JK 295-01-30

Den 22 december 2000 begicks ett väpnat rån mot Nationalmuseum i Stockholm varvid tre tavlor stals. Statsåklagaren NS och kammaråklagaren YJ vid Åklagarmyndigheten i Stockholm utsågs till förundersökningsledare för utredningen.

I medierna förekom en omfattande rapportering rörande brottsutredningen.

Statsåklagaren NS författade den 11 januari 2001 ett brev med följande innehåll:

"Till

LÄCKAN

Nu börjar jag bli dj-t trött på Dig som läcker information till kvällspressen angående tavelrånet mot Nationalmuseum. Om jag uttrycker mig milt så menar jag att Du borde skämmas inför Dig själv, Dina kollegor och ifrågasätta Ditt yrkesval. Du är uppenbarligen totalt olämplig som polisman i vart fall när fråga är om spaningsärenden.

Den enda trösten är att Du även läckt rena spekulationer och gissningar till Dina mediavänner, vilken information i kvällstidningarna upphöjts till sanning. När vi nu vet att Du finns ibland oss så sprider det en olust hos oss som trots allt är mycket förhoppningsfulla om att hitta tavlor och resten av de inblandade. Som Du förstår kommer vi nu att vara ännu mer vaksamma på vad som sägs och till vem. Visst; Du kan gömma Dig bakom meddelarfriheten. Denna grundlagsrättighet har som följd att vi inte kan leta källor. Denna frihet och rättighet borde dock inte få som resultat att Du på det sätt som skett sviker Dina arbetskamrater.

Ett råd till Dig är således: LÄGG AV INNAN VI FATTAR VEM DU ÄR

NS"

NS:s brev inkom till Polismyndigheten i Stockholms län. För att underlätta utskick av brevet beslutade polismästaren GG att publicera det i ett pressmeddelande. Pressmeddelandet gjordes också tillgängligt på myndighetens hemsida i polisväsendets intranät.

I en anmälan hit har ET, ordförande i Kriminaljournalisternas Klubb (KJK), mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om meddelarfrihet och meddelarskydd ifrågasatt både NS:s och GG:s förfarande och begärt en granskning av deras agerande.

Tidningsutgivarna har till Justitiekanslern för kännedom översänt en kopia av en skrivelse med rubriken "Respektera Meddelarfriheten!" ställd till Riksåklagaren. I skrivelsen framförs kritik mot NS och anförs att meddelarfriheten skall respekteras av de offentliga funktionärerna så att ingen känner sig förhindrad att utnyttja denna frihet.

Yttranden i ärendet har begärts och inkommit från Rikåklagaren och Rikspolisstyrelsen. Dessa har i sin tur inhämtat yttranden från NS resp. Polismyndigheten i Stockholms län.

NS har i en anmälan hit ifrågasatt om den s.k. Läckan i samband med sina lämnade meddelanden till massmedierna gjort sig skyldig till brott mot tystnadsplikt. Med anledning av anmälan inledde Justitiekanslern i ett annat ärende här (JK dnr 800-01-30) förundersökning den 9 mars 2001 eftersom det fanns anledning att misstänka att brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken förekommit genom att någon uppsåtligen lämnat ut uppgifter rörande hemlig teleövervakning och hemlig teleavlyssning. Justitiekanslern beslutade därefter den 28 september 2001 enligt 23 kap. 4 § rättegångsbalken att lägga ned förundersökningen eftersom det saknades förutsättningar att styrka brott.

NS har i sitt yttrande till Riksåklagaren anfört bl.a. följande:

"Bakgrund

Den 22 december 2000 begicks ett väpnat rån mot Nationalmuseum i Stockholm, varvid tre ovärderliga tavlor stals. Jag och kammaråklagaren YJ utsågs till förundersökningsledare för utredningen. Målet för denna var (och är fortfarande) att identifiera och lagföra gärningsmän samt att återfinna och till Nationalmuseum återställa de tre tavlorna.

På grund av brottslighetens karaktär och det faktum att Nationalmuseet frånstulits tavlor som närmast var att betrakta som nationalklenoder fick utredningen hög prioritet inom såväl polis- som åklagarmyndigheten. Under den sista veckan av 2000 och de två första veckorna 2001 pågick ett mycket intensivt spaningsarbete och utredningsarbete. Samtidigt var utredningen föremål för en massiv och förståelig mediabevakning, vilket tidigt fick oss att så långt som möjligt tillgodose allmänhetens intresse av insyn i utredningen, såvitt detta intresse kunde tillgodoses utan att utredningen blev lidande.

Såväl chefen för Länskriminalen, LJ, som andra representanter från polisen lät sig ofta intervjuas för att informera om utredningsläget.

Under den inledande fasen av utredningen förekom dagliga sammankomster i polishuset vid vilka representanter från flera enheter inom polisen samt åklagarna deltog. Efter hand visade det sig emellertid att någon som hade god insyn i dessa diskussioner läckte information med följd att sekretessbelagda uppgifter från förundersökningen kom ut i kvällstidningarnas pappers- och Internetupplagor.

Dessa artiklar får sägas hålla vanlig "kvällstidningsmässig" kvalitet, dvs. det viktigaste syntes inte vara att informera allmänheten om utredningsläget utan att istället skapa slagkraftiga och lösnummersäljande rubriker, förstasidor och löpsedlar.

Den information som förmedlades till kvällstidningsläsarna blev således en mix av korrekt information samt spekulationer eller påhitt av "Läckan"/kriminalreportrarna.

Läckandet ledde vidare till att det i samband med ingripanden mot personer som skulle förhöras i utredningen dök upp fotografer från olika mediaföretag. Bl.a. förekom i olika medier dramatiska fotografier från ett ingripande mot personer som skulle hämtas till förhör, d v s icke-misstänkta personer.

Även vid gripandena av den s k "stjärnadvokaten" och den enbart för media "kände" juristen fanns fotografer på plats. Annan möjlighet än att media i förväg informerats om dessa förundersökningsåtgärder torde inte finnas.

I media kunde också återfinnas uppgifter från förhör med häktad person. Denne var häktad och var avskuren från alla kontakter med omvärlden. Trots att en av de misstänkta häktats i sin utevaro vid en förhandling bakom stängda dörrar läckte uppgifter ut till kvällspressen om denne persons delaktighet i brottsligheten. I AB den 7 januari 2001 finns på sid. 6-7 uppgifter som till stora delar grundas på vad deras Läcka uppgivit. Den text som angetts vid bildrutorna hänför sig i stora delar till uppgifter som inte varit kända utom i en mindre krets av utredningspersonal samt två åklagare. AB:s kriminalreportrar hade vidare fått information om att "stjärnadvokaten" i ett visst skede sökt telefonkontakt med justitieministern. Ingen utom ett fåtal utredare hade kännedom härom. Detta är endast en liten del av de förundersökningsuppgifter som läckt till kvällspressen.

Meddelandet

Att så mycket information läckte till kvällspressen ledde till att utredningsarbetet gick nära nog i stå. Den öppna diskussion som tidigare förekommit upphörde. Själv gjorde jag klart vid en av sammankomsterna under trettonhelgen att jag inte ämnade säga något under mötet eftersom jag då uppenbarligen riskerade att se mig själv citerad i någon av eller båda kvällstidningarna dagen efter. Stämningen blev mer och mer olustig.

Efter samråd med YJ skrev jag därför den 11 januari 2001 ett meddelande vilket enbart var avsett för internt bruk. Syftet var att ge Läckan, vem det vara må, en rejäl tankeställare. I förevarande fall hade nämligen enligt min mening meddelarfriheten utnyttjats för att sabotera en pågående och väl fungerande brottsutredning.

Brevet spreds senare inom polisens interna datanät och gick även ut som pressmeddelande, vilket inte var min avsikt.

Meddelarfriheten är en långtgående grundlagsskyddad rättighet i Sverige, vilket bland annat innebär att läckor inte får efterforskas. Detta framhöll jag uttryckligen i det meddelande jag skrev. Någon efterforskning har inte heller, vad mig är bekant, förekommit. Inte heller har några sanktioner mot Läckan vidtagits, vilket också hade varit i strid mot meddelarfriheten.

Enligt vissa röster i doktrinen innebär meddelarfriheten även att alla aktiviteter vilka kan framstå som repressalier till följd av att någon utnyttjat meddelarfriheten skall anses innebära sådant förfarande vilket är i strid med TF:s regler. Denna uppfattning i doktrinen finns det anledning att ifrågasätta när det som i det här fallet finns tungt vägande motstående intressen på den andra sidan, nämligen att utreda allvarlig brottslighet, men i detta fall har således inte några sådana repressalier förekommit. Att ge uttryck för den starka känsla av olust och svek som det innebär att nära medarbetare, okänt vem eller vilka, illojalt och utan hänsyn till att han saboterar arbetet med att återfinna tavlorna och lagföra gärningsmännen, kan inte betecknas som någon repressalie då den inte riktats till någon specifik individ.

En förundersökningsledares ansvar innebär bl.a. en skyldighet att tillse att utredningen bedrivs så effektivt som möjligt. Jag ansåg det därför vara min skyldighet att genom att ställa ett meddelande till och däri fördöma den anonyme Läckan försöka få honom att besinna sig.

---

Meddelarfriheten i detta fall

Den första fråga som måste behandlas är om Läckan omfattades av meddelarfriheten när han läckte uppgifter från förundersökningen till tidningarna. I dagsläget, synes förundersökningssekretessen i fall som detta få vika för meddelarfriheten om det inte innebär ett åsidosättande av sådana uppgifter som omfattas av s k kvalificerad sekretess. Kvalificerad sekretess omfattar de undantag som räknas upp i 16 kap 1 § SekrL, bland vilka t ex uppgifter om teleavlyssning räknas. Under rapporteringen kring utredningen av konstkuppen mot Nationalmuseum har Aftonbladet (se ex vis AB den 7 januari) publicerat uppgifter om teleavlyssning, som beslutats av domstol (jfr justitiekanslerns beslut avseende brott mot tystnadsplikt i samband med utredningen av mordet på Olof Palme, 1989-03-22, dnr 3406-88-22).

Vad gäller de uppgifter som Läckan lämnat till kvällspressen och som inte omfattas av kvalificerad sekretess finns det inget undantag från huvudregeln i 1 kap 1 § 3 st TF. Detta innebär att förundersökningssekretessen får vika för meddelarfriheten. I detta fall har Läckan i strid med de nödvändiga reglerna om sekretess vid förundersökning konsekvent brutit det förtroende han visats som polisman genom att sabotera utredningen. Han synes enligt gällande rätt kunna genomföra detta straffritt med åberopande av meddelarfriheten. I mina ögon är det en märkligt långtgående regel att förundersökningsintresset alltid får vika för meddelarfriheten. I detta fall har Läckan inte utnyttjat meddelarfriheten för att påtala missförhållanden i utredningen eller något liknande. I stället har Läckan konsekvent lämnat uppgifter av synnerligen känslig art för, någon annan anledning torde knappast finnas, sin egen vinnings skull. Med andra ord får utan möjlighet till intresseavvägning det allmänna intresset av att beivra svår brottslighet stå tillbaka för en enskilds intresse att av något skäl bryta sin tystnadsplikt. Enligt min mening har emellertid denna grundlagsrättighet missbrukats av såväl Läckan som kvällstidningarna på ett sätt lagstiftaren inte avsett."

Riksåklagaren har i sitt yttrande hit anfört följande:

"Bestämmelserna om meddelarfrihet utgör en viktig del av yttrandefriheten och informationsfriheten vilka ytterst syftar till att upprätthålla en levande och vital demokrati. Meddelarfriheten har sådan vikt att den, när annat inte är bestämt, väger tyngre än de intressen som motiverar den sekretess som annars gäller.

Samtidigt innebär det faktum att hemliga uppgifter kan spridas genom media att en brottsutredning där uppgiften förekommer, kan komma att störas allvarligt. När hemliga uppgifter sprids kan de poliser och åklagare som arbetar med brottsutredningar få allvarliga problem att fullgöra sina arbetsuppgifter.

Den konflikt som finns mellan dessa motstående intressen - behovet av en effektiv brottsutredning samt behovet av en fri debatt och insyn i myndigheternas verksamhet - har som jag angett ovan lösts på så sätt att meddelarfriheten har fått företräde. Detta måste givetvis respekteras i alla situationer. Jag vill ändå uttala en viss förståelse för att polis och åklagare kan känna en stark frustration när resultatet av deras arbete skadas därför att hemliga uppgifter har spridits i media. Självfallet måste emellertid de grundläggande bestämmelserna om meddelandefrihet ändå alltid beaktas."

Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande hit anfört följande:

"Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande.

Polismyndigheten fick olika frågor om statsåklagare NS:s brev. För att underlätta utskick av brevet och då det bedömdes vara av allmänt intresse beslutade länspolismästaren GG att skicka ut brevet i ett pressmeddelande. Pressmeddelandet gjordes också tillgängligt på myndighetens hemsida i polisväsendets intranät. Spridningen av pressmeddelandet på intranätet följde den rutin för pressmeddelanden som gäller inom myndigheten.

Rikspolisstyrelsen konstaterar att Polismyndigheten i Stockholms län har skickat ut det nu aktuella brevet i ett pressmeddelande och gjort det tillgängligt på myndighetens hemsida i Polisens intranät. Detta har skett enligt den rutin för pressmeddelanden som gäller hos myndigheten. Syftet med rutinen är att ge personalen tillgång till den information som skickas ut till t.ex. massmedia, detta för att bl.a. underlätta personalens hantering av förfrågningar från allmänheten och andra.

Med hänsyn till det intresse som statsåklagare NS brev väckte kan enligt styrelsens uppfattning kritik inte riktas mot polismyndigheten för att man valde att sprida det genom ett pressmeddelande. Som en konsekvens av denna åtgärd blev brevet tillgängligt även på myndighetens hemsida.

Utformningen av pressmeddelandet är emellertid inte helt invändningsfri. Genom att enbart återge brevet och beteckna det som "information" från NS kan myndigheten ha gett intryck av att den anslöt sig till den kritik som NS förde fram och ville stoppa den s.k. läckan. Pressmeddelandet borde ha försetts med en kommentar där syftet med att publicera brevet klargjordes, möjligen med en hänvisning till 1 kap.1 och 3 §§tryckfrihetsförordningen."

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) följer att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift såvida inte annat är föreskrivet i förordningen.

Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar när uppgiftslämnande innefattar ett brott mot sekretessregler. Enligt 7 kap. 3 § TF gäller emellertid vissa undantag från meddelarfriheten. Av bestämmelsen framgår bl.a. att om någon oriktigt lämnar ut en allmän handling som inte är tillgänglig för alla eller gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag (7 kap. 3 § 2 och 3 TF) gäller om ansvar för ett sådant brott vad som stadgas i lagen. De begränsningar i meddelarfriheten som här avses finns i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelsen innehåller en uppräkning av de tystnadsplikter som är kvalificerade i den meningen att de har försteg framför meddelarfriheten. Om man bryter mot en annan sekretessregel, utan att en sekretessbelagd handling utlämnas, omfattas handlandet av meddelarfriheten och är således straffritt. Allmänt uttryckt betyder detta att en tjänsteman vid en myndighet kan utan att riskera att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter till t.ex. en dagstidning för publicering i alla de fall där sekretessen inte är nämnd i 16 kap.sekretesslagen. Jag bortser då från sådana fall där uppgiftslämnandet kan innefatta ett brott mot rikets säkerhet (7 kap. 3 § 1 p. TF) vilket inte är aktuellt i detta ärende.

Meddelarfriheten gäller enligt 1 kap. 1 § 3 st. TF för envar och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har också rätt att vara anonym.

Reglerna om meddelarfrihet kompletteras av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF i vidare mån än som erfordras för åtal eller ett annat ingripande mot honom som inte står i strid med förordningen, 3 kap. 4 § TF (efterforskningsförbud).

Efterforskning i strid med denna regel är straffbar enligt vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF.

Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna bara kan ske när TF medger det.

Av denna bestämmelse anses följa att meddelaren inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. därför att han lämnat uppgifter för publicering. Enligt rättspraxis har man gått ett steg längre och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). En överträdelse av denna bestämmelse kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.