JK 3588-04-80

Det är tre huvudfrågor som tas upp i kommitténs betänkande, nämligen (1) handlingsoffentlighet hos företag i vilka staten har ett rättsligt bestämmande inflytande, (2) meddelarfrihet m.m. för anställda bl.a. i sådana företag och (3) utrikessekretess och sekretess enligt internationella avtal.

Genom bestämmelserna i 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) och i sekretesslagen (1980:100) regleras den s.k. handlingsoffentligheten, alltså i korthet rätten för var och en att ta del av en allmän handling i den mån uppgifterna inte är föremål för sekretess. Handlingsoffentlighet gäller i första hand för handlingar hos myndigheter o.d. samt vissa organ när det gäller den respektive verksamhet som anges i bilagan till sekretesslagen. Av 1 kap. 9 § sekretesslagen följer vidare att reglerna om handlingsoffentlighet skall tillämpas på motsvarande sätt hos vissa företag där en kommun eller ett landsting utövar ett – på visst sätt definierat – rättsligt bestämmande inflytande.

Ett huvudskäl till att handlingsoffentlighet gäller hos den sist nämnda typen av företag är att allmänheten skall ha insyn i kommuners och i landstings verksamhet oavsett hur kommunen respektive landstinget har valt att organisera verksamheten (jfr prop. 1993/94:48 s. 17 f.). Som kommittén anger kan det hävdas att ett motsvarande synsätt gör sig gällande med i princip samma styrka beträffande företag där staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och att handlingsoffentlighet därför bör gälla också hos sådana företag där staten, ensam eller tillsammans med en kommun eller ett landsting, har ett sådant inflytande. Jag ställer mig i princip således positiv till en reform i enlighet med vad kommittén har föreslagit.

Även om det således enligt min mening kan anföras skäl för att införa handlingsoffentlighet även hos sådana företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande försvåras bedömningen av kommitténs förslag av att betänkandet inte innehåller någon uttömmande redogörelse vare sig för vilka företag som kommer att omfattas av en sådan förändring (jfr dock bilaga 1 till betänkandet) eller för de omständigheter som talar mot att handlingsoffentlighet skall gälla hos dessa företag (jfr betänkandet s. 118 överst om negativa synpunkter från företag).

När det gäller denna del av förslaget antecknar jag vidare följande.

Kommittén föreslår en bestämmelse med en definition av när staten, kommuner eller landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande, se 1 kap. 11 § sekretesslagen. Definitionen bygger på den definition om kommunala företag som nu finns i 1 kap. 9 § andra stycket.

Vidare föreslår kommittén en bestämmelse – 1 kap. 10 § sekretesslagen – om att vissa statliga företag skall undantas från reglerna om handlingsoffentlighet. Det gäller två grupper av företag. För det första är det aktiebolag som är noterade på en börs. För det andra skall ett företag eller en del av ett företags verksamhet kunna undantas efter förordnande av regeringen eller, i fråga om företag under riksdagen eller någon av dess myndigheter, av riksdagen.

Som jag uppfattar saken är det kommitténs avsikt att bestämmelsen i 1 kap. 10 § skall göra det möjligt med undantag endast i fall där staten ensam – eller i varje fall inte tillsammans med en kommun eller ett landsting – utövar ett rättsligt bestämmande inflytande i företaget (jfr exempelvis författningskommentaren på s. 256 i betänkandet). Om bestämmelsen i 1 kap. 10 § läses tillsammans med förslaget till 1 kap. 11 § skulle dock undantag kunna komma i fråga i fler fall än så. I ljuset av 1 kap. 11 § skulle nämligen bestämmelsen i 1 kap. 10 § kunna tolkas så att den är tillämplig inte bara på sådana företag i vilka staten ensam har ett rättsligt bestämmande inflytande utan även på företag i vilka staten tillsammans med en kommun eller ett landsting har ett sådant inflytande. För att ta ett exempel skulle alltså ett aktiebolag, i vilket staten och en kommun äger aktier som svarar mot 10 % respektive 41 % av samtliga röster i bolaget, omfattas av bestämmelsen om att undantag kan komma i fråga. Den nu berörda aspekten måste analyseras och klaras ut under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet.

En lagstiftning om handlingsoffentlighet hos statliga företag kan enligt kommittén genomföras enligt någondera av två modeller. Till synes främst på grund av tidsbrist har kommittén valt modellen att i sekretesslagen införa föreskrifter om att handlingsoffentlighet gäller för sådana företag där staten har ett bestämmande inflytande och om att undantag gäller eller kan beslutas i vissa fall.

Valet av lagstiftningsmodell innefattar den principiellt väsentliga frågan om det skall vara riksdagen eller regeringen som i ett konkret fall skall avgöra om handlingsoffentlighet skall gälla hos ett företag eller inte. Denna aspekt är uppenbarligen av stor betydelse vid valet. Kommitténs förslag lägger i regeringens – eller undantagsvis riksdagens – hand att bestämma om ett statligt företag eller viss del av dess verksamhet skall undantas från reglerna om handlingsoffentlighet. Det kan ifrågasättas om ett sådant system är tillräckligt förutsebart.

Även från andra synpunkter är jag inte övertygad om att den av kommittén förordade lagstiftningsmodellen är att föredra framför alternativet att i bilagan till sekretesslagen räkna upp (även) de statliga företag hos vilka det skall gälla handlingsoffentlighet. I sammanhanget bör beaktas att kommitténs förslag utgår från att Regeringskansliet skall kartlägga dels vilka de statliga företagen är, dels om det i varje enskilt fall finns anledning att undanta företaget eller en del av dess verksamhet från reglerna om handlingsoffentlighet och dels om det med hänsyn till en viss verksamhet finns skäl att införa särskilda sekretessregler. Efter vad jag kan se måste en sådan inventering göras innan riksdagen beslutar i ärendet. I så fall kommer det att finnas ett underlag för riksdagens ställningstagande till vilka företag som bör omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet. Även med kommitténs utgångspunkter skulle således riksdagen kunna avgöra vilka av företagen och vilka delar av varje enskilt företags verksamhet som skall räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Det enligt min mening enda skäl som kan anföras mot bilagemodellen är att den är otymplig, eftersom den kräver beslut av riksdagen – lagstiftning – vid varje enskilt tillfälle där ett statligt företag eller viss del av företagets verksamhet fortsättningsvis skall eller inte längre skall omfattas av handlingsoffentligheten.

Den omständigheten att reglerna om handlingsoffentlighet är tillämpliga hos ett företag innebär att företaget har att pröva frågor om utlämnande av allmän handling och den därtill knutna frågan om sekretess. Som kommittén anger (s. 111 i betänkandet, se även s. 83) innefattar en sådan prövning myndighetsutövning. Därigenom blir bl.a. bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om skadestånd vid felaktig eller försumlig myndighetsutövning tillämpliga. Det är då att märka att ideellt skadestånd kan komma i fråga vid vissa slags brott av typiskt sett integritetskränkande karaktär (jfr hänvisningen i 3 kap. 2 § till 2 kap. 3 §); det kan t.ex. gälla brott mot tystnadsplikt. Låt mig tillägga att det torde vara en särskild fråga vem – staten eller kommunen alternativt landstinget – som är skadeståndsskyldig i ett fall där inte bara staten utan även en kommun eller ett landsting utövar det rättsligt bestämmande inflytandet i det företag som har vållat en skada genom felaktig eller försumlig handläggning av en begäran om utlämnande av en allmän handling (jfr Bengtsson–Strömbäck, Skadeståndslagen s. 98 f.). I fråga om statliga företag kommer ansvaret att ligga på staten.

I syfte främst att förstärka allmänhetens insyn i sådana företag där staten, en kommun eller ett landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande föreslår kommittén en ny bestämmelse i 1 kap. 13 § sekretesslagen om meddelarfrihet m.m. Som jag förstår kommittén är tanken att bestämmelser motsvarande grundlagsreglerna om s.k. meddelarskydd – dvs. meddelarfrihet, förbud mot repressalier och förbud mot efterforskning (se 1 kap. 1 § tredje stycket, 1 kap. 3 § och 3 kap. 4 § TF respektive 1 kap.2 och 4 §§ samt 2 kap. 4 §yttrandefrihetsgrundlagen, YGL) – skall tillämpas för dem som är anställda hos de här aktuella företagen men också för dem som är anställda hos sådana organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen såvitt gäller den verksamhet som anges där. En verkställande direktör skulle dock undantas. Lagtekniskt är kommitténs förslag så uppbyggt att det i 1 kap. 13 § sekretesslagen dels hänvisas till TF och YGL, dels görs ett slags sammanfattning av de föreskrifter i grundlagarna som skulle vara tillämpliga (jfr nedan).

Frågan om meddelarskydd för privatanställda har övervägts vid flera tillfällen. Det har då rests principiella invändningar mot att införa ett sådant skydd inom den enskilda sektorn. Frågan togs senast upp i promemorian Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Justitiekanslern anförde i sitt remissyttrande över det förslaget att de synpunkter på behovet av och nackdelarna med en meddelarfrihet för privatanställda i allmänhet som tidigare hade framförts inte gjorde sig lika starkt gällande när det var fråga om en sådan mer begränsad tillämpning av meddelarfriheten som hade föreslagits i promemorian. Justitiekanslern förklarade att det därför i princip inte fanns några invändningar mot att det meddelarskydd som gäller för offentliganställda utsträcktes till att omfatta också privatanställda inom vissa sektorer (remissyttrandet, se bilagauteslutes här).

Det förslag om meddelarskydd som har lagts fram i det nu aktuella ärendet är som framgått avgränsat till i huvudsak anställda hos vissa statliga och kommunala företag. De betänkligheter som finns när det gäller införandet av ett meddelarskydd inom den enskilda sektorn torde därför vara mindre uttalade i förhållande till detta förslag än till de förslag som har lagts fram i andra, tidigare sammanhang.

Sammantaget är jag i princip positiv till det som kommittén har föreslagit i denna del. Förslaget innefattar dock enligt min mening vissa problem av lagteknisk natur. I det närmast följande går jag in på dessa aspekter.

Rent allmänt kan det – i enlighet med vad Lagrådet anmärkte i samband med införandet av handlingsoffentlighet hos kommunala företag (prop. 1993/94:48 s. 84 f.) – sägas att det finns svårigheter med att som kommittén nu föreslår överföra ett regelverk, som har utformats för det offentliga området, till en verksamhet som strikt juridiskt hör till den enskilda sektorn. Jag noterar att kommittén inte har redovisat något resonemang i frågan om det över huvud taget är möjligt att genom vanlig lag så att säga föra över bestämmelserna i grundlagarna om meddelarskydd till den enskilda sektorn så som föreslås.

Det bör noteras att efterforskningsförbudet (3 kap. 4 § TF respektive i 2 kap. 4 § YGL) riktar sig till myndighet eller ”annat allmänt organ” och att en överträdelse av förbudet är straffsanktionerad om efterforskningen har skett uppsåtligen (se 3 kap. 5 § andra stycket TF respektive i 2 kap. 5 § andra stycket YGL). Det finns enligt min mening skäl att fråga sig om tanken är att straffstadgandet, vilket bygger under efterforskningsförbudet, skall vara tillämpligt i de företag m.m. som kommitténs förslag avser. För den händelse svaret skulle vara ja är det tveksamt om det är möjligt att på det sättet utan ändring av grundlagen sträcka ut tillämpningsområdet för straffstadgandet. Om svaret i stället är nej, kan det konstateras att förbudet mot efterforskning i dessa fall inte skulle vara sanktionerat av någon straffbestämmelse.

När det gäller brott mot repressalieförbudet (1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL) finns inget straffstadgande i grundlagarna. En överträdelse av förbudet kan dock leda till ett straffrättsligt ingripande med stöd av bestämmelsen om tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken). Ansvar för tjänstefel förutsätter bl.a. att vederbörande har handlat ”vid myndighetsutövning”. Ett ansvar enligt bestämmelsen kan således typiskt sett komma i fråga endast inom den offentliga sektorn och torde över huvud taget inte vara möjligt t.ex. i ett fall där en chef hos ett av staten ägt – men formellt privaträttsligt – företag vidtar arbetsrättsliga åtgärder mot en anställd med anledning av att denne har publicerat en artikel med kritik mot företaget. Jag konstaterar att den nu berörda frågan inte har analyserats i betänkandet.

Här kan vidare påpekas att det som kommittén har anfört i betänkandet på s. 153, om att ”t.ex. åklagarmyndigheten har rätt att försöka ta reda på vem som lämnat ett visst meddelande”, inte är korrekt. Det är nämligen endast Justitiekanslern som har rätt att ingripa som åklagare på TF:s och YGL:s områden (9 kap. 2 § och 12 kap. 1 § TF samt 7 kap. 1 § och 9 kap. 1 § YGL; jfr prop. 1975/76:204 s. 175 f.).

I det föregående har jag tagit upp några enligt min mening grundläggande synpunkter på kommitténs förslag om meddelarskydd. Nedan gör jag vissa andra, mindre betydelsefulla påpekanden angående förslaget.

Den lagstiftningsteknik som har valts för bestämmelsen i 1 kap. 13 § sekretesslagen om meddelarfrihet m.m. – att i denna söka sammanfattande återge vissa bestämmelser i TF och YGL – är förenad med svårigheter. En tydligare teknik är att hänvisa till de konkreta lagrum i TF respektive YGL som avses.

Genom den föreslagna 1 kap. 13 § – så som jag läser bestämmelsen – regleras dels frågan om meddelarfrihet, dels frågan om repressalieförbud. Däremot kan ordalydelsen knappast anses omfatta frågan om efterforskningsförbud. Denna begränsning har knappast varit avsedd av kommittén (jfr författningskommentaren på s. 257 i betänkandet). Lagtexten är således olyckligt utformad på denna punkt.

Bestämmelsen i 1 kap. 13 § skall gälla i förhållandet mellan företagen och deras anställda, dock med undantag för dem som är verkställande direktörer i bolag eller föreningar. Som skäl för denna avgränsning hänvisar kommittén till de associationsrättsliga reglerna om ställföreträdares skadeståndsansvar (s. 160 f. i betänkandet). Jag noterar att avgränsningen innebär att meddelarskyddet på området blir snävare än på den offentliga sidan, där även t.ex. sådana uppdragstagare som är knutna till en myndighet omfattas av skyddet. Till detta kan läggas att ordet ”anställd” knappast är helt entydigt.

Om en privatanställd har gjort ett åtagande gentemot sin arbetsgivare om att iaktta tystnadsplikt även i förhållande till medier anses åtagandet i varje fall i princip bryta den meddelarfrihet som den anställde annars skulle ha (jfr s. 156 i betänkandet). Kommittén har inte föreslagit några övergångsbestämmelser som gäller frågan om meddelarskydd. Betänkandet innehåller inte heller i övrigt någonting om vad som skall gälla i ett fall där innan de nya reglerna träder i kraft en anställd har med arbetsgivaren ingått ett avtal om tystnadsplikt. Den fråga som kan ställas är om en sådan avtalsförpliktelse skall vika för den nya regleringen. Jag utgår från att så är fallet.

Av 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen jämfört med vad som anges i bilagan till lagen följer att i vissa fall handlingsoffentlighet gäller endast för en delav ett organs verksamhet. Med kommitténs förslag skulle samma typ av avgränsning kunna bli aktuell för statliga företag (jfr 1 kap. 10 § andra och tredje stycket). Denna avgränsning kommer att ha betydelse också vid tillämpningen av det som föreskrivs i förslaget till 1 kap. 13 §, alltså bestämmelsen om meddelarskydd. Skälet härtill är att förslaget bygger på att meddelarskydd skall gälla i samma omfattning som handlingsoffentlighet. Den föreslagna ordningen leder dock till gränsdragningsproblem, vilket inte är tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt; det kan bli svårt att bedöma vad som omfattas respektive inte omfattas av reglerna om meddelarskydd (jfr vad som sägs på s. 2 i Justitiekanslerns yttrande över promemorian Ds 2001:9).

Jag får sammanfattningsvis anföra följande när det gäller kommitténs förslag till lagstiftning om meddelarskydd. Förslaget innebär en genomgripande reform. Från de synpunkter som jag har att beakta finns det i och för sig inte några principiella invändningar mot idén som sådan. Samtidigt är det så att frågan behandlas endast kortfattat i betänkandet. Dessutom uppvisar förslaget brister i lagtekniskt hänseende. Jag avstyrker därför att det föreliggande förslaget läggs till grund för en reform.

Kommittén föreslår att bestämmelsen om utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) skall ändras bl.a. för att ordalydelsen skall stå i bättre överensstämmelse med hur bestämmelsen numera synes tillämpas inom utrikesförvaltningen. Jag har inte möjlighet att bedöma om den nya lydelsen innebär någon förändring i praktiken, men från Justitiekanslerns utgångspunkter finns det inte något att invända mot förslaget.

De överväganden och förslag som kommittén har lämnat om sekretess på grund av internationella avtal föranleder ett par uttalanden från min sida.

Förslaget till 9 kap. 30 § sekretesslagen (jfr förslaget till 2 kap. 4 §) är som kommittén själv påpekar i författningskommentaren generellt utformat; paragrafen är tillämplig på sådana uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal. Paragrafen innebär alltså inte endast en samordning av bestämmelserna i 7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket och 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycketsekretesslagen, vilka föreslås bli upphävda och ersatta av 9 kap. 30 §. Det kan således hävdas att området för sekretess blir indirekt utvidgat om bestämmelsen i 9 kap. 30 § införs. Å andra sidan kan bestämmelsen ses som en förenkling inför framtida internationella avtal, där avtalet innehåller sådana åtaganden om sekretess som den föreslagna bestämmelsen förutan skulle leda till att det i sekretesslagen måste införas en särskild, ny sekretessbestämmelse med anledning av avtalet. Med hänsyn till det senast sagda anser jag att den av kommittén föreslagna regleringen bör godtas.

Kommittén föreslår en ny bestämmelse i 15 kap. 6 § tredje stycket sekretesslagen. Bestämmelsen avser vissa fall där det ytterst är en sekretessregel i en EG-rättslig föreskrift eller i ett internationellt avtal som hindrar att en allmän handling lämnas ut. Bestämmelsen innebär att en myndighet är skyldig att i dessa fall precisera grunden för avslagsbeslutet. Såvitt jag kan se finns det goda skäl för detta kommitténs förslag.