Betänkande av Produktivitetskommittén

Stockholm 2012

Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23745-8 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd

Den 8 oktober 2009 bemyndigade regeringen statsrådet Åsa Torstensson att tillkalla en kommitté med uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för kommittén (Dir. 2009:92).

Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören Brita Saxton den 8 oktober 2009 att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med den 8 oktober 2009 f.d. generaldirektör Per-Olof Granbom, utredningschef Laura Hartman, kommunalråd Åke Hedén och chefekonom Lars Jagrén.

Generaldirektör Brita Saxton entledigades från uppdraget som ordförande i kommittén fr.o.m. den 15 april 2010 och utredningschef Laura Hartman entledigades från uppdraget som ledamot med verkan den 8 februari 2010.

Den 29 mars 2010 förordnades riksdagsledamot Malin Löfsjögård att vara ordförande i kommittén fr.o.m. den 15 april 2010 och konsulten Linda Andersson förordnades att vara ledamot från och med samma datum.

Konsulten Monika Selahn har varit kommitténs sekreterare fr.o.m. den 1 mars 2010.

Kommittén har antagit namnet Produktivitetskommittén (N2009:10). Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande ”Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen”.

Stockholm i maj 2012

Malin Löfsjögård Linda Andersson Per-Olof Granbom Åke Hedén Lars Jagrén

/Monika Selahn

5

Innehåll

Förkortningar och förklaringar ............................................. 11

Sammanfattning ................................................................ 13

1 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete ............... 23

1.1 Kommitténs uppdrag ............................................................... 23 1.2 Kommitténs arbete .................................................................. 24 1.2.1 Genomförda uppdrag och studier för att ta fram

kunskapsunderlag ......................................................... 25

1.2.2 Dialog med marknadens aktörer .................................. 27 1.2.3 Uppföljning och analys av Trafikverkets arbete ......... 27 1.2.4 Kommitténs delrapporter............................................. 28

2 Kommitténs utgångspunkter ........................................ 29

2.1 Kommitténs bedömningar ...................................................... 29

2.2 Trafikverkets uppdrag .............................................................. 30 2.3 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden ............................................................ 31

2.4 Förnyelse i anläggningsbranschen – FIA ............................... 33 2.5 Dialog med marknadens aktörer ............................................. 34

2.6 Planeringssystem för transportinfrastruktur ......................... 36

Innehåll SOU 2012:39

6

3 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen ......... 39

3.1 Kommitténs bedömningar ....................................................... 39

3.2 Konkurrensen på anläggningsmarknaden ............................... 41 3.2.1 Konkurrensverkets förslag för att stärka

konkurrensen ................................................................ 43

3.2.2 Sverige har hög prisnivå inom anläggningsbranschen enligt Eurostat ......................... 44 3.3 Trafikverkets leverantörer ....................................................... 45 3.3.1 Fler utländska företag på anläggningsmarknaden ....... 48 3.3.2 Trafikverket vill förbättra konkurrensen ..................... 50 3.4 Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt .......... 52 3.5 Tillämpade affärsformer och standardavtal ............................ 55 3.5.1 Upphandlingsförfarande ............................................... 56 3.5.2 Entreprenadformer ....................................................... 57 3.5.3 Ersättningsformer ......................................................... 59 3.5.4 Samverkan ...................................................................... 62 3.5.5 Uppföljning av projekteringsuppdrag ......................... 62

4 Att mäta produktivitet och innovationsgrad .................... 65

4.1 Kommitténs bedömningar ....................................................... 65

4.2 Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen ............................................. 66 4.3 Trafikverkets mätningar av produktivitet ............................... 69 4.3.1 Hur arbetet läggs upp ................................................... 70 4.3.2 Den operativa mätningen ............................................. 72 4.3.3 Resultat så här långt ...................................................... 73 4.3.4 Hur Trafikverket planerar att använda resultaten

av mätningarna .............................................................. 74

4.3.5 Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar ......... 75 4.4 Utvecklingsområden ................................................................ 76 4.4.1 Uppföljning av upphandlingar ..................................... 76 4.4.2 Mikrobaserade analyser ................................................ 78 4.4.3 Årskostnadsberäkningar ger ett

livscykelperspektiv ........................................................ 78

4.4.4 Om att mäta innovationsgrad ...................................... 79

Innehåll

7

5 Ekonomisk planering för ökad effektivitet...................... 81

5.1 Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål .................. 83

5.2 Framförhållning kan ge ökad produktivitet och innovationsgrad ........................................................................ 84 5.3 Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk planering ................................................................................... 88 5.3.1 Trafikverket har svårt att hantera fluktuationer ......... 88 5.3.2 Budgetlagens möjligheter ............................................. 90 5.3.3 Ny modell för planeringssystemets ekonomiska

delar ............................................................................... 91

5.4 Minska graden av indexkompensation .................................... 92

6 Utvecklade former för projekteringsupphandling .......... 101

6.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 101

6.2 Effektiva konsultuppdrag med god kvalitet ......................... 102 6.3 Några problem vid projekteringsupphandling ..................... 104

6.4 Trafikverket utvecklar formerna för upphandling ............... 109 6.4.1 Riktlinjer för upphandling av

projekteringsuppdrag ................................................. 109

6.4.2 Affärsformer – Konsultupphandling ......................... 110 6.4.3 Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller .................................................... 112 6.5 Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund ................................................................. 113

7 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation .... 117

7.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 117

7.2 Entreprenadform spelar roll .................................................. 120 7.2.1 Erfarenheter från andra länder ................................... 120 7.2.2 Uppföljning av elva av Trafikverkets

totalentreprenader ...................................................... 123

7.3 Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet ................... 126

Innehåll SOU 2012:39

8

7.3.1 Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan ................................................................. 127 7.4 Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete ....................... 129 7.4.1 Riktlinjer och rutin för val av affärsform för

entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet ............................................... 129

7.4.2 Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken ...................................................................... 131 7.5 Utveckling av funktionskrav – ett centralt område ............. 133

7.6 Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver ....................... 135 7.7 Underhållskontrakten för väg och järnväg ........................... 138

8 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad ........... 147

8.1 Kommitténs bedömningar ..................................................... 147 8.2 Kan man bygga vägar och järnvägar mer ”industriellt”? ...... 149

8.3 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt ................................................................ 154 8.3.1 Leverantörerna vill få vara mer kreativa ..................... 154 8.3.2 Sidoanbud .................................................................... 154 8.3.3 Utnyttja möjligheterna till serieköp och

kombinatoriska upphandlingar. ................................. 156

8.3.4 Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från Uppsala– Mehedeby .................................................................... 157 8.3.5 Använd Aktiv Design ................................................. 159 8.3.6 Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna ........ 160 8.3.7 Innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling ................................................................. 160 8.3.8 Bygginnovationen ....................................................... 161 8.3.9 Trafikverkets FOI-verksamhet .................................. 162 8.4 Projektet PIA ......................................................................... 163 8.4.1 Produktivitetsprogram för fem

produktkategorier ....................................................... 164

8.4.2 Synpunkter på programmen från företag och akademi ........................................................................ 171

Innehåll

9

9 BIM ger intelligenta möjligheter ................................. 179

9.1 Kommitténs bedömningar .................................................... 179

9.2 BIM – ByggnadsInformationsModellering .......................... 180 9.3 Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder ......... 182

9.4 Hur kan BIM bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen .............................. 183 9.5 Trafikverkets riktlinjer och pågående arbete ........................ 187

10 Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket ................. 189

Konsekvenser .................................................................. 193

Referenser ...................................................................... 199

Bilaga

Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. 209

11

Förkortningar och förklaringar

AB 04 Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentre-

prenader.

ABK 09 Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet. ABT 06 Allmänna bestämmelser för totalentreprenader avseende byggnads-,

anläggnings- och installationsarbeten.

Aktiv design Att under projekteringen förbereda olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhållanden i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. BEST Ban-, Elkraft-, Signal- och Teletekniska anläggningar. BIM ByggnadsInformationsModellering – sätt att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. från idé via konstruktionsfasen, byggnationen och förvaltningen. Modellering innebär att det finns en struktur för hur och var informationen sparas. Byggherre Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader.

Förkortningar och förklaringar SOU 2012:39

12

FIA Projektet ”Förnyelse i anläggningsbranschen” skapades på initiativ av generaldirektörerna på Banverket respektive Vägverket i december 2003. FIAs syfte har varit att samla hela den svenska anläggningsbranschen för att med gemensamma krafter skapa ett forum för nödvändig förnyelse. Funktion Sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap som normalt konstateras genom mätning, provning eller nyttjande. Funktionsansvar Ansvar för att avtalad funktion uppnås. Förfrågningsunderlag Det underlag som beställaren tillhandahåller för utarbetande av anbud. Mängdförteckning Förteckning över mängder av skilda slag (varor, (material, arbetsprestationer, hjälpmedel) med/utan beskrivning av utförande, funktion eller kvalitet. PIA ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen” är Trafikverket projekt för extern effektivitet. STD Arbetsgivar- och branschorganisation för de svenska teknik- och designföretagen. Totalentreprenad Entreprenad eller del av entreprenad där entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Utförandeentreprenad Entreprenad eller del av entreprenad där

beställaren svarar för projektering och entreprenören svarar för utförande.

ÄTA Ändringsarbete, Tilläggsarbete som står i omedelbart samband med kontraktsarbetena och som inte är av väsentligt annan natur än dessa, samt Avgående arbete.

13

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag och arbete

Produktivitetskommitténs uppdrag har varit att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Det har också ingått i uppdraget att öka kunskapsunderlaget och att föra en dialog med marknadens aktörer.

Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår hos Trafikverket. Kommittén har också ställt frågor till verket i fyra skrivelser.

Tio studier och sju seminarier har genomförts. Kommittén har arrangerat tre möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag, gjort en enkät till mindre företag samt deltagit vid ett stort antal aktiviteter som ordnats av andra aktörer.

Kommittén har också lämnat fyra delrapporter till Näringsdepartementet.

Potentialen för ökad produktivitet och innovationsgrad är stor

Kommittén ser en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Av beställaren krävs ett långsiktigt agerande som ger:

 God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt,

 ökad andel totalentreprenader samt

 ett mer industriellt anläggningsbyggande.

Det finns en vilja till förnyelse i anläggningsbranschen. Den grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till branschen. Det måste vara attraktivt för en ung

Sammanfattning SOU 2012:39

14

generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck.

Trafikverket har lagt fast höga ambitioner och etappmål om framförhållning i planeringen av upphandlingar, utveckling av beställarrollen, ökad andel totalentreprenader och förnyade ersättningsformer för projekteringsuppdrag. Trafikverket har också åtagit sig att frigöra mer medel till underhåll och investeringar genom ökad produktivitet.

I det kortare perspektivet har Trafikverkets projekt Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen, PIA, utökats och fått en bredare roll. Målet är att 2014 ha frigjort tre miljarder kronor av investeringsvolymen. PIA ska också lägga grunden för en produktivitetsökning om 2–3 procent per år i anläggningsbranschen. Inriktningen att Renodla beställarrollen görs i ett längre perspektiv.

Att inriktningen verkligen får genomslag är betydelsefullt för hushållningen med statens medel och för att en nödvändig förnyelse av branschen ska komma till stånd.

Det arbete som Trafikverket inlett är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet. Det gäller att Trafikverket uppträder med trovärdighet då förändringsarbetet kräver stora satsningar också hos andra aktörer.

Företagen har efterfrågat en tydlig ”spelplan” med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Det är enligt kommitténs uppfattning ett rimligt önskemål.

Trafikverket måste upphandla med god framförhållning.

Det tidsmässiga utrymmet måste bli större mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet. Då ökar möjligheterna för entreprenörerna att planera produktionen på ett rationellt sätt.

Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall.

En betydande del av Trafikverkets upphandlingar av underhåll och byggande äger rum under andra kvartalet för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret.

SOU 2012:39 Sammanfattning

15

Trafikverket har lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att Trafikverket åstadkommer en god framförhållning är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Trafikverket måste ha en produktionsanpassad ekonomisk planering.

Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i Trafikverket skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften.

Trafikverket har ibland svårt att hantera fluktuationer i form av ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger Trafikverket en större flexibilitet skulle det underlätta för Trafikverket att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov.

Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Kommittén förordar att Trafikverket sänker kompensationsgraden i verkets indexmodell.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna längre tid mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt.

 Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i Trafikverket som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion.

 Regeringen bör föreslå riksdagen ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg.

 Kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning samt dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

Välj affärsformer som främjar produktivitet och innovation

Trafikverket bör utveckla ett mer affärsmässigt förhållningssätt i beställarorganisationen. Det behövs en ökad förståelse för hur valet av affärsformer påverkar leverantörernas agerande.

Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter aktörerna får.

Sammanfattning SOU 2012:39

16

Formerna för upphandling av projekteringskonsulter måste förnyas. Den affärsmodell som dominerar har en ensidig inriktning på lägsta timpris. Det gynnar varken produktivitet, innovation eller kvalitet. Det gör däremot affärsformer som ger en integration mellan projektering och byggande. Konsulterna behöver få en större förståelse för byggskedet vilket kommer att öka deras kompetens oberoende av ansvarsform.

Trafikverket ser över formerna för upphandling och genomförande av projekteringsuppdrag. Fullt utvecklade affärsformer med 40 procent konsultupphandlingar med avtal om fast pris ska uppnås till 2018. Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Rollerna ska vara tydliga. Beställaren ska skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp samt undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess. Konsulten ska planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra samt ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Öka andelen projekteringsuppdrag med ersättning till fast arvode.

 Utveckla ersättningsmodeller som främjar kreativitet och resultat.

 Prova olika ersättningsmodeller på likartade gärna små projekt och följ upp utfallet på ett systematiskt sätt.

Öka andelen totalentreprenader

Erfarenheter såväl i Sverige som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre.

I en totalentreprenad svarar entreprenören, i förhållande till beställaren, för såväl projektering som utförande. Det ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling.

Totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande, kvalitet och innovation.

Av Trafikverkets investeringsentreprenader upphandlas 85 procent av volymen (uppdrag om 25–500 miljoner kronor) som

SOU 2012:39 Sammanfattning

17

utförandeentreprenader. I utförandeentreprenader svarar beställaren för projekteringen och entreprenören för utförande.

När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad.

Trafikverkets mål är att för entreprenader som avser investeringar över 25 miljoner kronor och mindre än 500 miljoner kronor ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst:

 20 procent 2012

 30 procent 2013

 40 procent 2014

År 2018 ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring 50 procent av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt på några års bas. Även när formen utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.

Kommitténs bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta.

När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

I fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling

Sammanfattning SOU 2012:39

18

kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.

Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa.

 Utveckla stödet inom Trafikverket för val av affärsform.

 Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys.

 Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar.

 Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen till år 2018.

 Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt.

 Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

BIM ger intelligenta möjligheter

Med BIM avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads-InformationsModellering. Begreppet BIM har blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, bygg- och förvaltningsprocesserna. BIM förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram.

SOU 2012:39 Sammanfattning

19

BIM ger ett mer enhetligt arbetssätt vilket leder till billigare åtgärder av högre kvalitet med kortare genomförandetider och ökade uppföljningsmöjligheter.

Trafikverkets mål är att 2014 ska minst 75 procent av alla upphandlingar för projekt med möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på BIM istället för ritningar. Produktivitetskommitténs förslag:

 Inför i Trafikverkets riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM-krav ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Trafikverket bör eftersträva branschgemensamma standarder och processer.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

Alla branschens aktörer har viktiga roller för att utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande.

Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för specialisering, standardisering och repeterbarhet.

Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i projekteringsskedena och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar.

Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.

Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna.

Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör Trafikverket i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga samtidigt som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort.

Sammanfattning SOU 2012:39

20

Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt.

Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation.

I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

Trafikverket har stora möjligheter att främja innovation både genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innovationsupphandling.

Produktivitetskommittén föreslår:

 Trafikverket bör skapa förutsättningar för industriellt anläggningsbyggande.

 Bevaka förutsättningarna för industriellt byggande i de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i komplicerade projekt.

 Utveckla användningen av serieupphandlingar.

 Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende broar.

 Trafikverket bör driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Den utvecklingen bör äga rum i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation.

 Trafikverket bör öka leverantörernas möjligheter att vara kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad är svårt men viktigt

Samstämmigheten är stor om att det finns en betydande potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare men beställaren måste ge rätt förutsättningar. Det gäller att främja den produktivitetsutveckling och innovation som, till syvende och sist, måste äga rum i företagen.

SOU 2012:39 Sammanfattning

21

Det är viktigt att ta tillvara denna potential. Däremot är statistiska jämförelser på makronivå av produktivitetens utveckling i olika branscher förknippade med osäkerheter. Konjunkturinstitutet redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme. Enligt denna officiella statistik har byggbranschen en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn.

Inom ramen för Trafikverkets mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande inom investerings- och underhållsverksamheten samt orsaksförklarande nyckeltal.

Trafikverkets höga ambitionsnivå i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse.

Främja en god konkurrens

Ett fåtal stora svenska företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Dessa rikstäckande företag utsätts för ett ökande konkurrenstryck då stora utländska entreprenadföretag kommit in på den svenska marknaden och deltar i upphandlingar av infrastrukturprojekt.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande.

 Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

 Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer, särskilt med tanke på att ge mindre företag tillträde till marknaden.

Sammanfattning SOU 2012:39

22

Fortsatt uppföljning av Trafikverkets agerande behövs

Förnyelsearbetet inom Trafikverket pågår. Flera initiativ har tagits för att åstadkomma:

 God framförhållning vad gäller planering och upphandling så att företagen kan utföra uppdragen på ett rationellt och kreativt sätt,

 ökad andel totalentreprenader samt

 ett mer industriellt anläggningsbyggande. Inriktningen ställer krav på ändrade arbetssätt såväl hos Trafikverket som hos entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Våren 2012 har en handlingsplan utarbetats för Renodlad beställarroll inom Trafikverket. Ett trettiotal aktiviteter pågår i syfte att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Det har inte varit möjligt för kommittén att fullt ut bedöma Trafikverkets olika initiativ eftersom en rad målsättningar nyligen lagts fast. Det gör att kommittén i detta betänkande inte kan genomföra en analys av måluppfyllelsen och av om arbetet får genomslag i Trafikverket.

Produktivitetskommitténs förslag:

 Näringsdepartementet bör ge hög prioritet åt uppföljningen av Trafikverkets arbete med att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen samt utvecklingen av verkets beställarroll.

 De delar av kommitténs direktiv som gäller uppföljning av Trafikverkets agerande bör förlängas att gälla till och med 2014.

23

1 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

1.1 Kommitténs uppdrag

Kommitténs uppdrag (dir. 2009:92) är att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Kommitténs analys och förslag till åtgärder ska slutredovisas senast den 30 juni 2012. Det ska framgå av slutredovisningen hur uppföljningen och analyserna ska utföras i framtiden. Varje halvår med början den 1 juli 2010 ska delrapporter lämnas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga 1.

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

24

1.2 Kommitténs arbete

Enligt regeringens direktiv till kommittén är uppdraget ”att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande…”. Efter regeringens beslut om kommitténs direktiv har Trafikverket bildats och Banverket och Vägverket har avvecklats. Därför har kommittén tolkat formuleringen ”de statliga beställarnas” som att det är Trafikverkets agerande som ska följas upp.

Kommittén har kartlagt aktiviteter som pågår inom Trafikverket. Kommittén har också samlat in synpunkter från entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Ett antal studier har genomförts för att få underlag dels för analyser, dels för seminarier. Dessa seminarier har i sin tur gett ytterligare underlag genom medverkan från företag, Trafikverket och andra myndigheter. De har också varit ett forum för dialog mellan branschens aktörer.

Kommittén har också deltagit vid ett stort antal möten, seminarier och konferenser som arrangerats av andra aktörer.

För att skapa uppmärksamhet för de frågor som kommittén arbetar med skrev kommittén en artikel som publicerades i Dagens

Industri i 22 maj 2010. Kommitténs ordförande och sekreterare undertecknade en artikel som publicerades i Byggindustrin nr 3 2012. Kommitténs ordförande har därutöver blivit intervjuad i flera tidningar.

Kommittén har bjudit in företrädare för Trafikverket, andra myndigheter och utredningar till kommittémöten. Kommittén har haft ett stort antal andra kontakter med Trafikverket.

Kommittén har genomfört fem egna seminarier. Dessutom har två sessioner arrangerats vid Transportforum. Dessa aktiviteter har delvis baserats på de studier som beskrivs i nästa avsnitt.

I kapitlet Referenser finns en förteckning över kommitténs aktiviteter och kontakter.

I betänkandet behandlas frågor som i de flesta fall har betydelse för både investerings- och underhållsverksamheten. Kommitténs arbete har omfattat både investeringar (inkluderande reinvesteringar) och underhållskontrakten. En viss tyngdpunkt har legat på investeringar, som för närvarande är den mest omfattande delen i Trafikverkets verksamhet.

SOU 2012:39 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

25

1.2.1 Genomförda uppdrag och studier för att ta fram kunskapsunderlag

Nedan beskrivs kortfattat ett antal studier och uppdrag som kommittén beställt. Rapporterna finns som bilagor till betänkandet.

Enkät till mindre företag i anläggningsbranschen

Bengt Jäderholm Konsult har i samarbete med organisationen Företagarna gjort en enkät till mindre företag i anläggningsbranschen. (Se bilaga 2.)

Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor

Mats Andersson och Jan-Eric Nilsson, Statens Väg- och Transportforskningsinstitut, VTI, utarbetade 2010 en rapport som användes av Statskontoret som underlag till Statskontorets rapport

Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen. (Se bilaga 3.)

Jämförelser mellan Sverige och Finland

Bengt Jäderholm Konsult har genomfört ett uppdrag som omfattar jämförelser mellan Sverige och Finland när det gäller hur respektive Trafikverk agerar som beställare av entreprenader och teknikkonsulttjänster. (Se bilaga 4.)

Projekteringsupphandling i nya former

Jan-Eric Nilsson, VTI, har tagit fram en rapport om hur formen för ersättning till projektörer kan påverka produktiviteten i anläggningsbranschen. Uppdraget redovisas i rapporten ”Projekteringsupphandling i nya former”. (Se bilaga 5.)

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

26

Internationell jämförelse om hur produktiviteten kan förbättras

Pekka Pakkala, Aalto tekniska universitet i Finland, har utfört studien ”Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads”. Studien har inriktats på länder som kommit relativt långt när det gäller användande av totalentreprenader i vägsektorn. Trafikanalys har genomfört en motsvarande studie om järnvägssektorn. (Se bilaga 6.)

Uppföljning av totalentreprenader

Prolog Bygglogistik AB har gjort en uppföljning av elva av de totalentreprenader som upphandlats av Trafikverket 2009–2011. Prolog har intervjuat projektens beställare, projektörer och entreprenörer. (Se bilaga 7.)

Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Kommittén gav våren 2011 i uppdrag till Byggproduktion Lunds Universitet och till Luleå Tekniska Universitet att genomföra studier som belyser hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande. I rapporterna redovisas fallstudier, en enkät samt resultat från forskning på området. (Se bilaga 8 och 9.)

Genomgång av produktivitetsprogram

Mårten Lindström, More10 AB, har på kommitténs uppdrag lett en genomgång av fem av Trafikverkets framtagna produktivitetsprogram, ur ett utförar-/beställarperspektiv. I arbetet har följande experter deltagit: Jan Byfors, NCC; Tomas Alsmarker, Tyréns; Fredrik Anheim, Infranord; Ronny Andersson, Cementa och Thomas Olofsson, LTU. (Se bilaga 10.)

BIM – ByggnadsInformationsModellering

Mårten Lindström, More10 AB, har utarbetat ett underlag till kommittén om BIM – ByggnadsInformationsModellering. (Se bilaga 11.)

SOU 2012:39 Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete

27

1.2.2 Dialog med marknadens aktörer

I dialogen med marknadens aktörer har kommittén avgränsat sig till entreprenadföretag och teknikkonsultföretag. Skälet är att kommittén inte haft möjlighet av resursskäl att föra en dialog med en bredare krets aktörer. Då har det fallit sig naturligt att avgränsa sig till den kategori som Trafikverket som beställare främst har avtal med.

De som deltagit vid seminarier och möten har företrätt stora företag. Med ett undantag har det varit ”svenska” företag. Kommittén inbjöd inledningsvis flera utländska företag, men enbart ett norskt företag anmälde intresse att delta.

Kommittén genomförde 16 februari och 9 mars 2011 samtal med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Samtalen handlade om vilka åtgärder som är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. De elva företag som deltog inbjöds till ett uppföljningsmöte 12 mars 2012. I kapitel 2.5 finns en redogörelse för vad som kom fram vid samtalen.

Kommittén har inhämtat synpunkter från mindre företag genom en enkät som skickats ut via organisationen Företagarna.

1.2.3 Uppföljning och analys av Trafikverkets arbete

Kommittén har haft ett stort antal kontakter med Trafikverket. Företrädare för Trafikverket har medverkat vid kommittémöten och seminarier.

Kommittén har lämnat förslag till Trafikverket och ställt frågor. Det har gjorts muntligt men även i fyra skrivelser; 20 maj 2010, 27 oktober 2010, 29 september 2011 och 17 februari 2012.

I skrivelsen 29 september 2011 ställde kommittén frågor till Trafikverket om uppföljningen av verksamheten. Skrivelsen innehöll även frågor om planering av upphandlingarna, om hur Trafikverket agerar för att främja förnyelsen i anläggningsbranschen och vad verket gör för att implementera FIA:s rekommendationer1om effektivare anläggningsbyggande. I en kompletterande skrivelse 17 februari 2012 ställdes frågor om de fleråriga underhållskontrakten och vad Trafikverket gör för att implementera FIA:s rekommendationer på detta område.

1 Projektet FIA, Förnyelse i anläggningsbranschen, beskrivs i kapitel 2.4.

Produktivitetskommitténs uppdrag och arbete SOU 2012:39

28

Därutöver har kommitténs sekreterare inhämtat och analyserat information från Trafikverket och haft ett stort antal kontakter med företrädare för Trafikverket.

1.2.4 Kommitténs delrapporter

Kommittén har 2010–2011 lämnat fyra delrapporter till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

29

2 Kommitténs utgångspunkter

2.1 Kommitténs bedömningar

 Kommittén tolkar regeringens uppdrag så att det yttersta syftet är att få ut mer väg och järnväg för pengarna. Därför måste produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen öka. Om produktiviteten och innovationsgraden ökar kan verksamhetens styckkostnader sänkas. Det innebär att mer väg och järnväg kan byggas eller underhållas för varje satsad skattekrona.

 Regeringen betonar i direktiven till kommittén att staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. Beställarens agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. Trafikverket är en dominerande beställare av underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Därför är det viktigt att analysera hur beställaren i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och skapa förutsättningar för ökad produktivitet och innovation.

 Inriktningen att betona beställarens roll framgår i regeringens uppdrag till Trafikverket (se avsnitt 2.2). Vidare lämnade Trafikverksutredningen ett stort antal förslag i syfte att utveckla de statliga beställarfunktionerna (se avsnitt 2.3). Ett väsentligt underlag för Trafikverket och för kommitténs arbete är också de program och rekommendationer som tagits fram inom ramen för projektet FIA, Förnyelse i anläggningsbranschen (se avsnitt 2.4).

 Kommitténs arbete ska enligt regeringens direktiv präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer. Kommittén har fört en sådan dialog och tagit fasta på många synpunkter som förts fram. Det finns i anläggningsbranschen en vilja till förnyelse. Kommittén uppfattar att detta grundar sig i ett behov av att säkra kompetens- och resursförsörjningen till

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

30

branschen. Det måste vara attraktivt för en ung generation att arbeta i anläggningsbranschen. Dessutom står anläggningsbranschen inför ett ökande utländskt konkurrenstryck.

 En effektivare planering av vägar och järnvägar kan spara betydande belopp, dels genom minskade planeringskostnader för staten, dels genom minskade kostnader och tidigarelagda nyttoeffekter till följd av kortare byggtid. Genom regeringens proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur

(prop. 2011/12:118) genomförs flera förenklingar av planeringen. Det är dessutom viktigt att staten agerar tydligt och konsekvent i sin planering och i den kommunala planläggningens olika skeden. Då minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun. Ett väl fungerande samarbete mellan Trafikverket och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet.

2.2 Trafikverkets uppdrag

Trafikverkets verksamhet startade 1 april 2010. Då avvecklades Banverket, SIKA och Vägverket. Samtidigt startade också Trafikanalys.

I instruktionen från regeringen1 (1 §) läggs Trafikverkets uppgifter fast.

Trafikverket ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar.

Trafikverket ska verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. Trafikverket ska med utgångspunkt i ett samhällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem.

Trafikverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Trafikverket ska (2 §) också i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar.

1 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

31

Enligt instruktionen (4 §) ska Trafikverket årligen till regeringen redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet.

I regeringens proposition Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59) beskrevs Trafikverkets uppdrag. En del i uppdraget är att ansvara för beställning och upphandling av teknikkonsulttjänster och entreprenader. Hur beställarrollen avseende såväl upphandling som projektstyrning utövas har stor betydelse för utvecklingen av marknaden, produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen och därmed för hur mycket infrastruktur som kan åstadkommas med de resurser som ställs till förfogande. Vidare slås fast att en systematisk uppföljning och analys av beställarrollen ska ske kontinuerligt.

Vidare framgår av regleringsbrevet2 att Trafikverket ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt.

Dessutom ingår i myndighetens ansvar enligt Myndighetsförordningen (2007:515) att myndigheten ska hushålla väl med statens medel.

Trafikverket har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. En av de strategiska utmaningarna är Mer nytta för pengarna. En utförligare beskrivning av Trafikverkets utmaningar, mål och strategier finns i kapitel 5.

2.3 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden

Produktivitetskommittén har, i enlighet med regeringens direktiv, utgått från Trafikverksutredningens delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Trafikverksutredningens förslag tog sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet och innovation genom möjligheter till upprepning, specialisering och stordrift, dels att föra in nya drivkrafter (korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar premieras) så att de förutsättningar som skapas utnyttjas på rätt sätt.

2 Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Trafikverket (regeringsbeslut 2011-12-20). Ett likalydande uppdrag fanns i regleringsbrevet för budgetåret 2011.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

32

Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska ses i ett sammanhang och föras in samtidigt. Då skapas, tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna kan öka.

Trafikverksutredningen betonade vikten av ett systematiskt arbete, noggrann uppföljning och analyser av effekterna av olika ageranden. Det hittillsvarande anekdotiska sättet bör ersättas med ett systematiskt arbetssätt.

I Trafikverksutredningens delbetänkande beskrivs ett förslag till grundläggande syn- och förhållningssätt att implementera hos de statliga beställarna:

 Beställarna ska fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper för de ändamål de ska betjäna.

 Utförarna ska fokusera på produkter, produktutveckling, produktion och produktionsutveckling för att i tävlan erbjuda och ta ansvar för och leverera de anläggningar som bäst uppfyller beställarnas krav på funktionalitet, egenskaper och pris.

 Beställarna ska skapa de förutsättningar som krävs så att marknaden kan utnyttja stordrift, upprepning och specialisering för att öka produktiviteten.

 Beställarna ska genom att ställa krav på funktionalitet och egenskaper hos den slutliga anläggningen skapa förutsättningar för att nya och förbättrade befintliga anläggningar utvecklas.

 Beställarna ska etablera sådana drivkrafter som medför effektivare resursutnyttjande och kortare bygg- och underhållstider.

 Beställarna ska i princip inte tillhandahålla resurser eller insatsvaror. Utförarna bör ha fullständigt resursansvar. Beställarna ska tydliggöra när undantag förekommer och orsakerna härför. Undantagen ska vara så få som möjligt och kunna motiveras. Verken bör utarbeta strategier i frågan.

Kommittén framhöll detta grundläggande syn- och förhållningssätt i sin delrapport i juni 2011. Att anlägga detta syn- och förhållningssätt kan göras omgående men att implementera det är ett långsiktigt arbete. Trafikverket inriktar sig nu på att utveckla beställarrollen i denna riktning, vilket beskrivs i detta betänkande.

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

33

2.4 Förnyelse i anläggningsbranschen – FIA

Projektet FIA Förnyelse i anläggningsbranschen startade i december 2003 på initiativ av Vägverkets och Banverkets generaldirektörer.

Medlemmar i FIA har varit allt från beställare (Trafikverket och många kommuner) till enskilda företag (entreprenörer, teknikkonsulter, materialleverantörer). Trafikverket (tidigare Vägverket och Banverket) har varit ekonomisk finansiär i projektet, medan övriga medlemmar bidragit med personella resurser och kompetenser.

FIAs medlemsskara har arbetat mot FIAs uppsatta mål för förnyelse i anläggningsbranschen:

 Högre effektivitet som ger högre kvalitet, lägre kostnader och ökad lönsamhet.

 Bättre samspel och samarbete mellan branschens aktörer.

 Bättre incitament för satsning på forskning och kompetensutveckling.

 Effektivare förmedling av den kunskap och kompetens som redan finns.

 Nyrekryteringen säkras genom att förnyelsearbetet ger en mer positiv bild av branschen i allmänhetens ögon.

Syftet har varit att få markant mer väg och järnväg för pengarna och möjlighet till stabil och god lönsamhet hos leverantörerna.

FIA var från början avsett att vara ett tidsbegränsat projekt och därför har FIA avvecklats under våren 2012. Trafikverket har tagit på sig rollen att förvalta de program och verktyg som tagits fram inom ramen för FIA. Trafikverkets generaldirektör är ordförande i en branschgrupp som tillsatts för att arbeta med frågan hur arvet efter FIA ska förvaltas på bästa sätt. Ett beslut har tagits, att genomföra en konferens/FIA-dag den 12 mars 2013.

Kommittén har tagit del av FIA:s program och även ställt frågor till Trafikverket om hur verket kommer att implementera rekommendationer som tagits fram i FIA-samarbetet. Det gäller i första hand rekommendationerna i programmen Effektivare anläggningsbyggande och Effektivare drift och underhåll. Trafikverkets svar på kommitténs frågor har gett en del av underlaget till detta betänkande.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

34

2.5 Dialog med marknadens aktörer

Den 16 februari och 9 mars 2011 genomfördes möten med inbjudna entreprenad- och teknikkonsultföretag. Totalt deltog elva företag. De hade i förväg blivit ombedda att förbereda svar på frågan Vilka åtgärder är viktigast för att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen?

Samtalen präglades av ett stort engagemang från de inbjudna företagen och av en samstämmig uppfattning om att det behövs förändringar i beställarens arbetssätt. Företagen efterfrågade en tydlig ”spelplan” med kontinuitet och lika spelregler för lika förutsättningar oavsett beställarrepresentanter. Kommittén noterade att flera företagsrepresentanter tog upp att det nu finns en stor helt dominerande beställare och att det är viktigt att man inom Trafikverket är lyhörda med anledning av sin dominans.

Entreprenad- respektive teknikkonsultföretagen lade, av naturliga skäl, något olika tyngd vid olika åtgärder, när de svarade på kommitténs övergripande fråga.

Entreprenadföretagen framhöll att det behövs fler totalentreprenader. Rätt hanterade driver totalentreprenader på utvecklingen och ”sätter fart på branschen”. Upphandling av totalentreprenader måste dock utformas så att det finns väsentliga möjligheter att påverka. Man måste vidare beakta att totalentreprenader har en hög anbudskostnad och att de inte ska användas för att övervältra risk till utföraren. Här pekades på möjligheten att ersätta företag för lämnade anbud.

Flera företag tog också upp att upphandlingar bör göras med ett livscykelperspektiv och inkludera drift och underhåll under en viss tid. Vidare menade man att det är viktigt att använda incitament (bonus/vite) och bonussystem som skapar driftkraft och engagemang hos entreprenören, att mer vikt bör läggas på mjuka faktorer vid upphandling och att sidoanbud måste få lämnas vid utförandeentreprenader. Tekniska krav behöver omvärderas utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Både entreprenad- och teknikkonsultföretag tog upp betydelsen av mer industriellt tänkande. Branschen måste gå mot industrialisering genom standardisering, upprepning och stordrift. Beställaren måste skapa utrymme för specialisering, prefabricering och repeterbarhet. Det måste också vara möjligt att arbeta med företagsunika lösningar. Exempel gavs på konstruktioner och arbetssätt vid brobyten som både minimerade störningarna för trafiken, genom

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

35

snabbt genomförande, och som gav betydligt lägre kostnader än de ursprungligt budgeterade. Aktiv design3 vid teknisk komplexitet lyftes också fram. Många betonade betydelsen av god samverkan mellan aktörerna och utveckling av samverkansformerna.

Bättre framförhållning och planering av upphandlingarna efterlystes. Det är viktigt med en jämn beläggning under året och en sådan tillströmning av jobb att teknikkonsultföretagen kan behålla sin kompetens.

Användande av BIM4 togs upp. Man framhöll att det är viktigt att tydliggöra nyttan i alla skeden och att kunden bör ställa krav på 3D/BIM i upphandlingen.

Teknikkonsultföretagen hade starka synpunkter på affärsmodellen vid konsultupphandling som man menade inte gynnar produktivitet och innovation. Timpriset är helt avgörande vid upphandling. Företagen vill ha mer fastprisuppdrag och ersättningsmodeller som premierar kvalitet och att man är duktig. Låt varje part göra det man är bra på och samverka i gränssnitten, var ytterligare en synpunkt.

Den 12 mars 2012 genomfördes ytterligare ett möte med de elva företagen.

Företagen såg positivt på den förändringsprocess som Trafikverket inlett.

En synpunkt som framfördes var att företagen mer vill konkurrera med annat än pris, t ex teknisk lösning, projektets sluttidpunkt, mindre störningar och förmåga att genomföra. Det är också angeläget att Trafikverket lämnar mer frihet till leverantörerna vid totalentreprenader.

Teknikkonsultföretagen konstaterade att entreprenörer handlar upp konsulterna på kvalitet, vilket är intressant för konsulten. Värdet av att beställare, konsult och entreprenör samarbetar tidigt i projekten framhölls.

I komplicerade projekt är förmågan till snabba avgöranden betydelsefull. Därför är det viktigt att Trafikverket har erfarna projektledare och att man behåller en hög kompetens.

3 Aktiv design innebär att man under projekteringen förbereder olika alternativa lösningar för att hantera naturlig variation eller svårförutsägbara förhållanden i byggskedet så att tid, kostnad och kvalité för anläggningen kan optimeras. 4 BIM är ett sätt att hantera information som skapas och tas fram under design-, konstruktions- och förvaltningsprocessen, dvs. hela vägen från idé via konstruktionsfasen, byggnationen och förvaltningen. Modellering innebär att det finns en struktur för hur och var informationen sparas.

Kommitténs utgångspunkter SOU 2012:39

36

Ytterligare synpunkter var att företagen vill ha bättre information om när upphandlingarna kommer samt att Trafikverket mer bör använda FIA-programmen i sitt förnyelsearbete.

2.6 Planeringssystem för transportinfrastruktur

Vissa faktorer ligger utanför Trafikverkets och leverantörernas påverkan men har betydelse för produktivitetsutvecklingen.

Regeringen lämnade 27 mars 2012 propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) till riksdagen. Regeringens förslag innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för dagens process i flera steg samt att en förberedande studie görs inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Regeringen föreslår även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. miljöbalken avskaffas. Dessutom föreslås att bygglov ska krävas i färre fall och att fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen.

Propositionen innehåller också en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar om hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen. Dessa förslag berörs i kapitel 5 i detta betänkande.

Propositionen baserades på betänkandet från Transportinfrastrukturkommittén; Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57).

Transportinfrastrukturkommittén bedömde att de förslag till förenklingar man lämnade skulle kunna minska planeringskostnaderna för staten med uppemot 200 miljoner kronor per år. En viktig effekt av en kortare planeringstid är att byggstart kan ske tidigare och att investeringsprojekten blir färdiga att tas i bruk tidigare. Investeringens samhällsekonomiska nyttor kan tillgodogöras vid en tidigare tidpunkt. Värdet av detta bedömdes bli cirka 1,35 miljarder kronor, räknat på samtliga nytillkomna objekt enligt den nationella planen för transportsystemet 2010–2021.

Transportinfrastrukturkommittén betonade att det krävs en ökad tydlighet från statliga aktörer. Staten ska agera tydligt och samordnat i alla skeden av beslutsprocessen. Om staten agerar

SOU 2012:39 Kommitténs utgångspunkter

37

tydligt och konsekvent i sin egen planering och i den kommunala planläggningens olika skeden, minskar risken för att konflikter mellan stat och kommun uppstår. Det är en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Kommunen är därför en mycket viktig aktör. Ett väl fungerande samarbete mellan Trafikverket och kommunen är en självklar framgångsfaktor i planeringsarbetet. Trafikverket bör tidigt signalera till kommunen vilka stråk som är av nationellt intresse för vägar och järnvägar, områden av riksintresse. Kommunen å sin sida kan underlätta för kommande planering av vägar och järnvägar genom att vara aktiv i sitt planeringsarbete och i samarbetet med Trafikverket ta in kommande stråk i sin översiktsplanering.

Produktivitetskommittén anser att kommunerna kan bidra till en ökad produktivitet vid byggande av vägar och järnvägar genom att redan tidigt i planprocessen ta hänsyn till att kommande anläggningsarbeten kan utföras med flexibilitet.

39

3 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

Produktivitetskommitténs förslag:

 Fortsätt att se över krav som kan verka konkurrenshämmande.

 Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Låt en oberoende part göra årliga undersökningar av både större och mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

 Standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden.

3.1 Kommitténs bedömningar

 Ett fåtal stora rikstäckande företag dominerar marknaden för byggande och underhåll av vägar och järnvägar. De fem största aktörerna (NCC, Peab, Skanska, Svevia och Infranord) utför mer än 60 procent av Trafikverkets upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där flera små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå.

 Trots vissa osäkerheter indikerar Eurostats statistik att prisnivån inom anläggningsbranschen i Sverige är hög i jämförelse med andra EU-länder. Trafikverket har höga mål om att frigöra

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

40

medel genom ökad produktivitet och innovation. Även om kostnaderna för en vara eller tjänst sänks så tar det sig inte alltid uttryck i sänkta priser. En hög prisnivå i en bransch kan vara ett tecken på lågt konkurrenstryck. En god konkurrens är en framgångsfaktor både för att frigöra medel och för att främja innovation.

 Trafikverket ser över krav som kan verka konkurrenshämmande för såväl utländska som mindre inhemska företag. Det är positivt att få in utländska företag på marknaden som bidrar med kompetens och kapacitet som det råder brist på i Sverige samt tillför nya arbetsmetoder.

 Trafikverkets upphandlare bör vara uppmärksamma på eventuell förekomst av anbudskarteller. Trafikverkets upphandlare bör använda Konkurrensverkets checklista över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling.

 Det är angeläget att skaffa kunskaper om mindre och medelstora företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar. Därför bör årliga undersökningar göras om detta. Från Trafikverkets största leverantörer samlar verket in feedback via en enkät och man beräknar ett Nöjd-Leverantörs-Index (NLI). Det är angeläget att undersöka både större och mindre företags åsikter. Helst bör undersökningar utföras av en oberoende part.

 Det är väsentligt att Trafikverket genomför den åtgärd som finns i verkets Beställar- och upphandlingsstrategi; att standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen till både form och innehåll och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer särskilt med tanke på att ge mindre och medelstora företag tillträde till marknaden.

 Beställaren/byggherren påverkar förutsättningarna för leverantörernas arbete i huvudsak genom valet av affärsform. Val av affärsform är centralt för att Trafikverket ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Det är i valet av affärsform man avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter som aktörerna får. I avsnitt 3.5 beskrivs tillämpade affärsformer, som entreprenadform, ersättningsform och samverkan.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

41

3.2 Konkurrensen på anläggningsmarknaden

Kommitténs uppdrag omfattar byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Det är en del av verksamheten i anläggningsbranschen.

I SCB:s klassificering i ”Svensk Näringsgrensindelning” (SNI 2007) finns en huvudgrupp (SNI-kod 42) som heter anläggningsarbeten. I den ingår anläggning av vägar och järnvägar, men även anläggningsarbeten för värme, vatten och avlopp, el och telekommunikation, vattenbyggnad samt övriga anläggningsarbeten (t.ex. idrottsanläggningar, kemiska anläggningar, raffinaderier o.d.). Indelningen i SNI-koder har förändrats över åren vilket gör vissa jämförelser och analyser oprecisa.

Enligt en studie framtagen av Trafikanalys har anläggningsmarknadens årliga omsättning nästan fördubblats under de senaste 20 åren och uppgår 2010 till 85–95 miljarder kronor.1

Omsättningsökningen har främst drivits av offentliga anläggningsinvesteringar. Anläggningsbranschen är inte lika påverkad av konjunktursvängningar som byggbranschen i övrigt till följd av den stora andelen offentliga satsningar på infrastruktur.

Enligt studien karaktäriseras anläggningsmarknadens funktionssätt av tre omständigheter som påverkar konkurrenssituationen och formar den rådande marknadsstrukturen:

 Höga in- och utträdeshinder

 Krav på lokal förankring

 Svaga beställare

Höga investeringskostnader förbundet med tillverkning och tillhandahållande av viktiga insatsvaror har skapat en situation med fåtalsdominans där vertikalt integrerade aktörer har en konkurrensmässig fördel gentemot mindre aktörer. De största aktörerna äger exempelvis asfaltverk, täkter, krossanläggningar och tunga anläggningsmaskiner.

Anläggningsverksamhet är en ”lokal” verksamhet genom att det mesta arbetet sker på plats. Små lokala företag har svårt att expandera, medan de stora företagen är aktiva över hela landet.

De senaste årtiondena har en strukturförändring ägt rum där medelstora regionala och lokala aktörer successivt genom förvärv

1 Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

42

och fusioner kraftigt minskat i antal. Den svenska anläggningsbranschen har genom denna omvandling kommit att kännetecknas av ett fåtal stora företag och ett stort antal små företag.

Marknadens funktionssätt har skapat en situation där små och medelstora anläggningsföretag konkurrerar om projekt på lokal och regional nivå men där endast ett fåtal rikstäckande och vertikalt integrerade företag konkurrerar om de stora infrastrukturprojekten på nationell nivå.

Konkurrensverket anser att bygg- och anläggningsbranschen kännetecknas av många problem och svag konkurrens. Branschen domineras av ett fåtal stora företag och det är svårt för nya företag att ta sig in på marknaden. Inträdeshindren är stora och består bland annat i att byggstandarder skiljer sig mellan länderna inom EU. De större företagen tillverkar de strategiskt mycket viktiga insatsvarorna ballast, betong och asfalt. Det ger dem en konkurrensfördel mot mindre aktörer på marknaden. De största bygg- och anläggningsföretagen är också mycket stora i förhållande till övriga företag på området.2

Samtidigt kan man notera att konkurrenstrycket på de rikstäckande aktörerna ökat under senare år då flera utländska företag kommit in på den svenska marknaden och deltagit i stora upphandlingar främst av infrastrukturprojekt. De utländska aktörerna är kapitalstarka företag som ofta kommit in på den svenska marknaden genom uppköp eller konsortiesamarbete med någon svensk aktör.3

Inträdet av utländska aktörer skiljer sig mellan anläggningsbranschen och övriga delar av byggbranschen. I andra delar av byggbranschen har flera mindre företag etablerat sig på den svenska marknaden.

Det norska företaget Veidekke är det största utländska företaget på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden och det sjunde största byggföretaget på den svenska marknaden. Andra stora utländska företag verksamma på den svenska anläggningsmarknaden är österrikiska Strabag (genom uppköp av Oden Anläggningsentreprenad AB), tyska Bilfinger Berger AG, österrikiska Züblin Spezialtiefbau GmbH, danska E Pihl & Søn samt det finska bygg- och anläggningsföretaget Lemminkäinen.

2 ”Konkurrensproblem i bygg- och anläggningsbranschen”, http://www.konkurrensverket.se/t/Page 525.aspx 3 Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och konjunkturkänslighet, Trafikanalys, PM 2012:1.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

43

Även om flera utländska aktörer tillkommit domineras ändå anläggningsmarknaden av ett fåtal stora företag med bas i Sverige. Dessa arbetar tillsammans och med hjälp av ett stort antal underleverantörer, specialiserade på olika områden.

Enligt Trafikverkets uppgifter om marknadsandelar utför de fem största aktörerna över 60 procent av Trafikverkets upphandlade entreprenader. Denna grad av marknadskoncentration återfinns inte i resterande delar av anläggningsmarknaden där fler små och mellanstora aktörer konkurrerar om anläggningsprojekt på lokal och regional nivå. Sett till den totala anläggningsmarknaden är koncentrationsgraden således lägre. De fem största aktörerna representerar 37 procent av totalmarknaden 2010.

En annan viktig grupp av köpare av anläggningstjänster är kommuner och landsting. Den marknaden för anläggningstjänster präglas av hård priskonkurrens mellan många små och lokala entreprenörer.

3.2.1 Konkurrensverkets förslag för att stärka konkurrensen

Konkurrensverket (KKV) anser att utländska leverantörer behöver få bättre tillgång till information om offentliga upphandlingar i Sverige. KKV menar att information på engelska om en upphandling, t.ex. en sammanfattande översättning av förfrågningsunderlag, bör tillhandahållas när det kan finnas ett gränsöverskridande intresse och där man förväntar sig att utländska leverantörers anbud skulle kunna motsvara myndighetens behov. Däremot bedömer Konkurrensverket att det skulle vara allt för resurskrävande och oproportionerligt att ställa krav på att hela förfrågningsunderlaget ska finnas tillgängligt på engelska.

Vidare har KKV fört fram förslag som gäller att effektivisera tillsynen och tillämpningen av konkurrensreglerna, samt att effektivisera den kommunala plan- och byggprocessen.4 Ett konkret förslag är att införa en bestämmelse i statliga myndigheters instruktioner som innebär att Konkurrensverket ska kontaktas vid misstanke om kartellsamverkan i samband med upphandlingar.

Konkurrensverket har tagit fram en checklista i tolv punkter över omständigheter som kan tyda på att företag samarbetar vid en upphandling. Om konkurrerande företag uppträder enligt vissa mönster kan det tyda på att de samarbetar på ett otillåtet sätt. Det

4 ”Åtgärder för bättre konkurrens – förslag”, Konkurrensverkets rapportserie 2009:4.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

44

kan exempelvis handla om att ett företag lämnar väsentligt högre anbud i vissa upphandlingar jämfört med andra företag, utan att det finns några uppenbara kostnadsskillnader, eller att skillnaden är oförklarligt stor mellan det vinnande anbudet och de andra företagens anbud. Checklistan är tänkt som ett hjälpmedel för upphandlare.

Ett sätt för Konkurrensverket att få information om anbudskarteller är att upphandlare inom stat, kommuner och landsting kontaktar verket om de ser tecken på att anbudsgivarna har kommit överens om att sätta konkurrensen ur spel.

I september 2001 inledde Konkurrensverket en undersökning av en omfattande kartell inom asfaltbeläggningsbranschen där samtliga stora och ett antal mindre företag misstänktes för att under lång tid ha samarbetat om priser och marknadsdelning. Företagen hade i förväg gjort upp om vilka anbudssummor respektive företag skulle gå in med i Vägverkets upphandlingar i stora delar av landet. Ett stort antal kommunala upphandlingar misstänktes också vara uppgjorda i förväg. Inom ramen för kartellsamarbetet hade en mer strategisk uppdelning av marknaderna förekommit och riktlinjer hade dragits upp för att bevara den rådande marknadsstrukturen och förhindra mindre men konkurrenskraftiga företag från att växa ytterligare.

3.2.2 Sverige har hög prisnivå inom anläggningsbranschen enligt Eurostat

EU:s statistikkontor Eurostat publicerar årligen statistik som jämför prisnivåer för investeringar hos EU:s medlemsstater. Ett delområde är Civil Engineering Works som omfattar bl.a. broar och asfalterade vägar. Den senaste statistiken avser 2010 och indikerar att prisnivån i Sverige är betydligt högre inom detta delområde än vad som är fallet i andra EU-länder.5 Sverige ligger sedan 2004 i särklass högst och med en högre prisnivå än exempelvis Danmark, Norge och Schweiz. Fram till och med 2009 ligger Sverige betydligt över dessa tre länder i prisnivå inom området Civil Engineering

Works, men år 2010 har Norge och Schweiz närmat sig Sveriges prisnivå.

5 Eurostat, ”Statistics in focus 64/2010” samt

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/data/database

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

45

Statistiska jämförelser mellan länder är svåra och innehåller alltid osäkerheter. Kommittén har underhand ställt frågor till SCB om hur stor osäkerhetsmarginalen är i nämnda statistik.

SCB menar att det inte är möjligt att beräkna konfidensintervall/felmarginaler för olika sammanställningar på en aggregerad nivå och sålunda inte heller för ”Civil engineering works”.6 Generellt är dock osäkerheten större ju lägre aggregeringsnivån är. ”Civil engineering works” återfinns på den lägsta publicerade aggregeringsnivån och därför bedöms osäkerheten här som relativt stor. Undersökningen har för ett antal år sedan brottats med problem. Man har tidigare prismätt projekt som inte varit helt representativa för Sverige. Successiva förbättringar har gjorts och de projekt som i dag prismäts bedöms, enligt SCB, vara representativa för Sverige.

Vidare meddelar SCB att huvudsyftet med PPP-undersökningen7 inte är att räkna fram prisnivåindex utan att beräkna en justeringsfaktor för att kunna göra volymjämförelser av olika länders BNP. Vid konflikt mellan dessa ändamål, går alltid huvudsyftet före (vilket exempelvis kan innebära att man väljer ett tillvägagångssätt i prismätningen framför ett annat). De prisnivåindex som finns publicerade kan därför betraktas som en biprodukt.

Trots de förklaringar som SCB ger kan man notera att Sveriges prisnivå inom området, enligt Eurostat, ligger med en betydande marginal över nivån i jämförbara länder.

3.3 Trafikverkets leverantörer

Trafikverket upphandlar och köper entreprenader, varor och tjänster för omkring 37 miljarder kronor årligen. En fördelning framgår av tabell 3.1 nedan.

6 Mailsvar från SCB 2 april 2012. 7 PPP står här för Purchasing Power Parities (köpkraftsparitet).

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

46

Källa: Agresso, fakturerad volym för perioden 2010-03-30 till och med 2011-04-01.

SVEVIA 4 486 535 952

17%

PEAB 3 798 370 619

14%

SKANSKA 3 395 376 477

13%

NCC 3 093 930 909

11%

INFRANORD 3 031 572 702

11%

BALFOUR BEATTY RAIL AB 789 035 216

3%

VEIDEKKE 802 441 764

3%

CJV NL BILFINGER BERGER PEAB HB 429 603 783

2%

STRUKTON RAIL AB 416 277 618

2%

ODEN ANLÄGGNINGSENTREPRENAD AB 318 275 988

1%

Övriga 6 349 424 996

24%

Totalt 26 910 846 025

100%

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

47

I tabell 3.2 framgår att SVEVIA, PEAB, Skanska, NCC och Infranord dominerar anläggningsbranschen när det gäller väginvesteringar, investeringar i banvallar, underhåll, tunnel och underhållsbeläggningar.

När det gäller BEST-området (bana, el, signal samt tele) dominerar det statliga företaget Infranord med en marknadsandel på omkring 50 procent när det gäller investering och underhåll. De främsta utmanarna under de senaste åren är Balfour Beatty Rail AB med cirka 20 procent inom investering och Strukton Rail AB med cirka 20 procent inom drift och underhåll. Konkurrensen är mindre inom BEST-området än inom anläggningsentreprenader även om intresset från nya aktörer ökat.8

Inom vägområdet har antalet anbudslämnare på investeringar minskat från i medeltal ungefär fyra 2010 till ungefär tre 2011.

Inom järnvägsområdet har antalet anbudslämnare inom mark-/anläggningsinvesteringar ökat något från 2010 och ligger 2011 på i medeltal tre. Vad gäller BEST-investeringar har antalet anbudslämnare i medeltal ökat något och ligger 2011 på drygt två.

Planering och projektering av vägar och järnvägar upphandlas av Trafikverket för drygt fyra miljarder kronor per år. De största

8 Marknadsanalys, Anläggningsmarknadens prisutveckling, Underlagsrapport till ”Förslag till Nationell plan för transportsystemet”, (2009-06-17), Banverket, Vägverket, m.fl.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

48

leverantörerna av tekniska konsulttjänster är, i storleksordning: Vectura (sammanslagning av tidigare Vägverket Konsult och Banverket Projektering), SWECO, WSP, Ramboll, Tyréns, ÅF, Bombardier, COWI, Infranord och Atkins Sverige AB.

3.3.1 Fler utländska företag på anläggningsmarknaden

Det finns ett tiotal utländska aktörer som är aktiva och lämnar anbud i Sverige. De har under de senaste åren varit framgångsrika och räknar kontinuerligt hem stora investeringskontrakt.

Om man studerar stora projekt förändras också sammansättningen av leverantörerna jämfört med om man utgår från samtliga entreprenader oavsett storlek.

Under 2010 upphandlade Trafikverket 31 entreprenader med en anbudssumma överstigande 100 miljoner kronor. Den sammanlagda kontraktssumman för dessa var 7 958 miljoner kronor.9 Vilka företag som slöt kontrakt för anläggnings-, BEST/järnvägs- och installationsentreprenader och respektive andel av den totala kontraktssumman framgår av tabell 3.4

Vid de 31 entreprenadupphandlingarna lämnades i genomsnitt 3,7 anbud per upphandling. Utländska anbudsgivare eller anbudsgivare med utländska ägare deltog i 71 procent av upphandlingarna.

Under 2010 och 2011 har utländska företag fått kontrakt för flera stora projekt. Ett aktuellt exempel är att danska Pihl tillsammans med två tyska bolag i februari 2011 tilldelades kontraktet för att bygga en bro över Sundsvallsfjärden, som en del av projektet E4 Sundsvall.

9 Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, Trafikverket, rev. 2011-01-13, Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda senaste 12 månaderna.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

49

Källa: Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt, Trafikverket, rev. 2011-01-13,

Entreprenadupphandlingar > 100 miljoner slutförda senaste 12 månaderna.

Ett annat exempel är Citybanan i Stockholm. Den enskilt största entreprenaden i bygget av Citybanan, Norrströmsentreprenaden med Station Stockholm City, utförs av NCC och är ett kontrakt värt 1,5 miljarder kronor. Peab har ett mindre kontrakt. De övriga av Citybanans kontrakt har gått till de tyska företagen Züblin och Bilfinger Berger, till danska Pihl samt till Oden, som ägs av österrikiska Strabag. Züblin är entreprenör för Södermalmstunneln. Sänktunneln Söderström byggs av ett konsortium mellan Züblin och Pihl. Bilfinger Bergers entreprenad Odenplan och Vasatunneln är ett kontrakt värt 1,1 miljarder kronor. Järnvägsbron över Årsta spårområde byggs av Pihl.

Däremot lämnade inget utländskt storbolag anbud på väg 50 Motala–Mjölby. NCC fick där totalentreprenaden som inkluderar ett 20-årigt underhållsåtagande.

En fråga som diskuterats vid flera av kommitténs möten och seminarier är arbetstidernas förläggning och maskinutnyttjande.

Det finns exempel där utländska företag arbetat treskift sex–sju dagar i veckan, medan de svenska entreprenörerna av tradition

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

50

jobbar ett skift fem dagar i veckan. Arbetskraftskostnaden per timme torde bli högre om man jobbar treskift. Men effekten blir också att maskinerna används kanske 140–150 timmar i veckan i stället för 30.

3.3.2 Trafikverket vill förbättra konkurrensen

Trafikverket har i dag en mängd krav (kravdokument) i sina upphandlingar. Kraven kan verka konkurrenshämmande och kan utgöra barriärer för såväl utländska aktörer som inhemska små företag. Detta är en fråga som behandlas i de produktgenomgångar som görs inom PIA-projektet10. Marknadsanalyser genomförs också av projektets kategoriteam.

Nationella och regionala leverantörsdagar anordnas med syfte att marknadsföra Trafikverket och de möjligheter som finns när det gäller att lämna anbud.

Kommande upphandlingar marknadsförs även via den upphandlingstidplan som publiceras på www.trafikverket.se

Trafikverket har ett pågående handlingsprogram med syfte att skapa en effektiv och väl fungerande europeisk leverantörsmarknad för att stärka trenden med ökat utländskt deltagande vid upphandlingar. Motivet är både att förbättra konkurrensen och att få in kompetens och kapacitet som det råder brist på i Sverige.

Ett arbetssätt är även att indela eller ”paketera” entreprenaderna i de stora projekten så att de blir intressanta för de utländska företagen. Enligt Trafikverket är de utländska bolagen främst intresserade av stora broar och tunnlar med kontrakt över 300 miljoner kronor. De lockas av jobb med många arbetstimmar och korta sträckor, med mycket betongjobb och där specialmaskiner används.

Trafikverket marknadsförs under 2011–2013 som beställare gentemot utländska leverantörer vilket syftar till att främja utländska investeringar och etableringar i Sverige. Trafikverket har under 2011 besökt handelskammare alternativt ambassader i Tjeckien, Storbritannien, Tyskland, Spanien samt Österrike för att attrahera fler utländska leverantörer.

Trafikverket har översatt sin upphandlingstidsplan till engelska, vad gäller entreprenader över 50 miljoner SEK och projekteringsuppdrag över 10 miljoner kronor. Syftet är att attrahera både större

10 Trafikverkets projekt ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

51

och mindre utländska företag. Verket mäter också antalet utländska företag som lämnar anbud vid upphandlingarna.

Konkurrensen inom BEST-arbeten (bana, el, signal och tele) anses låg. Det gäller både investering, drift och underhåll. Det statliga företaget Infranord har en dominerande ställning, speciellt inom drift och underhåll. Trafikverket har påbörjat en översyn av marknadens förutsättningar och vilka åtgärder från Trafikverket som kan vara aktuella. Under våren 2012 träffar Trafikverket ett antal medelstora tyska järnvägsföretag.

Trafikverket har även upprättat en engelskspråkig hemsida där det finns en specifik e-postadress (supplier@trafikverket.se) för direktkontakt. En engelsk version av kommande upphandlingar publiceras även på sidan.

Under 2011 har man inom ramen för projekt SISU 201311genomfört följande:

 Tagit fram en ramavtalsprocess för att hantera 800 ramavtal samt etablerat en ramavtalsorganisation.

 Inrättat ett inköpsråd samt en inköpskommitté. Upphandlingar över 300 miljoner kronor ska presenteras för inköpsrådet och upphandlingar över 500 miljoner kronor ska presenteras för inköpskommittén.

 Infört en gemensam mall för Trafikverkets förfrågningsunderlag.

 Tagit fram ett internt utbildningspaket inom upphandling.

 Skapat en gemensam utvärderingsmodell för anbud.

 Inrättat en statistik- och rapportdatabas för upphandling.

 Skapat en Beställar- och Upphandlarstrategi.

 Besökt handelskammare/ambassader i Tjeckien, Storbritannien, Tyskland, Spanien samt Österrike för att attrahera fler utländska leverantörer.

Ett tvärfunktionellt team har påbörjat arbetet med en långsiktig upphandlingsplanering i samverkan mellan den centrala funktionen Strategiskt inköp och upphandling samt verksamhetsområdena Samhälle, Investering och Trafik.

Planering pågår för upphandling av ett nytt beställningssystem. Syftet är att systemet ska stödja både strategiskt, taktiskt och operativt inköpsarbete. Här blir det möjligt att följa en upphandling från beställning till fakturahantering och uppföljning.

11 ”Strategiskt Inköp, Strategisk Upphandling”.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

52

3.4 Mindre företags synpunkter på beställarens arbetssätt

För att fånga de mindre och medelstora företagens åsikter i frågor som rör de statliga beställarnas agerande i samband med upphandlingar av entreprenadtjänster har en särskild enkät genomförts. Enkäten har riktats till de mindre och medelstora entreprenadföretagen i anläggningsbranschen.12 Svarsfrekvensen i enkäten har varit låg eller cirka 14 procent. Av totalt 135 företag har endast 19 svarat på frågorna i enkäten. Det finns trots det skäl att publicera resultatet av enkäten och dra några försiktiga slutsatser eller åtminstone formulera väsentliga frågeställningar att gå vidare med.

Av de svarande företagen har drygt tio en omsättning mellan fem och 15 miljoner kronor årligen och ett par företag mellan 25 och 50 miljoner kronor. Resterande företag har omsättningar under fyra miljoner kronor per år. Fem av företagen har fler än 10 anställda. Huvudparten av övriga företag har mellan fem – tio anställda och några enbart en anställd. Två tredjedelar av företagen uppger att de deltar i offentliga upphandlingar, vilket innebär att en tredjedel inte gör det.

Några resultat från enkäten:

 Kunskap om förestående upphandlingar inhämtas från flera källor. Direktkontakt från upphandlande enhet är mest frekvent följt av annonsering i annonsdatabaser. Ombud och bevakningstjänster används i begränsad utsträckning.

 Drygt 70 procent av företagen anser att man får tillräckligt med tid för att utarbeta och lämna anbud utifrån det förfrågningsunderlag som återfinns i upphandlingen.

 Hälften av enkätföretagen anser att det föreligger ett tillräckligt utrymme för produktionsplanering och resursanskaffning, m.m. inför påbörjandet av entreprenaden.

 När det gäller sluttidpunkten i förhållande till tilldelningsbeslutet anser två tredjedelar att tiden inte är tillräcklig.

 De administrativa beskrivningarna är för flertalet företag begripliga. Företagen uppger till lika stor andelar att de tekniska beskrivningarna är svåra att begripa som att de är begripliga.

12Mindre och medelstora entreprenad-företags åsikter om den offentliga sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster, rapport från Bengt Jäderholm Konsult, 10 april 2012.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

53

 Knappt hälften av företagen anser att skall-kraven är rimliga i ljuset av vilka uppdrag det är fråga om. Samtidigt kan konstateras att det är en större andel av företagen som inte kan åta sig uppdragen till följd av skall-kraven, än den andel som anser kraven rimliga.

 75 procent av de som svarat är beredda att åta sig totalentreprenader.

Mot bakgrund av att svarsfrekvensen i enkäten är låg blir analysen av enkätsvaren av nödvändighet mycket försiktig.

Däremot är det möjligt att formulera en del hypoteser som kan bli föremål för framtida undersökningar och som i det sammanhanget kan antas eller förkastas.

Entreprenadverksamhet är regelmässigt kund-order-styrd. Hur den offentlige beställaren agerar får stort genomslag på marknaden och bestämmer i hög grad villkoren för företagen. Det gäller särskilt de som är starkt knutna till anläggningssektorn. Vanliga inslag i branschens struktur är att företagen både uppträder som huvudentreprenör och underentreprenör, att de flesta företag undviker att ha egna fasta resurser utan nyttjar inhyrda resurser både vad gäller arbetskraft och maskiner samt att företagsstrukturen innehåller några stora och ett stort antal små företag.

De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader och åtar sig gärna sådana uppdrag. Företagen är också positivt inställda till åtgärder som innebär att de på ett bättre sätt än hittills kan påverka sitt eget resursutnyttjande. S.k. serieupphandlingar och kombinatoriska upphandlingar välkomnas. Dessa åtgärder välkomnas också av större företag. Det är mot den bakgrunden förståeligt att de mindre och medelstora företagen i relativt stor utsträckning anser tiden för knapp mellan tilldelningsbeslut och planerad byggstart resp. byggslut. Det finns skäl att närmare undersöka om denna iakttagelse är generellt giltig för de mindre och medelstora företagen. Om så skulle vara fallet finns starka skäl att låta marknaden få och ha ett större inflytande över ”var” i meningen i vilken ordning kontrakterade uppdrag ska genomföras och på motsvarande sätt exakt ”när” inom den kontrakterade perioden uppdragen ska påbörjas och slutföras. Det är också ett skäl att ha betydligt större framförhållning i upphandlingarna av objekt som passar väl för mindre och medelstora företag.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

54

Förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter samt skall-kravens innehåll och kvantitet utgör påtagliga hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdragen och kontrakten. Förfrågningsunderlagens omfattning har ökat med åren och antalet skall-krav förefaller ha vuxit i omfattning. Det finns en risk att omfattningen och beskrivningarna av de tekniska och administrativa föreskrifterna samt innebörden och mängden skall-krav begränsar konkurrensen så mycket att förmodade vinster av föreskrifterna och skall-kraven kan gå förlorade genom minskad konkurrens. Det finns anledning att närmare undersöka vad som framstår som hinder i föreskrifterna och skall-kraven för att få kunskap om förhållandena och om den risk som här har identifierats är av betydelse eller inte.

Rekommendationer i studien

Den analys som gjorts på grundval av enkätsvaren reser ytterligare frågor, men ger också stöd för några tidigare formulerade hypoteser. Trafikverksutredningen (Dir. 2008:90) föreslog att de statliga beställarna som skulle ”förenkla och standardisera upphandlingsunderlagen för att minska transaktionskostnaderna i syfte att stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud”. Den rekommendationen bör upprepas.

I övrigt är det angeläget att skaffa kunskaper om de mindre och medelstora företagens åsikter om offentliga upphandlingar. Mot den bakgrunden föreslås följande:

 Gör årliga undersökningar om de mindre och medelstora anläggningsföretagens åsikter om offentliga upphandlingar.

 Komplettera dessa med undersökningar om de stora företagens åsikter.

 Följ särskilt upp företagens åsikter om förfrågningsunderlagens begriplighet och ändamålsenlighet.

 Fördjupa kunskapen om enkätresultaten med djupintervjuer av ett urval företag.

 Låt också företrädare för de stora beställarna inom den offentliga sektorn jämte ett urval av företrädare kommuner och kommunala bolag analysera och kommentera enkätresultaten.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

55

Undersökningarna bör göras av någon oberoende instans, som är fri från partsintressen.

3.5 Tillämpade affärsformer och standardavtal

Valet av affärsform är centralt för att Trafikverket ska agera affärsmässigt i sin beställaruppgift. Valet påverkar leverantörsmarknaden i stort dvs. entreprenörer, konsulter och materialleverantörer. Valet av affärsform och kontraktens utformning är avgörande för utvecklingen av branschens produktivitet och innovationsförmåga. Som bakgrund till den fortsatta framställningen ges därför en beskrivning av affärsformer.

Källa: Trafikverket, TDOK 2010:238.

Affärsformerna för entreprenader; upphandlingsförfarande, entreprenad-, ersättnings- och samarbetsformer ska analyseras och värderas utifrån projektets förutsättningar och läget på leverantörsmarknaden.

Trafikverket tillämpar entreprenadformer definierade av Byggandets Kontraktskommitté, BKK. Man använder Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal som tillämpas brett i byggbranschen. Syftet med dessa är bl.a. att minska transaktionskostnaderna för att upprätta ett specifikt avtal och att öka säkerheten och förutsägbarheten vad gäller innehållet i ett specifikt avtal. För att ett standardavtal skall bli gällande i ett avtal måste det åberopas.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

56

För projekteringsuppdrag avses med affärsform en kombination av upphandlingsförfarande, ersättnings- och samverkansform samt uppföljning.

Som grund för projekteringsuppdrag tillämpas standardavtalet

Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av år 2009 (ABK 09). Även ABK 09 är framtaget av

Byggandets Kontaktkommitté, där Trafikverket ingår. Trafikverket har därmed ställt sig bakom bestämmelserna och åtagit sig att följa dem.

3.5.1 Upphandlingsförfarande

Vid offentlig upphandling finns ett antal grundprinciper som måste följas vid alla upphandlingar. Den upphandlande enheten (beställaren) ska göra bedömningar och fatta beslut utifrån de kriterier som förfrågningsunderlaget anger. Beställaren ska ta till vara de möjligheter som finns att utnyttja konkurrens, vilket bland annat innebär att den upphandlande enheten inte får ställa krav som är konkurrensbegränsande.

Val av anbudsgivare baseras antingen på lägsta pris eller på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I det senare fallet sker anbudsvärderingen även utifrån utvärderingskriterier som är kopplade till det som upphandlas.

Trafikverket upphandlar i dag enligt två olika upphandlingslagar, LOU (2007:1091) – lag om offentlig upphandling (vägprojekt) och LUF (2007:1092), lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (järnvägsprojekt).

När upphandlingen avser kontrakt som rör både väg och järnväg ska de bestämmelser användas som gäller för den verksamhet som kontraktet huvudsakligen avser. En överviktsprincip ska alltså tillämpas varvid kontraktets värde ska vara avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas. Om det inte går att avgöra vilken verksamhet kontraktet huvudsakligen avser ska LOU användas.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

57

3.5.2 Entreprenadformer

Byggandets Kontraktskommitté, BKK, har definierat entreprenadformer som tillämpas för byggentreprenader; Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06). Dessa är s.k. standardavtal.

I en utförandeentreprenad har beställaren ansvar för projekteringen och beskriver i den tekniska specifikationen en teknisk lösning, dvs. konstruktion, utförande, material och varor. Beställaren ska därmed beskriva arbetena i sin helhet. Normalt upprättas de tekniska beskrivningarna enligt AMA-systemet.13

I en totalentreprenad har entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. den tekniska lösning som ska uppfylla de funktions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation. En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med (drift- och) underhållsåtagande. Detta innebär att entreprenaden får en lång kontraktstid men att garantitiden utgår.14

Ekonomisk, teknisk, och utförandemässig risk bör bäras av den som har bäst förutsättningar att minimera/hantera risken.15

I en utförandeentreprenad väljer beställaren den tekniska lösningen och bär därmed även risken för funktionen. Vid en totalentreprenad väljer entreprenören den tekniska lösningen och bär därmed ansvar för funktionen.

13 AMA-systemet (Allmän material- och arbetsbeskrivning) används vid bygganläggningsentreprenader. Det är AMA Anläggning tillsammans med AMA AF som används i Trafikverkets entreprenader. (AMA består av fem delar för tekniska beskrivningar; Anläggning, Hus, VVS, Kyl och El samt administrativa föreskrifter i AMA AF, AF Konsult och AF Köp). AMA används som underlag vid upprättande av tekniska beskrivningar för utförandet och förenklar beställarens arbete med att formulera krav på den färdiga produkten och dess olika delar genom att ange ett antal olika ”standardutformningar”. Dessa anges i anbudsunderlaget och ingår i det avtal som tecknas för genomförandet. 14 TDOK 2010:238 Riktlinje Val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket. 15 Risk är sannolikheten för att någonting kommer att hända som har en motsatt påverkan på människor, anläggningar eller byggnader, utrustning, ekonomi och miljö än vad som är önskvärt samt konsekvenserna av denna påverkan. (SKL)

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

58

Valet av entreprenadform ska inte göras med syfte att föra över risker på entreprenören som beställaren är mer lämpad att ta ansvar för. Den risk som förs över på entreprenören ska vägas mot de möjligheter som ges till entreprenören vid en totalentreprenad.

Ett exempel på parameter som bör beaktas är vem som bär risk för geotekniska tolkningar. Här bör man beakta det faktum att respektive part ansvarar för det underlag man tillhandahåller.

De två entreprenadformerna, som i huvudsak reglerar ansvaret mellan beställare och entreprenör, ska tillämpas på alla olika typer av entreprenader. Bygg-, underhålls-, drift-, beläggnings-, grundläggnings-, bergentreprenader är exempel på benämningar som mera talar om uppdraget eller kontraktsföremålet än ansvarsfördelningen.

Däremot är exempelvis delade entreprenader och generalentreprenader en beskrivning av avtalsförhållandena som både kan förekomma i utförande- och totalentreprenadformerna.

I en delad entreprenad har beställaren delat upp uppdraget mellan flera entreprenörer och har flera avtalsparter. Beställaren själv får då ta ett samordningsansvar. En delad entreprenad kan ge mindre entreprenörer och nischföretag större möjlighet att delta i större uppdrag. Det kan stimulera marknaden och ge ökad konkurrens.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

59

Samtidigt kan det innebära en större samordningsinsats från beställaren.

I en generalentreprenad har generalentreprenören ett ansvar för att upphandla och samordna övriga entreprenörer, som då blir underentreprenörer till generalentreprenören.

Samordnad generalentreprenad innebär att beställaren endast har ett avtal med en entreprenör ”generalentreprenören”. I en samordnad (delupphandlad) generalentreprenad kan beställaren ha skrivit flera avtal med entreprenörer men har då överlåtit dessa avtal till generalentreprenören.

3.5.3 Ersättningsformer

Ersättningsformerna skiljer sig åt mellan entreprenader och projekteringsuppdrag.

Entreprenader

Ersättningsformen är ofta nära knuten till entreprenadformen där fast pris är mer vanligt vid totalentreprenader. Mängdreglerade avtal med fasta à-priser förekommer i utförandeentreprenader.

Fast pris Fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att göra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. För att få ett rättvisande fast pris bör entreprenaden vara tydlig och därmed kalkylerbar. Innehåller den oförutsägbarheter som innebär risker för entreprenören kommer entreprenören att lägga på en riskpremie i sitt pris.

A-pris Mängdreglerade avtal är vanligt vid utförandeentreprenader. De rörliga mängderna gör att entreprenören kan känna sig trygg i att få betalt för utfört arbete och arbetet regleras utifrån fasta à-priser. Även vid fastprisavtal går det att i anbudsskedet inhämta relevanta à-priser för ÄTA-arbeten – t ex sådant som är konsekvenser av konstaterade lämnade felaktiga uppgifter av beställaren så att reglering kan ske. A-priserna bör då vara mängsatta utifrån trolig omfattning då ”nollmängder” kan leda till spekulation.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

60

Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen Löpande räkning är mer ovanligt men förekommer bland annat där entreprenaden har ett så komplext innehåll att omfattningen är svår att prissätta. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att entreprenören får betalt mot verifierade kostnader. Entreprenörsarvodet och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna.

Löpande räkning innebär att entreprenören inte tar någon risk. Risken bärs i stället av beställaren. Det är en ersättningsform som är svår för beställaren att ha kontroll över. Den kräver en stor arbetsinsats för att hantera alla fakturor och verifikat som förs vidare på beställaren. Beställaren måste vara aktiv i entreprenadarbetet för att säkerställa att entreprenören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för hantering av sådana kostnader. Löpande räkning bör kombineras med ett incitament.

Incitament Ett sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att ha en incitamentsmodell. Incitament för att nå mål är i många fall mer effektivt än viten för inte fullgjorda åtaganden.

Incitament kan innebära att avtalet har en modell för att fördela eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett resultat, exempelvis ett riktpris.

Man kan skapa incitament för att nå olika projektmål, exempelvis incitament för att klara del- eller sluttider eller incitament för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål. Incitamentets storlek bör stå i relation till den nytta som skapas.

Projekteringsuppdrag

Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer.16

”Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning.”

16 Riktlinje Val av affärsform för projekteringsuppdrag i Trafikverkets investeringsverksamhet TDOK 2011:237.

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

61

Fast arvode Fast arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag vars omfattning är väl definierad. En förändring i omfattningen justeras i enlighet med ABK 09 och leder till ett nytt fast arvode.

Ersättningsmodellen kan leda till:

 effektiviserad projekteringsprocess,

 enklare styrning och uppföljning,

 minimering av konsultens insats,

 lågt incitament till kreativitet,

 diskussioner om uppdragets innehåll.

Rörligt arvode Rörligt arvode lämpar sig för de uppdrag eller delar av uppdrag som innehåller kreativa delar, exempelvis utredningsfas, eller komplexa utredningar. Perioden bör inte vara för utdragen då det försvårar styrning och uppföljning. Större uppdrag bör därför brytas ner i arbetspaket.

Ersättningsmodellen kan leda till:

 ökad vilja till kreativitet,

 ökad volym på uppdraget,

 svårare styrning och uppföljning.

Kombinationer av fast och rörligt arvode Med utgångspunkt från de ersättningsformer som beskrivs ovan finns möjligheten att göra kombinationer. T ex kan en inledande utredningsfas ersättas med rörligt arvode med incitament för att därefter gå över i ett fast arvode under genomförandefasen.

Incitament Incitament används för att skapa drivkrafter för att nå ett eftersträvat resultat. Incitament ska användas där beställaren och den projekterande konsulten kan påverka utfallet.

Incitament bör regleras inom närtid. Om incitament är kopplat till den totala anläggningskostnaden bör detta värderas vid projekteringsuppdragets avslut enligt spelregler som satts upp i förfrågningsunderlaget.

Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen SOU 2012:39

62

Viten De viten som formuleras i kontraktet ska vara väl avvägda och befogade. Det är dessutom en nödvändighet att viten utkrävs när kravet inte uppfylls. En förutsättning är dock, om vitet avser leveranstid, att konsulten fått nödvändiga besked och underlag från beställaren.

Självkostnad med fast vinstdel Detta är en ersättningsform som för Trafikverket är oprövad men som kan lämpa sig för uppdrag där omfattningen är otydlig.

Självkostnaden skiljs ut från vinsten och overhead-kostnader där vinsten och overhead-kostnaden redovisas som en totalsumma i anbudet. Konstruktionen innebär att konsulten hela tiden får täckning för sina kostnader men att vinstmarginalen på uppdraget minskar med ökat antal timmar.

3.5.4 Samverkan

Med samverkan avses parternas sätt att förhålla sig till varandra.

Utökad samverkan enligt FIA:s modell beskriver umgänget, gemensam risk- och konflikthantering mellan parterna i ett kontrakt.

Nivå 1 utgör grunderna i ett affärsmässigt förhållningssätt och eftersträvas i alla Trafikverkets projekt. Det stödjer förtroendeuppbyggnad och arbetsmotivation samt förebygger konflikter.

Nivå 2 är valbar och ger ytterligare strukturelement som i första hand är avsedda för mer komplicerade och/eller stora entreprenader och projekteringsuppdrag.

Utökad Samverkan kan och ska kunna kombineras med alla förekommande entreprenad-, ersättnings- och upphandlingsförfaranden med gällande regelverk.

3.5.5 Uppföljning av projekteringsuppdrag

För att få en bra ekonomisk styrning ska parterna följa det regelverk som ABK 09 utgör och löpande följa upp projektets framdrift. Det innebär att båda parter bl.a. har ansvar för:

 att reglera budget/fast arvode vid ändring av uppdraget,

 att reglera tid vid ändring av uppdraget,

 att beställning av ändring av uppdraget sker skriftligt,

SOU 2012:39 Anläggningsmarknaden och konkurrenssituationen

63

 att konsulten kompenseras om beställaren inte lämnar besked eller underlag i tid,

 att konsulten inte ersätts för att rätta egna fel.

Uppföljningen är central i beställarens roll och avgörande för möjligheten att uppnå rätt resultat till rätt kostnad och i tid. Valet av uppföljningsmetod bör redovisas i förfrågan eftersom den ställer krav på konsultens redovisning av t ex framdrift och nedlagd tid. En viss flexibilitet är nödvändig för att anpassa uppföljningen till konsultens arbetssätt och systemstöd. Uppföljningen ska även ta hänsyn till beställarens eget arbete såsom besked och underlag till konsulten.

65

4 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

4.1 Kommitténs bedömningar

 Produktivitet avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna. Ett produktivitetsmått behöver beakta innehåll och kvalitet i det som produceras. I offentlig statistik används förädlingsvärde per arbetad timme för att beskriva produktivitetens utveckling och för jämförelser mellan branscher. Enligt sådan statistik som publiceras av Konjunkturinstitutet har byggbranschen under många år haft en sämre produktivitetsutveckling än både industrin och tjänstebranscher. Jämförelser mellan branscher innehåller vissa osäkerheter som dels hänger samman med pris- och kvalitetsutveckling dels med att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas på olika sätt.

 Det finns en stor potential att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Det går att arbeta effektivare med bättre framförhållning och planering och det går att vara mer innovativ om drivkrafterna är de rätta. Det är också möjligt att mer använda modern teknik som stöd för att minska antalet fel och för att analysera alternativa lösningar. Det viktigaste är att ta tillvara denna potential.

 Inom ramen för Trafikverkets mätprojekt tar verket fram styckkostnader som ska mätas löpande för ett antal mätområden samt orsaksförklarande nyckeltal. Mätarbetet har delats upp i ”produktkategorier”, ”kompletta anläggningar” och underhållskontrakt. Från och med 2013 räknar Trafikverket med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in vid rapporteringssystem och inte via enkäter. Trafikverket kommer att använda resultaten för att styra och följa upp verksamheten. Den höga ambitionsnivå

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

66

Trafikverket har i mätarbetet är sannolikt unik i en internationell jämförelse.

4.2 Vad säger offentlig statistik om utvecklingen av produktiviteten i byggbranschen

Med produktivitet menas relationen mellan utförda tjänster/prestationer och insatta resurser. Det avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna.

Effektivitet är ett vidare begrepp och ett mått på hur väl en verksamhet omvandlar resurser till resultat och effekter. Med en verksamhets effektivitet menas vilka resultat som uppnås i förhållande till de resurser som används i verksamheten. Resultatet bedöms utifrån de mål som formulerats för verksamheten.

Produktivitetskommitténs uppdrag är inriktat på produktivitetens och innovationsgradens utveckling. Trots att begreppet produktivitet handlar om hur mycket som görs måste ett mått på produktivitet beakta innehåll och kvalitet i det som presteras. När man jämför över tid eller mellan enheter måste de prestationer som bedöms vara jämförbara och likvärdiga.

Konjunkturinstitutet publicerar statistik som används för att på branschnivå belysa produktivitetens utveckling.

Förädlingsvärdet per anställd eller per arbetstimme visar vad varje anställd genom sin arbetsinsats skapat för mervärde till insatsen av de köpta varorna och tjänsterna i företaget.

Konjunkturinstitutet redovisar produktivitetens utveckling som förädlingsvärde per arbetad timme.

Figur 4.3 visar procentuell årlig förändring av förädlingsvärdet per arbetad timme (kalenderkorrigerade värden). Enligt detta mått har byggbranschen haft en sämre produktivitetsutveckling än industrin och tjänstesektorn.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

67

Källa: SCB och Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget, mars 2012 Kalenderkorrigerade värden

.

Anm. Tjänstebranscher är exkl. finans- och fastighetsverksamhet.

I figur 4.3 redovisas värden för hela byggbranschen, vilket inkluderar huvudgrupperna byggande av hus, anläggningsarbeten och specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet (SNI-kod 41-43).

SCB kan för närvarande inte särskilja anläggningsbranschen ur byggsektorn. Det beror på att tre stora rikstäckande företag bedriver verksamhet i alla tre huvudgrupperna.

I en pilotstudie 20101 skickade SCB ut specialgjorda enkäter till de tre stora byggföretagen och bad dem verksamhetsuppdela sina största kostnadsposter på dels vägar och anläggningar, dels övrigt byggande.

Uppdelningen innebar att statistiken förbättrades och man fick stabilare värden. Resultaten visade att ”vägar och anläggningar” har ett något lägre förädlingsvärde per anställd än övrigt byggande.

För vissa stora företag i andra branscher begär SCB in ”en fullskalig uppdelning på verksamhetsenheter”. I pilotstudien gick man en medelväg och efterfrågade, från de tre stora byggföretagen, att enbart vissa betydande kostnadsposter skulle delas upp på verksamheter.

Att göra denna uppdelning innebär ett merarbete, men detta blir mindre betungande om företagen på sikt skulle skapa rutiner för framställning av dessa uppgifter.

1 ”Verksamhetsuppdelning – byggföretagen”, SCB, PM 2010-12-14.

-15,0 -10,0

-5,0

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0

Industri

Byggbranschen

Tjänstebranscher

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

68

Kommittén har övervägt om SCB borde få i uppdrag att samla in verksamhetsuppdelade kostnadsuppgifter från de största företagen inom byggbranschen. Syftet skulle vara att få möjlighet att ta fram uppgifter om förädlingsvärde per anställd i anläggningsbranschen.

SCB utreder dock en verksamhetsuppdelning av kostnadsposterna för ett större antal företag som är verksamma i flera branscher, i syfte att förbättra nationalräkenskaperna. Kommittén anser inte att det finns skäl att särbehandla byggbranschen, men ser positivt på om SCB beslutar samla in verksamhetsuppdelade uppgifter som då också skulle förbättra underlaget för att analysera produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen.

Jämförelsen med andra näringsgrenar innehåller osäkerheter

När man på makronivå jämför byggverksamhet med andra näringsgrenar bör man vara medveten om att aktiviteterna i olika branscher klassificeras och avgränsas olika.

Detta blir tydligt om man jämför byggverksamhet med fordonsindustrin. I byggverksamhet ingår t.ex. ombyggnad och reparationer, medan fordonsreparationer hänförs till tjänstesektorn. Tillverkning av motorfordon, karosserier och andra delar och tillbehör ingår i tillverkningsindustrin. Byggmaterialproduktion ingår inte i byggverksamhet utan inkluderas också i tillverkningsindustrin.

En annan generell svårighet när man ska mäta produktivitet är att produkterna förändras över tid. Ett kilo smör är kanske samma vara som för tio år sedan. En mobiltelefon eller en dator har förändrats betydligt och fått högre prestanda. Kvalitetsförbättringar har ägt rum inom fordonstillverkning likaväl som att sådana tendenser kan noteras inom bygg- och anläggningsbranschen.

Kvalitetsförändringar måste skattas om man vill jämföra produktiviteten över tid så att man jämför liknande enheter. Om priserna ökar och man inte tar hänsyn till att kvaliteten också ökat, kan man dra fel slutsatser om produktivitetens utveckling, vilket gäller oavsett bransch.

Frågornas komplexitet illustreras av de iakttagelser som gjorts inom ramen för Bygginnovationens arbete.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

69

Bygginnovationen har i sex arbetsgrupper, tillsammans med representanter för Sveriges bygguniversitet, analyserat hur man inom respektive område utförde arbetet för trettio år sedan och jämfört med hur man arbetar i dag.

En arbetsgrupp har studerat brobyggnad.2I studien gjordes jämförande studier av broar byggda mellan 1970–2010. Studien visar följande tendenser:

 Materialmängderna har ökat, både armeringsinnehåll och betongmängder, vilket innebär ökad kvalitet.

 Projekteringen har blivit effektivare vad gäller k‐ritningar/k‐ timme. Däremot är trenden inte lika tydlig för projekterad broarea/k‐timme.

 Ny teknik ökar effektiviteten, t.ex. betongpump i stället för kran och bask.

 Fortfarande sker en stor del av produktionen med samma manuella metoder som på 1970-talet med likartad produktionseffektivitet.

 Samverkan betongfarbana och stålbalk har inneburit bättre utnyttjande av konstruktionsmaterialen betong och stål.

 Det finns en stor potential till effektiviseringsvinster med standardisering, upprepning och modultänkande.

4.3 Trafikverkets mätningar av produktivitet

Trafikverket ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2011 redovisa vidtagna åtgärder för att öka och mäta produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt.

Trafikverket påbörjade under 2010 inom ramen för PIA3 ett systematiskt arbete med att utveckla metoder för att mäta produktiviteten i investerings- och underhållsverksamheten.

Det har tidigare på Vägverket och Banverket gjorts vissa produktivitetsmätningar, i huvudsak i samband med årsredovisningen.

Trafikverket har i årsredovisningen för 2010 och 2011 gjort produktivitetsuppföljning utifrån information som i dag finns i systemen. I årsredovisning för 2010 återfanns bland annat uppgifter om produktivitet inom beläggningsunderhåll, trafikledning, trafik-

2 Bygginnovationen I, Delrapport: BRO, Version: 2010-11-04. 3 Trafikverkets projekt ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

70

information järnväg, färjeverksamheten och inom baskontrakt för väg och järnväg.

Mätningar av produktivitetsutveckling kräver oftast flera års systematisk och relativt detaljerad mätning med en kombination av indata som kostnader, mängder, teknisk standard. Nuvarande system har inte all denna information enkelt tillgänglig.

Initialt sker informationsinsamlingen i huvudsak som en kombination från system och manuell inhämtning. Viss analys kommer att kunna ske på kort sikt men för de flesta nyckeltal krävs upp till några års mätningar för att resultatet ska bli stabilt och analyserna säkra. Målet är att mätningarna tillsammans med övrig verksamhetsuppföljning ska utgöra grund för att styra Trafikverkets agerande och kontinuerligt skapa mer nytta för pengarna.

Statskontorets rapport ”Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen” har använts som en utgångspunkt för Trafikverkets utvecklingsarbete. Under 2010 presenterade Statskontoret förslag till metoder för att mäta produktivitet och innovationsgrad. Förslaget innebär att styckkostnader används som indikator för att följa produktivitetsutvecklingen. Styckkostnaderna kompletteras med ett antal förklarande indikatorer som syftar till att spegla förhållanden som antas påverka styckkostnaden och därmed produktiviteten. Statskontorets rapport innehöll också förslag om ett antal orsaksförklarande indikatorer.4

Trafikverket har även utgått från Riksrevisionens rapport om Trafikverkens produktivitet.5 Trafikverket har vid ett antal möten med Riksrevisionen inhämtat kunskap och synpunkter på hur metoderna för produktivitetsmätning av investeringsverksamheten kan utvecklas.

Riksrevisionen har gjort egna beräkningar av produktiviteten i investeringsverksamheten. Som Riksrevisionen konstaterar är forskningen, även internationellt, bristfällig vad gäller metoder för att mäta produktivitet. Det är också svårt att finna förebilder i andra länders statsförvaltningar.

4.3.1 Hur arbetet läggs upp

Trafikverket har alltså utgått från Statskontorets rekommendation att använda styckkostnader som ett mått på produktivitet.

4 Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. 5 Trafikverkens produktivitet - Hur mycket infrastruktur får man för pengarna (RiR 2011:7).

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

71

För att kunna analysera och utvärdera produktivitetsarbetet på Trafikverket införs under 2012 ett mätsystem i olika nivåer där styckkostnadsmätningarna kompletteras av andra mätningar och uppföljningar.

Trafikverkets mätupplägg består i huvudsak av följande tre områden:

1. Frigjorda medel – Ett mål med produktivitetsarbetet är att frigöra pengar som kan användas för ytterligare insatser i väg- och järnvägsanläggningen. Mål för frigjorda medel finns fastställda i Trafikverkets verksamhetsplan från 2012–2014.

2. Styckkostnader – Styckkostnader ska mätas löpande för ett antal mätområden. Exempel på styckkostnader är kronor per meter järnväg, kronor per spårväxelbyte och kronor per kvadratmeter vägbeläggning.

3. Orsaksförklarande nyckeltal – Som ett komplement till styckkostnad mäts ett antal nyckeltal. Tanken är att dessa nyckeltal ska kunna användas vid analys av produktivitetsutvecklingen. De ska dels kunna förklara utvecklingen dels mäta faktorer som påverkar produktiviteten positivt men som ännu inte visat sig i mätningarna av styckkostnader. Exempel på detta är nya produkter och produktionsmetoder, entreprenadformer, samverkan och incitament.

Produktivitetsmätningen omfattar cirka 30 miljarder kronor årligen kopplat till kontrakt inom investering och underhåll. För att hantera detta så delas volymen upp i tre delar.

Uppdelningen är ett sätt att anpassa mätningarna efter de förutsättningar som finns för mätning och att mätningarna grupperas metodmässigt:

1. Produktkategorier – Dessa produktkategorier mäts separat och innehåller dels information från renodlade produktkategoriprojekt, t.ex. spårväxlar, dels om möjligt information från de projekt som levererar kompletta anläggningar och där produktkategorin ingår. Den årliga verksamhetsvolymen för denna grupp är 10–13 miljarder kronor exklusive ingående del i kompletta anläggningar. Varje produktkategori mäts utifrån sina respektive förutsättningar när det gäller behovet av produktivitetsmätning.

2. Kompletta anläggningar – nyinvesteringar som innebär att en komplett väg- eller järnvägsanläggning byggs. Trafikverket har

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

72

valt att följa de 50–60 största projektet, vilket motsvarar en årlig investeringsvolym om 10–13 miljarder kronor. Denna mätning är en summerande mätning som visar vilken effekt flera produktivitetsprogram ger över tiden samt fångar även övriga produktivitetsförbättringar. Mätningar sker initialt via enkäter men målet är att fånga en stor del av mätdata via Trafikverkets nya projektledningssystem.

3. Underhållskontrakt – kontrakt för grundpaket väg och baskontrakt järnväg. Kontrakten är fleråriga men mäts årligen enligt kontraktens årscykel. Den årliga verksamhetsvolymen är cirka fem miljarder kronor. Även denna datavolym fångas initialt via enkäter men kommer också att kunna fångas till viss del via Trafikverkets nya projektledningssystem.

Mätningarna kommer successivt att förfinas och integreras i den löpande uppföljningen av verksamheten.

4.3.2 Den operativa mätningen

Inom ramen för samarbetsprojektet FIA har mätningar6 pågått sedan ett antal år tillbaka och inlämningen av enkäter har intensifierats sedan 2010. Tre olika enkäter används för byggentreprenader, underhållskontrakt och projektering. Mätserier har byggts upp och detta kommer att fortsätta inom ramen för Trafikverkets arbete med mätningar.

I Trafikverket har mätning av produktkategorier hittills initierats för kontaktledningar, spårväxlar, vägbeläggning och bärighet/tjälsäkring. Totalt kommer 15 kategorier att mätas.

Mätningen av komplett anläggning sker via enkät där mätdata samlas in som ska kunna användas för beräkningar av produktivitet enligt styckkostnadsmetoden. Enkäten innehåller även annan data som används till orsaksförklarande nyckeltal och för att vikta styckkostnader med olika faktorer. Eftersom Trafikverkets inte levererar standardiserade produkter utan oftast anpassade anläggningar är en av

6 Inom ramen för ”Förnyelse i anläggningsbranschen” – FIA har ett projekt genomförts i samarbete med Lunds Tekniska Högskola. Avsikten har varit mäta de förändringar som sker i den svenska anläggningssektorn i de tre olika skedena, projektering, investering och byggande samt drift och underhåll. Mätningar har gjorts och nyckeltal har tagits fram för åren 2006–2009 med avseende på tid, ekonomi, medarbetare, kvalitet, marknad och miljö. Underlag har samlats in via enkäter och modeller för sammanställning har utvecklats.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

73

utmaningarna att göra mätningarna jämförbara. Då används olika typer av viktningar.

För underhållskontrakten utgår mätningen från FIA-enkäten med några kompletteringar och den delas in i väg respektive järnväg. För varje underhållskontrakt lämnas en enkät in årligen baserat på kontraktsåret.

Data för dessa produktområden samlas in för 2011 (vid behov även för 2010) för att skapa ett startläge med mätdata som framtida produktivitetsutveckling kan jämföras med.

Löpande mätning startar från 2012 och framåt. Alla mätdata som samlas in sparas i en gemensam databas. Lösningen är en prototyp och ett sätt att samla in data på ett gemensamt ställe samt utveckla en databasstruktur för kommande utveckling av en mer permanent databas- och analysmiljö.

Från och med 2013 räknar Trafikverket med att successivt kunna öka andelen uppgifter som samlas in via rapporteringssystem och inte via enkäter. Ett mätnätverk finns inom organisationen för att hantera datainsamlingen och för att kvalitetssäkra mätningarna.

4.3.3 Resultat så här långt

I tabell 4.5 redovisas status inom sex områden i Trafikverkets arbete med mätningar.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

74

7

För att illustrera vilken typ av uppgifter som tas fram redovisas i tabell 4.6 exempel på styckkostnader och nyckeltal som tas fram för spårväxlar.

4.3.4 Hur Trafikverket planerar att använda resultaten av mätningarna

Trafikverket kommer att använda resultaten från mätningarna för att styra och följa upp verksamheten. Successivt under 2012 kommer tertialvis uppföljning att införas och produktivitet kommer att bli en del av den löpande uppföljningen. I takt med att mätningarna utökas och automatiseras kommer möjligheterna att följa upp resultat av genomförda produktivitetsinitiativ att öka.

7 Databas för vägunderhållsdata.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

75

4.3.5 Fortsatt utvecklingsarbete vad gäller mätningar

Flera parallella initiativ pågår inom ramen för projektet PIA:

 Utveckling av modeller/metoder för att mäta produktivitet. Data samlas in och inom Trafikverket lär man sig successivt vilka mätetal som fungerar och har relevanta samband. Erfarenheter hämtas även från Riksrevisionens arbete när det gäller mätdata/faktorer som ska användas för att ge relevanta mätresultat.

 Utveckling av systemstöd för insamling och analys av mätdata.

 Påverka/samverka med pågående utvecklingsprojekt inom Trafikverket.

Projektet är bemannat enligt följande i syfte att säkra framtida kompetens:

Mätgrupp – controller/analytiker från de ansvariga verksamhetsområdena. De deltar i utvecklingsarbetet och ska ingå i en framtida förvaltning av projektets arbete.

Mätresurser – kalkylsamordnare, projektsamordnare och deltagare i produktteamen ser till att insamling av mätdata fungerar.

Övriga resurser/referenspersoner – personer finns knutna till projektet från verksamhetsområden och centrala funktioner.

Annat utvecklingsarbete som påverkar arbetet med mätningar

Inom Trafikverket pågår följande utveckling som i olika grad påverkar arbetet med att mäta produktivitet:

 Nytt projektledningssystem driftsätts under 2012 för all entreprenadverksamhet. I systemet kommer till skillnad mot i dag mer detaljerad information att finnas om entreprenadkontrakt. Speciella rapporteringsfunktioner kommer att tas fram för att kunna hantera bl.a. produktivitetsmätdata.

 Nytt beställningssystem driftsätts under 2012 för all verksamhet inom Trafikverket. Alla entreprenadkostnader bokförda i ekonomisystemet ska därmed få en koppling till en beställning och därigenom kopplas till ett kontrakt.

 Gemensamt leverantörsregister införs under 2012 i ekonomisystemet för Trafikverket. Nytt beställningssystem och en

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

76

hårdare styrning av inköp på Trafikverket kräver bättre strukturerad grunddata där leverantör är ett viktigt begrepp.

 Gemensamt avtalsregister i befintligt upphandlingssystem. Upphandlingssystemet som används för alla upphandlingar från och med 2011 kommer under 2012 att integreras med andra system, t.ex. ett nytt beställningssystem och ett nytt projektledningssystem. Det kommer att förse dessa system med avtals-/kontraktsdata för avslutade upphandlingar. Insamling av upphandlingsdata knutet till produktivitetsmätning kommer därmed att kunna samlas in automatiserat för alla upphandlingar från 2011 och framåt.

 Ekonomimodellen i befintligt ekonomisystem ses över. Det pågår många olika initiativ för att stärka Trafikverkets styrning och uppföljning där produktivitet är en av de högst prioriterade. Målsättningen är att tydligare kunna fånga rätt kostnadsdata för produktivitetsuppföljningen.

 Nytt gemensamt underhållssystem. Projektet är i ett tidigt skede just nu, men målsättningen är att ta fram en gemensam process för underhållsverksamheten och därigenom sedan kunna införa gemensamma systemlösningar.

 Kvalitetsöversyn av befintliga system. I takt med att projektet tar fram mätetal för nya produktkategorier tas data fram ur befintliga system och kvalitetsgranskas. Vid behov ses rutiner över för datainsamling och kvalitetssäkring.

4.4 Utvecklingsområden

4.4.1 Uppföljning av upphandlingar

Inom offentlig verksamhet brister det generellt när det gäller att följa upp upphandlingar. 8 Man ställer allt för sällan frågan om man fick vad man beställde eller om man, mot bakgrund av erfarenheter i liknande projekt, kan utforma nästa upphandling effektivare.

Det finns också en bred samstämmighet om att erfarenhetsåterföring och kunskapsutbyte brister vad gäller anläggningsbyggande.

8 Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor, VTI 2010-09-02.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

77

VTI har i ett forskningsprojekt finansierat av Konkurrensverket försökt göra en uppföljning av beräknade kostnader och faktiskt utfall för ett stort antal infrastrukturprojekt hos tidigare Banverket och Vägverket. VTIs slutsats är att det inte är möjligt att följa kostnaderna för infrastrukturinvesteringar från regeringens investeringsplan och riksdagens budgetbeslut till kostnaden vid upphandlingstillfället och till slutlig resursförbrukning. Oavsett anledning är bristen på uppföljning problematisk eftersom både den interna styrningen och regeringskansliets styrning av myndigheten försvåras. Det mesta talar för att det till mycket begränsade kostnader går att utforma system som gör det möjligt att dra lärdomar av både goda och mindre goda erfarenheter och därmed att förbättra kostnadseffektiviteten i offentlig sektor.9

Det är angeläget att Trafikverket bygger upp system för att följa kostnaderna för den verksamhet som bedrivs, från det att projekt får en plats i en investeringsplan, till den kostnad som en uppdragstagare kontrakteras för och till det faktiska kostnadsutfallet.

Som framgår i slutet på föregående avsnitt pågår arbete med att införa nya system för uppföljning på olika områden. Det nya upphandlingssystemet CTM ska ge ett systemstöd genom hela upphandlingsprocessen. En modell för leverantörsuppföljning håller på att etableras. Den ska ge återkoppling till upphandlare och ta till vara erfarenheter. I leverantörsuppföljningen samlar Trafikverket in data om objektet, leverantören, tider för uppdraget, affärsformer, ekonomi mm.

Kommittén anser att uppföljningen är angelägen. Den måste göras fullständigt, konsekvent, kontinuerligt, i system och över tid. Det måste bli lättare att ställa kontrakterad kostnad mot faktiskt kostnadsutfall och att belysa samband mellan åtgärder och deras effekter både för investeringar och underhåll. Det är också angeläget att kunna mäta och rapportera effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer.

9 Vart tar pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor, VIT notat 7-2012.

Att mäta produktivitet och innovationsgrad SOU 2012:39

78

4.4.2 Mikrobaserade analyser

Då man analyserar hur styckkostnaden och därmed produktiviteten utvecklas över tid ska man beakta faktorer som sägs påverka kostnaden. Det finns olika antaganden om vilka faktorer som är viktiga för hur kostnaderna utvecklas. Faktorer som ofta nämns är svårare miljöprövningar, dyrare mark, ökat antal broar och tunnlar, regleringar eller bristande konkurrens på anläggningsmarknaden. Genom mikrodata kan man testa sådana teorier genom att mäta de statistiska och matematiska samband som teorierna grundas i. De mikrodatabaserade modellerna kan beräkna osäkerheten i de samband som undersöks, dvs. modellerna uppskattar osäkerheten i ett hypotetiskt samband.10

Statskontoret förordar att Trafikverket på sikt skapar förutsättningar för mikrobaserade analyser genom att se till att det finns data på mer detaljerad nivå. Då behövs information om enskilda projekt och att Trafikverkets olika datasystem kan samspela.

Lunds Universitet menar att mikrodatabaserade analyser inte är en praktisk metod för Trafikverket att successivt mäta och ge möjlighet att påverka produktivitetsutvecklingen. Men det kan vara en hjälp att förklara olika företeelser. Om mikrodatabaserade analyser kombineras med forskning och utveckling i samarbete med något eller några universitet kan en långsiktig kunskapsuppbyggnad och förändring uppnås.11

4.4.3 Årskostnadsberäkningar ger ett livscykelperspektiv

Idealt bör nuvärdesberäknade årskostnader användas i stället för styckkostnader när man följer verksamhetens produktivitet.

Årskostnadsberäkningar uttrycker ett livscykelperspektiv på byggnadsverk. Eftersom grundidén är att beräkna annuiteter, krävs det antaganden om diskonteringsränta, livslängder, framtida prisutveckling för olika driftresurser samt om brukarbeteende.12

Att använda styckkostnaden för en investering har den nackdelen att den styr mot lägsta investeringskostnad. Det är inte givet att det ger den lägsta årskostnaden, vilket är ett viktigare mål för beställaren och för samhället.

10 Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Statskontoret, 2010:19. 11 Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds Universitet, yttrande 2011-04-19. 12 Bygginnovationen, Bilaga B Effektivitetsmått, Utkast Jan Bröchner 2010-06-18.

SOU 2012:39 Att mäta produktivitet och innovationsgrad

79

Att använda årskostnad för att tillgodose efterfrågad funktion som en indikator ger ökad fokus på projektering och drift- och underhåll, stimulerar forskning och utveckling mot sänkta årskostnader samt stimulerar även till fler funktionsupphandlingar och hela innovationsprocessen.13

4.4.4 Om att mäta innovationsgrad

Statskontoret konstaterar i sin rapport att det är svårt att hitta bra indikatorer för att mäta innovationsgrad i anläggningsbranschen. Därför valde man att inrikta sina förslag på sådana indikatorer som speglar förutsättningarna för att använda innovationer.

Den första indikatorn, antal inkomna och andel antagna alternativa anbud, fångar i vilken omfattning alternativa anbud lämnas av entreprenörerna och hur stor andel som antas av Trafikverket. Ett alternativt anbud innebär att entreprenören lämnar ett alternativ till utförandet som det specificerats av Trafikverket i förfrågningsunderlaget. Alternativa anbud kan bl.a. spegla hur innovationer används i utförandet.

Den andra indikatorn, som mäter andelen totalentreprenader, speglar hur ofta Trafikverket ställer funktionskrav i sina upphandlingar. Totalentreprenaden innebär att Trafikverket istället för att precisera i detalj hur anläggningen ska se ut, anger vilka funktionskrav som ska uppfyllas. Antagandet bakom denna indikator är att en sådan upphandlingsform ger större utrymme för entreprenören att lägga fram förslag på innovativa lösningar.

Som en kommentar till Statskontorets förslag kan nämnas att båda dessa indikatorer finns med i ”FIA-mätningen” av förnyelsen i branschen.

13 Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds Universitet, yttrande 2011-04-19.

81

5 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör tidigarelägga upphandlingarna och ge leverantörerna längre tid mellan tilldelningsbeslut och starttidpunkt.

 Beställningsbemyndiganden bör används mer aktivt i Trafikverket som ett instrument att ge entreprenörer och teknikkonsulter förutsättningar för en effektivare produktion.

 Regeringen bör föreslå riksdagen ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg.

 Kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

 Med ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet får entreprenören möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall.

 En betydande del av Trafikverkets upphandlingar äger rum under andra kvartalet för objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. Särskilt järnvägs-

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

82

underhållet utmärks genom att nästan 40 procent av upphandlingarna äger rum först kvartal tre eller senare.

 Trafikverket har satt mål för att åstadkomma en bättre framförhållning. Verket har tydligt lagt fast tidpunkter för när investeringsåtgärder ska ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning och när investeringsprojekt ska vara klara för upphandling. Att Trafikverket klarar dessa målsättningar är avgörande för utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Trafikverket måste åstadkomma en produktionsanpassad ekonomisk planering.

 Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden i Trafikverket skulle stödja en mer långsiktig ekonomisk planering och ett effektivare agerande i beställaruppgiften. Om regeringen inför en modell där regeringen varje år fattar beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får starta de närmast följande tre åren (år 1–3) bör denna inriktning kombineras med att mer aktivt använda möjligheterna till beställningsbemyndiganden. Trafikverket bör bemyndigas att ikläda sig ekonomiska förpliktelser motsvarande alla eller delar av de åtgärder som ligger de första tre åren. Även om regeringen inte inför den modell som aviserats är det möjligt att använda beställningsbemyndiganden mer aktivt.

 Om regering och riksdag förändrar anslagsstrukturen så att den medger Trafikverket en större flexibilitet skulle det underlätta för Trafikverket att planera och agera utifrån produktionens förutsättningar och behov. Kommittén anser att det finns skäl att genomföra Trafikverkets förslag om ett sammanhållet investeringsanslag för väg och järnväg. Det skulle ge större flexibilitet. Det är dock viktigt att riksdagens beslut om hur anslagen ska fördelas mellan väg och spår noga följs upp varje år. Om denna förändring av anslagsstrukturen görs måste Trafikverket redovisa hur och varför de flyttar objekt tidsmässigt, med kortsiktig påverkan på fördelningen mellan trafikslagen, och göra en avstämning så att fördelningen under planperioden blir i överensstämmelse med riksdagens intentioner och fastställda planer. En möjlighet är att sätta ett tak för hur mycket som får omfördelas mellan väg och spår. Kommittén anser också att regeringen bör överväga Trafikverkets förslag om en projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

83

 Prisutvecklingen inom anläggningsbranschen har varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Den prisutveckling som varit understryker vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. Det är nödvändigt att ge viss kompensation för kostnadsändringar under kontraktstid, men index är kostnadsdrivande i sig och motverkar att företagen får incitament att begränsa kostnadsökningarna. Därför anser kommittén att kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning och dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

5.1 Utmaningar, kritiska framgångsfaktorer och mål

Trafikverket har identifierat sex strategiska utmaningar som visar inom vilka områden man i ett längre perspektiv ser ett gap mellan önskvärt tillstånd och förväntad utveckling. Inom utmaningarna har strategiska mål och långsiktiga strategier formulerats.

Utifrån målen har kritiska framgångsfaktorer för åren 2012–2014 identifierats och verksamhetsmål för perioden har formulerats i Trafikverkets styrkort.

En av de strategiska utmaningarna med tillhörande strategiska mål är:

Mer nytta för pengarna

 Planeringen är effektivare samt samordnad och trafikslagsövergripande.

 Den interna verksamheten är effektivare.

 Trafikverket ska bidra till ökad produktivitet i anläggningsbranschen.

Trafikverket ha identifierat nio kritiska framgångsfaktorer för 2012–2014. Två av dessa är:

 Ökad effektivitet i verksamheten och ökad produktivitet i anläggningsbranschen ger bättre förutsättningar att klara verksamhetsmålen. Det ger möjlighet att använda resurserna bättre och där de gör störst samhällsnytta.

 Trafikverket är en stor beställare. God framförhållning när det gäller kommande investeringsobjekt är en viktig förutsättning för att dessa ska genomföras effektivt.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

84

Utifrån de kritiska framgångsfaktorerna har mål formulerats i verkets styrkort.

En del i styrkortet handlar om ekonomi, finansiell styrning och inre effektivitet och innehåller följande mål:

 Frigjorda medel genom ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen ska årligen uppgå till minst: - 200 mnkr 2012, - 1 100 mnkr 2013 och - 1 700 mnkr 2014.

 Frigjorda medel genom intern effektivisering till prioriterade åtgärder som ger ökad samhällsnytta ska årligen uppgå till minst: - 465 mnkr 2012, - 650 mnkr 2013 och - 400 mnkr 2014.

 Av den verksamhet som avser nystarter av fysiska investeringsåtgärder ska 95 procent ha en överenskommen åtgärdsbeskrivning: - 15 juni 2012 avseende 2013, - 31 jan 2013 avseende 2014 och - 15 juni 2013 avseende 2015.

 Andel investeringsprojekt klara för upphandling ska 31 augusti respektive år uppgå till minst angiven procent av upphandlingsplan för närmast följande år: - 20 procent 2012, - 50 procent 2013 och - 80 procent 2014.

5.2 Framförhållning kan ge ökad produktivitet och innovationsgrad

Genom att skapa ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet ges möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering (arbetsberedning) i det enskilda projektet samt flexibilitet i byggtid. Entreprenörens anskaffning av resurser, planering av produktionen och val av produktionsmetod och logistikupplägg

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

85

m.m. kan optimeras och samordnas på ett effektivare sätt än om tidsutrymmet är snävt.1

Även på annat sätt är det betydelsefullt att vara ute i god tid med upphandlingarna och ha en god framförhållning i planeringen. Möjligheterna att tillåta alternativa utföranden öppnas på ett helt annat sätt än när beställaren är sent ute med upphandlingarna. I allmänhet accepteras inga alternativa utföranden vid sena upphandlingar. Innovationsmöjligheterna tas därigenom inte tillvara.

Vid sena upphandlingar tillvaratas inte heller möjligheterna att få arbetet utfört under de mest gynnsamma förhållandena såväl väderleksmässigt som från marknadssynpunkt. Produktionen fördyras och resurserna som ska nyttjas kostar mer.

Är man sent ute med upphandlingarna försätter man i grunden möjligheterna att som beställare hantera de övriga beställaruppgifterna på ett optimalt sätt. Upphandlingsförfarandet kommer att helt inriktas på att bli juridiskt korrekt. Däremot kommer man inte att ha tid att på ett effektivt sätt formulera uppdragets omfattning i tid och rum för att få en god konkurrens och ett långsiktigt bra ekonomiskt utfall. Man begränsar möjligheterna till serieupphandlingar och åtaganden som sträcker sig över flera verksamhetsår. Skalfördelar riskerar att inte tas tillvara. Entreprenadformerna och ersättningsformerna blir de traditionella till förfång för förnyelsen i branschen.

I enkät till Trafikverken i Finland och Sverige har frågor ställts dels om tidpunkten för tilldelningsbeslut dels om tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller kontrakt angiven starttidpunkt.

I tabell 5.7 redovisas tidpunkten för slutförd upphandling för projekt/objekt som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras under det aktuella budgetåret, dvs. det verksamhetsår för vilka regeringen i regleringsbrev medger disposition av anslagsmedel. I detta fall är budgetåret 2011. Agerandet detta år har inte avvikit från vad som varit fallet tidigare.

1 ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012-01-18.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

86

Källa: ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

Av tabellen framgår att betydande andelar av upphandlingarna äger rum först under andra kvartalet i verksamhetsåret. Särskilt järnvägsunderhållet utmärks genom att nästan 40 procent av upphandlingarna äger rum först under kvartal tre och senare. När det gäller Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg finns goda skäl för tidpunkt för tilldelningsbeslut eftersom entreprenaderna, som ofta är fleråriga, startar inför höstsäsongen och därigenom med en tillräcklig tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslutet och starten.2

I tabell 5.8 redovisas tidsutdräkten mellan tilldelningsbeslut och i förfrågningsunderlag eller i kontrakt angiven starttidpunkt.

Som framgår av tabellen är tidsutdräkten i många fall mindre än en månad. Särskilt utmärkande är det för järnvägsunderhållet både i Sverige men också och i en än högre grad i Finland. När det gäller Drift - Väg och Avhjälpande underhåll – Järnväg medger utrymmet mellan tilldelningsbeslutet och starten av entreprenaden en över tre månader lång förberedelsetid och upptill 8 till 12 månader vad avser järnväg.

2 Segmenten Drift – väg och Avhjälpande underhåll – järnväg benämns numera i Trafikverket ”Avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader)”.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

87

Källa: ”Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transportinfrastruktur – en jämförelse mellan

Trafikverkens agerande i Finland och Sverige”, Bengt Jäderholm Konsult, 2012.

En annan väsentlig aspekt som rör frågan om tid handlar om när entreprenaden ska vara slutförd, dvs. den tidpunkt åtgärden ska vara klar och att anläggningen fullt ut kan tas i anspråk och öppnas för trafik. En sen upphandling i kombination med att uppdraget ska vara genomfört under aktuellt verksamhetsår innebär att tillgängliga reala resurser riskerar att inte räcka till eller kommer att ansträngas mer än vad fallet skulle vara med en över verksamhetsåret jämnare efterfrågan på entreprenader. Riskerna för kostnadsfördyringar ökar om det dessutom är kort tid mellan tilldelningsbeslutet och byggstarten.

De i detta sammanhang mest intressanta segmenten utgörs av det förebyggande (planerbara) underhållet av vägar och järnvägar. Trots att långsiktiga planer (tre – fem år) utarbetas för underhållet av vägar och järnvägar är upphandlingarna och kontrakten i stort sett enbart inriktade på aktuellt verksamhetsår och begränsade till enskilda objekt. Det förekommer i mycket begränsad utsträckning upphandlingar som avser flera år och omfattar ett större geografiskt område. Agerandet hos de statliga beställarna är i stort sett detsamma i Finland och i Sverige på denna punkt.

Särskilt järnvägsunderhållet utmärker sig med sena upphandlingar (nästan 40 procent av upphandlingarna i Sverige sker efter

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

88

halvårsskiftet), kort planeringstid (mindre än en månad) och korta kontrakt (utförandet inom aktuellt verksamhetsår). Mycket av underhållsåtgärderna kommer att genomföras under hösten och förvintern. Det blir således ett ojämnt resursutnyttjande under året.

5.3 Åtgärder för en produktionsanpassad ekonomisk planering

5.3.1 Trafikverket har svårt att hantera fluktuationer

Trafikverket har i en skrivelse till kommittén redovisat en rad problem som för närvarande finns i den ekonomiska planeringen och även föreslagit förändringar som skulle lösa dessa.

Investeringsprojekt kännetecknas enligt verket av en över åren ojämn kostnads- och likviditetsbelastning. Årliga anslagsrestriktioner gör det svårt att hantera dessa fluktuationer. För att parera svängningarna och hålla sig inom de årliga ekonomiska ramarna blir man ofta tvungen att förskjuta projekt i tiden.3

Enligt Trafikverket är en första förutsättning för ett effektivt genomförande av den nationella planens projekt att den årsvisa fördelningen av den nationella planens planeringsram, stödjer en optimal produktionstakt för de aktuella åtgärderna i planen. En andra förutsättning är att anslagstilldelningen sker i en takt som stämmer med planens intentioner om färdigställandetidpunkter.

Trafikverket menar att den nationella transportplanen behöver omformas till en produktionsplan för att man ska kunna säkerställa att anslagstilldelningen sker i en lämplig takt.

Anslagsstruktur och villkor för anslagsdisposition påverkar möjligheterna att hålla optimal produktionstakt i projekten. Två positiva inslag i dagens anslagsregler är att verket får disponera anslagssparandet från respektive år samt möjligheten till anslagskredit med tio procent.

Ett problem är dock att investeringsverksamheten inte är samlad under ett anslag. Ett annat problem är att mindre investeringar ofta kommer i kläm då stora projekt behöver ytterligare medel ett visst år för att kunna bedrivas på ett effektivt sätt.

Större upphandlade projekt och kontrakt för drift och underhåll som löper över flera år hanteras genom att Trafikverket får ett bemyndigande att ikläda sig ekonomiska förpliktelser för mer än aktuellt budgetår.

3 Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 2012-01-31.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

89

En svårighet är dock att i förhand beräkna behovet av bemyndiganderamarna. Det krävs enligt Trafikverket en buffert i bemyndiganderamarna för att man inte ska riskera att hamna i svårigheter då produktions- och upphandlingstakten behöver justeras.

Åtgärder på järnväg kräver tid i spår som hindrar järnvägstrafiken. Det är en klar fördel att kunna planera detta med god framförhållning, (18–24 månader före byggstart). Detta görs i dag för större projekt. För mindre projekt, där det finns en osäkerhet beträffande om projektet över huvud taget kommer att genomföras, försvåras deras tillgång till tid i spår.

För att lösa de problem som beskrivits ovan har Trafikverket föreslagit ett nytt sammanhållet investeringsanslag som en del av en ändrad anslagsstruktur, samt ny projektfinansiering av stora investeringsprojekt. 4

Ett sammanhållet investeringsanslag skulle, enligt Trafikverket, medge att trafikslagsövergripande lösningar väsentligt förenklas vilket var ett av syftena bakom bildandet av Trafikverket. Därutöver ges även större möjligheter att bedriva projekt i den takt som är mest effektiv eftersom flexibiliteten ökar.

En projektfinansieringsmodell för stora investeringsprojekt skulle kunna innebära att Trafikverket erhåller en projektbudget för ett stort projekt, som motsvarar totala kostnadsbudgeten. Projektbudgeten skulle då fördelas över projektets produktionstid. Anslagsavräkningen under projekttiden skulle enligt förslaget ske med i förväg beräknade årliga belopp eller i den takt som regeringen särskilt beslutar om. För att klara de likvidmässiga svängningarna under projektets framskridande erhålls ett byggkreditiv. Detta skulle kunna ske genom tilldelande av särskild räntekontokredit. Beslutade avvikelser från kalkylerad totalkostnad hanteras genom förändringar i anslagsavräkningen och eventuellt också av byggkreditivet.

Under förutsättning att bemyndiganderamarna kan utvidgas i nödvändig utsträckning, inklusive nödvändig buffert, går det enligt Trafikverket att upphandla investerings- och underhållsåtgärder med längre framförhållning än i dag, liksom att upphandla större sammanlagda paket av åtgärder.

4 Budgetunderlag 2012-2014 (TRV 2011/6812 A) och 2013–2015 (TRV 2012/3038).

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

90

5.3.2 Budgetlagens möjligheter

Enligt budgetlagen (2011:203) 6 kap. 1 § får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat, göra åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det som budgeten avser. Huvudprincipen är att ett anvisat anslag ska användas för att finansiera budgetårets utgifter medan bemyndiganden begärs för åtaganden som medför utgifter efter budgetåret.

När regeringen begär ett bemyndigande ska regeringen ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter.

Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på riksdagens medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riksdagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias i framtiden. Ett bemyndigande att göra ett ekonomiskt åtagande lämnas för ett budgetår och en outnyttjad bemyndiganderam kan alltså inte sparas och utnyttjas följande år.

Att ett bemyndigande används innebär att ett anslag så småningom måste anvisas. Det är därför naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. 5

Enligt regeringen finns det en risk att bemyndigandet blir utgiftsdrivande på ett icke önskvärt sätt om de årliga utgifterna inte beräknas. Detta gäller särskilt om bemyndigandet är stort i förhållande till anslaget. Beräkningen av det framtida anslagsbehovet för senare år kan redovisas för flera år samlat. Det är dock viktigt att det framgår om infriandena ryms inom anslagets nivå eller om nivåhöjningar kan förutses till följd av de ekonomiska åtagandena.

Dagens bemyndiganderam

Trafikverket har i regleringsbrevet för 2012, i fråga om ramanslagen för väghållning, banhållning och trafikavtal, bemyndigats att ikläda sig ekonomiska förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om totalt högst 114 450 000 000 kronor efter 2012. Bemyndigandet omfattar även framtida räntekostnader på upptagna lån samt förpliktelser med Trafikverkets interna enheter.

5 Regeringens proposition (2010/11:40) En reformerad budgetlag.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

91

Fördelningen i tabellen i regleringsbrevet på anslagspost- och delpostnivå är endast indikativ.

Förskottering, lån från kommuner eller enskilda för att tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och järnvägar ingår i bemyndiganderamen.

5.3.3 Ny modell för planeringssystemets ekonomiska delar

I propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) beskrivs en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar av hur systemet kan knytas fastare till den statliga budgetprocessen.

Regeringens bedömning är att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktuellt planeringsläge än vad som i dag är fallet.

Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan förändring är att ge Trafikverket i uppdrag att årligen redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fortskrider. En sådan redovisning bör omfatta relevant information gällande hur den fysiska planeringen utvecklas, beräknade kostnader i förhållande till plankostnad och ekonomiskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens samhällsekonomiska lönsamhet.

Regeringen menar vidare att en årlig redovisning från Trafikverket gällande hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider bör tillfogas förslag på vilka åtgärder som ska byggstarta de närmaste åren. Dessa förslag bör lämnas till regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas i mars varje år.

Regeringens bedömning är att varje år bör regeringen fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren (år 4–6).

Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 1–3 ska överensstämma med de beslut riksdagen fattat om statens budget och med den information regeringen gett riksdagen i den senast lämnade budgetpropositionen.

Regeringen avser att införa en helt ny beslutsordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med Trafikverkets årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång per år fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

92

de kommande åren, ett beslut avseende år 1–3 och ett avseende år 4–6.

Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med dagens planeringssystem. Till skillnad från i dag kommer åtgärder i framtiden bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan Trafikverket kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som har framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan ske enligt samma betingelser som i dag. Det andra beslutet, som avser år 4–6, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Tanken är att beslutet för år 4–6 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som Trafikverket anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förutsättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 1–3, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som Trafikverket anger i sitt förslag till beslut.

I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet bör faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis fattas av Trafikverket. Trafikverket tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 1–3 innebär att Trafikverket får byggstarta projekt ur den gruppen under år 1.

Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte bör omfatta åtgärderna i de regionala planerna.

5.4 Minska graden av indexkompensation

Entreprenadindex för husbyggnad och anläggning är ett index för kostnadsreglering av byggentreprenader. Det omfattar drygt 200 olika indexserier, indelade i huvud-, under- och basgrupper. Entreprenadindex avser att mäta kostnadsutvecklingen för entreprenörens kostnader utan hänsyn till produktivitetsutveckling och löneglidning.6

6 Fram till och med 2010 benämndes Entreprenadindex; E84. Efter att Statistiska Centralbyrån gjorde en översyn på uppdrag av Byggandets kontraktskommitté ändrades namnet.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

93

Entreprenadindex används för beräkning av kostnadsändringar under pågående entreprenad och är tillämplig där avtal om indexreglerat pris träffats.

En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än E84 (Entreprenadindex) introducerades inom dåvarande Banverket våren 2010 och hade dessförinnan utvecklats tillsammans med dåvarande Vägverket. Den nya modellen har anpassats för Trafikverket och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011.

Riksrevisionens kritik

I Riksrevisionens granskning ”Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?” belyser man hur Vägverket skapat ett eget ”Vägindex” som använts sedan 2005. Den årliga prisutvecklingstakten för ”Vägindex” har legat i genomsnitt cirka två procent över KPI sedan år 2000. ”Vägindex” konstruerades med anledning av att prisutvecklingen inom byggbranschen var och är betydligt snabbare än priserna i övrigt. När detta ”Vägindex” användes för att beräkna kostnadsavvikelser i förhållande till ursprunglig budget för vägprojekten innebar det en underskattning av den verkliga prisutvecklingen.

Åren 2000–2009 har, enligt Riksrevisionen, priserna i vägbranschen (Vägindex) ökat med 35 procent jämfört med 15 procent i den övriga ekonomin. Om man i sin kostnadsuppföljning korrigerar för denna 35-procentiga prisökning så innebär det att man döljer den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen i anläggningsbranschen.

I Riksrevisionens rapport ”Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?” beskrivs motsvarande problem. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att den redovisning som görs till riksdagen av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna.

Tre problem förknippade med användningen av index

Det finns tre olika problem förknippade med användningen av en indexmodell.

Det mest lätthanterade problemet gäller hur Trafikverket beskriver pris- och kostnadsutvecklingen för projekten när verket

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

94

redovisar detta externt, exempelvis i årsredovisningen. Det är viktigt att olika typer av underlag är tydliga. Annars finns risk för att berörda aktörer drar fel slutsatser om vart utvecklingen är på väg och om vad som behöver göras framöver.

Ett andra problem gäller vilken kompensation för prisutvecklingen i anläggningsbranschen som Trafikverket ska få när verket äskar medel från regering och riksdag. En prisomräkning enbart baserad på nettoprisindex urholkar anslagen eftersom prisutvecklingen i anläggningsbranschen är högre än nettoprisindex. I längden leder det till att Trafikverket inte kan genomföra de fastställda långsiktiga investeringsplanerna om man inte tillförs ytterligare anslagsmedel. Mot den bakgrunden har Trafikverket i sina budgetunderlag till regeringen 2012–2014 och 2013–2015 föreslagit att ett infrastrukturindex fastställs och förvaltas av SCB samt sedan används för anslagen Investering samt Drift och underhålls indexering i samband med omräkningen av verkets alla anslag.

Det tredje problemet gäller vilken kompensation Trafikverket ska ge leverantörerna för kostnadsändringar under pågående entreprenad, alltså vid kostnadsreglering av byggentreprenader och konsulttjänster. Här handlar det om incitament och drivkrafter i kontrakten mellan beställaren och företagen på marknaden. Det är detta som är den grundläggande frågan, eftersom graden av kompensation påverkar kostnadsutvecklingen i branschen.

Trafikverkets modell för indexreglering

FIA:s rekommendation om Effektivare anläggningsbyggande innehåller ett avsnitt om framtida indexering. Rekommenderad åtgärd från FIA var att endast medge indexkompensation för prisökningar som parterna inte kan påverka. Detta innebar bland annat att lönekostnader inte ska vara grund för indexering.

I det arbete som utförts inom Trafikverket kring principerna för indexreglering av kontrakt har följande konstaterats:

 Indexreglering är ett sätt att hantera risk för kostnadsförändringar.

 Användning av index kan vara hämmande för utvecklingen av produktiviteten hos leverantörerna.

 FIA:s rekommendation kring effektivt byggande slår fast att ”den som har bäst möjlighet att påverka kostnadsutvecklingen ska ta risken”.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

95

 De flesta är överens om att E84 är kostnadsdrivande i nuvarande utformning. Det speglar dock ganska väl kostnadsutfallet i sektorn.

 För konsulttjänster används konsultprisindex, K84. Kostnadsutvecklingen inom denna bransch hänför sig till stor del till lönekostnadsutveckling.

En modell för indexreglering, som bygger på andra principer än Entreprenadindex/E84, introducerades inom dåvarande Banverket och Vägverket. Den nya modellen har alltså anpassats för Trafikverket och ingår i de upphandlingsmallar som börjat användas 2011.

Trafikverket har fastställt en rutinbeskrivning7 som beskriver principerna för verkets regleringsmodell och hur den ska användas. Rutinen ska användas vid utformning av de avsnitt i upphandlingsunderlagen som har att göra med kostnadsreglering.

Regleringsmodellen innebär att en specifik reglering görs för prisutveckling, för vissa produktionsresurser, som entreprenören rimligtvis inte kan påverka. Därutöver görs en generell reglering baserad på den allmänna kostnadsutvecklingen i samhället.

Specifik reglering

Reglering sker av resursgrupper vars prisförändringar i huvudsak beror på världsmarknadspris och som utgör en väsentlig del av den beräknade kontraktssumman. Väsentlig del är inte definierad utan i respektive projekt görs en bedömning.

Trafikverket har bedömt att följande resursgrupper kan vara aktuella för specifik reglering beroende på vad upphandlingen avser.

 Bitumen

 Drivmedel (diesel)

 Elkraft, anläggning

 Armeringsstål

 Handelsstål

 Järnvägsspecifikt material för drift och underhåll

 Järnvägsspecifikt material

 Övriga projektunika insatsvaror

7 Kostnadsreglering av konsulttjänster och entreprenader TDOK 2011:318, Rutinbeskrivning fastställd 2011-10-25.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

96

Generell reglering

Det som beställaren ska ta risk för är den generella kostnadsökningen i samhället. I dag finns ett etablerat index, NPI (Nettoprisindex), som ska ligga till grund för generell reglering.

Den del av kontraktet som inte regleras specifikt regleras generellt. Priser för dessa arbeten ska vara fasta under de första 24 månaderna från anbudsmånaden. Därefter görs en reglering med 100 procent av NPI-förändringen med anbudsdagens månad som basmånad.

Undantag får göras för drift- och underhållskontrakt med lång tid mellan kontraktstilldelning och kontraktsstart, normalt mer än tio månader. Där kan generell reglering göras från och med andra kontraktsåret. För övriga drift- och underhållskontrakt görs generell reglering från och med tredje kontraktsåret.

Trafikverkets modell bygger alltså på andra principer än E84/Entreprenadindex. Den viktigaste skillnaden är att i E84 finns en huvudprincip att 90 procent av kostnaderna regleras och 10 procent av kostnaderna lämnas oreglerade. ”Avsikten är att motverka den inflationsdrivande verkan som tillämpning av fullständig indexreglering kan ha.”8 Trafikverket har i stället gjort en uppdelning i specifik reglering och generell reglering av hela beloppen.

En grundbult i Trafikverkets modell är att arbetskostnad inte regleras, eftersom företagen själva kan påverka arbetskostnaden. Det innebär att konsultkostnader enbart regleras med generell reglering, alltså NPI. Denna reglering sker 24 månader efter anbudsmånaden.

När det gäller olika typer av insatsvaror ska man välja de koder som innehåller minst andel arbetskostnad.

Trafikverket avser att successivt följa upp modellen och se vad som eventuellt kan göras ytterligare för att motverka kostnadsdrivande effekter.

Prisutvecklingen

Konjunkturläget och den höga investeringstakten under 2011 för bygginvesteringar påverkar i hög grad även anläggningsbranschens Prisutveckling. Priserna har stigit kraftigt. Bedömningen är att konjunkturuppgången kommer att mattas under 2012 med dämpad prisutveckling som följd. Prisutvecklingen för väg och järnväg är högre än nettoprisindex (NPI) och konsumentprisindex (KPI).

8 Tillämpningsföreskrifter Entreprenadindex E 84.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

97

Över en längre tid har prisutvecklingen legat cirka 1,7 procentenheter högre än för KPI. Viktiga varugrupper här är stål, bitumen och olja.9

I nedanstående diagram framgår skillnaden i prisutveckling mellan väg- och järnvägsindex respektive nettoprisindex och konsumentprisindex åren 2007–2012.

Källa: Trafikverket årsredovisning 2011 .

I budgetpropositionen 2012 redovisades kostnader samt kalkylerad samhällsnytta för objekt som öppnats för trafik under 2010.10 För kostnadsjämförelsen prisomräknades såväl beräknad kostnad som verklig kostnad till 2010 års nivå. I tabell 5.9 redovisas även ”en prisomräkning med dels nettoprisindex och dels det branschrelaterade index som Trafikverket använder i sin årsredovisning.”

I tabell 5.9 framgår således hur uppföljningen av kostnaderna påverkas beroende på vilka index som används vid omräkningen.

9 Trafikverkets årsredovisning 2011 s. 29. 10 Budgetpropositionen 2012 (prop. 2011/12:1) utgiftsområde 22, s. 31.

Ekonomisk planering för ökad effektivitet SOU 2012:39

98

13

Källa: Budgetpropositionen 2012 (prop. 2011/12:1) utg. omr. 22, s. 31.

11 Beräkningarna av NNK är i vissa fall behäftade med osäkerheter. För en fullständig redovisning hänvisas till Trafikverkets årsredovisning 2010.

12 Beräkningarna av NNK är i vissa fall behäftade med osäkerheter. För en fullständig redovisning hänvisas till Trafikverkets årsredovisning 2010.

13 För Botniabanan har som branschindex använts det index som ingår i avtalet mellan staten och Botniabanan AB. Detta index överensstämmer i stort med det branschindex som använts för övriga projekt.

SOU 2012:39 Ekonomisk planering för ökad effektivitet

99

Regeringen skriver ”Som framgår av tabellen har prisutvecklingen inom branschen varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Denna faktor påverkar starkt kostnadsjämförelsen för de enskilda objekten och särskilt gäller detta för objekt med lång tid mellan planvärde och färdigtidpunkt. I planering och genomförande av objekt är beaktande av prisutvecklingen av väsentlig betydelse. Det redovisade understryker också vikten av en effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete.”

Kommittén anser kompensationsgraden för komponenterna i Trafikverkets indexmodell bör begränsas till 80 procent i syfte att stimulera resurshushållning samt dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

En lägre kompensation bör stimulera leverantörerna att utveckla och använda ny teknik, nya metoder eller andra material som begränsar användningen av de aktuella resurserna.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

110

prenören att välja teknisk lösning. Om avsikten är att utföra entreprenaden som totalentreprenad påverkar det konsultuppdraget som beställaren köper. Uppdraget blir mindre omfattande och det förfrågningsunderlaget för en totalentreprenad som konsulten ska utforma ska i större utsträckning baseras på funktionella krav. Färdiga tekniska lösningar ska i möjligaste mån undvikas.

Vad gäller val av ersättningsform konstateras i riktlinjen att det valet har ”påverkan på både uppdragets ekonomi och på arbetsklimatet i projektet varför en ersättningsform som skapar positiva drivkrafter bör eftersträvas.”

Det finns två alternativa ersättningsformer enligt ABK 09, rörligt arvode och fast arvode. En kommentar som finns i ABK 09, 6 kap. 2 § öppnar dock för möjligheten till andra ersättningsformer. ”Parterna kan överenskomma om andra former för beräkning av arvodet. Sådana former kan vara incitaments- eller bonusbaserade, relaterade till uppställda mål, uppnådda resultat eller prestation, eller på annat sätt överenskomna utifrån ansvarstagande och riskfördelning.”

6.4.2 Affärsformer – Konsultupphandling

Trafikverkets projekt Affärsformer – Konsultupphandling är uppdelat i fyra block:

1. AFFÄRSFORMER

2. TILLVERKNING AV FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG

3. UPPHANDLINGSADMINISTRATION

4. HANTERING AV KONTRAKT

Inom ramen för utvecklingsprojektet har riktlinjer för val av affärsform tagits fram. Dessa har beskrivits i föregående avsnitt.

Dessutom har en mall för AF7 för konsultuppdrag tagits fram, som används vid upprättande av förfrågningsunderlag. Den introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes den 20 oktober 2011. AF kommer att kompletteras med tekniska uppdragsbeskrivningsmallar. Ambitionen är att utarbeta motsvarande beskrivningsteknik och struktur för konsultuppdrag som verket har för entreprenader.

7 AF = Allmänna föreskrifter.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

111

Ett av de delprojekt som fortfarande pågår är Val av ersättningsform

8

. Detta delprojekt syftar till att studera olika ersättningsformer och incitamentsmodeller för ersättning av utförda uppdrag. Målet är att finna former som totalt sett ger såväl beställare som konsult optimal utdelning för nedlagda insatser. Delprojektet drivs vidare i första hand för utformning av modeller för fast arvode, vilka kommer att definieras, prövas och utvärderas under 2012.

Ett annat projekt har arbetat med att få fram en rutin och ett verktyg för återföring av erfarenheter från upphandlingar av konsultuppdrag. Ett syfte är även att ge leverantörer möjlighet att lämna synpunkter på olika upphandlingar och om det finns något som hade underlättat för dem att lämna anbud. Verket kommer att tillämpa en webbenkät där man som leverantör kan välja att vara anonym.

För att öka kunnandet inom ABK 09 och i hur Trafikverket upphandlar och genomför konsultuppdrag så har kursen Konsultuppdraget – upphandling och genomförande tagits fram.

Ett ytterligare delprojekt Överföring till nästa skede har arbetat med hur man kan skapa ett arbetssätt där det ingår i konsultens uppdrag att lämna över sitt utförda arbete på ett sådant sätt att man inte tappar information och tempo mellan de olika projekteringsskedena samt mellan projektering och byggskede.

Vidare ska projektet införa ett arbetssätt för att dokumentera de förslag som framkommer under projekteringen men som förkastas, samt motiven till detta.

Delprojektet introducerades i anslutning till att Trafikverkets upphandlingsmallar släpptes 20 oktober 2011. Man har remitterat förslaget internt och via STD och kommit fram till att överväxling kommer att ske i form av överlämnandemöten. Man genomför en noggrann och systematisk genomgång av det uppdrag som konsulten utfört. Förkastade projekteringsförslag samt motiven till förkastandet redovisas. Mallen för dagordning för projekteringsmöte har kompletterats med punkten Förkastade projekteringsförslag.

8 Affärsformer konsultupphandling - statusrapport december 2011.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

112

6.4.3 Trafikverkets arbete med nya ersättningsformer och renodlade roller

Under 2011 gjordes en inventering av de ersättningsformer som har tillämpats inom Trafikverket. Man konstaterade att befintliga ersättningsformer inte alltid fungerar tillfredställande.

En bidragande orsak är att man inom verket fastnat i modeller som till stor del ersätter individer per timme. Vare sig Trafikverket eller dess leverantörer tycker att detta är bra.

Konsulterna upplever en spekulativ prispress som inte är sund och som dessutom inte gynnar deras interna kompetensutveckling. Detta gynnar inte heller beställaren.

Trafikverket som beställare vill dessutom, som ett led i utvecklingen mot renodlad beställare, tydligare börja köpa uppdrag med fokus på resultat, produkt och leverans samt i det sammanhanget tydligt lyfta bort individfokuseringen.

Det finns en uttalad målbild inom Renodlad beställarroll att öka andelen uppdrag som ersätts med fast arvode. För konsultupphandlingar ska andelen kontrakt baserade på avtal om fast ersättning öka och utgöra följande andel i värde:

 10 procent 2012

 20 procent 2013

 30 procent 2014

År 2018 ska metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen avtal baserade på fast ersättning bör kontinuerligt vara kring 40 procent av uppdragsvolymen, mätt som ett genomsnitt över några år.

Alla konsultuppdrag ska vara utformade så att konsulten får ett tydligt totalåtagande.

Verket kommer alltså att arbeta med både ersättningsformen fast respektive rörligt arvode och anpassa ersättningsformen efter uppdraget. Olika ersättningsformer skapar olika drivkrafter.

Vidare eftersträvar man tydliga roller:

 Beställaren ska: Skapa förutsättningar, ställa krav, följa upp.

 Konsulten ska: Planera, organisera och leda projekteringen, dokumentera, verifiera och kvalitetssäkra.

 Beställaren ska: Undvika att styra konsultens organisation och arbetsprocess.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

113

 Konsulten ska: Ta fullt ansvar för att leverera den produkt som är beställd.

Inom Trafikverket kommer man att starta ett utvecklingsprojekt för att snabbt komma framåt och få enhetliga modeller för inledningsvis ersättning mot fast arvode. Det kan vara modeller som inte har testats tidigare eller som testats men inte utvärderats. Detta är ett projekt som, enligt Trafikverket, kommer att drivas med högt tempo och hög prioritet.

Inom projektet kommer textunderlag för förfrågningsunderlagen att arbetas fram och projektet kommer även att pröva och utvärdera respektive modell. Avsikten är att vara tydliga mot leverantörerna för att undvika att marknaden tror att detta är ytterligare ett försök i liten skala.

Slutrapport för projektet ska föreligga under 2012 och implementering kommer att ske genom att riktlinjen Val av affärsform för projekteringsuppdrag revideras till aktuella delar samt att upphandlingsmallarna kompletteras.

6.5 Planeringsskeden som föregår byggande av väg eller järnväg – bakgrund

I detta avsnitt beskrivs, som en bakgrund, olika planeringsskeden som föregår och kan leda fram till att beslut tas om att upphandla detaljprojektering och framtagande av bygghandlingar.

I tidiga planeringsskeden använder Trafikverket den s.k. ”fyrstegsprincipen”. Den utgår från att transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. Tänkbara åtgärder ska analyseras i följande fyra steg:

 Steg 1 – Åtgärder som kan påverka behov av transporter och val av transportsätt.

 Steg 2 – Åtgärder som effektiviserar nyttjandet av befintlig infrastruktur och fordon.

 Steg 3 – Begränsade ombyggnadsåtgärder.

 Steg 4 – Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Denna process kan leda till att åtgärder prioriteras in i den nationella planen för investeringar, i länsplaner eller i planer för drift- och underhållsåtgärder.

Utvecklade former för projekteringsupphandling SOU 2012:39

114

Den fysiska planeringsprocessen ska starta när Trafikverket bestämt sig för att en förändring i transportinfrastrukturen är nödvändig. Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).9

Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg eller byggande av järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg.

Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. I samtliga tre skeden finns, i väglagen och lagen om byggande av järnväg, krav på samråd med bl.a. berörd länsstyrelse och allmänhet.

Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. I förstudien redovisar man också vad som gjorts tidigare för att lösa problemet, till exempel analyser enligt fyrstegsprincipen.10

När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras.

I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt miljöbalkens regler. Större väg- och järnvägsprojekt ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt miljöbalkens regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett

9 Framställningen bygger i huvudsak på betänkandet från Transportinfrastrukturkommittén SOU 2012:57, kapitel 2.1. 10 ”Handbok Arbetsplan” Vägverket, Publikation 2010:01.

SOU 2012:39 Utvecklade former för projekteringsupphandling

115

väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning.

Trafikverket ska efter samråd med länsstyrelsen pröva om planen ska fastställas. Frågan kan hänskjutas till regeringens prövning om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen. Ytterligare bestämmelser reglerar hur mark kan tas i anspråk utifrån fastställd arbetsplan eller järnvägsplan.

Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan byggprojektet kan starta måste man dessutom göra en detaljprojektering och ta fram bygghandlingar.11

11 Innebär de genomförbara alternativen i förstudien inte väsentlig miljöpåverkan eller byggande av järnväg, krävs varken järnvägsutredning eller järnvägsplan. Då kan man gå direkt till systemhandlings- och byggskedet. Gäller det en järnväg specificerar systemhandlingen de tekniksystem banan skall byggas med för att uppfylla alla tekniska och trafikmässigt krav. Ska järnvägsplan tas fram görs det parallellt med framtagande av systemhandling för järnvägsanläggningen. Systemhandlingen preciserar spårutbyggnaden, dvs. vidareutvecklar utformningen som redovisats i järnvägsutredningen för den valda lösningen och tar ställning till närmare utformning av anläggningen och dess tekniska system. Systemhandlingen ligger därmed till grund för att avgöra vilka markbehov som kommer att uppstå. Efter järnvägsplan- och systemhandlingsskedet tas bygghandlingar fram, vilket innebär en ytterligare detaljering av anläggningens utformning och arbetets utförande. Samtidigt löper en process med eventuella miljöprövningar.

117

7 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

Produktivitetskommitténs förslag:

 Intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheter att kontrollera dessa.

 Utveckla stödet inom Trafikverket för val av affärsform.

 Utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys.

 Arbetsplan och järnvägsplan bör enbart fastställa det som formellt krävs för att undvika onödiga låsningar.

 Öka andelen totalentreprenader till halva investeringsvolymen till år 2018.

 Utvärdera successivt de totalentreprenader där långa underhållsåtaganden ingår och upphandla med långa underhållsåtaganden när detta är lämpligt.

 Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

7.1 Kommitténs bedömningar

 Erfarenheter såväl i Sverige som utomlands tyder på att totalentreprenadformen leder till att projekterings- och byggfasen genomförs snabbare, att kostnadsökningarna blir mindre, att tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning och att kvaliteten är lika eller bättre. I totalentreprenaden har entreprenören ansvar för såväl projektering som utförande, vilket ger ett helhetsperspektiv. Denna integration mellan konstruktion och utförande ger bättre förutsättningar för teknisk utveckling.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

118

 Totalentreprenadformen ger optimala förutsättningar i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla.

 Totalentreprenader med långa underhållsåtaganden kan stimulera livscykeltänkande och innovation.

 Trafikverket utvecklar nu sin beställarroll och har som mål att till år 2018 ha en utvecklad och implementerad metodik för val av affärsform och att andelen totalentreprenader kontinuerligt ska vara kring 50 procent av projektvolymen. Kommittén bedömer att andelen totalentreprenader måste vara så omfattande att det utbildas en långsiktig och stabil marknad där entreprenad- och konsultföretag gör sina utvecklingsinsatser och anpassar sig för detta.

 För att Trafikverket ska lyckas i sina ambitioner måste verket intensifiera arbetet med att utveckla funktionskrav och möjligheterna att kontrollera att dessa uppfylls. Trots många år av utvecklingsarbete finns ändå betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor i tillämpning. Att dessa kan överbryggas kräver en betydande insats av Trafikverket, men också medverkan från både entreprenörer och teknikkonsultföretag. Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.

 Vidare måste verket utveckla stöd för valet av entreprenadform, däribland när det gäller marknadsanalys.

 När andelen totalentreprenader ökar kommer det arbetssätt som dessa innebär att ge positiva spridningseffekter även till de projekt som fortfarande upphandlas som utförandeentreprenad.

 När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, förutom ansvaret för utförande, även ansvar för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

119

och kapacitet att utveckla alternativa lösningar. Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

 I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man, i särskilt komplicerade projekt, sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.

 Det finns en problematik med dagens riskfördelning och av entreprenörerna upplevda osäkerheter i totalentreprenaderna. Många entreprenörer omtalar att det är svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Om man från Trafikverkets sida vill fortsätta att främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man minska osäkerheterna och tydliggöra riskfördelningen framförallt då komplicerade riskbilder förekommer.

 Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m m) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. En praxis bör utvecklas inom ramen för nuvarande standardavtal.

 För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

120

 Även om Trafikverket är den i särklass största beställaren inom anläggningsområdet är det angeläget att av Trafikverket tillämpade regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala som privata området. Då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt arbete och tvingas inte lära sig olika regelverk för olika kunder. Nationella särkrav begränsar Trafikverkets möjligheter att vända sig till en internationell marknad men också de svenska leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners och underleverantörer.

 Fastställelsebeslutet om arbetsplan/järnvägsplan bör inte omfatta mer än vad som är nödvändigt, så att onödiga låsningar undviks. Det är positivt att Trafikverket i ett projekt ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras – vilka frihetsgrader som kan accepteras och vad som är nödvändigt att låsa med hänsyn till gällande rätt. I dag fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.

 Kommittén anser också att Trafikverket bör planera för systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas samt ha en strukturerad leveranskontroll och hantering av erfarenheter.

7.2 Entreprenadform spelar roll

7.2.1 Erfarenheter från andra länder

Utförandeentreprenaden är dominerande vid väginvesteringar i de flesta länder, men det finns undantag. Holland och England använder bara utförandeentreprenader i undantagsfall. Finland använder utförandeentreprenader i stora projekt i något större utsträckning än i Sverige. I en studie som kommittén beställt från Aalto tekniska universitet i Finland hämtas också erfarenheter från delstater i USA och Kanada som till viss del använder totalentreprenader.1

1 ”Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads”, Pekka Pakkala, Aalto Universitet, Finland (2011).

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

121

För järnvägsinvesteringar är utförandeentreprenaden än mer dominerande, men det finns järnvägsprojekt, främst spårvägar och pendeltågssystem, som byggts eller byggs som totalentreprenader. Sådana exempel finns i USA, Holland, Australien och Kanada2

Produktivitet drivs av företagens processer, arbetsmetoder, genialitet, ledningsförmåga, innovation och av ”lean construction practices”. Beställaren kan påverka detta huvudsakligen genom att upphandla på bästa sätt och genom att medge företagen tillräcklig frihet och flexibilitet.

Enligt studier som kommittén respektive Trafikanalys beställt från Aalto Universitet är totalentreprenader en framgångsrik metod för att påverka produktiviteten hos entreprenören. Fördelarna med totalentreprenader är dess förmåga att främja innovation, effektivitet och kundanpassade lösningar (särskilt tidsbesparingar) genom integrationen av projekterings- och byggfasen.

Studierna framhåller att produktivitet kan främjas oavsett entreprenadform, genom att exempelvis använda incitament, BIM, mer avancerade maskiner eller genom att tillåta alternativa tekniska lösningar.

Studierna rekommenderar att totalentreprenad används i större utsträckning, men understryker också att entreprenadform ska väljas utifrån varje projekts förutsättningar. Vidare efterlyser man systematiska utvärderingar av anläggningsprojekt och hur de upphandlas.

Skillnaderna i entreprenörens åtagande mellan olika entreprenadformer illustreras i figur 7.5.

2 ”Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international study”, Trafikanalys PM 2011:10.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

122

De fördelar som har kunnat observeras när man jämför totalentreprenader med utförandeentreprenader är:

 Projekterings- och byggfasen genomförs snabbare.

 Kostnadsökningarna blir mindre.

 Tidsförskjutningar uppstår i mindre utsträckning.

 Kvaliteten är lika eller bättre.

 Färre ändringsarbeten.

 Mer frihet och flexibilitet för utförarna.

 Fler alternativa tekniska lösningar.

 Mer innovativa lösningar särskilt vad gäller broar.

 Integration projektering/byggande stimulerar produktiviteten.

Totalentreprenader kan också innebära utmaningar, som:

 Kulturellt och internt motstånd.

 Ställer stora krav på beställaren.

 Projektörerna blir ibland illa behandlade.

 Anbudskostnaden är hög.

 Företagen har ibland svårt att prissätta riskerna.

 Den kvalitetskontroll som beställaren ska utföra kan vara svår.

 Stora totalentreprenader passar främst stora företag.

 Projekteringen ska inte drivas för långt före upphandling.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

123

 Måste finnas tillräcklig konkurrens för att ge fördelar.

 Risker ska identifieras och fördelas på ett ändamålsenligt sätt.

Det tar tid att ändra interna kulturer och implementera arbetet med totalentreprenader på ett framgångsrikt sätt.

Att tidigt involvera entreprenören i projekteringsfasen främjar ett gott slutresultat. Vidare behöver man ha en väl fungerande process för alternativa tekniska lösningar.

Vad gäller underhållskontrakt så framhålls i studierna från Aalto universitet att en fungerande konkurrens är vitalt. Vidare rekommenderas att fortsätta att använda allt fler funktionella krav samt incitament och viten. Kontrakt som varar fem-sju år (eller längre) rekommenderas, då det främjar skalfördelar och investeringar i utrustning. Även större geografiska områden ger skalfördelar.

7.2.2 Uppföljning av elva av Trafikverkets totalentreprenader

Erfarenheter från Trafikverkets totalentreprenader tyder på att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster. Färdigställda entreprenader har blivit klara i god tid.3

Många menar också att kvaliteten är högre. Den största anledningen är att den längre garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering.

Uppföljningen avser elva vägprojekt som upphandlats 2009-2011. De är spridda över hela landet och kontraktssummorna varierar från 13 till 1 545 miljoner kronor.

Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de elva entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan men den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade men nya innovativa lösningar.

Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna.

3Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader, Uppföljning av 11 vägprojekt, Prolog 2011.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

124

Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinning. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader.

Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Det är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika. De har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod.

Det är enligt studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produktivitet och innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkar deras arbete. Att byta uppdragsgivare från Trafikverket till entreprenörerna har upplevts fungera bra.

Relativt få anbud har lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat en vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna uteblivit i de studerade totalentreprenaderna. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden.

Många inblandade uttrycker en glädje över att arbeta med totalentreprenader. Samtidigt är flera av parterna ovana vid sina nya roller och behöver utbilda sin personal.

Trafikverket bör utbilda sina medarbetare så att alla som arbetar med eller i anknytning till entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna. Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

125

I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat entreprenaderna där totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i entreprenaderna beror på ovana att arbeta i totalentreprenadformen; alla har omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen.

Några av de fördelar som nämns är:

- Ökad kreativitet, vilja att lösa uppgiften och man blandar kompetenser mer än vid utförandeentreprenad. - Tillvaratagande av alla erfarenheter, man ser och kan analysera möjligheter och risker, utnyttjar kunskaperna bättre samt att man för samman praktiker och teoretiker på ett bättre sätt. - Snabba beslut. Lösningar för detaljer hamnar på rätt ställe. - Snabbare produktionstid. - På sikt mer väg för pengarna. Entreprenören ska börja tjäna pengar för att ha råd med utveckling. - När man bygger och producerar samtidigt behöver man inte vara lika noggrann – bara nödvändiga frågor utreds. - Roligt – större engagemang. Betydligt bättre samverkan. - Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med fokus på totalekonomin för entreprenaden. Även produktionskostnader vägs in tidigt vilket är en stor ekonomisk fördel. Projektörer får jobba närmare "verkligheten", teoretiker jobbar tillsammans med praktiker vilket är stimulerande och bra för unga medarbetare som lär sig mer.

Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser några av följande nackdelar:

- Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda. - Eftersom formen är ny har granskningsrutiner inte satt sig riktigt ännu hos Trafikverket. Man har inte riktigt hittat sin roll och vad man ska granska och vad man inte ska granska.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

126

- Det är lätt att missbedöma den beställarkompetens som krävs i Trafikverket. - Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver utvärderas och förbättras. - Det finns en risk att Trafikverket i förlängningen tappar kompetens som man har i dag. - Arbetsplanen sätter för stora begränsningar. - Ekonomi (initialt).

7.3 Renodlad beställarroll – för ökad produktivitet

Trafikverket har fastställt en beställar- och upphandlarstrategi som anger hur Trafikverket ska agera när man beställer.4 Ett projekt,

Renodlad beställarroll, pågår också vilket är inriktat på förhållningssätt och attityder som ska prägla verksamheten. Syftet är att: -

Skapa förutsättningar för marknaden och dess drivkrafter till ökad innovation och produktivitet. - Utveckla rollen och agerandet som beställare för att kunna överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. - Ge förutsättningar för ökad konkurrens i anläggningsbranschen. Det övergripande målet med Renodlad beställarroll är att öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen för att därmed få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för skattemedlen. Viktiga arbetsverktyg är kontraktsformerna med Trafikverkets leverantörer.

Inom Trafikverket ska man skapa förutsättningar genom förbättringsåtgärder inom områdena: - Gemensam planering och uppföljning. - Hantering av krav, gränssnitt och överlämning. - Gemensam kommunikation internt och externt. Projektet har förberetts under hösten 2011 och startades januari 2012. Resultat mäts bland annat på andelen totalentreprenader.

En handlingsplan för Renodlad beställarroll inom Trafikverket har utarbetats under våren 2012. Ett 30-tal aktiviteter pågår i syfte

4 TDOK 2011:196.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

127

att ge ökad kunskap, verktyg och planering som stödjer målet med Renodlad beställarroll; att bidra till ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen.

Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till Trafikverkets leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan Trafikverket och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom Trafikverket för att tydliggöra sina roller.

Trafikverket ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap, utformning och hantering av konsult- och entreprenadkontrakt och ett införande av en nyordning och förändrad insikt kring både planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten.

För att nå målen och realisera strategierna för ökad produktivitet i anläggningsbranschen genomförs även följande initiativ:

 PIA (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen).

 FOI, främst inom portföljen Mer nytta för pengarna och samarbeten som BVFF (Bana väg för framtiden), Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum).

 SISU 2013 (Strategiskt inköp Strategisk upphandling 2013).

PIA och FOI beskrivs i kapitel 8 och SISU i kapitel 3.

7.3.1 Internt projekt om frihetsgrader i arbetsplan och järnvägsplan

En av de aktiviteter som startats som ett led i arbetet med en Renodlad beställarroll handlar om fastställelseprövningens och fastställelsebeslutets räckvidd.

Projektet ska göra en genomlysning för att identifiera om och hur fastställelsebeslutet kan preciseras så att beslutet inte skapar onödiga låsningar.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

128

I dag fastställs arbets-/järnvägsplanens beskrivning, plankartor, profilritningar (arbetsplan). Kan en del av de uppgifter som därmed omfattas av fastställelsebeslutet skalas bort är en fråga. I så fall skulle det eventuellt ge ökade möjligheter till viss flexibilitet för alternativa utformningar både i utförande- och totalentreprenader.

Som beskrivs i avsnitt 6.5 regleras den fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).

En arbetsplan eller järnvägsplan ska redovisa väganläggningens eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den.

Det finns en diskussion om vilka frihetsgrader som finns när Trafikverket har fastställt en arbetsplan eller järnvägsplan inför byggande av väg eller järnväg. Skälet till diskussionen är att förslag om alternativa utformningar kan komma fram senare i projekteringsarbetet, efter att planen fastställts. Då kan det vara bra om det finns visst utrymme för justeringar.

Man behöver dock vara medveten om att båda lagarna är av expropriativ karaktär, dvs. de ger möjlighet att tvångsvis ta i anspråk mark. Med hänsyn till egendomsskyddet i grundlagen krävs därför att planens ändamål ska kunna nås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det ger en ram för hur flexibel en plan kan vara: Man kan alltså inte fastställa en plan som innebär att man tar mer mark i anspråk än vad som behövs. Det kan därför inte finnas mer frihet än vad möjligheterna att ta mark i anspråk medger. Men inom den ramen kan man diskutera hur mycket detaljer som faktiskt måste låsas.

Förslagen från Transportinfrastrukturkommittén och i proposition

Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) innebär bättre möjligheter även i det avseendet i det att lagarna skiljer på vad som är själva planen (som ska fastställas) och vad som är underlaget för planen.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

129

7.4 Trafikverkets inriktning för affärsformer för entreprenader och fortsatt utvecklingsarbete

7.4.1 Riktlinjer och rutin för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet

Trafikverket fastställde 2010 riktlinjer för val av affärsform för entreprenader i Trafikverkets investeringsverksamhet. (TDOK 2010:238) och tillhörande rutiner (TDOK 2011:145) året därpå. Dessa riktlinjer, tillsammans med riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag, lägger fast ett gemensamt och systematiskt angreppssätt för hela investeringsverksamheten.

Enligt riktlinjen är valet av affärsform avgörande för att kunna agera affärsmässigt i beställaruppgiften. Affärsform innefattar:

 Upphandlingsformer – verktyg för effektiv konkurrens

 Entreprenadformer – verktyg för effektiv ansvarsfördelning

 Ersättningsformer – verktyg för effektiv drivkraft

 Samverkan – verktyg för effektivt samarbete

Projektledaren ansvarar för analys och förslag till affärsform. Underlag för beslut om affärsform ska tas fram tillsammans med upphandlare, beslutande chef i linjen, m.fl. Det viktiga är att man ska göra ett aktivt val och fatta beslut om hur man går vidare. Till riktlinjen hör en mall för upprättande av motivbilaga. I motivbilagan ska man sammanfatta faktaunderlag och sina överväganden.

Enligt riktlinjen ska projektens unika förutsättningar och förhållandena på leverantörsmarknaden (marknadsanalys) alltid vara avgörande för valet av entreprenadform. Entreprenadformer definierade av Byggandets Kontraktskommitté, BKK, ska tillämpas. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive Totalentreprenad (ABT06) ska användas.

I riktlinjen beskrivs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Det finns flera faktorer att beakta vid val av affärsform och här refereras enbart några av dessa.

Då det finns många krav/låsningar i projektets förutsättningar är en utförandeentreprenad att föredra.

För att öppna för kreativitet hos anbudsgivaren i utförandeentreprenader bör det vara möjligt att lämna anbud med alternativa utföranden. Detta ska då anges i annonseringen och i förfrågningsunderlaget. De alternativa utförandena ska utvärderas utifrån i förfrågningsunderlaget angivna minimikrav och mervärden. Valet av

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

130

anbudsgivare baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt information från Trafikverket har man dock hittills haft svårt att lyckas med beskrivningen av minimikraven, vilket försvårat utvärderingen. Förslag till likvärdiga tekniska lösningar, dvs. utförande, konstruktion, material och varor, ska alltid prövas av beställaren.

Totalentreprenad med frihetsgrader ger entreprenören möjlighet att använda ny teknik och alternativa tekniska lösningar såsom vid val av grundläggningsmetoder, konstruktionslösningar och gestaltning. Där förutsättningar medför tillräckliga frihetsgrader och förtjänster ska totalentreprenad övervägas.

I den del som handlar om totalentreprenader konstateras att av tradition har styrda totalentreprenader använts där den tekniska specifikationen varit långtgående och delvis beskrivit en teknisk lösning. Inriktningen är dock att skapa totalentreprenader som ger större frihet och ansvar till entreprenören. Det uppnås genom att i större utsträckning använda funktions- och prestandakrav. Detta är mer i linje med hur totalentreprenaden enligt ABT är avsedd att användas. För upprättande av specifikationer med funktionskrav har Trafikverket tagit fram ett förelägg i projektet ”Totalentreprenader i praktiken”.

En totalentreprenad, som normalt innefattar projektering och byggande, kan kompletteras med ett längre underhållsåtagande och ibland även driftverksamhet. Detta görs bland annat för att entreprenören ska tänka mera långsiktigt i sitt val av teknisk lösning. Dessa entreprenader kallas totalentreprenad med underhållsåtagande.

Riktlinjen beskriver olika ersättningsformer; fast pris, à-pris och löpande räkning enligt självkostnadsprincipen. I ett avsnitt om incitament beskrivs att de kan användas för att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad. Enligt riktlinjen ska utökad samverkan erbjudas i alla entreprenader där så är möjligt. Riktlinjen beskriver FIA:s modell för ”Samverkan för ökad effektivitet”.

Trafikverkets riktlinjer beskriver vad som ska göras och hur. Rutinen däremot lägger fast när övervägande ska göras och beslut fattas samt vem som har ansvar och befogenhet för detta.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

131

7.4.2 Utvecklingsarbete för totalentreprenader i praktiken

De ovan refererade riktlinjerna baseras på den erfarenhet, kunskap och ”verktyg” som för närvarande finns i verksamheten. Trafikverket strävar efter att tillföra nya verktyg samtidigt som man parallellt vinner erfarenheter. Detta gör att riktlinjerna och tillhörande stöd och verktyg kommer att utvecklas över tiden. Ett projekt, Totalentreprenader i Praktiken, TEiP, driver utvecklingsarbetet och arbetar även med erfarenhetsutbyte. Nedan finns en lista på totalentreprenader som startat 2009–2012 och deras respektive totalkostnad.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

132

5

5 TEiP = ”Totalentreprenader i praktiken”.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

133

Två av de största totalentreprenaderna som nämns ovan, del av E4 Sundsvall och riksväg 50, är totalentreprenader med ett 20-årigt underhållsåtagande.

Projektet E4 Sundsvall, delen Myre – Skönsmon, innefattar 17 kilometer ny E4, tre trafikplatser och 25 broar. Entreprenör är PEAB.

Projektet riksväg 50 mellan Motala och Mjölby är en sträcka på 28 kilometer och innefattar 40 broar och ny genomfart i Motala. Entreprenör är NCC.

I dåvarande Vägverket eftersträvade man en ökad andel totalentreprenader och mot den bakgrunden bedrevs ett utvecklingsarbete avseende förfrågningsunderlag för upphandling av sådana.

Arbetet ägde rum inom ramen för det nationella utvecklingsprojektet TEiP. Baserat på erfarenheter av upphandling och genomförande av entreprenaderna har förfrågningsunderlagen utvecklats successivt.

I dåvarande Banverket bedrevs inte motsvarande utvecklingsarbete.

En grundläggande förutsättning för att totalentreprenader ska leda till ökad produktivitet och tekniska innovationer är att beställaren beskriver anläggningen med funktionella krav, istället för med utförandekrav. Inom ramen för TEiP har man arbetat med svårigheten att få till egenskapskrav och lyckats uppnå detta för en vägkropp. Detta innebär att man inte styr uppbyggnaden av vägkroppen (konstruktiv utformning, dimensionering) utan ställer krav på färdig yta (som jämnhet, lutning) och spårutveckling (dvs. ett mått på slitage, robusthet) allt detta över tid (kontraktstider 10 år).

Resterande delar som sidoområdesutformning, avvattning och vägskyddsanordningar beskrivs dock fortfarande till största delen som teknisk lösning.

Banrelaterade projekt är till sitt innehåll mer komplexa än vägprojekt, vilket medför att det blir än mer komplicerat att beskriva sådana anläggningar i funktionella termer. I kombination med säkerhetsaspekterna på järnvägsverksamheten har detta medverkat till att totalentreprenadkonceptet ännu inte slagit igenom på området.

Trafikverket har tagit fram en handlingsplan för att öka andelen totalentreprenader. För entreprenader över 25 mnkr, och mindre än 500 Mkr, är målet att den volym som upphandlas som totalentreprenader ska uppgå till minst: 20 % 2012, 30 % 2013 och 40 % 2014.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

134

Beslut om upphandling och val av affärsform ska framöver tas i ett inköpsråd för projekt med en kostnad över 300 miljoner kronor och i en inköpskommitté för projekt över 500 miljoner kronor.

Inom ramen för projektet ”Totalentreprenader i praktiken” har ett antal förelägg tagits fram för utarbetande av förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar. Dessa ska nu ges en bredare tillämpning på vägprojekt och konsolideras.

Dessutom avser man att utarbeta motsvarande förelägg för investeringsprojekt inom järnvägen.

7.5 Utveckling av funktionskrav – ett centralt område

FIA startade ett projekt hösten 2005 med målet att formulera relevanta funktionskrav med tillhörande metoder för väg- och bananläggningar.6 I en första etapp inventerades och analyserades de kravspecifikationer som använts i de senaste årens total- och funktionsentreprenader.

I projektets andra etapp justerades specifikationerna såväl språkligt som till sitt innehåll. Enligt rapporten ansåg Vägverket och Banverket att resultatet från etapp 2 var tillräckligt för att använda i verkliga projekt utan att först prova i s.k. demoprojekt.

Rapporten från projektet presenterades som ett hjälpmedel vid upprättande av tekniska beskrivningar för nybyggnad, förbättring och rekonstruktion av normala väg- och järnvägsanläggningar som ska genomföras som totalentreprenader.

Det finns en rekommendation från FIA från 2007 om att implementera beskrivningsformen, dvs. både kravformuleringar och systematik, som redovisas i rapporten, i respektive verksamheter när totalentreprenadformen tillämpas.

Entreprenadformen totalentreprenad innebär att entreprenören i förhållande till beställaren svarar för projektering och utförande. Vid totalentreprenad beskriver beställaren genom funktionskrav i förfrågningsunderlaget objektets användbarhet eller egenskaper. Därvid krävs att entreprenören av beskrivna egenskaper kan sluta sig till den användbarhet som åsyftas.

Med funktion menas ”sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap, som normalt kan konstateras

6 Slutrapport: FIA Funktionskrav generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

135

genom mätning, provning eller nyttjande. En funktion beskrivs normalt med angivande av relevanta egenskaper eller prestanda, exempelvis trafikmängd, belysningsstyrka, luftflöde, temperatur, kapacitet, reningseffekt, ljud- och värmeisolering, ljusreflexion och energiförbrukning, dvs. sådant som normalt inte utläses av redovisade lösningar utan fordrar närmare kontroll genom mätning, provning eller nyttjande av entreprenaden sedan den utförts.”

”Ansvaret för att avtalad funktion uppnås förutsätter ansvar för såväl projektering som utförande till skillnad från utförandeansvar som endast omfattar ansvar för att arbetet utförs enligt av beställaren tillhandahållna ritningar, beskrivningar och andra handlingar. Frågan om avtalad funktion uppnåtts ligger i det senare fallet utanför en entreprenörs ansvar. Även vid utförandeentreprenad kan förekomma att entreprenören har funktionsansvar för viss del som han åtagit sig att projektera.”7

Trafikverket har alltså som ambition att i högre grad upphandla investeringar och underhåll som totalentreprenader. Denna utveckling kräver generellt bredare kompetens hos entreprenören.8Utvecklingen mot totalentreprenader kräver också en helhetssyn som förutsätter ett gott samarbete mellan aktörerna. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören. Samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, även ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Hos beställaren krävs kompetens som är inriktad på att upphandla rätt funktion och kontrollera leverans.

I den refererade SBUF-rapporten sammanfattas erfarenheter från tidigare totalentreprenader inom Vägverket.

Man konstaterar att förfrågningsunderlagen förfinats under årens lopp, men att vissa problem återkommer. Det gäller främst frågor om hur vägkonstruktionernas livslängd och funktion ska säkerställas och verifieras, både ur beställarens och ur entreprenörens perspektiv. Ett annat exempel är osäkerheter kring befintliga förhållanden, särskilt geotekniska, och hur dessa ska beskrivas.

Sammantaget är SBUF-studiens slutsats att upphandling på funktion, trots flera decennier av utveckling, ändå visar betydande kunskaps- och erfarenhetsluckor. Det är också tydligt att mycket kunskap finns som behöver göras tillgänglig i branschen och utnyttjas.

7 ABT 06. 8 Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283, NCC, oktober 2010.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

136

Inom ramen för TEiP, Totalentreprenader i praktiken, har man sedan 2008 drivit en vidareutveckling av konceptet. Ett nationellt förelägg med egenskapskrav främst för vägkropp och bro är framtaget. Fram till idag är ett tjugotal projekt upphandlade med detta koncept. Nu inriktas arbetet som ett tillämpningsprojekt i projektet Renodlad beställarroll och breddas med att utveckla motsvarande nationellt förelägg för järnväg.

Enligt Trafikverkets Beställar- och upphandlingsstrategi ska man handla upp med krav på egenskaper och funktion hos produkten som gäller vid såväl leveransen som under anläggningens hela livscykel. Vidare ska man utveckla ett med leverantörerna gemensamt språk för att hantera och förstå kraven på funktion och egenskaper hos slutprodukten.

7.6 Trafikverkets ambitionsnivåer åren framöver

Entreprenadform

Trafikverket upphandlar årligen ett stort antal entreprenader och en del av dem är av betydande storlek. Dessa enskildheter ger stort genomslag i statistiska analyser. En uppföljning i upphandlingssystemet CTM, avseende upphandlingar som riktar sig till den breda delen av leverantörerna, med uppdrag omfattande 25–500 miljoner kronor, ger att Trafikverket år 2011 upphandlade sådana investeringsentreprenader för ca 8 miljarder kronor. Av dessa var cirka 15 procent eller 1 miljard kronor totalentreprenader. 9

Trafikverkets mål är att för entreprenader som avser investeringar över 25 miljoner kronor och mindre än 500 miljoner kronor ska den volym som upphandlas som totalentreprenader uppgå till minst: - 20 procent 2012 - 30 procent 2013 - 40 procent 2014

År 2018 skall metodiken för val av affärsform vara väl utvecklad och angreppssättet helt implementerat. Andelen totalentreprenader bör kontinuerligt vara kring 50 procent av projektvolymen, sett som ett genomsnitt mätt på några års bas. Även när formen

9 Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 31 januari 2012 (N2009:10/2011/8).

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

137

utförandeentreprenad används ska dessa vara välbeskrivna så att entreprenören får ett tydligt totalåtagande.10

I normalfallet kommer investeringsentreprenaderna inte att omfatta underhåll eller drift.

TEiP-förelägget använder en förlängd garantitid för vissa konstruktioner, längre än den i ABT 06, för att säkerställa kvaliteten för dessa entreprenader. Dessutom finns krav på beställarens godkännande och krav på anläggningshyra om entreprenören måste utföra garantiåtgärder för att innehålla avsedd funktion under ansvarstiden.

Utvärdering av de två objekt, väg 50 Motala-Mjölby och del av E4 Sundsvall, där även underhåll och drift ingår, får ge grund för i vilken grad denna metod skall tillämpas i andra objekt med lämpliga förutsättningar.

Ersättningsform

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av incitamentsavtal i utförandeentreprenader 10–15 procent för de större och 5–10 procent för de mindre och medelstora entreprenaderna.

För att skapa drivkrafter för marknaden är valet av affärsform en viktig faktor. Huvudinriktningen är att i större utsträckning använda totalentreprenader och därigenom öka möjligheterna för leverantörerna att tillämpa smarta lösningar med möjlighet till ökad lönsamhet. Även kopplat till de olika produktivitetsprogrammen finns ett antal åtgärder som till exempel optimering av produktkrav, framförhållning, paketering och som indirekt kommer att öka möjligheten för innovativa lösningar för leverantörerna under både anbuds- och genomförandefasen.

Utförandeentreprenader med en ersättning som till viss del baseras på incitament i förhållande till ett givet riktpris har genomförts i Trafikverket. Speciellt i kombination med utökad samverkan, FIA-nivå 2, har incitament visat sig ge bra effekt. Tillämpningen måste anpassas efter projektspecifika förutsättningar och användningen av incitament kan fluktuera över tid.

10 Där entreprenören får i uppdrag att organisera och administrera hela projektet som generalentreprenörer.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

138

Utökad samverkan

Enligt Trafikverkets senaste kartläggning är användningen av utökad samverkan enligt FIA nivå 1 och 2 cirka 70–80 procent för entreprenader kopplat till investeringar, varav 25 procent är FIA nivå 2 och förekommer uteslutande i de större entreprenaderna.

Tillämpningen av nivån på samverkan måste anpassas efter de projektspecifika förutsättningarna. Generellt sett kommer FIA nivå 1 att tillämpas för de totalentreprenader som blir resultatet av renodlad beställarroll.

Nya produkter/ produktionsmetoder

Enligt FIA:s förändringsmätning 2010 förekommer användning av nya produkter och produktionsmetoder i 11 procent av projekten.

Enligt Trafikverket har området stor potential både på kort och på lång sikt. På kort sikt främst genom implementering av nya produkter och produktionsmetoder som finns tillgängliga idag men som inte fått genomslag i verksamheten. Trafikverkets ambition är att öka användningen av nya produkter och produktionsmetoder utifrån nuläget.

En ökad andel totalentreprenader och de övriga åtgärder som görs i samband med Renodlad beställarroll kommer att öppna möjligheter och stimulera innovation av nya produkter och produktionsmetoder. I beslutade produktivitetsprogram finns åtgärder för implementering av nya produkter och metoder.

Tidigare idrifttagning av anläggningen och minskade störningar under produktionen.

Trafikverket har utvecklat samhällsekonomiska kalkylverktyg som medger att man kan göra bedömningar av samhällsekonomiska effekter av såväl förändrad tid för idrifttagning som olika störningar under byggtiden. Det finns ett generellt problem med att externa samhällseffekter inte görs tillräckligt synliga. Trafikverket har ett tydligt åtagande att även optimera åtgärderna på samhällsekonomisk grund, samtidigt som verket har uppdraget att skapa ”mera väg och järnväg för pengarna” för de tillgängliga resurserna.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

139

Ett arbetssätt som minimerar samhällsstörningar under byggtiden har vanligen en högre synlig projektkostnad jämfört med ett arbetssätt utan sådana hänsyn.

Trafikverket utvecklar rutiner för att möjliggöra mer hänsyn till samhällskostnader på grund av störningar vid genomförandet. Det kan göras inom ramen för befintliga förutsättningar, såväl i tidiga planeringsskeden, som vid utvärdering av anbud. Jämförelser kan då relativt enkelt göras i de fall när olika anbud innehåller olika upplägg med avseende på trafik, produktionsteknik och produktionstid, men i övrigt beskriver likvärdiga slutprodukter.

Säkra överväxlingen mellan projektering och produktion vid utförandeentreprenader

Det är ett vedertaget arbetssätt att ha en övergångsfas för att överbrygga information från projekteringsfasen till genomförandefasen.

Inom FOI-projektet Konsultupphandling finns åtgärder för att förbättra metodiken att föra vidare information om bland annat olika tekniska lösningar som förkastats i projekteringsfasen.

7.7 Underhållskontrakten för väg och järnväg

Trafikverket använder årligen fem miljarder kronor till avhjälpande och förebyggande underhåll av vägar (Grundpaket) och järnvägar (Basentreprenader).

Kontraktsuppföljning och utvecklingsområden

När det gäller underhållskontrakten för väg och järnväg har Trafikverket bedömt att följande punkter är prioriterade för utvecklingsåtgärder;11

 Entreprenörernas uppfyllelse av beställd standard.

 Levererad standard till kund.

 Anläggningens nedbrytning.

 Kostnader och mängder för levererad standard för de olika väg- och bantyperna.

11 Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 14 mars 2012 (N2009:10/2011/8).

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

140

 Jämförelse mellan kalkylkostnader, anbudskostnader och verkliga kostnader.

 Produktivitets- och effektivitetsutveckling.

 Affärsmässighet och angreppssätt.

 Samhällsekonomiska beräkningar.

Inom dessa områden kommer ett antal indikatorer att tas fram.

Arbete pågår med att samordna, likrikta och utveckla underhållskontrakten. Det gäller även de roller som finns internt genom att ta fram gemensamma verktyg, rutiner och stöddokument samt att använda en fastlagd projektmodell och arbeta i förvaltningsgrupper. En översyn av kompetenskraven i ett nordiskt perspektiv ska påbörjas för att ge möjlighet för entreprenörer att verka på en nordisk marknad. Beslut ska tas inom Trafikverket angående den framtida inriktningen gällande Funktions-AMA för underhållskontrakten.

Trafikverket kommer att utveckla tillämpningen av Utökad samverkan för drift och underhåll t.ex. genom kompetensstöd under uppstartstiden för att få igång arbetssättet.

Trafikverket har också beslutat att starta ett arbete för att ta fram gemensamma allmänna bestämmelser (som kommer att ersätta ABT 06) avseende underhåll av väg och järnväg. Byggandets kontraktskommitté har kontaktats men de har valt att inte delta i detta arbete.

I dagsläget är i stort sett samtliga underhållsentreprenader inom väg och järnväg av formen totalentreprenad enligt ABT. Då ABT främst är utformad för projektering och utförande av investeringsprojekt som har en väldigt konkret beskrivning av projektets omfattning, plats och tidpunkt för färdigställande, så passar kontraktsformen inte perfekt för underhållsentreprenader där arbeten utförs löpande över en tidsperiod och inte heller är helt kända till sin omfattning vid kontraktets ingång.

Anläggningarnas tillstånd

För att åstadkomma en objektiv mätning och bedömning av anläggningarnas tillstånd kommer en tillståndskontroll att köpas av en oberoende part. Denna tillståndskontroll kommer att genomföras inför varje upphandling men även varje år under entreprenadtiden. Detta för att fånga behovet av de långsiktiga underhållet men även

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

141

som ett underlag för normerande besiktning samt som kontroll av att entreprenören har utfört det underhåll som anläggningen kräver och som ingår i kontraktet.

Ersättningsform

Trafikverket kommer under 2012 att förtydliga och förenkla ersättningsformerna så att man uppnår en rimlig riskfördelning mellan entreprenör och beställare. Fastpris bör väljas där det finns en tydlig kalkylerbarhet och när entreprenören själv kan påverka riskerna. Reglerbara mängder bör användas när kalkylerbarheten är sämre och när entreprenören har svårare att påverka riskerna. Ökad användning av riktpris med incitament kommer att tillämpas där beställare och entreprenör gemensamt kan påverka riskerna. När uppdraget inte kan beskrivas tydligt vid beställningstillfället är ersättning på basis av redovisad självkostnad lämpligt att använda.

Incitament

Trafikverket kommer att utvärdera befintliga incitamentsmodeller (bonus/vite) och ta fram en ny modell som syftar till att driva mot en ökad andel förebyggande underhåll, ökad kundnytta samt att bidra till att uppnå Trafikverkets verksamhetsmål.

Användning av bonus ska endast ske i de fall där entreprenören entydigt kan påverka utfallet och där en objektiv mätning kan garanteras. Ett liknande resonemang kan tillämpas när det gäller viten.

Antal anbud

Antalet anbud per upphandling inom väg är mellan två och fem och i genomsnitt drygt tre. Inom järnväg är genomsnittet drygt två och varierar mellan ett och tre, i undantagsfall fyra.

Detta är en nivå som man inte anser vara tillfredsställande. En långsiktig målsättning är att antalet anbud per upphandling är minst tre och att det varierar mellan tre och fem. En åtgärd för att åstadkomma detta, utöver att minska inträdeströsklarna för nya entreprenörer, kan vara att minska antalet förfrågningar under ett år så att fler anbudsgivare har möjlighet att lämna anbud.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

142

Produkt- och produktionsutveckling

En kontinuerlig process pågår för att skapa förutsättningar för produktionsutveckling. Genom utveckling av Förfrågningsunderlaget (FU) möjliggör det för marknaden att utforma och införa arbetssätt och metoder genom tydlig kravställning. Dessutom skapas förutsättningar för utförarna att resurssätta sig med sådan utrustning som krävs för funktion och prestanda (kapacitet, arbetsmiljö, miljö och säkerhet m.m.).

Tidsutdräkt mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart

Väg: För att skapa mera tid för förberedande planering när en ny entreprenör ska tillträda finns planer på att förlänga tiden mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart från dagens 4 månader till 6–10 månader genom att påbörja upphandlingarna tidigare och att sprida utskicken av upphandlingarna över tid.

Järnväg: Här kvarstår dagens inriktning om en tidsperiod på 9– 12 månader mellan tilldelningsbeslut och entreprenadstart. Den längre etableringstiden inom järnväg är motiverad till följd av mer omfattande krav på utbildning p.g.a. kompetens- och resursbrist i branschen samt av att maskinanskaffningen tar lång tid.

Kontraktstidens längd

Möjligheter till ökad produktivitet, kvalitet och intern effektivitet kan uppnås genom längre kontraktstider, förslagsvis 5–10 år. Längre kontraktstider ger större investerings- och innovationsmöjligheter genom bland annat minskad risktagning för entreprenören. Det blir också mer lönsamt att förbättra anläggningen genom att öka det förebyggande underhållet. Längre kontraktstider skapar också bättre förutsättningar för entreprenörerna att investera i kompetensuppbyggnad för befintlig och nyanställd personal. En ytterligare potential till produktivitetsförbättring kan vara genom minskade transaktions- och etableringskostnader. Kontraktstiderna kommer att vara olika långa beroende på att förutsättningarna varierar. I glesbygd är det motiverat med längre kontraktstider, men i storstad kortare på grund av konkurrenssituationen.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

143

Entreprenadformer

En grundinriktning är att gå mot totalåtagande med funktionsansvar i den mån detta är möjligt. Det är ofta svårt att hitta mätetal som är tillräckligt tydliga för funktionsåtagande då infrastrukturanläggningen är komplex och påverkas av många faktorer. Verket kommer därför att se över omfattningen av funktionsåtagandet i nuvarande kontraktsmodell för att säkerställa att mätetalen för funktionen samt regleringsfaktorer är tillräckligt tydliga. En viktig förutsättning för funktionsåtagande är också att det finns bra underlag om anläggningens tillstånd och en komplett redovisning av genomförda åtgärder att tillgå för att kunna räkna på funktionsåtagandet.

För att gynna små och medelstora entreprenadföretag finns planer på att testa delad entreprenad inom något kontraktsområde avseende grundpaket för underhåll av väg. I en delad entreprenad delas entreprenaden upp i flera mindre entreprenader, en för varje ingående verksamhetsområde. Beställaren har kontrakt direkt med såväl exempelvis projektörer som de enskilda entreprenörerna. All samordning handläggs av beställaren i ursprungsmodellen, men för att skapa en mer renodlad beställarroll kan även upphandling av en samordnad administrativ projektledarorganisation göras.

Denna entreprenadform har provats inom underhåll i Norge med goda erfarenheter. Antalet anbud från lokala företag har ökat markant och beställaren känner att man har bättre kontroll på kvalitet och kostnader.

Tillämpade kontrollsystem

Under 2012 införs ”Leveransuppföljning väg” där en tredje part enligt en gemensam nationell modell utför kontroller av entreprenörens åtagande.

Leveransuppföljningen ska bidra till:

 Förbättrad relation mellan beställare och utförare.

 Utveckling av entreprenör- och beställarrollen.

 Vägar med högre funktionalitet.

 Underlag för prioritering och utveckling av verksamheten.

Målsättningen är att under 2012 också genomföra ett pilotprojekt av ”Leveransuppföljning järnväg”.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

144

Metod för analys av underhålls- och reinvesteringsbehov

Sedan 2010 har Trafikverket arbetat enligt en fastslagen metod för att identifiera och prognostisera underhålls- och reinvesteringsbehov. Metoden har tillämpats för ett antal teknikslag (spår, spårväxlar och signalställverk) och innebär att en god bild av behovet inom den närmaste 10-årsperioden tas fram. Ett arbete med analys av underhålls- och reinvesteringsbehovet för kontaktledning har också inletts. Metoden ska användas för fler teknikslag och kommer kontinuerligt att uppdateras för att ha en aktuell bild av det totala underhålls- och reinvesteringsbehovet.

Metoden grundar sig i en detaljerad analys av anläggningens tekniska tillstånd och dess underhålls- och reinvesteringskostnader samt de faktorer som påverkar tillståndet och kostnaderna. Det framtida behovet bedöms genom att beräkna det tillstånd där en reinvestering bör genomföras för att uppfylla säkerhetskrav och optimera den totala livscykelkostnaden.

Nytt underhållssystem för väg och järnväg

Arbete med ett nytt underhållssystem för väg och järnväg pågår. Här finns ett antal aktiviteter som bedöms främja produktiviteten. Dessa gäller kartläggning av underhållsprocessen, systematisk metodik för utformning av underhåll och förslag på kravställning av underhållssystem.

Paketering

Olika förutsättningar råder över landet vilket innebär att det inte är entydigt hur ett kontraktsområde ska se ut storleksmässigt, geografiskt eller när det gäller kontraktsinnehåll. En djupare analys beträffande optimal paketering kommer att genomföras utifrån bl.a. konkurrenssituationen och förutsättningar för effektiv produktion. En trolig utveckling är att kontraktsområdena kommer att öka i storlek för att skapa samordningsfördelar för entreprenören som medför ökad effektivitet och produktivitet.

SOU 2012:39 Entreprenader för ökad produktivitet och innovation

145

Gemensam upphandling av underhåll på väg och järnväg:

Ett pilotprojekt har genomförts för att pröva om effektiviteten kan öka genom samordning av väg- och järnvägsunderhåll. Ett annat syfte har varit att växla kunskap mellan väg och järnväg för ökad kundnytta, produktivitet och effektivitet.

Upphandlingen är avslutad och en av entreprenörerna på vägunderhåll, NCC, erhöll kontraktet. Infranord kommer att vara underentreprenör. En indikation på uppnådd effektivitet är att kontraktssumman är något lägre än kostnader för de två nuvarande kontrakten. Detta kommer dock att utvärderas löpande under de fyra år som kontraktet varar.

Ett annat sätt att skapa samordningsfördelar är att som beställare skapa förutsättningar för entreprenörens egen samordning av olika kontrakt. Sådana förutsättningar kan vara en gemensam kravbild samt kontraktstider som sammanfaller.

Bättre tider för arbeten i spår

Bristen på sammanhängande tider för arbeten som kräver avstängt spår är kostnadsdrivande i de flesta kontrakt inom järnvägsunderhåll. Det innebär att de tillgängliga tiderna måste utnyttjas på ett effektivt sätt. En annan möjlig åtgärd är att större hänsyn tas till behovet av tider för underhållsarbeten vid planering av kapacitetsutnyttjandet. Man kommer också i förfrågningsunderlaget bifoga en tydligare beskrivning över vilka tider som är tillgängliga för att öka kalkylerbarheten.

Anbudspriser som en indikator på produktivitet

Utvecklingen av anbudspriserna för grundpaket väg i Kronobergs län under perioden 1991–2011 har studerats. Studien visar en markant produktivitetsförbättring. Om hänsyn tas till konsumentprisindex och trafikarbetets förändring är utvecklingen än mer tydlig. Ett fortsatt arbete där ett antal utvalda län analyseras kommer att starta under 2012. En liknande studie för baskontrakten järnväg startar under 2012. Slutsatserna kommer att användas i det fortsatta arbetet med produktivitetsförbättringar.

Entreprenader för ökad produktivitet och innovation SOU 2012:39

146

Gemensamt styrramverk

Tillsammans med Näringsdepartementet arbetar Trafikverket under 2012 med utveckling av ett gemensamt styrramverk som syftar till att säkerställa en gemensam struktur och nomenklatur för styrningen av drift och underhåll. Avsikten är att frågeställningar som gäller drift- och underhåll ska avhandlas på ett stringent sätt och på rätt nivå i olika diskussioner, planeringsunderlag och rapporter.

147

8 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

Produktivitetskommitténs förslag:

 Trafikverket bör skapa förutsättningar för industriellt anläggningsbyggande.

 Bevaka förutsättningarna för industriellt anläggningsbyggande i de tidiga skedena och upphandla parallella utredningsuppdrag i komplicerade projekt.

 Utveckla användningen av serieupphandlingar.

 Ge förutsättningar för standardisering, exempelvis avseende broar.

 Trafikverket bör driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Denna utveckling bör äga rum i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation.

 Trafikverket bör öka leverantörernas möjligheter att vara kreativa även i utförandeentreprenader, inte bara genom att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar, utan också genom att i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

8.1 Kommitténs bedömningar

 Branschens aktörer har alla viktiga roller att spela för att utveckla ett mer industriellt anläggningsbyggande. Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Beställaren måste ge utrymme för speciali-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

148

sering, standardisering och repeterbarhet. Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor. Beställaren bör också ta ansvar för kunskaps- och erfarenhetsåterföring för att främja utvecklingen av ett ökat industrialiserat byggande.

 Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden och materialleverantörer bör utveckla material, standardiserade komponenter och byggdelar. Entreprenören har en central roll och är mest lämpad att driva implementeringen och det är viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.

 Det är viktigt att förutsättningarna för industriell produktion bevakas i tidiga skeden och vidare i processen. Konsulterna får inte skapa begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna.

 Eftersom viktiga förutsättningar läggs fast redan i utredningsskedet (vägutredning/järnvägsutredning) bör Trafikverket i komplicerade projekt upphandla parallella utredningsuppdrag. I detta skede är utredningskostnaderna relativt låga samtidigt som värdet av underlag i form av alternativa utformningar kan vara mycket stort.

 Skapa förutsättningar i förfrågningsunderlagen för serieproduktion och paketera projekt i entreprenader som möjliggör serieproduktion.

 Industriellt byggande kan ses som en processinnovation som främjas av innovationer som avser organisation och kontrakt. Längre kontrakt som löper över flera projekt eller som inkluderar drift och underhåll under flera år ger incitament till investeringar i utveckling och innovation. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

 Trafikverket avser att uppmuntra företagen att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar (avser utförandeentreprenader). Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

149

på marknaden. Verket bör också i större utsträckning ange i förfrågningsunderlaget att man tillåter alternativa utföranden.

 Trafikverket har stora möjligheter att främja innovation både genom mer innovationsvänliga upphandlingar och genom innovationsupphandling.

 Forskning och utveckling bör i största möjliga utsträckning utföras i konstellationer där Trafikverket, branscher och företag samt högskolor, universitet och institut samarbetar. Samarbetsformerna för detta bör utvecklas och långsiktiga FoU-program etableras.

8.2 Kan man bygga vägar och järnvägar mer ”industriellt”?

Industriellt tänkande – en fråga om förhållningssätt

De företag som överlever inom den starkt konkurrensutsatta internationella verkstadsindustrin har behållit eller ökat sin konkurrenskraft genom systematisk produktutveckling och ökad produktivitet.1

Produktivitetsökningen har säkerställts genom att konsekvent utnyttja effektivitetsvinster av upprepat användande av standardmetoder och -komponenter samt ett fördjupat samarbete med utvalda leverantörer. Lagerhållning på montageplatser är mycket begränsad vilket bidrar till förbättrat kassaflöde, effektivare hantering samt minskat spill.

Det finns stora skillnader mellan verkstadsindustrin och byggindustrin i allmänhet och anläggningsbyggandet i synnerhet. Det faktum att ett nytt anläggningsprojekt nästan alltid byggs på en ny plats framförs ofta som ett avgörande hinder för industriellt byggande. Det bör ändå finnas stora möjligheter att införa verkstadsindustrikonceptet i anläggningsbyggandet med betydande effektivitetsvinster som resultat.

Inom FIA har man använt begreppet industriellt tänkande för att markera att man med detta omfattar betydligt mer än standardiserade och förtillverkade element. Industriellt tänkande är mer en fråga om ett förhållningssätt än en produktionsmetod.

1”Utveckling av förutsättningarna för industriellt tänkande och aktiv design” FIA 2007.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

150

Man har också identifierat ett antal normalt förekommande hinder:

 Stor detaljstyrning.

 Regler och standarder för funktionskrav är outvecklade.

 Funktionskrav kräver långa garantitider. Hur säkra detta då försäkringar för långa garantitider saknas.

 Begränsad tillämpning av livscykeltänkande.

 Stafettloppstänkande och projektfokus råder. – Öppen bas för information saknas (ICT-plattform).

– Dålig integrering mellan projektering och produktion. – Små upprepningseffekter. – Bristande erfarenhetsåterföring.

 Bristande kunskap om vad industriellt tänkande innebär och hur detta kan tillämpas.

 Produktiviteten mäts inte på projekt- och aktivitetsnivå.

 Varaktiga förändringar kräver ett uthålligt och kraftfullt ledarskap.

 Den statliga utbetalningsfilosofin – verkens periodiserade projektbudgetar premierar inte kortare leveranstider.

Utifrån dessa identifierade hinder gavs ett antal förslag till åtgärder, som att öka andelen totalentreprenader med funktionskrav, att gå från styckeköp till mera serieköp, att skapa branschgemensam informationsplattform, öka tillämpningen av samverkansformer som baseras på förtroende samt att införa produktionsanpassad projektering genom att tillämpa aktiv design.

Projektaktörerna har makten att implementera industriellt byggande

Viktiga beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är: 2- att planera för rationell produktion för att på så sätt öka förutsägbarheten och minska olika typer av slöseri, - upprepning och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, - automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön,

2 Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, LTU (2011).

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

151

- integrerad produktion och projektering för förbättrad byggbarhet samt - erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande.

Drivkrafterna till industriellt anläggningsbyggande är nästan uteslutande relaterat till inre effektivitet (dvs. ”göra saker rätt”) i form av ökad produktivitet för att spara tid och pengar. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet, som handlar om att ”göra rätt saker”, minst lika viktigt för att skapa uthållig konkurrenskraft.

Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att man ökar processfokus och de fördelar detta för med sig för den inre effektiviteten utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen och därmed den yttre effektiviteten.

Exempel på stora hinder för industriellt anläggningsbyggande är detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningseffekter på grund av uppstyckade upphandlingar.

Projektaktörerna har makten och möjligheten att självständigt implementera industriellt anläggningsbyggande.

Beställaren bör skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta och samverka i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar avseende lösningar i projekteringsskedet och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden. Materialleverantörer bör utveckla komponenter och byggdelar, i samråd med övriga aktörer.

Implementeringen av industriellt byggande kan ses som en processinnovation som i sin tur främjas av innovationer relaterade till organisations- och kontraktsformer. Nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt skulle främja industriellt byggande och innovation.

Längre kontrakt som löper över flera projekt och som även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

152

löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar.

Detta kräver en attitydförändring där Trafikverket blir mer öppna för leverantörers förslag på nya lösningar som inte är föreskrivna i normer och regler. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher.

Ett exempel från riksväg 50 Motala-Mjölby

Hösten 2013 slutförs byggande av ny väg mellan Mjölby och Motala. Projektet omfattar projektering och byggande av en ny mötesfri genomfart, 39 vägbroar, en cirka 620 m lång högbro över Motalaviken samt tre planskilda trafikplatser. Byggande av riksväg 50 genomförs som en totalentreprenad med funktionskrav. Det innebär att entreprenören NCC har i uppdrag att både projektera och bygga vägen och svara för drift och underhåll i 20 år efter det att bygget är klart.

De produktionsmetoder som lyfts fram i projektet riksväg 50 som exempel på industrialiserat byggande är:

 Två stycken prefabricerade broar.

 Fem stycken prefabricerade rörbroar.

 GPS styrning av maskiner som innebär ett mer effektivt utnyttjande av maskinparken.

 Terrasstabilisering på vissa sträckor med en ny metod.

 Vertikaldränering av en torvmosse.

 Hantering av massor med hjälp av utvecklade datoriserade planeringsverktyg.

I intervjuer med aktörerna3 framkom att ansvarsformen totalentreprenad gav störst möjligheter till utveckling av processen. Att gå ifrån traditionella utförandeentreprenader med mängdpriskontrakt till totalentreprenader baserade på funktionskrav bedömdes ha stor påverkan på utvecklingsmöjligheterna. Fokus hos aktörerna flyttas till ”vad” som ska göras och inte ”hur” det ska utföras. En utveckling mot mer flexibla ansvars- och ersättningsformer innebär behov

3 Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder, LTH (2011), på uppdrag av Produktivitetskommittén.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

153

av nytänkande från både beställare och entreprenörer vad gäller ansvar och riskfördelning.

Kopplas ett funktionsansvar för anläggningens drift till totalentreprenaden ger detta ytterligare möjligheter till utveckling. Upphandlingen av riksväg 50 är gjord som en totalentreprenad med funktionsansvar under 20 år, vilket till viss del minskar beställarens kontrollbehov då entreprenören även har ett ansvar för att valda produktionsmetoder ger en god funktion även under drifttiden.

Totalentreprenader ger även möjligheter för entreprenörer att konkurrera med kompetens i stället för pris, vilket är ännu mer tydligt om ett funktionsansvar läggs till.

Ett upplevt problem hos aktörerna är att regelverk och normer styr på ett sådant sätt att flexibiliteten och friheten hos entreprenören att välja nya produkter och produktionsmetoder begränsas även vid en totalentreprenad. Entreprenören får inte möjlighet att påverka produktionsprocessen i den utsträckning som hade varit önskvärt. Här finns dock en aspekt av ansvar mot tredje man som både entreprenörer och beställare är eniga om bör ligga hos beställaren. I en utförandeentreprenad blir detta tydligt men vid ansvarsformen totalentreprenad måste beställaren styra upphandlingen så att samhällskrav på exempelvis miljö- och kulturvärden uppfylls.

Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen är en viktig faktor.

Entreprenören måste i sin projektledning ha en drivkraft att vilja utveckla och arbeta med ständiga förbättringar.

Kunskaps- och erfarenhetsåterföring behöver även förbättras för att främja en utveckling för ett ökat industrialiserat byggande.

Konsulterna behöver få en ökad förståelse för produktionsskedet vilket kommer att öka kompetensen oberoende av ansvarsform.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

154

8.3 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad kan främjas på olika sätt

8.3.1 Leverantörerna vill få vara mer kreativa

Trafikverket har sammanställt ett ”Nöjd-leverantörindex” utifrån en enkät som skickats i ett exemplar per företag till Trafikverkets 132 största leverantörer.

På en övergripande nivå är svaren mycket positiva, då 84 procent anger att man som helhet är nöjd med Trafikverket som kund.

Informationen om kommande affärer kan förbättras och en del upplever Trafikverkets organisation som otydlig och svårhanterlig.

Det område där verket har störst potential till förbättringar gäller möjligheten för leverantörerna att vara innovativa och kreativa. Ungefär hälften av de svarande upplever att det inte finns tillräckligt många upphandlingar som tillåter leverantörerna att vara innovativa och kreativa.

Även i upphandlingar som tillåter alternativa anbud menar man att det inte finns bra förutsättningar och utrymme att vara innovativa och kreativa.

Trafikverket kan påverka innovationsgraden i anläggningsbranschen på flera sätt. Det viktigaste sättet är hur man agerar som beställare och hur man väljer affärsformer, som entreprenad-, ersättnings- och samarbetsformer.

8.3.2 Sidoanbud

Enligt FIA:s förändringsmätning var 2010 andelen projekt där sidoanbud inkommit 18 procent och andelen projekt där sidoanbud antagits 6 procent.

Trafikverket anser att området har en potential sett till ökad produktivitet men för att realisera denna så vill man skapa en tydlighet kring användningen och tolkningen av begreppet. Trafikverket har ambitionen att öka tillämpningen och har följande inriktning i det fortsatta arbetet. - För segmentet utförandeentreprenad är Trafikverkets inriktning en användning av metoden likvärdig lösning, vilket är en snabb och attraktivt väg att öppna upp för konkurrenskraftiga anbud med öppningar för anbudsgivarens kreativitet, om än med begränsningen av tolkningsmånen av vad som är likvärdigt.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

155

- En mer aktiv uppmaning till leverantörerna att lämna anbud med likvärdiga lösningar kommer att ske och skapar, i kombination med en väsentligt utökad andel totalentreprenader, utrymme för leverantörerna att ta ett ökat aktivt ansvar för såväl innovationer som produktivitetsökning. - Tillämpningen med alternativa utföranden är begränsad i dagsläget men kommer på sikt att ökas i takt med att kunskapen utvecklas och kriterier, värden, modeller etc. säkras med avseende på både upphandlings- och entreprenadjuridisk.

I samband med Utförandeentreprenader (kontrakt enligt AB 04) förekommer begreppet sidoanbud med tillämpningarna – LIK-VÄRDIG LÖSNING och ALTERNATIVA UTFÖRANDEN. Begreppet sidoanbud i AMA AF 07 avser det som i LOU och LUF benämns anbud med alternativa utföranden och därutöver har leverantörer alltid möjlighet enligt upphandlingslagarna att offerera likvärdiga lösningar. Det är viktigt att hålla isär de båda begreppen och dess innebörd.

LIKVÄRDIG LÖSNING måste prövas och prövas också alltid av Trafikverket, beställaren. Erbjuden likvärdig lösning ska vara likvärdig den som beskrivs i den tekniska beskrivningen mfl handlingar. Beställaren avgör om lösningen är likvärdig mot vad som föreskrivs i förfrågningsunderlaget, FU. Beställaren ska enligt upphandlingsreglerna ange skälen till varför ett anbud med likvärdig lösning förkastas, dock krävs inga långgående vetenskapliga utredningar. Anbud med likvärdig lösning prövas och utvärderas på samma sätt som övriga anbud.

Trafikverket har uppmanat och kommer att uppmana entreprenörer att använda den möjlighet som de har att erbjuda likvärdiga lösningar. Likvärdigheten omfattar inte enbart material och insatsvaror utan även utförande och konstruktion. Upphandling kan ske med tilldelningsgrunden lägsta pris eller ekonomiskt mest förmånliga anbud. Genom att erbjuda likvärdiga lösningar kan leverantörerna utnyttja sin kreativitet, sina unika kompetens och erfarenhet och härigenom åstadkommes en bättre konkurrens på marknaden.

ALTERNATIVA UTFÖRANDEN tillåts endast då detta anges i förfrågan, FU. Tillämpningen kan endast ske då det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas och medför en hel del kvalificerade analyser och skrivningar. Förfrågningsunderlaget ska beskriva vilka särskilda minimikrav som gäller för anbud med alter-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

156

nativa utföranden, dvs. exempelvis vilka egenskapskrav som minst måste uppfyllas, samt hur det alternativa utförandet, liksom huvudutföranden, ska utvärderas.

Egenskapskraven är i princip de samma som används i totalentreprenader på hela anläggningen alternativt ingående konstruktioner/byggnadsverk eller delar av dessa. Tilldelningskriterier (mervärden), relevanta värden på dessa och beräkningsmodeller för att beräkna mervärdena, som både kan vara positiva och negativa, är oerhört svåra att formulera. De mervärden som formuleras kan i sig begränsa kreativiteten och avkastningen för tänkbara alternativ. Metoden har prövats i Trafikverket med varierad framgång.

8.3.3 Utnyttja möjligheterna till serieköp och kombinatoriska upphandlingar.

Trafikverket ser goda möjligheter till ökad produktivitet genom serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst inom produktkategorier av mer seriell karaktär. Dessa karakteriseras av att de upprepas, att det finns ett kontinuerligt behov av åtgärder och att de är relativt lika/har en liknande process. Exempel på serieprodukter är kontaktledning, vägbeläggning, spårväxelbyten och broar.

Generellt sett inom Trafikverket så används serieköp och kombinatoriska upphandlingar i mindre omfattning i dagsläget.

Trafikverket genomför följande åtgärder för att öka andelen serieköp och kombinatoriska upphandlingar, främst kopplat till respektive produktivitetsprogram för produktkategorier av seriell karaktär: - Gemensam planering och koordinering inom respektive produktområde så att en optimal paketering och samordning över tiden av uppdragen kan ske. - Långsiktig planering och att en medelstilldelning sker så att stabilitet i volymerna uppnås. - Skapa en god framförhållning och mer flexibla tider för genomförande så att leverantörerna kan ta till vara möjligheterna.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

157

8.3.4 Ge möjligheter till standardisering i produktionen – exempel från Uppsala–Mehedeby

Det finns en potential till ökad produktivitet genom standardisering i produktionen, främst genom att beställningar görs så att det främjar leverantörsmarknadens arbete med standardisering i produktionen och att hinder i regelverken tas bort.

Trafikverket menar att följande åtgärder ökar möjligheterna till standardisering i produktionen: - Renodling av beställarrollen så att förutsättningar för marknaden skapas. Utveckla rollen och agerandet som beställare i syfte att överlämna ett större åtagande och ansvar till leverantörerna. - En ökad andel totalentreprenader innebär att upphandlingen av genomförandet sker tidigare, entreprenören kommer in tidigare i processen vilket ger bättre möjligheter till standardisering i produktionen. - I produktivitetsprogrammen per produktkategori finns åtgärder för att förbättra möjligheterna till standardisering.

8.3.4.1 Standardisering en studie av sträckan Uppsala – Mehedeby

För att undersöka hur man kan utnyttja möjligheterna med standardisering och förtillverkning i brobyggandet har Bygginnovationens analysgrupp för BRO studerat broarna på en relativt nybyggd motorvägssträcka på E4 mellan Uppsala och Mehedeby. 4

Bakgrunden är ett citat av Åsa Söderström Jerring, ordförande FIA, på Brobyggardagen 2008 ‐ ”På sträckan Uppsala – Mehedeby finns 110 olika brotyper, var det verkligen nödvändigt?”.

Studien är upplagd som ett scenario där Byggare Bob entreprenörsfirma Bobs Bygg AB fått i uppdrag att bygga 39 broar åt Trafikverket. Av dessa 39 broar är 27 stycken plattrambroar både slutna och öppna och 12 stycken är kontinuerliga balkbroar.

Byggare Bob har själv tagit ansvaret för uppförandet av plattrambroarna. Det är viss variation på utseende och mått på dessa broar men Bob har nämligen möjlighet att projektera om broarna till viss del. Bob funderar också på om det finns någon förtjänst i

4 Bygginnovationen, Delrapport: BRO, Version: 2010‐11‐04.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

158

att standardisera broarna och var i så fall den största potentialen för standardisering finns. En annan fråga han brottas med är om det går att göra speciella materialval som kan visa sig bli fördelaktiga för projektet. Till de 27 plattrambroarna ska sammanlagt 40 stöd både konstrueras och byggas enligt förslagshandling.

Från början har t.ex. nästan alla bottenplattor olika utseende och variationen på fundamenten är stor både i bredd och höjd.

Efter att ha studerat ritningarna på broarna ingående kan Bob göra följande kategoriseringar för plattrambroarna:

 Stöd/bottenplattor kan delas upp i grupper. Där blir måtten på bredd och höjd avgörande.

 Armering till bottenplattorna kan förtillverkas. Förtillverkningen kan ske på två olika sätt, dels i en fältfabrik och dels hos en underentreprenör.

 Länkplattor (som finns på alla broar) kan delas upp i 3 grupper. De beror på bredden av broarna.

 Att använda SKB (självkompakterande betong) är fördelaktigt vid gjutning av samtliga brodelar.

 Kantbalkarna kan standardiseras.

 Kvarsittande formar kan användas i viss utsträckning. Det gäller i första hand för bottenplattorna men även i vissa ramben och överbyggnader kan kvarsittande form med fördel användas.

Efter att ha dragit dessa slutsatser börjar Byggare Bob sitt arbete med att standardisera och modularisera sina broar. De differentierade grupperna av stöd/bottenplattor består av nio olika bredd‐höjd förhållanden för stöden med 15, 5, 7, 2, 5, 2, 1, 1 och 2 stycken stöd i varje kategori där de minsta stöden är nämnda först. Armeringskorgar kommer att förtillverkas för samtliga stöd i varje kategori. Måtten på två av grupperna med stöd är dock väldigt stora och att transportera förtillverkade armeringskorgar för dem lämpar sig inte på allmänna vägar, de stöden kommer Bob att tillverka i sin fältfabrik och transportera internt m h a dumpers. Arbetet med dessa stöd kommer han att använda som ett buffertarbete, dvs. ett arbetsmoment han kan sätta sina hantverkare på när det inte går att utföra andra planerade arbetsmoment.

Genom att enbart standardisera fundamenten till de 27 broarna kan Bob spara cirka 40 arbetsdagar för två hantverkare om han

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

159

förtillverkar alla fundamenten själv i en fältfabrik. Skulle Byggare Bob välja att förtillverka alla fundamenten hos en underentreprenör är potentialen till arbetstidsbesparing på arbetsplatsen ca 130 dagar för två hantverkare. Bob ser stora möjligheter att tjäna tid i projektet här, kanske kan han korta av bygget med en till två månader. Eftersom beställaren har infört ett omvänt vite vilket innebär en bonus om projektet levereras före utsatt tid finns det stora pengar att tjäna för Bob. Byggare Bob har också räknat ut att om alla fundamenten såg likadana ut skulle det gå att spara minst 33 procent av den ursprungliga tiden per ton armering vid en inlärning på 90 procent.

Bob har här räknat på den säkra sidan och inte gjort något maximalt antagande, dvs. det finns ett relativt stort utrymme för förbättring även här, ner till 80 procent inlärningstal räknar han med att komma redan vid nästa bygge.

I och med den lyckade standardiseringen av fundamenten enbart till plattrambroarna har Byggare Bob nu kallat till ett möte i firman. Han vill att samtliga stöd på samtliga broar ingående i projektet ska gås igenom på samma sätt som han just gjort för plattrambroarna. Dessutom förbereder han just samma förfarande för alla skivstöd samt pelarstöd på de övriga balkbroarna. I sin iver håller Byggare Bob också på att se över länkplattorna och kantbalkarna till broarna. Kunden/beställaren är dock noga med att peka på att de inte vill ha helt identiska broar på sin väg.

Bob lugnar dem med att säga att det är ju konstruktionen som kommer att standardiseras inte utseendet. Han säger till sin beställare att man alltid kan variera formen på de olika byggdelarna kantbalk och pelarstöd för att variera utseendet mellan de olika broarna.

8.3.5 Använd Aktiv Design

Med observationsmetoden, eller aktiv design, menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

160

Trafikverket har ingen uttalad målsättning specifikt kopplat till aktiv design.

Aktiv design används i några enstaka projekt. Exempelvis använder Citybanan aktiv design för sina bergarbeten främst vid stationerna.

8.3.6 Tidigarelägg de geotekniska undersökningarna

Från FIA-samarbetet finns en rekommendation att tidigarelägga de geotekniska undersökningarna till utredningsskedet i syfte att skapa goda produktionsbetingelser och redovisa och ange förutsättningar för grundläggning och jordförstärkning i det alternativ som finns i arbets- respektive järnvägsplanen.

I dagsläget sker geotekniska undersökningar enligt en gemensam process stegvis utifrån vald teknisk lösning och varefter planerings- och projekteringsarbetet fortskrider. I utredningsskedet görs en översiktlig undersökning som förtätas successivt varefter utformningen finner sin slutliga lösning.

Trafikverket har i dag ingen målsättning att generellt tidigarelägga de geotekniska undersökningarna eftersom en sådan inriktning skulle kunna bli kostnadsdrivande i sig. Däremot anser man att det finns en potential till förbättring genom att tidigarelägga de mer entreprenadinriktade geotekniska undersökningarna, både vad gäller omfattning och innehåll i planeringsprocessen. Området kommer att kopplas till arbetet inom Renodlad beställarroll för att hitta det mest effektiva och optimerade angreppssättet i frågan.

8.3.7 Innovationsupphandling och innovationsvänlig upphandling

Innovationsupphandlingsutredningen (SOU 2010:56) identifierade infrastrukturområdet som ett viktigt område för framtida innovationsupphandlingar. Utredningen föreslog bl.a. att Trafikverket bör främja innovationer inom sitt ansvarsområde, dels genom innovationsvänliga upphandlingar inom ramen för verkets normala upphandling av varor och tjänster, dels genom att medvetet genomföra innovationsupphandling i syfte att ta fram nya lösningar till nytta för trafiken.

VINNOVA utvecklar ett stöd för innovationsupphandling.5Programmet baseras på Innovationsupphandlingsutredningens (SOU

5 Program Innovationsupphandling, VINNOVA Februari 2012.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

161

2010:56) analys. I regeringens budgetproposition år 2011 beviljades VINNOVA medel för att informera om och främja användningen av offentlig innovationsupphandling. Regeringens motivering var att innovationsupphandling kan stärka den offentliga verksamhetens förnyelse, kvalitet och effektivitet. Offentlig upphandling kan vara en drivkraft till innovation.

I programmet konstaterar VINNOVA att åtgärder för att åstadkomma innovationseffekter traditionellt inneburit stöd till forsknings-, utvecklings- och kommersialiseringsaktiviteter. Uppmärksamheten riktas dock alltmer mot möjligheterna att påverka marknader till att i större utsträckning efterfråga innovationer, så kallad efterfrågedriven innovation. Offentliga behov har stor betydelse för utveckling av nya och befintliga marknader, eftersom de offentliga inköpsvolymerna är så betydande. Dessa inköp kan antingen utgöra en drivkraft för innovation och förnyelse eller verka konserverande.

Under år 2011 öppnade VINNOVA också en utlysning för förkommersiell upphandling som även är öppen år 2012. Förkommersiell upphandling syftar till att upphandla forsknings- och utvecklingsarbete för specifika problem som en offentlig myndighet vill finna lösningar på.

Innovationsupphandlingsutredningen ansåg att Trafikverket bör använda förkommersiell upphandling som ett instrument i verkets arbete med FoI samt att Regeringskansliet bör överväga om det finns anledning att förtydliga Trafikverkets roll för att främja innovationer inom verkets ansvarsområde.

Regeringen beslutade 19 april 2012 att ge Trafikverket, Energimyndigheten och Vinnova i uppdrag att arbeta med så kallad innovationsupphandling.

8.3.8 Bygginnovationen

Bygginnovationen är ett nationellt innovationsprogram vars övergripande syfte är att utveckla en stark och uthållig innovationsmiljö för svensk byggsektor.

Det ska bland annat ske genom att brygga

över gapet till högskole- och universitetssektorn och därigenom främja kommersialisering av kunskap, lösningar och forskningsresultat samt förbättra samverkan mellan byggsektorn, instituten och samarbetsorganisationen Sveriges bygguniversitet. Bygginnovationen har ett 20-tal medlemmar, däribland flera av de stora entreprenad- och teknikkonsultföretagen.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

162

Programmet är en fortsättning på ett inledande arbete som utförts 2009–2011. Förutsatt att den nu inledda programperioden ger önskade resultat är VINNOVAs och industriparternas avsikt att Bygginnovationen ska löpa vidare under en total period på 15 år.

Bygginnovationen ska bidra till ökad produktivitet och effektivitet, och skapa mätbar sysselsättnings- och omsättningstillväxt i de svenska byggföretagen. Tillväxten ska ske på ett sådant sätt att jordens resurser inte utarmas och föroreningar till luft, mark och vatten inte degraderar ekosystem och livsmiljö, så kallad grön tillväxt. Bygginnovationen ska även stärka svenskt byggandes konkurrenskraft på en internationell marknad och genom förbättrad samverkan mellan industrin, instituten och akademin skapa en attraktivare forskarmiljö inom universitet och högskolor och ett tillstånd där företagen i högre utsträckning efterfrågar forskarutbildad personal.

Programmet löper över 2011–2014 och den totala budgeten är 42 Mkr, varav VINNOVA bidrar med 21 Mkr och industrin med 21 Mkr. VINNOVAs bidrag avser att främst finansiera forskning och utveckling vid universitet, högskola och institut samt SMF (”Små och Medelstora Företag”). Efter rekommendation från programstyrelsen kan dock VINNOVA besluta att även industriparterna kan erhålla finansiering med statliga medel i enskilda projekt. Byggindustrins medfinansiering i projekt avses i första hand ske i form av arbetsinsatser.

8.3.9 Trafikverkets FOI-verksamhet

Trafikverkets Strategi för forskning och innovation6 har som övergripande mål att öka avkastningen av Trafikverkets FoI. Strategierna för att nå detta mål är:

1. utveckla Trafikverkets innovativa förmåga,

2. förbättra styrningen av FOI inom Trafikverket,

3. utveckla effektiva samarbeten inom FOI,

4. effektivisera formerna för initiering och utveckling av program

och projekt, samt

5. arbeta systematiskt med nyttiggörande av FOI-resultat.

6 Strategi för forskning och innovation, TDOK 2011:314, fastställd 2011-06-28.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

163

FOI-verksamheten är indelad i sju portföljer. I en av dem, ”Mer nytta för pengarna”, finns ett antal pågående projekt där avsikten är att de ska ge effekt kopplat till produktivitet.

Ett branschprogram, BVFF (Bana väg för framtiden), är på väg att etableras. Syftet är att gemensamt i branschen möta nutida och framtida krav på hållbar effektiv väg- och banteknik och att stärka anläggningsbranschen.

Avtal har tecknats mellan Trafikverket, VTI och KTH. Fler aktörer kommer efterhand att involveras i samarbetet.

Målen är:

 Branschgemensam FoI-agenda

 Branschgemensam kompetensuppbyggnad

 Konkurrenskraft

 Innovationer, Tillväxt, Välfärd

Andra exempel på FOI-samverkan är Charmec och JVTC (Järnvägstekniskt centrum).

8.4 Projektet PIA

Trafikverkets PIA-projekt7 pågår sedan hösten 2010. Det omfattar de 30 miljarder kronor som årligen binds i entreprenadkontrakt kopplat till investeringar och underhåll. PIA har ett produktfokuserat angreppssätt och tar fram produktivitetsprogram per produktkategori. Hittills har sex produktivitetsprogram beslutats, motsvarande cirka 13 miljarder kronor. Totalt planerar Trafikverket att utarbeta 15 produktivitetsprogram.

Kopplat till varje produktivitetsprogram finns: - Åtgärdsprogram samt uppskattning av storlek på produktivitetseffekten samt realiseringstakt. - Detaljerad implementeringsplan. - Produktteam som med god sakkunskap om ett avgränsat produktområde följer implementeringen och effekten av åtgärderna. - Framtagna nyckeltal enligt mätupplägget.

7 ”Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen”.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

164

PIA ansvarar också för att ta fram förslag på och utveckla produktivitetsmätningen inom Trafikverket.

PIA har även en roll att under projekttiden koordinera och hålla ihop den totala bilden av produktivitetsarbetet riktat mot anläggningsbranschen. PIA ansvarar också för att löpande ge en samlad bild av det systematiska och långsiktiga arbetet med att utveckla produktivitet och innovation samt att hålla ihop uppföljning, rapportering och mätning av produktivitet inklusive fortsatt FIAmätning.

Strukturerna kring produktteamen och mätning/uppföljning kommer att användas av flera initiativ för implementering och uppföljning av produktivitetsarbetet.

8.4.1 Produktivitetsprogram för fem produktkategorier

Huvudmålet med PIA är att minska produktionskostnaderna med 10–15 procent sammanlagt för produktkategorierna fram till 2014. Angreppssättet för effektiviseringen är orienterat efter olika produktkategorier och dessa kommer successivt att gås igenom område för område. Med bland annat detta arbete som grund kommer Trafikverket att besluta om produktivitetsprogram för olika produktkategorier och övergå till en bred implementering i verksamheten inklusive mätning av produktivitetsutvecklingen.

Produktivitetsprogrammen tas fram i tidsmässigt tre omgångar:

 ”Våg 1” är beslutad (8 miljarder kronor): kontaktledning, vägbeläggning, spårväxlar, tjälsäkring/bärighet, komplexa byggnadsverk.

 ”Våg 2” är i beslutsfas (9 miljarder kronor): underhållskontrakt väg och järnväg(beslutat), broar, bergkonstruktioner, spår/slipers.

 ”Våg 3” (7 miljarder kronor): markbyggnad/grundläggning, signal, kraftförsörjning, installation underhåll, räcken. Eventuellt kan fler produktivitetsprogram tillkomma.

De program som ingår i ”Våg 2” ska beslutas senast i maj 2012 och de som ingår i ”Våg 3” planeras beslutas senast i oktober 2012.

Nedan redovisas sammanfattningar av innehållet i de fem beslutade produktivitetsprogrammen i ”våg 1”.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

165

8.4.1.1 ”Komplexa byggnadsverk”

Årliga entreprenadkostnader för betongkonstruktioner är cirka 2,5 miljarder kronor.

Produktivitetsprogrammet innehåller fyra huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år.

1. Projektstruktur där totalentreprenad är prioriterad entreprenadform för att renodla beställarrollen. Genom att upprätta processer för aktiv effektiviseringsdialog mellan beställare och leverantörer genom samtliga skeden, utveckla och införa affärs- och upphandlingsformer som understödjer samverkan och säkrar frihetsgrader samt utveckla Trafikverkets processer och vidareutveckla roller för specialister uppnås ett effektivare utförande.

2. Kostnadseffektiva projektspecifikationer som styr mot optimal estetisk utformning samt utveckla funktionskrav som möjliggör effektivt utförande. Anpassa styrning av projekteringskonsult. Möjligheter för effektivt byggande och tillämpning av innovativa tekniska lösningar ska finnas med redan i arbetsplan/järnvägsplan.

3. Effektivisera materialförsörjningen för betong genom att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement.

4. Skapa drivkrafter för kontinuerlig utveckling av effektiva byggtekniker genom att upprätta ett produktteam för komplexa byggnadsverk som följer upp implementering, ökar kompetensen samt koordinerar en kontinuerlig effektivisering.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra effektområden och beräknas till 16–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 400–630 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 100–160 mnkr 2013 och 280–450 mnkr år 2014. Under 2012 fås ingen effekt av programmet.

1. Effektivare utförande genom en utvecklad projektstruktur som säkerställer att rätt kompetens och processer finns för att identifiera och realisera effektiviseringsförslag i samtliga skeden. Införande av planeringsskede innan byggstart leder till effektivare utförande. Kontinuerlig dialog med leverantörer och syste-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

166

matisk erfarenhetsöverföring innebär att bra arbetssätt får genomslag.

2. Effektivare tekniska lösningar. Prioritering av totalentreprenader, acceptans av likvärdig lösning och upphandling utifrån funktionskrav tillåter entreprenörer att komma med förslag på effektivaste tekniska lösning. Komplexa byggnadsverk som paketeras separat lockar fler utländska anbudsgivare med nya tekniska lösningar. Kontinuerlig dialog med leverantörer samt systematisk omvärldsbevakning och erfarenhetsöverföring innebär att kostnadseffektiva tekniska lösningar får genomslag.

3. Effektivare materialförsörjning för betong som möjliggörs genom översyn av de krav som ställs.

4. Tydligare projekteringsförutsättningar. Exempelvis tydligare förutsättningar för estetisk utformning och anpassad styrning av projekteringskonsulter leder till att fel, otydligheter och antalet skallkrav minskar samt leder till bättre produktionsanpassade lösningar.

8.4.1.2 Vägbeläggning

Vägbeläggning har en årlig entreprenadkostnad som varierar mellan 2,5–3,5 miljarder kronor, varav underhålls/reinvesteringskostnader varierar mellan 1,7–2,3 miljarder kronor/år och investeringskostnader 0,8–1,2 miljarder kronor/år.

Produktivitetsprogrammet för vägbeläggning innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Förbättra planering och upphandling genom att säkra en långsiktig och stabil finansiering samt standardisera affärsupplägg.

2. Optimera val av beläggningsåtgärd genom att kommunicera tydliga riktlinjer och beslutskriterier samt standardisera beräkningsverktyg för val av beläggning.

3. Förbättra uppföljning och styrning av utförandet. Höj fokus på och säkerställ kvalitet i utförandet genom att öka närvaro på plats, skapa kvalitetsincitament för entreprenörer att konkurrera med samt aktiv leverantörsutveckling

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

167

4. Utveckla regelverk genom att utveckla och renodla gällande krav och regelverk.

5. Höj samordning och kompetens genom att tillsätta ett produktteam med uppgift att samordna och sprida kompetens mellan regioner och verksamhetsområden.

6. Skapa rutiner för omledning av trafik för att optimera de samhällsekonomiska aspekterna och möjliggöra effektivare utförande och säkrare arbetsmiljö.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 17–25 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 487–706 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 120–180 mnkr 2012, 225– 336 mnkr 2013 och 317–466 mnkr år 2014.

1. Rätt beläggning vid rätt tillfälle genom ett standardiserat och ekonomiskt optimerat val av beläggning.

2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt aktiv leverantörsutveckling.

3. Förbättrad kvalitet och livslängd, genom att ställa tydliga krav på kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt planera avvattningsåtgärder i rätt tid.

4. Utvecklat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regelverk, krav och föreskrifter.

8.4.1.3 Tjälsäkring/Bärighet

Tjälsäkring/bärighet har en årlig entreprenadkostnad om cirka 1 000 miljoner kronor/år.

Produktivitetsprogrammet innehåller sex huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år.

1. Förbättra planering och finansiering genom att säkra en långsiktig och stabil finansiering och säkerställa tid för planering.

2. Förbättra projekteringen. Utveckla och anpassa uppdragsbeskrivningen och skapa en obligatorisk projektörsutbildning.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

168

3. Utveckla och renodla regelverk. Utveckla, renodla och förenkla gällande regelverk, krav och föreskrifter. Skapa en samlande handbok för förstärkningsobjekt. Trimma tekniska riktlinjer.

4. Höj intern samordning och kompetens genom att tillsätta ett produktteam med uppgift att samordna och sprida kompetens mellan regioner och verksamhetsområden.

5. Bättre affärer. Utveckla funktionskrav vid totalentreprenader. Optimera paketering av objekt och projektering. Skapa värderingsmodell för alternativa lösningar. Skapa förutsättningar för fler aktörer.

6. Förbättra uppföljning och styrning av kvalitet. Standardisera kontroll- och kvalitetsplaner. Öka närvaro och kontroll på plats. Skapa organisation och rutiner för kvalitetsuppföljning under garantitiden.

Effektiviseringspotentialen delas in i fyra områden och beräknas till 13–26 procent av kostnadsbasen på lång sikt, motsvarande 150–200 mnkr. På kort sikt realiseras potentialen 10–30 mnkr 2012, 30–50 mnkr 2013 och 70–130 mnkr år 2014.

1. Lägre kostnad för insatsvaror, genom bättre kontroll på täkter, samt optimering av massåtervinning.

2. Effektivare utförande möjliggörs genom längre tid för planering och utförandet, paketering för skal- och stordriftsfördelar samt aktiv leverantörsutveckling.

3. Trimmat regelverk, genom att utveckla relevanta gällande regelverk, krav och föreskrifter.

4. Förbättrad kvalitet/livslängd, genom att ställa tydliga krav på kvalitet av entreprenörerna, följa upp levererad kvalitet samt planera avvattningsåtgärder i rätt tid, uppmuntra bättre packning, optimerade åtgärdsval (bättre handlingar).

8.4.1.4 Kontaktledningar

Kontaktledningsarbeten har en årlig entreprenadkostnad på cirka 410 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 350 miljoner kronor/år och nyinvestering 60 miljoner kronor/år.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

169

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Förbättra planeringen genom att säkra en grundfinansiering och förenkla planeringsprocessen.

2. Gör kontaktledning till nationellt projekt och inrätta permanent kategoriteam för att samla kompetenser, effektivisera genomförandet och för att bättre nyttja leverantörsmarknaden.

3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram tydligt material, verktyg och samarbetsprocesser.

4. Arbeta med aktiv leverantörsutveckling för att öka produktiviteten i genomförandet.

5. Trimma tekniska krav och föreskrifter för att skapa effektiviseringsvinster med bibehållen kvalitet och funktion.

Förbättringspotentialen delas in i fem områden och beräknas till 17–31procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 68–121 mnkr (för både re-och nyinvesteringar). Potentialen som kan realiseras bedöms till 31–47 mnkr 2012 och 68–121 mnkr 2013 och framåt. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än 0,5 mnkr.

1. Optimala tider i spår, genom förbättrad planering och genomförande inom nationellt projekt

2. Effektivare materialförsörjning genom mer långsiktigt och tydligare ansvar för planering och avrop av material från Materialservice. Det ger högre säkerhet i prognoserna till leverantörerna.

3. Lägre ÄTA-kostnader genom bättre projekteringskvalitet kombinerat med ett dedikerat projektteam för kontaktledning, inom nationellt projekt, som bygger upp erfarenhet, minskar och undviker ÄTA-kostnader.

4. Förbättrad produktivitet i genomförandet genom bättre planeringsmöjligheter och ett dedikerat team som driver leverantörsutvecklingsfrågor och samlar kompetens om smarta byggmetoder vilket stödjer leverantörerna i att öka produktiviteten igenomförandet

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

170

5. Kostnadseffektiviserade tekniska krav och trimningsåtgärder ger minskade kostnader med bibehållen kvalitet och funktion; exempelvis målade stolpar, spannlängd, packningsbara massor, nedbilning av fundament.

8.4.1.5 Spårväxlar

Arbeten med spårväxlar har en årlig entreprenadkostnad på cirka 600 miljoner kronor, varav reinvesteringar/underhåll är cirka 150 miljoner kronor/år och nyinvestering cirka 450 miljoner kronor/år. Programmet är främst inriktat på byten av spårväxlar. Den del som ingår i större BEST-entreprenader kommer att täckas in av andra produktivitetsprogram.

Produktivitetsprogrammet innehåller fem huvudinitiativ som ska ge möjligheter till en ökad produktivitet på 10–15 procent som en engångseffekt och som kommer att bidra till en långsiktig produktivitetsutveckling på 2–3 procent per år:

1. Produktteam och nationell funktion. Tillsätt produktteam enligt beslutat koncept. Spårväxelbyten genomförs inom ”Investering” utifrån en nationell funktion.

2. Förbättra planeringen, långsiktig gemensam utbytesplanering och förenklad planeringsprocess. Bättre utnyttjande av paketering och helavstängningar. Planera för minskat natt/helgarbete.

3. Förbättra projekteringsprocessen genom att ta fram produktspecifika anläggningskrav, använda incitament samt förbättra underlaget inför projektering/ upphandling.

4. Bättre affärer. Öka andelen totalentreprenader samt kvalitetssäkra kompetens och erfarenhetsåterföring.

5. Vidareutveckla metodik och produkt. Implementera ett nationellt program för begagnade spårväxlar. Öka användningen av prefabricerade spårväxlar samt nytt koncept för transport/lossning/läggning/ballastrening.

Förbättringspotentialen delas in i sex områden och beräknas till 16–31 procent av entreprenadkostnaden för reinvesteringar, totalt 24–47 mnkr. Potentialen kan realiseras med 8–14 mnkr 2012 och 18–35 mnkr 2013, 23–46 mnkr 2014, samt 24–47 mnkr 2015. Implementeringskostnaden bedöms till mindre än en mnkr.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

171

1. Minskat helg- och nattarbete möjliggörs genom förbättrad planering av tider i spår och nytt koncept för transport/läggning ger kortare tider.

2. Lägre andel ÄTA fås genom att kvaliteten i projekteringen förbättras då kvalitetsgranskning ökas samt rutinerna förbättras och projektörerna får genom förändrade avtalsvillkor incitament till ökad kvalitet och smartare lösningar.

3. Effektivare logistik. Ökad andel prefabricerade spårväxlar och lägre kostnad för spårväxelmateriel.

4. Öka användningen av begagnade spårväxlar. Införandet av ett nationellt program för begagnade spårväxlar.

5. Samordna spårväxelbyten med planerad totalavstängning. Genom införandet av långsiktiga och stabila utbytesplaner, som möjliggörs genom förbättrad samordning via produktteam och en långsiktigare finansiering.

6. Effektivare utförande. Ökad nationell samordning, stabilare finansiering och förbättrad planering möjliggör jämnare beläggning och optimerad paketering. Nytt koncept för transport/lossning/läggning/ballastrening. Ökad andel totalentreprenader.

8.4.2 Synpunkter på programmen från företag och akademi

Produktivitetskommittén har samlat in synpunkter på produktivitetsprogrammen från representanter för företag och akademi.8

Några övergripande generella synpunkter är:

 I produktteamens fortsatta arbete bör man lägga vikt vid ett ökat fokus på brukarkrav och samhällsnytta, att utveckla metoder för definition av funktionskrav och livscykelkostnadsberäkningar, utveckla möjligheterna att bli en tydlig beställare och samverka med branschens aktörer för att utveckla processer och drivkrafter som ger aktörerna intresse av utveckling som gagnar helheten.

 Tydliggör vad som är mål och vad som är medel. Trafikverkets övergripande mål bör exempelvis inte vara att öka andelen totalentreprenader eller att få in fler aktörer på marknaden. Däremot

8 PIA-rapport Produktivitetskommittén, More10 AB, 2012-03-20.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

172

kan detta vara medel för att Trafikverket ska kunna uppnå sina mål om ett väl fungerande och effektivt trafiksystem.

 Skapa en tydlig organisation för hur man arbetar med ständiga förbättringar och successiv produktutveckling i samarbete med marknadens aktörer. De team som gått igenom nu studerade produktgrupper kan vara ett steg i rätt riktning, men man måste tydliggöra mandatet. Vem/vilka fattar beslut om förbättringar? Vem/vilka implementerar? Hur påverkas organisation och ledarskap? Hur skapas incitament hos leverantörerna att bidra till ständiga förbättringar?

 Utgå alltid från kund- och produktperspektivet vid paketeringen av upphandlingar. Det innebär att det kan vara viktigare att minimera störningar för trafikanter än att välja den vid upphandlingstillfället lägsta kostnaden. Det innebär också att man ger leverantörerna möjlighet att själva utveckla de produkter som på bästa sätt uppfyller kraven på funktion och låga livscykelkostnader.

 Skapa så långt som möjligt processer och upphandlingsformer som inte fokuserar på enskilda projekt eller delar av projekt, utan på serier av projekt.

 I PIA-arbetet synes själva investeringskostnaden i huvudsak ha varit i fokus. Innan införande av dessa program bör man också ta stor hänsyn till såväl brukarkostnader/allmänna samhällskostnader som drifts- och underhållskostnader. Effekterna av produktivitets- och innovationsutveckling måste ses i ett långt perspektiv, det intressanta är att årskostnaden, inklusive brukarkostnader/allmänna samhällskostnader, sett över produktens livscykel, ska minimeras.

För att marknadsaktörer ska ha tillräckligt intresse för att lägga egen tid och egna pengar på att ta fram lösningar åt Trafikverket krävs att några viktiga förutsättningar är uppfyllda:

 Det ska finnas en rimlig vinstchans i varje upphandling, annars uteblir det önskade utvecklingsarbetet. Konkurrensförhållanden bör definieras efter hur utvecklande tävlingsmomenten är, inte efter hur många anbud som inkommer i en enskild upphandling. Kostnaderna för att lämna anbud kan uppgå till betydande belopp vid kvalificerade upphandlingar. Trafikverket betalar ytterst dessa kostnader, även för de företag som inte vinner den enskilda

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

173

upphandlingen. Former för prekvalificering av intresserade anbudsgivare och urval av ett fåtal som får lämna anbud bör därför utvecklas och tillämpas.

 För en långsiktigt hållbar marknadssituation måste aktörerna se möjligheter till återkommande order. Trafikverket bör därför vinnlägga sig om marknadsaktörernas långsiktiga intresse genom att erbjuda serieupphandlingar, där de företag som utvecklat bra lösningar har möjlighet att under en längre tid få lönsamma affärer, som motiverar fortsatt utvecklingsarbete. Serieupphandlingar ger också möjlighet till en bättre spridning av arbetsvolymen över tid och incitament för både nya och befintliga aktörer på marknaden att investera i såväl utrustning som metod- och kompetensutveckling.

 Handlingsutrymmet för utveckling av egna lösningar måste vara tillräckligt stort och marknadsaktörerna måste ha förtroende för Trafikverkets långsiktighet också avseende godkännande av tekniska lösningar, organisation för granskning, godkännande etc. Här behövs ett förändringsarbete inom Trafikverket.

 Vid upphandlingar bör andra krav än lägsta pris i den enskilda upphandlingen vara avgörande. Det väsentliga är vilket värde som tillförs Trafikverket och samhället. Metoder för uppställande och uppföljning av andra krav än lägsta pris behöver utvecklas.

 Effektivisering av informationshanteringen är en övergripande fråga som inte berörs specifikt i dessa utredningar, men är av stor övergripande betydelse.

8.4.2.1 Betongkonstruktioner/komplexa byggnadsverk

Området lyfter fram totalentreprenad som prioriterad entreprenadform. I sammanhanget är det otydligt hur betongkonstruktioner ska hanteras i förhållande till kringliggande arbeten. Betongkonstruktioner är i normalfallet en delprodukt i en större anläggning, men samtidigt en från t.ex. vägbyggnad skild kompetens. För att stimulera utveckling inom området kan det därför finnas två olika sätt att definiera ett större åtagande att tävla om. Antingen genom att öka projektets helhet, dvs. en längre väg- eller järnvägssträcka, inte en enskild konstruktion, vilket ofta kräver större företag som aktörer. Eller att utnyttja specialiserade företags kompetens,

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

174

genom att t.ex. bryta loss tydligt avskiljbara betongkonstruktioner till en särskild serieupphandling och säkerställa att man därmed kan hitta den aktör som har mest intressant erbjudande för någon typ av serieproduktion.

Sannolikt avses i de flesta fall stödkonstruktioner (väggar, murar), bjälklag/perronger m.m. eller vattentätande konstruktioner. I de flesta fall är sannolikt betong det mest ekonomiska materialet ur både utförande- och driftsynpunkt, men materialvalet bör ligga på totalentreprenören, inte som en beställarförutsättning. Man bör också tydliggöra hur produktgruppen förhåller sig till produktgruppen broar, där alternativa material till betong är mer vanligt förekommande.9

Möjligheterna till prefabricering lyfts fram endast i begränsad grad. Här finns erfarenheter från andra sektorer och andra länder som bör kunna tas tillvara.

En bättre kommunikation mellan projektering och produktion är en viktig förutsättning för ökad innovationsgrad. Möjligheterna att prova och verifiera nya lösningar och utveckla nya tekniska regler är likaså av stor vikt. Inte minst i detta sammanhang är samverkan mellan beställare, utförare och akademi en viktig förutsättning. Inom detta produktområde finns redan bra förebilder för ett utvecklat sådant samarbete, med tydligt påvisade utvecklingsmöjligheter.

Man lyfter fram möjligheterna att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement. I detta sammanhang, som i andra, bör de långsiktiga effekterna noga analyseras. Betongkonstruktioner med bättre beständighet kan på sikt medföra radikalt sänkta kostnader för underhåll och reparationer. Men det är långt ifrån självklart att besparingar i tillverkningsskedet, t ex genom användande av nya tillsatsmaterial i betongen, ger dessa effekter. Man måste ta vara på de kunskaper som finns och utnyttja befintliga forskningsresurser på materialsidan. Här finns goda möjligheter för Trafikverket att i samarbete mellan beställare, materialindustrin, och akademien utvärdera dagens krav kopplat till risker och kostnader för underhåll och reparationer.

9 Enligt Trafikverket syftar åtgärderna till att skapa möjlighet för leverantörerna att kunna välja en billigare betongkvalitet, inte att tvinga in en viss sort. Brogruppen arbetar med betong, stål, trä och kombinationer.

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

175

8.4.2.2 Vägbeläggning

Analysen behandlar i stort sett enbart bituminösa beläggningar av traditionellt slag. Betongbeläggningar har i Sverige använts i begränsad omfattning, medan dessa är betydligt vanligare i andra länder. Klimat- och slitageaspekter ska givetvis beaktas, men kunskaperna om detta finns idag.

I programmet anger Trafikverket att man ännu inte har underlag för att värdera betongvägars drift- och underhållsaspekter. Samtidigt har VTI på Trafikverkets uppdrag löpande följt och dokumenterat mer än 20 års erfarenheter av många mil moderna betongvägar. Med detta som utgångspunkt är vägbeläggningsgruppens avfärdande av betongbeläggningar förvånande och bedömningarnas trovärdighet blir sviktande.

Trafikverket bör uppträda materialneutralt och möjliggöra för betongvägar att användas inom begreppet ”Rätt material i rätt sammanhang”.

Ett produktivitetsprogram för vägbeläggningar bör inte ha preferenser för vare sig asfalt- eller betongbeläggningar, utan lämna utrymme för aktörerna att utveckla bästa metoder. Det handlar inte heller enbart om själva ytbeläggningen, utan om hela dimensioneringen av överbyggnaden inklusive det ytliga slitlagret. Möjligheterna att optimera konstruktionen genom t ex någon typ av kemisk stabilisering av undergrund och/eller förstärkningslager berörs exempelvis inte alls.

En stor del av vägbeläggningsarbetena avser omläggning av befintliga beläggningar, ett arbete som med nödvändighet innebär störningar för brukarna och därmed följande samhällskostnader. Ett kraftigare fokus på detta kan ge drivkrafter för utveckling av metoder och arbetstider som minimerar störningarna.

Erfarenheter från de lovande försök som gjorts med totalentreprenader med en efterföljande lång period med ansvar för drift och underhåll indikerar att man bör fortsätta med sådan utveckling. I detta sammanhang är det, för att branschaktörerna ska stimuleras till ett ständigt utvecklingsarbete, viktigt att utveckla metoder för att kvantifiera funktionella egenskaper, liksom hur restvärdet efter viss tid ska beräknas och följas upp.

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

176

8.4.2.3 Tjälsäkring/Bärighet

Området har klara serieeffekter. Möjligheterna till någon typ av serieupphandlingar bör undersökas djupare, vilket också skulle kunna minimera det negativa beroendet av enskilda täkter i områden där det är glest mellan dessa. ”Problemet” med att enskilda aktörer har tillgång till egna täkter måste hanteras på marknadens villkor och genom väl genomtänkta upphandlingar. Möjligheterna att använda och förädla material som finns i väglinjen kan minimera behovet av särskilda täkter. Mobila krossverk och asfaltverk kan i detta sammanhang också bidra till lösningar som har övergripande ekonomiska och miljömässiga effekter som är bättre än de traditionella. Det viktiga är här, som i många andra sammanhang, att inte detaljstyra vid upphandlingarna, utan ge aktörerna frihet att komma med egna lösningar som uppfyller övergripande funktionskrav.

Ett utökat användande av totalentreprenader inom detta område bör också kunna öka intresset för utveckling. Möjligheterna att ge entreprenören ett utvidgat ansvar för drift och underhåll av vägsträckan under en längre tidsperiod (15–20 år) bör driva på utvecklingen av metoder som inte kräver regelbundna ombyggnader.

Erfarenheter från andra länder tas tillvara enligt programmet, däremot framgår det inte om man också tar tillvara erfarenheter från exempelvis de svenska skogsbolagen som har ett betydande enskilt vägnät där tjäl- och bärighetsproblemet sannolikt är likartat.

Liksom för vägbeläggningar innebär arbeten inom tjälsäkring/bärighet störningar för brukarna och i relativt stor utsträckning avstängning av vägar eller begränsningar av trafiken. De samhällsekonomiska konsekvenserna bör i hög grad styra mot utveckling av metoder som minimerar störningarna.

8.4.2.4 Kontaktledningar

Inom detta område kan man tydligt att se hur störningar ger mycket stora brukar- och samhällskostnader. Nedrivna kontaktledningar ger stora problem för både näringsliv och enskilda människor i samband med oväntade trafikstopp i järnvägsnätet.

Området kräver specifik järnvägskompetens och välutbildad personal, inte minst avseende säkerhetsaspekterna vid arbete på spår. Man bör därför räkna med att det inte finns överlevnadsmöjlighet för mer än ett relativt begränsat antal företag och upp-

SOU 2012:39 Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad

177

handlingarna bör anpassas till detta, t.ex. genom större mängd serieupphandlingar, inom vilka utvald entreprenör relativt fritt kan planera och optimera sina arbetsinsatser.

Kontaktledningsområdet avser, förutom reparation i samband med nedrivning av ledningar, ett stort område för nyinvestering och planerad reinvestering/underhåll. Detta område har typiska serieeffekter och former för olika typer av serieupphandlingar ligger nära till hands.

Området hämmas av bristen på internationell standardisering, Trafikverket bör agera pådrivande i detta arbete, för att ge marknadens aktörer tillgång till en större marknad. En större potentiell marknad kan möjliggöra investeringar i utveckling av bättre metoder och rationellare arbetssätt för montering/utbyte. Och internationell standardisering ställer samtidigt krav på ständig utveckling av företagen, i takt med att den internationella konkurrensen då öppnas upp.

Arbetet bör också, som föreslås, fokusera på optimering av tiden i spår. Kostnaderna för störningar bör medföra att arbetena i största möjliga utsträckning utförs när trafiken är låg, eller så att avstängningarna kan minimeras. De extra kostnader som kan vara förknippade med natt- och helgarbete är sannolikt lägre än störningskostnaderna om arbetena utförs vid högtrafik.

Förhållandena med materialförsörjning via Trafikverkets Materialservice bör analyseras noga. Den materiel som tillhandahålls eller avropas från Materialservice bör sannolikt minimeras, för att ge entreprenörerna största möjliga frihet avseende val av metod och material – givetvis inom givna krav på funktion och utrustning.

Kontaktledningsgruppen nämner att totalentreprenader provats i begränsad omfattning, men föreslår inte någon satsning på detta. Vi tror att detta är en korrekt bedömning, området är genom de järnvägsspecifika kraven så detaljstyrt att det sannolikt skulle vara svårt att definiera totalentreprenader med tillräckligt utrymme för entreprenörerna att komma med egna förslag.

8.4.2.5 Spårväxlar

Området kräver såväl specialkompetens som speciell utrustning som kräver stora investeringar. Det är därför inom detta område i ännu högre grad än för kontaktledningar nödvändigt att acceptera att endast ett fåtal aktörer har möjlighet att bedriva lönsam verk-

Industriellt tänkande och ökad innovationsgrad SOU 2012:39

178

samhet inom området. För att säkerställa konkurrensen och samtidigt ge utvecklande företag en överlevnadsmöjlighet är serieupphandlingar sannolikt en bra metod.

Spårväxelgruppen föreslår en ökad andel totalentreprenader. För att detta ska vara effektivt måste produktens funktionskrav beskrivas mer generellt. Dagens koppling till tillhandahållande respektive avrop av materiel från Trafikverkets Materialservice kan vara hämmande i detta avseende. Funktionen Materialservice bör (liksom för kontaktledningar ovan) analyseras noga. Den bärande tanken med denna funktion är att Trafikverket som stor inköpare kan få bättre villkor än om varje entreprenör köper material från sina leverantörer. Detta är inte självklart. De entreprenörer som kan vara aktuella för komplicerade arbeten med stora maskininvesteringar har sannolikt en så stor egen volym att de också kan förhandla till sig bra priser på material och utrustning, och vill kunna göra detta själva för att få en koppling till sina egna processer och sin egen logistikplanering. Eget ansvar för val av material ger dessutom entreprenörerna möjlighet att etablera ett närmare samarbete med leverantörerna för att löpande utveckla bättre lösningar.

179

9 BIM ger intelligenta möjligheter

Produktivitetskommitténs förslag:

 Inför i Trafikverkets riktlinjer för upphandling av projekteringsuppdrag att man särskilt ska redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM ska tillämpas. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera byggandet och hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Trafikverket bör eftersträva branschgemensamma standarder och processer.

9.1 Kommitténs bedömningar

 BIM möjliggör ett mer enhetligt arbetssätt vilket leder till billigare åtgärder av högre kvalitet med kortare genomförandetider och ökade uppföljningsmöjligheter.

 Med hjälp av BIM kan Trafikverket uppnå en effektivare förvaltning och därmed anläggningar av högre kvalitet och bättre punktlighet för väg- och järnvägstrafiken.

 I Trafikverkets riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag finns bra anvisningar om att man ska utreda om aktuellt projekt kan dra nytta av BIM i projekteringsskedet. Utvecklingen har inom kort nått så långt att det är mer relevant att vända på detta. Man bör alltså ställa krav på den som svarar för upphandlingen att särskilt redovisa skälen om man inte i förfrågningsunderlaget har med att BIM ska tillämpas. Man bör vidare tydliggöra BIM-krav för det långsiktiga perspektivet. För bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan

BIM ger intelligenta möjligheter SOU 2012:39

180

effektivisera själva byggandet samt hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

 Nyttoeffekter från införandet av BIM uppstår framförallt i de områdena där olika skeden och aktörer möter varandra. Här krävs en analys som är både multidisciplinär och inriktad på övergripande processutveckling. I dagsläget tenderar många BIM-utvecklings- och pilotprojekt att fokusera på datamodeller och i mindre grad på processer och samarbetsformer.

 Trafikverket bör i största möjliga utsträckning följa och påverka branschstandarder och utveckla metoder och processer som blir tillgängliga och naturliga även för andra anläggningsägare och beställare. Trafikverkets volym kan visserligen tyckas så stor att man inte har behov av samverkan med exempelvis kommuner. Med ett snävt synsätt kan det vara rätt. Men möjligheterna för Trafikverkets leverantörer att effektivisera sig påverkas av om man kan ha gemensamma processer i alla sina åtaganden.

 Utvecklingen av hur funktionskrav definieras, mäts och följs upp är en central fråga. BIM kan vara ett hjälpmedel eftersom en systematisk hantering och uppföljning underlättas.

9.2 BIM – ByggnadsInformationsModellering

Med BIM avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads-InformationsModellering. Bägge uttrycken används frekvent. BIM har vuxit fram som begrepp under 2000-talet och blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, bygg- och förvaltningsprocesserna.

BIM förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram.1

För att ge större nytta än 3D-CAD (tredimensionella principer för datorstödd projektering, Computer Aided Design, CAD) kan man genom BIM lagra och använda information om olika typer av egenskaper och prestanda samt använda informationen i olika faser av planerings-, bygg- och förvaltningsprocessen. Det kan handla

1 BIM-rapport, More10 AB (2012).

SOU 2012:39 BIM ger intelligenta möjligheter

181

om simulering och kalkylering och om optimering mellan olika alternativa lösningar, tids- och resursplanering samt underhållsplanering.

Ofta kan man få intrycket att BIM är en enda stor modell som innehåller information om precis allt. Så är inte fallet. Snarare avses att man kombinerar olika modeller med olika databaser och utnyttjar just den information som varje särskild tillämpning kräver.

BIM ger möjligheter att hantera information på ett intelligent sätt från det tidiga planeringsskedet och precisera informationen successivt i projektering och byggande, för att sedan ha en förvaltningsinformation som kan användas under hela anläggningens livslängd, som stöd för drift, underhåll och ombyggnad eller rivning.

Inom Trafikverket används följande definition av BIM:

 Den virtuella framställningen av en anläggnings fysiska och funktionella egenskaper från idéstadiet och framåt.

 Att med avancerad 3D-CAD skapa digitala modeller av byggnader och anläggningar. Modellerna kan sedan användas för till exempel samgranskning, analys av alternativa lösningar, livscykelanalys, tidsplanering, maskinstyrning och kostnadsberäkningar.

 Objektsorienterad modell med egenskaper kopplade till objekt och relationer beskrivna mellan objekt.

 Att ha tillgång till information kopplad till anläggningen genom hela livscykeln.

BIM-frågorna har kommit i fokus för hela samhällsbyggnadssektorn sedan ungefär fem år tillbaka.

I Sverige finns föreningen OpenBIM med cirka 90 företag och organisationer som medlemmar. OpenBIM initierar utvecklings- och forskningsprojekt och sprider information om bra tillämpningar inom såväl husbyggnads- som anläggningsområdet. Trafikverket är en aktiv medlem i OpenBIM och har varit pådrivande för att en särskild anläggningsgrupp har etablerats inom föreningen.

Inom markanvändnings- och planeringsområdet, såväl statligt som kommunalt, används GIS – Geografiska InformationsSystem – som IT-stöd. Gränsdragningen mellan GIS och BIM är inte självklar och begreppen glider alltmer i varandra. För Trafikverkets verksamhet är det viktigt att bejaka denna tendens, för att använda rätt informationsstöd i alla skeden och i alla frågor.

BIM ger intelligenta möjligheter SOU 2012:39

182

9.3 Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder

För att effekterna av BIM ska bli så stora som möjligt krävs standardisering av olika slag. I huvudsak brukar man prata om tre olika standardiseringsområden:

 Begrepp, det gemensamma språket avseende bygg- och anläggningsdelar, produkter, komponenter etc.

 Datamodeller, de programspråk och motsvarande som behöver standardiseras för att information som är skapad i ett program ska kunna föras över till ett annat program, utan att informationen förvanskas.

 Processer, de gemensamma arbetssätten och rutinerna för att t.ex. överlämna information från en part till en annan, inklusive de juridiska och praktiska förhållanden som hänger ihop med detta.

I användningen av BIM är det viktigt att se flera tidshorisonter. På lång sikt ska man eftersträva att övergripande internationellt förankrade standarder tillämpas och effektiviserar användningen, både ur säkerhets- och kvalitetssynpunkt samt för att få snabba processer. Men i det internationella samarbetet kvarstår en hel del arbeten och det kommer säkert att dröja många år innan ”allt” är klart.

För att utnyttja de stora fördelarna med BIM så tidigt som möjligt måste man på kortare sikt acceptera ofullkomligheter vad gäller standardisering. Det innebär att man behöver ha speciella personalkategorier som modellsamordnare och liknande som har kompetens att hantera olika program och som kan möjliggöra även ganska komplicerade processer i dagsläget. Den successiva ökade användningen och de stegvisa förbättringarna är i själva verket kanske det som kan ge ekonomiska möjligheter att driva det mer långsiktiga standardiseringsarbetet parallellt. På längre sikt är det sannolikt att modellsamordnare och liknande inte längre erfordras i samma utsträckning som i dagsläget eftersom program och processer då blivit så standardiserade att ”det BIM-specifika” inte längre är specifikt utan en naturlig del av alla olika specialisters normala arbetsuppgifter.

SOU 2012:39 BIM ger intelligenta möjligheter

183

Trafikverket har tenderat att ta fram egna standarder för begreppsmodeller, datamodeller och processer. Det har lett till delvis överlappande och liknande standarder med risk för redundans och begreppsförvirring. Standardiseringsarbetet internationaliseras i allt högre grad. I det perspektivet blir det allt svårare att ta fram och förvalta myndighetsspecifika standarder.

Standardiseringsarbetet inom detta område har länge varit uppdelat på många organisationer. Det finns idag ett övergripande intresse att tydliggöra hur de olika organisationernas arbeten hör samman och hur arbetet kan preciseras och målstyras.

9.4 Hur kan BIM bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

Nedan ges några exempel på hur BIM kan förändra processerna, i alla typer av projekt och i alla skeden:

Att möjliggöra bästa val ur ett antal aspekter, där främst de långsiktiga nyttoeffekterna för brukarna av trafiksystemen och för förvaltning, drift och underhåll är mest tydliga.

 Att välja en viss teknisk lösning är en komplicerad optimeringsfråga. Dagens i stort sett manuella processer möjliggör inte att mer än några få alternativ studeras. I alltför stor utsträckning suboptimeras därför besluten idag och tendensen att välja den för respektive kortsiktiga skede billigaste lösningen överväger.

 När leverantörer under lång tid vant sig vid att upphandlingar i stor utsträckning genomförs med priset i den enskilda upphandlingen som avgörande faktor har incitamentet att utveckla bättre lösningar saknats. BIM kan bidra till att möjliggöra upphandlingar som tar bättre hänsyn till helheten och livscykelkostnaderna.

BIM ger intelligenta möjligheter SOU 2012:39

184

Att stärka beslutsprocessens hållbarhet genom korrekt och tydlig information till såväl externa sakägare och nyttjare, som till aktörerna i processen och beslutsfattare.

 Med korrekt och lättförståelig information kan det vara möjligt att minska tidsåtgången för överklagandeprocesser, som idag ger oönskade tidsförskjutningar, ibland beroende av att man inte nått ut med tillräckligt bra och tydlig information om exempelvis ett nybyggnadsprojekts påverkan på omgivningen och nyttoeffekter i samhället.

Att minimera mängden fel – och att se till att oundvikliga fel upptäcks i de skeden då de är relativt billiga att rätta till.

Enligt undersökningar vid Chalmers Tekniska Högskola kostar arbeten med att rätta till fel i byggprocessen i storleksordningen 5 procent av byggkostnaden eller mer. Det går inte att helt undvika mänskliga fel och misstag. Men huvudanledningen till de höga kostnaderna är att felen upptäcks i ett sent skede, när en stor byggplatsorganisation kan drabbas av stillestånd i avvaktan på besked om åtgärd för att rätta till fel. Genom rätt användning av visualiserings- och andra hjälpmedel i BIM-processerna ökas möjligheterna att upptäcka fel i ett tidigt skede, när kostnadseffekterna är små.

Att upprätta underlag som ger säkrare underlag för anbud

Anläggningsarbeten innebär normalt att man inte på förhand exakt kan bestämma vad arbetena kommer att innefatta exempelvis avseende jord- och bergarbeten. Det är inte ekonomiskt försvarbart att göra geotekniska undersökningar som är heltäckande. Ett relativt stort mått av osäkerhet finns alltid. BIM ger större möjligheter att på ett entydigt sätt visa t.ex. vad som ska vara kalkyleringsförutsättningar i en upphandling. Man kan innan förfrågningsunderlag upprättas diskutera och värdera kvaliteten i modellerna och beskriva detta i förfrågningsunderlaget eller, om det bedöms mer ekonomiskt, besluta om kompletterande undersökningar.

SOU 2012:39 BIM ger intelligenta möjligheter

185

Att ge anbudsgivare möjlighet att omedelbart efter mottagning av förfrågningsunderlag kunna inleda mängdberäkningar, kalkylarbete och planeringsarbete utan tidsödande tolkning. Ett entydigt förfrågningsunderlag ger också entydiga kontraktshandlingar.

 Man kan med detta förfarande säkerställa att alla anbudsgivare tolkar underlaget på samma sätt, varigenom risken för missförstånd och tvist om underlagets riktighet minimeras.

 Anbudsgivarnas riskpåslag för okända och/eller icke kvantifierade risker bör kunna minska väsentligt, vilket ger bättre jämförbarhet mellan anbud och lägre priser.

 Diskussioner om regleringar av kontraktspriser, exempelvis vid avvikande mellan antagna och verkliga geotekniska förhållanden, baseras på fakta och inte på subjektiva tolkningar.

Att bedriva projektering och byggande enligt observationsmetoden (”aktiv design”)

Med observationsmetoden menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

BIM ger intelligenta möjligheter SOU 2012:39

186

Att utan manuella mellansteg använda information från projekteringen till information som styr utförandet, exempelvis genom GPS-positionerade anläggningsmaskiner som får sin information direkt från BIM-modeller. Effektivare användning av maskin- och personresurser möjliggörs, samtidigt som risken för fel minimeras.

Att säkerställa en obruten informationskedja, som ger möjlighet att i alla skeden (från tidig planering till långsiktig förvaltning och så småningom avveckling) ha relevant och korrekt information, anpassad till den uppgift som är aktuell för tillfället.

Att i driftskedet utnyttja BIM-baserad information för trafikantinformation, information till driftsentreprenörer m.fl.

 Rätt förvaltad och strukturerad information kan vara till stor nytta i det långsiktiga driftskedet, för att underlätta upphandling och styrning av entreprenörer för drift och underhåll, för att ge trafikanter relevant information om störningar, alternativa färdvägar/färdsätt etc.

Att säkerställa ökad kalkylsäkerhet genom att möjliggöra lagring och uppdatering av relevanta nyckeltal för genomförda projekt och använda dessa i samband med planering och investeringsbeslut för nya projekt.

 Ekonomisk statistik om genomförda projekt är av stor vikt för att kunna bedriva planering av nya och ha rätt underlag för beslut. Kostnaderna för utförda anläggningsprojekt varierar starkt med hänsyn till anläggningstyp och lokala förhållanden som marknadssituation. Med systematisk lagring av stora datamängder ges möjlighet att utnyttja materialet bättre än idag.

Att återföra drifts- och förvaltningserfarenheter på ett effektivt sätt till planerings-, projekterings- och byggskedena avseende nya projekt.

SOU 2012:39 BIM ger intelligenta möjligheter

187

9.5 Trafikverkets riktlinjer och pågående arbete

Trafikverket har satt upp följande mål:

 År 2014 ska minst 75 % av alla upphandlingar för projekt med möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på BIM i stället för ritningar.

 Trafikverket ska ha en tydlig policy för vad man fyller BIMbegreppet med och vilka projekt som kan ha nytta av BIM.

 Alla delar av Trafikverket som kan erhålla nyttoeffekter och ett värde med BIM ska vara med i införandet.

 Det ska vara tydligt hur ansvaret för BIM i Trafikverkets anläggningsprojekt är fördelat mellan projektet, projektets konsulter och entreprenörer.

 Det ska vara tydligt hur ansvaret för att driva BIM-utveckling är fördelat mellan anläggningsbranschen och Trafikverket.

Strategin för att uppnå målen är:

 Uppmuntra användande av BIM i fler projekt.

 Följa projekt på Trafikverket som tillämpar BIM för att:

- samla in erfarenheter och - kartlägga arbetssätt.

 Driva interna utvecklingsprojekt rörande teknikfrågor när behov uppstår i anläggningsprojekten.

 Delta i branschgemensamma utvecklingsprojekt.

Trafikverkets utvecklingsprojekt är samlade i följande huvudprojekt:

 Dataflyt. Främjar nyttjande av information(data) mellan teknikområden och över skeden i tid. Mängdhantering, maskinstyrning, datafångst för projekteringsunderlag mm.

 Projekteringsmetodik. Främjar modellanpassat byggande, belyser juridisk status, upphandling, integrerad projektering och sammansatta modeller samt befintliga underlag och informationskrav.

BIM ger intelligenta möjligheter SOU 2012:39

188

 Stomnät i luften. Infrastruktur för noggrann positionering i realtid med projektanpassade system, används i flera projekt sedan 2004 med mycket goda erfarenheter. Främjar uppföljning och produktivitet.

 Objektbibliotek. System för skapande av gemensamma, virtuella objekt vid design/projektering, minimerar resurser och är en förutsättning för industriell projektering med stora vinster för designprocessen. Projektet skapar standardkomponenter som återanvändbara intelligenta 3D-celler.

I flera av de största projekten på Trafikverket arbetar man med BIM i olika former, exempelvis i Förbifart Stockholm, Hallandsåsprojektet, Västlänken och Mälarbanan.

Som exempel kan nämnas att man i Förbifart Stockholm har byggt upp modeller för bland annat samgranskning där olika projektörer arbetar gemensamt och kan säkerställa att informationen kopplas samman och återanvänds för projektets olika behov och skeden.

I modellerna kan man ”provåka” i tunnelsystemet och studera olika lösningar för ventilation, utrymningsvägar mm.

Det finns även många mindre projekt som arbetar med olika BIMtillämpningar såsom visualisering, maskinstyrning, samgranskning, mängdreglering och förvaltning av modelldata.

189

10 Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket

Produktivitetskommitténs förslag:

 Näringsdepartementet bör ge hög prioritet åt uppföljningen av Trafikverkets arbete med att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen samt utvecklingen av verkets beställarroll.

 De delar av kommitténs direktiv som gäller uppföljning av Trafikverkets agerande bör förlängas att gälla till och med 2014.

Inom Trafikverket pågår ett intensivt förnyelsearbete. Det är ett långsiktigt arbete som kräver uthållighet.

Två viktiga avstämningstidpunkter är 2014 för projektet Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen och 2018 för arbetet med Renodlad beställarroll.

Höga ambitioner och etappmål har lagts fast för de närmaste åren om framförhållning i planeringen av upphandlingar, utvecklingen av beställarrollen, andel totalentreprenader och förnyade ersättningsformer för projekteringsuppdrag. Trafikverket har också åtagit sig att frigöra mer medel till drift och underhåll samt investeringar genom ökad produktivitet.

Inriktningen ställer krav på ändrade arbetssätt såväl hos Trafikverket som hos entreprenad- och teknikkonsultföretag.

Att inriktningen verkligen får genomslag och implementeras är betydelsefullt för hushållningen med statens medel och för att en nödvändig förnyelse av branschen ska komma till stånd.

Produktivitetskommittén har haft i uppdrag att ”löpande följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen…”.

Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket SOU 2012:39

190

Det har dock inte varit möjligt för kommittén att fullt ut bedöma dessa initiativ eftersom målsättningarna och inriktningen nyligen lagts fast inom Trafikverket. Det gör att kommittén i detta betänkande inte kan genomföra en analys av måluppfyllelsen och av om arbetet får genomslag i Trafikverket.

Mot den bakgrunden bedömer kommittén att de delar av kommitténs direktiv som handlar om att löpande följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen bör förlängas ytterligare några år, förslagsvis till utgången av 2014. Tidpunkten är vald utifrån den tidsplan som Trafikverket lagt fast för utvärdering av det arbete som görs. När kommitténs direktiv utformades och beslutades 2009 hade Trafikverket ännu inte startat och det var inte möjligt att helt bedöma under hur lång tid uppföljningen borde äga rum. I den fortsatta uppföljningen bör ingå att följa hur Trafikverket arbetar med att mäta produktivitet och innovationsgrad samt hur man lyckas utveckla förklarande indikatorer.

Kommittén bedömer att departementet behöver fortsatt stöd i uppföljningen av Trafikverkets agerande när det gäller att främja produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen.

En fördel med en kommitté är den friare ställning som en kommitté har. Det underlättar informella kontakter och att arrangera aktiviteter för diskussion omkring olika åtgärder och förslag. Kommittén anser att detta har varit viktiga förutsättningar för den uppföljning och analys som hittills gjorts.

I sammanhanget är det viktigt att notera att parallellt med att förnyelsearbetet inom Trafikverket inletts avvecklas projektet FIA1våren 2012.

FIA har bedömt att arbetet som bedrivits inom FIA har varit framgångsrikt. FIA har tagit fram en problembeskrivning som parterna varit överens om och varit en arena för samtal och förtroendeuppbyggnad. Arbetet har också tydliggjort beställarens roll för utvecklingen av branschen. Man har också lyft fram goda exempel på hur man kan arbeta.

Det finns ett fortsatt behov av att vidareutveckla anläggningsbranschens processer och arbetssätt. En stor konferens planeras i mars 2013, motsvarande FIAs årliga ”FIA-dag”. Därutöver tar Trafikverket ansvar för förvaltning och utveckling av åtgärdsprogram, verktyg och kunskapsdokument samt tillgängliggörandet

1 ”Förnyelse i anläggningsbranschen”.

SOU 2012:39 Den fortsatta uppföljningen av Trafikverket

191

av dessa. Verket kommer att fortsätta med den projektmätning som gjorts inom ramen för FIA. Trafikverket kommer även att starta och etablera ett ”Produktivitetsforum” i syfte att föra en dialog om produktivitet och innovation med ledande företrädare för Trafikverkets största leverantörer.

193

Konsekvenser

1.1 Bakgrund och problem

Produktivitetskommitténs uppdrag har varit att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens.

Bakgrunden till kommitténs uppdrag är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Trafikverket använder 30 miljarder kronor per år för underhåll och investeringar i vägar och järnvägar. Planering och projektering upphandlas för ytterligare drygt fyra miljarder kronor per år.

Det yttersta syftet med Produktivitetskommitténs uppdrag är att få ut mer väg och järnväg för pengarna.

Produktivitetskommitténs förslag har karaktären av rekommendationer inom ramen för nuvarande regelverk. Rekommendationerna riktas i första hand till Trafikverket men i viss mån även till branschens övriga aktörer. Förslaget om förändrad anslagsstruktur riktas till regeringen. Ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden kan äga rum inom nuvarande regelverk.

1.2 Vilka alternativ står vi inför och vilka berörs

Kommittén har identifierat åtgärder som kan leda till en ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Åtgärderna kan sammanfattas i tre områden:

1. En betydande del av Trafikverkets upphandlingar av investeringar och underhåll äger rum under andra kvartalet för objekt

Konsekvenser SOU 2012:39

194

som enligt budget ska påbörjas och/eller genomföras det aktuella budgetåret. Sena upphandlingar medför att arbetena inte fördelas på ett optimalt sätt under verksamhetsåret. Man begränsar möjligheterna att formulera uppdraget väl, att tillåta alternativa utföranden, att få en god konkurrens och ett bra ekonomiskt utfall. Alternativet att fortsätta arbeta som man för närvarande gör är fullt möjligt. Men med ett gott tidsmässigt utrymme mellan tidpunkten för tilldelningsbeslut i upphandlingen och lämplig starttidpunkt för projektet får entreprenör och projektör bättre möjligheter till en rationell produktions- och resursplanering. Även konkurrensen förbättras. En bättre framförhållning i Trafikverkets upphandlingar kan spara betydande belopp.

2. Trafikverket behöver utveckla ett mer affärsmässigt förhållningssätt i beställarorganisationen och en ökad förståelse för hur valet av affärsform påverkar leverantörens agerande. Valet av affärsform avgör hur ansvar fördelas och vilka incitament och drivkrafter aktörerna får. Vägverket och Banverket samt sedermera Trafikverket har i sina upphandlingar oftast beskrivit ”hur” uppdragen ska utföras. Utförandeentreprenader har varit och är dominerande. I dessa regleras entreprenörernas utförande i detalj. Upphandling av projekteringsuppdrag har i de flesta fall skett till lägsta timpris och beställaren har föreskrivit metoder och styrt konsulternas organisation. Agerandet har motverkat innovation. Leverantörerna har inte konkurrerat med smarta tekniska lösningar eller med sin interna effektivitet. Alternativet är att beställaren istället, i större utsträckning, beskriver det resultat som ska uppnås i termer av egenskaper och funktion, alltså ”vad” som ska uppnås samt att man renodlar beställarrollen.

3. Anläggningsbranschen måste lära och ta efter arbetssätt inom industrin. Industriellt anläggningsbyggande handlar om att planera för rationell produktion, att ge utrymme för serieproduktion och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, mer automatisering samt integrerad projektering och produktion för förbättrad byggbarhet och teknisk utveckling. Beställaren Trafikverket, som dominerande kund, måste skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna. Alternativet att bedriva verksamheten

SOU 2012:39 Konsekvenser

195

som man gjort tidigare är fullt möjligt. Då avstår man från en stor potential till ökad produktivitet och innovation.

Den som berörs mest av rekommendationer och förslag är Trafikverket som måste förändra sitt agerande som beställare. Regeringen kan understödja detta genom åtgärder som kommittén föreslår.

Trafikverkets leverantörer, alltså entreprenad- och teknikkonsultföretag, påverkas när det gäller arbetssätt. Vilka flera av de stora leverantörerna är framgår i avsnitt 3.3.

Det är viktigt att notera att företagen efterfrågat ett förändrat agerande hos beställaren, i den riktning som kommittén föreslår, vilket framgår i avsnitt 2.5. Trafikverket har redan inlett förnyelsearbetet.

1.3 Konsekvenser

Konsekvenser för Trafikverket

Trafikverket har under den tid kommittén arbetat inlett ett arbete för att renodla beställarrollen.

Att agera som renodlad beställare kommer att innebära ett nytt arbetssätt och rollspel både internt och i relation till Trafikverkets leverantörer. Arbetet handlar både om hur verket handlar upp konsulter och entreprenörer, ansvar och relationer mellan Trafikverket och leverantörerna samt hur man arbetar internt inom Trafikverket för att tydliggöra sina roller.

Trafikverket ska planera och driva verksamheten så att leverantörerna får ett utökat ansvar och åtagande samt så att effektiva samarbetsformer externt underlättas. Det kommer att ställa krav på kompetensutveckling inom områden som affärsformer och affärsmodeller, marknadskunskap samt utformning och hantering av konsult- och entreprenadkontrakt. Vidare behövs en nyordning och förändrad insikt kring planering samt den ekonomiska uppföljningen och styrningen i verksamheten.

Kommittén bedömer inte att förändringarna medför behov av ökat anslag för administration.

Effekter som kan förutses till följd av en ökad andel totalentreprenader beskrivs i kapitel 7.2.

Konsekvenser SOU 2012:39

196

Trafikverket har lagt fast som mål att frigjorda medel, genom ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen, ska uppgå till sammanlagt tre miljarder kronor perioden 2012–2014. Det motsvarar cirka tre procent förbättrad produktivitet per år räknad på volymen 30 miljarder kronor. Ambitionen är att lägga grunden för en fortsatt produktivitetsförbättring i anläggningsbranschen motsvarande 2–3 procent per år.

Kommitténs förslag ligger i linje med den utveckling av beställarrollen som inletts inom Trafikverket. Kommittén bedömer också att en produktivitetsutveckling motsvarande 2–3 procent per år är möjlig. Det förutsätter att de förslag kommittén lägger får genomslag.

Konsekvenser för företag

När investeringar och underhåll i högre grad upphandlas som totalentreprenader krävs bredare kompetens hos entreprenören. Med totalentreprenader följer en större frihet för entreprenören men samtidigt övertar entreprenören, utöver ansvaret för utförande, ansvaret för dimensionering, materialval och parameterval. Entreprenadföretagen behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och kapacitet att utveckla alternativa lösningar.

Projekterande konsulter får förändrade uppgifter, dels när det gäller att utarbeta förfrågningsunderlag för totalentreprenader, dels när man tar fram bygghandlingar på uppdrag av entreprenören. Projekteringsföretagen behöver utveckla sin förmåga att arbeta med funktionsbeskrivningar och att förstå behov och funktioner som ska tillgodoses.

Trafikverket eftersträvar också att ge projekteringskonsulterna tydliga totalåtaganden och att utveckla ersättningsformerna.

Ett av kommitténs förslag är att Trafikverket bör begränsa kompensationsgraden för komponenterna i verkets indexmodell till 80 procent. Syftet med förslaget är att stimulera resurshushållning samt att dämpa indexeringens kostnadsdrivande effekt.

Kommitténs uppfattning är att indexkompensation inte bör ges fullt ut för kostnadsökningar under kontraktstiden. Det ska finnas incitament att begränsa kostnadsökningar. Prisutvecklingen i anläggningsbranschen beskrivs i avsnitt 5.4 och det är denna kraftiga pris-

SOU 2012:39 Konsekvenser

197

ökning som förslaget syftar till att dämpa. Nuvarande prisutveckling urholkar Trafikverkets anslag.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt

Kommittén har genomfört en enkät till mindre företag. Den har skickats ut via organisationen Företagarna. Resultaten redovisas i kapitel 3 och rapporten i sin helhet återfinns i bilaga 2.

De mindre och medelstora företagen som svarat på denna enkät är till betydande delar positivt inställda till totalentreprenader.

Förfrågningsunderlagets tekniska och administrativa föreskrifter och skall-kravens innehåll och kvantitet kan utgöra hinder för de mindre och medelstora företagens vilja och förmåga att delta i konkurrensen om uppdrag och kontrakt. Mot denna bakgrund har kommittén föreslagit att Trafikverket bör standardisera och förenkla förfrågningsunderlagen, till både form och innehåll, och anpassa dem till olika projekttyper och för olika leverantörer, särskilt med tanke på att ge mindre företag tillträde till marknaden.

Kommittén föreslår också att Trafikverket fortsätter att se över krav som kan verka konkurrenshämmande samt att en oberoende part gör årliga undersökningar av mindre företags åsikter om Trafikverkets upphandlingar.

Kommitténs förslag kan komma att förbättra små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt.

Konsekvenser för staten

Den ettåriga medelstilldelningen är ett problem när man ska planera långsiktigt och för en effektiv produktion. Förslaget (i kapitel 5) om ett mer aktivt användande av beställningsbemyndiganden skulle ge Trafikverket större möjligheter att agera långsiktigt. Förslaget om en förändrad anslagsstruktur skulle medverka till att ge Trafikverket ökad flexibilitet. Förslagens hela syfte är att främja hushållningen med statens medel.

Som en konsekvens av kommitténs samlade förslag bedömer kommittén att en produktivitetsutveckling motsvarande 2–3 procent per år är rimlig. Under hur många år en sådan effekt kan uppnås är det inte möjligt att förutse. Om en produktivitetsutveckling

Konsekvenser SOU 2012:39

198

om 2,5 procent per år uppnås under en femårsperiod motsvarar det 3,5 miljarder kronor, räknat på en volym om 30 miljarder kronor.

Kommentar om övriga eventuella konsekvenser

Enligt kommittéförordningen (198:1474) 15 § ska en kommitté även belysa om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Kommittén bedömer att förslagen inte har konsekvenser i dessa avseenden.

199

Referenser

Källförteckning

Affärsformer konsultupphandling – statusrapport, Trafikverket 2011. Allmänna bestämmelser och andra standardkontrakt för byggsektorn,

Byggandets Kontraktskommitté, 2011.

Anläggningsbranschen – utveckling, marknadsstruktur och

konjunkturkänslighet, Trafikanalys PM 2012:1. Att mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen,

Statskontoret, 2010:19.

Beställarens Effektiva Samarbete med Konsult, Vägverket 2009:144. BIM – rapport Produktivitetskommittén, Mårten Lindström,

More10 AB, 2012.

Delrapport: BRO, Bygginnovationen I, 2010-11-04. Dålig produktivitetsutveckling i byggindustrin, En forskningsrapport

från Sveriges byggindustrier, Hans Lind och Han-Suck Song, KTH, 2012.

Effektivitetsmått, Bygginnovationen, Bilaga B, Jan Bröchner, 2010-

06-18.

Effektivitetsmått för byggsektorn – mätfrågor, Jan Bröchner,

Samhällsbyggaren, 3/2010. E-postmeddelande från SCB 2 april 2012. FIA Program Effektivare anläggningsbyggande. FIA Program Effektivare drift och underhåll. FIA Program Effektivare konsultuppdrag. FIA Funktionskrav generellt – Etapp 2, Slutrapport projekt 79.

FIA:s förändringsmätning av anläggningssektorn i Sverige- Resultat

för 2009, Stefan Olander och Kristian Widén, Lunds Universitet.

Referenser SOU 2012:39

200

FIA Utveckling av förutsättningarna för industriellt tänkande och

aktiv design, Projektrapport, 2007. Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie SBUF nr 12283,

NCC, oktober 2010. Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Handbok Arbetsplan, Vägverket 2010:01. Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, Per Erik

Eriksson, Henrik Szentes, Thomas Olofsson och Ove Lagerqvist, Luleå Tekniska Universitet, 2011.

Hur står det egentligen till med den svenska byggsektorn? En antologi

redigerad av Anne Landin och Hans Lind, 2011.

Improving Productivity Using Procurement Methods – an

international comparison concerning roads, Pekka Pakkala, Aalto

University, Department of Civil och Environmental Engineering, Transportation and Highway Engineering, Finland, 2011.

Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder, Stefan

Olander, Kristian Widén och Bengt Hansson, Lunds Universitet, 2011.

Konkurrensproblem i bygg- och anläggningsbranschen,

www.Konkurrensverket.se/t/Page 525.aspx.

Kortuppdrag från Produktivitetskommittén, Tillväxtanalys 2010-11-22. Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? Riksrevisionen, 2010:25. Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? Riksrevisionen

2011:6.

Marknadsanalys, Anläggningsmarknadens prisutveckling,

Underlagsrapport till ”Förslag till Nationell plan för transportsystemet”, (2009-06-17), Banverket, Vägverket, m.fl.

Marknadssituationen Entreprenadupphandlingar Stora projekt,

Trafikverket, rev. 2011-01-13.

Mindre och medelstora entreprenadföretags åsikter om den offentliga

sektorns upphandlingar av entreprenadtjänster, Bengt Jäderholm

Konsult, 2012.

Nya vägar för infrastruktur, Jan-Eric Nilsson, SNS 2009. PIA – rapport Produktivitetskommittén, Mårten Lindström, More10

AB, 2012.

SOU 2012:39 Referenser

201

Producitivy Comparison, Are They Possible or Even Desirable?

Olander, S, Widen, K, Hansson,B, Pemsel, S. Lunds Universitet (2010).

Productivity via Procurement in the Rail Sector – an international

study, Trafikanalys PM 2011:10. Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar

och banor, Mats Andersson och Jan-Eric Nilsson, VTI, 2009. Produktivitetsprogram, Betongkonstruktioner/Komplexa

byggnadsverk, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Kontaktledning, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Spårväxlar, Trafikverket 2011. Produktivitetsprogram – Tjälsäkring/Bärighet, Trafikverket 2011 Produktivitetsprogram – Vägbeläggning, Trafikverket 2011. Program Innovationsupphandling, VINNOVA 2012. Projekteringsupphandling i nya former, Jan-Eric Nilsson, VTI

rapport 728, 2011. Prop. 2008/09:35Framtidens resor och transporter – infrastruktur för

hållbar tillväxt.

Prop. 2009/10:59Ny myndighetsstruktur på transportområdet. Prop. 2010/11:40En reformerad budgetlag. Prop. 2011/12:1 utgiftsområde 22, Budgetpropositionen 2012. Prop. 2011/12:118Planeringssystem för transportinfrastruktur. Regleringsbrev för budgetåret 2011 och 2012 avseende

Trafikverket.

Sega gubbar, Statskontoret 2009:6.

SOU 2000:44 Från Byggsekt till byggsektor. SOU 2002:115 Skärpning gubbar! SOU 2009:24 De statliga beställarfunktionerna och anläggnings-

marknaden.

SOU 2010:56 Innovationsupphandlingsutredningen. SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar. SOU 2011:73 På jakt efter den goda affären.

Statistics in focus 64/2010, eurostat samt

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing _power_parities/data/database

Referenser SOU 2012:39

202

TDOK 2011:196 Beställar- och upphandlarstrategi, Trafikverket. TDOK 2010:238 Riktlinje Val av affärsform för entreprenader i

Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket.

TDOK 2011:237 Riktlinje Val av affärsform för projekteringsuppdrag

i Trafikverkets investeringsverksamhet, Trafikverket.

TDOK 2011:318 Rutinbeskrivning Kostnadsreglering av konsult-

tjänster och entreprenader, Trafikverket.

TDOK 2011:314 Strategi för forskning och innovation,

Trafikverket 2011.

Tillämpningsföreskrifter Entreprenadindex E 84. Trafikverkets Budgetunderlag 2012–2014 (TRV 2011/6812 A) och

2013–2015 (TRV 2012/3038).

Trafikverkens produktivitet – Hur mycket infrastruktur får man för

pengarna, Riksrevisionen, RiR 2011:7.

Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 1 december 2010

(N2009:10/2010/10). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 1 april 2011

(N2009:10/2010/10). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 31 januari 2012

(N2009:10/2011/8). Trafikverkets svar till kommittén i en skrivelse 14 mars 2012

(N2009:10/2011/8).

Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader, Uppföljning av 11

vägprojekt, Prolog 2011. Upphandlingar av drift, underhåll och byggande av transport-

infrastruktur – en jämförelse mellan Trafikverkens agerande i Finland och Sverige, Bengt Jäderholm Konsult, 2012. Vart tar pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad

effektivitet i offentlig sektor, VIT notat 7-2012. Verksamhetsuppdelning – byggföretagen, SCB, PM 2010-12-14.

Yttrande över remiss av Statskontorets del- och slutrapport Att

mäta produktivitetsutvecklingen i anläggningsbranschen, Lunds Universitet, 2011-04-19.

Årsredovisning Trafikverket 2010, 2011. Åtgärder för bättre konkurrens – förslag, Konkurrensverket, 2009:4.

SOU 2012:39 Referenser

203

Produktivitetskommitténs seminarier

Kommittén har genomfört fem egna seminarier som också givit underlag till betänkandet. Dessutom har två sessioner arrangerats vid VTIs Transportforum i Linköping.

Seminarium 9 juni 2010 om Metoder att mäta produktivitet

Produktivitetskommittén genomförde 9 juni 2010 tillsammans med Trafikanalys ett seminarium om modeller och metoder att mäta produktivitet i anläggningsbranschen. Frågan behandlades främst ur ett makroperspektiv. Ett viktigt underlag för seminariet var Statskontoret redovisning Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen – en delrapport.

Vid seminariet föredrog Pål Wilkens, Statskontoret delrapporten. Föredragningen kommenterades av professor Jan-Eric Nilsson, VTI, enhetschef Jens Olin, SCB och direktör Stefan Engdahl, Trafikverket. Vid seminariet deltog ett 40-tal personer från företag i anläggningsbranschen, konsultföretag, myndigheter och från Regeringskansliet.

Seminarium 6 december 2010 om Att mäta produktivitet och innovationsgrad

Den 6 december 2010 genomfördes ytterligare ett seminarium tillsammans med Trafikanalys. Detta seminarium var inriktat på mätningar med utgångspunkt i verksamhetens kostnader.

Vid seminariet presenterade Pål Wilkens Statskontorets rapport

Att mäta produktivitet i anläggningsbranschen. Jan-Eric Nilsson,

VTI, presenterade iakttagelser och resultat från ett forskningsprojekt om produktivitet och styckkostnader i väg- och järnvägsbyggandet under 2000-talet. Ulf Niregård, Trafikverket, redovisade hur Trafikverket planerar att arbeta med mätningar av produktivitet och innovationsgrad. Professor Bengt Hansson, LTH, talade om beställarens nyckelroll i produktivitetsutvecklingen. Jan Byfors, chef teknisk utveckling, NCC, belyste entreprenörens roll för ökad produktivitet.

Referenser SOU 2012:39

204

Seminarium 7 juni 2011 om Upphandlings- och ersättningsformer för teknikkonsulter

Hösten 2010 lämnade kommittén ett uppdrag till Statens Väg- och transportforskningsinstitut. Avsikten var att fördjupa förståelsen av hur upphandling av projekteringar fungerar och att diskutera hur kontrakt med projekteringsföretag kan utformas för att ge bättre incitament att beakta sambandet mellan utformningen av projekteringen och de slutliga kostnaderna för entreprenadarbetet. Den 7 juni 2011 genomförde kommittén ett seminarium med ett 40-tal deltagare. Jan-Eric Nilsson, VTI lämnade en lägesrapport för VTIs uppdrag. Maria Hermansson, Trafikverket, redovisade projektet Affärsformer – Konsultupphandling. Vidare medverkade Lena Wästfelt, Svenska Teknik&Designföretagen, Christian Ljungdahl, Vectura samt Magnus Bergendal, Peab.

Seminarium 11 oktober 2011 om Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Den 11 oktober 2011 genomfördes ett seminarium om Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande. Seminariet samlade 49 deltagare. Vid seminariet presenterades två studier om Hinder och drivkrafter för ett mer industriellt anläggningsbyggande av Per-Erik Eriksson och Henrik Szentes, Luleå Tekniska Universitet samt av Stefan Olander, Lunds Tekniska Högskola.

Thomas Olofsson, Luleå Tekniska Universitet, presenterade

Slutsatser från Bygginnovationens analysgruppsarbeten avseende Broar och Vägar. Trafikverkets syn på möjligheterna till mer industriellt byggande redovisades av Jan Gilbertsson, Trafikverket.

Dessutom genomfördes ett panelsamtal om Företagens syn på möjligheterna till mer industriellt byggande. I samtalet medverkade Niclas F Reinikainen, Infranord, Magnus Alfredsson, NCC, Magnus Bergendal, PEAB, Kyösti Tuutti, Skanska, Erik Lundman, Svevia och Ingemar Svensson, Veidekke. Moderator var Malin Löfsjögård.

SOU 2012:39 Referenser

205

Seminarium 21 november 2011 om Totalentreprenader – erfarenheter och inriktning

Den 21 november 2011 genomfördes ett seminarium om Totalentreprenader – erfarenheter och inriktning. Seminariet samlade 41 deltagare. Pekka Pakkala, Aalto Universitet redovisade två studier med erfarenheter från andra länder när det gäller faktorer som påverkar produktiviteten vid byggande och underhåll av vägar och järnvägar. Bengt Jäderholm redogjorde för preliminära resultat från en jämförande studie om de statliga beställarnas agerande i Finland och Sverige. Hur unika är vägprojekt? Resultat från en analys av upphandlade investeringar var rubriken för en presentation som hölls av Jan-Eric Nilsson, VTI. Fredrik Friblick och Petra Offrell från Prolog AB redovisade preliminära resultat från en uppföljning av elva av Trafikverkets totalentreprenader. Jan Håkansson redovisade Hur Trafikverket arbetar för att öka andelen totalentreprenader.

Sessioner vid VTIs Transportforum

Kommittén har medverkat med två sessioner vid konferensen Transportforum i Linköping, som arrangeras av Statens Väg- och Transportforskningsinstitut.

En session hölls 13 januari 2011 med följande programpunkter:

 Åtgärder för ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, kommitténs ordförande Malin Löfsjögård

 Innovative Contracting Practices, Pekka Pakkala, Aalto Universitet

 Att mäta produktivitetsutvecklingen för anläggningsbranschen, Pål Wilkens, Statskontoret

 Trafikverkets arbete med åtgärder för att öka och mäta produktiviteten, Jan Gilbertsson, Trafikverket

En ytterligare session arrangerades 12 januari 2012, med följande medverkan:

 Produktivitetskommitténs arbete för ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, kommitténs ordförande Malin Löfsjögård,

 Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande, Stefan Olander, Lunds tekniska högskola,

Referenser SOU 2012:39

206

 Hinder och drivkrafter för industriellt, anläggningsbyggande, Per Erik Eriksson, Luleå tekniska universitet,

 Slutsatser från bygginnovationens analysgruppsarbeten avseende broar och vägar, Thomas Olofsson, Luleå tekniska universitet.

Produktivitetskommitténs medverkan vid andra aktörers aktiviteter

Produktivitetskommittén har varit representerad eller medverkat vid ett stort antal aktiviteter som arrangerats av andra aktörer i branschen. Här nämns några exempel.

Kommitténs ordförande medverkade vid två seminarier i Visby under Almedalsveckan 2010. Det var dels Ernst & Youngs seminarium om Funktionsupphandling och alternativ finansiering tisdagen 6 juli, dels Sveriges Byggindustriers seminarium Hur ska kommunikationerna se ut år 2030? onsdagen 7 juli.

Kommitténs ordförande medverkade vid ett seminarium om

Framtidens infrastruktur 7 oktober 2010, arrangerat av tidningarna

Affärsvärlden och Byggvärlden.

Kommitténs ordförande medverkade vid ett seminarium i anslutning till Samhällsbyggardagen den 26 oktober 2010.

Kommitténs ordförande deltog i ett samtal med KTH:s ledning om forskningsfrågor 21 januari 2011.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i Stora Infradagen 28 januari 2011 och kommitténs sekreterare i motsvarande konferens 27 januari 2012.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i ett seminarium 28 april 2011 om Riksrevisionens granskningar inom infrastrukturområdet.

Kommitténs ordförande medverkade vid SVR och Stockholms handelskammares seminarium Mer infrastruktur för pengarna 9 maj 2011.

Kommitténs ordförande medverkade i ett seminarium i Almedalen i juli 2011 som arrangerades av Svevia samt i ett seminarium om infrastruktur arrangerat av Sveriges Byggindustrier.

Kommittén gjorde ett studiebesök 25 augusti 2011 hos NCC på projektet Rv50 Motala–Mjölby.

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i konferensen

FIA-dagen 2010, 2011 och 2012 och i FIA:s medlemsforum 22 september 2011.

SOU 2012:39 Referenser

207

Kommitténs ordförande och sekreterare deltog i VTIs seminarium om forskningsfrågor 23 september 2011.

Kommitténs ordförande medverkande vid Nordic Rail i Jönköping 6 oktober 2011.

Ledamoten Linda Andersson medverkade vid CDU-dagen på KTH (Centrum för drift och underhåll) 10 november 2011.

Kommitténs sekreterare deltog i två seminarier arrangerade av WSP om BIM 4 maj respektive 21 oktober 2011, Bygginnovationens

Kick-Off 16 september 2011 samt Trafikverkets Leverantörsdag 21 februari 2012.

Kommitténs ordförande medverkade 13 mars 2012 på Trafikverket Investerings chefsdag.

Kommitténs ordförande medverkade 15 mars 2012 vid CBI

Betonginstitutets Informationsdag.

Företag, myndigheter och organisationer som varit representerade vid kommitténs seminarier eller möten

Utöver de som räknas upp nedan har kommittén haft ett stort antal ytterligare kontakter med företag i samband med olika aktiviteter.

 Byggherrarna

 Chalmers

 Ernst & Young

 FIA – Förnyelse i anläggningsbranschen

 Finansdepartementet

 Grontmij

 Infranord

 Innovationsupphandlingsutredningen

 Konkurrensverket

 Kungliga Tekniska Högskolan

 Luleå Tekniska Universitet

 Lunds Tekniska Högskola

 NCC

 Näringsdepartementet

 PEAB

 PricewaterhouseCoopers, Advisory

 Ramböll

 Riksrevisionen

 SCB

 Skanska

Referenser SOU 2012:39

208

 Statskontoret

 Svenska Teknik&Designföretagen

 Sveriges Byggindustrier

 Svevia

 Sweco

 Swepro Project Management AB

 Södertörns högskola

 Tillväxtanalys

 Trafikanalys

 Trafikverket

 Transportinfrastrukturkommittén

 Tyréns

 Vectura

 Veidekke

 VTI

 WSP

 ÅF

Bilaga 1

209

Kommittédirektiv

Uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen

Dir. 2009:92

Beslut vid regeringssammanträde den 8 oktober 2009

Sammanfattning

En kommitté ska följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom ökad konkurrens. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande. Bakgrunden till uppdraget är regeringens bedömning i propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag.

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys. Kommittén ska utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24).

Uppdraget ska redovisas halvårsvis och slutredovisas senast den 30 juni 2012.

Bilaga 1 SOU 2012:39

210

Bakgrund

Regeringen gjorde i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. I propositionen hänvisas det till en särskild konsultrapport där det bl.a. konstateras att en tvåprocentig produktivitetsförbättring per år är en realistisk förväntning för perioden 2010-2021. En sådan förbättring kräver dock en rad förändringar framför allt på beställarsidan.

Även i direktiven till Trafikverksutredningen (dir. 2008:90) konstaterade regeringen att anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. I direktiven anförde regeringen att beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion och att Vägverket och Banverket i egenskap av infrastrukturförvaltare är dominerande beställare och upphandlare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på anläggningsmarknaden. Enligt regeringen fanns det därför ett behov av att analysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan bidra till en förbättring av anläggningsmarkandens funktion och skapa förutsättningar för innovation. I uppdraget till Trafikverksutredningen ingick att föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn.

Trafikverksutredningen föreslår i sitt delbetänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) bl.a. åtgärder som tar sikte på dels att skapa förutsättningar för en ökad produktivitet genom möjligheter till större utrymme för produktionsplanering, upprepning, specialisering och stordrift, dels att föra in nya drivkrafter i form av premiering av korta störningstider vid produktion och tidigare idrifttagning av anläggningar jämte en effektivare fördelning av finansiella och andra risker så att förutsättningar skapas för innovationer. Enligt Trafikverksutredningens bedömning betingar åtgärdsslagen varandra. Nya förutsättningar och nya drivkrafter ska enligt Trafikverksutredningen ses i ett sammanhang och föras in samtidigt. Som utredningen ser det skapas då, tillsammans med de åtgärder som föreslås för att öka konkurrensen, rejäla förutsättningar för att produktiviteten och innovationerna ska kunna öka. Utredningen föreslår vidare en kontinuerlig och systematisk mätning och

Bilaga 1

211

rapportering av effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer för olika marknadssegment.

Delbetänkandet har remissbehandlats. Den övervägande delen av de remissinstanser som yttrat sig, däribland berörda verk såsom Banverket och Vägverket, är i huvudsak positiva till eller har ingen erinran mot utredningens förslag.

Regeringen beslutade den 3 september 2009 om direktiv för inrättande av den nya myndigheten Trafikverket respektive direktiv för inrättande av en ny myndighet för utvärderingar och analyser inom transportområdet - Trafikanalys (dir. 2009:75 och 2009:76). Den sistnämnda myndigheten ska bl.a. svara för utvärdering av genomförandet av olika åtgärder och olika åtgärders effekter. Utvärderingarna och analyserna kan exempelvis gälla infrastrukturplaner, enskilda infrastrukturobjekt, regelgivning samt utvärdering av hur väl de transportpolitiska målen har uppnåtts.

Uppdraget

En kommitté ska löpande följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, t.ex. genom konkurrensfrämjande åtgärder. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande.

Kommittén ska utifrån de förslag till handlingsprogram som lämnats av Trafikverksutredningen i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) följa upp och analysera beställarnas faktiska agerande när det gäller utvecklingen av produktiviteten och innovationsgraden på anläggningsmarknaden.

Uppdraget kan på sikt komma att föras över till den nya myndigheten Trafikanalys.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Kommitténs arbete ska präglas av öppenhet och stora inslag av dialog med marknadens olika aktörer i syfte att tillvarata och sprida kunskap om åtgärders effekter och de iakttagelser som kommittén gör i sin uppföljning och analys.

Bilaga 1 SOU 2012:39

212

Anläggningsbranschens aktörer har inom ramen för det av Vägverket och Banverket initierade projektet Förnyelse i anläggningsbranschen (FIA) etablerat olika forum och arenor för dialog. Dessa forum och arenor bör kommittén använda i sin dialog med branschens aktörer. Kommittén bör även se till att mindre företags och potentiella konkurrenters åsikter blir särskilt belysta.

Kommittén ska bedriva arbetet i fortlöpande dialog med berörda myndigheter och utredningar och med marknadens aktörer. Vidare ska kommittén samråda med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Kommittén kan med fördel använda sig av en eller flera referensgrupper.

Samråd bör ske med Utredningen med uppdrag att inrätta den nya myndigheten Trafikanalys (N 2009:07). Samråd bör dessutom ske med Transportinfrastrukturkommittén (N 2009:03), Kammarkollegiet och Konkurrensverket.

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utarbeta modeller och metoder för att mäta produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Kommittén bör därför samråda även med Statskontoret.

Kommittén ska löpande stämma av sitt arbete med företrädare för Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Kommitténs analys och förslag till åtgärder ska slutredovisas senast den 30 juni 2012. Det ska framgå av slutredovisningen hur uppföljningen och analyserna ska utföras i framtiden. Varje halvår med början den 1 juli 2010 ska delrapporter lämnas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

(Näringsdepartementet)

Bilaga 5

101

Projekteringsupphandling i nya former – förstudie

Jan-Eric Nilsson Statens Väg- och Transportforskningsinstitut 581 95 Linköping

Bilaga 5 SOU 2012:39

102

Förord

Regeringen gjorde i propositionen ”Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt” (prop. 2008/09:35) bedömningen att anläggningsmarknaden har låg produktivitetsutveckling och att konkurrensen och innovationsförmågan är svag. I direktiv 2009:92 gavs därför Produktivitetskommittén i uppdrag att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen om olika åtgärders effekter och därmed skapa underlag för framtida agerande.

VTI fick i november 2010 kommitténs uppdrag att närmare granska möjligheterna att vidareutveckla formerna för att upphandla projektering av infrastrukturprojekt. Uppdraget ska ses mot bakgrund av att man under projekteringen fortfarande har goda möjligheter att överväga alternativa tillvägagångssätt för att kunna genomföra en investering till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Arbetet med rapporten har genomförts genom att ta del av ett antal kontrakt som reglerar avtal mellan beställare och konsult, genom att ta del av den dokumentation av partsrelationen som Trafikverket tagit fram samt genom ett antal intervjuer. I avsaknad av ett material som i siffror beskriver avtalsformer, kostnader, kostnadsöverskridanden etc. innehåller rapporten ett försök till beskrivning av situationen på marknaden. Dessutom ges tre rekommendationer till förändringar av upphandlingarnas genomförande.

Arbetet har genomförts av Jan-Eric Nilsson med stöd av Mats Bergman vid Södertörns högskola. Jag är tacksam för de konstruktiva förslag som framkommit under arbetets gång, inte minst från Robert Karlsson vid ett granskningsseminarium i september 2011. Arbetet har bekostats av Produktivitetskommittén men författaren står själv för de förslag som lämnas.

Stockholm i oktober 2011

Jan-Eric Nilsson

Bilaga 5

103

Kvalitetsgranskning

Granskningsseminarium genomfört 2011-09-16 där Robert Karlsson, VTI, var lektör. Jan-Eric Nilsson har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Projektledarens närmaste chef Gunnar Lindberg, VTI, har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 2011-09-26.

Quality review

Review seminar was carried out on 16 September 2011 where Robert Karlsson, VTI, reviewed and commented on the report. Jan-Eric Nilsson has made alterations to the final manuscript of the report. The research director of the project manager Gunnar Lindberg, VTI, examined and approved the report for publication on 26 September 2011.

Bilaga 5 SOU 2012:39

104

Sammanfattning

Årligen byggs nya vägar och järnvägar för mångmiljardbelopp. Innan arbetet med en anläggningsentreprenad påbörjas har en förstudie och en projektering genomförts. Under projekteringen beskrivs formerna för att genomföra investeringen i detalj med syfte att utforma projektet på ett sätt som minimerar kostnaderna för beställare och samhälle. I kostnadsbegreppet ingår både kostnaden för projekteringen, för att bygga den nya anläggningen liksom kostnaderna under de år i framtiden som anläggningarna kommer att användas, dvs. kostnader för såväl resande, transportföretag som för att hålla anläggningarna i stånd.

Syftet med denna rapport är att diskutera utformningen av projekteringsupphandlingar: Hur kan formerna för sådana upphandlingar och utformningen av projektörens ersättning för sitt uppdrag utvecklas för att bidra till att minimera samhällets kostnader under projektens hela livslängd? Svaret på frågan är av särskild betydelse med tanke på att möjligheterna att hitta kostnadsbesparande lösningar är stora i projektens tidiga faser, eftersom det då fortfarande finns möjlighet att anpassa genomförandet till de specifika förutsättningarna på varje byggplats. Detta är potentiellt av stor betydelse i arbetet med att förbättra sektorns produktivitetsutveckling.

Huvuddelen av rapporten behandlar projektering av de investeringar som genomförs i form av utförandeentreprenader, vilket är den absolut vanligaste entreprenadformen. En utförandeentreprenad inleds med att beställaren, dvs. Trafikverket för merparten av alla väg- och järnvägsinvesteringar, upphandlar en projektör. På grundval av ett dokument som i övergripande former beskriver den investering som ska genomföras kommer olika projekteringsföretag att lämna anbud. Den projektör som lämnar det för beställaren ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet får uppdraget. Projekteringen resulterar i en bygghandling, en samling dokument som förutom ritningar och ett stort antal andra projektbeskrivningar innehåller en mängdförteckning. Detta är en uppräkning av alla arbetsmoment som entreprenören ska genomföra för att bygga den nya vägen eller banan. Den färdiga bygghandlingen används därefter för att upphandla entreprenaden.

I rapporten påvisas två problem av principiell natur som uppstår i samband med denna typ av projekteringsupphandlingar. Det första problemet är att de ersättningsformer som används innehåller driv-

Bilaga 5

105

krafter till kostnadsökningar. En delförklaring är att de kontrakt som tecknas hänvisar till standardavtalen för konsultuppdrag dvs. ABK 09 och till formuleringar som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överenskommelse som ingås. Konsulten ges på så sätt endast begränsad anledning att hålla igen på arbetsinsatsen, vilket kan vara kostnadsdrivande. Det finns också en risk för strategisk budgivning. En budgivare som tror att beställaren felspecificerat uppdraget med avseende på beräknad tidsåtgång kan ”spela” mot detta med ett annorlunda anbud än om beställare och utförare har samma förhandsuppfattning om tidsåtgången. Anbudsgivarna kan också ”spela” med sina anbud på grundval av en bedömning av att man kommer att få tilläggsbeställningar. Ett lågt anbud idag kan i så fall kompenseras med en högre ersättning för en kommande tilläggsbeställning.

Sammantaget innebär risken för strategisk budgivning att kostnaderna för entreprenaden kan bli högre än det bud som ursprungligen vann upphandlingen. Det saknas emellertid uppföljningar som kan belägga om detta också är ett faktiskt problem. Underhandsuppgifter indikerar emellertid att flertalet projekteringskontrakt överskrider budgeten och att fördyringarna uppgår till mellan 25 och 300 procent.

Ett andra problem av principiell natur består i att beställaren vill hitta en lämplig kombination av pris och kvalité i projekteringsupphandlingen. Trafikverket vill köpa konsulter som har goda kunskaper och en förmåga till nytänkande samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. En väl genomtänkt projektering kan innebära att kostnaden för att genomföra entreprenaden kan hållas nere. Men ju mer tankemöda, desto mera tid krävs och desto större kan projekteringskostnaderna förväntas bli. Dagens modeller för att utse vinnare innebär att detta i första hand hanteras genom att i valet av vinnande anbud belöna anbudsgivare som har personal med god utbildning, lång erfarenhet etc. Detta ger inga garantier för att beställaren skriver avtal med den som verkligen har de mest innovativa idéerna för projektets genomförande.

Sammantaget försvårar dessa problem möjligheten till helhetssyn i projekteringsskedet, kreativiteten belönas inte tillräckligt mycket och dessutom finns inbyggda drivkrafter för kostnadsökningar. I rapporten behandlas olika tillvägagångssätt att hantera dessa utmaningar.

Bilaga 5 SOU 2012:39

106

För det första beskrivs två ansatser för att begränsa inslaget av kontrakt på löpande räkning. Ett tillvägagångssätt är att avstå från hänvisningen till ABK 09 för att i stället kräva att utföraren står fast vid det anbud som lämnats, dvs. med en bibehållen separering av pris och antal timmar. Ett alternativ är att övergå till ett fastprisavtal. Båda dessa tillvägagångssätt innebär att projektören bär en större risk för att förhållandena är mera problematiska än vad man ursprungligen trodde. Detta kan i sig innebära att man lägger in en större riskmarginal i sina anbud, dvs. att kostnaden ökar vid det tillfälle då avtalet undertecknas. I gengäld minskar risken för kommande kostnadsöverskridanden. En negativ konsekvens är att projektören ges incitament att sänka kvalitén på det arbete som görs för att påverka det egna resultatet av uppdraget.

För det andra behandlas möjligheterna att vidareutveckla det tillvägagångssätt som idag tillämpas för att finna en bra kombination av pris och kvalité. I en rapport som beställts av Konkurrensverket föreslås ett förfarande för att räkna om kvalitetsaspekter till monetära termer i samband med att anbuden ska utvärderas. De approximationer till kvalité som används vägs då samman med den timersättning som respektive anbudsgivare vill ha på ett sätt som skulle minska dagens inslag av slump i sammanvägningen.

Ett tredje förfarande innebär att man söker efter nya former att välja projektör och att ersätta denne för utfört arbete. Beställaren efterfrågar därför ett anbud som innehåller både projekteringskostnad och projektörens bedömning av slutkostnaden för entreprenaden: Den projektör som lämnat det för beställaren sammantaget minst kostsamma anbudet får uppdraget. Ersättningen till projektören beror på kostnadsutfallet. Om slutkostnaden för entreprenaden blir mindre eller större än den bedömning som projektören gjort i sitt anbud kommer denne att få vara med och dela på eventuella besparingar, respektive få en mindre ersättning om kostnaderna skenar.

En utveckling i denna riktning innebär att beställaren åtminstone delvis överger dagens köp av i detalj specificerade arbetsmoment, kontroll av (formell) kvalité hos konsultens personal etc. I stället flyttas fokus mot resultatet av projekterings- och byggprocess. Konsult och också entreprenör ges på så sätt ökat utrymme att lösa sin uppgift på icke-traditionella sätt.

De tre förslag till vidareutveckling av upphandlings- och ersättningsformerna som ges är skissartade och många aspekter behandlas endast i korthet. Tiden mellan projektering och slutförande av en investering kan ibland vara mycket lång och likaså behövs tekniker

Bilaga 5

107

för att säkerställa att projektören inte sänker kvalitén på den färdiga vägen, med följd att underhållskostnaderna blir högre än nödvändigt. För att gå vidare i utvecklingen av modellerna med yttersta syfte att hålla nere kostnadsutvecklingen i anläggningsbranschen under projektens hela livscykel behövs därför ytterligare preciseringar av förslagen. Det finns också goda skäl att genomföra kontrollerade försök med avsikt att belägga de nya modellernas för- och nackdelar.

Rapporten avslutas med en kort diskussion om hur ett sådant fortsatt arbete kan genomföras. Med detta i åtanke utgör rapporten en förstudie för ett fortsatt utvecklingsarbete som syftar till att öka utrymmet för nytänkande i anläggningsbranschen.

Bilaga 5 SOU 2012:39

108

Tendering project design in new ways – a pre-study

by Jan-Eric Nilsson

VTI (Swedish National Road and Transport Research Institute) SE-581 95 Linköping Sweden

Summary

Costs for new roads and railways presently add up to more than SEK 20 billion per year (€2 billion). A project’s first step is a prestudy and the projecting is a further vital component of the process leading up to the actual construction. The purpose of projecting is to describe the way in which a project is to be built, the ultimate purpose being to establish a design which minimizes costs for procurer and society at large. Costs include both design expenses, construction costs as well as costs for future use of new road or railway, including not only maintenance but also user costs.

The purpose of the present report is to address the way in which projecting tenders may be designed: How can the tendering process and the subsequent layout of the designer’s remuneration be crafted in order to contribute to life cycle cost minimisation? The answer to this question is particularly pertinent in view of that the possibility to find cost minimizing solutions is larger in the early phases of the process when it is still feasible to adapt to the specific circumstances at each construction site.

The bulk of the report addresses projecting of investments contracted under the unit price format; this is by far the most common type of contract in use in Sweden. Under this regime, a designer is contracted separately from the tendering of the con-

Bilaga 5

109

struction firm. The projecting tender is based on a description of the documents which are to be delivered. The bidder with the economically best submission is contracted, meaning that it is not only price but typically also quality aspects of the bids that are selected. Quality is defined in order to capture the respective bidders’ competence.

Two problems in the current way to tender projecting are identified. The first is that current payment mechanisms provide poor brakes on cost increases during the design process. In particular, a reference is made to a paragraph in the standard framework for this type of consulting contract which establishes that the consultant is entitled to being paid for actual time spent on the assignment irrespective of the maximum time in the initial contract. In addition, there is a risk for strategic bidding by way of unbalanced bids where a bidder makes the assessment that the principal has made a mistake in the assessment of time required to undertake a task. Moreover, bidders can speculate over the possibility of future additions to the original contract, opening up for bilateral negotiations and better (higher) prices than in the original contract.

The risk for strategic bidding means that the ultimate purpose of tendering to select the most efficient bidder is jeopardized and also that contracts get to be more costly than originally contracted. There is, however, scant empirical evidence on this matter. Information during the present study, however, points to that most design contracts turn out to be more costly than in the signed version and that cost overdrafts range from 25 up to 300 percent.

A second challenge is to identify a bid which combines price and quality. The tendering agency wishes to buy highly professional consultants but does not want to pay more than necessary for quality. A well prepared project design may contribute to a low cost for the subsequent construction project. But the more time spent to identify innovative solutions, the more costly will the design phase be. Today’s approach to identify quality includes promoting bidders with good training, much experience etc. These qualities do however not guarantee that the most innovative designers are hired. The conventional way of design tendering does therefore not promote creativity and the minimization of life cycle costs.

One policy change which may contribute to the handling of these problems is to avoid references to the standard contract design model. In particular it may be reason to pay for the

Bilaga 5 SOU 2012:39

110

“thinking about alternative approaches” in the design by a cost plus contract while the more mechanical production of drawings etc. is rewarded under a fixed price scheme.

A second recommendation is to deliberate further on the precise model to combine price and quality when the winning bid is to be identified. A reference about how this could be done is given.

A third possibility is to choose bidder based not only on the costs for preparing the design but also to include an estimate of the subsequent construction costs in the mechanism. The designer would therefore be paid not only for the drawings etc. which are prepared but also for any cost savings relative to an ex ante estimate. Likewise, the payment would include a deduction if subsequent costs turn out to be higher than anticipated. This creates incentives for the consultant to be involved also during construction and to try to find cost saving solutions during the whole process.

This study is preliminary in that the suggestions for policy improvements are still vague. It is therefore strongly recommended that further development shall be based on controlled experiments in order to better understand which contract designs best promote the minimization of life cycle costs for new infrastructure.

Bilaga 5

111

1 Inledning

Kostnaden för att bygga vägar och järnvägar ökar väsentligt snabbare än den genomsnittliga prisutvecklingen (jfr till exempel kapitel 11 i Nilsson 2009). Utvecklingen kan sannolikt förklaras på många olika sätt, men i denna promemoria fokuseras en tänkbar delförklaring, nämligen tillvägagångssättet för att projektera nya vägar eller banor. Med projektering avses det arbete som behövs för att omsätta fortfarande allmänna tankar kring att genomföra ett projekt till ritningar och andra dokument som preciserar de arbetsuppgifter som ska resultera i en ny anläggning.

Den bärande tanken i promemorian är att en bättre utformning av uppdraget att projektera infrastrukturinvesteringar skulle kunna vara en del av arbetet med att begränsa kostnadsökningarna i branschen. Syftet är att diskutera hur projekteringsuppdrag kan upphandlas, och hur ersättningen till projektören kan utformas för att på bästa sätt bidra till att minimera samhällets kostnader för den aktuella infrastrukturen under investeringens hela livslängd. Principerna är generella oavsett trafikslag, men i huvudsak illustreras resonemangen med exempel från vägsektorn.

Promemorian inleds med att i avsnitt 2 beskriva det generiska planeringsproblemet, dvs. de arbetsuppgifter en offentlig beställare ska genomföra för att bygga nya vägar och järnvägar. Avsnitt 3 och 4 beskriver den fysiska planering som krävs för att kunna bygga vägar och järnvägar respektive den fortsatta plan- och byggprocessen. Avsnitt 5 beskriver projekteringens roll i utförandeentreprenader, den i dag absolut vanligaste entreprenadformen i Sverige medan avsnitt 6 beskriver de problem som är förenade med detta förfarande. Med detta som utgångspunkt diskuteras i avsnitt 7 alternativa förfaringssätt för att skapa lämpliga incitament i samband med att en projektering ska genomföras. Slutligen innehåller avsnitt 8 ett kort resonemang om hur man skulle kunna gå vidare och pröva de förfaranden som föreslås i denna förstudie.

Promemorian innehåller flera bilagor. Bilaga A ger ett exempel på det underlag som Trafikverket skickar ut då en projektör ska lämna ett anbud och bilaga B är en annan del av detta underlag. Bilaga C beskriver hur en totalentreprenad genomförs och ger på så sätt en relief till beskrivningen av den traditionella utförandeentreprenaden. Bilaga D innehåller en genomgång av de argument som pekar på när utförande- respektive total-entreprenaden är mest lämpliga att använda. Båda dessa bilagor ligger utanför huvudtexten

Bilaga 5 SOU 2012:39

112

för att behålla fokus på det i dag vanligaste sättet att köpa projekteringar. Bilaga E ger ett exempel på hur en beställare på ett detaljerat sätt kan försöka bedöma den kvalité som anbudsgivarna har. Slutligen innehåller bilaga F en formaliserad modell för det alternativa förfarande för upphandling av projekteringar som beskrivs i avsnitt 7.

Branschens dokumentation av hur projekteringen genomförs är i första hand är riktad mot dem som är inblandade i processen. Det är svårare för en utomstående att tillgodogöra sig de avvägningar och målkonflikter som finns. I synnerhet saknas en dokumentation av de incitamentseffekter som olika upphandlings- och avtalskonstruktioner ger upphov till. En stor del av promemorian är därför av beskrivande natur. Avsikten är att på ett sammanhållet sätt återge förutsättningarna för projektering och för entreprenadens genomförande och att relatera detta till de överväganden som görs då projekteringen ska upphandlas.

Det har inte varit möjligt att basera promemorians analyser på något empiriskt material. De avtal som tecknas mellan beställare och utförare finns i beställarens diarier men det saknas en samlad uppföljning av verksamheten. Inte heller är ekonomiredovisningssystemet utformat för att löpande kunna följa upp den verksamhet som genomförs på projektnivå. Det innebär att en mängd frågor är omöjliga att besvara: Hur vanligt är det med kostnadsöverskridanden för projekteringsupphandlingar? Finns det skillnader i detta avseende beroende på vilken entreprenadform etc. som tillämpas? Beroende på vilken utförare som används? Gör beställaren tillägg till uppdragsspecifikationen under arbetets gång eller beror kostnadsöverskridanden på oväntade geotekniska förhållanden eller på oskickliga projektörer? Hur ser kostnadssambandet ut mellan utformningen av ett projekteringskontrakt och kostnadsutfallet för entreprenaden som helhet?

Bristen på tillgång till ett underlag som gör det möjligt att svara på denna typ av frågor är särskilt besvärande med tanke på att beställaren använder konsulter för många av de arbetsuppgifter som ska genomföras. Förutom bristen på systematiska uppföljningar innebär detta att kunskapen ofta ”lämnar beställaren” när konsulten övergår till andra uppdrag. Behovet av systematisk utveckling av beställarverksamheten försvåras på så sätt ytterligare.

Bilaga 5

113

2 Problembeskrivning

Projektering syftar till att ta fram de ritningar och andra dokument som behövs för att kunna genomföra ett infrastrukturprojekt. I det här avsnittet beskrivs i avsnitt 2.1 de egenskaper som kännetecknar beslut om investeringar i vägar och järnvägar och i synnerhet samhällets mål för verksamheten. Avsnitt 2.2 behandlar därefter två av de problem som i olika form och i olika omfattning återkommer i samband med detta beslutsfattande, nämligen frågor om kvalité och riskfördelning.

2.1 Samhällets mål

Figur 1 beskriver den livscykel som byggd infrastruktur går igenom. För att förenkla den fortsatta diskussionen antas att förstudien resulterar i ett beslut om att en investering ska genomföras. Vidare utgår diskussionen från att projektets utformning har fastställts, dvs. om det är en motorväg, en 2+1-väg eller någon annan typ av väg som ska byggas. Detta är inte självklara förutsättningar, inte minst med tanke på att Trafikverket i allt större utsträckning ska överväga också andra alternativ än investeringar för att hantera problemen inom ramen för den process som kallas fyrstegsprincipen.1 Dessa antaganden påverkar emellertid inte den logik som står i fokus för diskussionen i promemorian.

1 Innebörden av fyrstegsprocessen är att man ska pröva billigare alternativ innan beslut fattas om att genomföra en kostsam investering: Går det att lösa de problem man står inför med administrativa hjälpmedel, med priser, med en underhållsinsats etc. i stället för att bygga nytt?

Bilaga 5 SOU 2012:39

114

Det finns olika principmodeller för att genomföra det arbete som leder fram till att en investering kan genomföras, bland annat följande:

 Den offentliga myndigheten genomför allt arbete i egen regi. Detta förfarande har tidigare varit förhärskande i Sverige. Vägverket genomförde till och med mitten av 1990-talet huvuddelen av all drift och underhåll i egen regi. Man hade också en egen projekteringsavdelning och man hade en byggavdelning som genomförde en betydande del av anläggningsprojekten; övriga projekt upphandlades. Banverket påbörjade motsvarande övergång från egen regi till konkurrensupphandling ett tiotal år senare

 Myndigheten fungerar som beställare av såväl projektering som byggande. Detta är i princip det förfarande som idag tillämpas

 Myndigheten fungerar som beställare av en färdig produkt, dvs. en totalentreprenad; se vidare beskrivningen i avsnitt 4

 Utöver att köpa en produkt via en totalentreprenad kan upphandlingen också innefatta ett ansvar för anläggningens underhåll under en längre tidsperiod, något som går under beteckningen funktionsentreprenad. Offentlig – Privat Samverkan innebär att entreprenören också ges ett ansvar för att bidra till finansieringen av ett projekt. På så sätt

Bilaga 5

115

ökar man ytterligare sannolikheten för att den som genomför ett projekt också tar ansvar för dess kvalité på lång sikt.

Det är i nuläget inte aktuellt att överväga en eventuell återgång till den första modellen. Inte heller behandlas funktionsentreprenad eller OPS vidare, utan i stället ligger promemorians fokus på att diskutera hanteringen av projektering i samband med utförandeentreprenader.

2.2 Återkommande principfrågor

Två aspekter hos det uppdrag som ska utföras kommer att hanteras på olika sätt beroende på vilken entreprenadform som väljs. Den ena aspekten handlar om kvalitén på de produkter som ska levereras och den andra om de risker som man står inför vid genomförandet av ett projekt.

En väg eller bana som öppnas för trafik kan fungera utomordentligt väl samtidigt som det efter en tid visar sig att anläggningen bryts ner väsentligt snabbare än förväntat. Det är således genuint svårt att med en granskning av det som syns vid en ytlig besiktning bedöma om en leverans är av acceptabel kvalité.

Många kapitalvaror, såväl de som köps av privatpersoner som av företag, är förenade med en motsvarande osäkerhet om kvalitén. En skillnad är emellertid att marknaden för sådana produkter levererar en fungerande kontrollmekanism till följd av att missnöjda kunder kan vända sig till andra leverantörer. Det rykte eller varumärke som en leverantör bygger upp kan för kunden signalera att man normalt levererar en produkt som inte är förenad med systematiska kvalitetsproblem. I offentliga upphandlingar är det inte möjligt att på detta sätt lita till leverantörernas goda rykte. Lagen om offentlig upphandling innebär i stället att valet av utförare måste baseras på egenskaper som är rimligt möjliga att mäta och verifiera.2 Det faktum att man sedan länge har haft ett bra samarbete med ett företag är då inte möjligt att åberopa när ett nytt avtal ska tecknas.

Bygg- och anläggningsprojekt skiljer sig från många andra produkter i så måtto att arbetet innehåller ett betydande behov av anpassning av genomförandet till den situation som föreligger på projektplatsen. Även om många delar av en väg eller järnväg kan massproduceras är andra delar skräddarsydda för att hantera de

2 LOU är i sin tur tillkommen för att säkerställa att alla anbudsgivare behandlas på ett likvärdigt sätt och också för att begränsa risken för att samhällets medel används på ett medvetet slösaktigt sätt, dvs. för att försvåra för korruption.

Bilaga 5 SOU 2012:39

116

specifika utmaningar man ställs inför. Detta försvårar möjligheten att följa upp kvalitén på den färdiga anläggningen.3 I samma andetag är det viktigt att framhålla att varje anläggning innehåller många återkommande arbetsmoment, dvs. det finns en underliggande ”bank” av komponenter som fogas samman till en helhet.

Problemet med att bedöma kvalitén i anbuden återkommer också när det gäller upphandlingar av projekteringskonsulter. Det är inte uppenbart att den som lägger det lägsta anbudet också är den som också tillhandahåller projekt med låg totalkostnad om man i detta begrepp också innefattar kvalitetsaspekter.

Om en aspekt i upphandlingar av såväl projektering som entreprenader är kvalité så handlar den andra återkommande frågan om risk och hur denna risk ska fördelas mellan parterna. Varje uppdrag är förenat med osäkerhet om vad som kommer att vara de faktiska omständigheterna när uppgiften ska utföras.4 Vissa risker är generella, dvs. oavsett vem som får ett kontrakt så finns osäkerheten. Det bästa exemplet är de geotekniska osäkerheter som alltid finns fram till dess att en spade satts i marken eller en sprängning har inletts. En geoteknisk undersökning leder fram till de bästa tänkbara slutsatserna givet de hål som borrats och de prover som tagits. Därutöver finns en osäkerhet som kommer att lösas upp först när arbetet påbörjats. Det finns också företagsspecifika risker. Varje entreprenör har en egen maskinpark och personalsammansättning och olika företag kan välja att använda delvis olika produktionsmetoder. Detta har i sin tur konsekvenser för hur utfallet av ett projekt kan komma att bli.

Olika avtals- och ersättningsformer fördelar risken mellan beställare och utförare på olika sätt. Vi kommer att ge flera exempel på detta i den fortsatta genomgången.

3 Den fysiska planeringen för byggande av vägar och järnvägar 5

Planeringsprocessen innebär att man omvandlar en preliminär tanke kring hur ett problem ska hanteras till en faktisk aktivitet som resulterar i att en byggnad eller anläggning färdigställs. Den

3 Mycket talar för att det är lättare att i denna bemärkelse massproducera byggnader än anläggningar eftersom en fastighet i mycket större utsträckning kan massproduceras. 4 Man brukar definiera risk som en osäkerhet som det är möjligt att kvantifiera i termer av sannolikhet för att en situation ska uppträda. 5 Avsnittet baseras på den beskrivning som ges i SOU 2010:57.

Bilaga 5

117

fysiska planeringsprocessen för järnvägar och vägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). En målsättning med de två lagverken är att koppla planering och genomförande av väg- och järnvägsbyggen till övrig samhällsplanering. En del av syftet med den långa processen är att förankra planeringen av vägar och järnvägar i den regionala och kommunala planeringen samt till att ge goda möjligheter till insyn och påverkan för dem som berörs. Vidare syftar processen till att göra avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande.

Den fysiska planeringen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ger utgångspunkterna för nästa. Processen inleds med en förstudie vars syfte är att klarlägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen; se figur 1. Utifrån befintligt kunskapsunderlag beskrivs vilka problem som föreligger i det existerande väg- eller järnvägsnätet och olika tänkbara åtgärder för att komma åt problemen analyseras. Avsikten är att identifiera och pröva tänkbara alternativ för att få fram vilka som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare.

Ju tidigare i en planeringsprocess som arbetet med att utforma en anläggning för att minimera livscykelkostnaderna kan påbörjas, desto större möjligheter finns det att påverka slutresultatet. Det är därför nödvändigt att redan i förstudieskedet ha tillgång till åtminstone översiktlig kunskap om de olika tekniska lösningar som sedermera kan komma att detaljstuderas. På så sätt är det möjligt att bidra till att så länge som möjligt behålla flexibilitet i de successiva ansträngningarna att hitta en lösning som är kostnadseffektiv.

Arbetet med att ta fram underlag för beslut om sträckning, plan och profil samt andra för anläggningen väsentliga villkor är betydelsefulla i detta perspektiv. Personalens kompetens och erfarenhet liksom de resurser i övrigt som avsätts för ändamålet har stor betydelse för kvalitén på underlagen och därmed anläggningens livscykelkostnader. Kompetens och erfarenhet omfattar såväl plan- och miljöfrågor som produktion, produktionsteknik och produktionsekonomi. Det måste också finnas goda kunskaper vad gäller utformningen av krav på kvalité och liksom vad gäller sambandet mellan nyinvesteringsstandard och framtida kostnader för drift- och underhåll.

Förstudien ger underlag för att ta ställning till om projektet ska drivas vidare eller inte. I en vägutredning eller en järnvägsutredning

Bilaga 5 SOU 2012:39

118

ska därefter de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Särskilda inventeringar och utredningar görs för att ge tekniskt och miljömässigt underlag för valet av korridor. Alternativen och deras konsekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad alls.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägsplan ska upprättas. En sådan plan krävs för alla projekt som innebär att man behöver utöka eller förändra markanvändningen. Planen ska redovisa väg- eller järnvägsanläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark som behöver tas i anspråk. Dokumentet ska också innehålla en bedömning av de förväntade kostnaderna för att genomföra projektet. En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan en systemhandling

6

– pekar ut vilken mark som

krävs för projektet och är det dokument som ger tillgång till marken.

I och med att arbetsplanen respektive järnvägsplanen fastställts är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Av beskrivningen framgår att respektive dokument innebär att man lagt in restriktioner på utformningen av den anläggning som ska byggas. Linjedragningen ligger fast vilket innebär att senare tankar kring alternativa dragningar som skulle kunna minska byggkostnaderna inte längre kan prövas. Sådana restriktioner kan vara nödvändiga i bebyggda områden där hänsyn måste tas till existerande bebyggelse etc. Däremot finns åtminstone i princip inte motsvarande behov för linjedragning i obebyggd mark, men planen innebär trots detta restriktioner också där. Likaså lägger planen med relativt stor detaljeringsgrad fast den specifika höjden etc. på den nya anläggningen.

6 I järnvägssammanhang avses med systemhandling ett dokument som fastställer vilken järnvägsteknik som ska användas och kostnaderna för mark, geoteknik, konstbyggnad liksom ban-, el-, signal- och tele-teknik. De järnvägstekniska delarna kostnadsberäknas inte i järnvägsplanen utan i systemhandlingen. Språkbruket inom detta område är något oklart, men här används begreppet systemhandling för att beteckna det dokument som är slutprodukten av den fysiska planeringsprocessen. De observationer som fortsättningsvis görs är oberoende av när, mera precist, som dokumentet föreligger.

Bilaga 5

119

4 Val av affärsform

Med utgångspunkt från de ställningstaganden som gjorts under den fysiska planeringsprocessen ska beställaren välja vilken affärsform man vill använda sig av. Begreppet används av Trafikverket för att karaktärisera fyra val som måste göras, nämligen val av upphandlings-, entreprenad- och ersättningsformer samt verktyg för samverkan. Dessa moment beskrivs fortsättningsvis i avsnitt 4.1–4.4.

Framställningen baseras på Trafikverkets riktlinjer vad gäller val av affärsform för entreprenader (Trafikverket, 2010) respektive för val av projekteringsuppdrag (Trafikverket, 2011). Myndighetens avsikt är att med ett medvetet val av affärsform skapa ett gemensamt arbetssätt och tydliggör beslutsbefogenheter inom organisationen. Avsikten är att på så sätt öka möjligheterna att genomföra projekt inom beslutad budget, i tid och till rätt kvalitet. Avslutningsvis görs i avsnitt 4.5 några sammanfattande reflexioner om riktlinjerna.

4.1 Upphandlingsförfarande

Valet mellan olika upphandlingsformer styrs av det offentliga regelverket i form av Lagen om offentlig upphandling (LOU, bland annat för väginvesteringar) och Lagen om upphandling i försörjningssektorn (LUF; järnvägsinvesteringar). Syftet med lagstiftningen är att på bästa sätt ta till vara konkurrensen på marknaden och också att behandla alla anbudsgivare på ett enhetligt sätt.

Reglerna gör åtskillnad mellan konsultuppdrag över respektive under ett tröskelvärde som för LOU är cirka 1,2 MSEK och för LUF cirka 3,8 MSEK. För upphandlingar över tröskelvärdet kan tre förfaranden tillämpas. I det öppna förfarandet görs kvalificering och anbudsvärdering samtidigt, dock som två skilda moment. I kvalificeringsdelen kontrolleras att anbudsgivarens förmåga stämmer överens med ställda krav och övriga parametrar värderas i utvärderingsdelen. Med ett selektivt förfarande kvalificeras leverantörer som ansöker om att få delta i upphandlingen separat. De kvalificerade anbudssökandena inbjuds sedan att lämna anbud. Ett förhandlat förfarande innebär att den upphandlande enheten bjuder in utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem.

Bilaga 5 SOU 2012:39

120

För konsultuppdrag under tröskelvärdet ska förenklat förfarande respektive urvalsförfarande tillämpas. Förenklat förfarande kan sägas motsvara öppet förfarande och urvalsförfarande kan sägas motsvara selektivt förfarande. Vid upphandlingar under tröskelvärdet finns inga minimitider för anbudsräkning såsom det gör vid förfaranden över tröskelvärdet.

Beställaren kan också använda en projekttävling både för upphandlingar enligt LOU och LUF. Detta kan vara aktuellt för tekniskt komplicerade uppdrag, arkitektonisk utformning eller där gestaltningen ska ligga till grund för bedömning. Upphandlingsförfarandet konkurrenspräglad dialog kan användas både över och under tröskelvärdet men endast för upphandlingar i enlighet med LOU. Förfarandet är tillämpligt när kontraktet är särskilt komplicerat och där traditionella upphandlingsförfaranden inte medger tilldelning av kontrakt. Konkurrenspräglad dialog ställer högre krav på resurser och kompetens hos deltagande aktörer samt omfattande förberedelser och planering. Ingen av dessa upphandlingsformer har prövats i någon större omfattning inom Trafikverket.

4.2 Entreprenadform

Valet av entreprenadform avgör i stor utsträckning ansvars- och därmed riskfördelningen mellan beställare och utförare. Entreprenadformerna har definierats av Byggandets Kontraktskommitté, BKK7, en organisation gemensamt ägd av beställare och utförare. Det finns två dokument som kodifierar innebörden av entreprenadformen, Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (AB04) respektive för Totalentreprenad (ABT06).

Det finns skäl att betona att dessa anvisningar avgör både formerna för den kommande entreprenaden och för projekteringens genomförande. Närmare bestämt visar figur 2 att utförandeentreprenaden (UE) ger beställaren dvs. Trafikverket ansvar för projekteringen och vilken teknisk lösning som ska användas med avseende på konstruktion, material och varor och framför allt utförande. I en totalentreprenad (TE) ges i stället entreprenören ansvar för projekteringen, dvs. tekniska lösningen som ska uppfylla de funktions-/prestandakrav som anges i beställarens tekniska specifikation.

7 http://www.foreningenbkk.org/

Bilaga 5

121

En totalentreprenad kan emellertid vara mer eller mindre styrd beroende på hur beställaren valt att ange sina krav. Det vanligaste förfarandet tycks i dag vara att använda styrda totalentreprenader där den tekniska specifikationen är relativt långtgående och delvis beskriver vilken teknisk lösning som ska väljas. Detta innebär att beställaren behåller en betydande del av sin kontroll över projektets utformning. Inriktningen är emellertid att utforma totalentreprenader på ett sätt som ger större frihet och ansvar till entreprenören.

Trafikverkets riktlinjer anger att valet av entreprenadform ska avgöras av vilka egenskaper projekten har och av förhållandena på leverantörsmarknaden. I bilaga D redovisas en bedömning av när utförande- respektive totalentreprenad torde vara mest lämpade.

4.3 Ersättningsform

8

Valet mellan olika former för ersättning utgör ett val mellan hur starka drivkrafter beställaren vill ge utföraren för att denne ska anstränga sig för att hålla nere kostnaderna. Ersättningar till fast pris ger per automatik en drivkraft för entreprenören att utföra arbetet till så låg kostnad som möjligt för att därigenom öka sin marginal mot offererat pris. Beställaren får emellertid inte del av eventuella besparingar i förhållande till den ersättning man kommit överens om, åtminstone på kort sikt. I ett längre perspektiv kan kostnadsbesparingar i ett projekt innebära att nya lösningar kan

8 Beskrivningen i detta avsnitt utgör en blandning av texten i TRV 2010 och TRV 2011. Karaktäristiken av incitamenten avviker delvis från vad som sägs i dessa dokument.

Utförandeentreprenad Totalentreprenad

Projekteringskonsult

Beställare Beställare

Entreprenör (styckprisavtal)

Projekteringskonsult

Entreprenör

(fastprisavtal)

Bilaga 5 SOU 2012:39

122

utnyttjas också i senare projekt och på så sätt komma beställaren till del i form av lägre framtida anbudspriser.

Mängdreglerade avtal eller avtal med a-pris dominerar då man upphandlar utförandeentreprenader. Utgångspunkten för denna ersättning är den mängdförteckning som tas fram under projekteringen, dvs. den beskrivning som görs av de aktiviteter som ska genomföras; se vidare beskrivningen i avsnitt 5 nedan. Ett anbud består i att entreprenören anger ett pris för varje sådan aktivitet och totalkostnaden erhålls genom att multiplicera mängder med pris. Den entreprenör som vinner upphandlingen får betalt för faktiska mängder upp till det tak som framgår av mängdförteckningen.9Incitamenten för besparingar av mängder försvinner med denna konstruktion och i själva verket skapas incitament att argumentera för större mängder än i det ursprungliga avtalet. Samtidigt bär entreprenören risken för att de styckpriser som ingår i offerten är tillräckliga för att täcka de egna kostnaderna för verksamheten. Samma förfarande tillämpas också i stor utsträckning i samband med projekteringsupphandlingar.

Löpande räkning är mindre vanligt men kan förekomma när ett uppdrag är så komplext att arbetsinsatsen är svår att beräkna i förhand. Löpande räkning enligt självkostnadsprincipen innebär att projektören får betalt mot verifierade kostnader. Ett separat arvode och overhead tillkommer som en fast del eller som en procentsats på de verifierade kostnaderna.

Löpande räkning innebär att uppdragstagaren inte tar någon risk utan att hela risken för fördyringar bärs av beställaren. Detta ger utföraren utrymme för att lägga ner extra tid för att hitta innovativa lösningar på de utmaningar denne ställs inför. Samtidigt försvinner utförarens incitament att effektivisera sitt eget genomförande.

Beställaren måste därför vara aktiv för att säkerställa att projektören arbetar effektivt och man bör skapa en väl fungerande administration för dess hantering.

Ett kompletterande sätt att skapa ekonomiska drivkrafter i en entreprenad är att utnyttja någon form av incitamentsmodell. Ett exempel på en sådan modell är att avtalet fördelar eventuell förtjänst eller ökad kostnad mellan beställare och entreprenör i förhållande till ett mål, exempelvis ett riktpris. Ett andra, eventuellt kompletterande tillvägagångssätt är att skapa incitament för att nå

9 I själva verket finns tumregler som innebär att man utan omförhandling kan få betalt för upp till 25 procents mängdöverskridanden under förutsättning att det finns argument för att detta är motiverat.

Bilaga 5

123

olika precisa projektmål, exempelvis för att klara del- eller sluttider eller för att nå trafiksäkerhets-, arbetsmiljö- eller miljömål.

Oavsett vilken entreprenadmodell som tillämpas kan beställaren, efter det att ett anbud accepteras, finna att det ursprungliga förfrågningsunderlaget var felaktigt eller ofullständigt. Man kan därför vilja (Ä)ndra, man kan vilja göra (T)illägg till eller ibland (A)vdrag från den ursprungliga överenskommelsen, något som går under samlingsbeteckningen ÄTA. Sådana förändringar kan ha stor betydelse för entreprenörens resultat och för det samlade kostnadsutfallet, dvs. en ÄTA innebär för det mesta att kostnaderna ökar jämfört med den ursprungliga överenskommelsen. Utfallet av sådana ÄTA påverkas också av att förhandlingssituationen mellan beställare och utförare är annorlunda då man ska teckna ett tilläggsavtal jämfört med då man konkurrerade om att få det ursprungliga avtalet.

4.4 Samverkan

”Utökad samverkan” är ett begrepp som används för att beskriva umgänget mellan parterna i ett entreprenadkontrakt. Förenklat kan man beskriva samverkan som en moralisk påbyggnad på kontraktet. Samverkan i sin mest omfattande form innebär att utföraren också är med och påverkar kontraktsförhållandena.

Av särskild betydelse för denna promemoria är de försök som nu görs att också innefatta projektören i arbetet med genomförandet av ett projekt. Samverkan innebär då ett trepartsförhållande där projektörens tankar på ett handgripligt sätt påverkar genomförandet. Detta innebär självklart att kostnaden för projektören ökar vilket kan vara motiverat om informationsöverföringen i genomförandefasen kan medverka till minskade kostnader, se vidare www.fiasverige.se

Samverkan kan ge ett värdefullt bidrag till att under genomförandet av ett projekt verkligen identifiera de lösningar som medverkar till att hålla nere byggkostnaderna. Trots en sådan samverkan kommer självfallet oväntade situationer att kunna inträffa och kostnaderna kommer att kunna öka på ett icke planerat sätt. I sådana situationer hjälper inte det faktum att man har samverkat, åtminstone så länge man inte kodifierat detta i tilläggsavtal. I stället är det formuleringarna i det ursprungliga kontraktet som kommer att vara avgörande för vilken av parterna som kommer att få betala för kostnadsökningarna, se vidare Nyström (2007).

Bilaga 5 SOU 2012:39

124

4.5 Sammanfattning

Redan i ett tidigt skede av den fysiska planeringen finns det anledning för konsult och beställare att bilda sig en uppfattning om vilken entreprenadform som kan komma att bli aktuell och därmed om projektering upphandlas som en del av entreprenadupphandlingen (TE) eller som en aktivitet som föregår entreprenadupphandlingen (UE). Trafikverkets anvisningar slår också fast att affärsform ska övervägas i inledningen av arbetsplane- respektive järnvägsplaneskedet och senast vid upprättandet av en systemhandling.

Den som på Trafikverket är ansvarig för ett projekt, dvs. projektledaren, ansvarar för den analys som föregår valet av affärsform. Detta ska redovisas i en s.k. motivbilaga anpassad efter projektets särart. Beslut om affärsform fattas av den chef som har delegering att fatta beslut om detta. En särskild motivbilaga ska alltid upprättas för större entreprenadprojekt och för samtliga upphandlingar av projektörer.

De refererade dokumenteten – dvs. Trafikverket (2010) och Trafikverket (2011) – syftar till att tydliggöra befogenheter. Det är inte uppenbart vad detta innebär i termer av faktisk hantering av besluten. Det är dessutom väl känt att den regionala organisationen och i synnerhet beställarens projektledare har stor rådighet över formerna för att genomföra verksamheten. Konsekvenserna av de dokument som nu tagits fram för hur verksamheten kommer att genomföras är därför inte uppenbar. Däremot finns tydliga indikationer på att man fortsättningsvis inte bara ska dokumentera de ställningstaganden som görs utan att man också ska genomföra systematiska uppföljningar. Detta har inte gjorts tidigare och kan – med ett konsekvent genomförande – ge viktiga erfarenheter med konsekvenser för framtida beslut om utformning av upphandlingar av såväl projektering som entreprenader.

5 Genomförande av en utförandeentreprenad (UE)

I tre avsnitt har nu formerna för den fysiska och den ekonomiska planeringen redovisats. Valet av affärsform innebär bland annat att man väljer mellan en utförande- och en totalentreprenad. I det här avsnittet ges en beskrivning av hur utförandeentreprenader genomförs. I bilaga C görs en beskrivning av uppläggningen av en total-

Bilaga 5

125

entreprenad medan bilaga D i korthet behandlar vilka aspekter som bör påverka valet av entreprenadform. Bilagorna syftar till att göra det möjligt att se formerna för en UE i perspektivet av hur en TE kan genomföras, men tillför ingenting direkt för huvudsyftet med promemorian, dvs. att behandla formerna för projekteringsupphandlingar.

Som framgår av figur 2 måste beställaren i en UE genomföra två separata upphandlingar. Inledningsvis beskrivs därför upphandlingen av en projektör (avsnitt 5.1) medan avsnitt 5.2 innehåller en beskrivning av hur man upphandlar genomförandet av själva projektet.

5.1 Upphandling av projektering

För att kunna upphandla en entreprenad krävs en bygghandling (jfr figur 1), dvs. en samling tekniska dokument som redovisar alla detaljer i anläggningen och vilka vägmarkeringar, skyltar och trafiksignaler och annan utrustning som ska finnas inom det fastställda vägområdet. Om beställaren har för avsikt att genomföra ett projekt som en UE, och om man inte har egna resurser för projektering, måste även uppdraget att utforma bygghandlingen upphandlas i konkurrens. Detta är alltså upphandlingen av en projektering. För detta ändamål upprättas en uppdragsbeskrivning som tillsammans med ett antal andra dokument utannonseras. För att illustrera förfarandet återges här delar av en sådan beskrivning för ett specifikt projekt i Västernorrland som upphandlades i slutet av 2009.

Uppdragsbeskrivning: Bygghandling objekt 83245792, väg E4 Myre–Skönsberg, delen vid Skönsmon.

Objektet avser framtagande av bygghandling för tillfälliga trafiklösningar och ombyggnad av E4, delen vid Skönsmon. Vägavsnittet passerar strax väster om Sundsvalls oljehamn och berör ett område inom oljehamnen där det sedan 2004 pågår en sanering av oljeföreningar och där grundvattenytan ligger på cirka 5 m djup. Vid projekteringen måste hänsyn tas till befintliga pump-/grundvattenrör som finns inom området. Projekteringen ska ske så att byggnationen av ny E4 inte påtagligt förhindrar eller försvårar den pågående saneringen.

Objektet innebär att följande aktiviteter behöver genomföras:

 ny port över industrispår för anslutning till oljehamnen

 detaljprojektering av Kustvägen, ca 600 meter

Bilaga 5 SOU 2012:39

126

 stödmur längs Kustvägen mot industrispår. Tänkt lösning skall minimera schakt i oljeförorenad mark

 cirkulation inkl. ramper

 cirkulation, Björneborgsgatan/Landsvägsallén inkl. anslutningar/ramper

 gång- och cykelväg parallellt med Kustvägen söder ut

 gång- och cykelväg från bron till Landsvägsallén

 lokalväg (700 meter) från Kustvägen, under bron och fram till Landsvägsallén samt Petroleumvägen (150 meter)

 projektera schaktnivåer för m.h.t. tänkta pålnivåer. Hantering av förorenade massor

 masshanteringsplan

 omläggning av industrispår ca 350 meter

 belysningsprojektering

 trafiklösningar under byggtiden inkl. TA-planer

 inarbeta tillhandahållen detaljprojektering av spont i banvall

 kompletterande terrestermätning för entreprenadområdet.

Syftet med uppdraget är att ta fram en bygghandling som ska ligga till grund för en förberedande entreprenad inom projektet E4 Sundsvall samt omhänderta förorenade massor. Uppdraget innebär att projektören ska ta fram färdiga konstruktionsritningar för port över industrispår.

Projekteringen ska drivas så långt att masshanteringen optimeras och att tänkta lösningar underbyggtiden minimerar störningar för befintlig E4 trafik, lokaltrafik, kollektivtrafik och oskyddade trafikanter. Lösningarna skall ta största möjliga hänsyn till hantering av dagvatten under byggtiden. Konsult som erhåller uppdraget ansvarar för samordningen mellan olika teknikområden samt mellan eventuella underkonsulter. Konsult ska ta erforderliga samråd för uppdragets genomförande. Beställaren ombesörjer utskick av kallelser och annonser till samrådsmöten, informationsmöten etc.

På grundval av en sådan uppdragsbeskrivning ska intresserade projektörer lämna anbud på att genomföra projekteringen. Anbudet ska ha den form som framgår av bilaga A och bilaga B. Man kan notera två egenskaper hos dessa formulär. Den ena egenskapen är att de arbetsmoment som projektören ska utföra är noggrant definierade och bygger på många års erfarenhet av de frågor som måste hanteras i projekteringen. Det finns därför ingen grundläggande osäkerhet om vilka arbetsuppgifter projektören ska

Bilaga 5

127

utföra. Den andra egenskapen är att beställaren anger det maximala antalet timmar som ska läggas ner på varje arbetsmoment och därmed i princip har ansvaret (bär risken) för att resursåtgången är korrekt beräknad.10

Innebörden av detta förfarande är att ju lägre timersättning en utförare begär, desto större är sannolikheten att vinna uppdraget. Den lägsta timersättningen erhålls om utföraren använder den senast anställde eller den med minst utbildning för att utföra ett uppdrag. Detta är normalt inte den som är högst kvalificerad.

Men priset är inte den enda parametern som avgör vem som beställaren skriver kontrakt med. Också kvalitetsaspekter har stor betydelse för tilldelningsbeslutet. Detta är naturligt eftersom beställaren vill köpa en projektering som bidrar till att en investering ska kunna genomföras till lägsta tänkbara kostnad sett över dess totala livslängd och därmed vill köpa tjänsten från den konsult som har mest erfarenhet eller bäst förutsättningar för att klara uppdraget.

Ett tillvägagångssätt för att hantera detta är att i utvärderingen formulera ett antal ”skall-krav”. Budgivaren måste uppfylla dessa krav på minsta acceptabla kvalité för att ett anbud ska kunna beaktas. På så sätt begränsas risken för att anbudsgivare inte är ekonomiskt solventa, att man inte har problem med skattemyndigheter etc. Ett annat exempel på skall-krav är att anbudsgivarens uppdragsledare skall ha erfarenhet av ett minsta antal projekt där både arbetsplan och bygghandling tagits fram och att sådana uppdrag ska ha genomförts under en angiven tidsperiod. Avsikten är att på detta sätt öka sannolikheten för att den vinnande anbudsgivaren verkligen har tillräcklig kompetens för att leverera en projektering av acceptabel kvalité. Det innebär också att konsulten åtminstone inte enbart kan använda sig av de senast anställda och därmed billigaste konsulterna i det arbete som ska genomföras.

Ju striktare skall-kraven formuleras, desto färre individer eller företag uppfyller kraven. En konsekvens kan bli att ett fåtal uppdragsledare anlitas för många projekt samtidigt som man i realiteten använder annan personal för att genomföra arbetet eftersom den formellt ansvarige inte har egen tid för alla projekt.

Men de skall-krav som är lätta att formulera och kontrollera innebär inte med säkerhet att man verkligen får den uppdragstagare som är bäst lämpad för uppdraget. Beställaren kan exempelvis ställa

10 Man kan notera att det finns förfrågningsunderlag där anbudsgivarna själva beräknar också antalet timmar som krävs per aktivitet för att genomföra varje uppdrag.

Bilaga 5 SOU 2012:39

128

krav på att projektören kan ange referensuppdrag för att belägga att han eller hon har erfarenhet av den art som efterfrågas. Samtidigt som det kan vara rimligt enkelt att kontrollera att sådana uppdrag verkligen genomförts innebär detta inte med nödvändighet att genomförandet verkligen gått bra. Det går att skapa exempel som innebär att utförare uppfyller ett antal formella krav samtidigt som vederbörande inte har de egenskaper som beställaren verkligen vill ha.

Om samma individer används i många olika projekt kommer heller inte ny personal in vilket kan innebära att utvecklingen stagnerar. En annan tänkbar konsekvens är att de mest kompetenta projektledarna inser att man kan få mer betalt genom att starta en egen verksamhet och erbjuda sina tjänster till den som är villig att betala mest. I förlängningen kan detta betyda att projekteringsföretagen inte har utrymme för att delta i utvecklingen i branschen, dvs. utvecklingsansvaret måste i successivt ökande omfattning hanteras av Trafikverket.

En annan företeelse i branschen tycks vara att återanvända tidigare genomförda projekteringar. Genom att utgå från den dokumentation som tidigare tagits fram kan man begränsa kostnaderna för projekteringen. Samtidigt innebär detta att genomförandet inte fullt ut kan anpassas till situationen på det nya arbetsstället. Möjligheten till nytänkande minskar också.

I stället för att använda skallkrav används stundtals en tilldelningsprincip där kvalité och pris viktas samman. Exempelvis finns det upphandlingar där priset för att utföra ett projekteringsuppdrag ges 20 procents betydelse medan kvalitetsparametrar representerar 80 procent av grunden för ett tilldelningsbeslut. Sådana ”mjuka parametrar” avser kompetens, kvalité, genomförande och projektstyrning. Innebörden är att en anbudsgivare kan tilldelas ett kontrakt även om vederbörande inte lämnat det lägsta anbudet.

Också med denna konstruktion ligger utmaningen i att kunna mäta dessa kvalitetsparametrar och att använda vikter som gör det möjligt att ge ett samlat omdöme om anbudet. I förfrågningsunderlaget är det därför nödvändigt att ange vilken skala som används för att mäta kompetens liksom hur mycket mer värt det är att ha en projektör med x procent högre kompetens än en annan.

Bilaga 5

129

5.2 Upphandling av entreprenör

Resultatet av projektörens arbete består av ritningar och detaljerade beskrivningar av vilka arbetsuppgifter som måste utföras för att genomföra ett anläggningsprojekt. Detta sammanfattas i en mängdförteckning som anger precis hur många brevlådor som ska flyttas och träd som ska huggas, hur många kubikmeter jord som ska schaktas bort och hur mycket fyllnadsmaterial som ska fyllas på innan man lägger ut ett visst antal kvadratmeter beläggning. På grundval av detta underlag upphandlas därefter den entreprenör som ska genomföra projektet. Budgivarna konkurrerar då i huvudsak om att till lägsta kostnad genomföra de aktiviteter som specificerats av projektören i mängdförteckningen.

Tabell 1 illustrerar hur en mängdbeskrivning kan se ut, här med avseende på de förberedelser som utgör första momentet igenomförandet av ett projekt. R innebär att ersättningen är reglerbar och syftar på att beställaren betalar ut en ersättning för faktiska kvantiteter upp till angivna takvärden. OR betyder att ersättningen inte är reglerbar, det vill säga att man lämnar ett fastprisanbud på denna del av arbetet. En UE kan i praktiken innefatta olika stor andel fast och rörlig ersättning.

Projektörens uppdrag är alltså att utgå från generella föreskrifter för hur vägar eller järnvägar ska byggas och anpassa dessa principer till förutsättningarna på byggplatsen så långt dessa är kända. Exemplet i tabellen illustrerar hur detaljerad specifikationen av arbetsuppgifterna kan vara och hur lite som lämnas till den vinnande budgivarens egna överväganden. Det är också värt att notera att utformningen av entreprenaduppdraget baseras på samma logik som ligger bakom utformningen av det konsultuppdrag som upphandlas och som beskrevs ovan. Tanken kan kortfattat uttryckas som att den beställare som med maximal detaljeringsgrad kan precisera det uppdrag som ska utföras också har bäst förutsättning att få den produkt som man är ute efter.

Bilaga 5 SOU 2012:39

130

6 Problem med projekteringsupphandlingar

En projektör står alltså inför uppgiften att omvandla en systemhandling, som ger en mer eller mindre tydlig beskrivning av ett problem i dagens infrastruktur, till en bygghandling med stor grad av konkretion. Den som utför ett sådant uppdrag måste ha förmåga att översiktligt bedöma de olika tillvägagångssätt som skulle kunna användas och att välja det förfarande som löser uppgiften till lägsta kostnad för samhället. I detta ingår att ta hänsyn till både byggtekniska aspekter på projektets genomförande och att åstadkomma

Bilaga 5

131

en acceptabel standard för trafikanter och underhållsorganisation under anläggningens förväntade livslängd. Projektören har stöd av de normer och principer som beställaren/väghållaren utvecklat under årens lopp, normer som baseras på lång erfarenhet om hur man bygger nya anläggningar som ska kunna användas.

Den dokumentation som projektören levererar kan ses som den handfasta konkretiseringen av hur ett projekt ska genomföras. Förutom den ”mekaniska” delen av uppdraget – att ta fram dokument – innebär projekteringen en svår balansgång som kräver en bred kompetens kring de konstruktionsfrågor som är aktuella.

Trafikverkets anbudsförfrågan för upphandling av en projektering innebär, som tidigare beskrivits, att beställaren har fastställt vilka arbetsmoment som ska utföras och hur många timmar varje moment får ta (jfr bilaga A). Anbudet innebär att varje intresserat projekteringsföretag anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbetsmoment. Beställaren försöker dessutom hantera kvalitetsproblem genom att tilldela kontrakt på basis av både pris och kvalité. I bedömningen ingår också ett större eller mindre inslag av skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt.

Det finns åtminstone två principiella problem med detta förfarande som behandlas i avsnitten 6.1 och 6.2; osäkerhet om den slutliga kostnaden för en projektering respektive hanteringen av pris och kvalité i valet av vinnande anbud.

6.1 Osäkerhet om slutkostnad

De kontrakt som tecknas mellan beställare och utförare innebär att man i förfrågningsunderlaget specificerat mängd arbete för varje moment i uppdraget; säg att beställaren tror att det kommer att ta 100 timmar att utföra de två arbetsmomenten A och B i ett projekteringsuppdrag. Om det vinnande anbudet anger en kostnad om 1 500 kronor för moment A och 1 000 kronor för moment B så är den beräknade kostnaden för beställaren (1 500*100+1 000*100=) 250 000 kronor.

Det finns emellertid flera inslag i denna typ av kontrakt som innebär att detta kan vara en underskattning av kostnadsutfallet. En anledning är att sådana kontrakt hänvisar till en standard för konsultuppdrag som kan tolkas som att konsulten har rätt till ersättning för faktiskt nedlagd tid, oavsett den ursprungliga överens-

Bilaga 5 SOU 2012:39

132

kommelsen. ABK09 (Allmänna Bestämmelser för Konsultavtal, 2009) ger således generella riktlinjer som normalt tillämpas bland annat för projekteringsuppdrag. Den kritiska formuleringen i texten ligger i definitionen av vad som avses med budget:

En budget upprättas vid ersättningsformen rörligt arvode, vanligtvis på grundval av den tid som beräknas läggas ned på uppdraget. Kostnadsbedömningen ska vara fackmässigt utförd och baserad på av beställaren givna förutsättning. Den är dock inte bindande, vilket innebär att konsulten inte är fråntagen rätten till betalning på den grund att budgeten överskrids. ABK09, s. 4.

Med denna formulering ger avtalet incitament som i viktiga avseenden liknar kontrakt med ersättningar på löpande räkning. Sådana överenskommelser innebär att konsulten har begränsad anledning att hålla igen på sin arbetsinsats. Det är särskilt noterbart att anbudsgivarna i medvetande om detta förhållande kan hålla sina ersättningskrav i det anbud som lämnas låga eftersom man ändå kommer att få betalt för de kostnader man har.

Ett kontrakt som baseras på av beställaren beräknad tidsåtgång och av konsulten lämnade enhetspriser ger dessutom utrymme för obalanserad budgivning (unbalanced bidding). Detta inträffar om en utförare tror sig veta att beställaren överskattat tidsåtgången för vissa aktiviteter medan tidsåtgången för andra har underskattats. Genom att lämna ett lågt pris på de överskattade arbetsuppgifterna och ett högt pris på de underskattade är det både möjligt att påverka sannolikheten att vinna en upphandling och att förbättra det ekonomiska resultatet för de projekt man tilldelats.

För att illustrera förfarandet är det möjligt att bygga ut det inledande exemplet där den vinnande budgivarens timersättning för att arbeta 100 timmar med arbetsmoment A och moment B är 1 500 kronor respektive 1 000 kronor. Låt oss nu anta att projektören tror att det i själva verket bara kommer att krävas 50 timmar för det första men 200 timmar för det andra uppdraget och därför lägger ett anbud där priset är 1 000 respektive 1 500 kronor (i stället för tvärt om). Eftersom anbudet utvärderas i enlighet med beställarens bedömning blir den av beställaren framräknade totalkostnaden fortfarande (1 000*100+1 500*100=) 250 000 kronor. Om budgivaren vinner med detta anbud, och om han räknat rätt, blir ersättningen i stället (1 000*50+1 500*200=) 350 000. I det

Bilaga 5

133

här exemplet är det möjligt att sänka priserna något för att öka sannolikheten att vinna och ändå få en högre ersättning.11

Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är det problematiskt med det som med en direktöversättning från engelskan här kallas obalanserad budgivning. Anledningen är att beställaren riskerar att välja ut den anbudsgivare som varit bäst på att gissa faktisk tidsåtgång. Detta företag är inte med säkerhet den billigaste utföraren. Upphandlingens syfte är att identifiera den anbudsgivare som är mest kostnadseffektiv, och detta försvåras genom att belöna de anbudsgivare som är särskilt djärva när anbudet lämnas, åtminstone så länge som inte alla är lika djärva.

De två problem som nu behandlats, och som innebär att de slutliga kostnaderna kan underskattas, uppstår till följd av principen att faktisk tidsåtgång, inte budgeterad, ska ersättas. Ett annat agerande i budgivningen med motsvarande konsekvenser är det som Lundvall & Pedersen (2011), i en rapport framtagen på uppdrag av Konkurrensverket, kallar osund strategisk budgivning. Med detta avses att anbuden på vissa delaktiviteter är mycket låga och ibland till och med noll. Detta tycks vara särskilt vanligt då man i anbudet ska identifiera ett antal olika funktioner eller personer som ska utföra ett uppdrag. Om man anger en mycket låg timkostnad för en person ökar sannolikheten för att vinna upphandlingen. När beställaren är intresserad av att använda den billiga individen meddelar det vinnande företaget att vederbörande inte finns tillgänglig. I stället erbjuder man en annan person med högre timkostnad. Beställaren har i så fall antagit ett bud som anbudsgivaren aldrig haft för avsikt att leva upp till. Det är uppenbart att detta ger upphov till betydande risker för kostnadsöverdrag.

Det finns också en fjärde företeelse som kan bidra till att slutkostnaden blir högre än ursprungligen beräknat. I många projekt görs således tilläggsbeställningar. En anbudsgivare i en projekteringsupphandling kanske tror att beställaren helt glömt att inkludera ett arbetsmoment i beställningen. Om man vinner upphandlingen finns då uppenbarligen skäl för beställaren att göra en tilläggsbeställning. Ett sådant uppdrag kommer att prissättas på grundval av att det då inte finns någon konkurrens från andra projektörer, dvs. det kan vara möjligt att ta bra betalt för tilläggsbeställningen. För att backa

11 Man ska samtidigt komma ihåg att beställaren måste godkänna alla större avvikelser från den timåtgång som ursprungligen beräknats. Det betyder att anbudsgivaren/projektören inte kan vara säker på att beställaren accepterar allt för stora förändringar av timåtgången. Detta tar emellertid inte bort de incitament som nu beskrivits men ger anledning till försiktighet i eventuella försök att lämna bud av denna art.

Bilaga 5 SOU 2012:39

134

tillbaka till det ursprungliga anbudet ger detta ytterligare utrymme för spelbeteende från projektörernas sida i så måtto att man kan tänkas lämna låga priser eller erbjuda sig att utföra ett uppdrag på kort tid i förhoppning om att kunna göra en förtjänst då tilläggsbeställningar görs. Detta gynnar den som vet mer om behovet av framtida kompletterande beställningar vilket inte med säkerhet är samma företag som har de lägsta kostnaderna för att genomföra uppdraget.

Sammantaget innebär dessa fyra företeelser att den modell som i dag används för att utse vem som ska få genomföra ett uppdrag kan ha låg träffsäkerhet. Som tidigare påpekats finns ingen information som gör det möjligt att empiriskt belägga att så är fallet. I personliga samtal med representanter för beställaren under arbetet med denna promemoria har det emellertid sagts att flertalet projekteringsupphandlingar slutar med kostnadsöverskridanden jämfört med det kontrakt som tecknats och att merkostnaderna kan ligga mellan 25 och ända upp till 300 procent.

6.2 Hantering av kvalité i urvalsskedet

Beskrivningen i avsnitt 6.1 har helt fokuserat de problem som hänger samman med att de projekteringskontrakt som tecknas riskerar leda till kostnadsöverskridanden. I detta resonemang har problemet med att identifiera en projektör som kan genomföra uppdraget med god kvalité negligerats. Det dilemma beställaren står inför är att man vill köpa konsulter som har goda kunskaper samtidigt som man inte vill betala för mycket för denna kvalité. För att peka på vilka utmaningar detta innebär finns det skäl att återgå till beskrivningen av hur upphandlingarna genomförs.

Vi har således konstaterat att beställaren fastställer vilka arbetsmoment som ska genomföras av projektören och hur många timmar varje moment får ta och att budgivarna anger hur mycket betalt man vill ha för att utföra respektive arbetsmoment. Detta ger i sig incitament att – allt annat lika – ställa låga krav på timersättning för att därmed öka sannolikheten att vinna ett kontrakt. Konsekvensen är att man då offererar den personal som är minst erfaren och därmed billigast.

Beställaren försöker hantera det kvalitetsproblem detta skapar genom att formulera minimikrav på de kunskaper som anbudsgivarens personal måste ha. Ett sätt att göra detta är att formulera

Bilaga 5

135

skall-krav, exempelvis i form av minimivillkor på den personal som ska användas i ett projekt som måste vara uppfyllda. Detta innebär givetvis samtidigt att kostnaderna för uppdraget ökar jämfört med om inga sådana krav ställs.

Förutom att på detta sätt ”sätta ribban” försöker beställaren ofta i sin modell för utvärdering av inkomna anbud att också ge poäng för de mervärden som anbudsgivaren kan tänkas ha. Förutom att klara ”den låga höjden” då ett anbud ges pluspoäng till följd av att man kan visa på egenskaper hos den egna personalen etc. som kan vara av betydelse för beställaren. Pluspoäng innebär i detta fall att den ekonomiska delen av anbudet räknas om – räknas ner – så att en anbudsgivare ska kunna få betalt för kompetens.

Bilaga E illustrerar hur man för en upphandling av konsultstöd har hanterat denna uppgift. Anbudsgivarna skulle i detta fall lämna in ett arbetsprov i form av en tidigare skriven rapport. Beställaren betygsatte därefter rapporten med avseende på tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt för att beakta resultatens kvalité. Det är uppenbart att ingen av dessa faktorer är enkla att mäta samtidigt som man i just detta fall verkligen vill utse en vinnare som har den efterfrågade förmågan.

Utmaningen består i denna del uppenbarligen i att kunna mäta och värdera kvalitén på den personal som ska utföra ett uppdrag som innehåller krav på betydande inslag av kreativitet. Det finns inga enkla tillvägagångssätt att hantera detta, inte minst därför att det ligger i sakens natur att beställarens bedömningar av kvalitetsegenskaper kan överklagas i domstol. Det har under arbetet med denna promemoria förekommit påståenden som innebär att man av sådana skäl försöker undvika problemet genom att skärpa skallkraven, men det har inte varit möjligt att verifiera detta.

Det är emellertid uppenbart att det finns en skarp konflikt mellan pris, kvalité och i synnerhet möjligheten att verifiera kvalitén på ett anbud: Ju mer kompetent personal ett företag har, desto dyrare blir det att anställa personalen, men omvändningen gäller inte, dvs. det är inte säkert att ett högt pris garanterar god kvalité. I synnerhet är det svårt att i förhand skapa garantier för detta.

Bilaga 5 SOU 2012:39

136

7 Förändrade kontraktsformer för projekteringar

Avsnitt 6 har identifierat risken för kostnadsöverskridanden liksom svårigheterna med att köpa nytänkande och kompetens som centrala problem i det förfarande som i dag används för att upphandla projekteringsuppdrag. I detta avsnitt behandlas tre tänkbara förfaranden för att begränsa problemen. Avsnitt 7.1 diskuterar möjligheten att avvika från ett förfarande där pris och timmar specificeras separat från varandra. I avsnitt 7.2 behandlas möjligheten att vidareutveckla dagens viktning av pris och kvalité medan avsnitt 7.3 tar sig an kvalitetsfrågan från en helt annan infallsvinkel, nämligen genom att koppla projektörens ersättning till projektets slutkostnad.

7.1 Löpande räkning, styckprisersättning eller fast pris

Dagens modell för ersättning till projektörer ger uppenbarligen incitament som liknar dem som uppstår vid ersättningar på löpande räkning: Samtidigt som det kan finnas en övre gräns för det antal timmar som utföraren kan begära ersättning för så har man anledning att så mycket som möjligt försöka att pressa beställaren att godkänna fler timmar än i anbudsförfrågans budgetberäkning.

Ett sätt att begränsa detta problem är att avstå från att hänvisa till ABK09 i avtalet och i stället kräva att anbudsgivaren inte överskrider det i anbudet uppgivna antalet timmar. En självklar invändning mot detta är att det kan vara svårt att uppskatta faktisk tidsåtgång för projekteringarna. Anbudsgivarna har i så fall uppenbarligen skäl att öka sitt krav på timersättning för att på så sätt gardera sig och kunna leverera enligt anbud. Men det finns anledning att notera att detta framför allt betyder att man redan från början får en bättre överblick över den förväntade kostnaden i stället för att detta ska materialiseras i form av kostnadsöverskridanden.

En annan och kanske tyngre invändning mot ökade krav på att utföraren ska stå för sitt anbud är att detta i sig riskerar att sänka kvalitén. Den projektör som upptäcker att man närmar sig ett kostnadsöverskridande för ett projekt försöker begränsa risken genom att ta billiga genvägar i uppdraget. Konsekvensen av enklare och billigare projektering kan bli högre kostnader i genomförandet av entreprenaden om det då visar sig att vissa arbetsmoment slarvats över.

Bilaga 5

137

Den tidigare diskussionen har pekat på att somliga företag kan lägga anbud med låga priser för att få möjligheten att sälja tjänster. För köparen av projekteringstjänster är detta självklart ett problem att inte kunna utnyttja den personal som offererats. Man kan därför tänka sig att komplettera kravet på att beställaren ska stå för sin ursprungliga timkostnad genom att införa bestämmelser som begränsar risken för att leveransen inte görs enligt avtal. Om en vinnande projektör inte kan tillhandahålla den personal som har låg kostnad kan exempelvis beställaren ha rätt att peka ut den eller de som man i stället vill ska utföra jobbet samtidigt som projektören får stå för mellanskillnaden mellan de två timpriserna. Detta kan sägas vara en variant på en grundläggande civilrättslig princip, principen om att avtal ska hållas.

Båda dessa tillvägagångssätt innebär att man försöker ”rädda” modellen med att anbud innehåller en separat angivelse av pris och mängd. En sådan modell har också – som nu flera gånger noterats – en del som talar för sig. Framför allt innebär förfarandet att man separerar pris- och mängdrisk och i den utsträckning som mängdrisken är utifrån given kan det vara att föredra att beställaren tar konsekvenserna av denna osäkerhet.

Det är emellertid inte otänkbart att anbudsgivarna själva kan göra väl så goda bedömningar av behovet av arbetsinsatser som beställaren, åtminstone vid vissa upphandlingar. Detta talar i så fall för att använda fastprisavtal, dvs. att entreprenörerna anger vilken sammanlagd ersättning man vill ha för att utföra en projektering. Sannolikt kommer också detta att innebära att man lägger in en marginal i sina anbud för att ta höjd för oförutsedda händelser. Detta kan trots allt vara att föredra om konsekvenserna av dagens förfarande är starkt kostnadsdrivande. Men fastpriskontrakt ger uppenbarligen också projektören motiv att inte anstränga sig mer än absolut nödvändigt för att genomföra projekteringen. Detta innebär åter en risk för kvalitén i genomförandet, dvs. att projektören inte anstränger sig tillräckligt för att hitta kostnadsminimerande lösningar.

7.2 Pris och kvalité

Det är uppenbart att beställaren vill upphandla en projektör som verkligen kan göra ett gott arbete. Det är också uppenbart att användningen av skallkrav är ett bra sätt att eliminera budgivare

Bilaga 5 SOU 2012:39

138

som inte uppfyller rimliga randvillkor av typ mellanhavanden med skattemyndigheten. När sådana randvillkor satt sig på marknaden har också alla kvarvarande anbudsgivare anpassat sig till dessa krav. Samtidigt som detta självfallet är positivt så återstår det grundläggande problemet: att välja ut den projektör som ”hoppat över ribban” men som därutöver erbjuder den bästa kombinationen av pris och kvalité.

Ett förfarande är att skärpa minimi- eller skallkraven på ett sätt som innebär att inte alla klarar att uppfylla dem; ju högre skallkrav, desto färre blir kvar. Med allt för högt ställda skallkrav är det en uppenbar risk att en enda anbudsgivare blir kvar och man får då ta denne till det pris som ingår i dennes anbud. Kostnaden för att säkerställa kvalitén i genomförandet kan då bli hög.

Som tidigare behandlats kan man i stället, eller som ett komplement, använda vikter för de olika kvalitetsparametrar som man vill ska påverka valet av utförare. Man kan också tänka på detta som prislappar på hög eller låg kvalité eller på avvikelser från en kvalitetsnorm. Detta ställer stora krav dels på mätbarhet, dels på relevans på kraven. I synnerhet är det angeläget att undvika att ställa krav som är formellt möjliga att mäta men som kan misslyckas med att komma åt den kvalitetsdimension man är ute efter.

Det finns också många exempel på att de modeller som används för att vikta samman pris och kvalité utformas på ett felaktigt sätt; se till exempel Kammarkollegiet (2010). Bergman & Lundberg (2009) menar att kvalitetsegenskaper direkt bör uttryckas och värderas i monetära termer, det vill säga i kronor och ören, istället för att räkna om priset till kvalitetspoäng när pris och kvalitet ska vägas samman. Det främsta skälet är att vi alla är vana att tänka i monetära termer och att på detta sätt värdera kvalitetsskillnader. En direkt värdering av kvalité har också fördelen att rangordningen av de olika anbuden inte påverkas av irrelevanta alternativ. Vidare finns goda teoretiska skäl för att värderingen bör vara relativt linjär i anbuden, vilket automatiskt blir fallet med detta förfarande. Det finns emellertid inte här anledning att upprepa de förslag som författarna lämnat i sin rapport till Konkurrensverket.

Bilaga 5

139

7.3 Ersättning baserat på resultat

De ersättningskonstruktioner som idag används innehåller inte några mekanismer som belönar den som verkligen är kreativ i sin utformning av uppdraget. Mycket talar i själva verket för att ersättningsmodellen – åtminstone med en från början fastställd tidsåtgång för ett uppdrag – försämrar incitamenten till nytänkande. Anledningen är att ju mer annorlunda lösningar som övervägs, desto mer tid torde behövas för att tänka igenom lösningen innan den sjösätts. Därmed har projektörerna i anbudsfasen svaga incitament att avvika från de lösningar som normalt tillämpas.

Men en väl genomtänkt projektering innebär att kostnaderna för att genomföra entreprenaden och/eller kostnaderna för det framtida underhållet kan hållas nere samtidigt som den större tankemödan kan komma att driva upp projekteringskostnaderna. Det förfarande som beskrivs i föregående avsnitt för att hantera kvalitetsfrågorna innebär att man ställer krav på de ”insatsvaror” som används i produktionen, dvs. på de anställda. Ett alternativt tillvägagångssätt är att i stället välja projektör och sedermera belöna denne på basis av slutresultatet av processen, dvs. kostnaden då den anläggning som ska projekteras har färdigställts.

I bilaga F utvecklas en enkel modell för hur ett sådant avtal skulle kunna utformas. Man kan sammanfatta modellen i två steg. I det första steget ger man ett kontrakt till den projektör som lämnar ett anbud som minimerar kostnad för projektering och entreprenad. När projekteringen är färdig får projektören hela eller en del av ersättningen för denna del av uppdraget. Modellens andra steg innebär att projektören också får en ersättning som står i proportion till kostnadsutfall jämfört med beräknad kostnad: Projektören får x procent av eventuella kostnadsbesparingar men tvingas också vara med och betala x procent av eventuella kostnadsökningar jämfört med den bedömning som gjordes i det ursprungliga anbudet.

I bilagan ges motiv för att en sådan ersättningsmodell ger projektören goda incitament att vidareutveckla sitt tänkande. Idealt skulle kostnadsdelningsparametern x vara lika med 1 eftersom projektören då skulle få incitament att fullt ut ta ansvar för hela paketet; detta är i realiteten en totalentreprenad. Detta innebär samtidigt att man tvingar en projektör att ta hela den risk som annars entreprenören och/eller beställaren får vara med och dela. Ett värde på x som är lägre än 1 skapar en kil mellan vad som är samhällsekonomiskt optimalt respektive optimalt för projektörens

Bilaga 5 SOU 2012:39

140

egen ekonomi. Detta är det pris man betalar för att inte lägga hela risken på projektören.

Det finns flera sätt att vidareutveckla denna mycket enkla modell. Det kan exempelvis finnas skäl att sätta ett tak för hur stora avdrag som kan göras från projektörens ersättning så att denne alltid är garanterad en viss minimiersättning. För att projekteringsföretag ska vara villig att ge sin in på denna typ av överenskommelse måste risken vara hanterlig. Ett lågt värde på kostnadsdelningsparametern x minskar risken men minskar också incitamenten för projektören att vara innovativ. Ett annat sätt att begränsa risken är att begränsa det maximala avdraget för fördyringar.

Om projektören upplever det som svårt att vid anbudstillfället göra en bedömning av den framtida kostnaden för entreprenaden kan man tänka sig att det i stället är beställaren som anger en sådan bedömning. Anbudsgivaren kan då exempelvis själv välja storlek på kostnadsdelningsparametern x och gör detta med avseende på sin bedömning av hur goda möjligheter man har att bidra till minskade kostnader för entreprenaden.

Modellen innebär också att projektören får ett intresse av att arbeta tillsammans med entreprenören under genomförandefasen. Med ett trepartssamarbete mellan beställare, projektör och utförare blir det också möjligt att löpande säkerställa att parterna tar tillvara tidigare oförutsedda möjligheter att åstadkomma avsett resultat till lägre kostnader. Resonemanget illustrerar också de tankar om samverkan eller partnering som behandlades i avsnitt 4.4. Projektörens deltagande är i sig kostnadsdrivande, och kommer därför ingå som en komponent i projekteringskostnaden, men kan ändå bidra till att hålla nere kostnaden som helhet.

Som en del av parternas nära samverkan har projektören också anledning att säkerställa att beställare och utförare inte kommer överens om tilläggsbeställningar utan att detta dokumenteras. Tilläggsbeställningar skulle innebära att projektörens bonus minskar eller att man får avdrag från sin ersättning därför att beställare och entreprenör kommer överens om att göra mer än vad man ursprungligen kom överens om. Detta innebär att ÄTA systematiskt måste dokumenteras i form av särskilda kontrakt, något som är värdefullt för framtida uppföljningar av projekt.

På motsvarande sätt kan det också finnas möjlighet att projektörens initiala kostnadsbedömningar villkoras mot prisutvecklingen på särskilt kostsamma insatsfaktorer eller på arbetsmarknadsläget. Om kostnadsökningar eller -minskningar beror på

Bilaga 5

141

en stark respektive svag arbetsmarknad så har projektören inte kunnat ta hänsyn till detta och inte heller haft möjlighet att anpassa genomförandet under entreprenaden. Förändringar i sådana externa förhållanden bör inte påverka ersättningen till projektören, något som torde vara möjligt att åstadkomma genom olika former av indexeringar.

Ett annat förhållande av likartad natur är det förhållningssätt som beställare och entreprenör i nuläget tycks ha till kostnadsöverdrag respektive -besparingar: Om ett projekt blir dyrare än planerat kan detta hanteras ad hoc genom att dra ner på ambitionsnivån; om det blir billigare kan beställaren besluta sig att använda ett på så sätt frigjort ”överskott” till att höja ambitionsnivån och därmed åstadkomma ett resultat med högre kvalité än vad som ursprungligen var avsikten. Sådana justeringar uppåt eller neråt i ersättningsnivån kommer att göra det omöjligt att utnyttja den typ av incitamentskonstruktioner som nu skisserats.

Båda dessa förfaringssätt innebär emellertid en avvikelse från de övergripande överväganden som ska styra genomförandet av infrastrukturinvesteringar. Syftet är således att maximera samhällsnyttan med de åtgärder som ska genomföras och i ett sådant perspektiv är det en anomali att låta kostnadsavvikelser avgöra vilken kvalité som ett färdigt projekt ska få. Detta illustrerar för övrigt en viktig aspekt på de svårigheter som finns med att följa upp genomförda investeringar mot budget, dvs. det projekt som genomförs kan i många avseenden skilja sig från den ursprungliga beställningen. Också på denna punkt kan emellertid den föreslagna modellen med trepartssamverkan där projektören har intresse av att bevaka sina egna intressen tjäna till att begränsa de avvikelser som idag tycks förekomma.

8 Fortsatt arbete

Resultaten av en projektering innebär att genomförandet av en entreprenad specificeras och därigenom också att kostnaden för ett projekt kan beräknas. En dåligt utförd projektering kan innebära att anläggningen blir dyrare än vad som vore möjligt att åstadkomma med en mer omfattande arbetsinsats i projekteringsskedet. För att ställa utmaningen på sin spets kan man konstatera att beställaren till och med skulle vara villig att acceptera det högsta anbudet i upphandlingen av en projektering om man var rimligt

Bilaga 5 SOU 2012:39

142

säker på att detta innebär att man på så sätt skulle få en konsult med goda tankar kring hur projektet kan genomföras till låga kostnader.

Genomgången av dagens förfarande för att upphandla projekteringar har pekat på betydande principiella problem. Det första är att det finns stor risk för kostnadsöverskridanden i de kontrakt som tecknas med projektörer. Till följd av en total avsaknad av information om kostnad i tecknade kontrakt i förhållande till faktiskt kostnadsutfall är det inte möjligt att bedöma hur stort detta problem i praktiken är.

En andra utmaning är att tillvägagångssättet för att balansera kostnader och kompetens i projekteringsupphandlingarna är outvecklade. Konsekvensen blir att det är osäkert om kostnaden för projektering plus kostnaden för entreprenaden verkligen kan minimeras.

Tre ansatser för att hantera dessa problem har diskuterats; ökade krav på att den vinnande projektören ska stå för sitt anbud; en vidareutveckling av modellen för att vikta samman pris och kvalité; och ett tillvägagångssätt för att identifiera vinnande anbud genom att ta både kostnaden för projektering och entreprenad i beaktande. De skisser som getts i avsnitt 7 av hur denna utveckling kan gå till är inte mer än en första ansats för att peka på en tänkbar vidareutveckling. Ett betydande arbete behöver genomföras innan något av dessa förslag kan genomföras på ett systematiskt sätt. Det finns därför skäl att i kontrollerade former pröva de nya idéerna.

Det är alltid svårt att med säkerhet belägga egenskaper hos nya ersättningsmodeller. Ett skäl är att det faktum att ett försök genomförs i sig kan komma att få parterna att agera annorlunda än vad man skulle gjort i en ”normal” upphandling. Ett annat skäl är att en upphandling inte är en annan lik, dvs. att det finns stora variationer mellan olika projekt.

Sådana svårigheter bör emellertid inte förhindra att man testar de nya idéerna innan man går vidare. En central del av ett sådant test är att jämföra det förfarande man vill pröva med en eller flera standardvarianter av avtal. Det innebär att man i inledningen till ett sådant arbete försöker identifiera så många projekt som möjligt av likartad karaktär, exempelvis investeringar i ny cykelväg. Samtliga sådana upphandlingar dokumenteras och en eller flera utsätts för den nya ”behandlingen”. Dokumentationen avser i första hand de centrala egenskaperna hos varje projekt som till exempel längd och bredd, antalet broar eller andra konstbyggnader liksom andra för-

Bilaga 5

143

hållanden som man från början tror kan verka kostnadsdrivande. Detta förbättrar möjligheten att jämföra de olika projekten med varandra.

Som en ytterligare del av ett sådant arbete måste den precisa utformningen av incitamentsmodellen diskuteras ytterligare. Flera av de parametervärden som diskuterats kan behöva kontrasteras mot faktiska kostnader för att på så sätt skapa en bild av de storleksordningar som kommer att bestämma vad som utgör en lämplig ersättningsmodell. I slutänden kommer givetvis också modellens ändamålsenlighet att bero på projekteringsföretagens intresse av att ta på sig den extra risk som förfarandet innebär: Om det är få projekteringsföretag som är intresserade av att lämna anbud kommer man att riskera att konkurrensen blir dålig. Det finns då också anledning att återvända till diskussionen i avsnitt 7 om valet mellan utförande- och totalentreprenad för att med stöd av dessa resonemang identifiera den typ av investeringar som är särskilt lämpliga att testa.

Bilaga 5 SOU 2012:39

144

Referenser

AB04. Allmänna bestämmelser för Utförandeentreprenad (2004).

Byggandets Kontraktskommitté. ABT06. Allmänna bestämmelser för Totalentreprenad (2006).

Byggandets Kontraktskommitté. ABK09. Allmänna Bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt-

och ingenjörsverksamhet (2009). Byggandets Kontraktskommitté. Andersson, M. & Nilsson, J-E. (2010). Produktivitet och

kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor. Promemoria skriven för Produktivitetskommittén och för Statskontoret. Bergman, M., Indén, T., Lindberg, S. och Madell, T. (2011). Offentlig

upphandling – på rätt sätt och till rätt pris. Studentlitteratur. Bergman, M. & Lundberg, S. (2009). Att utvärdera anbud.

Utvärderingsmodeller i teori och praktik. Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2009:10. Förnyelse i Anläggningsbranschen (2008). Program för effektivare

konsultuppdrag. www.fia-sverige.se Kammarkollegiet (2010). Anbudsutvärdering av offentlig upp-

handling av bygg-entreprenad: Vägledning. Rapport 2010:8. Lundvall, K.& Pedersen, C. (2011). Osund strategisk anbuds-

givning i offentlig upphandling. Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2011:1. Mandell, S. & Nilsson, J-E. (2011). A Comparison of Unit Price

and Fixed Price Contracts for Infrastructure Construction Projects.Working Paper. Nilsson, J-E. (2009). Nya vägar för infrastruktur. SNS förlag 2009.

Bilaga 5

145

Nilsson, J-E. (2010). Public-Private Partnerships: Why and How?

Swopec Working Paper. Nyström, J. (2007). A quasi-experimental evaluation of partnering.

Construction Management and Economics, 26(5), 531–541.

Objektspecifik Teknisk Beskrivning (OTB) Väganläggning (2010).

Väg E4 Sundsvall, delen Myre–Skönsmon. Dnr. TRV 2010:47952. Trafikverket (2010). Val av affärsform för entreprenader i

Trafikverkets investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK 2010:238. Trafikverket (2011). Val av affärsform för projekteringsuppdrag i

Trafikverkets investeringsverksamhet. Dokument-id TDOK 2011:237. SOU 2010:57 Effektivare planering av vägar och järnvägar.

Bilaga 5 SOU 2012:39

146

Bilaga A Underlag för avlämnande av anbud

Anbudsgivare ska i anbudet redovisa vilka personer erbjuds i projektet samt hur stor del av arbetsinsatsen i de olika teknikområdena respektive person planeras utföra. I denna redovisning ska också timpriset för respektive person framgå.

Bilaga 5

147

Bilaga 5 SOU 2012:39

148

Bilaga B Mängdförteckning geoteknik

Del A Geotekniska fältundersökninga

På de priser i del A som berör fältarbeten med borrvagnar skall med hänsyn till arbetarskyddet varje arbetslag förutsättas bestå av minst två personer. Avsteg får ske i de fall då två eller flera "lag" arbetar i anslutning till varandra. Samtliga kostnader för personal, hyror, material, resor, traktamenten etc. ska ingå i priserna för punkt 1–7.5. Definitioner på geotekniska undersökningar och utrustningar enligt Geoteknisk fälthandbok , SGF Rapport 1:96.

1 Mätlag för utsättning/inmätning av geoteknik och väg 1 2 Lätt Borrvagn 5 3 Tung borrvagn 0

4. Miljöuprovtagning inkl. PIDmätning 2 5 Grävmaskin för provgropsgrävning (Fältgeotekniker ska ingå) 0

Bilaga 5

149

7 På- och avetablering (Etablering av komplett utrustning och manskap till arbetsplats inklusive retur efter utfört arbete och återställning. Per arbetsomgång)

7.1 Mätlag 7.2 Lätt borrvagn 7.3 Tung borrvagn 7.4 Miljöuprovtagning inkl. PIDmätning 7.5 Grävmaskin

Del B Handläggnings- och redovisningsarbeten

8.1 Planering fältundersökningar inklusive -besiktning 8.2 Redovisning 8.3 Ansvarig geotekniker 8.4 Övriga geotekniker 8.5 Miljögeotekniker

Teckenförklaring: Fält som ifylls av anbudslämnare

Bilaga 5 SOU 2012:39

150

Bilaga C Genomförande av en totalentreprenad (TE)

En mindre del av Trafikverkets byggprojekt upphandlas idag som totalentreprenader. Förfrågningsunderlaget i sådana upphandlingar baseras på den systemhandling som tagits fram. En TE innebär att ett och samma företag ansvarar för både projektering och entreprenad. Varje utförare genomför därför en projektering i egen regi, eller utnyttjar ett projekteringsföretag för ändamålet. Samma kommersiella projekteringsföretag kan därför anlitas av en offentlig beställare i samband med genomförandet av en UE och andra gånger av en kommersiell entreprenör när beställaren upphandlar en TE.

Utformningen av uppdraget skiljer sig i grunden åt jämfört med då man i två steg upphandlar en UE. För att klargöra denna skillnad återges fortsättningsvis en del av den objektspecifika tekniska beskrivning som utgör en del av förfrågningsunderlaget för en TE avseende väg E4 vid Sundsvall. Totalentreprenaden har i denna promemoria definierats på ett sådant sätt att kontraktet enbart avser ett projekts byggfas, medan beskrivningen nedan också innefattar ett drift- och underhållsåtagande några år efter projektets påbörjande, dvs. vad som kallas en funktionsentreprenad. I den del av projektet som avser byggande är emellertid dessa båda förfaranden identiska varför exemplet ändå används. Avsikten med texten är inte att ge en heltäckande beskrivning utan att ge en bild av hur ett förfrågningsunderlag för en totalentreprenad kan utformas.

Bilaga 5

151

Översiktlig beskrivning av entreprenadens omfattning:

Objektet utgör en del av E4 söder om Sundsvall inom Sundsvalls kommun i Västernorrlands län. Objektet avser projektering, nybyggnad samt drift och underhåll av sträckan Myre–Skönsmon, cirka 20 km väg och 24 stycken broar samt sidovägar. Omfattning av vägar, broar och andra anläggningar som ingår i entreprenaden framgår i detalj av förfrågningsunderlaget.

Funktion

Väganläggning ska uppfylla de krav som föranleds av de trafikmängder och den trafikbelastning för allmänna vägar som framgår av tabell (B1).1. Vid dimensionering ska VVFS 2003:140 ”Vägverkets föreskrifter om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler)” och VVFS 2004:31 ”Vägverkets föreskrifter om bärförmåga, stadga och beständighet hos byggnadsverk vid byggande av vägar och gator” följas i kombination med VVFS 2004:43 ”Vägverkets föreskrifter om tillämpning av europeiska beräkningsstandarder”. Vid utformning och dimensionering för bärförmåga, stabilitet och upplyftning av de delar i väganläggning som omfattas av Vägverkets publikation 2009:46, TK Geo ska minst krav i kap. 1, 2, 3, 4 och 5 uppfyllas. Hänsyn ska tas till den tekniska lösningen som framgår av bygghandlingen för ombyggnad av vattenledningen till Akzo Nobel.

Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggning som omfattas av Vägverkspublikation 2009:120 VVK Väg ska minst krav i kap. 1, 2 och 4 uppfyllas. Vid utformning och dimensionering av de delar i väganläggningen som omfattas av Vägverkspublikation 2009:27 TK Bro ska minst krav i del A och B uppfyllas. TK Bro ska tillämpas enligt A.1.5.5 Väg E4 Sundsvall, delen Myre–Skönsmon Objektspecifik Teknisk Beskrivning, OTB Totalentreprenad. För dimensioneringsmetoder, utformningar eller utförandemetoder som entreprenören avser att använda och som inte är beskrivna i TK Bro ska entreprenören efter upphandlingen upprätta ett förslag till teknisk lösning med särskild kravspecifikation enligt A.1.4 Teknisk lösning med särskild kravspecifikation. Väganläggningens utformning, gestaltning och miljö ska uppfylla krav i denna OTB.

Väganläggning ska utformas enligt Vägverkets publikation 2004:80 ”Vägar och gators utformning”, VGU, med den standard-

Bilaga 5 SOU 2012:39

152

klass som anges på ritning eller i beskrivning. Standardnivån ska vara jämn. Där vägstandard inte anges på ritning eller i beskrivning tillämpas standardklass God standard enligt VGU. All utformning ska utgå från ett trafiksäkerhetstänkande och med hänsyn till landskapsbild, natur- och kulturmiljö samt hur bebyggelsen är lokaliserad. Drift och underhåll ska kunna utföras effektivt och med moderna metoder. Trafikmiljön ska utformas förlåtande. Oskyddade trafikanters behov ska beaktas.

Bankar lokaliserade i odlingslandskapet ska underordnas det öppna landskapet. Flacka lutningar och mjuka, rundade övergångar till den angränsande marken ska utföras. I skogspartier sparas den befintliga vegetationen genom val av brantare lutningar. Släntlutningar ska anpassas efter omgivningens terrängform.

Vägar ska utformas och entreprenadarbeten ska bedrivas så att fornminnen inte skadas. Väganläggningar ska utformas och arbete ska bedrivas så att grumling och förorening av ytvatten eller permanent ändring av befintliga ytvattennivåer förhindras. Befintliga grundvattenbrunnar får inte påverkas.

För del av väganläggning där krav inte ställts ska den ambitions- och kvalitetsnivå följas som uttryckts genom ställda krav för övriga delar av aktuell väganläggning. För landbroar, ersättningsvägar och passager där krav ej ställts ska anläggningen utformas så att barriäreffekten mildras av ny E4 och så att förutsättningarna för jord- och skogsbruk påverkas i så liten grad som möjligt.

Vägar med deras sidoområden ska vara utformade, gestaltade och konstruerade på ett trafiksäkert, estetiskt tilltalande och miljöriktigt sätt. De ska också uppvisa god bärförmåga och stabilitet med säkerhet mot upplyftning, de ska vara beständiga, genomtänkta i helhet och detalj, med för platsen anpassade utformningar och utformade för kostnadseffektiv skötsel och underhåll. Vägbanan ska uppfylla krav på jämnhet, deformationer och sprickbildning samt vara tillgänglig med avsedd kapacitet.

Huvudbudskapet i denna uppdragsbeskrivning är att beställaren preciserar vilka egenskaper 20 kilometer ny motorväg ska ha. Dessa egenskaper definieras i generella termer som finns beskrivna i beställarens underliggande anvisningar. Man kan särskilt notera de mycket allmänt formulerade normer som uttrycks i det sista stycket. Alla budgivare är medvetna om innebörden av dessa normer samtidigt som det inte är trivialt att precisera innebörden för att kunna avgöra om utföraren levererat en färdig väg med de egenskaper som efterfrågas. Det finns både i dessa och i ett stort

Bilaga 5

153

antal andra avseenden aspekter på förfrågningsunderlaget där det är värt att diskutera hur man kan kontrollera om önskemålen verkligen kan uppfyllas, men detta ligger utanför syftet med denna promemoria. För en ytterligare diskussion av frågor om hur man i långa kontrakt kan kontrollera kvalité, se Nilsson (2009) och Nilsson (2010).

I texten ovan ges ett antal referenser till underlagsdokument som styr de tekniska krav som ställs på den nya anläggningen; se till exempel första stycket under ”Funktion”. Det är inte klart vilka restriktioner som detta lägger på entreprenörens möjligheter till nytänkande, dvs. om de tekniska kraven så att säga bakvägen begränsar den förmåga till nytänkande som man vill att entreprenören ska ägna sig åt.

Med en totalentreprenad försvinner de frågor som tidigare diskuterats med koppling till projekteringsfasen som ett självständigt problem. Projekteringen blir i stället en del av hela det anbud som lämnas av budgivarna.

Detta innebär att varje budgivare måste genomföra en egen projektering innan ett anbud ska lämnas. Detta innebär i sig en samhällsekonomisk merkostnad eftersom endast en av budgivarna kommer att få tillbaka kostnaderna för sitt arbete; detta var också det argument i tabell 2, rad 6, som talar mot användningen av totalentreprenad. Mycket talar emellertid för att omfattningen av entreprenörernas arbetsinsatser är väsentligt lägre än då beställaren genomför projekteringen inför en UE exempelvis genom att somliga arbetsuppgifter utan allt för stor osäkerhet kan schablonberäknas.

Den offentlige beställaren kan också utföra en del av de arbetsuppgifter som ingår i projekteringen och som uppenbart utgör ett underlag som alla anbudsgivare kommer att behöva. Den geotekniska undersökningen är av denna art och Trafikverket tycks redan i dag bekosta detta arbete och delge alla intresserade budgivare resultatet. Skillnaden jämfört med projektering inför en UE är att man överlåter åt entreprenörerna att göra sina egna tolkningar av resultaten. Det är också möjligt för en budgivare som är osäker på kvalitén på en geoteknisk undersökning som bekostats av beställaren att själv genomföra kompletteringar.

Det tycks också finnas en rutin att lämna en schablonersättning till de anbudsgivare som inte vinner upphandlingen. På så sätt ökar man sannolikheten för att få tillräckligt många entreprenörer intresserade av att lämna anbud.

Bilaga 5 SOU 2012:39

154

Merparten av de relationsproblem som med en UE föreligger mellan den offentlige beställaren och en projektör återuppstår i en TE i stället i relationen mellan projektören och entreprenören. En skillnad är givetvis att entreprenören inte är bunden av de regler som omgärdar offentlig upphandling och kan förhandla med olika tänkbara projektörer eller direkt kan skriva avtal med den projektör som man har goda erfarenheter att arbeta med.

När parterna ska avtala om en ersättning för uppdraget vill projektören ha så mycket betalt som möjligt samtidigt som entreprenören vill komma undan med en låg kostnad. Detta är en förhandling som förs utanför offentlighetens ljus. I slutänden avgörs sannolikt utfallet av vilka alternativ som respektive part har; ju fler uppdrag som projektören kan lägga anbud på, desto starkare förhandlingsposition har denne; ju fler projektörer som entreprenören kan vända sig till desto starkare blir dennes förhandlingsposition. Ytterligare en aspekt på förhandlingen är den koppling som parterna eventuellt kan göra mellan projektörens ersättning och det slutliga resultatet av hela projektet. Vi återkommer till möjligheten att göra sådana kopplingar i nästa avsnitt.

Ju mer vanligt det blir att använda sig av totalentreprenader, desto starkare anledning kan man tänka sig att entreprenören får att i anställa egen projekteringskapacitet. Detta sänker också barriärerna mot att ge utrymme för innovativt tänkande i projekteringen. En entreprenör som inser projektörens potentiella betydelse för sannolikheten att vinna en upphandling kan också tänka sig att avsätta betydande resurser för detta ändamål: Projekteringskostnaden kan i så fall öka samtidigt som man med detta sänker den förväntade totala projektkostnaden.

Bilaga 5

155

Bilaga D Valet mellan utförandeentreprenad och totalentreprenad

Syftet med denna promemoria är att diskutera formerna för upphandling av projektering och detta är endast aktuellt i samband med UE. Samtidigt har man i branschen utvecklat också TE, där projekteringen utgör en integrerad del av ett paket, dvs. där samma företag har ansvar både för hur ett projekt genomförs – dvs. projekteringen – och själva genomförandet. Jämförelsen mellan UE och TE är emellertid relevant i så måtto att man på detta sätt ges bättre möjlighet att förstå de utmaningar som den upphandlande myndigheten står inför när projekteringen ska upphandlas.

Mandell & Nilsson (2010) diskuterar för- och nackdelar med UE och TE från ett samhällsekonomiskt perspektiv, dvs. då syftet är att minimera kostnaderna för projektets genomförande. Huvudslutsatsen är inte att det ena förfarandet alltid är att föredra före det andra, utan att omständigheterna påverkar lämpligheten hos respektive förfarande.

Tabell 2 baseras på denna forskning och syftar till att belysa under vilka omständigheter den ena respektive den andra entreprenadformen är att föredra. Av rad 1 framgår exempelvis att totalentreprenaden är lämplig ju fler tillvägagångssätt för att lösa uppgifterna som föreligger (rad 1). Omvänt så är det inte så relevant att ge utrymme för innovativa lösningar om sådana inte existerar; i så fall är UE att föredra. Med ett förenklat exempel så bör man använda UE om det finns ett enda sätt att hantera dränering genom att gräva ett dike medan TE – allt annat lika – är att föredra om det finns olika tillvägagångssätt för att lösa dräneringsfrågan.

Ju större risken är att råka ut för omständigheter som på ett negativt sätt påverkar möjligheten att genomföra uppdraget på

Bilaga 5 SOU 2012:39

156

avsett sätt, desto mer talar för att man bör använda UE (rad 2). Om man i stället skulle använda TE skulle budgivarna behöva göra stora påslag i sina anbud för att gardera sig för risk; alternativt skulle vinnaren kunna råka illa ut om denne inte genomskådat denna risk, något som går under beteckningen vinnarens förbannelse.

Projekt med stora inslag av kvalitetsegenskaper som inte kan observeras lämpar sig bättre för UE (rad 3). Skälet är att beställaren då kan tvinga utföraren att använda ett förfarande som denne bestämt och att man på så sätt begränsar risken för obehagliga framtida överraskningar. Mycket talar för att detta förhållande i sig kan vara en av de avgörande förklaringarna till att UE är så vanligt förekommande, dvs. att UE tvingar fram en acceptabel kvalité genom att beställaren detaljreglerar hur uppdraget ska genomföras. Men å andra sidan är det mera lämpligt att använda TE ju mera kostsamt det är för beställaren att kontrollera att utföraren verkligen genomför de arbetsuppgifter som krävs (rad 5).

Ju högre projekteringskostnaderna är som andel av de totala projektkostnaderna, desto mer talar för att använda sig av UE (rad 6). Skälet är att en TE innebär att alla anbudsgivare måste genomföra en projektering och att endast en av dessa kommer att komma till användning; övrigt arbete innebär att man tar projekteringsresurser i anspråk som aldrig kommer till användning. Det finns emellertid ett uppenbart tillvägagångssätt för att begränsa denna merkostnad, dvs. att använda ett selektivt upphandlingsförfarande. Med en tvåstegsupphandling kan alla entreprenörer som skulle vara intresserade av att lämna ett anbud i en TE kunna anmäla sig varefter beställaren väljer ut kanske tre av dessa för att lämna ett komplett anbud.

Om budgivarna uppvisar stor aversion mot att bära risk finns det anledning att föredra UE (rad 9). Skälet är att entreprenörer som ogillar risktagande lägger in en stor marginal för att gardera sig i sina anbud vilket skulle driva upp kostnaden för TE. På ett likartat sätt är argumentet för att använda sig av TE större ju större skillnader som kan förväntas mellan anbudsgivarnas relativpriser (rad 10) och samma sak gäller ju större variationerna är i den tekniska lösning som används (rad 11). Båda dessa aspekter indikerat att det faktiskt existerar olika synsätt på hur ett uppdrag ska genomföras och därmed också en potential för att göra väsentliga kostnadsbesparingar.

Gemensamt för samtliga dimensioner – samtliga rader – av valet mellan TE och UE är att påståendet på varje rad är av ceteris paribus

Bilaga 5

157

natur. Alla förhållanden utom det som behandlas är således lika. Valet mellan respektive metod blir givetvis än svårare när dessa förhållanden drar åt olika håll. Det är självfallet inte heller uppenbart hur man i samband med valet av affärsmodell – dvs. långt före det att ett projekt påbörjats – kan bedöma hur det förhåller sig i dessa avseenden.

Bilaga 5 SOU 2012:39

158

Bilaga E Bedömningsunderlag för arbetsprover

En subjektiv bedömning av arbetsprovet/rapporten kommer att göras utifrån de tre kriterier som anges nedan. Bedömningen kommer att göras av en grupp personer som var för sig och oberoende av varandra utvärderar arbetsprovet/rapporten, se anbudsinbjudan punkt 1.21.

Kvaliteten på arbetsprovet/rapporten kommer att bedömas utifrån de tre kriterierna – tydlighet i framställningen, metod och aktiviteter för genomförande samt resultatens kvalitet. Kriterierna förklaras nedan. Anbudsgivaren kan maximalt få 30 poäng, dvs. högst 10 poäng per kriterium. Poängskalan motsvarar följande omdömen:

Undermålig: 2 Mindre bra: 4 Bra: 6 Mycket bra: 8 Utmärkt: 10

Tydlighet i framställningen

Anbudsgivarens förmåga att tydligt och pedagogiskt uttrycka sig i skrift.

Bilaga 5

159

Metod och aktivitet för genomförande

Metod och aktivitet för genomförande avser vald metod och upplägg samt dess relevans för uppdragets genomförande. Bedömningen omfattar även hur väl anbudsgivaren behärskar metoden.

Resultatens kvalitet i förhållande till uppdragets svårighetsgrad

Anbudsgivarens förmåga att leverera ett kvalitativt resultat i förhållande till uppdragets syfte och huvudsakliga frågeställningar. Vid bedömningen av kvaliteten kommer hänsyn att tas till uppdragets svårighetsgrad så att ett väl utfört uppdrag av hög svårighetsgrad får högre poäng än ett väl utfört uppdrag av mer enklare karaktär. Med svårighetsgrad avses t.ex. krav på metod- och/eller sakområdeskunskap. Med svårighetsgrad kan också avses höga samordningskrav till följd av flera leverantörer eller beställare.

Bilaga 5 SOU 2012:39

160

Bilaga F En modell för ersättning till projektör på grundval av slutkostnad

Utgångspunkten för de följande resonemangen är att det anbud som projektörerna lämnar består av två delar: Kostnaden för det projekteringsuppdrag man vill ta på sig och den kostnad som man, på basis av fastställd systemhandling, tror att huvudprojektet kommer att kosta. Dessa värden kallas fortsättningsvis c respektive ̂ . Den anbudsgivare som lämnar det lägsta budet B=c+ ̂ får då uppdraget. Om en projektör tror sig ha goda idéer om hur huvudprojektet kan genomföras till en låg kostnad kan då lägga på lite extra på sina projekteringskostnader (c) för att på så sätt göra det möjligt att åstadkomma besparingen, dvs. minimera ̂.

Om projektörens ersättning fortfarande är c uppstår ett nytt problem, nämligen att projektören får incitament att utlova en orimligt låg entreprenadkostnad. Det ligger i projektörens intresse att säga att entreprenadkostnaden kommer att bli mycket låg. Detta ökar sannolikheten att vinna upphandlingen om projekteringsuppdraget, även om kostnaden för projekteringen, c, är relativt hög. Effekten kan alltså bli att projekteringskostnaden blir hög utan någon kompenserande effekt på entreprenadkostnaden.

För att förhindra sådana grundlösa utfästelser är det lämpligt att göra det kännbart för projektören om den faktiska kostnaden skulle avvika från den förespeglade. Vi tänker oss därför att ersättningen till anbudsgivaren (E) utgörs av c plus en viss andel b av den skillnad som uppstår från den beräknade anläggningskostnaden och

Bilaga 5

161

den faktiska slutkostnaden, , dvs. ̂ =c + b ̂bC,12

Projektören kommer då att ha incitament att dels vid anbudstillfället göra en rimlig bedömning av vilken anläggningskostnad man tror sig kunna åstadkomma och också att anstränga sig för att hålla nere kostnadsutfallet, C. Detta kan innebära att projektörens engagemang ökar och att kostnaden för projekteringen, c, stiger, men detta är acceptabelt om man på så sätt kan bidra till att hålla nere den sammanlagda kostnaden.

Exempel: Följande exempel illustrerar innebörden av denna avtalskonstruktion där kostnadsdelningsparametern b=0,1. Med utgångspunkt från den systemhandling som beställaren tagit fram lämnar de fyra företagen A–D in sina anbud.

Företag A: 10 mkr + 0,1 x (100 mkr – C kr) = 20 mkr – 0,1 x C kr Företag B: 9 mkr + 0,1 x (100 mkr – C kr) = 19 mkr – 0,1 x C kr Företag C: 13 mkr + 0,1 x (90 mkr – C kr) = 22 mkr – 0,1 x C kr Företag D: 15 mkr + 0,1 x (90 mkr – C kr) = 24 mkr – 0,1 x C kr

Beställarens utgångspunkt för värderingen av anbuden är att den faktiska kostnaden C blir densamma oavsett vem som vinner; något annat har man inte anledning att tro. I exemplet kommer då företag B att erhålla uppdraget eftersom den förväntade utbetalningen är 19 miljoner kronor.

Om beställaren fullt ut hade kunnat lita på företagens respektive kostnadsuppskattningar för den efterföljande entreprenaden skulle det ha varit bättre att låta företag C erhålla uppdraget. Skälet är att totalkostnaden då är (13+90=) 103 i stället för (9+100=)

109 miljoner kronor med företag B’s anbud. Men som vi redan konstaterat så är den till synes enkla lösningen att väga in hela kostnaden för entreprenaden ingen framkomlig väg. Samtliga företag skulle då ha incitament att höja den fasta komponenten i ersättningen för projektering och sänka kostnadsuppskattningen för entreprenaden. Företag B skulle exempelvis kunna påstå att entreprenadkostnaden kommer att bli 90 mkr och höja den fasta komponenten i budet till 12 mkr. Kostnaden skulle då utvärderas till 12 + 90 = 102 mkr och företaget skulle fortfarande vinna över företag C:s bud enligt ovan. Om entreprenaden sedan kostar 100 mkr och inte 90 mkr kommer företag B sammanlagt att få en ersättning på 12 +

12 Projektörens anbud behöver egentligen inte delas upp i två komponenter, c respektive ̂ Projektören kan lika gärna begära en ersättning E = d – bC där d = c + b ̂ För att behålla pedagogiken i framställningen används emellertid den ursprungliga formuleringen av E.

Bilaga 5 SOU 2012:39

162

0,1 x (90–100) = 11 mkr, dvs. 2 mkr mer än enligt exemplet ovan, medan samhällets kostnad blir 111 mkr istället för 109 mkr.13

Mer exakt kommer projektören att vara beredd att genomföra en projektering som kostar 1 kr mer om detta sänker entreprenadkostnaden med minst 1/b kronor. Om b=0,1 är projektören beredd att sätta in en krona extra i projekteringskostnaden om man tror att detta minskar byggkostnaden med 10 kr. Beställarens önskemål är förstås fortfarande att minimera den totala kostnaden, dvs. summan av kostnaderna för projektering och den efterföljande entreprenaden. För att projektörens incitament ska sammanfalla med beställarens borde därför kostnadsdelningsparametern b vara lika med 1. Först då kommer projektören att vara beredd att fördyra projekteringen med 0,99 kronor om detta sänker entreprenadkostnaden med 1 krona.

Så starka incitament skulle dock i praktiken betyda att projektören blir fullt ansvarig för alla kostnadsöverdrag i entreprenaden – dvs. att projektören erbjuder ett fastpriskontrakt till beställaren som inkluderar såväl projektering som entreprenad och uppdraget övergår till att bli en totalentreprenad. Normalt innebär detta en orimligt hög risknivå för projektören. Av detta skäl måste värdet på b sättas väsentligt lägre än 1.

Den optimala nivån är en avvägning mellan två aspekter: ett högt värde på b ger projektören goda incitament att hålla nere kostnaden, medan ett lågt värde erbjuder projektören en acceptabel risknivå. Man kan i förlängningen av dessa resonemang tänka sig att låta projektörerna själva välja värdet på b. Ju bättre idéer om ett billigt genomförande av projektet man tror sig ha, och ju större risk man är villig att ta, desto högre kan man då välja att sätta b. Detta går emellertid utöver de resonemang som förs i denna promemoria.

13 Det finns inget skäl att tro att enbart företag B kommer att anpassa sitt bud till de nya förutsättningarna. Sannolikt skulle alla företag öka den fasta komponenten och sänka den uppgivna uppskattningen av entreprenadkostnaden.

163

Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads

By Pekka A. Pakkala Aalto University, Transportation and Highway Engineering Department

Reviewed by Ute Ehlers, Aalto University, Transportation and Highway Engineering Department

Bilaga 6 SOU 2012:39

164

This rep Aalto U Departm Environ Transpo Enginee Helsink

port was

Universit

ment of nmental ortation ering ki, Finlan

prepare

ty

Civil and Enginee and Hig

nd.

d by

d ring

ghway

Bilaga 6

165

Förord

Produktivitetskommittén har regeringens uppdrag att följa upp och analysera Trafikverkets agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen. Staten är en stor beställare och bör genom sitt agerande påverka och bidra till att anläggningsmarknaden utvecklas i positiv riktning. I kommitténs uppdrag ingår också att förbättra kunskapsläget och att föra en dialog med marknadens aktörer. Kommittén har genomfört flera studier och seminarier.

Denna studie syftar till att kartlägga och identifiera metoder för att som beställare kunna främja produktivitet och innovationsgrad. I studien har erfarenheter samlats in från ett antal andra länder.

Vår förhoppning är att studien kan ge inspiration och värdefullt underlag när det gäller hur produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen kan förbättras.

Författare och ansvarig för innehållet är Pekka A. Pakkala vid Aalto Universitet.

Stockholm i november 2011

Malin Löfsjögård Ordförande i Produktivitetskommittén, riksdagsledamot, teknologie doktor

Bilaga 6 SOU 2012:39

166

Contents

List of Figures ......................................................................... 168 List of Boxes ........................................................................... 169 List of Tables .......................................................................... 170

Capital Projects ...................................................................... 172 Maintenance ............................................................................ 174

1. Introduction, Background and Objectives ........................... 176

1.1 Introduction ........................................................................... 176 1.2 Background ............................................................................. 177

1.3 Methodology .......................................................................... 177 1.4 Objectives ............................................................................... 178

1.5 Procurement Methods ........................................................... 179 1.6 Productivity Issues ................................................................. 183 Productivity Definition and Measurement ........................... 183 Challenges ............................................................................... 185

1.7 Productivity via Procurement ............................................... 186 1.8 Report Content ...................................................................... 186

2. Design-Build Model ............................................................... 188

Bilaga 6

167

2.1 Studies & Observations ......................................................... 188 2.2 Benefits & Challenges ........................................................... 190

2.3 Characteristics or Factors when Selecting DB Projects ..... 192 Other studies .......................................................................... 193

2.4 Lessons Learned in Design-Build ......................................... 194 3. Results from Capital Investment Project Interviews ......... 195

3.1 How Infrastructure Clients Affect Productivity ................. 195 3.2 Factors that Potentially Influence Productivity .................. 195

3.3 Discussion and Observations ................................................ 208 3.4 Characteristics or Factors when Selecting DB Projects ..... 213

3.5 Potential Indicators ............................................................... 214 3.6 Other Findings ....................................................................... 215

3.7 Lessons Learned ..................................................................... 217 4. Results from Maintenance Interviews .................................. 219

4.1 Background Information on Maintenance Contracting ..... 219 4.2 How Infrastructure Clients Affect Productivity ................. 221

4.3 Factors that Potentially Influence Productivity .................. 221 4.4 Discussion and Observations ................................................ 227

4.5 Potential Indicators ............................................................... 229 4.6 Other Findings ....................................................................... 232

4.7 Lessons Learned ..................................................................... 235 5. T-Rex Case Study Example ................................................... 237

6. Significant Findings from Each Country ............................. 240 6.1 England ................................................................................... 240

6.2 Finland .................................................................................... 241 6.3 Ontario, Canada ..................................................................... 242

Bilaga 6 SOU 2012:39

168

6.4 Holland ................................................................................... 243 6.5 Sweden .................................................................................... 244

6.6 Maryland State Highway Administration in the USA ......... 245 6.7 Virginia DOT in USA ............................................................ 246

6.8 Minnesota DOT in the USA ................................................. 247 7. Summary and Principle Conclusions .................................... 248

7.1 Capital Projects ...................................................................... 249 7.2 Maintenance ............................................................................ 250

8. Recommendations .................................................................. 251 9. References ............................................................................... 256

Appendix A: Definitions ................................................................. 259 Appendix B: Questionnaires ........................................................... 262

Appendix B: Questionnaires (Cont’d) .......................................... 264 Appendix C: Organizations Interviewed ....................................... 266

List of Figures

Figure 1. Project Delivery Models................................................ 181

Figure 2. Progression of Project Delivery Steps........................... 182 Figure 3. Design-Build Fast Tracking .......................................... 192

Figure 4. Performance Specification versus Project

Delivery Method ............................................................ 198

Figure 5. Projects Models Used by Quantity ............................... 210

Figure 6. Projects Models Used by Costs ..................................... 210

Bilaga 6

169

List of Boxes

Box 1. Main Results from CII Study ............................................ 189 Box 2. Design-Build Lessons Learned .......................................... 194

Box 3. General Factors that Potentially

Influence Productivity ....................................................... 196

Box 4. Factors in Procurement that Potentially

Influence Productivity ....................................................... 202

Box 5. Factors in General that Potentially

Decrease Productivity ........................................................ 205

Box 6. Characteristics or Factors when Selecting

DB Projects ......................................................................... 214

Box 7. Potential KPIs in Capital Projects .................................... 215 Box 8 Other Findings .................................................................... 215

Box 9. Lessons Learned from Capital Projects ............................ 217 Box 10. PBSA Terminology ........................................................... 220

Box 11. General Factors that Potentially

Influence Productivity ...................................................... 222

Box 12. Factors in PBSA that Potentially

Influence Productivity ...................................................... 225

Box 13. General Factors that Potentially

Decrease Productivity ....................................................... 226

Box 14. Potential KPIs in Maintenance ........................................ 231

Box 15. Other Findings .................................................................. 232 Box 16. Lessons Learned in PBSA ................................................. 235

Box 17. Key Figures and Milestones in the T-Rex Project .......... 240

Bilaga 6 SOU 2012:39

170

List of Tables

Table 1. Country Comparison of DBB Versus DB .................... 211 Table 2. Summary of Project Delivery Methods Used ............... 212

Table 3. Summary of Performance Based

Service Agreements Used ............................................... 230

Bilaga 6

171

Foreword

This study titled “Improving Productivity Using Procurement Methods – an international comparison concerning roads” was ordered by “Sweden’s Productivity Committee” and was performed by Transportation and Highway Engineering Department of Aalto University. The main purpose was to identify project delivery methods that best influence productivity of the road building contractors and includes both capital investment projects and maintenance contracting practices. The project anticipates finding better practices, lessons learned, and factors that relate to productivity increases from a procurement perspective.

There was a concern that the productivity levels in the construction sector in Sweden were in general weak, lagging behind other sectors and needed further examination. This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly how productivity relates to project delivery methods. A comparison or so called benchmarking approach was conducted to determine different practices and how procurement methods influence productivity from the selected countries.

The results of this report identify factors that influence to productivity and which procurement models might perform better. It is important to understand the practices used elsewhere and hopefully new findings can be adapted into the Swedish context. The results are presented in the subsequent sections and we hope that other practitioners can benefit from the findings.

Bilaga 6 SOU 2012:39

172

Executive Summary

Productivity is an important measure and is an important indicator of the industry’s performance. Productivity is also controversial and difficult to measure accurately, especially when attempting to identify productivity levels of road building contractors. However, productivity data can be used as an indicator to show trends and whether it is favorable or unfavorable. The objective of this study was to examine how the infrastructure clients can influence the productivity of contractors through the procurement practices. This was accomplished by responses to questionnaires and face-toface interviews.

Capital Projects

The Design-Build (DB) method is clearly seen as the most promising method used to influence the productivity of contractors. The main benefits of the Design-Build model are the potential to foster innovation, efficiency and customer oriented solutions (especially time savings) by integrating the design and construction phases.

The variants of the Design-Build such as; Design-Build-Operate-Maintain (DBOM), Design-Build-Finance-Operate (DBFO & DBFM) and the more private financial models of Build-Own-Operate-Transfer (BOOT, BOO & BOT) also include the Design-Build component and they have the potential to positively influence productivity. These variants of Design-Build do not have the test in time for any objective conclusions. However comments during the interviews have been quoted as “somewhat promising” and often results in quicker project completion and various forms of innovation. Further information on the Design-Build model is discussed in more detail in Sections 2 and 3.

Bilaga 6

173

One significant finding is that it is possible to foster productivity in any procurement method by including factors and concepts mentioned in this report or accrued elsewhere. Another significant outcome is that many countries do not perform a systematic evaluation that objectively compares the results of different project delivery methods, but merely a subjective approach.

In the final state, the productivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and lean construction practices (this means reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers using the roads. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

Also, what works in one country may not necessarily function properly in another country and it is wise and practical to implement those features that produce productivity gains in their own application. The DB model and the Performance Based Service Agreements (PBSA) are considered the mostly likely forms to increase the productivity.

Some factors contributing to productivity are included in the following list. These factors can be broadly applied and a few are procurement related while others are not.

 Performance-based requirements (functional requirements)

 Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)

 Time based criteria, like lane rental and A + B Bidding (Accelerate projects)

 Incentives & disincentives

 Prefabricated & off site production (self-propelled bridge transport)

 Building Information Model (BIM) – not fully developed

 Intelligent/automated machinery

 Bundling of projects

 Partnering – Indirectly

 Risk balancing

 Life cycle processes

Bilaga 6 SOU 2012:39

174

Maintenance

Productivity measurements for maintenance are even more difficult and not measured by any public entity. The main productivity factor in maintenance contracts is open competition for services. Most countries included in the study outsource maintenance and most use a performance based approach. Further information on Performance Based Service Agreements (PBSA) is discussed in more detail in Section 4.

The main factors contributing to productivity in maintenance contracts are listed as follows:

 Using the hybrid model as a balanced approach

 Performance based approach

 Longer term contracts (greater than five years)

 Incentives & disincentives (if possible/practical)

 Bundling and integration of services (economies of scope)

 Increasing the length of area based contracts (economies of scale)

 Partnering – Indirectly

 Measuring the performance of the service providers

 Clearly defined risks in the contract and having a balanced approach (equitable)

 Encouraging innovation (difficult in practice without a reward scheme)

A hybrid method in maintenance contracts seems to be a trend as the risks may be more equitably balanced. Only one country (Ontario, Canada) has contract durations that are over 10 years, and some are taking advantage of integrated services and the economies of scale and scope.

What works well in one country may find cultural differences in another country that do not necessarily achieve the same benefits. It is wise to implement those features that produce productivity gains in their own application and the PBSA are considered the mostly likely forms to increase the productivity.

Having a well-organized and efficient maintenance regime certainly improves productivity, but they are mainly dependent upon the contractor’s processes and practices. The main influence by the clients is to establish a framework for success by using maintenance contracts that provide opportunities for efficiency and productivity. This may require a learning process and re-

Bilaga 6

175

engineering the practices to influence the proper results. The biggest challenge is to create a healthy and competitive market for the maintenance services so that innovation, efficiency and productivity can be realized.

Bilaga 6 SOU 2012:39

176

1. Introduction, Background and Objectives

This research study originated from Sweden’s Productivity Committee and was performed by the Transportation and Highway Engineering Department of Aalto University, in Helsinki, Finland. The project manager for the project is Pekka Pakkala from Aalto University and the steering was provided by Monika Selahn from the Sweden’s Productivity Committee. The main purpose is to derive international examples, practices, lessons learned and significant findings that are related to the productivity of the infrastructure (road building) contractors with the focus on procurement methods. The findings are based upon an international study that investigates both capital intensive projects as well as maintenance contracts.

This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly at how productivity relates to project delivery methods.

1.1 Introduction

Statistics collected and reported from Swedish governmental authorities reveal that the productivity in the construction sector, in general, has been weak, and lagging behind other sectors. Productivity is a link to the economy of a country and is an important measure to pursue and track.

The Productivity Committee was assigned the task to evaluate how the Swedish Transport Administration (Trafikverket) procures road infrastructure and how the agency fosters or promotes productivity and innovation in the road sector. The main tool that clients can influence productivity is through the public procurement processes. Therefore, it was necessary to evaluate productivity from a procurement perspective. The Committee ordered this international study to further examine issues related to productivity from a procurement viewpoint.

Bilaga 6

177

1.2 Background

A preliminary survey revealed that some countries have been using alternative procurement methods (compared to the traditional model or Design-Bid-Build) to gain efficiencies, cost savings, quicker delivery of projects, and value added benefits to society. The Design-Build model and some of its advanced variants have been endorsed through practical results, reports, studies and benchmarking. It is important to examine if such practices might be more profound to promoting productivity. Therefore, it was decided to seek practices from progressive countries in order to help stimulate productivity and be applied to the Swedish context.

Six countries were selected which include England, Finland, Holland, Sweden, Ontario, Canada, and three states in the USA. Virginia Department of Transportation, Maryland State Highway Administration, and the Minnesota Department of Transportation (by telephone interview) were selected from the USA. Many of these countries are considered pro-active in the use of alternative procurement methods for road applications and were selected as good examples of different and broad approaches.

Productivity is generally reported in terms of productivity of the entire construction sector and not only from the infrastructure (road) contractors. The true productivity results are virtually impossible to determine under the present scenarios.

Considering the time constraints and the funding, a quantitative approach was not feasible. Instead the paper is based on more of a qualitative approach through structured interviews and a thoughtful analysis of the most significant aspects related to procurement methods and productivity. The duration of this project is from December 2010 through November 2011.

1.3 Methodology

The research methodology gathered resources through published reports, technical papers, internet searches, and with experts in the industry. Structured interviews with the respective road authorities using a custom-made questionnaire were the main source of data collection and the questionnaire is shown in Appendix B. The interviews were conducted during January through June in 2011 and Appendix C shows a listing of the organizations interviewed.

Bilaga 6 SOU 2012:39

178

The author’s long-term experience, previous reports, and practical experience in procurement practices, especially in Design-Build, provided additional insight by information contained in Pakkala (2002) and Pakkala et al. (2007).

This study is a qualitative approach as opposed to a rigorous and statistical approach as time and budget were a consideration.

1.4 Objectives

The objective of the study was to determine what factors can potentially increase or decrease the productivity of road building contractors through the public procurement processes and potentially identify how productivity is influenced in these models. The research objectives are summarized as follows:

 To identify the types of procurement practices used in other countries

 To identify practices used in other countries

 To determine the benefits, challenges, and issues with alternative project delivery methods

 To determine arguments used for differing models

 To identify factors that influence to productivity and innovation

 To determine the lessons learned from other countries

The expected/predicted benefits were that the outcomes from the study will be a catalyst for increasing the usage of procurement methods that may provide an increase in productivity. Some of the expected results include:

 Determining procurement methods that have better results

 Identification of practices that promote innovation and productivity

 Determining factors that increase productivity and efficiency

 Can there be any Key Performance Indicators (KPIs) relating to productivity

 What are the challenges for implementation

Bilaga 6

179

1.5 Procurement Methods

The main tool available for clients or owner agencies to influence the productivity of contractors is through public procurement processes. One cannot just simply demand productivity from the contractors, but has the opportunity via the procurement process. The delivery methods used for capital construction projects have been mainly traditional methods that have typically evolved from history. Architects, engineers, specialty contractors, and the industry have adopted a segmented rather than an integrated approach with design and construction. This might be referred to the specialization of professionals and organizations. Recently and over several decades there has been a slow and deliberate paradigm change that is seeking so-called “alternative methods” or integration of services for the infrastructure. One main theme is the integration of design and construction.

In Sweden, the Swedish Transport Administration describes their guidelines in a form of a “business model” and how they should function. The functions are divided in four areas:

1. Formal/legal procurement method – tool for effective competition

2. Contracting form – tool for effective division of responsibility

3. Form of compensation – tool for effective incentives

4. Collaboration (partnership) – tool for effective cooperation

Before the tendering phase, the organization is liable to decide on these four areas and in the decision motivate their choice of business-model.

There are numerous forms and models for the procurement practices and Appendix A includes a list of definitions. The typical project delivery models used for road projects can be highlighted as follow:

 Design-Bid-Build (D-B-B)

 Design-Build (DB)

 Construction Management (CM At-Fee)

 Construction Management (CM At-Risk)

 Design-Build-Operate (DBO) or Design-Build-Operate-Maintain (DBOM)

 Design-Build-Finance-Operate (DBFO) or known as Design-

Build-Finance-Maintain (DBFM)

Bilaga 6 SOU 2012:39

180

 Build-Own-Operate (BOO), Build Operate Transfer (BOT) and Build Own Operate Transfer (BOOT)

 Early Contractor Involvement (ECI) – a form of the Alliance model

 Recently the “Alliance model

Figure 1 shows the main project delivery models, and Figure 2 shows the progression and importance that the lower levels are developed before the higher levels.

The Design-Bid-Build (DBB) or so-called traditional method has a separation between the design phase and the construction phase. The design phase is completed first and usually by a professional design firm or by the in-house resources and experts of the owner agency. Once the design documentation is completed, the construction is tendered separately and in a linear process. The contracts are typically “unit prices”, but some are using fixed price or lump sum agreements. DBB projects typically require a significant amount of administration and manual processes, and how quality control is organized and managed. The quantities in the unit priced contracts can sometimes be a source of negotiations and tension, which may lead to additional compromises and possibly increases in costs.

The Design-Build (DB) model is defined as an agreement when an organization agrees to complete the remaining portion of the client’s design and to construct the project. This essentially means that the design and construction are integrated and that the contractor typically takes on more risks because there is both design and construction work in a single contract. The contracts are typically fixed price or lump sum.

In some countries, the Construction Management – At Fee or At Risk (CM@Fee & CM@Risk) is often referred to as “Construction Manager General Contractor”. This is typically used when the agency/client does not have sufficient management skills or resources to manage and administer the project execution phase. The owner agency is responsible for the design, bidding process, and construction of a project. In the CM@Fee, the CM organization takes on the responsibility for administration and management, constructability issues, day-to-day activities, and assumes an advisory role throughout the project. The CM organization has no contractual obligation to the design and construction entities and merely acts like a design consultant advisor. When using the Con-

Bilaga 6

181

struction Management - At Risk (CM@Risk) approach, the owner/client has one agreement with the Construction Manager, who then interacts with the design consultant and subsequently takes on the role of a general contractor. Generally, the CM@Risk model assumes more risk because the contractor is at risk for the project cost and schedule. Most road agencies have strong project management skills and the CM model mainly provides additional quality oversight. However, when an organization is downsized too thin or does not have the sophistication required in project management, then this form of procurement might be a substitute. Presently, this is being tested in a few countries and the model offers an alternative approach (termed as Construction Manager General Contractor), but the design and construction is still separate.

Source: Pekka Pakkala (Finnra).

Bilaga 6 SOU 2012:39

182

Source: Pekka Pakkala (Finnra).

The alternative variants of the DB model include DBOM, DBFO, DBFM, Early Contractor Involvement (ECI) and the Alliance model. The BOT and BOOT are similar to the DBOM and DBFO model, but there is an official transfer of ownership, with potential leasing and other options. The main goals of these are to produce projects that have better or equivalent quality, longer life cycles, bring savings to the client, transfer risks (to the organization best able to manage risks), include integrated processes, and potentially complete projects faster than traditional methods. Many of these methods are recent practices and are on-going, so there has not been any significant Value for Money (VfM) results to date. Some of these more advanced models (DBFM & DBFO) require significantly increased knowledge, understanding, wisdom, and their application when going into unknown territory, especially if it is the first time implementing the model.

The ECI and Alliance model are like an extreme Design-Build model, where an alliance is formed early on to take advantage of inputs/impacts during the project planning phase. It includes the design and construction in one contract. Pakkala et al. (2007) and Koppinen & Lahdenpera (2004) provide more details on the Alliance model.

There is a significant variation known as multi-parameter bidding called A + B Bidding, but it is not a project delivery method. It is actually a contractor selection method on how to

Design-Build (Integrated Design & Construction (Public Funding)

Traditional Design-Bid-Build

Progression of Project Delivery Steps

Design-Build Plus Maintenance, Upkeep & Operations

Plus Financing

???

B

DB

DBOM

DBFO

Life Cycle Consideration

Life Cycle Responsibility

NEXT

Bilaga 6

183

determine the winning bid by using a time component to build the project and costs per day. The “A” portion is the total cost bid by the contractor for completion of project and the “B” portion is the total number of days to complete the project. The “B” portion is multiplied by the estimated cost per day (client supplied statistical data), times the number of days that the contractor expects to complete the project. The “A” and “B” component are added together and contract is awarded to the lowest combination price. There are also options like incentives and disincentives, which are typically used in conjunction with the A + B bidding method. Also, a few have used the option of “quality” in the form of warranties. This method is more commonly used in the USA.

It is important to realize that one size does not fit all and that each project delivery method has its advantages and challenges. A wise client will understand and choose the right delivery mechanism for the right project. This requires good benchmarking, knowing the strengths and weaknesses, and the key drivers for the given project. All models are capable of delivering a successful project and each model should be used appropriately.

1.6 Productivity Issues

During the literature review, productivity can be defined in many ways and not always interpreted in the same manner. Sometimes productivity is broadly described in terms of efficiency, effectiveness, performance, and even profit. In the manufacturing industry productivity is fairly well recognized and is typically described as the relation of output to all inputs. Increases in productivity are generally favored and decreases are typically frowned upon.

Productivity Definition and Measurement

This leads to the issue of having a common definition of productivity that is used consistently. A simple definition of productivity is defined as the amount of output per unit of input, which could be labor, equipment, or capital. Productivity in this study is defined as the value of output divided by the value of all inputs. If value can be added or increased into the numerator portion of the productivity equation, then there should be productivity gains. Likewise, if the

Bilaga 6 SOU 2012:39

184

denominator portion can be reduced (more for less), then there are productivity gains too. So the real challenge is how do we get more value or less cost, so that productivity can increase, since most project budgets are fixed?

Tangen (2005) describes productivity in several ways, such as:

 faculty to produce

 units of output per unit of input

 actual output per expected resources used

 total income per costs and profit

 value added per input of production factors

 as the ratio of what is produced to what is required to produce it

According to Huang et al. (2009) there can be three main levels of productivity to consider. First is the task level, which is measured by the contractors and is considered confidential or unattainable because this is the contractor’s competitive advantage. The second is the project level productivity, which potentially is a reasonable measure that clients could benchmark, but requires significant administration and understanding to the consequences of productivity. The third level is the industry level, where the productivity comparisons are typically benchmarked across differing sectors. Timmer et al. (2007) and Chapman et al. (2010) recommend consideration of a multifactor approach and where deflators can be applied during differing price levels, quality changes, and other indexing variables.

There are also indirect ways to influence productivity. The normal research and development practices of contractors, if available, have an effect on productivity. As an example, newer modern equipment is much more flexible and multi-purpose as opposed to older equipment, and can influence the productivity. Some of the most dramatic inventions in history were reported by the Building Futures Council (2006) highlighted as:

 Electricity and electric motors

 The internal combustion engine

 Petroleum & molecular-engineering processes

 Cluster of entertainment, communications, & information systems

This study is not aimed at productivity measurements or statistics, but mainly how productivity relates to project delivery methods.

Bilaga 6

185

Challenges

One challenge is that the infrastructure clients are not directly measuring the productivity of the infrastructure contractors. Productivity statistics are generally measured by other governmental institutions and organizations, such as statistical authorities, and as an aggregate measure. Even then, the productivity is a representation of all construction types and not merely of those for the road infrastructure. In Sweden, the productivity is an aggregate measure for companies constructing buildings and infrastructure for energy as well as transport infrastructure.

Productivity measurements are usually measured at the same time construction is put in place. Some roads are more durable and have longer life cycles compared to others. As an example, if a better quality road is desired, it may be more durable over time, but may have lower productivity values. It is therefore difficult to assess the productivity over time and especially when compared to quality. This is an interesting and somewhat challenging aspect when assessing productivity data.

A productivity comparison in the construction sector is typically compared with the manufacturing industry and other industries. However, this is an unfair comparison. Road construction is normally performed in outdoor environment, susceptible to all types of weather related impacts, and not in ideal indoor environments as with typical manufacturing. Also, according to Olander (2010) maintenance is not included in the other sectors, but may be included in the road sector. This is something to consider when comparing results. This is where conflicts usually occur and where it is virtually impossible to compare the total construction productivity values, because there are no uniform measures that can be used for systematic comparisons.

Some of the challenges when discussing productivity include: are we measuring the right attributes; is the data accuracy high enough; is the definition used and understood by all stakeholders; is it a fair comparison when benchmarking one industry against others; at what level do you measure productivity; is it possible to determine productivity impacts using different procurement methods; and are you able to determine what caused the increase or decrease of true productivity.

If productivity is currently not measured by the clients, should they begin measuring productivity? This can lead to many challenges for

Bilaga 6 SOU 2012:39

186

the clients and could be a significant amount of administration and cost.

Productivity is certainly an issue that will continue to be discussed and debated. It should be as objective as possible in order to allow comparisons.

1.7 Productivity via Procurement

The intent of this project is to investigate productivity from a procurement perspective and is usually accomplished through the public procurement process. If productivity gains are a priority, then it is important to determine which procurement methods increase the potential for productivity. Even if a certain model might be potentially more advantageous, the productivity gains may not always be automatic. It is important to understand what practices are used and why? Do alternative practices provide better performance, success, time savings, quality, or Valve for Money (VfM) compared to traditional models? These are important issues to obtain a comprehensive understanding of what models are available and which ones produce better outcomes or benefits.

Factors that reduce productivity are also important to identify so that clients are not directly contributing to any unproductive consequences for the contractors. It is not the intent of this report to concentrate on the productivity statistical measurements and mechanisms, but it is important to understand that there are significant challenges when measuring productivity.

Alternative project delivery methods are relatively new to the infrastructure sector, especially for roads. Therefore, it is important to understand the implication of using different project delivery methods and what are the challenges for implementation.

1.8 Report Content

The structure of the report is organized as follows:

 Chapter 1 Introduction, Background and Objectives

 Chapter 2 Design-Build Model

 Chapter 3 Results from Capital Investment Project interviews

 Chapter 4 Results from Maintenance Interviews

 Chapter 5 T-Rex Case Study Example

Bilaga 6

187

 Chapter 6 Significant Findings from Each Country

 Chapter 7 Summary and Principle Conclusions

 Chapter 8 Recommendations

 Chapter 9 References

 Annex A Definitions

 Annex B Questionnaires

 Annex C Organizations Interviewed

Bilaga 6 SOU 2012:39

188

2. Design-Build Model

This section discusses the details, research findings, benefits, challenges, and important features in the Design-Build (DB) model, also called Design & Construct. DB has been termed as an innovative or alternative model compared to the traditional model of Design-Bid-Build (DBB). All advanced variants of Design-Build namely DBOM, DBFO, ECI and Alliance models, use the Design-Build component. More information and aspects of the DB model are provided hereafter.

The traditional model or DBB is widely understood and has been the common method for centuries during the industrial revolution. The Design-Build method has its roots to ancient times according to Dorsey (1997) when it was used as the main procurement method during the time of the pyramids and the “Master Builder” concept. The design and construction were performed by one organization and in an integrated fashion. The Design-Build model is basically described as a procurement method, where the contractor is responsible for completing the client’s remaining design portion and constructing the project.

2.1 Studies & Observations

There have been numerous studies around the world addressing the Design-Build model and its use. Probably the most comprehensive study involved the comparison of DBB, DB and CM@Risk, and was termed as the Construction Industry Institute study in CII (1997). The results of this study clearly identified Design-Build as the best performer based upon data from the research. Even though the study was applicable to buildings and industrial projects, the Design-Build component is the main feature that provides the overwhelming benefits. Some of the key findings from the study are summarized in Box 1.

Bilaga 6

189

Box 1. Main Results from CII Study

 Design & construction speed in DB is faster compared to

DBB & CM@Risk

 Design & construction cost growth in DB is lower than DBB

& CM@Risk

 Design & construction schedule growth is lowest in CM@Risk, but DB is lower than DBB

 Quality of DB is equivalent to CM@Risk and greater than

DBB

 Intensity of DB is greater than DBB & CM@Risk

A more recent study by Ellis et al. (2007) contains interesting findings from road transportation projects at the Florida Department of Transportation. The study benchmarked a total of 3130 road projects and the results clearly showed that the project delivery method chosen does indeed affect the project performance. The study compares alternative project delivery methods with the traditional method (DBB). The alternative project delivery projects included Design-Build, A + B bidding, lane rental, incentives and disincentives, lump sum, warranties, and a few others not commonly used by the participants in this productivity study. The main findings include:

 Design-Build projects had about 50% less cost growth compared to traditional projects

 Lump sum projects have experienced the lowest average cost growth

 Alternative contracting projects had four times lower total time growth compared to traditional ones

 Alternative and traditional contracting have about the same contractor performance

 Design-Build projects saved about 54 455 project days (from 68 projects)

 The comparison of award cost to the FDOT official estimate were about 10% higher for alternative project delivery compared to traditional projects

 A + B contracting produced the highest time savings for construction

 Contractors achieved bonuses on 86% of the projects using

A + B with bonus contracting and 68% using bonuses alone

Bilaga 6 SOU 2012:39

190

The Federal Highway Administration in the USA also performed a study termed the “Design-Build Effectiveness Study” in FHWA (2006). The conclusions revealed similar findings and showed that the Design-Build method typically does enhance time savings, lower cost growth and less change orders.

Adetokundo and Anderson (2006) also mention that the project delivery system selected greatly influences the efficiency and constitutes a success factor. Also, by having a structured process, it allows for greater insights for decision making.

Gransberg et al. (2010) also conclude that there is no optimum or best project delivery model that is applicable to all transportation modes.

Mostafavi and Karamouz (2010) also agree that there is no ideal project delivery system and selecting a method involves criteria that meet the client’s needs and requirements. As clients needs vary, then the criteria should be flexible.

Ibbs et al. (2003) addresses productivity in terms of cost change and schedule change. Discussion indicates that productivity levels for both DBB and DB were very similar even though DB showed a slight increase in productivity when the project schedule is reduced (this is the main advantage of DB). Interestingly, the cost increased when the level of productivity decreased. It was also mentioned that cost savings are debatable when using DB.

The key issue is to determine the appropriate project delivery method for any given project, and not all projects are applicable to only one method.

Projects that have design development almost completely finished probably should use the DBB method.

2.2 Benefits & Challenges

The benefits of the Design-Build model and main advantages are summarized in the following:

 Time savings (accelerate projects)

 Potential cost savings

 Lower cost growth

Bilaga 6

191

 Fewer change orders

 Co-location enhances the teamwork, productivity and project interactions

 More Alternative Technical Concepts (ATCs)

 More innovative construction techniques (especially bridges)

 More design freedom

 More freedom and flexibility compared to traditional model

 Integration of design and construction stimulates productivity

 Functional requirements (performance requirements) go handin-hand with the DB model

There are challenges to DB and some are listed as follows:

 Client cultural change and internal resistance

 Design-Build projects typically require significant client involvement

 Implementation takes time when using alternative methods

 Sometimes the designers have been treated unfairly (like lowbid)

 The tendering cost can be significant (consider using stipends to offset expenses)

 Sometimes contractors have difficulty pricing the risks

 Ability to accept alternative proposals and ATCs

 Quality control decision made by the contractor can be challenging and difficult

 Large DB projects are more suitable for large construction companies as they reduce competition

 Lack of real teamwork, partnering, creative thinking and sharing rewards

Some other issues when using DB are as follows:

 Performance and technical requirements are sometimes conflicting

 Keeping the design development to a minimum to stimulate contractor’s innovations (typically this means design is about 30% maximum)

 Allowing enough time for thorough examination for proposal preparation

 Specify the design review times required by owners/clients

 Having enough competitors to take advantage of DB

 Risks should be clearly identified and allocated appropriately

Bilaga 6 SOU 2012:39

192

 DB has been used as a viable method to enhance project outcomes, but is not a solution for all projects

 Takes time to become savvy in all aspects of DB

Figure 3 shows the main benefit of the Design-Build model which is time because the design and construction can be done simultaneously versus a consecutive approach.

Source: Pekka Pakkala & Finnra.

2.3 Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

It is important to identify potential projects that might be suitable for the Design-Build model. Not all projects are suitable for Design-Build and it is important to understand what characteristics or factors might steer the project to be considered for Design-Build.

Bilaga 6

193

Other studies

A successful framework for the Design-Build model requires above all, a cultural change in both the client and contracting industry. This also includes the participation of the design community, which should understand how to solve challenges, yet retain their previous expectations as a quality proponent for the clients, even though their contract is with the contractor.

Songer and Molenaar (1997) investigated the characteristics of successful public sector Design-Build projects and revealed six important factors:

 Projects were on budget

 Projects were on time

 Project met the specifications

 Project met the users expectations

 There was a high quality of workmanship

 Minimized client aggravation

Molenaar and Songer (1998) provide insights into significant characteristics of a projects to be considered as a successful framework for Design-Build. These findings include:

 Clear scope definition

 The schedule duration or completion date

 High confidence in budget definition

 Applicable to complex projects

 Having sufficient owner/client experience and staffing resources

 Adequate time to prepare proposals and work better with performance requirements

 Using a combination of quality and price for contractor selection criteria

 Having prequalification for Design-Builders

Gordon (1994) looked at project drivers, owner drivers, market drivers, contracting issues and risks. The main project drivers include time constraints, flexibility needs, preconstruction services, design interaction and financial constraints. The owner drivers evaluated construction sophistication, current capabilities, risk aversion, method restrictions, and external factors. These are included in a flowchart scheme that will guide the owner selecting the correct method.

Bilaga 6 SOU 2012:39

194

Touran et al. (2009) provides guidelines for transit professionals as a practical tool to help transit agencies selecting the most appropriate project delivery method. The tool includes a three tier process for the selection of project delivery methods and the guidelines can be applied to the road sector. The three tiers include an analytical, a weighted matrix and an optimal risk-based approach.

2.4 Lessons Learned in Design-Build

When considering Design-Build it is important to consider lessons learned from other colleagues, publication resources and international practices. It is wise to study the practices and challenges from others because Design-Build is not a traditional way of doing business. Some lessons learned from Design-Build are presented in Box 2.

Box 2. Design-Build Lessons Learned

 Selection of project delivery method does matter

 Development of a systematic process to determine project delivery selection

 Not all projects are suitable for DB

 Changing the internal culture and practices

 It takes time to change the culture and implement Design-

Build successfully

 DB is appropriate for time critical and complex projects

 DB usually provides savings, but not always

 Use functional requirements as much as possible

 Develop a successful approval process for ATCs

 Use incentives and disincentives appropriately

 Keep Design-Builder’s equipment and employees working throughout the project (fast tracking)

 Co-location of client, contractor & designer on large DB projects. Co-location often improves the teamwork. The client should be actively involved throughout project duration.

 Good project management from client and contractor

 Partnering is an important feature when co-located

Bilaga 6

195

3. Results from Capital Investment Project Interviews

Selecting the appropriate project delivery method can be a complex decision making process and it should be made as early as possible in the planning and design stages. The results in this section are mainly from the interviews with the road clients and the influence between procurement practices on productivity. Other published resources are included to enhance the discussion. Capital investments are those projects that consume a great deal of capital or money and it represents the building of new roads, bridges, tunnels and significant rehabilitation or road widening.

3.1 How Infrastructure Clients Affect Productivity

The infrastructure clients can affect the productivity of contractors mainly through the procurement processes. Indirectly, the clients can also communicate their wishes to improve contractor’s productivity through close communications, sharing of ideas, and some loose forms of client-contractor activities or associations.

Outsourcing or competition is the main avenue to increase productivity. In most cases the works or construction has been introduced into competition for a long time, and maintenance is the new competitive market. The issue then becomes, what forms of procurement potentially enhance the productivity of contractors.

One of the challenges is to have a fully functional competitive market for alternative project delivery methods, which may not exist in all the Nordic countries. The experience in the Nordic countries is that there is limited competition when using alternative project delivery methods.

3.2 Factors that Potentially Influence Productivity

One question in the survey was to determine the “factors” that influence the productivity of the contractors. Based upon the literature review there were several reports that listed several factors that lead to productivity gains. Chapman et al. (2010) describe the usage of life-cycle processes, technology/innovation utilization, highly skilled workforce, offsite prefabrication and modularization, and

Bilaga 6 SOU 2012:39

196

the Building Information Model (BIM) as factors that influence productivity. Also, CII (2008) states that newly developed construction equipment (intelligent machinery), automation and integration of project information systems, prefabrication and modular components, and interoperability via the BIM could all influence to improved productivity.

General Factors that Potentially Influence Productivity

Box 3 summarizes the results from the interviews that describe the general factors that possibly improve productivity. These aspects have the potential to increase productivity, efficiency and even innovation.

Box 3. General Factors that Potentially Influence Productivity

 Open and healthy competition

 Incentives and disincentives in contracts

 Use of performance-based requirements

 Prefabricated and off-site production (self-propelled bridge transport)

 Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)

 Time based criteria; like lane rental and A + B Bidding

 Building Information Model (BIM): not fully developed

 Intelligent machinery

 More freedom and flexibility for the contractors

 Risk balancing

 More in-house work performed by main contractor

 Dynamic Traffic Management (DTM) during construction

 Warranties

 Partnering and teamwork – collaborative process – indirectly

 Bundling of projects

 Project management

 Standardization broadly applied

Bilaga 6

197

Healthy Competition

Open and healthy competition is very important, especially if alternative and innovative practices are desired. Where there is a healthy and competitive market for the services, there is more potential to increase the productivity and efficiency. In some countries the competition in Design-Build contracts is not optimum.

Incentives and Disincentives

Some infrastructure clients are using incentives and disincentives in the contracts and these have often led to productivity gains because there was a motivation and reward mechanism in place. Reward mechanisms have been mainly time-based criteria, where a completion date must be adhered or travel during peak periods must be avoided (lesser working days or evening work). Several reported success stories have been reported especially when integrated with time-based aspects.

Performance/Functional Requirements

The use of performance-based or functional requirements was agreed by all to increase the productivity of contractors. Functional requirements can provide flexibility, freedom to use alternative materials or methodology, and it enables contractors to be more savvy and innovative. FHWA (2002) shows the relationship of performance specification toward more innovative type practices shown in Figure 4. The “x” denotes the client’s main responsibility in referring to the type of specifications required. The figure shows that performance specifications are highly related to the application in Design-Build methods and its variants. Development of functional requirements is more of a long-term process and it takes time to create measures that produce the correct behavior for the contractors. It is also known that there are many proven standards and long-term research efforts in the background of functional requirements and should not be considered as cure or a solution. It requires a robust and proven approach before performance requirements can be applied broadly.

Bilaga 6 SOU 2012:39

198

Source: FHWA (2002).

Prefabrication and SPBT

Prefabricated bridges, off-site bridge production, and Self-Propelled Bridge Transport (SPBT) are used in some countries but rarely in the Nordic countries. The main issue is to reduce congestion and traffic reductions, when constructing or replacing bridges or structures. This is an innovative solution without significantly impeding or disrupting passenger or freight traffic. Prefabrication techniques have vastly improved since earlier years and are gaining acceptance. However, these new and innovative techniques may not be utilized due to untested/unknown results and they require a new way of thinking from the bridge engineering departments. It is especially true in the Nordic countries, where this has not widely gained acceptance.

Approving ATCs

Alternative Technical Concepts (ATCs) have been used successfully in some countries, but the difficulty arises when the evaluation of these technical concepts is included during the tendering phase. When ATCs are accepted, the contractors have often provided the client with increased productivity, savings, and innovations (usually go hand-in-hand). ATCs can be used by any procurement method, provided that they are accepted and approved by

Bilaga 6

199

the client. It is difficult to conclude why they are not used more often, but comments from the interviews indicate it may be due to the lack of time constraints or expertise approving these ATCs. The inclusion of ATCs has been more of an exception than the normal processes. ATCs that present untested or unfamiliar techniques to the clients may be casually rejected due to the unknown risks and potential consequences for negative results. One example is the use of bridge advancements seen in some countries, where bridges are built near the site and placed in position within a few days.

ATCs are a significant challenge and it appears that the clients have to take the risks and be courageous to test these innovations. How can the client become more willing to accept the risks of ATCs? This may require further study and research. This is a key challenge since ATCs are examples of innovations and productivity gains. One possible solution is to test these innovations via pilot projects and possibly applied to non-critical locations.

Time-Based Criteria

Time-based criteria such as, A + B bidding and lane rental, have an influence on productivity, because there is a sense of urgency to use lean construction principles and make the methods more efficient. A + B bidding in the USA has been used quite successfully and there have been some lane rental projects. Finland has used A + B bidding with incentives and disincentives with both good and unfavorable results.

BIM

The Building Information Model (BIM) is gathering momentum for infrastructure applications in many countries and was agreed to increase productivity. BIM is expected to decrease the amount of errors and omissions to a point where productivity gains can be achieved. Land mass calculations, visualization of the end product for the key stakeholders, automated calculation of cost, and other parameters can be used from the BIM. When the BIM is fully operational it can be used directly into the production processes of the contractors or supply chain.

Bilaga 6 SOU 2012:39

200

Intelligent Machinery

Intelligent machinery allows performing repeatable operations and has been applied to graders, pile drivers, excavators and bulldozers. Not only is the equipment getting savvier and highly interchangeable, but the quality control data from the outcomes can be automatically generated through Information and Communications Technology (ICT) systems. In addition to productivity gains, the quality of the end results has been quoted as better than that with traditional equipment. In general, the equipment has significantly improved and is more functional compared to traditional ones.

Flexibility and Freedom

Allowing the contractors more freedom and flexibility when performing the work can lead to productivity gains. There are numerous rules, regulations, and restrictions that are placed upon the contractor and there needs to be more freedom and flexibility. This can be applied generally throughout the project and can be challenging to release perceived control issues.

Risks

Risks play a significant role in most capital projects. It is wise to know what factors cause risks to increase or decrease, as contractors will bid them in the contract. There is a tendency to reduce the risks for the contractors in order to achieve lower prices, but there is a proper balance or tradeoff. Balancing the risks usually comes from experience. When using alternative contracting methods, the risks are often transferred to the contractor, but there are some risks like geotechnical risks that should be shared or use a sliding scale risk for those difficult and challenging areas. A sliding scale risks may usually include a maximum risk that contractors will be responsible.

Bilaga 6

201

Self-Performed Work

One interesting factor noted from a few countries suggested that a main portion of the work was self-performed or used by the contractors owned subsidiaries which increased the integration and production. This is a very unusual finding because many contractors in most countries have divested their internal operations (downsized their organizations) and have relied on project management in the supply chain. Generally, when there is an ownership interest there is generally more control, which may lead to better results.

Dynamic Traffic Management (DFM)

The use of Dynamic Traffic Management (DFM) where there are significant traffic volumes in and around construction work zone areas have encountered better results and increased the productivity. The contractors can use larger than planned work areas to maximize efficiency. The area allowable for construction not only can influence productivity gains by the contractor, but can significantly affect worker safety.

Miscellaneous Factors

Other factors like warranties, partnering, bundling of projects or individual activities, the project manager’s competence, and standardization broadly applied, will most likely have a positive influence on productivity. Almost all interviewees stated that these influence productivity, but are difficult to evaluate quantitatively.

Factors in Procurement that Potentially Influence Productivity

The factors in general that potentially influence productivity were previously described and most of these can be included in the procurement practices. According to the results from Ellis et al. (2007) and from practical experiences, it does matter which project delivery method is chosen and which ones influence productivity. Adetokundo and Anderson (2006) also state that the project delivery system selected greatly influences the efficiency and success of

Bilaga 6 SOU 2012:39

202

a project. They also mention that having a structured process allows for greater insights for decision making.

The results from the interviews are subsequently listed and provide insights to those methods that potentially influence productivity. Box 5 shows those factors that potentially influence productivity.

Box 4. Factors in Procurement that Potentially Influence

Productivity

 Healthy competition

 Design-Build model and potentially its variants

 Early Contractor Involvement (ECI)

 Incentives and disincentives

 Performance/functional requirements

 Innovative or Alternative Technical Concepts (ATCs)

 Warranties

 Time based criteria like Lane Rental, A + B Bidding and

Dynamic Traffic Management (DTM) during construction

 Prefabricated or off site fabrication (Self-Propelled Bridge

Transport)

 Building Information Model (BIM): not fully developed

 Value engineering (both design and contractor inputs)

 Bundling of projects

 Partnering - indirectly

 Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. 40% minimum)

 Standardization broadly applied

Design-Build Model and its Variants

It was unanimous that all interviewees stated that Design-Build has the potential to improve productivity and provide better performance. The integration of design and construction provides the framework for potential innovations, efficiencies and time savings. When implemented correctly, Design-Build permits problem resolution, integration of many services and creativity. However, there are certain characteristics that need to be implemented and some prerequisites were mentioned in Section 2.

Bilaga 6

203

It was interesting to observe that only England and Holland have used the Alliance or ECI model. The findings vary and the overriding experiences are that cooperation, partnering, teamwork and problem resolution functions extremely well. It is uncertain at this time if Value for Money (VfM) was achieved as the model is quite new. A significant challenge when attempting to use the Alliance model would be limited competition.

There have also been some Design-Build projects that have performed poorly and any project delivery model can be abused or have some unsuccessful outcomes. On the other hand, there have been so many numerous examples of good outcomes and successful projects that override the subjective evidence, in favor of Design-Build.

It is believed that the teamwork between the client, designer and contractor (when used successfully), and the integration of design and construction potentially drives productivity. This may not be conclusive, but inference and responses during the interviews indicate that this is the main difference between DB and traditional methods. However, there are certain characteristics that need to be implemented and some pre-requisites were mentioned in Section 2.

Other Factors

Other factors like incentives and disincentives, more performance requirements, allowing for contractor innovations and ATCs, warranties, time-based criteria by minimizing delays and disruptions, bundling of projects or individual activities, partnering, standardization broadly applied, the project manager’s role, and the potential of the BIM will most likely contribute to the positive influence on productivity. These were already discussed and highlighted in Section 3.2.

Value Engineering

Value engineering can be defined as a systematic process to improve upon the value or products and services by thoroughly evaluating other functions or possibilities, and is related to the cost. Value can be increased by improving the products or services or by reducing cost. Value engineering was noted to affect productivity, especially when both design and constructability are

Bilaga 6 SOU 2012:39

204

included in the early planning phases. Value engineering is extensively used in the USA.

The Alliance model is the main procurement model that incorporates value engineering attributes because the value engineering attributes are included in the model and performed by the Alliance team. A study by Koppinen and Lahdenpera (2004) describes features of the Alliance model in more detail. Unfortunately, the Alliance model has not been tested significantly and results are not known (too early to evaluate) from the countries in this study. It has been commented that cooperation and teamwork make the model work well, but there are no objective results on costs, quality, construction speed and overall better value. Reported results from Australia and New Zealand using the Alliance model have shown significant reduction in the overall project time, better environmental value, and superior teamwork and partnering. A significant challenge when attempting to use the Alliance model would be the limited amount of competition, especially in the Nordic countries.

The main challenge or difficulty is measuring the quantitative influence of each aspect towards productivity. This was not possible in this study and requires further study.

Factors in General that Potentially Decrease Productivity

There are also factors that contributed to lowering the productivity and may be attributed to several causes. A list of factors that potentially decrease productivity is presented in Box 4. Each is elaborated upon.

Bilaga 6

205

Box 5. Factors in General that Potentially Decrease

Productivity

 Constraints in working times

 Too many method-based requirements

 Traditional cultural between client & industry

 Lack of approval by client to ATCs

 Not maximizing the usage of labor and equipment

 The quality of design was decreasing (increasing amount of errors and omissions)

 Yearly budgeting system that requires spending at a net zero yearly balance

 Project approval cycles are not optimum

 Additional environmental or administration burden, or other requirements

 Skilled worker shortages

Constraints in Working Times

Some countries have constraints in working periods, especially where projects are located in large habited areas and bigger cities. Even weekend work is sometimes not allowed, which can results in an inefficient usage of working equipment that reduces productivity.

Method-Based Requirements

Just as functional requirements increase the potential of productivity gains, the significant amount of method-based requirements reduces the flexibility and freedom of the contractors to obtain productivity gains. Korteweg (2002) explains the need for more functional requirements when using alternative project delivery methods. Some of these countries continue to have method-based requirements that were created a long time ago and sometimes cannot even determine why these were used. It is difficult to remove method-based requirements as it requires due diligence. Sometimes it is just difficult to find good functional requirements.

Bilaga 6 SOU 2012:39

206

Traditional Culture

A “stove-piped” or traditional culture exists in many client organizations with a long standing of ways and means to accomplish road building. Typically, the client has absorbed most of the risks in infrastructure projects and the contractors have been risk adverse. A long history of doing things a certain way requires change management. It is a significant challenge, as people are individuals and individuals do not desire change, but desire conformity, comfort and security. This also applies to the contractors, but is more noticeable in the client organizations. Many contractors are also not willing to take risks unless rewards are substantial.

Difficulty Approving ATCs

Just as ATCs have the potential to stimulate productivity, the lack of expertise in approving ATCs by the client organization’s staff is potentially reducing the productivity. The client may not be able to quickly approved ATCs during the tendering process and may reject them due to inexperience or simply not knowing the consequences. Despite the use of alternative or innovative practices in other countries external to this study, it has been difficult for clients to accept these ATCs. Perhaps when a system of balanced risks between the client and contractor is created, then there is potential to take advantage of these newer concepts.

Not Maximizing Resources

Only in Sweden were there comments of not maximizing the use of labor and equipment during the construction period. There is a perception that the labor and equipment may be used 4 days a week and not utilized to its maximum potential. This may be due to labor rules or worker flexibility, but it may cause a negative effect on productivity.

Design Degradation

In all countries there is a perception of degrading design quality. The cause of this was uncertain, but all countries in the study have

Bilaga 6

207

reported more errors and omissions as well as simply poorer design quality as in the past. This may require a further study to determine the cause, but it was a surprising outcome.

Financial Considerations

Most countries require a net zero yearly balance budget for all projects. In other words, actual spending must match the calculated/estimated yearly expected costs required by the government finance agencies. Project overruns or savings are not desired by the financial governmental institutions and require close scrutiny and monitoring of the spending accounts. Sometimes these conflicts may cause project delays and have a negative impact on productivity.

Projects Approval Cycles

Some project budgets in the Nordic countries are not approved until December (year ending) by the political decision makers. A typical result in construction tenders being awarded in the fall or winter of the following year, when very little physical work can be done. It would be more efficient and productive to have the design available during the winter periods and construction starting as soon as possible in the springtime. So project approvals can be affected by governmental requirements.

Bureaucracy

The additional administrative burden along with increasing environmental requirements may decrease productivity. These may not have a significant impact on the overall outcome, but the client should demand compliance with procedures and processes only for those administrative issues that are relatively important. On the other hand, sometimes environmental requirements may also trigger innovations and ATCs.

Bilaga 6 SOU 2012:39

208

Skilled Worker Shortages

More recently, some countries have been experiencing shortages in skilled labor as the technology gets more sophisticated. Equipment and systems are technically challenging and there were comments of not having enough skilled workers. This could potentially limit the use of equipment and systems, and cause a downturn in productivity.

3.3 Discussion and Observations

The experiences from the Design-Build projects show mixed results, some have performed well and some not so well. Some of the poor performing DB projects might be explained by a lack of experience with DB, not having enough resources for the client and contractor (phasing of projects), not treating the design entity fairly, lack of performance/functional requirements, lack of creativity with local designers, and not considering risks in the project. On the other hand, there have been numerous examples of good outcomes and successful projects. The Design-Build (DB) method was considered having the most positive effect on productivity due to the integration of design and construction.

Ibbs et al. (2003) address productivity in terms of cost change and schedule change. Discussion indicates that productivity levels for both DBB and DB were very similar even though DB showed a slight increase in productivity when the project schedule is reduced (main advantage of DB). It was interesting to note, as cost increased, the level of productivity decreased. It was also mentioned that cost savings are debatable when using DB. These results come from building and industrial applications and it would be interesting to complete a systematic study for the road contractors.

In most cases DB has provided savings, but not always. It depends upon the different motivators for the project and what constraints might be applicable. Most countries have experienced savings when using the DB method.

Surprisingly, the Alliance or ECI models have been used only in England and Holland and is used in a limited amount as the model is quite new. There needs to be a systematic appraisal in order to properly allow comparisons with other models. The teamwork and cooperation were outstanding and the participants engaged in the

Bilaga 6

209

project are very satisfied. Some experiences were that some personnel felt disappointed by returning to traditional practices. The Value for Money (VfM) has not been evaluated or compared with other models.

A long term procurement strategy or plan should be introduced by the client organization in order to drive the process and communicate the long term needs, so contractors are able to react accordingly. This would assist meeting the challenges previously described and knowing that it takes time to change the traditional practices. Announcing a procurement strategy is a common practice in many countries.

There have been some examples of innovations in DB projects and they have been in line with using alternative materials and by adopting working methods that have increased productivity and reduced cost. Some examples of innovations from these countries are as follows:

 Better traffic management during construction periods

 Noise wall alternatives

 Standardizing bridge sections for increased efficiency and possible prefabrication

 Temporary bridge structures – made of structural plastics

Cost certainty was mentioned by some clients and the importance of collecting the cost data and unit prices. It is important for the client to determine what costs affect which elements or categories and what influences prices. Despite collecting the cost data, the market prices, contractor behavior and other factors could influence the knowledge of cost certainty. It may be inconclusive to have cost certainty, but collecting the cost data is important.

Figure 5 shows the comparison of project delivery methods used according to the quantity of projects. The figure represents the average of all countries together. On average about 64% of the countries use DBB. When considering the project cost, Figure 6 shows an average of 51% using DBB while 49% utilize the DB model. The results indicate that the traditional model is used more often and usually for small and medium sized projects. The Design-Build model seems to be applicable to medium and larger projects, while the DBFO is used for large and mega-projects.

Bilaga 6 SOU 2012:39

210

Table 1 shows the project delivery methods used in each country by quantity and project costs. The DBOM, DBFO and Alliance models are represented by the number of projects using these methods. Both England and Holland do not use the DBB method, unless there are extenuating circumstances. England has the highest use of the Alliance or ECI model and accounts for 73% of their project

Bilaga 6

211

selection. In Finland, the progression favors the DB method as the main choice while most other countries are using DBB. Sweden has used the DBOM model on two projects in 2010 and 2011, each with a responsibility for 20 years by the contractor. Another DBOM project was completed earlier and had successful results. Comments from the interview reported at least a 10% savings.

Note: Data is collected from the last 5-6 years.

Table 2 shows a summary of the project delivery methods used by each country. Most countries have tested the DB model and some have used the advanced Design-Build variants. DBFO and privately financed projects have captured attention mainly due to the lack of public resources. However, the financial crisis will have an effect on privately financed projects.

Bilaga 6 SOU 2012:39

212

.

Bilaga 6

213

Every project has a different set of requirements, objectives, challenges, and the owner should carefully consider these requirements in the context of their own culture, environmental issues, and technical characteristics to decide which project delivery method provides the best opportunity for success.

It is possible to foster productivity in any procurement method by including those factors and concepts mentioned or accrued elsewhere.

It is also possible to obtain productivity gains, by measures not included in this report. The main benefit of the Design-Build model is the potential to foster innovation, reduce project duration, and address customer oriented solutions (especially disruptions) by integrating the design and construction phases.

Productivity on the other hand is mainly driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and lean construction practices (reducing waste in all project phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

3.4 Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

Another topic in the structured interviews was to describe some pre-requisites, characteristics or factors when selecting Design-Build. Many factors or characteristics were already described in Section 2.3. This can be valuable information for those who are not experienced in what makes a good Design-Build project or who use Design-Build for the first time. It is interesting that many have a set of issues or perceived pre-requisites, but did not have a comprehensive guidebook or framework for successful Design-Build projects, or what characteristics promote a good framework. Box 6 shows the characteristics collected from this study.

Bilaga 6 SOU 2012:39

214

Box 6. Characteristics or Factors when Selecting DB Projects

 Do not exclude projects

 Less design development – strive for about 30% or less

 Budget is fixed and approved

 Schedule driven or urgent completion dates

 Suitable for complex projects

 Suitable for innovation

 Amount of in-house staffing resources

 Environmental permitting is approved

 Complex utility relocations

 Too many constraints

 Some politically driven

3.5 Potential Indicators

A single measure of productivity or index is extremely difficult or not measurable for the infrastructure contractors and therefore not reported. Labor and construction productivity results are typically used and are for the entire construction industry and a fair comparison is not practical.

Project interviewees were asked if there are any indicators that might represent some relationship to productivity. It was very difficult to objectively correlate any indicators of productivity, but cost (€/km) was the most common recommendation. Only a selected number of clients in the study collect the unit prices, which is more common in Anglo-Saxon countries. The unit prices collected were not used for productivity requirements, but merely to assist in the cost estimation of future projects. It is also very difficult to compare the costs that are not homogenous and to compare prices of urban areas versus rural areas. Since all clients in this study do not measure productivity, it is difficult to recommend any objective indicators.

However, it is possible to have qualitative productivity indicators or Key Performance Indicators (KPIs) that resemble some form of productivity, even though they may not be measured objectively. Some of these KPIs stated by some clients are included in Box 7.

Bilaga 6

215

Box 7. Potential KPIs in Capital Projects

 Project cost (on budget)

 Schedule (on time)

 Quality (subjectively)

 Number of change orders submitted by contractors

 Customer satisfaction during construction (subjectively)

 Safety (both to workers and road users)

3.6 Other Findings

There were other findings not specifically related to procurement or productivity measures. Some are general in nature and others are indirect, but do have an effect or some correlation with productivity. Findings from the interviews are highlighted in Box 8.

Box 8. Other Findings

 Lack of systematic evaluation in procurement methods

 Lean construction practices (at the discretion and control of contractors)

 Collaboration, communication and teamwork

 Head-to-head competition of contractors (even internationally)

 Contractor working methods (difficult to determine in practice)

 Contractor working area

 Co-location of parties in Design-Build

 Lack of trust and openness between client and contractors

Lack of Systematic Evaluation

The main finding shows a lack of systematic benchmarking between the objective results used from different project delivery methods. Many comparisons were more of a subjective nature and not based upon quantitative measures. There was a significant consensus that prices were lower for Design-Build projects, but lacked real comparisons.

Bilaga 6 SOU 2012:39

216

Most agree that DB produces shorter project duration, but should be calculated and reported. This is one lesson to be learned and that a quantitative evaluation should be performed for each project and used for comparisons.

Lean Construction Practices

Lean construction principles and practices do increase the productivity along with the type of working methodology/practices of contractors. These factors are mainly determined by the contractors and are difficult for clients to demand. It would behoove clients to use those factors in the contracts that provide a framework for success and drive the correct behavior.

Other Findings

Head to head competition is very important to take advantage of outsourcing. Even international competition is beneficial even though there are some concerns when international players are involved. In some countries, there is not a healthy competition between contracts in Design-Build.

It is the contractor’s working methods, practices and ability to reduce waste throughout the project that provides benefits and productivity gains. This was agreed by the contractor interviews and they desire more freedom so that they can maximize the use of labor, equipment and resources.

If a contractor has a larger operational working area, the productivity of work can be improved, especially when working areas are close to congested roads.

When the designer, contractor and client are co-located (all working together at the same site/location) there is much more potential for productivity gains because decisions are made quicker and without a significant administrative burden. This goes hand in hand with collaboration, communication and teamwork philosophy.

When there is a lack of trust and openness between the client and contractors, the productivity may be affected negatively. This behavior can potentially cause a backward movement towards profit seeking, increased claims, and lack of cooperation, which are all undesirable.

Bilaga 6

217

3.7 Lessons Learned

There were many inputs and comments during the face-to-face interviews that can be considered as lessons learned. A collection of the lessons learned are presented in Box 9. Some of these were discussed in earlier sections, while others are from experiences and practical concerns. This is not an exhaustive list, but provides a broad perspective.

Box 9. Lessons Learned from Capital Projects

 Productivity is difficult to measure

 Pick the right project with the right procurement method

 Develop a systematic evaluation of all delivery methods

 There are many good examples of successful DB projects and its variants

 It is a challenge to change the internal culture and practices

 It takes time to change and to implement alternative methods

 The Alliance Model has good potential, but lacks proof of

VfM

 The good practices in DB and its variants can be also applied and added into the traditional model - DBB

 Cultural differences affect acceptance and implementation

 Requires training throughout the organization

 Lump sum contracts may provide benefits

 Some innovations are driven by the contractors

 Lean construction thinking should be applied by the contractors

 Consider collecting cost data and unit prices

 Providing flexibility and freedom to the contractor

 Alternative practices are more applicable for time based issues and innovation potential

 Client should be an active participant in alternative models

 Consider using upset prices

 Contractors desire more performance requirements, longterm contracts, incentives and disincentives, more client investigations before tender, better communications before tender, and approval of innovations (ATCs)

 Formal or informal partnering is important

Bilaga 6 SOU 2012:39

218

 Encourage development of the Building Information Model

(BIM)

 Use factors that drive the correct behavior

 Contractor selection should not be low bid

Probably the biggest lesson learned is that the project delivery method used should be grounded on good business decisions, client goals, and specific projects characteristics.

Bilaga 6

219

4. Results from Maintenance Interviews

Again a structured questionnaire was used as data collection method for the interviews. The interviews included client organizations, contractors, and experts involved in maintenance projects. Maintenance projects significantly differ from capital type projects, and the productivity of maintenance work is not measured by any country in this study. A productivity measure is therefore not available and it is virtually impossible to measure productivity for maintenance. It may be possible to measure the performance of maintenance contractors, but lacks measurements related to productivity. The main focus is to determine those factors that potentially influence productivity used in maintenance contracts.

Selecting the appropriate contracting model for maintenance is not as complex as compared with capital projects. The results in this section are mainly from the actual interviews with the road clients and how the procurement practices relate to productivity and what factors potentially influence the productivity of maintenance services.

4.1 Background Information on Maintenance Contracting

Maintenance is defined as the act of fixing or replacing things as opposed to constructing or building things. Most countries in this study are now using or have used some form of Performance Based Maintenance Contracts (PBMC), also called Performance Based Service Agreements (PBSA). The definition of PBMC or PBSA (using PBSA from this point forward) is defined as a maintenance concept where a private service provider is responsible for the maintenance and management of assets to a predefined set of conditions or service levels. Performance specifications have thought to provide flexibility and boost innovation by the contractors as stated in Highways Agency (2004). The challenge to performance specifications (functional specifications) is the need for robust data and re-evaluation, and finding the best measures based upon existing practices. PBSA seems to be the main practice used in all countries, except for a few states in the USA. Most are using some variation of the PBSA contract model. Box 10 shows a list of various terminologies around the world that practically refer to the PBSA terminology. The point is that the terminology varies, but refers to the

Bilaga 6 SOU 2012:39

220

outsourcing of maintenance usually using a performance-based approach.

Box 10. PBSA Terminology

 Performance Specified Maintenance Contracts

 Asset Management Contracts

 Asset Maintenance Contracts

 Long-Term Maintenance Contracts

 Long-Term Performance Contracts

 Managing Agent Contracts (MAC)

 Alliance Contracts or eMAC (enhanced MAC)

 Area Maintenance Contracts

 Maintenance Area Contracts

 Term Maintenance Contracts

 Maintenance By Contract

 Performance-Based Contracts

 Term Network Contracts

 Performance Contracting

 Total Contract Maintenance

 Performance Based Maintenance Contracts

 Performance Based Service Agreements

 Turnkey Asset Maintenance Services (TAMS -VDOT)

 Integrated Service Agreements (ISA – Australia and New

Zealand)

There was a noticeable variation in the implementation and amount of performance-based requirements used in the contracts from the study. The hybrid model (combination of performance requirements and method based) seem to be the most common approach as it is difficult to have all measures defined in terms of outcome based criteria.

Most countries are using PBSA for routine maintenance, and three countries include resurfacing into the contract using fixed unit prices. Area based contracting is the most common practice used as it is easy to quantify the amount of work in a certain road network area, but Virginia DOT in the USA is the only one using a corridor based approach.

Bilaga 6

221

4.2 How Infrastructure Clients Affect Productivity

For maintenance contracts it is even more difficult to increase the productivity, as maintenance is the repair or preventive approach to keep assets in reasonable condition. The infrastructure clients can affect the productivity of contractors mainly through the procurement processes. Indirectly they can also influence contractor’s productivity through close communications, sharing of ideas, and some loose forms of client-contractor cooperation through activities or associations.

The main influence on productivity for the clients is to choose the best/optimum maintenance contract model. There is no guarantee that productivity will be increased, but allows the opportunity for higher degree of performance, efficiency, better practices, and therefore may positively influence productivity. Open and healthy competition is probably the best way to improve productivity, efficiency and cost savings.

4.3 Factors that Potentially Influence Productivity

Open and healthy competition is probably the main avenue to increase productivity. This can be done in many ways and each country included in this study had used different approaches to PBSA. The success varies from country to country and some have achieved significant savings compared to others. Productivity occurs as a result of competition, performance orientation, and using long-term agreements.

General Factors that Potentially Influence Productivity

During the course of the study, there are many general factors that potentially influence the productivity of maintenance service providers. These factors are listed in Box 11.

Bilaga 6 SOU 2012:39

222

Box 11. General Factors that Potentially Influence Productivity

 Open and healthy/functional competition

 Using a performance-based approach

 Longer term contracts (greater than five years)

 Bundling of activities (economies of scope)

 Larger area contracts (economies of scale)

 More flexibility (e.g. yearly replacement plan)

 Incentives and disincentives

 Measuring the performance of the service providers

 Risk balancing

 Using modern, interchangeable and intelligent equipment

 Pro-active asset management

 Use of GPS and ICT systems (for quality and efficiency)

 Fewer restrictions (client added administration and practices)

 Standardization broadly applied

 Good project management

 Partnering – indirectly

 Identification of non-planned work (and additional work)

 Flexible payment plans versus constant monthly payments

(expedite work)

 Encouraging innovation (difficult in practice without a reward scheme)

 Developing a past performance rating system

 Stipulation of in-house work performed by the main contractor (e.g. ~25%.)

Healthy/Functional Market

It is very important to have a healthy/functional market of maintenance service providers, because a monopoly is not desired as was done in the past when performed in-house by the client organizations. There must be open head-to-head competition among the service providers and it should be a healthy or functional market. The road maintenance market in many countries is considered an oligopoly and in Lodenius et al. (2010) there are typically on average about 3–5 bidders for maintenance contracts. Since maintenance services are required on a cyclic basis, it is important to maintain a healthy market and in the future. This should be studied

Bilaga 6

223

on an ongoing basis and there is a need to re-evaluate the market of maintenance contractors.

Main Factors

The main factors influencing productivity in the PBSA are the performance based approach, long-term agreements, bundling of activities, larger area contracts, providing flexibility for long lead items (preservation systems), including incentives and disincentives, measuring the contractor’s performance, balancing the risks, and newer high-tech equipment. These factors all have the greatest influence, but again it is not known how much each factor influences the overall productivity.

Asset Management

Pro-active asset management is another important challenging issue. This assumes that you have automated tools and systems for decision making. Collecting the asset condition data is important as well as the ability to use the data to make good and pro-active decisions. One of the challenges is to predict or estimate time to failure of the assets. The purpose of maintenance is extending the service life to its functional limits, which can be very difficult to determine in advance. This in essence requires good asset management practices and having systems that measures the asset conditions, so that the maintenance services are efficiently and effectively delivered. It would be beneficial to have a Life Cycle Costing (LCC) system utilized. Asset management systems are important and may be take time, resources, and re-engineering. The benefits and return on investment often take time to be rewarded.

Other Factors

Other factors that were discussed in the interviews include the use of modern GPS and ICT systems, fewer restrictions, standardization broadly applied, good project management, partnering, identification of non-planned work (additional work and long-led items), flexible payment plans versus constant monthly payments (expedite work), encouraging innovation (difficult in practice without a reward

Bilaga 6 SOU 2012:39

224

scheme), developing a past performance rating system, and stipulation of in-house work performed by the main contractor.

Also, the use of incentives and disincentives often led to productivity gains, but very few have used these concepts. It is difficult to use a reward scheme in maintenance contracts, possibly due to the lack of objective measuring schemes. It is also more difficult to implement incentives and disincentives mainly due to the budget restrictions, difficulty to measure, and what rewards drive the correct behavior in productivity gains.

Since there is no systematic evaluation, it is difficult to determine which aspects have the greatest influence toward productivity. Most contracts were implemented using many of these factors, so it is virtually impossible to determine a quantitative value from each variable.

Factors in Procurement that Potentially Influence Productivity

The factors influencing productivity in general were described in the previous section and many of these can be used in procurement practices. Some countries are experiencing more cost savings (some form of productivity gains) than others which can be partially explained by the differences in the implementation practices. For those countries that have been outsourcing via PBSA for many years, the savings may eventually diminish and prices will probably increase at some point. Since the costs are lower, there has been some form of productivity increases. However, it is difficult to quantitatively measure the causes of productivity gains. Obviously, competition has resulted in productivity gains and using performance-based contracting. Many of the productivity increases were due to less staffing resources needed to meet the desired quality standards. That means the limited resources have positively affected productivity.

It also does matter how the implementation of PBSA is developed in each country and what practices are utilized. It is important to establish and maintain a healthy/functional maintenance industry for these services, because they will also be needed in the future. Box 13 shows those factors that can be used in the procurement process for potentially influencing the productivity.

Bilaga 6

225

Box 12. Factors in PBSA that Potentially Influence Productivity

 Head to head competition (healthy market)

 Performance-based contracting

 Longer term contracts (greater than five years)

 Increasing the length of areas (economies of scale)

 Bundling of activities (economies of scope)

 More integrated services helps increase productivity (like resurfacing)

 Risks clearly defined in contract (consider a sliding scale)

 Incentives and disincentives (if possible/practical)

 Partnering – Indirectly

 Optimum salt usage

 Measuring the performance of the service providers

 Flexible payment plans versus constant monthly payments

(expedite work)

 Encouraging innovation (difficult in practice without a reward measurement scheme)

 Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. ~25% minimum)

These were already discussed in the previous section and the most important aspects are the performance based approach, long-term agreements, larger area contracts, bundling of activities, providing flexibility for long lead items (preservation systems), measuring the contractor’s performance, balancing the risks, and newer hightech equipment. These factors have the greatest impact.

General Factors That Potentially Decrease Productivity

There are also factors that contributed to a productivity decrease, which could be due to additional requirements in administration or management. These factors that potentially decrease productivity are shown in Box 12.

Bilaga 6 SOU 2012:39

226

Box 13. General Factors that Potentially Decrease Productivity

 Cultural change required in the client agencies; internal resistance

 Prices are being squeezed and less additional work included for compensation

 Restrictive requirements on the use of certain equipment and materials

 Inability to accept proposed innovations (possibly proprietary)

 Additional requirements placed upon the contractor (e.g. requiring several project managers)

 Lack of skilled workforce

 Not maximizing the usage of labor and equipment

 Extra work required to add data into Maintenance Management Systems (MMS), and the need for better integration of these web based systems

Traditional Culture

A “stove-piped” or traditional culture exists in many client organizations and sometimes within the construction industry. There is a long standing history of doing things a certain way and often requires change management principles to overcome. This also applies to contractors, but is more noticeable in client organizations.

Many countries still resist the notion of outsourcing maintenance services to the private sector and rely on in-workers to perform the services. This traditional approach is challenging to breakup and requires a paradigm shift. Outsourcing on the other hand requires a functional market and a shift of being the service provider to being a steward of the maintenance services.

Lower Budgets

There is significant pressure to reduce the prices for maintenance services, and governmental authorities typically apply budget cuts to maintenance as a first choice. This is not a wise decision as it is important to keep the existing assets in good condition. This could

Bilaga 6

227

potentially have a negative effect if maintenance is withheld and there is a continuing backlog of assets to be repaired. Many countries are in their second or third generation of contracts and it is difficult to find further reductions to prices. Ontario in Canada has now gone forward to 10-13 year contracts that include resurfacing in an attempt to reduce yearly budgets. It remains to be seen where future price reductions can be achieved and how this influences productivity.

Restrictions

There are some restrictions with the use of wider snow plows and other material substitutions that contractors would like to use. Some clients are restricting their use and not allowing innovations in a general sense. This could potentially stifle productivity and innovations.

Other Factors

Other factors that potentially reduce productivity include more administration in the sense of additional project managers required in the contracts, a shortage of skilled workers in some instances, not maximizing the use of equipment and labor, and the potential of additional work by adding data into two maintenance management systems owned by the contractors and clients.

4.4 Discussion and Observations

Placing maintenance in open competition is the main productivity impact, but it needs to be done properly and opening the market is a key challenge. In today’s world, there is typically a market available for maintenance services.

PBSA seem to be the most appropriate contract type and using a hybrid type model that contains mostly performance measures, with the remaining being method-based requirements. The contract duration can be five years or longer, using as many services and being on a large scale as possible.

Risks need to be described and allocated properly to improve transparency. Perhaps a sliding scale risk scheme might be a logical

Bilaga 6 SOU 2012:39

228

consideration, when there are not enough robust performance measures. Risks need to balanced or equitable, or they might influence the contract prices.

Finland uses a customer service and lower salt usage incentive in the contract. These can be considered quite innovative as there are not many countries using incentives and disincentives.

Many countries have the capability to measure the performance of the maintenance contractors through the performance measuring regimes provided in the MSS or asset management systems. So if the performance is good, the productivity should increase to some degree; and if the performance is lower, then the reverse occurs. The asset management system or MSS is a tool to measure the response times, input asset conditions, and other miscellaneous information. Some functions are automated as the data is captured in real time and though automated systems, but much of the data is done by observations and human inspections. Asset management systems are important and may be take time, resources, and reengineering. The benefits and return on investment often take time to be rewarded.

Encouraging innovation is important and rewarding seems to be a second thought. Contractors will typically use innovation to their advantage if it produces lower costs or better efficiency. Maintenance budgets typically do not have any additional funds to reward innovations and may be a mute issue. However, rewarding innovation can be beneficial, but may not necessarily increase productivity, unless there are significant output gains.

Finding the best PBSA contract usually takes time and needs determination of what works best in your own culture. It requires a cultural change from all participants and a savvy client organization to create a new market for maintenance. Reengineering the practices and continued benchmarking can provide a successful journey. The productivity in maintenance contracts is difficult to influence, but providing the correct framework in PBSA, may increase the successful outcomes.

Table 3 shows a summary of PBSA contracts used in each country. The common trends appear that the contract duration is increasing, the contract awards are moving toward lowest conforming price, includes a certain amount of fixed work (for possibly summertime), and seems that a hybrid type model is preferred.

Bilaga 6

229

4.5 Potential Indicators

The interviews did not reveal any quantitative productivity measurements applicable to the maintenance contractors. However, there may be some indicators that resemble some indicators that resemble some productivity achievements or factors related to productivity, efficiency or performance. It is possible to have qualitative indicators or Key Performance Indicators (KPIs). A possible consideration of an overall indicator of maintenance might be cost per kilometer (€/km). This may not be a balanced measure, but can serve as a general guideline. If costs have decreased, then some aspect of productivity occurred, even if it cannot be traced to an exact source.

230

Bilaga 6

231

Road agencies have collected maintenance costs that are often reported as cost per kilometer; but there are too many variables to conclude that unit prices are a proper way to compare, even if the assets are homogenous. For example, replacing a 20-inch drainage pipe that is imbedded in concrete versus the same size pipe running along the roadway can have drastically different maintenance prices. This is similar to other assets and highlights the difficulty when comparing unit prices. Also, most contractors are able to transfer costs across various maintenance categories, which further complicates the calculations.

Some of these potential KPIs are included in Box 14. Some are very difficult to measure, if at all, and are quite subjective.

Box 14. Potential KPIs in Maintenance

 Project cost

 Cost per kilometer

 Measuring contractor’s performance

 Customer satisfaction (difficult to measure and very subjecttive)

 Safety (amount of accidents attributed to maintenance)

 Traffic performance during maintenance activities or mobility

 Quality (subjectively and difficult to measure)

 Number of complaints

 Asset group condition ratings (bridge, asphalt and roadside for the entire network)

Some countries are able to measure the performance of maintenance contractors through a performance measurement system. Project interviewees were asked if there are any indicators that might represent some relationship to productivity, but the closest productivity indicator is to measure the performance of the contractors. It is very difficult to objectively correlate any indicators of productivity, but overall cost may be the best measure.

Other potential KPIs suggested include safety, quality, a customer complaint system, asset condition group ratings, and customer satisfaction.

Bilaga 6 SOU 2012:39

232

4.6 Other Findings

Most countries in this study have benefited from PBSA and have experienced other general issues when outsourcing to the private market. There may be some hidden factors that are not known by all, but come with experience and moving forward.

There were other findings not specifically related to procurement or productivity measures. Some are general in nature while others are indirect and may not have an effect on or correlation with productivity. These other issues are presented in Box 15.

Box 15. Other Findings

 Most contracts are Hybrid type contracts

 Most performance requirements are time and response

 Most performance measures are pass/fail systems with disincentives applied

 Many countries have now progressed to Lowest Price Conforming Tender (LPCT)

 General tendency to reduce contractor’s risks (byproduct is more bidders)

 Most countries use some form of price indices for inflation and price increases

 Most contracts include small improvements at a fixed cost

 A few countries are including more periodic activities in the contracts (assists balancing summer and winter workloads)

 Innovations were not as expected and mainly ICT, GPS and equipment innovations

 A few countries are using a sliding scale risk, for example: salt usage due to shortages

 Labor rates and market prices may affect productivity and costs

 Cost certainty is lacking (mainly known by the contractors)

Hybrid Model

Other issues noted is the trend towards a “hybrid model” where they are not 100% performance based. There are a majority of performance requirements, but some are method or technically based

Bilaga 6

233

mainly because of risks, market reaction, or simply not knowing the consequences.

Time and Response Measures

Most countries are using time and response in their performance measurement regime and typically use a “pass or fail” system. Some other countries not in the study are using a performance scorecard that measures the actual performance rating of a contractor in various asset groups. This requires more resources to measure the performance and provides more information on how good or bad the performance has actually been.

Lowest Price Conforming Tender (LPCT)

In most PBSA the prices also trend toward the Lowest Price Conforming Tender (LPCT), which means that there is a certain threshold that must be achieved and then the lowest price offer wins the competition. Since most contracts are about five years or longer, there is a cost or price index used in the contracts.

Risks

Risks are a significant part of the PBSA and it is wise to know what causes risks to increase or decrease, as contractors will bid them in the contract. In order to achieve lower prices, there is a tendency to reduce the risks for the contractors. One clever idea is to develop a sliding scale risk for those difficult and challenging performance measures. A byproduct of lowering risks also attracts more bidders and market entry.

Using Price Index

Most contracts include some form of price indexing to take into account inflation or increased prices. These indexes vary from country to country as the cultures are different. The main intent is to use an index or system that represents true increases beyond the

Bilaga 6 SOU 2012:39

234

control of contractors. One example is fuel prices, which fluctuate from year to year.

Additional Work

Most maintenance contracts also include a provision for small improvements included in the PBSA. This means that some small projects can be added into the scope of the maintenance contract. These are typically included as an upset price in the main PBSA contract as potential extra work, up to a certain monetary threshold. Also, road resurfacing is included in some PBSA and others have some periodic maintenance activities into the contract. These are usually in the form of unit or fixed prices.

Innovation

Most PBSA were expecting significant innovations. However, they have not been quite as expected. Most innovations have been in the form of equipment and ICT innovations. Also, the project management has seen improvements and the ability to manage resources effectively.

Sliding Scale Risk

There have been resent harsh winters that have resulted in shortages of salt for de-icing of the road surfaces. Prices were on the order of three to five times more expensive than normally. By including a sliding scale risk, it results in a more equitable sharing of risks that may not have been envisioned. This goes hand-in-hand with having equitable risk sharing.

Market Prices

Since most PBSA are outsourced, it is important to follow the market prices and verify that VfM is achieved. Most countries are having between three to six bidders on average, with the exception of Ontario in Canada, which is receiving more bidders compared to other countries. A healthy/functional market is vital to the success, and market prices should be studied on a systematic basis.

Bilaga 6

235

Cost Certainty

Most PBSA are lump sum or fixed price contracts. Some clients are under pressure to know the cost of different services or activities and have certainty of costs. It is difficult to obtain cost certainty from each individual maintenance activity under preset conditions. Even though there are unit prices stipulated in the contract, the client is unable to determine cost certainty of the services provided. This may or may not be a significant issue as costs per kilometer provides an overall indicator. It may be an issue if cost certainty of individual items or activities are desired, which may require further changes to the reporting requirements.

4.7 Lessons Learned

When developing maintenance contracting practices or PBSA it is important to consider the lessons learned from other agencies and especially internationally, since the developments have been global and progressed further in certain countries. It is wise to study the practices and challenges from others, because PBSA are not a traditional contracting method. A collection of lessons learned from maintenance contracting is presented in Box 16. This is not an exhaustive list, but provides a broad perspective.

Box 16. Lessons Learned in PBSA

 Productivity is not measured in maintenance

 Competition is the main factor to increase productivity

 Sustaining a healthy/functional private sector market is very important

 Changing the internal culture and practices is difficult –

PBSA is a different approach

 How to open the market for services is important - it takes time to change the culture

 Using a performance-based approach, as much as possible

 Hybrid PBSA are perfectly acceptable

 Risks and a sliding scale risk, should be balanced

 Longer term contracts are better (greater than 5 years)

 Consider bundling of activities (economies of scope)

 Larger area contracts are better (economies of scale)

Bilaga 6 SOU 2012:39

236

 More flexibility and less restrictions, and include small improvements at a fixed cost

 Many countries have now progressed to Lowest Price Conforming Tender (LPCT)

 Measuring the performance of the service providers (cost and contract management)

 Use factors that drive the correct behavior – disincentives and incentives (if possible)

 Good project management is needed from both the client and contractor

 Formal or informal partnering is essential

 Most performance measures are pass/fail system with disincentives applied

 Most performance measures are time & response

 Contractor should collect the condition assessment data on a regular basis

 Have interactive and interoperable MMS and ICT system as they have great potential for focusing resources and tracking performance (relates to pro-active asset management)

 Using modern, interchangeable and intelligent equipment

 Cost certainty at the micro-level is being lost in PBSA

 New innovations are desired, but clients at times, have difficulty accepting

 Standardization broadly applied (in contracts and practices)

 Cooperation with the private market via forums, meetings & other cooperative efforts

 Requires good leadership in client organization

 Simultaneously using several models for differing circumstances (rural versus urban)

 Consider alternative payment schemes to match pro-active asset management practices

 Consider contractor past performance rating system or approved contractor listing

 Possibly considering some corridor based contracts (this needs to be tested by VfM)

 Not maximizing the usage of labor and equipment

 Lack of skilled workforce

 Stipulation of in-house work performed by main contractor

(e.g. ~25% minimum)

Bilaga 6

237

5. T-Rex Case Study Example

One highly successful and visible Design-Build project is called the T-Rex project that was built in Denver, Colorado in the USA. This project was procured by the Colorado Department of Transportation (CDOT) in 2001. This project is a multimodal project consisting of completing 17 miles of interstate highways and 19 miles of a new light rail system. T-REX was also part of the FHWA’s “Highways for LIFE” program designed to achieve safer and better highways as well as faster and more cost effective project delivery. The existing highway was a heavily congested, rapidly growing business corridor with a daily average traffic volume of over 160 000. T-Rex’s is actually a mega-project originally slated to be fully operational by June 2008, using the tradition project delivery method. The use of Design-Build model with value engineering provided the contractor to complete the project approximately 22 months ahead of schedule in the fall of 2006.

Managers and engineers used a traffic management system with sensors and a comprehensive web site (www.trexproject.com) to keep the public informed about the progress of the project. The project incorporates several systems that are according to the stateof-the-art: traffic monitoring, control, and information systems. These were utilized for the construction phase as well as future traffic services. The live traffic monitoring information was available 24/7 to news organizations, travelers and the general public.

Another value engineering initiative included the amount of light reaching the buildings outside the highway boundaries. Lighting requirements were to reduce the light that directly affects surrounding properties while adequately providing lighting for safety features. The original design required 40-foot light poles with 400 watt lamps that were positioned every 180 feet along both sides of both Interstates. The team used a new design scheme that had 1 000 watt lamps mounted on 65 foot poles placed about every 370 feet in the middle of the highway, thus reducing the number of light poles from 1 500 to about 250.

By using the same design-builder for design and construction, the team has realized more savings in time, cost and reduced externalities and inconvenience to the public. Comments from the FHWA mentioned that the design-build contractor had to be innovative in meeting the existing traffic flow on a three lane highway in each direction during the day. This means that the contractor could not

Bilaga 6 SOU 2012:39

238

shut down the highway during the day, meaning a lot of work at night. One example is the demolition and erection of prefabricated bridge girders, which was completed overnight, with lanes opening for the morning rush hours. Collaboration between the design and construction staff enhances the opportunity for innovation and a total of nine value engineering change proposals were proposed by the designer-builder. A cost sharing in the savings was an improvement and a creative approach.

Typically in a Design-Build project, the owner agencies conduct environmental planning and about 30 percent of the design of the civil elements (a higher level of design for the light rail systems) prior to tender. The design-build contractor was provided with 30% design reference drawings and essentially the design-build contractor took it from there. Using design-build, the construction could begin before the final designs were complete, and design and construction phases were integrated for speed and economy. Innovative techniques were encouraged, creating the potential for cost and time savings.

The design-build concept was formalized within CDOT around 1999, and CDOT and RTD signed an Intergovernmental Agreement to work cooperatively to finance and construct the multimodal project. They also decided to use the “Best Value” approach to contractor selection versus the typical low bid methodology. The partnering and collaboration were included in the Design-Build approach, because a number of issues required decisions and quick decision-making as opposed to the traditional Design-Bid-Build method. The T-REX partnering process allows members to resolve design and constructability issues, before they arise in the field, through a framework by a neutral Dispute Resolution Board (DRB). The project demonstrated that cost savings are often attributed to a closer and cooperative working relationship between the designers and contractor.

The T-REX project used a unique feature of establishing an “upset price” (maximum price) during the Request for Proposals (RFP) of $1.22 Billion. The contractor selection criteria were made using “Best Value”, which includes both technical and price proposal. The winning proposal was approximately $1.2 Billion, which represented a difference of about $39 Million from the original estimate and the proposal. The technical requirements included the ability to meet project goals, team organization and experience, to implement the project according to the RFP, demonstrate inno-

Bilaga 6

239

vative solutions to manage construction and traffic, and commitment to public information and stakeholder input.

Other T-REX construction highlights were prefabrication and preassembly, where concrete girders and bridges have been prefabricated offsite. Sound wall panels and fascia panels covered shaft caisson walls, which was a new approach to retaining wall construction. When using Design-Build, you shouldn’t dictate to the contractor on “how to do things”, but rather use performance specifications to the greatest extent possible. One of the benefits is that the contractor is usually in the best position to determine the wall type or other innovations that are most economically viable for a given situation. Another solution reduced construction noise to adjoining neighborhoods by using portable, mobile sound walls that were actually semi-trailers that simply joined together along the side of the highway. This is a lesson learned that innovation often includes novel uses for common resources.

Some of the lessons learned include clearly defining and allocating the risks with the Design-Build contractor early in the process to determine which risks are best carried by the owner and which should be borne by the contractor. Proper risk allocation will usually result in lower overall risk for the project. Other lessons learned are as follows:

 Cost validation of early estimates to guarantee realistic cost throughout the process

 Make sure project goals are realistic

 Co-location of staff

 Partnering

 Having an effective public information outreach

 Third party issues should be defined and resolved early

 Clearly define the level of participation in the final design review process

 It is essential how contractors will obtain permits, how agency coordination will be managed and the level of participation from the community and neighborhoods.

Some key milestones are included in Box 17.

Bilaga 6 SOU 2012:39

240

Box 17. Key Figures and Milestones in the T-Rex Project

 $1.2 Billion construction cost

 17 miles (27 km) of highway reconstruction including some lanes with three, four and five through lanes, reconstruct eight interchanges, replacement of bridges, improved drainage, enhance safety with acceleration/deceleration lanes, add shoulders and improve ramps

 Add 19 miles (31 km) of new double-track light rail with 34 light rail vehicles, including the construction of 13 stations with 6 000 parking spaces.

 Completed 22 months earlier

6. Significant Findings from Each Country

This section will highlight some of the interesting and unique findings that were observed from each of the countries included in the study. They are listed alphabetically by country name.

6.1 England

England was previously known for its progressive acceptance of innovative practices and for being a forerunner in many areas of alternative contracting. The main project delivery methods for capital projects include the Design-Build, DBFO and the ECI model (a variant of the Alliance model). England is mainly re-engineering and improving the existing practices. A recent governmental audit had criticized the recent application of the DBFO method. The collaborative process continues with the government and industry, and it remains to be seen if there will be some back peddling.

Budgets are very tight and even the maintenance contracts are under scrutiny from a recent governmental audit. As a result, the winter maintenance will be done under a separate contract and in some cases the HA is providing some vehicles using labor rates. The unit prices will be collected to understand the cost associated with maintenance. Also, quality control measures are increasing in certain aspects of maintenance services. The Maintenance Area Contract (MAC) model is the main model used and is being modified with several areas of improvement. The MAC contracts will

Bilaga 6

241

continue to go forward with future considerations toward costs and quality. Also, the number of contracts has been reduced to 12 contracts as a result of the integration of some areas.

Overall, England is using some of the most progressive project delivery methods and continues to refine the contracting models.

6.2 Finland

Finland was previously a good example of utilizing innovative procurement methods, until the recent reorganization and merger of the road, rail and waterways. Part of the transition caused the loss of regional offices to another governmental organization, which displaced the client further from the service delivery. As a result of these changes and staff reorganization there has been a significant backpedaling and loss of gains previously attained.

Design-Build is quoted to have monetary and time savings, but there have not been any quantitative studies or objective benchmarks to support these. Design-Build projects remain the preferred method of choice, but the reorganization has caused tension in the agreements with the contractors. One challenge is that the Finnish construction sector has less than a handful of contractors bidding on large Design-Build projects and very limited competition with the advanced variants of DB. Unfortunately, there has been a recent form of mistrust between the client and contracting industry, which needs to be corrected. The Design-Build model used in Finland has its limitations and should be refined in order to take advantage of innovative bridge technology, innovations in general, teamwork aspects, and reduced design development as was intended in the Design-Build model.

The A + B bidding with incentives and disincentives have been used in a couple projects with both good and unfavorable results. The situation needs to be investigated to determine if the correct behavior is being rewarded, or is the construction industry opposed to the new method.

Due to the lack of public funding for capital investments the DBFO model has now been used for the third time and the newest project was recently awarded. The first project (Lahti Route 4) was considered a success story, which used the shadow toll mechanism. The second project (E-18, Lohja-Muurla) had some problems in tunnels, ICT, and many road closings during the first 6 months. It

Bilaga 6 SOU 2012:39

242

is still too early to determine if VfM has been achieved. The E-18 and the newest DBFO are using the availability payment mechanism.

Finland is utilizing the BIM in the infrastructure sector as an interoperability tool is several applications. Progress continues with the development and implementation of the BIM for road projects. Some modules are already being used, while others still need development.

Performance based maintenance contracts are working well and have been a success story in Finland when the market was opened to competition in 2001. Now after about ten years of outsourcing, costs are slightly increasing and the market has matured. Finland has also moved to the lowest price conforming tender with three quality levels of service (400, 450 and 500 points must be obtained). Finland is one of the few countries using incentives in the contracts for a customer service bonus and for lower salt usage. This is considered as a world class method that has not been duplicated by others in this study. It will be interesting to see the development of the next generation contracting practices and if the good services will continue. Nevertheless, it has been a best practice and a good example for others to follow.

Overall, Finland has progressed in the use of project delivery methods, but is struggling with the capital project delivery methods. The maintenance contracts are world-class and have been recognized for its development. It remains to be seen if there is continued progress or will there be more back pedaling.

6.3 Ontario, Canada

The Ministry of Transportation in Ontario, Canada has been mainly using traditional procurement practices in the form of Design-Bid-Build. Design-Build for minor projects (small projects) is being tested and Design-Build major is in the planning stage. There seems to be a movement towards progressive models which requires a significant culture change from the traditional practices. There is also one private finance model (DBFO) in the tendering phase. The ministry is using a cautious approach, working together with the industry in order to make Design-Build a viable procurement model. It will be interesting to determine if alternative project delivery methods become a common practice or will they revert to standard practices.

Bilaga 6

243

There have been significant changes and improvements to the performance based maintenance contracts compared to those used in the past. The new generation contracts are now fully outsourced, duration of 10–13 years, using more performance based requirements where applicable, and balancing the risks with the contractors. Resurfacing is also included in the scope of the work using a fixed price at a minimum guarantee level. The service providers are responsible for collecting the condition data and entering the information into the asset management system. Contracts are awarded to the contractor having the lowest price conforming tender (need to pass a given threshold). Savings in the new generation contracts have been conservatively quoted between 10–15%. As a result, productivity gains are achieved in these new contracts and appear to be very fruitful.

Ontario, Canada is struggling with the early adventures in alternative project delivery methods for the capital projects. Maintenance contracting is on a world-class level and contract durations are further than any country in the study.

6.4 Holland

Holland has significantly progressed over the last eight years and is mainly using Design-Build and DBFM models for the capital investment projects. Design-Bid-Build is rarely used, except for dredging applications. Design-Build has been a success story and costs are almost always lower. Innovations have been realized in bridge and traffic controls during construction periods. Politically, PPP or DBFM is the preferred method of choice for large projects and needs to be determined if the model provides VfM and is a success story. One Alliance model project is underway, but is too early to make any comparisons. Early comments are that the partnering and teamwork seem to work well.

The contracting industry is also in favor of innovative practices, and is presently driving the right behavior. It was interesting to observe that most construction work is self-performed by the contractors or by their subsidiaries.

Holland has also recently revamped their maintenance contracts and has shifted from a self- directing to more of a performance based approach for most activities (except winter maintenance). These new generation contracts include more performance based

Bilaga 6 SOU 2012:39

244

aspects, using a hybrid type model to balance the risks, and including road resurfacing using a fixed price. The PBSA has duration of 3–5 years and may include some small capital items. The contractor selection process is using a 40–60% price consideration and depends on the region. Savings in the new generation contracts have been quoted as being over 40%, but there have been some quality adjustments. This is a significant improvement from the previous generation of contracts and places Holland in the category of world-class maintenance contracts.

Holland, similar to England, is very aggressive in their capital project delivery and has significantly modified the maintenance contracting practices to be aligned with world-class developments. They have a broad acceptance of alternative project delivery methods and practices, and the future challenge is to continue demonstrating VfM.

6.5 Sweden

Sweden like Finland has also merged the road and rail administrations into one organization called the Swedish Transport Administration (STA). STA has made the wise choice in retaining control of the regional offices as compared to its counterpart in Finland. Sweden has completed a few Design-Build projects and has also progressed into some DBOM contracts. They are the only country in this study that is using DBOM. The preliminary results from the DBOM projects have been termed quite well and are providing savings as compared with other models. However, there needs to be a systematic evaluation taking into account VfM over time. A quantitative evaluation of DBOM is not available, which is similar to the situation with using DB and its advanced variants. However, there are a large majority of projects using the DBB model.

Sweden has a cooperation forum with the contracting industry that is termed “FIA”. This is where ideas, practices and a cooperation type atmosphere between the client and contracting industry can be discussed and developed. Communication is an important part of keeping the trust and cooperation. This forum appears to have a positive effect on sharing ideas.

Sweden outsourced the maintenance activities approximately in 1995. They are using performance based contracts similar to Finland, except for using a winter index, where the contractor is

Bilaga 6

245

paid based upon the actual winter occurrence. The market has matured, but the contract duration is still three years using the lowest price for selecting the contractor. Sweden has not progressed into long-term contracts as might be expected, and it might be a good recommendation to increase the duration to five or seven years for their next generation contracts, and be more aligned with the other progressive countries in the study.

Sweden is cautiously and optimistically moving forward in the use of alternative project delivery methods. There is strong desire and motivation to move forward as in other countries. The new organization will be tested to see if a pro-active approach is taken and if the maintenance contracts are taken to the next level. The industry is favorable toward alternative methods and now the strong push for productivity provides the opportunity to meet expectations.

6.6 Maryland State Highway Administration in the USA

Maryland State Highway Administration (MDSHA) has been performing Design-Build projects for quite some time and has good experiences even with smaller Design-build projects. They are receiving approximately 50% fewer change orders compared to DBB and have realized savings in most of the Design-Build projects. MDSHA is also including upset prices, co-location on the largest Design-build projects, using a best value contractor selection criteria, projects completed earlier or on time, and tendering the project early in their design development stage (about 30% design development). Even though Design-Build projects account for about 4% of the number of total number of projects, they account for approximately 27% when compared with the total costs. Also, they do not exclude projects, but determine which project is potentially applicable for Design-Build during the early design phases. They have an internal and simple decision system for knowing which projects are fit for Design-Build projects.

They have tested the DBOM for a wastewater project, but not for road projects. The results were very good and had received innovation concepts that would not normally occur. MDHSA has been accepting several Alternative Technical Concepts (ATCs) in the tenders and have surprisingly received them even when they

Bilaga 6 SOU 2012:39

246

were not asked. It can be stated that the contracting industry is driving the innovations, which hopefully continue to produce productivity benefits.

MDSHA is having success on their Design-Build projects and are carefully selecting projects that are more applicable for DB usage. It will be interesting if there is any further progression into the advanced variants of Design-Build or will the trend continue is the same direction. On the other hand DBB projects still rule and account for the majority of practices.

6.7 Virginia DOT in USA

Virginia Department of Transportation (VDOT) has been doing Design-Build for over ten years and receiving similar benefits as MDSHA. They are approximately 80% fewer change orders compared to DBB and have realized savings in most of the Design-Build projects. Other factors include upset prices in a few projects, co-location on the largest Design-Build projects, using a best value contractor selection criteria, projects completed earlier or on time, and tendering the project early in their design development stage (about 30% design development). Even though Design-Build projects account for about 4% of the number of total projects, they account for approximately 25% when compared to the total costs.

VDOT has realized innovations with bridges, traffic control and management, which have been mainly contractor lead innovations. There is one DBFO project which is the well known Interstate 495 beltway around Washington D.C. and will be tolled using “hot lanes”. Traffic issues are the highest priority due to the congestion on the highways and near the nation’s capital. As with other DBFO projects, it is too early to make any conclusions as the project is still being constructed.

VDOT had one of the first performance based contracts tendered in the world, which was a total asset maintenance contract that included road resurfacing (few in the world at that time). Recently, a decision was made to have performance maintenance contracts for all the interstate highways in Virginia (corridor approach). The decision makers have now required severe budget reductions and as a result, the new generation contracts are using a hybrid model, which includes performance and method based requirements. These new contracts are five years in duration, measure the performance of the

Bilaga 6

247

contractor, balance the risks with the contractors, use informal partnering and communications, use the lowest price conforming tender, and contractors must meet the MRP rating system for service delivery. The contracts are now beginning to entice more competition and bidders, as medium sized companies are beginning to understand and become knowledgeable regarding performance based contracts. VDOT is pleased with the outcomes as their internal maintenance crews are servicing the remaining roads under their jurisdiction.

VDOT is quite similar to MDSHA in having success on their Design-Build projects, but there appears to be more freedom (PPTA) to select alternative delivery methods. They are also realizing success on their DBB projects as smart practices can be included in any model. DBB project still accounts for a large number of projects. Maintenance contracts continue to evolve and are considered a best practice.

6.8 Minnesota DOT in the USA

Minnesota Department of Transportation (MnDOT) has been doing Design-Build for many years and receiving similar benefits as MDSHA and VDOT. MnDOT was the only interview partner with whom the interview was performed via telecom and the questionnaire was answered by email. MnDOT is receiving significant benefits in Design-Build with fewer change orders, less cost overruns, and getting projects completed earlier compared with the DBB model. Other factors include receiving innovations in the ATCs, getting more innovation in the methodology of working methods, and using a best value approach to contractor selection criteria. They are also using A + B Bidding, which has reduced the project completion time. Even though Design-Build projects account for about 1% of the number of total projects, they account for approximately 20% when compared with the total costs. However, one of the experiences is that Design-Build is not necessarily cheaper and sometimes costs more. It is difficult to explain this, but it may be offset by quicker delivery and innovations. It is difficult to compare costs as all projects are different and hard to compare against one another.

Bilaga 6 SOU 2012:39

248

MnDOT looks at complex projects, staffing availability, ATCs, co-location of project personnel, and schedule as the main trigger points for using Design-Build.

MnDOT is having success on their Design-Build projects and are carefully selecting projects that are more applicable for DB usage. It will be interesting if there is any further progression or if the trend will decline? DBB accounts for the majority of practices and appears to be performing satisfactorily.

7. Summary and Principle Conclusions

Transportation projects require a custom made solution and not a one size fits all solution, and it is important to compare many factors during project selection. All project delivery methods have provided successes, not so successful attempts, and results between favorable and unfavorable. Every project has a different set of requirements, objectives, challenges, and the owners should carefully consider these requirements in the context of their own culture, environmental issues, and technical characteristics to decide which project delivery method provides the best opportunity for success. On the other hand, it does make a difference which project delivery method is selected and countries should develop a systematic decision making process to assure that the best method or best likely method is used for each project. Also, having quantitative data will greatly assist the decision making process.

In summary, productivity of the road building contractors is not measured by any of the owners/clients and it is extremely difficult to measure or compare. Design-Build and its variants, if used correctly, have better potential to influence productivity, at least in the long run. There are many factors that can influence productivity both positively and negatively, which were previously mentioned earlier in the report. Early contractor involvement into the design phase usually produces better outcomes. One important feature is how to drive the correct behavior of the road building contractors to be more productive. Perhaps the main role for clients is to have a successful framework, provide enough flexibility, and the ability to accept contractors’ innovations and efficiencies.

For maintenance contracting, productivity is not measured by the public entities. Productivity gains are mainly achieved by open

Bilaga 6

249

competition for the services. A performance based approach, long term duration, integrated services (bundling services) as much as possible, and a substantial sized road area should contribute to better efficiency and productivity.

In the final state, the productivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and by lean construction practices (reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors without corrupting the objectives of the customers using the roads. There is no guarantee for success, but the clients should provide the best opportunity or framework for success.

7.1 Capital Projects

Road agencies (clients) can mainly influence factors related to productivity through the project delivery methods. According to this study, even though somewhat subjective, the Design-Build method is more likely to influence productivity. The DBOM, DBFO (DBFM) and other Design-Build variants are speculated to positively influence productivity since they use the DB component, but the test of time and objective data are not available and cannot make any valid conclusions. These advanced DB variants have other benefits and attempt to focus toward Life Cycle Costing (LCC), and subjective comments suggest that these models are “somewhat promising”.

Other factors contributing to productivity are; performance based requirements (functional requirements), to allow more freedom and flexibility of the contractors (done in many ways), to use incentives and disincentives where appropriate, to allow Alternative Technical Concepts (ATCs) or innovations, by using various forms of time based criteria (where appropriate), prefabrication and structural innovations, the Building Information Model (BIM), bundling projects to take advantage from the scale of economy and scope, allow value engineering concepts, and additional design freedom for the contractors. These factors should be used wisely and in accordance to the unique details of each project and their objectives. Also, what works for other countries may not necessarily work as well in your country!

Bilaga 6 SOU 2012:39

250

The most important finding is that it is possible to foster productivity in any procurement method by including those factors and concepts mentioned in the report or accrued elsewhere.

The main benefit of the Design-Build model is time savings, the potential to foster innovation and customer oriented solutions (especially time savings) by integrating the design and construction phases. The Design-Build project delivery methods need to be “implemented correctly” in order to receive the intended benefits. A classic example is to minimize the amount of design as possible, yet retain enough to have a clearly defined scope and technical solutions. Other arguments or characteristics of Design-Build projects include a clear scope, more suitable to complex project, schedule driven (time demands), budget is approved, environmental approval, no extensive constraints, allowing ATCs, and sufficient client resources to enhance the cooperation and teamwork. A significant enhancement to the DB model is co-location of the client, designer and contractor to enhance the teamwork and expedite the process.

The overall productivity influence is the means and methods used by contractors to organize the work processes and are not typically under the influence or control of the clients, but can be encouraged by providing the right circumstances, the right incentives, and attempting to drive the correct behavior. In essence, creating an environment of opportunities and framework for success can have a positive influence on the productivity of road building contractors.

7.2 Maintenance

The public entities are also not measured productivity of the maintenance contractors. Productivity gains in maintenance contracts are more difficult because maintenance is mainly dealing with the repair and upkeep of assets. The main productivity gains are achieved by placing the maintenance services into open competition, which may be a highly contentious and controversial issue in some countries. All countries in this study except for a handful in the USA have placed all their maintenance services in full open competition and are using a Performance Based Service Agree-

Bilaga 6

251

ments (PBSA) concept. The PBSA approach deviates significantly versus outsourcing using traditional methods and practices.

Other factors contributing to productivity are; using incentives and disincentives, allowing more freedom and flexibility of the contractors, using longer term contracts (as much as possible), using larger areas (economy of scale), bundling of services (economy of scope), a balanced approach to risks, having innovative and modern intelligent equipment, using partnering, measuring the performance of the maintenance contractors, applying an ICT system that is flexible and easy to use, and using the hybrid model.

Asset management systems need to be robust and flexible to manage the assets and make sure that performance, reliability, efficiency, potential savings, and quality are achieved.

Also, what works for other countries may not necessarily work as well in your country, as the cultural differences may have a significant impact. Having a well organized and efficient maintenance regime certainly influences productivity, but is mainly dependent upon the contractor’s processes and practices. This requires a learning process and may not be achieved by the novice clients and those having a traditional approach to asset maintenance. In essence, creating an environment of opportunities and framework for success can have a positive influence on the productivity.

8. Recommendations

The project has produced significant information on the factors influencing productivity and the procurement methods used in some of the progressive countries. Productivity through procurement was the main theme of the research, and the project delivery system selected has a great influence on the success of a project and is substantiated by practical results and other research studies.

The results also indicate that it is possible to foster productivity in any procurement method by including factors discussed in the text or accrued elsewhere.

The recommendation is that the Design-Build model should be increased and used to a greater potential. It is important to understand that not all projects favor the Design-Build model and it is important to use the appropriate model for that particular project. A teaming and partnering approach and co-location (medium to large sized projects) in Design-Build often produces the better

Bilaga 6 SOU 2012:39

252

results. Other recommendations include allowing innovations and alternative practices as well as using more performance based requirements, time based aspects when appropriate (A +B Bidding), and incentives that drive the correct behavior/results.

Recommendations are listed as follows in their order of importance.

First Recommendation – Systematic Evaluation

There is a lack of a thorough systematic quantitative evaluation of each project and via project delivery method. This would be significantly useful to practitioners in determining the success level of a completed project. Also, hand-in-hand is to develop a decision matrix for selection of project delivery methods, which could potentially determine the best fit. There are guidelines available from other countries, which could be used for a base reference and be considered for further development.

Second Recommendation – Testing Alternative Methods

It is wise to test each method and learn best practices for each method. Design-Build should be the first step before advancing into the complex variants, because they typically demand more knowledge and resources. It should be understood that it is the Design-Build component in advanced variants that influences efficiency and productivity.

A few projects may not be sufficient to determine its merits and validation. It is not possible to evaluate the success if alternative project delivery methods have not been used or tested to some degree.

Third Recommendation – Freedom, Flexibility and Innovation

Allowing the contractors more freedom and flexibility when performing the work, can lead to productivity gains. Innovations are strongly desired and the best approach should be determined, whether by Design-Build or other methods. Also, a process should be created to determine the acceptance of ATCs. This also includes the use of more performance/functional requirements, which requires due diligence and robust data.

Bilaga 6

253

Fourth Recommendation – Collect Cost Data

There is a concern that the cost data in the form of unit prices need to be collected and used for evaluating productivity. The question then becomes at what level do you desire to compare the productivity and if it is the clients’ obligation? Cost data is a good benchmark as it is a quantitative measure. However, collecting the cost data is not a means to an end, even though the cost data is important. Even if data is collected, it is important to have homogenous elements within the cost data to make objective comparisons. Cost data is also important politically and not knowing the costs of various elements/groups is not a good outcome. Knowing the cost is also important when considering Life Cycle Cost (LCC) and also important in asset management.

Fifth Recommendation – Implementing Robust Factors

Factors that influence productivity have been gathered and demonstrated. The next step is the implementation of these diverse factors into the practices and project delivery methods.

It is also important to identify which factors are more favorable and their relative importance. This means that a robust collection of data and results is needed to determine the scale of importance. This may or may not be possible to determine objectively, but may be qualitatively inferred.

Sixth Recommendation – Continue Benchmarking

The study shows several findings and the complexities of productivity related to procurement. The Design-Build method shows strong evidence and results, but should not be considered a panacea. It is recommended to continue benchmarking as there may not have been enough projects to objectively compare results. It is possible that the lessons learned and best practices were not utilized properly during the first few Design-Build projects so this should be taken into consideration for the next application of DB.

Bilaga 6 SOU 2012:39

254

Seventh Recommendation – Design Degradation

The study revealed that the design quality is not as good as in the past. This seems to be a common problem internationally. This requires further analysis to determine if this is possibly related to the outsourcing of design, the procurement practices (lower bids), a loss of expertise, or other factors.

Recommendations – Maintenance Services

For maintenance contracts, healthy/functional competition is a vital aspect in order to have success now and in the future. Each country needs to find ways to make it happen. The other recommendations are continue adding more performance requirements when appropriate (not all aspects have fully developed robust performance requirements), use a hybrid model which has the possibility to allow for innovations, and to balance the risks.

Five to seven year contract duration (the longer the better) is also recommended and aligned with international practices. This would provide economies of scale and assist in the investment of equipment which is difficult in three year contract durations.

The winter index should be re-evaluated to determine if risks are properly distributed to the contractors. This may require further study.

Asset management systems need to be robust and flexible to manage the complexity of the road assets and make sure that performance, reliability, and quality are satisfactorily maintained.

Final Thoughts

Knowing that the implementation of alternative methods and changing the culture takes time, it is still considered being a worthy process. Design-Build for infrastructure projects should be seriously considered, because the time element is the benefit most widely accepted by professionals around the world. Most infrastructure projects today consider time, innovation and productivity as important features. Teamwork was an original intend in the DB method and is an important tool to solve problems and disputes.

In both capital and maintenance contracting, productivity gains are mainly at the control and destiny of the contractors. Pro-

Bilaga 6

255

ductivity is driven by the contractors’ processes, methodology, ingenuity, project management skills, innovation, and by lean construction practices (reducing waste in all phases). The main influence by the client is to use the best procurement method for the project and allow enough freedom for the contractors.

There is no guarantee for success, and implementation may be burdensome or take time to fully develop a viable practice. The clients should take the lead position and provide the best opportunity or framework for success.

Bilaga 6 SOU 2012:39

256

9. References

Adetokundo A. and Anderson S. 2006, “Relative Effectiveness of

Project Delivery Contract Strategies”. ASCE Journal of Construction Engineering and Management, January 2006. Vol. 132,

Issue 3: page 3–13 (USA). Building Futures Council 2006, “Measuring Productivity and Eval-

uating Innovation in the U.S. Construction Industry”. Building

Futures Council. website: http://thebfc.org/uploads/BFC_Productivity_whitepaper.pdf Chapman, R. Butry, D. Huang, A. 2010, “Measuring and Improving

U.S. Productivity”. Paper at CIB World Congress 2010 –

Building a Better World. Construction Industry Institute (CII) 1997, Construction Industry

Institute, “Project Delivery Systems: CM at Risk, Design-Build,

Design-Bid-Build”, Design-Build Research Team, Research

Summary 133–1, (USA). Construction Industry Institute (CII), 2008, “Leveraging

Technology to Improve Construction Productivity”, CII Research

Summary 240-1, (USA). Dorcey, R. 1997, “Project Delivery Systems For Building Con-

struction”, Associated General Contractors of America (USA).

Ellis, R. Pyeon, J. Herbsman, Z. Minchin, E. Molenaar, K. 2007,

Evaluation of Alternative Contracting Techniques on FDOT

Construction Projects”. University of Florida for Florida DOT (USA).

FHWA 2002, “Contract Administration: Technology and Practice in

Europe”, FHWA and USDOT, Washington DC, USA.

FHWA 2006, “Design-Build Effectiveness Study – as required by

TEA-21 Section 1307(f) Final Report”, FHWA & US DOT,

Washington DC, USA. Gordon, C. M. 1994, “Choosing Appropriate Construction Con-

tracting Method”. ASCE Journal of Construction Engineering and Management, March 1997. Vol. 120, Issue 1: page 196–210 (USA).

Gransberg, D., Touran, A., Molenaar, K. R., Shane, J. 2010, “Project

Delivery Method Issues of Different Transportation Modes: One Size Does Not Fit All”. TRB 2010 Annual Meeting Paper #10–

Bilaga 6

257

0621, Transportation Research Board, Washington, D.C. (USA). Highways Agency 2004, “Developing performance specifications:

consultation response report”, Highways Agency and Halcrow

Group Ltd and Major Value Consultancy Ltd. (England). Huang, A. Chapman, R. Butry, D. 2009, “Metrics and Tools for

Measuring Construction Productivity: Technical and Empirical Considerations”. NIST Special Publication 1101, US Dept of

Commerce (USA). Ibbs, C. W., Kwak, Y., Odabasi, A. 2003, “Project Delivery System

and Project Change: A Quantitative Analysis”. ASCE Journal of

Construction Eng. and Management, July/August 2003. Vol. 129, Issue 4: page 382–387 (USA). Koppinen, T. and Lahdenpera, P. 2004, “The current and future per-

formance of road project delivery methods”, Technical Research

Centre of Finland (VTT), Finland Korteweg, A. 2002, “Functional Specifications in Contracting", World

Road Association, Routes/Roads, No 315, page 24–34. Lodenuis E., Pakkala, P., Talvitie A. 2010, “The Road to Excellence

– an international benchmarking project between national road administrations”, Swedish Transport Administration (Sweden).

Molenaar, K, and Songer A. 1998, “Model for Public Sector Design-

Build Project Selection”. ASCE Journal of Construction Engineering and Management, November/December 1998 (USA).

Mostafavi A. & Karamouz M. 2010, “Selecting Project Delivery

System: Fuzzy Approach with Risk Analysis”. ASCE Journal of

Construction Engineering and Management, August 2010: Vol. 136, Issue 8: page 923–930 (USA). Olander S. 2010, “Productivity Comparisons, Are They Possible or

Even Desirable”. Paper at CIB World Congress 2010 – Building a Better World.

Pakkala, P. 2002, “Innovative Project Delivery Methods for Infra-

structure – An International Perspective”. Finnish Road Enterprise, 2002, Helsinki (Finland).

Pakkala, P. Äjo, J. Dejong M. 2007, “International Overview of Inno-

vative Contracting Practices for Roads”. Finnish Road Administration & Next Generation Infrastructure, 2007, Helsinki (Finland).

Bilaga 6 SOU 2012:39

258

Songer A. and Molenaar, K. 1997, “Project Characteristics for

Successful Public Sector Design-Build”. ASCE Journal of Construction Engineering and Management, March 1997: Vol. 123,

Issue 1: page 34–40 (USA). Tangen, S. 2005, “Demystifying Productivity and Performance”.

International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 54, page 34–46. Timmer, M. Van Moergastel T. Stuivenwold, E. 2007, “EU KLEMS

Growth and Productivity Accounts – Version 1”. EU KLEMS.

Touran, A., Gransberg, D., Molenaar, K. R., Ghavamifar, K.,

Mason, D. J., & Fithian, L. 2009, “Evaluation of Project Delivery

Methods”. TCRP Web-Document 41: Transportation Research

Board, Washington, D.C. (USA).

Bilaga 6

259

Appendix A: Definitions

Design-Bid-Build (DBB -Traditional Method):

In this model, an owner/client procures the services of a design consultant to develop the scope of the project and complete design documents. After the design is essentially complete, the owner/client procures a contractor to build the project according to the design and all related documentation and specifications. It is a linear process or segmented approach. Typically, in a public organization the proposal is in an open competition according to the procurement rules. (Countries in the EU must conform to the EU rules for procurement). After the project is completed, the owner is responsible for operations and maintenance.

Construction Management (At Fee - CM@Fee):

This is a process similar to the DBB model (traditional model), where the owner/client is responsible for the design, bidding, and construction of a project. However, the CM organization takes on the responsibility as an advisor to the client for administration and management, constructability issues, day-to-day activities and possibly quality verification. The CM organization has no contractual obligation to the design and construction entities, and is usually paid a fee for the services.

Construction Management - At Risk Advisor (CM@Risk):

In this scenario the owner/client has one agreement with the Construction Manager, who then has an advisory role with the design consultant, and then usually becomes the general contractor (or assumes the risk if another contractor is used) to complete the project. CM@Risk assumes the risks for constructing the project, which differentiates this model from CM@Fee. After the project is completed, the owner is responsible for operations and maintenance.

Bilaga 6 SOU 2012:39

260

Design-Build (DB):

Design-Build is a project delivery method in which the owner/client selects an organization that will complete both the remaining design portion and the construction of a project in one agreement. The completion of design and construction may occur simultaneously. Usually the initial design is procured by the design consultant. After the project is completed, the owner is then responsible for operations and maintenance.

Design-Build-Operate-Maintain (DBOM):

Design-Build-Operate-Maintain is a project delivery method in which the owner/client selects an organization that will complete the design, construction, maintenance and an agreed upon period of operational parameters under one agreement. Upon termination of the contract agreement, the owner is responsible for operations and the maintenance of the project. The DBOM model has the potential to be more aligned with Life Cycle Costs (LCC).

Design-Build/Finance/Operate (DBFO) and Design-Build/Finance/Maintain (DBFM):

Design-Build/Finance/Operate is a project delivery method similar to DBOM, except that the contractor is also responsible for financing the project. The contractor assumes the risks of financing, design, construction, and maintenance until the end of the contract period. There are various types of payment schemes used to receive payment for the services. The DBFO model has the potential to be more aligned with Life Cycle Costs (LCC).

Build Own Operate Transfer (BOOT):

Build Own Operate Transfer is a project delivery method similar to DBFO, except that there is an actual transfer of ownership. The Contractor is responsible and assumes the risks for the design, construction, maintenance, operations, and financing of the project.

Bilaga 6

261

Lump Sum:

Lump Sum is considered as a fixed price agreement for the total work and products of a given project. Sometimes this is also referred to as a “Fixed Price” contract.

Unit Price or Schedule of Rates:

This refers to price considerations for specific activities or services performed for the project, such as construction work and/or materials. For example, the cost per unit for a guard rail is measured in €/meter.

Bilaga 6 SOU 2012:39

262

Appendix B: Questionnaires

Capital Projects:

1. Please provide a short overview of your procurement practices?

2. How do you measure the Contractor’s Productivity? What key performance measures (KPIs) or indices are you using? How can you affect Contractor’s Productivity and what are some examples? If there are no measures, what are some potential measures?

3. What factors in general contribute to productivity and innovation? What factors in procurement contribute to productivity & innovation?

4. What are the present Procurement Practices used for Capital Investment Projects?

5. What are the incentives for increasing productivity using procurement? How does the client benefit from more productivity in construction?

6. What are your experiences, benefits, and challenges from using each method? Were there any pre-requisites before using other models? What changes were needed, if any? Are there any quantitative results?

7. How do you decide which model to use & why, for a given project? Do you have a project decision matrix or equivalent? What are the arguments for using each method? Are you planning to change the practices in the future and why?

8. Since the Design-Build Model appears to be increasing, what are the pre-requisites, measurable results, productivity results, & challenges with this model?

9. What are Contractor’s concerns, challenges, and perception of Design-Build? 10. What are Designer’s concerns, challenges, and perception of Design-Build? 11. How do you tender the projects? What Contractor Selection Criteria is used?

Bilaga 6

263

12. What are some of the Best Practices in Contractor Selection Criteria? Are there any Incentives used? What are the challenges? How can a contractor propose innovations during the tendering phase and also during the actual project implementation? Any examples? 13. Does the use of Performance Specifications/Measures increaseing productivity or innovation? Please explain how? 14. Is there any standardization or prefabrication? What are some examples? (It could be for processes, specifications, work flows, prefabrication, off-site techniques or others). 15. Does Project Management affect productivity? What are some examples? 16. What type of evaluation is done after each project? What factors are considered? Do you have a systematic approach? Is there any government agency involved in evaluation of the project? Or involved in evaluation of the procurement process? What are you measuring in terms of cost? (Unit prices, overall cost or other)? 17. What are some of your success stories? Challenging projects? Which models have better overall cost containment? 18. Is partnering used? Is it formal or informal partnering? Describe how it functions? Any other forms of Teamwork used? 19. How do you train the client’s staff in becoming procurement experts? Are you using consultants? Are there any official training classes? How is this implemented all the way into the organization and to the local offices? Please provide some examples?

Bilaga 6 SOU 2012:39

264

Appendix B: Questionnaires (Cont’d)

Maintenance Contracting:

1. Please provide a short overview of your procurement practices?

2. How do you measuring the Maintenance Contractor’s Performance or Productivity? How is it accomplished? What key performance measures (KPIs) or indices are you using?

3. What factors in general contribute to productivity and innovation? What factors in Maintenance Contracts contribute to productivity & innovation?

4. What are the present Procurement Practices used for Maintenance Contracts?

5. What are your experiences, benefits, and challenges from using each method? Were there any pre-requisites before using the various models? What changes were needed? Are there any quantitative results?

6. How do you decide which model to use & why, for a given project? Do you have a project decision matrix or equivalent?

7. What are the arguments for using each method? Are you planning to change the practices in the future and why?

8. How do you tender the Maintenance Contracts? What Contractor Selection Criteria is used?

9. What are some of the Best Practices in Contractor Selection Criteria? Are there any Incentives used? What are the challenges? 10. Does the use of Performance Specifications/Measures increaseing productivity or innovation? Please explain how? 11. Is there any standardization or other innovations? What are some examples? 12. Does Project Management affect productivity? What are some examples? 13. What type of evaluation is done after contract duration? What factors are considered? Do you have a systematic approach? 14. What are Contractor’s concerns, challenges, and perception from the Maintenance Contracts? 15. What are some of your success stories? Challenging projects? Which models have better overall cost containment?

Bilaga 6

265

16. Is partnering used? Is it formal or informal partnering? Describe how it functions? Is there a systematic problem resolution process or hierarchy? Any other forms of Teamwork used? 17. How do you train the client’s staff in becoming procurement experts? Are you using consultants? Are there any official training classes? How is this implemented all the way into the organization and to the local offices? Please provide some examples?

Bilaga 6 SOU 2012:39

266

Appendix C: Organizations Interviewed

Most of the interviews with the experts from each country were completed face-to-face except for others that were performed via telephone. The interviews were very informal in order to obtain a more comprehensive approach. The countries and organization interviewed are listed below

ENGLAND

Highways Agency – Road Maintenance Highways Agency – Road Capital Investment Projects Costain Group PLC

FINLAND

Finnish Transport Agency – Road Maintenance Division Finnish Transport Agency – Road Capital Investments Destia Oy – Infra Construction Destia Oy – Infra Maintenance Skanska Infra Finland YIT Infra

HOLLAND

Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment - Road Capital Investment Projects Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment – Performance Based Contracting Heijmans Infra

ONTARIO, CANADA

Infrastructure Ontario Ontario Ministry of Transport – Contract Innovation Office Ontario Ministry of Transport – Maintenance Contracts

Bilaga 6

267

SWEDEN

Swedish Transport Administration - Road Capital Investment Projects Swedish Transport Administration - Road Maintenance Division Skanska Sweden AB NCC Construction Sweden Agency for Public Management (Via Telecom) Statistics Sweden - Economic Statistics Department (Via Telecom)

USA

Maryland State Highway Administration – Innovative Contracting Division Virginia Department of Transportation – Innovative Project Delivery Division Virginia Department of Transportation – Asset Management Division National Institute of Standards and Technology (Via Telecom) Minnesota Department of Transportation–Office of Construction and Innovative Contracting (Via Telecom)

Bilaga 7

269

Uppföljning av Trafikverkets totalentreprenader – uppföljning av 11 vägprojekt

På uppdrag av Produktivitetskommittén

©Prolog 2011

270

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 1

.

Sammanfattning

Produktivitetskommittén har hösten 2011 lämnat ett uppdrag till Prolog att göra en uppföljning av 11 av Trafikverkets totalentreprenader. Uppföljningen gjordes genom semi

-

strukturerade intervjuer med entreprenadernas

beställare , entreprenör och projektör.

Intervjufrågorna omfattar frågor som är relevanta ur aspekterna

innovationer inom

produkter respektive processer, , konkurrens,

pris/kostna d, tid och kvalitet . 26 olika

respondenter har svarat för de 11 entreprenaderna

. Texten i rapporten har citat

från de olika respondenterna. Entreprenaderna

har genomförts i olika delar

av Sverige och några av entreprenaderna är

avslutade medan andra fortf arande pågår.

De flesta respondenterna är överens om att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster och färdigställda

entreprenader

har blivit färdiga i god tid. Trafikverket har fått in relativt få anbud i de studerade totalentreprenade

rna och

uteslutande de stora och medelstora företagen

har lämnat anbud. De stora entreprenörerna

vill profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördel. I de studerade entreprenaderna upplevs prisnivåerna relativt låga och förtjänsten uteblir för entreprenörerna. Totalentreprenaderna upplevs därför i de studerade entreprenaderna lönsamma endast för beställare och konsulter. Dock har trafikantkostnaderna minskat i och med att man kortat byggtiden. Det finns en problematik med dagens riskfördelning i totalentreprenaderna. Många entreprenörer upplever det som svårt att kalkylera för flera av osäkerheterna i totalentreprenaderna. Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de 11 entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte i studien dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan och den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade lösningar. Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in

271

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 2

.

entreprenörern as ovana att värdera

osäkerheter och mycket komplicerade riskbilder. De innovationer som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna

är högre packningsgrad,

stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, pref

ab-broar samt

massåtervinnig. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven medan de senare kan härledas till minskade kostnader. Innovationer inom processer

som

uppmärksammats är återanvända broformar, serietillverkade broelement samt

ny

packningsmetod. Ett hinder för att ytterligare höja

produktiviteten är den

strikta arbetsplanen och det tidskrävande

arbetet att ändra den. Ett annat hinder är långa granskningstider hos Trafikverket och ovana och okunskap om de nya rollerna vid totalentreprenad

hos de olika aktörerna.

Många menar att kvaliteten blir högre vid totalentreprenader och att den långa garantitiden driver fram kvalitetshöjande åtgärder. Glädjen med arbeta med totalentreprenader som flera av respondenterna uttrycker, är en god

grund för att skapa ytterligare fördelar utifrån entreprenadformen. ”Det är extremt mycket roligare att arbeta i totalentreprenader. Få vara med om innovationer, något nytt inte bara det vanliga. Bra gäng. Mer på plats i verkligheten.” Totalentreprenader är fortfarande nya för Trafikverket även om de provats i mindre skala under ett antal år. Detta innebär att förbättringspotentialen är stor och nu finns möjligheten att skapa goda exempel och bra riktlinjer för framtiden. Såväl Trafikverket, entreprenörerna och konsulterna har goda möjligheter att utveckla och internt kommunicera strategier för agerande i samband med totalentreprenaderna. Om sådana strategier finns verkar de okända eller oklara för deltagarna i entreprenaderna

som

intervjuats i studien. Flera av parterna är ovana vid sina nya roller och bör utbilda sin personal. Trafikverket bör utbilda sin personal så att alla som arbetar med eller i anknytning til

l

entreprenaderna är fullt införstådda med sin nya roll och hur deras agerande t.ex. vid försenad granskning drabbar entreprenaderna

.

272

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 3

.

Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att

entreprenaderna kan dra nytta

av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts.

Innehåll

Sammanfattning ............................. 1

Introduktion ............................... 4

Datainsamling .............................. 4

Entreprenader ............................ 5

Frågeställningar ......................... 8

Innovationer - Produkter ............... 8

Innovationer - Processer ............... 9

Konkurrens ............................. 9

Tid, Kvalitet och Pris/Kostnader ...... 10

Annat av betydelse .................... 10

Intervjuresultat från 11 vägprojekt ....... 11

Innovationer - produkter ................ 11

Innovationer - Processer ................ 13

Konkurrens .............................. 14

Tid, kvalitet och kostnader ............. 18

Annat av betydelse ...................... 22

Analys ................................ .... 25

273

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 4

.

Introduktion

Produktivitetskommittén har hösten 2011 lämnat ett uppdrag till Prolog att göra en uppföljning av 11 av Trafikverkets totalentreprenader

. Uppdraget bestod i att

göra en uppföljning av 1 1 av de

totalentreprenader på vägprojekt som

upphandlat s av Trafikverket 2009-2011.

Uppföljningen gjordes genom intervjuer med

entreprenaderna s beställare, entreprenör och

projektör. Val av entreprenader och

framtagande av intervjufrågor gjordes i

samråd med Pr oduktivitetskommittén och

Trafikverket. Intervjufrågorna omfatta

r frågor som är

relevanta ur aspekterna innovationer inom

produkter respektive processer ,, konkurrens,

pris/kostnad, tid och kvalitet . Intervjuerna

utfördes i huvudsak i form av personliga

möten. Resultaten analysera des och

sammanställ des i denna rapport.

En muntlig redovisning av de preliminära resultaten

, efter att ungefär hälften av

intervjuerna gjorts , skedde vid ett

seminarium i Stockholm den 21 november 2011, som arrangeras av Produktivitetskommittén.

Petra Offrell, Fredrik Friblick, Louise Gårdenborg och Jan Kroon från Prolog har deltagit i studien.

Datainsamling

Uppföljningen gjordes genom intervjuer med entreprenadernas

beställare , entreprenör och

entreprenörens projektör *. I de flesta

entreprenaderna är det de olika parternas ombud som har intervjuas. I några fall har projekteringsledaren intervjuats och i enstaka fall har även huvudprojektören varit med vid intervjuerna.

*I vissa entreprenader har projektören in ter vjuats och i vissa fall

projekteringsledar en.

Intervjuerna utfördes under november

december 2011. Intervjuerna utfördes i form

av personliga möten med undantag av fyra respondenter som intervjuats per telefon p.g.a. av sjukdom respektive upplevd tidsbrist hos respondenterna. 26 olika respondenter har svarat för de 11 entreprenaderna. I några fall har samma person svarat för mer än en entreprenad

. Två

av entreprenaderna på E22:an har i stort sett utförts som en gemensam entreprenad med samma intervjuade respondenter för samtliga 3 parter.

274

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 5

.

Insamlingen har utförts som semi -

strukturerade intervjuer med öppna frågor i syfte att inte styra respondenternas svar i någon riktning.

De enskilda respondenternas

svar är anonyma och presenteras inte. I de fall citat finns med i rapporten så är äve

n

dessa anonyma.

Entreprenader

Uppdraget bestod i att göra en uppföljning av 11 av de totalentreprenader som upphandlats av Trafikverket 2009-2011. Samtliga entreprenader är vägprojekt. Val av entreprenader gjordes i samråd med Produktivitetskommittén och Trafikverket

. I

listan nedan finns 12 utvalda entreprenader .

Ett av dessa, Ivö: Väg 55 Yxtatorpet –

Malmköping, föll bort eftersom entreprenaden precis påbörjats vid tiden för intervjuerna .

• IVsy: Väg E22 Hörby Norra - Linderöd

• IVsy: Väg E22 Hurva - Rolsberga

• VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult

• VGbpm: Väg34 St Aby - Glahytt

• VGbpm: Tvärleden Osby – Markaryd

• IVsy: Väg 50 Motala

• VGbph: Väg 50 Lamborn-Svabensverk

• Ivö: Väg 55 Yxtatorpet - Malmköping

• VGbpl: Väg 99 Merasjoki – Kätkesu ando

• Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro

• IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden

• IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre – Skönsmon

Entreprenaderna är spridda över hela Sverige och entreprenaderna är också relativt jämnt fördelade över startåren 2009, 2010 och 201

1,

275

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 6

.

vilket innebär att några av dem är avslutade medan andra fortfarande pågår.

276

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 7

.

Entreprenad Status startdatum Samverkansnivå Kontraktssumma vinnande anbud [miljoner kronor] Entreprenör Entreprenörens projektör DoU-åtagande som ingår

IVsy: Väg E22 Hörby Norra -

Linderöd pågåend e 2010 -06 -

01 Nivå 1 180 Strabag Kreera -

IVsy: Väg E22 Hurva -

Rolsberga pågåend e 2010 -06 -

01 Nivå 1 160 Strabag Kreera -

VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult avsluta t 2009 -03 -

02 Nivå 1 233 PEAB Ramböll plantering ar

VGbpm: Väg34 St Aby - Glahytt avsluta t 2009 -01 -

30 Nivå 1 230 NCC Tyréns plantering ar i 10 år

VGbpm: Tvärleden Osby –

Markaryd avsluta t 2009 -05 -

15 Nivå 1 168 NCC Tyréns -

IVsy: Väg 50 Motala pågåend e 2010 -02 -

12 Nivå 1 1 248 NCC Ramböll 20 år

VGbph: Väg 50 Lamborn -

Svabensverk avsluta t 2009 -05 -

25 Inte enl FIA 24 NCC NCC -

VGbpl: Väg 99 Merasjoki –

Kätkesuando avslut at 2009 -11 -

01 Nej 13 Svevia Tyrens -

Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro pågåend e 2011 -01 -

20 Nivå 1 325 NCC

Atkins, Centerlöf & Holmberg

U ingår

277

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 8

.

IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden pågåend e 2011 -04 -

01

Nivå 1

1 545

Konsortiet Joint Venture Sundsvallsbr on HB, bestående av delägarna Pihl&Son (DK), Joseph Möbius (D) och Max Bögl (D)

Tyréns -

IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre –

Skönsmon pågåend e 2011 -04 -

01 Nivå 1 1 174 Peab Tyréns D&U 20 år

Frågeställningar

Framtagande av intervjufrågor gjordes i

samråd med Pr oduktivitetskommittén och

Trafikverket . Intervjufrågorna omfattar

frågor som är relevanta ur aspekterna innovation

er inom produkter respektive

processer, konkurrens, pris/kostnad, tid och kvalitet

.

Vissa av frågorna vad gäller kostnader och kvalitet kan endast besvaras om entreprenaderna

är avslutade och har därför

inte behandlats i pågående entreprenader.

Innovationer - Produkter

 Hur har funktionskraven upplevts? (är de till räckligt tydliga och utvecklade)

 Har funktionskraven öppnat upp för utvecklingar och företagsspecifika tekniska lösningar (produkter

; konstruktioner,

utformning, material och varor )? Om ja;

vilka utvecklingar har möjliggjorts? Om

nej: varför inte?

 Har andelen förtillverkade konstruktioner eller delar av konstruktioner skiljt sig ifrån andra typer av entreprenader? Om ja: på vilket sätt? Om nej: kunde man gjort något för att öka andelen?

 Sammanfattningsvis: upplever du att förutsättningar för innovationer

278

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 9

.

(produkter) givits av beställaren? Om inte:

vad kunde beställaren gjort för att möjliggöra och främja innovationer?

Om ja:

på vilket sätt?

Innovationer - Processer

 Hur har funktionskraven och entreprenadformen öppnat upp för företagsspecifik a produktionstekniska lösningar i utförandet? Vilka och hur har de tillämpats?

Vad kan man göra för att

främja sådana lösningar?

 Har s erieproduktion kunnat tillämpas i någon del av entreprenaden ? Om ja: Vilka och hur har de tillämpats? Om nej: hur kan man göra för att främja serieproduktion?

 Hur omfattande är anbuds - och arbetshandlingsprojekteringen jämfört med bygghandlingsprojekte ring i en traditionell utförande entreprenad ?

 Sammanfattningsvis: har förutsättningar för att öka produktiviteten givits av beställaren? Om inte: vad kunde beställaren gjort för att möjliggöra och främja ökad produktivitet? Om ja; på vilket sätt?

Konkurrens

 Hur många har lämnat anbud och hur stor är anbudsspridningen?

 Har "mindre" företag lämnat anbud i samma omfattning som man kunde förvänta vid en utförandeentreprenad?

 Hur skulle det påverka intresset för att lämna anbud på totalentreprenader, o m en del av kostnaderna för att utarbeta ett anbud ersättas av beställaren?

 Var tiden för anbudsräkning tillräcklig?

 Är entreprenaden lämpligt avgränsad och har lämpligt innehåll?

279

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 10

.

 Är kontraktstiden respektive produktionstiden (byggtiden) lämplig?

 Är risker na lämpligt fördelade?

 Finns det stora ”osäkerheter” i förfrågan? Om ja:

Vilka?

Tid, Kvalitet och Pris/Kostnader

 Har tidplanen hållits? Har de olika kontraktsarbetena utförts inom avtalad tid?

 Skiljer sig kvaliteten på resultatet jämfört med förväntat resu ltat i en utförande entreprenad? Om ja: På vilket sätt? Varför? Om nej: hur kan man göra för att ge möjlighet att höja kvaliteten?

 Skiljer sig antalet konstaterade fel i kontrakt sbesiktningar, revisioner, beställarens stickprovskontroller jämfört med en utförandeentreprenad ? Om ja: På vilket sätt? Varför?

 Hur mycket överstiger slutligt fakturerat kostnad ( d.v.s. entreprenadkostnaden) kontraktssumman? Hur stor del är index?

 Är lönsamheten acceptabel/ i nivå med branschgenomsnitt?

 Hur stor är skillnaden mellan egenkalkyl, innan anbud och kontraktssumma? (plus/ minus %)

Annat av betydelse

 Hur ser du på formen totalentreprenad jämfört med utförandeentreprenad ?

 Vilka är de största skillnaderna?

 Vilka andra fördelar kan du se med formen totalentreprenad jämfö rt med utförandeentreprenad ?

 Vilka andra nackdelar kan du se med formen totalentreprenad jämfört med utförandeentreprenad ?

280

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 11

.

Intervjuresultat från 11 vägprojekt

I vissa fall har det varit svårt att särskilja innovationer

inom produkter från

innovationer in om processer. Olika

respondenter har härlett samma tekniska lösning till olika kategorier.

Ett exempel är

att man i flera entreprenader arbetat med en

högre packningsgrad av de olika lagren i

vägkonstruktionen respektive terrassen som

kvalitetshöjande åtgä rd. I några

entreprenader menar respondenten att detta är

en produkt innovation medan i andra

entreprenader finns åsikten att det är en

processinnovation . I denna rapport har

följande distinktioner och definitioner gjorts:

Innovation er inom produkter :

företagsspecifika tekniska lösningar (produkter; konstruktioner, utformning, material och varor) samt förtillverkade konstruktioner eller delar av konstruktioner.

Innovationer inom processer :

företagsspecifika produktionstekniska lösningar i utförandet, se

rieproduktion

samt produktionshöjande åtgärder.

Teknisk lösning:

Beskrivning av

konstruktion, utförande, material och varor

Produktionshöjande åtgärder : Åtgärder

och metoder i produktionen som syftar till att öka produktiviteten och effektiviteten.

Förhöjd packningsgrad har definierats som en innovation eftersom den gjorts i syfte att höja kvaliteten och inte att effektivisera produktionen.

Innovationer - produkter

I detta avsnitt behandlas:

 Innovationer inom produkter

 Funktionskraven

 Förtillverkade konstruktioner

Övervägande del av respondenterna har upplevt funktionskraven på vägytan som tydliga men hårda. I vissa fall har kraven upplevts som alltför detaljerade. Flera respondenter har påpekat att trots att funktionskraven borde öppna upp för innovationer kan den hårt styrda arbetsplanen vara ett hinder för att prova nya innovationer.

281

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 12

.

”Det var e konomin som drev utvecklingen mot

innovationer.”

Synpunkter ha

r inkommit att man borde sära på

begreppen ”små” resp. ”övergripande ”

funktionskrav. Trafikverket upplevs peta i

detaljerna. Åsikterna kring

gestaltningskraven går isär, men f lera

respondenter menar att det är bra med tydliga

gestaltningskrav medan andra vill att gestaltningskraven ska vara underordnade funktionskraven för att öppna upp fler möjliga lösningar och egna innovationer

.

Andra hinder är

kravet på att de tekniska

lösningar som används ska utformas baserat på

vetenskapliga metoder eller vara beprövade och vedertagna.

Detta medför i allt

väsentligt att a nläggningen ska utformas och

utföras med konventionella metoder enligt förfarande som anges i Trafikverkets kravdokument.

Verifikationskraven har gjort

att det upplevts alltför tidsödande och

arbetskrävande att försöka få igenom nya tekniska lösningar. Flera respondenter har påpekat

att

funktionskraven utanför vägkroppen (grönområden, slänter, gestaltning, etc.) har varit otydliga. Även ansvarsfördelning och tider har upplevts som otydliga av

flera

respondenter. I vissa fall har kraven upplevts vara allt för detaljerade. I de flesta entreprenaderna har väldigt få utvecklingar kring projekteringen upplevts som möjliga eftersom vägprofilerna upplevts varit alltför hårt styrda för att tillåta optimering av masshantering. ”Jag tycker att Trafikverket kunde ställt krav på att projektören skulle vara på plats, det hade gett en spännande lösning samt bredare kompetens i projektörsleden.” Trots detta har olika innovationer provats.

I

flera av entreprenaderna har prefabricerade broar eller broelement använts.

282

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 13

.

Några av de innovationer

inom produkter som

har provats i Totalentreprenaderna är:

 Högre packningsgrad

 Cementstabilisering av överbyggnaden

 Cementstabilisering av underbyggnad/undergrund

 Prefabricerade broar

 Sprängning av berg i väglinjen och återanvändning som fyllningsmassor med minskade transporter och bättre masshantering

 Återanvändning av massor i högre grad

 Gräs istället för grus som erosionsskydd vid slänter

Funktionskraven var väldigt hårda men Trafikverket var beredda att betala för det för att få en h ögvärdig produkt billigare” –

stabiliserad överbyggnad har fått genomslag i hela landet. ”

Innovationer - Processer

Under avsnittet om innovationer inom processer behandlas frågor som beaktar

:

 Produktionstekniska lösningar i utförandet

 Serieproduktion

 Anbudsarbetet

Vissa företagsspecifika lösningar har använts i entreprenaderna. Flera respondenter har upplevt större frihet vid val av material men i något fall överdimensionerat ”för att vara på den säkra sidan”. Några har upplevt en ökad administration i entreprenaden medan andra har upplevt minskad administration. ”Nu ska allt passera

entreprenören och då

borde man kunna skippa vissa handlingar, men man gör som man brukar och luras in i gamla

283

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 14

.

systemet och nyttjar dåligt möjligheten att använda verifikat

istället för ritningar.”

I ett av entreprenaderna

planerar man att

bygga en helt ny fabrik för seri etillverkning

av stålbroelement. Man har optimerat projekteringen av stålbron m.a.p

.

serietillverkning, transporter samt tidsvinster. Serietillverkning a

v broar har förekommit i

flera fall. Andra produktionshöjande åtgärder som provats är:

 Densiasfalt i rondeller

 Montagebro

 Typbroar

 Återanvända broformar

 Ny typ av vält

 Ny packningsmetod

Hinder för

innovationer inom processer har

varit:

 Gestaltning skrav

 Långa granskningstider

 Stor undersökningsplikt

Samtliga anbudsgivare har påpekat att anbudsarbetet

upplevts som omfattande och

mycket kostsamt. Generellt uppger

respondenterna att det s aknas kompetens hos

entreprenören för att bedöma osäkerheter i vem som äger ansvaret, dolda risker samt storlek på risktillägg vid totalentreprenader. Man upplever dock att många av dessa osäkerheter kommer att minska när man får mer erfarenhet av formen.

Konkurrens

I avsnittet om konkurrens behandlas frågor kring:

 Anbud

 Tid för anbudsräkning

284

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 15

.

 Entreprenadens avgränsning

 Kontrakttidens längd

 Riskfördelning

 Osäkerheter i förfrågningsunderlaget

Anbud har

uteslutande lämnats av medelstora

och stora bolag. Många tror att detta beror

på att mindre bolag har svårt att klara de långa garantitiderna.

Man menar också att det

krävs högre kompetens för att räkna på totalentreprenader. Vissa respondenter har uttryckt pos

itivt

intresse för någon form av ersättningsmodell för nedlagt arbete i anbudsskedet

åt de

anbudslämnare som ej vin ner kontraktet, men

det finns också respondenter som menar att detta inte har någon betydelse

för viljan att

lämna anbud .

Tiderna för anbudet har ansetts som rimliga av de flesta trots att dessa har varierat mellan 2 och 9 månader för olika entreprenader och olika aktörer. Många har sett det som en konkurrensfördel att tidigt prova totalentreprenader och bygga upp intern kompetens och organisationer för detta. Antalet anbud har av flera upplevs som litet

,

oberoende av om entreprenaden är en totalentreprenad eller utförandeentreprenad och menar att detta beror på att marknaden i Sverige är liten. I några fall har utländska företag tagit ut anbudshandlingar men ej lämnat anbud, med undantag för en entreprenad där ett utländskt konsortium vunnit anbudet .

Antalet giltiga anbud var mellan 2 och 5 stycken i entreprenaderna.

Entreprenad

Antalet inkomna anbud Företag som lämnat anbud

IVsy: Väg E22 Hörby Norra -

Linderöd 5 Svevia, Strabag, Peab, Skanska, NCC

IVsy: Väg E22 Hurva - Rolsberga 4 Svevia, Strabag, Peab, NCC

VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult 3 PEAB, Skanska, NCC

VGbpm: Väg34 St Aby - Glahytt 3 PEAB, Skanska, NCC

285

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 16

.

VGbpm: Tvärleden Osby –

Markaryd 6 (varav 1 förkastades)

Svevia, NCC, Peab, Skanska, Strabag och Jonab

IVsy: Väg 50 Motala 2 NCC o PEAB

VGbph: Väg 50 Lamborn -

Svabensverk 5 Skanska, NCC, PEAB, Svevia och Dala Berg

VGbpl: Väg 99 Merasjoki –

Kätkesuando 2 Asfaltbeläggningar i Boden, Svevia

Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro

5

NCC, Bilfinger Berger, Skanska

IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden

4 Konsortium Pihl/Möbius/Bögl, Bilfinger&Berger, Skanska och Hochtief.

IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre –

Skönsmon 5 Peab, Svevia, NCC, Skanska, Strabag

De flesta har

ansett att kontrakts- och

produktionstiden har varit lagom lång , trots

att de flesta entreprenader som slutförts har varit klara långt innan

sista

färdigställande datum. Respondenterna menar

dock att osäkerheterna är så stora att om man

minskar tiden så ko mmer entreprenörerna vara

tvungna att lägga på ett riskpålägg för eventuella förseningar.

Enstaka respondenter

anser att tiden är alltför kort. Flera

respondenter bland alla parter har påpekat att tiden borde optimeras bättre mot årssäsonger så att

det finns tillräckligt

lång tid från det att kontrakt skrivs tills att produktionen startas. Denna tid behövs för kompletterande undersökningar och projektering. Många kompletterande

undersökningar kan inte göras under vintersäsongen. En representant för Trafikverket menar på att detta är ett systemfel hos Trafikverket som gör att anbuden kommer ut fel tid på året och att det relativt enkelt borde kunna åtgärdas. Andra menar att det borde finnas tvingande deltider för kompletterande undersökningar och projektering. ”Riskfördelningen kan hämma utvecklingen.” Riskerna har varit starkt förskjutna mot entreprenören. Trafikverket anser att risken ska tas omhand där den kan hanteras bäst (d.v.s. hos entreprenören). Parterna är inte

286

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 17

.

alltid överens om hur risker för sådant som

ligger dolt under markytan (geoteknik,

avvattning , etc.) samt ny väg på befintlig

vägkonstruktion ska hanteras.

”Det kan vara så att den entreprenör som är mest riskbenägen vinner jobbet.” Vid några entreprenader

har försökt gjorts

att reglera det som visar sig inte stämma mot de geotekniska

undersökningar som givits i

förfrågningsunderlaget , medan i andra

entreprenader hävdar bestä llaren att

entreprenören borde ha räknat med ett

riskpålägg f ör att diskrepanser kan

förekomma. Representanter från samtliga

parter är överens om att praxis borde finnas och i vissa fall är sannolikt ett prejudikat från en tvist nödvändig. ”Totalentreprenadformen är fö

rdel i projekt i

obruten terräng där projektet kan få större

frihetsgrad. Det är svårare i projekt där

många intressenter blandas in, t.ex. boende ,

känslig kulturmiljö .”

Två respondent

er har upplevt att projektörens

risk är orimligt stor i förhållande till möjlig vinst medan de flesta projektörer i

nte

upplevt några risker eller osäkerheter.

”Det blev alltför snabb etablering.

Projekteringen var trög i starten och ogenomtänkt. Rekommendation är att projekteringsledaren är anställd av entreprenören för snabbare beslut. ”

Osäkerheterna som upplevts i förfrågningsunderlaget kan till största delen associeras till geoteknik, befintlig vägkonstruktion samt granskningsförfarande. Vid flera entreprenader har funnits diskrepanser mellan arbetsplan och teknisk beskrivning. Någon respondent har upplevt underlaget som undermåligt. ”Vi som beställare måste lära oss att hantera den nya formen

– att granska men inte

godkänna”

Flera respondenter har påpekat att det upplevs finnas en osäkerhet kring Trafikverkets granskning. Osäkerheten är främst i hur mycket som ska granskas samt vilken detaljeringsgrad. Entreprenör och projektör anser att granskningen tar lång tid och att detta påverkar entreprenadens framskridande. ”Trafikverket är ovan vid formen totalentreprenad och faller tillbaka i gamla invanda

förhållningssätt kring granskningen.”

287

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 18

.

Tid, kvalitet och kostnader

Under detta avsnitt behandlas:

 Tidhållning

 Kvalitet

 Fel och anmärkningar vid besiktning

 Kostnader

 Lönsamhet

Det har generellt

upplevts som lättare för

entreprenören att hålla tiderna när

entreprenören kan vara med och påverka utformningen.

Anledningen att vi [entreprenören] var så

snabba igång är att vi vet att det tar tid för vägen att sätta sig, vi är duktiga på produktion och har erfarenhet av det här. V

i

behöver inte ha alla detaljer klara för oss för att kunna dra igång

.”

Sluttiden har hållits i de entreprenader

som

färdigställts, ofta med god marginal, trots

att miljödomar, långsam granskning och osedvanligt väder har påverkat den planerade tidshållningen. När det gäller kvaliteten skiljer sig åsikterna mellan respondenter på olika entreprenader. Några anser att kvaliteten

är

jämförbar med traditionell utförandeentreprenad medan många andra menar att kvaliteten är mycket högre vid totalentreprenader. Några av de åsikter som framkommit är:

 Projekteringsprocessen är annorlunda och man upplever från Trafikverkets sida att tiden mellan handling klar för granskning och produktionsstart är f ör kort och att man ifrån entreprenörens sida inte har kontroll på sina egna

288

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 19

.

processer med avseende på

projekteringsstyrning.

 Kvaliteten i totalentreprenader kan höjas om man även har ansvar för driften. I flera entreprenader har man inget driftansvar och kvaliteten skiljer sig inte jämfört med traditionell utförandeentreprenad

.

 Man får b ättre kvalitet. Smarta idéer premieras före fusk.

 Kvaliteten har blivit bättre i flera avseende (överbyggnad

/beläggning/jämnhet). Större

granskning ger h ögre kvalitet.

Tvärleden fick en mycket vacker finish. Det

var ett bra team hos entreprenören –

yrkesstolthet .”

”34:an fick FIA

-priset – bra utförd men med

lite problem med slänter.”

Många av de aktuella entreprenaderna är inte slutförda, men för dem som slutförts så

har

merparten väldigt få konstaterade fel. Trafikverket upplever att entreprenören generellt varit noggrann i processen. Delbesiktningar har gjorts långt före slutbesiktning på entreprenörens eget initiativ med hjälp av Trafikverkets specialister. Några av entreprenaderna har haft markant lite fel, medan någon har anmält för tidigt och haft fler anmärkningar än

normalt.

Entreprenad Startdatum Planerat slutdatumslut Verkligt slutdatum Beviljade tidstillägg

Status

IVsy: Väg E22 Hörby Norra -

Linderöd 2010 -06 -01 2012 -12 -31 pågående

IVsy: Väg E22 Hurva - Rolsberga 2010 -06 -01 2012 -12 -31 pågående

VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult 2009 -03 -02 2011 -12 -01 2011 -08 -30

2011 -10 -14 Ja avslutat

VGbpm : Väg34 St Aby - Glahytt 2009 -01 -30 2010 -11 -01 2010 -12 -20 ja avslutat

VGbpm: Tvärleden Osby – Markaryd 2009 -05 -15 2011 -07 -01 2011 -09 -15 ja, 45 dagar avslutat

IVsy: Väg 50 Motala 2010 -02 -12 2033 -08 -31

Pågående hindersanmälan gällande

pågående

289

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 20

.

tillkommande miljödomar

VGbph: Väg 50 Lamborn -Svabensverk 2009 -05 -25 2010 -09 -30 2010 -09 -30 inga avslutat

VGbpl: Väg 99 Merasjoki –

Kätkesuando 2009 -11 -01 2011 -10 -01 2011 -10 -01 ja avslutat

Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro

2011 -01 -20 2015 -04 -30 pågående

IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden

2011 -04 -01 2014 -11 -01 Nej pågående

IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre –

Skönsmon 2011 -04 -01 2015 -10 -01 nej pågående

Någon enstaka respondent menar att entreprenadformen

inte påverkar antalet fel.

Totalentreprenader innebär färre ÄTA:or.

Tidigare blev alla fel på ritningar ÄTA:or,

nu löser man det mer eller mindre med direkt kommunikation mellan projektör och produktion

. I utförandeentreprenad litar man

på att ritningarna är granskade och OK att

bygga utifrån. Nu är alla mer på tårna och ifrågasätter för att kunna vara förberedd

a

och skapa bra förutsättningar för att kunna utföra arbetet. Man vet att allt inte är ritat i detalj.

Eftersom endast ett fåtal av entreprenaderna är slutförda kan man inte dra någon generell slutsats kring skillnaden mellan Trafikverkets egenkalkyl och kostnaden

.

Entreprenad TRVs egenkalkyl [miljoner kronor] Kontraktssumma [miljoner kronor] Slutlig fakturerad kostnad [miljoner kronor] därav Index [miljoner kronor] status

IVsy: Väg E22 Hörby Norra - Linderöd

Totalt

380 340 4 pågående

IVsy: Väg E22 Hurva - Rolsberga

290

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 21

.

VGbpm: Väg31 Förbi Tenhult 280 233 253 6,8 avslutat

VGbpm: Väg34 St Aby - Glahytt 193 230 252 0 avslutat

VGbpm: Tvärleden Osby – Markaryd 259 168 209 6,5 avslutat

IVsy: Väg 50 Motala 1467 1248 pågående

VGbph: Väg 50 Lamborn -Svabensverk 40 24 33 0,5 avslutat

VGbpl: Väg 99 Merasjoki – Kätkesuando 20 13 16 1 avslutat

Ivö: Väg E4 Bro över jvg vid Rotebro 435 325 24 pågående

IVm: Väg E4 Bro över Sundsvallsfjärden

1688

1545 pågående

IVm: Väg E4 Sundsvall, Myre –

Skönsmon 1350

1174 pågående

Entreprenörerna har till största delen inte lyckats med lönsamhet i totalentreprenaderna. Orsaken upplevs

vara felkalkyl p.g.a.

bristande erfarenheter från entreprenadformen,

hård konkurrens vid anbud,

osäkerhet på hur man ska ta höjd för risker samt i någ

ra fall att misstag begåtts.

Övervägande del av projektörer

na ser ingen

skillnad i sin lönsamhet mellan

totalentreprenader och utförandeentreprenader

trots att de har en annan beställare. Trafikverket har i de flesta fall fått en slutsumma inom det budge terade.

Trafikantkostnaderna har minskat i och med att man kortat byggtiden. ”Man

kan koppla effektmål/funktionsmål till

projektens olycksutveckling; t.ex. lägre antal döda/skadade under 3 år ger bonus. Detta är svårt att göra i en annan typ av entreprenadform [utan drift- och underhållsansvar]

.”

291

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 22

.

Annat av betydelse

Majoriteten av respondenterna är mycket positiva till entreprenadformen. Man uttrycker stor arbe

tsglädje och möjlighet att

utveckla sig själv och sin kunskap . Man ser

dock nybörjar problem som beror på ovana med

formen. Hur ska man hantera avvikelser från arbetsplan

?

Man menar att totalentreprenadformen är ett effektivare sätt att arbeta på

, mer

interaktivt.

Några av de skillnader som nämnts är att vid en utförandeentreprenad vänder sig entreprenören till beställaren då problem uppstår och får betalt under tiden man väntar och beställaren hittar en lösning. Vid totalentreprenader måste entreprenören

själv

hitta lösningen.

Det är entreprenören som kan göra bästa ekonomiska optimeringen, planera logistik och skapa förutsättningar för industriellt byggande. Därför är det självklart att de ska få utrymme att göra detta.

En stor skillnad är att projektörerna sitter på andra sidan av bordet. Detaljeringsgraden är lägre när man projekterar åt en entreprenör. Mer inslag av produktionsprojektering ger en ökad förståelse hos projektören för dessa frågor.

Misslyckande är otroligt värdefulla i utvecklingsprocessen.

I dessa entreprenader där man arbetat med utökad samverkan arbetar man för att lösa problemen tillsammans. I totalentreprenaderna läggs fokus på hur bra man kan bygga till ett rimligt pris. Respondenterna menar att u

tökad

samverkan (FIA nivå 1) är av stor vikt ,

kanske den största skillnaden.

292

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 23

.

Några av de fördelar

som nämns är:

 Ökad k reativitet, vilja att lösa uppgiften, man blandar kompetenser i bredare form än vid utförandeentreprenad

 Tillvaratagande av alla erfarenheter, ser och kan analysera möjligheterna och riskerna. För samman praktiker och teoretiker på ett bättre sätt.

 Snabba beslut. Lösningar för detaljer hamnar på rätt ställe

 Snabbare produktionstid

 På sikt mer väg för pengarna. Entreprenören ska börja tjäna pengar för att ha råd med utveckling.

 När man bygger och producerar samtidigt behöver man inte va ra lika noggrann - bara nödvändiga frågor utreds, mer sparsamt

.

 Roligt - större engagemang. Betydligt bättre samverkan .

 Totalentreprenader bidrar med kostnadseffektiva lösningar med fokus på totalekonomin för entreprenaden. Även produktionskostnader vägs in tidigt vilket är en stor ekonomisk fördel. Vi projektörer får jobba närmare "verkligheten", Teoretiker jobbar tillsammans med praktiker vilket är

stimulerande! och väldigt bra för unga för att lära sig.

 Utnyttjar kunskaperna bättre.

”Jag är ö vertygad om att detta är framtiden ”

Flera respondenter har uttryckt en önskan om att vara med i ett tidigare skede, redan vid utarbetandet av arbetsplanen. Det som talar emot, är det ovana med den långa tiden

, men

om man jämför med byggindustrin där entreprenörerna förvärvar mark och sedan arbetar med detaljplaner och bygglov innan byggstart, så är detta inte så annorlunda. Man menar att man får möjlighet styra annorlunda, att våga prova innovationer. ”Totalentreprenad i kombination med utökad samverkan kommer på sikt att ge mer väg eller järnväg för pengarna. Ju tidigare desto bättre

– vi vill vara med redan från

arbetsplanen och hela vägen till och med driften.”

Det finns många som inte ser några nackdelar med entreprenadformen medan andra ser

några

av följande nackdelar:

 Totalentreprenaderna är fortfarande för mycket styrda.

 Eftersom formen är ny så har granskningsrutiner inte satt sig riktigt

293

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 24

.

ännu hos Trafikverket. Man har inte

riktigt hittat sin roll och vad man ska granska och vad man inte ska grans

ka.

 Det är l ätt att missbedöma den beställarkompetens som krävs i Trafikverket

.

 Det finns inlåsningar i tidigare förutsättningar som behöver utvärderas och förbättras.

 Det finns en risk att Trafikverket i förlängningen tappar kompetens som man har idag.

 Arbetsplanen sätter för stora begränsningar

 Ekonomi (initialt)

En förbättringsåtgärd skulle kunna vara om man kan fastställa ett större vägområde för att öka entreprenörens frihet i utformning. Entreprenör och projektör ö

nskar mer frihet i

utformningen .

Att vi som entreprenörer är mer kreativa är stor fördel för rekrytering i framtiden.

Flera entreprenörer skaffar en egen projekteringsledare

för att öka sin

kompetens. Högre engagemang p.g.a.

direktkontakt mellan projektör och entreprenör ger snabbare ändringar.

Någon menar att garantitidens längd (10 år) är problematisk då underentreprenörer vägrar att garantera i 10 år och att man borde inkludera både drift och garanti i 20 år för att våga prova nya lösningar.

294

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 25

.

Analys

I stort sett alla de som deltagit i studien och som representerat

entreprenaderna där

totalentreprenad prövats är positiva. De flesta av de utmaningar som upplevts av dem som deltagit i

entreprenaderna beror på ovana

att arbeta i tota lentreprenadformen; alla har

omfattande tidigare erfarenheter av den dominerande utförandeentreprenadformen. ”Det är extremt mycket roligare att arbeta i totalentreprenader. Få vara med om innovationer, något nytt inte bara det vanliga. Bra gäng. Mer på

plats i

verkligheten.”

De flesta respondenterna är överens om att totalentreprenader ger stora möjligheter till tidsvinster, färdigställda

entreprenader har

blivit färdiga i god tid. Många menar att kvaliteten är högre. Den största anledningen är garantitiden som driver fram kvalitetshöjande åtgärder, t.ex. i form av förhöjd packningsgrad och cementstabilisering. Såväl beställare som entreprenörer och konsulter bedöms ha goda möjlig

heter att

utveckla och implementera strategier som

framgångsrikt anpassar sig till en allt större andel totalentreprenader. Sådana strategier verkar saknas eller vara okända för de medarbetare som intervjuats i entreprenaderna. Ett flertal innovationer inom produkter och processer har provats i de 11 entreprenaderna men det är ett litet underlag och man kan därför inte i studien dra några generella slutsatser om hur mycket totalentreprenadformen direkt gynnar innovationer. Exempel finns som tyder på att funktionskraven till viss del öppnar upp för innovationer. Ekonomiska incitament och låga produktionskostnader driver innovationsviljan och den långa garantitiden minskar entreprenörens vilja att välja oprövade lösningar. Om man från Trafikverkets sida önskar att fortsätta främja utvecklingen av nya tekniska lösningar måste man väga in entreprenörernas ovana att värdera risker

och

mycket komplicerade riskbilder. De innovationer inom produkter som trots detta har fått bra genomslag i de studerade entreprenaderna är högre packningsgrad, stabilisering av överbyggnad, stabilisering av underbyggnad/undergrund, prefabricerade broar samt massåtervinnig. De tre första har gjorts för att klara de tuffa funktionskraven

295

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 26

.

medan de senare kan härledas till minskade kostnader. Produktivitetshöjande åtgärder i form av innovationer inom processer verkar vara intressanta för entreprenörerna. Detta är inte överraskande eftersom ökad produktivitet minskar tidsåtgången och resulterar i lägre kostnader. Entreprenörerna har varit uppfinningsrika, man har exempelvis återanvänt broformar genom att standardisera cc-avståndet för broar, serietillverkade broelement samt ny packningsmetod. Hinder för att ytterligare höja produktiviteten är den strikta arbetsplanen och det tidskrävande arbetet att ändra den skapar en motvilja mot att försöka. Ändringar av arbetsplanen har dock gjorts i enstaka

entreprenader.

”Det är kul när man vå

gar/får utrymme att

testa nya saker.”

Det är studien oklart om konsulterna har strategier för ökad produkt

ivitet och

innovationer inom processer eller hur de ser att totalentreprenadformen påverkare deras arbete. Att byta uppdragsgivare från Trafikverket till entreprenörerna har upplevts fungera bra. Om eller hur totalentreprenader påverkar kvalitén i

projekterade handlingar är inte något som framkommit i intervjuerna i entreprenaderna

.

Det är relativt få anbud som lämnats vid upphandling av totalentreprenaderna och det är uteslutande medelstora och stora företag som lämnat anbud. De stora entreprenörerna har i de studerade entreprenaderna visat vilja att profilera sig, bygga kompetens och skaffa konkurrensfördelar. Prisnivåerna har uppfattats som relativt låga och förtjänsten har enligt entreprenörerna i de studerade totalentreprenaderna uteblivit. Totalentreprenaderna upplevs idag lönsamma för beställare och konsulter. Parterna är överens om att detta måste förändras, så att alla parter tjänar pengar, men de olika parterna är inte överens om hur. Det finns en problematik med riskfördelning i totalentreprenaderna. Om entreprenörerna fortsätter att uppleva sig förlora pengar i entreprenaderna kommer viljan att medverka i dem att minska. Tvister kan komma att bli en följd. Trafikverket bör också planera tiden för anbuden så att entreprenaderna kan dra nytta av årstiderna i de olika faserna och för att minska risken för stora tidsförseningar

296

Bilaga 7

© Prolog 2011

Sida 27

.

p.g.a. att vintern kommer innan kompletterande undersökningar gjorts. ”Jag tror inte att jag hade varit kvar här på Trafikverket om det inte hade varit för totalentreprenad

erna”

Glädjen med att arbeta i totalentreprenader, som de flesta av respondenterna uttrycker, är en god grund för att vidareutveckla ytterligare fördelar utifrån entreprenadformen.

Bilaga 8

297

Hinder och drivkrafter för industriellt anläggningsbyggande

Per Erik Eriksson, Henrik Szentes, Thomas Olofsson och Ove Lagerqvist Avdelningen för Byggkonstruktion och –produktion Luleå tekniska universitet

Bilaga 8 SOU 2012:39

298

Sammanfattning

På uppdrag av Produktivitetskommittén har denna studie undersökt vilka hinder och drivkrafter som finns för att öka industriellt anläggningsbyggande, med fokus på infrastrukturprojekt. Studien inkluderade en multipel fallstudie av 3 pågående anläggningsprojekt, samt en enkätstudie. Studien visar att industriellt anläggningsbyggande är mycket mer än bara prefab. Andra viktiga beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är att planera för rationell produktion för att på så sätt öka förutsägbarheten och minska olika typer av slöseri, upprepning och standardisering för att uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön, integrerad produktion och projektering för förbättrad byggbarhet samt erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande.

Drivkrafterna till industriellt anläggningsbyggande är enligt studien nästan uteslutande relaterat till inre effektivitet (dvs ”göra saker rätt”) i form av ökad produktivitet för att spara tid och pengar. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet, som handlar om att ”göra rätt saker”, minst lika viktigt för att skapa uthållig konkurrenskraft. Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att vi ökar processfokus och de fördelar detta för med sig för den inre effektiviteten utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen och därmed den yttre effektiviteten. Exempel på stora hinder till industriellt anläggningsbyggande är detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningseffekter på grund av uppstyckade upphandlingar.

Studien tyder på att drivkrafter och hinder som ligger i det omgivande samhället, dvs helt utanför projektaktörernas kontroll, är begränsade. Därför har projektaktörerna makten och möjligheten att självständigt implementera industriellt anläggningsbyggande. Beställaren bör skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta och samverka i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar avseende lösningar i projekteringsskedet och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförar-

Bilaga 8

299

kompetens redan i design och planeringsskeden. Materialleverantörer bör utveckla prefabricerade komponenter och byggdelar, i samråd med övriga aktörer

Implementeringen av industriellt byggande kan ses som en processinnovation som i sin tur främjas av innovationer relaterade till organisations- och kontraktsformer. Nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt skulle främja industriellt byggande och innovation. Längre kontrakt som löper över flera projekt och som kanske även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg sedan leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar. Detta skulle också kräva en attitydförändring där Trafikverket blir mer öppna för leverantörers förslag på nya lösningar som inte är föreskrivna i normer och regler. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher. Det är därmed viktigt att inte ha ett för snävt processfokus på industriellt anläggningsbyggande som endast fokuserar på inre effektivitet utan istället anamma ett bredare innovationsfokus som även inkluderar yttre effektivitet.

Inledning

Det råder ett stort förändringstryck på bygg- och anläggningsindustrin, dels från det omgivande samhället som efterfrågar implementering av lärdomar och best practice från andra branscher (Bresnen mfl, 2005) och dels från branschen i sig själv. Samhället påverkas i hög grad av byggbranschens arbete och dess slutprodukter samtidigt som branschens aktörer initierat utvecklingsarbete för att anpassa sig till förändrade förutsättningar i samhället och i branschen. Nya standardkontrakt (AB04, ABT06, ABK09), nya upphandlings- och samarbetsformer, EU-direktiv inom flera områden samt införandet av Eurocodes, ökad användning av utländsk arbetskraft, fler utländska byggentreprenörer aktiva i Sverige, teknisk utveck-

Bilaga 8 SOU 2012:39

300

ling av IT-verktyg (tex BIM) samt ökad direktimport av byggvaror är exempel på förändringar och trender i branschen. Förändringstrycket har resulterat i utveckling och implementering av alternativa arbetssätt och ledningsmetoder som till exempel partnering, lean production och industriellt byggande. Implementeringen av dessa kan dock innebära svårigheter och problem med rådande kultur och regelverk, som måste hanteras.

I enlighet med ett uppdrag utfärdat av Produktivitetskommittén har denna studie undersökt vilka hinder och drivkrafter som finns för att öka det industriella byggandet i anläggningssektorn, med fokus på infrastrukturprojekt. Som stöd för en bred men ändå förhållandevis djup studie formulerades sex forskningsfrågor:

1. Vad är ett industriellt anläggningsbyggande, vilka viktiga beståndsdelar ingår i begreppet?

2. Vilka drivkrafter finns till industriellt anläggningsbyggande?

3. Vilka hinder finns till industriellt anläggningsbyggande?

4. Vilken/vilka aktör(er) är mest lämpade att driva utvecklingen av industriellt anläggningsbyggande?

5. Vilka element/byggdelar bör man i första hand börja standardisera eller prefabricera vid implementeringen av industriellt anläggningsbyggande?

6. Hur påverkas implementeringen av industriellt anläggningsbyggande av olika kontrakts- och upphandlingsformer?

Metod

Projektgruppen vid LTU bestod av: Docent Per Erik Eriksson (projektledare), Doktorand Henrik Szentes, Professor Thomas Olofsson, och Professor Ove Lagerqvist. Studiens datainsamling utfördes genom en multipel fallstudie av 3 pågående anläggningsprojekt, samt en enkätstudie riktad till branschfolk med intresse av industriellt byggande. Syftet var främst att få ett brett perspektiv, från flera respondenter i flera projekt. Vi ville också jämföra projekten och analysera likheter och skillnader i industriellt byggande, samt hur förutsättningar, som till exempel projekttyp, kontrakts- och upphandlingsformer påverkat implementeringen av industriellt anläggningsbyggande. Tre fallstudieprojekt valdes ut som omfattar

Bilaga 8

301

både väg- och järnvägsentreprenader med tre olika huvudentreprenörer för att få flera leverantörers syn på industriellt anläggningsbyggande. Projekten är upphandlade som utförandeentreprenader, förutom att ingående broar hanteras som (styrd) totalentreprenad. Storleken på projekten varierar mellan 0,5–1 Mdr. ”Normala” anläggningsprojekt valdes ut och inte några pilotprojekt inom industriellt byggande. Respondenterna anses därför inte mer kunniga och erfarna inom industriellt byggande än andra aktörer i branschen. Angreppssättet har både fördelar och nackdelar. En fördel är att fallstudieprojekten och respondenterna kan illustrera som exempel på vanliga observationer snarare än unika. En nackdel är att vi inte fångar Best Practice eftersom vi inte valt ut experter eller framgångsprojekt.

Inom varje fallstudieprojekt intervjuades beställarens projektledare (B), huvudentreprenörens projektledare (E), samt projekteringsledaren (K) för att få ett brett perspektiv på industriellt anläggningsbyggande. Sammanlagt genomfördes 8 intervjuer eftersom beställarens projektledare och projekteringsledaren var en och samma person i ett av projekten. Intervjuerna delades upp i två delar, dels en generell del som handlade om respondenternas åsikter om olika aspekter av industriellt byggande i anläggningsbranschen som helhet, och dels en projektspecifik del där respondenterna fick ge sin syn på hur olika aspekter av industriellt byggande fungerade i deras pågående projekt. Intervjuerna var av öppen och explorativ karaktär. Respondenterna fick därmed stor frihet och möjlighet till egna tolkningar och reflektioner utan att styras av i förväg fastställda frågeformuleringar och svarsalternativ.

De explorativa fallstudieintervjuerna med ett mindre antal respondenter kompletterades med en enkätstudie med styrda svarsalternativ. Resultaten från fallstudierna låg till grund för enkätdesignen. För att fånga åsikter från respondenter med explicit intresse för, kunskap om och erfarenhet av industriellt anläggningsbyggande så skickades enkäten ut till de industrirepresentanter som var inbjudna och/eller anmälda till Produktivitetskommitténs seminarium 11 okt 2011 om industriellt anläggningsbyggande. Enkäten besvarades av 33 (av 52 möjliga) respondenter: 4 (av 6) beställare, 14 (av 19) konsulter och 15 (av 27) entreprenörer. Enkäten presenterade förutbestämda svarsalternativ kopplade till endast tre frågor: 1) Hur viktiga är nedanstående beståndsdelar/ingredienser i industriellt anläggningsbyggande? 2) Hur stora är nedanstående hinder till ökat industriellt anläggningsbyggande?

Bilaga 8 SOU 2012:39

302

3) Generellt sett, hur lämpliga är nedanstående produkter/element/byggnadsdelar att förtillverka, prefabricera och/eller standardisera?

Frågorna besvarades med hjälp av 5-gradiga intervallskalor: 1=Inte så viktigt (Fråga 1), Inte så stort (Fråga 2), Inte så lämpligt (Fråga 3) 2=Ganska viktigt, Ganska stort, Ganska lämpligt 3=Viktigt, Stort, Lämpligt 4= Mycket viktigt, Mycket stort, Mycket lämpligt 5=Extremt viktigt, Extremt stort, Extremt lämpligt

Empiriska resultat – generella frågor

Vad innebär industriellt anläggningsbyggande, vilka är begreppets beståndsdelar?

Respondenterna i fallstudierna hade funderat olika mycket på detta begrepp, vissa kände sig familjära med det och verkade bekväma med att både tänka och diskutera utifrån detta begrepp i deras yrkesroll, medan andra var mer osäkra och ovana med begreppet och dess innehåll. Tre olika beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande nämndes av flera respondenter: förtillverkning/prefab nämndes av 5 st, effektiv/rationell produktion av 5 st, samt upprepning och standardisering av 3 st. De personer som kändes mer familjära med begreppet nämnde i första hand rationell produktion och upprepningseffekter. Rationell produktion är ju i sig ett brett begrepp men respondenterna var här inne på planering och att ge entreprenören förutsättningar för ökad förutsägbarhet och bättre flöde i produktionen för att minska olika typer av slöseri. Upprepning och standardisering gäller både processer/metoder och produkter/komponenter för att kunna återanvända arbetssätt samt serietillverka tekniska lösningar, allt behöver inte vara unikt.

De respondenter som var lite mindre insatta i begreppet industriellt byggande och behövde lite betänketid nämnde i första hand prefab och förtillverkning. Ett målande exempel på detta är: ”(skratt) – Jag har väl inte funderat så mycket på det … men ska jag säga nånting så säger jag att man förproducerar nånting, typ prefabelement som man sedan monterar” (E). När det gäller prefab så handlar det om att flytta timmar från arbetsplatsen, för att uppnå mindre störningar och avstängningar och därmed kortare total tid.

Bilaga 8

303

En respondent menar att prefab blir extra viktigt och lämpligt i underjordsarbeten som tex tunnlar där det är trångt och svårt att platsbygga. ”Ska du göra nånting på plats där nere kostar det dubbelt så mycket än om du gör det någon annanstans” (E).

Automation i form av ökad maskinanvändning nämndes bara av en respondent, som kopplade det till arbetsmiljöaspekter: ”vi ska naturligtvis använda de mest effektiva hjälpmedel och maskiner som finns för ändamålet, inte slita på människor i onödan” (E).

En respondent föreslog jämförelser med lean produktion i bilbranschen men en annan varnade för att sådana härmningar inte är helt lämpliga: ”Det finns ett gäng som går runt och pratar om industriellt byggande och tror att allt blir bättre om vi börjar apa efter Toyotas sätt att bygga bilar, och det tycker jag är in i helvete korkat” (B). Denna respondent sätter fingret på en viktig aspekt och det är att det industriella tänk och det processperspektiv som industriellt byggande baseras på måste anpassas efter de förhållanden och förutsättningar som råder i byggbranschen.

För att undersöka hur viktiga olika beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande är undersöktes denna aspekt även i enkätundersökningen. Förutom prefab/förtillverkning, upprepning/standardisering, rationell produktion, samt automation innehöll enkätens förutbestämda svarsalternativ även erfarenhetsåterföring samt integrerad projektering och produktion. De två sistnämnda alternativen togs med eftersom även dessa nämndes i fallstudierna som relevanta aspekter när man implementerar industriellt byggande. Resultatet av enkätstudien presenteras nedan i tabell 1.

Bilaga 8 SOU 2012:39

304

Tabell 1 visar att alla sex beståndsdelar ansågs vara mycket eller extremt viktiga (medelvärden 3,8–4,5). ”Planera för rationell produktion” (4,5) anses vara den viktigaste beståndsdelen i industriellt anläggningsbyggande. Förtillverkning och prefab är den beståndsdel som får lägst medelvärde, men 3,8 motsvarar alltså strax under ”mycket viktig” så slutsatsen är att alla dessa sex beståndsdelar är mycket viktiga och de flesta entreprenörer tycker att ”planera för rationell produktion” är en ”extremt viktig” beståndsdel.

Spridningen, i termer av standardavvikelser (ca 0,6–0,9), är ganska låg vilket indikerar att respondenterna är ganska överens och har liknande åsikter om vad industriellt byggande är för något och vilka viktiga beståndsdelar som ingår i begreppet. I fallstudierna känns det som bilden var mer splittrad mellan olika respondenter jmf med i enkätstudien. Detta kan dels bero på att enkätmetoden ju ger definierade förslag medan fallstudierna var explorativa, dels på att respondenterna i enkäten var personer som var inbjudna till Produktivitetskommitténs seminarium och därmed representerade en mer homogen kunskap om industriellt anläggningsbyggande än många andra personer i branschen. En annan skillnad jämfört med fallstudierna är att förtillverkning & prefab enligt enkätresultaten inte har en avgörande betydelse samt

Bilaga 8

305

att automation anses vara ungefär lika viktigt som de andra beståndsdelarna.

Respondenterna fick även själva föreslå andra viktiga beståndsdelar och några exempel som föreslogs är: gemensamma plattformar för informationsutbyte, brett engagemang av många olika viktiga aktörer inkl materialleverantörer, serieköp/centrala upphandlingar av större volymer av liknande objekt, samt incitamentsavtal – speciellt sådana som inkluderar konsulter.

Vilka drivkrafter finns till att implementera industriellt anläggningsbyggande?

I fallstudieintervjuerna framkom det tydligt att industriellt anläggningsbyggande främst ses som ett sätt att öka produktiviteten för att spara tid och pengar i byggprojekt. Hela 7 av de 8 respondenterna nämnde ökad produktivitet/effektivitet för att spara tid och pengar som främsta drivkraft. Det fanns dock andra förslag på drivkrafter som nämndes av enstaka respondenter.

Öka branschens attraktivitet kan vara en drivkraft om industriellt anläggningsbyggande ses som en positiv utveckling av en konservativ bransch med problem avseende utveckling och förnyelse. En entreprenör uttryckte det som att ”det finns en önskan om att få visa att byggbranschen inte är rutten” (E).

Individuella drivkrafter nämndes också. Enskilda individer driver implementeringen i sina projekt för att de är engagerade och tycker det är kul med utveckling. ”Projektchef och projektledare driver frågan på projektnivå och det är individberoende, mycket handlar om individuellt intresse” (B).

Från entreprenörernas perspektiv kan även brist på arbetskraft vara en drivkraft. Mer prefab och mindre platsbyggnation minskar helt enkelt den egna personalåtgången. Ett exempel som nämndes var att bristen på armeringskompetens är en drivkraft för att öka förtillverkningen av armering som är färdig att bara lägga i konstruktionen.

Förbättrad kvalitet nämndes av två personer, men de verkade lite osäkra på om detta verkligen var en viktig drivkraft: ”kanske kan man få bättre kvalitetskontroll” (E).

Ökad förutsägbarhet nämndes som drivkraft eftersom det ger en minskad osäkerhet och ökad tydlighet. ”Det är en mall som man följer för att förenkla och göra det tydligt för alla vad/hur de ska

Bilaga 8 SOU 2012:39

306

göra” (B). ”Man använder färdiga plattformar – metod, mtrl, leverantörer, logistik – allt är klart från dag 1” (E).

Även en förbättrad miljö nämndes av två respondenter. Miljön ses då i vid mening och inkluderar minskade utsläpp och resursåtgång samt mindre störningar för omgivningen och 3:e man.

Vilka hinder finns till att implementera industriellt anläggningsbyggande?

Till skillnad från drivkrafter, där endast aspekten ökad effektivitet/produktivitet för att spara tid och pengar nämndes av flertalet respondenter, så beskrevs flera viktiga hinder av flera respondenter. Trafikverkets normer och regler samt planförfarandet, (6 respondenter), anses utgöra hinder för leverantörerna att komma med egna nya lösningar men flera anser också att situationen har blivit bättre även om den fortfarande är problematisk. ”Trafikverket har varit fantastiskt stelbenta, men det börjar bli bättre” (K). ”Trafikverket är lite konventionella och skeptiska till obeprövade lösningar, deras bestämmelser styr mycket” (E). ”Trafikverkets sätt att ställa krav gör att entreprenörerna har gett upp, de har inte något att konkurrera med, inget utrymme för egna lösningar” (B).

Ett annat viktigt hinder, som nämndes av 6 respondenter, är konservativ bransch där individer är fast i gamla hjulspår. Ett par personer (B och E) menar att svenska aktörer är mer konventionella än utländska konkurrenter och att internationella aktörer med stor verksamhet i många länder har ett mer industriellt tankesätt, de har kommit längre och är mer öppna för utveckling. Dessa stora aktörer har även interna design- och teknikavdelningar som kan stödja entreprenörens projektpersonal. Vid utveckling och design av nya tekniska lösningar behöver inte entreprenören anlita en timdebiterande konsult för att avgöra om ett nytt alternativ är lämpligt eller inte. Sådan intern kompetens minskar risken för entreprenörens projektledare jämfört med att betala externa aktörer för arbeten som kanske inte leder till något.

Brist på upprepning nämndes av 4 respondenter. Det är svårt att uppnå de stordriftsfördelar som krävs för att utveckling av nya lösningar ska löna sig i ett enskilt projekt. ”Vi är som ett cirkussällskap som reser runt och slår upp vårt tält på olika ställen och sedan är det ny publik och nya aktörer varenda gång vi träffas och nya förutsättningar för hur vi ska sätta upp vårt tält” (E).

Bilaga 8

307

Utvecklingsinsatsen måste löna sig redan i befintligt projekt, dels eftersom man inte vet om den kan användas i kommande projekt som har andra förutsättningar och dels eftersom lösningen därefter blir känd för alla som då kan härma den.

Fyra respondenter ansåg att utförandeentreprenad utgör ett hinder. Traditionell generalentreprenad gör att utvecklingen hänger på beställare och konsulter vilket inte är tillräckligt, eftersom entreprenörens utförarkompetens inte kan utnyttjas i projekteringsskedet. Vidare så ökar traditionella upphandlings- och kontraktsformer entreprenörernas fokus på kortsiktiga investeringskostnader medan fokus på livscykelkostnader blir litet, vilket minskar innovationsviljan. Därför bör andra kontraktsformer utvecklas som främjar långsiktighet och helhetsperspektiv: ”Funktionsansvar och ibland driftsansvar torde premiera innovativ entreprenör” (E). Ett faktum som ytterligare spär på problemet är att entreprenören inte alltid välkomnas att föreslå förbättringar och alternativa lösningar i upphandlingsskedet: ”Ibland skriver beställaren att de inte är intresserade av sidoförslag i upphandlingen, detta är frustrerande när entreprenören känner att det inte är den bästa lösningen som tagits fram” (E).

Sämre estetik skulle kunna utgöra ett hinder enligt 2 respondenter, eftersom standardisering och prefabricering kan leda till monotona och arkitektoniskt tråkiga lösningar. ”Industriellt byggande kan försämra estetik, standard prefabbroar på 70–80-talen såg för jävligt tråkiga ut, men ett projekt med 50 broar och 50 olika brolösningar är inte heller korrekt” (K). Men det finns lösningar på detta dilemma. En respondent föreslog ett system som finns i vårt grannland: ”i Finland finns det en slags estetikklassificering som styr kraven på estetetik beroende på geografiskt område” (B).

Brist på processtänk nämndes av 2 respondenter. Byggbranschens projektbaserade karaktär ger naturligt fokus på unikhet och kortsiktighet istället för på synergier och långsiktig utveckling. ”Varje projekt ses som unikt och en enskild enhet istället för en del i en lång process, varenda platschef vill uppfinna hjulet själv” (E).

Kortsiktigt ökad risk nämndes av 2 respondenter. Utveckling av nya angreppssätt kan utgöra ökade risker för okända konsekvenser. ”Nya lösningar innebär högre risker och svårigheter att kalkylera kostnaden” (E).

En respondent reagerade över att prefab ibland riskerar att leda till sämre miljö, pga långa transporter. ”Färdigbockad armering från Tyskland spar tid och pengar men transporterna är dåliga för

Bilaga 8 SOU 2012:39

308

miljön” (K). Detta nämndes dock mer som en tankeställare än som ett reellt hinder.

Eftersom fallstudierna gav en något spretig bild över hindren till industriellt anläggningsbyggande så inkluderades även denna fråga i enkätstudien, se tabell 2.

Även enkätstudien ger en något spretig bild när det gäller hinder till industriellt anläggningsbyggande. Enkäten presenterade 9 alternativa hinder, där flera anses vara viktiga eller till och med mycket viktiga, tex detaljspecificerade utförandeentreprenader (3,6), konservativ bransch (3,5), och stort fokus på lägsta anbudspris (3,5). Andra hinder anses inte vara så viktiga, tex sämre estetik och monoton arkitektur (2,2), sämre miljö pga långa transporter (1,3) och att nya lösningar och arbetssätt ger ökade risker (1,5).

När det gäller denna fråga går också respondenternas meningar isär, endast två hinder har en standardavvikelse under 1,0 (sämre miljö pga långa transporter och att nya lösningar och arbetssätt ger ökade risker). Respondenterna är därmed mest ense om vilka två hinder som anses vara minst viktiga. För de viktigare hindren är åsikterna mer skilda. Oenigheten syns också om man analyserar skillnader i medelvärden mellan olika typer av aktörer. För två hinder är till och med skillnaderna statistisk signifikanta. Entreprenörerna tycker att ”detaljspecificerade utförandeentreprenader”

Bilaga 8

309

är ett mycket stort hinder (4,1) medan konsulter inte tycker att det är lika stort (2,9), (beställarna 3,8). Skillnaderna är liknande för hindret ”Planförfarandet med arbetsplan och järnvägsplan”, där entreprenörerna har medelvärde 3,9 och konsulterna har 2,3. Skillnaderna är också påtagliga men inte statistiskt signifikanta för hindret ”Brist på storskalighet och upprepning” där konsulterna har medelvärde 3,4, entreprenörerna har 2,8 och beställarna bara 2,3. Skillnaderna är också påtagliga men inte statistiskt signifikanta för hindret ”Stort fokus på lägsta anbudspris” som entreprenörerna tycker är ett stort hinder (3,8) och även konsulterna med 3,4, men inte beställarna som bara har 2,3. Att skillnaderna inte blir signifikanta när det är beställarna som har en avvikande mening är inte så konstigt eftersom enkätstudien endast inkluderar 4 svar från beställarna. Eftersom de är så få är det inte så relevant att analysera beställarna som en egen grupp.

Respondenterna fick även själva föreslå andra stora hinder, och några exempel som föreslogs var: kunskapen om en industrialiserad tillverkningsprocess är så låg att tidig planläggning och senare projektering hindrar tillämpning av angreppssättet, brist på incitament för innovation och nytänkande, samt brist på skydd av immateriella rättigheter för innovativa lösningar, särskilt för icke-vinnande anbudsförslag.

Vem bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande?

I fallstudierna var respondenterna ganska överens om att det är entreprenören som måste driva implementeringen av industriellt byggande, 7 respondenter ansåg detta. ”Entreprenören har bäst helhetsbild medan Trafikverket saknar kostnadsuppfattning och utförarkompetens” (B). Särskilt vid totalentreprenader kan entreprenören driva denna implementering, men deras situation försvåras vid generalentreprenad.

Flera respondenter anser att beställaren har en huvudroll och nämner hur viktigt det är att beställaren skapar förutsättningar för de andra aktörerna. Men bara 2 respondenter ansåg att beställaren är den som därigenom ska driva implementeringen. ”Det går inte utan beställaren eftersom denne styr i förprojektering och normer, men beställaren driver inte frågan i dag” (E). ”Beställaren måste

Bilaga 8 SOU 2012:39

310

vara mer lyhörda och öppna för okonventionella lösningar och lita på entreprenörernas förslag” (E).

Ingen respondent ansåg att konsulterna kan driva implementeringen även om de har en viktig roll i den. ”Även projektörer måste vara med, men de driver inte, beställaren måste styra projekteringen om det är utförandeentreprenad så att konsulter inte bygger in för många begränsningar” (E). En respondent menade till och med att konsulter kan hindra utvecklingen: ”konsulter/arkitekter kan vara motståndare till industriellt byggande pga arkitektoniska aspekter samt att konsulter tjänar på att ta fram nya och unika lösningar hela tiden till varje projekt” (B). En konsult menade också att det inte finns någon naturlig och logisk drivkraft hos konsulterna: ”incitamentet hos konsulter för att utveckla industriellt byggande är obefintligt” (K).

Endast 2 respondenter nämnde att även materialleverantörerna kan vara viktiga i industriellt byggande men att de inte har någon huvudroll i dag. ”Litet intresse från prefab-industrin att gå in i anläggningsbranschen – de har fullt upp att göra ändå med husbyggnad” (K). Detta är förstås något som bör undersökas genom dialog med leverantörer inklusive prefab-industrin.

Några respondenter poängterade att ingen enskild aktör kan implementera industriellt byggande själv. ”Det måste ske i samverkan, entreprenörerna vet sina egna produktionsmetoder, konsulterna kan regelverken och kan hantera beställaren, och beställaren måste vara villig att testa nytt, alla tre parter måste samverka” (K).

Respondenterna verkade inte tycka att utomstående aktörer i det omgivande samhället spelade någon betydande roll. Det är främst projektaktörerna som har detta i sin hand. Om de ändå skulle nämna någon aktör så nämnde de flesta politiker/myndigheter för att de kan påverka kommuner och staten och för att myndigheter skriver normer. Även fackföreningar nämndes: ”fackföreningar är nog kluvna, de vill inte att det blir färre jobb men de vill heller inte att personalen sliter ut sig med tunga jobb” (E).

Vilka element/byggdelar är lämpliga att standardisera eller prefabricera?

Respondenterna i fallstudieintervjuerna gav här en mängd förslag på olika element eller byggdelar som kan vara lämpliga att standardisera eller prefabricera, men de flesta förslag angavs bara av

Bilaga 8

311

enstaka respondenter. Endast två element/byggdelar nämndes av många respondenter: Stödmurar och bullerplank samt betongbroar. ”Broar kan standardiseras men grundläggningen kommer vara unik” (K).”I framtiden borde det bli fler samverkansbroar med prefab-konstruktion och platsgjuten vägbana av betong, inspiration borde kunna fås från USA och Sydeuropa” (B). Exempel på element/byggdelar som nämndes av enstaka respondenter är: kantbalkar på broar, plattor, stålbroar, cut- and cover-betongtunnlar, inklädnader, fläktfundament, barriärelement, förtillverkad armering.

Eftersom fallstudierna gav en spretig bild över vilka element/byggdelar som är lämpliga att prefabricera och standardisera så inkluderades även denna fråga i enkätstudien, se tabell 3.

På denna fråga var antalet respondenter bara 24 eftersom 9 st inte ansåg sig ha kunskap/erfarenhet nog att reflektera kring dessa mer tekniska aspekter. De som svarade uttryckte att nästan alla element/byggnadsdelar ansågs vara lämpliga eller till och med mycket lämpliga att förtillverka/standardisera.

Bilaga 8 SOU 2012:39

312

Empiriska resultat – projektspecifika frågor

Under fallstudieintervjuerna fokuserades även på de enskilda projekten. Nedan följer korta beskrivningar kring de tre undersökta projekten och hur de arbetat med att implementera industriellt anläggningsbyggande.

Projekt 1

I Projekt 1 tog beställarens projektledare tidigt initiativ till industriellt byggande. Huvudtanken var att eftersträva upprepningseffekter och förutsägbarhet så att det skulle vara lätt och smidigt för entreprenören, det skulle finnas vissa modeller som de skulle arbeta efter. Även om beställaren var drivande så skedde implementeringen av industriellt byggande i samverkan. Tack vare detta har aktörerna kommit ganska långt med sitt industriella tänk och projektdeltagarna är nöjda med detta angreppssätt även om ytterligare förbättringspotential finns. Många arbetsmetoder och tekniska lösningar utvecklades av beställaren och konsulten innan entreprenören upphandlades men vissa utvecklades och implementerades under byggskedet av entreprenören, så alla tre parter gjorde viktiga insatser för industriellt byggande.

Rationell produktion har uppnåtts bland annat genom att kabelgravar inte skjuts efteråt för sig, utan entreprenören tar det med sig direkt i sektionen vid tunneldrivningen för att spara tid och minska produktionsstopp och dubbelarbete.

De har använt sig av standardisering och upprepning i form av:

1. Förutbestämda och standardiserade alternativ för bergförstärkning genom ett antal olika förstärkningsklasser. Därigenom minskas antalet angreppssätt och arbetsmetoder och entreprenören vet på förhand vad som gäller och behöver endast utföra arbetena på ett fåtal olika sätt.

2. Standardiserad tunneldrivning genom att i tunnelsektionen ta ut samma mängd berg hela tiden och lite mer berg än nödvändigt för att skapa robusthet. Det är ett sätt att standardisera kabeldragningarna. En nackdel med denna typ av standardisering är att vissa delar överdimensioneras, dvs för att kunna göra likadant på flera ställen så blir det svåraste stället dimensionerande.

Bilaga 8

313

3. De har också använt sig av endast en typ av brunn med tre kammare i istället för att ha tre olika brunnar

Prefabricering och förtillverkning har också skett i ganska stor omfattning tack vare initiativ från entreprenören:

1. Standardisering och prefabricering av fläktfundament istället för att gjuta dem på plats.

2. Innerlineväggar av prefab-betong. ”Vi bygger tunnel i tunneln” (K). Därmed har de ett enhetligt inklädnadsvalv istället för att arbeta med dränering. Nackdelen är att det får droppa lite när man inte har dränering.

3. Färdigtillverkad armering från Polen. Armeringen är iläggningsfärdig, och i vissa fall också monterad till färdiga armeringskorgar – vilket spar tid på arbetsplatsen.

4. I projektet har man också stödmurar och barriärelement (trafikskydd) av prefab.

Automatisering har också åstadkommits genom kantstensgjutning med en ny effektiv maskin inköpt från Brasilien för detta projekt.

Det var en dyr investering (400kkr) men den lönar sig tack vare stort antal löpmeter >4km i projektet. Detta är därmed ett exempel på att ett projekt måste vara av viss storlek för att utvecklings- och investeringskostnader ska kunna betala tillbaka sig inom det enskilda projektet. Om inte vägsträckan varit tillräckligt lång för att maskinen skulle löna sig så hade inte entreprenören använt sig av denna effektivare metod.

I projektet jobbar de aktivt med erfarenhetsåterföring på fyra olika sätt. Det kommer att bli en slutrapport och avslutningsworkshop när projektet är klart för att diskutera vad som varit bra och vad som varit mindre bra. Under projekttiden har konsulten möten med beställaren 1 gång/år, där de går igenom året som varit rent allmänt, eller så har de gått igenom ett specifikt teknikområde och då får konsulten beställarens syn på hur saker och ting fungerat. Konsulten har även interna utvecklingsprojekt för berg och betong, som inte faktureras kund. Det har också hållits ett specifikt erfarenhetsåterföringsmöte med beställaren, konsulten och entreprenören om inklädnaden i tunneln och parterna har även samverkansövningar 1–2 gånger/år där de betygsätter mål som sattes upp vid första samverkansmötet.

Bilaga 8 SOU 2012:39

314

Projektets kontrakts- och upphandlingsformer har inneburit en begränsning för industriellt byggande eftersom allt är upphandlat på mängder. Vissa saker fanns med i handlingarna och mängdförteckningarna från början. Men senare tankar och lösningar från entreprenören påverkades negativt av generalentreprenad och ABkontraktet. Totalentreprenad anses av respondenterna bättre för att främja nya lösningar. Inom inklädnaden, som är så knuten till entreprenörens produktionsmetoder, gällde totalentreprenad och där användes prefab istället för traditionell sprutning av sektionen som genomfördes i den liknande grannentreprenaden. Detta är därmed ett exempel på hur två liknande projekt kan komma att använda två helt olika arbetsmetoder pga av olika kontraktsförutsättningar.

Projekt 2

I Projekt 2 har industriellt byggande inte implementerats lika explicit och systematiskt som i Projekt 1. Beställarens projektledare kom in ganska sent i projektet och har inte arbetat aktivt med industriellt byggande. ”Vi har inte medvetet drivit denna fråga, men vi använder vanligt sunt förnuft och strävar efter att försöka upprepa arbetsmoment” (B). Även om respondenterna inte tycker att de haft så mycket industriellt byggande så har i alla fall vissa arbetsmetoder och lösningar som kan anses vara beståndsdelar i industriellt byggande implementerats.

Rationell produktion har uppnåtts genom att t ex trycka ledningar i stället för schakta, och genom att återanvända formställningar på en bro (påbyggnad på befintlig vägbro), samt genom att använda cellplast istället för lättklinker för att minimera sponten.

Bullerplank och stödmurar har prefabricerats i stället för platsgjutna konstruktioner. Entreprenören drev denna fråga eftersom det fanns pengar och eventuellt tid att spara med bibehållen kvalitet. Beställaren godkände ändringen. Beställaren och konsulten projekterade också för en möjlighet att rulla ut armering, men de beslutade senare att arbeta på traditionellt vis.

Upprepningseffekter har eftersträvats genom att de har försökt skapa förutsättningar för storskalighet och upprepning av arbetsmoment. Ett exempel är att de använde samma knekt (del av formställning under kantbalk) i flera broar, men forcering störde genomförandet så att full upprepning ej gick att åstadkomma.

Bilaga 8

315

Ett forum för erfarenhetsåterföring finns inom helhetsprojektet (dvs aggregerat för alla etapper), som drivs av projektchefen för alla etapper. Vidare ska en omfattande slutrapport som sammanfattar projektet tas fram, för att ge en möjlighet till erfarenhetsåterföring. Det blir sedan upp till den övergripande projektchefen att använda den. Inom entreprenadorganisationen finns ett forum för diskussion mellan olika verksamhetsområden som drivs av företagets utvecklingschef. Inom konsultorganisationen genomförs interna presentationer, både avdelningsinternt samt företagsinternt.

När det gäller kontrakts- och upphandlingsformer tycker inte beställarens projektledare att det har haft någon påverkan: ”vi har ju inte infört något industriellt byggande så det har inte påverkat något” (B). Entreprenörens projektledare är av en annan åsikt och menar att: ”hade det varit en funktions- eller totalentreprenad så hade vi känt större möjlighet att hitta egna lösningar”. Men Generalentreprenad går också om beställaren driver frågan mer från starten av förprojektering, men det krävs mer tid för att genomföra ändringar som föreslås i efterhand av entreprenören.

Projekt 3

Inom Projekt 3 fanns inte heller något explicit fokus på industriellt anläggningsbyggande men rationell produktion och prefab var ändå påtagliga aspekter i projektet. Arbetet drevs främst av beställaren och konsulten i projekteringen. Vid intervjutillfället var byggskedet inte så långt gånget så entreprenörens insatser i implementeringen av industriellt anläggningsbyggande var än så länge begränsat.

Rationell produktion inkluderade nedanstående exempel:

1. På grund av stort överskott på lera ägnades stor möda på att hitta lämpliga deponier och att minimera transporter.

2. Flerskiftsarbete uppmuntrades för att åstadkomma bättre maskinutnyttjande. Detta har genomförts på vissa maskiner.

3. Man använde gjutasfaltfog i stället för att fräsa närmast kantbalken inför beläggningsarbetet.

En avsiktlig upprepningseffekt uppnåddes genom att bara ha två typer av kantbalkar på totalt 16 broar, och enligt en respondent kanske det kunde ha varit endast en typ av kantbalk.

Även flera exempel på prefabricering finns:

Bilaga 8 SOU 2012:39

316

1. Bro för viltpassage bestod av prefabricerade trummor istället för platsgjutna konstruktioner, 4 st i olika etapper av totalprojektet. Dessa ledde dock inte till någon större besparing.

2. Bullerplank var byggmoduler i form av 3-meters sektioner från fabrik som man bara häktar på en platsbyggd stålkonstruktion. Samma bullerskydd användes under flera mil väg.

3. En prefab-bro från Tyskland föreslogs av entreprenören. Ambitionen var att minska produktionskostnaden lite och dela besparingen med beställaren. Ekonomiska skäl och nyfikenhet drev entreprenören till att testa. Vid intervjutillfället hade beställaren inte beslutat om de går med på detta.

4. Armeringskorgar som är färdigbockade och har standardmått med tre typer. Sedan kommer de färdigställas i ett industriellt tält vid arbetsplatsen för att få dem iläggningsfärdiga.

5. Pålplattor serietillverkades och prefabricerades.

Ett forum för erfarenhetsåterföring finns inom helhetsprojektet (dvs aggregerat för alla etapprojekt), som drivs av projektchefen för alla etapper. Vidare kommer slutmöten hållas både internt inom entreprenadorganisationen och med beställaren.

Beställaren tyckte inte att projektets kontrakts- och upphandlingsformer påverkade möjligheterna att implementera industriellt anläggningsbyggande. ”Det påverkade inte något – alla nämnda exempel på prefab/standardiseringar vi genomfört var med i upphandlingen, de projekterades innan entreprenören handlades upp” (B). Entreprenören var av motsatt åsikt och tyckte att generalentreprenad är meningslös ur ett innovationsperspektiv. Man kan ju också ifrågasätta beställarens argument då man inte kan veta om det hade kommit fram ytterligare nya lösningar av entreprenören om totalentreprenad använts.

Diskussion och analys

Beståndsdelar i industriellt anläggningsbyggande

Studien visar att industriellt anläggningsbyggande är mycket mer än bara prefab. Planera för rationell produktion för att öka förutsägbarheten och minska slöseriet, upprepning och standardisering för att

Bilaga 8

317

uppnå stordriftsfördelar och inlärningseffekter, automatisering i form av ökad maskinanvändning för att öka tidseffektivitet och förbättra arbetsmiljön, integrerad produktion och projektering för förbättrad byggbarhet samt erfarenhetsutbyte mellan projekt för att öka långsiktigt lärande är andra beståndsdelar som är minst lika viktiga. Merparten av dessa beståndsdelar kan relateras till ett processperspektiv. En av huvudförändringarna vid implementeringen av industriellt anläggningsbyggande är därmed att tona ned byggbranschens kortsiktiga projektfokus och anamma ett mer långsiktigt processfokus. Idén och inspirationen till industriellt byggande kommer främst från tillverkningsindustrin som har ett tydligare processfokus. Denna studie sätter fingret på en viktig aspekt som uppmärksammats i tidigare forskning inom construction management och det är att arbetssätt och ledningsmetoder som visat sig fungera utmärkt i vissa specifika miljöer (som t.ex. tillverkningsindustrin) inte kan överföras och användas rakt av; de måste situationsanpassas till rådande förhållanden i den projektbaserade byggindustrin först (Bresnen mfl, 2005; (Harty, 2008; Riley & Clare-Brown, 2001). Vi kan och bör sträva efter ett erfarenhetsutbyte mellan olika branscher, men hela tiden med eftertanke och anpassning. En annan reflektion är att fyra av dessa beståndsdelar (rationell produktion, automatisering, integrerad produktion och projektering, samt prefab) är speciellt fokuserade på entreprenören. Det är därför viktigt att underlätta entreprenörens roll vid implementeringen av industriellt anläggningsbyggande, speciellt i projektets tidiga skede, (Simonsson, 2011).

Drivkrafter till industriellt anläggningsbyggande

Studien visar tydligt att ökad produktivitet för att spara tid och pengar är den största drivkraften till industriellt anläggningsbyggande. Detta kan jämföras med en studie utförd av Abdul Kadir mfl (2006) där man fann att industriellt husbyggande spar tid men inte pengar och att det kräver lite mindre arbetskraft än traditionellt byggande.

Det fokus på ökad produktivitet och förutsägbarhet som industriellt byggande medför är starkt besläktat med begreppet inre effektivitet som handlar om att ”göra saker rätt”. I andra branscher är begreppet yttre effektivitet som handlar om att ”göra rätt saker” minst lika viktigt men bland respondenterna i denna studie är det få

Bilaga 8 SOU 2012:39

318

som gör den kopplingen. Yttre effektivitet är relaterat till faktorer som kvalitet, kundtillfredsställelse, kundanpassning och flexibilitet vilka riskerar att motverkas av industriellt byggande om detta enbart fokuserar på inre effektivitet. Exempelvis så är risken av ökad förutsägbarhet och standardisering minskad flexibilitet och kundanpassning. En av byggbranschens stora styrkor är dess flexibilitet och förmåga att hantera förändrade förutsättningar, även om mer kraft torde kunna satsas på förebyggande riskhantering snarare än reaktiv problemlösning Denna styrka härstammar bland annat från projektformen som organisationsform, vilken har blivit allt vanligare de senaste 20 åren i andra branscher. I byggbranschens strävan efter att öka processfokus gäller det att inte "kasta ut babyn (projektfokus) med badvattnet". Utmaningen är att implementera industriellt byggande på ett sådant sätt att vi ökar processfokus och de fördelar detta för med sig utan att minska flexibiliteten och kundanpassningen (och därmed den yttre effektiviteten) för mycket så att det upplevda resultatet blir negativt. Som mental målbild bör man använda Scania (med standardiserade produkter baserade på modul- och plattformsperspektiv men som upplevs som kundanpassade eftersom kunden har många valmöjligheter) snarare än T-Forden där alla bilar var likadana (du kan få vilken färg du vill bara den är svart).

Hinder till industriellt anläggningsbyggande

Detaljspecificerade utförandeentreprenader, konservativ kultur, fokus på lägsta pris vid anbudsutvärderingar, trafikverkets normer och regler, planförfarandet, samt brist på storskalighet och upprepningar på grund av uppstyckade upphandlingar är stora hinder till industriellt anläggningsbyggande.

Det sistnämnda hindret grundas i vissa beställares vanliga strategi att accentuera projektfokuset genom att stycka upp stora objekt i mindre delar som upphandlas av flera olika leverantörer för att främja konkurrens. Baksidan av detta blir minskade investeringar i innovation och utveckling eftersom dessa måste löna sig i det befintliga projektet vilket är svårt om det är litet och isolerat. Detta resonemang stöds av Gann (1996) som i sin studie där han jämför Japans bilindustri och husbyggarindustri fann att den fluktuerande efterfrågan är ett av huvudhindren till mer industrialiserat byggande eftersom det avskräcker långsiktiga investeringar. För att

Bilaga 8

319

uppnå bättre processfokus bör därmed större eller liknande objekt upphandlas som en enhet. Detta gäller naturligtvis till en viss gräns, när storleken blir svår att hantera.

Trafikverkets normer och regler och deras ovilja att testa nya lösningar som inte är mycket väl beprövade hindrar naturligtvis inte bara industriellt byggande utan innovation rent generellt. Detsamma gäller konservativ kultur som hindrar förändringar och innovation i allmänhet. När det gäller konservativ kultur vill vi emellertid poängtera vikten av att inte cementera denna bild av branschen som förändringsovillig och bakåtsträvande eftersom en sådan självbild lätt blir självuppfyllande. Det pågår trots allt en mängd utvecklings- och förändringsarbete så bilden av en konservativ kultur gäller inte allt och alla.

I denna studie framkom att bristande estetik och monoton arkitektur inte anses vara ett stort hinder. Detta är positivt eftersom en eventuell bristande estetik skulle minska den yttre effektiviteten. För att ytterligare säkerställa att detta inte blir ett hinder kan lärdomar dras från vårt grannland Finland där det finns en slags estetikklassificering som styr kraven på estetetik beroende på geografiskt område. I avlägsna och glest befolkade regioner där vägarna används av färre människor spenderas mindre pengar på arkitektoniska aspekter än i centrala och tätt befolkade regioner där vägarna trafikeras av många människor. Detta är ett sätt att säkerställa att sämre yttre effektivitet i form bristande estetik inte blir ett problem.

Drivande aktör

Det har tydligt framkommit att många aktörer har viktiga roller att spela vid implementeringen av industriellt anläggningsbyggande. Beställaren ska skapa förutsättningar, incitament och möjligheter för de andra aktörerna att delta i utvecklingsarbetet. Konsulterna får inte skapa för stora begränsningar i projekteringen och behöver samarbeta närmare med entreprenörerna för att förbättra byggbarheten i de framtagna tekniska lösningarna. Entreprenörerna bör driva implementeringen av industriellt anläggningsbyggande genom att använda sin utförarkompetens redan i design och planeringsskeden och materialleverantörer bör utveckla prefabricerade komponenter och byggdelar. Eftersom entreprenören anses vara den

Bilaga 8 SOU 2012:39

320

som är mest lämpad att driva implementeringen är det extra viktigt att upphandlings- och kontraktsformer stödjer detta.

Studien har visat att makten att implementera industriellt anläggningsbyggande ligger hos dessa projektaktörer tillsammans. Andra aktörer och institutioner i det omgivande samhället utgör inga större hinder eller drivkrafter. Detta är positivt eftersom industriellt byggande därmed kan implementeras om projektaktörerna driver frågan, utan att faktorer i omgivningen behöver förändras. Trots detta är det värt att nämna den oklara roll som fackföreningar spelar. Eftersom fackföreningar inte vill att automatisering och prefabricering leder till minskade arbetstillfällen kan de vara negativa till denna utveckling. Å andra sidan vill de inte heller att personalen sliter ut sig med tunga och farliga jobb. Därför kan de vara något kluvna till industriellt byggande. Från ett politiskt makroperspektiv kan det därför vara av stor betydelse att involvera fackföreningar i diskussionen kring utveckling av industriellt anläggningsbyggande.

Element/byggdelar att standardisera/prefabricera

Även om industriellt anläggningsbyggande är så mycket mer än bara prefab så visar denna studie att det finns en stor mängd element/byggdelar som kan vara lämpliga att prefabricera, se tabell

2. Det är också viktigt att poängtera att prefab blir extra lönsamt och lämpligt i underjordsarbeten som t.ex. tunnlar där det är trångt och svårt att platsbygga, eller vid arbete på särskilt väderexponerade platser. Att flytta timmar från arbetsplatsen och minska de negativa aspekterna av arbetskraftsbrist inom vissa specifika kompetensområden är också en drivkraft för ökad prefabricering. Men det kan vara på sin plats att nämna att prefabriceringen riskerar att leda till en självuppfyllande profetia och negativ spiral. Brist på kompetent arbetskraft inom ett visst område gör att man köper in prefab där, vilket minskar efterfrågan på kompetent arbetskraft inom detta område, vilket på lång sikt minskar utbudet: varför utbilda/utveckla sig inom ett område där prefab håller på att ta över och därmed göra kompetensen obsolet? Från ett långsiktigt och mer makroekonomiskt perspektiv är det olämpligt att låta brist på arbetskraft vara en styrande drivkraft för vad man väljer att prefabricera, det bör finnas andra starka och mer logiska motiv.

Bilaga 8

321

Lämpliga kontrakts- och upphandlingsformer

I deras forskning om innovation i infrastrukturprojekt så identifierar Tawiah och Russel (2008) fyra olika typer av innovationer: produkt, process, organisation/kontrakt, och finansiering. Dessa typer kan vara sammankopplade så att implementeringen av en typ av innovation även kräver implementering av en annan typ av innovation. I vår studie kan industriellt byggande ses som en processinnovation som främjas av implementeringen av organisation/kontraktsinnovationer. Gärna i form av nya samverkans-, kontrakts-, och ersättningsformer där viktiga aktörer upphandlas tidigt och samverkar i projekteringen och delar ekonomiska incitament som baseras på hela projektets resultat snarare än resultatet i enskilda kontrakt. Längre kontrakt som löper över flera projekt och som kanske även inkluderar drift och underhåll under flera år ger också incitament till investeringar i utveckling och innovation eftersom investeringen kan löna sig i ett längre perspektiv än det enskilda projektet. I ett sådant scenario kan processinnovationen industriellt byggande i ett andra steg sedan leda till produktinnovationer där entreprenadföretag tar fram egna modeller och plattformar. På så vis kan byggbranschen gå från en innovationskultur där kunden är drivande till en mer leverantörsdriven innovation, vilket är mer vanligt i andra branscher.

Vårt resonemang kring behovet av innovation i kontrakts- och ersättningsformer för att stödja produkt- och processinnovation stöds av tidigare forskningsstudier som menar att innovation och utveckling i projekteringsskedet kräver deltagande av och samverkan mellan ett flertal aktörer som dessutom måste ha incitament att medverka i utvecklingsprocessen (Barlow, 2000; Dulaimi mfl, 2003; Ling, 2003; Manley, 2008). I en annan studie om ersättningsformer i infrastrukturprojekt fann Love mfl (2011) att incitament bör inkludera konsulter och baseras på hela gruppens prestation och projektresultat, snarare än prestationer av enskilda företag i enskilda kontrakt.

Problemen med rådande upphandlings- och kontraktsformer förvärras av att entreprenören inte alltid välkomnas att föreslå förbättringar och alternativa lösningar i upphandlingsskedet. Beställare som explicit klargör att de inte är intresserade av sidoförslag i upphandlingen tar bort den sista möjligheten för entreprenörer att utveckla egna förslag på alternativa lösningar i utförandeentreprenader. Detta bör därför om möjligt undvikas

Bilaga 8 SOU 2012:39

322

även om sidoförslag gör det något svårare att utvärdera anbuden från ett konkurrensperspektiv.

Övergripande slutsatser

De hinder och drivkrafter som lyfts fram i denna studie gäller inte bara industriellt byggande utan innovation och utveckling rent generellt. För att främja ett bredare utvecklingsfokus är det på sin plats att poängtera vikten av att inte ha ett för snävt fokus på industriellt anläggningsbyggande som endast handlar om ökning av den inre effektiviteten. Det kan vara mer givande att diskutera innovation och utveckling mer generellt för att även inkludera yttre effektivitet i förbättringsarbetet.

Trafikverkets normer och regler och deras ovilja att testa nya lösningar som inte är mycket väl beprövade hindrar både industriellt byggande och innovation rent generellt. Här har vi ett viktigt dilemma eftersom denna motsträvighet till ny teknik förvisso minskar riskerna för att implementera lösningar som inte är hållbara men samtidigt förhindrar innovation och utveckling. Att åstadkomma en lämplig balans mellan radikal och kontinuerlig innovation för att främja hållbar utveckling kommer att kräva dels en attitydförändring hos Trafikverket där man vågar bejaka nya lösningar och dels utvecklade upphandlings- och projektstyrningsformer. Detta eftersom upphandling och styrning i dag fokuserar på kortsiktig effektivitet och inte ger leverantörerna tillräckliga incitament och möjligheter till mer radikal leverantörsdriven innovation.

Processinnovationen industriellt byggande kräver därmed innovation i nya upphandlings- och kontraktsformer, särskilt sådana som främjar mer samverkan och ett långsiktigare fokus som gör att innovationsarbetet kan bli leverantörsdrivet snarare än kunddrivet. Trafikverket bör därmed driva frågan om utveckling och implementering av nya upphandlings- och kontraktsformer. Denna utveckling bör ske i samverkan med forskare på universitet och högskolor för att främja ett tvärvetenskapligt perspektiv som inkluderar både teknisk- och organisationsteoretisk innovation.

Konsulter och entreprenörer behöver utveckla sin samverkan så att konsulternas utvecklingskompetens blandas med entreprenörernas utförarkompetens, delas för att få ett bredare innovationsperspektiv som främjar fler och mer kreativa nya lösningar och dels för att öka byggbarheten i de lösningar som tas fram. På längre sikt kan då

Bilaga 8

323

också dessa aktörer lära av varandra så att deras gemensamma kompetensutveckling främjas, till gagn både för dem och för beställarna.

Från ett policyperspektiv är det viktigt att involvera fackföreningar i diskussioner kring innovationsarbete och industriellt anläggningsbyggande eftersom utveckling och förändring innebär både fördelar och nackdelar för fackföreningarna och deras medlemmar. Med deras inblandning kan vi öka fördelarna och minska nackdelarna samt minska ett eventuellt förändringsmotstånd som negativa förändringar kan resultera i.

Bilaga 8 SOU 2012:39

324

Referenslista

Abdul Kadir, M. R., Lee, W. P., Jaafar, M. S., Sapuan, S. M., & Ali,

A. (2006). Construction Performance Comparison Between Conventional and Industrialised Building Systems in Malaysia.

Structural Survey, 24 (5), 412–24.

Barlow, J. (2000). Innovation and Learning in Complex Offshore

Construction Projects. Research Policy, 29 (7–8), 973–89. Bresnen, M., Goussevskaia, A., & Swan, J. (2005). Implementing

Change in Construction Project Organizations: Exploring the Interplay between Structure and Agency. Building Research &

Information, 33 (6), 547–60.

Dulaimi, M. F., Ling, F. Y., & Bajracharya, A. (2003). Organizational

Motivation and Inter-Organizational Interaction in Construction Innovation in Singapore. Construction Management and

Economics, 21 (3), 307–18.

Gann, D. (1996). Construction as a Manufacturing Process?

Similarities and Differences Between Industrialized Housing and Car Production in Japan. Construction Management and

Economics, 14 (5), 437–50.

Harty, C. (2008). Implementing Innovation in Construction:

Contexts, Relative Boundedness and Actor-Network Theory.

Construction Management and Economics, 26 (10), 1029–41.

Ling, F. Y. (2003). Managing the Implementation of Construction

Innovations. Construction Management and Economics, 21 (6), 635–49. Love, P., Davis, P., Chevis, R., & Edwards, D. (2011). Risk/Reward

Compensation Model for Civil Engineering Infrastructure Alliance Projects. Journal of Construction Engineering and

Management, 137 (2), 127–36.

Bilaga 8

325

Manley, K. (2008). Implementation of Innovation by Manufacturers

Subcontracting to Construction Projects. Engineering Construction and Architectural Management, 15 (3), 230–45. Riley, M. & Clare-Brown, D. (2001). Comparison of Cultures in

Construction and Manufacturing Industries. Journal of Management in Engineering, 17 (3), 149–58. Simonsson, P. (2011). Buildability of concrete structures: processes,

methods and material. Doctoral Thesis, Luleå University of Technology, Luleå. Tawiah, P. & Russell, A. (2008). Assessing Infrastructure Project

Innovation Potential as a Function of Procurement Mode.

Journal of Management in Engineering, 24 (3), 173–86.

Luleå den 15 november 2011

Per Erik Eriksson Henrik Szentes Thomas Olofsson Ove Lagerqvist

Bilaga 9

327

Industrialiserat anläggningsbyggande – möjligheter och hinder

Stefan Olander, Kristian Widén och Bengt Hansson Byggproduktion Institutionen för Byggvetenskaper Lunds Universitet

Bilaga 9 SOU 2012:39

328

Inledning

Bakgrund

En övergripande strategi för samhället är att uppnå en högre grad av hållbarhet. Det hållbara samhälle som eftersträvas ställer särskilda krav på byggandet och hantering av framtida funktioner, här spelar anläggningsbyggandet en central roll. Prestandan hos byggnader och anläggningar behöver förbättras, både vid uppförande och vid förvaltning, för att på sikt kunna uppnå ett mer hållbart utnyttjande av begränsade resurser. Ofta beskrivs behovet av ökad effektivitet i termer av ett behov av ökad produktivitet (Olander och Widén 2010). Dock är tillgänglig data och statistik av makroekonomisk karaktär, vilket innebär att den bild som beskrivs är grov och ofta direkt olämplig som underlag för beslut på operativ företagsnivå.

En organisations överlevnad beror på dess förmåga att hantera de ofta motstridiga målen av kortsiktiga produktivitetsförbättringar och långsiktig anpassningsförmåga, alltför starkt fokus på produktivitetsvinster verkar ofta hämmande på en organisations flexibilitet och innovationsförmåga (Adler et al. 2009). Ett amerikanskt exempel visar på den paradox som kan uppstå vid produktivitetssträvanden baserade på ett bristfälligt underlag. När amerikansk tillverkningsindustri på 1980-talet strävade efter ökad konkurrenskraft genom förbättrad produktivitet blev resultat en besvikelse. Ju mer de strävade efter ökad produktivitet desto sämre blev deras konkurrenskraft (Skinner 1986). Skinner fortsätter genom att reflektera över vad han kallar ”40 40 20” regeln. 40 procent av konkurrenskraften beror på långsiktiga förändringar i produktionsstrukturen, 40 procent beror på förändringar i utrustning och processteknologi medan endast resterande 20 procent kan hänföras till produktivitetsförbättringar. Skinner (1986) konstaterar då att vad denna regel innebär i praktiken är att den minst kraftfulla vägen till att ökad konkurrenskraft är att fokusera på konventionella angreppssätt rörande produktivitet och kostnadsbesparingar. När låg kostnad är det övergripande målet blir kvaliteten ofta lidande, men när hög kvalitet är målet följer även ofta en lägre kostnadsstruktur.

Anläggningsbyggande är till största delen offentligt finansierat och upphandlat. Eftersom stora resurser satsas på anläggningsbyggande måste det bli allt mindre resurskrävande över tiden, för

Bilaga 9

329

att visionen om ett mer hållbart samhälle ska uppfyllas. Ett steg i denna riktning kan vara att skapa förutsättningar för en ökande grad av industrialisering av anläggningsbyggande. För att åstadkomma detta måste de hinder och möjligheter för en ökad industrialisering identifieras och analyseras. Denna kunskap kan användas för att skapa en strukturell miljö i vilken upphandlingar av anläggningsbyggandet genomförs som stödjer denna utveckling. Utformningen av den strukturella miljön bör dock baseras utifrån de förutsättningar som är relevanta för bygg- och anläggningssektorn, exempelvis är den stora skillnaden mellan bygg- och anläggningssektorn och tillverkningsindustrin att slutprodukten är monterad på en unik geografisk plats och inte levererad till sin slutbrukare i färdigmonterat skick (Winch 2003). Dock är det inte utan risk att introducera nya produktionsmetoder genom exempelvis en ökad industrialiseringsgrad. En ökad erfarenhet av dessa processer är det enda sättet att skapa säkerhet och trygghet vid genomförandet av nya lösningar. Så länge som denna erfarenhet är begränsad bör det finnas möjlighet till reservutvägar och flexibilitet i upphandlingen av projekt där nya processer och produktionsmetoder ska främjas (Maas och Van Ekelen 2004), vilket beställarna måste beakta vid val av upphandlingsstrategi.

Beställaren och typ av projekt har även stor betydelse vad gäller acceptansen för en industrialisering av bygg- och anläggningssektorn. Beställare med fokus på lägsta investeringskostnad är ofta mer benägna att endast använda traditionellt beprövade metoder, samt att större projekt av unik karaktär (vilket de flesta anläggningsprojekt är) upplevs som mindre lämpade för exempelvis en hög grad av prefabrikation (Gibb, 1999). Bristande erfarenheter i kombination med många specialintressen kan leda till att nackdelarna med en ökad industrialisering blir överexponerade. Beställaren behöver då kräva in detaljerade analyser så att olika produktionsmetoders för- och nackdelar kan vägas samman (Maas och Van Ekelen). Problemet verkar vara att bygg- och anläggningssektorn är påverkat av ett historiskt starkt ramverk i upphandlingsprocessen, där anbud bedöms och beslut tas primärt på tids- och kostnadsbaserade grunder (Blismas et al. 2006).

Bilaga 9 SOU 2012:39

330

Symptom på problem

De upplevda symptomen på problem i anläggningsbyggandet har beskrivits i otal sammanhang (se exempelvis SOU 2000:44, SOU 2002:115). De kan vara något eller några av följande:

 Hög resursförbrukning och höga byggkostnader.

 Kostnadsöverskridande.

 Tidsöverskridande.

 Fokus på ÄTA.

 Bristande fokus på byggnadernas årskostnad.

 Många bygg- eller kvalitetsfel.

 Bristande kunskapsuppbyggnad och avsaknad av erfarenhetsåterföring

 Svag industrialisering av byggandet.

 Svag effektivitets och produktivitetsutveckling.

Listan på upplevda problem kan göras lång och det finns troligtvis inte ett koncept som löser alla förekommande problem och den största anledningen är att byggtjänster kan ha många olika utseende. Byggandet av småhus kan förläggas till nästan 100 procent på en fabrik medan byggandet av en väg med svårighet kan förläggas till 100 procent på fabrik.

Syfte och avgränsningar

Avsikten är att belysa hinder och möjligheter för en ökad andel industrialiserat byggandet inom anläggningssektorn. Mer specifikt skall om möjligt följande frågor besvaras:

 Vilka hinder finns för ett mer industrialiserat anläggningsbyggande?

 Vilka möjligheter finns för ett mer industrialiserat anläggningsbyggande?

 Vad krävs av olika aktörer för ett mer industrialiserat anläggningsbyggande?

 På vilket sätt påverkar val av ansvars- och ersättningsformen graden av industrialisering?

 Vilka produkter och/eller processer kan eller bör standardiseras?

 Hur stimuleras innovationsprocesser?

Bilaga 9

331

Genomförande

Projektet innehåller följande moment:

1. Litteraturstudie inklusive detaljplanering innebärande utformning av mall för intervjuer av aktuella aktörer och formulerande av indikatorer. Under detta moment formuleras indikatorer för att bedöma hinder och möjligheter för ökad industrialiseringsgrad.

2. Fallstudie av riksväg 50 mellan Motala och Mjölby. Datainsamling har här skett genom ett studiebesök på plats samt intervjuer med representanter från både entreprenör och beställare.

3. Analys Genomförd fallstudie analyseras sammantaget och då diskuteras särskilt i vilken omfattning bedömningarna av hinder och möjligheter kan generaliseras.

Industrialiserat anläggningsbyggande

Industrialiseringens utveckling

Industrialiseringen anses tagit sin början i England under 1700 talet i och med realiseringen av ett antal maskiner, framför allt inom textilindustrin. Dessa innovationer ledde till att tillverkningen av tyg gick från att vara ett hantverk till att bli stordrift. Kvaliteten blev jämnare och ett färre antal personer kunde tillverka mer. Det innebar också att behovet av att kunna hela förädlingsprocessen, från tillvaratagande av råmaterialet till färdiga textilier inte längre blev nödvändigt för flertalet av de som arbetade. Det räckte med att kunna den specifika del i processen som den enskilde arbetaren var satt att arbeta med (Gann 2000). Även i Sverige var textilindustrin den industri som utvecklades först, dock inte förrän i början på 1800-talet. Den industri som anses vara den som tog de första stora stegen mot industrialisering var sågverksindustrin i de norra delarna av landet. Detta skedde vid 1800-talets mitt. Huvudsyftet under denna tid var att ta tillvara på arbetsdelningens och stordriftens fördelar. Utvecklingen under resterande del av 1800talet resulterade i stort sett bara i att förbättra existerande metoder.

Nästa steg i industrialiseringen är utveckling av det löpande bandet, genom Fords biltillverkning under tidigt 1900-tal. Grundidén med det var att produkten, inledningsvis, bilen skulle för-

Bilaga 9 SOU 2012:39

332

flyttas framåt på en monteringssträcka utan stopp och successivt monteras ihop av specialiserade arbetsgrupper med avgränsade arbetsmoment. Detta löste flera problem i jämförelse med att ett fåtal montörer monterade ihop alla olika delar till färdigt resultat. Montörerna var tidigare tvungna att kunna alla moment, det var då problem med att få plats med fler än ett fåtal personer kring monteringsstationen samt att logistiken blev lättare då en komponent bara behövde tillgänglig vid en monteringsstation i stället för vid alla. Men det var egentligen inte löpande bandet som sådant som gav de stora vinsterna och som ledde till massproduktion. Fords stora genombrott var att han såg till att använda standardiserade delar som var lätta att sätta ihop. Det var först när det insågs att det gick fortare att förflytta produkten som skulle monteras än arbetarna som monterade en specifik del som det löpande bandet introducerades. I och med att monteringen gjordes lättare och det fanns mindre risk för att välja fel delar innebar att det inte längre behövdes hantverkskunnig arbetskraft i samma utsträckning som tidigare (Gann 2000).

I västvärlden spreds och utvecklades principerna för massproduktion från initialt i USA på 1920-talet till att i mitten på 1950-talet blivit vanliga i stora delar av Europa. Under 1970-talet in i början på 1980-talet stagnerade utvecklingen i västvärlden samtidigt som Japan börjat hämta sig från effekterna av andra världskriget och började utveckla den inhemska industrin. Flera koncept utvecklades varav Lean Production är det mest kända (se exempelvis, Womack et al. 2007). Fokus var både på att producera ett visst antal produkter och att säkerställa rätt kvalitet på produkterna som producerades. Fokus blev på att sträva efter ständiga förbättringar vilket innebar att en mängd olika rutiner infördes som inte var att tänka på i västvärlden, till exempel att vem som helst kunde stanna löpande bandet om ett problem uppstod. En annan viktig aspekt av det som kallas Lean Production var en mycket högre integrering av leverantörer än vad som traditionellt gjordes i västvärlden.

Ett antal olika ledningsfilosofier, som ofta kopplas samman med Lean Production, har påverkat industrialiseringen över hela världen. Några exempel är TQM och Six Sigma. TQM (Total Quality Management) innebar att det fokuserades på att säkerställa kvaliteten i organisationens alla delar. Det är en ledningsfilosofi för att skapa långsiktig framgång genom nöjda kunder. Six Sigma är en affärsstrategi i syfte att identifiera och ta bort orsaker som

Bilaga 9

333

genererar felaktigheter i produkterna. Generellt kan det dock sägas att fokus i industrialiseringsprocessen gick från att massproducera produkter till att säkerställa en produktion av tillräckligt hög kvalitet för att göra kunderna nöjda (Gann 2000). En viktig del i detta är integreringen och förståelsen av hur alla delar av en organisation och leverantörer samt deras produktions processer samagerar för att uppnå rätt kvalitet.

För att bli mindre beroende av att producera stora volymer av samma produkt utvecklades konceptet agil tillverkning (Agile Manufacturing). Här tillåter processen en högre grad av förändring för att möta kundernas krav. Den stora orsaken till att detta blivit möjligt att genomföra är den snabba utvecklingen av de stödteknologier som är nödvändiga för att lyckas med de snabba omställningar som är nödvändiga. Utvecklingen av olika typer av IT-stöd och verktyg har varit helt nödvändig, exempelvis kopplingen mellan CAD och CAM. En annan viktig del i agil tillverkning är att det finns ett antal komponenter med standardiserade gränssnitt, men där komponenterna kan kombineras på olika sätt för att möta olika kunders krav.

Industrialiseringen började således som ett sätt att ta tillvara stordriftens fördelar, detta kombinerades med standardiserade produkter och det löpande bandet. Detta innebar en utveckling från produktionen var beroende av det fanns kvalificerad arbetskraft till att i stort sett vem som helst kunde göra sin del i den tillverkningsprocess de medverkade 1. I och med en ökad fokusering på kvalitet som blev den fortsatta utvecklingen av industrialiseringen att pendeln åter svängde mot att kvalificerad arbetskraft behövdes, men också att en ökad integrering av design och produktion och ett ökat samarbete mellan producent och leverantörer var nödvändiga. Integrering av de olika processerna och samarbetet mellan producent och leverantör samt kund är än mer nödvändigt i och med behovet av att kunna möta snabba ändringar av kundernas krav, vilket inte minst är viktigt för bygg- och anläggningssektorn.

Bilaga 9 SOU 2012:39

334

Utvecklingen av byggsektorn i förhållande till industrialiseringens utveckling

Byggandet, av både hus och anläggningar, är starkt påverkat av att det som produceras är, i jämförelse med mycket annat som produceras, kostsamma och långsiktigt varaktiga. Det behöver i större omfattning anpassas till sin omgivning än annan produktion. Detta begränsar utvecklingen produkt och produktion på ett annat sätt än i andra sektorer. Dock kan det hos byggnadsmaterialtillverkare, och till stor del hos komponenttillverkarna, identifieras i stort sett samma utveckling som i många andra tillverkningsindustrier (Gann 2000).

Det finns dock en del paralleller som kan dras mellan byggsektorn och den generella industriella utvecklingen. Byggsektorn har gått mot mer standardiserade byggmaterial och komponenter i byggandet, dock gäller detta framförallt husbyggnad. En liknande utveckling kan inte lika tydligt ses i anläggningsbyggandet. Byggsektorn har även den sett ett ökat fokus på kvalitet, skillnaden mellan byggsektorn och den generella utvecklingen är att den länge har fokuserat på den kvalitet som de enskilda aktörerna levererat snarare än den totala kvaliteten av den färdiga byggnaden/anläggningen (Gann 2000). Detta har i vissa fall inneburit en suboptimering av arbetet. En faktor som bygg- och anläggningssektorn, av naturen, hela tiden varit tvungen att fokusera på är kundnöjdheten, det har alltid funnits en grad av kundanpassning med en ofta unik projektering av varje projekt. De frihetsgrader som finns i bygg- och anläggningssektorn är jämfört med exempelvis bilindustrin avsevärt flera. Detta har medfört att bygg- och anläggningssektorn är i jämförelse effektiva på att hantera hantverksmässig tillverkning, dock är frågan om detta är tillräckligt för ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Exempelvis har inte integreringen av de olika aktörerna och deras processer haft samma framgång, utan processen hanteras fortfarande ofta som ett stafettlopp där aktörerna ser varandra mer som motparter än samarbetspartners. En annan aspekt i jämförelsen är att medan den industriella utvecklingen har gått från kvalificerad till okvalificerad arbetskraft och tillbaks igen har byggsektorn hela tiden arbetat mot en mer och mer kvalificerad och, till viss grad, specialiserad, arbetskraft.

Bilaga 9

335

Förutsättningar för ökad industrialisering

Det är inte helt enkelt att definiera vad en industrialisering av byggandet innebär. Girmscheid och Scheublin (2010) gör följande försök att identifiera olika aspekter av industrialisering, vilka är mer eller mindre tillämpbara på byggsektorn:

 Användande av mekaniska verktyg

 Datoriserade verktyg och styrsystem

 En löpande tillverkningsprocess

 Ständiga effektivitetsförbättringar

 Standardisering

 Prefabrikation

 Rationalisering

 Modultänkande

 Massproduktion

En definition av industrialiserat byggande blir då ännu mer problematisk, dock innehåller en ökad grad av industrialisering i beskrivningen ofta ett ökat inslag av standardisering, prefabrikation och modultänkande. Förutsättningarna för ett ökat industrialiserat byggande karaktäriseras av att det finns ekonomiska drivkrafter för alla aktörer att effektivisera arbetet och att det utöver detta finns drivkrafter såsom:

 Behov av förbättrad arbetsmiljö

 Behov av bättre kvalitetssäkring

 Behov av bättre miljöledning

 Behov av bättre anpassning till brukarnas krav

 Brist på utbildad arbetskraft

Konsekvenserna blir då att det behöver finnas utrymme för att producera efterfrågad funktion i en industriell miljö med stöd av standardiserade rutiner och processer. En ökad grad av industrialisering i byggandet kan förväntas ge (se exempelvis Gibb 1999):

 Sänkta produktionskostnaderna och högre standard

 Färre antal timmar/kvm

 Kortare byggtid (på byggplatsen)

 Platsomkostnaderna sjunker

 Totalt sänkta byggkostnader

Bilaga 9 SOU 2012:39

336

Det vill säga att mycket av vinsterna av en ökad industrialiseringsgrad handlar om effektiviseringar i processen där valet av prefabricerat och platsbyggt bara är en delmängd. Ett exempel är betonggjutning av en bro där exempelvis betongpumpens införande medförde en väsentligt högre effektivitet utan att produkten förändrades. Ett annat exempel är utsättning då det för hundra år sedan krävdes ett helt arbetslag för att utföra mätningen, för 30 år sedan behövdes det åtminstone två personer innan fjärrstyrda teodoliter började användas då det räckte med en. När GPS började användas behövde inte längre en totalstation sättas upp. GPS har sedan utvecklats till maskinstyrning där utsättningsmomentet helt eliminerats och information om höjder och lutningar överförs digitalt direkt till maskinerna. I detta perspektiv blir innovationsbenägenheten central för utvecklingen av industrialiserade produktionsmetoder och processer.

Innovation är spridning eller implementering av något nytt och förbättrat. Innovationer kan delas uppefter vilken typ de är, produkt-, process-, eller serviceinnovationer, hur omfattande innovationerna är, från stegvisa förbättringar till radikala innovationer som ändrar hur en hel bransch arbetar. Oavsett vilken typ av innovation är en viktig aspekt att den skall användas, spridas och implementeras, en god idé som inte sprids eller börjar användas är bara en god idé inte en innovation (Widén 2006). Det mesta av teorin som publicerats om innovationer och innovations spridning är utvecklat för traditionell tillverkningsindustri. I traditionell tillverkningsindustri sprids innovationer i huvudsak genom försäljning av de nya produkterna och till viss del de nya processerna. De nya processerna implementeras i huvudsak i den egna organisationen, ofta kopplat till produktionen av den nya produktinnovationen. Byggsektorn, som av tradition är projektbaserad, kan inte jämföras eller lära rakt av från dessa industrier eftersom hela strukturen på branschen ser annorlunda ut. Faktorer som påverkar innovationsklimatet och förmågan att sprida innovationer negativt i byggsektorn är till exempel (Hansson et al. 2004):

 Det saknas en naturlig integrering mellan tillverkare och användare.

 Okunskap om vilka förändringar implementeringen av en innovation kan få för andra organisationer leder till implementeringslösningar som inte accepteras av de andra organisationerna.

 Ansvarsfördelningen i byggprojekt är utformad på ett sätt som minskar möjligheten till implementering.

Bilaga 9

337

 Vertikal och horisontell fragmentering av branschen.

 Den projektfokuserade ekonomiska traditionen i byggsektorn med dess ofta kortsiktiga perspektiv är ett problem när det krävs ett längre tidsperspektiv för att se vinsterna.

De lösningar som ofta lyfts fram handlar om att skapa en större integration av de olika aktörerna i byggsektorn. I detta perspektiv har beställarna en nyckelroll och kan genom vald upphandlingsform skapa ett innovativt klimat.

Begreppen industrialiserat och industriellt byggande

Byggande och byggnadsarbete sker på en byggplats och en industriell produktion äger rum på en fabrik. En industriell produktion av byggmaterial/byggprodukter eller industrialiserat byggande innebär en strävan mot allt mer industrialiserad produktion av byggnaden och anläggningen liknande den som kan åstadkommas på en fabrik. Begreppet industriellt byggande är en utopi eftersom byggandet då i sin helhet skall ske på fabrik och det går inte eftersom byggande alltid görs på en unik plats utanför en fabrik då byggnader och anläggningar återfinns och grundläggs på en geografisk plats.

Ordet industriell för tankarna till produktion i en fabrik under kontrollerade former. Detta står i motsats till byggandet som enligt ovanstående resonemang måste ske på en plats. Begreppet industriellt byggande bör därmed undvikas eftersom det skapar förvirring och inte bidrar till utvecklingen av byggandet. Begreppen industriell produktion och industrialiserat byggande bör användas för att skapa en tydlighet. Med detta kan då en distinktion göras mellan det hantverksmässiga byggandet på plats och den del av byggandet som mer liknar en industriell produktion (se tabell 1).

Bilaga 9 SOU 2012:39

338

Bilaga 9

339

Många har engagerat sig koncept rörande industrialiserat byggande. Ett stort antal personer förknippar det med den ibland torftiga produktion som förekom i miljonprogrammet. För andra betyder det volymelementbyggande på fabrik, en produktion med likheter i modern fordonsproduktion. För vissa innebär industrialiserat byggande att produktionen skall ske på fabrik medan för andra kan begreppet omfatta en effektiv och rationell produktion på byggarbetsplatsen. Detta starka engagemang och låsning till olika företeelser försvårar en konstruktiv diskussion och utveckling av produktionen. Denna behöver alltid effektiviseras oavsett vilket etikett eller begrepp som används. Dock har det visat att effektivitetsansträngningar ofta är svåra att mäta och värdera.

Olika strategier och koncept för att få ett effektivt och hållbart anläggningsbyggande har diskuterats under många år. Den ena konceptet efter den andra har lyfts fram som lösningen på alla förekommande problem. Nätplanering, produktionsstyrning, kvalitetssäkring, miljöledning, partnering, lean construction, Best Practice, tekniska plattformar eller BIM är bara några av de många koncept som under det senaste halvseklet har ansetts ge ett mer effektivt och hållbart byggande. Effekten av koncepten ifrågasätts dock ständigt oftast med hänvisning till att uppmätta resultat av respektive åtgärd saknats (Alinaitwe e al 2008, Green 1999). Beställarna, som borde stödja alla koncept som ger effektivare byggande, medverkar sällan aktivt till att introducerade koncept används fullt ut. Industrialiserat byggande behöver då innebära en tydlig nytta för beställaren i relation till mer traditionella byggmetoder (Girmscheid och Scheublin 2010). Metoder för att mäta effekten av effektiviseringskoncepten saknas dock, alternativt mäts de inte överhuvudtaget. Detta är särskilt tydligt för anläggningssektorn

Bilaga 9 SOU 2012:39

340

(Hansson och Olander 2009). Mätning av styckkostnader kompletterat med ett antal förklarande indikatorer anses som en framgångsväg. Den fundamentala utmaningen med att mäta effektivitet har sin utgångspunkt i att hantera en varierande mängd av inputs och outputs (Kousmanen och Sipiläinen 2009). Exempelvis kan för ett vägprojekt ”output” beskrivas som mängden producerad väg i meter delat med insatta resurser medan input består av en mängd olika faktorer. Ett problem är att en meter väg byggd i svår terräng inte kan jämföras med en meter väg byggd under mer fördelaktiga förhållanden (Talvitie and Sikow 1992). Det finns således inget bra sätt att bedöma vilket av de två vägprojekten som genomförts på det mest produktiva sättet då en relevant jämförelse inte kan göras. För bygg- och anläggningssektorn finns det således väldigt begränsad information för att studera och förstå den verkliga egna prestationen som underlag för utveckling för ökad effektivitet och hållbarhet (Ingvaldsen et al. 2004).

Valet av mätmetod påverkar tolkningen av resultatet med en uppenbar risk för misstolkningar (Winch 2003). I värsta fall kan det leda till felaktiga beslutsunderlag som ligger till grund för potentiellt skadliga förändringar. Det finns dock ett stort behov av indikatorer för att mäta förändringar i effektivitet, för att citera Lord Kelvin ”if you cannot measure it, you cannot change it”. Att utveckla en metod för att mäta produktivitet blir i grunden ett ekonometriskt problem där behovet av tillgänglig och tillförlitlig data inte kan ignoreras (Djebarni och Eltigani 1996). Kostnad, tid och kvalitet är traditionella indikatorer för att mäta framgång eller misslyckande av ett anläggningsprojekt, dock ger de isolerade inte en balanserad betraktelse av den utförda prestationen för ett projekt (Kagioglou et al 2001). Vidare saknas det samförstånd om vilka kriterier som bör mätas utöver de traditionella, kostnad, tid och kvalitet (Dainty m fl. 2003). Allt detta är faktorer som behöver beaktas vid bedömning av nya produktionsmetoder i allmänhet, och i synnerhet då vi bedömer effekten av en ökad industrialiseringsgrad.

Bilaga 9

341

Erfarenheter från projekt riksväg 50 Mjölby–Motala

Beskrivning av projektet

Projektet omfattar projektering och byggande av en ny mötesfri genomfart, en cirka 620 m lång högbro över Motalaviken samt tre planskilda trafikplatser. Den nya vägen genom Motala blir cirka två kilometer kortare än nuvarande genomfart. Byggande av riksväg 50 genomförs som en totalentreprenad med funktionskrav. Det innebär att entreprenören NCC har i uppdrag att både projektera och bygga vägen och svara för drift och underhåll i 20 år efter det att bygget är klart.

Avsikten med den nya vägen är att skapa en säkrare och snabbare trafikled mellan E4:an och Motala samt att förbättra miljön längs gamla riksväg 50. Fördelarna med att bygga ut vägen i denna sträckning är också att den negativa påverkan på de känsliga natur- och kulturvärden längs "gamla" riksväg 50 förbi Alvastra och Vadstena undviks. Utbyggnaden och flyttandet av riksväg 50 påverkar förstås landskapet med natur- och kulturvärden längs vägen Mjölby-Motala också. Men här finns större möjligheter att minska den negativa påverkan som vägen och den ökade trafikmängden innebär. Allt beräknas vara klart till hösten 2013. I uppdraget ingår att bygga

 28 kilometer ny väg mellan Mjölby och Motala

 39 vägbroar

 åtta trafikplatser

 En 620 meter lång bro över Skepparpinan i Motala

 Och riksväg 50 får 14 kilometer fyrfältsväg och lika mycket 2+1 väg.

Intervjuer med projektdeltagare från både entreprenör och beställare har utförts, totalt sju stycken. Vidare har ett studiebesök genomförts där olika produktionsmetoder kopplade till industrialisering har visats på plats. I följande delkapitel redogörs för de intervjuades syn på ett industrialiserat anläggningsbyggande sorterat under rubrikerna:

 Erfarenheter av industrialiserat anläggningsbyggande

 Betydelsen av affärsform och samverkan vid utveckling av industrialiserat anläggningsbyggande

 Marknadens påverkan på industrialisering

Bilaga 9 SOU 2012:39

342

 Projektledningens betydelse för industrialisering

 Sammanfattande resultat

Erfarenheter av industrialiserat anläggningsbyggande

De intervjuade personerna definierar begreppet industrialiserat anläggningsbyggande relativt likartat. För dem innehåller begreppet inslag av upprepning i användandet av produktionsmetoder och produktionsresurser vilket det även förekommer i projektet. Ett exempel som ges är broar där prefabricerade broar är ett exempel på upprepningsprocess och repetition av arbetsmoment, men även återanvändning av formar vid platsgjutning ges som exempel på upprepning. Detta förutsätter dock projekt av en storlek som ger vissa stordriftsfördelar med ett tillräckligt antal broar för att effekt av återupprepning även ska ge kostnadsfördelar. Samt att broarna i sin gestaltning blir mer enhetliga och därmed ökas möjligheterna för återupprepning eller prefabricerade lösningar.

En ökning av prefabriceringsgraden ses inte som helt enkelt inom anläggningsbyggandet. Husbyggnad har en bättre marknad för prefabricerade lösningar där anläggningsbyggandets karaktär är ett hinder. Prefabricerade lösningar behöver anpassas bättre till regelverket, exempelvis upplevs bronormer i dag som ett hinder. Entreprenören behöver visa att en prefabricerad lösningar för brobyggnad uppfyller kvalitetskraven då det, enligt beställaren, finns dåliga erfarenheter av prefabricerade broar. Den stora utvecklingspotentialen avseende en ökad grad av industrialisering verkar vara just på brosidan, dock styr gestaltningsprogram väldigt mycket, tydligare riktlinjer behöver ges till arkitekter för att främja prefabricerade alternativ i anläggningsbyggandet.

Det finns en förutfattad mening om att det blir fult med prefabricering och här behöver goda exempel behöver tas fram för att visa på motsatsen.

Andra aspekter på industrialiserat anläggningsbyggande är att arbeta mer med tekniska plattformar samt att aktivt arbeta med ständiga förbättringar. Prefabricering tas även upp i ett annat sammanhang än återupprepning, det vill säga i aspekten av att produktion sker under mer kontrollerade former i exempelvis en fabrik. Här läggs även i aspekter av att arbetskraften skulle kunna bli billigare då personal i denna produktion eventuellt faller under andra kollektivavtal eller att produktionen av prefabricerade

Bilaga 9

343

komponenter genomförs utomlands. Prefabricerade lösningar leder även ofta till en bättre arbetsmiljö då många riskmoment i platsbyggandet kan elimineras, vilket behöver beaktas bättre även i tidiga skeden.

De främsta skälen till att öka industrialiseringsgraden i anläggningsbyggandet var i första hand tid och pengar, det vill säga behovet av att sänka kostnaderna och därmed uppfylla exempelvis mål om ”mer väg för pengarna”, samt korta byggtiderna. Detta behöver dock inte ses kortsiktigt för varje enskilt projekt. En representant för entreprenörerna angav som skäl att utvecklingen kan få kosta i ett projekt för att på lång sikt öka lönsamheten i hela företaget. Vissa val har i detta projekt gjorts med långsiktig strategi där lönsamheten inte nödvändigtvis uppkommer i det aktuella projektet. Utöver en billigare produktion uppkom även aspekten om arbetskraftbrist där det fanns en farhåga om minskad vilja till rörlighet hos yrkesarbetarna. En industriell produktion av komponenter hade då minskat behovet av yrkesarbetare på plats som per definition behöver ha en benägenhet att röra på sig då projekten i anläggningssektorn ofta har en geografisk spridning. Vidare angavs skäl som att effektiviteten i anläggningssektorn behöver förbättras samt att innovationsklimatet för att utveckla och använda nya produkter och produktionsmetoder behöver förstärkas.

De produktionsmetoder som lyfts fram i projektet riksväg 50 som exempel på industrialiserat byggande är:

 Två stycken prefabricerade broar.

 Fem stycken prefabricerade rörbroar.

 GPS styrning av maskiner som innebär ett mer effektivt utnyttjande av maskinparken.

 Terrasstabilisering på vissa sträckor med en ny metod.

 Vertikaldränering av en torrmosse.

 Hantering av massor med hjälp av utvecklade datoriserade planeringsverktyg.

Betydelsen av affärsform och samverkan vid utveckling av industrialiserat anläggningsbyggande

Enligt de intervjuade aktörerna var det tydligt att ansvarformen totalentreprenad gav störst möjligheter till utveckling av processen. Att gå ifrån traditionella utförandeentreprenader med mängdpris-

Bilaga 9 SOU 2012:39

344

kontrakt till totalentreprenader baserade på funktionskrav bedömdes ha stor påverkan på utvecklingsmöjligheterna, av exempelvis ett industrialiserat anläggningsbyggande. Fokus hos aktörerna flyttas därigenom på ”vad” som ska göras och inte ”hur” det ska utföras. Ett upplevt hinder från entreprenörhåll är beställarens motvilja till mer flexibla ansvars- och ersättningsformer. Det bör dock påpekas att med dessa flexibla ansvars- och ersättningsformer följer att entreprenören måste vara villig att ta ett större ansvar. En utveckling mot mer flexibla ansvars- och ersättningsformer innebär således behov av nytänkande från både beställare och entreprenörer vad gäller ansvar och riskfördelning.

Kopplas ett funktionsansvar för anläggningens drift till totalentreprenaden ger detta ytterligare möjligheter till utveckling. Upphandlingen av riksväg 50 är gjord som en totalentreprenad med funktionsansvar under 20 år, vilket till viss del minskar beställarens kontrollbehov då entreprenören även har ett ansvar för att valda produktionsmetoder ger en god funktion även under drifttiden. Totalentreprenader ger även möjligheter för entreprenörer att konkurrera med kompetens i stället för pris, vilket är ännu mer tydligt om ett funktionsansvar läggs till. Valet av ansvarsform beror dock till stor del på att beställarens projektledare kan argumentera för sitt val och tänka innovativt. Om aktörer bara utgår från det de kan i dag sker ingen utveckling. Även om det är svårare borde det dock inte vara helt omöjligt även vid en utförandeentreprenad främja utveckling av nya processer och produktionsmetoder. En stor vinst med totalentreprenaden är dock att projektering och produktion till stor del kan utföras parallellt vilket ger entreprenören större möjligheter för flexibla val och kortare total byggtid.

Ett upplevt problem hos aktörerna är att regelverk och normer styr på ett sådant sätt att flexibiliteten och friheten hos entreprenören att välja nya produkter och produktionsmetoder begränsas även vid en totalentreprenad. Entreprenören får inte möjlighet att påverka produktionsprocessen i den utsträckning som hade varit önskvärt. Här finns dock en aspekt av ansvar mot tredje man som både entreprenörer och beställare är eniga om bör ligga hos beställaren. I en utförandeentreprenad blir detta tydligt men vid ansvarformen totalentreprenad måste beställaren styra upphandlingen så att samhällskrav på exempelvis miljö- och kulturvärden uppfylls.

Svårigheten för beställaren är att finna en bra balans mellan styrning och frihet i relationen mellan beställare och entreprenör. Detta är ofta lättare utanför detaljplanelagt område där ansvaret

Bilaga 9

345

gentemot tredje man blir något mindre komplicerat. En annan aspekt vad gäller styrningen var att detta är lättare att hantera för beställaren vid vägbyggen än vid byggande av järnväg då järnvägsbyggen har regelverk som är mer detaljstyrande. En aspekt vad gäller styrning är att beställaren tidigt i processen bestämmer hur och vad som skall styras vilket kan medföra att exempelvis en arbetsplan blir mer flexibel i sin kravställning.

När bör då entreprenören komma in i processen? I princip skulle en totalentreprenad, med eller utan funktionsansvar, kunna handlas upp redan efter utredningsskedet och framtagandet av arbetsplanen kunde delvis vara en del av entreprenörens åtagande. Att ta in entreprenörskompetens i arbetsplansskedet upplevdes som relativt okomplicerat, dock utrycktes det en skepsis från beställarhåll avseende ett långtgående åtagande. Dels beroende på en eventuell otydlighet i myndighetsutövningen, dels för att processen har en inbyggd ryckighet vad gäller tillstånd och finansiering. Det är i detta tidiga skede inte säkert att de blir en byggnation vilket blir en otydlighet om en totalentreprenör skulle handlas upp enbart efter godkänd väg- eller järnvägsutredning. Kan vara praktiskt men hur ställer sig entreprenören till osäkerheten om projektet blir förverkligat eller inte.

När projekt utförs med totalentreprenad och funktionsansvar av driften faller det sig naturligt att någon form av utökad samverkan genomförs. Den utökade samverkan ses även som en möjlighet tillsammans diskutera förändringar av projektet samt utveckling processen genom kreativa möten. Det blir naturligt att hjälpas åt vilket även är en förutsättning för utveckling av exempelvis ett mer industrialiserat anläggningsbyggande.

Entreprenören och beställaren har olika syn på valet av ersättningsform. Entreprenören ser öppna böcker med löpande räkningsavtal med kostnadstak och incitament som en möjlighet att ytterligare öka flexibiliteten att använda nya produkter och produktionsmetoder. Priset blir även mindre viktigt som konkurrensmedel vilket kan medföra att kompetens ges ett större värde i upphandlingen. Löpande räkning med incitament ger bägge parter möjlighet att påverka priset. Fast pris är mer styrande vilket medför att utökad samverkan blir svårare. Beställarsidan uttryckte dock en ovana med upphandling på annan ersättningsform än fast pris. Eftersom det saknas erfarenhet väljs ofta den trygghet som fast pris upplevs ger.

Bilaga 9 SOU 2012:39

346

Marknadens påverkan på industrialisering

En tydlig aspekt som framfördes var vikten av att skapa en kontinuitet och stabila spelregler och processer. Beställarna måste fortsätta utveckla totalentreprenaden, med eller utan funktionsansvar, och därmed skapa incitament för marknaden att bygga upp sina resurser. Om det finns en kontinuitet vågar entreprenören satsa vilket medför investeringar i teknisk utveckling och därmed en förhoppning om ökad konkurrenskraft. Både beställare och entreprenörer behöver arbeta med att utveckla sina organisationer, samt med de konsulter som anlitas, för att undanröja hinder som hämmar en utvecklingsprocess. Pengar ska sparas i produktionen inte på de konsulter/projektörer som anlitas. De med bra lösningar kan då få en konkurrensfördel inför kommande projekt.

I upphandlingen kan utveckling stimuleras genom att tydliga beställarstrategier tas fram och implementeras i hela organisationen ända ner till de enskilda projekten, vilket gäller oberoende ansvarsform. Strategier behöver tas fram för exempelvis val av ansvarsform och en god balans mellan styrning och frihet behöver definieras i projekten. Vid en utförandeentreprenad behöver det öppnas upp för sidoanbud i upphandlingen annars finns det inget incitament för att vara kreativ. Eventuellt behövs det några branschgemensamma åtagande för att öppna upp för sidoanbud. Dock är det tydligt att långsiktiga strategier för fler totalentreprenader med funktionsansvar bör främja utveckling och innovation i anläggningssektorn.

Projektledningens betydelse för industrialisering

Att beställaren själv i sin projektledning är nyfiken och intresserad av att utveckla anläggningsbranschen. Det hänger mycket på den enskilda projektledarens inställning. Här kan det behövas en hög teknisk kunskap för att skapa förståelse för när frihet ges till entreprenören eller inte. Beställarens projektorganisation bör dock inte överdimensioneras då antalet personer i en projektorganisation har en koppling styrningen. I projektet riksväg 50 upplevs det som att beställaren hittat denna balans och har organiserat projektet efter de behov som finns. Samverkan kan medföra en förståelse för den andres tänk och lösningar kan då successivt utvecklas tillsammans.

Bilaga 9

347

Entreprenören måste i sin projektledning ha en drivkraft i att vilja utveckla och arbeta med ständiga förbättringar. Här har projektorganisationen i allmänhet och projektchefen i synnerhet en betydelse för att undvika att falla tillbaka i gamla vanor. Att ha en egen projekteringsledare vid totalentreprenad är centralt inte minst för kunskapen ska behållas inom entreprenörens egen organisation. Vad gäller specifikt det industrialiserade anläggningsbyggandet behöver entreprenören i sin projektledning vara kreativ och hitta möjligheterna i brett perspektiv, inte bara fokusera på prefabricerade lösningar.

Kunskaps- och erfarenhetsåterföring behöver även förbättras för att främja en utveckling för ett ökat industrialiserat byggande. Detta gäller inte minst mellan olika projekt. En viktig aspekt som framfördes är att om möjligt dokumentera konsulternas kunskap och ge välfungerande projektörer förtur vid av konsulter vid nästa projekt. Ett annat exempel är att entreprenören i detta fall skapat en specialistorganisation för infrastrukturprojekt i syfte att sprida kunskap och erfarenheter mellan olika projekt, där riksväg 50 är ett av dessa. Kunskap och förståelse om helheten behöver skapas då beslut behöver tas på lång sikt, exempelvis blir livscykelkostnader relevanta när entreprenören även har ett funktionsansvar för driften. Beslut på kortsiktiga grunder bör undvikas i anläggningsprojekt. Även beställaren upplever att detta är viktigt inte minst då behovet av att sprida erfarenheter om projekt med funktionsansvar inom organisationen och därmed bli bättre på att hantera entreprenörens frihet att välja lösningar i produktionsprocessen.

De intervjuade anser att om slutprodukten definieras med funktionskrav för drift i stället för enbart utförandekrav främjar detta möjligheten att använda nya tekniska lösningar. Entreprenören behöver ges ökade frihetsgrader och obehövlig detaljstyrning bör undvikas. Svårigheten är dock att finna denna balans. Ett exempel är gestaltning. Att definiera gestaltning som en funktion upplevs som svårt av beställaren och hans konsultstab.

Hur ska ett utrymme skapas för entreprenören att använda nya produkter och produktionsmetoder? Vissa krav som ställs motverkar denna möjlighet, vilket eventuellt kan lösas med en utökad samverkan för att skapa tydlighet och tillsammans lösa de problem som uppstår. Att skapa frihetsgrader genom tydliga funktionskrav bör öka utrymmet. Det finns här ett konsultansvar att även föreskriva och ge utrymme för nya produkter och produktionsmetoder. Totalentreprenad, med eller utan funktions-

Bilaga 9 SOU 2012:39

348

ansvar, kan ge möjlighet för en dialog och kreativt utbyte vad gäller långsiktigt goda lösningar i stället för traditionella skallkrav i en utförandeentreprenad. Konsulterna behöver få en ökad förståelse för produktionsskedet vilket kommer att öka kompetensen oberoende av ansvarsform. Om en helhetsbild kan skapas i relationen mellan konsulter, entreprenör och beställare kan en kombination av teori och praktik uppnås och därmed ett gott klimat för utvecklandet av anläggningsbyggandet.

En central komponent i detta arbeta kan vara en ökad användning av informationsteknik och BIM (byggnadsinformationsmodeller). Branschen är dock konservativ och det är svårt att förändra inarbetade arbetsmetoder och rutiner. Beställaren upplever här detta som helt nödvändigt för att uppnå en utveckling, dock är mognaden låg för att arbeta med BIM. Det är viktigt att lära sig projektera för att bygga inte för att kalkylera. Det mest konkreta exemplet kopplat till industrialisering är GPS styrning av maskiner vilket gör exempelvis schaktarbetet både effektivare och bättre, där BIM lösningar är en förutsättning för att denna metod ska fungera effektivt.

Sammanfattande resultat

Fördelar med industrialiserat anläggningsbyggande är enligt de intervjuade personerna:

 Sänkta kostnader. Effekten behöver dock inte vara kopplat till det enskilda projektet -vissa lösningar kan ge fördelar på lång sikt.

 Medför utvecklingen av anläggningssektorn vilket kan öka effektiviteten.

 Medför ökad kunskap genom utbyte av erfarenhet och samverkan som utvecklar projekten.

Nackdelar med industrialiserat anläggningsbyggande:

 Kan medföra en sämre konkurrens med färre aktörer som kan medverka i projekten. Risk att beställare, i denna händelse, bromsar in utvecklingen mot ett industrialiserat anläggningsbyggande, vilket kan vara en olycklig utveckling.

 Risk att det tas ett steg tillbaka i gestaltning och utformning. Det gäller att finna en balans mellan styrning och frihet.

Bilaga 9

349

 Standardisering kan hämma utveckling och skapa alltför för stor likriktning.

Möjligheter med industrialiserat anläggningsbyggande:

 Intressantare människor, ofta de bästa som söker sig till denna typ av projekt. Lockas till projekt som ligger i framkant.

 Effektivitet och kostnadsbesparing.

 Mer för pengarna, stora nyttan att vi får en bättre infrastruktur och mindre osäkerhet i projektet, bättre riskhantering.

 Större projektvolym, minskar ryckigheten och skapar skalfördelar.

Hinder:

 Konservatism att gå i gamla fotspår.

 Gammaldags tänk och trygghet. Utförandeentreprenad är inte en optimal lösning. Arbeta strategiskt med nya affärsformer, våga ge frihet för att främja utveckling

 Beställarna måste våga, de måste få en helhet i deras organisation. Väldigt bra strategier och intentioner på ledningsnivå men svårt att föra ner detta på projektnivå. Normproblem samt ett generationsproblem en kader som inte tror på detta. Behövs en mognadsprocess.

 Formell hantering och regelverk. Arbetsplaner och miljöbalk är exempel på regelverk som gör att lösningarna blir specifika och därmed blir det svårt att skapa flexibilitet

 Den egna organisationen hos både beställare och entreprenör, måste visa på effekter rörande bättre kvalitet och lägre kostnad.

Beställarens roll för en ökad industrialiseringsgrad:

 Beställaren ska koncentrera sig på att vara beställare och hålla ihop projektet, fokusera på myndighetsfunktionen samt hålla kontakt med intressenter.

 Beställaren ska aktivt arbeta tillsammans med entreprenören i samverkan.

 Beställare måste bli mer kompetent som beställare, formulera krav och följa upp genomförandet.

 Beställaren skall stärka det interna arbetet och skapa en gemensam uppfattning från ledning och nedåt om hur arbetet skall bedrivas.

Bilaga 9 SOU 2012:39

350

Entreprenörens roll en ökad industrialiseringsgrad:

 Representanter hos entreprenören måste tycka om att utveckla processen för en allt bättre anläggning och blir det långsiktiga perspektivet viktig vilket kan komma i konflikt med ett kortsiktigt lönsamhetstänkande.

 Upp till bevis när möjlighet ges, noga med hur projektorganisationen väljs.

 Sprida kunskapen om industrialisering samt att komma med nya lösningar och sidoanbud

 Måste vara den som utvecklar och vågar satsa, samt komma med idéer på tekniska lösningar.

Konsulternas roll en ökad industrialiseringsgrad:

 Konsulterna behöver se sig som en aktör i produktionen och inte som en stödfunktion

 Konsulterna får en delvis ny roll som de är tveksamma inför. Totalentreprenader ger en ny beställare i jämförelse med den mot traditionell utförandeentreprenad. Får en ny upplevelse när de går medverka på ett annat sätt.

 Konsulterna behöver liera sig med entreprenören på ett nytt sätt och våga arbeta tillsammans med en entreprenör.

 Konsulterna behöver inse att de har ansvar för sin egen utveckling, och att inte all utveckling behöver inte ske i projekt.

Analys av hinder och möjligheter för industrialiserat anläggningsbyggande

Utifrån tidigare fört resonemang kan följande faktorer identifieras som karakteriserar olika grad av industrialisering, sorterat under huvudrubrikerna upphandling, marknad, process, produkt och hjälpmedel:

Upphandling

 Ansvarsform

 Ersättningsform

 Marknad

 Kundanpassningen

 Ekonomi

 Samverkan

Bilaga 9

351

Process

 Sammanhållen process

 Planering och uppföljning

 Relation mellan prefabricerat och platsbyggt

 Arbetsmiljöaspekter

 Erfarenhetsåterföring Produkt

 Standardisering

 Utvecklade tekniska system

 Inkörningseffekt Hjälpmedel

 Informationsteknik och BIM

 Utsättning

 Maskinstyrning

Dessa faktorer kan systematiseras med hjälp av konceptet ”Plant build complexity” (Huang och Inman 2010), vilket fritt kan översättas till produktionsplatsens komplexitet. Produktionsplatsen för anläggningsprojekt är då byggarbetsplatsen eller mer specifikt arbetsområdet. Enligt den här modellen beskrivs fyra drivkrafter som helt eller delvis ligger utanför platsledningens kontroll och påverkar hur komplex produktionsplatsen blir samt tre element som i större grad kan påverkas av platsledningen (entreprenören). De tre som ligger inom platsledningens kontroll är arbetsuppgiftens komplexitet (kan kopplas till arbetsinstruktioner och valda produktionsmetoder), utrustning och hjälpmedel (det vill säga de hjälpmedel och utrustning som finns tillgängliga i produktionen) samt produktionsledning (vilka ledningsstöd finns för att utföra arbetsuppgiften). Inom dessa element finns relativt stor frihet för entreprenören att själv välja lämplig utformning och styrning av dessa element och egen utveckling oberoende av ansvars- och ersättningsform.

De drivkrafter som helt eller delvis påverkas av andra aktörer än entreprenören är:

 Produktens komplexitet - Hur flexibel är kravställning i slutproduktens utformning och därmed hur anpassningsbar är den för mer industriella produktionsmetoder och materialval, exempelvis prefabricerade lösningar.

Bilaga 9 SOU 2012:39

352

 Möjligheter till återupprepningseffekter - Finns det möjligheter i återupprepning i produktioner exempelvis genom återanvändning av formar vid betonggjutning.

 Marknadens komplexitet - Vilka variationer finns det för exempelvis olika ansvars, ersättnings- och samverkansformer och hur ställer sig anläggningsmarknaden till dessa.

 Leveranskedjans komplexitet - Vilka val ges av leverantörer av material och hjälpmedel för utveckling och ökad industrialisering i anläggningssektorn.

Med ovanstående faktorer i beaktande kan följande bild beskriva anläggningssektorn utifrån konceptet av produktionsplatsens komplexitet:

Slutdiskussion

Beställare av de flesta väg- och järnvägsprojekt har traditionellt valt ansvarsformen utförandeentreprenad och ofta som mängdpriskontrakt. Detta har i och för sig en rationell grund i de regelsystem och beställarstrukturer som existerar i anläggningssektorn där kontroll på utformning och andra krav har varit och är en väsentlig del av beställarkompetensen. Problem uppstår dock när detta upplevs som ett hinder för utveckling av bygg- och anläggningssektorn vad gäller nya och innovativa produkter och produktions-

Bilaga 9

353

metoder. En annan aspekt är att en involvering av entreprenörkompetensen för tidigt i processen medför ett problem då projektets genomförande i många fall fortfarande är osäkert. Att avbryta en projektering medför relativt begränsade förluster avseende ”sunc costs”, medan ett långtgående samverkansavtal med en entreprenör kan medföra större kostnader om detta behöver avbrytas i förtid. Dessa typer av avtal bör då innehålla utträdesklausuler, vilka i sig medför en risk för både beställare och entreprenör. Från fallstudien riksväg 50 var det tydligt att val gjorda i upphandlingen hade stor påverkan på utrymmet för innovativa lösningar, och även om projektet var en totalentreprenad med funktionsansvar upplevdes den ändå som väldigt styrd av entreprenören med begränsade möjligheter för egna val. Utmaningen blir då att för varje projekt finna den optimala balansen mellan kontroll och flexibilitet och utifrån detta välja den mest lämpliga ansvars-, ersättnings och samverkansformen.

Vidare har anläggningsprojekt ofta en i stor utsträckning unik karaktär där upprepningseffekter ofta är mer begränsade än för exempelvis husbyggnad, där prefabricerade standardlösningar är mer vanliga. För att större frihet ska ges till entreprenören vid exempelvis utformningen av väg- och järnvägsbroar, baserat på funktionskrav snarare än utförandekrav, behöver beställaren vara villig att släppa på kontrollen och kanske även godkänna enklare lösningar som är bättre anpassade för återupprepning och prefabricering. Detta måste dock ske under förutsättning att entreprenören tar ansvar för sina val och att dessa inte negativt påverkar grundläggande krav vid utformning av anläggningsprojekt, exempelvis gestaltning. Sammanfattningsvis kan argumentet ges att för att anläggningssektorn ska öka sin grad av industrialisering kanske ansvaret ligger på projektledningsfunktionen hos både beställare, entreprenör och konsult. Beställarna ska vara beställare och hålla ihop projektet med fokus på myndighetsfunktion samt hålla kontakter med tredje man och aktivt arbeta tillsammans med entreprenören i samverkan på en för projektet lämplig nivå. Entreprenörerna behöver tycka om att utveckla processen, där långsiktigt tänkande dominerar över kortsiktiga lönsamhetsbedömningar, samt vara den som utvecklar och vågar satsa och komma med idéer på nya innovativa lösningar. Konsulterna behöver se sig som en del av projektet och inte som en och inse att de har ansvar för sin egen utveckling, i att ta fram innovativa hjälpmedel i projekteringen som underlättar produktionen. Detta är inte minst

Bilaga 9 SOU 2012:39

354

tydligt vad gäller utvecklingen av BIM där det behövs en utvecklingssamverkan av alla aktörer för att ett genombrott ska ske på bred front.

Avslutningsvis kan en reflektion göras av begreppet industrialiserat/industriellt byggande. Begreppen är inte entydiga och någon vedertagen definition finns inte, dock är det ofta en antydan till att byggindustrin ska bli mer som tillverkningsindustrin. Det kanske är bättre att bygg- och anläggningssektorn kan börja utvecklas på sina egna villkor genom att utveckla det som den redan görs bra och bara förändra det som behöver förändras. Fokus på att förbättra innovationsklimatet är då kanske bättre än fokus än ökad industrialiseringsgrad, vilket är en delmängd av innovation och utveckling. Dock kan alltför ensidigt fokus mot ökad industrialisering göra att andra potentiella förbättringar glöms bort. Fortsatt forskning behövs dock för att reda ut hur ett bättre innovationsklimat kan skapas och vilka hinder som finns i detta avseende. Inte minst bör forskning initieras på bred nivå som utreder vilken roll olika ansvars-, ersättnings- och samverkansformer har i denna process då det var tydligt i denna studie att dessa val både utgjorde hinder och möjligheter för utvecklingen av anläggningssektorn.

Referenser

Adler P S, Benner M, Brunner D J, MacDuffie J P, Osono E, Staats

B R, Takeuchi H, Tushman M L och Winter S G Perspectives on the productivity dilemma, Journal of Operations Management, 27: 99-113, 2009. Alinaitwe H, Hansson B, Landin A och Olander S, Lean Con-

struction – lösningen på byggindustrins problem? Väg- och

Vattenbyggaren, Stockholm, 4/08, 2008. Blismas N, Pasquire C och Gibb A, Benefit evaluation for off‐site

production in construction, Construction Management and Economics, 24, 121-130, 2006. Dainty A R J Cheng M-I och Moore D R, Redefining performance

measures for construction project managers: An empirical evaluation, Construction Management and Economics, 21: 209-218, 2003.

Bilaga 9

355

Djebarni R och Eltigani H, Achieving quality an productivity in the

house building sector, Property Management, 14: 39-45,1996. Gann D, Building innovation – Complex constructs in a changing

world, London, Thomas Telford, 2000. Gibb A G F, Off-site fabrication, Whittles Publishing Services,

Caithness, Scotland, UK, 1999. Girmscheid G och Scheublin F (red), New Perspective in

Industrialisation in Construction – A State of the Art Report, CIB Publication 329, 2010. Green S, The dark side of lean construction: Exploitation and

Ideology. Proceedings IGLC-7, 26 – 28 July 1999, University of

Berkeley, CA, pp 21-32, 1999. Hansson B och Olander S, Kan anläggningssektorns produktivitets-

utveckling mätas? Samhällsbyggaren 4/09, Stockholm, 2009. Hansson B, Widén K och Seeger-Meriaux, A, Byggandets innova-

tionsprocess – Hinder och möjligheter i svenska utvecklingsprojekt, Lund, Lunds Universitet, 2004. Huang N och Inman R, Product quality and plant build

complexity, International Journal of Production Research, 48, 3105-3128, 2010. Ingvaldsen T, Lakka A, Nielsen A, Bertelsen N H & Jonsson B,

Productivity studies in Nordic building and construction industry, Project report 377 BYGGFORSK, Norwegian Building Research Institute, 2004. Kagioglou M Cooper R och Aouad G, Performance management

in construction: a conceptual framework, Construction Management and Economics, 19: 85-95,2001. Kousmanen T och Sipiläinen T, Exact decomposition of the Fisher

ideal total factor productivity index, Journal of productivity analysis, 31: 137–150, 2009. Maas. G, van Eekelen. B, The Bollard—the lessons learned from an

unusual example of off-site construction, Automation in Construction, 13: 37–51, 2004. Olander S och Widén K, Mätning av produktivitet i bygg- och

anläggningssektorn – problem och möjligheter, Statskontoret, www.statskontoret.se, 2010. Skinner W, The productivity paradox, Harvard Business Review,

64: 55–59, 1986.

Bilaga 9 SOU 2012:39

356

Statens Offentliga Utredningar, Från byggsekt till byggsektor, Bygg-

kostnadsdelegationens betänkande, SOU 2000:44, Stockholm, 2000. Statens Offentliga Utredningar, Skärpning gubbar, Byggkom-

missionens betänkande, SOU 2002:115, Stockholm, 2002. Talvitie A P och Sikow C, Analysis of productivity in highway con-

struction using alternative average cost definitions, Transport

Research, 26B: 461–478, 1992.

Widén K, Innovation Diffusion in the Construction Sector.

Doctoral thesis, Division of Construction Management, Lund: Lund University, 2006. Winch G, How innovative is construction? Comparing aggregated

data on construction innovation and other sectors – a case of apples and pears, Construction Management and Economics, 21:651–654, 2003. Womack J P, Jones D T och Roos D, The Machine that Changed

the World, London, Simon & Schuster, 2007.

Bilaga 10

357

PIA-rapport Produktivitetskommittén

Mårten Lindström More10 AB

Bilaga 10 SOU 2012:39

358

1 Uppdrag

På uppdrag av Produktivitetskommittén har More10 AB, Mårten Lindström, översiktligt analyserat fem av de produktivitetsprogram som Trafikverket har utarbetat under namnet PIA – Produktivitets- och Innovationsutveckling i Anläggningsbranschen. De fem områden som analyserats är Betongkonstruktioner, Vägbeläggning, Tjälsäkring/Bärighet, Kontaktledning och Spårväxlar. Som underlag för arbetet har legat Trafikverkets sammanfattande presentationer, upprättade mellan maj och oktober 2011. I analysen har ingått en ”hearing” med en grupp representanter för olika delar av sektorn och akademien – Tomas Alsmarker, Tyréns; Fredrik Anheim, Infranord; Ronny Andersson, Cementa och Lunds Tekniska Högskola; Jan Byfors, NCC samt Thomas Olofsson, Luleå Tekniska Universitet. Gruppen har valts utifrån personernas olika och kompletterande erfarenheter från effektiviserings- och industrialiseringsarbete i samhällsbyggnadssektorn och inte från respektive företagsperspektiv. Synpunkterna från gruppen har så långt som den begränsade analysen medger beaktats i nedanstående.

Ett viktigt perspektiv i analysen har varit att se hur PIAförslagen anpassas till Trafikverkets roll som beställare och att förslagen i programmen ska vara tillräckligt öppna för att inbjuda marknadsaktörerna att erbjuda innovativa konkreta förslag till utförande.

Bilaga 10

359

2 Allmänna synpunkter

Några relevanta frågeställningar som varit utgångspunkt för analysen, men av tillgängliga resurs- och tidsskäl inte kunnat täckas i detalj är följande fem, där mycket korta och ej utvecklade svar lagts in direkt i anslutning till frågorna. A. Är initiativen de rätta?

 Ja, men det finns flera andra viktiga områden och åtgärder.

B. Verkar uppskattade besparingar rimliga?

 I många fall bedöms besparingarna vara överskattade i relation till det föreslagna arbetet. Vi tror dock att angivna besparingar är möjliga att nå om man i stället beaktar de områden och aktiviteter som vi diskuterar i studien.

C. Ger programmen förutsättningar eller möjligheter till mer

industriellt tänkande/byggande?

 De ger en grund för ett fortsatt industriellt tänkande/byggande, men mycket återstår, inte minst implementering i en stor beställarorganisation och förankring bland marknadens aktörer. I stor utsträckning redovisas vad som kan göras, men i många fall saknas beskrivning av hur man ska göra detta. Många gånger präglas också förslagen av Trafikverkets egna djupa tekniska kompetens, som gör att man hellre ställer detaljkrav på utförande än ger aktörerna mer öppna förutsättningar för ett mer industriellt tänkande/byggande.

D. Finns det helt andra initiativ som verket borde ta som ger

större effekt, kanske på längre sikt och som mer ligger i linje med utvecklingen av beställarrollen?

 De initiativ som drivits genom FIA, Förnyelse i anläggningsbranschen, nämns inte i någon stor utsträckning. Här, liksom i pågående forsknings- och utvecklingssamarbeten bör mer finnas att hämta. På samma sätt saknar vi innovationsbegreppet, något som annars känns centralt.

E. Vad är viktigt att tänka på i verkets och teamens fortsatta

arbete vad gäller de fem produktkategorierna?

 Ökat fokus på brukarkrav och samhällsnytta, utveckla metoder för definition av funktionskrav och livscykelkostnadsberäkningar, utveckla möjligheterna att bli en tydlig beställare

Bilaga 10 SOU 2012:39

360

och samverka med branschens aktörer för att utveckla processer och drivkrafter som ger aktörerna intresse av utveckling som gagnar helheten.

Genomgångarna av produkttyperna har en gemensam struktur och ibland kan man få känslan av att mallen för redovisning blivit något stereotyp och mantrat att öka andelen totalentreprenader slagit igenom utan att man i varje särskilt fall detaljstuderat förutsättningarna. Övergripande har vi några generella synpunkter som bör prägla det fortsatta arbetet:

 Tydliggör vad som är mål och vad som är medel – Trafikverkets övergripande mål bör exempelvis inte vara att öka andelen totalentreprenader, eller att få in fler aktörer på marknaden. Däremot kan detta vara medel för att Trafikverket ska kunna uppnå sina mål om ett väl fungerande och effektivt trafiksystem.

 Skapa en tydlig organisation för hur man arbetar med ständiga förbättringar och successiv produktutveckling i samarbete med marknadens aktörer. De team som gått igenom nu studerade produktgrupper kan vara ett steg i rätt riktning, men man måste tydliggöra mandatet. Vem/vilka fattar beslut om förbättringar? Vem/vilka implementerar? Hur påverkas organisation och ledarskap? Hur skapas incitament hos leverantörerna att bidra till ständiga förbättringar?

 Utgå alltid från kund- och produktperspektivet vid paketeringen av upphandlingar. Det innebär att det kan vara viktigare att minimera störningar för trafikanter än att välja den vid upphandlingstillfället lägsta kostnaden. Det innebär också att man ger leverantörerna möjlighet att själva utveckla de produkter som på bästa sätt uppfyller kraven på funktion och låga livscykelkostnader.

 Avvakta med att ta nya initiativ om nya produktgrupper, eller arbeta åtminstone stegvis, så att erfarenheter från de första produktgrupperna kan komma till nytta för de kommande. Säkerställ att några har initierats, implementerats och utvärderats innan nya koncept startar. Implementeringsarbetena kommer att medföra förändringar för många, såväl inom som utanför Trafikverket. Det är därför angeläget att man kan lära av eventuella misstag i de första grupperna.

Bilaga 10

361

 Skapa så långt som möjligt processer och upphandlingsformer som inte fokuserar på enskilda projekt eller delar av projekt, utan på serier av projekt. Detta kan bidra till höjd kvalitet och produktivitet och successivt till låga livscykelkostnader och en sänkt klimatpåverkan.

En del ytterligare aspekter redovisas nedan, dels allmänt, dels specifikt för varje produktområde.

Initiativet att studera olika produktgrupper och hur man kan driva på produktivitets- och innovationsutvecklingen inom dessa är lovvärt och har en stor fördel i att man fokuserar på konkreta tillämpningar. I allt väsentligt är vårt intryck av detta positivt, inte minst återkommande skrivningar om tydlig beställarroll och bättre planering, som ger bättre förutsägbarhet för marknadens aktörer och därmed drivkrafter att våga satsa på utveckling. Men det finns några allmänna synpunkter som kan vara värda att ta hänsyn till i det fortsatta arbetet:

 Trafikverket bör ta fram en definition av vad man menar med tydlig beställarroll och koppla detta till Trafikverkets övergripande verksamhetsmål samt säkerställa att man får en enhetlig uppfattning inom hela organisationen. Vi bedömer att det i alltför hög grad förekommer olika tolkningar och olika uppfattningar inom olika delar av Trafikverket.

 I PIA-arbetet synes själva investeringskostnaden i huvudsak ha varit i fokus. Innan införande av dessa program bör man också ta stor hänsyn till såväl brukarkostnader/allmänna samhällskostnader (t.ex. kostnader för störning under en lång byggperiod) som drifts- och underhållskostnader. Effekterna av produktivitets- och innovationsutveckling måste ses i ett långt perspektiv, det intressanta är att årskostnaden, inklusive brukarkostnader/allmänna samhällskostnader, sett över produktens livscykel, ska minimeras. Det kan innebära högre investeringskostnader för att kunna sänka drifts-, underhålls- och brukarkostnader under produktens livslängd. I det material vi har tagit del av är det generellt svårt att se hur livscykelperspektivet beaktats, även om det anges i några fall.

 För att marknadsaktörer ska ha tillräckligt intresse för att lägga egen tid och egna pengar på att ta fram lösningar åt Trafikverket krävs att några viktiga förutsättningar är uppfyllda:

Bilaga 10 SOU 2012:39

362

- Det ska finnas en rimlig vinstchans i varje upphandling, annars uteblir det önskade utvecklingsarbetet. Konkurrensförhållanden bör definieras efter hur utvecklande tävlingsmomenten är, inte efter hur många anbud som inkommer i en enskild upphandling. Kostnaderna för att lämna anbud kan uppgå till betydande belopp vid kvalificerade upphandlingar. Trafikverket betalar ytterst dessa kostnader, även för de företag som inte vinner den enskilda upphandlingen. Former för prekvalificering av intresserade anbudsgivare och urval av ett fåtal som får lämna anbud bör därför utvecklas och tillämpas. - För en långsiktigt hållbar marknadssituation måste aktörerna se möjligheter till återkommande order. Trafikverket bör därför vinnlägga sig om marknadsaktörernas långsiktiga intresse genom att erbjuda serieupphandlingar, där de företag som utvecklat bra lösningar har möjlighet att under en längre tid få lönsamma affärer, som motiverar fortsatt utvecklingsarbete. Serieupphandlingar ger också möjlighet till en bättre spridning av arbetsvolymen över tid och incitament för både nya och befintliga aktörer på marknaden att investera i såväl utrustning som metod- och kompetensutveckling. - Handlingsutrymmet för utveckling av egna lösningar måste vara tillräckligt stort och marknadsaktörerna måste ha förtroende för Trafikverkets långsiktighet också avseende godkännande av tekniska lösningar, organisation för granskning, godkännande etc. Här behövs ett förändringsarbete inom Trafikverket. - Vid upphandlingar bör andra krav än lägsta pris i den enskilda upphandlingen vara avgörande. Det väsentliga är vilket värde som tillförs Trafikverket och samhället. Metoder för uppställande och uppföljning av andra krav än lägsta pris behöver utvecklas. - Effektivisering av informationshanteringen är en övergripande fråga som inte berörs specifikt i dessa utredningar, men är av stor övergripande betydelse. Trafikverkets pågående satsningar på att konsekvent övergå till arbetssätt som utnyttjar BIM, ByggnadsInformationsModeller/-Modellering, berörs inte i förslagen, trots att det har stor betydelse även i

Bilaga 10

363

dessa sammanhang. Vi har dock valt att inte utveckla denna fråga explicit i denna avrapportering.

 Totalentreprenader lyfts i många fall fram som ett viktigt sätt att stimulera leverantörer (konsulter, entreprenörer och materialleverantörer) att utveckla ny teknik. En viktig förutsättning för att detta förhållande ska kunna uppnås är dock att handlingsutrymmet inte är begränsat. Totalentreprenadformen lämpar sig bäst i fall där man tydligt kan beskriva de funktionskrav som lösningen ska uppfylla. Alltför detaljerade krav minskar handlingsutrymmet för leverantörerna att utveckla ny teknik och det kan också medföra otydliga ansvarssituationer.

 I de fall där totalentreprenad av olika skäl inte är lämpligaste entreprenadform bör man i största möjliga utsträckning sträva efter samarbetsformer, där man genom dialog och gemensam utveckling kan dra nytta av konsulters, entreprenörers och materialleverantörers erfarenheter och möjligheter att bidra till metod- och processutvecklingen.

 Vid upphandling av anläggningsarbeten är befintliga markförhållanden (geologi/geoteknik, grundvatten m.m.) en osäker faktor. Även om beställaren utför noggranna undersökningar i förväg kommer det alltid att förekomma avvikelser. För att få en långsiktigt produktiv och innovativ leverantörsbransch behöver man utveckla principerna för vad som ska vara beställarens ansvar och vad som leverantören förväntas kalkylera med i sin riskanalys. I totalentreprenader är detta extra viktigt, eftersom entreprenörens valda metod kan stå och falla med avvikelser i exempelvis de geotekniska förhållandena, och varje part enligt standardavtalen AB och ABT svarar för riktigheten i de uppgifter man tillhandahållit.

 För att utnyttja totalentreprenadens fördelar behöver entreprenören ha så stor frihet som möjligt att uppfylla beställarens långsiktiga funktionskrav. Detta berör även frihet att välja sina samarbetspartners och göra sina produkt- och materialval. I några fall, särskilt på järnvägssidan, kan befintlig organisation och befintlig struktur för materialförsörjning verka hämmande i detta avseende.

Bilaga 10 SOU 2012:39

364

 En fråga som spänner över de flesta studerade områdena är frågan om att i så stor utsträckning som möjligt standardisera och undvika egna verksspecifika krav. Det gäller såväl internationellt som nationellt. Även om Trafikverket är den i särklass största beställaren inom anläggningsområdet är det angeläget att av Trafikverket tillämpade regler och rutiner också kan tillämpas inom såväl det kommunala som privata området. Först då kan marknadsaktörerna effektivisera sitt arbete och inte tvingas lära sig olika regelverk för olika kunder. Nationella särkrav begränsar Trafikverkets möjligheter att vända sig till en internationell marknad men också de svenska leverantörernas möjligheter att utveckla sin konkurrenskraft genom att själva vända sig till internationella samarbetspartners och underleverantörer.

 Övergripande och inom alla studerade områden finns ett stort behov av dokumenterad forskning och utveckling. Det gäller bland annat såväl definition av och utveckling av funktionskravsbegreppen som livscykelkostnadsmodeller. Men det gäller också utveckling av beställarrollen, inklusive formerna för kontroll och uppföljning och definition och utveckling av de drivkrafter som kan locka marknadsaktörerna till ett långsiktigt och kundfokuserat produktivitets- och innovationsarbete. Forskning och utveckling bör i största möjliga utsträckning utföras i konstellationer där Trafikverket, branscher och företag och högskolor/universitet/institut samarbetar. Samarbetsformerna för detta bör generellt utvecklas. Genom Trafikverkets långsiktiga roll som landets största anläggningsägare och största investerare inom området finns alla möjligheter att etablera långsiktiga FoU-program som leder i PIA-programmens önskade riktning.

3 Analyserade produktområden, specifika kommentarer

A. Betongkonstruktioner

Området lyfter fram totalentreprenad som prioriterad entreprenadform. I sammanhanget är det otydligt hur betongkonstruktioner ska hanteras i förhållande till kringliggande arbeten. Betongkonstruktioner är i normalfallet en delprodukt i en större anläggning, men samtidigt en från t.ex. vägbyggnad skild kompetens. För att stimulera utveckling inom området kan det därför finnas två

Bilaga 10

365

olika sätt att definiera ett större åtagande att tävla om. Antingen genom att öka projektets helhet, dvs. en längre väg- eller järnvägssträcka, inte en enskild konstruktion, vilket ofta kräver större företag som aktörer. Eller att utnyttja specialiserade företags kompetens, genom att t.ex. bryta loss tydligt avskiljbara betongkonstruktioner till en särskild serieupphandling och säkerställa att man därmed kan hitta den aktör som har mest intressant erbjudande för någon typ av serieproduktion.

Ett parallellt arbete pågår, vad vi förstår, med PIA för broar. Detta har ett närliggande samband med betongkonstruktioner och erfarenheter från bägge områdena bör hanteras gemensamt. Man kan också ifrågasätta om begreppet ska heta betongkonstruktioner, möjligen är det alternativa namnet ”komplexa byggnadsverk” att föredra. Sannolikt avses i de flesta fall stödkonstruktioner (väggar, murar), bjälklag/perronger m.m. eller vattentätande konstruktioner. I de flesta fall är sannolikt betong det mest ekonomiska materialet ur både utförande- och driftssynpunkt, men materialvalet bör ligga på totalentreprenören, inte som en beställarförutsättning. Man bör också tydliggöra hur produktgruppen förhåller sig till produktgruppen broar, där alternativa material till betong är mer vanligt förekommande.

Möjligheterna till prefabricering lyfts fram endast i begränsad grad. Här finns erfarenheter från andra sektorer och andra länder som bör kunna tas tillvara.

En bättre kommunikation mellan projektering och produktion är en viktig förutsättning för ökad innovationsgrad. Möjligheterna att prova och verifiera nya lösningar och utveckla nya tekniska regler är likaså av stor vikt. Inte minst i detta sammanhang är samverkan mellan beställare, utförare och akademi en viktig förutsättning. Inom detta produktområde finns redan bra förebilder för ett utvecklat sådant samarbete, med tydligt påvisade utvecklingsmöjligheter.

Man lyfter fram möjligheterna att vidareutveckla nuvarande krav för betong och cement. I detta sammanhang, som i andra, bör de långsiktiga effekterna noga analyseras. Betongkonstruktioner med bättre beständighet kan på sikt medföra radikalt sänkta kostnader för underhåll och reparationer. Men det är långt ifrån självklart att besparingar i tillverkningsskedet, t.ex. genom användande av nya tillsatsmaterial i betongen, ger dessa effekter. Man måste ta vara på de kunskaper som finns och utnyttja befintliga forskningsresurser på materialsidan. Här finns goda möjligheter för Trafikverket att i

Bilaga 10 SOU 2012:39

366

samarbete mellan beställare, materialindustrin, och akademien utvärdera dagens krav kopplat till risker och kostnader för underhåll och reparationer.

B. Vägbeläggning

Analysen behandlar i stort sett enbart bituminösa beläggningar av traditionellt slag. Betongbeläggningar har i Sverige använts i begränsad omfattning, medan dessa är betydligt vanligare i andra länder. Klimat- och slitageaspekter ska givetvis beaktas, men kunskaperna om detta finns i dag.

I texten anger Trafikverket att man ännu inte har underlag för att värdera betongvägars drift- och underhållsaspekter. Samtidigt har VTI på Trafikverkets uppdrag löpande följt och dokumenterat mer än 20 års erfarenheter av många mil moderna betongvägar. Med detta som utgångspunkt är vägbeläggningsgruppens avfärdande av betongbeläggningar förvånande och bedömningarnas trovärdighet blir sviktande. Vi tar inte ställning till olika materialval men förutsätter att Trafikverket uppträder materialneutralt och möjliggör för betongvägar att användas inom begreppet ”Rätt material i rätt sammanhang”.

Ett produktivitetsprogram för vägbeläggningar bör inte ha preferenser för vare sig asfalt- eller betongbeläggningar, utan lämna utrymme för aktörerna att utveckla bästa metoder. Det handlar inte heller enbart om själva ytbeläggningen, utan om hela dimensioneringen av överbyggnaden inklusive det ytliga slitlagret. Möjligheterna att optimera konstruktionen genom t.ex. någon typ av kemisk stabilisering av undergrund och/eller förstärkningslager berörs exempelvis inte alls.

En stor del av vägbeläggningsarbetena avser omläggning av befintliga beläggningar, ett arbete som med nödvändighet innebär störningar för brukarna och därmed följande samhällskostnader. Ett kraftigare fokus på detta kan ge drivkrafter för utveckling av metoder och arbetstider som minimerar störningarna.

Erfarenheter från de lovande försök som gjorts med totalentreprenader med en efterföljande lång period med ansvar för drift och underhåll indikerar att man bör fortsätta med sådan utveckling. I detta sammanhang är det, för att branschaktörerna ska stimuleras till ett ständigt utvecklingsarbete, viktigt att utveckla metoder för

Bilaga 10

367

att kvantifiera funktionella egenskaper, liksom hur restvärdet efter viss tid ska beräknas och följas upp.

C. Tjälsäkring/Bärighet

Området har, som nämns, klara serieeffekter. Möjligheterna till någon typ av serieupphandlingar bör undersökas djupare, vilket också skulle kunna minimera det negativa beroendet av enskilda täkter i områden där det är glest mellan dessa. ”Problemet” med att enskilda aktörer har tillgång till egna täkter måste hanteras på marknadens villkor och genom väl genomtänkta upphandlingar. Någonstans kan man ana intresse av att ”ta kontroll” över aktörernas täkter och/eller tillhandahålla material från av Trafikverket ägda täkter. Ett sådant agerande skulle sannolikt ta bort aktörernas drivkrafter för att komma med egna förslag. Frågan ska ses i ett vidare sammanhang. Möjligheterna att använda och förädla material som finns i väglinjen kan minimera behovet av särskilda täkter. Mobila krossverk och asfaltverk kan i detta sammanhang också bidra till lösningar som har övergripande ekonomiska och miljömässiga effekter som är bättre än de traditionella. Det viktiga är här, som i många andra sammanhang, att inte detaljstyra vid upphandlingarna, utan ge aktörerna frihet att komma med egna lösningar som uppfyller övergripande funktionskrav.

Ett utökat användande av totalentreprenader inom detta område bör också kunna öka intresset för utveckling. Möjligheterna att ge entreprenören ett utvidgat ansvar för drift och underhåll av vägsträckan under en längre tidsperiod (15–20 år) bör driva på utvecklingen av metoder som inte kräver regelbundna ombyggnader.

Erfarenheter från andra länder tas tillvara enligt programmet, däremot framgår det inte om man också tar tillvara erfarenheter från exempelvis de svenska skogsbolagen som har ett betydande enskilt vägnät där tjäl- och bärighetsproblemet sannolikt är likartat.

Liksom för vägbeläggningar innebär arbeten inom tjälsäkring/bärighet störningar för brukarna och i relativt stor utsträckning avstängning av vägar eller begränsningar av trafiken. De samhällsekonomiska konsekvenserna bör i hög grad styra mot utveckling av metoder som minimerar störningarna.

Bilaga 10 SOU 2012:39

368

D. Kontaktledningar

Inom detta område är det kanske tydligast att se hur störningar ger mycket stora brukar- och samhällskostnader. Nedrivna kontaktledningar ger stora problem för både näringsliv och enskilda människor i samband med oväntade trafikstopp i järnvägsnätet.

Området kräver specifik järnvägskompetens och välutbildad personal, inte minst avseende säkerhetsaspekterna vid arbete på spår. Man bör därför räkna med att det inte finns överlevnadsmöjlighet för mer än ett relativt begränsat antal företag och upphandlingarna bör anpassas till detta, t.ex. genom större mängd serieupphandlingar, inom vilka utvald entreprenör relativt fritt kan planera och optimera sina arbetsinsatser.

Kontaktledningsgruppen har redovisat att det finns en relativt stor potential i minskning av ÄTA-kostnader. Sannolikt är en del av ÄTA-arbetena sådana som skulle funnits med i kalkylen från början om man haft säkrare underlag och/eller en mer noggrann projektering. Potentialen är kanske därför överskattad, enbart den del av ÄTA-kostnaden som hänförs till att arbetet blir känt i ett sent skede är den påverkbara. En mer noggrann och systematisk projektering och arbetsplanering kan öka graden av förutsägbarhet, vilket i sig är en besparing.

För att förbättra driftssäkerheten krävs sannolikt ett utvecklingsarbete som också berör själva tågen och strömavtagarna på dessa. Vad vi förstår pågår bland annat i Danmark ett arbete med att utveckla metoder för att genom automatisk sensorstyrd analys av strömavtagarna på tågen minimera risken för nedrivning av kontaktledningar.

Kontaktledningsområdet avser, förutom reparation i samband med nedrivning av ledningar ett stort område för nyinvestering och planerad reinvestering/underhåll. Detta område har typiska serieeffekter och former för olika typer av serieupphandlingar ligger nära till hands.

Området hämmas av bristen på internationell standardisering, Trafikverket bör agera pådrivande i detta arbete, för att ge marknadens aktörer tillgång till en större marknad. En större potentiell marknad kan möjliggöra investeringar i utveckling av bättre metoder och rationellare arbetssätt för montering/utbyte. Och internationell standardisering ställer samtidigt krav på ständig utveckling av företagen, i takt med att den internationella konkurrensen då öppnas upp.

Bilaga 10

369

Arbetet bör också, som föreslås, fokusera på optimering av tiden i spår. Kostnaderna för störningar bör medföra att arbetena i största möjliga utsträckning utförs när trafiken är låg, eller så att avstängningarna kan minimeras. De extra kostnader som kan vara förknippade med natt- och helgarbete är sannolikt lägre än störningskostnaderna om arbetena utförs vid högtrafik.

Förhållandena med materialförsörjning via Trafikverkets Materialservice bör analyseras noga. Den materiel som tillhandahålls eller avropas från Materialservice bör sannolikt minimeras, för att ge entreprenörerna största möjliga frihet avseende val av metod och material – givetvis inom givna krav på funktion och utrustning.

Kontaktledningsgruppen nämner att totalentreprenader provats i begränsad omfattning, men föreslår inte någon satsning på detta. Vi tror att detta är en korrekt bedömning, området är genom de järnvägsspecifika kraven så detaljstyrt att det sannolikt skulle vara svårt att definiera totalentreprenader med tillräckligt utrymme för entreprenörerna att komma med egna förslag.

E. Spårväxlar

Området kräver såväl specialkompetens som speciell utrustning som kräver stora investeringar. Det är därför inom detta område i ännu högre grad än för kontaktledningar nödvändigt att acceptera att endast ett fåtal aktörer har möjlighet att bedriva lönsam verksamhet inom området. För att säkerställa konkurrensen och samtidigt ge utvecklande företag en överlevnadsmöjlighet är serieupphandlingar sannolikt en bra metod.

Liksom för kontaktledningar redovisas att ÄTA-kostnaderna kan minskas, vi är även här tveksamma till detta, det är endast störningskostnaden för att en uppgift kommer fram för sent som kan påverkas. Bättre projektering och planering ger förutsättningar för att undvika negativa överraskningar.

I förslaget redovisas minskat helg- och nattarbete som en viktig källa till besparingar. Vi tror att detta är fel väg att gå. Effektivisering innebär såväl minskning av de ingående resurserna som ökning av nyttoeffekterna. Minskat helg- och nattarbete minskar säkert de direkta personalkostnaderna, men det är inte ens säkert att detta minskar entreprenörens totala kostnader. En planering som utnyttjar dygnet och veckan på optimalt sätt kan mycket väl vara den mest kostnadseffektiva lösningen, genom att dyrbara maskiner får en

Bilaga 10 SOU 2012:39

370

större utnyttjandegrad och entreprenören har ett större handlingsutrymme att välja hur man vill använda tiden. Om man dessutom tar in nyttoeffekterna hos brukarna, vilket måste ses som självklart, bör det vara ganska givet att arbeten på trånga trafikerade spår bör utföras när trafiken är så liten som möjligt.

Spårväxelgruppen föreslår en ökad andel totalentreprenader. För att detta ska vara effektivt måste produktens funktionskrav beskrivas mer generellt. Dagens koppling till tillhandahållande respektive avrop av materiel från Trafikverkets Materialservice kan vara hämmande i detta avseende. Funktionen Materialservice bör (liksom för kontaktledningar ovan) analyseras noga. Den bärande tanken med denna funktion är väl att Trafikverket som stor inköpare kan få bättre villkor än om varje entreprenör köper material från sina leverantörer. Detta är inte självklart. De entreprenörer som kan vara aktuella för komplicerade arbeten med stora maskininvesteringar har sannolikt en så stor egen volym att de också kan förhandla till sig bra priser på material och utrustning, och vill kunna göra detta själva för att få en koppling till sina egna processer och sin egen logistikplanering. Eget ansvar för val av material ger dessutom entreprenörerna möjlighet att etablera ett närmare samarbete med leverantörerna för att löpande utveckla bättre lösningar.

Lidingö 2012-03-20

Mårten Lindström

More10 AB, Södra Kungsvägen 266A, 181 65 LIDINGÖ, marten.lindstrom@more10ab.se, 070-523 38 51 Org. nr 556729-7774, Säte i Lidingö kommun, Stockholms län

Bilaga 11

371

BIM-rapport Produktivitetskommittén

Mårten Lindström More10 AB

Bilaga 11 SOU 2012:39

372

1 Uppdrag

Produktivitetskommittén har uppdragit åt More10 AB, Mårten Lindström att redovisa läget och ge en del rekommendationer avseende Trafikverkets arbete med BIM. Detta uppdrag redovisas härmed. Arbetet har utgått från de erfarenheter som Mårten Lindström har genom bl. a. ett uppdrag som projektledare för det sektorsgemensamma initiativet OpenBIM. I arbetet har också Rogier Jongeling, teknisk projektledare för OpenBIM konsulterats.

2 Definition av BIM

Med BIM avses ByggnadsInformationsModell eller Byggnads-InformationsModellering, bägge uttrycken används frekvent.

BIM har vuxit fram som begrepp under 2000-talet och blivit allmänt vedertaget som ett sätt att beskriva hur man systematiskt kan hantera information om byggnader/anläggningar i projekterings-, bygg- och förvaltningsprocesserna.

BIM förutsätter, men inskränker sig inte till, att den geometriska informationen om byggnader/anläggningar och alla deras delar beskrivs som tredimensionella produktmodeller, med hjälp av olika typer av dataprogram.

För att ge större nytta än 3D-CAD, (tredimensionella principer för datorstödd projektering, Computer Aided Design, CAD) kan man genom BIM lagra och använda information om olika typer av egenskaper och prestanda, samt använda informationen i olika faser av bygg- och förvaltningsprocessen. Det kan handla om simulering och kalkylering och om optimering mellan olika alternativa lösningar, tids- och resursplanering, underhållsplanering m.m.

Ofta kan man få intrycket att BIM är en enda stor modell som innehåller information om precis allt. Så är inte fallet, snarare avses att man kombinerar olika modeller med olika databaser och utnyttjar just den information som varje särskild tillämpning kräver.

BIM ger möjligheter att hantera information på ett intelligent sätt från det tidiga planeringsskedet och precisera informationen successivt i projektering och byggande, för att sedan ha en förvaltningsinformation som kan användas under hela anläggningens livslängd, som stöd för drift, underhåll och ombyggnad eller rivning.

Inom Trafikverket används följande definition av BIM:

Bilaga 11

373

 Den virtuella framställningen av en anläggnings fysiska och funktionella egenskaper från idéstadiet och framåt.

 Att med avancerad 3D-CAD skapa digitala modeller av byggnader och anläggningar. Modellerna kan sedan användas för till exempel samgranskning, analys av alternativa lösningar, livscykelanalys, tidsplanering, maskinstyrning och kostnadsberäkningar.

 Objektsorienterad modell med egenskaper kopplade till objekt och relationer beskrivna mellan objekt.

 Att ha tillgång till information kopplad till anläggningen genom hela livscykeln.

BIM-frågorna har kommit i fokus för hela samhällsbyggnadssektorn sedan cirka 5 år tillbaka. I Sverige finns sedan 2009 initiativet OpenBIM, som startats av 15 företag hösten 2008 och under 2011 ombildats från ett löst sammanhållet nätverk till en ideell förening, som i början av 2012 har cirka 90 företag och organisationer som medlemmar. OpenBIM verkar under visionen ”Ett bättre samhällsbyggande med hjälp av BIM” som ett slags katalysator som initierar utvecklings- och forskningsprojekt och sprider information om bra tillämpningar, inom såväl husbyggnads- som anläggningsområdet och inom alla skeden. Trafikverket är en aktiv medlem i OpenBIM och har varit pådrivande för att en särskild anläggningsgrupp etablerats inom föreningen.

Inom markanvändnings- och planeringsområdet, såväl statligt som kommunalt, används GIS – Geografiska InformationsSystem – som IT-stöd. Gränsdragningen mellan GIS och BIM är inte självklar och begreppen glider alltmer i varandra. För Trafikverkets verksamhet är det viktigt att bejaka denna tendens, för att använda rätt informationsstöd i alla skeden och i alla frågor.

3 Öppna standarder – fördelar, möjligheter och hinder

För att effekterna av BIM ska bli så stora som möjligt krävs standardisering av olika slag. I huvudsak brukar man prata om tre olika standardiseringsområden:

Bilaga 11 SOU 2012:39

374

- Begrepp, det gemensamma språket avseende bygg- och anläggningsdelar, produkter, komponenter etc. - Datamodeller, de programspråk och motsvarande som behöver standardiseras för att information som är skapad i ett program ska kunna föras över till ett annat program, utan att informationen förvanskas. - Processer, de gemensamma arbetssätten och rutinerna för att t.ex. överlämna information från en part till en annan, inklusive de juridiska och praktiska förhållanden som hänger ihop med detta.

För begreppsstandardisering finns dels tekniska nomenklaturregler (hur fackuttryck preciseras), dels BSAB-systemet, som förvaltas av Svensk Byggtjänst och är en systematik för kodifiering av byggnadsverk och byggdelar, från övergripande begrepp ner till detaljer. BSAB-systemet har utvecklats sedan 1950-talet och står nu i behov av en större vidareutveckling, för att ta hänsyn till de krav som en mer systematisk BIM-hantering ställer. Ett arbete med utveckling av BSAB på husbyggnadssidan har igångsatts, det är angeläget att motsvarande utförs också inom anläggningsområdet.

När det gäller datamodeller finns olika standarder att ta hänsyn till. Internationellt samarbetar föreningen buildingSMART för att utveckla den s.k. IFC-standarden. Denna är en öppen standard som fullt ut medför att information kan överföras mellan program som är utvecklade och sålda av konkurrerande programvaruföretag. Förutom IFC finns andra standarder/standardformat som påverkar BIM-arbetet. Några exempel är LandXML, Fi2 och SBXML.

I processtandardiseringen kan generellt inräknas saker som standardavtalen AB, ABT, ABK etc., samt tillämpningen av AMAsystemet för beskrivning av definierade arbeten i utförandeentreprenader. Bygghandlingar 90, som beskriver hur ritningar och andra handlingar ska vara upprättade är ett annat exempel inom detta område. Inom processtandardiseringen är det angeläget att anpassa juridiska standardavtal till nya digitala möjligheter, liksom att utveckla det som brukar kallas IDM, Information Delivery Manuals, regler och rutiner för hur information ska överlämnas mellan parter i processen.

I användningen av BIM är det viktigt att se flera tidshorisonter. På lång sikt ska man givetvis eftersträva att övergripande internationellt förankrade standarder tillämpas och effektiviserar använd-

Bilaga 11

375

ningen, både ur säkerhets- och kvalitetssynpunkt samt för att få snabba processer. Men i det internationella samarbetet kvarstår en hel del arbeten – och det kommer säkert att dröja många år innan ”allt” är klart.

För att utnyttja de stora fördelarna med BIM så tidigt som möjligt måste man på kortare sikt acceptera ofullkomligheter vad gäller standardisering. Detta innebär att man behöver ha speciella personalkategorier som modellsamordnare och liknande, som har kompetens att hantera olika program och kan möjliggöra även ganska komplicerade processer i dagsläget. Den successiva ökade användningen och de stegvisa förbättringarna är i själva verket kanske det som kan ge ekonomiska möjligheter att driva det mer långsiktiga standardiseringsarbetet parallellt. På längre sikt är det sannolikt, och förmodligen önskvärt, att modellsamordnare och liknande inte längre erfordras i samma utsträckning som i dagsläget, eftersom program och processer då blivit så standardiserade att ”det BIM-specifika” inte längre är specifikt utan en naturlig del av alla olika specialisters normala arbetsuppgifter.

Trafikverket har tenderat att ta fram egna standarder för begreppsmodeller, datamodeller och processer. Det har lett till delvis överlappande och liknande standarder med risk för redundans och begreppsförvirring. Standardiseringsarbetet internationaliseras i allt högre grad. I det perspektivet blir det allt svårare att ta fram och förvalta myndighetsspecifika standarder.

Standardiseringsarbetet inom detta område har länge varit uppdelat på många organisationer. Det finns i dag ett övergripande intresse att tydliggöra hur de olika organisationernas arbeten hör samman och hur arbetet kan preciseras och målstyras. Det finns också ett antal industriaktörer (såväl programvaruleverantörer, som konsulter, entreprenörer och materialtillverkare) som tydligt kan se nyttan med standardiseringen och hur en bättre standardisering kan förbättra de egna processerna och den egna konkurrenskraften. En kartläggning av detta pågår genom föreningen OpenBIM. De företag som kan se egen nytta av standardiseringen kommer sannolikt att bidra till denna, med såväl finansiering som expertinsatser. Det är dock sannolikt att, för att standardiseringsarbetet ska påskyndas, även stora organisationer som Trafikverket också engagerar sig, såväl genom att ställa tydliga krav som genom att bidra ekonomiskt.

Bilaga 11 SOU 2012:39

376

4 Hur kan BIM bidra till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen

Trafikverkets övergripande vision och verksamhetsidé är:

Vision

Alla kommer fram smidigt, grönt och tryggt.

Verksamhetsidé

Vi är samhällsutvecklare som varje dag utvecklar och förvaltar smart infrastruktur. Vi gör det i samverkan med andra aktörer för att underlätta livet i hela Sverige.

Nya verktyg och rätt processer för att använda verktygen på ett effektivt sätt kommer att ha stor betydelse för hur nära man kan komma visionen och hur samverkan med andra aktörer ger så positiva effekter som möjligt.

De största möjligheterna med BIM i anläggningsbranschen är, som Trafikverket själva uttryckt det, att man uppnår en effektivare förvaltning och därmed anläggningar av högre kvalitet och bättre punktlighet för väg- och järnvägstrafiken. Som största enskilda aktör inom anläggningsområdet har Trafikverket också påverkan på andra aktörer, som kommuner och transport- och industriföretag, vars verksamheter kan dra nytta av Trafikverkets konsekventa satsningar, varigenom samhällseffekterna blir ännu större.

Några exempel på hur BIM kan förändra processerna, i alla typer av projekt och i alla skeden är: - Att möjliggöra bästa val ur ett antal aspekter, där främst de långsiktiga nyttoeffekterna för brukarna av trafiksystemen och för förvaltning, drift och underhåll är mest tydliga.

 Att välja en viss teknisk lösning är en komplicerad optimeringsfråga. Dagens i stort sett manuella processer möjliggör inte att mer än några få alternativ studeras. I alltför stor utsträckning suboptimeras därför besluten i dag, och tendensen att välja den för respektive kortsiktiga skede billigaste lösningen överväger.

 När leverantörer under lång tid vant sig vid att upphandlingar i stor utsträckning genomförs med priset i den enskilda upphandlingen som avgörande faktor, har incitamentet att utveckla bättre lösningar saknats. BIM kan bidra till att möjlig-

Bilaga 11

377

göra upphandlingar som tar bättre hänsyn till helheten och livscykelkostnaderna.

- Att stärka beslutsprocessens hållbarhet genom korrekt och tydlig information till såväl externa sakägare och nyttjare som aktörerna i processen och beslutsfattare.

 Med korrekt och lättförståelig information kan det kanske t.o.m. gå att minska tidsåtgången för överklagandeprocesser, som i dag ger oönskade tidsförskjutningar, ibland beroende av att man inte nått ut med tillräckligt bra och tydlig information om exempelvis ett nybyggnadsprojekts påverkan på omgivningen och nyttoeffekter i samhället.

- Att minimera mängden fel – och att se till att oundvikliga fel upptäcks i de skeden då de är relativt billiga att rätta till.

 Enligt undersökningar vid Chalmers Tekniska Högskola kostar arbeten med att rätta till fel i byggprocessen storleksordningen 5 % av byggkostnaden, eller mer. Det går inte att helt undvika mänskliga fel och misstag. Men huvudanledningen till de höga kostnaderna är att felen upptäcks i ett sent skede, när en stor byggplatsorganisation kan drabbas av stillestånd i avvaktan på besked om åtgärd för att rätta till fel. Genom rätt användning av visualiserings- och andra hjälpmedel i BIM-processerna ökas möjligheterna att upptäcka fel i ett tidigt skede, när kostnadseffekterna är små.

- Att upprätta underlag som ger säkrare underlag för anbud.

 Anläggningsarbeten innebär normalt att man inte på förhand exakt kan bestämma vad arbetena kommer att innefatta exempelvis avseende jord- och bergarbeten. Det är inte ekonomiskt försvarbart att göra geotekniska undersökningar som är heltäckande. Ett relativt stort mått av osäkerhet finns alltid. BIM ger större möjligheter att på ett entydigt sätt visa t.ex. vad som ska vara kalkyleringsförutsättningar i en upphandling. Man kan innan förfrågningsunderlag upprättas diskutera och värdera kvaliteten i modellerna och beskriva detta i förfrågningsunderlaget eller, om det bedöms mer ekonomiskt, besluta om kompletterande undersökningar.

- Att ge anbudsgivare möjlighet att omedelbart efter mottagning av förfrågningsunderlag kunna inleda mängdberäkningar, kalkylarbete och planeringsarbete utan tidsödande tolkning. Ett

Bilaga 11 SOU 2012:39

378

entydigt förfrågningsunderlag ger också entydiga kontraktshandlingar.

 Man kan med detta förfarande säkerställa att alla anbudsgivare tolkar underlaget på samma sätt, varigenom risken för missförstånd och tvist om underlagets riktighet minimeras.

 Anbudsgivarnas riskpåslag för okända och/eller icke kvantifierade risker bör kunna minska väsentligt, vilket ger bättre jämförbarhet mellan anbud och lägre priser.

 Diskussioner om regleringar av kontraktspriser, exempelvis vid avvikande mellan antagna och verkliga geotekniska förhållanden baseras på fakta och inte på subjektiva tolkningar.

- Att bedriva projektering och byggande enligt observationsmetoden (”aktiv design”).

 Med observationsmetoden menas att man i projekteringen har beredskap för olika scenarios vad gäller t.ex. komplicerade grundförhållanden. Alternativa lösningar som tar hänsyn till olika förhållanden utreds och projekteras i förväg. När man under byggskedet får klarhet i hur förhållandena ser ut kan man snabbt välja den av de projekterade lösningarna som passar bäst för de verkliga förhållandena. Med detta förfarande ökas visserligen projekteringskostnaderna, men detta sparas in genom att man kan undvika förseningar och stillestånd i byggprocessen.

- Att utan manuella mellansteg använda information från projekteringen till information som styr utförandet, exempelvis genom GPS-positionerade anläggningsmaskiner som får sin information direkt från BIM-modeller. Effektivare användning av maskin- och personresurser möjliggörs, samtidigt som risken för fel minimeras. - Att säkerställa en obruten informationskedja, som ger möjlighet att i alla skeden (från tidig planering till långsiktig förvaltning och så småningom avveckling) ha relevant och korrekt information, anpassad till den uppgift som är aktuell för tillfället. - Att i driftsskedet utnyttja BIM-baserad information för trafikantinformation, information till driftsentreprenörer m.fl.

Bilaga 11

379

 Rätt förvaltad och strukturerad information kan vara till stor nytta i det långsiktiga driftsskedet, för att underlätta upphandling och styrning av entreprenörer för drift och underhåll, för att ge trafikanter relevant information om störningar, alternativa färdvägar/färdsätt etc.

- Att säkerställa ökad kalkylsäkerhet genom att möjliggöra lagring och uppdatering av relevanta nyckeltal för genomförda projekt och använda dessa i samband med planering och investeringsbeslut för nya projekt.

 Ekonomisk statistik om genomförda projekt är av stor vikt för att kunna bedriva planering av nya, och ha rätt underlag för beslut. Kostnaderna för utförda anläggningsprojekt varierar starkt med hänsyn till anläggningstyp och lokala förhållanden som marknadssituation. Med systematisk lagring av stora datamängder ges möjlighet att utnyttja materialet på ett bättre sätt än i dag.

- Att återföra drifts- och förvaltningserfarenheter på ett effektivt sätt till planerings-, projekterings- och byggskedena avseende nya projekt.

5 Trafikverkets riktlinjer och pågående arbete

Trafikverket har inlett ett arbete med höga ambitioner om införande av BIM i alla processer. Detta är ett utmärkt initiativ, men det kommer att ställa en hel del krav på såväl organisationen som på relationerna med bland annat Trafikverkets leverantörer.

Trafikverket har satt upp följande mål:

 År 2014 ska minst 75 % av alla upphandlingar för projekt med möjlighet att erhålla nyttoeffekter baseras på BIM i stället för ritningar.

 Trafikverket ska ha en tydlig policy för vad man fyller BIMbegreppet med och vilka projekt som kan ha nytta av BIM.

 Alla delar av Trafikverket som kan erhålla nyttoeffekter och ett värde med BIM ska vara med i införandet.

 Det ska vara tydligt hur ansvaret för BIM i Trafikverkets anläggningsprojekt är fördelat mellan projektet, projektets konsulter och entreprenörer.

Bilaga 11 SOU 2012:39

380

 Det ska vara tydligt hur ansvaret för att driva BIM-utveckling är fördelat mellan anläggningsbranschen och Trafikverket.

Strategin för att uppnå målen är:

 Uppmuntra användande av BIM i fler projekt.

 Följa projekt på Trafikverket som tillämpar BIM för att: - samla in erfarenheter, - kartlägga arbetssätt.

 Driva interna utvecklingsprojekt rörande teknikfrågor när behov uppstår i anläggningsprojekten.

 Delta i branschgemensamma utvecklingsprojekt.

De interna utvecklingsprojekten, som är kopplade till arbetet inom föreningen OpenBIM och därmed också engagerar externa aktörer, är samlade i följande huvudprojekt:

 Dataflyt. Främjar nyttjande av information(data) mellan teknikområden och över skeden i tid. Mängdhantering, maskinstyrning, datafångst för projekteringsunderlag m.m.

 Projekteringsmetodik. Främjar modellanpassat byggande, belyser juridisk status, upphandling, integrerad projektering och sammansatta modeller samt befintliga underlag och informationskrav via t.ex. Bygghandling 90 del 7.

Bilaga 11

381

 Stomnät i luften. Infrastruktur för noggrann positionering i realtid med projektanpassade system, används i flera projekt under sedan 2004 med mycket goda erfarenheter. Främjar uppföljning och produktivitet.

 Objektbibliotek. System för skapande av gemensamma, virtuella objekt vid design/projektering, minimerar resurser och är en förutsättning för industriell projektering med stora vinster för designprocessen. Projektet skapar standardkomponenter som återanvändbara intelligenta 3D-celler.

I flera av de största projekten på Trafikverket arbetar man med BIM i olika former, exempelvis i Förbifart Stockholm, Hallandsåsprojektet, Västlänken och Mälarbanan. Som exempel kan nämnas att man i Förbifart Stockholm har byggt upp modeller för bland annat samgranskning där olika projektörer arbetar gemensamt och kan säkerställa att informationen kopplas samman och återanvänds för projektets olika behov och skeden. I modellerna kan man ”provåka” i tunnelsystemet och studera olika lösningar för ventilation, utrymningsvägar m.m.

Det finns även många mindre projekt som arbetar med olika BIM-tillämpningar såsom visualisering, maskinstyrning, samgranskning, mängdreglering och förvaltning av modelldata.

Några kommentarer kring detta: - Målen för införande av BIM bör brytas ned och kommuniceras. En bedömning är att många av de externa aktörerna ligger längre fram i sin ”BIM-mognad” än Trafikverkets egen organisation i stort. Stor kraft kan därför behöva läggas på intern kommunikation. En svårighet i detta är att BIM-frågorna bör integreras i organisationen och inte ligga som en fråga ”vid sidan om”. För integrering i organisationen krävs att specialister av olika slag får utbildning och förståelse för BIM-behoven och hur det påverkar arbetet. Samtidigt har samma specialister redan i dag sannolikt stora utmaningar med att hinna med sina huvuduppgifter inom respektive specialområde. - Trafikverkets verksamhet är omfattande och med många olika typer av projekt och med olika komplexitet avseende såväl rent tekniska frågor som relationer till omvärlden, relationer till nyttjare, relationer till leverantörer m.m. Även om BIM på sikt ska kunna genomsyra alla delverksamheter och alla skeden, kan

Bilaga 11 SOU 2012:39

382

det vara klokt att inledningsvis prioritera några projekt- och processtyper där införandet av nya processer är enkelt. - Den organisation som nu etableras för införande av BIM i Trafikverket är ett bra steg i rätt riktning. Det finns dock en risk för att behovet av resurser är underskattat och det kan inte nog betonas att det behövs en långsiktighet och uthållighet i satsningen. - Det är klokt att ställa krav på leverantörer att tillämpa BIM. Kraven ska ställas så att man ger incitament för utveckling och mångfald, leverantörerna ska konkurrera på att leverera bästa lösning. Det innebär bland annat att ställa krav på hur information levereras, men att undvika att ställa krav på användning av vissa programvaror, eftersom detta både kan vara utvecklingshämmande och innebära att vissa leverantörer stängs ute från upphandlingar. - Man behöver utveckla standardiserade processer som gäller för alla projekt – både små och stora. Arbetsprocesserna kan givetvis skilja sig åt beroende på projektets komplexitet, men i grunden kan en och samma huvudprocess gälla, oavsett projekttyp och geografiskt läge.

6 Viktiga rekommendationer

Trafikverkets organisation för införande av BIM bör utvecklas. Berörda personer måste få både ansvar och sammanhängande befogenheter för att ställa krav på BIM. De övergripande målen, som är rimliga och med säkerhet ekonomiskt motiverade, behöver brytas ned i tidsatta delmål, metoder och resurser för uppföljning behöver också utvecklas.

Trafikverket bör i största möjliga utsträckning följa och påverka branschstandarder och utveckla metoder och processer som blir tillgängliga och naturliga även för andra anläggningsägare och – beställare. Trafikverkets volym kan visserligen tyckas så stor att man inte har behov av samverkan med exempelvis kommuner. Med ett snävt synsätt kan detta vara rätt, men möjligheterna för Trafikverkets leverantörer att effektivisera sig är starkt avhängigt möjligheterna att ha konsekvent genomförda gemensamma processer i alla sina åtaganden. Det finns i dag i tillämpningen av t.ex. AMA en del Trafikverksspecifika tillämpningar som skiljer sig från de tillämp-

Bilaga 11

383

ningar som finns inom den kommunala sektorn och hos privata byggherrar. Dessa medför att konsulter och entreprenörer måste ha personal och verktyg som klarar olika processer för i princip samma arbete. Varje sådan speciallösning bidrar till ökade kostnader. Trafikverket bör gå före och delta aktivt i utvecklingen av branschgemensamma processer. I exemplet med AMA finns historiska skäl till olikheterna. Med BIM finns möjlighet att etablera gemensamma processer från början.

Trafikverket går allt tydligare mot en roll där myndighets- och beställarkompetensen är det centrala. Under lång tid finns dock i organisationen också stark utförarkompetens, både för projektering och byggande. Innehav av sådan kompetens är givetvis inte fel, men det gäller att hantera kompetensen på sådant sätt att leverantörsmarknaden inte uppfattar det som att Trafikverket vill detaljstyra det som leverantörerna bör vara bäst på att själva utveckla.

I Trafikverkets riktlinjer för val av affärsform för projekteringsuppdrag finns bra anvisningar om att man ska utreda om aktuellt projekt kan dra nytta av BIM i projekteringsskedet. Detta är en bra rekommendation i ett inledningsskede, men utvecklingen har inom kort nått så långt att det är mer relevant att vända på detta. Man bör alltså ställa krav på den som svarar för upphandlingen att särskilt redovisa skälen, om man i något fall anser att man inte ska ha BIM-krav med i projekteringen. Man bör vidare tydliggöra BIMkrav för det långsiktiga perspektivet, för bästa möjliga nytta ska BIM-kraven spegla både hur man kan effektivisera själva byggandet samt hur man kan ha nytta av BIM i den långsiktiga förvaltningen.

Nyttoeffekter från införandet av BIM uppstår framförallt i de områdena där olika skeden och aktörer möter varandra. Här krävs multidisciplinär och övergripande processutvecklingsfokus. I dagsläget tenderar många BIM-utvecklings- och pilotprojekt fokusera på datamodeller och i mindre grad på processer och samarbetsformer.

Trafikverket bör, för att få leverantörsmarknadens aktörer att få ett långsiktigt förtroende för Trafikverkets roll som myndighet och beställare, säkerställa att t.ex. standardiseringsarbeten som möjliggör effektiviseringar blir utförda.

Trafikverket bör engagera sig i forsknings- och utvecklingsfrågor, genom att vara en tydlig kravställare, och i de fall där Trafikverkets långsiktiga nytta är beroende av resultaten, även finansiera FoU-insatser som inte uppenbart ligger i leverantörernas

Bilaga 11 SOU 2012:39

384

intresse att finansiera. Forsknings- och utvecklingsfrågor bör bedrivas i en internationell kontext.

Utvecklingen av hur funktionskrav definieras, mäts och följs upp är en central fråga för möjligheterna att i ökad grad gå mot upphandlingar med mer funktionsinriktade krav och mindre av detaljstyrning. BIM kan vara ett viktigt hjälpmedel i sammanhanget, eftersom systematisk hantering och uppföljning underlättas. Trafikverket bör ta en aktiv roll i detta arbete.

Införande av BIM ställer stora krav på utbildning, såväl internt inom Trafikverket på en både djup nivå och med stor bredd, som avseende leverantörernas förmåga att förstå Trafikverkets krav.

Lidingö 2012-03-15

Mårten Lindström

More10 AB, Södra Kungsvägen 266A, 181 65 LIDINGÖ, marten.lindstrom@more10ab.se, 070-523 38 51 Org. nr 556729-7774, Säte i Lidingö kommun, Stockholms län