JK 7353-12-30

Rättslig reglering

Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen ska det allmänna värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen har inte någon bindande verkan för det allmännas utövning av den offentliga makten men bekräftar den självklara inställningen att myndigheterna ska beakta den enskildes intresse av integritet så långt det är möjligt med hänsyn till andra skyldigheter som myndigheterna har.

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, innehåller föreskrifter bl.a. om sekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. I 35 kap. 1 § OSL finns bestämmelser som avser att ge skydd för enskilds personliga förhållanden i polisens brottsbekämpande verksamhet. I bestämmelsen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, med vissa i 6 § angivna undantag, i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (första stycket 1) och i polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (första stycket 4), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen enligt punkten 4 innebär att det är möjligt att hemlighålla uppgifter om enskildas personliga förhållanden som mera allmänt hänför sig till polisens brottsbekämpande verksamhet, men träffar också sådana uppgifter om personliga förhållanden som polisen får kännedom om i samband med lägenhetsbråk o.d., där den ingriper för att avvärja brott (se bl.a. prop. 1979/80:2, del A, s. 283).

De nämnda sekretessreglerna är inte tillämpliga när polisen utanför den rent brottsbekämpande verksamheten utövar de hjälpande funktioner som polisen självständigt utför med stöd av polislagen. Då kan det istället bli fråga om sekretess enligt 35 kap. 20 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess hos polismyndigheterna för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till sådan verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskilda, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. Ett ingripande som sker med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., LOB, utgör ett exempel på en sådan verksamhet som omfattar hjälp eller bistånd åt enskild i sekretesslagens mening (se RÅ 1994 not. 184). Ett annat exempel på verksamhet som omfattas är när polisen ingriper för att avvärja ett självmord eller hjälper någon till sjukvård (se Lenberg m.fl. Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar, version den 1 juli 2012, 35:20).

Sekretess till skydd för enskilda enligt de angivna reglerna kan helt eller delvis efterges av den enskilde (se 12 kap. 2 § OSL). Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt, utan även ett tyst s.k. presumerat samtycke får godtas. På vissa förvaltningsområden kan emellertid högre krav på samtyckets form vara motiverade med hänsyn till uppgifternas känsliga natur (jfr JO 1990/91 s. 366).

Om det av olika skäl finns behov av att låta utomstående ta del av uppgifter för vilka det råder sekretess, kan det hinder för röjande av uppgiften som sekretessen innebär falla bort genom att myndigheten uppställer förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller att på annat sätt utnyttja den, se 10 kap. 14 § OSL. Förbehållet inskränker således rätten för mottagaren av uppgiften att förfoga över den. Genom förbehållet uppkommer vidare en tystnadsplikt för den person som förbehållet riktar sig till. Förbehåll uppställs av myndigheten. För att ett förbehåll ska få rättslig verkan gentemot den som det riktat sig till ska det utformas som ett formligt beslut av vilket ska framgå bl.a. vem som träffas av förbehållet och vad förbehållet har för innebörd (se JO 1992/93 s.197 och 1994/95 s. 574). Dokumentationen av ett förbehåll kan i regel ske genom att den handling som ska lämnas ut förses med en anteckning om förbehållet.

Bestämmelserna om sekretess innebär ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att allmänna handlingar lämnas ut eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). I uttrycket ”på annat sätt” innefattas t.ex. ett röjande som innebär att ett hemligt föremål förevisas för någon utomstående enskild person, eller att en utomstående tillåts att närvara vid viss verksamhet eller bese föremål eller anläggningar. I det fall där uppgiftslämnandet sker på så sätt att den som mottar uppgifterna får närvara vid viss verksamhet eller liknande bör dokumentationen av ett sekretessförbehåll kunna ske genom en handling som anger att förbehållet avser de uppgifter som röjs på detta sätt (se prop. 1979/80:2, del A, s. 351).

Den som röjer en uppgift som är sekretessbelagd och som han eller hon är skyldig att hemlighålla kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Straffansvar föreligger även vid gärningar som begås av oaktsamhet, men inte i ringa fall.

I sammanhanget ska också reglerna om meddelarfrihet uppmärksammas. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen står det var och en fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till bl.a. skriftens utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna. Denna meddelarfrihet gäller givetvis journalister och andra som medverkar vid tillkomsten av ett reportage i en tryckt skrift, men också offentligt anställda som polismän, såvida inte uppgiftslämnandet kan sägas ha skett enbart för myndighetens räkning. Undantag från denna grundlagsskyddade meddelarfrihet råder enligt 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen i de fall där meddelandet innefattar brott av visst allvarligare slag, oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar när gärningen är uppsåtlig eller uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall som särskilt anges i OSL (s.k. kvalificerade tystnadsplikter). Det kan här nämnas att sekretess enligt 35 kap. 1 respektive 20 §§ OSL inte ingår bland dessa särskilt angivna fall. Däremot viker meddelarfriheten för en sådan tystnadsplikt som följer av ett sekretessförbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL.

Allmänna utgångspunkter

Justitiekanslern har tidigare i flera beslut behandlat fall när polisen låtit TV-team följa dess verksamhet (se Justitiekanslerns beslut den 21 mars 2001 i ärende 1719-99-22, den 31 augusti 2007 i ärende 6788-06-31 och den 7 december 2007 i ärende 5785-05-21). Många av de allmänna överväganden som finns i de besluten gör sig gällande också i fall som det nu aktuella, dvs. när tidningsjournalister tillåts följa polisens verksamhet.

Inledningsvis bör framhållas att det många gånger kan vara både lämpligt och önskvärt att polisen medverkar vid mediers rapportering kring myndighetens verksamhet. En sådan medverkan får dock aldrig ta sig sådana former att allmänhetens förtroende för polisväsendet skadas eller att de regler som styr den polisiära verksamheten överträds. En öppen hållning gentemot medierna får inte heller gå ut över den enskildes berättigade krav på integritet.

En grundläggande förutsättning för att polisen ska kunna medverka till ett tidningsreportage är självfallet att denna medverkan inte medför att sekretess röjs. Det ska här påpekas att meddelarfriheten inte gäller myndigheter som sådana. Om en myndighet själv beslutar att lämna ut viss information hindrar således inte tryckfrihetsförordningen att ett ingripande kan ske med stöd av bestämmelser utanför grundlagsområdet, om utlämnandet skulle innefatta ett brott mot sekretessregleringen (jfr 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen).

Vid en sådan fortlöpande förmedling av uppgifter från myndigheten till utomstående som i allmänhet sker när polisen samarbetar med journalister i syfte att skildra det polisiära arbetet finns en klar risk att enskilda polismän inte i varje situation hinner eller förmår överblicka om sekretesskyddade uppgifter röjs. Det är därför av betydelse att ett sådant samarbete noga regleras samt att det planeras och övervägs på förhand av polisledningen så att de polismän som deltar är väl medvetna om vilka åtgärder som behöver vidtas för att inte sekretess ska röjas i de fall där meddelarfriheten inte gäller.

Vad gäller möjligheten att låta journalister följa med vid polisens reguljära patrullverksamhet, t.ex. under en helgkväll, bör vidare följande beaktas.

Arbetet för sådana polispatruller torde normalt innefatta såväl brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamhet där sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden kan bli aktuell enligt 35 kap. 1 § OSL, som bistånd från polisen till enskilda där sekretess kan gälla enligt 35 kap. 20 § samma lag. Enligt det förstnämnda lagrummet ska sekretess gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (ett s.k. omvänt skaderekvisit), och enligt det sistnämnda lagrummet gäller sekretess om det kan antas att sådant men uppstår om uppgiften röjs (s.k. rakt skaderekvisit).

Vid den tidpunkt när tillståndet att medfölja ges är det vid denna typ av verksamhet som regel inte möjligt att överblicka vilken information som fortlöpande kommer att förmedlas till de medföljande journalisterna. Eftersom uppgifterna ännu inte materialiserats kan det inte ske någon sekretessprövning. Detta medför i sin tur att det inte heller kan ske någon prövning av frågor om förbehåll som inskränker journalisternas rätt att lämna uppgifter vidare eller att på andra sätt utnyttja dem (10 kap. 14 § OSL). Det torde därför i regel inte vara möjligt att redan i samband med att journalister ges tillstånd att följa med polisen för den aktuella typen av reportage besluta om sådana förbehåll.

Något undantag från den grundlagsskyddade meddelarfriheten råder som framgått inte vid sekretess enligt de nämnda reglerna i 35 kap. OSL (se 1 kap. 1 § och 7 kap. 3 §tryckfrihetsförordningen). Konsekvensen av att ett giltigt förbehåll 10 kap. 14 § OSL inte kan ställas upp är därmed att det inte går att straffrättsligt ingripa mot journalister som medverkar vid publiceringen av uppgifter för vilka sekretess gäller. Någon granskning före publiceringen eller något förbud mot tryckning av en skrift får naturligtvis inte heller förekomma, och det är inte tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av en skrifts innehåll hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (se 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, det s.k. censurförbudet).

Av detta följer att det är ofrånkomligt att ett beslut att låta journalister följa med en polispatrull medför en risk för att uppgifter som omfattats av sekretess till skydd för enskilda – men som journalisterna inom ramen för meddelarfriheten är fria att publicera – kommer att röjas. Utrymmet för att fatta sådana beslut måste därmed anses vara mycket litet.

Att det förhåller sig på motsvarande sätt beträffande utrymmet för att låta TV-team följa polisens verksamhet konstaterades av Justitiekanslern redan i de ovan nämnda besluten från år 2001 och 2007. Rikspolisstyrelsen gav år 2002 in en skrivelse till Justitiedepartementet med en begäran att den gällande regleringen skulle ändras, eftersom den medförde att viktiga inslag i polisarbetet blev undandragna allmänhetens insyn. Även Justitiekanslern har efterlyst en reglering på området. År 2007 tillsatte regeringen en utredning (den s.k. Insynsutredningen) med uppdrag bl.a. att utreda om sekretessregleringen borde ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt. Utredningen har lämnat ett förslag om sådana ändringar (se SOU 2009:72 s. 93 ff., samt Justitiekanslerns remissyttrande av den 13 november 2009 över betänkandet, ärende 6093-09-80). Förslaget har dock ännu inte lett till någon lagstiftning.

Överväganden beträffande det nu aktuella fallet

Vad gäller händelserna under den lördagskväll när Smålands-Tidningens medarbetare följde en bilburen polispatrull kan följande framhållas.

Det förlopp som beskrivs i reportaget har av allt att döma omfattat delvis brottsbekämpande eller brottsförebyggande verksamhet, delvis bistånd från polisen till enskilda. För båda dessa verksamhetstyper kan sekretess gälla till förmån för enskilda enligt de regler som beskrivits ovan. I vart fall i samband med de olika larmutryckningar som beskrivs i reportaget synes vidare typiskt sett känsliga uppgifter om enskilda ha förekommit, bl.a. att en berusad person omhändertagits och att en annan person hjälpts till psykiatrisk vård, samt vissa uppgifter i samband med ett uppgivet lägenhetsbråk. Det ligger mycket nära till hands att anta att flera av dessa uppgifter varit sådana som omfattats av sekretess.

Från polisens sida har upplysts att de personer som berördes vid ingripandena tillfrågades av polisen ”om det var okej att Smålands-Tidningen fick vara med”, och att reportern och fotografen annars fick vänta i bilarna till dess arbetet var klart. Detta aktualiserar frågor kring inhämtande av enskildas samtycke till att sekretess hävs.

Den sekretess som nu är i fråga är som framgått inte absolut, utan den enskilde kan förfoga över den (12 kap. 2 § OSL). I situationer som den aktuella kan dock inhämtandet av ett samtycke genom vilket sekretessen efterges vara förenat med en rad svårigheter. Det måste säkerställas inte bara att den som skyddas av sekretess i förväg faktiskt lämnar sitt samtycke, utan också att så sker på ett korrekt sätt och att personen i fråga är fullt medveten om vad samtycket innebär. Det finns en uppenbar risk att polisen kan framstå som någon form av garant för att journalisternas närvaro bör accepteras, och den som är föremål för ett polisingripande kan därmed känna sig tvingad att låta journalisterna närvara. Är personen påverkad eller förvirrad kan ett giltigt samtycke redan av det skälet ibland vara uteslutet (jfr JO 1998/99 s. 458 och 2011/12 s. 544). Därtill kan konstateras att, om en utomstående person befinner sig i en polisbil som svarar på ett larm, denne måste antas få del av initiala uppgifter om den aktuella händelsen vilka redan i sig kan omfattas av sekretess. En ordning med i förväg lämnat samtycke från enskilda torde sålunda ofta vara omöjlig att upprätthålla.

Det underlag som Justitiekanslern har haft i ärendet ger inte stöd för att Smålands-Tidningens medarbetare i detta fall, utan att ett giltigt samtycke förelegat från den enskilde, fått del av någon uppgift som omfattats av sekretess. Trots detta bör det upprepas att stor försiktighet och noggrannhet måste iakttas från polisens sida om man beslutar att inhämta samtycke från enskilda av nu aktuellt slag, särskilt i samband med ingripanden som avser personer i utsatta situationer.

Det kan också noteras att medarbetare hos polisen i det nu aktuella fallet enligt uppgift har fått ta del av tidningsartikeln innan den publicerades och därvid beretts tillfälle att ”korrigera de sakfel som fanns samt justera om det fanns några känsliga uppgifter”. Av det underlag som varit tillgängligt för Justitiekanslern framgår inte något annat än att granskningen i detta fall skett i samförstånd med tidningens medarbetare. Även om någon erinran inte i och för sig kan riktas mot polisen för dess deltagande i ett sådant på frivillighet grundat granskningsförfarande, finns det ändå skäl att framhålla att polisen måste iaktta viss försiktighet och återhållsamhet vid en sådan föregående granskning för att inte komma i konflikt med tryckfrihetsförordningens censurförbud (1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen).

Det som kommit fram om förloppet under och efter den aktuella lördagskvällen föranleder i övrigt inte några synpunkter från Justitiekanslerns sida. Däremot bör följande framhållas om beslutet i sig att journalisterna skulle tillåtas följa en bilburen polispatrull i arbetet.

Utrymmet för att ge sådana tillstånd är som framgått mycket litet. Om ett tillstånd i något undantagsfall kan bli aktuellt måste detta föregås av noggranna överväganden från polisledningens sida. Att så bör vara fallet har också uppmärksammats av Polismyndigheten i Jönköpings län, som utfärdat en tjänsteföreskrift enligt vilken det är myndighetschefen, eller den som fått delegation, som under förutsättning att gällande sekretessbestämmelser medger det, ska besluta att utomstående i studiesyfte får medfölja i polisens tjänstefordon. Tjänsteföreskriften har emellertid i detta fall inte följts, utan beslutet att låta en journalist medfölja i en polisbil har utan delegation fattats av en polisenhetschef.

Av polisenhetschefens redogörelse i ärendet framgår att denne insåg att det kunde vara känsligt ur bl.a. sekretessynpunkt att låta journalister följa med en polispatrull och att han därför underrättat sin närmaste chef om sin avsikt att ändå tillåta detta. Polisenhetschefen synes dock inte ha varit medveten om de tjänsteföreskrifter och de regler i övrigt som gällde på området. Han kan därför sammantaget – trots att det inte framgått att någon sekretessbelagd uppgift röjts i det enskilda fallet – inte undgå viss kritik för att han fattat ett beslut i strid med den gällande tjänsteföreskriften.

Det har ålegat polisenhetschefen att känna till den aktuella tjänsteföreskriften men också den chef han informerade borde ha känt till och därmed reagerat med anledning av underrättelsen. Det inträffade ger därmed intryck av att den aktuella föreskriften och de frågeställningar den väcker inte har tillräckligt uppmärksammats inom myndigheten. Utredningen i ärendet motiverar dock inte att någon direkt kritik riktas mot någon högre chef eller mot den aktuella polismyndigheten i ärendet.

Med dessa synpunkter, och den kritik som uttalats, avslutas ärendet.