JO dnr 3159-1999

Fråga om en socialnämnds handläggning när domstol förordnat att en förälders umgänge med barn skall utövas i närvaro av en kontaktperson som utses av socialnämnden; även fråga bl.a. om det på grund av jäv förelåg hinder för en tjänsteman att fatta beslut angående entledigande av en kontaktperson när en berörd förälder var anställd vid samma förvaltning som tjänstemannen

I en skrivelse till Länsstyrelsen i Skåne län hemställde AA, genom sitt ombud BB, att länsstyrelsen skulle granska Socialnämndens i Simrishamns kommun agerande och handläggning i samband med entledigande av en kontaktperson som hade förordnats i enlighet med beslut av Simrishamns tingsrätt.

Efter företagen utredning anförde länsstyrelsen i ett beslut den 23 april 1999 avslutningsvis följande.

Länsstyrelsen finner skäl att rikta kritik mot handläggningen av ärendet rörande barnets behov av kontaktperson, av arbetsledarens jävsförhållanden och för brister i kontakten med fadern. Det har inte angetts konkreta och godtagbara skäl för entledigandet av kontaktperson. Beslutet har inneburit att barnet mist en kontaktperson som det haft förtroendefull relation till och som varit en förutsättning för att umgänge fullt ut enligt dom skulle kunna ske.

I en anmälan till JO hemställde AA, genom sitt ombud BB, att JO skulle pröva om avdelningschefen CC vid socialförvaltningen i Simrishamns kommun hade gjort sig skyldig till tjänstefel eller om det från JO:s sida fanns skäl till ytterligare kritik utöver den kritik som länsstyrelsen redan hade riktat mot handläggningen. BB anförde vidare bl.a. följande (hänvisning till bilagor har här utelämnats).

Jag har (i tiden efter länsstyrelsens beslut, JO:s anm.) anhållit om Simrishamns kommuns besked om vilka åtgärder som kommer att vidtagas i ärendet i anledning av länsstyrelsens kritik. Jag har därvid erhållit besked att socialnämnden inte avser att vidtaga några åtgärder i anledning härav.

Den kritik som framförts av AA genom min inlaga 5/3 1999 till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut härefter aktualiserar frågan om tjänstefel begåtts vid handläggningen av ärendet. Förfarandet att entlediga en kontaktperson är uppenbarligen en myndighetsutövning. CC:s agerande att fatta beslut om entledigande [av] en kontaktperson utan att höra AA är ett åsidosättande av förvaltningslagens regler om kommunicering inför beslut samt förvaltningslagens jävsbestämmelser, eftersom sådant jävsförhållande förelåg på så sätt närmare anges i skriften till länsstyrelsen och i länsstyrelsens beslut.

I en kompletterande skrivelse anförde AA att barnets mor hade åberopat vittnesförhör med bl.a. socialchefen EE i vårdnadsmålet och att detta underströk vad AA tidigare hade anfört angående jävsförhållandena.

Inledningsvis infordrades och granskades dels Länsstyrelsens i Skåne län akt i länsstyrelsens ärende med dnr 502-24790-98, dels Socialnämndens i Simrishamns kommun handlingar rörande saken. Kompletterande upplysningar inhämtades per telefon från Simrishamns tingsrätt.

I länsstyrelsens beslut anfördes följande.

I skrivelse från advokat BB, faderns ombud, begärs granskning av förhållandet att socialtjänsten i Simrishamn utan samråd med fadern entledigat FF som kontaktperson efter moderns begäran härom. Modern är kollega med den tjänsteman, CC, som fattat beslutet. Samrådsförfarande skedde med fadern inför förordnandet och även övernattningar har med kontaktpersonens medverkan fungerat i umgänget fram till slutet av augusti 1998. Då inträffade en händelse som gjorde att modern vände sig gentemot kontaktpersonen och gav klart uttryck för att kontaktpersonen, som hon således i tingsrätten önskade få förordnad, inte längre var önskvärd.

Socialnämnden har genom individ- och familjeutskottet avgett yttrande. Härav framgår bl. a. att kontaktpersonen hade uppdraget att närvara vid avlämnande och hämtning i enlighet med tingsrättens dom. I uppdraget ingick inte att medla eller utreda eller behandla. Tidsåtgången i uppdraget var även angiven. Kontaktpersonen vidgade sitt uppdrag och fortsatte därmed efter samtal om saken den 2.9.1998. Hon entledigades den 17 september 1998 av detta skäl. Någon skyldighet att enligt förvaltningslagen kommunicera före beslut föreligger ej. CC har fortlöpande diskuterat med socialchefen innan beslut har fattats eftersom en av parterna är anställd på hennes avdelning. Nämnden delar faderns uppfattning att det är olyckligt att kontaktpersonen inte kunde vara kvar. Helgumgänge med övernattning har upphört sedan slutet av augusti medan dagumgänget har fortsatt. Socialnämnden har genom protokollsutdrag av den 3 mars 1999 även meddelat att skrivelse från kontaktpersonen angående handläggningen inte föranleder ytterligare granskning. Länsstyrelsens beslut avvaktas.

Kontaktpersonen har lämnat redogörelse för sitt uppdrag och omständigheterna kring entledigandet.

Fadern och hans ombud, advokat BB, har beretts tillfälle att yttra sig. Yttrande har inkommit. Härav framgår bl. a. följande. Medlingsfunktion får anses ligga i uppdragets natur, medan utredning och behandling ej kan anses göra det. Av kontaktpersonens redogörelse för uppdraget framgår att hon inte gått utanför sitt uppdrag. Nämnden har inte heller preciserat sin kritik. I uppdraget ingick att det kunde bli aktuellt att lämna information till utredarna och vittna i domstol. Med hänvisning till kontaktpersonens rapport hävdas att det föreligger jävsförhållande för CC på grund av umgänge privat med modern. Denna har således åsidosatt jävsbestämmelserna i förvaltningslagen uppsåtligen eller av oaktsamhet och gjort sig skyldig till tjänstefel. Det ifrågasätts även om entledigandet av kontaktperson enligt föräldrabalken kan delegeras.

När en domstol beslutar om umgänge kan domstolen föreskriva att umgänget ska ske i närvaro av t. ex. en av socialnämnden utsedd person. Domstolen kan dock inte ålägga kommunen att utse en sådan person. Om umgänge inte kan komma till stånd i enlighet med domstolens förordnande beroende på att nämnden inte utser kontaktperson kan detta få till följd att umgängesfrågan måste omprövas med utgångspunkt i den ändrade förutsättningen att nämndens medverkan inte kan påräknas.

Enligt regeringens mening bör det inte införas någon möjlighet för domstolen att ålägga en kommun att utse en kontaktperson vid umgänge. Det i praktiken största problemet torde enligt regeringen vara, att det kan vara svårt för socialnämnden att hitta lämpliga personer som är beredda att åta sig uppdraget som kontaktperson vid umgänge.

Socialnämnden har som ovan sagts även en skyldighet att tillvarata barnets behov av trygghet i samband med umgänget. Valet av kontaktperson är därför viktigt. Beroende på vilken problematik som ska bevakas avgörs kompetensen hos kontaktpersonen. Lämpligheten ska bedömas utifrån barnets synvinkel, barnet måste känna förtroende för kontaktpersonen, vilket i sin tur innebär att barnet lär känna personen och litar på denna. Detta innebär också att en viktig förutsättning är kontinuitet och därmed att uppdraget fullgöres av samma person. Uppdraget är personligt och kan inte ges till ett bolag.

För att kontaktpersonen ska kunna fullgöra sitt uppdrag anser Länsstyrelsen att det är viktigt att i handläggningen få acceptans av båda föräldrarna att en viss person förordnas även om det formellt inte ställs krav på att vårdnadshavaren ska godkänna personen. Kontaktpersonen torde ha små möjligheter att förbättra relationerna i umgängessituationen om inte båda accepterar vederbörande.

Inför eventuellt entledigande från uppdraget ska i första hand barnets behov av kontaktpersonen och barnets behov av kontinuitet vägas in i bedömningen av de anmärkningar som kan riktas mot uppdragets utövande. En person, såväl kontaktperson som familjehem, som har ett uppdrag av socialtjänsten har rätt att få veta vad som kritiseras i uppdragets utövande och vilka konsekvenser detta kan få om det som kritiseras inte rättas till. Ett entledigande innebär en ingripande åtgärd gentemot uppdragstagaren. Ärendet borde därför kommunicerats före avgörandet. Uppdragstagaren har även rätt att få företräde inför beslutande före beslut fattas angående eventuellt entledigande i syfte att få bemöta kritiken. Det säger sig självt att kritiken måste preciseras och konkretiseras (JO 1981/82 s 164 och 165, JO dnr 1280/1980).

Med hänsyn till främst barnets behov av kontinuitet krävs konkreta brister i uppdragets utövande för ett entledigande av kontaktperson. Eftersom det i detta fall gäller barnets umgänge med fadern och det då i första hand är han som bör tillfrågas angående nämndens entledigande är det anmärkningsvärt att inte kontakt har skett med honom beträffande de tveksamheter nämnden haft inför fullgörandet av uppdraget.

Länsstyrelsen finner skäl till kritik av handläggningen av entledigandet av kontaktpersonen. Beslutet har inneburit att barnet mist en kontaktperson som barnet haft förtroende för och som varit en förutsättning för umgänge enligt dom. Nämnden har inte visat att det finns underlag för beslutet.

I yttrandet från socialnämnden sägs att kontaktpersonen endast skulle närvara inte medla, utreda och behandla.

I skrivelse från kontaktpersonen framhålles att största delen av uppdraget gått ut på att hjälpa barnet att hålla de överenskommelser som gjorts om umgänge och att hjälpa barnet att förstå eventuella meningsskiljaktigheter mellan föräldrarna. Av den handskrivna redogörelsen eller i övrigt kan inte läsas ut hur uppdraget konkret har hanterats.

Länsstyrelsen anser att nämndens uppfattning om uppdragets innehåll inte är förenlig med barnets perspektiv och finner därmed anledning till kritik.

Jävsbestämmelser I kommunallagens 6 kap. 24–27 §§ finns bestämmelser om jäv för såväl förtroendevald som anställd. Jävsgrunderna är desamma, med ett undantag, som i förvaltningslagens 11 och 12 §§. I 11 § förvaltningslagen finns en bestämmelse om tvåinstansjäv, vilken saknas i kommunallagen . I 11 § punkt 5 FVL finns angivet följande: ”Om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet.” En sådan omständighet kan enligt kommentarerna vara att handläggaren är uppenbar vän eller ovän med part eller annan intressent i ett ärende.

Faderns ombud och kontaktpersonen har anfört att en sådan vänrelation föreligger mellan beslutande och modern i ärendet, samt att det i vart fall föreligger en arbetstagar–arbetsledarrelation. Socialnämnden har anfört att arbetsledaren fortlöpande diskuterat med socialchefen innan beslut har fattats utifrån att en av parterna är anställd på hennes avdelning och att vårdnadsutredningen lagts ut på annan med hänsyn härtill. Nämnden har inte kommenterat vänrelationen.

Den tjänsteman som innehar delegation att besluta kan ha anledning att föra ett ärende till nämnden. Skälet härtill kan vara att ärendet är särskilt svårbedömt, principiellt viktigt, eller att det finns en hög grad av känslighet i ärendet. Tveksamheter kring jävsförhållanden är ett annat skäl. Vid jävsförhållanden ska handläggare eller beslutsfattare självmant anmäla detta och därefter bytas ut.

Länsstyrelsen anser att arbetsledar–arbetstagarförhållandet är en sådan omständighet som är ägnad att påverka och rubba förtroendet för handläggaren/beslutsfattaren i sakfrågans behandling. Då ärendet har karaktären av myndighetsutövning kan inte anses att frågan om opartiskhet uppenbart saknar betydelse.

Länsstyrelsen finner skäl till kritik mot socialnämndens beslutsordning i ärendet. Arbetsledaren borde ha aktualiserat jävsfrågan och inte ha handlagt ärendet.

Socialnämnden i Simrishamns kommun anmodades att inkomma med utredning och yttrande i anledning av vad BB hade anfört i anmälan till JO. I remissen angavs att remissvaret även skulle innehålla en redogörelse för de åtgärder som hade vidtagits i tiden dels efter att den aktuella kontaktpersonen hade entledigats, dels efter länsstyrelsens tillsynsbeslut. Om det inte hade vidtagits några åtgärder emotsågs skälen för detta ställningstagande.

Socialnämnden beslutade att till JO översända en utredning som på uppdrag av nämnden hade genomförts av Svenska Kommunförbundet samt att i yttrande till JO uttala följande.

Enligt nämndens mening har entledigandet av kontaktperson inte utgjort myndighetsutövning, någon skyldighet att iaktta 17 § förvaltningslagen gentemot

Efter entledigandet och länsstyrelsens beslut har allt som rimligen kan göras gjorts för att försöka hitta en person som är lämplig att gå in som kontaktperson i ärendet.

CC har inte gjort sig skyldig till tjänstefel.

Socialnämnden hemställer att anmälan inte måtte föranleda någon ytterligare åtgärd av justitieombudsmannen.

I den utredning som socialnämnden hänvisade till anförde förbundsjuristen GG vid Svenska Kommunförbundet huvudsakligen följande (hänvisningar till bilagor har här utelämnats).

Tingsrätten i Simrishamn förordnade den 20 maj 1998 att av socialnämnden i Simrishamns kommun utsedd och av parterna AA och HH godkänd kontaktperson skulle vara närvarande vid hämtning och avlämnande av DD vid umgängestillfällena med AA.

Myndighetsutövning och kommunicering

Myndighetsutövning mot enskild beskrivs i prop. 1971:30 så att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får en avgörande betydelse för honom. Utanför myndighetsutövningen faller t.ex. avtal eller överenskommelser om saken med någon enskild. Myndighetsutövningen i detta fall omfattar alltså beslutet i sak, dvs. att kontaktperson beviljas AA och HH i enlighet med domstolens beslut.

Att vara kontaktperson i ett ärende av nu aktuellt slag är ett arvoderat uppdrag från kommunens sida där uppdragets innehåll och omfattning bestäms dels utifrån tingsrättens förordnande och dels utifrån vad socialnämnden bedömer är en adekvat insats. Ett förordnande att vara kontaktperson liksom ett entledigande från uppdraget utgör enligt socialnämndens uppfattning inte myndighetsutövning och är inte heller en åtgärd riktad mot AA eller HH utan mot kontaktpersonen.

Ovanstående innebär att någon kommuniceringsskyldighet enligt 17 § förvaltningslagen inte heller föreligger. AA är i fråga om engagerandet av person för uppdraget som kontaktperson eller entledigande av kontaktpersonen inte vare sig sökande, klagande eller annan part i förvaltningslagens mening. Även om en person anser sig ha intressen i saken kan han inte göra anspråk på att kommuniceras aktmaterial eller underlag för ett beslut. ”Det krävs att beslutet i ärendet antingen påverkar personens offentligrättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen, t.ex. genom en föreskrift i en författning på området”. (Hellners-Malmqvist: Nya förvaltningslagen med kommentarer, fjärde upplagan, s. 173 f.).

Entledigande av kontaktpersonen

Inför vårdnadsutredningen och förordnandet av kontaktperson lade socialnämnden ner åtskilligt arbete för att hitta lämplig person. Man stannade för JJ som vårdnadsutredare eftersom han tidigare utfört uppdrag för nämndens räkning och man var nöjd med hans insats. Fadern motsatte sig emellertid detta och man fortsatte då att leta lämplig person genom att kontakta andra socialnämnder i Skåne. Att någon person anställd i Simrishamns eller Ystads kommuner skulle utföra vårdnadsutredningen var uteslutet eftersom HH är anställd i socialförvaltningen i Simrishamn och AA är anställd i socialförvaltningen i Ystad. Socialnämnden i Kristianstad åtog sig så småningom att utföra vårdnadsutredningen.

FF hade uppdraget i ca två månader. Under den tiden skulle umgänge ha skett fem gånger, med början den 18 juli 1998, vilket sammantaget skulle ha betingat en tidsåtgång av högst 20 timmar sammanlagt. Kontaktpersonen hade inte möjlighet att ställa upp den 18 juli varför hennes medverkan inte kom till stånd förrän i slutet av juli. Enligt FF:s egna uppgifter i brev daterat den 1 augusti 1998 blev tidsåtgången 16 timmar/månad. Under juli-augusti har hon enligt egen uppgift i slutrapport den 15 februari 1999 arbetat drygt 45 timmar med uppdraget.

Som framgår av journalanteckningar och socialnämndens yttrande till Länsstyrelsen den 2 november 1998 sammanträffade CC den 2 september 1998 med FF för att följa upp uppdraget. CC tydliggjorde då uppdragets innehåll, dvs. att kontaktpersonen endast skulle vara närvarande – inte medla, utreda eller behandla. Den tidsåtgång som var beräknad för uppdraget gick hon igenom än en gång. Det omfattade en beräknad tidsåtgång av 1 timme/ tillfälle och ett par timmar mellan umgängeshelgerna.

Då FF fortsatte att utöva sitt uppdrag på ett sätt som såväl innehållsmässigt som tidsmässigt stred mot socialnämndens uppdrag entledigades hon den 17 september 1998. Någon skyldighet enligt 17 § förvaltningslagen (FL) att ytterligare kommunicera FF eller att bereda henne tillfälle att muntligen framföra sina åsikter i ärendet förelåg inte, eftersom det inte rörde sig om myndighetsutövning.

Utöver vad socialnämnden anfört i brev till Länsstyrelsen den 2 juni 1999, vill nämnden anföra följande.

Att ha en kontaktperson är som regel en frivillig åtgärd från parternas sida.

Om en av de berörda inte önskar ha kvar en kontaktperson, kan en sådan inte påtvingas dem. I detta fall har tingsrätten den 20 maj 1998 förordnat att av socialnämnden i Simrishamns kommun utsedd och av parterna AA och HH godkänd kontaktperson skulle vara närvarande vid hämtning och avlämnande av DD vid umgängestillfällena med AA.

Förutsättningen för förordnande av kontaktperson var alltså att den skulle utses av socialnämnden i Simrishamn, och att båda parter skulle godkänna den.

Av FF:s redogörelse framgår att det hade uppstått en konflikt mellan henne och modern, vilket innebär att modern inte längre godkände kontaktpersonen.

Nämndens uppdrag till FF var begränsat då vårdnadsutredningen skulle ske och förhållandet mellan föräldrarna var mycket infekterat. Med anledning av detta betonades det särskilt att FF:s uppdrag inte var att medla mellan föräldrarna.

Jävsförhållande

BB har i sin anmälan hänvisat till vad han uppgett i skrivelse till länsstyrelsen. I denna sägs att FF uppgett att CC till henne uppgett att CC och HH umgås privat.

CC är avdelningschef för bl.a. den enhet där HH arbetar och har därigenom en arbetsrättslig funktion. Enligt CC:s egna uppgifter föreligger inte ett privat vänskapsförhållande mellan henne och HH. Den privata kontakt de haft är att HH köpt två kattungar av CC.

När det gällt att utse resp. entlediga kontaktpersonen bedömer socialnämnden att CC utan att anses som jävig kunde fullgöra dessa uppgifter i enlighet med nämndens delegationsordning. Att föra upp ärenden till nämnden, som sammanträder en gång i månaden, är inte ett realistiskt alternativ när det gäller ärenden av det här slaget. I ärendet har CC dessutom fortlöpande samrått med socialchefen.

BB har hävdat att även socialchefen EE är jävig, eftersom modern i bevisuppgift den 6 september 1999 begärt att han skall höras som vittne för att styrka hur HH

Nämnden delar faderns uppfattning att det är olyckligt att kontaktpersonen inte kunde vara kvar. Nattumgänget med dottern hade upphört sedan slutet av augusti, dvs. innan kontaktpersonen entledigades och har alltså inte ett direkt samband med hennes verksamhet.

Den 28 september 1998 inkom ett krav från faderns ombud att kontaktpersonen omgående skulle återinsättas. Samtidigt begärde han hos Länsstyrelsen att denna granskade förhållandet samt verkade för att FF blev återinsatt som kontaktperson i ärendet.

I brev daterat den 13 oktober 1998 informerades fadern via ombudet om att kontaktpersonen entledigats då hon inte fullgjorde sitt uppdrag enligt ingånget avtal, att hon inte skulle återinsättas som kontaktperson och att någon kommuniceringsskyldighet med parterna inte förelåg.

Socialnämnden avgav yttrande till Länsstyrelsen den 2 november 1998.

Den 9 november 1998 inkom en förfrågan från moderns ombud om ny kontaktperson skulle utses. Den 12 november 1998 meddelades ombudet i brev att ny kontaktperson skulle komma att föreslås parterna när någon lämplig person kunde åta sig uppdraget.

Ombudet informerades om, att de personer som förvaltningen normalt anlitar för den här typen av uppdrag känner HH, vilket inte var tillfredsställande och lovades information så snart förvaltningen hade något förslag.

Ärendets gång efter entledigandet av kontaktpersonen och länsstyrelsens beslut

Sedan kontaktpersonen entledigades den 28 september 1998 har nämnden försökt att hitta en för uppdraget lämplig person som också kan accepteras av AA och HH Detta har tyvärr inte lyckats. Att som fadern föreslagit återinsätta den tidigare entledigade kontaktpersonen är som framgår av vad som tidigare anförts varken lämpligt eller möjligt. Svårigheterna i ärendet är åtskilliga. Konflikten mellan parterna är flerårig och djup och de har genom sina respektive yrken och genom att de bott länge i trakten ett stort kontaktnät och därigenom relationer till åtskilliga av de personer som skulle kunna komma i fråga. Till detta kommer att uppdraget inte är särskilt attraktivt dels genom sitt innehåll och dels genom att det innebär att kontaktpersonen blir uppbunden varannan helg.

Det förtjänar dock att noteras att umgänget mellan AA och barnet fungerar på samma sätt som det gjorde innan FF entledigades dvs. umgänge varannan helg men inte övernattning.

Familjerätten i Kristianstads kommun har den 15 april 1999 avslutat vårdnadsutredningen. Huvudförhandling är utsatt till den 27 januari år 2000.

BB yttrade sig över socialnämndens remissvar.

Socialstyrelsen anmodades inkomma med yttrande. I remissen angavs bl.a. att i ärendet aktualiseras frågan om hur man från förvaltningsrättsliga utgångspunkter skall se på socialnämndens handläggning när en allmän domstol i ett mål rörande umgängesrätt har förordnat att umgänget skall ske i närvaro av kontaktperson som utses av socialnämnden. JO hemställde om Socialstyrelsens yttrande i frågan om socialnämndens befattning med saken utgör ett ärende hos socialnämnden och, om så är fallet, vem eller vilka som enligt styrelsens uppfattning är part i det ärendet.

Socialstyrelsen, genom tf överdirektören KK, anförde i ett remissvar huvudsakligen följande.

Frågan om socialnämnderna bör åläggas en skyldighet att utse en kontaktperson vid umgänge har diskuterats i ovan nämnda lagstiftningsarbete. I propositionen hänvisades till att redan i socialnämndernas övergripande ansvar enligt 3 och 12 §§ socialtjänstlagen (1980:620) ligger en skyldighet att medverka till att ett barns behov av umgänge med sin förälder blir tillgodosett. Om en domstol har förordnat att umgänge skall utövas i närvaro av en person som utses av socialnämnden, har nämnden vid behandlingen av frågan om utseende av en sådan person att utgå från att umgänge skall äga rum i den utsträckning och på det sätt som domstolen beslutat och att detta är i överensstämmelse med barnets bästa. Det ankommer sålunda inte på nämnden att göra en egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgängesrätten. (se NJA 1987 s. 15 ). Både regeringen och riksdagen ansåg att det i praktiken största problemet torde vara svårigheten för socialnämnderna att finna personer som är villiga att ta på sig ansvaret att vara kontaktperson. Denna fråga ansågs knappast kunna lösas lagstiftningsvägen(1997/98:LU12).

Ärendebegreppet

Vilken typ av verksamhet som utseende av kontaktperson hos socialnämnden kan karaktäriseras som får betydelse för vilka bestämmelser i förvaltningslagen som blir tillämpliga. Med handläggning av ärende avses hela den procedur som börjar med ett ärendes anhängiggörande och slutar med dess avgörande. Detta uttrycks också som myndigheternas beslutande verksamhet. Någon närmare definition av begreppet ärende ges emellertid varken i lagen eller dess förarbeten. Det har ansetts som självklart att ett ärende kan anhängiggöras hos en myndighet antingen genom en framställning hos myndigheten eller genom att denna själv tar initiativet till en åtgärd. Från ärendehandläggning brukar skiljas sådan verksamhet som betecknas som faktiskt handlande. Skillnaden anses principiellt ligga däri att handläggningen av ärenden utmynnar i ett beslut av något slag. Kännetecknande för ett beslut sägs vara att det innefattar ett uttalande varigenom myndigheten klargör hur den anser att en viss fråga bör lösas. Det exempel som ofta nämns som faktiskt handlande är en konduktörs kontrollerande verksamhet på ett tåg medan hans ingripande mot en resenär som saknar färdbiljett klassificeras som handläggning av ett ärende. Sådana självklara exempel ger emellertid föga vägledning för här aktuella fall. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och s.k. faktiskt handlande torde enligt förarbetena inte heller kunna dras upp ( prop. 1971:30 ).

Att utse en kontaktperson efter beslut i domstol kan knappast betecknas som verkställighet av beslut – och i så fall faktiskt handlande – eftersom domstolen inte kan ålägga nämnden att göra detta. Domstolens förordnande om att umgänge skall ske i närvaro av en av socialnämnden förordnad kontaktperson betraktas istället som en begäran om nämndens medverkan (se tidigare nämnda JO-beslut från 1994). Förfarandet hos nämnden mynnar ut i ytterligare ett ställningstagande, nämligen vem som skall ha denna funktion. Att utöva funktionen att vara kontaktperson torde däremot kunna betecknas som faktiskt handlande.

Mot bakgrund av vad som här sagts talar övervägande skäl för att socialnämndens befattning med saken, att utse en kontaktperson, i förvaltningsrättsligt hänseende bör betraktas som handläggning av ett ärende.

Om socialnämndens befattning med saken kan sägas utgöra ett ärende uppställer sig omedelbart frågan om förfarandet i förvaltningslagens mening kan betecknas som myndighetsutövning mot enskild. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det

I här aktuella ärende har domstolen beslutat att umgänge skall ske i närvaro av en av socialnämnden – efter hörande av föräldrarna – utsedd person. Missnöje med utgången i domen kan bara prövas genom ett överklagande i den allmänna domstolen. När frågan väl ligger hos socialnämnden kan inte föräldrarna påverka ställningstagandet i domstolen. Förfarandet i socialnämnden är inte särskilt reglerat i socialtjänstlagen eller föräldrabalken .

Vilken typ av ärenden man skall se detta som har, såvitt Socialstyrelsen känner till, aldrig klarlagts, varken i ovan nämnda lagstiftningsarbete eller i andra sammanhang. Även om det inte med säkerhet kan sägas anser Socialstyrelsen att övervägande skäl talar för att dessa ärenden inte utgör myndighetsutövning mot enskild. De bör istället ses som ett led i myndighetsutövning hos en annan myndighet, varvid domstolens beslut får anses utgöra myndighetsutövningsdelen. Förvaltningslagens regler vid myndighetsutövning mot enskild blir i så fall inte tillämpliga i nämndernas handläggning. Med detta synsätt skulle ärendena ha mer den karaktär som nämndernas yttranden till domstolar har. När det gäller yttranden till domstolar finns en specialregel i 54 § tredje stycket socialtjänstlagen som innebär att förvaltningslagens regler är tillämpliga hos nämnden trots att ärendet där inte utgör myndighetsutövning mot enskild. Någon motsvarande regel finns inte för här aktuella ärendetyp.

I 12 § socialtjänstlagen stadgas bl.a. om socialnämndernas skyldighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som behövs efter en dom om umgänge. Denna bestämmelse har i detta sammanhang inte bara relevans i nämndernas ansvar att efter domstols förordnande utse en kontaktperson. Enligt nämnda stadgande måste det också anses åligga nämnden att – om en kontaktperson entledigas – anstränga sig att försöka ersätta denna med en annan. Det ligger i sakens natur att nämnden för att leva upp till dessa skyldigheter också måste informera föräldrarna om en kontaktperson har entledigats från sitt uppdrag och om andra åtgärder som vidtas av betydelse för umgänget.

Den osäkerhet i ställningstagandet om vilken typ av ärende nämndens befattning med frågan skall anses utgöra, p.g.a. avsaknad av lagregler och klarlägganden i förarbeten, torde också medföra en osäkerhet i hanteringen i nämnderna. Någon egentlig uppföljning av nämndernas handläggning har emellertid inte gjorts. En slumpmässig rundringning till några socialnämnder som Socialstyrelsen gjort med anledning av denna remiss ger inte en enhetlig bild av förfarandet i nämnderna. Vissa av de tillfrågade nämnderna fattar efter en utredning beslut om att utse kontaktperson som ett bistånd enligt 6 g § socialtjänstlagen , ibland också med hänvisning till 10 § samma lag . Det förekommer också på vissa håll att man ber föräldrarna ansöka om kontaktperson och påbörjar därefter en utredning. I något fall fattas ett biståndsbeslut med hänvisning till 3 och 12 §§ socialtjänstlagen .

Om nämnden avslutar handläggningen med ett biståndsbeslut måste ärendet, enligt Socialstyrelsens uppfattning, anses utgöra myndighetsutövning mot enskild. En rad bestämmelser i förvaltningslagen blir då tillämpliga, t.ex. reglerna om kommunicering, partsinsyn och motivering av beslut. De nämnder som handlägger

Partsfrågan I förvaltningslagen betecknas part som ”sökande, klagande eller annan part”. Någon egentlig definition av begreppet finns emellertid inte. Det är otvetydigt att föräldrarna berörs av frågan hos socialnämnden på ett sådant sätt att de måste anses som parter. Parter är de dessutom i det myndighetsutövande ledet vid domstolen. Partsfrågan har emellertid främst betydelse för tillämpningen av de bestämmelser i förvaltningslagen som gäller vid myndighetsutövning mot enskild. Frågan är vilken betydelse ett partsförhållande får om det gäller ett ärende som inte utgör myndighetsutövning mot enskild. Rätt till partsinsyn har då, med stöd av allmänna rättsgrundsatser, nämligen inte ansetts utesluten. Ett exempel där partsinsyn ansetts befogad utgjorde, före tillkomsten av 54 § socialtjänstlagen , socialnämnds yttrande i en vårdnadsfråga (se Hellners kommentar till nya förvaltningslagen , femte upplagan s. 148). Socialstyrelsen anser att man på motsvarande sätt bör kunna tala om en insynsrätt för föräldrarna i ett ärende hos socialnämnden om utseende eller entledigande av kontaktperson när domstolen förordnat att umgänget skall ske i närvaro av en sådan.

Förslag

Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att det råder en osäkerhet om hur socialnämnderna bör handlägga frågan om utseende av kontaktperson efter ett domstolsförordnande härom och om denna handläggning skall utgöra ett ärende och i så fall vilken typ av ärende. Det kan konstateras att lagbestämmelser saknas och att förarbetena är ofullständiga. Nämndernas handläggning tycks också skilja sig åt. Regeringen har deklarerat (Skr. 1999/2000:137) att den avser att tillsätta en utredning för att se över den vårdnadsreform som infördes 1998. Även andra frågor om vårdnad m.m. kommer att uppmärksammas av utredningen. Utifrån allmänna rättssäkerhetsskäl och för att få en ökad klarhet i hur nämnderna bör hantera dessa frågor anser Socialstyrelsen det lämpligt att även här aktuella fråga bör ingå i utredningsuppdraget.

BB yttrade sig över Socialstyrelsens remissvar.

Socialstyrelsens remissvar översändes även för kännedom till Socialnämnden i Simrishamns kommun och Länsstyrelsen i Skåne län.

Upplysningar inhämtades per telefon från Justitiedepartementet.

I ett beslut den 25 april 2002 anförde JO André följande.

Den 1 januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag i kraft ( 2001:453 ). I förevarande ärende behandlas händelser och omständigheter som ägde rum under den tid socialtjänstlagen (1980:620) var gällande. I remissvaren och i länsstyrelsens beslut hänvisas till 1980 års lag. Jag har emellertid valt att här hänvisa till den nya socialtjänstlagen . När det gäller regleringen av rätten till bistånd har det skett vissa ändringar i förhållande till vad som gällde enligt den äldre lagen, bl.a. när det gäller möjligheten att överklaga ett biståndsbeslut. I det följande anges därför särskilt när ändringarna i bestämmelserna om bistånd har betydelse i sakligt hänseende. Hänvisningarna i övrigt till den nya lagen avser sådana bestämmelser som inte har ändrats innehållsmässigt.

Vid min inledande genomgång av handlingarna fann jag inte omständigheterna vara sådana att det fanns skäl att inleda en förundersökning om brott eller att överlämna ärendet till allmän åklagare. Som redan har framgått av den ovan redovisade utredningen fanns det emellertid skäl att inleda ett granskningsförfarande inom ramen för den ordinära klagomålshanteringen.

Jag behandlar först frågan om AA borde ha beretts tillfälle att yttra sig över vad som hade kommit fram när nämnden övervägde att entlediga FF från hennes uppdrag. För att svara på den frågan krävs en diskussion kring socialnämndernas handläggning i allmänhet när en domstol har förordnat att umgängesrätten skall ske under medverkan av en kontaktperson, utsedd av socialnämnden. Därefter tar jag upp jävsfrågan och i ett avslutande avsnitt behandlas övriga frågor som har väckts i ärendet.