JO dnr 6576-2014

I en anmälan som kom in till JO den 17 november 2014 framförde AA klagomål över att Fastighetsmäklarinspektionen hade lämnat ut ett utdrag från myndighetens diarium som innehöll felaktiga uppgifter om honom. Han anförde i huvudsak följande: Utdraget sträcker sig från 1995 (då myndigheten bildades) fram t.o.m. den 28 oktober 2014 och innehåller samtliga ärenden i fastighetsmäklarregistret. Fastighetsmäklarinspektionen har inte gallrat bort eller justerat uppgifter efter det att en domstol undanröjt myndighetens disciplinpåföljder. Enligt 27 – 30 §§ fastighetsmäklarförordningen (2011:668) ska fastighetsmäklarregistret gallras när registrerade uppgifter inte längre behövs för registrets ändamål. Detta ska göras senast när en domstols beslut om att undanröja en disciplinär åtgärd har vunnit laga kraft, eller som allra senast fem år efter det att

Till anmälan bifogade AA ett utdrag från Fastighetsmäklarinspektionens diarium.

Anmälan remitterades till Fastighetsmäklarinspektionen för yttrande. I sitt remissvar anförde myndigheten, genom myndighetschefen BB, följande (de bilagor som omnämns har utelämnats):

Fastighetsmäklarinspektionen har fått en remiss med en anmodan om att yttra sig över vad som har framförts i en anmälan till JO från en fastighetsmäklare.

Inspektionens yttrande följer strukturen i anmälan. Vi har valt att vara relativt utförliga i vår redovisning av gällande rätt med hänsyn till att vi anser att det är en viktig del av vår roll som tillsynsmyndighet att anmälaren och andra intressenter inom fastighetsmäklarbranschen ska få del av grunderna för vår inställning i de principiella frågor som är aktuella i ärendet.

Beskrivning

Fastighetsmäklarinspektionen vitsordar att bilagan till anmälan (som inspektionen endast har fått den första sidan av) innehåller en sammanställning av uppgifter från inspektionens diarium. De utlämnade uppgifterna kommer alltså inte från fastighetsmäklarregistret.

Inspektionen vitsordar att uppgifterna i diariet om varje tillsynsärende inte är rensade, gallrade eller justerade med anledning av domar eller beslut från allmänna förvaltningsdomstolar. Det beror på att diariet avspeglar förhållandena vid den tidpunkt då varje uppgift har registrerats. De påföljder och annan resultatinformation som redovisas i diariet beträffande varje tillsynsärende är alltså korrekta uppgifter om utgången av Fastighetsmäklarinspektionens prövning i egenskap av första beslutsinstans. Det finns noteringar i diariet om de domar och beslut från allmänna förvaltningsdomstolar som har blivit resultatet av överklaganden, men detta sker inte på det sätt som anmälaren beskriver i sin anmälan (mer om detta under rubriken ”Diariet”).

Anmälaren har ifrågasatt Fastighetsmäklarinspektionens rätt att registrera personuppgifter om fastighetsmäklare i diariet. Inspektionens utgångspunkt vid bemötandet av detta är myndighetens ansvar bland annat för att utöva tillsyn över registrerade fastighetsmäklare och att avgöra frågor om disciplinära åtgärder mot registrerade fastighetsmäklare (1 § förordningen [2009:606] med instruktion för Fastighetsmäklarinspektionen). Rätten att behandla personuppgifter regleras i personuppgiftslagen (1988:204) – PUL. Personuppgifter får behandlas om behandlingen är nödvändig bland annat för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet, en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning eller ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten ( 10 § PUL ). Bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpas inte i den utsträckning som detta skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter ( 8 § PUL ).

Den fastighetsmäklare som är föremål för tillsyn i varje tillsynsärende framgår av ärendemeningen i diariet. Fastighetsmäklarinspektionen anser att detta är

Fastighetsmäklarinspektionens diarieföringssystem och fastighetsmäklaregistret förs visserligen med hjälp av samma programvara, men är två IT-system som styrs av olika författningar. Programmet är gammalt och sedan andra halvåret 2014 pågår ett aktivt förberedelsearbete för att upphandla ett nytt dokument- och ärendehanteringssystem. I avvaktan på att detta projekt ska bli klart försöker inspektionen använda de nuvarande systemen på bästa sätt för att utföra sina uppgifter och uppfylla sina andra skyldigheter.

Här kommer en beskrivning av Fastighetsmäklarinspektionens diarium respektive fastighetsmäklaregister i de delar som bedöms vara relevanta i detta ärende.

Diariet Diariet är ett system för registrering av allmänna handlingar i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) – OSL. Förutom de lagstadgade obligatoriska uppgifterna som ska ingå i ett diarieföringssystem finns det även fält för uppgifter som ligger till grund för inspektionens framtagning av uppgifter om allmänna handlingar och statistik. Dessa fält behövs för att inspektionen ska kunna upprätthålla en god offentlighetsstruktur i enlighet med 4 kap. 1 § OSL . Dessa fält används också när inspektionen följer upp sin egen verksamhet, tar fram underlag till statistiksammanställningar, årsredovisningar och liknande. Detta är anledningen till att diariet även innehåller uppgifter om resultatet av handläggningen i varje ärende.

Fastighetsmäklarinspektionen utarbetade under förra året nya, enklare rutiner för resultatuppföljningen i diariet, vilka trädde i kraft den 1 januari 2015. Den följande redovisningen beskriver översiktligt de rutiner som gällde när de i detta ärende aktuella uppgifterna begärdes ut från diariet (se även bilaga 1 som innehåller den beskrivning av fälten i inspektionens diarium som finns i ”Verksamhets-PM 2010-04-13” och bilaga 2 som innehåller en skärmdump benämnd ”Bild ur diariet som beskriver vad vi talar om”). Varje ärende klassificerades under fliken ”Resultat” i samband med registreringen i enlighet med de då gällande resultatbenämningarna. När ett ärende avslutades i diariet registrerades även beslutets innehåll eller enbart att ärendet var avgjort, beroende på ärendetypen. Som exempel kan nämnas att beträffande ”id-verktyp 18”, verksamheten ”4 Tillsyn anmälan, F” (F betyder fastighetsmäklare med fullständig registrering) var följande resultatnamn tillgängliga: Ej avgjort, Reg. återkallad, Varning, Avskrivet, Avvisat, Erinran (Avskr efter utr och Avskr utan utr har inte använts sedan den 1 januari 2011) samt i vissa fall någon av följande resultatextra: Utvidg granskn, Riktat anmäln, Alla andra och Ej utrett (se även bilaga 3 som innehåller en sammanställning över alla kombina- tioner av resultatbenämningar och bilaga 4 som innehåller de ändringar av resultatuppföljningen om tillsynen som gällde från och med den 1 januari 2011). Dessa resultatbenämningar avspeglade innehållet i Fastighetsmäklarinspektionens beslut även i de fall då beslutet inte hade vunnit laga kraft. I diariet finns det en flik med benämningen ”Kopplade” där diarienumren till eventuella andra ärenden som det aktuella ärendet har ett samband med anges, t.ex. ett överklagandeärende. Fastighetsmäklarinspektionen har nämligen den rutinen att diarieföra överklaganden av inspektionens beslut som egna ärenden med ömsesidiga kopplingar mellan det ursprungliga tillsynsärendet och överklagandeärendet. Resultatbenämningar för överklagandeärendena (id-verktyp 32) innan den 1 januari 2015 var: Ej avgjort, Omprövat, Avvisat, Vilande och Avskrivet samt LRs avgörande, KRs avgörande och RegRs avgörande beroende på i vilken domstolsinstans som prövningen hade ägt rum. För att få veta det slutliga resultatet måste man därför kontrollera om det finns något kopplat

Fastighetsmäklarregistret Det framgår av 5 § fastighetsmäklarlagen (2011:666) att varje fastighetsmäklare ska vara registrerad hos Fastighetsmäklarinspektionen om denne inte omfattas av ett undantag från registreringsskyldigheten. Fastighetsmäklarförordningen (2011:668) innehåller närmare bestämmelser om fastighetsmäklaregistret (21–31 §§). Där framgår det bland annat för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i fastighetsmäklarregistret (22 §) och vilka uppgifter som ska antecknas om varje fastighetsmäklare (23 och 24 §§). I fastighetsmäklarregistret får även en uppgift om ett tillsynsärende och beslut om en disciplinär åtgärd antecknas, liksom andra uppgifter som behövs för inspektionens prövning av frågor om registrering eller tillsyn över fastighetsmäklare (25 §). Det finns bestämmelser om vilka uppgifter som ska gallras i fastighetsmäklarregistret och när detta senast ska ske (27–30 §§).

Fastighetsmäklarinspektionen använder sig av möjligheten att anteckna uppgifter om tillsynsärenden och beslut om disciplinära åtgärder i fastighetsmäklarregistret (se bilaga 5 med ett exempel på en skärmdump från fastighetsmäklaregistret där en disciplinär påföljd har fastställts av Förvaltningsrätten i Stockholm).

Fastighetsmäklarinspektionen anser inte att bestämmelserna i fastighetsmäklarförordningen om fastighetsmäklaregistret innebär något hinder för inspektionen att föra in uppgifter om disciplinära åtgärder även i diariet.

Anmälarens syn på händelsen

Gallring Fastighetsmäklarinspektionen vitsordar anmälarens beskrivning av gallringsbestämmelserna i fastighetsmäklarförordningen . Inspektionen utför återkommande sådana gallringar i enlighet med föreskrifterna. En skärmdump från fastighetsmäklarregistret beträffande anmälaren bifogas (se bilaga 6 ).

De utlämnade uppgifter som detta yttrande handlar om kommer dock inte från fastighetsmäklarregistret, utan från diariet. Beträffande diariet finns det inga bestämmelser om gallring (jämför bilagorna 7 och 8 som innehåller Riksarkivets föreskrifter (RA-MS 2012:19) om gallring hos Fastighetsmäklarinspektionen och föreskrifterna (RA-MS 2014:6) om ändring i dessa föreskrifter). Inspektionen har tidigare övervägt om det skulle kunna finnas förutsättningar för att få liknande gallringsbestämmelser beträffande diariet. Myndigheten har kommit fram till att möjligheten för att få gehör för en sådan begäran skulle vara mycket liten (jämför t.ex. Hälso- och sjukvårdsnämndens [ torde avse Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnds, JO:s anm. ] begäran till regeringen om gallringsregler för ”personuppgifter i HSAN:s ärendedatabas” i Socialdepartementets ärende S2005/7295/HS). Fastighetsmäklarinspektionen har därför inte gjort någon sådan framställan varken till regeringen eller till Riksarkivet. Allmänt om utlämnanden av allmänna handlingar och uppgifter ur sådana handlingar Fastighetsmäklarinspektionen har följt grundlagsbestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) om allmänna handlingars offentlighet samt offentlighets- och sekretesslagstiftningen vid utlämnandet av de uppgifter ur diariet som är föremål för denna anmälan.

I korthet innebär grundlagsbestämmelserna att diariet, liksom fastighetsmäklarregistret, är en upprättad handling i enlighet med 2 kap. 3 § och 7 § andra stycket 1 tryckfrihetsförordningen (TF). Det är fråga om en så kallad upptagning, dvs. en handling som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för

En allmän handling som får lämnas ut ska på begäran lämnas ut genast eller så snart som det är möjligt på stället utan avgift ( 2 kap. 12 § TF ). Den som har rätt att få ta del av en allmän handling har även rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen, eller en utskrift av en uttagning för automatiserad behandling, i de delar som får lämnas ut ( 2 kap. 13 § TF ). Myndigheten får inte, på grund av att någon har begärt att få del av en allmän handling, efterforska vem han eller hon är eller vilket syfte denne har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut ( 2 kap. 14 § TF ).

Det framgår av 6 kap. 4 § OSL att en myndighet på en begäran av en enskild är skyldig att lämna ut uppgifter ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Fastighetsmäklarinspektionen har inte uppfattat att det skulle finnas någon författning som föreskriver förbud för myndigheten att göra sådana sammanställningar av personuppgifter som avses i 2 kap. 3 § tredje stycket TF .

Rätten att ta del av en allmän handling begränsas av sekretess ( 2 kap. 2 § TF ). I detta sammanhang finns det anledning att särskilt nämna 21 kap. 7 § OSL . Där föreskrivs att sekretess gäller för personuppgifter, om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen . Inspektionen gör sådana sekretessprövningar innan en sammanställning som innehåller personuppgifter lämnas ut.

En annan sekretessbestämmelse som är tillämplig i Fastighetsmäklarinspektionens verksamhet är 30 kap. 23 § OSL . Enligt 9 § offentlighets- och sekretessförordningen och punkten 104 i bilagan till denna förordning gäller nämligen denna bestämmelse vid tillståndsgivning och tillsyn enligt fastighetsmäklarlagen . Sekretessen gäller dock inte beslut i ärenden.

Enligt 30 kap. 23 § första stycket 1 OSL gäller sekretess för uppgifter om en enskilds affärs- och driftsförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (ett så kallat rakt skaderekvisit, vars utgångspunkt är att uppgifterna är offentliga och att sekretess gäller om det kan antas att skada uppstår om uppgiften lämnas ut). Det finns rättsfall om att en tillståndsinnehavares namn under vissa omständigheter kan vara en uppgift om affärs- och driftsförhållanden (Högsta förvaltningsdomstolens dom 1982-10-12 i mål 3261-1982). I förarbetena till den tidigare sekretesslagen uttalades att även helt rättsenliga åtgärder kan bedömas som skada eller men i sekretesslagens mening ( prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Eftersom den registrerade fastighetsmäklarens namn och den meddelade disciplinära påföljden framgår av Fastighetsmäklarinspektionens beslut i varje tillsynsärende, leder sådana skadeprövningar normalt till att inspektionen bedömer att sådana uppgifter inte är av den arten att ett utlämnande typiskt sett är ägnat att medföra skada för det intresse som skyddas genom bestämmelsen.

Vid en begäran om uppgifter utgår Fastighetsmäklarinspektionen i enlighet med grundlagsregleringen från hur den sökande har formulerat sig. Om en begäran inte är tillräckligt preciserad ställer den tjänsteman som hanterar utlämnandet de frågor som behövs för att kunna förstå vilka uppgifter som efterfrågas. När detta inte strider mot efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § TF efterfrågas även de uppgifter som behövs för att kunna pröva om det finns några hinder mot att handlingen lämnas ut.

Om de begärda uppgifterna gäller tillsynsärenden och beslut om disciplinära åtgärder avseende en fastighetsmäklare som ingår i fastighetsmäklarregistret,

Hanteringen av den aktuella utlämnandefrågan För att Fastighetsmäklarinspektionen med säkerhet ska kunna yttra sig om hanteringen av den aktuella begäran om uppgifter ur vårt diarium och urvalet av uppgifter, behöver inspektionen veta hur denna begäran var formulerad. Eftersom listan sägs innehålla uppgifter till och med den 28 oktober 2014, och att anmälan till JO är daterad den 17 november 2014, måste utlämnandet av uppgifterna har gjorts däremellan. Vi kan dock inte hitta anmälarens begäran bland våra bevarade handlingar. Det skulle kunna bero på att vi har gallrat denna begäran med stöd av vår dokumenthanteringsplan, där det bland annat framgår att utlämnanden utan begränsning på grund av sekretess kan gallras genast efter svar. Detta har Fastighetsmäklarinspektionen beslutat med stöd av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1991:6) om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse i sin lydelse efter ändringar genom RA-FS 1997:6 och 2012:2. Men det skulle också kunna bero på att anmälaren har framfört sin begäran muntligt per telefon.

Fastighetsmäklarinspektionen känner dock igen uppställningen av listan sedan tidigare utlämnanden. Upprinnelsen var en begäran per e-post från Nyhetsbyrån Siren den 7 maj 2012 med följande formulering: ”Jag skulle vilja begära ut diariet så långt tillbaka det är möjligt (…). Jag vill kunna se samtliga inkomna anmälningar mot fastighetsmäklare.” Efter kontakter med avsändaren för att få närmare precisering av vilka uppgifter nyhetsbyrån begärde, blev resultatet en sammanställning som hade samma rubriker som den lista som finns ingiven till JO i detta ärende. Den tjänsteman som hanterade denna begäran gjorde bedömningen att det inte fanns några hinder mot att lämna ut uppgifterna och ställde inte några frågor om syftet med nyhetsbyråns begäran i enlighet med efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § TF . Resultatet blev bland annat en lista över Sveriges mest anmälda mäklare som fick relativt stor publicitet i hela landet. Med anledning av att vissa av de publicerade uppgifterna om beslutade påföljder mot namngivna mäklare i vissa fall inte stämde med de slutliga lagakraftvunna påföljderna skickade Fastighetsmäklarinspektionen ut ett pressmeddelande (se bilaga 9 ).

På önskemål av anmälaren besökte myndighetschefen dennes mäklarföretag i början av juni 2012. Vid detta möte informerade hon om hanteringen av nyhetsbyrån Sirens begäran om uppgifter från inspektionens diarium och att sammanställningen hade lämnats ut med tillämpning av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Hon beklagade att vissa uppgifter beträffande anmälaren hade misstolkats i medierna.

Efter detta besök begärde anmälaren att få ut samma lista som Nyhetsbyrån Siren hade fått, vilket denne också fick. Fastighetsmäklarinspektionen får intrycket av att de uppgifter som är föremålet för denna anmälan till JO har efterfrågats utifrån samma förutsättningar.

Fastighetsmäklarinspektionen beklagar att uppgifter ur inspektionens diarium har påverkat anmälaren negativt, men anser att myndigheten har följt gällande lagstiftning både vad gäller gallrings- och utlämnandefrågorna.

AA kommenterade remissvaret.

I ärendet aktualiseras Fastighetsmäklarinspektionens registerföring dels i fastighetsmäklarregistret, dels i myndighetens diarium. De båda registren förs med olika syften. Det påverkar vilka uppgifter som finns i de båda registren och hur länge denna information finns kvar.

Enligt 28 § första stycket fastighetsmäklarlagen (2011:666) utövar Fastighetsmäklarinspektionen tillsyn över de fastighetsmäklare som är registrerade enligt 5 § i samma lag . Inspektionen ska bl.a. se till att fastighetsmäklarna i sin verksamhet uppfyller sina skyldigheter enligt fastighetsmäklarlagen . Av 29 § första stycket 3 i samma lag följer att fastighetsmäklarinspektionen ska återkalla registrering för den fastighetsmäklare som handlar i strid med sina skyldigheter enligt fastighetshetsmäklarlagen. Enligt andra stycket i den nämnda paragrafen får Fastighetsmäklarinspektionen, om det kan anses tillräckligt, i stället för att återkalla registreringen meddela en fastighetsmäklare varning eller erinran.

Av 21 § första stycket fastighetsmäklarförordningen följer att Fastighetsmäklarinspektionen med hjälp av automatiserad behandling ska föra ett register över registrerade fastighetsmäklare (fastighetsmäklarregistret). Enligt 22 § första stycket 2 i den nämnda förordningen får personuppgifter behandlas i fastighetsmäklarregistret om det behövs för den tillsyn som Fastighetsmäklarinspektionen utövar över fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen . Av 25 § i samma förordning följer att i fastighetsmäklarregistret får det antecknas uppgifter om ett tillsynsärende och beslut om en disciplinär åtgärd.

I förordningen finns även bestämmelser om när uppgifter i registret ska gallras. Bestämmelserna i 27 – 30 §§ fastighetsmäklarförordningen innebär sammanfattningsvis att personuppgifter i fastighetsmäklarregistret ska gallras när de inte längre behövs för registrets ändamål. Uppgifterna ska emellertid gallras senast om en domstol har beslutat att en disciplinär åtgärd ska undanröjas och beslutet har vunnit laga kraft, eller en uppgift om ett tillsynsärende eller en varning eller erinran senast fem år efter det att Fastighetsmäklarinspektionen genom beslut skilt ärendet ifrån sig.

I fråga om Fastighetsmäklarinspektionens diarium finns det – precis som angetts i remissvaret – enligt 5 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen en skyldighet för en myndighet att registrera allmänna handlingar så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Syftet med bestämmelsen är att garantera allmänhetens möjlighet att se vilka allmänna handlingar som finns hos en myndighet och därmed möjliggöra rätten att ta del av sådana handlingar enligt tryckfrihetsförordningen .

Om myndigheten väljer att registrera handlingar så följer av 5 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen att det av registret ska framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare, och i korthet vad handlingen rör. Paragrafen innehåller ett minimikrav om vad ett register ska innehålla för att möjligheten till insyn ska tillgodoses. Det står en myndighet fritt att vid sidan av detta föra de ytterligare register som är nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt (se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar [version den 1 juli 2014, Zeteo] kommentaren till 5 kap. 1 §).

Någon bestämmelse om gallring av Fastighetsmäklarinspektionens diarium – likt den i fastighetsmäklarförordningen – finns inte utan i stället är det arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) som styr myndighetens möjlighet att gallra allmänna handlingar. Allmänna handlingar får gallras och Riksarkivet får meddela föreskrifter om gallring (se 10 § första stycket arkivlagen och 12 § första stycket arkivförordningen ). Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (se 14 § arkivförordningen ). Riksarkivet har meddelat sådana föreskrifter för Fastighetsmäklarinspektionens verksamhet (se Riksarkivets föreskrifter om gallring hos Fastighetsmäklarinspektionen [RA-MS 2012:19] med ändringar införda genom RA-MS 2014:6). Av dessa följer bl.a. att det i tillsynsärenden endast är vissa registerutdrag, handlingar som saknar betydelse för bedömningen och fullföljdshänvisningar som får gallras.

Mot bakgrund av det som jag har redovisat ovan saknas det skäl för mig att ha några synpunkter på Fastighetsmäklarinspektionens registerföring och det förhållandet att myndigheten, i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser, lämnat ut ett utdrag från sitt diarium. Jag delar Fastighetsmäklarinspektionens uppfattning om det olyckliga i att det utlämnade diarieutdraget ledde till att det publicerades felaktiga uppgifter om AA i en artikel. Enligt min uppfattning kan emellertid inte Fastighetsmäklarinspektionen lastas för detta. Jag vill dock framhålla att riskerna för sådana felaktiga publiceringar skulle kunna minskas om det av diarieutdraget tydligt framgår om Fastighetmäklarinspektionens beslut har överklagats.