1. Fra moderne til postmoderne samfund

De vestlige samfund har i storre eller mindre grad i en årraekke oplevet en udvikling, der kun vanskeligt kan opfattes som en direkte fortsxttelse af udviklingen i det moderne samfund. Det var den samfundsform, der tog sin begyndelse med oplysningstiden, og hvis hovedkendetegn var at finde i xndringerne fra land-

• Sida 10
•  Original

brugssamfund til industrisamfund. Udviklingen fascinerede de akademiske iagttagere såsom Marx, Durkheim og Weber, som var medvirkende til, at sociologien blev fast etableret som akademisk disciplin på universiteterne.

Modernitet og effektivitet

Det moderne samfunds organisatoriske effektivitet er en hovedårsag til de vestlige samfunds velstand i dag. Der er hoj effektivitet i organisationen af den industrielle produktion, i transportsystemer for varer og personer, i kommunikation på tvaers af lande og kontinenter, og i organisationen af statsapparater. Disse statsapparater har vxret betende for udviklingen af markedet som uovertruffen organisationsform, staten har vacret garant for en fair gennemforelse af kontrakter mellem okonomiske aktorer. Nationalstaten har udviklet sig som en organisation, der på demokratisk grundlag fGrSt etablerede en infrastruktur for samfundet, og siden udviklede et velfaerdssystem, der tog brodden af markedssamfundets blinde plet, den ulige fordeling af materielle goder. Hver nationalstat har udviklet ganske staerke og praecise styringssystemer til kontrol af eget territorium; udover den almindelige sikkerhed i det enkelte land internt og over for omverdenen gaelder det den fysiske udvikling i byområderne, den generelle udvikling i landenes okonomiske systemet, og en vis lighedsfremmende omfordeling af goder mellem befolknings- grupperne. Der blev etableret universelle rettigheder for borgerne, startende med frihedsrettighederne og valgretten, og siden udvidet med forskellige materielle goder inden for velfaerdsstatens rammer. Der kan blandt forskere vaere nogen uenighed om betydningen af detaillerne i ovenstående, men generelt er der nok enighed om udviklingens karakter og retning til det, nogle kalder det hoj— moderne samfund: velstående samfund med hoj sundhedsstandard, og en veluddannet og sekulaert indstillet befolkning, en god trafikal infrastruktur, en demokratisk styreform og et materielt set avanceret produktionsapparat.

• Sida 11
•  Original

Men ;endringerne i samfundene Stopper ejensynlig ikke med det. Nogle af de naevnte forhold bliver yderligere raffinerede, andre aendrer karakter. I—Ier horer enigheden blandt forskere og andre iagttagere op. jeg vil sammenfatte denne videre udvikling med betegnelsen ”postmoderne”, vel vidende at begrebet ikke er vel— defineret, og at det er omstridt (Rosenau 1992, Hollinger 1994, Fox and Miller 1995). Min förståelse af det fremgår af det folgende, og er begraenset til de faktorer, jeg naevner. Jeg onsker altså ikke at blive opfattet som andet end eksponent for netop de traek; der ligger i min diskussion ingen tilslutning til post- modernisme som et (politisk) program, lene et starkt enske om at forstå disse tendenser i samfund og i videnskab.

Det postmoderne

Hvori består så disse postmoderne tendenser i de vestlige sam— fund? Vi kan levere en skitse på baggrund at karakteristikken oven for af det moderne samfund.

For det forste ser vi udviklingen hen imod et informations- samfund, hvor den statens nationale graenser nedbrydes til fordel for globale og stort set ubegraensede kommunikationsmuligheder.

Det har voldsomme implikationer for den traditionelle nationalstats muligheder for at styre inden for sit eget territorium, ikke mindst set i sammenhaang med liberaliseringen af markeder for såvel kapital— som materielle goder. Det enkelte individs mulig- heder for at orientere sig bliver naesten uendelige.

For det andet reduceres nationalstatens muligheder for autonomt at kontrollere eget territorium i kraft af det ogede internationale politiske og okonomiske samarbejde, hvor der opstilles nye regimer — menneskeretigheder, diverse ekonomiske samarbejdsformer, overnationale politiske enheder som fx EU — hvis regler den enkelte stat må folge.

For det tredie medforer de menneskelige aktiviteter visse former for ukontrollerbare folger, der fx. ger sig gxldende formuleret som miljopolitiske problemstillinger, der desuden

• Sida 12
•  Original

oftest går på tvaers af den enkelte stats graenser. Ofte anvendes udtrykket risikosamfundet.

For det fjerde aendrer velfaerdsstaten karakter. I lyset af de overvaeldende muligheder, der principielt kunne forfolges til at foroge ligheden mellem borgerne, nås der kapacitetsgraenser, er leder til modstand imod yderligere skattebetaling. Samtidig opstår der reaktioner imod den bureaukratiske styreform med sine manglende muligheder for tilpasning til specielle Vilkår. Der opstår nye samarbejdsformer mellem stat og samfund, hvor ikke—politiske organiseringer bliver hyppigere; man kan derfor tale om en udvikling henimod et velfzrdssamfund frem for en velfaerdsstat.

Endelig medforer udviklingen i velfaerdssamfundet, at der bliver mere og mere fokus på det enkelte individ, og dermed på den enkelte bruger af velfxrdssamfundets tilbud. Nationalstaten udviklede borgeren og borgerens demokratiske og solidariske ansvar i en trods alt relativt begraenset velfaerdsstat. Men efter- hånden som stort set alle sider af borgerens dagligdag har affinitet til den offentlige sektor, bliver kravene fra brugerne skärpede med hensyn til netop disse forhold, ligesom viljen til at alle behandles fundstaendig ens, uanset lokale forhold, bliver mindre. Velfaerds— statens tilbud om lighed bliver modt med krav om at tilgodese den enkeltes specifikke forhold.

De ovennxvnte fem tendenser er netop det: tendenser. De er ikke nodvendigvis dominerende or alle grupper i samfundet. Vi har altså ikke et fuldstxndigt postmoderne samfund omkring 05, det (hoj)moderne samfund eksisterer stadig for nogle mennesker. Der er stadig nationalstater, omfattende industri, staerke styrings— systemer og traditionelt demokrati i vores samfund. Der er svage individer, der er afhaengige af velfaerdsstatens stotte. Men der er nogle tendenser, der går i anden retning — og det er disse tenden— ser, vi må iagttage, analysere og forstå, hvis vi skal kunne vaere med til at forme fremtidens samfund. Vi skal kort se på en enkelt tendens: individualisme og sikkerhed.

• Sida 13
•  Original

Borgernes sikkerhed

Under postmoderne betingelser ser man en stigende tendens til, at man forkaster velfaerdsstatens lighedsidealer. Det viser sig i udviklingen i de vxrdier, som borgerne betoner som vigtige under hhv. moderne og mere postmoderne betingelser (Inglehart 1997, 39-45). Baggrunden er — paradoksalt nok — udviklingen af sikker- hedsnettet under modernitetens velfaerdstat. I samfund med hojere grad af sikkerhed kan man slxkke på kravet om strenge regler for adfaerd — som giver storre forudsigelighed. Derfor bliver der faarre krav om bestemte former for adfeerd — i politik og ekonomi, men også på moralske og religiose områder. Hvis vi skal holde os til ekonomi og politik, bliver der i det okonomiske felt lagt vaegt på hoj livskvalitet, en haj grad af subjektiv velvaere. Bagvedliggende forhold som ejendomsret til produktionsmidlerne bliver ikke lxngere et terna, der har nogen hoj prioritet, det er resultatet af produktionen, ikke selve produktionsformen, der er af interesse. Inden for det politiske felt er der en sammenlignelig udvikling. Der lzegges liden vazgt på politisk autoritet, og der laegges betydelig vaegt på mulighederne for participation for den enkelte, og behovet for at kunne få sine meninger udtrykt er stort. Der er en lyst til eksperimentering, og stor interesse for diskussion af alternative VéEI'CllSPEt.

I de nordiske lande er sikkerheden stor, og derfor er der mange tegn på, at de postmoderne vaerdier slår igennem netop der (Inglehart 1997). Man kan sige, at befolkningerne er rede til eksperimentering og forventer gode muligheder for participation. Sporgsmålet er, om det slår igennem i diskussionerne om indretningen af den offentlige sektor. Det skal vi se på i naeste afsnit.

• Sida 14
•  Original

2. Forandringer i den offentlige sektor i Danmark og Sverige

Såvel Danmark som Sverige har haft staerke aendringer i deres offentlige sektorer i 1980erne og 1990erne. Det er overvejende de samme typer af forandringer, men i forskellig takt og med forskellig tendenser i forlebene. Vi skal her fokusere på de kommunale forhold (Bogason 1995).

Organisatoriske aendringer

Danmark startede sine xndringer i 1979—80 i lyset af den ekonomiske krise, det var affedt af den 2' oliekrise. Kommunerne fik da af staten pålagt at stoppe vxksten i deres udgifter, og det lykkedes stort set at opnå det i lebet af en kortere årraekke. Fra midten af 1980erne igangsatte Indenrigsministeriet en omfattende raekke forseg med frikommuner. Forsegene var inspireret af Sverige, men var langt mere omfattende og havde forskellige udfald i forskellige kommuner; de enkelte kommuner skulle selv finde på ”deres” forseg og ansegte individuelt om at få tilladelse til at gennemfere dem. Disse muligheder for forskellighed har nok vaeret gode katalysatorer til nytxnkning i hver enkelt kommune. Udover frikommuneforsegene startede nogle ministeriet en raekke forseg i lokalsamfundene: Undervisningsministeriet gjorde det i folkeskolen og gymnasiet, og Socialministeriet igangsatte forseg med lokale aktivitetsprojekter, der kunne opfange nogle mere specielle ideer til anderledes social forsorg.

Skoleforsegene ledte bl.a. til at brugerbestyrelser blev indfert, fra 1990 i folkeskolen, og i lebet af 1990erne kom berne- og a:ldreinstitutioner med. Socialforsegene ledte frem til en razkke xndringeri lovgivningen, og gav anledning til at flere saerordninger blev initieret, stettet af sxrlige tilskudspenge fra ministeriet. Forseg med udlicitering startede også så småt, men ferst i lebet af 1990erne tog det rigtigt fart.

Sverige oplevede, modsat Danmark, ingen saerlig ekonomisk krise i 1980erne, og startede tidligere end Danmark med kom— munale forseg, men i Sverige var forsegene ens i alle de kommu-

• Sida 15
•  Original

ner, der deltog. Det var en mere klassisk tilgang, hvor man kunne sammenligne de samme forseg i en razkke kommuner. Sveriges kommuner er i gennemsnit betydeligt sterre end de danske, og derfor var der en ganske stor interesse for komundelsnämd, men ellers blev hovedinteressen rettet imod beställere—utförere modellerne og udlicitering, da den ekonomiske krise ramte Sverige. Det vari forseg på at skabe en mere ekonomisk effektiv offentlig sektor. ”Bolagisering” kom ligeledes i fokus for interessen i at aendre den offentlige sektor. Ferst fra midten af 1990erne kom demokratiske aendringer i retning af brugerbestyrel- ser på dagsordenen.

Lidt hårdt trukket op kan man sige, at de danske aendringer var stxrkt ekonomisk orienterede fer foregsperioden satte ind. Danmark havde fra midten af 1980erne ganske god kontrol over de offentlige udgifter. Da forsegene kom, var de dels meget lokalt forankrede, dels var de meget forskellige fra kommune til kom- mune, og endelig inviterede de i hejere grad til demokratiske forseg. De svenske forseg var mere centralt styrede, lagde ikke op til kommunal forskellighed, og var fra sidst i 1980erne staerkt prxgede af den ekonomiske krise. Begraensning af offentlige udgifter kom derfor i centrum, og herunder naturligvis markedslignende forseg, og forseg med demokrati i lokal— samfundet blev ferst interessante fra midt i 1990erne. Det har hele tiden vxret en staerk stat i Sverige, medens det har vxret en staerkere retning henimod brug af civilsamfundet i Danmark — omend med ganske mange offentlige penge involveret.

Betydningen for demokratiet

Når vi i de vestlige lande taler om demokrati, mener vi i reglen det repraesentative demokrati, som det har udviklet sig fra 1800—tallet, hvor landene gradvis fik demokratiske konstitutioner. På nationalt plan fik man den parlamentariske institution og tradition, og lokalt blev det udviklet forskellige grader af selvstyre, baseret på et kommunalt valgt råd, et lille lokalparlament, der dog i kraft af sine administrative forpligtigelser ikke fik lov til at udvikle sig på

• Sida 16
•  Original

samme måde som det nationale parlament. Lokalt kunne det ikke accepteres, at man kunne Iamme den praktiske administration ved en ”regeringskrise”. De kommunale råd måtte Virke i hele deres valgperiode.

Det reprxsentative demokratis idegrundlag baserer sig på oplysningstidens opfattelser om en rationel diskurs mellem oplyste borgere (Habermas 1980), hvor den frie debat leder frem til de for helheden rigtige lesninger på faelles problemer; altså de problemer, som kraever kollektiv indsats for at blive lest. Forudsxtningerne for det reprxsentative demokrati kan — udover frihedsrettighederne — forenklet siges at vaere felgende. For det ferste, at der er en suveraen nationalstat, hvor den valgte elite inden for eget territorium kan styre udviklingen i overensstemmelse med folkeviljen, som den udtrykkes ved valghandlingerne. For det andet, at der er en omfattende deltagelse fra folket i udvxlgelsen af den styrende elite ved valgene, således at det er en bred opbakning til styreformen fra sterstedelen af befolkningen. For det tredie, at deltagelsen sker på baggrund af en bred og oplyst debat om de politiske forhold, her har den frie, men partiorienterede presse, traditionelt spillet en staerk rolle som formidler af forskellige synsvinkler, således at der i de enkelte lokalsamfund var kon— kurrerende formidlere af politiske synspunkter. Og for det fjerde, at de politiske partier fungerer som filtre af synspunkter fra presse og vaelgere, således at der kunne opstå organisatoriske mekanismer til at håndtere de mange og ofte modstridende krav fra samfundet om politisk indsats.

Konturerne af et sådant konkurrencedemokrati udviklede sig fra midten af 1800—tallet og har i de fleste vestlige lande fungeret i 1900-tallet, med afbrydelser af forskellige diktatoriske perioder i en rxkke lande. Demokratiet gik godt i speend med det moderne samfunds udvikling, med industrialisering og urbanisering, med omfattende uddannelse af hele befolkningen, og med udviklingen i retning af kernefamilien og sekularisering af dagliglivet. Den udvikling var stettet af en staerk stat, der nok afspejlede staerke brydninger mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, men samtidig samlede uenighederne til fxlles handling til alles bedste, i hvert fald i materiel forstand.

• Sida 17
•  Original

Udgangspunktet for konkurrencedemokratiet var en minimal— stat, der skulle sikre retstilstanden og afbede markedets vaerste konsekvenser, men efterhånden udvikledes det moderne samfund (industrisamfundet), og derefter velfaerdstaten og dermed var der i princippet ingen gränser for statens indgrebsmuligheder i sam- fundet. Den staerkeste udvikling i den retning er set i perioden fra anden verdenskrigs slutning til omkring 1980. For sterstedelen af befolkningen beted dette et gradvist skifte fra usikkerhed til sikkerhed. Med dette skifte aendredes synsvinklerne på demkratiets funktionsmåder. For det ferste udviskedes forskellene mellem de politiske partier; stort set alle var stetter af velfaerdsstaten, og man kunne kun finde uenigheder mellem marginaler i form af for— skellige typer af indgreb; velfaerdsstatens fundamentale instru— mentet er det ingen, der ville dremme om at rere ved. Hermed blev den politiske diskurs noget udvandet, og politikernes position som styrende elite undermineret; konsekvensen blev en vis traethed hos befolkningen mht. politikere, tenderende til en politikerforagt. Denne udvikling er blevet understettet af pressens eendring fra mange, konkurrerende aviser til en monopoliseret presse; få aviser uden partipolitisk tilknytning, og med stigende fokus på politiker- nes personlige liv i stedet for fokus på deres politiske synspunkter. Undermineringen af politikernes magt blev forstaerket i de lande, hvor arbejdsgivere og arbejdstagere via deres interesseorganisa- tioner fik staerk indflydelse på den ferte politik via et forhandlings- system (den såkaldte neo-korporatisme), der inddrog (stats)for— valtningen mere end den involverede politikerne i sine forhand— linger. Man har ikke set mange love forkastet, hvis det ved frem- sacttelsen blev meddelt, at ”de relevante organisationer” var enige i forslaget.

Forskning i udviklingen

Disse forhold har vaeret genstand for en omfattende videnskabelig diskussion, ofte under betegnelsen velfaerdsstatens ”krise” (Mouritzen and Nielsen 1991), eller ”overbelastning” af styret (Lehner 1979), alt efter om man lagde vaegt på statens begreensede

• Sida 18
•  Original

muligheder for at skaffe de nedvendige indtxgter til velfazrds- staten, eller om man betonede befolkningernes (for) stzerke krav til velfaerdsydelser. Samtidig har der vxret omfattende analyser af samspillet mellem stat og interesseorganisationer, med udgangs- punkt i den norske magtudrednings begreb om forhandlings- ekonomi (Hernes 1978).

Men i lebet af 1980erne og 1990erne er udviklingen forstaerket, og vi kan her tale om postmoderne tendenser, som skal illustreres med sine konsekvenser for politiske, herunder demokratiske, forhold. Et Väsentligt traek er her internationaliseringen eller globaliseringen af politik og ekonomi. Liberaliseringen af verdens- handelen har staerkt mindsket nationalstaternes muligheder for at kontrollere mobiliteten af såvel kapital som arbejdskraft, og internationale regimer såsom EU og FN med sine underorganisa— tioner vedtager regler, som de enkelte medlemsstater trofast må implementere; her mister staterne altså mulighed for selv at fastlaegge deres politik. 1 den henseende er de ansvarlige over for kraefter uden for deres vaelgeres kreds. De fleste enkelte stater har i samme periode decentraliseret mange aktiviteter til lokalom— råderne, og dermed mistet muligheden for en mere taet styring af disse forhold. Samlet er konsekvensen en udtemning af det natio- nale niveau, altså det klassiske parlament, til overnationale og lokale beslutningsfora. Den nationale politik bliver i stigende grad kendetegnet af forskellige symboler frem for egentlige politiske standpunkter — således personificeres politik mere og mere, sammenhaengende med TV's styrkelse i mediebilledet. Der eftersperges politiske ledere med en god TV—profil mere end ledere med en interessant politik for fremtiden.

Dermed naermer man sig en af—ideologisering af politikken. De klassiske skillelinier er vxk, politiske indgreb drejer sig om en fin— tuning af det allerede eksisterende, og der er ingen uenigheder mellem politikerne om fx enskeligheden af velfaerdsstaten. Der er hejst uenighed om nogle marginale aendringer. Men hvis man ser på samfundets sammensaetning, vil man se, at den klassiske skillelnie mellem offentlig og privat er mere og mere vanskelig at opretholde — og den skillellinie var jo en af forudsxtningerne for

• Sida 19
•  Original

uenighederne mellem venstre og hejre i fortidens politik. I dag er det enkelte individs velfaerd afhaengig af en lang raekke forhold, der har ”offentlig” indbygget i sig — og det samme gxlder virksomhederne. Således kan det offentlige sikkerhedsnet bevirke, at lenkravene kan saenkes; risikoen ved arbejdsleshed mindskes, og derfor er behovet for hejere lenkrav reduceret. Et andet elsempel er virksomhedernes ”sociale ansvar”, som jo blot er en ny måde at reducere presset på velfaerdsstaten til fordel for lokale lesninger, hvor virksomhederne opgiver deres traditionelle profitsegen til fordel for nye former for sikkerhed; de kan til gengaeld kraeve bedre forståelse for deres krav om beskyttelse imod ulige kon- kurrence. Hernes' udtryk ”forhandlingsekonomien” (Hernes 1978) er mere relevant end nogensinde. Kapital og stat går hånd i hånd for at sikre individets tryghed.

I det offentlige apparat bliver skillelinierne mellem politik og forvaltning udvisket. For det ferste forudsaetter forhandlings- ekonomien en omfattende indsats fra det (formelt) offentlige apparat, og det kan ikke overlades til politikerne alene. I stedet får de ansatte embedsmaend stadig staerkere roller i sammensmelt- ningen af det offentlige og det private. For det andet medferer velfxrdsstatens vaekst i sig selv, at der skal professionel ekspertise til at håndtere de mange, komplicerede problemstillinger. Politikernes roller bliver derfor i stadig hejere grad at udstikke generelle retningslinier, og ellers bekraefte de ansatte embedsmaend i deres orices frem mod videreudvikling af velfxrden. Nu og da er rollen at sige ”nej”, og dermed klart at signalere, hvor vi ikke skal hen. Men det sker sjaeldent.

Tendensen til opbrydning af skellet mellem forvaltning og politik forstaerkes på lokalt plan. Her har man reduceret antallet af folkevalgte i de kommunale råd, og dermed styrkes den oven for beskrevne udvikling. Men samtidig sattter man nu ikke-politiske laegfolk ind i nye former for organer, herunder brugerbestyrelser, hvor de skal vaere med til at styre de lokale institutioners forhold — roller, der tidligere var overladt til de ansatte. Så politik og for— valtning får nye dimensioner i det lokale. Det er interessant at bemacrke sig, at med den udvikling nedtones den traditionelle dimension i loalpolitik, som var den territorielle: lokalpolitikkens

• Sida 20
•  Original

rolle var at serge for lokalsamfundet i sin helhed. Nu bliver der i stigende omfang bedt om stillingtagen til det, man kan kalde funktionelle behov, altså skolen for sig, berneinstitutionen for sig, aeldreomsorgen for sig. De nye, indvalgte bestyrelser skal ikke se på helheden, men understette specialiseringen knyttet til den enkelte institution. Meget tyder på, at det styrker engagementet, de fleste mennesker har vanskeligt ved at tage helhedhensyn, medens de lettere kan forfelge specielle sager. Det synes også at vaere tilfaeldet for de såkaldte hverdagsmagere (Bang and Serensen 1998), som er diskuteret i Eva Serens artikel i denne antologi.

Der synes altså under postmoderne forhold at vxre tegn på en vis afstandstagen fra de nationale, politiske problemstillinger og de traditionelle politiske partier. Der er stigende, lokalt betingede og ikke—partipolitiske engagementer at spore hos mange mennesker, på et pragmatisk og ikke-ideologisk grundlag med henblik på at få de lokale institutioner til at fungere bedre på et relativt snxvert grundlag, i hvert fald er det ikke et helhedsorienteret syn, der lägges til grund. Det giver til gengaeld den stxrkere indlevelse, som er typisk for 1990ernes lokale hverdagsmager.

3. Fra aggregativt til integrativt demokrati

Vi kan nu samle brudstykkerne fra diskussionerne oven for. Samfundet aendres med flere og flere postmoderne tendenser, nye eliter, der er aktive og ensker indflydelse på deres egne forhold,

også dern, der bestemmes af den offentlige sektor. Traditionelle demokratiformer udviskes på grund af af—ideologisering. Skille— linierne mellem politik og forvaltning azndres og udviskes, og samtidig er den offentlige sektor under forandring. Det giver nye muligheder for indflydelse for borgere, og specielt for de aktive brugere af service.

Udviklingen henimod postmoderne tendenser i vores samfund har konsekvenser for, hvorledes vi kan forstå udviklingen i vores demokrati — og det er en opgave for forskerne at saette begreber på forandringerne. Det repraesentative demokrati er indfert under helt andre Vilkår den dem, der nu er gaeldende: vi er gået fra

• Sida 21
•  Original

minimalstaten med dens oplyste, relativt fåtallige deltagere i den borgerlige offentlighed til en maksimalstat med ret for enhver til at blive hert og få indflydelse. Måske kan man sige, at det er blevet for kompliceret for den enkelte til at kunne felge med i helhedens demokratiske diskussioner. Man vaelger så i stedet — lidt med ulyst — at koncentrere den nationale politiske interesse om lederskabets rolle, og det personlige engagement i offentlige sager kommer så i stedet i det lokale. I—Ier forfelges specifikke interesser i et samspil med ligesindede, i en praktisk orienteret ånd hen imod at opnå resultater frem for politisk konflikt. Fokus er på et — begraenset — faellesskab. Vi kan karakterisere skiftet som gående fra en aggregativ til en integrativ, demokratisk institution (March & Olsen 1989, 118—119).

De fleste af 05 er ikke helt fortrolige med dette skift. Vi er opdraget til konkurrencedemokratiet, eller det aggregative system, knyttet til den moderne samfundsform, hvor vi optrxder som individer, hver med sin Stemme, som må gruppere sig for at opnå indflydelse; det er antallet, der txller. Negleproblemstillingen er at aggregere, at samle, stemmerne til en beslutning, der ikke kan skabes et flertal imod. Vi er klar til at opnå resultater ved at kebslå os frem, ved at lave alliancer med andre grupper, til der er opnåeL flertal. Den grad af orden, som opnås herved, er baseret på en vis form for byttevirksomhed — quid pro quo. Vi accepterer en ledelse, der kan lede disse processer henimod enighed, og vi er klar til at godkende et skift af ledelse, hvis flertallet skifter; faktisk er vi klar til at acceptere, at ethvert flertal kan vxre styrende. Vi er vant til, at den form for politik er materielt baseret, grundlaget er den autoritative fordeling af goder, og her må den enkelte akter forfelge den kurs, som synes bedst for vedkommende, givet de mulige former for resultat eller gevinst i det politiske spil.

Men denne form for politik er på retur. Det, vi ser på lokalt plan, er ved siden af det aggregative system udviklingen af det, det virker som bremse på, at den enkelte kun integrative system for— felger sine individuelle mål. Processerne aendrer karakter, og nzermer sig lidt mere det gamle grzske, republikanske system. Her er gruppeidentiteten vaesentlig, det er faellesskabets overlevelse frem for den enkeltes tilfredshed, der danner grundlaget for

• Sida 22
•  Original

politikken. Derfor kan man ikke kobslå sig til en losning, der må i stedet opnås konsensus via en deliberativ proces. Dermed opnås et grundlag for orden, som baserer sig på fornuft, og folgelig må ledelsen have karakter af en tilforordnet eller kurator, der bestyrer neutralt, til alles bedste. Her er det ikke anset for god tone at presse noget igennem baseret på et numerisk flertal, i den forstand er magtudovelse stxrkt normativt begraenset. I nxsten logisk folge heraf samler interessen sig ikke om fordelingen af materielle goder (selv om der faktisk sker en sådan fordeling), i fokus er i stedet, hvorledes de fazlles formål bliver opnået. Disse formål er knyttet til opfattelser af, hvorledes en fagligt eller professionelt rigtig losning ser ud, og aktorerne må forholde sig til denne faglighed i stedet for at forfelge personlige formål.

For klarhedens skyld kan Vi opstille disse to demokratiformer som en dikotomi i figur.

Figur ]. Aggregative og integrative demokratiske institutioner Baseret på March & Olsen (1989, 118-119)

Aggregativ institution Integrativ institution Folket: klynge af individer en gruppe Folkeviljen: kobslået forhandlet Ordensgrundlag: bytte fornuft Ledelse: maegler tilforordnet Forandring ojeblikkelig tilpasning Flenals rolle: dominerende begranset af normer Politik-resultat: fordeling af goder faelles formål og tillid Incentivstruktur: gevinstmuligheder professionel integritet

I det omfang, skiftet hen imod en integrativ demokratiform finder sted, er det en udfordring for vores teoretiske og praktiske for- ståelse af demokratiets funktionsmåde. En rigtigere formulering er 0 0 ' ' 0 maske: forstaelse af demokratiets funktionsmader — der er nu flere former på spil samtidig, og det er nok forvirrende for de fleste af os, som er vant til kun at taenke i konkurrencedemokratiet — den aggregative form.

• Sida 23
•  Original

4. Udfordringen: Integration af såvel borgere som brugere

Lidt tilspidset kan man sige, at det aggregative demokrati er knyttet til borgerrollen, den traditionelle rolle i det moderne samfund, hvor man nu og da stemmer på sine kommunalpolitiske kandidater ved de kommunale valg. Til trods for det individuelle valg er det alliancer i og melem grupper, der på kollektivets vegne skaber helheden. Det integrative demokrati er knyttet til bruger- rollen, hvor lokalsamfundets medlemmer på skift påtager sig en tidsbegraenset og funktionelt afgrznset rolle i forskellige service- institutioner — en mere postmoderne rolle. Her kan brugeren tilsyneladende udfolde sin individualitet stxrkere, men den demokratiske proces kanaliserer aktiviteterne henimod et kollektivt resultat.

Kravene fra den traditionelle borger til den offentlige sektor er i grunden ret få, og de er knyttet til konkurrencedemokratiet: Der skal vaere en åbenhed for deltagelse, således at ingen kan eksklude— res fra at kunne deltage på grunelag af forhold, der er er sagen uvedkommende såsom kan eller indkomst (derimod er der oftest en diskrimination på basis af alder og bopael). Dernaest skal der vxre gennemsigtighed i handlingerne, således at det er muligt at folge med i beslutningsprocesserne og få adgang til dokumenter mv., som er forudsaetninger for beslutningerne. Og endelig skal der vazre lighed for dem, der har adgang, således at ingen kan få en favorisering på bekostning af andre.

Brugeren fordrer også disse forhold, med den begraensning at der diskrimineres på basis af brugerstatus: de, der ikke er brugere af institutionen, har ingen indflydelse på de konkrete processer. Brugerne hari tilgift en raekke krav, der bunder i at der er tale om service, der knytter sig til den enkelte persons forhold. Der skal vaere tilgaengelighed, således at man kan komme fysisk til stede, hvis det er en forudsxtning for servicens levering. De behov, som brugeren har, forventes at blive modt med hoj grad af responsivi- tet, således at brugeren oplever, at man er velkommen i den kapa- citet. Der forventes ligeledes en vil tilpasningsevne til individuelle forhold, således at brugerens konkrete forhold tages op til

• Sida 24
•  Original

overvejelse. Den service, som leveres, skal vaere baseret på faglig kompetence, således at kvaliteten er hojest mulig i forhold til behovene. Og endelig forventer brugeren at blive praesenteret for en handledygtig organisation, således at der faktisk gores noget for dem, der har behov. Den integrative demokratiform imodekom- mer kravet om responsivitet for den enkelte, og stetter i den forstand den postmoderne individualisering. Men samtidig inddaemmes de mange individuelle krav i processer, der forhindrer den enkelte i at udnytte systemet udelukkende til egen, snaever fordel. De deliberative processer sikrer et fxllesskab for indivi- dualiteten.

Kravene fra brugere og borger kan let komme i opposition til hinanden. For det forste lukkes borgeren ude fra en rzkke forhold, hvor man nok er skattebetaler, men ikke konkret bruger, og dermed ikke kan påvirke de konkrete beslutninger. Problem- stillingen er her, om der sker den rette afvejning mellem omkost- ninger og nytte. Borgeren må her gore sig gaeldende over for den overordnede beslutningstager, altså det kommunale råd, som skal fastlaegge udgiftsrammen. For det andet må borgeren stille sig det sporgsmål, om man ikke som borger har en interesse i det, der foregår i serviceinstitutionerne — har man fx ikke en interesse i, at skoleborn laerer sprog på samme niveau, således at man ”kan tale med hinanden” i hele landet? Men disse krav kan vaere vanskelige at få frem til institutionen, når man ikke er bruger.

Hertil kommer så, at borgernes aggregative tilgang til systemet let kan kollidere med brugernes integrative proces; borgerrollen tilsiger en vis rå brug af magt, hvor brugernes processer er langt mere differentierede og forudsxtter langstrakte processer.

• Sida 25
•  Original

5. Brug for facilitatorer?

Det integrative demokrati er kompliceret at håndtere, fordi kravene, som vi så ovenfor, er så meget storre end i det aggregative demokrati. Når kravene er store, er risikoen for at slå fejl også stor. Man kan sige, at der er brug for en hjzelpende hånd. Der kommer flere af de nye lokale aktorer ind i besluttende organer. I gamle dage sorgede bl.a. de politiske partier for en vis socialisering af de nye til at fungere under aendrede Vilkår. Men de nye beslut- ningstagere — mange af dem er af typen, som Eva Sorensen i sit bidrag i denne antologi kalder hverdagsmagere — er ikke i så hej grad knyttet til politiske partier, og dermed er den kanal ikke brugelig.

Eftersom den integrative demokratiform er så tatt knyttet til forhold, der tidligere overvejende blev varetaget af embedsvaerket, er det vel nxrliggende at pege på de ansatte som facilitatorer. Mange professionelle betragter de nye politikere med en vis skepsis. Men det kunne vaere en overvejelse vxrd i stedet at se dem som velanbragte kanaler til brugerne, således at der kan opstå en bedre dialog mellem brugere, professionelle og politikere. De ansatte må så specielt påtage sig at vaere bindeled mellem institution og brugere, og hjxlpe de nye repraesentanter til at få en bedre arbejdssituation.

Denne facilitator-rolle erver mange egenskaber. Den fordrer evne til at se igennem komplicerede diskussioner mellem mennesker, der er uenige og måske har vanskeligt ved at forstå hinandens synspunkter. Den fordrer indsigt i de forhold, som teknisk set er til debat, dvs. en vis professionalisme. Men samtidig fordrer den evne til at skue laengere end den professionelle, at kunne se de positive muligheder i lokale ideer, der i hvert fald umiddelbart synes at bryde med de professionelle idealer.

Der er måske nok en del ligheder med den traditionelle embedsmandsrolle — neutral, naesten usynlig. Men det er kun tilsyneladende. En facilitator må indimellem Veere aktiv, måske provokerende for at styrke debatten, og åben for at kunne foreslå kompromislosninger eller gore det klart for et mindretal, at de må tilpasse sig flertallets meninger, og samtidig se til, at flertallet ikke

• Sida 26
•  Original

overskrider det rimelige set ud fra det overordnede kollektivs prxmisser. Det er vist, hvad man traditionelt kalder en politisk rolle.

Men det er netop pointen her: skillelinien mellem forvaltning og politik bliver helt umulig at fastholde i den postmoderne, demokratiske praksis. Vi skal laere at taenke i andre baner — og vi skal taenke hojt. Der er behov for åbne diskussioner om de nye demokratiformer.

Referencer

Bang, Henrik P, and Eva Sorensen. 1998. The Everyday Maker: A New Challenge to Democratic Governance. Working papers 199822. Ålborg: Department of Economics, Politics and Public Administration.

Bogason, Peter. 1995. ”Changes in Local Government in Scandinavia: Towards Organizational Differentiation?” In The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration Vol 11, Joachim Jens Hesse and Theo A Toonen. Baden Baden: Nomos.

Fox, Charles], and Hugh T Miller. 1995. Postmodern Public Administration. Towards Discourse. London: Sage Publications. Habermas, jörgen. 1980. Strukturwandel der Öfentlich/eeit. Untersuchungen zu einer der Kategorien der burgerlichen Gesellschaft. Darmstadt: Luchterhand.

Hernes, Gudmund, ed. 1978. Forhandlingsa/eonomi og blandingsadministration. Oslo: Universitetsforlaget.

Hollinger, Robert. 1994. Postmodernism and the Social Sciences. A Thematic Approach. London: Sage.

Inglehart, Ronald. 1997. Modernization and Postmoderization. Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton, N]: Princeton University Press.

• Sida 27
•  Original

Lehner, Franz. 1979. Grenzen des Regierens? Kronberg, Ts: Athenäum.

March, James G, and Johan P Olsen. 1989. Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics. New York: Free Press.

Mouritzen, Poul Erik, and Kurt Houlberg Nielsen. 1991. ”Was There a Fiscal Crisis?” In Poul Eri/e Mouritzen (Ed): Managing Cities in Austerity. Urban Stress in Ten Western Countries. London: SAGE.

Rosenau, Pauline Marie. 1992. Post—Modernism and the Social Sciences. Insights, Inroads and Intrusions. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Seibel, Wolfgang. 1987. ”Der Staatsstil fiir Krisenzeiten.

Selbststeurung Offentlicher Aufgabenträger und das Problem der Kontrolle.” Politische Vierteljahresschrift 28: 197—219.

• Sida 28
•  Original

• Sida 29
•  Original

Är byråkratin demokratisk?

Svante Nycander, DN:s förre chefredaktör

I regeringsformen sägs att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Även byråkratins makt utgår från folket. Om en tjänsteman på Länsstyrelsen i Gävle beslutar om en åtgärd så ska man kunna legitimera detta demokratiskt.

Det vedertagna sättet att göra det är att hänvisa till den s.k. demokratiska styrkedjan. Folkviljan fortplantar sig från väljarna på valdagen till riksdagen, till regeringen, till länsstyrelsen till tjänste— mannen, som fattar beslutet.

Det ligger naturligtvis någonting väsentligt och riktigt i detta. Den demokratiska styrkedjan existerar. Men resonemanget är ensidigt och otillräckligt.

För det första är folkviljan mer eller mindre en fiktion. Även när det finns en relativt entydig majoritetsopinion är det oftast inte den som styr det statliga handlandet. Opinionen befattar sig sällan med de målkonflikter och de sakliga och juridiska komplikationer som alltid måste vägas in i de statliga besluten.

För det andra ger den demokratiska styrkedjan ingen bra bild av hur ett öppet, demokratiskt samhälle fungerar. Demokratiska pro- cesser kännetecknas av att man påverkar varandra ömsesidigt. Styr— ningen går inte, och bör inte gå, ensidigt i den ena riktningen. Av riksdagen och regeringen väntar vi oss inte bara att de förverkligar väljarnas önskningar utan också att de utövar ledarskap. På femtio- talet röstade 83 procent av Väljarna för vänstertrafik, bara några år senare beslöt riksdagen införa högertrafik, och det hördes inga starka invändningar mot det från demokratisk synpunkt. Det är en legitim uppgift för byråkratin att ibland försöka få regeringen och

• Sida 30
•  Original

riksdagen att ändra mening. Och även förvaltningsmyndigheter kan ha en opinionsbildande funktion. Påverkningarna går i alla riktningar på en gång.

I Sverige har vi en fin tradition av självständighet hos våra ämbetsverk. Hur passar den ihop med den demokratiska styr- kedjan? Om ämbetsverkens uppgift bara är att verkställa beslut som fattats på den politiska nivån, varför ska de då vara självstän— diga? Om demokratisk legitimitet bara skapas genom den demo— kratiska styrkedjan blir statstjänstemannens främsta demokratiska dygd att vara lyhörd mot de politiska makthavarna. Det är inget bra sätt att se på saken.

Byråkratins maktutövning måste kunna legitimeras också på annat sätt än genom den demokratiska kedjan, och jag återkommer strax till hur det kan ske. Detta är inte bara en teoretisk fråga. Den har stor betydelse bland annat för förhållandet mellan regering och ämbetsverk, mellan politik och förvaltning. Många har talat om vikten av en god förvaltningskultur. En sådan vilar till sist på hur byråkratin själv uppfattar sin roll och sin legitimitet i demokratin.

Under åren 1976-82 växte det fram en frustration bland de borgerliga partierna över att det var så svårt att få genomslag i för— valtningsledet för nya politiska riktlinjer. Statsråden tyckte att de hade alltför litet inflytande över ämbetsverken, som fortsatte att agera som under den tidigare socialdemokratiska regeringen. Man tillsatte en förvaltningsutredning, som leddes av folkpartisten Daniel Tarschys och som utmynnade i att regeringens möjligheter att styra förvaltningen borde stärkas. Utredningen ansåg att den nya regeringsformen hade stärkt regeringens befogenheter gent— emot förvaltningsmyndigheterna.

När socialdemokraterna fick tillbaka regeringsmakten 1982 kände de samma behov av ökade styrmöjligheter som de borgerliga hade gjort. De tillsatte Verksledningskommittén med Sven Moberg som ordförande, och resultatet blev det så kallade verkslednings— beslutet i riksdagen 1987. Den idémässiga grunden var den demo— kratiska styrkedjan. Regeringen borde styra förvaltningsmyndig— heterna på ett mera handfast sätt än som hade skett tidigare. Be- slutet innebar en klarsignal för styrning genom informella kon— takter mellan departement och myndigheter. Tidigare härskade en

• Sida 31
•  Original

konstitutionell doktrin som förbjöd så kallat ministerstyre. Den doktrinen avskaffades i praktiken genom verksledningsbeslutet utom i fråga om ren lagtillämpning.

Ungefär samtidigt började regeringen och riksdagen delegera en mängd befogenheter till förvaltningsmyndigheterna, i praktiken till generaldirektörerna. Regeringen befriade sig själv från att besluta i alla möjliga detaljfrågor samtidigt som man försökte stärka det politiska greppet om myndigheterna i övergripande frågor. Mål— och resultatstyrning skulle ersätta den tidigare styrningen genom detaljerade föreskrifter och anslagsvillkor. Denna styrning skulle till stor del utövas genom en fortlöpande dialog mellan departe— menten och myndigheterna.

Följden blev å ena sidan att regeringskansliet blev mera politiskt, å andra sidan att myndigheterna i sitt sätt att arbeta blev mera lika företag. Den statliga verksamheten skulle bli mera effektiv genom att generaldirektörerna fick ungefär samma befogenheter som verkställande direktörer i privata företag att utse chefer och med— arbetare och att bestämma över organisationen och pengarna.

Vi fick alltså på den högsta nivån en ökad politisering, på den lägre nivån en ökad företagisering — i båda fallen på bekostnad av det traditionellt byråkratiska sättet att agera och tänka. Detta är en förändring på gott och ont. Både politiker och andra har förbisett de negativa aspekterna på det som hänt.

1995 tillsatte regeringen en förvaltningspolitisk kommission med Sten Wickbom som ordförande. Jag blev medlem av kommis- sionen, det enda statliga uppdrag jag någonsin har haft. Vi lämnade en slutrapport våren 1997. Ett år senare kom en proposition och ett riksdagsbeslut, som tog upp en del av våra förslag.

Kommissionen var kritisk mot det tänkande som hade präglat verksledningsbeslutet. Vi hade invändningar mot att man hade gjort förvaltningens styrbarhet, dvs. politikernas makt över för— valtningen, till den överordnade demokratiaspekten på förvalt— ningspolitiken. Vi skrev:

En koncentration på frågor om styrning och styrbarhet leder till en ensidig uppfattning av statsförvaltningen som en hierarki på be— kostnad av frågor som gäller förvaltningens förmåga till framför-

• Sida 32
•  Original

hållning och initiativ, dess kunskap, erfarenhet, rättrådighet, handlingskraft, kreativitet och förmåga till självförnyelse.

Kommissionen skrev ytterligare att kravet på styrbarhet i och för sig måste ställas högt och tillade:

Medborgarnas anspråk och förväntningar på statsförvaltningen är emellertid av den arten att myndigheterna och statstjänstemännen samtidigt måste tillerkännas ett stort mått av självständighet. För- valtningen måste ha integritet.

I rapporten sägs att demokrati, rättssäkerhet och effektivitet bör vara förvaltningspolitikens överordnade mål och att dessa mål måste ses i sitt inbördes sammanhang. Förvaltningens styrbarhet är en demokratifråga, men kraven på rättssäkerhet och effektivitet sätter gränser för den politiska styrningen.

Kommissionen säger (s. 39) — och detta är en central tankegång i rapporten:

Demokratin som styrelseform syftar till att ge medborgarna ett så stort inflytande som möjligt över förhållanden som berör deras egen tillvaro, direkt eller indirekt. Hur tjänar förvaltningen bäst detta ändamål? Ställer man frågan så, visar det sig återigen att demokratikravet på förvaltningen är sammanflätat med, eller sammanfaller med, de två andra överordnade målen, rättssäkerhet och effektivitet. Förutsebarhet, likabehandling och hög etisk standard liksom effektivitet och ansvarsfull hantering av allmänna medel underlättar för den enskilde att planera och styra sin egen tillvaro. Förvaltningstjänstemännens duglighet, kunskaper och erfarenheter är i detta perspektiv ett demokrativärde. Statsför- valtningen och statstjänstemännen är en del av det demokratiska systemet.

Detta var alltså kommissionens försök att ge förvaltningen en demokratisk legitimitet vid sidan av den demokratiska styrkedjan. Det är ett medborgarintresse att myndigheterna inte bara försöker genomföra beslut och direktiv ovanifrån utan också tar egna

• Sida 33
•  Original

initiativ, formulerar problem och försöker påverka agendan i sam- hällsarbetet. En sådan förvaltning stärker demokratin.

Det finns en schablonbild av hur staten fungerar eller bör fungera. Enligt den är det regeringen, med riksdagen och väljarna bakom ryggen, som står för viljeinriktningen i statens verksamhet, medan förvaltningen enbart ägnar sig åt verkställighet. Den bilden behöver korrigeras på två sätt. Dels är regeringen inte bara en poli— tisk instans, som representerar den i det senaste valet uttryckta folkviljan. Regeringen är också den högsta förvaltningsmyndig- heten, som har att lojalt tillämpa den under lång tid ackumulerade massan av lagar, regler och rättsliga traditioner. Dels är förvalt- ningen någonting mer än bara ett instrument för verkställighet av en politisk vilja. Förvaltningen har en påverkande funktion. Vi vill se statstjänstemän som har egna perspektiv, som har förmåga att upptäcka problem på långt håll och som också ibland tar initiativ för att bilda opinion och informera allmänheten.

Det synsättet försökte Förvaltningspolitiska kommissionen följa upp i olika avsnitt av betänkandet. En Viktig del av reformpro- grammet handlar om att stärka regeringen och regeringskansliet i funktionen som högsta förvaltningsmyndighet. Nära statsrådet bör i varje departement finnas en hög opolitisk befattningshavare med bred erfarenhet av förvaltningen för att representera saklig kompe- tens och kontinuitet i ledningen av myndigheterna (något av en ”permanent secratary”, en ”sir Humphrey” i TV-serien ”Yes, minister”). Samtidigt markerade kommissionen förvaltnings— organens självständiga roll och ansvar. Kommissionen skrev exempelvis att förvaltningen ska vara lojal mot regeringen och riksdagen och verkställa de beslut som fattats. Men i lojaliteten ingår också, heter det, ”att granska besluten och förse regeringen och dess kansli med kritiska synpunkter”. Kommissionen menade att allmänintresset ska vara styrande för hela statsförvaltningen; betänkandet heter ”I medborgarnas tjänst”, inte ”I regeringens tjänst”.

Kommissionen polemiserade mot den syn på informell styrning som de båda tidigare utredningarna gett uttryck för och som finns i riksdagens verksledningsbeslut. Vi föreslog en uppstramning av reglerna på två sätt: För det första bör informell styrning av för-

• Sida 34
•  Original

valtningen utövas bara på ledningsnivå, mellan statsråd eller stats- sekreterare och verkschef. Samtal på tjänstemannanivå mellan departement och myndigheter får inte ha karaktär av styrning. För det andra måste all informell styrning kunna dokumenteras, till exempel genom att den redovisas offentligt eller genom att man fört anteckningar. Båda dessa krav saknades i verksledningsbeslutet 1987.

Det perspektiv på förvaltningspolitiken jag har försökt beskriva var en av grunderna för vad kommissionen skrev i ett kapitel om statstjänstemännens ställning och ansvar. Den statstjänstemanna— roll och den förvaltningsetik kommissionen ville verka för har som utgångspunkt att förvaltningen bör ha självständighet och integri— tet. Vad kommissionen skrev om offentlighetsprincipen och stats- tjänstemännens meddelarfrihet hade samma utgångspunkt. Stats- tjänstemännen har förpliktelser mot det allmänna som inte kan härledas enbart ur lydnadskravet i den statliga hierarkin, och de har rättigheter som ger dem särskilda möjligheter att tjäna allmän— intresset.

Kommissionen kritiserade att arbetsrätten tycks ha blivit Vik— tigare än förvaltningsrätten när det gäller att bestämma stats- tjänstemännens ställning. I regeringsformen talas om statlig tjänst. I den särskilda lag om statlig tjänst som enligt regeringsformen ska finnas har tjänst devalverats till anställning. Kommissionen före— slog en utredning om en ny reglering av den offentliga tjänsten med starkare betoning av det förvaltningsrättsliga. Även detta var en markering av statstjänstemannens särställning och ansvar.

Nå, vad hade regeringen för uppfattning i den proposition som kom i fjol? I de frågor jag har berört: nästan ingen alls. Proposi— tionsförfattaren tog inte notis om själva synsättet i kommissionens rapport, och den som bara läser propositionen får ingen kännedom om hur kommissionen tänkte. Betänkandet blev ett smörgåsbord, där regeringen plockade åt sig en bit här och en bit där, men det mesta av sammanhanget gick förlorat. En del av det som rege- ringen i och för sig säger ja till fick i praktiken en annan innebörd när det rycktes loss. Det gäller till exempel i fråga om förvaltnings- kultur och etik.

• Sida 35
•  Original

I propositionen finns ett inledande avsnitt som uppenbarligen är tänkt att utgöra en portal, genom vilken läsaren ska ledas in i rege- ringens förvaltningspolitik:

Statsförvaltningen står inför en ny tid. Vi har kommit en bra bit på väg i det långsiktiga arbetet med att utveckla den statliga förvalt- ningen. Vi har fått en förvaltning som står i större samklang med det svenska samhället och som hävdar sig väl i en internationell jämförelse. En god grund har skapats för en effektiv förvaltning, där rättssäkerheten för medborgarna är hög och där demokratin är vitaliserad.

Detta är ju helt intetsägande, och när jag läste detta, drog jag slut- satsen att regeringen inte vill säga någonting bestämt. I hela propositionen är det ont om resonemang. Principfrågor tar man ställning till genom att bekänna sig till honnörsord som kvalitet, kompetens, etik och rättssäkerhet. Det sägs att medborgarupp- draget förenar och håller samman statens vitt skilda verksamheter. Det är en formulering som också kommissionen hade kunnat använda — men då som ett led i en diskussion om hur medborgar— intresset förhåller sig till andra aspekter på förvaltningen, till exempel uppdraget att förverkliga statsmakternas beslut eller myndigheternas självständighet. När en sådan diskussion saknas blir bekännelsen till medborgaruppdraget bara en fras.

På några ställen i propositionen framgår det att regeringen håller fast vid grundtankarna i verksledningspropositionen 1987. Så här heter det: ”Statsförvaltningen verkställer statsmakternas beslut och är därmed en grundsten i det svenska demokratiska samhället.” Det väcker genast frågan hur allt det förvaltningen gör på eget initiativ förhåller sig till demokratin. Regeringen tycks betrakta den demokratiska styrkedjan som den enda grunden för demokratisk legitimitet i förvaltningen.

Ett undantag finns. På ett ställe i propositionen används ut— trycket ”viktig demokratifråga”. Då handlar det om att förvalt— ningen ska återspegla ”den arbetsföra befolkningens etniska sammansättning”.

• Sida 36
•  Original

Kommissionen föreslog en utredning om en ny lag om statlig tjänst som skulle ersätta den nuvarande lagen om offentlig anställ— ning (LOA). Det sa regeringen nej till i propositionen:

Regeringen vill framhålla att syftet med LOA inte primärt är att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utförandet av offentlig verksamhet.

Om man slår upp LOA finner man först några avsnitt om lagens tillämpningsområde och vissa begreppsbestämningar. Sedan kommer ett rent arbetsrättsligt kapitel som heter ”Arbets- konflikter och skadestånd”, därefter ett par i huvudsak förvalt— ningsrättsliga avsnitt om tjänstetillsättningar, tjänstgöringsskyl- dighet och bisysslor. Sedan kommer några kapitel av blandat arbetsrättslig och förvaltningsrättslig karaktär. Ett kapitel handlar om turordning vid uppsägningar. I kapitlet om disciplinansvar lyder första paragrafen så här:

Sätter arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet åsido vad som åligger honom i hans anställning och är felet ej ringa, får disciplin— påföljd åläggas honom för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljd enligt första stycket får dock ej i något fall åläggas arbetstagare därför att han har deltagit i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd.

Observera att detta gäller även otillåtna stridsåtgärder. Är tjänste— förseelsen kollektiv upphör tjänsteansvaret. Exempelvis en mask- ningsaktion inom polisen ses enbart som ett brott mot fredsplikten i kollektivavtalet och får inte leda till disciplinpåföljd, oavsett vilka skador som har uppstått. Detta är ett uttryck för att arbetsrätten har trängt förvaltningsrätten åt sidan.

Många förslag och resonemang i kommissionens rapport har regeringen inte berört. Det gäller till exempel frågan om en sam— ordnad organisation för de sociala transfereringssystemen. Det gäller också frågan om regeringens informella styrning av för— valtningen och om förstärkning av regeringskansliet i rollen som ledare av statsförvaltningen. Det mönster jag tycker mig se är att regeringen har undvikit sådant som skulle vara politiskt ömtåligt

• Sida 37
•  Original

eller som aktualiserar förändringar i regeringens eget sätt att styra och ställa med riket.

Varken i medierna eller i riksdagen har förvaltningspolitiken under de senaste åren väckt något nämnvärt intresse. Moderaterna har talat om en förnyelse av den offentliga sektorn, men när pro— positionen skulle behandlas i riksdagen hade de inga synpunkter; de kommenterade bara den del av propositionen som gällde in- formationsteknologin och som byggde på en annan utredning.

Så gott som varje vecka får vi bevis på brister och problem inom statsförvaltningen. Tunnelkommissionen, som utredde miljö— skandalen vid Hallandsåsen, är ett exempel, ett annat är de brister i tillsynen över samlingslokaler och restauranger som avslöjades efter branden på Hisingen.

Rör det sig om tillfälliga olycksfall i arbetet, eller finns det underliggande generella orsaker? Det kan vara fruktbart att fundera över om det finns ett samband med dels överdriven politisering och dels överdriven ekonomism och företagisering — båda delarna på bekostnad av de goda traditioner som med all rätt brukar anses utmärka den svenska statsförvaltningen.

Ett par förändringskrav borde sättas högt. Statsvetaren Olof Petersson har påpekat att Sverige har en svag kontrollmakt. Vi är det enda landet inom EU som saknar en lag— stiftning med garantier för den statliga revisionens självständighet. I Sverige betraktas revisionen som en stabsfunktion hos rege- ringen, i de flesta andra länder ligger den under riksdagen. Förvalt- ningspolitiska kommissionen föreslog att en stor del av revisionen ska överföras från Riksrevisionsverket till en ny statlig revisions— myndighet med ungeför samma ställning som Riksbanken, dvs. under riksdagen men med garanterad självständighet. Det skulle markera vikten av oberoende och professionalism i statens verk— samhet.

Många har vittnat om att regeringskansliet är den svaga länken i den så kallade mål- och resultatstyrningen. Statsråden och stats- sekreterarna är oftast ganska ointresserade, och även om de är intresserade är kontinuiteten svag på grund av täta personskiften. Departementen skulle behöva opolitiska chefstjänstemän med bred erfarenhet av förvaltningen för att ge mål— och resultatstyrningen

• Sida 38
•  Original

ett bra innehåll. Det skulle stärka enheten i den statliga mång— falden, motverka tendensen till fragmentisering.

Det gäller att värna statsförvaltningens identitet, dess särart och professionalism. Rollen som statstjänsteman bör uppgraderas, det måste bli någonting fint och förpliktande att arbeta i medborgarnas tjänst.

• Sida 39
•  Original

Nya vägar till lokal demokrati

Stig Montin, unlversitetslektor, Örebro

Inledning

En bild av det svenska samhället visar en pågående avdemokra- tisering. Ekonomiska värden tränger undan demokrativärden i debatten, den praktiska demokratin blir allt mer en fråga om handlingskraft snarare än folkstyre, politiskt beslutsfattande tenderar att ske i mer eller mindre slutna rum, förtroendet för partier och förtroendevalda minskar bland medborgarna och valdeltagandet minskar.

En helt annan bild av det svenska samhället Visar engagerade medborgare som på lokal nivå tar sig an gemensamma angelägen- heter. Föräldrar engagerar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att skapa en positiv utveckling i hembygden och allt fler kommuner genomför lokala demokratiutvecklingsprogram. Det är den senare bilden som skall förevisas i denna artikel

Demokratiexperiment

Syftet med mitt bidrag till Demokratiutredningen är att ge en kritiskt granskande kunskapsöversikt av förekommande demo— kratiexperiment i kommunerna och dess betydelse för den

' I texten görs inga hänvisningar till litteratur m.m. För referenser se Montin, Stig (1998), Lokala demokratiexperiment — exempel och analyser. Demokratiutredningens skrift nr 9. SOU 1998:155.

• Sida 40
•  Original

kommunala demokratins utveckling. I grova drag kan man säga att en del experimenterande uteslutande rör den egna kommunala organisationen eller i alla fall är tydligt initierat från kommunled- ningen, medan andra experiment initierats av medborgare i lokal— samhället. Till den första kategorin kan vi föra sådant som för— nyelse av fullmäktige, kommundels—/stadsdelsnämnder, områdes— styrelser och brukarinflytande. Till den andra kategorin kan föras framför allt de drygt 3 500 lokala utvecklingsgrupperna.

I åtskilliga kommuner i landet utvecklas något som kan kallas för demokratipolitik, dvs. ett politikområde där demokratiska arbetsformer som sådana ägnas stor uppmärksamhet. Runt om i landet finns ett stort intresse bland medborgare att i kollektiva former ta sig an lokala gemensamma problem, trots den fram— trädande individualismen i samhällsutvecklingen.

Vi bör självklart inte överskatta dessa initiativ och förändringar. Långt ifrån alla kommuner experimenterar med att förnya full— mäktige. Alla brukare är inte intresserade av att medverka i lokala skolstyrelser eller brukarråd. Lokala folkomröstningar har inte fått något vidare genomslag i kommunerna. Valdeltagandet vid de få exempel på direktvalda lokala organ som förekommer (t.ex. den opolitiska nämnden i Svågadalen och en områdesstyrelse i Åre) är inte särdeles högt (62 procent i Svågadalen och 47 procent i Åre). Men vi bör inte heller underskatta dem. Det sker en spridning av idéer och de politiska partierna börjar alltmer inse att de måste anpassa sig till krav på inflytande i lokalsamhället och vara med och utveckla nya former för lokal demokrati.

Politikens och demokratins explosion

Den partibaserade representativa demokratin utmanas och kom— pletteras. Uppdelningen mellan stat och civilsamhälle ifrågasätts i den praktiska politiken. Politiken exploderar. En del har övergått till EU och andra transnationella och transregionala organ, medan en del har spridits till olika nivåer och miljöer inom landet. Poli— tiska avgöranden i termer av att utveckla regler för hantering av gemensamma problem och fördelning av gemensamma resurser

• Sida 41
•  Original

fälls inom, mellan och utanför den representativa demokratins olika organ. Gränsen mellan stat och civilsamhälle luckras upp, inte minst på lokal nivå. Lokala utvecklingsgrupper, byalag och företagarföreningar är mer än sociala gemenskaper; de är politiska gemenskaper. För det första är de i hög grad involverade i poli- tiken både genom att forma och genomföra lokal politik. För det andra befolkas de av människor med olika värderingar och in- tressen som samhandlar kring ett gemensamt problem. Politikens explosion betyder både att politiska avgöranden sprids och att gränsen mellan det politiska (kommunen) och det sociala (civil- samhället) luckras upp. Politiken finns i det sociala. Allt fler var— dagspolitiska avgöranden fälls utanför de representativa organen och det uppstår nya funktionella och territoriella enheter med anspråk på att vara demokratiska och politiskt betydelsefulla.

Vi får en uppsjö av olika ”demokratier”, dvs. där medborgar— sammanslutningar formar ett slags styrelseskick över gemen— samma angelägenheter. På samma sätt som vi talar om politikens explosion kan vi tala om demokratins explosion. Det uppstår ett antal partiella överlappande demokratier inom ramen för en större demokratisk enhet. I princip är det inget nytt, alla demokratier är partiella eftersom de inkluderar en viss grupp medborgare och exkluderar andra. Det nya är att antalet partiella demokratier ökar och på olika sätt utmanar den mindre partiella demokratin som t.ex. en kommun utgör.

Vardagsmakaren och brobyggaren

Ur perspektivet demokrati på svenska, med förhoppningarna om en väl fungerande representativ demokrati med hög legitimitet för de etablerade demokratiska institutionerna, förefaller politikens och demokratins explosion utgöra minst sagt ett problem. Hur skall denna pluralism samordnas? Hur skall de olika brukar- och medborgarsammanslutningarna fogas samman under en demo— kratisk hatt där en politisk helhetssyn är vägledande för resurs- fördelningen? Hur kommer relationen mellan den partibaserade representativa demokratin (den ”stora” demokratin) och de olika

• Sida 42
•  Original

formerna av medborgarorganisering som sker i lokalsamhället (den ”lilla” demokratin) att utvecklas?

Vissa identiteter bekräftar och förstärker en arbetsdelning mellan den lilla och den stora demokratin medan andra ifrågasätter och överbryggar den. Till det förra kan föras medborgaren som politisk konsument. Det är en identitet som förknippas med att (oftast) rösta, betala skatt och ge sitt — oftast diffusa — stöd till det politiska systemet. Medlemskap i olika föreningar, däribland poli- tiska partier, är vanliga men medlemskapet är passivt. Identiteten är vidare förknippad med att utnyttja sina rättigheter som med- borgare och mottagare/kund av den offentliga servicen.

En annan politisk identitet som bekräftar och stödjer arbets- delningen mellan den lilla och den stora politiken är den liknöjde som på sin höjd röstar, men i övrigt föredrar att vara ointresserad av politik. Den politiska aktiviteten är minimal och kan till stor del karakteriseras som en åskådaridentitet eller består av ett föraktfullt betraktande. Denna identitet förekommer i litteraturen som den ”private medborgaren” som fri från politik ägnar sig åt affärer, kärlek, konst och litteratur i sin privata sfär. Politiskt engagemang och beslutsfattande är något som andra får syssla med.

Båda dessa politiska identiteter är ”funktionella” i förhållande till en arbetsdelning mellan ”massa” och ”eliter”, mellan den lilla och den stora demokratin. Det finns emellertid andra politiska identiteter som inte är funktionella, utan ifrågasättande. Med inspiration från dansk demokratiforskning skall två sådana poli— tiska identiteter lyftas fram.

Vardagsmakarens domän är den lilla politiken, t.ex. i form av ett föräldraråd på daghemmet, en lokal skolstyrelse eller ett byalag. Han/hon är inte särskilt engagerad i den stora politiken. Sällan framställer emellertid vardagsmakaren den stora politiken i miss— nöjestermer eller i form av likgiltighet. Han/hon ser mer relatio— nen mellan den lilla och stora demokratin som en slags arbetsför- delning. Vardagsmakaren ser sig inte som underordnad eller svag i förhållande till experter eller makthavare i allmänhet.

Däremot beskrivs partierna eller kanske snarare partisystemet ofta i negativa ordalag eller med viss skepsis. Det som vardags- makaren sysslar med betraktar han/hon överhuvudtaget inte som

• Sida 43
•  Original

partipolitiskt relevant. Ofta uttrycks det med att det inte alls är politik man sysslar med. Partierna ses som representanter för den stora demokratin och dess ”ideologiska paket” anses inte använd- bara i den lilla demokratin.

Att gå från engagemang i den lilla demokratin in i ett parti- engagemang är inte något som tilltalar vardagsmakaren. Däremot förekommer det ofta att vardagsmakaren har förtroendefulla kontakter med Vissa personer inom kommunen — men det är relaterat till specifika problem eller frågor. Det är den praktiska problemorienteringen som är avgörande för engagemanget, inte allmänna idéer som demokrati eller det ”goda samhället”. Det är inte någon sammansatt ideologi som utgör politisk organiserings— princip, möjligen en slags geografiskt avgränsad ”platsideologi” där ”bygdens gemensamma bästa” eller ”våra barns bästa” utgör den grundläggande idén och drivkraften.

Å ena sidan skapar vardagsmakaren en konkretisering av poli— tiken i termer av målmedvetet och handlingsorienterat engage- mang. Han/hon utmanar ”expertpolitiken” utifrån sitt engage- mang i lokala kollektiva former. Vardagsmakaren engagerar sig i vardagslivets politik och är öppen för olika former av gemenskaper och engagemang. Det ”multikulturella” uppfattas ofta inte som något större problem, det handlar mer om personliga relationer.

Å andra sidan handlar det om ett vardagspolitiskt engagemang som fokuseras på geografiskt och funktionellt näraliggande och begränsade områden. Det är i hög grad den lilla politikens verk- samhetsområde. Generella politiska spörsmål såsom miljöfrågor, sociala frågor m.m. som har en större geografisk och funktionell betydelse är inte av lika stort intresse för vardagsmakaren. Var— dagsmakaren är både individualistisk och kollektiv. Han/hon utgår från individuellt relaterade problem, behov och utmaningar, t.ex. sina barns förhållande i skolan eller för bygdens intresse, men engagerar sig gärna tillsammans med andra, med likartade syften för sitt engagemang, och bildar en organisation. Trots den prag— matiska hållningen till politik och ideologi är vardagsmakaren angelägen om att den bildade organisationen skall konstitueras av demokratiska arbets- och beslutsformer.

• Sida 44
•  Original

Det finns en med vardagsmakaren närbesläktad politisk iden— titet som kan kallas ”brobyggare”. Brobyggarens domän är också i första hand den lilla politiken, men han/hon är också aktiv i den stora politiken. Han/hon är medlem och aktiv i ett flertal för— eningar, däribland en lokal partiförening. I Vissa fall kan brobygga— ren också vara egenföretagare. Genom sitt engagemang i flera sammanhang skapar brobyggaren länkar mellan olika institutioner och organisationer. Han/hon är väl förtrogen med de regelverk och normer som gäller i den lilla såväl som i den stora demokratin och känner sig ”hemma” i flera institutionella sammanhang. Genom detta överlappande medlemskap och engagemang kan brobyggaren fungera som ”översättare” mellan olika grupper och organisationer. Därmed kan t.ex. olika missförstånd förebyggas. Rykten om vad ”kommunen” egentligen sysslar med, eller omvänt vad den lokala utvecklingsgruppen sysslar med kan därmed genom brobyggarens försorg klargöras innan det växer till misstroende och konflikter. Genom sin förtrogenhet med olika normer och regelverk kan brobyggaren genom kontakter med relevanta experter, politiker, företagare etc. på ett effektivare sätt mobilisera olika resurser.

Partianknytningen ger en ideologisk grundhållning, men det är lokalsamhället som är det Viktigaste. Han/hon har en partiideologi i botten men arbetar huvudsakligen — i likhet med vardagsmakaren — efter en mer platsorienterad ideologi, dvs. för lokalsamhällets bästa. Mycket av det som brobyggaren engagerar sig i vad gäller mobilisering av lokalsamhället betraktar han/hon inte som parti— politiskt relevant. Till skillnad från vardagsmakaren är dock ”större” politiska frågor såsom miljöfrågor och sociala frågor viktiga för brobyggaren.

Båda dessa politiska identiteter kan sägas vara en frukt av den exploderande politiken. Allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls inom olika välfärdsproducerande enheter och i lokalsamhället. Vad som bland annat är intressant med dessa två politiska identiteter är att de uttrycker en konkretisering av politiken. Det är de nära- liggande kollektiva spörsmålen som är startpunkten och slut— punkten för engagemanget. De representerar också nya artikule— rade former av brukar- och medborgarsammanslutningar som

• Sida 45
•  Original

skiljer sig från kommunens territoriella demokratiska enhet. Det kan beskrivas som en spänning mellan artikulerade särintressen och det kommunala allmänintresset. Samtidigt utgör båda, framför allt brobyggaren, på olika sätt länkar till den stora demokratin. Det är kanske just brobyggarens politiska identitet som kan överbrygga klyftan mellan den lilla och den stora demokratin.

Vitalisering, autonomisering eller kolonisering?

Relationen mellan olika brukar- och medborgarorganiseringar såsom brukarråd, områdesstyrelser och lokala utvecklingsgrupper å ena sidan och kommunens politiska och administrativa organisa- tioner å den andra kan utvecklas på flera sätt. Mot bakgrund av de studier som hittills är genomförda kan tre utvecklingslinjer teck- nas: vitalisering, autonomisering och kolonisering.

Den första utvecklingslinjen innebär att det uppstår en autono- misering. Medborgare och brukare utvecklar ett socialt kapital i lokalsamhället, men de ser sig inte som delaktiga i den kommunala politiken. I stället vill de bli så självständiga som möjligt i sin by, sitt bostadsområde, sin skola eller sitt daghem. De är inte intres- serade av den stora demokratin utan ser den mest som ett hinder för den egna lokala utvecklingen. Därmed uppstår en spänning mellan de lokala självhävdande vardagsmakarna och de kommunala aktörerna, samt mellan olika självhävdande enheter. Spänningen ökar i takt med att människor värnar om sin egen lokala gemen— samma identitet och problemlösningsförmåga.

En andra linje innebär att lokala grupper och andra organise- ringar bland brukare och medborgare först utvecklar en lokal identitet som sedan koloniseras av den kommunala apparaten. De integreras i den politiska och administrativa organisationen och avväpnas. Därmed förloras deras självständighet. Det växer fram en klyfta mellan den elit som integreras med den kommunala appara- ten och övriga medlemmar. Föräldrar som väljs in i skolråd blir halvprofessionella och börjar tala skolans språk och avståndet till övriga föräldrar ökar.

• Sida 46
•  Original

Den tredje linjen är vitalisering som innebär att relationen mellan den lilla och den stora demokratin leder till ömsesidig nytta och respekt. När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar på gemensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital som stärker deras demokratiska identitet och legitimitet. Förståel- sen för den kommunala politikens olika avvägningsproblem ökar genom täta kontakter med politiker och tjänstemän. Den ömsesi- diga respekten och nyttan leder till att de kommunala aktörernas politiska kapital växer. Relationen mellan lokala utvecklings- grupper och kommunen beskrivs ofta på detta sätt och debatten om socialt kapital, medborgaranda m.m. innehåller ofta tanken att den lilla demokratin kan vara en skola och en inkörsport till den stora demokratin. Engagemang i en lokal brukarstyrelse leder till att man blir intresserad av den kommunala politiken i vidare mening och engagerar sig i ett politiskt parti.

Ett omfattande nätverk av social handling i form av föreningar och organisationer (socialt kapital) medför inte automatiskt att demokratin utvecklas i termer av demokratisk medborgaranda eller leder till att de politiska och demokratiska institutionerna på ett bättre sätt förankras bland medborgarna. Ett starkt socialt kapital kan också leda till polarisering mellan olika grupper och till frag— mentering i samhället. Det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring gemensam pro- blemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika organise- ringar.

Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmåga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns en risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling snarare än en demokratisk. Således kan inte demokratiska institu- tioner såsom partier och representativa organ ersättas av ett vitt- förgrenat nätverk av föreningar, lokala utvecklingsgrupper, brukar- styrelser etc. och leda till en ökad demokratisk medborgaranda. Det sociala kapital som utvecklas i dessa organiseringar måste län- kas till de politiska institutionerna för att undvika en fragmente- ring.

• Sida 47
•  Original

De olika demokratiexperimenten kan ses som en spridning av makt. Fler människor engageras och utövar inflytande. Samtidigt är det viktigt att påpeka att denna maktspridning faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder. Vardagsmakaren och brobyggaren tillhör dessa nya eliter. Vad som därmed är angeläget att diskutera och studera är hur dessa eliter representerar andra i lokalsamhället och hur deras ansvar kan utkrävas.

I några av experimenten kombineras den partibaserade demo— kratin med nya demokratiformer. Ett exempel är då en områdes- styrelse till hälften utses av fullmäktige och till hälften genom direktval. Det är kanske sådana kombinationer som utgör nästa steg i den lokala demokratiutvecklingen. På det sättet kan var- dagsmakaren och brobyggaren ”inordnas” i en ansvarstruktur.

Det finns anledning att förhålla sig både nyfiken och kritisk till olika former av medborgar- och brukarinflytande som växer fram i kommunerna vid sidan av den partibaserade representativa demo- kratin. Makt, ansvar och representativitet är viktiga aspekter att ta fasta på. Det bör också betonas att flertalet medborgare inte är aktiva i dessa demokratiexperiment. Den politiske konsumenten och den private medborgaren utgör en majoritet av befolkningen. Vardagsmakarna och brobyggarna är fåtaliga.

Varje tillskott av nya demokratiformer bör ses som något positivt, även om det i viss mån hotar den partibaserade demokra- tin. Alternativet är troligen att de etablerade partierna inte återfår sin betydelse. Alternativet är snarare en växande andel politiska konsumenter, privata medborgare och en växande maktlöshet.

• Sida 48
•  Original

• Sida 49
•  Original

Medborgermagt i offentlig virksomhed

— det danske eksempel

Eva Serensen, lektor, Roskilde universitetscenter

Foundation).

Lundquist, Lennart (1975), Forvaltning i detpolitiske system (Kebenhavn: Akademisk Forlag).

March, James G. og Johan P. Olsen (1989), Rediscovering Institutions (New York: Free Press).

March, James G. og Johan P. Olsen (1995), Democratic Governance (New York: Free Press).

• Sida 61
•  Original

Mayntz, Renate. 1993. 'Governing failures and the problem of governability: Some comments on a theoretical paradigm” i Kooiman (ed) Modern Governance) (London: Sage) side 9 — 24.

Pedersen, Ove K. (1994), Demokratiets lette tilstand, (Kebenhavn: Spektrum).

Rhodes, R.A.W. (1996), 'The new governance: Governing without government,, Political Studies XLIV, pp 652—667.

Ross, Alf (1967), Hvorfor demokrati? (Kebenhavn: Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck).

Sharpf, Fritz W. (1994), (Games real actors could play: Positive and negative Coordination in Embedded negotiations', journal of Theoretical Politics, nr. 6 (1), pp 27 — 53. Smed, Johan (1997), fEldreråd, politikere ogforvaltning. Roller og indflydelse (Frederikshavn: Dafolo).

Serensen, Eva (1998), 'New forms of democratic empowerment: Introducing user influence in the primary school system in Denmark, Statsvetenskaplig Tids/erik, årgang 101, nr. 2 side 129 — 143.

Serensen, Eva (1999), (Associative Democracy; a post-liberal model of democratic government” in Greve, What constitutes a good society, under udgivelse.

• Sida 62
•  Original

• Sida 63
•  Original

Ätstramningen och folkviljan

Lennart Nilsson, universitetslektor, Göteborg

Ämnet för detta anförande är Ätstramningen och folkviljan. Med åtstramningen förstås den period under 1990-talet som präglades av budgetunderskott och växande statsskuld och som innebar minskade offentliga utgifter och höjda skatter. Folkviljan avser svenska folkets åsikter om den offentliga sektorn och dess gränser samt bedömningen av offentligt finansierad service inom olika verksamhetsområden. De resultat som kommer att redovisas bygger på SOM-undersökningarna (Samhälle Opinion Massmedia) som årligen genomförs vid Göteborgs universitet.'

Ätstramningen

Växande BNP och offentliga inkomster som översteg utgifterna utgjorde det reala underlaget för ökade satsningar och nya refor- mer under första hälften av 1970-talet. Den offentliga sektorn hade då ett överskott och det finansiella sparandet motsvarade 3-5 pro- cent av BNP. Under slutet av 1970—talet förändrade oljepris- chocken och den internationella lågkonjunkturen med stigande arbetslöshet förutsättningarna. Utgifterna, främst transfereringar- na, fortsatte att öka medan inkomsterna stagnerade. Budgetåret

1 SOM-undersökningarna genomförs på nationell nivå årligen sedan 1986 och på regional nivå i Göteborgsregionen sedan 1992. Se Holmberg, S och Weibull, L (1998) Opinionssamha'llet och Nilsson, L (1998) Mångfald — bilder av en storstadsregion, SOM-institutet, Göteborgs universitet.

• Sida 64
•  Original

1982/83 uppgick de totala offentliga utgifterna till 67 procent i relation till BNP och underskottet motsvarade 7 procent av BNP. Den följande långa högkonjunkturen, en stigande skattekvot och en minskad statlig konsumtion bidrog till förbättrade offentliga finanser och 1990 uppnåddes ett finansiellt överskott som mot- svarade 4 procent av BNP.

Figur 1 . Den offentliga sektorns inkomster och utgifter (procent av BNP)

75

70

65

.. &

55

50. W

45 Inkomster _mef 4” _Skatter och militär

35 I I I I I I | l—-—l———+ I I +—l I I I I I I I

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00

Källor. Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet, Prop. 1998/99z1, bilaga 2.

Under 1990-talets första år medförde emellertid sjunkande BNP tre år i följd, stigande arbetslöshet och sjunkande skattekvot på nytt ett snabbt växande gap mellan den offentliga sektorns in- komster och utgifter; för 1993 redovisades ett rekordstort under- skott motsvarande 13,5 procent av BNP. Ätstramningen för att

• Sida 65
•  Original

skapa balans innebar minskade offentliga utgifter och höjda skatter.

Medborgarroller och den offentliga sektorn

Som utgångspunkt för en diskussion av förhållandet mellan med- borgarna och den offentliga sektorn skall begreppetfunktionella medborgarroller användas. Begreppet urskiljer i vilka egenskaper medborgarna har relationer till det offentliga, nämligen som välja- re, skattebetalare, anställd och som brukare av offentlig service. Medborgarrollerna aktualiserar grader av närhet eller berördhet av det offentliga.

Frågor om den offentliga sektorns omfattning och inriktning är centrala politiska frågor. Det gäller såväl den verksamhet som drivs i offentlig regi, avvägningen mellan offentliga och privata lösningar som socialförsäkringssystemet. Som väljare tar medborgarna ställ- ning till dessa frågor genom att lägga sin röst på ett parti vars pro- gram överensstämmer med de egna åsikterna. Samhällsservicen äri stor utsträckning skattefinansierad och i egenskap av skattebetala- re har medborgarna också anledning att ha synpunkter på sam- hällets insatser och dessas finansiering. Dessutom har de anställda inom den offentliga sektorn eller ett visst serviceområde en närhet till och ett intresse av verksamheten som kan påverka inställningen till den offentliga sektorn och bedömningen av dess service.

Människor som utnyttjar de offentligt producerade och/eller offentligt finansierade tjänsterna har direkta erfarenheter, som inte bara påverkar i vilken utsträckning man har åsikter om utan också kan vara av betydelse för vilken bedömning man gör av servicen. Denna grupp har getts många namn: brukare, klient, kund, nyttjare och servicemottagare. Här skall det danska låneordet brukare an- vändas. På motsvarande sätt kan de som kommer i åtnjutande av offentligt stöd eller bidrag i form av transfereringar tänkas på— verkas i sin syn på den offentliga sektorn i allmänhet och på de speciella stödformerna. Hans Zetterberg har använt det värde- laddade uttrycket ”kassaklienter” om pensionärer samt dem som för sin försörjning är beroende av bidrag som arbetslösa och

• Sida 66
•  Original

studerande. I detta sammanhang kommer brukare att användas som ett begrepp som också innefattar de som uppbär stöd eller bidrag.

Relationerna mellan medborgarroller och den offentliga sektorn illustreras i nedanstående översikt:

Väljare

Den Brukare offentliga Skattebetalare sektorn

Anställd

De olika rollerna representerar skilda intressen som delvis är mot— stridiga t.ex. kan brukarnas intresse av god service komma i kon- flikt med skattebetalarnas intresse av att hålla betalningen i form av skatter nere. För välfärdsstatens legitimitet kan det vara av stor betydelse hur rollerna kombineras. Det har till exempel hävdats att den generella välfärdspolitiken som innebär att också de som be- talar mycket i skatt får utdelning bidrar till dess legitimitet, medan system med grundtrygghet innebär att de som betalar skatt inte får behovsprövade bidrag och de som får bidragen inte betalar någon skatt dvs. det uppstår en klyfta mellan dem som betalar och dem som får. Det påverkar stödet för välfärdsprogrammen negativt, trots att nivåerna kommer att ligga på en väsentligt lägre nivå än i system med generell välfärdspolitik.

På marknaden gör konsumenten sitt val och betalar själv. Det är en relation mellan kunden och den som tillhandahåller varan eller tjänsten. När det gäller den offentliga sektorn finns det flera in— tressenter som har berättigad anledning att ta ställning. Med— borgarna har såväl i rollen som väljare, skattebetalare, anställd och brukare skäl att göra sin bedömning. Varje individ har utifrån sin ekonomiska och sociala position att i en rad avseenden ta ställning till den offentliga sektorn genom en kombination av medborgar- roller. I välfärdsstater som de skandinaviska bildar de mönster som

• Sida 67
•  Original

representerar en blandning av beroenden och frivillighet präglade av allmänintresse och egenintresse.

Den offentliga sektorns expansion gör att de beslut som med- borgarna som väljare kan vara med att påverka i dag är långt fler än tidigare och skatten har en nivå som på 1930-talet skulle betraktats som bortom det möjligas gräns. Väljarrollen har sedan den all- männa rösträtten infördes omfattat alla vuxna människor och skattebetalarrollen omfattar också praktiskt taget alla medborgare. Dessa roller har samma innebörd som tidigare. Under service- demokratins epok är det främst brukarrelationerna till den offent- liga sektorn som fått en helt annan betydelse än tidigare och sam- tidigt har i dag allt fler stat, landsting eller kommun som arbets— givare.

Enligt den representativa demokratin skall Väljarrollen ha över— höghet över de övriga medborgarrollerna, dvs. en man en röst skall fälla utslaget i de allmänna valen, då medborgarna skall utse sina representanter som skall fatta de politiska besluten, men så har inte alltid varit fallet. I för-demokratisk tid var rösträtten bestämd av och graderad utifrån förmågan att betala skatt. Den allmänna röst- rätten innebar att alla kvinnor och män oavsett skatteförmåga skulle ges samma tyngd. Under 1960- och 1970-talen diskuterades hur och på vilket sätt de anställda och de erfarenheter de represen- terade skulle ges möjlighet att påverka besluten inte bara inom den privata sfären utan också inom den offentliga. Medbestämmande- lagen med möjligheten till förhandlingar före beslutsfattandet och rätten att vara representerad i beslutande partssammansatta organ var två olika vägar som prövades och i en icke principiellt renodlad form tillmättes betydelse, dock utan att väljarrollens primat på allvar ifrågasattes. I dag har fokus förskjutits mot brukarrollen och olika vägar att särskilt beakta brukarnas intressen genom samråd eller representation i råd eller styrelser. Principfrågan gäller hur brukarinflytande skall förenas med den representativa demokratin. I många inlägg i dagens demokratidebatt betraktas brukarin- flytande som liktydigt med demokratiskt inflytande.

• Sida 68
•  Original

Opinionen om den offentliga sektorn

Under perioden fram till 1988 var svenska folkets inställning till den offentliga sektorns storlek förhållandevis stabil och polarise— rad med ungefär lika många som ville bibehålla som minska den. I slutet av högkonjunkturen, då det förelåg ett överskott för den konsoliderade offentliga sektorn, rasade opinionsstödet. År 1990 var det tre gånger så många som ville skära ner som motsatte sig en sådan förändring. Därefter vände trenden, och 1993 då under- skottet i den offentliga sektorns finanser var som störst, var det för första gången i SOM-undersökningarna övervikt för dem som motsatte sig en minskning. Sedan dess har det varit fler och fler som slutit upp bakom den offentliga sektorn. Hösten 1996 var gapet mellan dem som vill bevara en stor offentlig sektor och dem som vill minska den rekordstort.

Sett över hela perioden 1986-1997 är det stora opinionsför— skjutningar som har ägt rum. I denna centrala vänster-högerfråga har också spännvidden mellan de positioner som partiernas sympa- tisörer intagit varit betydande, men varierat över tid. Genom- gående har Vänsterpartiets sympatisörer varit mest positiva och Moderata samlingspartiets mest negativa till den offentliga sek- torns storlek. Opinionsbalansen för de socialdemokratiska sympatisörerna var 1986 klart positivt; anhängare till mp och kds intog positioner mellan blocken med en svagt negativ inställning. Mittenpartiernas sympatisörer var klar negativa, men inte lika eniga om att skära ner som moderaterna.

Under perioden 1986-1988 var opinionen stabil inom de olika partierna med undantag för kds, där sympatisörerna blev mer be- nägna att minska. Därefter försköts positionerna inom alla partier mot en mer negativ inställning till den offentliga sektorn, och det var främst Vänsterpartiets och Socialdemokraternas sympatisörer, som blev mera kritiska. År 1990 var Opinionsbalansen negativ in- om samtliga partier. Det var främst sympatisörer till de partier som varit mest positiva till den offentliga sektorn som hade närmat sig de traditionella borgerliga väljarnas negativa positioner. För— skjutningarna på vänsterkanten var mycket stora mellan 1986 och 1990. På den borgerliga sidan var förändringarna väsentligt mindre.

• Sida 69
•  Original

Figur 2. Svenska folkets åsikter om den ofentliga sektorn i S OM — undersökningarna 1986-1997 (procent)

Procent 70— sol 56 50— Andel som vill mlnska den 47

offentliga sektorn

28 Andel som motsätter sig en 20_1 minskning av den otlemliga 2” sektorn 18 10— OALI T_— 'I —1 _|— _r— "T "__1 I I I'— I 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kommentar: Svarspersonerna fick ta ställning till förslaget att minska den offentliga sektorn och svarsalternativen var: Mycket bra förslag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förs/ag, ganska dåligt förslag och mycket dålig! förslag. | procent- basen ingår samtliga svarspersoner utom de som avstått från att besvara hela frågan; i 1997 års undersökning 42 personer.

Därefter vände trenden ånyo och blev mer positiv till den offentliga sektorn, först inom v och s. Året efter valet 1991 blev attityden sedan mera positiv inom alla partier. Fram till 1993 fortsatte svängningen mot en mera positiv inställning och förändringen var starkast bland anhängare till de borgerliga partierna. Fortfarande var balansmåtten för de borgerliga partiernas sympatisörer dock negativa, dvs. det var fler som ville minska den offentliga sektorn än som motsatte sig en minskning. Under valåret 1994, och den starka fokuseringen på budgetunderskottet och statsskulden, var

• Sida 70
•  Original

opinionen inom samtliga partier, utom mp, något mindre kritisk till nedskärningar än året innan och mp-sympatisörerna intog en posi- tion till vänster om de socialdemokratiska sympatisörerna. Därefter har samtliga partiers sympatisörer blivit än mer kritiska till minsk- ningar av den offentliga sektorn. Det enda undantaget utgör vänsterpartisterna som hela tiden varit mest negativa till nedskär- ningar och under senare år legat på samma nivå. Bland borgerliga sympatisörer har förändringarna varit mycket stora. Åren 1996—97 är det bara bland Moderata samlingspartiets sympatisörer som det finns en opinionsövervikt för att minska den offentliga sektorn.

Opinionen om privatisering I SOM-undersökningarna har ingått frågor om förslag till privati-

sering sedan 1987. Mot bakgrund av debatten valdes fem områden, varav fyra ingått såväl 1987, 1988, 1990 som 1993—1997. De gäller sjukvård, skolor, äldreomsorg och statlig affärsverksamhet. Tre av dem avsåg en privatisering i betydelsen övergång till en ökad andel privat produktion:

. Bedriva mer av sjukvården i privat regi. . Oka antalet privatskolor/satsa mera på friskolor. 0 Låta privata företag svara för äldreomsorg.

Det fjärde området avsåg utförsäljning av statlig affärsverksamhet: ' Överföra statlig affärsverksamhet, t.ex. Telia/Televerket i privata händer.

De två undersökningsåren 1987 och 1988 kännetecknades av stor stabilitet i opinionen. Opinionen var positiv till privatiseringar när det gällde sjukvården, medan den var negativ till privatiseringar när det gällde affärsverksamhet, skola och särskilt äldreomsorg. Förändringen av attityden till privatisering 1987—1993 följer samma huvudmönster som inställningen till den offentliga sektorn som helhet. Motståndet mot privatiseringar minskade 1988—1990. År 1990 fanns ett klart stöd för privatiseringar inom sjukvården

• Sida 71
•  Original

och av statlig affärsverksamhet, medan det var lika många för som emot privatiseringar inom skola och äldreomsorg. Därefter rasade opinionsstödet för privata alternativ. År 1993 var motståndet mot privata lösningar inom sjukvård, skola och äldreomsorg väsentligt större än 1987. På dessa tre områden tog en majoritet avstånd från ytterligare privatiseringar. För sjukvården var förändringen särskilt markant.

Figur 3. Svenska folkets inställning till förslag om privatisering av offentlig verksamhet 1987—1997 ( halansmått)

Opinionsbalans

+30 +20

+10

40

—50 T 1 **r— 1 ——r— 'r— 1 _rr —1 1 '_—

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

. D 0 ' v Onda. slutlig Ok. unt-lot Bedriv- mov lv [pub ut. omoto town Suu men pl llllrsvorkumhol pcw-Moto: men | print rog- tvum lev ller.- friskolor I en Yowtohnntu | om som

WII. "IMO!

Kommentar. Svarspersonerna fick ta ställning till förslagen som redovisas i figuren och svarsalternativen var: Mycket bra förslag, ganska bra förslag, varken bra eller dåligt förs/ag, ganska dåligt förslag och mycket dåligt förslag. Balansmåttet anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

• Sida 72
•  Original

Under perioden 1993—1996 minskade motståndet mot privatise- ringar inom sjukvård, skola och äldreomsorg något, medan synen på privatisering av Telia fluktuerat med en svag övervikt mot privatisering 1996, då frågan fick förnyad aktualitet.

Privatiseringsvågen 1987—1990 försköt opinionen på alla om- råden och inom flertalet partier, och rekylen 1990—1993, som var ännu starkare, berörde alla verksamheter och alla partier. På samma sätt som när det gällde inställningen till den offentliga sektorn var förändringarna 1987—1990 kraftigast bland personer som sympati— serade med Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Åsikterna hos anhängare till de borgerliga partierna, som i utgångsläget var posi- tiva till privatiseringar, ändrades endast i begränsad utsträckning. Däremot var svängningen i privatiseringsnegativ riktning 1991— 1993 i flertalet fall större bland de borgerliga partiernas sympatisö- rer. Sedan 1993 har det endast skett smärre förskjutningar med något minskad spännvidd mellan partiernas positioner som följd.

Förändringarna mellan 1996 och 1997 går i olika riktning och är mera svårbedömda. För statlig affärsverksamhet ökade andelen som vill se en utförsäljning av Telia, och 1997 var det en svag över— vikt i opinionen för en privatisering.

Inom skolans område har det under senare år skett en sväng— ning mot större stöd för alternativ till den kommunala skolan. I undersökningarna fram till 1996 fick de svarande ta ställning till förslaget att öka antalet privatskolor men i 1997 års undersökning hade förslaget ändrats till att satsa mera på friskolor vilket för— svårar en jämförelse. Förändringen av frågan hade emellertid före— gåtts av att båda alternativen testats i 1996 års västsvenska SOM- undersökning.

Det fanns hösten 1996 i Göteborg fler som var emot än för båda förslagen, balansmått -16 för privatskolor respektive -5 för friskolor, och svarssambandet var starkt, tau-b +0,57. Det var fler som var för att satsa på friskolor än som var för att öka antalet privatskolor och framför allt var personer som sympatiserade med v, s och mp mindre negativa till friskolor än till privatskolor. Om— vänt var Moderata samlingspartiets sympatisörer mer positiva till privatskolor än till friskolor. I Göteborg med en stor andel elever i

• Sida 73
•  Original

fristående skolor var det 1997 en övervikt för att satsa mera på friskolor, balansmått +6.

För privat sjukvård är opinionsläget oförändrat, medan attity- den till privat äldreomsorg är mera negativ 1997 än året innan. Det är denna situation som bildar utgångspunkten för diskussionen om mediernas påverkan på opinionen hösten 1997.

Medieeffekter

Hösten 1997, då fältarbetet för den nationella SOM—undersök- ningen pågick, skapades en närmast experimentliknande situation då Rapport inledde en kritisk och mycket omfattande och intensiv mediebevakning av privat äldrevård med ett reportage om för— hållandena vid Polhemsgården. En femtedel hade besvarat enkäter— na innan reportageserien startade. Genom att jämföra denna grupp med dem som svarade senare, kunde undersökas vilken påverkan reportagen hade, hur länge effekten varade och om den smittade av sig på attityderna på andra områden som skola, statlig affärsverk- samhet och på synen på den offentliga sektorn som helhet.

Måndagen den 13 oktober inledde Rapport sin kritiska granskning av förhållandena vid Polhemsgården:

Gokva'll.

Det är som en mardröm!

Så såger en av sköterskorna på ett nyöppnat vårdhem i Solna utanför Stockholm. Personalen hinner knappt med att ge patienterna den enklaste vård, t.ex. att vända dom eller byta blöjor. Samtidigt har kommunen tja'nat miljoner på att lägga ut vården på en privat entreprenör. Men från de intagna hörs nu ropen på hjalp. .. BANDET

Kväll efter kväll återkom inslag om Polhemsgården och äldre- omsorgen. I reportageserien framträdde patienter, anhöriga, per— sonal och fackliga organisationer, socialministern och de andra partiernas talesmän i vårdfrågor, statsministern och andra parti- ledare, representanter för Svenska kommunförbundet, Landstings— förbundet och privata vårdgivare.

• Sida 74
•  Original

Reportagen fick ett mycket stort genomslag och fortplantades i andra medier och Rapports reporter fick Stora Journalistpriset.

Under en dryg månad ökar motståndet mot privatisering inom äldreomsorg och sjukvård med tio balansmåttsenheter och förtro- endet för sjukvården sjunker också under samma period. Efter en och en halv månad är attityderna till privat äldreomsorg och sjuk- vård desamma som före reportageseriens början. Någon motsva- rande effekt kan däremot inte registreras för andra undersökta områden.

Tabell 1. Inställningen till förslagen att låta privata företag svara för äldreomsorg, bedriva mer av sjukvården i privat regi, satsa mera på friskolor, överföra statlig affärsverksamhet t.ex. Telia i privata händer samt förslaget att minska den offentliga sektorn vid fyra olika tidpunkter hösten 1997 (balansmått)

Före Efter 1 Efter 2 Efter 3 Totalt Område" 10.10--14 15.1o--31 11.01--2e 12.01 —-1 .29 Äldreomsorg -31 -42 -38 -24 -37 Sjukvård -20 -30 -30 -18 -27 Friskolor -7 —9 -1 O -6 Statlig affärsverk. 0 +6 0 +3 +3 Offentliga sektorn -25 —25 —21 -17 -23

Kommentar. Balansmåttet anger andelen bra förslag minus andelen dåligt förslag.

Grupper som var mest positiva till privat äldreomsorg och vård ändrade uppfattning i större utsträckning än andra; det gällde kvinnor, medelålders, privatanställda och borgerliga sympatisörer jämfört med män, pensionärer, kommunalt anställda och s- och v- sympatisörer som var mera kritiska i utgångsläget.

Medieeffekter är inte bara en fråga om vad som sker i ett speci- ellt fall under en avgränsad tidsperiod. Det handlar om ett kompli- cerat samspel mellan mediernas utbud och hur det uppfattas, människors egna erfarenheter av det som tas upp, de åsikter man redan har och opinionsklimatet i samhället. Den viktigaste slut- satsen som kan dras av resultaten från denna studie är att även en omfattande medieexponering av förhållanden inom ett verksam-

• Sida 75
•  Original

hetsområde i sig endast har begränsad effekt på medborgarnas attityder. Det är väsentligen andra mera grundläggande faktorer som påverkar opinionsutvecklingen i samhällsfrågor.

Medborgarnas bedömning av service

1990-talets första år innebar en dramatiskt ändrad ekonomisk situation med sjunkande BNP under tre år i följd och ett snabbt växande budgetunderskott. Ett väsentligt inslag i saneringen av statsfinanserna har varit begränsningar av utgifterna, både genom sänkningar av bidragsnivåerna i transfereringssystemen och minsk- ningar av anslagen till serviceproduktionen. Eftersom kommuner och landsting har huvudansvaret för tjänsteproduktionen är det på de regionala och lokala nivåerna som åtstramningen varit mest kännbar för den offentliga servicen.

Mot denna bakgrund är det väsentligt att kunna följa med- borgarnas bedömning av den offentligt finansierade servicen över tid. Bedömningen av service innebär att den faktiska servicen som den uppfattats av medborgarna sätts i relation till förväntningarna på service. Bilden av den service som erbjuds kan ha registrerats genom egna erfarenheter, personlig information från andra som har erfarenheter eller information på annat sätt vanligen via medi— er. Även egen yrkesverksamhet inom berört område kan ha bildat underlag för ställningstagande för den som inte nyttjar tjänsterna. Denna koppling kan också tänkas ge andra utgångspunkter för bedömningen.

I SOM-undersökningarna har bedömningen av service inom fem serviceområden följts under 1990-talet: barnomsorg och skola, social omsorg, fritid och kultur, kommunal infrastruktur samt hälso- och sjukvård. Opinionen när det gäller olika serviceområden sammanfattas med hjälp av ett balansmått, som anger andelen mycket eller ganska nöjd minus andelen som är mycket eller ganska missnöjd och vet ej svaren ingår i procentbasen. Värdet kan variera från + 100, om alla är nöjda, till -100, om alla är missnöjda och det påverkas av två faktorer, hur många som har en bestämd åsikt och differensen mellan andelen nöjda och andelen missnöjda.

• Sida 76
•  Original

I det följande skall bedömningen av service närmare granskas i två avseende: bedömningen av service med utgångspunkt från olika medborgarroller samt bedömningen av service i olika ortstyper.

Medborgarroller och samhällsservice

Individernas ekonomiska och sociala förhållanden som kön, ut- bildning och yrke ger skilda utgångspunkter för kontakterna med och beroendet av samhällsservicen. I detta sammanhang skall dock inte traditionella analyser av skillnader mellan olika socio-ekono- miska grupper och samhällsservice redovisas utan fokus skall i stället inriktas på olika medborgarroller, som diskuterats ovan.

I 1991 års SOM—undersökning fick de intervjuade ange om de själva eller nära anhörig utnyttjade servicen och om de själva arbetade inom elva serviceområden.

• Sida 77
•  Original

Figur 4. Medborgarroller och samhällsservice 1991 ( balansmått)

Service auido

Anhöriga Shutrick Almånhoten 59 73/ 84 Brukare

Privattlndllhro S'pkhusvlrd Vhdoontral ldmttunlåwning Skol- Bunavirduoontral anatialwo Kollektivtrafik Barnomsorg

ÅH'W'O AIImanIIoIema /

Anhöriga Andel nöjd minus andel missnöjd

-20-1001020304050607080w100

Huvudresultat är att brukarna genomgående är mera positiva i sin bedömning av samhällsservicen än allmänheten. Differensen är mycket stor, när det gäller barnavårdscentraler, barnomsorg, privatläkare, privattandläkare och bibliotek. Den är också betyd- ande för äldreomsorg och kollektivtrafik, men mindre för skola, sjukhusvård, vårdcentraler och idrottsanläggningar. De anhörigas bedömningar ligger genomgående mellan allmänhetens och brukarnas utom på ett område, sjukhusvård, där de anhöriga gör samma bedömning som allmänheten. De som har personlig er- farenhet av servicen, som brukare, har inte bara åsikter om servicen i större utsträckning än andra utan är också mer nöjda, medan de

• Sida 78
•  Original

som är beroende av indirekt information, främst media, genom— gående är mindre nöjda.

På de fem serviceområden där de anställda utgjort en tillräckligt stor grupp för att kunna särredovisas, gör de en likartad men något mera positiv bedömning än allmänheten av servicen inom det egna verksamhetsområdet. Det gäller barnomsorg, idrottsanläggningar, skola, sjukhusvård och vårdcentraler.

Det fanns 1991 bland svenska folket vissa skillnader i bedöm- ningen av samhällsservicen på nationell nivå beroende på vilket parti de svarande sympatiserar med. De mest positiva var social— demokraterna, som är mera nöjda i sin bedömning än allmänheten på alla områden utom de två som bedrivs i privat regi. Därnäst mest positiva var folkpartisterna. Skillnaderna mellan personer med olika partisympati var emellertid små. Mer detaljerade ana- lyser i Västsverige visar att i Väljarrollen gör medborgarna samma bedömning av service oberoende av partisympati.

Ur ett skattebetalarperspektiv fanns 1991 inte några systema— tiska skillnader i bedömningen av samhällsservice mellan olika inkomstgrupper.

Bedömning av service i olika ortstyper

I kommuner och landsting är det de valda politikerna som har att fatta beslut om service å den ena sidan och skatt och avgifter å den andra. Avvägningen mellan vilka förmåner och rättigheter som skall beviljas medborgarna och vilka uppoffringar som skall belasta dem i form av skatter och avgifter tillhör det politiska mandatets kärna. Om den demokratiska processen fungerar väl skall den leda till att invånarna är nöjda med eller åtminstone accepterar resulta- tet av politiken givet de ekonomiska förutsättningarna, och det an- kommer på väljarna i varje kommun att ta ställning. I de nationella SOM—undersökningarna har det inte varit möjligt att redovisa in— ställningen till den kommunala servicen i enskilda kommuner, men det är möjligt att genomföra en analys för olika ortstyper. I detta avsnitt skall resultaten från en sådan analys för 1992 presenteras.

• Sida 79
•  Original

Vid en uppdelning på olika ortstyper framträder ett intressant mönster. Medborgarnas bedömning av servicen varierade i stort sett likartat mellan olika verksamhetsområden för alla ortstyper. Däremot fanns det stora skillnader mellan ortstyperna i hur positiv man var i sin bedömning. I de mindre tätorterna var invånarna mest nöjda med servicen. På inget av de elva kommunala och landstingskommunala serviceområden var Opinionsbalansen nega— tiv. På åtta av de femton serviceområdena i 1992 års undersökning tillhör medborgarna i denna ortstyp de som är mest tillfreds med samhällsservicen. Det gäller såväl den lokala välfärdsstatens servicefunktioner — barnomsorg, barnavårdscentraler, socialvård och äldreomsorg — som skola, tillgång på bostäder och miljövård. Därnäst är det invånarna i städer och större tätorter som är mest nöjda med samhällsservicen, främst bibliotek, idrottsanläggningar och den offentliga sjukvården. De boende på landsbygden är jäm- fört med invånarna i andra ortstyper nöjda med skolan, men mindre tillfredsställda med bibliotek, idrottsanläggningar, den privata sjukvården samt framför allt kollektivtrafiken.

• Sida 80
•  Original

Figur 5. Medborgarnas bedömning av samhällsservice i olika ortstyper 1992 ( balansmått)

Bibliotek Sjukhusvård Vårdcentral Folktandvård ldrottsanläggningar Privattandlåkare Skola Barnavårdscentral Tillgång på bostäder Privatlåkare Barnomsorg" Kollektivtrafik Äldreomsomsorg Socialvård Miljövård

-20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

Boende i mindre tätort Boende i stad eller större tätort b—A O_o Boende på ren landsbygd Boende i storstäderna. Stockholm. Göteborg och Malmö o——o o—o

Anmärkning. Balansmåttet anger andelen nöjda minus andelen missnöjda. Värdena i figuren anger högsta och lägsta ortstypsvärde för respektive serviceområde.

Storstadsborna är mest kritiska. Det gäller 1992 inom tio av fem- ton områden, särskilt folktandvård, skola, tillgång på bostäder och äldreomsorg. På tre områden är Storstadsborna mest nöjda, näm- ligen privattandläkare, privatläkare och kollektivtrafik. Det äri storstäderna som den privata sjukvården kunnat bli ett verkligt alternativ till vårdcentraler och sjukhus. Det är också i de tätbe-

• Sida 81
•  Original

folkade storstäderna som kollektivtrafiken erbjuder kommunika- tioner som kan konkurrera med privatbilismen.

Bedömningar och opinionstrender under 1990-talet

Medborgarnas bedömning av den lokala välfärdsstatens service uppvisar stor stabilitet under 1990—talet. Trots att nedskärningar genomförts inom flera områden är svenskarna inte mera negativa 1995 än fem år tidigare i sin allmänna bedömning av servicen inom de undersökta verksamhetsområdena. Detsamma gäller väst— svenskarnas bedömning både när det gäller de specifika verksam- hetsområdena och kommunens service som helhet. Det före— kommer emellertid stora skillnader mellan olika verksamhets- områden och mellan olika kommuner och ortstyper.

Under 1996—1997 kan emellertid registreras en något mindre positiv bedömning av offentlig service inom vård och skola. Med en förbättrad ekonomi under senare år har också andelen som vill bibehålla den offentliga sektorn slutat att öka. Trots att det finns en klar övervikt mot privatisering inom skola, sjukvård och fram— förallt äldreomsorg har motståndet mot privata alternativ minskat något. I Göteborg där antalet barn i fristående skolor är stort och har ökat under 1990—talet finns det 1997 för första gången en över— vikt för att satsa mera på friskolor. Dessa resultat kan tyda på en tendens mot en delvis ny syn på den offentliga sektorns roll i väl- färdsstaten, där bedömningen av service tillmäts större betydelse.

Medborgare som är nöjda med servicen är också mera nöjda med det sätt på vilket demokratin fungerar i den egna kommunen än de som är kritiska mot servicen. Inställningen till resultatet av politiken är med andra ord av betydelse för synen på hur de styran— de sköter sig och hur den kommunala demokratin fungerar. Kom— munerna har ansvaret för huvuddelen av välfärdsstatens service och hur de fullgör denna uppgift påverkar synen på kommunerna och den kommunala självstyrelsen.

För inställningen till den offentliga sektorn är Väljarrollen, dvs. partisympati och ideologi, viktigast även om också rollen som

• Sida 82
•  Original

skattebetalare och anställd (yrkessektor) är av betydelse. Däremot har inte personer som brukar offentliga tjänster och bidrag som småbarnsföräldrar, pensionärer och arbetslösa en annan syn på den offentliga sektorns storlek. Brukarrollen tycks vara av mindre betydelse för den allmänna attityden, trots att den är avgörande för bedömningen av den konkreta servicen.

De stora svängningarna i inställningen till den offentliga sek- torns storlek och till privatiseringar under de senaste tio åren har haft starkt genomslag i olika grupper. Kvinnor är genomgående mera positiva till den offentliga sektorn än män, och avståndet mellan kvinnor och män har över tid varit i huvudsak oförändrat.

Det mest intressanta i detta sammanhang är emellertid att det också skett stora förändringar över tid inom partierna, bland partiernas sympatisörer, i synen på den offentliga sektorn och privatiseringar. Trenderna har varit de samma även om fasförskjut- ningar kan noteras och styrkan i förändringarna varierat mellan partierna och över tid. Av betydelse för att kunna förstå och för— klara dessa opinionsförändringar är ”externa faktorer” som inter— nationell påverkan, t.ex. de nyliberala idéströmningarna från de anglosaxiska länderna och skeendena 1 Östeuropa. En annan viktig utgångspunkt är den ekonomiska situationen och den förda poli— tiken med en avvägning mellan det ekonomiskt nödvändiga och det ideologiskt önskvärda. I debatten återspeglas internationella strömningar, den ekonomiska verkligheten och ideologiska posi— tioner, en debatt som är av betydelse både för opinionsutveck— lingen och de politiska besluten.

Perioden 1966-1995 kan indelas i tre skeden: De stora förvänt— ningarnas missnöje, kritiken mot den offentliga sektorn och upp- slutningen bakom välfärdsstaten. De stora förväntningarnas miss— nöje under expansionsåren får ge namn åt den första perioden, som sträcker sig från mitten av 1960-talet till slutet av 1970/början av 1980-talet. Det andra skedet tar sin början i mitten av 1980—talet, och kritiken mot den offentliga sektorn med krav på avreglering och privatisering blommar ut under slutet av detta decennium för att nå sin höjdpunkt 1990. Därefter sker ett trendbrott och miss— nöjet kommer i stället att avse de förändringar som av ekonomiska

• Sida 83
•  Original

och/eller ideologiska skäl genomförs. Under detta skede av ekono— misk åtstramning sker en uppslutning bakom välfärdsstaten.

• Sida 84
•  Original

• Sida 85
•  Original

Medborgarrätten och det lokala självstyrets arrogans

Sune Sunesson, professor, Lund

Problemet som jag skall ta upp idag är ganska begränsat. Det gäller en särskild aspekt av frågorna kring rättigheter, lagstiftning och kommunal självstyrelse.

Föredraget är en förstudie till det antologibidrag som jag lovat skriva till en av Demokratiutredningens skrifter under förvåren. Ämnet anknyter till vårt arbete på Socialhögskolans forsknings- avdelning i Lund, främst det övergripande forskningsprogrammet kring Välfärdsstatens tillbakadragande, men också kontakterna med mina danska doktorander och deras studier av dansk social- tjänst. Mycket fyrkantigt uttryckt skulle man kunna säga att det som kännetecknat den svenska utvecklingen mellan 1992 och 1998 är en tilltagande selektivisering av förmåner och service, alltså en övergång från generella till behovsprövade inslag i välfärdsstaten, medan det danska systemet på senare tid uppvisat drag av residuali- sering, ett de facto—urskiljande av ”services for poor people” som undantagits från den demokratisering och ökade responsivitet som man annars berömmer sig av. Till vårt problem då:

I Socialtjänstlagens sjätte paragraf läser vi:

Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet

• Sida 86
•  Original

tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.

Socialtjänstens så kallade individ- och familjeomsorg organiseras i socialbyråer och socialkontor — eller vad allt det kan heta i stads- delsorganiserade kommunförvaltningar.

Dessa organisationer utformades i Socialutredningen 1975 och 1977 och i socialtjänstlagen, fr.o.m. 1982, som uppföljare till det som en gång hette ”den öppna socialvården, den svenska mot- svarigheten till det internationella begreppet ”outdoor relief”, den fattighjälp som inte sker inne på institution eller anstalt. 6 S Socialtjänstlagen gör biståndet till det sista skyddsnätet — om den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, skall social— nämnden ge bistånd till försörjning. Den enskilde har rätt till det, står det. Men vad betyder det?

Har vi fyllt 65 år har vi rätt till folkpension för försörjningen. Den är högre än vad vi skulle fått ut av socialnämnden, och den utgår ovillkorligt, utan villkor som har att göra med behovets täckning på annat sätt, och ingen stadgar att den skall utformas på något annat sätt än genom en utbetalning. Tydligen är den inte oförenlig med ett självständigt liv, och inga sidosyften anges. Villkoren för denna rättighet är alltså helt annorlunda.

Villkor lever vi alltid med på ett eller annat sätt. Helt och hållet universella och rättighetsbaserade förmåner finns inte för hela befolkningar (Atkinson, 1993). Villkor i arbetslöshetsförsäk- ringen, villkor i sjukförsäkringen, villkor är det för vår lön, Villkor är det för våra barns och barnbarns veckopengar. Ändå tycker de att de har rätt till dem.

Vad betyder då rätt? Vad betyder försörjning? Vad betyder behov? Vad betyder skälig? Vad betyder bistånd? Är sjätte para- grafen en moralutsaga? Beskriver den ett faktiskt eller ett önskvärt tillstånd?

Är försörjning det enda man har rätt till, ingen äldreomsorg? Innebär rent av rätten till försörjning att man förlorar rätten till något annat, som det var med rösträtten en gång? Eller innebär den att man får rätt till något annat just därför att man har rätt till försörjning, som med fri sjukvård i USA?

• Sida 87
•  Original

Det är svårt, ännu svårare blir det när man försöker få reda på varför man har en ”rätt”. Det vanliga svaret brukar vara att den rätt som Socialtjänstlagen hänvisar till är medborgarrätten, och man visar till Marshalls begrepp ”Social citizenship”. Rätten till sociala försörjningsbidrag är en aspekt av medborgarrätten, eftersom autonomi och mänskliga rättigheter liksom utövandet av politiska medborgarrättigheter i praktiken förutsätter en viss materiell standard, enligt denna teori.

Ett av skälen att vi intresserar oss särskilt för detta är att vi också vill fråga:

— Vilka konsekvenser för välfärdsstaten som system får för— ändringar i det sätt som rättigheter anvisas till medborgarna? Jag skall förklara vad jag menar med det närmare när jag kommer så långt.

Men först måste vi närma oss begreppen rätt och rättighet.

Begreppet rättighet, säger mina lexika, är ett viktigt och centralt begrepp, men ingen vill definiera det. Nationalencyklopedin smiter snabbt från definitionen till skillnaden mellan konventionella rättigheter, t.ex. sådana som är grundade i en gällande lag, och moraliska rättigheter, för Vilka grundvalen är oberoende av lag, rättigheter för Vilka grundvalen alltså måste hämtas någon annan— stans, till exempel i något moraliskt system.

Sådana moraliska system är för det mesta formulerade som ett system av satser, där man kan dra vissa moraliska slutsatser om man följer premisserna, som i sin tur kan vara grundade i en plikt att följa en viss princip, naturrätten, Gud, en inre röst etc., eller i antaganden om handlingars konsekvens, t.ex. utilitarismen, alltså nyttomoralen. Föreställningen att rättigheter måste balanseras av plikter är en sådan moralisk teori.

Själva denna uppdelning i rättsliga (samhällsgivna) rättigheter och moraliska rättigheter betyder mycket i dagens politik, där halsbrytande moralresonemang får allt större genomslagskraft.

Med uppfattningen att det som är ”rätt” skall kunna härledas ur en överordnad princip är frågan om försörjning och rättigheter också lätt att lösa. Finns det något att härleda rättigheten ur, så är

• Sida 88
•  Original

det en ”riktig”, moralisk rättighet, om inte är det bara en verklig rättighet. Det är inte lika fint.

Andra tycker att hela uppdelningen är felaktig eller rent av be— fängd. Kritiken kommer dels från rättsmaterialister, nietzscheaner och andra filosofer som vill avsluta moralfilosofin, dels kommer den från sociologer.

Filosofen Axel Hägerström gjorde i inledningen av sitt arbete om den romerska rättens obligationsbegrepp en viktig distinktion. Hägerström (1953: 5—6) fastslog att ”rätt” och ”rättigheter” alltid är ideologiska begrepp, som inte i och för sig motsvaras av någon materiell substans. Det faktum att någon hävdar en ”rätt” innebär ingenting annat än att han uttrycker en värdering i ett socialt sam— manhang. Men attfå rätt är något annat. Det bygger på ett in— gripande, där man kan sätta makt bakom kravet. Var makten verkligen ligger avgörs bara av de processer genom vilka rätt fås.

Jurister brukar kunna förklara att just därför att det är som Hägerström säger, behöver också lagliga, konventionella rättig- heter vara specificerade, utkrävbara och lokaliserade. ”För att man skall kunna tala om en rättighet inom förvaltningsrätten, bör denna vara noggrant preciserad i lag både vad gäller innehåll och förutsättningar, samt vara utkrävbar...” säger en av våra svenska professorer i offentlig rätt, Lotta Westerhäll (1996: 31).

l sociologin är föreställningen om rättigheten ett socialt faktum, för att tala med Durkheim. De sociologiska teorierna om rättigheter utgår från att det vi talar om som rättigheter är institu- tionaliserade förväntningar, alltså väl förankrade antaganden om vad som skall hända i ett socialt system.

Professorn i offentlig rätt Jan Fridthjof Bernt, rektor vid Bergens universitet , är en av de rättslärda i Norden som särskilt försökt utreda den moderna välfärdsstatens lagliga reglering. För Bernt är det uppenbart, att diskussionerna om rätt, rättvisa och laglighet alltför ofta saknar insikt om det nödvändiga sambandet mellan de politiska värderingarna, såväl i kommuner som bakom lagstiftningen, den rättsliga normeringen och den förvaltnings— mässiga praktiken. Bernt vill att man gör klart vad skyldigheter och rättigheter egentligen innebär. Bakom det svävande ramlags—

• Sida 89
•  Original

begreppet och hänvisningarna till det, döljer sig mycket oreda och virrvarr, som man tyvärr också använder mot medborgarna.

Ett svenskt exempel på detta är kanske (kommunernas) vimsiga förtjusning — som den materialiseras just nu i debatten om den nya socialtjänstlagen— över tanken på att ersätta ”rättighetsbestämmel- ser” med ”skyldighetsbestämmelser”. I själva verket, påpekar Bernt, kan rättighet och skyldighet ibland komma på ett ut om medborgaren ges möjlighet att utkräva rätt eller att en skyldighet uppfylls, men inte om man försöker att politiskt lansera en totalt relativiserad ”skyldighet”, som inte klart visar vem det är som har skyldigheten och i förhållande till vem den är en skyldighet. Om kommunen får en skyldighet visavi staten, gör det inte nödvän— digtvis livet lättare för kommuninvånaren.

Det är vanligt att betrakta den svenska välfärdsstaten som uppbyggd efter en princip som bygger på vissa de facto—rättigheter, som staten anser sig böra uppfylla, bl.a. att försöka sträva efter att människor skall ha arbete, god bostad och omsorg. Men finns det då någon egentlig grund för att betrakta den svenska modellen som mer rättighetspräglad än andra?

Rent juridiskt är det inte så, vilket kan vara Viktigt att påpeka. Bernt, som jag nämnde, Asbjörn Kjönstad, en annan norsk rättig— hetsjurist och flera andra har påpekat att det är bara genom en grundlagsförankring som liknar det rättighetsskydd som egendom har i regeringsformen, som trygghetsrättigheter kan anses vara säkrade (Westerhäll, 19%:34).

Om vi använder ett sociologiskt rättighetsbegrepp får vi lämna de socialpolitiska modellernas idealteorier. Men vi lämnar då också den tanketradition som förenar T H Marshall och till exempel Walter Korpi eller dem som skrev socialtjänstlagen, eftersom den utgår från att den formella hänvisningen till medborgarskap som grund för rättigheter faktiskt också normalt har materiell substans. För det sociologiska synsättet blir detta naturligtvis alltid en empirisk fråga. Jag skulle i stället föreslå att det är de institutio— nella förväntningarna som avgör om rättigheter är sociala fakta. Tror människor av goda skäl på systemet, så är de sociala fakta Är alltså de socialpolitiska systemen uppbyggda så att det finns en klar möjlighet för medborgarna att förstå vad som kommer att

• Sida 90
•  Original

hända dem i livets olika skiften, och kan de räkna med att få för- sörjningshjälp under sådana betingelser som normalt kan inträda?

Eardsley, Bradshaw m.fl. (1996) sammanställde för några år sedan ett jättematerial om vad de kallar ”Social assistance” i OECD—länderna. Här utforskas inte bara det vi skulle kalla social— bidrag, utan också en rad andra system, bostadsbidrag, system som är specialdestinerade till olika grupper m.m. Här undersöker man handläggningsformer, kvalifikationssystem, hur mycket bidrag reduceras om man har andra inkomster, vilka särskilda situationer som kvalificerar för förmåner osv. Men också inplaceringen av ”social assistance” i hela socialpolitiken tas upp. Vi vet redan genom bl.a. Ivar Lodemels undersökningar (1992) att den svenska politiken är en mer enhetlig fattiglagspolitik än den är i något annat land, dvs. att socialbidragssystemet är alldeles enhetligt, saknar disregards, dvs. rättigheten att behålla vissa inkomster eller viss egendom och är helt uppbyggt på försörjnings— och behovs- prövning. Bradshawgruppens resultat är i linje med detta. Det svenska systemet är effektivt i den meningen att det ger relativt goda — inte alls högst i OECD — inkomstkomplement för dem som får socialbidrag. Å andra sidan är det omöjligt att utifrån bestämda typbehov veta vad man skall få i socialbidrag i Sverige eller om man skall få något över huvudtaget.

En våg av kritik från kommunerna och Kommunförbundet föregick den urholkning av 6 S i socialtjänstlagen som infördes 1 januari 1998. Här knäsättes två principer. Dels dekonstrueras det redan ihåliga begreppet ”skälig levnadsnivå” genom en uppdelning mellan komponenter, som påminner om den gamla socialhjälps- lagens bestämmelser om ”obligatorisk” och ”frivillig ”socialhjälp. Vidare undantas flera bidragsbehov, som i och för sig anges i lagen, från överklagningsmöjlighet.

Kommunerna hänvisade till att den kommunala självstyrelsen måste förutsätta att kommunerna också kunde och finge göra lokala anpassningar av allmänna principer.

Både innan och efter lagens införande undersöktes effekterna av den nya lagens inriktning.

I en undersökning från Socialstyrelsen hösten 1997 (Social— styrelsen, 1997) demonstrerades att uppdelningen i obligatoriska

• Sida 91
•  Original

och frivilliga delar av försörjningsstödet innebar en större sänk— ning av stödet för socialhjälpsberoende familjer i en lång rad kom— muner än en ca 10—procentig bruttosänkning av hela beloppen. I en fortfarande opublicerad undersökning från samma Socialstyrelse visar det sig att lagen från 1 januari 1998 redan under det första året utnyttjats till att förändra tolkningen av vad människor ska få socialbidrag till. Undersökningen visar en systematisk nedgång i tendensen att bifalla de ansökningar som man inte kan överklaga. De kommunala anpassningarna går alltså entydigt åt ett håll, neråt.

Kommunförbundets länsavdelning i Lund publicerade under 1998 en skrift (Lagercrantz, 1998) som driver gäck med den kända rapporten från CUS/Socialstyrelsen (av Hydén m.fl. 1995, tidigare bl.a. Gustafsson m.fl. 1990) som rapporterar om den tredje repeti- tionen av en undersökning om tillvägagångssätt vid utdelning av socialbidrag. Undersökningen visar än en gång att behandlingen av socialbidragsansökningar varierar Våldsamt inte bara mellan olika kommuner och olika socialkontor, utan också mellan olika hand— läggare i samma korridor. Hos den ene får den sökande tusentals kronor mer än hos den andre. Den som är berättigad till bistånd hos den ene blir utkastad hos den andre.

Kommunförbundstjänstemannen citerar däremot med gillande en tjänsteman som läst — och förkastat — CUS—undersökningen. Vilka dumma forskare. Begriper de inte att det är just så här det skall vara i en demokrati. Det här är så här kommunal självstyrelse skall fungera!

Varför finns kommunal självstyrelse? Hur förhåller den sig till medborgarskapet? Om man är medborgare i ett land, Sverige, som väljer att dela upp sig i kommuner, har man då ingen rätt i de kom- muner som landet är uppdelat i?

Det arrogantaste försöket att åsidosätta medborgarrätt som jag hört tals om var kanske det moderatledda Ängelholms försök att vägra inflyttning till potentiellt servicebehövande äldre människor för några år sedan, och denna häpnadsväckande gränspolitik, helt i enlighet med gammal fattiglagspraxis, försvarades givetvis med hänvisning till det kommunala självbestämmandet.

Jag får gå till en av mina nya vänner, professorerna i offentlig rätt. Den här gången är det Kaarlo Tuori, i Helsingfors:

• Sida 92
•  Original

Om rätten till sociala tjänster och bidrag är nödvändig för att garantera kommuninvånarna privat och offentlig autonomi kan rättigheterna inte stå i strid med demokratiprincipen. Men de kan heller inte stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det centrala argumentet för kommunal självstyrelse är nämligen att åstadkomma demokratiska påverkningsmöjligheter på lokalplanet. Den kommunala självstyrelsen är inte i första hand till för kommu- nala organisationer och byråkratier, utan för kommuninvånarna.

och så hänvisar han till Finlands grundlag, vi kan hänvisa till vår författning (Tuori, 1993).

När välfärdsstaten drar sig tillbaka, vilket ju är fallet i Danmark och Sverige, förändras också förväntningarna, och därmed rättig— heterna. Löftet om en rätt till arbete är i praktiken tillbakadraget, åtminstone för ögonblicket. Förväntningen om rätten till äldreom— sorg kan inte uppfyllas på den nivå som verkade naturlig när de som i dag är 75 år gick i pension.

Historikern Anders Berge (1995) analyserade för något år sedan socialförsäkringarna i Sverige fram till 1935. Han drar slut- satsen att all rättighetsbaserad socialpolitik bygger på interna och mer eller mindre utsagda motprestationer, som politikkon- struktörerna bygger in i systemet. Socialpolitiken blir därför ett medvetet genomfört folkuppfostringsprojekt, folkhemmet är trevligt men disciplinerat.

Det är en intressant ståndpunkt, kanske är den tidvis sann också. Problemet är bara att den är ensidig. Den utgår bara från statens politik, inte från de medborgare som gjorde den möjlig genom att tro på den. Risken är kanske också att den är statisk. Rättighetspolitik bygger på att den fortsätter att vara en rättig— hetspolitik. Men om den inte är det längre?

Den danska professorn i offentlig rätt Kirsten Ketscher (1996) påpekar i en kritisk kommentar till den nya danska Bistandsloven, att lagen inte längre är en rättighetslag, men snarare en skyldig- hetslag för medborgaren, inte för staten. Medborgaren som be— höver hjälp har numera exempelvis en plikt att låta sig aktiveras. Vad som händer om den fattige medborgaren inte vill låta sig

• Sida 93
•  Original

aktiveras framgår inte. Är aktivering i den kommunala mening som den föreslagna danska lagen (som också beundras av vissa svenskar) verkligen en aktiv delaktighet som skapar förtroende för en social rättighet, som skapar en rättighet som ett socialt faktum?

Jag citerar socialantropologen Marshall Sahlins och hans kända bok Stone Age Economics, ”Stenålderns politiska ekonomi”. Det handlar om Bemba, att av de viktigaste folken i nuvarande Zambia. Bemba är kända för sina fördelningssystem. Jag citerar: ”Utdel- ningen av föda är en absolut avgörande sida av hövdingsskapet, liksom det är då det gäller auktoriteten i en by eller en familj. För— mågan att organisera förråden i huvudstaden verkar för Bembas uppfattning vara förbunden med hela stammens trygghet och väl- stånd.” De viktigaste institutioner som uppehåller det politiska systemets enhet visar på den nära sammankopplingen mellan auktoritet och förmåga att fördela livsmedel (Sahlins, 1974z262).

Bemba är inte kända som idioter. De vet att det är de själva som arbetat ihop förråden. Men de kräver en fördelning som stämmer överens med det som de anser vara rätt. Det är det man skall ha politiken till.

Äter då igen och till slut till Vår svenska socialpolitik. Social— bidragssystemet är befriat från alla rättighetsdrag, de materiella såväl som de sociologiska. Liksom i Norge och Danmark ersätter nyttomoraliska drag andra föreställningar om vad det innebär att vara ”berättigad”. Men idag ser vi allt fler rapporter som visar att stigmatisering, självnedvärdering och obehag vidlåder allt fler av de andra välfärdsordningarna, som tidigare har framstått som just rättighetsbaserade. Det är en effekt både av moralismens ökade insteg i systemen, och av välfärdsstatens tillbakadragande, eller med juristens ord ”Staten kan inte längre betraktas som en väl- färdsstat, i vart fall ej i detta avseende, utan snarare som en service- stat, som tillhandahåller bistånd i mån av prioriteringar och ekono- miska val” (Westerhäll, 1996: 32).

Vilka systemeffekter, vilken påverkan på samhället får vi om det människor trodde de var berättigade till, bara försvinner? Detta är en jättelik uppgift för samhällsvetenskapen, och för Demokrati— utredningen, som borde undersöka sambanden mellan valdel— tagande och empiriska mått på kommunal arrogans.

• Sida 94
•  Original

Hövdingarna hos Bemba fick problem när grunden för sam— hällets trovärdighet rubbades. De är inte de enda som får svårig- heter att bli trodda när basen för sammanhållningen rivs ned.

Citerade arbeten:

Atkinson, A (1993) On targeting social security. Discussion paper, LSE. London.

Berge, A (1995) Medborgarra'tt ocb egenansvar. Lund.

Eardsley, T; Bradshaw,J (1996) Social assistance in OECD countries, OECD/HMSO, London.

Gustafsson, B m fl (1990) Beslut om socialbidrag i storstäder FoU- byrån, Stockholms socialförvaltning (rapp. 141).

Hydén, L—C m. fl (1995) Beslut om socialbidrag. En studiei 11 kommuner. CUS skrift, Socialstyrelsen.

Hägerström, A (1953) Inquiries into the nature oflaw and morals. Uppsala.

Ketscher, K (1996) ”Aktiv socialpolitik og social service” i (danska) Social Forskning 96:3.

Lagercrantz, K (1998) Skilda 'ua'rldar. FoU Skåne Skriftserie 199811.

Lodemel, I (1992) European poverty regimes. Konferenspaper, Oslo, Nov. 1992.

Sahlins, M (1974) Stone age economics. London.

Socialstyrelsen (1997) Socialbidrag på ändrade Villkor. (Ann Holmberg).

Socialstyrelsen (1998) Sveriges kommuner tillämpar ”Bistånd i andra fall” (Erika Borgny).

• Sida 95
•  Original

Tuori, K (1993) ”Lagstiftningsstrategierna inom social— och hälsovården”. Retfierd (Nordisk juridisk tidskrift) nr 62, 1993, p 5—18.

Westerhäll, L (1996) ”Rättigheter som grund för social trygghet” Retfrerd nr 75, 1996, p 30—34.

• Sida 96
•  Original

• Sida 97
•  Original

Vanmaktens möte med folkstyret

Göran Ahrne, professor, Stockholm

De sociala rättigheterna är den tredje av en demokratisk konstitu— tions hörnpelare. Historiskt har de sociala rättigheterna utvecklats senare än de två övriga: medborgerliga rättigheter såsom likhet inför lagen och yttrandefrihet och politiska rättigheter såsom rösträtt och frihet att etablera politiska partier. Frågan är huruvida de sociala rättigheterna är lika utvecklade som de två tidigare (Marshall, 1965).

Samtidigt som vi urskiljer dessa demokratins tre grundpelare kan vi konstatera att de är olika till sin karaktär och till sina funk- tioner. De medborgerliga och politiska rättigheterna är fastare etablerade och har starkare stöd i det allmänna medvetandet än de sociala rättigheterna även i ett land som Sverige. Få människor har några starka invändningar mot den allmänna rösträtten, men många människor ifrågasätter det berättigade i omfattningen av sociala rättigheter som arbetslöshetsersättning eller socialhjälp. Och det ligger delvis i de sociala rättigheternas natur att de kan bli mer ifrågasatta, eftersom de är mer komplexa och mindre själv— klara till sitt innehåll än till exempel den allmänna rösträtten.

Avståndet mellan de allmänna principerna i rättigheternas innehåll och status och deras omsättning i praktisk handling för varje medborgare är längre i fråga om de sociala rättigheterna än vad beträffar medborgerliga och politiska rättigheter. Inte heller de senare är utan problem: Vad innebär i praktiken likhet inför lagen och hur uppnår man att den allmänna rösträtten också ger alla människor lika möjligheter att göra sig hörda? I praktiken måste de medborgerliga rättigheterna alltid få en institutionell och

• Sida 98
•  Original

organisatorisk form, som också påverkar deras innehåll. Men reali- serandet av de sociala rättigheterna är än mer komplicerat. Sociala rättigheter formuleras i ekonomiska termer i betydligt större ut- sträckning än övriga rättigheter (Barbalet, 1988).

De sociala rättigheterna är i stor utsträckning avhängiga de andra medborgerliga rättigheterna och de formuleras i kollektivt politiskt handlande genom partier och liknande intressegruppe— ringar. I dessa processer kan vi se att de sociala rättigheterna i dag oftare kommer upp till diskussion och omprövning än övriga rättigheter, även om inte heller dessa är färdigutformade och ständigt måste omförhandlas på grund av till exempel förändrade teknologiska förutsättningar för yttrandefriheten som ”internet”. Men de sociala rättigheterna är ännu mer utsatta för både politiska och ekonomiska konjunkturförändringar och de har ett högre pris.

Trots att de sociala rättigheterna är kollektiva till sin natur och erövrade i en kollektiv politisk kamp måste varje medborgare själv begära tillgång till sina sociala rättigheter. Och i denna situation står medborgaren ofta utlämnad inför övermakten. Den statliga (offentliga) maktutövningen är anonym och sökarljuset är riktat mot den enskilde individen/medborgaren (jfr Foucault, 1987). De sociala rättigheterna är uttryck för medborgarnas kollektiva makt— resurser, men när den enskilde individen ska utkräva sina sociala rättigheter befinner sig hon eller han ofta i ett resursmässigt underläge gentemot myndigheterna. Det är i denna situation som mötet mellan folkstyret och vanmakten äger rum. Som klient befinner du dig antagligen i en nödsituation och det kan vara bråttom, men för myndigheterna är det inte alltid lika bråttom. Även kunskapsmässigt befinner sig klienten i ett underläge: Myndigheterna vet mer om dina sociala rättigheter än du själv.

Nedan ska jag diskutera och exemplifiera inslag i denna assymet- riska relation mellan myndighet och medborgare, som gör den problematisk, trots att det i grunden handlar om just rättigheter och tillgångar. Ändå kan de i praktiken framstå som förtryckande och förnedrande. Jag ska göra detta med hjälp av utsagor som görs i två intervjuer publicerade i en skrift från Demokratiutredningen med titeln ”På marginalen” (SOU 1998:161). Det är intervjuer

• Sida 99
•  Original

med två kvinnor om deras erfarenheter av sina kontakter med de sociala myndigheterna (i rapporten har de rubrikerna ”Under existensminimum” samt ”En framtid utan bidrag”). Det rör sig i båda fallen om två yngre kvinnor utan allvarligare sociala problem som missbruk eller kriminalitet. Det är försörjningsproblem, främst på grund av arbetslöshet, som lett dem till att ta kontakt med de sociala myndigheterna för att kräva sina rättigheter, men en av de intervjuade kvinnorna säger att hon i fortsättningen vägrar att vända sig till socialtjänsten: ”Jag låter mig inte förolämpas fler gånger. Hellre lånar vi av släktingar eller svälter”.

Myndigheterna utgör, så att säga, folkstyrets baksida. De sociala rättigheterna har i de politiska processernas manglande och kohandel förvandlats till lagar, regler och föreskrifter. Somliga regler är mindre omstridda och därför ofta klarare formulerade, medan andra regler som arbetslöshetsersättning och utbetalning av bidrag från socialtjänsten är mer omstridda och ofta dunklare for— mulerade. Ju otydligare lagar och regler är desto större roll spelar de olika myndigheternas hantering av ärendena. Från myndigheter- nas och de enskilda tjänstemännens sida måste de medborgare som vänder sig till dem omvandlas till fall. Deras situation måste tolkas i ljuset av rådande regler och praxis och hanteringen måste redovisas i form av fallbeskrivningar (Johansson, 1992). För den enskilde medborgaren kan detta vara högst frustrerande. Myndig— heterna/tjänstemännen måste ta reda på åtskilliga personliga detaljer om klienternas liv samtidigt som klienterna upplever att tjänstemännen inte alls ser till dem som individer.

Detta är tydligt i båda de intervjuer jag refererat till. Bemötan— det upplevs som mekaniskt och en av kvinnorna menar att tjänste- männen borde se till ”människan och individen som de träffar”. Samtidigt begär tjänstemännen att de ska redovisa för detaljer i sina liv som läkarkontakter och känslomässiga relationer till sin närmaste familj.

I regelverket för många sociala rättigheter ingår att klientens situation ska beskrivas i relation till hennes sociala position: familj, arbete, utbildning etc. Det tycks på sätt och Vis ganska rimligt. Samtidigt som det får orimliga konsekvenser. I praktiken betraktas inte klienter som individer. I en intervju framgår att en tjänsteman

• Sida 100
•  Original

ifrågasatt det lämpliga i att en kvinna bestämt sig för att flytta ifrån sin sambo: ”jag var dum om det var jag som satte mig i den situa- tionen eftersom jag inte hade någon inkomst”. Hon säger att då fick hon enligt tjänstemannen ”skylla sig själv”. Den omvandling från individuell medborgare till fall som sker i konfrontationen med de sociala rättigheternas regelverk är en ofta smärtsam er— farenhet som på en gång upplevs som både personligt närgången och kyligt distanserande.

Samtidigt skapar svårigheterna att omvandla individer till fall och att tolka olika regelverk en misstänksamhet om att det finns ett godtycke i behandlingen. En av de intervjuade kvinnorna menade ”att vissa får och vissa får inte”. Om regler är otydliga och måste tolkas ger det utrymme för skillnader mellan hur olika tjänstemän hanterar sina ”fall” (jfr Hvinden, 1994).

Trots att det är fråga om sociala rättigheter ligger bevisbördan om att hon eller han är berättigad att uppbära dessa rättigheter hos den enskilde medborgaren. ”Hela tiden upplever man misstroen— de” och klienterna ”får vända ut och in på sig själva”. Klienterna måste ha med sig hyreskontrakt och lönespecifikationer och det framgår också att en kvinna blev tvingad att ansöka om en mindre lägenhet för att kunna få ut bidrag. När det gäller de sociala rättig— heterna är förhållandet det motsatta i jämförelse med de med— borgerliga rättigheterna, dvs. likheten inför lagen. När det gäller de sociala rättigheterna är varje klient i första hand misstänkt och måste bevisa att han/hon har rätt. I en domstol är det myndig— heterna som har bevisbördan. Självklart har dessa olikheter sin grund i rättigheternas olika innehåll, men det är ändå en slående kontrast som förtjänar att uppmärksammas även i retoriken om de sociala rättigheterna.

Ovan konstaterade vi att medborgerliga rättigheter i praktiken måste få en institutionell och organisatorisk form i interaktionen mellan medborgarna. De sociala rättigheterna har dock inte bara en form, utan de har organiserats på olika sätt i olika myndighets— strukturer. Deras handhavande har specialiserats och delats upp på fler myndigheter och fler tjänstemän. Detta förhållande under— stryker kontrasten mellan den enskilde medborgarens problema-

• Sida 101
•  Original

tiska livssituation och hanteringen av dessa som olika fall för olika myndigheter. De olika myndigheterna kan ofta ha olika regler för det som av den enskilde individen upplevs som samma problem. Det rapporteras ofta om hur människor skickas från försäkrings— kassan till arbetsförmedlingen för att de inte är tillräckligt sjuka och att de har en viss ”restarbetsförmåga”. På arbetsförmedlingen anses de dock som alltför sjuka för att de ska kunna hänvisas till lediga arbeten (jfr Ahrne, 1989). En liknande specialiseringseffekt har närmast blivit ”klassisk” inom detta område: för att kunna registrera sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen måste en mamma kunna visa att hon är tillgänglig för arbetsmarknaden, dvs. har en daghemsplats för sitt barn, men för att få en daghemsplats måste hon ha ett förvärvsarbete. (Sådana regler har dock blivit mindre vanligt förekommande.) Specialiseringen mellan myn— digheterna skapar en ökad distans till medborgarna.

Frustrationen i samband med Specialiseringen mellan myndig- heterna uttrycks tydligt i de bägge intervjuerna: ”Som det nu år får jag en känsla av att olika myndigheter inte tycker om varandra. Arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialen säger tvärtom om saker och ting. Det känns som om de inte jobbar ihop utan mot varandra”.

Den andra kvinnan har liknande erfarenheter när det gäller administration av ersättningar från olika myndigheter. Hon efterlyste mer information om regler och ekonomi, mer av hand- ledning för att kunna planera arbetssökande och utbildning bättre. ”Nu kan övergångarna mellan lön och ersättningen från försäk- ringskassan och socialen bli både knepiga och förödande”.

De båda intervjuade kvinnorna har förvånansvärt liknande syn— punkter på hur myndighetskontakterna skulle kunna bli bättre och värdigare. För det första efterlyser de ett mänskligare bemötande: ”mer av förståelse och inlevelseförmåga”. En av kvinnorna fram— håller också att det skulle underlätta att få träffa samma social- sekreterare varje gång, vilket hon inte minns att hon någonsin gjort. För det andra efterlyser de klarare regler och ett mycket bättre samarbete mellan olika myndigheter. Antagligen finns det

• Sida 102
•  Original

ett samband här, som en av kvinnorna sa: ”Det är så man vill att det ska gå till. Att de är trevliga, bestämda och rättvisa”. Och det är förmodligen betydligt lättare även för ansvariga tjänstemän att vara trevligare om reglerna är tydligare.

Jag ska här kort diskutera tre sätt att förstärka de sociala rättigheterna på ett sätt som också gör dem lättare att administrera:

. de bör vara strikt individuella ' de bör bara vara tydliga och enkla

' bevisbördan läggs på myndigheterna och kontrollen sker i efterhand

Politiska rättigheter som rösträtt är individuella. Det är den en— skilde individens val som gäller. Detta bör också gälla de sociala rättigheterna. De sociala rättigheterna ska göra medborgarna självständiga och befria dem från beroendet till andra människor. Att se de sociala rättigheterna som individuella rättigheter skulle också underlätta administrationen.

Tydligheten skulle förstärkas om Specialiseringen mellan myn— digheter upphörde. De flesta frågor beträffande medborgarnas sociala rättigheter ligger i skärningspunkten mellan arbetslöshet, sjukdom och brist på pengar. Frågor som rör människors rehabili— tering till arbetslivet är frågor som typiskt hamnar mellan myndig— heterna (jfr Lindqvist, 1998). När allt fler människor blir fattiga för att de är arbetslösa, men inte inordnas i arbetslöshetsförsäk— ringen är det dags att slå ihop de olika administrationssystemen till en myndighet som har huvudansvaret för de sociala rättigheterna. Dessutom behövs en större tydlighet om vilka regler som gäller och vilken praxis som finns.

Skulle det inte vara möjligt att tänka sig att myndigheterna faktiskt i första hand litade på de människor som söker social- bidrag? Att bevisbördan ligger på dem som kräver sina sociala rättigheter gör administrationen långsammare, vilket kan försvåra den sökandes situation och framför allt skapar detta förhållande ett maktmässigt underläge för den medborgare som söker stöd.

• Sida 103
•  Original

Det är dock klart att till syvende och sist ligger styrkan i de sociala rättigheterna i den demokratiska processen och i medbor— garnas politiska medvetande. Och när det gäller de sociala rättig- heterna är det många människor i Sverige som stegrar sig inför tanken att verkligen garantera alla medborgare en självklar grund- trygghet i fråga om försörjning utan att att man också kräver mot- prestationer i form av arbetstvång. Det tycks som om vi inte vågar lita på att alla medborgare verkligen är beredda att arbeta för sin egen försörjning, utan att man måste kontrollera dem och förnedra dem för att verkligen pröva deras arbetsvilja. Det är alltjämt nästan två tredjedelar av svenska medborgare som i opinionsundersök— ningar uttrycker misstankar om att människor missbrukar sina sociala rättigheter (Svallfors, 1996). De sociala rättigheterna är inte fullt utvecklade. Människor som har arbeten säger för det mesta att de är glada för att de har ett jobb och de trivs också på sina jobb. Ändå finns en utbredd skräck för att det skulle kunna finnas några som smiter från sina plikter, och att vi måste kontrollera dem in i minsta detalj innan de kan få ett visst stöd till sin för- sörjning. Är inte tiden mogen att överge denna skräckbild, eller är det så att många medborgare innerst inne känner det egna för— värvsarbetet, sina egna plikter, som en så tung börda att de inte vill låta någon människa slippa undan detta hårda slit?

Referenser:

Ahrne, Göran (1989) Byråkratin och statens inre gra'nser. Stockholm: Rabén & Sjögren.

Barbalet, ]. M. (1988) Citizens/rip. Milton Keynes: Open University Press. Foucault, Michel (1987) Övervakning och straf. Arkiv: Lund.

Hvinden, Björn (1994) Divided against itself A study of integration in welfare bareancracy. Oslo: Scandinavian University Press.

Johansson, Roine (1992) Vid byråkratins gränser. Lund: Arkiv.

• Sida 104
•  Original

Lindqvist, Rafael (1998) ”Gränser mellan organisationer — exemp- let arbetslivsinriktad rehabilitering” i Rafael Lindqvist (red.) Organisation och välfärdsstat. Lund: Studentlitteratur.

Marshall, Thomas, H. (1965) Class, Citizensbip and Social Development. New York: Anchor books.

SOU 1998: 161. På marginalen. En intervjnbo/efrän Socialtjänst— atredningen. Demokratiutredningens skriftserie: Stockholm 1998.

Svallfors, Stefan (1996) Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Umeå: Boréa bokförlag.

• Sida 105
•  Original

Vanmaktens möte med folkstyret

Kerstin Vinterhed, docent, Stockhom

När jag for till Amerika i slutet av sextiotalet för att skriva om president Johnsons krig mot fattigdomen drogs jag plötsligt in i en enorm demonstration genom Manhattan med slutmål Central Park för rätten till socialbidrag. Rörelsen hette ”Welfare rights move— ment” och i demonstrationståget gick socialarbetarna sida vid sida med sina klienter för att kräva deras rätt till bistånd. Det stora problemet, ansåg de, var att så få utnyttjade sina rättigheter, att de inte ens visste om att de hade rätt till understöd.

Tanken svindlade lite grann när jag tänker tillbaka på detta. Det skulle vara en lika fantastisk som otänkbar händelse i dag om svenska socialarbetare gjorde gemensam sak med sina klienter och krävde bättre villkor för dem.

Låt mig förmedla en annan ögonblicksbild. Denna gång gäller det socialbidragstagarna i Marks kommun i Småland som i mitten på nittiotalet bildade Iris, uttytt, ”Individens rätt i samhället”. Sjutton personer demonstrerade utanför kommunalhuset och tvingade ut s—märkta kommunalrådet Jan—Åke Sjökvist på trappan för att ta emot protesterna. Då hade Marks kommun infört den s.k. Uppsalamodellen för att försöka dra ned på socialbidragskost— naderna. Modellen innebar att en person som sökte socialbidrag måste söka jobb först; en ensamstående mamma i skogen i Marks hade sökt 98 jobb på en vecka. Sen fick hon hjälp. Men absolut inte mer än minsta tänkbara, det såg grannarna till som noga bevakade att det inte var någon karl som hjälpte henne med ekonomin i hemlighet.

• Sida 106
•  Original

Ja, folk blir lite om sig och kring sig när det är besvärliga tider. Exemplet Marks kommun för tanken till Christina Lindgren på Ekerö, också ensamstående flerbarnsmamma som jag skrev om när barntillägget drogs in för vuxenstuderande 1996, i Christinas fall ett plötsligt inkomstbortfall på 4000 kronor i månaden. Aldrig har jag väl upplevt en sådan proteststorm som den gången, för Christina och hennes fyra ungar fick ju fortfarande socialbidrag enligt normen och kunde fortsätta att existera. Det tålde inte folk, inte vanligt folk som gör rätt för sig.

Jag kommer ihåg när den nuvarande socialtjänstlagen genomfördes i början på åttiotalet, vår stolta lag med sina portalparagrafer om solidaritet, frivillighet, integritet och demokrati. Kanske var den inte ens då riktigt förankrad i folkdjupet; när det blev ont om jobb började den i alla händelser skaka i fogarna ordentligt. Då utveck- lades socialtjänsten till en arena för konflikten stat/kommun, näm- ligen vem som skulle bära kostnaderna för den ökade arbetslös— heten, den kommunala socialtjänsten eller någon form av allmänt arbetslöshetsunderstöd. Där har nog kampen fastnat, fastän grad- vis med en allt starkare förskjutning åt försäkringshållet. Det antydde i varje fall ordföranden i den sittande socialtjänstutred- ningen, Inger Lundberg (s) på socialpolitiska föreningens stora konferens om socialtjänsten i framtiden i Stockholm i höstas. Hon funderade på att bryta ut försörjningsfrågan ur socialtjänsten och hitta ett system för kostnadsfördelning mellan stat och kommun enligt dansk modell, riktigt hur fick jag aldrig klart för mig. Från Danmark kom ju annars den famösa iden om att avkräva ung- domar arbete/studier i utbyte mot socialbidrag, en högst dubiös lösning med starka inslag av negativ särbehandling som redan kritiserats starkt av Tapio Salonen, socialbidragsforskare från Lund.

Den Viktigaste förändringen inom socialtjänstens område hittills gäller emellertid överklaganderätten. Denna rätt är redan starkt urholkad och omfattar numera endast formalia utom när det gäller rena försörjningsfrågor. Bara hälften av bidragslagarna känner till rätten att överklaga, konstaterar Anne Hermodsson i en ny

• Sida 107
•  Original

avhandling, ”Vision och verklighet”. Hon befarar nu att ”demokra- tins svarta hål” socialtjänsten kommer att växa ytterligare. Planen för närvarande tycks gå ut på att helt ta bort socialtjänstlagens grundbult, att detta är en social rättighetslag, och göra den till en skyldighetslag för myndigheter av samma slag som hälso- och sjukvårdslagen, alltså utan rätt för den enskilda att föra sin sak vidare i domstol.

Om detta sker då är socialtjänsten illa ute, som socialpolitiska föreningens ordförande Lars Grönwall sa i sitt inledningsan— förande i Stockholm. Ja, det kan man lugnt säga. Det skulle vara det definitiva slutet på en epok, då vi i Sverige satte oss före att lagstifta om jämlikhet också för samhällets mest utsatta och ringaktade medlemmar.

Kommer ni ihåg Albyskandalen? Det var på åttiotalet i Alby i Botkyrka en randkommun till Stockholm som man började med den nya modellen ”att ställa krav” på dem som sökte socialbidrag. I stället för ett samtal där man i förtroende ombads berätta om sina problem blev det nu fråga om ett förhör, ett s.k. trepartssamtal — en metod också inom Uppsalamodellen — där den sökande ställdes mot väggen och en observatör antecknade allt som sades vid mötet. Den hjälpsökande fick veta att det var han själv som var skulden till sina problem och hade han ingen bostad kunde han väl tälta i parken. Modellen kom från USA och gurun hette Tony Mannochio, en guru som tog 7000 kronor cash per framträdande, rätt mycket på den tiden. Men Alby gjordes till ett tillsynsärende av socialstyrelsen, där Barbro Westerholm var generaldirektör då, och det fastslogs att rätten till bistånd var lagfäst i Sverige och ingenting som kunde villkoras.

Barbro Westerholm hade inte fullt stöd för denna uppfattning ute i kommunerna, inte heller i de s—märkta. Och hon hade inte den ansvariga ministerns stöd i regeringen. Gertrud Sigurdsen (s) höll på kommunerna och talade om deras självbestämmanderätt, just det argument som håller på att knäcka hela socialvården. Det är som John Takman sa till mig i den sista intervjun han gav innan han dog förra våren, det har alltid funnits två sorters social- demokrater, dels de medkännande hyggliga sossarna som man

• Sida 108
•  Original

kunde samarbeta med och dels småborgarna och renlevnads- männen, moralisterna som ansåg att man måste göra rätt för sig och att de som inte gjorde rätt för sig stod i vägen för framsteget. Den ambivalensen, den dubbelheten går igen i steriliseringsfrågan och den tycks ständigt återkomma i socialbidragsdebatten.

Jag tror att det är mycket viktigt att se och inse detta om man vill komma framåt. Det finns en stark ambivalens i vårt lutherans— ka samhälle mot den som inte jobbar och gör rätt för sig och den ambivalensen går i dagen i hårda tider. Då ska den som inte kan försörja sig själv plötsligt försörja sig själv och därmed jämt och inget dalt.

Men det finns också en annan socialdemokratisk tradition och det är den som är huvudfåran. Jag tänker på den tidiga social— demokratiska kampen för socialförsäkringar som en rättighet från socialdemokratiskt håll medan borgerligheten talade om fattig- kultur och folkuppfostran. ”Vi tillåter oss dra på munnen när millionärer ge oss recept på konsten att bli rik genom arbetssam— het och sparsamhet. Vi börja lite till mans inse att olyckliga sociala massföreteelser när allt kommer omkring måste ha andra grunder än sådana som kunna avhjälpas genom predikan om individuella dygder,” sa Hjalmar Branting när striden om folkpensionen stod som hetast. Hans ord ljuder som ett eko bakom Tapio Salonens yttrande på socialkongressen i Stockholm i höstas där han under— strök att socialbidragssystemet hade samma fel som det alltid haft: det är skamligt, godtyckligt och sköts av en semiprofessionell kår.

Den insikten fanns hos civilminister Schotte 1913 också. Han trodde aldrig på att fattigvården kunde bli en värdig hjälpform och pläderade för folkpensionen just för att unvdika den personliga bankruttförklaring som var förutsättningen för att man alls skulle kunna komma ifråga för fattighjälp.

Det är väl att märka att det var liberaler och socialdemokrater ihop som lade grunden för det svenska socialförsäkringssystemet och att den liberala statsministen, Karl Staaf, för sin del, beklagade att oppositionen mot pensionsreformen från Centralförbundet för socialt arbete, CSA blivit så bitter och frän.

• Sida 109
•  Original

Så delades alltså redan 1913 den svenska socialpolitiken i två delar, en stark del, baserad på rättigheter och en svag baserad på behov. 1982 års socialtjänstlag måste ses som ett storstilat försök att upphäva denna dualism — ett försök som kanske nu är på väg att misslyckas.

Jag säger kanske för jag är inte helt säker på att en total kollaps är slutet. Kanske är det i stället så att en insikt i de dilemman som jag försökt åskådliggöra kan leda fram till ett nytänkande och kanske hamnar man då där både Tapio Salonen och nu Inger Lundberg tycks befinna sig och där vi befann oss också för snart trettio år sedan, nämligen i någon form av minimiinkomst eller inkomstgaranti, alltså en statligt garanterad försörjning också för de stora grupper som i dag hamnar utanför det vanliga social- försäkringsystemet, dvs. ungdomarna, kvinnorna, de arbetslösa, invandrarna.

En försäkring av något slag också för dessa grupper är till- talande eftersom man då slipper ifrån den individuella, godtyckliga och förödmjukande behovsprövningen, men risken är samtidigt stor att man dels lägger bidragsnivån så lågt att det knappt går att överleva, att man alltså skapar ett permanent B-lag, dels att man försäkrar bort ett arbetslöshetsproblem, att man ger upp arbets— linjen inom svensk socialvård och därmed — en massa människor. Är det inte här Danmark har gått före också.> Men där diskuterade man i varje fall ordentligt vad det innebar att medvetet prioritera bort svåra missbrukare med flera från aktiva hjälpinsatser: det var ett moraliskt problem som socialcheferna i Danmark och många andra berörda brottades med länge. Men jag tror aldrig att de löste saken, utan jag tror att det blev en prioritering till slut mellan dem som var värda att satsa på och dem som inte var det. Precis som här — fast vi har aldrig haft någon öppen diskussion om saken.

Och så finns förstås risken att det existerar en grupp ändå som inte klarar av att leva på minimilönen heller och som man måste ta hand om på något sätt och så är vi där igen! Socialbyrån gick inte att stänga den här gången heller!

• Sida 110
•  Original

Alla behov gäller inte pengar. Jag ska avsluta mitt anförande med ett alldeles färskt exempel på hur det känns att söka hemtjänst men inte få någon, en mycket smärtsam upplevelse för en vanlig skötsam medborgare som aldrig frågat förr. Det här är berättelsen om Margareta Sundström som ringde mig strax före jul:

Det började lacka mot jul när Margareta Sundström, 70, plötsligt svimmade i sitt kök och slog bakhuvudet hårt i köksbordskanten. Hon fick en hjärnskakning och har haft yrsel sedan dess men någon hjälp att handla och städa har hon inte fått från hemtjänsten.

— Den där tryggheten, som jag betalat skatt för i alla år, den fanns inte när jag behövde den, säger hon..

Margareta Sundström är en bland många ensamstående, äldre per- soner i Stockholm. Hon lider av astma och lågt blodtryck, men hittills har hon klarat sig själv. Det som gör henne ovanlig är att hon blev så förbannad till sist. De flesta bara tiger och lider, men hon berättar sin historia. Jag står för vartenda ord, säger hon, även om sociala inte tror på mig. För det gör de inte, det märker man. De tycker att man överdriver.

— När jag kvicknade till kravlade jag mig in i sängkammaren, och la mig på sängen och sov, berättar Margareta Sundström. När jag vaknade dånade det i huvudet, jag blev rädd och åkte iväg till akuten på KS. Där fick jag stanna ett dygn, sedan skulle hem- tjänsten hjälpa mig, sa de.

Men när jag ringde dit så hade de ingen hjälp att ge. Jag fick klara mig själv, sa de, och hade jag ingen granne eller släkting som kunde hjälpa till att handla?

Precis det som jag inte ville, besvära andra människor mitt i julbrådskanl Nu ska jag gå till skatteverket och fråga om jag inte kan få sätta in mina pengar på banken i stället för att betala allt i skatt. Jag vill ha en slant till privatvård, om jag skulle bli riktigt dålig.

Margareta Sundström är bitter. Hon har arbetat heltid ända fram till pensionen för fem år sedan och alltid skattat enligt den högsta tariffen för ensamstående. Det begriper hon väl att skatten går till annat än hennes egna behov och hon går ju på gatorna och

• Sida 111
•  Original

åker kommunalt som alla andra. Det är inte det. Nej, bara att det inte fanns någon hjälp alls för henne, när hon behövde det för första gången.

— Igår gick jag här och grät i min ensamhet, säger hon när hon ringer DN.

När vi hälsar på hos henne finner vi en söt liten dam i knallblått, bosatt i en trevlig lägenhet på Gärdet. Men hon har det inte fett. Pensionen är på 8000 efter skatt och hyran går på 5000 kronor. Resten räcker till mat, så mycket mer blir det inte.

— Tänk att hemtjänsten skulle kosta nittio kronori timmen, säger hon förskräckt. Nittio kronor för att handla lite mat! Jag vet inte om jag hade haft råd om jag nu händelsevis hade fått någon.

Margareta Sundström arbetade i alla år på landstingets regionplane- kontor i Stockholm och det är inte mycket hon inte vet om stadens sjukhus. Att bara satsa på några stora sjukhusfabriker och sedan dra ner på pesonalen är vanvett, anser hon. Vid ett tidigare tillfälle fick hon sitta nio timmar på akutan och då fanns det inte ens ett glas vatten inom räckhåll. Folk satt på golvet med väggen som stöd.

— De hade bara 35 stolar, jag hade tid att räkna dem, säger hon. Men personalen säger hon inget ont om, det är politikerna hon vill åt.

— Kan man avskaffa politikerna, undrar hon? Eller åtminstone tvinga dem till en veckas praktik i sjukvården så att de får se vad de ställt till med.

Sociala ger hon ännu mindre för. —Jag skulle kunna ligga här och ruttna och dö i min ensamhet utan att någon brydde sig, säger hon. Ja, det är faktiskt sant. Man känner sig som man inte hade rätt att leva längre. Och det har man ju inte heller när man inte får någon hjälp i en sådan här situation.

Sedan ilsknar hon till. — I morse ringde de för första gången på tre veckor men då var jag så förbannad att jag sa att jag ingen hjälp ville ha. Man får inte trampa på en människas själ.

• Sida 112
•  Original

KUNGL. BIBL. 1999 "05'0 5

• Sida 113
•  Original

• Sida 114
•  Original

Till seminarierna bjuder vi in fors- kare och idédebattörer att bidra med sin kunskap och sina värderingar kring de frågor vi tycker är värdefulla att sam— tala kn'ng.

Varje seminarium dokumenteras i form av en skrift.

gemmget. va sekelshftetskaliun'ed— ? * ' '_enteraensammanvagé —

är adressen till Demokratiutredningens webbplats. Här finns möjlighet att föra en fri debatt kring demokratin — demo— kratitorget är öppet för alla.

Ett antal krönikörer kommer att kommentera demokratiproblem och andra demokratidebatter.

Här kan Du också informera dig om och föra dialog kring utredningen. Direktivi fulltext, arbetsplan och utredningens protokoll är dokument man kan hämta hem. fortlöpande under arbetets gång att Här informerar vi också fortlöpan— publicera en skriftserie med essäer, de om aktuella slaifter och seminarier. debattartiklar, seminarieinlägg och Man kan dessutom ta del av debatt- forskarantologier. inlägg vid seminarier samt beställa Den omfattande demokratiforsk- utredningens skn'fter. ning som bedrivs vid våra universitet Länkar finns till andra delar av nätet och högskolor ställs på detta vis till för— där demokratifrågor dryftas på olika fogande för alla som är intresserade av sätt. demokratifrågor.

Information om titlar, utgivnings- dag, priser m.m. finns på utredningens webbplats.

Vi svarar gärna på frågor och lämnar ytterligare information om utredning- ens arbete. Adress och telefonnummer till utredningens kansli finns på nästa

En av utredmngens uppgifter är att sti— sida. mulera det offentliga samtalet.

• Sida 115
•  Original

• Sida 116
•  Original

• Sida 117
•  Original

Demokratiutredningens skriftserie

Redaktör Erik Amnå

10.

11.

Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium (SOU 199855)

En god affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik (SOU 1998:63)

Att rösta med händerna. Om stormöten, folkom- röstningar och direktdemokrati i Schweiz (SOU 1998:85)

Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati under 1900-talet (SOU 1998:97)

Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:101)

Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:102)

Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124)

Läsarna och demokratin. Ett brev till det läsande Sverige (SOU 1998:134)

Lokala Demokratiexperiment. Exempel och analyser (SOU 1998:155)

På Marginalen. En intervjubok från Socialtjänst- utredningen (SOU 1998:161)

Allas frihet. Demokratin möter marknaden. Tre ronder (SOU 1998:164)

• Sida 118
•  Original

12.

13.

14.

15.

16. 17.

18. 19.

EU — ett demokratiprojekt? Dokumentation från ett seminarium (SOU 1998:145)

lnvandrarskap och medborgarskap. Dokumentation från ett seminarium (SOU 1999:8)

Att slakta ett får i Guds namn. Om religionsfrihet och demokrati (SOU 1999:9)

Etik och demokratisk statskonst. (SOU 1999:13)

Elektronisk demokrati. (SOU 1999:12)

Den skyddade provinsen. En essä om demokratins värde och värdighet (SOU 1999:22)

Lobbning (SOU 1998:146)

Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Dokumentation från ett seminarium

(sou 1999:40)

• Sida 119
•  Original

• Sida 120
•  Original

• Sida 121
•  Original

• Sida 122
•  Original

Den parlamentariskt sammansatta Demokratiutredningen analyserar den svenska folkstyrelsens förutsättningar inför 2000-talet. Det sker i ljuset av bl.a. globaliseringen, EU—medlemskapet, förändringarna i medielandskapet, den nya lT—tekniken, förnyelsearbetet inom offentlig förvaltning, ' folkrörelsernas förändringar och det sjunkande valdel-

tagandet. Vid sekelskiftet ska utredningen presentera en sammanvägd analys i ett slutbetänkande. Utredningen vill redan under arbetets gång bidra till att fördjupa demokratidebatten genom ' offentliga seminarier runt om i landet ' webbplatsen www.demokratitorget.gov.se med fria debatter och möjligheter att informera sig om och föra dialog kring Demokratiutredningen ' en skriftserie med essäer, debattartiklar, seminarie inlägg och forskarantologier.

Vad spelar den offentliga sektorn för roll för medborgar- nas delaktighet och deltagande i samhällsutvecklingen? Det är huvudfrågan i denna småskrift från Demokrati- utredningen.

I följande åtta inlägg diskuterar svenska och danska samhällsforskare hur medborgarnas inflytande och rätts- säkerhet kan stärkas:

' Demokratin i den offentliga sektorns förändring ⁰ Är byråkratin demokratisk? ' Nya vägar till lokal demokrati ' Medborgarmakt i Danmark ' Ätstramningen och folkviljan ' Medborgarrätten och det lokala självstyrets arrogans ' Vanmaktens möte med folkstyret

fakto info direkt

Te108-587 671 00. Paix 08-587 671 71 Box 6430. 113 82 Stockholm orderépfaktainfose www.faktainfose