JO dnr 2611-2013

AA framförde i en anmälan till JO klagomål mot en socialsekreterare vid socialförvaltningen i Hultsfreds kommun. Hon anförde följande. Socialsekreteraren letade, via sin privata Facebooksida och genom gemensamma kontakter med AA:s

JO begärde inledningsvis in journalanteckningar om AA för tiden den 1 februari–5 maj 2013 från socialförvaltningen. Utöver de begärda handlingarna gav förvaltningen in bl.a. kopior av bilder. Det framgick att vissa av bilderna kom från AA:s och hennes makes Facebooksidor.

Av journalanteckningarna framgick bl.a. att AA och hennes make den 18 april 2013 besökte förvaltningen och ansökte om försörjningsstöd för maj månad 2013. I samband med detta antecknades bl.a. följande i journalen.

Det har kommit till kännedom att paret har hundvalpar som är leveransklara framåt sommaren och Ut frågar om paret säljer valpar och skyldigheten att redovisa alla inkomster. Det har även framkommit att det finns hästar på gården och Ut frågar om de äger hästar. Ut visar utskrifter av bilder från sociala medier. BB och AA blir upprörda och tycker att Ut snokar […]

JO begärde därefter att Socialnämnden i Hultsfreds kommun skulle yttra sig över det som AA hade anfört i sin anmälan. Socialnämnden uppgav följande:

Socialnämndens bedömning är att inget felaktigt har gjorts i handläggningen av ärendet. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer får en myndighet använda all tillgänglig information och ansvarar för att en beredning av ett ärende blir så fullödigt så att ett beslut kan fattas. Då information genom Facebook och bloggar är öppen och offentlig har inte kontakt med någon annan myndighet eller privatperson tagits. Inget sekretessbrott kan därmed anses ha gjorts.

När det gäller försörjningsstöd så är det inte kravlöst och det innebär att var och en i första hand är skyldig att tillgodose sitt behov och att det ekonomiska biståndet ska vara en tillfällig lösning. Grundliga utredningar och kontroller görs för att felaktiga utbetalningar inte ska ske och för att säkerställa en rättssäker handläggning. Socialnämnden utför kontroller hos de myndigheter som är adekvata för sökandens situation och inlämnade ansökan. Ytterligare utredningar utöver det som det inte finns behov av görs inte. I detta fall har handläggande socialsekreterare via Facebook fått kännedom om hund- och hästhållning och innan den informationen har använts i handläggning av ärendet frågat sökanden om förhållandet. Handläggande socialsekreterare har fått information om förhållandet med hundar och hästar och värderat informationen och gjort bedömningen att informationen inte ska användas som beslutsunderlag i detta fall.

Till nämndens yttrande fogades en tjänsteskrivelse från CC, socialsekreterare vid förvaltningen. Hon uppgav följande:

I anmälan till JO har sökanden inte angett vid vilken tidpunkt det påstådda skulle ha ägt rum men utifrån beskrivningen av händelse antas att sökanden syftar på det möte som ägde rum på socialförvaltningen 2013-04-18 med socialsekreterare CC.

Sökanden kommer på inbokat möte på socialkontoret för att göra återansökan om försörjningsstöd för maj månad 2013. Det har framkommit information genom sociala medier att paret har hundvalpar samt på sociala medier lagt upp fotografier på ett stall med hästar. Utredande socialsekreterare visar dessa uppgifter för sökanden då de ska ges möjlighet att förklara informationen så inga feltolkningar ska ske. Vid tillfället informerar även utredande socialsekreterare om att är det så att en försäljning av hundvalpar sker ska detta redovisas som inkomst vid ansökan om försörjningsstöd. Sökanden väljer då själv, utan någon som helst förfrågan eller påtryckning från

Ett möte och vad som sägs på ett möte kan alltid tolkas på olika sätt och upplevelsen kan vara annorlunda mellan de berörda men att det under mötet den 18 april 2013 skulle ha förekommit hot, förtal och utpressning tillbakavisas bestämt. Vid det aktuella mötet visade utredande socialsekreterare den information som framkommit genom öppna sociala medier för att sökanden skulle få insyn i vilken information som framkommit samt för att förklara information så att inga feltolkningar eller felbedömningar skulle komma att göras. Då information genom Facebook och bloggar är öppen och offentlig har inte kontakt med någon annan myndighet eller privatperson tagits.

AA och hennes make BB kommenterade remissvaret och anförde bl.a. följande. Ingen i deras familj har ”öppna” Facebooksidor. CC måste ha tagit reda på informationen genom att hon hade gemensamma bekanta med dem på Facebook.

JO begärde att socialnämnden skulle komma in med ett kompletterande yttrande om det som AA och BB hade framfört.

Nämnden yttrade sig enligt följande:

Vi hänvisar till tidigare yttranden i ärendet och kan bara än en gång framföra att inget sekretessbrott har gjorts då ingen kontakt har tagits med andra myndigheter eller privatpersoner har tagits. Den aktuella informationen har socialsekreteraren fått via öppen Facebook och bloggar. […]

Att makarna känner sig kränkta i kontakten med socialförvaltningen kan vi bara be- klaga. Vi har gjort ett handläggarbyte med anledning av deras upplevelser i den frågan en gång tidigare för att tillmötesgå deras önskan. Viss information krävs som beslutsunderlag och handläggande socialsekreterare måste därför ges möjlighet att utreda rätten till bistånd. […]

_ _ _

Makarna AA och BB har fått helt avslag på sin ansökan om försörjningsstöd en månad. […] Inget avslagsbeslut grundar sig på djurhållning.

Till nämndens kompletterande yttrande fogades ytterligare en tjänsteskrivelse från CC. Hon uppgav bl.a. följande:

När det gäller parets Facebook-konton har de tidigare varit öppna profiler vilket innebär att vem som helst med ett Facebook-konto har kunnat se den information som paret lagt upp. Att ändra inställningen till låst, förutom för vänner, är något som paret gjort efter att det uppdagades att information inhämtats från Facebook. Undertecknad har därmed inte brutit mot sekretesslagen då kontakt med annan person ej tagits. Förutom den information som fanns på Facebook fanns även information på en blogg, […], som drivs av en bekant till paret AA och BB. Denna blogg är ej av låst karaktär utan kan läsas av vem som. […]

AA och BB kommenterade de kompletterande yttrandena.

I detta ärende aktualiseras bl.a. frågor om socialtjänstens möjlighet att hämta in information om en biståndssökande från internet inom ramen för en utredning om försörjningsstöd. Innan jag går närmare in på dessa frågor kommer jag mera allmänt att gå igenom förutsättningarna för att en enskild ska ha rätt till försörjningsstöd och hur en utredning om detta går till.

Rätten till bistånd

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) , SoL, rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Försörjningsstöd lämnas enligt 4 kap. 3 § SoL för skäliga kostnader för bl.a. livsmedel, kläder och boende.

Försörjningsstödet har karaktär av ett yttersta skyddsnät för den som inte själv kan tillgodose sina behov. I uttrycket ”inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt” ligger bl.a. att den enskilde måste utnyttja alla de möjligheter som normalt står honom eller henne till buds. Den som kan arbeta är således skyldig att söka arbete. Den enskilde har också en skyldighet att delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa, kompetenshöjande verksamhet etc., liksom att söka andra former av bidrag, såsom bostadsbidrag, studiebidrag och akasseersättning. Den som har ekonomiska tillgångar måste först använda sig av dessa innan försörjningsstöd kan komma i fråga. Det är dock viktigt att betona att det alltid måste göras en individuell bedömning vid prövning av rätten till bistånd (se bl.a. prop. 2000/01:80 s. 93 f.).

Socialnämndens utredning

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda en utredning av det som har kommit till nämndens kännedom genom en ansökan eller på något annat sätt och som kan leda till någon åtgärd av nämnden ( 11 kap. 1 § SoL ). En sådan utredning ska syfta till att ge en helhetsbild av och klarlägga vilka försörjningshinder, resurser och behov som den enskilde har och om han eller hon kan få behovet tillgodosett på något annat sätt än genom bistånd från socialnämnden. Nämnden har det övergripande ansvaret för att utredningen i ett ärende blir så fullständig att ett materiellt riktigt beslut kan fattas. Detta innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in, men det kommer ändå i första hand an på den enskilde som ansöker om en förmån att styrka sitt anspråk. Eftersom bistånd är en frivillig insats förutsätter utredningen i princip att den sökande medverkar och att utredningen genomförs i samråd med den enskilde.

Nämnden ska, som andra företrädare för det allmänna, enligt 1 kap. 9 § regeringsformen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. När nämnden gör sin utredning om rätten till försörjningsstöd ska den vidare iaktta den s.k. portalparagrafen i 1 kap. 1 § tredje stycket SoL , där det anges att socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Någon mer detaljerad bestämmelse om hur

Socialtjänsten ska i sin handläggning även ta hänsyn till de sekretessregler som finns för att skydda den som vänder sig till socialtjänsten. Den grundläggande bestämmelsen om sekretess inom socialtjänsten finns i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL. Enligt denna bestämmelse råder sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Inhämtning och kontroll av uppgifter

Som konstaterats ovan bygger nämndens utredning på den biståndssökandes medverkan. Uppgifter till grund för beslutet bör främst hämtas in från honom eller henne själv. Lämnade uppgifter kontrolleras enklast genom att den enskilde visar upp t.ex. ett lönebesked eller ett hyreskontrakt. Uppgifter från utomstående, en enskild eller en myndighet, bör primärt inte hämtas in om inte sökanden samtycker till det ( prop. 1979/80:1 del A s. 400 och 562). Den enskilde kan genom sitt medgivande efterge den sekretess som kan gälla hos andra organ för uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden.

Det finns även lagregler som gör det möjligt att göra vissa kontroller utan den enskildes samtycke. Socialnämnden har med stöd av 11 kap. 11 § SoL rätt att ta del av uppgifter om en förmån, en ersättning eller något annat stöd åt en enskild hos Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och arbetslöshetskassorna. Om det har betydelse för nämnden i ett ärende om försörjningsstöd har nämnden möjlighet att ta del av vissa uppgifter om en enskild hos Arbetsförmedlingen och Skatteverket (11 kap. 11 a och b §§ SoL). Enligt 11 kap. 11 c § SoL har nämnden också rätt att ta del av uppgifter som har lämnats i ärenden om ersättning enligt lagen ( 2010:197 ) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Dessutom har nämnden möjlighet enligt 12 kap. 7 § SoL att hämta in uppgifter om ekonomisk hjälp som har betalats ut från en annan socialnämnd, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna.

I viss utsträckning kan uppgifter som den enskilde lämnat kontrolleras genom att socialtjänsten hämtar in uppgifter ur offentliga register, t.ex. bilregistret (se bl.a. JO:s beslut den 7 februari 2005, dnr 1058-2003 , och den 31 maj 2006, dnr 15-2005). Från sådana register kan man få en uppgift utan att uppge vem det är som frågar efter uppgiften eller syftet med förfrågan. Även sådana uppgifter bör kunna hämtas in utan den enskildes samtycke.

JO har i ett flertal beslut uttalat sig om att socialnämnden under vissa förutsättningar kan genomföra hembesök hos den biståndssökande som ett led i utredningen om rätten till försörjningsstöd. Den grundläggande förutsättningen för att socialnämnden ska få genomföra ett sådant hembesök är att den enskilde

Information till den enskilde

I de flesta fall krävs, som framgår ovan, den enskildes samtycke för att hämta in uppgifter från någon utomstående. I de fall där samtycke inte krävs, t.ex. när det finns lagstöd för att hämta in uppgifter från en annan myndighet och en annan socialnämnd eller när uppgifter hämtas från offentliga register, bör socialtjänsten ändå informera om att socialtjänsten avser eller kan komma att hämta in eller kontrollera uppgifter och om varifrån man i sådant fall kommer att söka eller hämta information.

Dokumentation och kommunicering av inhämtade uppgifter

Socialtjänstens dokumentationsskyldighet regleras dels genom bestämmelser i förvaltningslagen , FL, och 11 kap. SoL , dels genom Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2006:5) om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

Enligt 11 kap. 5 § SoL ska handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om bl.a. stödinsatser dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. En myndighet ska anteckna uppgifter som myndigheten får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild ( 15 § FL ). Socialtjänsten kan bara basera ett beslut på det som finns dokumenterat i ärendet. Enligt 4 kap. 2 § SO SFS 2006:5 ska det bl.a. dokumenteras varifrån uppgifter kommer. Dokumentationen ska enligt 11 kap. 6 § SoL utformas med respekt för den enskildes integritet.

Av 17 § förvaltningslagen följer att socialnämnden inte får avgöra ett biståndsärende utan att den enskilde har fått tillfälle att yttra sig över en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv. Undantag från skyldigheten att kommunicera uppgifter kan göras om det är uppenbart obehövligt. Uppgifter som har hämtats in och som på ett eller annat sätt ligger till grund för ett beslut att helt eller delvis avslå en ansökan om försörjningsstöd ska således kommuniceras.

Inhämtning av uppgifter från internet

Som konstaterats ovan förutsätter en utredning som ska ligga till grund för ett beslut om försörjningsstöd att socialtjänsten skaffar sig en helhetsbild av den enskildes försörjningshinder, resurser, behov och ekonomiska situation i övrigt. Jag har redogjort för vad socialtjänsten ska beakta när den gör denna utredning och vilken möjlighet socialtjänsten allmänt sett har att hämta in uppgifter och göra kontroller. Jag övergår nu till att behandla frågan om socialtjänstens möjlighet att

JO Axberger fann i ett beslut den 16 oktober 2008 (dnr 3964-2007) inte skäl att kritisera Arbetslöshetskassan Alfa för att ha hämtat in uppgifter om en sökande på dennes blogg i ett ärende om arbetslöshetsersättning. JO uttalade i beslutet bl.a. följande. Kassan ”har att utreda och bedöma rätten till ersättning. I den utredningsskyldigheten ligger att beakta de uppgifter som föreligger i ärendet oavsett var uppgifterna kommer ifrån. […] I formell mening finns det således inte något utrymme för kritik mot kassan.” JO framhöll vidare att ”den som […] offentliggör information om sig själv har anledning att beakta att sådan information blir tillgänglig även för myndighetsutövande organ och att dessa har skyldighet att ta hänsyn till information som kommer till deras kännedom.”

Jag har ingen annan uppfattning än den som kommer till uttryck i det nu nämnda beslutet. När det gäller offentliga uppgifter på t.ex. en blogg eller en sökandes Facebooksida, som är tillgängliga för var och en, ser jag alltså – liksom när det gäller uppgifter från offentliga register – inget formellt hinder mot att socialtjänsten hämtar in dessa. Jag ser heller inget formellt hinder mot att sådana uppgifter hämtas in utan den enskildes samtycke. Dock vill jag påminna om att de grundläggande principer som socialtjänsten ska iaktta när den vidtar andra utredningsåtgärder gäller även vid informationsinhämtning på internet. Det är alltså en utgångspunkt att den sökande medverkar i utredningen och att den genomförs i samråd med den enskilde. Vidare ska utredningen genomföras med respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet.

Det nu sagda innebär att socialtjänsten enligt min mening inte bör ägna sig åt ett mer eller mindre allmänt och rutinmässigt sökande efter information om en enskild biståndssökande på internet. Även om den som offentliggör information om sig själv får räkna med att informationen kan komma till en myndighets kännedom kan den enskilde uppleva det som ett omotiverat intrång i den personliga integriteten. Vidare kan det uppfattas som ett misstroende, eller ”snokande”, från socialtjänstens sida, som riskerar att skada den enskildes förtroende för myndigheten. Först om det av någon anledning bedöms nödvändigt att exempelvis kontrollera en uppgift som den enskilde har lämnat bör en sökning på internet komma i fråga. Sökningen bör alltså ha ett bestämt syfte.

I det sammanhanget vill jag betona att det inte kan komma i fråga att socialtjänsten hämtar eller försöker hämta in information som inte är offentlig, t.ex. på grund av att det finns ett lösenordsskydd eller, t.ex. som på Facebook, säkerhetsinställningar som gör informationen tillgänglig endast för vissa. Självklart bör det inte heller komma i fråga att handläggare och andra tjänstemän använder privata Facebookkonton eller liknande för informationssökning i tjänsten.

Den information som tillförs ärendet ska, som all annan information som hämtas in, vara relevant för handläggningen av ärendet. Ett sökande efter information på internet från bloggar och andra källor får allmänt sett anses vara en problematisk

Det som har redovisats ovan under rubrikerna Information till den enskilde respektive Dokumentation och kommunicering av inhämtade uppgifter gäller givetvis även om socialtjänsten hämtar in uppgifter från internet. Det innebär att den enskilde bör informeras om att socialtjänsten kan komma att hämta in eller kontrollera uppgifter på internet samt att inhämtade uppgifter ska dokumenteras och kommuniceras med den enskilde innan myndigheten fattar ett beslut i ärendet.

Uppgifter som på annat sätt kommer till myndighetens kännedom

En myndighet kan naturligtvis få information som kan vara relevant i ett ärende om försörjningsstöd utan att myndigheten aktivt har sökt informationen, t.ex. genom att en utomstående person på eget initiativ lämnar upplysningar till myndigheten. Även när det gäller uppgifter från internet kan det självfallet tänkas att myndigheten får kännedom om dessa utan att aktivt ha sökt efter just den informationen (jfr JO:s beslut den 16 oktober 2008, dnr 3964-2007 ). Likaså kan en tjänsteman i ett rent privat sammanhang få del av information som skulle kunna vara relevant i ett ärende om försörjningsstöd.

Hur sådan information som jag nu har nämnt ska hanteras måste bedömas från fall till fall. Om informationen tillförs ärendet ska uppgifterna dokumenteras och kommuniceras innan myndigheten fattar ett beslut i ärendet.

Det aktuella ärendet

Det är klarlagt att den socialsekreterare som utredde AA:s ansökan om försörjningsstöd för maj 2013 hämtade viss information om AA och hennes make BB från parets Facebooksidor och en annan persons blogg. Nämnden har framfört att den information som hämtades in var öppen och offentlig, medan AA och BB har uppgett att deras Facebooksidor var låsta utom för vissa personer – som det får förstås ”vänner” på Facebook.

Mot bakgrund av vad som har redovisats från nämndens och CC:s sida har jag inte tillräckligt underlag för att utgå från annat än att parets Facebook-sidor var ”öppna”, dvs. offentliga, när de aktuella uppgifterna hämtades in och att socialsekreteraren inte hade kontakt med någon annan myndighet eller privatperson för att få tillgång till uppgifterna från Facebook. Det får vidare anses stå klart att den blogg som socialsekreteraren hämtade uppgifter från också var offentlig. Jag bedömer därför att det inte har funnits något formellt hinder mot att hämta in uppgifterna.

Av utredningen framgår inte om handläggaren aktivt sökte information om AA och BB på internet eller om hon i något sammanhang – privat eller i tjänsten – endast ”råkade se” informationen och reagerade på den. Min granskning har främst varit inriktad på den principiella frågan om socialnämndens rätt att i ett ärende om

Vad AA och BB har anfört i övrigt leder inte till något uttalande från min sida.

Övrigt

Med hänsyn till vikten av en enhetlig ärendehandläggning bör den socialnämnd som använder eller avser att använda informationssökning på internet som en utredningsmetod i ärenden om försörjningsstöd ha riktlinjer eller handläggningsrutiner som omfattar även den saken. Det bör således inte stå en enskild handläggare fritt att avgöra när och hur en sådan informationssökning ska genomföras.

Jag har noterat att Socialstyrelsens etikråd har berört de aktuella frågeställningarna. Med hänsyn till detta och till behovet av riktlinjer eller rutiner skickar jag en kopia av detta beslut för kännedom till Socialstyrelsen samt till Inspektionen för vård och omsorg och Sveriges Kommuner och Landsting.

Ärendet avslutas.