JK 5969-08-40

De lagfästa reglerna om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207).

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

Enligt samma bestämmelses andra punkt ska staten också ersätta skada som uppkommer på grund av att någon kränks på det sätt som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada utan samband med person- eller sakskada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen (respektive enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen i tiden före den 1 januari 2002) endast när den skadelidande har utsatts för brott mot sin person, frihet, frid eller ära. Tjänstefel kan enligt praxis under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott om det framstår som en allvarlig kränkning av en viss person.

På senare tid har i praxis dessutom vissa ytterligare principer utvecklats när det gäller det allmännas skadeståndsansvar på grund av överträdelser av Europakonventionen. Dessa principer framgår främst av NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295 och NJA 2007 s. 584 och kan i korthet sammanfattas enligt följande.

I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av Europakonventionen genom skadestånd ska detta i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Bestämmelsen ska härvid tolkas konformt med Europakonventionen, vilket innebär att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrin antagna begränsningar inte kan upprätthållas. Detta medför bl.a. att den begränsning som framgår av praxis när det gäller oriktig rättstillämpning och som innebär att endast uppenbart oriktiga bedömningar anses medföra skadeståndsskyldighet (se NJA 2003 s. 285 med där angivna hänvisningar till tidigare praxis) inte kan tillämpas om ett konstaterat fel också innefattar en överträdelse av Europakonventionen.

Om skadeståndslagens bestämmelser inte kan tolkas så att skadestånd kan utgå med stöd av dessa, får Sveriges förpliktelse i stället uppfyllas genom att skadestånd döms ut utan särskilt lagstöd. När det gäller ersättning för ideell skada har i praxis ansetts att de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte tolkningsvis kan bortfalla avseende anspråk på skadestånd som grundas på en överträdelse av Europakonventionen. Ersättning för ideell skada vid sådana överträdelser kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan alltså utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. 

EF:s anspråk avser ekonomisk kompensation för den rättsosäkerhet och de obehagskänslor som har uppkommit för honom genom att handläggningen av ärendet om arbetsskadeersättning drog ut på tiden. Det rör sig alltså om ett anspråk på ersättning för ideell skada. EF:s har inte gjort gällande, och omständigheterna är här inte heller sådana, att den påstådda skadan kan antas ha uppkommit på grund av något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som alltså är en förutsättning för att ersättning ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser. Fråga är i stället om dröjsmålet i handläggningen i detta fall innefattar en överträdelse av Europakonventionen för vilken ersättning i så fall kan utgå utan särskilt stöd i lag.

Av artikel 1 i Europakonventionen följer att konventionsstaterna är förpliktade att se till att var och en kommer i åtnjutande av de rättigheter som den enskilde tillförsäkras i konventionen.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom eller henne för brott, rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag.

Av artikel 13 i Europakonventionen följer vidare att konventionsstaterna är skyldiga att tillse att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, har tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för att komma till rätta med kränkningen.

Förhållandet mellan artikel 6.1 och artikel 13 i Europakonventionen är i vissa avseenden något komplicerat. När det gäller den grundläggande rätten till domstolsprövning är emellertid artikel 6.1 att uppfatta som lex specialis i förhållande till artikel 13 (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 432). Fråga är således om det i detta fall ha förekommit någon kränkning av den rätt till domstolsprövning som följer av artikel 6.1 i konventionen.

I de fall artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen uppställer en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). 

Av Europadomstolens fasta praxis framgår att de rättigheter som följer av Europakonventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk.

Rätten till arbetsskadeersättning enligt LAF är en rättighet av civil karaktär i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. I en tvist om en sådan rättighet ska den enskilde alltså ha tillgång till domstolsprövning. Artikel 6.1 i konventionen innefattar dessutom den specifika rätten att få sin sak prövad av domstol inom skälig tid. För att rätten till domstolprövning ska aktualiseras krävs enligt Europadomstolens praxis att den enskildes anspråk prima facie är rimligen grundat samt att det föreligger en reell och seriös tvist avseende anspråket. 

Rätten till domstolsprövning avseende anspråk på arbetsskadeersättning följer av 8 kap. 12 § LAF varav framgår att bestämmelserna i 20 kap.10 – 13 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) om omprövning och ändring av försäkringskassans beslut samt överklagande av försäkringskassans och domstols beslut har motsvarande tillämpning i ärenden enligt LAF. Enligt 20 kap. 11 § AFL får beslut av försäkringskassan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I bestämmelsen föreskrivs också att den enskilde inte får överklaga innan beslutet har omprövats enligt 10 §.

Innan ett försäkringsärende avgörs slutligt förekommer det ofta att myndigheten meddelar ett antal olika delbeslut som var för sig kan överklagas. Den grundläggande förutsättningen för överklagande är dock att i vart fall något beslut har fattats. Enligt fast svensk förvaltningspraxis kan ren passivitet från en myndighets sida inte, annat än i de fall det är särskilt föreskrivet, angripas genom ett överklagande (se Förvaltningslagen, Hellners/ Malmqvist, s. 265 samt där angivna hänvisningar). Det ska dock anmärkas att beslutets form inte är av avgörande betydelse för bedömningen av om ett beslut anses fattat eller inte (se t.ex. RÅ 1999 ref. 51).

Som EF:s själv har framhållit tillhandahålls i den svenska förvaltningsrätten inte någon möjlighet för den enskilde att föra någon form av passivitetstalan mot en myndighet som underlåter att fatta beslut inom rimlig tid. Frågan om införande av en rätt till passivitetstalan har visserligen övervägts vid ett antal olika tillfällen men utfallet har hittills alltså blivit att det inte har ansetts föreligga något direkt behov av en sådan taleform. Härvid har i regel framhållits att den enskilde, genom den tillsyn över den offentliga verksamheten som utövas av Riksdagens Ombudsmän (JO) respektive Justitiekanslern, det tjänstefelsansvar som enligt 20 kap. 1 § brottsbalken kan åläggas den ansvarige tjänstemannen och möjligheten att föra skadeståndstalan, indirekt garanteras ett beslut som kan bli föremål för domstolsprövning.

Även om den enskilde genom LAF:s överklagandebestämmelser i princip är tillförsäkrad en rätt till domstolsprövning avseende anspråk på arbetsskadeersättning skulle alltså en underlåtenhet från försäkringskassans sida att fatta beslut i ett sådant ärende – åtminstone i teorin – kunna medföra att den enskilde de facto betas möjligheten till domstolsprövning på ett sådant sätt att dennes rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen kränks. Med detta sagt konstaterar emellertid Justitiekanslern att frågan om den enskilde i ett konkret fall kan anses ha betagits rätten till domstolsprövning genom en myndighets dröjsmål att fatta beslut måste bedömas med utgångspunkt i samtliga de rättsliga och faktiska omständigheter som präglar den specifika situationen.

Det ligger i sakens natur att det i ärenden där en enskild söker få tillgång till en förmån från de allmänna försäkringssystemen måste kunna ställas vissa krav på aktiv medverkan från den enskildes sida. Sålunda uppställs i LAF t.ex. ett krav på skriftlig ansökan för att ett ärende om arbetsskadeersättning ska inledas (8 kap. 2 § LAF). Frågor som rör t.ex. den medicinska invaliditetsgraden och orsakssambandet låter sig i regel inte bedömas med mindre än att den enskilde deltar aktivt i utredningen. Det är också den enskilde som avgör om ansökan vidhålls eller inte. Den enskildes eget agerande måste därför tillmätas förhållandevis stor betydelse vid bedömningen av om myndigheten kan anses vara i dröjsmål med att fatta beslut i ärendet. I ärenden av denna typ kan någon reell och seriös tvist om rätten till förmånen inte anses föreligga innan myndigheten har tillgång till ett tillräckligt beslutsunderlag. Det är tydligt att denna typ av ärende skiljer sig väsentligt från den situation som uppkommer vid t.ex. anklagelser om brott.

I detta fall är det klarlagt att EF:s genom en skriftlig ansökan i oktober 1987 inledde ett ärende om arbetsskadeersättning hos försäkringskassan och att anmälan av oklar anledning tappades bort där. Försäkringskassan vidtog därför inte några åtgärder i saken och kom således inte heller att fatta något beslut med anledning av anmälan. Av utredningen framgår emellertid inte annat än att EF:s först drygt åtta år efter att han inledde ärendet kontaktade försäkringskassan för att diskutera sin anmälan.

EF:s kan självfallet inte lastas för försäkringskassans försumlighet vid hanteringen av de handlingar som han hade gett in dit, men det framstår ändå som ett rimligt krav att den enskilde mer frekvent än vad som har skett här håller kontakten med myndigheten för det fall anspråket på ersättning vidhålls. Det saknas anledning att anta att försäkringskassan hade underlåtit att vidta åtgärder i saken om EF:s hade tagit en sådan kontakt. Justitiekanslern bedömer därför att passiviteten från försäkringskassans sida under perioden fram till det att EF:s i februari 1996 återkom i ärendet inte kan anses medföra att EF:s möjligheter att få sin sak prövad i domstol har blivit illusorisk.

Från det att EF kontaktade försäkringskassan 1996 har det tagit drygt tre år innan det slutliga beslutet i ärendet fattades. Även denna handläggning har varit präglad av perioder av inaktivitet och viss försumlighet från försäkringskassans sida. Utredningstiden är, som framgår av den kritik som Justitiekanslern tidigare har uttalat i saken, alltför lång även med beaktande av att arbetsskadeärenden typiskt sett inte kan betraktas som okomplicerade. Det har enligt Justitiekanslerns bedömning emellertid inte rört sig om något sådant kvalificerat dröjsmål som måste krävas för att den enskilde ska anses ha betagits sina möjligheter att överklaga och därmed få sin sak prövad i domstol.

Även om handläggningen av EF:s ärende hos försäkringskassan har präglats av allvarliga brister bedömer Justitiekanslern sammanfattningsvis att någon kränkning av rätten till tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen inte har förekommit i detta fall. EF:s anspråk på skadestånd ska därför avslås. Med hänsyn till utgången avslår Justitiekanslern också begäran om ersättning för ombudskostnader.