SOU 2012:39

Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

SOU 2012:39

Betänkande av Produktivitetskommittén

Stockholm 2012

Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23745-8 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd

Den 8 oktober 2009 bemyndigade regeringen statsrådet Åsa Torstensson att tillkalla en kommitté med uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för kommittén (Dir. 2009:92).

Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören Brita Saxton den 8 oktober 2009 att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med den 8 oktober 2009 f.d. generaldirektör Per-Olof Granbom, utredningschef Laura Hartman, kommunalråd Åke Hedén och chefekonom Lars Jagrén.

Generaldirektör Brita Saxton entledigades från uppdraget som ordförande i kommittén fr.o.m. den 15 april 2010 och utredningschef Laura Hartman entledigades från uppdraget som ledamot med verkan den 8 februari 2010.

Den 29 mars 2010 förordnades riksdagsledamot Malin Löfsjögård att vara ordförande i kommittén fr.o.m. den 15 april 2010 och konsulten Linda Andersson förordnades att vara ledamot från och med samma datum.

Konsulten Monika Selahn har varit kommitténs sekreterare fr.o.m. den 1 mars 2010.

Kommittén har antagit namnet Produktivitetskommittén (N2009:10). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande ”Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen”.

Stockholm i maj 2012

Malin Löfsjögård Linda Andersson Per-Olof Granbom Åke Hedén Lars Jagrén

/Monika Selahn

5

Innehåll

Förkortningar och förklaringar ............................................. 11

Sammanfattning ................................................................ 13

1 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete ............... 23

1.1 Kommitténs uppdrag ............................................................... 23 1.2 Kommitténs arbete .................................................................. 24 1.2.1 Genomförda uppdrag och studier för att ta fram

kunskapsunderlag ......................................................... 25

1.2.2 Dialog med marknadens aktörer .................................. 27 1.2.3 Uppföljning och analys av Trafikverkets arbete ......... 27 1.2.4 Kommitténs delrapporter............................................. 28

2 Kommitténs utgångspunkter ........................................ 29

2.1 Kommitténs bedömningar ...................................................... 29

2.2 Trafikverkets uppdrag .............................................................. 30 2.3 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden ............................................................ 31

2.4 Förnyelse i anläggningsbranschen – FIA ............................... 33 2.5 Dialog med marknadens aktörer ............................................. 34

2.6 Planeringssystem för transportinfrastruktur ......................... 36

Innehåll SOU 2012:39

6

3 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen ......... 39

3.1 Kommitténs bedömningar ....................................................... 39

3.2 Konkurrensen på anläggningsmarknaden ............................... 41 3.2.1 Konkurrensverkets förslag för att stärka

konkurrensen ................................................................ 43

3.2.2 Sverige har hög prisnivå inom anläggningsbranschen enligt Eurostat ......................... 44 3.3 Trafikverkets leverantörer ....................................................... 45 3.3.1 Fler utländska företag på anläggningsmarknaden ....... 48 3.3.2 Trafikverket vill förbättra konkurrensen ..................... 50 3.4 Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt .......... 52 3.5 Tillämpade affärsformer och standardavtal ............................ 55 3.5.1 Upphandlingsförfarande ............................................... 56 3.5.2 Entreprenadformer ....................................................... 57 3.5.3 Ersättningsformer ......................................................... 59 3.5.4 Samverkan ...................................................................... 62 3.5.5 Uppföljning av projekteringsuppdrag ......................... 62

4 Att mäta produktivitet och innovationsgrad .................... 65

4.1 Kommitténs bedömningar ....................................................... 65

4.2 Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen ............................................. 66 4.3 Trafikverkets mätningar av produktivitet ............................... 69 4.3.1 Hur arbetet läggs upp ................................................... 70 4.3.2 Den operativa mätningen ............................................. 72 4.3.3 Resultat så här långt ...................................................... 73 4.3.4 Hur Trafikverket planerar att använda resultaten

av mätningarna .............................................................. 74

4.3.5 Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar ......... 75 4.4 Utvecklingsområden ................................................................ 76 4.4.1 Uppföljning av upphandlingar ..................................... 76 4.4.2 Mikrobaserade analyser ................................................ 78 4.4.3 Årskostnadsberäkningar ger ett

livscykelperspektiv ........................................................ 78

4.4.4 Om att mäta innovationsgrad ...................................... 79

SOU 2012:39

Innehåll

7

5 Ekonomisk planering för ökad effektivitet...................... 81

5.1 Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål .................. 83

5.2 Framförhållning kan ge ökad produktivitet och innovationsgrad ........................................................................ 84 5.3 Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk planering ................................................................................... 88 5.3.1 Trafikverket har svårt att hantera fluktuationer ......... 88 5.3.2 Budgetlagens möjligheter ............................................. 90 5.3.3 Ny modell för planeringssystemets ekonomiska

delar ............................................................................... 91

5.4 Minska graden av indexkompensation .................................... 92

6 Utvecklade former för projekteringsupphandling .......... 101

6.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 101

6.2 Effektiva konsultuppdrag med god kvalitet ......................... 102 6.3 Några problem vid projekteringsupphandling ..................... 104

6.4 Trafikverket utvecklar formerna för upphandling ............... 109 6.4.1 Riktlinjer för upphandling av

projekteringsuppdrag ................................................. 109

6.4.2 Affärsformer – Konsultupphandling ......................... 110 6.4.3 Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller .................................................... 112 6.5 Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund ................................................................. 113

7 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation .... 117

7.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 117

7.2 Entreprenadform spelar roll .................................................. 120 7.2.1 Erfarenheter från andra länder ................................... 120 7.2.2 Uppföljning av elva av Trafikverkets

totalentreprenader ...................................................... 123

7.3 Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet ................... 126

Innehåll SOU 2012:39

8

7.3.1 Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan ................................................................. 127 7.4 Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete ....................... 129 7.4.1 Riktlinjer och rutin för val av affärsform för

entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet ............................................... 129

7.4.2 Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken ...................................................................... 131 7.5 Utveckling av funktionskrav – ett centralt område ............. 133

7.6 Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver ....................... 135 7.7 Underhållskontrakten för väg och järnväg ........................... 138

8 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad ........... 147

8.1 Kommitténs bedömningar ..................................................... 147 8.2 Kan man bygga vägar och järnvägar mer ”industriellt”? ...... 149

8.3 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt ................................................................ 154 8.3.1 Leverantörerna vill få vara mer kreativa ..................... 154 8.3.2 Sidoanbud .................................................................... 154 8.3.3 Utnyttja möjligheterna till serieköp och

kombinatoriska upphandlingar. ................................. 156

8.3.4 Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från Uppsala– Mehedeby .................................................................... 157 8.3.5 Använd Aktiv Design ................................................. 159 8.3.6 Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna ........ 160 8.3.7 Innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling ................................................................. 160 8.3.8 Bygginnovationen ....................................................... 161 8.3.9 Trafikverkets FOI-verksamhet .................................. 162 8.4 Projektet PIA ......................................................................... 163 8.4.1 Produktivitetsprogram för fem

produktkategorier ....................................................... 164

8.4.2 Synpunkter på programmen från företag och akademi ........................................................................ 171

SOU 2012:39

Innehåll

9

9 BIM ger intelligenta möjligheter ................................. 179

9.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 179

9.2 BIM – ByggnadsInformationsModellering .......................... 180 9.3 Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder ......... 182

9.4 Hur kan BIM bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen .............................. 183 9.5 Trafikverkets riktlinjer och pågående arbete ........................ 187

10 Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket ................. 189

Konsekvenser .................................................................. 193

Referenser ...................................................................... 199

Bilaga

Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 209

11

Förkortningar och förklaringar

AB 04 Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentre-

prenader.

ABK 09 Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet. ABT 06 Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnads-,

anläggnings- och installationsarbeten.

Aktiv design Att under projekteringen förbereda olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhållanden i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. BEST Ban-, Elkraft-, Signal- och Teletekniska anläggningar. BIM ByggnadsInformationsModellering – sätt att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. från idé via konstruktionsfasen, byggnationen och förvaltningen. Modellering innebär att det finns en struktur för hur och var informationen sparas. Byggherre Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader.

Förkortningar och förklaringar SOU 2012:39

12

FIA Projektet ”Förnyelse i anläggningsbranschen” skapades på initiativ av generaldirektörerna på Banverket respektive Vägverket i december 2003. FIAs syfte har varit att samla hela den svenska anläggningsbranschen för att med gemensamma krafter skapa ett forum för nödvändig förnyelse. Funktion Sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap som normalt konstateras genom mätning, provning eller nyttjande. Funktionsansvar Ansvar för att avtalad funktion uppnås. Förfrågningsunderlag Det underlag som beställaren tillhandahåller för utarbetande av anbud. Mängdförteckning Förteckning över mängder av skilda slag (varor, (material, arbetsprestationer, hjälpmedel) med/utan beskrivning av utförande, funktion eller kvalitet. PIA ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen” är Trafikverket projekt för extern effektivitet. STD Arbetsgivar- och branschorganisation för de svenska teknik- och designföretagen. Totalentreprenad Entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Utförandeentreprenad Entreprenad eller del av entreprenad där

beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande.

ÄTA Ändringsarbete, Tilläggsarbete som står i omedelbart samband med kontraktsarbetena och som inte är av väsentligt annan natur än dessa, samt Avgående arbete.

13

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag och arbete

Produktivitetskommitténs uppdrag har varit att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Det har också ingått i uppdraget att öka kunskapsunderlaget och att föra en dialog med marknadens aktörer.

Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår hos Trafikverket. Kommittén har också ställt frågor till verket i fyra skrivelser.

Tio studier och sju seminarier har genomförts. Kommittén har arrangerat tre möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag, gjort en enkät till mindre företag samt deltagit vid ett stort antal aktiviteter som ordnats av andra aktörer.

Kommittén har också lämnat fyra delrapporter till Näringsdepartementet.

Potentialen för ökad produktivitet och innovationsgrad är stor

Kommittén ser en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Av beställaren krävs ett långsiktigt agerande som ger:

 God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt,

 ökad andel totalentreprenader samt

 ett mer industriellt anläggningsbyggande.

Det finns en vilja till förnyelse i anläggningsbranschen. Den grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till branschen. Det måste vara attraktivt för en ung

Sammanfattning SOU 2012:39

14

generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck.

Trafikverket har lagt fast höga ambitioner och etappmål om framförhållning i planeringen av upphandlingar, utveckling av beställarrollen, ökad andel totalentreprenader och förnyade ersättningsformer för projekteringsuppdrag. Trafikverket har också åtagit sig att frigöra mer medel till underhåll och investeringar genom ökad produktivitet.

I det kortare perspektivet har Trafikverkets projekt Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen, PIA, utökats och fått en bredare roll. Målet är att 2014 ha frigjort tre miljarder kronor av investeringsvolymen. PIA ska också lägga grunden för en produktivitetsökning om 2–3 procent per år i anläggningsbranschen. Inriktningen att Renodla beställarrollen görs i ett längre perspektiv.

Att inriktningen verkligen får genomslag är betydelsefullt för hushållningen med statens medel och för att en nödvändig förnyelse av branschen ska komma till stånd.

Det arbete som Trafikverket inlett är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet. Det gäller att Trafikverket uppträder med trovärdighet då förändringsarbetet kräver stora satsningar också hos andra aktörer.

Företagen har efterfrågat en tydlig ”spelplan” med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Det är enligt kommitténs uppfattning ett rimligt önskemål.

Trafikverket måste upphandla med god framförhållning.

Det tidsmässiga utrymmet måste bli större mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet. Då ökar möjligheterna för entreprenörerna att planera produktionen på ett rationellt sätt.

Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall.

En betydande del av Trafikverkets upphandlingar av underhåll och byggande äger rum under andra kvartalet för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret.

SOU 2012:39 Sammanfattning

15

Trafikverket har lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att Trafikverket åstadkommer en god framförhållning är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Trafikverket måste ha en produktionsanpassad ekonomisk planering.

Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i Trafikverket skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften.

Trafikverket har ibland svårt att hantera fluktuationer i form av ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger Trafikverket en större flexibilitet skulle det underlätta för Trafikverket att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov.

Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Kommittén förordar att Trafikverket sänker kompensationsgraden i verkets indexmodell.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna längre tid mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt.

 Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i Trafikverket som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion.

 Regeringen bör föreslå riksdagen ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg.

 Kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning samt dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

Välj affärsformer som främjar produktivitet och innovation

Trafikverket bör utveckla ett mer affärsmässigt förhållningssätt i beställarorganisationen. Det behövs en ökad förståelse för hur valet av affärsformer påverkar leverantörernas agerande.

Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter aktörerna får.

Sammanfattning SOU 2012:39

16

Formerna för upphandling av projekteringskonsulter måste förnyas. Den affärsmodell som dominerar har en ensidig inriktning på lägsta timpris. Det gynnar varken produktivitet, innovation eller kvalitet. Det gör däremot affärsformer som ger en integration mellan projektering och byggande. Konsulterna behöver få en större förståelse för byggskedet vilket kommer att öka deras kompetens oberoende av ansvarsform.

Trafikverket ser över formerna för upphandling och genomförande av projekteringsuppdrag. Fullt utvecklade affärsformer med 40 procent konsultupphandlingar med avtal om fast pris ska uppnås till 2018. Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Rollerna ska vara tydliga. Beställaren ska skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp samt undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess. Konsulten ska planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra samt ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Öka andelen projekteringsuppdrag med ersättning till fast arvode.

 Utveckla ersättningsmodeller som främjar kreativitet och resultat.

 Prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt och följ upp utfallet på ett systematiskt sätt.

Öka andelen totalentreprenader

Erfarenheter såväl i Sverige som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre.

I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. Det ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling.

Totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande, kvalitet och innovation.

Av Trafikverkets investeringsentreprenader upphandlas 85 procent av volymen (uppdrag om 25–500 miljoner kronor) som

SOU 2012:39 Sammanfattning

17

utförandeentreprenader. I utförandeentreprenader svarar beställaren för projekteringen och entreprenören för utförande.

När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad.

Trafikverkets mål är att för entreprenader som avser investeringar över 25 miljoner kronor och mindre än 500 miljoner kronor ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst:

 20 procent 2012

 30 procent 2013

 40 procent 2014

År 2018 ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring 50 procent av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt på några års bas. Även när formen utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.

Kommitténs bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta.

När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

I fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling

Sammanfattning SOU 2012:39

18

kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.

Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa.

 Utveckla stödet inom Trafikverket för val av affärsform.

 Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys.

 Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar.

 Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen till år 2018.

 Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt.

 Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

BIM ger intelligenta möjligheter

Med BIM avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads-InformationsModellering. Begreppet BIM har blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, bygg- och förvaltningsprocesserna. BIM förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram.

SOU 2012:39 Sammanfattning

19

BIM ger ett mer enhetligt arbetssätt vilket leder till billigare åtgärder av högre kvalitet med kortare genomförandetider och ökade uppföljningsmöjligheter.

Trafikverkets mål är att 2014 ska minst 75 procent av alla upphandlingar för projekt med möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på BIM istället för ritningar. Produktivitetskommitténs förslag:

 Inför i Trafikverkets riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM-krav ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Trafikverket bör eftersträva branschgemensamma standarder och processer.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

Alla branschens aktörer har viktiga roller för att utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande.

Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för specialisering, standardisering och repeterbarhet.

Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i projekteringsskedena och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar.

Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.

Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna.

Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör Trafikverket i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga samtidigt som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort.

Sammanfattning SOU 2012:39

20

Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt.

Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation.

I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

Trafikverket har stora möjligheter att främja innovation både genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innovationsupphandling.

Produktivitetskommittén föreslår:

 Trafikverket bör skapa förutsättningar för industriellt anläggningsbyggande.

 Bevaka förutsättningarna för industriellt byggande i de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i komplicerade projekt.

 Utveckla användningen av serieupphandlingar.

 Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende broar.

 Trafikverket bör driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Den utvecklingen bör äga rum i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation.

 Trafikverket bör öka leverantörernas möjligheter att vara kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad är svårt men viktigt

Samstämmigheten är stor om att det finns en betydande potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare men beställaren måste ge rätt förutsättningar. Det gäller att främja den produktivitetsutveckling och innovation som, till syvende och sist, måste äga rum i företagen.

SOU 2012:39 Sammanfattning

21

Det är viktigt att ta tillvara denna potential. Däremot är statistiska jämförelser på makronivå av produktivitetens utveckling i olika branscher förknippade med osäkerheter. Konjunkturinstitutet redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme. Enligt denna officiella statistik har byggbranschen en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn.

Inom ramen för Trafikverkets mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande inom investerings- och underhållsverksamheten samt orsaksförklarande nyckeltal.

Trafikverkets höga ambitionsnivå i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse.

Främja en god konkurrens

Ett fåtal stora svenska företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Dessa rikstäckande företag utsätts för ett ökande konkurrenstryck då stora utländska entreprenadföretag kommit in på den svenska marknaden och deltar i upphandlingar av infrastrukturprojekt.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande.

 Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

 Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer, särskilt med tanke på att ge mindre företag tillträde till marknaden.

Sammanfattning SOU 2012:39

22

Fortsatt uppföljning av Trafikverkets agerande behövs

Förnyelsearbetet inom Trafikverket pågår. Flera initiativ har tagits för att åstadkomma:

 God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt,

 ökad andel totalentreprenader samt

 ett mer industriellt anläggningsbyggande. Inriktningen ställer krav på ändrade arbetssätt såväl hos Trafikverket som hos entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Våren 2012 har en handlingsplan utarbetats för Renodlad beställarroll inom Trafikverket. Ett trettiotal aktiviteter pågår i syfte att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Det har inte varit möjligt för kommittén att fullt ut bedöma Trafikverkets olika initiativ eftersom en rad målsättningar nyligen lagts fast. Det gör att kommittén i detta betänkande inte kan genomföra en analys av måluppfyllelsen och av om arbetet får genomslag i Trafikverket.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Näringsdepartementet bör ge hög prioritet åt uppföljningen av Trafikverkets arbete med att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen samt utvecklingen av verkets beställarroll.

 De delar av kommitténs direktiv som gäller uppföljning av Trafikverkets agerande bör förlängas att gälla till och med 2014.

23

1 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

1.1 Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag (dir. 2009:92) är att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Kommitténs analys och förslag till åtgärder ska slutredovisas senast den 30 juni 2012. Det ska framgå av slutredovisningen hur uppföljningen och analyserna ska utföras i framtiden. Varje halvår med början den 1 juli 2010 ska delrapporter lämnas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

24

1.2 Kommitténs arbete

Enligt regeringens direktiv till kommittén är uppdraget ”att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande…”. Efter regeringens beslut om kommitténs direktiv har Trafikverket bildats och Banverket och Vägverket har avvecklats. Därför har kommittén tolkat formuleringen ”de statliga beställarnas” som att det är Trafikverkets agerande som ska följas upp.

Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår inom Trafikverket. Kommittén har också samlat in synpunkter från entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Ett antal studier har genomförts för att få underlag dels för analyser, dels för seminarier. Dessa seminarier har i sin tur gett ytterligare underlag genom medverkan från företag, Trafikverket och andra myndigheter. De har också varit ett forum för dialog mellan branschens aktörer.

Kommittén har också deltagit vid ett stort antal möten, seminarier och konferenser som arrangerats av andra aktörer.

För att skapa uppmärksamhet för de frågor som kommittén arbetar med skrev kommittén en artikel som publicerades i Dagens

Industri i 22 maj 2010. Kommitténs ordförande och sekreterare undertecknade en artikel som publicerades i Byggindustrin nr 3 2012. Kommitténs ordförande har därutöver blivit intervjuad i flera tidningar.

Kommittén har bjudit in företrädare för Trafikverket, andra myndigheter och utredningar till kommittémöten. Kommittén har haft ett stort antal andra kontakter med Trafikverket.

Kommittén har genomfört fem egna seminarier. Dessutom har två sessioner arrangerats vid Transportforum. Dessa aktiviteter har delvis baserats på de studier som beskrivs i nästa avsnitt.

I kapitlet Referenser finns en förteckning över kommitténs aktiviteter och kontakter.

I betänkandet behandlas frågor som i de flesta fall har betydelse för både investerings- och underhållsverksamheten. Kommitténs arbete har omfattat både investeringar (inkluderande reinvesteringar) och underhållskontrakten. En viss tyngdpunkt har legat på investeringar, som för närvarande är den mest omfattande delen i Trafikverkets verksamhet.

SOU 2012:39 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

25

1.2.1 Genomförda uppdrag och studier för att ta fram kunskapsunderlag

Nedan beskrivs kortfattat ett antal studier och uppdrag som kommittén beställt. Rapporterna finns som bilagor till betänkandet.

Enkät till mindre företag i anläggningsbranschen

Bengt Jäderholm Konsult har i samarbete med organisationen Företagarna gjort en enkät till mindre företag i anläggningsbranschen. (Se bilaga 2.)

Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor

Mats Andersson och Jan-Eric Nilsson, Statens Väg- och Transportforskningsinstitut, VTI, utarbetade 2010 en rapport som användes av Statskontoret som underlag till Statskontorets rapport

Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen. (Se bilaga 3.)

Jämförelser mellan Sverige och Finland

Bengt Jäderholm Konsult har genomfört ett uppdrag som omfattar jämförelser mellan Sverige och Finland när det gäller hur respektive Trafikverk agerar som beställare av entreprenader och teknikkonsulttjänster. (Se bilaga 4.)

Projekteringsupphandling i nya former

Jan-Eric Nilsson, VTI, har tagit fram en rapport om hur formen för ersättning till projektörer kan påverka produktiviteten i anläggningsbranschen. Uppdraget redovisas i rapporten ”Projekteringsupphandling i nya former”. (Se bilaga 5.)

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

26

Internationell jämförelse om hur produktiviteten kan förbättras

Pekka Pakkala, Aalto tekniska universitet i Finland, har utfört studien ”Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads”. Studien har inriktats på länder som kommit relativt långt när det gäller användande av totalentreprenader i vägsektorn. Trafikanalys har genomfört en motsvarande studie om järnvägssektorn. (Se bilaga 6.)

Uppföljning av totalentreprenader

Prolog Bygglogistik AB har gjort en uppföljning av elva av de totalentreprenader som upphandlats av Trafikverket 2009–2011. Prolog har intervjuat projektens beställare, projektörer och entreprenörer. (Se bilaga 7.)

Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Kommittén gav våren 2011 i uppdrag till Byggproduktion Lunds Universitet och till Luleå Tekniska Universitet att genomföra studier som belyser hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande. I rapporterna redovisas fallstudier, en enkät samt resultat från forskning på området. (Se bilaga 8 och 9.)

Genomgång av produktivitetsprogram

Mårten Lindström, More10 AB, har på kommitténs uppdrag lett en genomgång av fem av Trafikverkets framtagna produktivitetsprogram, ur ett utförar-/beställarperspektiv. I arbetet har följande experter deltagit: Jan Byfors, NCC; Tomas Alsmarker, Tyréns; Fredrik Anheim, Infranord; Ronny Andersson, Cementa och Thomas Olofsson, LTU. (Se bilaga 10.)

BIM – ByggnadsInformationsModellering

Mårten Lindström, More10 AB, har utarbetat ett underlag till kommittén om BIM – ByggnadsInformationsModellering. (Se bilaga 11.)

SOU 2012:39 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

27

1.2.2 Dialog med marknadens aktörer

I dialogen med marknadens aktörer har kommittén avgränsat sig till entreprenadföretag och teknikkonsultföretag. Skälet är att kommittén inte haft möjlighet av resursskäl att föra en dialog med en bredare krets aktörer. Då har det fallit sig naturligt att avgränsa sig till den kategori som Trafikverket som beställare främst har avtal med.

De som deltagit vid seminarier och möten har företrätt stora företag. Med ett undantag har det varit ”svenska” företag. Kommittén inbjöd inledningsvis flera utländska företag, men enbart ett norskt företag anmälde intresse att delta.

Kommittén genomförde 16 februari och 9 mars 2011 samtal med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Samtalen handlade om vilka åtgärder som är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. De elva företag som deltog inbjöds till ett uppföljningsmöte 12 mars 2012. I kapitel 2.5 finns en redogörelse för vad som kom fram vid samtalen.

Kommittén har inhämtat synpunkter från mindre företag genom en enkät som skickats ut via organisationen Företagarna.

1.2.3 Uppföljning och analys av Trafikverkets arbete

Kommittén har haft ett stort antal kontakter med Trafikverket. Företrädare för Trafikverket har medverkat vid kommittémöten och seminarier.

Kommittén har lämnat förslag till Trafikverket och ställt frågor. Det har gjorts muntligt men även i fyra skrivelser; 20 maj 2010, 27 oktober 2010, 29 september 2011 och 17 februari 2012.

I skrivelsen 29 september 2011 ställde kommittén frågor till Trafikverket om uppföljningen av verksamheten. Skrivelsen innehöll även frågor om planering av upphandlingarna, om hur Trafikverket agerar för att främja förnyelsen i anläggningsbranschen och vad verket gör för att implementera FIA:s rekommendationer¹om effektivare anläggningsbyggande. I en kompletterande skrivelse 17 februari 2012 ställdes frågor om de fleråriga underhållskontrakten och vad Trafikverket gör för att implementera FIA:s rekommendationer på detta område.

¹ Projektet FIA, Förnyelse i anläggningsbranschen, beskrivs i kapitel 2.4.

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

28

Därutöver har kommitténs sekreterare inhämtat och analyserat information från Trafikverket och haft ett stort antal kontakter med företrädare för Trafikverket.

1.2.4 Kommitténs delrapporter

Kommittén har 2010–2011 lämnat fyra delrapporter till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

29

2 Kommitténs utgångspunkter

2.1 Kommitténs bedömningar

 Kommittén tolkar regeringens uppdrag så att det yttersta syftet är att få ut mer väg och järnväg för pengarna. Därför måste produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen öka. Om produktiviteten och innovationsgraden ökar kan verksamhetens styckkostnader sänkas. Det innebär att mer väg och järnväg kan byggas eller underhållas för varje satsad skattekrona.

 Regeringen betonar i direktiven till kommittén att staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Beställarens agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. Trafikverket är en dominerande beställare av underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Därför är det viktigt att analysera hur beställaren i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för ökad produktivitet och innovation.

 Inriktningen att betona beställarens roll framgår i regeringens uppdrag till Trafikverket (se avsnitt 2.2). Vidare lämnade Trafikverksutredningen ett stort antal förslag i syfte att utveckla de statliga beställarfunktionerna (se avsnitt 2.3). Ett väsentligt underlag för Trafikverket och för kommitténs arbete är också de program och rekommendationer som tagits fram inom ramen för projektet FIA, Förnyelse i anläggningsbranschen (se avsnitt 2.4).

 Kommitténs arbete ska enligt regeringens direktiv präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer. Kommittén har fört en sådan dialog och tagit fasta på många synpunkter som förts fram. Det finns i anläggningsbranschen en vilja till förnyelse. Kommittén uppfattar att detta grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

30

branschen. Det måste vara attraktivt för en ung generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck.

 En effektivare planering av vägar och järnvägar kan spara betydande belopp, dels genom minskade planeringskostnader för staten, dels genom minskade kostnader och tidigarelagda nyttoeffekter till följd av kortare byggtid. Genom regeringens proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur

(prop. 2011/12:118) genomförs flera förenklingar av planeringen. Det är dessutom viktigt att staten agerar tydligt och konsekvent i sin planering och i den kommunala planläggningens olika skeden. Då minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun. Ett väl fungerande samarbete mellan Trafikverket och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet.

2.2 Trafikverkets uppdrag

Trafikverkets verksamhet startade 1 april 2010. Då avvecklades Banverket, SIKA och Vägverket. Samtidigt startade också Trafikanalys.

I instruktionen från regeringen¹ (1 §) läggs Trafikverkets uppgifter fast.

Trafikverket ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.

Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. Trafikverket ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem.

Trafikverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Trafikverket ska (2 §) också i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar.

¹ Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

31

Enligt instruktionen (4 §) ska Trafikverket årligen till regeringen redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet.

I regeringens proposition Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59) beskrevs Trafikverkets uppdrag. En del i uppdraget är att ansvara för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader. Hur beställarrollen avseende såväl upphandling som projektstyrning utövas har stor betydelse för utvecklingen av marknaden, produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och därmed för hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. Vidare slås fast att en systematisk uppföljning och analys av beställarrollen ska ske kontinuerligt.

Vidare framgår av regleringsbrevet² att Trafikverket ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt.

Dessutom ingår i myndighetens ansvar enligt Myndighetsförordningen (2007:515) att myndigheten ska hushålla väl med statens medel.

Trafikverket har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. En av de strategiska utmaningarna är Mer nytta för pengarna. En utförligare beskrivning av Trafikverkets utmaningar, mål och strategier finns i kapitel 5.

2.3 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden

Produktivitetskommittén har, i enlighet med regeringens direktiv, utgått från Trafikverksutredningens delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Trafikverksutredningens förslag tog sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, specialisering och stordrift, dels att föra in nya drivkrafter (korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras) så att de förutsättningar som skapas utnyttjas på rätt sätt.

² Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Trafikverket (regeringsbeslut 2011-12-20). Ett likalydande uppdrag fanns i regleringsbrevet för budgetåret 2011.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

32

Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska ses i ett sammanhang och föras in samtidigt. Då skapas, tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna kan öka.

Trafikverksutredningen betonade vikten av ett systematiskt arbete, noggrann uppföljning och analyser av effekterna av olika ageranden. Det hittillsvarande anekdotiska sättet bör ersättas med ett systematiskt arbetssätt.

I Trafikverksutredningens delbetänkande beskrivs ett förslag till grundläggande syn- och förhållningssätt att implementera hos de statliga beställarna:

 Beställarna ska fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper för de ändamål de ska betjäna.

 Utförarna ska fokusera på produkter, produktutveckling, produktion och produktionsutveckling för att i tävlan erbjuda och ta ansvar för och leverera de anläggningar som bäst uppfyller beställarnas krav på funktionalitet, egenskaper och pris.

 Beställarna ska skapa de förutsättningar som krävs så att marknaden kan utnyttja stordrift, upprepning och specialisering för att öka produktiviteten.

 Beställarna ska genom att ställa krav på funktionalitet och egenskaper hos den slutliga anläggningen skapa förutsättningar för att nya och förbättrade befintliga anläggningar utvecklas.

 Beställarna ska etablera sådana drivkrafter som medför effektivare resursutnyttjande och kortare bygg- och underhållstider.

 Beställarna ska i princip inte tillhandahålla resurser eller insatsvaror. Utförarna bör ha fullständigt resursansvar. Beställarna ska tydliggöra när undantag förekommer och orsakerna härför. Undantagen ska vara så få som möjligt och kunna motiveras. Verken bör utarbeta strategier i frågan.

Kommittén framhöll detta grundläggande syn- och förhållningssätt i sin delrapport i juni 2011. Att anlägga detta syn- och förhållningssätt kan göras omgående men att implementera det är ett långsiktigt arbete. Trafikverket inriktar sig nu på att utveckla beställarrollen i denna riktning, vilket beskrivs i detta betänkande.

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

33

2.4 Förnyelse i anläggningsbranschen – FIA

Projektet FIA Förnyelse i anläggningsbranschen startade i december 2003 på initiativ av Vägverkets och Banverkets generaldirektörer.

Medlemmar i FIA har varit allt från beställare (Trafikverket och många kommuner) till enskilda företag (entreprenörer, teknikkonsulter, materialleverantörer). Trafikverket (tidigare Vägverket och Banverket) har varit ekonomisk finansiär i projektet, medan övriga medlemmar bidragit med personella resurser och kompetenser.

FIAs medlemsskara har arbetat mot FIAs uppsatta mål för förnyelse i anläggningsbranschen:

 Högre effektivitet som ger högre kvalitet, lägre kostnader och ökad lönsamhet.

 Bättre samspel och samarbete mellan branschens aktörer.

 Bättre incitament för satsning på forskning och kompetensutveckling.

 Effektivare förmedling av den kunskap och kompetens som redan finns.

 Nyrekryteringen säkras genom att förnyelsearbetet ger en mer positiv bild av branschen i allmänhetens ögon.

Syftet har varit att få markant mer väg och järnväg för pengarna och möjlighet till stabil och god lönsamhet hos leverantörerna.

FIA var från början avsett att vara ett tidsbegränsat projekt och därför har FIA avvecklats under våren 2012. Trafikverket har tagit på sig rollen att förvalta de program och verktyg som tagits fram inom ramen för FIA. Trafikverkets generaldirektör är ordförande i en branschgrupp som tillsatts för att arbeta med frågan hur arvet efter FIA ska förvaltas på bästa sätt. Ett beslut har tagits, att genomföra en konferens/FIA-dag den 12 mars 2013.

Kommittén har tagit del av FIA:s program och även ställt frågor till Trafikverket om hur verket kommer att implementera rekommendationer som tagits fram i FIA-samarbetet. Det gäller i första hand rekommendationerna i programmen Effektivare anläggningsbyggande och Effektivare drift och underhåll. Trafikverkets svar på kommitténs frågor har gett en del av underlaget till detta betänkande.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

34

2.5 Dialog med marknadens aktörer

Den 16 februari och 9 mars 2011 genomfördes möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Totalt deltog elva företag. De hade i förväg blivit ombedda att förbereda svar på frågan Vilka åtgärder är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen?

Samtalen präglades av ett stort engagemang från de inbjudna företagen och av en samstämmig uppfattning om att det behövs förändringar i beställarens arbetssätt. Företagen efterfrågade en tydlig ”spelplan” med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Kommittén noterade att flera företagsrepresentanter tog upp att det nu finns en stor helt dominerande beställare och att det är viktigt att man inom Trafikverket är lyhörda med anledning av sin dominans.

Entreprenad- respektive teknikkonsultföretagen lade, av naturliga skäl, något olika tyngd vid olika åtgärder, när de svarade på kommitténs övergripande fråga.

Entreprenadföretagen framhöll att det behövs fler totalentreprenader. Rätt hanterade driver totalentreprenader på utvecklingen och ”sätter fart på branschen”. Upphandling av totalentreprenader måste dock utformas så att det finns väsentliga möjligheter att påverka. Man måste vidare beakta att totalentreprenader har en hög anbudskostnad och att de inte ska användas för att övervältra risk till utföraren. Här pekades på möjligheten att ersätta företag för lämnade anbud.

Flera företag tog också upp att upphandlingar bör göras med ett livscykelperspektiv och inkludera drift och underhåll under en viss tid. Vidare menade man att det är viktigt att använda incitament (bonus/vite) och bonussystem som skapar driftkraft och engagemang hos entreprenören, att mer vikt bör läggas på mjuka faktorer vid upphandling och att sidoanbud måste få lämnas vid utförandeentreprenader. Tekniska krav behöver omvärderas utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Både entreprenad- och teknikkonsultföretag tog upp betydelsen av mer industriellt tänkande. Branschen måste gå mot industrialisering genom standardisering, upprepning och stordrift. Beställaren måste skapa utrymme för specialisering, prefabricering och repeterbarhet. Det måste också vara möjligt att arbeta med företagsunika lösningar. Exempel gavs på konstruktioner och arbetssätt vid brobyten som både minimerade störningarna för trafiken, genom

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

35

snabbt genomförande, och som gav betydligt lägre kostnader än de ursprungligt budgeterade. Aktiv design³ vid teknisk komplexitet lyftes också fram. Många betonade betydelsen av god samverkan mellan aktörerna och utveckling av samverkansformerna.

Bättre framförhållning och planering av upphandlingarna efterlystes. Det är viktigt med en jämn beläggning under året och en sådan tillströmning av jobb att teknikkonsultföretagen kan behålla sin kompetens.

Användande av BIM⁴ togs upp. Man framhöll att det är viktigt att tydliggöra nyttan i alla skeden och att kunden bör ställa krav på 3D/BIM i upphandlingen.

Teknikkonsultföretagen hade starka synpunkter på affärsmodellen vid konsultupphandling som man menade inte gynnar produktivitet och innovation. Timpriset är helt avgörande vid upphandling. Företagen vill ha mer fastprisuppdrag och ersättningsmodeller som premierar kvalitet och att man är duktig. Låt varje part göra det man är bra på och samverka i gränssnitten, var ytterligare en synpunkt.

Den 12 mars 2012 genomfördes ytterligare ett möte med de elva företagen.

Företagen såg positivt på den förändringsprocess som Trafikverket inlett.

En synpunkt som framfördes var att företagen mer vill konkurrera med annat än pris, t ex teknisk lösning, projektets sluttidpunkt, mindre störningar och förmåga att genomföra. Det är också angeläget att Trafikverket lämnar mer frihet till leverantörerna vid totalentreprenader.

Teknikkonsultföretagen konstaterade att entreprenörer handlar upp konsulterna på kvalitet, vilket är intressant för konsulten. Värdet av att beställare, konsult och entreprenör samarbetar tidigt i projekten framhölls.

I komplicerade projekt är förmågan till snabba avgöranden betydelsefull. Därför är det viktigt att Trafikverket har erfarna projektledare och att man behåller en hög kompetens.

³ Aktiv design innebär att man under projekteringen förbereder olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhållanden i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. ⁴ BIM är ett sätt att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. hela vägen från idé via konstruktionsfasen, byggnationen och förvaltningen. Modellering innebär att det finns en struktur för hur och var informationen sparas.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

36

Ytterligare synpunkter var att företagen vill ha bättre information om när upphandlingarna kommer samt att Trafikverket mer bör använda FIA-programmen i sitt förnyelsearbete.

2.6 Planeringssystem för transportinfrastruktur

Vissa faktorer ligger utanför Trafikverkets och leverantörernas påverkan men har betydelse för produktivitetsutvecklingen.

Regeringen lämnade 27 mars 2012 propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) till riksdagen. Regeringens förslag innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för dagens process i flera steg samt att en förberedande studie görs inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Regeringen föreslår även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. miljöbalken avskaffas. Dessutom föreslås att bygglov ska krävas i färre fall och att fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen.

Propositionen innehåller också en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar om hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen. Dessa förslag berörs i kapitel 5 i detta betänkande.

Propositionen baserades på betänkandet från Transportinfrastrukturkommittén; Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57).

Transportinfrastrukturkommittén bedömde att de förslag till förenklingar man lämnade skulle kunna minska planeringskostnaderna för staten med uppemot 200 miljoner kronor per år. En viktig effekt av en kortare planeringstid är att byggstart kan ske tidigare och att investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare. Investeringens samhällsekonomiska nyttor kan tillgodogöras vid en tidigare tidpunkt. Värdet av detta bedömdes bli cirka 1,35 miljarder kronor, räknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 2010–2021.

Transportinfrastrukturkommittén betonade att det krävs en ökad tydlighet från statliga aktörer. Staten ska agera tydligt och samordnat i alla skeden av beslutsprocessen. Om staten agerar

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

37

tydligt och konsekvent i sin egen planering och i den kommunala planläggningens olika skeden, minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun uppstår. Det är en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Kommunen är därför en mycket viktig aktör. Ett väl fungerande samarbete mellan Trafikverket och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet. Trafikverket bör tidigt signalera till kommunen vilka stråk som är av nationellt intresse för vägar och järnvägar, områden av riksintresse. Kommunen å sin sida kan underlätta för kommande planering av vägar och järnvägar genom att vara aktiv i sitt planeringsarbete och i samarbetet med Trafikverket ta in kommande stråk i sin översiktsplanering.

Produktivitetskommittén anser att kommunerna kan bidra till en ökad produktivitet vid byggande av vägar och järnvägar genom att redan tidigt i planprocessen ta hänsyn till att kommande anläggningsarbeten kan utföras med flexibilitet.

39

3 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

Produktivitetskommitténs förslag:

 Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande.

 Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

 Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden.

3.1 Kommitténs bedömningar

 Ett fåtal stora rikstäckande företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. De fem största aktörerna (NCC, Peab, Skanska, Svevia och Infranord) utför mer än 60 procent av Trafikverkets upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där flera små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå.

 Trots vissa osäkerheter indikerar Eurostats statistik att prisnivån inom anläggningsbranschen i Sverige är hög i jämförelse med andra EU-länder. Trafikverket har höga mål om att frigöra

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

40

medel genom ökad produktivitet och innovation. Även om kostnaderna för en vara eller tjänst sänks så tar det sig inte alltid uttryck i sänkta priser. En hög prisnivå i en bransch kan vara ett tecken på lågt konkurrenstryck. En god konkurrens är en framgångsfaktor både för att frigöra medel och för att främja innovation.

 Trafikverket ser över krav som kan verka konkurrenshämmande för såväl utländska som mindre inhemska företag. Det är positivt att få in utländska företag på marknaden som bidrar med kompetens och kapacitet som det råder brist på i Sverige samt tillför nya arbetsmetoder.

 Trafikverkets upphandlare bör vara uppmärksamma på eventuell förekomst av anbudskarteller. Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Det är angeläget att skaffa kunskaper om mindre och medelstora företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar. Därför bör årliga undersökningar göras om detta. Från Trafikverkets största leverantörer samlar verket in feedback via en enkät och man beräknar ett Nöjd-Leverantörs-Index (NLI). Det är angeläget att undersöka både större och mindre företags åsikter. Helst bör undersökningar utföras av en oberoende part.

 Det är väsentligt att Trafikverket genomför den åtgärd som finns i verkets Beställar- och upphandlingsstrategi; att standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden.

 Beställaren/byggherren påverkar förutsättningarna för leverantörernas arbete i huvudsak genom valet av affärsform. Val av affärsform är centralt för att Trafikverket ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter som aktörerna får. I avsnitt 3.5 beskrivs tillämpade affärsformer, som entreprenadform, ersättningsform och samverkan.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

41

3.2 Konkurrensen på anläggningsmarknaden

Kommitténs uppdrag omfattar byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Det är en del av verksamheten i anläggningsbranschen.

I SCB:s klassificering i ”Svensk Näringsgrensindelning” (SNI 2007) finns en huvudgrupp (SNI-kod 42) som heter anläggningsarbeten. I den ingår anläggning av vägar och järnvägar, men även anläggningsarbeten för värme, vatten och avlopp, el och telekommunikation, vattenbyggnad samt övriga anläggningsarbeten (t.ex. idrottsanläggningar, kemiska anläggningar, raffinaderier o.d.). Indelningen i SNI-koder har förändrats över åren vilket gör vissa jämförelser och analyser oprecisa.

Enligt en studie framtagen av Trafikanalys har anläggningsmarknadens årliga omsättning nästan fördubblats under de senaste 20 åren och uppgår 2010 till 85–95 miljarder kronor.¹

Omsättningsökningen har främst drivits av offentliga anläggningsinvesteringar. Anläggningsbranschen är inte lika påverkad av konjunktursvängningar som byggbranschen i övrigt till följd av den stora andelen offentliga satsningar på infrastruktur.

Enligt studien karaktäriseras anläggningsmarknadens funktionssätt av tre omständigheter som påverkar konkurrenssituationen och formar den rådande marknadsstrukturen:

 Höga in- och utträdeshinder

 Krav på lokal förankring

 Svaga beställare

Höga investeringskostnader förbundet med tillverkning och tillhandahållande av viktiga insatsvaror har skapat en situation med fåtalsdominans där vertikalt integrerade aktörer har en konkurrensmässig fördel gentemot mindre aktörer. De största aktörerna äger exempelvis asfaltverk, täkter, krossanläggningar och tunga anläggningsmaskiner.

Anläggningsverksamhet är en ”lokal” verksamhet genom att det mesta arbetet sker på plats. Små lokala företag har svårt att expandera, medan de stora företagen är aktiva över hela landet.

De senaste årtiondena har en strukturförändring ägt rum där medelstora regionala och lokala aktörer successivt genom förvärv

¹ Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

42

och fusioner kraftigt minskat i antal. Den svenska anläggningsbranschen har genom denna omvandling kommit att kännetecknas av ett fåtal stora företag och ett stort antal små företag.

Marknadens funktionssätt har skapat en situation där små och medelstora anläggningsföretag konkurrerar om projekt på lokal och regional nivå men där endast ett fåtal rikstäckande och vertikalt integrerade företag konkurrerar om de stora infrastrukturprojekten på nationell nivå.

Konkurrensverket anser att bygg- och anläggningsbranschen kännetecknas av många problem och svag konkurrens. Branschen domineras av ett fåtal stora företag och det är svårt för nya företag att ta sig in på marknaden. Inträdeshindren är stora och består bland annat i att byggstandarder skiljer sig mellan länderna inom EU. De större företagen tillverkar de strategiskt mycket viktiga insatsvarorna ballast, betong och asfalt. Det ger dem en konkurrensfördel mot mindre aktörer på marknaden. De största bygg- och anläggningsföretagen är också mycket stora i förhållande till övriga företag på området.²

Samtidigt kan man notera att konkurrenstrycket på de rikstäckande aktörerna ökat under senare år då flera utländska företag kommit in på den svenska marknaden och deltagit i stora upphandlingar främst av infrastrukturprojekt. De utländska aktörerna är kapitalstarka företag som ofta kommit in på den svenska marknaden genom uppköp eller konsortiesamarbete med någon svensk aktör.³

Inträdet av utländska aktörer skiljer sig mellan anläggningsbranschen och övriga delar av byggbranschen. I andra delar av byggbranschen har flera mindre företag etablerat sig på den svenska marknaden.

Det norska företaget Veidekke är det största utländska företaget på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden och det sjunde största byggföretaget på den svenska marknaden. Andra stora utländska företag verksamma på den svenska anläggningsmarknaden är österrikiska Strabag (genom uppköp av Oden Anläggningsentreprenad AB), tyska Bilfinger Berger AG, österrikiska Züblin Spezialtiefbau GmbH, danska E Pihl & Søn samt det finska bygg- och anläggningsföretaget Lemminkäinen.

² ”Konkurrensproblem i bygg- och anläggningsbranschen”, http://www.konkurrensverket.se/t/Page 525.aspx ³ Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

43

Även om flera utländska aktörer tillkommit domineras ändå anläggningsmarknaden av ett fåtal stora företag med bas i Sverige. Dessa arbetar tillsammans och med hjälp av ett stort antal underleverantörer, specialiserade på olika områden.

Enligt Trafikverkets uppgifter om marknadsandelar utför de fem största aktörerna över 60 procent av Trafikverkets upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där fler små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå. Sett till den totala anläggningsmarknaden är koncentrationsgraden således lägre. De fem största aktörerna representerar 37 procent av totalmarknaden 2010.

En annan viktig grupp av köpare av anläggningstjänster är kommuner och landsting. Den marknaden för anläggningstjänster präglas av hård priskonkurrens mellan många små och lokala entreprenörer.

3.2.1 Konkurrensverkets förslag för att stärka konkurrensen

Konkurrensverket (KKV) anser att utländska leverantörer behöver få bättre tillgång till information om offentliga upphandlingar i Sverige. KKV menar att information på engelska om en upphandling, t.ex. en sammanfattande översättning av förfrågningsunderlag, bör tillhandahållas när det kan finnas ett gränsöverskridande intresse och där man förväntar sig att utländska leverantörers anbud skulle kunna motsvara myndighetens behov. Däremot bedömer Konkurrensverket att det skulle vara allt för resurskrävande och oproportionerligt att ställa krav på att hela förfrågningsunderlaget ska finnas tillgängligt på engelska.

Vidare har KKV fört fram förslag som gäller att effektivisera tillsynen och tillämpningen av konkurrensreglerna, samt att effektivisera den kommunala plan- och byggprocessen.⁴ Ett konkret förslag är att införa en bestämmelse i statliga myndigheters instruktioner som innebär att Konkurrensverket ska kontaktas vid misstanke om kartellsamverkan i samband med upphandlingar.

Konkurrensverket har tagit fram en checklista i tolv punkter över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Om konkurrerande företag uppträder enligt vissa mönster kan det tyda på att de samarbetar på ett otillåtet sätt. Det

⁴ ”Åtgärder för bättre konkurrens – förslag”, Konkurrensverkets rapportserie 2009:4.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

44

kan exempelvis handla om att ett företag lämnar väsentligt högre anbud i vissa upphandlingar jämfört med andra företag, utan att det finns några uppenbara kostnadsskillnader, eller att skillnaden är oförklarligt stor mellan det vinnande anbudet och de andra företagens anbud. Checklistan är tänkt som ett hjälpmedel för upphandlare.

Ett sätt för Konkurrensverket att få information om anbudskarteller är att upphandlare inom stat, kommuner och landsting kontaktar verket om de ser tecken på att anbudsgivarna har kommit överens om att sätta konkurrensen ur spel.

I september 2001 inledde Konkurrensverket en undersökning av en omfattande kartell inom asfaltbeläggningsbranschen där samtliga stora och ett antal mindre företag misstänktes för att under lång tid ha samarbetat om priser och marknadsdelning. Företagen hade i förväg gjort upp om vilka anbudssummor respektive företag skulle gå in med i Vägverkets upphandlingar i stora delar av landet. Ett stort antal kommunala upphandlingar misstänktes också vara uppgjorda i förväg. Inom ramen för kartellsamarbetet hade en mer strategisk uppdelning av marknaderna förekommit och riktlinjer hade dragits upp för att bevara den rådande marknadsstrukturen och förhindra mindre men konkurrenskraftiga företag från att växa ytterligare.

3.2.2 Sverige har hög prisnivå inom anläggningsbranschen enligt Eurostat

EU:s statistikkontor Eurostat publicerar årligen statistik som jämför prisnivåer för investeringar hos EU:s medlemsstater. Ett delområde är Civil Engineering Works som omfattar bl.a. broar och asfalterade vägar. Den senaste statistiken avser 2010 och indikerar att prisnivån i Sverige är betydligt högre inom detta delområde än vad som är fallet i andra EU-länder.⁵ Sverige ligger sedan 2004 i särklass högst och med en högre prisnivå än exempelvis Danmark, Norge och Schweiz. Fram till och med 2009 ligger Sverige betydligt över dessa tre länder i prisnivå inom området Civil Engineering

Works, men år 2010 har Norge och Schweiz närmat sig Sveriges prisnivå.

⁵ Eurostat, ”Statistics in focus 64/2010” samt

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/data/database

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

45

Statistiska jämförelser mellan länder är svåra och innehåller alltid osäkerheter. Kommittén har underhand ställt frågor till SCB om hur stor osäkerhetsmarginalen är i nämnda statistik.

SCB menar att det inte är möjligt att beräkna konfidensintervall/felmarginaler för olika sammanställningar på en aggregerad nivå och sålunda inte heller för ”Civil engineering works”.⁶ Generellt är dock osäkerheten större ju lägre aggregeringsnivån är. ”Civil engineering works” återfinns på den lägsta publicerade aggregeringsnivån och därför bedöms osäkerheten här som relativt stor. Undersökningen har för ett antal år sedan brottats med problem. Man har tidigare prismätt projekt som inte varit helt representativa för Sverige. Successiva förbättringar har gjorts och de projekt som i dag prismäts bedöms, enligt SCB, vara representativa för Sverige.

Vidare meddelar SCB att huvudsyftet med PPP-undersökningen⁷ inte är att räkna fram prisnivåindex utan att beräkna en justeringsfaktor för att kunna göra volymjämförelser av olika länders BNP. Vid konflikt mellan dessa ändamål, går alltid huvudsyftet före (vilket exempelvis kan innebära att man väljer ett tillvägagångssätt i prismätningen framför ett annat). De prisnivåindex som finns publicerade kan därför betraktas som en biprodukt.

Trots de förklaringar som SCB ger kan man notera att Sveriges prisnivå inom området, enligt Eurostat, ligger med en betydande marginal över nivån i jämförbara länder.

3.3 Trafikverkets leverantörer

Trafikverket upphandlar och köper entreprenader, varor och tjänster för omkring 37 miljarder kronor årligen. En fördelning framgår av tabell 3.1 nedan.

⁶ Mailsvar från SCB 2 april 2012. ⁷ PPP står här för Purchasing Power Parities (köpkraftsparitet).

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

46

Källa: Agresso, fakturerad volym för perioden 2010-03-30 till och med 2011-04-01.

SVEVIA 4 486 535 952

17%

PEAB 3 798 370 619

14%

SKANSKA 3 395 376 477

13%

NCC 3 093 930 909

11%

INFRANORD 3 031 572 702

11%

BALFOUR BEATTY RAIL AB 789 035 216

3%

VEIDEKKE 802 441 764

3%

CJV NL BILFINGER BERGER PEAB HB 429 603 783

2%

STRUKTON RAIL AB 416 277 618

2%

ODEN ANLÄGGNINGSENTREPRENAD AB 318 275 988

1%

Övriga 6 349 424 996

24%

Totalt 26 910 846 025

100%

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

47

I tabell 3.2 framgår att SVEVIA, PEAB, Skanska, NCC och Infranord dominerar anläggningsbranschen när det gäller väginvesteringar, investeringar i banvallar, underhåll, tunnel och underhållsbeläggningar.

När det gäller BEST-området (bana, el, signal samt tele) dominerar det statliga företaget Infranord med en marknadsandel på omkring 50 procent när det gäller investering och underhåll. De främsta utmanarna under de senaste åren är Balfour Beatty Rail AB med cirka 20 procent inom investering och Strukton Rail AB med cirka 20 procent inom drift och underhåll. Konkurrensen är mindre inom BEST-området än inom anläggningsentreprenader även om intresset från nya aktörer ökat.⁸

Inom vägområdet har antalet anbudslämnare på investeringar minskat från i medeltal ungefär fyra 2010 till ungefär tre 2011.

Inom järnvägsområdet har antalet anbudslämnare inom mark-/anläggningsinvesteringar ökat något från 2010 och ligger 2011 på i medeltal tre. Vad gäller BEST-investeringar har antalet anbudslämnare i medeltal ökat något och ligger 2011 på drygt två.

Planering och projektering av vägar och järnvägar upphandlas av Trafikverket för drygt fyra miljarder kronor per år. De största

⁸ Marknadsanalys, Anläggningsmarknadens prisutveckling, Underlagsrapport till ”Förslag till Nationell plan för transportsystemet”, (2009-06-17), Banverket, Vägverket, m.fl.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

48

leverantörerna av tekniska konsulttjänster är, i storleksordning: Vectura (sammanslagning av tidigare Vägverket Konsult och Banverket Projektering), SWECO, WSP, Ramboll, Tyréns, ÅF, Bombardier, COWI, Infranord och Atkins Sverige AB.

3.3.1 Fler utländska företag på anläggningsmarknaden

Det finns ett tiotal utländska aktörer som är aktiva och lämnar anbud i Sverige. De har under de senaste åren varit framgångsrika och räknar kontinuerligt hem stora investeringskontrakt.

Om man studerar stora projekt förändras också sammansättningen av leverantörerna jämfört med om man utgår från samtliga entreprenader oavsett storlek.

Under 2010 upphandlade Trafikverket 31 entreprenader med en anbudssumma överstigande 100 miljoner kronor. Den sammanlagda kontraktssumman för dessa var 7 958 miljoner kronor.⁹ Vilka företag som slöt kontrakt för anläggnings-, BEST/järnvägs- och installationsentreprenader och respektive andel av den totala kontraktssumman framgår av tabell 3.4

Vid de 31 entreprenadupphandlingarna lämnades i genomsnitt 3,7 anbud per upphandling. Utländska anbudsgivare eller anbudsgivare med utländska ägare deltog i 71 procent av upphandlingarna.

Under 2010 och 2011 har utländska företag fått kontrakt för flera stora projekt. Ett aktuellt exempel är att danska Pihl tillsammans med två tyska bolag i februari 2011 tilldelades kontraktet för att bygga en bro över Sundsvallsfjärden, som en del av projektet E4 Sundsvall.

⁹ Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, Trafikverket, rev. 2011-01-13, Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda senaste 12 månaderna.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

49

Källa: Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, Trafikverket, rev. 2011-01-13,

Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda senaste 12 månaderna.

Ett annat exempel är Citybanan i Stockholm. Den enskilt största entreprenaden i bygget av Citybanan, Norrströmsentreprenaden med Station Stockholm City, utförs av NCC och är ett kontrakt värt 1,5 miljarder kronor. Peab har ett mindre kontrakt. De övriga av Citybanans kontrakt har gått till de tyska företagen Züblin och Bilfinger Berger, till danska Pihl samt till Oden, som ägs av österrikiska Strabag. Züblin är entreprenör för Södermalmstunneln. Sänktunneln Söderström byggs av ett konsortium mellan Züblin och Pihl. Bilfinger Bergers entreprenad Odenplan och Vasatunneln är ett kontrakt värt 1,1 miljarder kronor. Järnvägsbron över Årsta spårområde byggs av Pihl.

Däremot lämnade inget utländskt storbolag anbud på väg 50 Motala–Mjölby. NCC fick där totalentreprenaden som inkluderar ett 20-årigt underhållsåtagande.

En fråga som diskuterats vid flera av kommitténs möten och seminarier är arbetstidernas förläggning och maskinutnyttjande.

Det finns exempel där utländska företag arbetat treskift sex–sju dagar i veckan, medan de svenska entreprenörerna av tradition

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

50

jobbar ett skift fem dagar i veckan. Arbetskraftskostnaden per timme torde bli högre om man jobbar treskift. Men effekten blir också att maskinerna används kanske 140–150 timmar i veckan i stället för 30.

3.3.2 Trafikverket vill förbättra konkurrensen

Trafikverket har i dag en mängd krav (kravdokument) i sina upphandlingar. Kraven kan verka konkurrenshämmande och kan utgöra barriärer för såväl utländska aktörer som inhemska små företag. Detta är en fråga som behandlas i de produktgenomgångar som görs inom PIA-projektet¹⁰. Marknadsanalyser genomförs också av projektets kategoriteam.

Nationella och regionala leverantörsdagar anordnas med syfte att marknadsföra Trafikverket och de möjligheter som finns när det gäller att lämna anbud.

Kommande upphandlingar marknadsförs även via den upphandlingstidplan som publiceras på www.trafikverket.se

Trafikverket har ett pågående handlingsprogram med syfte att skapa en effektiv och väl fungerande europeisk leverantörsmarknad för att stärka trenden med ökat utländskt deltagande vid upphandlingar. Motivet är både att förbättra konkurrensen och att få in kompetens och kapacitet som det råder brist på i Sverige.

Ett arbetssätt är även att indela eller ”paketera” entreprenaderna i de stora projekten så att de blir intressanta för de utländska företagen. Enligt Trafikverket är de utländska bolagen främst intresserade av stora broar och tunnlar med kontrakt över 300 miljoner kronor. De lockas av jobb med många arbetstimmar och korta sträckor, med mycket betongjobb och där specialmaskiner används.

Trafikverket marknadsförs under 2011–2013 som beställare gentemot utländska leverantörer vilket syftar till att främja utländska investeringar och etableringar i Sverige. Trafikverket har under 2011 besökt handelskammare alternativt ambassader i Tjeckien, Storbritannien, Tyskland, Spanien samt Österrike för att attrahera fler utländska leverantörer.

Trafikverket har översatt sin upphandlingstidsplan till engelska, vad gäller entreprenader över 50 miljoner SEK och projekteringsuppdrag över 10 miljoner kronor. Syftet är att attrahera både större

¹⁰ Trafikverkets projekt ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

51

och mindre utländska företag. Verket mäter också antalet utländska företag som lämnar anbud vid upphandlingarna.

Konkurrensen inom BEST-arbeten (bana, el, signal och tele) anses låg. Det gäller både investering, drift och underhåll. Det statliga företaget Infranord har en dominerande ställning, speciellt inom drift och underhåll. Trafikverket har påbörjat en översyn av marknadens förutsättningar och vilka åtgärder från Trafikverket som kan vara aktuella. Under våren 2012 träffar Trafikverket ett antal medelstora tyska järnvägsföretag.

Trafikverket har även upprättat en engelskspråkig hemsida där det finns en specifik e-postadress (supplier@trafikverket.se) för direktkontakt. En engelsk version av kommande upphandlingar publiceras även på sidan.

Under 2011 har man inom ramen för projekt SISU 2013¹¹genomfört följande:

 Tagit fram en ramavtalsprocess för att hantera 800 ramavtal samt etablerat en ramavtalsorganisation.

 Inrättat ett inköpsråd samt en inköpskommitté. Upphandlingar över 300 miljoner kronor ska presenteras för inköpsrådet och upphandlingar över 500 miljoner kronor ska presenteras för inköpskommittén.

 Infört en gemensam mall för Trafikverkets förfrågningsunderlag.

 Tagit fram ett internt utbildningspaket inom upphandling.

 Skapat en gemensam utvärderingsmodell för anbud.

 Inrättat en statistik- och rapportdatabas för upphandling.

 Skapat en Beställar- och Upphandlarstrategi.

 Besökt handelskammare/ambassader i Tjeckien, Storbritannien, Tyskland, Spanien samt Österrike för att attrahera fler utländska leverantörer.

Ett tvärfunktionellt team har påbörjat arbetet med en långsiktig upphandlingsplanering i samverkan mellan den centrala funktionen Strategiskt inköp och upphandling samt verksamhetsområdena Samhälle, Investering och Trafik.

Planering pågår för upphandling av ett nytt beställningssystem. Syftet är att systemet ska stödja både strategiskt, taktiskt och operativt inköpsarbete. Här blir det möjligt att följa en upphandling från beställning till fakturahantering och uppföljning.

¹¹ ”Strategiskt Inköp, Strategisk Upphandling”.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

52

3.4 Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt

För att fånga de mindre och medelstora företagens åsikter i frågor som rör de statliga beställarnas agerande i samband med upphandlingar av entreprenadtjänster har en särskild enkät genomförts. Enkäten har riktats till de mindre och medelstora entreprenadföretagen i anläggningsbranschen.¹² Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg eller cirka 14 procent. Av totalt 135 företag har endast 19 svarat på frågorna i enkäten. Det finns trots det skäl att publicera resultatet av enkäten och dra några försiktiga slutsatser eller åtminstone formulera väsentliga frågeställningar att gå vidare med.

Av de svarande företagen har drygt tio en omsättning mellan fem och 15 miljoner kronor årligen och ett par företag mellan 25 och 50 miljoner kronor. Resterande företag har omsättningar under fyra miljoner kronor per år. Fem av företagen har fler än 10 anställda. Huvudparten av övriga företag har mellan fem – tio anställda och några enbart en anställd. Två tredjedelar av företagen uppger att de deltar i offentliga upphandlingar, vilket innebär att en tredjedel inte gör det.

Några resultat från enkäten:

 Kunskap om förestående upphandlingar inhämtas från flera källor. Direktkontakt från upphandlande enhet är mest frekvent följt av annonsering i annonsdatabaser. Ombud och bevakningstjänster används i begränsad utsträckning.

 Drygt 70 procent av företagen anser att man får tillräckligt med tid för att utarbeta och lämna anbud utifrån det förfrågningsunderlag som återfinns i upphandlingen.

 Hälften av enkätföretagen anser att det föreligger ett tillräckligt utrymme för produktionsplanering och resursanskaffning, m.m. inför påbörjandet av entreprenaden.

 När det gäller sluttidpunkten i förhållande till tilldelningsbeslutet anser två tredjedelar att tiden inte är tillräcklig.

 De administrativa beskrivningarna är för flertalet företag begripliga. Företagen uppger till lika stor andelar att de tekniska beskrivningarna är svåra att begripa som att de är begripliga.

¹²Mindre och medelstora entreprenad-företags åsikter om den offentliga sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster, rapport från Bengt Jäderholm Konsult, 10 april 2012.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

53

 Knappt hälften av företagen anser att skall-kraven är rimliga i ljuset av vilka uppdrag det är fråga om. Samtidigt kan konstateras att det är en större andel av företagen som inte kan åta sig uppdragen till följd av skall-kraven, än den andel som anser kraven rimliga.

 75 procent av de som svarat är beredda att åta sig totalentreprenader.

Mot bakgrund av att svarsfrekvensen i enkäten är låg blir analysen av enkätsvaren av nödvändighet mycket försiktig.

Däremot är det möjligt att formulera en del hypoteser som kan bli föremål för framtida undersökningar och som i det sammanhanget kan antas eller förkastas.

Entreprenadverksamhet är regelmässigt kund-order-styrd. Hur den offentlige beställaren agerar får stort genomslag på marknaden och bestämmer i hög grad villkoren för företagen. Det gäller särskilt de som är starkt knutna till anläggningssektorn. Vanliga inslag i branschens struktur är att företagen både uppträder som huvudentreprenör och underentreprenör, att de flesta företag undviker att ha egna fasta resurser utan nyttjar inhyrda resurser både vad gäller arbetskraft och maskiner samt att företagsstrukturen innehåller några stora och ett stort antal små företag.

De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader och åtar sig gärna sådana uppdrag. Företagen är också positivt inställda till åtgärder som innebär att de på ett bättre sätt än hittills kan påverka sitt eget resursutnyttjande. S.k. serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar välkomnas. Dessa åtgärder välkomnas också av större företag. Det är mot den bakgrunden förståeligt att de mindre och medelstora företagen i relativt stor utsträckning anser tiden för knapp mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart resp. byggslut. Det finns skäl att närmare undersöka om denna iakttagelse är generellt giltig för de mindre och medelstora företagen. Om så skulle vara fallet finns starka skäl att låta marknaden få och ha ett större inflytande över ”var” i meningen i vilken ordning kontrakterade uppdrag ska genomföras och på motsvarande sätt exakt ”när” inom den kontrakterade perioden uppdragen ska påbörjas och slutföras. Det är också ett skäl att ha betydligt större framförhållning i upphandlingarna av objekt som passar väl för mindre och medelstora företag.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

54

Förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter samt skall-kravens innehåll och kvantitet utgör påtagliga hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdragen och kontrakten. Förfrågningsunderlagens omfattning har ökat med åren och antalet skall-krav förefaller ha vuxit i omfattning. Det finns en risk att omfattningen och beskrivningarna av de tekniska och administrativa föreskrifterna samt innebörden och mängden skall-krav begränsar konkurrensen så mycket att förmodade vinster av föreskrifterna och skall-kraven kan gå förlorade genom minskad konkurrens. Det finns anledning att närmare undersöka vad som framstår som hinder i föreskrifterna och skall-kraven för att få kunskap om förhållandena och om den risk som här har identifierats är av betydelse eller inte.

Rekommendationer i studien

Den analys som gjorts på grundval av enkätsvaren reser ytterligare frågor, men ger också stöd för några tidigare formulerade hypoteser. Trafikverksutredningen (Dir. 2008:90) föreslog att de statliga beställarna som skulle ”förenkla och standardisera upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud”. Den rekommendationen bör upprepas.

I övrigt är det angeläget att skaffa kunskaper om de mindre och medelstora företagens åsikter om offentliga upphandlingar. Mot den bakgrunden föreslås följande:

 Gör årliga undersökningar om de mindre och medelstora anläggningsföretagens åsikter om offentliga upphandlingar.

 Komplettera dessa med undersökningar om de stora företagens åsikter.

 Följ särskilt upp företagens åsikter om förfrågningsunderlagens begriplighet och ändamålsenlighet.

 Fördjupa kunskapen om enkätresultaten med djupintervjuer av ett urval företag.

 Låt också företrädare för de stora beställarna inom den offentliga sektorn jämte ett urval av företrädare kommuner och kommunala bolag analysera och kommentera enkätresultaten.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

55

Undersökningarna bör göras av någon oberoende instans, som är fri från partsintressen.

3.5 Tillämpade affärsformer och standardavtal

Valet av affärsform är centralt för att Trafikverket ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Valet påverkar leverantörsmarknaden i stort dvs. entreprenörer, konsulter och materialleverantörer. Valet av affärsform och kontraktens utformning är avgörande för utvecklingen av branschens produktivitet och innovationsförmåga. Som bakgrund till den fortsatta framställningen ges därför en beskrivning av affärsformer.

Källa: Trafikverket, TDOK 2010:238.

Affärsformerna för entreprenader; upphandlingsförfarande, entreprenad-, ersättnings- och samarbetsformer ska analyseras och värderas utifrån projektets förutsättningar och läget på leverantörsmarknaden.

Trafikverket tillämpar entreprenadformer definierade av Byggandets Kontraktskommitté, BKK. Man använder Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal som tillämpas brett i byggbranschen. Syftet med dessa är bl.a. att minska transaktionskostnaderna för att upprätta ett specifikt avtal och att öka säkerheten och förutsägbarheten vad gäller innehållet i ett specifikt avtal. För att ett standardavtal skall bli gällande i ett avtal måste det åberopas.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

56

För projekteringsuppdrag avses med affärsform en kombination av upphandlingsförfarande, ersättnings- och samverkansform samt uppföljning.

Som grund för projekteringsuppdrag tillämpas standardavtalet

Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av år 2009 (ABK 09). Även ABK 09 är framtaget av

Byggandets Kontaktkommitté, där Trafikverket ingår. Trafikverket har därmed ställt sig bakom bestämmelserna och åtagit sig att följa dem.

3.5.1 Upphandlingsförfarande

Vid offentlig upphandling finns ett antal grundprinciper som måste följas vid alla upphandlingar. Den upphandlande enheten (beställaren) ska göra bedömningar och fatta beslut utifrån de kriterier som förfrågningsunderlaget anger. Beställaren ska ta till vara de möjligheter som finns att utnyttja konkurrens, vilket bland annat innebär att den upphandlande enheten inte får ställa krav som är konkurrensbegränsande.

Val av anbudsgivare baseras antingen på lägsta pris eller på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I det senare fallet sker anbudsvärderingen även utifrån utvärderingskriterier som är kopplade till det som upphandlas.

Trafikverket upphandlar i dag enligt två olika upphandlingslagar, LOU (2007:1091) – lag om offentlig upphandling (vägprojekt) och LUF (2007:1092), lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (järnvägsprojekt).

När upphandlingen avser kontrakt som rör både väg och järnväg ska de bestämmelser användas som gäller för den verksamhet som kontraktet huvudsakligen avser. En överviktsprincip ska alltså tillämpas varvid kontraktets värde ska vara avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas. Om det inte går att avgöra vilken verksamhet kontraktet huvudsakligen avser ska LOU användas.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

57

3.5.2 Entreprenadformer

Byggandets Kontraktskommitté, BKK, har definierat entreprenadformer som tillämpas för byggentreprenader; Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal.

I en utförandeentreprenad har beställaren ansvar för projekteringen och beskriver i den tekniska specifikationen en teknisk lösning, dvs. konstruktion, utförande, material och varor. Beställaren ska därmed beskriva arbetena i sin helhet. Normalt upprättas de tekniska beskrivningarna enligt AMA-systemet.¹³

I en totalentreprenad har entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. den tekniska lösning som ska uppfylla de funktions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation. En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med (drift- och) underhållsåtagande. Detta innebär att entreprenaden får en lång kontraktstid men att garantitiden utgår.¹⁴

Ekonomisk, teknisk, och utförandemässig risk bör bäras av den som har bäst förutsättningar att minimera/hantera risken.¹⁵

I en utförandeentreprenad väljer beställaren den tekniska lösningen och bär därmed även risken för funktionen. Vid en totalentreprenad väljer entreprenören den tekniska lösningen och bär därmed ansvar för funktionen.

¹³ AMA-systemet (Allmän material- och arbetsbeskrivning) används vid bygganläggningsentreprenader. Det är AMA Anläggning tillsammans med AMA AF som används i Trafikverkets entreprenader. (AMA består av fem delar för tekniska beskrivningar; Anläggning, Hus, VVS, Kyl och El samt administrativa föreskrifter i AMA AF, AF Konsult och AF Köp). AMA används som underlag vid upprättande av tekniska beskrivningar för utförandet och förenklar beställarens arbete med att formulera krav på den färdiga produkten och dess olika delar genom att ange ett antal olika ”standardutformningar”. Dessa anges i anbudsunderlaget och ingår i det avtal som tecknas för genomförandet. ¹⁴ TDOK 2010:238 Riktlinje Val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket. ¹⁵ Risk är sannolikheten för att någonting kommer att hända som har en motsatt påverkan på människor, anläggningar eller byggnader, utrustning, ekonomi och miljö än vad som är önskvärt samt konsekvenserna av denna påverkan. (SKL)

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

58

Valet av entreprenadform ska inte göras med syfte att föra över risker på entreprenören som beställaren är mer lämpad att ta ansvar för. Den risk som förs över på entreprenören ska vägas mot de möjligheter som ges till entreprenören vid en totalentreprenad.

Ett exempel på parameter som bör beaktas är vem som bär risk för geotekniska tolkningar. Här bör man beakta det faktum att respektive part ansvarar för det underlag man tillhandahåller.

De två entreprenadformerna, som i huvudsak reglerar ansvaret mellan beställare och entreprenör, ska tillämpas på alla olika typer av entreprenader. Bygg-, underhålls-, drift-, beläggnings-, grundläggnings-, bergentreprenader är exempel på benämningar som mera talar om uppdraget eller kontraktsföremålet än ansvarsfördelningen.

Däremot är exempelvis delade entreprenader och generalentreprenader en beskrivning av avtalsförhållandena som både kan förekomma i utförande- och totalentreprenadformerna.

I en delad entreprenad har beställaren delat upp uppdraget mellan flera entreprenörer och har flera avtalsparter. Beställaren själv får då ta ett samordningsansvar. En delad entreprenad kan ge mindre entreprenörer och nischföretag större möjlighet att delta i större uppdrag. Det kan stimulera marknaden och ge ökad konkurrens.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

59

Samtidigt kan det innebära en större samordningsinsats från beställaren.

I en generalentreprenad har generalentreprenören ett ansvar för att upphandla och samordna övriga entreprenörer, som då blir underentreprenörer till generalentreprenören.

Samordnad generalentreprenad innebär att beställaren endast har ett avtal med en entreprenör ”generalentreprenören”. I en samordnad (delupphandlad) generalentreprenad kan beställaren ha skrivit flera avtal med entreprenörer men har då överlåtit dessa avtal till generalentreprenören.

3.5.3 Ersättningsformer

Ersättningsformerna skiljer sig åt mellan entreprenader och projekteringsuppdrag.

Entreprenader

Ersättningsformen är ofta nära knuten till entreprenadformen där fast pris är mer vanligt vid totalentreprenader. Mängdreglerade avtal med fasta à-priser förekommer i utförandeentreprenader.

Fast pris Fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att göra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. För att få ett rättvisande fast pris bör entreprenaden vara tydlig och därmed kalkylerbar. Innehåller den oförutsägbarheter som innebär risker för entreprenören kommer entreprenören att lägga på en riskpremie i sitt pris.

A-pris Mängdreglerade avtal är vanligt vid utförandeentreprenader. De rörliga mängderna gör att entreprenören kan känna sig trygg i att få betalt för utfört arbete och arbetet regleras utifrån fasta à-priser. Även vid fastprisavtal går det att i anbudsskedet inhämta relevanta à-priser för ÄTA-arbeten – t ex sådant som är konsekvenser av konstaterade lämnade felaktiga uppgifter av beställaren så att reglering kan ske. A-priserna bör då vara mängsatta utifrån trolig omfattning då ”nollmängder” kan leda till spekulation.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

60

Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen Löpande räkning är mer ovanligt men förekommer bland annat där entreprenaden har ett så komplext innehåll att omfattningen är svår att prissätta. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att entreprenören får betalt mot verifierade kostnader. Entreprenörsarvodet och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna.

Löpande räkning innebär att entreprenören inte tar någon risk. Risken bärs i stället av beställaren. Det är en ersättningsform som är svår för beställaren att ha kontroll över. Den kräver en stor arbetsinsats för att hantera alla fakturor och verifikat som förs vidare på beställaren. Beställaren måste vara aktiv i entreprenadarbetet för att säkerställa att entreprenören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för hantering av sådana kostnader. Löpande räkning bör kombineras med ett incitament.

Incitament Ett sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att ha en incitamentsmodell. Incitament för att nå mål är i många fall mer effektivt än viten för inte fullgjorda åtaganden.

Incitament kan innebära att avtalet har en modell för att fördela eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett resultat, exempelvis ett riktpris.

Man kan skapa incitament för att nå olika projektmål, exempelvis incitament för att klara del- eller sluttider eller incitament för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål. Incitamentets storlek bör stå i relation till den nytta som skapas.

Projekteringsuppdrag

Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer.¹⁶

”Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning.”

¹⁶ Riktlinje Val av affärsform för projekteringsuppdrag i Trafikverkets investeringsverksamhet TDOK 2011:237.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

61

Fast arvode Fast arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag vars omfattning är väl definierad. En förändring i omfattningen justeras i enlighet med ABK 09 och leder till ett nytt fast arvode.

Ersättningsmodellen kan leda till:

 effektiviserad projekteringsprocess,

 enklare styrning och uppföljning,

 minimering av konsultens insats,

 lågt incitament till kreativitet,

 diskussioner om uppdragets innehåll.

Rörligt arvode Rörligt arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag som innehåller kreativa delar, exempelvis utredningsfas, eller komplexa utredningar. Perioden bör inte vara för utdragen då det försvårar styrning och uppföljning. Större uppdrag bör därför brytas ner i arbetspaket.

Ersättningsmodellen kan leda till:

 ökad vilja till kreativitet,

 ökad volym på uppdraget,

 svårare styrning och uppföljning.

Kombinationer av fast och rörligt arvode Med utgångspunkt från de ersättningsformer som beskrivs ovan finns möjligheten att göra kombinationer. T ex kan en inledande utredningsfas ersättas med rörligt arvode med incitament för att därefter gå över i ett fast arvode under genomförandefasen.

Incitament Incitament används för att skapa drivkrafter för att nå ett eftersträvat resultat. Incitament ska användas där beställaren och den projekterande konsulten kan påverka utfallet.

Incitament bör regleras inom närtid. Om incitament är kopplat till den totala anläggningskostnaden bör detta värderas vid projekteringsuppdragets avslut enligt spelregler som satts upp i förfrågningsunderlaget.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

62

Viten De viten som formuleras i kontraktet ska vara väl avvägda och befogade. Det är dessutom en nödvändighet att viten utkrävs när kravet inte uppfylls. En förutsättning är dock, om vitet avser leveranstid, att konsulten fått nödvändiga besked och underlag från beställaren.

Självkostnad med fast vinstdel Detta är en ersättningsform som för Trafikverket är oprövad men som kan lämpa sig för uppdrag där omfattningen är otydlig.

Självkostnaden skiljs ut från vinsten och overhead-kostnader där vinsten och overhead-kostnaden redovisas som en totalsumma i anbudet. Konstruktionen innebär att konsulten hela tiden får täckning för sina kostnader men att vinstmarginalen på uppdraget minskar med ökat antal timmar.

3.5.4 Samverkan

Med samverkan avses parternas sätt att förhålla sig till varandra.

Utökad samverkan enligt FIA:s modell beskriver umgänget, gemensam risk- och konflikthantering mellan parterna i ett kontrakt.

Nivå 1 utgör grunderna i ett affärsmässigt förhållningssätt och eftersträvas i alla Trafikverkets projekt. Det stödjer förtroendeuppbyggnad och arbetsmotivation samt förebygger konflikter.

Nivå 2 är valbar och ger ytterligare strukturelement som i första hand är avsedda för mer komplicerade och/eller stora entreprenader och projekteringsuppdrag.

Utökad Samverkan kan och ska kunna kombineras med alla förekommande entreprenad-, ersättnings- och upphandlingsförfaranden med gällande regelverk.

3.5.5 Uppföljning av projekteringsuppdrag

För att få en bra ekonomisk styrning ska parterna följa det regelverk som ABK 09 utgör och löpande följa upp projektets framdrift. Det innebär att båda parter bl.a. har ansvar för:

 att reglera budget/fast arvode vid ändring av uppdraget,

 att reglera tid vid ändring av uppdraget,

 att beställning av ändring av uppdraget sker skriftligt,

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

63

 att konsulten kompenseras om beställaren inte lämnar besked eller underlag i tid,

 att konsulten inte ersätts för att rätta egna fel.

Uppföljningen är central i beställarens roll och avgörande för möjligheten att uppnå rätt resultat till rätt kostnad och i tid. Valet av uppföljningsmetod bör redovisas i förfrågan eftersom den ställer krav på konsultens redovisning av t ex framdrift och nedlagd tid. En viss flexibilitet är nödvändig för att anpassa uppföljningen till konsultens arbetssätt och systemstöd. Uppföljningen ska även ta hänsyn till beställarens eget arbete såsom besked och underlag till konsulten.

65

4 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

4.1 Kommitténs bedömningar

 Produktivitet avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna. Ett produktivitetsmått behöver beakta innehåll och kvalitet i det som produceras. I offentlig statistik används förädlingsvärde per arbetad timme för att beskriva produktivitetens utveckling och för jämförelser mellan branscher. Enligt sådan statistik som publiceras av Konjunkturinstitutet har byggbranschen under många år haft en sämre produktivitetsutveckling än både industrin och tjänstebranscher. Jämförelser mellan branscher innehåller vissa osäkerheter som dels hänger samman med pris- och kvalitetsutveckling dels med att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas på olika sätt.

 Det finns en stor potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare med bättre framförhållning och planering och det går att vara mer innovativ om drivkrafterna är de rätta. Det är också möjligt att mer använda modern teknik som stöd för att minska antalet fel och för att analysera alternativa lösningar. Det viktigaste är att ta tillvara denna potential.

 Inom ramen för Trafikverkets mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande för ett antal mätområden samt orsaksförklarande nyckeltal. Mätarbetet har delats upp i ”produktkategorier”, ”kompletta anläggningar” och underhållskontrakt. Från och med 2013 räknar Trafikverket med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in vid rapporteringssystem och inte via enkäter. Trafikverket kommer att använda resultaten för att styra och följa upp verksamheten. Den höga ambitionsnivå

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

66

Trafikverket har i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse.

4.2 Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen

Med produktivitet menas relationen mellan utförda tjänster/prestationer och insatta resurser. Det avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna.

Effektivitet är ett vidare begrepp och ett mått på hur väl en verksamhet omvandlar resurser till resultat och effekter. Med en verksamhets effektivitet menas vilka resultat som uppnås i förhållande till de resurser som används i verksamheten. Resultatet bedöms utifrån de mål som formulerats för verksamheten.

Produktivitetskommitténs uppdrag är inriktat på produktivitetens och innovationsgradens utveckling. Trots att begreppet produktivitet handlar om hur mycket som görs måste ett mått på produktivitet beakta innehåll och kvalitet i det som presteras. När man jämför över tid eller mellan enheter måste de prestationer som bedöms vara jämförbara och likvärdiga.

Konjunkturinstitutet publicerar statistik som används för att på branschnivå belysa produktivitetens utveckling.

Förädlingsvärdet per anställd eller per arbetstimme visar vad varje anställd genom sin arbetsinsats skapat för mervärde till insatsen av de köpta varorna och tjänsterna i företaget.

Konjunkturinstitutet redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme.

Figur 4.3 visar procentuell årlig förändring av förädlingsvärdet per arbetad timme (kalenderkorrigerade värden). Enligt detta mått har byggbranschen haft en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

67

Källa: SCB och Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget, mars 2012 Kalenderkorrigerade värden

.

Anm. Tjänstebranscher är exkl. finans- och fastighetsverksamhet.

I figur 4.3 redovisas värden för hela byggbranschen, vilket inkluderar huvudgrupperna byggande av hus, anläggningsarbeten och specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet (SNI-kod 41-43).

SCB kan för närvarande inte särskilja anläggningsbranschen ur byggsektorn. Det beror på att tre stora rikstäckande företag bedriver verksamhet i alla tre huvudgrupperna.

I en pilotstudie 2010¹ skickade SCB ut specialgjorda enkäter till de tre stora byggföretagen och bad dem verksamhetsuppdela sina största kostnadsposter på dels vägar och anläggningar, dels övrigt byggande.

Uppdelningen innebar att statistiken förbättrades och man fick stabilare värden. Resultaten visade att ”vägar och anläggningar” har ett något lägre förädlingsvärde per anställd än övrigt byggande.

För vissa stora företag i andra branscher begär SCB in ”en fullskalig uppdelning på verksamhetsenheter”. I pilotstudien gick man en medelväg och efterfrågade, från de tre stora byggföretagen, att enbart vissa betydande kostnadsposter skulle delas upp på verksamheter.

Att göra denna uppdelning innebär ett merarbete, men detta blir mindre betungande om företagen på sikt skulle skapa rutiner för framställning av dessa uppgifter.

¹ ”Verksamhetsuppdelning – byggföretagen”, SCB, PM 2010-12-14.

-15,0 -10,0

-5,0

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0

Industri

Byggbranschen

Tjänstebranscher

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

68

Kommittén har övervägt om SCB borde få i uppdrag att samla in verksamhetsuppdelade kostnadsuppgifter från de största företagen inom byggbranschen. Syftet skulle vara att få möjlighet att ta fram uppgifter om förädlingsvärde per anställd i anläggningsbranschen.

SCB utreder dock en verksamhetsuppdelning av kostnadsposterna för ett större antal företag som är verksamma i flera branscher, i syfte att förbättra nationalräkenskaperna. Kommittén anser inte att det finns skäl att särbehandla byggbranschen, men ser positivt på om SCB beslutar samla in verksamhetsuppdelade uppgifter som då också skulle förbättra underlaget för att analysera produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen.

Jämförelsen med andra näringsgrenar innehåller osäkerheter

När man på makronivå jämför byggverksamhet med andra näringsgrenar bör man vara medveten om att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas olika.

Detta blir tydligt om man jämför byggverksamhet med fordonsindustrin. I byggverksamhet ingår t.ex. ombyggnad och reparationer, medan fordonsreparationer hänförs till tjänstesektorn. Tillverkning av motorfordon, karosserier och andra delar och tillbehör ingår i tillverkningsindustrin. Byggmaterialproduktion ingår inte i byggverksamhet utan inkluderas också i tillverkningsindustrin.

En annan generell svårighet när man ska mäta produktivitet är att produkterna förändras över tid. Ett kilo smör är kanske samma vara som för tio år sedan. En mobiltelefon eller en dator har förändrats betydligt och fått högre prestanda. Kvalitetsförbättringar har ägt rum inom fordonstillverkning likaväl som att sådana tendenser kan noteras inom bygg- och anläggningsbranschen.

Kvalitetsförändringar måste skattas om man vill jämföra produktiviteten över tid så att man jämför liknande enheter. Om priserna ökar och man inte tar hänsyn till att kvaliteten också ökat, kan man dra fel slutsatser om produktivitetens utveckling, vilket gäller oavsett bransch.

Frågornas komplexitet illustreras av de iakttagelser som gjorts inom ramen för Bygginnovationens arbete.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

69

Bygginnovationen har i sex arbetsgrupper, tillsammans med representanter för Sveriges bygguniversitet, analyserat hur man inom respektive område utförde arbetet för trettio år sedan och jämfört med hur man arbetar i dag.

En arbetsgrupp har studerat brobyggnad.²I studien gjordes jämförande studier av broar byggda mellan 1970–2010. Studien visar följande tendenser:

 Materialmängderna har ökat, både armeringsinnehåll och betongmängder, vilket innebär ökad kvalitet.

 Projekteringen har blivit effektivare vad gäller k‐ritningar/k‐ timme. Däremot är trenden inte lika tydlig för projekterad broarea/k‐timme.

 Ny teknik ökar effektiviteten, t.ex. betongpump i stället för kran och bask.

 Fortfarande sker en stor del av produktionen med samma manuella metoder som på 1970-talet med likartad produktionseffektivitet.

 Samverkan betongfarbana och stålbalk har inneburit bättre utnyttjande av konstruktionsmaterialen betong och stål.

 Det finns en stor potential till effektiviseringsvinster med standardisering, upprepning och modultänkande.

4.3 Trafikverkets mätningar av produktivitet

Trafikverket ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2011 redovisa vidtagna åtgärder för att öka och mäta produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt.

Trafikverket påbörjade under 2010 inom ramen för PIA³ ett systematiskt arbete med att utveckla metoder för att mäta produktiviteten i investerings- och underhållsverksamheten.

Det har tidigare på Vägverket och Banverket gjorts vissa produktivitetsmätningar, i huvudsak i samband med årsredovisningen.

Trafikverket har i årsredovisningen för 2010 och 2011 gjort produktivitetsuppföljning utifrån information som i dag finns i systemen. I årsredovisning för 2010 återfanns bland annat uppgifter om produktivitet inom beläggningsunderhåll, trafikledning, trafik-

² Bygginnovationen I, Delrapport: BRO, Version: 2010-11-04. ³ Trafikverkets projekt ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

70

information järnväg, färjeverksamheten och inom baskontrakt för väg och järnväg.

Mätningar av produktivitetsutveckling kräver oftast flera års systematisk och relativt detaljerad mätning med en kombination av indata som kostnader, mängder, teknisk standard. Nuvarande system har inte all denna information enkelt tillgänglig.

Initialt sker informationsinsamlingen i huvudsak som en kombination från system och manuell inhämtning. Viss analys kommer att kunna ske på kort sikt men för de flesta nyckeltal krävs upp till några års mätningar för att resultatet ska bli stabilt och analyserna säkra. Målet är att mätningarna tillsammans med övrig verksamhetsuppföljning ska utgöra grund för att styra Trafikverkets agerande och kontinuerligt skapa mer nytta för pengarna.

Statskontorets rapport ”Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen” har använts som en utgångspunkt för Trafikverkets utvecklingsarbete. Under 2010 presenterade Statskontoret förslag till metoder för att mäta produktivitet och innovationsgrad. Förslaget innebär att styckkostnader används som indikator för att följa produktivitetsutvecklingen. Styckkostnaderna kompletteras med ett antal förklarande indikatorer som syftar till att spegla förhållanden som antas påverka styckkostnaden och därmed produktiviteten. Statskontorets rapport innehöll också förslag om ett antal orsaksförklarande indikatorer.⁴

Trafikverket har även utgått från Riksrevisionens rapport om Trafikverkens produktivitet.⁵ Trafikverket har vid ett antal möten med Riksrevisionen inhämtat kunskap och synpunkter på hur metoderna för produktivitetsmätning av investeringsverksamheten kan utvecklas.

Riksrevisionen har gjort egna beräkningar av produktiviteten i investeringsverksamheten. Som Riksrevisionen konstaterar är forskningen, även internationellt, bristfällig vad gäller metoder för att mäta produktivitet. Det är också svårt att finna förebilder i andra länders statsförvaltningar.

4.3.1 Hur arbetet läggs upp

Trafikverket har alltså utgått från Statskontorets rekommendation att använda styckkostnader som ett mått på produktivitet.

⁴ Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. ⁵ Trafikverkens produktivitet - Hur mycket infrastruktur får man för pengarna (RiR 2011:7).

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

71

För att kunna analysera och utvärdera produktivitetsarbetet på Trafikverket införs under 2012 ett mätsystem i olika nivåer där styckkostnadsmätningarna kompletteras av andra mätningar och uppföljningar.

Trafikverkets mätupplägg består i huvudsak av följande tre områden:

1. Frigjorda medel – Ett mål med produktivitetsarbetet är att frigöra pengar som kan användas för ytterligare insatser i väg- och järnvägsanläggningen. Mål för frigjorda medel finns fastställda i Trafikverkets verksamhetsplan från 2012–2014.

2. Styckkostnader – Styckkostnader ska mätas löpande för ett antal mätområden. Exempel på styckkostnader är kronor per meter järnväg, kronor per spårväxelbyte och kronor per kvadratmeter vägbeläggning.

3. Orsaksförklarande nyckeltal – Som ett komplement till styckkostnad mäts ett antal nyckeltal. Tanken är att dessa nyckeltal ska kunna användas vid analys av produktivitetsutvecklingen. De ska dels kunna förklara utvecklingen dels mäta faktorer som påverkar produktiviteten positivt men som ännu inte visat sig i mätningarna av styckkostnader. Exempel på detta är nya produkter och produktionsmetoder, entreprenadformer, samverkan och incitament.

Produktivitetsmätningen omfattar cirka 30 miljarder kronor årligen kopplat till kontrakt inom investering och underhåll. För att hantera detta så delas volymen upp i tre delar.

Uppdelningen är ett sätt att anpassa mätningarna efter de förutsättningar som finns för mätning och att mätningarna grupperas metodmässigt:

1. Produktkategorier – Dessa produktkategorier mäts separat och innehåller dels information från renodlade produktkategoriprojekt, t.ex. spårväxlar, dels om möjligt information från de projekt som levererar kompletta anläggningar och där produktkategorin ingår. Den årliga verksamhetsvolymen för denna grupp är 10–13 miljarder kronor exklusive ingående del i kompletta anläggningar. Varje produktkategori mäts utifrån sina respektive förutsättningar när det gäller behovet av produktivitetsmätning.

2. Kompletta anläggningar – nyinvesteringar som innebär att en komplett väg- eller järnvägsanläggning byggs. Trafikverket har

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

72

valt att följa de 50–60 största projektet, vilket motsvarar en årlig investeringsvolym om 10–13 miljarder kronor. Denna mätning är en summerande mätning som visar vilken effekt flera produktivitetsprogram ger över tiden samt fångar även övriga produktivitetsförbättringar. Mätningar sker initialt via enkäter men målet är att fånga en stor del av mätdata via Trafikverkets nya projektledningssystem.

3. Underhållskontrakt – kontrakt för grundpaket väg och baskontrakt järnväg. Kontrakten är fleråriga men mäts årligen enligt kontraktens årscykel. Den årliga verksamhetsvolymen är cirka fem miljarder kronor. Även denna datavolym fångas initialt via enkäter men kommer också att kunna fångas till viss del via Trafikverkets nya projektledningssystem.

Mätningarna kommer successivt att förfinas och integreras i den löpande uppföljningen av verksamheten.

4.3.2 Den operativa mätningen

Inom ramen för samarbetsprojektet FIA har mätningar⁶ pågått sedan ett antal år tillbaka och inlämningen av enkäter har intensifierats sedan 2010. Tre olika enkäter används för byggentreprenader, underhållskontrakt och projektering. Mätserier har byggts upp och detta kommer att fortsätta inom ramen för Trafikverkets arbete med mätningar.

I Trafikverket har mätning av produktkategorier hittills initierats för kontaktledningar, spårväxlar, vägbeläggning och bärighet/tjälsäkring. Totalt kommer 15 kategorier att mätas.

Mätningen av komplett anläggning sker via enkät där mätdata samlas in som ska kunna användas för beräkningar av produktivitet enligt styckkostnadsmetoden. Enkäten innehåller även annan data som används till orsaksförklarande nyckeltal och för att vikta styckkostnader med olika faktorer. Eftersom Trafikverkets inte levererar standardiserade produkter utan oftast anpassade anläggningar är en av

⁶ Inom ramen för ”Förnyelse i anläggningsbranschen” – FIA har ett projekt genomförts i samarbete med Lunds Tekniska Högskola. Avsikten har varit mäta de förändringar som sker i den svenska anläggningssektorn i de tre olika skedena, projektering, investering och byggande samt drift och underhåll. Mätningar har gjorts och nyckeltal har tagits fram för åren 2006–2009 med avseende på tid, ekonomi, medarbetare, kvalitet, marknad och miljö. Underlag har samlats in via enkäter och modeller för sammanställning har utvecklats.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

73

utmaningarna att göra mätningarna jämförbara. Då används olika typer av viktningar.

För underhållskontrakten utgår mätningen från FIA-enkäten med några kompletteringar och den delas in i väg respektive järnväg. För varje underhållskontrakt lämnas en enkät in årligen baserat på kontraktsåret.

Data för dessa produktområden samlas in för 2011 (vid behov även för 2010) för att skapa ett startläge med mätdata som framtida produktivitetsutveckling kan jämföras med.

Löpande mätning startar från 2012 och framåt. Alla mätdata som samlas in sparas i en gemensam databas. Lösningen är en prototyp och ett sätt att samla in data på ett gemensamt ställe samt utveckla en databasstruktur för kommande utveckling av en mer permanent databas- och analysmiljö.

Från och med 2013 räknar Trafikverket med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in via rapporteringssystem och inte via enkäter. Ett mätnätverk finns inom organisationen för att hantera datainsamlingen och för att kvalitetssäkra mätningarna.

4.3.3 Resultat så här långt

I tabell 4.5 redovisas status inom sex områden i Trafikverkets arbete med mätningar.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

74

7

För att illustrera vilken typ av uppgifter som tas fram redovisas i tabell 4.6 exempel på styckkostnader och nyckeltal som tas fram för spårväxlar.

4.3.4 Hur Trafikverket planerar att använda resultaten av mätningarna

Trafikverket kommer att använda resultaten från mätningarna för att styra och följa upp verksamheten. Successivt under 2012 kommer tertialvis uppföljning att införas och produktivitet kommer att bli en del av den löpande uppföljningen. I takt med att mätningarna utökas och automatiseras kommer möjligheterna att följa upp resultat av genomförda produktivitetsinitiativ att öka.

⁷ Databas för vägunderhållsdata.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

75

4.3.5 Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar

Flera parallella initiativ pågår inom ramen för projektet PIA:

 Utveckling av modeller/metoder för att mäta produktivitet. Data samlas in och inom Trafikverket lär man sig successivt vilka mätetal som fungerar och har relevanta samband. Erfarenheter hämtas även från Riksrevisionens arbete när det gäller mätdata/faktorer som ska användas för att ge relevanta mätresultat.

 Utveckling av systemstöd för insamling och analys av mätdata.

 Påverka/samverka med pågående utvecklingsprojekt inom Trafikverket.

Projektet är bemannat enligt följande i syfte att säkra framtida kompetens:

Mätgrupp – controller/analytiker från de ansvariga verksamhetsområdena. De deltar i utvecklingsarbetet och ska ingå i en framtida förvaltning av projektets arbete.

Mätresurser – kalkylsamordnare, projektsamordnare och deltagare i produktteamen ser till att insamling av mätdata fungerar.

Övriga resurser/referenspersoner – personer finns knutna till projektet från verksamhetsområden och centrala funktioner.

Annat utvecklingsarbete som påverkar arbetet med mätningar

Inom Trafikverket pågår följande utveckling som i olika grad påverkar arbetet med att mäta produktivitet:

 Nytt projektledningssystem driftsätts under 2012 för all entreprenadverksamhet. I systemet kommer till skillnad mot i dag mer detaljerad information att finnas om entreprenadkontrakt. Speciella rapporteringsfunktioner kommer att tas fram för att kunna hantera bl.a. produktivitetsmätdata.

 Nytt beställningssystem driftsätts under 2012 för all verksamhet inom Trafikverket. Alla entreprenadkostnader bokförda i ekonomisystemet ska därmed få en koppling till en beställning och därigenom kopplas till ett kontrakt.

 Gemensamt leverantörsregister införs under 2012 i ekonomisystemet för Trafikverket. Nytt beställningssystem och en

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

76

hårdare styrning av inköp på Trafikverket kräver bättre strukturerad grunddata där leverantör är ett viktigt begrepp.

 Gemensamt avtalsregister i befintligt upphandlingssystem. Upphandlingssystemet som används för alla upphandlingar från och med 2011 kommer under 2012 att integreras med andra system, t.ex. ett nytt beställningssystem och ett nytt projektledningssystem. Det kommer att förse dessa system med avtals-/kontraktsdata för avslutade upphandlingar. Insamling av upphandlingsdata knutet till produktivitetsmätning kommer därmed att kunna samlas in automatiserat för alla upphandlingar från 2011 och framåt.

 Ekonomimodellen i befintligt ekonomisystem ses över. Det pågår många olika initiativ för att stärka Trafikverkets styrning och uppföljning där produktivitet är en av de högst prioriterade. Målsättningen är att tydligare kunna fånga rätt kostnadsdata för produktivitetsuppföljningen.

 Nytt gemensamt underhållssystem. Projektet är i ett tidigt skede just nu, men målsättningen är att ta fram en gemensam process för underhållsverksamheten och därigenom sedan kunna införa gemensamma systemlösningar.

 Kvalitetsöversyn av befintliga system. I takt med att projektet tar fram mätetal för nya produktkategorier tas data fram ur befintliga system och kvalitetsgranskas. Vid behov ses rutiner över för datainsamling och kvalitetssäkring.

4.4 Utvecklingsområden

4.4.1 Uppföljning av upphandlingar

Inom offentlig verksamhet brister det generellt när det gäller att följa upp upphandlingar. ⁸ Man ställer allt för sällan frågan om man fick vad man beställde eller om man, mot bakgrund av erfarenheter i liknande projekt, kan utforma nästa upphandling effektivare.

Det finns också en bred samstämmighet om att erfarenhetsåterföring och kunskapsutbyte brister vad gäller anläggningsbyggande.

⁸ Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor, VTI 2010-09-02.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

77

VTI har i ett forskningsprojekt finansierat av Konkurrensverket försökt göra en uppföljning av beräknade kostnader och faktiskt utfall för ett stort antal infrastrukturprojekt hos tidigare Banverket och Vägverket. VTIs slutsats är att det inte är möjligt att följa kostnaderna för infrastrukturinvesteringar från regeringens investeringsplan och riksdagens budgetbeslut till kostnaden vid upphandlingstillfället och till slutlig resursförbrukning. Oavsett anledning är bristen på uppföljning problematisk eftersom både den interna styrningen och regeringskansliets styrning av myndigheten försvåras. Det mesta talar för att det till mycket begränsade kostnader går att utforma system som gör det möjligt att dra lärdomar av både goda och mindre goda erfarenheter och därmed att förbättra kostnadseffektiviteten i offentlig sektor.⁹

Det är angeläget att Trafikverket bygger upp system för att följa kostnaderna för den verksamhet som bedrivs, från det att projekt får en plats i en investeringsplan, till den kostnad som en uppdragstagare kontrakteras för och till det faktiska kostnadsutfallet.

Som framgår i slutet på föregående avsnitt pågår arbete med att införa nya system för uppföljning på olika områden. Det nya upphandlingssystemet CTM ska ge ett systemstöd genom hela upphandlingsprocessen. En modell för leverantörsuppföljning håller på att etableras. Den ska ge återkoppling till upphandlare och ta till vara erfarenheter. I leverantörsuppföljningen samlar Trafikverket in data om objektet, leverantören, tider för uppdraget, affärsformer, ekonomi mm.

Kommittén anser att uppföljningen är angelägen. Den måste göras fullständigt, konsekvent, kontinuerligt, i system och över tid. Det måste bli lättare att ställa kontrakterad kostnad mot faktiskt kostnadsutfall och att belysa samband mellan åtgärder och deras effekter både för investeringar och underhåll. Det är också angeläget att kunna mäta och rapportera effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer.

⁹ Vart tar pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor, VIT notat 7-2012.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

78

4.4.2 Mikrobaserade analyser

Då man analyserar hur styckkostnaden och därmed produktiviteten utvecklas över tid ska man beakta faktorer som sägs påverka kostnaden. Det finns olika antaganden om vilka faktorer som är viktiga för hur kostnaderna utvecklas. Faktorer som ofta nämns är svårare miljöprövningar, dyrare mark, ökat antal broar och tunnlar, regleringar eller bristande konkurrens på anläggningsmarknaden. Genom mikrodata kan man testa sådana teorier genom att mäta de statistiska och matematiska samband som teorierna grundas i. De mikrodatabaserade modellerna kan beräkna osäkerheten i de samband som undersöks, dvs. modellerna uppskattar osäkerheten i ett hypotetiskt samband.¹⁰

Statskontoret förordar att Trafikverket på sikt skapar förutsättningar för mikrobaserade analyser genom att se till att det finns data på mer detaljerad nivå. Då behövs information om enskilda projekt och att Trafikverkets olika datasystem kan samspela.

Lunds Universitet menar att mikrodatabaserade analyser inte är en praktisk metod för Trafikverket att successivt mäta och ge möjlighet att påverka produktivitetsutvecklingen. Men det kan vara en hjälp att förklara olika företeelser. Om mikrodatabaserade analyser kombineras med forskning och utveckling i samarbete med något eller några universitet kan en långsiktig kunskapsuppbyggnad och förändring uppnås.¹¹

4.4.3 Årskostnadsberäkningar ger ett livscykelperspektiv

Idealt bör nuvärdesberäknade årskostnader användas i stället för styckkostnader när man följer verksamhetens produktivitet.

Årskostnadsberäkningar uttrycker ett livscykelperspektiv på byggnadsverk. Eftersom grundidén är att beräkna annuiteter, krävs det antaganden om diskonteringsränta, livslängder, framtida prisutveckling för olika driftresurser samt om brukarbeteende.¹²

Att använda styckkostnaden för en investering har den nackdelen att den styr mot lägsta investeringskostnad. Det är inte givet att det ger den lägsta årskostnaden, vilket är ett viktigare mål för beställaren och för samhället.

¹⁰ Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. ¹¹ Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds Universitet, yttrande 2011-04-19. ¹² Bygginnovationen, Bilaga B Effektivitetsmått, Utkast Jan Bröchner 2010-06-18.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

79

Att använda årskostnad för att tillgodose efterfrågad funktion som en indikator ger ökad fokus på projektering och drift- och underhåll, stimulerar forskning och utveckling mot sänkta årskostnader samt stimulerar även till fler funktionsupphandlingar och hela innovationsprocessen.¹³

4.4.4 Om att mäta innovationsgrad

Statskontoret konstaterar i sin rapport att det är svårt att hitta bra indikatorer för att mäta innovationsgrad i anläggningsbranschen. Därför valde man att inrikta sina förslag på sådana indikatorer som speglar förutsättningarna för att använda innovationer.

Den första indikatorn, antal inkomna och andel antagna alternativa anbud, fångar i vilken omfattning alternativa anbud lämnas av entreprenörerna och hur stor andel som antas av Trafikverket. Ett alternativt anbud innebär att entreprenören lämnar ett alternativ till utförandet som det specificerats av Trafikverket i förfrågningsunderlaget. Alternativa anbud kan bl.a. spegla hur innovationer används i utförandet.

Den andra indikatorn, som mäter andelen totalentreprenader, speglar hur ofta Trafikverket ställer funktionskrav i sina upphandlingar. Totalentreprenaden innebär att Trafikverket istället för att precisera i detalj hur anläggningen ska se ut, anger vilka funktionskrav som ska uppfyllas. Antagandet bakom denna indikator är att en sådan upphandlingsform ger större utrymme för entreprenören att lägga fram förslag på innovativa lösningar.

Som en kommentar till Statskontorets förslag kan nämnas att båda dessa indikatorer finns med i ”FIA-mätningen” av förnyelsen i branschen.

¹³ Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds Universitet, yttrande 2011-04-19.

81

5 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna längre tid mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt.

 Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i Trafikverket som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion.

 Regeringen bör föreslå riksdagen ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg.

 Kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

 Med ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet får entreprenören möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall.

 En betydande del av Trafikverkets upphandlingar äger rum under andra kvartalet för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. Särskilt järnvägs-

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

82

underhållet utmärks genom att nästan 40 procent av upphandlingarna äger rum först kvartal tre eller senare.

 Trafikverket har satt mål för att åstadkomma en bättre framförhållning. Verket har tydligt lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att Trafikverket klarar dessa målsättningar är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Trafikverket måste åstadkomma en produktionsanpassad ekonomisk planering.

 Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i Trafikverket skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften. Om regeringen inför en modell där regeringen varje år fattar beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får starta de närmast följande tre åren (år 1–3) bör denna inriktning kombineras med att mer aktivt använda möjligheterna till beställningsbemyndiganden. Trafikverket bör bemyndigas att ikläda sig ekonomiska förpliktelser motsvarande alla eller delar av de åtgärder som ligger de första tre åren. Även om regeringen inte inför den modell som aviserats är det möjligt att använda beställningsbemyndiganden mer aktivt.

 Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger Trafikverket en större flexibilitet skulle det underlätta för Trafikverket att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov. Kommittén anser att det finns skäl att genomföra Trafikverkets förslag om ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg. Det skulle ge större flexibilitet. Det är dock viktigt att riksdagens beslut om hur anslagen ska fördelas mellan väg och spår noga följs upp varje år. Om denna förändring av anslagsstrukturen görs måste Trafikverket redovisa hur och varför de flyttar objekt tidsmässigt, med kortsiktig påverkan på fördelningen mellan trafikslagen, och göra en avstämning så att fördelningen under planperioden blir i överensstämmelse med riksdagens intentioner och fastställda planer. En möjlighet är att sätta ett tak för hur mycket som får omfördelas mellan väg och spår. Kommittén anser också att regeringen bör överväga Trafikverkets förslag om en projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

83

 Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Den prisutveckling som varit understryker vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. Det är nödvändigt att ge viss kompensation för kostnadsändringar under kontraktstid, men index är kostnadsdrivande i sig och motverkar att företagen får incitament att begränsa kostnadsökningarna. Därför anser kommittén att kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

5.1 Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål

Trafikverket har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. Inom utmaningarna har strategiska mål och långsiktiga strategier formulerats.

Utifrån målen har kritiska framgångsfaktorer för åren 2012–2014 identifierats och verksamhetsmål för perioden har formulerats i Trafikverkets styrkort.

En av de strategiska utmaningarna med tillhörande strategiska mål är:

Mer nytta för pengarna

 Planeringen är effektivare samt samordnad och trafikslagsövergripande.

 Den interna verksamheten är effektivare.

 Trafikverket ska bidra till ökad produktivitet i anläggningsbranschen.

Trafikverket ha identifierat nio kritiska framgångsfaktorer för 2012–2014. Två av dessa är:

 Ökad effektivitet i verksamheten och ökad produktivitet i anläggningsbranschen ger bättre förutsättningar att klara verksamhetsmålen. Det ger möjlighet att använda resurserna bättre och där de gör störst samhällsnytta.

 Trafikverket är en stor beställare. God framförhållning när det gäller kommande investeringsobjekt är en viktig förutsättning för att dessa ska genomföras effektivt.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

84

Utifrån de kritiska framgångsfaktorerna har mål formulerats i verkets styrkort.

En del i styrkortet handlar om ekonomi, finansiell styrning och inre effektivitet och innehåller följande mål:

 Frigjorda medel genom ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen ska årligen uppgå till minst: - 200 mnkr 2012, - 1 100 mnkr 2013 och - 1 700 mnkr 2014.

 Frigjorda medel genom intern effektivisering till prioriterade åtgärder som ger ökad samhällsnytta ska årligen uppgå till minst: - 465 mnkr 2012, - 650 mnkr 2013 och - 400 mnkr 2014.

 Av den verksamhet som avser nystarter av fysiska investeringsåtgärder ska 95 procent ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning: - 15 juni 2012 avseende 2013, - 31 jan 2013 avseende 2014 och - 15 juni 2013 avseende 2015.

 Andel investeringsprojekt klara för upphandling ska 31 augusti respektive år uppgå till minst angiven procent av upphandlingsplan för närmast följande år: - 20 procent 2012, - 50 procent 2013 och - 80 procent 2014.

5.2 Framförhållning kan ge ökad produktivitet och innovationsgrad

Genom att skapa ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet ges möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering (arbetsberedning) i det enskilda projektet samt flexibilitet i byggtid. Entreprenörens anskaffning av resurser, planering av produktionen och val av produktionsmetod och logistikupplägg

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

85

m.m. kan optimeras och samordnas på ett effektivare sätt än om tidsutrymmet är snävt.¹

Även på annat sätt är det betydelsefullt att vara ute i god tid med upphandlingarna och ha en god framförhållning i planeringen. Möjligheterna att tillåta alternativa utföranden öppnas på ett helt annat sätt än när beställaren är sent ute med upphandlingarna. I allmänhet accepteras inga alternativa utföranden vid sena upphandlingar. Innovationsmöjligheterna tas därigenom inte tillvara.

Vid sena upphandlingar tillvaratas inte heller möjligheterna att få arbetet utfört under de mest gynnsamma förhållandena såväl väderleksmässigt som från marknadssynpunkt. Produktionen fördyras och resurserna som ska nyttjas kostar mer.

Är man sent ute med upphandlingarna försätter man i grunden möjligheterna att som beställare hantera de övriga beställaruppgifterna på ett optimalt sätt. Upphandlingsförfarandet kommer att helt inriktas på att bli juridiskt korrekt. Däremot kommer man inte att ha tid att på ett effektivt sätt formulera uppdragets omfattning i tid och rum för att få en god konkurrens och ett långsiktigt bra ekonomiskt utfall. Man begränsar möjligheterna till serieupphandlingar och åtaganden som sträcker sig över flera verksamhetsår. Skalfördelar riskerar att inte tas tillvara. Entreprenadformerna och ersättningsformerna blir de traditionella till förfång för förnyelsen i branschen.

I enkät till Trafikverken i Finland och Sverige har frågor ställts dels om tidpunkten för tilldelningsbeslut dels om tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt.

I tabell 5.7 redovisas tidpunkten för slutförd upphandling för projekt/objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras under det aktuella budgetåret, dvs. det verksamhetsår för vilka regeringen i regleringsbrev medger disposition av anslagsmedel. I detta fall är budgetåret 2011. Agerandet detta år har inte avvikit från vad som varit fallet tidigare.

¹ ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012-01-18.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

86

Källa: ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

Av tabellen framgår att betydande andelar av upphandlingarna äger rum först under andra kvartalet i verksamhetsåret. Särskilt järnvägsunderhållet utmärks genom att nästan 40 procent av upphandlingarna äger rum först under kvartal tre och senare. När det gäller Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg finns goda skäl för tidpunkt för tilldelningsbeslut eftersom entreprenaderna, som ofta är fleråriga, startar inför höstsäsongen och därigenom med en tillräcklig tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslutet och starten.²

I tabell 5.8 redovisas tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller i kontrakt angiven starttidpunkt.

Som framgår av tabellen är tidsutdräkten i många fall mindre än en månad. Särskilt utmärkande är det för järnvägsunderhållet både i Sverige men också och i en än högre grad i Finland. När det gäller Drift - Väg och Avhjälpande underhåll – Järnväg medger utrymmet mellan tilldelningsbeslutet och starten av entreprenaden en över tre månader lång förberedelsetid och upptill 8 till 12 månader vad avser järnväg.

² Segmenten Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg benämns numera i Trafikverket ”Avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader)”.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

87

Källa: ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan

Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

En annan väsentlig aspekt som rör frågan om tid handlar om när entreprenaden ska vara slutförd, dvs. den tidpunkt åtgärden ska vara klar och att anläggningen fullt ut kan tas i anspråk och öppnas för trafik. En sen upphandling i kombination med att uppdraget ska vara genomfört under aktuellt verksamhetsår innebär att tillgängliga reala resurser riskerar att inte räcka till eller kommer att ansträngas mer än vad fallet skulle vara med en över verksamhetsåret jämnare efterfrågan på entreprenader. Riskerna för kostnadsfördyringar ökar om det dessutom är kort tid mellan tilldelningsbeslutet och byggstarten.

De i detta sammanhang mest intressanta segmenten utgörs av det förebyggande (planerbara) underhållet av vägar och järnvägar. Trots att långsiktiga planer (tre – fem år) utarbetas för underhållet av vägar och järnvägar är upphandlingarna och kontrakten i stort sett enbart inriktade på aktuellt verksamhetsår och begränsade till enskilda objekt. Det förekommer i mycket begränsad utsträckning upphandlingar som avser flera år och omfattar ett större geografiskt område. Agerandet hos de statliga beställarna är i stort sett detsamma i Finland och i Sverige på denna punkt.

Särskilt järnvägsunderhållet utmärker sig med sena upphandlingar (nästan 40 procent av upphandlingarna i Sverige sker efter

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

88

halvårsskiftet), kort planeringstid (mindre än en månad) och korta kontrakt (utförandet inom aktuellt verksamhetsår). Mycket av underhållsåtgärderna kommer att genomföras under hösten och förvintern. Det blir således ett ojämnt resursutnyttjande under året.

5.3 Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk planering

5.3.1 Trafikverket har svårt att hantera fluktuationer

Trafikverket har i en skrivelse till kommittén redovisat en rad problem som för närvarande finns i den ekonomiska planeringen och även föreslagit förändringar som skulle lösa dessa.

Investeringsprojekt kännetecknas enligt verket av en över åren ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Årliga anslagsrestriktioner gör det svårt att hantera dessa fluktuationer. För att parera svängningarna och hålla sig inom de årliga ekonomiska ramarna blir man ofta tvungen att förskjuta projekt i tiden.³

Enligt Trafikverket är en första förutsättning för ett effektivt genomförande av den nationella planens projekt att den årsvisa fördelningen av den nationella planens planeringsram, stödjer en optimal produktionstakt för de aktuella åtgärderna i planen. En andra förutsättning är att anslagstilldelningen sker i en takt som stämmer med planens intentioner om färdigställandetidpunkter.

Trafikverket menar att den nationella transportplanen behöver omformas till en produktionsplan för att man ska kunna säkerställa att anslagstilldelningen sker i en lämplig takt.

Anslagsstruktur och villkor för anslagsdisposition påverkar möjligheterna att hålla optimal produktionstakt i projekten. Två positiva inslag i dagens anslagsregler är att verket får disponera anslagssparandet från respektive år samt möjligheten till anslagskredit med tio procent.

Ett problem är dock att investeringsverksamheten inte är samlad under ett anslag. Ett annat problem är att mindre investeringar ofta kommer i kläm då stora projekt behöver ytterligare medel ett visst år för att kunna bedrivas på ett effektivt sätt.

Större upphandlade projekt och kontrakt för drift och underhåll som löper över flera år hanteras genom att Trafikverket får ett bemyndigande att ikläda sig ekonomiska förpliktelser för mer än aktuellt budgetår.

³ Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 2012-01-31.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

89

En svårighet är dock att i förhand beräkna behovet av bemyndiganderamarna. Det krävs enligt Trafikverket en buffert i bemyndiganderamarna för att man inte ska riskera att hamna i svårigheter då produktions- och upphandlingstakten behöver justeras.

Åtgärder på järnväg kräver tid i spår som hindrar järnvägstrafiken. Det är en klar fördel att kunna planera detta med god framförhållning, (18–24 månader före byggstart). Detta görs i dag för större projekt. För mindre projekt, där det finns en osäkerhet beträffande om projektet över huvud taget kommer att genomföras, försvåras deras tillgång till tid i spår.

För att lösa de problem som beskrivits ovan har Trafikverket föreslagit ett nytt sammanhållet investeringsanslag som en del av en ändrad anslagsstruktur, samt ny projektfinansiering av stora investeringsprojekt. ⁴

Ett sammanhållet investeringsanslag skulle, enligt Trafikverket, medge att trafikslagsövergripande lösningar väsentligt förenklas vilket var ett av syftena bakom bildandet av Trafikverket. Därutöver ges även större möjligheter att bedriva projekt i den takt som är mest effektiv eftersom flexibiliteten ökar.

En projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt skulle kunna innebära att Trafikverket erhåller en projektbudget för ett stort projekt, som motsvarar totala kostnadsbudgeten. Projektbudgeten skulle då fördelas över projektets produktionstid. Anslagsavräkningen under projekttiden skulle enligt förslaget ske med i förväg beräknade årliga belopp eller i den takt som regeringen särskilt beslutar om. För att klara de likvidmässiga svängningarna under projektets framskridande erhålls ett byggkreditiv. Detta skulle kunna ske genom tilldelande av särskild räntekontokredit. Beslutade avvikelser från kalkylerad totalkostnad hanteras genom förändringar i anslagsavräkningen och eventuellt också av byggkreditivet.

Under förutsättning att bemyndiganderamarna kan utvidgas i nödvändig utsträckning, inklusive nödvändig buffert, går det enligt Trafikverket att upphandla investerings- och underhållsåtgärder med längre framförhållning än i dag, liksom att upphandla större sammanlagda paket av åtgärder.

⁴ Budgetunderlag 2012-2014 (TRV 2011/6812 A) och 2013–2015 (TRV 2012/3038).

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

90

5.3.2 Budgetlagens möjligheter

Enligt budgetlagen (2011:203) 6 kap. 1 § får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat, göra åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det som budgeten avser. Huvudprincipen är att ett anvisat anslag ska användas för att finansiera budgetårets utgifter medan bemyndiganden begärs för åtaganden som medför utgifter efter budgetåret.

När regeringen begär ett bemyndigande ska regeringen ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter.

Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på riksdagens medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riksdagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias i framtiden. Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år.

Att ett bemyndigande används innebär att ett anslag så småningom måste anvisas. Det är därför naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. ⁵

Enligt regeringen finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt om de årliga utgifterna inte beräknas. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet för senare år kan redovisas för flera år samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena.

Dagens bemyndiganderam

Trafikverket har i regleringsbrevet för 2012, i fråga om ramanslagen för väghållning, banhållning och trafikavtal, bemyndigats att ikläda sig ekonomiska förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om totalt högst 114 450 000 000 kronor efter 2012. Bemyndigandet omfattar även framtida räntekostnader på upptagna lån samt förpliktelser med Trafikverkets interna enheter.

⁵ Regeringens proposition (2010/11:40) En reformerad budgetlag.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

91

Fördelningen i tabellen i regleringsbrevet på anslagspost- och delpostnivå är endast indikativ.

Förskottering, lån från kommuner eller enskilda för att tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och järnvägar ingår i bemyndiganderamen.

5.3.3 Ny modell för planeringssystemets ekonomiska delar

I propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) beskrivs en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar av hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen.

Regeringens bedömning är att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktuellt planeringsläge än vad som i dag är fallet.

Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan förändring är att ge Trafikverket i uppdrag att årligen redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fortskrider. En sådan redovisning bör omfatta relevant information gällande hur den fysiska planeringen utvecklas, beräknade kostnader i förhållande till plankostnad och ekonomiskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska lönsamhet.

Regeringen menar vidare att en årlig redovisning från Trafikverket gällande hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider bör tillfogas förslag på vilka åtgärder som ska byggstarta de närmaste åren. Dessa förslag bör lämnas till regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas i mars varje år.

Regeringens bedömning är att varje år bör regeringen fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren (år 4–6).

Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 1–3 ska överensstämma med de beslut riksdagen fattat om statens budget och med den information regeringen gett riksdagen i den senast lämnade budgetpropositionen.

Regeringen avser att införa en helt ny beslutsordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med Trafikverkets årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång per år fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

92

de kommande åren, ett beslut avseende år 1–3 och ett avseende år 4–6.

Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med dagens planeringssystem. Till skillnad från i dag kommer åtgärder i framtiden bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan Trafikverket kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som har framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan ske enligt samma betingelser som i dag. Det andra beslutet, som avser år 4–6, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Tanken är att beslutet för år 4–6 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som Trafikverket anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förutsättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 1–3, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som Trafikverket anger i sitt förslag till beslut.

I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet bör faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis fattas av Trafikverket. Trafikverket tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 1–3 innebär att Trafikverket får byggstarta projekt ur den gruppen under år 1.

Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte bör omfatta åtgärderna i de regionala planerna.

5.4 Minska graden av indexkompensation

Entreprenadindex för husbyggnad och anläggning är ett index för kostnadsreglering av byggentreprenader. Det omfattar drygt 200 olika indexserier, indelade i huvud-, under- och basgrupper. Entreprenadindex avser att mäta kostnadsutvecklingen för entreprenörens kostnader utan hänsyn till produktivitetsutveckling och löneglidning.⁶

⁶ Fram till och med 2010 benämndes Entreprenadindex; E84. Efter att Statistiska Centralbyrån gjorde en översyn på uppdrag av Byggandets kontraktskommitté ändrades namnet.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

93

Entreprenadindex används för beräkning av kostnadsändringar under pågående entreprenad och är tillämplig där avtal om indexreglerat pris träffats.

En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än E84 (Entreprenadindex) introducerades inom dåvarande Banverket våren 2010 och hade dessförinnan utvecklats tillsammans med dåvarande Vägverket. Den nya modellen har anpassats för Trafikverket och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011.

Riksrevisionens kritik

I Riksrevisionens granskning ”Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?” belyser man hur Vägverket skapat ett eget ”Vägindex” som använts sedan 2005. Den årliga prisutvecklingstakten för ”Vägindex” har legat i genomsnitt cirka två procent över KPI sedan år 2000. ”Vägindex” konstruerades med anledning av att prisutvecklingen inom byggbranschen var och är betydligt snabbare än priserna i övrigt. När detta ”Vägindex” användes för att beräkna kostnadsavvikelser i förhållande till ursprunglig budget för vägprojekten innebar det en underskattning av den verkliga prisutvecklingen.

Åren 2000–2009 har, enligt Riksrevisionen, priserna i vägbranschen (Vägindex) ökat med 35 procent jämfört med 15 procent i den övriga ekonomin. Om man i sin kostnadsuppföljning korrigerar för denna 35-procentiga prisökning så innebär det att man döljer den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen.

I Riksrevisionens rapport ”Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?” beskrivs motsvarande problem. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att den redovisning som görs till riksdagen av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna.

Tre problem förknippade med användningen av index

Det finns tre olika problem förknippade med användningen av en indexmodell.

Det mest lätthanterade problemet gäller hur Trafikverket beskriver pris- och kostnadsutvecklingen för projekten när verket

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

94

redovisar detta externt, exempelvis i årsredovisningen. Det är viktigt att olika typer av underlag är tydliga. Annars finns risk för att berörda aktörer drar fel slutsatser om vart utvecklingen är på väg och om vad som behöver göras framöver.

Ett andra problem gäller vilken kompensation för prisutvecklingen i anläggningsbranschen som Trafikverket ska få när verket äskar medel från regering och riksdag. En prisomräkning enbart baserad på nettoprisindex urholkar anslagen eftersom prisutvecklingen i anläggningsbranschen är högre än nettoprisindex. I längden leder det till att Trafikverket inte kan genomföra de fastställda långsiktiga investeringsplanerna om man inte tillförs ytterligare anslagsmedel. Mot den bakgrunden har Trafikverket i sina budgetunderlag till regeringen 2012–2014 och 2013–2015 föreslagit att ett infrastrukturindex fastställs och förvaltas av SCB samt sedan används för anslagen Investering samt Drift och underhålls indexering i samband med omräkningen av verkets alla anslag.

Det tredje problemet gäller vilken kompensation Trafikverket ska ge leverantörerna för kostnadsändringar under pågående entreprenad, alltså vid kostnadsreglering av byggentreprenader och konsulttjänster. Här handlar det om incitament och drivkrafter i kontrakten mellan beställaren och företagen på marknaden. Det är detta som är den grundläggande frågan, eftersom graden av kompensation påverkar kostnadsutvecklingen i branschen.

Trafikverkets modell för indexreglering

FIA:s rekommendation om Effektivare anläggningsbyggande innehåller ett avsnitt om framtida indexering. Rekommenderad åtgärd från FIA var att endast medge indexkompensation för prisökningar som parterna inte kan påverka. Detta innebar bland annat att lönekostnader inte ska vara grund för indexering.

I det arbete som utförts inom Trafikverket kring principerna för indexreglering av kontrakt har följande konstaterats:

 Indexreglering är ett sätt att hantera risk för kostnadsförändringar.

 Användning av index kan vara hämmande för utvecklingen av produktiviteten hos leverantörerna.

 FIA:s rekommendation kring effektivt byggande slår fast att ”den som har bäst möjlighet att påverka kostnadsutvecklingen ska ta risken”.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

95

 De flesta är överens om att E84 är kostnadsdrivande i nuvarande utformning. Det speglar dock ganska väl kostnadsutfallet i sektorn.

 För konsulttjänster används konsultprisindex, K84. Kostnadsutvecklingen inom denna bransch hänför sig till stor del till lönekostnadsutveckling.

En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än Entreprenadindex/E84, introducerades inom dåvarande Banverket och Vägverket. Den nya modellen har alltså anpassats för Trafikverket och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011.

Trafikverket har fastställt en rutinbeskrivning⁷ som beskriver principerna för verkets regleringsmodell och hur den ska användas. Rutinen ska användas vid utformning av de avsnitt i upphandlingsunderlagen som har att göra med kostnadsreglering.

Regleringsmodellen innebär att en specifik reglering görs för prisutveckling, för vissa produktionsresurser, som entreprenören rimligtvis inte kan påverka. Därutöver görs en generell reglering baserad på den allmänna kostnadsutvecklingen i samhället.

Specifik reglering

Reglering sker av resursgrupper vars prisförändringar i huvudsak beror på världsmarknadspris och som utgör en väsentlig del av den beräknade kontraktssumman. Väsentlig del är inte definierad utan i respektive projekt görs en bedömning.

Trafikverket har bedömt att följande resursgrupper kan vara aktuella för specifik reglering beroende på vad upphandlingen avser.

 Bitumen

 Drivmedel (diesel)

 Elkraft, anläggning

 Armeringsstål

 Handelsstål

 Järnvägsspecifikt material för drift och underhåll

 Järnvägsspecifikt material

 Övriga projektunika insatsvaror

⁷ Kostnadsreglering av konsulttjänster och entreprenader TDOK 2011:318, Rutinbeskrivning fastställd 2011-10-25.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

96

Generell reglering

Det som beställaren ska ta risk för är den generella kostnadsökningen i samhället. I dag finns ett etablerat index, NPI (Nettoprisindex), som ska ligga till grund för generell reglering.

Den del av kontraktet som inte regleras specifikt regleras generellt. Priser för dessa arbeten ska vara fasta under de första 24 månaderna från anbudsmånaden. Därefter görs en reglering med 100 procent av NPI-förändringen med anbudsdagens månad som basmånad.

Undantag får göras för drift- och underhållskontrakt med lång tid mellan kontraktstilldelning och kontraktsstart, normalt mer än tio månader. Där kan generell reglering göras från och med andra kontraktsåret. För övriga drift- och underhållskontrakt görs generell reglering från och med tredje kontraktsåret.

Trafikverkets modell bygger alltså på andra principer än E84/Entreprenadindex. Den viktigaste skillnaden är att i E84 finns en huvudprincip att 90 procent av kostnaderna regleras och 10 procent av kostnaderna lämnas oreglerade. ”Avsikten är att motverka den inflationsdrivande verkan som tillämpning av fullständig indexreglering kan ha.”⁸ Trafikverket har i stället gjort en uppdelning i specifik reglering och generell reglering av hela beloppen.

En grundbult i Trafikverkets modell är att arbetskostnad inte regleras, eftersom företagen själva kan påverka arbetskostnaden. Det innebär att konsultkostnader enbart regleras med generell reglering, alltså NPI. Denna reglering sker 24 månader efter anbudsmånaden.

När det gäller olika typer av insatsvaror ska man välja de koder som innehåller minst andel arbetskostnad.

Trafikverket avser att successivt följa upp modellen och se vad som eventuellt kan göras ytterligare för att motverka kostnadsdrivande effekter.

Prisutvecklingen

Konjunkturläget och den höga investeringstakten under 2011 för bygginvesteringar påverkar i hög grad även anläggningsbranschens Prisutveckling. Priserna har stigit kraftigt. Bedömningen är att konjunkturuppgången kommer att mattas under 2012 med dämpad prisutveckling som följd. Prisutvecklingen för väg och järnväg är högre än nettoprisindex (NPI) och konsumentprisindex (KPI).

⁸ Tillämpningsföreskrifter Entreprenadindex E 84.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

97

Över en längre tid har prisutvecklingen legat cirka 1,7 procentenheter högre än för KPI. Viktiga varugrupper här är stål, bitumen och olja.⁹

I nedanstående diagram framgår skillnaden i prisutveckling mellan väg- och järnvägsindex respektive nettoprisindex och konsumentprisindex åren 2007–2012.

Källa: Trafikverket årsredovisning 2011 .

I budgetpropositionen 2012 redovisades kostnader samt kalkylerad samhällsnytta för objekt som öppnats för trafik under 2010.¹⁰ För kostnadsjämförelsen prisomräknades såväl beräknad kostnad som verklig kostnad till 2010 års nivå. I tabell 5.9 redovisas även ”en prisomräkning med dels nettoprisindex och dels det branschrelaterade index som Trafikverket använder i sin årsredovisning.”

I tabell 5.9 framgår således hur uppföljningen av kostnaderna påverkas beroende på vilka index som används vid omräkningen.

⁹ Trafikverkets årsredovisning 2011 s. 29. ¹⁰ Budgetpropositionen 2012 (prop. 2011/12:1) utgiftsområde 22, s. 31.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

98

13

Källa: Budgetpropositionen 2012 (prop. 2011/12:1) utg. omr. 22, s. 31.

¹¹ Beräkningarna av NNK är i vissa fall behäftade med osäkerheter. För en fullständig redovisning hänvisas till Trafikverkets årsredovisning 2010.

¹² Beräkningarna av NNK är i vissa fall behäftade med osäkerheter. För en fullständig redovisning hänvisas till Trafikverkets årsredovisning 2010.

¹³ För Botniabanan har som branschindex använts det index som ingår i avtalet mellan staten och Botniabanan AB. Detta index överensstämmer i stort med det branschindex som använts för övriga projekt.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

99

Regeringen skriver ”Som framgår av tabellen har prisutvecklingen inom branschen varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Denna faktor påverkar starkt kostnadsjämförelsen för de enskilda objekten och särskilt gäller detta för objekt med lång tid mellan planvärde och färdigtidpunkt. I planering och genomförande av objekt är beaktande av prisutvecklingen av väsentlig betydelse. Det redovisade understryker också vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete.”

Kommittén anser kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning samt dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

En lägre kompensation bör stimulera leverantörerna att utveckla och använda ny teknik, nya metoder eller andra material som begränsar användningen av de aktuella resurserna.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

110

prenören att välja teknisk lösning. Om avsikten är att utföra entreprenaden som totalentreprenad påverkar det konsultuppdraget som beställaren köper. Uppdraget blir mindre omfattande och det förfrågningsunderlaget för en totalentreprenad som konsulten ska utforma ska i större utsträckning baseras på funktionella krav. Färdiga tekniska lösningar ska i möjligaste mån undvikas.

Vad gäller val av ersättningsform konstateras i riktlinjen att det valet har ”påverkan på både uppdragets ekonomi och på arbetsklimatet i projektet varför en ersättningsform som skapar positiva drivkrafter bör eftersträvas.”

Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer. ”Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning.”

6.4.2 Affärsformer – Konsultupphandling

Trafikverkets projekt Affärsformer – Konsultupphandling är uppdelat i fyra block:

1. AFFÄRSFORMER

2. TILLVERKNING AV FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG

3. UPPHANDLINGSADMINISTRATION

4. HANTERING AV KONTRAKT

Inom ramen för utvecklingsprojektet har riktlinjer för val av affärsform tagits fram. Dessa har beskrivits i föregående avsnitt.

Dessutom har en mall för AF⁷ för konsultuppdrag tagits fram, som används vid upprättande av förfrågningsunderlag. Den introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes den 20 oktober 2011. AF kommer att kompletteras med tekniska uppdragsbeskrivningsmallar. Ambitionen är att utarbeta motsvarande beskrivningsteknik och struktur för konsultuppdrag som verket har för entreprenader.

⁷ AF = Allmänna föreskrifter.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

111

Ett av de delprojekt som fortfarande pågår är Val av ersättningsform

8

. Detta delprojekt syftar till att studera olika ersättningsformer och incitamentsmodeller för ersättning av utförda uppdrag. Målet är att finna former som totalt sett ger såväl beställare som konsult optimal utdelning för nedlagda insatser. Delprojektet drivs vidare i första hand för utformning av modeller för fast arvode, vilka kommer att definieras, prövas och utvärderas under 2012.

Ett annat projekt har arbetat med att få fram en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från upphandlingar av konsultuppdrag. Ett syfte är även att ge leverantörer möjlighet att lämna synpunkter på olika upphandlingar och om det finns något som hade underlättat för dem att lämna anbud. Verket kommer att tillämpa en webbenkät där man som leverantör kan välja att vara anonym.

För att öka kunnandet inom ABK 09 och i hur Trafikverket upphandlar och genomför konsultuppdrag så har kursen Konsultuppdraget – upphandling och genomförande tagits fram.

Ett ytterligare delprojekt Överföring till nästa skede har arbetat med hur man kan skapa ett arbetssätt där det ingår i konsultens uppdrag att lämna över sitt utförda arbete på ett sådant sätt att man inte tappar information och tempo mellan de olika projekteringsskedena samt mellan projektering och byggskede.

Vidare ska projektet införa ett arbetssätt för att dokumentera de förslag som framkommer under projekteringen men som förkastas, samt motiven till detta.

Delprojektet introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes 20 oktober 2011. Man har remitterat förslaget internt och via STD och kommit fram till att överväxling kommer att ske i form av överlämnandemöten. Man genomför en noggrann och systematisk genomgång av det uppdrag som konsulten utfört. Förkastade projekteringsförslag samt motiven till förkastandet redovisas. Mallen för dagordning för projekteringsmöte har kompletterats med punkten Förkastade projekteringsförslag.

⁸ Affärsformer konsultupphandling - statusrapport december 2011.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

112

6.4.3 Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller

Under 2011 gjordes en inventering av de ersättningsformer som har tillämpats inom Trafikverket. Man konstaterade att befintliga ersättningsformer inte alltid fungerar tillfredställande.

En bidragande orsak är att man inom verket fastnat i modeller som till stor del ersätter individer per timme. Vare sig Trafikverket eller dess leverantörer tycker att detta är bra.

Konsulterna upplever en spekulativ prispress som inte är sund och som dessutom inte gynnar deras interna kompetensutveckling. Detta gynnar inte heller beställaren.

Trafikverket som beställare vill dessutom, som ett led i utvecklingen mot renodlad beställare, tydligare börja köpa uppdrag med fokus på resultat, produkt och leverans samt i det sammanhanget tydligt lyfta bort individfokuseringen.

Det finns en uttalad målbild inom Renodlad beställarroll att öka andelen uppdrag som ersätts med fast arvode. För konsultupphandlingar ska andelen kontrakt baserade på avtal om fast ersättning öka och utgöra följande andel i värde:

 10 procent 2012

 20 procent 2013

 30 procent 2014

År 2018 ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen avtal baserade på fast ersättning bör kontinuerligt vara kring 40 procent av uppdragsvolymen, mätt som ett genomsnitt över några år.

Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Verket kommer alltså att arbeta med både ersättningsformen fast respektive rörligt arvode och anpassa ersättningsformen efter uppdraget. Olika ersättningsformer skapar olika drivkrafter.

Vidare eftersträvar man tydliga roller:

 Beställaren ska: Skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp.

 Konsulten ska: Planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra.

 Beställaren ska: Undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

113

 Konsulten ska: Ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd.

Inom Trafikverket kommer man att starta ett utvecklingsprojekt för att snabbt komma framåt och få enhetliga modeller för inledningsvis ersättning mot fast arvode. Det kan vara modeller som inte har testats tidigare eller som testats men inte utvärderats. Detta är ett projekt som, enligt Trafikverket, kommer att drivas med högt tempo och hög prioritet.

Inom projektet kommer textunderlag för förfrågningsunderlagen att arbetas fram och projektet kommer även att pröva och utvärdera respektive modell. Avsikten är att vara tydliga mot leverantörerna för att undvika att marknaden tror att detta är ytterligare ett försök i liten skala.

Slutrapport för projektet ska föreligga under 2012 och implementering kommer att ske genom att riktlinjen Val av affärsform för projekteringsuppdrag revideras till aktuella delar samt att upphandlingsmallarna kompletteras.

6.5 Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund

I detta avsnitt beskrivs, som en bakgrund, olika planeringsskeden som föregår och kan leda fram till att beslut tas om att upphandla detaljprojektering och framtagande av bygghandlingar.

I tidiga planeringsskeden använder Trafikverket den s.k. ”fyrstegsprincipen”. Den utgår från att transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. Tänkbara åtgärder ska analyseras i följande fyra steg:

 Steg 1 – Åtgärder som kan påverka behov av transporter och val av transportsätt.

 Steg 2 – Åtgärder som effektiviserar nyttjandet av befintlig infrastruktur och fordon.

 Steg 3 – Begränsade ombyggnadsåtgärder.

 Steg 4 – Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Denna process kan leda till att åtgärder prioriteras in i den nationella planen för investeringar, i länsplaner eller i planer för drift- och underhållsåtgärder.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

114

Den fysiska planeringsprocessen ska starta när Trafikverket bestämt sig för att en förändring i transportinfrastrukturen är nödvändig. Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).⁹

Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg.

Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. I samtliga tre skeden finns, i väglagen och lagen om byggande av järnväg, krav på samråd med bl.a. berörd länsstyrelse och allmänhet.

Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. I förstudien redovisar man också vad som gjorts tidigare för att lösa problemet, till exempel analyser enligt fyrstegsprincipen.¹⁰

När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras.

I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt miljöbalkens regler. Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt miljöbalkens regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett

⁹ Framställningen bygger i huvudsak på betänkandet från Transportinfrastrukturkommittén SOU 2012:57, kapitel 2.1. ¹⁰ ”Handbok Arbetsplan” Vägverket, Publikation 2010:01.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

115

väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning.

Trafikverket ska efter samråd med länsstyrelsen pröva om planen ska fastställas. Frågan kan hänskjutas till regeringens prövning om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen. Ytterligare bestämmelser reglerar hur mark kan tas i anspråk utifrån fastställd arbetsplan eller järnvägsplan.

Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan byggprojektet kan starta måste man dessutom göra en detaljprojektering och ta fram bygghandlingar.¹¹

¹¹ Innebär de genomförbara alternativen i förstudien inte väsentlig miljöpåverkan eller byggande av järnväg, krävs varken järnvägsutredning eller järnvägsplan. Då kan man gå direkt till systemhandlings- och byggskedet. Gäller det en järnväg specificerar systemhandlingen de tekniksystem banan skall byggas med för att uppfylla alla tekniska och trafikmässigt krav. Ska järnvägsplan tas fram görs det parallellt med framtagande av systemhandling för järnvägsanläggningen. Systemhandlingen preciserar spårutbyggnaden, dvs. vidareutvecklar utformningen som redovisats i järnvägsutredningen för den valda lösningen och tar ställning till närmare utformning av anläggningen och dess tekniska system. Systemhandlingen ligger därmed till grund för att avgöra vilka markbehov som kommer att uppstå. Efter järnvägsplan- och systemhandlingsskedet tas bygghandlingar fram, vilket innebär en ytterligare detaljering av anläggningens utformning och arbetets utförande. Samtidigt löper en process med eventuella miljöprövningar.

117

7 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

Produktivitetskommitténs förslag:

 Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa.

 Utveckla stödet inom Trafikverket för val av affärsform.

 Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys.

 Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar.

 Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen till år 2018.

 Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt.

 Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

7.1 Kommitténs bedömningar

 Erfarenheter såväl i Sverige som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre. I totalentreprenaden har entreprenören ansvar för såväl projektering som utförande, vilket ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

118

 Totalentreprenadformen ger optimala förutsättningar i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla.

 Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande och innovation.

 Trafikverket utvecklar nu sin beställarroll och har som mål att till år 2018 ha en utvecklad och implementerad metodik för val av affärsform och att andelen totalentreprenader kontinuerligt ska vara kring 50 procent av projektvolymen. Kommittén bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta.

 För att Trafikverket ska lyckas i sina ambitioner måste verket intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheterna att kontrollera att dessa uppfylls. Trots många år av utvecklingsarbete finns ändå betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor i tillämpning. Att dessa kan överbryggas kräver en betydande insats av Trafikverket, men också medverkan från både entreprenörer och teknikkonsultföretag. Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.

 Vidare måste verket utveckla stöd för valet av entreprenadform, däribland när det gäller marknadsanalys.

 När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad.

 När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, förutom ansvaret för utförande, även ansvar för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

119

och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

 I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.

 Det finns en problematik med dagens riskfördelning och av entreprenörerna upplevda osäkerheter i totalentreprenaderna. Många entreprenörer omtalar att det är svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Om man från Trafikverkets sida vill fortsätta att främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man minska osäkerheterna och tydliggöra riskfördelningen framförallt då komplicerade riskbilder förekommer.

 Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal.

 För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

120

 Även om Trafikverket är den i särklass största beställaren inom anläggningsområdet är det angeläget att av Trafikverket tillämpade regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala som privata området. Då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt arbete och tvingas inte lära sig olika regelverk för olika kunder. Nationella särkrav begränsar Trafikverkets möjligheter att vända sig till en internationell marknad men också de svenska leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners och underleverantörer.

 Fastställelsebeslutet om arbetsplan/järnvägsplan bör inte omfatta mer än vad som är nödvändigt, så att onödiga låsningar undviks. Det är positivt att Trafikverket i ett projekt ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras – vilka frihetsgrader som kan accepteras och vad som är nödvändigt att låsa med hänsyn till gällande rätt. I dag fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.

 Kommittén anser också att Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

7.2 Entreprenadform spelar roll

7.2.1 Erfarenheter från andra länder

Utförandeentreprenaden är dominerande vid väginvesteringar i de flesta länder, men det finns undantag. Holland och England använder bara utförandeentreprenader i undantagsfall. Finland använder utförandeentreprenader i stora projekt i något större utsträckning än i Sverige. I en studie som kommittén beställt från Aalto tekniska universitet i Finland hämtas också erfarenheter från delstater i USA och Kanada som till viss del använder totalentreprenader.¹

¹ ”Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads”, Pekka Pakkala, Aalto Universitet, Finland (2011).

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

121

För järnvägsinvesteringar är utförandeentreprenaden än mer dominerande, men det finns järnvägsprojekt, främst spårvägar och pendeltågssystem, som byggts eller byggs som totalentreprenader. Sådana exempel finns i USA, Holland, Australien och Kanada²

Produktivitet drivs av företagens processer, arbetsmetoder, genialitet, ledningsförmåga, innovation och av ”lean construction practices”. Beställaren kan påverka detta huvudsakligen genom att upphandla på bästa sätt och genom att medge företagen tillräcklig frihet och flexibilitet.

Enligt studier som kommittén respektive Trafikanalys beställt från Aalto Universitet är totalentreprenader en framgångsrik metod för att påverka produktiviteten hos entreprenören. Fördelarna med totalentreprenader är dess förmåga att främja innovation, effektivitet och kundanpassade lösningar (särskilt tidsbesparingar) genom integrationen av projekterings- och byggfasen.

Studierna framhåller att produktivitet kan främjas oavsett entreprenadform, genom att exempelvis använda incitament, BIM, mer avancerade maskiner eller genom att tillåta alternativa tekniska lösningar.

Studierna rekommenderar att totalentreprenad används i större utsträckning, men understryker också att entreprenadform ska väljas utifrån varje projekts förutsättningar. Vidare efterlyser man systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas.

Skillnaderna i entreprenörens åtagande mellan olika entreprenadformer illustreras i figur 7.5.

² ”Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international study”, Trafikanalys PM 2011:10.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

122

De fördelar som har kunnat observeras när man jämför totalentreprenader med utförandeentreprenader är:

 Projekterings- och byggfasen genomförs snabbare.

 Kostnadsökningarna blir mindre.

 Tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning.

 Kvaliteten är lika eller bättre.

 Färre ändringsarbeten.

 Mer frihet och flexibilitet för utförarna.

 Fler alternativa tekniska lösningar.

 Mer innovativa lösningar särskilt vad gäller broar.

 Integration projektering/byggande stimulerar produktiviteten.

Totalentreprenader kan också innebära utmaningar, som:

 Kulturellt och internt motstånd.

 Ställer stora krav på beställaren.

 Projektörerna blir ibland illa behandlade.

 Anbudskostnaden är hög.

 Företagen har ibland svårt att prissätta riskerna.

 Den kvalitetskontroll som beställaren ska utföra kan vara svår.

 Stora totalentreprenader passar främst stora företag.

 Projekteringen ska inte drivas för långt före upphandling.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

123

 Måste finnas tillräcklig konkurrens för att ge fördelar.

 Risker ska identifieras och fördelas på ett ändamålsenligt sätt.

Det tar tid att ändra interna kulturer och implementera arbetet med totalentreprenader på ett framgångsrikt sätt.

Att tidigt involvera entreprenören i projekteringsfasen främjar ett gott slutresultat. Vidare behöver man ha en väl fungerande process för alternativa tekniska lösningar.

Vad gäller underhållskontrakt så framhålls i studierna från Aalto universitet att en fungerande konkurrens är vitalt. Vidare rekommenderas att fortsätta att använda allt fler funktionella krav samt incitament och viten. Kontrakt som varar fem-sju år (eller längre) rekommenderas, då det främjar skalfördelar och investeringar i utrustning. Även större geografiska områden ger skalfördelar.

7.2.2 Uppföljning av elva av Trafikverkets totalentreprenader

Erfarenheter från Trafikverkets totalentreprenader tyder på att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster. Färdigställda entreprenader har blivit klara i god tid.³

Många menar också att kvaliteten är högre. Den största anledningen är att den längre garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering.

Uppföljningen avser elva vägprojekt som upphandlats 2009-2011. De är spridda över hela landet och kontraktssummorna varierar från 13 till 1 545 miljoner kronor.

Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de elva entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan men den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade men nya innovativa lösningar.

Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna.

³Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader, Uppföljning av 11 vägprojekt, Prolog 2011.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

124

Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinning. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader.

Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Det är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika. De har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod.

Det är enligt studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produktivitet och innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkar deras arbete. Att byta uppdragsgivare från Trafikverket till entreprenörerna har upplevts fungera bra.

Relativt få anbud har lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat en vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna uteblivit i de studerade totalentreprenaderna. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden.

Många inblandade uttrycker en glädje över att arbeta med totalentreprenader. Samtidigt är flera av parterna ovana vid sina nya roller och behöver utbilda sin personal.

Trafikverket bör utbilda sina medarbetare så att alla som arbetar med eller i anknytning till entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna. Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

125

I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat entreprenaderna där totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i entreprenaderna beror på ovana att arbeta i totalentreprenadformen; alla har omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen.

Några av de fördelar som nämns är:

- Ökad kreativitet, vilja att lösa uppgiften och man blandar kompetenser mer än vid utförandeentreprenad. - Tillvaratagande av alla erfarenheter, man ser och kan analysera möjligheter och risker, utnyttjar kunskaperna bättre samt att man för samman praktiker och teoretiker på ett bättre sätt. - Snabba beslut. Lösningar för detaljer hamnar på rätt ställe. - Snabbare produktionstid. - På sikt mer väg för pengarna. Entreprenören ska börja tjäna pengar för att ha råd med utveckling. - När man bygger och producerar samtidigt behöver man inte vara lika noggrann – bara nödvändiga frågor utreds. - Roligt – större engagemang. Betydligt bättre samverkan. - Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med fokus på totalekonomin för entreprenaden. Även produktionskostnader vägs in tidigt vilket är en stor ekonomisk fördel. Projektörer får jobba närmare "verkligheten", teoretiker jobbar tillsammans med praktiker vilket är stimulerande och bra för unga medarbetare som lär sig mer.

Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser några av följande nackdelar:

- Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda. - Eftersom formen är ny har granskningsrutiner inte satt sig riktigt ännu hos Trafikverket. Man har inte riktigt hittat sin roll och vad man ska granska och vad man inte ska granska.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

126

- Det är lätt att missbedöma den beställarkompetens som krävs i Trafikverket. - Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver utvärderas och förbättras. - Det finns en risk att Trafikverket i förlängningen tappar kompetens som man har i dag. - Arbetsplanen sätter för stora begränsningar. - Ekonomi (initialt).

7.3 Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet

Trafikverket har fastställt en beställar- och upphandlarstrategi som anger hur Trafikverket ska agera när man beställer.⁴ Ett projekt,

Renodlad beställarroll, pågår också vilket är inriktat på förhållningssätt och attityder som ska prägla verksamheten. Syftet är att: -

Skapa förutsättningar för marknaden och dess drivkrafter till ökad innovation och produktivitet. - Utveckla rollen och agerandet som beställare för att kunna överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. - Ge förutsättningar för ökad konkurrens i anläggningsbranschen. Det övergripande målet med Renodlad beställarroll är att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen för att därmed få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för skattemedlen. Viktiga arbetsverktyg är kontraktsformerna med Trafikverkets leverantörer.

Inom Trafikverket ska man skapa förutsättningar genom förbättringsåtgärder inom områdena: - Gemensam planering och uppföljning. - Hantering av krav, gränssnitt och överlämning. - Gemensam kommunikation internt och externt. Projektet har förberetts under hösten 2011 och startades januari 2012. Resultat mäts bland annat på andelen totalentreprenader.

En handlingsplan för Renodlad beställarroll inom Trafikverket har utarbetats under våren 2012. Ett 30-tal aktiviteter pågår i syfte

⁴ TDOK 2011:196.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

127

att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till Trafikverkets leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan Trafikverket och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom Trafikverket för att tydliggöra sina roller.

Trafikverket ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap, utformning och hantering av konsult- och entreprenadkontrakt och ett införande av en nyordning och förändrad insikt kring både planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten.

För att nå målen och realisera strategierna för ökad produktivitet i anläggningsbranschen genomförs även följande initiativ:

 PIA (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen).

 FOI, främst inom portföljen Mer nytta för pengarna och samarbeten som BVFF (Bana väg för framtiden), Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum).

 SISU 2013 (Strategiskt inköp Strategisk upphandling 2013).

PIA och FOI beskrivs i kapitel 8 och SISU i kapitel 3.

7.3.1 Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan

En av de aktiviteter som startats som ett led i arbetet med en Renodlad beställarroll handlar om fastställelseprövningens och fastställelsebeslutets räckvidd.

Projektet ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras så att beslutet inte skapar onödiga låsningar.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

128

I dag fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.

Som beskrivs i avsnitt 6.5 regleras den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).

En arbetsplan eller järnvägsplan ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Det finns en diskussion om vilka frihetsgrader som finns när Trafikverket har fastställt en arbetsplan eller järnvägsplan inför byggande av väg eller järnväg. Skälet till diskussionen är att förslag om alternativa utformningar kan komma fram senare i projekteringsarbetet, efter att planen fastställts. Då kan det vara bra om det finns visst utrymme för justeringar.

Man behöver dock vara medveten om att båda lagarna är av expropriativ karaktär, dvs. de ger möjlighet att tvångsvis ta i anspråk mark. Med hänsyn till egendomsskyddet i grundlagen krävs därför att planens ändamål ska kunna nås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det ger en ram för hur flexibel en plan kan vara: Man kan alltså inte fastställa en plan som innebär att man tar mer mark i anspråk än vad som behövs. Det kan därför inte finnas mer frihet än vad möjligheterna att ta mark i anspråk medger. Men inom den ramen kan man diskutera hur mycket detaljer som faktiskt måste låsas.

Förslagen från Transportinfrastrukturkommittén och i proposition

Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) innebär bättre möjligheter även i det avseendet i det att lagarna skiljer på vad som är själva planen (som ska fastställas) och vad som är underlaget för planen.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

129

7.4 Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete

7.4.1 Riktlinjer och rutin för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet

Trafikverket fastställde 2010 riktlinjer för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet. (TDOK 2010:238) och tillhörande rutiner (TDOK 2011:145) året därpå. Dessa riktlinjer, tillsammans med riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag, lägger fast ett gemensamt och systematiskt angreppssätt för hela investeringsverksamheten.

Enligt riktlinjen är valet av affärsform avgörande för att kunna agera affärsmässigt i beställaruppgiften. Affärsform innefattar:

 Upphandlingsformer – verktyg för effektiv konkurrens

 Entreprenadformer – verktyg för effektiv ansvarsfördelning

 Ersättningsformer – verktyg för effektiv drivkraft

 Samverkan – verktyg för effektivt samarbete

Projektledaren ansvarar för analys och förslag till affärsform. Underlag för beslut om affärsform ska tas fram tillsammans med upphandlare, beslutande chef i linjen, m.fl. Det viktiga är att man ska göra ett aktivt val och fatta beslut om hur man går vidare. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av motivbilaga. I motivbilagan ska man sammanfatta faktaunderlag och sina överväganden.

Enligt riktlinjen ska projektens unika förutsättningar och förhållandena på leverantörsmarknaden (marknadsanalys) alltid vara avgörande för valet av entreprenadform. Entreprenadformer definierade av Byggandets Kontraktskommitté, BKK, ska tillämpas. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06) ska användas.

I riktlinjen beskrivs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Det finns flera faktorer att beakta vid val av affärsform och här refereras enbart några av dessa.

Då det finns många krav/låsningar i projektets förutsättningar är en utförandeentreprenad att föredra.

För att öppna för kreativitet hos anbudsgivaren i utförandeentreprenader bör det vara möjligt att lämna anbud med alternativa utföranden. Detta ska då anges i annonseringen och i förfrågningsunderlaget. De alternativa utförandena ska utvärderas utifrån i förfrågningsunderlaget angivna minimikrav och mervärden. Valet av

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

130

anbudsgivare baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt information från Trafikverket har man dock hittills haft svårt att lyckas med beskrivningen av minimikraven, vilket försvårat utvärderingen. Förslag till likvärdiga tekniska lösningar, dvs. utförande, konstruktion, material och varor, ska alltid prövas av beställaren.

Totalentreprenad med frihetsgrader ger entreprenören möjlighet att använda ny teknik och alternativa tekniska lösningar såsom vid val av grundläggningsmetoder, konstruktionslösningar och gestaltning. Där förutsättningar medför tillräckliga frihetsgrader och förtjänster ska totalentreprenad övervägas.

I den del som handlar om totalentreprenader konstateras att av tradition har styrda totalentreprenader använts där den tekniska specifikationen varit långtgående och delvis beskrivit en teknisk lösning. Inriktningen är dock att skapa totalentreprenader som ger större frihet och ansvar till entreprenören. Det uppnås genom att i större utsträckning använda funktions- och prestandakrav. Detta är mer i linje med hur totalentreprenaden enligt ABT är avsedd att användas. För upprättande av specifikationer med funktionskrav har Trafikverket tagit fram ett förelägg i projektet ”Totalentreprenader i praktiken”.

En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med underhållsåtagande.

Riktlinjen beskriver olika ersättningsformer; fast pris, à-pris och löpande räkning enligt självkostnadsprincipen. I ett avsnitt om incitament beskrivs att de kan användas för att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad. Enligt riktlinjen ska utökad samverkan erbjudas i alla entreprenader där så är möjligt. Riktlinjen beskriver FIA:s modell för ”Samverkan för ökad effektivitet”.

Trafikverkets riktlinjer beskriver vad som ska göras och hur. Rutinen däremot lägger fast när övervägande ska göras och beslut fattas samt vem som har ansvar och befogenhet för detta.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

131

7.4.2 Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken

De ovan refererade riktlinjerna baseras på den erfarenhet, kunskap och ”verktyg” som för närvarande finns i verksamheten. Trafikverket strävar efter att tillföra nya verktyg samtidigt som man parallellt vinner erfarenheter. Detta gör att riktlinjerna och tillhörande stöd och verktyg kommer att utvecklas över tiden. Ett projekt, Totalentreprenader i Praktiken, TEiP, driver utvecklingsarbetet och arbetar även med erfarenhetsutbyte. Nedan finns en lista på totalentreprenader som startat 2009–2012 och deras respektive totalkostnad.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

132

5

⁵ TEiP = ”Totalentreprenader i praktiken”.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

133

Två av de största totalentreprenaderna som nämns ovan, del av E4 Sundsvall och riksväg 50, är totalentreprenader med ett 20-årigt underhållsåtagande.

Projektet E4 Sundsvall, delen Myre – Skönsmon, innefattar 17 kilometer ny E4, tre trafikplatser och 25 broar. Entreprenör är PEAB.

Projektet riksväg 50 mellan Motala och Mjölby är en sträcka på 28 kilometer och innefattar 40 broar och ny genomfart i Motala. Entreprenör är NCC.

I dåvarande Vägverket eftersträvade man en ökad andel totalentreprenader och mot den bakgrunden bedrevs ett utvecklingsarbete avseende förfrågningsunderlag för upphandling av sådana.

Arbetet ägde rum inom ramen för det nationella utvecklingsprojektet TEiP. Baserat på erfarenheter av upphandling och genomförande av entreprenaderna har förfrågningsunderlagen utvecklats successivt.

I dåvarande Banverket bedrevs inte motsvarande utvecklingsarbete.

En grundläggande förutsättning för att totalentreprenader ska leda till ökad produktivitet och tekniska innovationer är att beställaren beskriver anläggningen med funktionella krav, istället för med utförandekrav. Inom ramen för TEiP har man arbetat med svårigheten att få till egenskapskrav och lyckats uppnå detta för en vägkropp. Detta innebär att man inte styr uppbyggnaden av vägkroppen (konstruktiv utformning, dimensionering) utan ställer krav på färdig yta (som jämnhet, lutning) och spårutveckling (dvs. ett mått på slitage, robusthet) allt detta över tid (kontraktstider 10 år).

Resterande delar som sidoområdesutformning, avvattning och vägskyddsanordningar beskrivs dock fortfarande till största delen som teknisk lösning.

Banrelaterade projekt är till sitt innehåll mer komplexa än vägprojekt, vilket medför att det blir än mer komplicerat att beskriva sådana anläggningar i funktionella termer. I kombination med säkerhetsaspekterna på järnvägsverksamheten har detta medverkat till att totalentreprenadkonceptet ännu inte slagit igenom på området.

Trafikverket har tagit fram en handlingsplan för att öka andelen totalentreprenader. För entreprenader över 25 mnkr, och mindre än 500 Mkr, är målet att den volym som upphandlas som totalentreprenader ska uppgå till minst: 20 % 2012, 30 % 2013 och 40 % 2014.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

134

Beslut om upphandling och val av affärsform ska framöver tas i ett inköpsråd för projekt med en kostnad över 300 miljoner kronor och i en inköpskommitté för projekt över 500 miljoner kronor.

Inom ramen för projektet ”Totalentreprenader i praktiken” har ett antal förelägg tagits fram för utarbetande av förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar. Dessa ska nu ges en bredare tillämpning på vägprojekt och konsolideras.

Dessutom avser man att utarbeta motsvarande förelägg för investeringsprojekt inom järnvägen.

7.5 Utveckling av funktionskrav – ett centralt område

FIA startade ett projekt hösten 2005 med målet att formulera relevanta funktionskrav med tillhörande metoder för väg- och bananläggningar.⁶ I en första etapp inventerades och analyserades de kravspecifikationer som använts i de senaste årens total- och funktionsentreprenader.

I projektets andra etapp justerades specifikationerna såväl språkligt som till sitt innehåll. Enligt rapporten ansåg Vägverket och Banverket att resultatet från etapp 2 var tillräckligt för att använda i verkliga projekt utan att först prova i s.k. demoprojekt.

Rapporten från projektet presenterades som ett hjälpmedel vid upprättande av tekniska beskrivningar för nybyggnad, förbättring och rekonstruktion av normala väg- och järnvägsanläggningar som ska genomföras som totalentreprenader.

Det finns en rekommendation från FIA från 2007 om att implementera beskrivningsformen, dvs. både kravformuleringar och systematik, som redovisas i rapporten, i respektive verksamheter när totalentreprenadformen tillämpas.

Entreprenadformen totalentreprenad innebär att entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Vid totalentreprenad beskriver beställaren genom funktionskrav i förfrågningsunderlaget objektets användbarhet eller egenskaper. Därvid krävs att entreprenören av beskrivna egenskaper kan sluta sig till den användbarhet som åsyftas.

Med funktion menas ”sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap, som normalt kan konstateras

⁶ Slutrapport: FIA Funktionskrav generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

135

genom mätning, provning eller nyttjande. En funktion beskrivs normalt med angivande av relevanta egenskaper eller prestanda, exempelvis trafikmängd, belysningsstyrka, luftflöde, temperatur, kapacitet, reningseffekt, ljud- och värmeisolering, ljusreflexion och energiförbrukning, dvs. sådant som normalt inte utläses av redovisade lösningar utan fordrar närmare kontroll genom mätning, provning eller nyttjande av entreprenaden sedan den utförts.”

”Ansvaret för att avtalad funktion uppnås förutsätter ansvar för såväl projektering som utförande till skillnad från utförandeansvar som endast omfattar ansvar för att arbetet utförs enligt av beställaren tillhandahållna ritningar, beskrivningar och andra handlingar. Frågan om avtalad funktion uppnåtts ligger i det senare fallet utanför en entreprenörs ansvar. Även vid utförandeentreprenad kan förekomma att entreprenören har funktionsansvar för viss del som han åtagit sig att projektera.”⁷

Trafikverket har alltså som ambition att i högre grad upphandla investeringar och underhåll som totalentreprenader. Denna utveckling kräver generellt bredare kompetens hos entreprenören.⁸Utvecklingen mot totalentreprenader kräver också en helhetssyn som förutsätter ett gott samarbete mellan aktörerna. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören. Samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, även ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Hos beställaren krävs kompetens som är inriktad på att upphandla rätt funktion och kontrollera leverans.

I den refererade SBUF-rapporten sammanfattas erfarenheter från tidigare totalentreprenader inom Vägverket.

Man konstaterar att förfrågningsunderlagen förfinats under årens lopp, men att vissa problem återkommer. Det gäller främst frågor om hur vägkonstruktionernas livslängd och funktion ska säkerställas och verifieras, både ur beställarens och ur entreprenörens perspektiv. Ett annat exempel är osäkerheter kring befintliga förhållanden, särskilt geotekniska, och hur dessa ska beskrivas.

Sammantaget är SBUF-studiens slutsats att upphandling på funktion, trots flera decennier av utveckling, ändå visar betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor. Det är också tydligt att mycket kunskap finns som behöver göras tillgänglig i branschen och utnyttjas.

⁷ ABT 06. ⁸ Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283, NCC, oktober 2010.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

136

Inom ramen för TEiP, Totalentreprenader i praktiken, har man sedan 2008 drivit en vidareutveckling av konceptet. Ett nationellt förelägg med egenskapskrav främst för vägkropp och bro är framtaget. Fram till idag är ett tjugotal projekt upphandlade med detta koncept. Nu inriktas arbetet som ett tillämpningsprojekt i projektet Renodlad beställarroll och breddas med att utveckla motsvarande nationellt förelägg för järnväg.

Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.

7.6 Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver

Entreprenadform

Trafikverket upphandlar årligen ett stort antal entreprenader och en del av dem är av betydande storlek. Dessa enskildheter ger stort genomslag i statistiska analyser. En uppföljning i upphandlingssystemet CTM, avseende upphandlingar som riktar sig till den breda delen av leverantörerna, med uppdrag omfattande 25–500 miljoner kronor, ger att Trafikverket år 2011 upphandlade sådana investeringsentreprenader för ca 8 miljarder kronor. Av dessa var cirka 15 procent eller 1 miljard kronor totalentreprenader. ⁹

Trafikverkets mål är att för entreprenader som avser investeringar över 25 miljoner kronor och mindre än 500 miljoner kronor ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst: - 20 procent 2012 - 30 procent 2013 - 40 procent 2014

År 2018 skall metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring 50 procent av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt på några års bas. Även när formen

⁹ Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 31 januari 2012 (N2009:10/2011/8).

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

137

utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.¹⁰

I normalfallet kommer investeringsentreprenaderna inte att omfatta underhåll eller drift.

TEiP-förelägget använder en förlängd garantitid för vissa konstruktioner, längre än den i ABT 06, för att säkerställa kvaliteten för dessa entreprenader. Dessutom finns krav på beställarens godkännande och krav på anläggningshyra om entreprenören måste utföra garantiåtgärder för att innehålla avsedd funktion under ansvarstiden.

Utvärdering av de två objekt, väg 50 Motala-Mjölby och del av E4 Sundsvall, där även underhåll och drift ingår, får ge grund för i vilken grad denna metod skall tillämpas i andra objekt med lämpliga förutsättningar.

Ersättningsform

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av incitamentsavtal i utförandeentreprenader 10–15 procent för de större och 5–10 procent för de mindre och medelstora entreprenaderna.

För att skapa drivkrafter för marknaden är valet av affärsform en viktig faktor. Huvudinriktningen är att i större utsträckning använda totalentreprenader och därigenom öka möjligheterna för leverantörerna att tillämpa smarta lösningar med möjlighet till ökad lönsamhet. Även kopplat till de olika produktivitetsprogrammen finns ett antal åtgärder som till exempel optimering av produktkrav, framförhållning, paketering och som indirekt kommer att öka möjligheten för innovativa lösningar för leverantörerna under både anbuds- och genomförandefasen.

Utförandeentreprenader med en ersättning som till viss del baseras på incitament i förhållande till ett givet riktpris har genomförts i Trafikverket. Speciellt i kombination med utökad samverkan, FIA-nivå 2, har incitament visat sig ge bra effekt. Tillämpningen måste anpassas efter projektspecifika förutsättningar och användningen av incitament kan fluktuera över tid.

¹⁰ Där entreprenören får i uppdrag att organisera och administrera hela projektet som generalentreprenörer.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

138

Utökad samverkan

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av utökad samverkan enligt FIA nivå 1 och 2 cirka 70–80 procent för entreprenader kopplat till investeringar, varav 25 procent är FIA nivå 2 och förekommer uteslutande i de större entreprenaderna.

Tillämpningen av nivån på samverkan måste anpassas efter de projektspecifika förutsättningarna. Generellt sett kommer FIA nivå 1 att tillämpas för de totalentreprenader som blir resultatet av renodlad beställarroll.

Nya produkter/ produktionsmetoder

Enligt FIA:s förändringsmätning 2010 förekommer användning av nya produkter och produktionsmetoder i 11 procent av projekten.

Enligt Trafikverket har området stor potential både på kort och på lång sikt. På kort sikt främst genom implementering av nya produkter och produktionsmetoder som finns tillgängliga idag men som inte fått genomslag i verksamheten. Trafikverkets ambition är att öka användningen av nya produkter och produktionsmetoder utifrån nuläget.

En ökad andel totalentreprenader och de övriga åtgärder som görs i samband med Renodlad beställarroll kommer att öppna möjligheter och stimulera innovation av nya produkter och produktionsmetoder. I beslutade produktivitetsprogram finns åtgärder för implementering av nya produkter och metoder.

Tidigare idrifttagning av anläggningen och minskade störningar under produktionen.

Trafikverket har utvecklat samhällsekonomiska kalkylverktyg som medger att man kan göra bedömningar av samhällsekonomiska effekter av såväl förändrad tid för idrifttagning som olika störningar under byggtiden. Det finns ett generellt problem med att externa samhällseffekter inte görs tillräckligt synliga. Trafikverket har ett tydligt åtagande att även optimera åtgärderna på samhällsekonomisk grund, samtidigt som verket har uppdraget att skapa ”mera väg och järnväg för pengarna” för de tillgängliga resurserna.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

139

Ett arbetssätt som minimerar samhällsstörningar under byggtiden har vanligen en högre synlig projektkostnad jämfört med ett arbetssätt utan sådana hänsyn.

Trafikverket utvecklar rutiner för att möjliggöra mer hänsyn till samhällskostnader på grund av störningar vid genomförandet. Det kan göras inom ramen för befintliga förutsättningar, såväl i tidiga planeringsskeden, som vid utvärdering av anbud. Jämförelser kan då relativt enkelt göras i de fall när olika anbud innehåller olika upplägg med avseende på trafik, produktionsteknik och produktionstid, men i övrigt beskriver likvärdiga slutprodukter.

Säkra överväxlingen mellan projektering och produktion vid utförandeentreprenader

Det är ett vedertaget arbetssätt att ha en övergångsfas för att överbrygga information från projekteringsfasen till genomförandefasen.

Inom FOI-projektet Konsultupphandling finns åtgärder för att förbättra metodiken att föra vidare information om bland annat olika tekniska lösningar som förkastats i projekteringsfasen.

7.7 Underhållskontrakten för väg och järnväg

Trafikverket använder årligen fem miljarder kronor till avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader).

Kontraktsuppföljning och utvecklingsområden

När det gäller underhållskontrakten för väg och järnväg har Trafikverket bedömt att följande punkter är prioriterade för utvecklingsåtgärder;¹¹

 Entreprenörernas uppfyllelse av beställd standard.

 Levererad standard till kund.

 Anläggningens nedbrytning.

 Kostnader och mängder för levererad standard för de olika väg- och bantyperna.

¹¹ Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 14 mars 2012 (N2009:10/2011/8).

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

140

 Jämförelse mellan kalkylkostnader, anbudskostnader och verkliga kostnader.

 Produktivitets- och effektivitetsutveckling.

 Affärsmässighet och angreppssätt.

 Samhällsekonomiska beräkningar.

Inom dessa områden kommer ett antal indikatorer att tas fram.

Arbete pågår med att samordna, likrikta och utveckla underhållskontrakten. Det gäller även de roller som finns internt genom att ta fram gemensamma verktyg, rutiner och stöddokument samt att använda en fastlagd projektmodell och arbeta i förvaltningsgrupper. En översyn av kompetenskraven i ett nordiskt perspektiv ska påbörjas för att ge möjlighet för entreprenörer att verka på en nordisk marknad. Beslut ska tas inom Trafikverket angående den framtida inriktningen gällande Funktions-AMA för underhållskontrakten.

Trafikverket kommer att utveckla tillämpningen av Utökad samverkan för drift och underhåll t.ex. genom kompetensstöd under uppstartstiden för att få igång arbetssättet.

Trafikverket har också beslutat att starta ett arbete för att ta fram gemensamma allmänna bestämmelser (som kommer att ersätta ABT 06) avseende underhåll av väg och järnväg. Byggandets kontraktskommitté har kontaktats men de har valt att inte delta i detta arbete.

I dagsläget är i stort sett samtliga underhållsentreprenader inom väg och järnväg av formen totalentreprenad enligt ABT. Då ABT främst är utformad för projektering och utförande av investeringsprojekt som har en väldigt konkret beskrivning av projektets omfattning, plats och tidpunkt för färdigställande, så passar kontraktsformen inte perfekt för underhållsentreprenader där arbeten utförs löpande över en tidsperiod och inte heller är helt kända till sin omfattning vid kontraktets ingång.

Anläggningarnas tillstånd

För att åstadkomma en objektiv mätning och bedömning av anläggningarnas tillstånd kommer en tillståndskontroll att köpas av en oberoende part. Denna tillståndskontroll kommer att genomföras inför varje upphandling men även varje år under entreprenadtiden. Detta för att fånga behovet av de långsiktiga underhållet men även

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

141

som ett underlag för normerande besiktning samt som kontroll av att entreprenören har utfört det underhåll som anläggningen kräver och som ingår i kontraktet.

Ersättningsform

Trafikverket kommer under 2012 att förtydliga och förenkla ersättningsformerna så att man uppnår en rimlig riskfördelning mellan entreprenör och beställare. Fastpris bör väljas där det finns en tydlig kalkylerbarhet och när entreprenören själv kan påverka riskerna. Reglerbara mängder bör användas när kalkylerbarheten är sämre och när entreprenören har svårare att påverka riskerna. Ökad användning av riktpris med incitament kommer att tillämpas där beställare och entreprenör gemensamt kan påverka riskerna. När uppdraget inte kan beskrivas tydligt vid beställningstillfället är ersättning på basis av redovisad självkostnad lämpligt att använda.

Incitament

Trafikverket kommer att utvärdera befintliga incitamentsmodeller (bonus/vite) och ta fram en ny modell som syftar till att driva mot en ökad andel förebyggande underhåll, ökad kundnytta samt att bidra till att uppnå Trafikverkets verksamhetsmål.

Användning av bonus ska endast ske i de fall där entreprenören entydigt kan påverka utfallet och där en objektiv mätning kan garanteras. Ett liknande resonemang kan tillämpas när det gäller viten.

Antal anbud

Antalet anbud per upphandling inom väg är mellan två och fem och i genomsnitt drygt tre. Inom järnväg är genomsnittet drygt två och varierar mellan ett och tre, i undantagsfall fyra.

Detta är en nivå som man inte anser vara tillfredsställande. En långsiktig målsättning är att antalet anbud per upphandling är minst tre och att det varierar mellan tre och fem. En åtgärd för att åstadkomma detta, utöver att minska inträdeströsklarna för nya entreprenörer, kan vara att minska antalet förfrågningar under ett år så att fler anbudsgivare har möjlighet att lämna anbud.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

142

Produkt- och produktionsutveckling

En kontinuerlig process pågår för att skapa förutsättningar för produktionsutveckling. Genom utveckling av Förfrågningsunderlaget (FU) möjliggör det för marknaden att utforma och införa arbetssätt och metoder genom tydlig kravställning. Dessutom skapas förutsättningar för utförarna att resurssätta sig med sådan utrustning som krävs för funktion och prestanda (kapacitet, arbetsmiljö, miljö och säkerhet m.m.).

Tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart

Väg: För att skapa mera tid för förberedande planering när en ny entreprenör ska tillträda finns planer på att förlänga tiden mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart från dagens 4 månader till 6–10 månader genom att påbörja upphandlingarna tidigare och att sprida utskicken av upphandlingarna över tid.

Järnväg: Här kvarstår dagens inriktning om en tidsperiod på 9– 12 månader mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart. Den längre etableringstiden inom järnväg är motiverad till följd av mer omfattande krav på utbildning p.g.a. kompetens- och resursbrist i branschen samt av att maskinanskaffningen tar lång tid.

Kontraktstidens längd

Möjligheter till ökad produktivitet, kvalitet och intern effektivitet kan uppnås genom längre kontraktstider, förslagsvis 5–10 år. Längre kontraktstider ger större investerings- och innovationsmöjligheter genom bland annat minskad risktagning för entreprenören. Det blir också mer lönsamt att förbättra anläggningen genom att öka det förebyggande underhållet. Längre kontraktstider skapar också bättre förutsättningar för entreprenörerna att investera i kompetensuppbyggnad för befintlig och nyanställd personal. En ytterligare potential till produktivitetsförbättring kan vara genom minskade transaktions- och etableringskostnader. Kontraktstiderna kommer att vara olika långa beroende på att förutsättningarna varierar. I glesbygd är det motiverat med längre kontraktstider, men i storstad kortare på grund av konkurrenssituationen.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

143

Entreprenadformer

En grundinriktning är att gå mot totalåtagande med funktionsansvar i den mån detta är möjligt. Det är ofta svårt att hitta mätetal som är tillräckligt tydliga för funktionsåtagande då infrastrukturanläggningen är komplex och påverkas av många faktorer. Verket kommer därför att se över omfattningen av funktionsåtagandet i nuvarande kontraktsmodell för att säkerställa att mätetalen för funktionen samt regleringsfaktorer är tillräckligt tydliga. En viktig förutsättning för funktionsåtagande är också att det finns bra underlag om anläggningens tillstånd och en komplett redovisning av genomförda åtgärder att tillgå för att kunna räkna på funktionsåtagandet.

För att gynna små och medelstora entreprenadföretag finns planer på att testa delad entreprenad inom något kontraktsområde avseende grundpaket för underhåll av väg. I en delad entreprenad delas entreprenaden upp i flera mindre entreprenader, en för varje ingående verksamhetsområde. Beställaren har kontrakt direkt med såväl exempelvis projektörer som de enskilda entreprenörerna. All samordning handläggs av beställaren i ursprungsmodellen, men för att skapa en mer renodlad beställarroll kan även upphandling av en samordnad administrativ projektledarorganisation göras.

Denna entreprenadform har provats inom underhåll i Norge med goda erfarenheter. Antalet anbud från lokala företag har ökat markant och beställaren känner att man har bättre kontroll på kvalitet och kostnader.

Tillämpade kontrollsystem

Under 2012 införs ”Leveransuppföljning väg” där en tredje part enligt en gemensam nationell modell utför kontroller av entreprenörens åtagande.

Leveransuppföljningen ska bidra till:

 Förbättrad relation mellan beställare och utförare.

 Utveckling av entreprenör- och beställarrollen.

 Vägar med högre funktionalitet.

 Underlag för prioritering och utveckling av verksamheten.

Målsättningen är att under 2012 också genomföra ett pilotprojekt av ”Leveransuppföljning järnväg”.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

144

Metod för analys av underhålls- och reinvesteringsbehov

Sedan 2010 har Trafikverket arbetat enligt en fastslagen metod för att identifiera och prognostisera underhålls- och reinvesteringsbehov. Metoden har tillämpats för ett antal teknikslag (spår, spårväxlar och signalställverk) och innebär att en god bild av behovet inom den närmaste 10-årsperioden tas fram. Ett arbete med analys av underhålls- och reinvesteringsbehovet för kontaktledning har också inletts. Metoden ska användas för fler teknikslag och kommer kontinuerligt att uppdateras för att ha en aktuell bild av det totala underhålls- och reinvesteringsbehovet.

Metoden grundar sig i en detaljerad analys av anläggningens tekniska tillstånd och dess underhålls- och reinvesteringskostnader samt de faktorer som påverkar tillståndet och kostnaderna. Det framtida behovet bedöms genom att beräkna det tillstånd där en reinvestering bör genomföras för att uppfylla säkerhetskrav och optimera den totala livscykelkostnaden.

Nytt underhållssystem för väg och järnväg

Arbete med ett nytt underhållssystem för väg och järnväg pågår. Här finns ett antal aktiviteter som bedöms främja produktiviteten. Dessa gäller kartläggning av underhållsprocessen, systematisk metodik för utformning av underhåll och förslag på kravställning av underhållssystem.

Paketering

Olika förutsättningar råder över landet vilket innebär att det inte är entydigt hur ett kontraktsområde ska se ut storleksmässigt, geografiskt eller när det gäller kontraktsinnehåll. En djupare analys beträffande optimal paketering kommer att genomföras utifrån bl.a. konkurrenssituationen och förutsättningar för effektiv produktion. En trolig utveckling är att kontraktsområdena kommer att öka i storlek för att skapa samordningsfördelar för entreprenören som medför ökad effektivitet och produktivitet.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

145

Gemensam upphandling av underhåll på väg och järnväg:

Ett pilotprojekt har genomförts för att pröva om effektiviteten kan öka genom samordning av väg- och järnvägsunderhåll. Ett annat syfte har varit att växla kunskap mellan väg och järnväg för ökad kundnytta, produktivitet och effektivitet.

Upphandlingen är avslutad och en av entreprenörerna på vägunderhåll, NCC, erhöll kontraktet. Infranord kommer att vara underentreprenör. En indikation på uppnådd effektivitet är att kontraktssumman är något lägre än kostnader för de två nuvarande kontrakten. Detta kommer dock att utvärderas löpande under de fyra år som kontraktet varar.

Ett annat sätt att skapa samordningsfördelar är att som beställare skapa förutsättningar för entreprenörens egen samordning av olika kontrakt. Sådana förutsättningar kan vara en gemensam kravbild samt kontraktstider som sammanfaller.

Bättre tider för arbeten i spår

Bristen på sammanhängande tider för arbeten som kräver avstängt spår är kostnadsdrivande i de flesta kontrakt inom järnvägsunderhåll. Det innebär att de tillgängliga tiderna måste utnyttjas på ett effektivt sätt. En annan möjlig åtgärd är att större hänsyn tas till behovet av tider för underhållsarbeten vid planering av kapacitetsutnyttjandet. Man kommer också i förfrågningsunderlaget bifoga en tydligare beskrivning över vilka tider som är tillgängliga för att öka kalkylerbarheten.

Anbudspriser som en indikator på produktivitet

Utvecklingen av anbudspriserna för grundpaket väg i Kronobergs län under perioden 1991–2011 har studerats. Studien visar en markant produktivitetsförbättring. Om hänsyn tas till konsumentprisindex och trafikarbetets förändring är utvecklingen än mer tydlig. Ett fortsatt arbete där ett antal utvalda län analyseras kommer att starta under 2012. En liknande studie för baskontrakten järnväg startar under 2012. Slutsatserna kommer att användas i det fortsatta arbetet med produktivitetsförbättringar.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

146

Gemensamt styrramverk

Tillsammans med Näringsdepartementet arbetar Trafikverket under 2012 med utveckling av ett gemensamt styrramverk som syftar till att säkerställa en gemensam struktur och nomenklatur för styrningen av drift och underhåll. Avsikten är att frågeställningar som gäller drift- och underhåll ska avhandlas på ett stringent sätt och på rätt nivå i olika diskussioner, planeringsunderlag och rapporter.

147

8 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör skapa förutsättningar för industriellt anläggningsbyggande.

 Bevaka förutsättningarna för industriellt anläggningsbyggande i de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i komplicerade projekt.

 Utveckla användningen av serieupphandlingar.

 Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende broar.

 Trafikverket bör driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Denna utveckling bör äga rum i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation.

 Trafikverket bör öka leverantörernas möjligheter att vara kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

8.1 Kommitténs bedömningar

 Branschens aktörer har alla viktiga roller att spela för att utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande. Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för speciali-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

148

sering, standardisering och repeterbarhet. Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor. Beställaren bör också ta ansvar för kunskaps- och erfarenhetsåterföring för att främja utvecklingen av ett ökat industrialiserat byggande.

 Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar. Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.

 Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna.

 Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör Trafikverket i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga samtidigt som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort.

 Skapa förutsättningar i förfrågningsunderlagen för serieproduktion och paketera projekt i entreprenader som möjliggör serieproduktion.

 Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt. Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll under flera år ger incitament till investeringar i utveckling och innovation. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

 Trafikverket avser att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar (avser utförandeentreprenader). Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

149

på marknaden. Verket bör också i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

 Trafikverket har stora möjligheter att främja innovation både genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innovationsupphandling.

 Forskning och utveckling bör i största möjliga utsträckning utföras i konstellationer där Trafikverket, branscher och företag samt högskolor, universitet och institut samarbetar. Samarbetsformerna för detta bör utvecklas och långsiktiga FoU-program etableras.

8.2 Kan man bygga vägar och järnvägar mer ”industriellt”?

Industriellt tänkande – en fråga om förhållningssätt

De företag som överlever inom den starkt konkurrensutsatta internationella verkstadsindustrin har behållit eller ökat sin konkurrenskraft genom systematisk produktutveckling och ökad produktivitet.¹

Produktivitetsökningen har säkerställts genom att konsekvent utnyttja effektivitetsvinster av upprepat användande av standardmetoder och -komponenter samt ett fördjupat samarbete med utvalda leverantörer. Lagerhållning på montageplatser är mycket begränsad vilket bidrar till förbättrat kassaflöde, effektivare hantering samt minskat spill.

Det finns stora skillnader mellan verkstadsindustrin och byggindustrin i allmänhet och anläggningsbyggandet i synnerhet. Det faktum att ett nytt anläggningsprojekt nästan alltid byggs på en ny plats framförs ofta som ett avgörande hinder för industriellt byggande. Det bör ändå finnas stora möjligheter att införa verkstadsindustrikonceptet i anläggningsbyggandet med betydande effektivitetsvinster som resultat.

Inom FIA har man använt begreppet industriellt tänkande för att markera att man med detta omfattar betydligt mer än standardiserade och förtillverkade element. Industriellt tänkande är mer en fråga om ett förhållningssätt än en produktionsmetod.

¹”Utveckling av förutsättningarna för industriellt tänkande och aktiv design” FIA 2007.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

150

Man har också identifierat ett antal normalt förekommande hinder:

 Stor detaljstyrning.

 Regler och standarder för funktionskrav är outvecklade.

 Funktionskrav kräver långa garantitider. Hur säkra detta då försäkringar för långa garantitider saknas.

 Begränsad tillämpning av livscykeltänkande.

 Stafettloppstänkande och projektfokus råder. – Öppen bas för information saknas (ICT-plattform).

– Dålig integrering mellan projektering och produktion. – Små upprepningseffekter. – Bristande erfarenhetsåterföring.

 Bristande kunskap om vad industriellt tänkande innebär och hur detta kan tillämpas.

 Produktiviteten mäts inte på projekt- och aktivitetsnivå.

 Varaktiga förändringar kräver ett uthålligt och kraftfullt ledarskap.

 Den statliga utbetalningsfilosofin – verkens periodiserade projektbudgetar premierar inte kortare leveranstider.

Utifrån dessa identifierade hinder gavs ett antal förslag till åtgärder, som att öka andelen totalentreprenader med funktionskrav, att gå från styckeköp till mera serieköp, att skapa branschgemensam informationsplattform, öka tillämpningen av samverkansformer som baseras på förtroende samt att införa produktionsanpassad projektering genom att tillämpa aktiv design.

Projektaktörerna har makten att implementera industriellt byggande

Viktiga beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är: ²- att planera för rationell produktion för att på så sätt öka förutsägbarheten och minska olika typer av slöseri, - upprepning och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, - automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön,

² Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, LTU (2011).

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

151

- integrerad produktion och projektering för förbättrad byggbarhet samt - erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande.

Drivkrafterna till industriellt anläggningsbyggande är nästan uteslutande relaterat till inre effektivitet (dvs. ”göra saker rätt”) i form av ökad produktivitet för att spara tid och pengar. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet, som handlar om att ”göra rätt saker”, minst lika viktigt för att skapa uthållig konkurrenskraft.

Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att man ökar processfokus och de fördelar detta för med sig för den inre effektiviteten utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen och därmed den yttre effektiviteten.

Exempel på stora hinder för industriellt anläggningsbyggande är detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningseffekter på grund av uppstyckade upphandlingar.

Projektaktörerna har makten och möjligheten att självständigt implementera industriellt anläggningsbyggande.

Beställaren bör skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta och samverka i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar avseende lösningar i projekteringsskedet och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden. Materialleverantörer bör utveckla komponenter och byggdelar, i samråd med övriga aktörer.

Implementeringen av industriellt byggande kan ses som en processinnovation som i sin tur främjas av innovationer relaterade till organisations- och kontraktsformer. Nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt skulle främja industriellt byggande och innovation.

Längre kontrakt som löper över flera projekt och som även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

152

löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

Detta kräver en attitydförändring där Trafikverket blir mer öppna för leverantörers förslag på nya lösningar som inte är föreskrivna i normer och regler. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher.

Ett exempel från riksväg 50 Motala-Mjölby

Hösten 2013 slutförs byggande av ny väg mellan Mjölby och Motala. Projektet omfattar projektering och byggande av en ny mötesfri genomfart, 39 vägbroar, en cirka 620 m lång högbro över Motalaviken samt tre planskilda trafikplatser. Byggande av riksväg 50 genomförs som en totalentreprenad med funktionskrav. Det innebär att entreprenören NCC har i uppdrag att både projektera och bygga vägen och svara för drift och underhåll i 20 år efter det att bygget är klart.

De produktionsmetoder som lyfts fram i projektet riksväg 50 som exempel på industrialiserat byggande är:

 Två stycken prefabricerade broar.

 Fem stycken prefabricerade rörbroar.

 GPS styrning av maskiner som innebär ett mer effektivt utnyttjande av maskinparken.

 Terrasstabilisering på vissa sträckor med en ny metod.

 Vertikaldränering av en torvmosse.

 Hantering av massor med hjälp av utvecklade datoriserade planeringsverktyg.

I intervjuer med aktörerna³ framkom att ansvarsformen totalentreprenad gav störst möjligheter till utveckling av processen. Att gå ifrån traditionella utförandeentreprenader med mängdpriskontrakt till totalentreprenader baserade på funktionskrav bedömdes ha stor påverkan på utvecklingsmöjligheterna. Fokus hos aktörerna flyttas till ”vad” som ska göras och inte ”hur” det ska utföras. En utveckling mot mer flexibla ansvars- och ersättningsformer innebär behov

³ Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder, LTH (2011), på uppdrag av Produktivitetskommittén.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

153

av nytänkande från både beställare och entreprenörer vad gäller ansvar och riskfördelning.

Kopplas ett funktionsansvar för anläggningens drift till totalentreprenaden ger detta ytterligare möjligheter till utveckling. Upphandlingen av riksväg 50 är gjord som en totalentreprenad med funktionsansvar under 20 år, vilket till viss del minskar beställarens kontrollbehov då entreprenören även har ett ansvar för att valda produktionsmetoder ger en god funktion även under drifttiden.

Totalentreprenader ger även möjligheter för entreprenörer att konkurrera med kompetens i stället för pris, vilket är ännu mer tydligt om ett funktionsansvar läggs till.

Ett upplevt problem hos aktörerna är att regelverk och normer styr på ett sådant sätt att flexibiliteten och friheten hos entreprenören att välja nya produkter och produktionsmetoder begränsas även vid en totalentreprenad. Entreprenören får inte möjlighet att påverka produktionsprocessen i den utsträckning som hade varit önskvärt. Här finns dock en aspekt av ansvar mot tredje man som både entreprenörer och beställare är eniga om bör ligga hos beställaren. I en utförandeentreprenad blir detta tydligt men vid ansvarsformen totalentreprenad måste beställaren styra upphandlingen så att samhällskrav på exempelvis miljö- och kulturvärden uppfylls.

Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor.

Entreprenören måste i sin projektledning ha en drivkraft att vilja utveckla och arbeta med ständiga förbättringar.

Kunskaps- och erfarenhetsåterföring behöver även förbättras för att främja en utveckling för ett ökat industrialiserat byggande.

Konsulterna behöver få en ökad förståelse för produktionsskedet vilket kommer att öka kompetensen oberoende av ansvarsform.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

154

8.3 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt

8.3.1 Leverantörerna vill få vara mer kreativa

Trafikverket har sammanställt ett ”Nöjd-leverantörindex” utifrån en enkät som skickats i ett exemplar per företag till Trafikverkets 132 största leverantörer.

På en övergripande nivå är svaren mycket positiva, då 84 procent anger att man som helhet är nöjd med Trafikverket som kund.

Informationen om kommande affärer kan förbättras och en del upplever Trafikverkets organisation som otydlig och svårhanterlig.

Det område där verket har störst potential till förbättringar gäller möjligheten för leverantörerna att vara innovativa och kreativa. Ungefär hälften av de svarande upplever att det inte finns tillräckligt många upphandlingar som tillåter leverantörerna att vara innovativa och kreativa.

Även i upphandlingar som tillåter alternativa anbud menar man att det inte finns bra förutsättningar och utrymme att vara innovativa och kreativa.

Trafikverket kan påverka innovationsgraden i anläggningsbranschen på flera sätt. Det viktigaste sättet är hur man agerar som beställare och hur man väljer affärsformer, som entreprenad-, ersättnings- och samarbetsformer.

8.3.2 Sidoanbud

Enligt FIA:s förändringsmätning var 2010 andelen projekt där sidoanbud inkommit 18 procent och andelen projekt där sidoanbud antagits 6 procent.

Trafikverket anser att området har en potential sett till ökad produktivitet men för att realisera denna så vill man skapa en tydlighet kring användningen och tolkningen av begreppet. Trafikverket har ambitionen att öka tillämpningen och har följande inriktning i det fortsatta arbetet. - För segmentet utförandeentreprenad är Trafikverkets inriktning en användning av metoden likvärdig lösning, vilket är en snabb och attraktivt väg att öppna upp för konkurrenskraftiga anbud med öppningar för anbudsgivarens kreativitet, om än med begränsningen av tolkningsmånen av vad som är likvärdigt.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

155

- En mer aktiv uppmaning till leverantörerna att lämna anbud med likvärdiga lösningar kommer att ske och skapar, i kombination med en väsentligt utökad andel totalentreprenader, utrymme för leverantörerna att ta ett ökat aktivt ansvar för såväl innovationer som produktivitetsökning. - Tillämpningen med alternativa utföranden är begränsad i dagsläget men kommer på sikt att ökas i takt med att kunskapen utvecklas och kriterier, värden, modeller etc. säkras med avseende på både upphandlings- och entreprenadjuridisk.

I samband med Utförandeentreprenader (kontrakt enligt AB 04) förekommer begreppet sidoanbud med tillämpningarna – LIK-VÄRDIG LÖSNING och ALTERNATIVA UTFÖRANDEN. Begreppet sidoanbud i AMA AF 07 avser det som i LOU och LUF benämns anbud med alternativa utföranden och därutöver har leverantörer alltid möjlighet enligt upphandlingslagarna att offerera likvärdiga lösningar. Det är viktigt att hålla isär de båda begreppen och dess innebörd.

LIKVÄRDIG LÖSNING måste prövas och prövas också alltid av Trafikverket, beställaren. Erbjuden likvärdig lösning ska vara likvärdig den som beskrivs i den tekniska beskrivningen mfl handlingar. Beställaren avgör om lösningen är likvärdig mot vad som föreskrivs i förfrågningsunderlaget, FU. Beställaren ska enligt upphandlingsreglerna ange skälen till varför ett anbud med likvärdig lösning förkastas, dock krävs inga långgående vetenskapliga utredningar. Anbud med likvärdig lösning prövas och utvärderas på samma sätt som övriga anbud.

Trafikverket har uppmanat och kommer att uppmana entreprenörer att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar. Likvärdigheten omfattar inte enbart material och insatsvaror utan även utförande och konstruktion. Upphandling kan ske med tilldelningsgrunden lägsta pris eller ekonomiskt mest förmånliga anbud. Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens på marknaden.

ALTERNATIVA UTFÖRANDEN tillåts endast då detta anges i förfrågan, FU. Tillämpningen kan endast ske då det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas och medför en hel del kvalificerade analyser och skrivningar. Förfrågningsunderlaget ska beskriva vilka särskilda minimikrav som gäller för anbud med alter-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

156

nativa utföranden, dvs. exempelvis vilka egenskapskrav som minst måste uppfyllas, samt hur det alternativa utförandet, liksom huvudutföranden, ska utvärderas.

Egenskapskraven är i princip de samma som används i totalentreprenader på hela anläggningen alternativt ingående konstruktioner/byggnadsverk eller delar av dessa. Tilldelningskriterier (mervärden), relevanta värden på dessa och beräkningsmodeller för att beräkna mervärdena, som både kan vara positiva och negativa, är oerhört svåra att formulera. De mervärden som formuleras kan i sig begränsa kreativiteten och avkastningen för tänkbara alternativ. Metoden har prövats i Trafikverket med varierad framgång.

8.3.3 Utnyttja möjligheterna till serieköp och kombinatoriska upphandlingar.

Trafikverket ser goda möjligheter till ökad produktivitet genom serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst inom produktkategorier av mer seriell karaktär. Dessa karakteriseras av att de upprepas, att det finns ett kontinuerligt behov av åtgärder och att de är relativt lika/har en liknande process. Exempel på serieprodukter är kontaktledning, vägbeläggning, spårväxelbyten och broar.

Generellt sett inom Trafikverket så används serieköp och kombinatoriska upphandlingar i mindre omfattning i dagsläget.

Trafikverket genomför följande åtgärder för att öka andelen serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst kopplat till respektive produktivitetsprogram för produktkategorier av seriell karaktär: - Gemensam planering och koordinering inom respektive produktområde så att en optimal paketering och samordning över tiden av uppdragen kan ske. - Långsiktig planering och att en medelstilldelning sker så att stabilitet i volymerna uppnås. - Skapa en god framförhållning och mer flexibla tider för genomförande så att leverantörerna kan ta till vara möjligheterna.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

157

8.3.4 Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från Uppsala–Mehedeby

Det finns en potential till ökad produktivitet genom standardisering i produktionen, främst genom att beställningar görs så att det främjar leverantörsmarknadens arbete med standardisering i produktionen och att hinder i regelverken tas bort.

Trafikverket menar att följande åtgärder ökar möjligheterna till standardisering i produktionen: - Renodling av beställarrollen så att förutsättningar för marknaden skapas. Utveckla rollen och agerandet som beställare i syfte att överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. - En ökad andel totalentreprenader innebär att upphandlingen av genomförandet sker tidigare, entreprenören kommer in tidigare i processen vilket ger bättre möjligheter till standardisering i produktionen. - I produktivitetsprogrammen per produktkategori finns åtgärder för att förbättra möjligheterna till standardisering.

8.3.4.1 Standardisering ‐ en studie av sträckan Uppsala – Mehedeby

För att undersöka hur man kan utnyttja möjligheterna med standardisering och förtillverkning i brobyggandet har Bygginnovationens analysgrupp för BRO studerat broarna på en relativt nybyggd motorvägssträcka på E4 mellan Uppsala och Mehedeby. ⁴

Bakgrunden är ett citat av Åsa Söderström Jerring, ordförande FIA, på Brobyggardagen 2008 ‐ ”På sträckan Uppsala – Mehedeby finns 110 olika brotyper, var det verkligen nödvändigt?”.

Studien är upplagd som ett scenario där Byggare Bob entreprenörsfirma Bobs Bygg AB fått i uppdrag att bygga 39 broar åt Trafikverket. Av dessa 39 broar är 27 stycken plattrambroar både slutna och öppna och 12 stycken är kontinuerliga balkbroar.

Byggare Bob har själv tagit ansvaret för uppförandet av plattrambroarna. Det är viss variation på utseende och mått på dessa broar men Bob har nämligen möjlighet att projektera om broarna till viss del. Bob funderar också på om det finns någon förtjänst i

⁴ Bygginnovationen, Delrapport: BRO, Version: 2010‐11‐04.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

158

att standardisera broarna och var i så fall den största potentialen för standardisering finns. En annan fråga han brottas med är om det går att göra speciella materialval som kan visa sig bli fördelaktiga för projektet. Till de 27 plattrambroarna ska sammanlagt 40 stöd både konstrueras och byggas enligt förslagshandling.

Från början har t.ex. nästan alla bottenplattor olika utseende och variationen på fundamenten är stor både i bredd och höjd.

Efter att ha studerat ritningarna på broarna ingående kan Bob göra följande kategoriseringar för plattrambroarna:

 Stöd/bottenplattor kan delas upp i grupper. Där blir måtten på bredd och höjd avgörande.

 Armering till bottenplattorna kan förtillverkas. Förtillverkningen kan ske på två olika sätt, dels i en fältfabrik och dels hos en underentreprenör.

 Länkplattor (som finns på alla broar) kan delas upp i 3 grupper. De beror på bredden av broarna.

 Att använda SKB (självkompakterande betong) är fördelaktigt vid gjutning av samtliga brodelar.

 Kantbalkarna kan standardiseras.

 Kvarsittande formar kan användas i viss utsträckning. Det gäller i första hand för bottenplattorna men även i vissa ramben och överbyggnader kan kvarsittande form med fördel användas.

Efter att ha dragit dessa slutsatser börjar Byggare Bob sitt arbete med att standardisera och modularisera sina broar. De differentierade grupperna av stöd/bottenplattor består av nio olika bredd‐höjd förhållanden för stöden med 15, 5, 7, 2, 5, 2, 1, 1 och 2 stycken stöd i varje kategori där de minsta stöden är nämnda först. Armeringskorgar kommer att förtillverkas för samtliga stöd i varje kategori. Måtten på två av grupperna med stöd är dock väldigt stora och att transportera förtillverkade armeringskorgar för dem lämpar sig inte på allmänna vägar, de stöden kommer Bob att tillverka i sin fältfabrik och transportera internt m h a dumpers. Arbetet med dessa stöd kommer han att använda som ett buffertarbete, dvs. ett arbetsmoment han kan sätta sina hantverkare på när det inte går att utföra andra planerade arbetsmoment.

Genom att enbart standardisera fundamenten till de 27 broarna kan Bob spara cirka 40 arbetsdagar för två hantverkare om han

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

159

förtillverkar alla fundamenten själv i en fältfabrik. Skulle Byggare Bob välja att förtillverka alla fundamenten hos en underentreprenör är potentialen till arbetstidsbesparing på arbetsplatsen ca 130 dagar för två hantverkare. Bob ser stora möjligheter att tjäna tid i projektet här, kanske kan han korta av bygget med en till två månader. Eftersom beställaren har infört ett omvänt vite vilket innebär en bonus om projektet levereras före utsatt tid finns det stora pengar att tjäna för Bob. Byggare Bob har också räknat ut att om alla fundamenten såg likadana ut skulle det gå att spara minst 33 procent av den ursprungliga tiden per ton armering vid en inlärning på 90 procent.

Bob har här räknat på den säkra sidan och inte gjort något maximalt antagande, dvs. det finns ett relativt stort utrymme för förbättring även här, ner till 80 procent inlärningstal räknar han med att komma redan vid nästa bygge.

I och med den lyckade standardiseringen av fundamenten enbart till plattrambroarna har Byggare Bob nu kallat till ett möte i firman. Han vill att samtliga stöd på samtliga broar ingående i projektet ska gås igenom på samma sätt som han just gjort för plattrambroarna. Dessutom förbereder han just samma förfarande för alla skivstöd samt pelarstöd på de övriga balkbroarna. I sin iver håller Byggare Bob också på att se över länkplattorna och kantbalkarna till broarna. Kunden/beställaren är dock noga med att peka på att de inte vill ha helt identiska broar på sin väg.

Bob lugnar dem med att säga att det är ju konstruktionen som kommer att standardiseras inte utseendet. Han säger till sin beställare att man alltid kan variera formen på de olika byggdelarna kantbalk och pelarstöd för att variera utseendet mellan de olika broarna.

8.3.5 Använd Aktiv Design

Med observationsmetoden, eller aktiv design, menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

160

Trafikverket har ingen uttalad målsättning specifikt kopplat till aktiv design.

Aktiv design används i några enstaka projekt. Exempelvis använder Citybanan aktiv design för sina bergarbeten främst vid stationerna.

8.3.6 Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna

Från FIA-samarbetet finns en rekommendation att tidigarelägga de geotekniska undersökningarna till utredningsskedet i syfte att skapa goda produktionsbetingelser och redovisa och ange förutsättningar för grundläggning och jordförstärkning i det alternativ som finns i arbets- respektive järnvägsplanen.

I dagsläget sker geotekniska undersökningar enligt en gemensam process stegvis utifrån vald teknisk lösning och varefter planerings- och projekteringsarbetet fortskrider. I utredningsskedet görs en översiktlig undersökning som förtätas successivt varefter utformningen finner sin slutliga lösning.

Trafikverket har i dag ingen målsättning att generellt tidigarelägga de geotekniska undersökningarna eftersom en sådan inriktning skulle kunna bli kostnadsdrivande i sig. Däremot anser man att det finns en potential till förbättring genom att tidigarelägga de mer entreprenadinriktade geotekniska undersökningarna, både vad gäller omfattning och innehåll i planeringsprocessen. Området kommer att kopplas till arbetet inom Renodlad beställarroll för att hitta det mest effektiva och optimerade angreppssättet i frågan.

8.3.7 Innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling

Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56) identifierade infrastrukturområdet som ett viktigt område för framtida innovationsupphandlingar. Utredningen föreslog bl.a. att Trafikverket bör främja innovationer inom sitt ansvarsområde, dels genom innovationsvänliga upphandlingar inom ramen för verkets normala upphandling av varor och tjänster, dels genom att medvetet genomföra innovationsupphandling i syfte att ta fram nya lösningar till nytta för trafiken.

VINNOVA utvecklar ett stöd för innovationsupphandling.⁵Programmet baseras på Innovationsupphandlingsutredningens (SOU

⁵ Program Innovationsupphandling, VINNOVA Februari 2012.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

161

2010:56) analys. I regeringens budgetproposition år 2011 beviljades VINNOVA medel för att informera om och främja användningen av offentlig innovationsupphandling. Regeringens motivering var att innovationsupphandling kan stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet. Offentlig upphandling kan vara en drivkraft till innovation.

I programmet konstaterar VINNOVA att åtgärder för att åstadkomma innovationseffekter traditionellt inneburit stöd till forsknings-, utvecklings- och kommersialiseringsaktiviteter. Uppmärksamheten riktas dock alltmer mot möjligheterna att påverka marknader till att i större utsträckning efterfråga innovationer, så kallad efterfrågedriven innovation. Offentliga behov har stor betydelse för utveckling av nya och befintliga marknader, eftersom de offentliga inköpsvolymerna är så betydande. Dessa inköp kan antingen utgöra en drivkraft för innovation och förnyelse eller verka konserverande.

Under år 2011 öppnade VINNOVA också en utlysning för förkommersiell upphandling som även är öppen år 2012. Förkommersiell upphandling syftar till att upphandla forsknings- och utvecklingsarbete för specifika problem som en offentlig myndighet vill finna lösningar på.

Innovationsupphandlingsutredningen ansåg att Trafikverket bör använda förkommersiell upphandling som ett instrument i verkets arbete med FoI samt att Regeringskansliet bör överväga om det finns anledning att förtydliga Trafikverkets roll för att främja innovationer inom verkets ansvarsområde.

Regeringen beslutade 19 april 2012 att ge Trafikverket, Energimyndigheten och Vinnova i uppdrag att arbeta med så kallad innovationsupphandling.

8.3.8 Bygginnovationen

Bygginnovationen är ett nationellt innovationsprogram vars övergripande syfte är att utveckla en stark och uthållig innovationsmiljö för svensk byggsektor.

Det ska bland annat ske genom att brygga

över gapet till högskole- och universitetssektorn och därigenom främja kommersialisering av kunskap, lösningar och forskningsresultat samt förbättra samverkan mellan byggsektorn, instituten och samarbetsorganisationen Sveriges bygguniversitet. Bygginnovationen har ett 20-tal medlemmar, däribland flera av de stora entreprenad- och teknikkonsultföretagen.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

162

Programmet är en fortsättning på ett inledande arbete som utförts 2009–2011. Förutsatt att den nu inledda programperioden ger önskade resultat är VINNOVAs och industriparternas avsikt att Bygginnovationen ska löpa vidare under en total period på 15 år.

Bygginnovationen ska bidra till ökad produktivitet och effektivitet, och skapa mätbar sysselsättnings- och omsättningstillväxt i de svenska byggföretagen. Tillväxten ska ske på ett sådant sätt att jordens resurser inte utarmas och föroreningar till luft, mark och vatten inte degraderar ekosystem och livsmiljö, så kallad grön tillväxt. Bygginnovationen ska även stärka svenskt byggandes konkurrenskraft på en internationell marknad och genom förbättrad samverkan mellan industrin, instituten och akademin skapa en attraktivare forskarmiljö inom universitet och högskolor och ett tillstånd där företagen i högre utsträckning efterfrågar forskarutbildad personal.

Programmet löper över 2011–2014 och den totala budgeten är 42 Mkr, varav VINNOVA bidrar med 21 Mkr och industrin med 21 Mkr. VINNOVAs bidrag avser att främst finansiera forskning och utveckling vid universitet, högskola och institut samt SMF (”Små och Medelstora Företag”). Efter rekommendation från programstyrelsen kan dock VINNOVA besluta att även industriparterna kan erhålla finansiering med statliga medel i enskilda projekt. Byggindustrins medfinansiering i projekt avses i första hand ske i form av arbetsinsatser.

8.3.9 Trafikverkets FOI-verksamhet

Trafikverkets Strategi för forskning och innovation⁶ har som övergripande mål att öka avkastningen av Trafikverkets FoI. Strategierna för att nå detta mål är:

1. utveckla Trafikverkets innovativa förmåga,

2. förbättra styrningen av FOI inom Trafikverket,

3. utveckla effektiva samarbeten inom FOI,

4. effektivisera formerna för initiering och utveckling av program

och projekt, samt

5. arbeta systematiskt med nyttiggörande av FOI-resultat.

⁶ Strategi för forskning och innovation, TDOK 2011:314, fastställd 2011-06-28.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

163

FOI-verksamheten är indelad i sju portföljer. I en av dem, ”Mer nytta för pengarna”, finns ett antal pågående projekt där avsikten är att de ska ge effekt kopplat till produktivitet.

Ett branschprogram, BVFF (Bana väg för framtiden), är på väg att etableras. Syftet är att gemensamt i branschen möta nutida och framtida krav på hållbar effektiv väg- och banteknik och att stärka anläggningsbranschen.

Avtal har tecknats mellan Trafikverket, VTI och KTH. Fler aktörer kommer efterhand att involveras i samarbetet.

Målen är:

 Branschgemensam FoI-agenda

 Branschgemensam kompetensuppbyggnad

 Konkurrenskraft

 Innovationer, Tillväxt, Välfärd

Andra exempel på FOI-samverkan är Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum).

8.4 Projektet PIA

Trafikverkets PIA-projekt⁷ pågår sedan hösten 2010. Det omfattar de 30 miljarder kronor som årligen binds i entreprenadkontrakt kopplat till investeringar och underhåll. PIA har ett produktfokuserat angreppssätt och tar fram produktivitetsprogram per produktkategori. Hittills har sex produktivitetsprogram beslutats, motsvarande cirka 13 miljarder kronor. Totalt planerar Trafikverket att utarbeta 15 produktivitetsprogram.

Kopplat till varje produktivitetsprogram finns: - Åtgärdsprogram samt uppskattning av storlek på produktivitetseffekten samt realiseringstakt. - Detaljerad implementeringsplan. - Produktteam som med god sakkunskap om ett avgränsat produktområde följer implementeringen och effekten av åtgärderna. - Framtagna nyckeltal enligt mätupplägget.

⁷ ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

164

PIA ansvarar också för att ta fram förslag på och utveckla produktivitetsmätningen inom Trafikverket.

PIA har även en roll att under projekttiden koordinera och hålla ihop den totala bilden av produktivitetsarbetet riktat mot anläggningsbranschen. PIA ansvarar också för att löpande ge en samlad bild av det systematiska och långsiktiga arbetet med att utveckla produktivitet och innovation samt att hålla ihop uppföljning, rapportering och mätning av produktivitet inklusive fortsatt FIAmätning.

Strukturerna kring produktteamen och mätning/uppföljning kommer att användas av flera initiativ för implementering och uppföljning av produktivitetsarbetet.

8.4.1 Produktivitetsprogram för fem produktkategorier

Huvudmålet med PIA är att minska produktionskostnaderna med 10–15 procent sammanlagt för produktkategorierna fram till 2014. Angreppssättet för effektiviseringen är orienterat efter olika produktkategorier och dessa kommer successivt att gås igenom område för område. Med bland annat detta arbete som grund kommer Trafikverket att besluta om produktivitetsprogram för olika produktkategorier och övergå till en bred implementering i verksamheten inklusive mätning av produktivitetsutvecklingen.

Produktivitetsprogrammen tas fram i tidsmässigt tre omgångar:

 ”Våg 1” är beslutad (8 miljarder kronor): kontaktledning, vägbeläggning, spårväxlar, tjälsäkring/bärighet, komplexa byggnadsverk.

 ”Våg 2” är i beslutsfas (9 miljarder kronor): underhållskontrakt väg och järnväg(beslutat), broar, bergkonstruktioner, spår/slipers.

 ”Våg 3” (7 miljarder kronor): markbyggnad/grundläggning, signal, kraftförsörjning, installation underhåll, räcken. Eventuellt kan fler produktivitetsprogram tillkomma.

De program som ingår i ”Våg 2” ska beslutas senast i maj 2012 och de som ingår i ”Våg 3” planeras beslutas senast i oktober 2012.

Nedan redovisas sammanfattningar av innehållet i de fem beslutade produktivitetsprogrammen i ”våg 1”.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

165

8.4.1.1 ”Komplexa byggnadsverk”

Årliga entreprenadkostnader för betongkonstruktioner är cirka 2,5 miljarder kronor.

Produktivitetsprogrammet innehåller fyra huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år.

1. Projektstruktur där totalentreprenad är prioriterad entreprenadform för att renodla beställarrollen. Genom att upprätta processer för aktiv effektiviseringsdialog mellan beställare och leverantörer genom samtliga skeden, utveckla och införa affärs- och upphandlingsformer som understödjer samverkan och säkrar frihetsgrader samt utveckla Trafikverkets processer och vidareutveckla roller för specialister uppnås ett effektivare utförande.

2. Kostnadseffektiva projektspecifikationer som styr mot optimal estetisk utformning samt utveckla funktionskrav som möjliggör effektivt utförande. Anpassa styrning av projekteringskonsult. Möjligheter för effektivt byggande och tillämpning av innovativa tekniska lösningar ska finnas med redan i arbetsplan/järnvägsplan.

3. Effektivisera materialförsörjningen för betong genom att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement.

4. Skapa drivkrafter för kontinuerlig utveckling av effektiva byggtekniker genom att upprätta ett produktteam för komplexa byggnadsverk som följer upp implementering, ökar kompetensen samt koordinerar en kontinuerlig effektivisering.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra effektområden och beräknas till 16–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 400–630 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 100–160 mnkr 2013 och 280–450 mnkr år 2014. Under 2012 fås ingen effekt av programmet.

1. Effektivare utförande genom en utvecklad projektstruktur som säkerställer att rätt kompetens och processer finns för att identifiera och realisera effektiviseringsförslag i samtliga skeden. Införande av planeringsskede innan byggstart leder till effektivare utförande. Kontinuerlig dialog med leverantörer och syste-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

166

matisk erfarenhetsöverföring innebär att bra arbetssätt får genomslag.

2. Effektivare tekniska lösningar. Prioritering av totalentreprenader, acceptans av likvärdig lösning och upphandling utifrån funktionskrav tillåter entreprenörer att komma med förslag på effektivaste tekniska lösning. Komplexa byggnadsverk som paketeras separat lockar fler utländska anbudsgivare med nya tekniska lösningar. Kontinuerlig dialog med leverantörer samt systematisk omvärldsbevakning och erfarenhetsöverföring innebär att kostnadseffektiva tekniska lösningar får genomslag.

3. Effektivare materialförsörjning för betong som möjliggörs genom översyn av de krav som ställs.

4. Tydligare projekteringsförutsättningar. Exempelvis tydligare förutsättningar för estetisk utformning och anpassad styrning av projekteringskonsulter leder till att fel, otydligheter och antalet skallkrav minskar samt leder till bättre produktionsanpassade lösningar.

8.4.1.2 Vägbeläggning

Vägbeläggning har en årlig entreprenadkostnad som varierar mellan 2,5–3,5 miljarder kronor, varav underhålls/reinvesteringskostnader varierar mellan 1,7–2,3 miljarder kronor/år och investeringskostnader 0,8–1,2 miljarder kronor/år.

Produktivitetsprogrammet för vägbeläggning innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Förbättra planering och upphandling genom att säkra en långsiktig och stabil finansiering samt standardisera affärsupplägg.

2. Optimera val av beläggningsåtgärd genom att kommunicera tydliga riktlinjer och beslutskriterier samt standardisera beräkningsverktyg för val av beläggning.

3. Förbättra uppföljning och styrning av utförandet. Höj fokus på och säkerställ kvalitet i utförandet genom att öka närvaro på plats, skapa kvalitetsincitament för entreprenörer att konkurrera med samt aktiv leverantörsutveckling

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

167

4. Utveckla regelverk genom att utveckla och renodla gällande krav och regelverk.

5. Höj samordning och kompetens genom att tillsätta ett produktteam med uppgift att samordna och sprida kompetens mellan regioner och verksamhetsområden.

6. Skapa rutiner för omledning av trafik för att optimera de samhällsekonomiska aspekterna och möjliggöra effektivare utförande och säkrare arbetsmiljö.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 17–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 487–706 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 120–180 mnkr 2012, 225– 336 mnkr 2013 och 317–466 mnkr år 2014.

1. Rätt beläggning vid rätt tillfälle genom ett standardiserat och ekonomiskt optimerat val av beläggning.

2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt aktiv leverantörsutveckling.

3. Förbättrad kvalitet och livslängd, genom att ställa tydliga krav på kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt planera avvattningsåtgärder i rätt tid.

4. Utvecklat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regelverk, krav och föreskrifter.

8.4.1.3 Tjälsäkring/Bärighet

Tjälsäkring/bärighet har en årlig entreprenadkostnad om cirka 1 000 miljoner kronor/år.

Produktivitetsprogrammet innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år.

1. Förbättra planering och finansiering genom att säkra en långsiktig och stabil finansiering och säkerställa tid för planering.

2. Förbättra projekteringen. Utveckla och anpassa uppdragsbeskrivningen och skapa en obligatorisk projektörsutbildning.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

168

3. Utveckla och renodla regelverk. Utveckla, renodla och förenkla gällande regelverk, krav och föreskrifter. Skapa en samlande handbok för förstärkningsobjekt. Trimma tekniska riktlinjer.

4. Höj intern samordning och kompetens genom att tillsätta ett produktteam med uppgift att samordna och sprida kompetens mellan regioner och verksamhetsområden.

5. Bättre affärer. Utveckla funktionskrav vid totalentreprenader. Optimera paketering av objekt och projektering. Skapa värderingsmodell för alternativa lösningar. Skapa förutsättningar för fler aktörer.

6. Förbättra uppföljning och styrning av kvalitet. Standardisera kontroll- och kvalitetsplaner. Öka närvaro och kontroll på plats. Skapa organisation och rutiner för kvalitetsuppföljning under garantitiden.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 13–26 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 150–200 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 10–30 mnkr 2012, 30–50 mnkr 2013 och 70–130 mnkr år 2014.

1. Lägre kostnad för insatsvaror, genom bättre kontroll på täkter, samt optimering av massåtervinning.

2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt aktiv leverantörsutveckling.

3. Trimmat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regelverk, krav och föreskrifter.

4. Förbättrad kvalitet/livslängd, genom att ställa tydliga krav på kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt planera avvattningsåtgärder i rätt tid, uppmuntra bättre packning, optimerade åtgärdsval (bättre handlingar).

8.4.1.4 Kontaktledningar

Kontaktledningsarbeten har en årlig entreprenadkostnad på cirka 410 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 350 miljoner kronor/år och nyinvestering 60 miljoner kronor/år.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

169

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Förbättra planeringen genom att säkra en grundfinansiering och förenkla planeringsprocessen.

2. Gör kontaktledning till nationellt projekt och inrätta permanent kategoriteam för att samla kompetenser, effektivisera genomförandet och för att bättre nyttja leverantörsmarknaden.

3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram tydligt material, verktyg och samarbetsprocesser.

4. Arbeta med aktiv leverantörsutveckling för att öka produktiviteten i genomförandet.

5. Trimma tekniska krav och föreskrifter för att skapa effektiviseringsvinster med bibehållen kvalitet och funktion.

Förbättringspotentialen delas in i fem områden och beräknas till 17–31procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 68–121 mnkr (för både re-och nyinvesteringar). Potentialen som kan realiseras bedöms till 31–47 mnkr 2012 och 68–121 mnkr 2013 och framåt. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än 0,5 mnkr.

1. Optimala tider i spår, genom förbättrad planering och genomförande inom nationellt projekt

2. Effektivare materialförsörjning genom mer långsiktigt och tydligare ansvar för planering och avrop av material från Materialservice. Det ger högre säkerhet i prognoserna till leverantörerna.

3. Lägre ÄTA-kostnader genom bättre projekteringskvalitet kombinerat med ett dedikerat projektteam för kontaktledning, inom nationellt projekt, som bygger upp erfarenhet, minskar och undviker ÄTA-kostnader.

4. Förbättrad produktivitet i genomförandet genom bättre planeringsmöjligheter och ett dedikerat team som driver leverantörsutvecklingsfrågor och samlar kompetens om smarta byggmetoder vilket stödjer leverantörerna i att öka produktiviteten igenomförandet

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

170

5. Kostnadseffektiviserade tekniska krav och trimningsåtgärder ger minskade kostnader med bibehållen kvalitet och funktion; exempelvis målade stolpar, spannlängd, packningsbara massor, nedbilning av fundament.

8.4.1.5 Spårväxlar

Arbeten med spårväxlar har en årlig entreprenadkostnad på cirka 600 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 150 miljoner kronor/år och nyinvestering cirka 450 miljoner kronor/år. Programmet är främst inriktat på byten av spårväxlar. Den del som ingår i större BEST-entreprenader kommer att täckas in av andra produktivitetsprogram.

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Produktteam och nationell funktion. Tillsätt produktteam enligt beslutat koncept. Spårväxelbyten genomförs inom ”Investering” utifrån en nationell funktion.

2. Förbättra planeringen, långsiktig gemensam utbytesplanering och förenklad planeringsprocess. Bättre utnyttjande av paketering och helavstängningar. Planera för minskat natt/helgarbete.

3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram produktspecifika anläggningskrav, använda incitament samt förbättra underlaget inför projektering/ upphandling.

4. Bättre affärer. Öka andelen totalentreprenader samt kvalitetssäkra kompetens och erfarenhetsåterföring.

5. Vidareutveckla metodik och produkt. Implementera ett nationellt program för begagnade spårväxlar. Öka användningen av prefabricerade spårväxlar samt nytt koncept för transport/lossning/läggning/ballastrening.

Förbättringspotentialen delas in i sex områden och beräknas till 16–31 procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 24–47 mnkr. Potentialen kan realiseras med 8–14 mnkr 2012 och 18–35 mnkr 2013, 23–46 mnkr 2014, samt 24–47 mnkr 2015. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än en mnkr.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

171

1. Minskat helg- och nattarbete möjliggörs genom förbättrad planering av tider i spår och nytt koncept för transport/läggning ger kortare tider.

2. Lägre andel ÄTA fås genom att kvaliteten i projekteringen förbättras då kvalitetsgranskning ökas samt rutinerna förbättras och projektörerna får genom förändrade avtalsvillkor incitament till ökad kvalitet och smartare lösningar.

3. Effektivare logistik. Ökad andel prefabricerade spårväxlar och lägre kostnad för spårväxelmateriel.

4. Öka användningen av begagnade spårväxlar. Införandet av ett nationellt program för begagnade spårväxlar.

5. Samordna spårväxelbyten med planerad totalavstängning. Genom införandet av långsiktiga och stabila utbytesplaner, som möjliggörs genom förbättrad samordning via produktteam och en långsiktigare finansiering.

6. Effektivare utförande. Ökad nationell samordning, stabilare finansiering och förbättrad planering möjliggör jämnare beläggning och optimerad paketering. Nytt koncept för transport/lossning/läggning/ballastrening. Ökad andel totalentreprenader.

8.4.2 Synpunkter på programmen från företag och akademi

Produktivitetskommittén har samlat in synpunkter på produktivitetsprogrammen från representanter för företag och akademi.⁸

Några övergripande generella synpunkter är:

 I produktteamens fortsatta arbete bör man lägga vikt vid ett ökat fokus på brukarkrav och samhällsnytta, att utveckla metoder för definition av funktionskrav och livscykelkostnadsberäkningar, utveckla möjligheterna att bli en tydlig beställare och samverka med branschens aktörer för att utveckla processer och drivkrafter som ger aktörerna intresse av utveckling som gagnar helheten.

 Tydliggör vad som är mål och vad som är medel. Trafikverkets övergripande mål bör exempelvis inte vara att öka andelen totalentreprenader eller att få in fler aktörer på marknaden. Däremot

⁸ PIA-rapport Produktivitetskommittén, More10 AB, 2012-03-20.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

172

kan detta vara medel för att Trafikverket ska kunna uppnå sina mål om ett väl fungerande och effektivt trafiksystem.

 Skapa en tydlig organisation för hur man arbetar med ständiga förbättringar och successiv produktutveckling i samarbete med marknadens aktörer. De team som gått igenom nu studerade produktgrupper kan vara ett steg i rätt riktning, men man måste tydliggöra mandatet. Vem/vilka fattar beslut om förbättringar? Vem/vilka implementerar? Hur påverkas organisation och ledarskap? Hur skapas incitament hos leverantörerna att bidra till ständiga förbättringar?

 Utgå alltid från kund- och produktperspektivet vid paketeringen av upphandlingar. Det innebär att det kan vara viktigare att minimera störningar för trafikanter än att välja den vid upphandlingstillfället lägsta kostnaden. Det innebär också att man ger leverantörerna möjlighet att själva utveckla de produkter som på bästa sätt uppfyller kraven på funktion och låga livscykelkostnader.

 Skapa så långt som möjligt processer och upphandlingsformer som inte fokuserar på enskilda projekt eller delar av projekt, utan på serier av projekt.

 I PIA-arbetet synes själva investeringskostnaden i huvudsak ha varit i fokus. Innan införande av dessa program bör man också ta stor hänsyn till såväl brukarkostnader/allmänna samhällskostnader som drifts- och underhållskostnader. Effekterna av produktivitets- och innovationsutveckling måste ses i ett långt perspektiv, det intressanta är att årskostnaden, inklusive brukarkostnader/allmänna samhällskostnader, sett över produktens livscykel, ska minimeras.

För att marknadsaktörer ska ha tillräckligt intresse för att lägga egen tid och egna pengar på att ta fram lösningar åt Trafikverket krävs att några viktiga förutsättningar är uppfyllda:

 Det ska finnas en rimlig vinstchans i varje upphandling, annars uteblir det önskade utvecklingsarbetet. Konkurrensförhållanden bör definieras efter hur utvecklande tävlingsmomenten är, inte efter hur många anbud som inkommer i en enskild upphandling. Kostnaderna för att lämna anbud kan uppgå till betydande belopp vid kvalificerade upphandlingar. Trafikverket betalar ytterst dessa kostnader, även för de företag som inte vinner den enskilda

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

173

upphandlingen. Former för prekvalificering av intresserade anbudsgivare och urval av ett fåtal som får lämna anbud bör därför utvecklas och tillämpas.

 För en långsiktigt hållbar marknadssituation måste aktörerna se möjligheter till återkommande order. Trafikverket bör därför vinnlägga sig om marknadsaktörernas långsiktiga intresse genom att erbjuda serieupphandlingar, där de företag som utvecklat bra lösningar har möjlighet att under en längre tid få lönsamma affärer, som motiverar fortsatt utvecklingsarbete. Serieupphandlingar ger också möjlighet till en bättre spridning av arbetsvolymen över tid och incitament för både nya och befintliga aktörer på marknaden att investera i såväl utrustning som metod- och kompetensutveckling.

 Handlingsutrymmet för utveckling av egna lösningar måste vara tillräckligt stort och marknadsaktörerna måste ha förtroende för Trafikverkets långsiktighet också avseende godkännande av tekniska lösningar, organisation för granskning, godkännande etc. Här behövs ett förändringsarbete inom Trafikverket.

 Vid upphandlingar bör andra krav än lägsta pris i den enskilda upphandlingen vara avgörande. Det väsentliga är vilket värde som tillförs Trafikverket och samhället. Metoder för uppställande och uppföljning av andra krav än lägsta pris behöver utvecklas.

 Effektivisering av informationshanteringen är en övergripande fråga som inte berörs specifikt i dessa utredningar, men är av stor övergripande betydelse.

8.4.2.1 Betongkonstruktioner/komplexa byggnadsverk

Området lyfter fram totalentreprenad som prioriterad entreprenadform. I sammanhanget är det otydligt hur betongkonstruktioner ska hanteras i förhållande till kringliggande arbeten. Betongkonstruktioner är i normalfallet en delprodukt i en större anläggning, men samtidigt en från t.ex. vägbyggnad skild kompetens. För att stimulera utveckling inom området kan det därför finnas två olika sätt att definiera ett större åtagande att tävla om. Antingen genom att öka projektets helhet, dvs. en längre väg- eller järnvägssträcka, inte en enskild konstruktion, vilket ofta kräver större företag som aktörer. Eller att utnyttja specialiserade företags kompetens,

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

174

genom att t.ex. bryta loss tydligt avskiljbara betongkonstruktioner till en särskild serieupphandling och säkerställa att man därmed kan hitta den aktör som har mest intressant erbjudande för någon typ av serieproduktion.

Sannolikt avses i de flesta fall stödkonstruktioner (väggar, murar), bjälklag/perronger m.m. eller vattentätande konstruktioner. I de flesta fall är sannolikt betong det mest ekonomiska materialet ur både utförande- och driftsynpunkt, men materialvalet bör ligga på totalentreprenören, inte som en beställarförutsättning. Man bör också tydliggöra hur produktgruppen förhåller sig till produktgruppen broar, där alternativa material till betong är mer vanligt förekommande.⁹

Möjligheterna till prefabricering lyfts fram endast i begränsad grad. Här finns erfarenheter från andra sektorer och andra länder som bör kunna tas tillvara.

En bättre kommunikation mellan projektering och produktion är en viktig förutsättning för ökad innovationsgrad. Möjligheterna att prova och verifiera nya lösningar och utveckla nya tekniska regler är likaså av stor vikt. Inte minst i detta sammanhang är samverkan mellan beställare, utförare och akademi en viktig förutsättning. Inom detta produktområde finns redan bra förebilder för ett utvecklat sådant samarbete, med tydligt påvisade utvecklingsmöjligheter.

Man lyfter fram möjligheterna att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement. I detta sammanhang, som i andra, bör de långsiktiga effekterna noga analyseras. Betongkonstruktioner med bättre beständighet kan på sikt medföra radikalt sänkta kostnader för underhåll och reparationer. Men det är långt ifrån självklart att besparingar i tillverkningsskedet, t ex genom användande av nya tillsatsmaterial i betongen, ger dessa effekter. Man måste ta vara på de kunskaper som finns och utnyttja befintliga forskningsresurser på materialsidan. Här finns goda möjligheter för Trafikverket att i samarbete mellan beställare, materialindustrin, och akademien utvärdera dagens krav kopplat till risker och kostnader för underhåll och reparationer.

⁹ Enligt Trafikverket syftar åtgärderna till att skapa möjlighet för leverantörerna att kunna välja en billigare betongkvalitet, inte att tvinga in en viss sort. Brogruppen arbetar med betong, stål, trä och kombinationer.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

175

8.4.2.2 Vägbeläggning

Analysen behandlar i stort sett enbart bituminösa beläggningar av traditionellt slag. Betongbeläggningar har i Sverige använts i begränsad omfattning, medan dessa är betydligt vanligare i andra länder. Klimat- och slitageaspekter ska givetvis beaktas, men kunskaperna om detta finns idag.

I programmet anger Trafikverket att man ännu inte har underlag för att värdera betongvägars drift- och underhållsaspekter. Samtidigt har VTI på Trafikverkets uppdrag löpande följt och dokumenterat mer än 20 års erfarenheter av många mil moderna betongvägar. Med detta som utgångspunkt är vägbeläggningsgruppens avfärdande av betongbeläggningar förvånande och bedömningarnas trovärdighet blir sviktande.

Trafikverket bör uppträda materialneutralt och möjliggöra för betongvägar att användas inom begreppet ”Rätt material i rätt sammanhang”.

Ett produktivitetsprogram för vägbeläggningar bör inte ha preferenser för vare sig asfalt- eller betongbeläggningar, utan lämna utrymme för aktörerna att utveckla bästa metoder. Det handlar inte heller enbart om själva ytbeläggningen, utan om hela dimensioneringen av överbyggnaden inklusive det ytliga slitlagret. Möjligheterna att optimera konstruktionen genom t ex någon typ av kemisk stabilisering av undergrund och/eller förstärkningslager berörs exempelvis inte alls.

En stor del av vägbeläggningsarbetena avser omläggning av befintliga beläggningar, ett arbete som med nödvändighet innebär störningar för brukarna och därmed följande samhällskostnader. Ett kraftigare fokus på detta kan ge drivkrafter för utveckling av metoder och arbetstider som minimerar störningarna.

Erfarenheter från de lovande försök som gjorts med totalentreprenader med en efterföljande lång period med ansvar för drift och underhåll indikerar att man bör fortsätta med sådan utveckling. I detta sammanhang är det, för att branschaktörerna ska stimuleras till ett ständigt utvecklingsarbete, viktigt att utveckla metoder för att kvantifiera funktionella egenskaper, liksom hur restvärdet efter viss tid ska beräknas och följas upp.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

176

8.4.2.3 Tjälsäkring/Bärighet

Området har klara serieeffekter. Möjligheterna till någon typ av serieupphandlingar bör undersökas djupare, vilket också skulle kunna minimera det negativa beroendet av enskilda täkter i områden där det är glest mellan dessa. ”Problemet” med att enskilda aktörer har tillgång till egna täkter måste hanteras på marknadens villkor och genom väl genomtänkta upphandlingar. Möjligheterna att använda och förädla material som finns i väglinjen kan minimera behovet av särskilda täkter. Mobila krossverk och asfaltverk kan i detta sammanhang också bidra till lösningar som har övergripande ekonomiska och miljömässiga effekter som är bättre än de traditionella. Det viktiga är här, som i många andra sammanhang, att inte detaljstyra vid upphandlingarna, utan ge aktörerna frihet att komma med egna lösningar som uppfyller övergripande funktionskrav.

Ett utökat användande av totalentreprenader inom detta område bör också kunna öka intresset för utveckling. Möjligheterna att ge entreprenören ett utvidgat ansvar för drift och underhåll av vägsträckan under en längre tidsperiod (15–20 år) bör driva på utvecklingen av metoder som inte kräver regelbundna ombyggnader.

Erfarenheter från andra länder tas tillvara enligt programmet, däremot framgår det inte om man också tar tillvara erfarenheter från exempelvis de svenska skogsbolagen som har ett betydande enskilt vägnät där tjäl- och bärighetsproblemet sannolikt är likartat.

Liksom för vägbeläggningar innebär arbeten inom tjälsäkring/bärighet störningar för brukarna och i relativt stor utsträckning avstängning av vägar eller begränsningar av trafiken. De samhällsekonomiska konsekvenserna bör i hög grad styra mot utveckling av metoder som minimerar störningarna.

8.4.2.4 Kontaktledningar

Inom detta område kan man tydligt att se hur störningar ger mycket stora brukar- och samhällskostnader. Nedrivna kontaktledningar ger stora problem för både näringsliv och enskilda människor i samband med oväntade trafikstopp i järnvägsnätet.

Området kräver specifik järnvägskompetens och välutbildad personal, inte minst avseende säkerhetsaspekterna vid arbete på spår. Man bör därför räkna med att det inte finns överlevnadsmöjlighet för mer än ett relativt begränsat antal företag och upp-

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

177

handlingarna bör anpassas till detta, t.ex. genom större mängd serieupphandlingar, inom vilka utvald entreprenör relativt fritt kan planera och optimera sina arbetsinsatser.

Kontaktledningsområdet avser, förutom reparation i samband med nedrivning av ledningar, ett stort område för nyinvestering och planerad reinvestering/underhåll. Detta område har typiska serieeffekter och former för olika typer av serieupphandlingar ligger nära till hands.

Området hämmas av bristen på internationell standardisering, Trafikverket bör agera pådrivande i detta arbete, för att ge marknadens aktörer tillgång till en större marknad. En större potentiell marknad kan möjliggöra investeringar i utveckling av bättre metoder och rationellare arbetssätt för montering/utbyte. Och internationell standardisering ställer samtidigt krav på ständig utveckling av företagen, i takt med att den internationella konkurrensen då öppnas upp.

Arbetet bör också, som föreslås, fokusera på optimering av tiden i spår. Kostnaderna för störningar bör medföra att arbetena i största möjliga utsträckning utförs när trafiken är låg, eller så att avstängningarna kan minimeras. De extra kostnader som kan vara förknippade med natt- och helgarbete är sannolikt lägre än störningskostnaderna om arbetena utförs vid högtrafik.

Förhållandena med materialförsörjning via Trafikverkets Materialservice bör analyseras noga. Den materiel som tillhandahålls eller avropas från Materialservice bör sannolikt minimeras, för att ge entreprenörerna största möjliga frihet avseende val av metod och material – givetvis inom givna krav på funktion och utrustning.

Kontaktledningsgruppen nämner att totalentreprenader provats i begränsad omfattning, men föreslår inte någon satsning på detta. Vi tror att detta är en korrekt bedömning, området är genom de järnvägsspecifika kraven så detaljstyrt att det sannolikt skulle vara svårt att definiera totalentreprenader med tillräckligt utrymme för entreprenörerna att komma med egna förslag.

8.4.2.5 Spårväxlar

Området kräver såväl specialkompetens som speciell utrustning som kräver stora investeringar. Det är därför inom detta område i ännu högre grad än för kontaktledningar nödvändigt att acceptera att endast ett fåtal aktörer har möjlighet att bedriva lönsam verk-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

178

samhet inom området. För att säkerställa konkurrensen och samtidigt ge utvecklande företag en överlevnadsmöjlighet är serieupphandlingar sannolikt en bra metod.

Spårväxelgruppen föreslår en ökad andel totalentreprenader. För att detta ska vara effektivt måste produktens funktionskrav beskrivas mer generellt. Dagens koppling till tillhandahållande respektive avrop av materiel från Trafikverkets Materialservice kan vara hämmande i detta avseende. Funktionen Materialservice bör (liksom för kontaktledningar ovan) analyseras noga. Den bärande tanken med denna funktion är att Trafikverket som stor inköpare kan få bättre villkor än om varje entreprenör köper material från sina leverantörer. Detta är inte självklart. De entreprenörer som kan vara aktuella för komplicerade arbeten med stora maskininvesteringar har sannolikt en så stor egen volym att de också kan förhandla till sig bra priser på material och utrustning, och vill kunna göra detta själva för att få en koppling till sina egna processer och sin egen logistikplanering. Eget ansvar för val av material ger dessutom entreprenörerna möjlighet att etablera ett närmare samarbete med leverantörerna för att löpande utveckla bättre lösningar.

179

9 BIM ger intelligenta möjligheter

Produktivitetskommitténs förslag:

 Inför i Trafikverkets riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Trafikverket bör eftersträva branschgemensamma standarder och processer.