JO dnr 1735-2013

I en anmälan (dnr 1735-2013), som kom in till JO den 21 mars 2013, framförde AA klagomål mot Länsstyrelsen i Blekinge län och gjorde gällande att länsstyrelsens personal i samband med en kontroll av hans hundhållning hade gått in i hans bostad utan tillstånd. Han uppgav bl.a. följande. När djurskyddshandläggarna ringde på dörren var han nyvaken och inte påklädd. Han bad dem därför att vänta en stund. Han förklarade sedan att han inte kunde släppa in dem i bostaden eftersom det inte var hans lägenhet, utan hans sambos. Sambon, som var sjuk, hade bett honom att inte släppa in någon i bostaden. Efter en stund gick djurskyddshandläggarna ändå in i lägenheten utan tillstånd från hans sambo eller några papper som styrkte deras rätt att gå in.

I en anmälan (dnr 6458-2013), som kom in till JO den 23 maj 2013, framförde AA ytterligare klagomål mot länsstyrelsen och uppgav bl.a. följande. Den 21 maj 2013 överlämnade en polis ett beslut till honom enligt vilket hans hund skulle avlivas. Han hade inte fått någon information om detta tidigare. I beslutet stod det att han hade tre veckor på sig för att överklaga beslutet till förvaltningsrätten, men senare samma dag fick han veta att hunden redan var avlivad. Han framförde även

klagomål mot Polismyndigheten i Blekinge län med anledning av hur avlivningsbeslutet hade verkställts.

Genomförande av kontrollbesök i bostaden

Handlingar i länsstyrelsens ärende med dnr 282-848-2013 begärdes in och granskades. Ärendet remitterades därefter till länsstyrelsen som uppmanades att lämna upplysningar om handläggningen av ärendet såvitt avsåg länsstyrelsens besök hos AA den 8 mars 2013. I remissvaret anförde länsstyrelsen bl.a. följande (bifogade handlingar har här utelämnats).

Anmälningar om misstänkta brister i djurhållningen avseende AA:s hund har vid flera tillfällen inkommit till länsstyrelsen under en tvåårsperiod. Länsstyrelsen har också tidigare vid 5 tillfällen besökt eller försökt besöka AA för kontroll av hundhållningen. Vid två av dessa tillfällen bereddes de inte tillträde till inomhusmiljön, en gång pga. sjukdom, en gång pga. att AA endast var inneboende. Enligt djurskyddskontrollanterna angav AA vid nu aktuellt tillfälle att han inte ville släppa in dem eftersom det var hans flickväns lägenhet. De påpekade då att han var skriven på adressen och att de oberoende av vem som var innehavare av lägenheten hade rätt att kontrollera djurhållningen.

---

Hemfridsbrott

AA grundar sin anklagelse om hemfridsbrott på att djurskyddarna går in i lägenheten, utan tillstånd från hans sambo eller några papper som styrker att de har rätt att gå in.

Efter informationen om handräckning enligt ovan gick AA tillbaka in i lägenheten med hunden. Djurskyddskontrollanterna har angett att de upplevde att AA genom att gå tillbaka in i lägenheten och lämna dörren öppen efter sig gav sitt medgivande till besiktning av inomhusmiljön varför de följde efter in i lägenheten. De tillbakavisar därför helt anklagelsen om hemfridsbrott.

---

Länsstyrelsens bedömning

Länsstyrelsens uppdrag när det gäller kontroll av djurhållning grundar sig på 2 – 4 §§ djurskyddslagen och det är djurens situation som ska utgöra grunden för länsstyrelsens beslut i dessa ärenden.

Allmänheten har idag god kännedom om djurens rättigheter och är mycket uppmärksam på djur som befaras fara illa eller bli illa behandlade. Anmälningarna till länsstyrelsen om misstänkt vanvård är därför många. I det aktuella fallet har flera anmälningar om brister i hundhållningen kommit in till länsstyrelsen.

Att bli ifrågasatt som djurhållare väcker självklart många känslor och kan bli oerhört traumatiskt för ägaren. Beslut om omhändertagande av djur innebär, för i stort sett alla berörda, ett mycket stort ingrepp i den personliga integriteten oavsett hur välgrundat beslutet är. Mot bakgrund av denna vetskap diskuteras tillvägagångssätt vid kontroller både inom myndigheten och mellan olika länsstyrelser. Kännedomen om ärendenas känslighet och om vad som är tillåtet eller inte kan anses som mycket god. Länsstyrelsen har därför inte anledning att tvivla på att kontrollen gått till på det

sätt och utifrån de tolkningar som BB och CC redogjort för i sin PM [här utelämnad; JO:s anmärkning].

Länsstyrelsen anser därför att AA:s klagomål inte ska föranleda någon åtgärd.

Kommunikation inför och underrättelse om beslutet om avlivning

Handlingar i länsstyrelsens ärende med dnr 282-1232-2013 begärdes in och granskades. Av handlingarna framgick dels att AA sedan länsstyrelsen beslutat att hans hund skulle säljas eller överlåtas inte fick möjlighet att yttra sig inför ett beslut om avlivning av hunden den 2 maj 2013, dels att han fick del av det beslutet, som var omedelbart verkställbart, först den 21 maj 2013.

Ärendet remitterades till länsstyrelsen som uppmanades att lämna upplysningar om handläggningen av ärendet i dessa båda avseenden. Länsstyrelsen skulle vidare redovisa sin bedömning av det som kommit fram. Länsstyrelsen kom in med följande yttrande (bifogade handlingar har här utelämnats).

DD har i bifogad PM 2014-02-05 [här utelämnad; JO:s anmärkning] redogjort för sin syn på klagomålen. Av DD:s sammanställning framgår att länsstyrelsen sedan maj 2011 haft anledning att kontrollera AA:s hundhållning ett antal gånger och vid samtliga tillfällen dels ifrågasätta skötseln av hunden dels gett AA möjlighet till rättelse. Trots länsstyrelsens påpekande vid första besöket kom nya anmälningar mot AA:s skötsel av hunden in till länsstyrelsen. Efter den senaste anmälningen genomförde länsstyrelsen en kontroll av djurhållningen den 8 mars 2013 och fattade då beslut om omedelbart omhändertagande enligt djurskyddslagen och underrättelse inför beslut om vad som ska ske med omhändertagna djur.

Av det beslut som AA då erhöll framgick

- att beslutet om omedelbart omhändertagande gällde omedelbart även om det överklagades

- vad som skulle ske med omhändertagna djur, dvs. säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas.

AA har lämnat ett yttrande där han beskriver förhållandena och miljön där hunden Hera vistades. Detta yttrande har inte diarieförts men funnits tillhanda i akten.

I beslut, enligt 34 § djurskyddslagen 2013-04-12 fastställer länsstyrelsen att hunden Hera ska säljas eller överlåtas på annat sätt genom polismyndighetens försorg. I detta beslut refereras också till AA:s yttrande.

Länsstyrelsen anser att det i båda besluten, 2013-03-08 respektive 2013-04-12, tydligt framgick att avlivning var en möjlig åtgärd om det visade sig att beslutet om försäljning eller överlåtelse inte kunde verkställas.

Av yttrande från polismyndigheten den 29 april 2013 framgår att de inte anser att det går att sälja eller överlåta hunden Hera till någon utan lämnar ärendet till länsstyrelsen för beslut om avlivning. Denna handling har ej heller diarieförts men funnits tillgänglig i akten. I beslut 2013-05-02 fattas slutligen beslut om avlivning med omedelbar verkan.

Detta beslut expedierades den 3 maj 2013 och sändes ut med stämningsman. Delgivning skedde dock inte förrän den 21 maj 2013.

Länsstyrelsens bedömning

Med anledning av ovanstående redogörelse anser länsstyrelsen att AA inte varit okunnig om att hunden kunde komma att avlivas och anser sig inte ha brustit i kommunikationen i ärendet.

Enligt 17 § första stycket punkten 1 förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende avgöras utan föregående kommunicering om åtgärden är uppenbart obehövlig. Eftersom det visat sig omöjligt att sälja eller på annat sätt överlåta hunden, återstod endast alternativet att avliva denna. Ett yttrande från AA har inte kunnat påverka den slutliga utgången i ärendet och en kommunicering har därmed tett sig meningslös. Dessutom framkom av handlingarna i ärendet att hunden var mycket osäker och rädd. Eftersom avlivning var den enda återstående åtgärden bedömde länsstyrelsen av djurskyddsskäl att verkställigheten borde ske skyndsamt.

Däremot anser länsstyrelsen att det är allvarligt att alla handlingar i ärendet inte diarieförts, även om de varit tillgängliga i akten, och kommer att vara uppmärksamma på att detta inte upprepas.

Likaså anser länsstyrelsen det olyckligt att delgivning inte skedde förrän 19 dagar efter beslutet. Överklagningstiden gick inte ut den 23 maj 2013, som AA tycks ha uppfattat det, utan den 11 juni. Länsstyrelsen kommer fortsättningsvis att skicka liknande beslut både med vanlig post och med stämningsman.

Som länsstyrelsen redan i förra yttrandet i ärendet till JO konstaterade är det svårt att bli ifrågasatt som djurhållare och det är därför ytterst angeläget att tillvägagångssättet i hela hanteringen är korrekt. Länsstyrelsen anser, med undantag av vad som skrivs i styckena ovan angående diarieföring och delgivning att ärendet hanterats på ett korrekt sätt.

Länsstyrelsen anser därför att AA:s klagomål inte ska föranleda någon åtgärd.

Klagomålen mot polismyndigheten

Verkställigheten av beslutet om avlivning

Ärendet remitterades till polismyndigheten som uppmanades att göra en utredning och yttra sig i frågan om verkställighet av det aktuella ärendet. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för förfarandet och myndighetens bedömning av detta. Polismyndigheten kom in med ett yttrande enligt följande.

Redogörelse för omständigheterna

Den 8 mars 2013 beslutade länsstyrelsen att omedelbart omhänderta hunden ”Hera”. Den 12 april 2013 beslutade länsstyrelsen att ”Hera” skulle säljas eller överlåtas på annat sätt genom polismyndighetens försorg. Den 29 april 2013 meddelade polismyndigheten länsstyrelsen att det inte går att sälja eller överlåta ”Hera”. Den 2 maj 2013 inkom till polismyndigheten via mail länsstyrelsens beslut om avlivning av ”Hera”. Beslutet gällde omedelbart.

Den 2 maj 2013 tog en av polismyndighetens djurhandläggare kontakt med föreståndaren på aktuellt hundpensionat för att beställa tid för avlivning av ”Hera”. Föreståndaren beställde tid för avlivning vid veterinärstationen i Ronneby och den 6 maj 2013 avlivades ”Hera”.

Polismyndigheten har inte varit involverad i den process som pågick mellan länsstyrelsen och ”Heras” ägare. Polismyndigheten har fått del av de beslut som fattades av länsstyrelsen den 8 mars 2013, den 12 april 2013 samt den 2 maj 2013. Övrig dokumentation såsom överklaganden från hundägaren, beslut eller domar från förvaltningsrätten etc. har inte polismyndigheten fått del av. Däremot har polismyndigheten haft kontakt med länsstyrelsen angående de försök till

omplacering av ”Hera” som polismyndigheten gjort, beskrivning av hur ”Hera” agerat på hundpensionatet samt polismyndighetens bedömning att det inte gick att sälja eller på annat sätt överlåta hunden.

Bestämmelser

Enligt 34 § djurskyddslagen (1988:534) får länsstyrelsen besluta att ett djur som har omhändertagits ska avlivas om det inte går att verkställa ett tidigare beslut om att djuret ska säljas eller överlåtas. Djuret ska avlivas genom polismyndighetens försorg.

Av 74 § djurskyddsförordningen (1988:539) framgår att ett beslut enligt 34 § djurskyddslagen gäller omedelbart om den beslutande myndigheten inte bestämmer annat. I ”En ny förvaltningslag” ( SOU 2010:29 ) s. 535 ff. anges att det är beslutsmyndigheten som ska göra en avvägning mellan effektivitetsintresset och den enskildes rättsskyddsintresse och, om det anses befogat, skjuta upp verkställigheten. Vidare anges att även om det i och för sig skulle vara tillåtet för myndigheten att verkställa det aktuella beslutet omedelbart kan ett uppskov av särskilda skäl vara motiverat. Sådana särskilda skäl kan vara att beslutet innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet och egendom, att verkställigheten skulle bli irreparabel och sålunda göra ett överklagande meningslöst eller att det finns risk för att beslutet blir upphävt om det överklagas.

Myndighetens bedömning

Av djurskyddsförordningen framgår att ett beslut om avlivning av en hund gäller omedelbart om den beslutande myndigheten inte bestämmer annat. I aktuellt ärende är den beslutande myndigheten länsstyrelsen. Polismyndigheten har enbart haft att verkställa det beslut som länsstyrelsen har fattat. Det torde således vara länsstyrelsen som hade att pröva huruvida det kunde anses befogat att skjuta upp verkställigheten eller inte.

Länsstyrelsen mailade sitt beslut om avlivning till polismyndigheten samma dag som beslutet fattades, dvs. den 2 maj 2013. Det fanns i underlaget inte någon indikation på att polismyndigheten skulle avvakta med att verkställa beslutet. Av beslutet framgick dessutom tydligt att det gällde omedelbart varför polismyndigheten omgående såg till att ordna så att ”Hera” skulle avlivas.

Polismyndigheten gör den samlade bedömningen att det under rådande omständigheter inte kan anses lagstridigt att polismyndigheten fullgjorde verkställigheten av länsstyrelsens beslut.

Polismyndigheten kan konstatera att aktuellt ärende är snarlikt ett ärende där JO prövat just frågan om avlivning av en hund (dnr 5195-2010). Det som skiljer de båda ärendena åt är förhållandet att det i det redan prövade ärendet var polismyndigheten som fattade beslutet om avlivning av hunden. Delar av JO:s bedömning får ändå anses relevanta i nu aktuellt ärende. Polismyndigheten har därför initierat en dialog med länsstyrelsen i syfte att säkerställa att våra respektive rutiner är sådan att ingen oklarhet ska föreligga vid verkställighet av motsvarande beslut i framtiden.

AA fick möjlighet att kommentera remissvaren men hördes inte av.

Genomförande av kontrollbesök i bostaden

En enskild åtnjuter grundlagsskydd mot husrannsakan och liknande intrång ( 2 kap. 6 § regeringsformen ). Skyddet för den enskildes hem fullföljs genom bestämmelser i allmän lag, framför allt 4 kap. 6 § brottsbalken , som gäller hemfridsbrott. Enligt artikel 8 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter, vilken gäller som lag i Sverige, ska var och en ha rätt till respekt för sitt hem.

Enligt 27 § första stycket 2 djurskyddslagen (1988:534) har en kontrollmyndighet i den utsträckning som behövs för kontrollen rätt att få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där djur hålls eller som berör djurhållningen och där besiktiga djuren, göra undersökningar och ta prover. Det ligger i sakens natur att bestämmelsen tar sikte på områden och byggnader som till sin funktion är avsedda för djurhållning, t.ex. stall, ladugårdar och beteshagar. Djur kan dock även hållas i en bostad. Djurskyddslagen omnämner inte bostäder särskilt.

Med tanke på det starka skydd som bostaden ges i grundlagen, brottsbalken och Europakonventionen har JO tidigare uttalat att en kontrollmyndighet inte kan bereda sig tillträde till bostäder på samma sätt som till typiska djurhållningslokaler. Vidare uttalades att lagstiftningen i praktiken inte torde ge kontrollmyndigheten någon befogenhet att – utan handräckning från polisen – bereda sig tillträde till en bostad när den kontrollerade inte samtycker till det, om det inte föreligger en nödsituation (JO 2011/12 s. 511, dnr 6650-2009 ). Länsstyrelsens kontroll i en djurhållares bostad får alltså i normalfallet inte vara påtvingad, utan måste föregås av djurhållarens uttryckliga samtycke.

När det gäller frågan om samtycke har funnits i det nu aktuella ärendet föreligger motstridiga uppfattningar. Med anledning av uppgifterna från länsstyrelsen om hur situationen uppfattades av de närvarande tjänstemännen finner jag dock att underlaget inte ger tillräckligt stöd för kritik i den delen.

Kommunikation inför beslutet om avlivning

I 34 § djurskyddslagen föreskrivs att länsstyrelsen, när ett beslut om omhändertagande har meddelats, snarast ska fastställa om djuret ska säljas, överlåtas på annat sätt eller avlivas. Om länsstyrelsen har beslutat att djuret ska säljas eller överlåtas på annat sätt och om det visar sig att beslutet inte kan verkställas, får länsstyrelsen i stället besluta att djuret ska avlivas. I motiven till bestämmelsen anfördes att djurhållaren vanligen bör få del av samt tillfälle att yttra sig över utredningen innan beslut fattas om försäljning eller avlivning ( prop. 1991/92:173 s. 22 och prop. 2007/08:63 s. 34 ).

I 17 § förvaltningslagen (1986:223) , FL, finns regler om myndigheternas s.k. kommunikationsplikt. Där föreskrivs att ett ärende inte får avgöras utan att den

som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan kommunikation t.ex. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga.

Av utredningen framgår följande. I samband med att länsstyrelsen genomförde en kontroll av AA:s djurhållning den 8 mars 2013 beslutade länsstyrelsen att omedelbart omhänderta hans hund. Den 12 april 2013 fattade länsstyrelsen ett beslut om att hunden skulle säljas eller överlåtas på annat sätt till en mycket hundkunnig person. Innan beslutet fattades hade AA fått del av och tillfälle att yttra sig över viss utredning. Den 29 april 2013 meddelade polismyndigheten i ett epostmeddelande till länsstyrelsen att det inte var möjligt att sälja eller överlåta AA:s hund, varför ärendet överlämnades för beslut om avlivning. Detta meddelande diariefördes inte hos länsstyrelsen. Inte heller underrättades AA om denna uppgift eller fick möjlighet att yttra sig över den. Den 2 maj 2013 fattade länsstyrelsen ett beslut om att AA:s hund skulle avlivas genom polismyndighetens försorg.

I sitt remissvar har länsstyrelsen gjort gällande att den inte har brustit i sin kommunikationsplikt eftersom det av tidigare beslut tydligt hade framgått att avlivning var en möjlig åtgärd om det visade sig att beslutet om försäljning eller överlåtelse inte kunde verkställas. Vidare har länsstyrelsen uppgett att en kommunikation hade varit meningslös med hänsyn till att avlivning var den enda återstående åtgärden.

Ett sådant resonemang stämmer inte med förvaltningslagens regler. Huvudregeln är att kommunikation ska ske inför ett beslut varigenom ett ärende avgörs. Myndigheten kan avgöra ett ärende utan kommunikation om det är uppenbart att kommunikation inte behövs. Så snart någon tvekan om detta uppkommer ska man kommunicera med parten på vanligt sätt (se Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, 3:e uppl., s. 210).

I detta ärende fick länsstyrelsen ett e-postmeddelande från polismyndigheten med besked om att beslutet om försäljning eller överlåtelse på annat sätt inte kunde verkställas. Denna uppgift låg till grund för länsstyrelsens beslut om avlivning av hunden. AA kände inte till polismyndighetens bedömning i detta avseende. Ett avlivningsbeslut är dessutom ett beslut med allvarliga konsekvenser för djurägaren. Det är inte bara fråga om ekonomiska värden, utan det kan få konsekvenser på ett djupare personligt plan. Uppgiften borde därför ha kommunicerats till AA innan beslutet fattades. Som länsstyrelsen själv har påpekat borde handlingen givetvis även ha diarieförts hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen förtjänar kritik för sin underlåtenhet i dessa båda avseenden.

Underrättelse om beslutet om avlivning

Av 21 § FL framgår att en myndighet vid myndighetsutövning mot någon enskild ska underrätta parter om innehållet i slutliga beslut, om det inte är uppenbart obehövligt. I paragrafens tredje stycke föreskrivs att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Bestämmelsen i 21 § FL anger inte när underrättelseskyldigheten ska fullgöras. Det följer emellertid av 7 § samma lag att parten ska underrättas så snart som möjligt. Om beslutet är verkställbart från den dag det fattas, bör parterna underrättas om beslutet genast (se Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, 3:e uppl., s. 260).

Beslutet om avlivning av AA:s hund gällde omedelbart. Länsstyrelsen var därför skyldig att underrätta AA om beslutet genast. Länsstyrelsen valde att skicka beslutet till polisen för delgivning med stämningsman. Jag har tidigare påpekat att ett sådant förfarande medför risk för att underrättelse sker senare än om beslutet skickas genom vanligt brev (JO 2013/14 s. 517, dnr 2744-2011 ).

AA underrättades om avlivningsbeslutet den 21 maj 2013, dvs. först 19 dagar efter att det meddelades och 15 dagar efter att hans hund hade avlivats. Detta är inte förenligt med det skyndsamhetskrav som gäller för underrättelse om beslut som är verkställbara från den dag de fattas. Länsstyrelsen har i sitt remissvar uttalat att det var olyckligt att underrättelse och delgivning av beslutet inte skedde tidigare. Jag instämmer i den bedömningen. Länsstyrelsen borde ha underrättat AA om beslutet på något annat sätt, exempelvis via e-post eller vanlig post. Länsstyrelsens förfarande innebar att AA fråntogs sin möjlighet att begära inhibition av verkställigheten, dvs. att få verkställigheten uppskjuten av högre instans. Länsstyrelsen förtjänar därför kritik.

Länsstyrelsen uppger att den fortsättningsvis kommer att skicka liknande beslut både med vanlig post och med delgivningsman. Det blir en förändring till det bättre.

Klagomålen mot polismyndigheten

Verkställigheten av beslutet om avlivning

Av 34 § tredje stycket djurskyddslagen framgår att länsstyrelsens beslut om vad som ska hända med ett omhändertaget djur verkställs genom polismyndighetens försorg.

Länsstyrelsens beslut om avlivning av AA:s hund fattades den 2 maj 2013 och gällde omedelbart. Samma dag skickade länsstyrelsen beslutet till polismyndigheten via e-post för verkställighet. Enligt polismyndighetens remissvar fanns det ingenting i beslutsunderlaget som tydde på att polismyndigheten skulle

avvakta med att verkställa beslutet. Myndigheten ansåg det därför angeläget att verkställa beslutet omgående. Beslutet verkställdes den 6 maj 2013.

Mot bakgrund av vad som kommit fram genom utredningen i ärendet finner jag inte någon anledning att kritisera polismyndigheten i fråga om verkställigheten av avlivningsbeslutet. Jag noterar att polismyndigheten har tagit initiativ till en dialog med länsstyrelsen i syfte att säkerställa att deras respektive rutiner är sådana att ingen oklarhet ska föreligga vid verkställighet av motsvarande beslut i framtiden, vilket jag ser positivt på.

Sammanfattning

Som jag har redogjort för anser jag att länsstyrelsen i flera avseenden har brustit i sin handläggning av ärendet om avlivning av AA:s hund. Länsstyrelsen har brustit i sin kommunikationsplikt och underrättelseskyldighet samt i sin skyldighet att registrera allmänna handlingar. Länsstyrelsen förtjänar därför kritik för hur ärendet har handlagts i dessa delar.

Vad AA har anfört i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendena avslutas.