JK 4033-15-40

Bakgrund

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (nedan yrkeskvalifikationsdirektivet) finns bestämmelser som syftar till att ge unionsmedborgare som har fått sina yrkeskvalifikationer i en medlemsstat tillträde till samma yrke i en annan medlemsstat, med samma rättigheter att utöva det som medborgare där. I direktivet regleras bl.a. förutsättningarna för att erkänna specialistläkares yrkeskvalifikationer inom medlemsstaterna.

Vid den tid som är aktuell i förevarande ärende hade direktivet, i den del som gäller specialistläkare, genomförts i svensk rätt genom bl.a. bestämmelser i patientsäkerhetslagen (2010:659), patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. följande.

Endast den som har legitimation för yrket läkare har behörighet att utöva yrke som läkare. En läkare som har genomgått viss vidareutbildning ska efter ansökan få bevis om specialistkompetens. En läkare får ange att han eller hon har specialistkompetens inom specialiteten inom sitt yrke endast om han eller hon har sådan kompetens. (Se 4 kap.4 och 8 §§patientsäkerhetslagen.)

En läkare, som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige eller från Schweiz, ska efter ansökan få legitimation som läkare i Sverige om han eller hon har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för läkare som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen. Vidare ska en läkare, som efter föreskriven specialiseringstjänstgöring i ett annat EES-land än Sverige eller i Schweiz har rätt att kalla sig specialistkompetent läkare, efter ansökan få bevis om specialistkompetens i Sverige om han eller hon har svensk legitimation för yrket och ett sådant bevis om specialistkompetens för läkare som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen. Bevis om specialistkompetens får endast utfärdas för specialiteter som är godkända i Sverige.

Om nyss nämnda krav inte är uppfyllda ska yrkesutövaren ändå få ett behörighetsbevis i Sverige om han eller hon genom yrkeserfarenhet har förvärvat rättigheter till yrket och behörig myndighet har intygat detta. En läkare som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige ska också få behörighetsbevis här i landet om denne har ett sådant bevis över behörighetsgivande utbildning som följer av EES-avtalet och det yrke som sökanden avser att utöva här i landet och det yrke han eller hon är behörig för i ursprungslandet är jämförbara yrkesverksamheter. (Se 5 kap.3, 5, 10-12 §§patientsäkerhetsförordningen.)

I SOSFS 2007:23 finns vissa förtydliganden, genom hänvisningar till direktiv 2005/36/EG, kring förutsättningarna för bl.a. utländska läkare att få ett bevis om specialistkompetens.

Vissa av bestämmelserna ovan har upphört eller ändrats till följd av införandet av lag (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer som trädde i kraft den 15 april 2016.

Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller vissa bestämmelser om handläggningen av ansökningar. I artikel 51.2 i direktivet anges att en ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke ska behandlas och ett vederbörligen motiverat beslut fattas av den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet snarast möjligt och under alla omständigheter inom tre månader efter det att den fullständiga ansökan inkom. Denna tidsfrist kan emellertid förlängas med en månad i vissa fall. Beslutet eller underlåtenhet att meddela beslut inom föreskriven tid ska enligt artikel 51.3 kunna överklagas hos domstol enligt nationell rätt.

Artikel 51.2 i direktivet har införlivats i svensk rätt genom 5 kap. 7 § patientsäkerhetsförordningen. I den bestämmelsen anges att ärenden enligt

1-15 §§ ska handläggas skyndsamt. I ärenden enligt 1-13 §§ ska Socialstyrelsen inom en månad från ansökningsdagen bekräfta mottagandet av ansökan och, i förekommande fall, uppmana sökanden att komma in med kompletterande underlag. Socialstyrelsen ska fatta beslut i ärendet inom tre månader från det att en fullständig ansökan givits in. I ärenden enligt 10, 12 eller 13 §§ får tidsfristen förlängas med en månad, om det finns särskilda skäl.

Direktivet ger enligt artikel 51.3 rätt att inte bara överklaga ett faktiskt beslut, utan också att väcka en s.k. passivitetstalan. Den svenska lagstiftaren har dock valt att inte införa någon möjlighet till en sådan passivitetstalan (se prop. 2015/16:44 s. 105 f.).

WR, som är tysk medborgare, ansökte i maj 2012 hos Socialstyrelsen om legitimation och bevis om specialistkompetens som läkare. I ansökan angavs att han ansökte om bevis om specialistkompetens i ”General (internal) Medicine & Respiratory Medicine/Respiratory Medicine” med hänvisning till direktiv 2005/36/EG. I Sverige är lungsjukdomar den specialitet som motsvarar Respiratory Medicine.

Socialstyrelsen beslutade den 18 juli 2012 att för WR utfärda legitimation som läkare och specialistkompetensbevis inom internmedicin. Den 21 juli 2012 överklagade WR Socialstyrelsens beslut och påtalade att han hade specialistkompetens i Respiratory Medicine genom utbildning och arbete i Storbritannien och Tyskland.

I ett e-postmeddelande den 13 september 2012 bekräftade en handläggare på Socialstyrelsen att WR:s överklagande hade mottagits av myndigheten. I meddelandet frågade handläggaren också om WR:s ansökan avsåg specialiteten lungsjukdomar eller ”internmedicin och lungsjukdomar”. Han informerades samtidigt om att Sverige inte utfärdar specialistkompetensbevis inom ”intern medicin och lungsjukdomar”.  

WRs överklagande den 21 juli 2012 rättidsprövades aldrig av Socialstyrelsen och lämnades således inte heller över till en förvaltningsrätt.

Den 7 mars 2013 skickade WR ett e-postmeddelande till Socialstyrelsen i vilket han hänvisade till vad som hittills hade hänt i hans ärende och påpekade att han inte hade hört något från Socialstyrelsen sedan september 2013. Socialstyrelsen svarade den 4 april 2013 att Socialstyrelsen hade registrerat en ansökan om specialistbevis i respiratory medicine (lungsjukdomar) den 5 september 2012 och att myndigheten skulle göra en bedömning enligt den s.k. generella ordningen i direktiv 2005/36/EG. Socialstyrelsen begärde in kompletterande handlingar från WR för att göra denna bedömning. I brevet angavs att Socialstyrelsen skulle fatta beslut i ärendet på det underlag som fanns om inte de begärda kompletteringarna hade kommit in inom en månad.

Den 10 april 2013 bekräftade WR för Socialstyrelsen att hans ansökan avsåg respiratory medicine. Han hänvisade till de handlingar som han hade skickat in i samband med sin ursprungliga ansökan. I ytterligare ett e-postmeddelande den 14 juli 2013 påtalade WR att han önskade ett beslut från Socialstyrelsen gällande hans ansökan som han eventuellt kunde överklaga.

I en skrivelse till WR den 15 juli 2013 uppgav Socialstyrelsen följande.

As I understand this new information is an application for respiratory medicine? An assessment of your qualifications will then be made and a decision will be taken.

Den 4 januari 2015 skickade WR in ett överklagande till Socialstyrelsen och yrkade att han skulle beviljas specialistkompetensbevis avseende lungsjukdomar. Han gjorde gällande att Socialstyrelsens underlåtenhet att lämna över hans överklagande av Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012 till förvaltningsdomstol var ett agerande i strid med artikel 6 i Europakonventionen och att Socialstyrelsen dröjde med att fatta beslut angående hans ansökan om specialistkompetensbevis avseende lungsjukdomar.

Socialstyrelsen överlämnade inte överklagandet till förvaltningsrätten. Den 26 januari 2015 tog Socialstyrelsen emot WR:s överklagande för rättidsprövning från Förvaltningsrätten i Stockholm. Den 10 september 2015 lämnades överklagandet över till förvaltningsrätten.

Anspråket m.m.

WR har begärt skadestånd av staten med 2 191 133 kr. Av beloppet avser 70 000 kr ersättning för ideell skada och 2 121 133 kr avser ersättning för förlorad inkomst. Till stöd för sitt anspråk har WR anfört bl.a. följande.

Hans ursprungliga ansökan från maj 2012 avsåg även specialistkompetensbevis i lungsjukdomar, men Socialstyrelsen förstod inte detta och beslutade den 18 juli 2012 bara i fråga om legitimation och specialistkompetens i internmedicin. Han uppfyller förutsättningarna för att beviljas specialistkompetensbevis i lungsjukdomar. Socialstyrelsen skickade sedan inte över hans överklagande från juli 2012 till förvaltningsrätten. I stället registrerades en ny ansökan i september 2012 och Socialstyrelsen har ännu inte fattat beslut med anledning av den [vid den tidpunkt då han framställde sitt skadeståndsanspråk hos Justitiekanslern vilket var den 16 juni 2015, Justitiekanslerns anm.]. 

Justitiekanslerns anm.]

Han har inte fått tillgång till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen eftersom Socialstyrelsen inte lämnade över hans överklaganden till förvaltningsrätten. Genom Socialstyrelsens agerande hindras han från att arbeta som specialist i lungsjukdomar i Sverige, vilket är i strid med artikel 15 i EU-stadgan och etableringsfriheten som garanteras i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Till följd av att Socialstyrelsen inte fattade beslut i hans ärende har han gått miste om inkomster från arbete som specialist i lungsjukdomar.

Staten har också genom att inte införa regler som ger möjlighet att överklaga underlåtenhet att fatta beslut gällande ansökningar grundade på yrkeskvalifikationsdirektivet, agerat i strid med artikel 51.3 i direktivet och han har därmed nekats rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47.1 i EU-stadgan. Detta har orsakat honom skada.

Socialstyrelsen har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit. I yttrandet den 9 september 2015 har Socialstyrelsen anfört bl.a. följande.

Socialstyrelsen har beviljat WR:s ansökan om legitimation och specialistkompetensbevis mot bakgrund av de handlingar hans ansökan omfattade. Bevis om specialistkompetens meddelades i specialiteten internmedicin.

Enligt Socialstyrelsen bedömning omfattade handlingarna i WR:s ansökan en ansökan om specialistkompetensbevis inom internmedicin. Eftersom ansökan bifölls bifogades ingen besvärshänvisning beslutet att meddela WR legitimation som läkare samt bevis om specialistkompetens i internmedicin.

När WR överklagade avsaknaden av ett beslut vad gällde hans specialistkompetens inom Respiratory Medicine tolkade myndigheten denna skrivelse som en ansökan om specialistkompetensbevis inom Respiratory Medicine. Ett nytt ärende registrerades då för att handlägga och bedöma WR:s specialistkompetens inom Respiratory Medicine.

WR:s ursprungliga ansökan innehöll inte några uppgifter om bevis om specialistkompetens inom Respiratory Medicine. Kompletterande handlingar begärdes in vid flera tillfällen för att myndigheten skulle kunna pröva WR:s specialistkompetens inom denna specialitet. WR inkom dock inte med någon av de begärda handlingarna utan fortsatte att hänvisa till de handlingar han tidigare sänt in till Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen gör bedömningen att myndigheten borde ha fattat ett avslagsbeslut i enlighet med myndighetens rutiner, vad gäller WR:s ansökan om specialistkompetens inom Respiratory Medicine.

Socialstyrelsen gör också bedömningen att myndigheten borde ha rättidsprövat

WR:s överklaganden.

Enligt Socialstyrelsens uppfattning har det förekommit vissa brister i handläggningen av WR:s ärende. Med brister avses här främst att WR:s överklaganden inte har handlagts på ett korrekt sätt enligt myndighetens rutiner och gällande regelverk. Dessa brister är dock att hänföra till tiden efter det att WR beviljats legitimation som läkare och bevis om specialistkompetens i internmedicin. WR har haft möjlighet att arbeta som läkare och specialistläkare sedan den 18 juli 2012. Enligt Socialstyrelsens uppfattning har därför bristerna i handläggningen inte haft någon betydelse för WRs möjlighet att arbeta som läkare och specialistläkare i Sverige.

Sammanfattning

Sammanfattning

Sammanfattningsvis har det enligt Socialstyrelsens uppfattning inte förekommit skadegörande fel eller försummelse enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen vid handläggningen av WR:s ärende. Socialstyrelsen har därför inte heller åsidosatt statens förpliktelser som följer av medlemskapet i den Europeiska unionen.

WR har beretts tillfälle att bemöta Socialstyrelsens yttrande och anfört bl.a. följande. 

Den 15 september 2012 skickade han ett e-postmeddelande till Socialstyrelsen i vilket han bl.a. hänvisade till Socialstyrelsens e-postmeddelande den 13 september 2012 och uppgav att hans ansökan gjordes för att arbeta inom ”respiratory medicine” i Sverige. Det stämmer därför inte som Socialstyrelsen påstår i sitt yttrande att han inte kom in med något svar på Socialstyrelsens frågor i meddelandet den 13 september 2012.

Socialstyrelsen har upplyst Justitiekanslern om att det hos myndigheten inte finns registrerat något e-postmeddelande från WR den 15 september 2012.

Justitiekanslern har inhämtat ytterligare information angående handläggningen av WR:s ärenden. Av denna framgår följande.

Förvaltningsrätten i Stockholm beslutade den 30 mars 2016 att avvisa

WR:s överklagande av Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012. I skälen för beslutet konstaterade förvaltningsrätten bl.a. att Socialstyrelsen i sitt beslut den 18 juli 2012 inte hade prövat frågan om WR kunde beviljas specialistkompetens i lungsjukdomar och därför fanns inte något överklagbart beslut i den delen. Domstolen ansåg sig därför förhindrad att pröva den frågan och avvisade överklagandet. Kammarrätten i Stockholm beslutade den 6 juli 2016 att inte meddela prövningstillstånd sedan WR överklagat dit.

Socialstyrelsen beslutade den 14 april 2016 att avslå den ansökan om specialistkompetensbevis i lungsjukdomar som registrerades den 5 september 2012. I skälen för beslutet angavs bl.a. följande. WR har inte specialistkompetensbevis i lungsjukdomar i Norge och inte sådan utbildnings-, examens- eller behörighetsbevis som anges för Tyskland i bilagan till yrkeskvalifikationsdirektivet. Han har heller inte kommit in med tillräckligt underlag för att prövning enligt den generella ordningen. Ansökan om specialistkompetensbevis ska därför avslås.

WR har överklagat Socialstyrelsens beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm som ännu inte har avgjort målet.

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Socialstyrelsens handläggning av och beslut i ärenden gällande specialistkompetensbevis för läkare är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­grundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfatt­ning. 

Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan skadeståndsskyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under förutsättning att följande materiella villkor är uppfyllda.

Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.

Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.

Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).

Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.

Bedömningen i detta fall