta anförande är Ãtstramningen och folkviljan. Med

åtstramningen förstås den period under 1990-talet präglades

som

budgetunderskott och växande statsskuld och innebar av som

minskade offentliga utgifter och höjda skatter. Folkviljan

avser svenska folkets åsikter den offentliga sektorn och dess gränser

om samt bedömningen offentligt finansierad service inom olika

av verksamhetsområden. De resultat kommer redovisas

som att

bygger SOM-undersökningarna Samhälle Opinion Massmedia som årligen genomförs vid Göteborgs universitet

Ãtstramningen

Växande BNP och offentliga inkomster översteg utgifterna

som

utgjorde det reala underlaget för ökade satsningar och refor-

nya

under första hälften 1970-talet. Den offentliga sektorn hade mer av då ett överskott och det finansiella sparandet motsvarade 3-5

pro-

BNP. Under slutet 1970-talet förändrade oljepriscent av av chocken och den internationella lågkonjunkturen med stigande

arbetslöshet förutsättningarna. Utgifterna, främst transfereringar-

fortsatte att Öka medan inkomsterna stagnerade. Budgetåret na,

I SOM-undersökningarna genomförs nationell nivå årligen sedan 1986 och regional nivå i Göteborgsregionen sedan 1992. SeHolmberg, S och Weibull, L 1998 Opinionssam/øället och Nilsson, L 1998 Mångfaldbilder av en storstadsregion, SOM-institutet, Göteborgs universitet.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

1982/83 uppgick de totala offentliga utgifterna till 67 procent i relation till BNP och underskottet motsvarade 7 procent av BNP.

Den följande långa högkonjunkturen, stigande skattekvot och

minskad statlig konsumtion bidrog till förbättrade offentliga en finanser och 1990 uppnåddes finansiellt överskott mot-

ett som svarade BNP.

4 procent av

Figur Den offentliga sektorns inkomster och utgifter procent

av BNP

Inkomster 45 å;

mar

40 " Skatterochavgifter

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00

Källor. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet, Prop. 1998/99:1, bilaga 2.

Under 1990-talets första år medförde emellertid sjunkande BNP

åri följd, stigande arbetslöshet och sjunkande skattekvot tre

snabbt växande mellan den offentliga sektorns innytt ett gap komster och utgifter; för 1993 redovisades rekordstort under-

ett skott motsvarande 13,5 BNP. Åtstramningen för att

procent av

LENNART NILSSON

skapa balans innebar minskade offentliga utgifter och höjda

skatter.

Medborgarroller och den offentliga sektorn

Som utgångspunkt för diskussion förhållandet mellan med-

en av borgarna och den offentliga sektorn skall begreppet funktionella

medborgarroller användas. Begreppet urskiljer i vilka egenskaper medborgarna har relationer till det offentliga, nämligen som välja-

skattebetalare, anställd och brukare offentlig service. re, som av Medborgarrollerna aktualiserar grader närhet eller berördhet

av av

det offentliga. Frågor den offentliga sektorns omfattning och inriktning är

om centrala politiska frågor. Det gäller såväl den verksamhet drivs

som

i offentlig regi, avvägningen mellan offentliga och privata lösningar socialförsäkringssystemet. Som väljare tar medborgarna ställ-

som ning till dessa frågor att lägga sin röst ett parti

genom vars pro-

överensstämmer med de åsikterna. Samhällsservicen är i gram egna

utsträckning skattefinansierad och i egenskap skattebetalastor av

har medborgarna också anledning att ha synpunkter

re samhällets insatser och dessas finansiering. Dessutom har de anställda inom den offentliga sektorn eller visst serviceområde närhet

ett en till och intresse verksamheten kan påverka inställningen

ett av som till den offentliga sektorn och bedömningen dess service.

Människor utnyttjar de offentligt producerade och/ eller

som offentligt finansierade tjänsterna har direkta erfarenheter, inte

som bara påverkar i vilken utsträckning har åsikter utan också

man om kan betydelse för vilken bedömning gör servicen.

vara av man av Denna har många brukare, klient, kund, nyttjare

grupp getts namn: och servicemottagare. Här skall det danska låneordet brukare

användas. På motsvarande sätt kan de kommer i åtnjutande

som av

offentligt stöd eller bidrag i form transfereringar tänkas på-

av verkas den offentliga sektorn i allmänhet och de

i sin syn speciella stödformerna. Hans Zetterberg har använt det värdeladdade uttrycket "kassaklienter pensionärer dem

om samt som för sin försörjning är beroende bidrag arbetslösa och

av som

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

studerande. I detta sammanhang kommer brukare användas

att som ett begrepp också innefattar de uppbär stöd eller

som som

bidrag. Relationerna mellan medborgarroller och den offentliga

sektorn illustreras i nedanstående översikt:

Väljare

Den

Brukare offentliga Skattebetalare

sektorn

Anställd

De olika rollerna skilda intressen delvis är

representerar som motstridiga t.ex. kan brukarnas intresse god service komma i kon-

av flikt med skattebetalarnas intresse hålla betalningen i form

av att

skatter För välfärdsstatens legitimitet kan det av nere. vara av stor betydelse hur rollerna kombineras. Det har till exempel

hävdats att

den generella välfärdspolitiken innebär också de be-

som att som talar mycket i skatt får utdelning bidrar till dess legitimitet, medan system med grundtrygghet innebär de betalar skatt inte får

att som

behovsprövade bidrag och de får bidragen inte betalar någon

som skatt dvs. det uppstår klyfta mellan dem betalar och dem

en som

får. Det påverkar stödet för välfärdsprogrammen negativt, som trots att nivåerna kommer att ligga väsentligt lägre nivå än i

system med generell välfärdspolitik.

På marknaden gör konsumenten sitt val och betalar själv. Det är

relation mellan kunden och den tillhandahåller eller en som varan tjänsten. När det gäller den offentliga sektorn finns det flera in-

tressenter har berättigad anledning ställning. Med-

som att ta borgarna har såväl i rollen väljare, skattebetalare, anställd och

som brukare skäl att göra sin bedömning. Varje individ har utifrån sin ekonomiska och sociala position i rad avseenden ställning

att en ta till den offentliga sektorn kombination medborgar-

genom en av roller. I välfärdsstater de skandinaviska bildar de mönster

som som

LENNART NILSSON

blandning beroenden och frivillighet präglade

representerar en av

allmänintresse och egenintresse. av

Den offentliga sektorns expansion de beslut med-

gör att som

borgarna väljare kan med att påverka i dag är långt fler än

som vara tidigare och skatten har 1930-talet skulle betraktats

en nivå som

bortom det möjligas gräns. Väljarrollen har sedan den allsom männa rösträtten infördes omfattat alla människor och

vuxna skattebetalarrollen omfattar också praktiskt taget alla medborgare. Dessa roller har innebörd tidigare. Under service-

samma som demokratins epok är det främst brukarrelationerna till den offent-

liga sektorn fått helt betydelse än tidigare och

som en annan samtidigt har i dag allt fler stat, landsting eller kommun arbets-

som

givare. Enligt den representativa demokratin skall väljarrollen ha överhöghet över de övriga medborgarrollerna, dvs. röst skall

en man en fälla utslaget i de allmänna valen, då medborgarna skall utse sina representanter skall fatta de politiska besluten, så har inte

som men alltid varit fallet. I för-demokratisk tid rösträtten bestämd

var av och graderad utifrån förmågan att betala skatt. Den allmänna rösträtten innebar att alla kvinnor och män oavsett skatteförmåga skulle tyngd. Under 1960- och 1970-talen diskuterades

ges samma hur och vilket sätt de anställda och de erfarenheter de

representerade skulle möjlighet påverka besluten inte bara inom den

ges att privata sfären också inom den offentliga. Medbestämmande-

utan lagen med möjligheten till förhandlingar före beslutsfattandet och rätten representerad i beslutande partssammansatta

att vara organ

två olika vägar prövades och i icke principiellt renodlad var som en

form tillmättes betydelse, dock utan att väljarrollens primat

allvar ifrågasattes. I dag har fokus förskjutits mot brukarrollen och olika vägar att särskilt beakta brukarnas intressen samråd

genom

eller representation i råd eller styrelser. Principfrågan gäller hur brukarinflytande skall förenas med den representativa demokratin.

I många inlägg i dagens demokratidebatt betraktas brukarin-

flytande liktydigt med demokratiskt inflytande.

som

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Opinionen om den offentliga sektorn

Under perioden fram till svenska folkets inställning till 1988 var den offentliga sektorns storlek förhållandevis stabil och polariserad med ungefär lika många ville bibehålla minska den. I som som slutet högkonjunkturen, då det förelåg ett överskott för den av konsoliderade sektorn, rasade opinionsstödet. År

offentliga 1990

det tre gånger så många ville skära sig var som ner som motsatte en sådan förändring. Därefter vände trenden, och 1993 då underskottet i den offentliga sektorns finanser störst, det var som var för första gången i SOM-undersökningarna övervikt för dem som motsatte sig minskning. Sedan dess har det varit fler och fler en slutit bakom den offentliga sektorn. Hösten 1996 som upp var gapet mellan dem vill bevara stor offentlig sektor och dem som en som vill minska den rekordstort. Sett över hela perioden 1986-1997 är det opinionsförstora

skjutningar har ägt I denna centrala vänster-högerfråga

som rum.

har också spännvidden mellan de positioner partiernas

som sympatisörer intagit varit betydande, varierat över tid. Genommen

gående har Vänsterpartiets sympatisörer varit positiva och

mest

Moderata samlingspartiets negativa till den offentliga sek-

mest storlek. Opinionsbalansen för de socialdemokratiska torns

sympatisörerna 1986 klart positivt; anhängare till och kds

var mp

intog positioner mellan blocken med negativ inställning.

en svagt

Mittenpartiernas sympatisörer klar negativa, inte lika

var men eniga skära moderaterna. om att ner som Under perioden 1986-1988 opinionen stabil inom de olika var partierna med undantag för kds, där sympatisörerna blev bemer minska. Därefter försköts positionerna inom alla partier nägna att mot en mer negativ inställning till den offentliga sektorn, och det främst Vänsterpartiets och Socialdemokraternas sympatisörer, var blev kritiska. År 1990 in-

som mera var opinionsbalansen negativ samtliga partier. Det främst sympatisörer till de partier

om var som varit mest positiva till den offentliga sektorn hade närmat sig som

de traditionella borgerliga väljarnas negativa positioner. För-

skjutningarna vänsterkanten mycket stora mellan 1986 och var

1990. På den borgerliga sidan förändringarna väsentligt mindre.

var

LENNART NILSSON

Figur Svens/en åsikter den ofentliga sektorn i SOM-

folkets om

undersÖ/eningøzrna1986-1997 procent

Procent 70-

50- Andelsomvillminskaden 4-, offentligasektorn 42 40 40 37 37

30 32 28 Andelsommotsättersigen 24 20A minskningavdenoilentliga sektorn

o l I T l I I l I l l I I 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kommentar Svarspersonerna fick ta ställning till förslaget att minska den offentliga sektorn och svarsalternativen var: Mycket bra förslag, ganska bra förs/ag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förs/agoch mycket dåligt förs/ag. I procentbasen ingår samtliga svarspersoner utom de som avstått från att besvara hela frågan; i 1997 års undersökning 42 personer.

Därefter vände trenden ånyo och blev positiv till den offentliga mer sektorn, först inom och Året efter valet 1991 blev attityden V s. sedan positiv inom alla partier. Fram till 1993 fortsatte mera

svängningen positiv inställning och förändringen

mot en mera var starkast bland anhängare till de borgerliga partierna. Fortfarande

balansmåtten för de borgerliga partiernas sympatisörer dock

var negativa, dvs. det fler ville minska den offentliga sektorn än var som sig minskning. Under valåret 1994, och den starka som motsatte en

fokuseringen budgetunderskottet och statsskulden,

var

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

opinionen inom samtliga partier, utom något mindre kritisk till mp,

nedskärningar än året innan och mp-sympatisörerna intog posi-

en tion till vänster de socialdemokratiska sympatisörerna. Därefter om har samtliga partiers sympatisörer blivit kritiska till minskän mer ningar den offentliga sektorn. Det enda undantaget utgör av vänsterpartisterna hela tiden varit negativa till nedskärsom mest

ningar och under år legat nivå. Bland borgerliga

senare samma

sympatisörer har förändringarna varit mycket Åren 1996-97

stora. är det bara bland Moderata samlingspartiets sympatisörer det som finns opinionsövervikt för minska den offentliga sektorn. en att

opinionen om privatisering

I SOM-undersökningarna har ingått frågor förslag till privati-

om sering sedan 1987. Mot bakgrund debatten valdes fem områden, av varav fyra ingått såväl 1987, 1988, 1990 som 1993-1997. De gäller

sjukvård, skolor, äldreomsorg och statlig affärsverksamhet.

Tre av

dem avsåg en privatisering i betydelsen övergång till ökad andel

privat produktion:

Bedriva sjukvården i privat regi.

0 mer av 0 Oka antalet privatskolor/satsa friskolor. mera

0 Låta privata företag för äldreomsorg.

svara

Det fjärde området avsåg utförsäljning statlig affärsverksamhet: av

Överföra statlig affärsverksamhet, Telia/Televerket 0 t.ex. i privata händer.

De två undersökningsåren 1987 och 1988 kännetecknades av stor

stabilitet i opinionen. Opinionen positiv till privatiseringar

var när

det gällde sjukvården, medan den negativ till privatiseringar

var när det gällde affärsverksamhet, skola och särskilt äldreomsorg.

Förändringen av attityden till privatisering 1987-1993 följer

samma huvudmönster inställningen till den offentliga sektorn som helhet. Motståndet privatiseringar minskade 1988-1990. som mot År fanns klart

1990 ett stöd för privatiseringar inom sjukvården

LENNART NILSSON

och statlig affärsverksamhet, medan det lika många för

av var som

privatiseringar inom skola och äldreomsorg. Därefter rasade

emot opinionsstödet för privata alternativ. År 1993 motståndet

var mot

privata lösningar inom sjukvård, skola och äldreomsorg väsentligt

större än 1987. På dessa områden majoritet avstånd från

tre tog en

ytterligare privatiseringar. För sjukvården förändringen särskilt

var markant.

F igar Svenska folkets inställning till förslag privatisering av

om offentlig verksamhet 1987-1997 balansmått

Opinionsbalans +40j

-50 l T I T I I T I T 1 I

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19961997

I D 0 I V

OvoriouIIIHIQ Okaumnbt 50mmmotavsjuk- uu annuIdaho Salumenpl

allannnxwnhol pømukoâo: duon privatI v09: svin161un lmkolor

|u:Telia/Talande amoovg

püvlllhlndd

Kommentar: Svarspersonerna fick ta ställning till förslagen som redovisas i figuren och svarsalternativen var: Mycket bra förs/ag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förslag, ganska dåligt förslag och mycket dåligt förslag. Balansmåttel anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Under perioden 1993-1996 minskade motståndet privatisemot ringar inom sjukvård, skola och äldreomsorg något, medan synen privatisering Telia fluktuerat med övervikt av en svag mot

privatisering 1996, då frågan fick förnyad aktualitet. Privatiseringsvågen 1987-1990 försköt opinionen

alla områden och inom flertalet partier, och rekylen 1990-1993, som var ännu starkare, berörde alla verksamheter och alla partier. På samma sätt som när det gällde inställningen till den offentliga sektorn var

förändringarna 1987-1990 kraftigast bland sympati-

personer som serade med Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Åsikterna hos

anhängare till de borgerliga partierna, i utgångsläget posi-

som var

tiva till privatiseringar, ändrades endast i begränsad utsträckning. Däremot var svängningen i privatiseringsnegativ riktning 1991-

1993 i flertalet fall större bland de borgerliga partiernas sympatisö-

Sedan 1993 har det endast skett smärre förskjutningar med rer. något minskad spännvidd mellan partiernas positioner följd. som Förändringarna mellan 1996 och 1997 går i olika riktning och är svårbedömda. För statlig affärsverksamhet ökade andelen mera vill utförsäljning Telia, och 1997 det som se en av var en svag över-

vikt i opinionen för privatisering.

en Inom skolans område har det under år skett svängsenare en ning mot större stöd för alternativ till den kommunala skolan. I

undersökningarna fram till 1996 fick de svarande ställning till ta förslaget att öka antalet privatskolor i 1997 års undersökning men hade förslaget ändrats till friskolor vilket föratt satsa mera

svårar jämförelse. Förändringen frågan hade emellertid före-

en av gåtts att båda alternativen i 1996 års västsvenska SOMav testats

undersökning.

Det fanns hösten 1996 i Göteborg fler för som var emot än

båda förslagen, balansmått -16 för privatskolor respektive -5 för

friskolor, och svarssambandet starkt, tau-b +0,57. Det fler var var för friskolor än för öka antalet som var att satsa som var att

privatskolor och framför allt sympatiserade med

var personer som och mindre negativa till friskolor än till privatskolor. Omv, s mp

vänt Moderata samlingspartiets sympatisörer positiva till

var mer privatskolor än till friskolor. I Göteborg med andel elever i en stor

LENNART NILSSON

fristående skolor det 1997 övervikt för

var en att satsa mera friskolor, balansmått +6.

För privat sjukvård är opinionsläget oförändrat, medan attity-

den till privat äldreomsorg negativ 1997 än året innan. Det

är mera är denna situation bildar utgångspunkten för diskussionen

som om mediernas påverkan opinionen hösten 1997.

Medieeffekter

Hösten 1997, då fältarbetet för den nationella SOM-undersök-

ningen pågick, skapades närmast experimentliknande situation

en då Rapport inledde kritisk och mycket omfattande och intensiv

en mediebevakning privat äldrevård med ett reportage för-

av om hållandena vid Polhemsgården. En femtedel hade besvarat enkäter-

innan reportageserien startade. Genom att jämföra denna grupp na med dem svarade kunde undersökas vilken påverkan

som senare, reportagen hade, hur länge effekten varade och den smittade

om av sig attityderna andra områden skola, statlig affärsverk-

som samhet och den offentliga sektorn helhet.

synen som

Måndagen den 13 oktober inledde Rapport sin kritiska granskning

förhållandena vid Polhemsgården: av

Gokväll.

mardröm

Det är 50m en

Så sager s/eöters/eorna på ett nyöppnat vård/oem i Solna utanför

en av

Stockholm. Personalen hinner knappt med patienterna den

att ge

enklaste vård, Lex. att vända dom eller byta blöjor. Samtidigt har

kommunen tjänat miljoner på att lagga at vården på privat

entreprenör. Men från de intagna börs ropen på hjälp. BANDE T

Kväll efter kväll återkom inslag Polhemsgården och äldre-

I reportageserien framträdde patienter, anhöriga,

omsorgen. personal och fackliga organisationer, socialministern och de andra partiernas talesmän i vårdfrågor, statsministern och andra parti-

för Svenska kommunförbundet, Landstingsledare, representanter förbundet och privata vård

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Reportagen fick ett mycket genomslag och fortplantades i

stort andra medier och Rapports fick Stora Journalistpriset.

reporter

Under dryg månad ökar motståndet privatisering inom

en mot äldreomsorg och sjukvård med tio balansmåttsenheter och förtroendet för sjukvården sjunker också under period. Efter

samma en

och halv månad är attityderna till privat äldreomsorg och sjuk-

vård desamma före reportageseriens början. Någon

som motsvarande effekt kan däremot inte registreras för andra undersökta

områden.

Tabell Inställningen till förslagen att låta privata företag för

svara äldreomsorg, bedriva sjukvården i privat regi, satsa

mer av mera friskolor, överföra statlig affärsverksamhet t.ex. Telia i privata händer samt förslaget att minska den offentliga sektorn vid fyra olika tidpunkter hösten 1997 balansmått

Före Efter 1 Efter 2 Efter 3 Totalt Område"

10.1o--14 15.10--31 11.01--28 12.01--1.29

Äldreomsorg	-31	-42	-38	-24	-37
Sjukvård	-20	-30	-30	-18	-27
Friskolor	-7	-9		0	-6
Statlig affärsverk.	0	+6	0	+3	+3
Offentliga sektorn -25		-25	-21	-17	-23

Kommentar. Balansmáttet anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

Grupper som var mest positiva till privat äldreomsorg och vård ändrade uppfattning i större utsträckning än andra; det gällde

kvinnor, medelålders, privatanställda och borgerliga sympatisörer

jämfört med män, pensionärer, kommunalt anställda och och

s- v-

sympatisörer kritiska i utgångsläget.

som var mera

Medieeffekter är inte bara fråga vad sker i speci-

en om som ett

ellt fall under avgränsad tidsperiod. Det handlar kompli-

en om ett cerat samspel mellan mediernas utbud och hur det uppfattas, människors erfarenheter det de åsikter

egna av som tas upp, man redan har och opinionsklimatet i samhället. Den viktigaste slut-

satsen som kan dras resultaten från denna studie är att även

av en omfattande medieexponering förhållanden inom verksam-

av ett

LENNART NILSSON

hetsområde i sig endast har begränsad effekt medborgarnas

attityder. Det är väsentligen andra grundläggande faktorer

mera

påverkar opinionsutvecklingen i samhällsfrågor.

som

Medborgarnas bedömning av service

1990-talets första år innebar dramatiskt ändrad ekonomisk

en situation med sjunkande BNP under år i följd och snabbt

tre ett

växande budgetunderskott. Ett väsentligt inslag i saneringen

av statsfinanserna har Varit begränsningar utgifterna, både

av genom

sänkningar bidragsnivåerna i transfereringssystemen och minsk-

ningar anslagen till serviceproduktionen. Eftersom kommuner

och landsting har huvudansvaret för tjänsteproduktionen är det

de regionala och lokala nivåerna åtstramningen varit mest

som kännbar för den offentliga servicen.

Mot denna bakgrund är det väsentligt kunna följa med-

att

borgarnas bedömning den offentligt finansierade servicen över

av tid. Bedömningen service innebär att den faktiska servicen

av som

den uppfattats medborgarna sätts i relation till förväntningarna

service. Bilden den service erbjuds kan ha registrerats

av som

erfarenheter, personlig information från andra genom egna som har erfarenheter eller information annat sätt vanligen via medi-

Även yrkesverksamhet inom berört område kan ha bildat er. egen

underlag för ställningstagande för den inte nyttjar tjänsterna.

som Denna koppling kan också tänkas andra utgångspunkter för

bedömningen. I SOM-undersökningarna har bedömningen service inom

av fem serviceområden följts under 1990-talet: barnomsorg och skola,

social fritid och kultur, kommunal infrastruktur samt

omsorg, hälso- och sjukvård. Opinionen när det gäller olika serviceområden sammanfattas med hjälp balansmått, andelen

av ett som anger mycket eller ganska nöjd minus andelen är mycket eller

som

ganska missnöjd och ingår i procentbasen. Värdet kan

vet svaren variera från +100, alla är nöjda, till -100, alla är missnöjda

om om och det påverkas två faktorer, hur många har bestämd

av som en åsikt och differensen mellan andelen nöjda och andelen missnöjda.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

I det följande skall bedömningen service närmare granskas i

av två avseende: bedömningen service med utgångspunkt från olika

medborgarroller samt bedömningen service i olika

av ortstyper.

Medborgarroller och samhällsservice

Individernas ekonomiska och sociala förhållanden

som kön, utbildning och yrke skilda utgångspunkter för kontakterna med

ger och beroendet samhällsservicen. I detta sammanhang skall dock

av inte traditionella analyser skillnader mellan olika socio-ekono-

av miska och samhällsservice redovisas fokus skall i

grupper utan stället inriktas olika medborgarroller, diskuterats

som ovan.

I 1991 års SOM-undersökning fick de intervjuade de

ange om själva eller nära anhörig utnyttjade servicen och de själva

om arbetade inom elva serviceområden.

LENNART NILSSON

Figur M edborgarroller och samhällsservice 1991 balansmått

Senior onvtdo

Bbiidok

Privdtandlikalo

Sjakhuavård

Vüdcomral

idvutunláqgning

Skola

Barnavüdwonual

Privatlaluare

Kolbktivtralik

Barnomsorg

°°"°'9 /

Aumanhoaomz

17 43 Brulero

Anhöriga Andel nöjd

I I v I I I I r I minusandel

10 20 30 40 50 60 7

Huvudresultat brukarna genomgående är positiva i sin

är att mera bedömning samhällsservicen än allmänheten. Differensen är

av mycket när det gäller barnavårdscentraler, barnomsorg,

stor, privatläkare, privattandläkare och bibliotek. Den är också betydande för äldreomsorg och kollektivtrafik, mindre för skola,

men

sjukhusvård, vårdcentraler och idrottsanläggningar. De anhörigas

bedömningar ligger genomgående mellan allmänhetens och brukarnas område, sjukhusvård, där de anhöriga gör

utom ett

bedömning allmänheten. De har personlig

samma som som erfarenhet servicen, brukare, har inte bara åsikter servicen

av som om i större utsträckning än andra är också nöjda, medan de

utan mer

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

är beroende indirekt information, främst media, som av genom-

gående är mindre nöjda.

På de fem serviceområden där de anställda utgjort tillräckligt en stor för att kunna särredovisas, gör de likartad något grupp en men positiv bedömning än allmänheten servicen inom det mera av egna

verksamhetsområdet. Det gäller barnomsorg, idrottsanläggningar,

skola, sjukhusvård och vårdcentraler. Det fanns 1991 bland svenska folket vissa skillnader i bedömningen samhällsservicen nationell nivå beroende på vilket av parti de svarande sympatiserar med. De positiva socialmest var demokraterna, är nöjda i sin bedömning än allmänheten som mera alla områden utom de två bedrivs i privat regi. Därnäst som mest positiva folkpartisterna. Skillnaderna mellan var personer med olika partisympati emellertid små. Mer detaljerade var ana-

lyser i Västsverige visar i väljarrollen gör medborgarna

att samma

bedömning service oberoende partisympati.

av av Ur ett skattebetalarperspektiv fanns 1991 inte några systematiska skillnader i bedömningen samhällsservice mellan olika av

inkomstgrupper.

Bedömning av service i olika ortstyper

I kommuner och landsting är det de valda politikerna har som att fatta beslut service å den sidan och skatt och avgifter å den om ena andra. Avvägningen mellan vilka förmåner och rättigheter som

skall beviljas medborgarna och vilka uppoffringar skall belasta

som dem i form skatter och avgifter tillhör det politiska mandatets av kärna. Om den demokratiska fungerar väl skall den leda processen till att invånarna är nöjda med eller åtminstone resultaaccepterar politiken givet de ekonomiska förutsättningarna, och det tet av ankommer väljarna i varje kommun ställning. I de nationella att ta SOM-undersökningarna har det inte varit möjligt att redovisa inställningen till den kommunala servicen i enskilda kommuner, men

det är möjligt genomföra analys för olika I detta

att en ortstyper. avsnitt skall resultaten från sådan analys en för 1992 presenteras.

LENNART NILSSON

Vid uppdelning olika ortstyper framträder ett intressant

en mönster. Medborgarnas bedömning servicen varierade i stort

av sett likartat mellan olika verksamhetsområden för alla ortstyper. Däremot fanns det stora skillnader mellan ortstyperna i hur positiv

i sin bedömning. I de mindre tätorterna invånarna man var var mest nöjda med servicen. På inget de elva kommunala och

landstingskommunala serviceområden opinionsbalansen

var negativ. På åtta de femton serviceområdena i 1992 års undersökning

av tillhör medborgarna i denna ortstyp de är mest tillfreds med

som samhällsservicen. Det gäller såväl den lokala välfärdsstatens servicefunktioner barnomsorg, barnavårdscentraler, socialvård

och äldreomsorg skola, tillgång bostäder och miljövård.

- som Därnäst är det invånarna i städer och större tätorter är mest

som nöjda med samhällsservicen, främst bibliotek, idrottsanläggningar

och den offentliga sjukvården. De boende landsbygden är jäm-

fört med invånarna i andra nöjda med skolan,

ortstyper men mindre tillfredsställda med bibliotek, idrottsanläggningar, den privata sjukvården samt framför allt kollektivtrafiken.

ÅTSTRAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

Figar Medborgarnas bedömning samhällsservice i olika

av ortstyper 1992 balansmått

Bibliotek Sjukhusvárd Vårdcentral Folktandvård idrottsanläggningar Prlvattandlákare Skola Bamavárdscentral Tillgång pá bostäder Privatläkare Barnomsorg Kollektivtrafik

Ãldreomsomsorg

Socialvárd Miljövård

l l L l 1 l l l l I l I l

-20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

Boendei mindretätort Boendei stad eller större tätort

ALA o.o

Boendepá ren landsbygd Boendei storstäderna.

Stockholm,Göteborgoch Malmö

mio ø--åa Anmärkning. Balansmåttet anger andelen nöjda minus andelen missnöjda. Värdena i figuren anger högsta och lägsta ortstypsvärde för respektive serviceområde.

Storstadsborna kritiska. Det gäller 1992 inom tio fem-

är mest av ton områden, särskilt folktandvård, skola, tillgång bostäder och äldreomsorg. På tre områden är storstadsborna mest nöjda, näm-

ligen privattandläkare, privatläkare och kollektivtrafik. Det är i storstäderna den privata sjukvården kunnat bli verkligt

som ett alternativ till Vårdcentraler och sjukhus. Det är också i de tätbe-

LENNART NILSSON

folkade storstäderna kollektivtrafiken erbjuder kommunikasom tioner kan konkurrera med privatbilismen. som

Bedömningar och opinionstrender under

1990-talet

Medborgarnas bedömning den lokala välfärdsstatens service av uppvisar stabilitet under 1990-talet. Trots att nedskärningar stor genomförts inom flera områden är svenskarna inte negativa mera 1995 än fem år tidigare i sin allmänna bedömning servicen inom av de undersökta verksamhetsområdena. Detsamma gäller västsvenskarnas bedömning både när det gäller de specifika verksamhetsområdena och kommunens service helhet. Det föresom kommer emellertid skillnader mellan olika verksamhetsstora områden och mellan olika kommuner och ortstyper. Under 1996-1997 kan emellertid registreras något mindre en positiv bedömning offentlig service inom vård och skola. Med av förbättrad ekonomi under år har också andelen vill en senare som bibehålla den offentliga sektorn slutat öka. Trots det finns att att klar övervikt privatisering inom skola, sjukvård och framen mot förallt äldreomsorg har motståndet privata alternativ minskat mot något. I Göteborg där antalet barn i fristående skolor är stort och har ökat under 1990-talet finns det 1997 för första gången överen vikt för friskolor. Dessa resultat kan tyda att satsa mera en tendens delvis den offentliga sektorns roll i välmot en ny syn färdsstaten, där bedömningen service tillmäts större betydelse. av Medborgare är nöjda med servicen är också nöjda som mera med det sätt vilket demokratin fungerar i den kommunen egna än de är kritiska servicen. Inställningen till resultatet av som mot politiken är med andra ord betydelse för hur de styranav synen de sköter sig och hur den kommunala demokratin fungerar. Komför huvuddelen välfärdsstatens service och munerna har ansvaret av hur de fullgör denna uppgift påverkar kommunerna och synen

den kommunala självstyrelsen. För inställningen till den offentliga sektorn år väljarrollen, dvs. partisympati och ideologi, viktigast även också rollen

om som

ÅTSTHAMNINGEN OCH FOLKVILJAN

skattebetalare och anställd yrkessektor betydelse. Däremot är av har inte personer brukar offentliga tjänster och bidrag som som småbarnsföräldrar, pensionärer och arbetslösa den en annan syn offentliga sektorns storlek. Brukarrollen tycks mindre vara av

betydelse för den allmänna attityden, den är avgörande

trots att för bedömningen den konkreta servicen. av

De stora svängningarna i inställningen till den offentliga sek-

torns storlek och till privatiseringar under de tio åren har senaste haft starkt genomslag i olika Kvinnor är genomgående grupper. positiva till den offentliga sektorn än män, och avståndet mera mellan kvinnor och män har över tid varit i huvudsak oförändrat.

Det mest intressanta i detta sammanhang är emellertid det att också skett förändringar över tid inom partierna, bland stora

partiernas sympatisörer, i den offentliga sektorn och

synen

privatiseringar. Trenderna har varit de även fasförskjut-

samma om ningar kan noteras och styrkan i förändringarna varierat mellan partierna och över tid. Av betydelse för kunna förstå och föratt klara dessa opinionsförändringar är externa faktorer intersom

nationell påverkan, de nyliberala idéströmningarna från de

t.ex. anglosaxiska länderna och skeendena i Östeuropa. viktig En annan utgångspunkt är den ekonomiska situationen och den förda politiken med avvägning mellan det ekonomiskt nödvändiga och en det ideologiskt önskvärda. I debatten återspeglas internationella

strömningar, den ekonomiska verkligheten och ideologiska positioner, debatt är betydelse både för opinionsutveck-

en som av

lingen och de politiska besluten.

Perioden 1966-1995 kan indelas i skeden: De förvänttre stora ningarnas missnöje, kritiken den offentliga sektorn och mot uppslutningen bakom välfärdsstaten. De förväntningarnas missstora

nöje under expansionsåren får den första perioden,

ge namn som sträcker sig från mitten 1960-talet till slutet 1970/ början av av av 1980-talet. Det andra skedet sin början i mitten 1980-talet, tar av och kritiken den offentliga sektorn med krav avreglering mot och privatisering blommar under slutet detta decennium för ut av att nå sin höjdpunkt 1990. Därefter sker trendbrott och missett nöjet kommer i stället de förändringar ekonomiska att avse som av

LENNART NILSSON

och/ eller ideologiska skäl genomförs. Under detta skede ekono-

av misk åtstramning sker uppslutning bakom välfärdsstaten.

Medborgarrätten och det lokala självstyrets

arrogans

Sune Sunesson, professor, Lund

Problemet jag skall idag är ganska begränsat. Det gäller

som ta upp

särskild aspekt frågorna kring rättigheter, lagstiftning och

en av

kommunal självstyrelse. Föredraget är förstudie till det antologibidrag jag lovat

en som skriva till Demokratiutredningens skrifter under förvåren.

en av

Ämnet anknyter till vårt arbete Socialhögskolans forsknings-

avdelning i Lund, främst det övergripande forskningsprogrammet

kring Välfärdsstatens tillbakadragande, också kontakterna

men med mina danska doktorander och deras studier dansk social-

tjänst. Mycket fyrkantigt uttryckt skulle kunna det

man säga att

kännetecknat den svenska utvecklingen mellan 1992 och 1998 som är tilltagande selektivisering förmåner och service, alltså

en av en övergång från generella till behovsprövade inslag i välfårdsstaten, medan det danska tid uppvisat drag residuali-

systemet senare av

sering, de facto-urskiljande services for people"

ett av poor som

undantagits från den demokratisering och ökade responsivitet

som

berömmer sig Till vårt problem då: man annars av.

I Socialtjänstlagens sjätte paragraf läser vi:

Den enskilde har rätt till bistånd socialnämnden för sin

försörjning och sin livsföring i övrigt, hans behov inte kan

tillgodoses sätt. Den enskilde skall biståndet

annat genom

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALASJÄLVSTYRETS ARROGANS

tillförsäkras skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas

en så att

det stärker hans leva självständigt liv.

resurser att ett

Socialtjänstens så kallade individ- och familjeomsorg organiseras i

socialbyråer och socialkontor eller vad allt det kan heta i stads-

delsorganiserade kommunförvaltningar. Dessa organisationer utformades i Socialutredningen 1975 och

1977 och i socialtjänstlagen, fr.o.m. uppföljare till det

1982, som

gång hette den öppna socialvården, den svenska som en motsvarigheten till det internationella begreppet "outdoor relief, den fattighjälp inte sker inne institution eller anstalt. 6 §

som

Socialtjänstlagen gör biståndet till det sista skyddsnätet den

- om enskildes behov inte kan tillgodoses sätt, skall social-

annat nämnden bistånd till försörjning. Den enskilde har rätt till det,

ge står det. Men vad betyder det

Har fyllt 65 år har rätt till folkpension för försörjningen.

Den är högre än vad skulle fått socialnämnden, och den

ut av utgår ovillkorligt, utan Villkor har göra med behovets

som att täckning annat sätt, och ingen stadgar att den skall utformas

något annat sätt än utbetalning. Tydligen är den inte

genom en

oförenlig med självständigt liv, och inga sidosyften

ett anges. Villkoren för denna rättighet är alltså helt annorlunda.

Villkor lever alltid med eller sätt. Helt och hållet

ett annat universella och rättighetsbaserade förmåner finns inte för hela befolkningar Atkinson, 1993. Villkor i arbetslöshetsförsäkringen, villkor i sjukförsäkringen, villkor är det för vår lön, villkor är det för våra barns och barnbarns veckopengar. Ändå tycker de att de har rätt till dem.

Vad betyder då rätt Vad betyder försörjning Vad betyder behov Vad betyder skälig Vad betyder bistånd Är

sjätte paragrafen moralutsaga Beskriver den faktiskt eller önskvärt

en ett ett tillstånd

Är det enda har till,

försörjning man rätt ingen äldreomsorg

Innebär rent rätten till försörjning att förlorar rätten till

av man något det med rösträtten gång Eller innebär den

annat, som var en att får rätt till något just därför har rätt till

man annat att man

försörjning, med fri sjukvård i USA

som

SUNE SUNESSON

Det är svårt, ännu svårare blir det när försöker reda

man varför har "rätt". Det vanliga svaret brukar att den rätt

man en vara

Socialtjänstlagen hänvisar till är medborgarrätten, och

som man Visar till Marshalls begrepp Social citizenship. Rätten till sociala

försörjningsbidrag aspekt medborgarrätten, eftersom

är en av

autonomi och mänskliga rättigheter liksom utövandet politiska

medborgarrättigheter i praktiken förutsätter viss materiell

en standard, enligt denna teori.

Ett skälen att intresserar särskilt för detta är att

av oss också vill fråga:

Vilka konsekvenser för välfärdsstaten får för-

- som systern

ändringar i det rättigheter anvisas till medborgarna Jag

sätt som skall förklara vad jag med det närmare när jag kommer så

menar

långt.

Men först måste närma begreppen rätt och rättighet.

oss

Begreppet rättighet, säger mina lexika, är ett viktigt och centralt

begrepp, ingen vill definiera det. Nationalencyklopedin smiter

men snabbt från definitionen till skillnaden mellan konventionella

rättigheter, sådana är grundade i gällande lag, och

t.ex. som en moraliska rättigheter, för vilka grundvalen är oberoende lag,

av rättigheter för vilka grundvalen alltså måste hämtas någon annanstans, till exempel i något moraliskt system.

Sådana moraliska är för det formulerade ett

system mesta som

där kan dra vissa moraliska slutsatser systern av satser, man om

följer premisserna, kan grundade i plikt

man som i sin tur vara en

följa viss princip, naturrätten, Gud, inre röst etc., eller i att en en antaganden handlingars konsekvens, t.ex. utilitarismen, alltså

nyttomoralen. Föreställningen att rättigheter måste balanseras

av plikter sådan moralisk teori.

är en

Själva denna uppdelning i rättsliga samhällsgivna rättigheter och moraliska rättigheter betyder mycket i dagens politik, där halsbrytande moralresonemang får allt större genomslagskraft.

Med uppfattningen det är "rätt" skall kunna härledas

att som ur

överordnad princip är frågan försörjning och rättigheter

en om också lätt att lösa. Finns det något att härleda rättigheten så är

ur,

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALASJÄLVSTYRETS ARROGANS

det riktig", moralisk rättighet, inte är det bara verklig

en om en rättighet. Det är inte lika fint.

Andra tycker hela uppdelningen är felaktig eller be-

att rent av fängd. Kritiken kommer dels från rättsmaterialister, nietzscheaner och andra filosofer vill avsluta moralfilosofin, dels kommer

som

den från sociologer.

Filosofen Axel Hägerström gjorde i inledningen sitt arbete

den romerska rättens obligationsbegrepp viktig distinktion. om en Hägerström 1953: 5-6 fastslog att rätt och rättigheter alltid

är ideologiska begrepp, inte i och för sig motsvaras någon

som av materiell substans. Det faktum att någon hävdar "rätt innebär

ingenting annat än att han uttrycker värdering i socialt

en ett sammanhang. Men attfå rätt är något annat. Det bygger ett ingripande, där kan sätta makt bakom kravet. Var makten

man verkligen ligger avgörs bara de vilka rätt fås.

av processer genom

Jurister brukar kunna förklara att just därför det är

att som Hägerström säger, behöver också lagliga, konventionella rättigheter specificerade, utkrävbara och lokaliserade. För

vara att man skall kunna tala rättighet inom förvaltningsrätten, bör

om en denna preciserad i lag både vad gäller innehåll och

vara noggrant förutsättningar, utkrävbar... säger våra svenska

samt vara en av professorer i offentlig rätt, Lotta Westerhäll 1996: 31.

I sociologin är föreställningen rättigheten ett socialt

om faktum, för tala med Durkheim. De sociologiska teorierna

att om rättigheter utgår från att det talar rättigheter är institu-

om som tionaliserade förväntningar, alltså väl förankrade antaganden

om vad skall hända socialt

som i ett system.

Professorn i offentlig rätt Jan Fridthjof Bernt, rektor vid Bergens universitet de rättslärda i Norden särskilt

är en av som

, försökt utreda den moderna välfärdsstatens lagliga reglering. För

Bernt är det uppenbart, att diskussionerna rätt, rättvisa och

om laglighet alltför ofta saknar insikt det nödvändiga sambandet

om mellan de politiska värderingarna, såväl i kommuner bakom

som

lagstiftningen, den rättsliga normeringen och den förvaltningsmässiga praktiken. Bernt vill gör klart vad skyldigheter

att man

och rättigheter egentligen innebär. Bakom det svävande ramlags-

SUNE SUNESSON

begreppet och hänvisningarna till det, döljer sig mycket oreda och

virrvarr, tyvärr också använder mot medborgarna. som man Ett svenskt exempel detta är kanske kommunernas vimsiga förtjusning den materialiseras just i debatten den som nu om nya -

socialtjänstlagen över tanken att ersätta "rättighetsbestämmel-

ser med "skyldighetsbestämmelser". I själva verket, påpekar

Bernt, kan rättighet och skyldighet ibland komma ett ut om

medborgaren möjlighet utkräva rått eller att skyldighet

ges att en uppfylls, inte försöker politiskt lansera totalt men om man att en relativiserad skyldighet, inte klart visar det bar som Vem är som skyldigheten och i förhållande till den skyldighet. Om vem är en kommunen får skyldighet visavi gör det inte nödvänen staten, digtvis livet lättare för kommuninvånaren. Det år vanligt betrakta den svenska välfärdsstaten som att

uppbyggd efter princip bygger vissa de facto-rättigheter,

en som sig böra uppfylla, bl.a. försöka sträva efter att som staten anser att människor skall ha arbete, god bostad och Men finns det omsorg. då någon egentlig grund för betrakta den svenska modellen att som

rättighetspräglad än andra

mer Rent juridiskt är det inte så, vilket kan viktigt att påpeka. vara

Bernt, jag nämnde, Asbjörn Kjönstad, norsk rättig-

som en annan hetsjurist och flera andra har påpekat det är bara att genom en

grundlagsförankring liknar det rättighetsskydd som egendom

som

har i regeringsformen, trygghetsrättigheter kan

som anses vara säkrade Westerhäll, 1996:34.

Om använder sociologiskt rättighetsbegrepp får lämna

ett de socialpolitiska modellernas idealteorier. Men lämnar då också

den tanketradition förenar T H Marshall och till exempel som Walter Korpi eller dem skrev socialtjänstlagen, eftersom den som utgår från den formella hänvisningen till medborgarskap som att grund för rättigheter faktiskt också normalt har materiell substans.

För det sociologiska synsättet blir detta naturligtvis alltid en empirisk fråga. Jag skulle i stället föreslå det är de institutioatt

nella förväntningarna rättigheter är sociala fakta.

som avgör om människor skäl så de sociala fakta. Är Tror av goda systemet, är

alltså de socialpolitiska uppbyggda så att det finns

systemen en klar möjlighet för medborgarna förstå vad kommer att att som

MEDBOHGARHÄTFEN OCH DET LOKALA SJÄLVSTYRETSARROGANS

hända dem i livets olika skiften, och kan de räkna med föratt sörjningshjälp under sådana betingelser normalt kan inträda som Eardsley, Bradshaw m.fl. 1996 sammanställde för några år sedan ett jättematerial vad de kallar "Social assistance i om OECD-länderna. Här utforskas inte bara det skulle kalla social-

bidrag, utan också rad andra bostadsbidrag,

en system, system som är specialdestinerade till olika Här undersöker grupper m.m. man

handläggningsformer, kvalifikationssystem, hur mycket bidrag

reduceras har andra inkomster, vilka särskilda situationer om man som kvalificerar för förmåner Men också inplaceringen osv. av social assistance i hela socialpolitiken Vi redan tas upp. vet genom bl.a. Ivar Lødemels undersökningar 1992 den svenska att politiken är en mer enhetlig fattiglagspolitik än den är i något

annat land, dvs. att socialbidragssystemet är alldeles enhetligt,

saknar disregards, dvs. rättigheten behålla Vissa inkomster eller att viss egendom och är helt uppbyggt försörjnings- och behovs-

prövning. Bradshawgruppens resultat är i linje med detta. Det

svenska är effektivt i den meningen det relativt systemet att ger goda -inte alls högst i OECD inkomstkomplement för dem får socialbidrag. Å andra sidan det utifrån

som är omöjligt att bestämda typbehov vad skall i socialbidrag i Sverige

veta man eller skall något över huvudtaget. om man En våg kritik från kommunerna och Kommunförbundet av

föregick den urholkning 6 § i socialtjänstlagen infördes 1

av som januari 1998. Här knäsättes två principer. Dels dekonstrueras det

redan ihåliga begreppet "skälig levnadsnivå uppdelning

genom en

mellan komponenter, påminner den gamla socialhjälps-

som om

lagens bestämmelser "obligatorisk och "frivillig "socialhjälp

om Vidare undantas flera bidragsbehov, i och för sig i lagen, som anges

från överklagningsmöjlighet.

Kommunerna hänvisade till den kommunala självstyrelsen att måste förutsätta kommunerna också kunde och finge att göra

lokala anpassningar allmänna principer.

av Både innan och efter lagens införande undersöktes effekterna

den lagens inriktning.

av nya

I en undersökning från Socialstyrelsen hösten 1997 Socialstyrelsen, 1997 demonstrerades uppdelningen i obligatoriska

att

SUNE SUNESSON

och frivilliga delar försörjningsstödet innebar större sänk-

av en

ning stödet för socialhjälpsberoende familjer i lång rad kom-

av en

än lO-procentig bruttosänkning hela beloppen. I en

muner en ca av

fortfarande opublicerad undersökning från Socialstyrelse

samma visar det sig lagen från 1 januari 1998 redan under det första

att året utnyttjats till förändra tolkningen vad människor ska

att av

socialbidrag till. Undersökningen systematisk nedgång i

visar en tendensen bifalla de ansökningar inte kan överklaga.

att som man De kommunala anpassningarna går alltså entydigt håll, neråt.

ett

Kommunförbundets länsavdelning i Lund publicerade under 1998 skrift Lagercrantz, 1998 driver gäck med den kända

en som

från CUS/Socialstyrelsen Hydén m.fl. 1995, tidigare

rapporten av bl.a. Gustafsson m.fl. 1990 rapporterar den tredje repeti-

som om

tionen undersökning tillvägagångssätt vid utdelning

av en om av

socialbidrag. Undersökningen visar än en gång att behandlingen av

socialbidragsansökningar varierar våldsamt inte bara mellan olika kommuner och olika socialkontor, också mellan olika hand-

utan läggare i korridor. Hos den får den sökande tusentals

samma ene kronor än hos den andre. Den är berättigad till bistånd

mer som

blir utkastad hos den andre. hos den ene

Kommunförbundstjänstemannen citerar däremot med gillande

tjänsteman läst och förkastat CUS-undersökningen. en som - - Vilka dumma forskare. Begriper de inte det är just så här det

att skall i demokrati. Det här är så här kommunal självstyrelse

vara en

skall fungera

Varför finns kommunal självstyrelse Hur förhåller den sig till

medborgarskapet Om är medborgare i ett land, Sverige,

man som väljer dela sig i kommuner, har då ingen rätt i de kom-

att upp man

landet är uppdelat i muner som

Det försöket åsidosätta medborgarrätt jag

arrogantaste att som hört tals kanske det moderatledda Ängelholms försök

om var att vägra inflyttning till potentiellt servicebehövande äldre människor för några år sedan, och denna häpnadsväckande gränspolitik, helt i

enlighet med gammal fattiglagspraxis, försvarades givetvis med hänvisning till det kommunala självbestämmandet. jag får till mina vänner, professorerna i offentlig

en av nya rätt. Den här gången är det Kaarlo Tuori, i Helsingfors:

MEDBORGARRÄTTEN OCH DET LOKALASJÄLVSTYRETS ARROGANS

Om rätten till sociala tjänster och bidrag är nödvändig för att garantera kommuninvånarna privat och offentlig autonomi kan

rättigheterna inte stå i strid med demokratiprincipen. Men de kan

heller inte stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det centrala för kommunal självstyrelse är nämligen argumentet att

åstadkomma demokratiska påverkningsmöjligheter lokalplanet.

Den kommunala självstyrelsen är inte i första hand till för kommunala organisationer och byråkratier, för kommuninvånarna. utan

och så hänvisar han till Finlands grundlag, kan hänvisa till vår

författning Tuori, 1993.

När välfärdsstaten drar sig tillbaka, vilket är fallet i Danmark och Sverige, förändras också förväntningarna, och därmed rättigheterna. Löftet rätt till arbete är i praktiken tillbakadraget, om en åtminstone för ögonblicket. Förväntningen rätten till äldreomom kan inte uppfyllas den nivå verkade naturlig när de sorg som

i dag är 75 år gick i pension.

som Historikern Anders Berge 1995 analyserade för något år sedan socialförsäkringarna i Sverige fram till 1935. Han drar slut-

satsen att all rättighetsbaserad socialpolitik bygger interna och eller mindre utsagda motprestationer, politikkon-

mer som struktörerna bygger in i systemet. Socialpolitiken blir därför ett

medvetet genomfört folkuppfostringsprojekt, folkhemmet är

trevligt men disciplinerat.

Det är intressant ståndpunkt, kanske är den tidvis en sann också. Problemet är bara den är ensidig. Den utgår bara från att

statens politik, inte från de medborgare gjorde den möjlig

som genom att tro den. Risken är kanske också att den är statisk.

Rättighetspolitik bygger att den fortsätter rättig-

att vara en hetspolitik. Men den inte är det längre om Den danska professorn i offentlig rätt Kirsten Ketscher 1996 påpekar i kritisk kommentar till den danska Bistandsloven, en nya

att lagen inte längre är en rättighetslag, skyldig-

men snarare en

hetslag för medborgaren, inte för Medborgaren be-

staten. som

höver hjälp har exempelvis plikt låta sig aktiveras.

numera en att Vad händer den fattige medborgaren inte vill låta sig som om

SUNE SUNESSON

aktiveras framgår inte. Är aktivering i den kommunala mening

som den föreslagna danska lagen också beundras vissa

som av

svenskar verkligen aktiv delaktighet skapar förtroende för

en som

social rättighet, skapar rättighet ett socialt faktum

en som en som

Jag citerar socialantropologen Marshall Sahlins och hans kända bok Stone Age Economics, Stenålderns politiska ekonomi. Det handlar Bemba, att de viktigaste folken i nuvarande Zambia.

om av Bemba år kända för sina fördelningssystem. Jag citerar: Utdel-

ningen föda är absolut avgörande sida hövdingsskapet,

av en av liksom det är då det gäller auktoriteten i by eller familj. För-

en en

organisera förråden i huvudstaden verkar för Bembas mågan att uppfattning förbunden med hela stammens trygghet och väl-

vara

stånd. De viktigaste institutioner uppehåller det politiska

som systemets enhet visar den nära sammankopplingen mellan auktoritet och förmåga att fördela livsmedel Sahlins, 1974:262.

Bemba är inte kända idioter. De vet att det är de själva

som som arbetat ihop förråden. Men de kräver fördelning stämmer

en som överens med det de rätt. Det är det skall ha

som anser vara man

politiken till.

Åter då och till slut till vår svenska socialpolitik. Social-

igen bidragssystemet är befriat från alla rättighetsdrag, de materiella

såväl de sociologiska. Liksom i Norge och Danmark ersätter

som

nyttomoraliska drag andra föreställningar vad det innebär att

berättigad. Men idag allt fler visar vara ser rapporter som att

stigmatisering, självnedvärdering och obehag vidlåder allt fler de

andra vålfärdsordningarna, tidigare har framstått just

som som rättighetsbaserade. Det är effekt både moralismens ökade

en av

insteg och välfärdsstatens tillbakadragande, eller

i systemen, av med juristens ord Staten kan inte längre betraktas väl-

som en färdsstat, i vart fall i detta avseende, service-

utan snarare som en

tillhandahåller bistånd i mån prioriteringar och ekonostat, som av miska val" Westerhäll, 1996: 32.

Vilka systemeffekter, vilken påverkan samhället får

om det människor trodde de berättigade till, bara försvinner Detta

var

jättelik uppgift för samhällsvetenskapen, och för Demokrati-

är en utredningen, borde undersöka sambanden mellan valdel-

som

tagande och empiriska mått kommunal

arrogans.

MEDBORGARRÄTFEN OCH DETLOKALASJÄLVSTYRETS ARROGANS

Hövdingarna hos Bemba fick problem när grunden för

samhällets trovärdighet rubbades. De är inte de enda får svårig-

som heter bli trodda när basen för sammanhållningen rivs ned.

att

Citerade arbeten:

Atkinson, A 1993 On targeting social security. Discussion

paper,

LSE. London. Berge, A 1995 Medborgarrätt och Lund.

egenansvar. Eardsley, Bradshaw, 1996 Social assistance in OECD

countries, OECD/HMSO, London. Gustafsson, B 1990 Beslut socialbidrag i storstäder FoU-

rn om

byrån, Stockholms socialförvaltning rapp. 141.

Hydén, L-C 1995 Beslut socialbidrag. En studiei II

m. om

kommuner. CUS skrift, Socialstyrelsen.

Hägerström, A 1953 Inquiries into the nature oflaw and morals.

Uppsala.

Ketscher, K 1996 Aktiv socialpolitik social service" i

danska Social Forskning 96:3. Lagercrantz, K 1998 Skilda världar. FoU Skåne Skriftserie

1998:1. Lødemel, I 1992 European poverty regimes. Konferenspaper,

Oslo, Nov. 1992.

Sahlins, M 1974 Stone economics. London.

age

Socialstyrelsen 1997 Socialbidrag ändrade Villkor. Ann Holmberg.

Socialstyrelsen 1998 Sveriges kommuner tillämpar "Bistånd i

andra fall Erika Borgny.

SUNE SUNESSON

Tuori, K 1993 Lagstiftningsstrategierna inom social- och

hälsovården". RetfeerdNordisk juridisk 62, 1993,

tidskrift nr p

5-18. Westerhäll, L 1996 Rättigheter grund för social trygghet

som

Retføerd 75, 1996, 30-34.

nr p

Vanmaktens möte med

folkstyret

Göran Ahrne, professor, Stockholm

De sociala rättigheterna är den tredje demokratisk konstitu-

av en tions hörnpelare. Historiskt har de sociala rättigheterna utvecklats

än de två övriga: medborgerliga rättigheter såsom likhet

senare

inför lagen och yttrandefrihet och politiska rättigheter såsom

rösträtt och frihet etablera politiska partier. Frågan är huruvida

att de sociala rättigheterna är lika utvecklade de två tidigare

som

Marshall, 1965.

Samtidigt urskiljer dessa demokratins tre grundpelare

som kan konstatera de är olika till sin karaktär och till sina funk-

att

tioner. De medborgerliga och politiska rättigheterna är fastare

etablerade och har starkare stöd i det allmänna medvetandet än de sociala rättigheterna även i land Sverige. Få människor har

ett som några starka invändningar mot den allmänna rösträtten,

men

många människor ifrågasätter det berättigade i omfattningen av sociala rättigheter arbetslöshetsersättning eller socialhjälp.

som Och det ligger delvis i de sociala rättigheternas att de kan bli

natur

ifrågasätta, eftersom komplexa och mindre själv-

mer de är mer klara till sitt innehåll än till exempel den allmänna rösträtten.

Avståndet mellan de allmänna principerna i rättigheternas

innehåll och och deras omsättning i praktisk handling för

status

varje medborgare är längre i fråga de sociala rättigheterna än

vad beträffar medborgerliga och politiska rättigheter. Inte heller de

problem: Vad innebär i praktiken likhet inför lagen senare är utan och hur uppnår den allmänna rösträtten också alla

man att ger människor lika möjligheter göra sig hörda I praktiken måste de

att

medborgerliga rättigheterna alltid institutionell och

7 SOU1999:40

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

organisatorisk form, också påverkar deras innehåll. Men realisom serandet de sociala rättigheterna är än komplicerat. Sociala av mer rättigheter formuleras i ekonomiska i betydligt större termer ut-

sträckning än övriga rättigheter Barbalet, 1988. De sociala rättigheterna är i utsträckning avhängiga de

stor andra medborgerliga rättigheterna och de formuleras i kollektivt

politiskt handlande partier och liknande intressegruppe-

genom

ringar. I dessa kan de sociala rättigheterna i dag

processer se att oftare kommer till diskussion och omprövning än övriga upp rättigheter, även inte heller dessa är färdigutformade och om ständigt måste omförhandlas grund till exempel förändrade av

teknologiska förutsättningar för yttrandefriheten "internet.

som Men de sociala rättigheterna är ännu för både politiska mer utsatta och ekonomiska konjunkturförändringar och de har högre pris. ett Trots de sociala rättigheterna är kollektiva till sin och att natur erövrade i kollektiv politisk kamp måste varje medborgare själv en begära tillgång till sina sociala rättigheter. Och i denna situation står medborgaren ofta utlämnad inför övermakten. Den statliga

offentliga maktutövningen är och sökarljuset är riktat

anonym mot den enskilde individen/medborgaren jfr Foucault, 1987. De

sociala rättigheterna är uttryck för medborgarnas kollektiva makt-

när den enskilde individen ska utkräva sina sociala resurser, men

rättigheter befinner sig hon eller han ofta i resursmässigt

ett underläge gentemot myndigheterna. Det är i denna situation som mötet mellan folkstyret och vanmakten Som klient äger rum. befinner du dig antagligen i nödsituation och det kan en vara bråttom, för myndigheterna är det inte alltid lika bråttom. men

Även kunskapsmässigt befinner klienten underläge:

sig i ett

Myndigheterna dina sociala rättigheter än du själv.

vet mer om

Nedan ska jag diskutera och exemplifiera inslag i denna assymetriska relation mellan myndighet och medborgare, gör den som

problematisk, trots det i grunden handlar just rättigheter

att om

och tillgångar. Ändå kan de i praktiken framstå förtryckande

som och förnedrande. Jag ska göra detta med hjälp görs av utsagor som

i två intervjuer publicerade i skrift från Demokratiutredningen

en med titeln "På marginalen SOU 1998:161. Det är intervjuer

GÖRAN AHRNE

med två kvinnor deras erfarenheter sina kontakter med de

om av sociala myndigheterna i rapporten har de rubrikerna "Under existensminimum samt "En framtid utan bidrag. Det rör sig i båda fallen två kvinnor utan allvarligare sociala problem

om yngre som missbruk eller kriminalitet. Det är försörjningsproblem, främst grund arbetslöshet, lett dem till kontakt

av som att ta med de sociala myndigheterna för att kräva sina rättigheter,

men en

de intervjuade kvinnorna säger att hon i fortsättningen vägrar av

vända sig till socialtjänsten: "Jag låter mig inte förolämpas fler att gånger. Hellre lånar släktingar eller svälter.

Myndigheterna utgör, så att säga, folkstyrets baksida. De

sociala rättigheterna har i de politiska manglande och

processernas kohandel förvandlats till lagar, regler och föreskrifter. Somliga regler är mindre omstridda och därför ofta klarare formulerade,

medan andra regler arbetslöshetsersättning och utbetalning

som av bidrag från socialtjänsten Omstridda och ofta dunklare for-

är mer mulerade. Ju otydligare lagar och regler är desto större roll spelar

de olika myndigheternas hantering ärendena. Från myndigheter-

och de enskilda tjänstemännens sida måste de medborgare nas som vänder sig till dem omvandlas till fall. Deras situation måste tolkas i

ljuset av rådande regler och praxis och hanteringen måste redovisas

i form fallbeskrivningar Johansson, 1992. För den enskilde

medborgaren kan detta högst frustrerande. Myndig-

vara

heterna/tjänstemännen måste ta reda åtskilliga personliga detaljer klienternas liv samtidigt klienterna upplever

om som att tjänstemännen inte alls till dem individer.

ser som

Detta är tydligt i båda de intervjuer jag refererat till. Bemötandet upplevs mekaniskt och kvinnorna att tjänste-

som en av menar männen borde till "människan och individen de träffar".

se som Samtidigt begär tjänstemännen att de ska redovisa för detaljer i sina liv läkarkontakter och känslomässiga relationer till sin

som närmaste familj.

I regelverket för många sociala rättigheter ingår klientens

att situation ska beskrivas i relation till hennes sociala position: familj,

arbete, utbildning Det tycks sätt och vis ganska rimligt.

etc. Samtidigt det får orimliga konsekvenser. I praktiken betraktas

som inte klienter individer. I intervju framgår tjänsteman

som en att en

VANMAKTENS MÖTE MEDFOLKSTYRET

ifrågasatt det lämpliga i kvinna bestämt sig för flytta ifrån

att en att sin sambo: jag dum det jag mig i den situa-

var om var som satte tionen eftersom jag inte hade någon inkomst. Hon då

säger att

fick hon enligt tjänstemännen skylla sig själv". Den omvandling

från individuell medborgare till fall sker i konfrontationen

som med de sociala rättigheternas regelverk är ofta smärtsam

en erfarenhet gång upplevs både personligt närgången

som en som och kyligt distanserande.

Samtidigt skapar svårigheterna omvandla individer till fall

att och tolka olika regelverk misstänksamhet att det finns

att en om

godtycke i behandlingen. En de intervjuade kvinnorna

ett av menade att vissa får och vissa får inte". Om regler är otydliga och måste tolkas det för skillnader mellan hur olika

ger utrymme tjänstemän hanterar sina "fall jfr Hvinden, 1994.

Trots det är fråga sociala rättigheter ligger bevisbördan

att om

hon eller han är berättigad uppbära dessa rättigheter hos

om att att den enskilde medborgaren. Hela tiden upplever misstroen-

man de och klienterna får vända och in sig själva. Klienterna

ut måste ha med sig hyreskontrakt och lönespecifikationer och det framgår också kvinna blev tvingad ansöka mindre

att en att om en

lägenhet för kunna bidrag. När det gäller de sociala rättig-

att ut heterna är förhållandet det motsatta i jämförelse med de med-

borgerliga rättigheterna, dvs. likheten inför lagen. När det gäller de

sociala rättigheterna är varje klient i första hand misstänkt och måste bevisa att han/ hon har rätt. I domstol är det myndig-

en heterna har bevisbördan. Självklart har dessa olikheter sin

som grund i rättigheternas olika innehåll, det är ändå slående

men en kontrast förtjänar uppmärksammas även i retoriken de

som att om

sociala rättigheterna.

Ovan konstaterade att medborgerliga rättigheter i praktiken

måste institutionell och organisatorisk form i interaktionen

en mellan medborgarna. De sociala rättigheterna har dock inte bara

en form, de har organiserats olika sätt i olika myndighets-

utan strukturer. Deras handhavande har specialiserats och delats

upp fler myndigheter och fler tjänstemän. Detta förhållande under-

stryker kontrasten mellan den enskilde medborgarens problema-

GÖRAN AHRNE

tiska livssituation och hanteringen dessa olika fall för olika av som

myndigheter. De olika myndigheterna kan ofta ha olika regler för

det den enskilde individen upplevs problem. som av som samma Det ofta hur människor skickas från försäkringsrapporteras om

kassan till arbetsförmedlingen för de inte är tillräckligt sjuka

att

och de har viss restarbetsförmåga. På arbetsförmedlingen

att en de dock alltför sjuka för de ska kunna hänvisas till anses som att lediga arbeten jfr Ahrne, 1989. En liknande specialiseringseffekt

har närmast blivit klassisk inom detta område: för att kunna

registrera sig arbetssökande arbetsförmedlingen måste en

som kunna visa hon är tillgänglig för arbetsmarknaden, dvs. mamma att

har daghemsplats för sitt barn, för att daghemsplats

en men en måste hon ha förvärvsarbete. Sådana regler har dock blivit ett

mindre vanligt förekommande. Specialiseringen mellan

myn-

digheterna skapar ökad distans till medborgarna.

en Frustrationen i samband med specialiseringen mellan myndigheterna uttrycks tydligt i de bägge intervjuerna: Som det är får nu jag känsla olika myndigheter inte tycker varandra. en av att om

Arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialen säger tvärtom

saker och ting. Det känns de inte jobbar ihop utan om som om mot varandra.

Den andra kvinnan har liknande erfarenheter när det gäller

administration ersättningar från olika myndigheter. Hon av efterlyste information regler och ekonomi, handmer om mer av ledning för kunna planera arbetssökande och utbildning bättre. att "Nu kan Övergångarna mellan lön och ersättningen från försäkringskassan och socialen bli både knepiga och förödande".

De båda intervjuade kvinnorna har förvånansvärt liknande syn-

punkter hur myndighetskontakterna skulle kunna bli bättre och värdigare. För det första efterlyser de mänskligare bemötande:

ett "mer förståelse och inlevelseförmåga. En kvinnorna framav av håller också det skulle underlätta träffa socialatt att samma sekreterare varje gång, vilket hon inte minns hon någonsin att

gjort. För det andra efterlyser de klarare regler och ett mycket

bättre samarbete mellan olika myndigheter. Antagligen finns det

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

ett samband här, kvinnorna Det är så vill som en av sa: man att det ska till. Att de är trevliga, bestämda och rättvisa. Och det är förmodligen betydligt lättare även för ansvariga tjänstemän att vara

trevligare om reglerna är tydligare.

Jag ska här kort diskutera sätt förstärka de sociala tre att rättigheterna ett sätt som också gör dem lättare administrera: att

de bör strikt individuella vara 0 de bör bara tydliga och enkla vara bevisbördan läggs myndigheterna och kontrollen sker i efterhand

Politiska rättigheter rösträtt är individuella. Det är den som enskilde individens val gäller. Detta bör också gälla de sociala som

rättigheterna. De sociala rättigheterna ska göra medborgarna

självständiga och befria dem från beroendet till andra människor. Att de sociala rättigheterna individuella rättigheter skulle se som också underlätta administrationen.

Tydligheten skulle förstärkas specialiseringen mellan

om myn-

digheter upphörde. De flesta frågor beträffande medborgarnas sociala rättigheter ligger i skärningspunkten mellan arbetslöshet,

sjukdom och brist Frågor rör människors rehabilipengar. som tering till arbetslivet är frågor typiskt hamnar mellan myndigsom heterna jfr Lindqvist, 1998. När allt fler människor blir fattiga för de är arbetslösa, inte inordnas i arbetslöshetsförsäkatt men

ringen är det dags slå ihop de olika administrationssystemen till

att myndighet har huvudansvaret för de sociala rättigheterna. en som Dessutom behövs större tydlighet vilka regler gäller en om som och vilken finns. praxis som

Skulle det inte möjligt att tänka sig myndigheterna

vara att faktiskt i första hand litade de människor söker socialsom bidrag Att bevisbördan ligger dem kräver sina sociala som rättigheter gör administrationen långsammare, vilket kan försvåra den sökandes situation och framför allt skapar detta förhållande ett

maktmässigt underläge för den medborgare söker stöd.

som

GÖRAN AHRNE

Det är dock klart till syvende och sist ligger styrkan i de

att sociala rättigheterna i den demokratiska och i medbor-

processen

politiska medvetande. Och när det gäller de sociala rättiggarnas heterna är det många människor i Sverige sig inför

som stegrar

tanken verkligen alla medborgare självklar grund-

att garantera en trygghet i fråga om försörjning utan att att också kräver mot-

man

prestationer i form arbetstvång. Det tycks inte vågar

av som om lita att alla medborgare verkligen är beredda arbeta för sin

att egen försörjning, utan att måste kontrollera dem och förnedra

man dem för att verkligen pröva deras arbetsvilja. Det är alltjämt nästan

två tredjedelar svenska medborgare i opinionsundersök-

av som ningar uttrycker misstankar människor missbrukar sina

om att

sociala rättigheter Svallfors, 1996. De sociala rättigheterna är inte

fullt utvecklade. Människor har arbeten säger för det

som mesta att de är glada för de har jobb och de trivs också sina

att ett jobb. Ändå finns utbredd skräck för det skulle kunna finnas

en att några smiter från sina plikter, och måste kontrollera

som att dem i minsta detalj innan de kan visst stöd till sin för-

ett sörjning. Är inte tiden överge denna skräckbild, eller

mogen att är det så att många medborgare innerst inne känner det för-

egna värvsarbetet, sina plikter, så tung börda de inte vill

egna som en att låta någon människa slippa undan detta hårda slit

Referenser:

Ahrne, Göran 1989 Byråkratin oc/ø inre gränser.

statens

Stockholm: Rabén 8C Sjögren.

Barbalet, M. 1988 Citizensbip. Milton Keynes: Open

University Press.

Foucault, Michel 1987 Övervakning och straff. Arkiv: Lund.

Hvinden, Björn 1994 Divided against itself A study integration

in welfare bareaacracy. Oslo: Scandinavian University Press.

Johansson, Roine 1992 Vid byråkratins gränser. Lund: Arkiv.

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYHET

Lindqvist, Rafael 1998 Gränser mellan organisationer

- exemp-

let arbetslivsinriktad rehabilitering i Rafael Lindqvist red. Organisation och valfardsstat. Lund: Studentlitteratur.

Marshall, Thomas, H. 1965 Class, CitiZens/øip and Social

Development. New York: Anchor books.

SOU 1998: 161. Pa marginalen. En intervjubo/efrån Socialtjänstutredningen. Demokratiutredningens skriftserie: Stockholm

1998. Svallfors, Stefan 1996 Valfardsstatensmoraliska ekonomi. Umeå:

Boréa bokförlag.

Vanmaktens möte med

folkstyret

Kerstin vinterhed, docent, Stockhom

När jag for till Amerika i slutet sextiotalet för skriva

av att om

president Johnsons krig mot fattigdomen drogs jag plötsligt in i en

demonstration Manhattan med slutmål Central Park enorm genom för rätten till socialbidrag. Rörelsen hette Welfare rights

movement och i demonstrationståget gick socialarbetarna sida vid sida med sina klienter för kräva deras rätt till bistånd. Det stora

att

problemet, ansåg de, så utnyttjade sina rättigheter, att de

var att inte visste de hade rätt till understöd.

ens om att

Tanken svindlade lite när jag tänker tillbaka detta. Det

grann skulle lika fantastisk otänkbar händelse i dag

vara en som om svenska socialarbetare gjorde sak med sina klienter och

gemensam krävde bättre villkor för dem.

Låt mig förmedla ögonblicksbild. Denna gång gäller det

en annan socialbidragstagarna i Marks kommun i Småland i mitten

som nittiotalet bildade Iris, uttytt, Individens rätt i samhället". Sjutton

demonstrerade utanför kommunalhuset och tvingade ut personer s-märkta kommunalrådet Jan-Åke Sjökvist för att ta

trappan

Då hade Marks kommun infört den s.k. emot protesterna.

Uppsalamodellen för att försöka dra ned socialbidragskost-

naderna. Modellen innebar sökte socialbidrag

att en person som måste söka jobb först; ensamstående i skogen i Marks

en mamma hade sökt 98 jobb vecka. Sen fick hon hjälp. Men absolut inte

än minsta tänkbara, det såg till bevakade mer grannarna som noga

det inte någon karl hjälpte henne med ekonomin i att var som

hemlighet.

8 SOU1999:40

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

Ja, folk blir lite sig och kring sig när det är besvärliga tider.

om Exemplet Marks kommun för tanken till Christina Lindgren Ekerö, också ensamstående flerbarnsmamma jag skrev när

som om barntillägget drogs in för vuxenstuderande 1996, i Christinas fall ett plötsligt inkomstbortfall 4000 kronor i månaden. Aldrig har jag väl upplevt sådan den gången, för

en proteststorm som Christina och hennes fyra fick fortfarande socialbidrag

ungar enligt och kunde fortsätta existera. Det tålde inte folk,

normen att inte vanligt folk gör rätt för sig.

som

Jag kommer ihåg när den nuvarande socialtjänstlagen genomfördes

i början åttiotalet, vår stolta lag med sina portalparagrafer

om solidaritet, frivillighet, integritet och demokrati. Kanske den

var inte då riktigt förankrad i folkdjupet; när det blev jobb

ens ont om började den i alla händelser skaka i fogarna ordentligt. Då utvecklades socialtjänsten till för konflikten stat/kommun, näm-

en arena ligen skulle bära kostnaderna för den ökade arbetslös-

vem som heten, den kommunala socialtjänsten eller någon form allmänt

av arbetslöshetsunderstöd. Där har kampen fastnat, fastän grad-

nog

vis med allt starkare förskjutning försäkringshållet. Det

en antydde i varje fall ordföranden i den sittande socialtjänstutred-

ningen, Inger Lundberg s socialpolitiska föreningens stora

konferens socialtjänsten i framtiden i Stockholm i höstas. Hon

funderade bryta försörjningsfrågan socialtjänsten och

att ut ur hitta ett system för kostnadsfördelning mellan och kommun

stat enligt dansk modell, riktigt hur fick jag aldrig klart för mig. Från Danmark kom den famösa iden avkräva

annars om att ungdomar arbete/studier i utbyte socialbidrag, högst dubiös

mot en

lösning med starka inslag negativ särbehandling redan

av som kritiserats starkt Tapio Salonen, socialbidragsforskare från

av Lund.

Den viktigaste förändringen inom socialtjänstens område hittills

gäller emellertid Överklaganderätten. Denna rätt är redan starkt urholkad och omfattar endast formalia när det gäller

numera utom

försörjningsfrågor. Bara hälften bidragslagarna känner till rena av rätten att överklaga, konstaterar Anne Hermodsson i

en ny

KERSTIN VINTERHED

avhandling, Vision och verklighet. Hon befarar att demokra-

tins hål socialtjänsten kommer växa ytterligare. Planen

svarta att för närvarande tycks att helt ta bort socialtjänstlagens

ut grundbult, detta är social rättighetslag, och göra den till

att en en

skyldighetslag för myndigheter slag hälso- och

av samma som sjukvårdslagen, alltså rätt för den enskilda att föra sin sak

utan vidare i domstol.

Om detta sker då är socialtjänsten illa socialpolitiska

ute, som föreningens ordförande Lars Grönwall i sitt inledningsan-

sa förande i Stockholm. Ja, det kan lugnt säga. Det skulle

man vara det definitiva slutet epok, då i Sverige satte före att

en oss lagstifta jämlikhet också för samhällets mest utsatta och

ringaktade medlemmar.

Kommer ni ihåg Albyskandalen Det åttiotalet i Alby i

var Botkyrka randkommun till Stockholm började med

en som man den modellen "att ställa krav dem sökte socialbidrag. I

nya som stället för samtal där i förtroende ombads berätta sina

ett man om

problem blev det fråga ett förhör, ett s.k. trepartssamtal

nu om -

metod också inom Uppsalamodellen där den sökande ställdes en -

väggen och observatör antecknade allt sades vid mot en som mötet. Den hjälpsökande fick det han själv

veta att var som var skulden till sina problem och hade han ingen bostad kunde han väl tälta i parken. Modellen kom från USA och hette Tony

gurun Mannochio, 7000 kronor cash framträdande,

en guru som tog per

rätt mycket den tiden. Men Alby gjordes till ett tillsynsärende socialstyrelsen, där Barbro Westerholm generaldirektör då,

av var och det fastslogs rätten till bistånd lagfäst i Sverige och

att var ingenting kunde villkoras.

som

Barbro Westerholm hade inte fullt stöd för denna uppfattning

i kommunerna, inte heller i de s-märkta. Och hon hade inte ute

den ansvariga ministerns stöd i regeringen. Gertrud Sigurdsen

höll kommunerna och talade deras självbestämmanderätt,

om just det håller knäcka hela socialvården. Det

argument som att är John Takman till mig i den sista intervjun han innan

som sa gav han dog förra våren, det har alltid funnits två sorters social-

demokrater, dels de medkännande hyggliga sossarna som man

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYHET

kunde samarbeta med och dels småborgarna och renlevnads-

männen, moralisterna ansåg att måste göra rätt för sig

som man och att de inte gjorde rätt för sig stod i Vägen för framsteget.

som Den ambivalensen, den dubbelheten går igen i steriliseringsfrågan

och den tycks ständigt återkomma i socialbidragsdebatten.

Jag tror det är mycket viktigt och inse detta

att att se om man vill komma framåt. Det finns stark ambivalens i vårt lutherans-

en ka samhälle mot den inte jobbar och gör rätt för sig och den

som ambivalensen går i dagen i hårda tider. Då ska den inte kan

som

försörja sig själv plötsligt försörja sig själv och därmed jämt och inget dalt.

Men det finns också socialdemokratisk tradition och

en annan det är den är huvudfåran. Jag tänker den tidiga social-

som demokratiska kampen för socialförsäkringar rättighet från

som en socialdemokratiskt håll medan borgerligheten talade fattig-

om kultur och folkuppfostran. Vi tillåter dra när

oss munnen millionärer recept konsten bli rik arbetssam-

ge oss att genom

het och sparsamhet. Vi börja lite till olyckliga sociala

mans inse att massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra grunder än sådana kunna avhjälpas predikan individuella

som genom om

dygder, Hjalmar Branting när striden folkpensionen stod

sa om

hetast. Hans ord ljuder ett eko bakom Tapio Salonens som som yttrande socialkongressen i Stockholm i höstas där han underströk att socialbidragssystemet hade fel det alltid haft:

samma som

det är skamligt, godtyckligt och sköts semiprofessionell kår.

av en

Den insikten fanns hos civilminister Schotte 1913 också. Han

trodde aldrig fattigvården kunde bli värdig hjälpform och

att en pläderade för folkpensionen just för unvdika den personliga

att

bankruttförklaring förutsättningen för att alls skulle

som var man

kunna komma ifråga för fattighjälp.

Det är väl att märka det liberaler och socialdemokrater

att var

ihop lade grunden för det svenska socialförsäkringssystemet

som och att den liberala statsministen, Karl Staaf, för sin del, beklagade att oppositionen mot pensionsreformen från Centralförbundet för socialt arbete, CSA blivit så bitter och frän.

KERSTIN VINTERHED

Så delades alltså redan 1913 den svenska socialpolitiken i två delar, stark del, baserad rättigheter och baserad

en en svag behov. 1982 års socialtjänstlag måste storstilat försök

ses som ett att upphäva denna dualism försök kanske är väg

- ett som nu att

misslyckas.

Jag säger kanske för jag är inte helt säker total kollaps

att en är slutet. Kanske är det i stället så insikt i de dilemman

att en som jag försökt åskådliggöra kan leda fram till nytänkande och

ett kanske hamnar då där både Tapio Salonen och Inger

man nu Lundberg tycks befinna sig och där befann också för

oss snart trettio år sedan, nämligen i någon form minimiinkomst eller

inkomstgaranti, alltså statligt garanterad försörjning också för

en de i dag hamnar utanför det vanliga social-

stora grupper som försåkringsystemet, dvs. ungdomarna, kvinnorna, de arbetslösa, invandrarna.

En försäkring något slag också för dessa är till-

av grupper talande eftersom då slipper ifrån den individuella, godtyckliga

man

och förödmjukande behovsprövningen, risken är samtidigt

men

stor att dels lägger bidragsnivån så lågt det knappt går

man att att överleva, att alltså skapar ett permanent B-lag, dels

man att man försäkrar bort ett arbetslöshetsproblem, arbets-

att man ger upp linjen inom svensk socialvård och därmed människor.

- en massa Är det inte här Danmark har gått före också Men där diskuterade

i varje fall ordentligt vad det innebar medvetet prioritera man att bort svåra missbrukare med flera från aktiva hjälpinsatser: det

var ett moraliskt problem socialcheferna i Danmark och många

som andra berörda brottades med länge. Men jag tror aldrig att de löste saken, jag det blev prioritering till slut mellan dem

utan tror att en

värda och dem inte det. Precis här som var att satsa som var som

fast har aldrig haft någon öppen diskussion saken. - om

Och så finns förstås risken det existerar ändå

att en grupp som inte klarar leva minimilönen heller och måste

av att som man ta hand något sätt och så är där igen Socialbyrån gick inte

om att stänga den här gången heller

VANMAKTENS MÖTE MED FOLKSTYRET

Alla behov gäller inte Jag ska avsluta mitt anförande

pengar. med ett alldeles färskt exempel hur det känns att söka hemtjänst

inte någon, mycket smärtsam upplevelse för vanlig

men en en skötsam medborgare aldrig frågat förr. Det här är berättelsen

som

Margareta Sundström ringde mig strax före jul: om som

Det började lacka mot jul när Margareta Sundström, 70, plötsligt svimmade i sitt kök och slog bakhuvudet hårt i köksbordskanten. Hon fick hjärnskakning och har haft yrsel sedan dess

en men någon hjälp att handla och städa har hon inte fått från hemtjänsten.

Den där tryggheten, jag betalat skatt för i alla år, den

- som fanns inte när jag behövde den, säger hon..

Margareta Sundström är bland många ensamstående, äldre

en per-

i Stockholm. Hon lider astma och lågt blodtryck, soner av men hittills har hon klarat sig själv. Det gör henne ovanlig är att

som hon blev så förbannad till sist. De flesta bara tiger och lider,

men hon berättar sin historia. Jag står för vartenda 0rd, säger hon, även

sociala inte tror mig. För det gör de inte, det märker om man. De tycker överdriver.

att man

När jag kvicknade till kravlade jag mig i sängkammaren,

och mig sängen och berättar Margareta Sundström. När

sov, jag vaknade dånade det i huvudet, jag blev rädd och åkte iväg till akuten KS. Där fick jag dygn, sedan skulle hem-

stanna ett tjänsten hjälpa mig, de.

Men när jag ringde dit så hade de ingen hjälp Jag fick

att ge.

klara mig själv, de, och hade jag ingen eller släkting

sa granne som kunde hjälpa till att handla

Precis det jag inte ville, besvära andra människor mitt i

som julbrådskan Nu ska jag till skatteverket och fråga jag inte

om kan sätta mina banken i stället för att betala allt i

pengar skatt. Jag vill ha slant till privatvård, jag skulle bli riktigt

en om

dålig.

Margareta Sundström är bitter. Hon har arbetat heltid ända fram till pensionen för fem år sedan och alltid skattat enligt den högsta tariffen för ensamstående. Det begriper hon väl att skatten går till än hennes behov och hon går och

annat egna gatorna

KERSTIN VINTERHED

åker kommunalt alla andra. Det är inte det. Nej, bara att det

som inte fanns någon hjälp alls för henne, när hon behövde det för första gången.

Igår gick jag här och grät i min ensamhet, säger hon när hon

ringer DN.

När hälsar hos henne finner söt liten dam i knallblått,

en bosatt i trevlig lägenhet Gärdet. Men hon har det inte fett.

en Pensionen är 8000 efter skatt och hyran går 5000 kronor. Resten räcker till mat, så mycket blir det inte.

mer

Tänk att hemtjänsten skulle kosta nittio kronor i timmen,

säger hon förskräckt. Nittio kronor för handla lite mat Jag

att vet inte jag hade haft råd jag händelsevis hade fått någon.

om om nu

Margareta Sundström arbetade i alla år landstingets regionplanekontor i Stockholm och det är inte mycket hon inte

vet om

stadens sjukhus. Att bara några sjukhusfabriker och

satsa stora sedan dra pesonalen är vanvett, hon. Vid ett tidigare

ner anser tillfälle fick hon sitta nio timmar akutan och då fanns det inte ens ett glas vatten inom räckhåll. Folk satt golvet med väggen

stöd. som

De hade bara 35 stolar, jag hade tid räkna dem, säger hon.

- att

Men personalen säger hon inget det är politikerna hon

ont om, vill åt.

Kan avskaffa politikerna, undrar hon Eller åtminstone

- man tvinga dem till veckas praktik i sjukvården de får vad de

en så att se ställt till med.

Sociala hon ännu mindre för.

ger

-Jag skulle kunna ligga här och ruttna och dö i min ensamhet utan att någon brydde sig, säger hon. Ja, det är faktiskt sant. Man känner sig inte hade rätt att leva längre. Och det har

som man man

inte heller inte får någon hjälp i sådan här situation.

när man en

Sedan ilsknar hon till.

I ringde de för första gången veckor då

- morse tre men var jag så förbannad jag jag ingen hjälp ville ha. Man får inte

att sa att trampa människas själ.

KUNGL MBL.

11999-cio5

r STÖAÖ7.;5Q,-Al L._..._.____________J

Därför anordnar offentliga seminarier nmt om i landet. Till seminarierna bjuder in forskare och idédebattörer att bidra med sin kunskap och sina värderingar kring de frågor tycker är värdefulla att sam-

tala kring.

Varje seminarium dokumenteras i form av en skrift.

är adressen till Demokratiutredningens

webbplats. Här finns möjlighet att föra en fn debatt kring demokratin demo- kratitorget är öppet för alla. Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter. Här kan Du också informera dig om och föra dialog kring utredningen. Direktivi fulltext, arbetsplan och utredningens protokoll är dokument man kan hämta hem. fortlöpande under arbetets gång att Här informerar också fortlöpanpublicera en skriftserie med essäer, de aktuella skrifter och seminarier. om debattartiklar, seminarieinlägg och Man kan dessutom ta del debattav forskarantologier. inlägg vid seminarier samt beställa Den omfattande demokratiforsk- utredningens skrifter. ning som bedrivs vid våra universitet Länkar finns till andra delar nätet av och högskolor ställs detta vis till för- där demokratifrågor dryftas olika fogande för alla är intresserade sätt. som av

demokratifrågor.

Information om titlar, utgivningsdag, priser m.m. finns utredningens Vi svarar gärna frågor och lämnar webbplats. ytterligare information om utredningarbete. Adress och telefonnummer ens till utredningens kansli finns nästa En av utredningens uppgifter är att sti- sida. mulera det offentliga samtalet.

Ordförande Bengt Göransson fd. statsråd tel: 08453 41 04.

Abascal Reyes mp

0888 29

Demokratiutredningens

skriftserie

Redaktör Erik Amnå

Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:55 En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik SOU 1998:63 Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz SOU 1998:85 Gör barn till medborgare Om barn och demokrati under 1900-talet SOU 1998:97 Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:101 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium SOU 1998:102 Demokrati på europeisk nivå SOU 1998:124 Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige SOU 1998:134 Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser SOU 1998:155 10. På Marginalen. En intervjubok från Socialtjänstutredningen SOU 1998:161 11. Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder SOU 1998:164

DEMOKRATIUTREDNINGENS SKRIFTSERIE

12. EU ett demokratiprojekt Dokumentation från

ett seminarium SOU 1998:145 13. Invandrarskap och medborgarskap.

Dokumentation från ett seminarium SOU 1999:8 14. Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet

och demokrati SOU 1999:9 15. Etik och demokratisk statskonst.

SOU 1999:13 16. Elektronisk demokrati. SOU 1999:12 17. Den skyddade provinsen. En essä om demokratins

värde och värdighet SOU 1999:22 18. Lobbning SOU 1998:146 19. Demokratin i den offentliga sektorns

förändring. Dokumentation från ett seminarium

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen, EU-medlemskapet, förändringarna i medielandskapet, den nya lT-tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaltning, folkrörelsernas förändringar och det sjunkande valdeltagandet. Vid sekelskiftet ska utredningen presentera en sammanvägd analys i ett slutbetänkande.

Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom 0 offentliga seminarier runt om i landet - webbplatsen www.demokratitorgetgovse med fria

debatter och möjligheter att informera sig om och föra dialog kring Demokratiutredningen

0 en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarie-

inlägg och forskarantologier.

Vad spelar den offentliga sektorn för roll för medborgarnas delaktighet och deltagande i samhällsutvecklingen Det är huvudfrâgan i denna småskrift från Demokratiutredningen.

l följande åtta inlägg diskuterar svenska och danska samhällsforskare hur medborgarnas inflytande och rättssäkerhet kan stärkas:

0 Demokratin i den offentliga sektorns förändring 0Är byråkratin demokratisk - Nya vägar till lokal demokrati 0 Medborgarmakt i Danmark

Åtstramningen och folkviljan 0 0 Medborgarrätten och det lokala självstyrets arrogans 0Vanmaktens möte med folkstyret

fakta info direkt

Tel 08-587671oo. Fax 08-58767171

Box 6430.11382Stockholm

ordcr@faktainfo. sewwwfaktainfose