Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-30

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation.

Bakgrund

Som en grundpelare inom rättsväsendet intar domstolarna en central plats i samhället. De har att döma i brottmål och att lösa tvister såväl mellan det allmänna och den enskilde som de enskilda emellan. Domstolarnas avgöranden har betydelse inte bara i de särskilda målen utan de är också en viktig förutsättning för att de materiella reglerna skall få genomslagskraft i samhällslivet. Lagstiftningen varken kan eller bör utformas så att den i detalj löser alla uppkommande frågor. Denna uppgift måste i mycket överlåtas åt rättskipningen på grundval av mer allmänt hållna regler. Sant eller osant, rätt eller orätt - det blir i allmänhet domstolarna som ytterst har att ge svaret.

Domstolarnas betydelse markeras av att de har omgärdats med särskilda garantier i regeringsformen. Där finns också bestämmelser som ger medborgarna rätt till domstolsprövning i viktiga frågor. Ytterligare garantier i detta hänseende ges genom att Sverige har anslutit sig till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Under inflytande bl.a. av dessa regelverk har området för domstolsprövning i olika frågor utvidgats under senare tid.

I likhet med flera andra länder i Europa har vi i vårt land två parallellt uppbyggda organisationer av domstolar, nämligen de allmänna domstolarna för brottmål och tvistemål samt de allmänna förvaltningsdomstolarna för förvaltningsrättskipningen. Av ålder har de allmänna domstolarna också anförtrotts en omfattande s.k. frivillig rättsvård. Vid sidan av de stora domstolsorganisationerna finns ett antal specialdomstolar - försäkringsdomstolarna, bostadsdomstolen, arbetsdomstolen, marknadsdomstolen och patentbesvärsrätten - för särskilda frågor.

Under de senaste åren har domstolarna fått en allt besvärligare arbetssituation. Liksom andra delar av den offentliga sektorn har domstolsväsendet ställts inför den svårlösta uppgiften att hantera en växande arbetsmängd med knappa resurser och tilltagande svårigheter att rekrytera och behålla personal.

Det var mot denna bakgrund som justitiedepartementet under år 1988 inledde en bred och framtidsinriktad diskussion om domstolsväsendet. Ett seminarium med rubriken "Kan vi lita på domstolarna?" genomfördes under våren det året. Som ett led i diskussionen utarbetades vidare promemorian (Ds 1989:2) Domstolarna i framtiden - en idéskiss, som i januari 1989 gick ut på en bred remiss.

I ett särskilt förord till promemorian underströks dess karaktär av idéskiss. Författarna gjorde inte anspråk på att komma med några färdiga lösningar; en rad frågor fordrade mer ingående överväganden och en fördjupad analys. Men för inriktningen av det fortsatta arbetet var det nödvändigt att redan på detta tidiga stadium hämta in ytterligare synpunkter och uppslag.

Idéskissen utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde mötas enbart genom personalförstärkningar. Det behövdes djupare och djärvare grepp; mera grundläggande frågor om domstolarnas framtida arbetsuppgifter och organisation måste övervägas. Målet var att bevara ett kvalitativt högtstående domstolsväsende med fortsatt starkt lekmannainflytande och god lokal förankring.

Detta skulle framför allt uppnås genom en renodling av domstolsverksamheten i olika avseenden. För det första gällde det arbetsfördelningen mellan domstolarna och förvaltningsmyndigheterna; domstolarna borde i princip befrias från sådana uppgifter som inte direkt kan hänföras till begreppet rättskipning i traditionell mening. För det andra borde en renodling ske inom domstolsväsendet; varje domstolsinstans borde koncentrera sina insatser till det som den instansen var avsedd för. Instanskedjan borde inte heller vara längre än nödvändigt, bl.a. med hänsyn till de principer för omprövning av beslut som numera gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). Man borde därför se över instanskedjan för olika måltyper. För det tredje borde även själva domarrollen renodlas. Arbetsuppgifter som inte fordrar att en domare tar sig an dem borde anförtros annan personal inom domstolsväsendet.

Från de nu angivna utgångspunkterna ifrågasattes i idéskissen till att börja med om inte de s.k. sidofunktionerna borde föras bort från tingsrätterna och i stället ankomma på förvaltningsmyndigheter. Som exempel nämndes inregistrering av bouppteckningar och bestämmande av arvsskatt, inskrivningsärenden, förmynderskapsärenden, vissa enkla familjemål samt den summariska processen (mål om lagsökning, betalningsföreläggande och handräckning). När det gällde instanskedjan diskuterades bl.a. en försiktig utvidgning av systemet med prövningstillstånd i hovrätt och en minskning av antalet domstolsinstanser i skattemål. Det sistnämnda hade som utgångspunkt principbeslutet om ett nytt taxeringsförfarande med dess starka inslag av omprövning och den minskning av antalet skattemål i domstol som detta kunde komma att leda till. Man borde därför kunna avstå från länsrättsprövningen i skattemål; skattemyndighetens beslut skulle kunna överklagas direkt till kammarrätt. Länsrätternas övriga mål skulle med en sådan lösning kunna fördelas mellan tingsrätterna och kammarrätterna. Utslagsgivande för hur en sådan fördelning skulle genomföras borde vara inslaget av muntlig handläggning och behovet av lokal förankring i dömandet.

Under remissbehandlingen har idéskissen blivit föremål för en livlig diskussion, inte bara bland remissinstanserna utan också i den allmänna debatten. En del av uppslagen i idéskissen har mött stark kritik medan andra har vunnit en god anslutning. Många konstruktiva synpunkter och förslag har kommit fram. Att domstolsväsendet - som antyds i idéskissen - står inför en hotande kris vitsordas av de allra flesta remissinstanser. Många menar till och med att krisen redan är ett faktum. De flesta remissinstanserna menar också att det på kort sikt är nödvändigt med ökade anslag och högre löner inom verksamhetsområdet. En bred majoritet vitsordar samtidigt behovet av mera långsiktiga och förutsättningslösa överväganden. De flesta remissinstanser instämmer i idéskissens synpunkter om renodling, kvalitet och lekmannamedverkan. Många vitsordar också värdet av lokal förankring. Tanken att slopa en domstolsinstans i skattemål och låta skattemyndigheternas beslut överklagas direkt till kammarrätt har däremot mött starka gensagor.

En kommitté bör tillkallas

Den kortfattade redogörelse jag nu har lämnat för idéskissen och remissutfallet visar klart att en mera beständig lösning av domstolsväsendets problem fordrar att man åtminstone på en del punkter överväger ganska genomgripande ändringar. Som förutsattes redan i skissen står det också klart att en fördjupad analys och mer ingående överväganden behövs. Inte bara behovet av fortsatt utredning utan också intresset av att frågor om rättsväsendet i görligaste mån kan lösas i enighet leder mig till slutsatsen att det fortsatta arbetet bör bedrivas i en parlamentarisk kommitté och i nära kontakt med dem som arbetar i domstolsväsendet.

Mål, utgångspunkter och avgränsningar för kommitténs arbete

Det svenska domstolsväsendet och den svenska rättegångsordningen förtjänar sitt goda anseende. En välutbildad, skicklig och hängiven personal fullgör sina uppgifter på ett sätt som svarar mot högt ställda anspråk. Detta gäller även vid en internationell jämförelse.

Framför allt under senare år har emellertid domstolarna utsatts för stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större arbetsbelastningen. Målen och ärendena har blivit fler och mera komplicerade. Från en situation där man i allmänhet haft goda möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje arbetsuppgift har man, trots ett fortlöpande rationaliseringsarbete, på sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig. Samtidigt har uppmärksamheten från massmedia och kraven från allmänheten ökat.

Det står av flera skäl klart att svårigheterna inte kan undanröjas enbart eller ens huvudsakligen genom tillskott av resurser. Det krävs en djupare analys och ett bredare grepp. Jag skall strax gå över till att mera i detalj redovisa mina synpunkter på kommitténs arbetsuppgifter. Låt mig emellertid först i all korthet beröra vilka mera långsiktiga ambitioner som bör vägleda kommittén.

En fortsatt hög kvalitet i rättskipningen är det allt överskuggande kravet på vårt domstolsväsende. För att uppfylla detta är det nödvändigt att bättre än nu skilja mellan svårt och lätt, viktigt och mindre viktigt.

En av kommitténs huvuduppgifter blir att se till att domstolarna i princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning. Om en uppgift på ett godtagbart sätt kan handläggas av en förvaltningsmyndighet, bör den flyttas över dit. Domstolarna bör förbehållas de uppgifter som är hänförliga till det som man brukar kalla rättskipning i egentlig mening. Endast om det finns ett klart samband mellan domstolarnas rättskipningsuppgifter och annan myndighetsutövning eller om det i övrigt finns starka skäl som från effektivitetssynpunkt talar för det, bör det komma i fråga att låta domstolarna behålla eller överta uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet.

En annan uppgift för kommittén bör vara att se till att måltyperna är så ändamålsenligt fördelade mellan domstolsorganisationerna och domstolarna som möjligt, allt i syfte att främja en rationell och i övrigt god rättskipning.

Kommittén bör också se över instansordningen i olika hänseenden. Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Kommittén bör därför utreda om vissa måltyper, där den första domstolsprövningen nu sker i hovrätt eller kammarrätt, i stället kan handläggas av tingsrätt eller länsrätt som första domstolsinstans. Kommittén bör också få till uppgift att utreda möjligheterna att utvidga det system med prövningstillstånd som nu finns i hovrätterna till flera måltyper, både i hovrätterna och kammarrätterna. Utgångspunkten bör vara att målen inte skall underkastas fullständig domstolsprövning i fler instanser än vad som är motiverat.

En god rättskipning förutsätter att förfarandereglerna och domstolsorganisationen är ändamålsenligt utformade. Kommittén bör därför slutligen - mot bakgrund av vad man kommit fram till i de hänseenden som jag nyss har berört - ta ställning till behovet av ändringar i förfarandereglerna och lämna förslag på hur vårt domstolsväsende skall vara organiserat i framtiden.

De grundläggande principer som lades fast i idéskissen bör vara utgångspunkten för kommitténs arbete. Förslagen i idéskissen och i remissyttrandena över den ger också kommittén ett brett och uppslagsrikt underlag.

De frågor som bör utredas spänner över ett stort område. Det är emellertid - med hänsyn till den anknytning som de olika frågorna har till varandra och till svårigheterna att finna naturliga avgränsningar - en fördel om även det fortsatta reformarbetet kan bedrivas i former som främjar en helhetssyn av det slag som man sökt uppnå i idéskissen. Men det jag nu sagt hindrar inte att man inom ramen för en sammanhållen utredning bör kunna dela upp arbetsuppgifterna på ett rationellt sätt.

Det finns emellertid frågor med anknytning till utredningsuppdraget där underlag för ett slutligt ställningstagande redan finns eller kan tas fram i andra former. Det gäller för det första de frågor om domarutbildning och meritvärdering som har behandlats av 1987 års domarutredning; jag räknar med att före årets utgång anmäla frågan om en proposition i detta ämne. I anslutning därtill räknar jag med att i min anmälan till 1990 års budgetproposition redovisa mina överväganden i fråga om notariemeriteringen. Vidare avser jag att inom kort anmäla frågan om en lagrådsremiss om en ny summarisk process, där handläggningen av målen om betalningsföreläggande, lagsökning och handräckning föreslås överflyttad från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna. Beträffande beslutsformerna i fråga om den psykiatriska tvångsvården är en lagrådsremiss nära förestående. Även frågan om socialförsäkringsmålen bör i princip kunna hållas utanför det nu aktuella utredningsuppdraget; jag avser att återkomma till detta i min anmälan till 1990 års budgetproposition. Och till frågan om fastighetsdomstolarnas uppgifter räknar jag med att återkomma under våren 1990 (jfr Ds 1989:40).

Närmare om kommitténs uppdrag

Arbetsfördelning mellan domstolar och förvaltning

Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns domstolar för rättskipning samt statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen. Vad som avses med rättskipning är inte närmare beskrivet vare sig i regeringsformen eller i annan lag. Traditionella rättskipningsuppgifter som ankommer på de allmänna domstolarna är att avgöra rättstvister mellan enskilda (jfr 11 kap. 3 § RF) och frågor om ansvar för brott, enligt rättegångsbalkens (RB) terminologi tvistemål och brottmål. En annan viktig del av rättskipningen, som under 1900-talet ökat allt mer i betydelse och som berör ett stort antal medborgare, utgörs av den domstolsprövning av förvaltningsbeslut som i allt väsentligt ankommer på de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är också dessa domstolar som prövar framställningar från företrädare för det allmänna om åtgärder enligt körkortslagstiftningen och om tvångsingripanden mot enskilda enligt t.ex. lagstiftningen om vård av unga, och om vård av missbrukare.

Samtidigt som domstolsprövning sålunda har införts på nya områden, har en annan linje i reformarbetet varit att avlasta domstolarna uppgifter av förhållandevis mindre vikt. Detta gäller särskilt lagföringen för olika mindre förseelser, som ofta sker genom ordningsbot eller strafföreläggande. Som anges i idéskissen finns det dessutom - framför allt i de allmänna domstolarna - sedan gammalt ett antal arbetsuppgifter som inte faller inom området för rättskipning. Tanken på att renodla domstolarnas verksamhet genom att föra över sådana sidofunktioner till andra myndigheter har vunnit många remissinstansers gillande. Även jag anser att domstolarnas verksamhet bör renodlas efter de riktlinjer som anges i idéskissen. Endast om starka skäl talar för det, bör domstolarna i framtiden handha annat än rena rättskipningsuppgifter.

Kommittén bör belysa för- och nackdelar med en överflyttning av de uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet som i dag handhas av domstolarna och lämna förslag i fråga om den framtida hemvisten för sådana uppgifter. Vissa exempel på arbetsuppgifter som kan tänkas bli överflyttade finns i idéskissen, men kommittén bör systematiskt gå igenom också andra ärendetyper för att få underlag för sina ställningstaganden. Värdefull ledning torde därvid kunna hämtas i remissyttrandena.

Vissa frågor i denna del bör emellertid åtminstone tills vidare hållas utanför utredningens uppdrag. Det gäller för det första frågan om den summariska processen, där jag som jag nyss nämnde inom kort avser att återkomma med förslag om en överflyttning till kronofogdemyndigheterna. Vidare talar mycket för att vissa frågor som gäller inskrivningsväsendet, i första hand rörande inteckning i fastighet, kan komma upp i annan ordning. Kommittén bör följa dessa frågor och överväga vilka konsekvenser som uppstår för domstolsorganisationen om inskrivningsväsendet helt eller delvis förlorar sin anknytning till domstolarna. Detta gäller även de delar av inskrivningsväsendet som inte avser fastigheter. Slutligen bör frågor om strafföreläggande och ordningsbot, som i första hand berör polisens och åklagarnas arbete, ligga utanför kommitténs mandat (jfr dock körkortsfrågan som jag strax återkommer till).

Jag har här talat om en överflyttning av arbetsuppgifter från domstolar till förvaltningsmyndigheter. Det bör självfallet inte vara uteslutet med en rörelse i motsatt riktning av uppgifter som ligger nära rättskipningen. Ett sådant område, där förslag redan föreligger, är den psykiatriska tvångsvården. Ett annat kan vara de uppgifter som för närvarande ankommer på övervakningsnämnderna.

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna

Som jag redan nämnt har vi numera två parallellt uppbyggda domstolsorganisationer. Den nuvarande fördelningen av mål mellan dessa organisationer bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Under 1900-talet har överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen framstår mot den bakgrunden som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig. Fördelningen kommer också till uttryck på så sätt att den processuella regleringen för de olika domstolsorganisationerna är olika.

Det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn av arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén bör emellertid få till uppgift att se över målfördelningen när det gäller främst två måltyper. Bakgrunden är det gamla önskemålet om att vissa frågor, som har ett nära samband men som i dag handläggs inom olika domstolsorganisationer, skall kunna handläggas av samma slags domstol och om möjligt vid samma tillfälle.

En av dessa måltyper är mål om körkortsingripanden. Frågan om var dessa mål bör handläggas har varit föremål för ingående utredningar, men kommittén bör ta upp saken på nytt. En tänkbar lösning kan vara att alla sådana mål - även de som inte har samband med trafikbrottmål - förs över till tingsrätterna. Kommittén bör därvid även undersöka om det går att åstadkomma en ordning enligt vilken ett körkortsingripande kan ske inom ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av trafikbrott. Kommittén bör härvid vara oförhindrad att föreslå ändringar även av de materiella reglerna i körkortslagstiftningen.

Jag vill i sammanhanget erinra om att regeringen den 2 november 1989 bemyndigade chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att bl.a. se över körkortsförfattningarna (dir 1989:55). Den kommittén har bl.a till uppgift att överväga om de nuvarande reaktionsmöjligheterna när det gäller körkortsingripanden är lämpliga eller om det finns anledning att ändra på dem. De båda kommittéerna bör utarbeta sina förslag i dessa delar efter samråd med varandra.

Det andra området som jag tänker på är mål om vårdnad och umgänge. Där sker den grundläggande prövningen i allmän domstol, men likartade frågor kan efter denna prövning komma upp inom ramen för ett verkställighetsförfarande i allmän förvaltningsdomstol. Kommittén bör undersöka om det är möjligt och lämpligt att låta prövningen av dessa frågor helt eller delvis koncentreras till i första hand allmän domstol (jfr SOU 1987:7 s. 198 ff).

Det jag nu har sagt innebär att kommittén skall överväga en viss omfördelning av mål från de allmänna förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. Men kommittén är naturligtvis oförhindrad att ta upp frågor om en överföring också i motsatt riktning. Jag tänker framför allt på mål om arvsskatt och gåvoskatt, där en samordning med skatteprocessen i övrigt kan framstå som naturlig, särskilt om de grundläggande besluten om arvsskatt flyttas till skatteförvaltningen.

Kommittén bör i sitt översynsarbete beakta att en målöverflyttning åtminstone under ett övergångsskede kan medföra nackdelar. Det kan exempelvis ta tid och kosta pengar att på nytt bygga upp en kompetens att handlägga de mål som överflyttas. En på sikt lämplig lösning bör emellertid inte hindras av sådana övergångsproblem; däremot bör kommittén givetvis undersöka möjligheterna att begränsa problemen.

Om kommittén kommer fram till en omfördelning av vissa måltyper, bör kommittén också överväga om de processregler som gäller är lämpligt utformade för tillkommande måltyper. Jag skall gå närmare in på detta i det följande.

Omprövning, överklagande och instansordning

Hur väl man än anordnar förfarandet i första instans, finns det fall som av olika skäl behöver prövas på nytt; antingen genom omprövning av beslutsinstansen själv eller - efter överklagande - av högre instans. Möjligheten till omprövning och överklagande syftar naturligtvis i första hand till att felaktiga avgöranden skall kunna rättas. Genom överklagande kan man också få till stånd avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen, s.k. prejudikat. Samtidigt måste rättskipningen tillgodose rimliga krav på att ett slutligt avgörande kommer snabbt. Det är vidare önskvärt från kostnadssynpunkt att målen inte prövas i fler instanser eller i tyngre sammansättning än som är sakligt motiverat.

I idéskissen dras en skiljelinje mellan sådant som i första instans har handlagts av en förvaltningsmyndighet och sådant som i första instans har handlagts av en domstol. När det gäller mål som överklagas från förvaltningsmyndighet bör man enligt idéskissen ta hänsyn till de principer för omprövning av beslut som numera gäller enligt bl.a. förvaltningslagen (1986:223). Genom myndigheternas skyldighet att ompröva sina egna avgöranden kan många felaktiga beslut rättas till snabbt och enkelt. Resonemanget utmynnar i slutsatsen att man, om omprövningen sker i kvalificerade former, behöver erbjuda bara en enda fullständig domstolsprövning. För skattemålens del innebar detta enligt idéskissen att man i det planerade nya taxeringsförfarandet med de särskilda skattenämnderna skulle kunna avstå från länsrättsprövningen och i stället låta målen överklagas direkt till kammarrätt. Till grund för denna slutsats låg också antagandet att antalet överklagade skattemål kommer att minska kraftigt efter taxeringsreformen. - Det kan nämnas att det nya taxeringsförfarandet enligt förslag i en nyligen beslutad lagrådsremiss skall träda i kraft den 1 januari 1991 och tillämpas första gången vid 1991 års taxering.

De principer för omprövning och överklagande som jag nu redogjort för har i flera hänseenden godtagits under remissbehandlingen, medan resonemangen på andra punkter fått ett blandat eller negativt mottagande. Framför allt har idéskissens slutsatser när det gäller behovet av länsrättsprövning av skattemålen kritiserats. Den kritiken har haft tre huvudlinjer. För det första har man menat att skattenämnderna - på grund av skattemyndigheternas fiskala uppgifter - inte kan bli de opartiska och kvalificerade omprövningsorgan som idéskissens lösning förutsätter. För det andra har man ifrågasatt om den minskning av antalet skattemål som förväntas efter taxeringsreformen verkligen leder till någon större lindring i domstolarnas arbetsbörda. För det tredje har man påpekat att idéskissens lösning är resurskrävande; om den första domstolsprövningen sker i kammarrätt, skall tre lagfarna domare delta till skillnad från vad som gäller i länsrätt, där den normala sammansättningen är en lagfaren domare och tre nämndemän.

Jag har tagit fasta på den kritik som har riktats mot idéskissen på den här punkten. Jag bedömer det sålunda som klart att länsrättsprövningen i skattemål bör bevaras och att kammarrätten bör förbli andra domstolsinstans i dessa mål. I stället bör prövas om instanskedjan i skattemålen kan förkortas på annat sätt och om man kan finna andra vägar för att snabba upp skatteprocessen.

Flera remissinstanser har påpekat att förvaltningsbeslut för närvarande i många fall överklagas direkt från förvaltningsmyndighet till kammarrätt och har föreslagit att överklagande i stället skall ske till länsrätt. Även jag kan se fördelar i en ordning där förvaltningsmålen har undergått prövning i en domstolsinstans innan de når kammarrätten. Med min nyss angivna ståndpunkt när det gäller skattemålen är det naturligt att kommittén får ta upp den frågan (jfr länsdomstolskommitténs slutbetänkande SOU 1981:75). Jag tänker bl.a. på en del beslut som överklagas till länsstyrelse från ett kommunalt organ eller från en statlig myndighet på lokal nivå och där länsstyrelsens beslut enligt gällande ordning överklagas till kammarrätt. Andra exempel är sådana mål där det överklagade beslutet har fattats av en central förvaltningsmyndighet. Att i dessa fall låta kammarrätt komma in direkt kan sägas stämma mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den lägsta domstolsinstansen. Målen kan sannolikt ofta utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare, om den första domstolsprövningen inte sker så högt upp i domstolshierarkin som i kammarrätt. Kommittén bör närmare analysera dessa frågor. Som jag skall beröra senare bör man emellertid söka undvika att instanskedjorna generellt sett blir längre än nu.

Jag har hittills i detta avsnitt uppehållit mig vid frågor som rör de allmänna förvaltningsdomstolarna. Motsvarande problem finns emellertid också i de allmänna domstolarna. Jag tänker då i första hand på de mål som överklagas från kronofogdemyndigheterna direkt till hovrätterna enligt utsökningsbalken och lönegarantilagen (1970:741). Kommittén bör överväga instansordningen också på detta område.

En invändning som för både de allmänna domstolarnas och de allmänna förvaltningsdomstolarnas del kan riktas mot lösningar av det nu skisserade slaget är att instanskedjan inte avkortas utan i vissa fall t.o.m. förlängs. Mot detta kan visserligen sägas att det bara är i de mål som överklagas som dessa nackdelar uppstår och att de allra flesta mål faktiskt avgörs slutligt av den första domstolsinstansen. I det stora flertalet fall kommer man till ett snabbare och billigare avgörande, om man börjar i tingsrätt eller länsrätt. Men antalet avgöranden som ändå kan komma att överklagas därifrån är icke försumbart. Av det skälet, men också för att hovrätterna och kammarrätterna skall kunna koncentrera sitt överprövningsarbete på de mera svårbedömda fallen, bör kommittén överväga om inte en förlängning av instanskedjan eller ett bevarande av en lång instanskedja bör kombineras med ett system med prövningstillstånd till hovrätt och kammarrätt. Vad jag närmast har i åtanke är ett system som tillåter s.k. ändringsdispens. En sådan ordning tillämpas sedan år 1974 i hovrätt i tvistemål om mindre värden (jfr 49 kap. 12 och 13 §§ RB). För en fullständig prövning av målet krävs då att den högre rätten vid en första granskning finner anledning till ändring i den lägre rättens avgörande.

Inom brottmålsprocessen aktualiserades frågan om ändringsdispens i rättegångsutredningens slutbetänkande (SOU 1987:46), där en stark minoritet inom utredningen föreslog att ett system med ändringsdispens skulle införas i hovrätt i mål om brott med endast böter i straffskalan (jfr också idéskissen s. 21 ff). Sådana system är internationellt sett ingalunda unika. Även i brottmål finns naturligtvis ett starkt intresse av att hovrätternas insatser kan inriktas på de mera svårbedömda och kvalificerade målen. Härtill kommer att bötesbrottmålen under senare år blivit mer arbetskrävande genom att det har blivit vanligare med muntlig förhandling i sådana mål (jfr NJA 1988 s. 572). Kommittén bör mot denna bakgrund överväga frågan om prövningstillstånd med ändringsdispens i hovrätt även för brottmål. En naturlig utgångspunkt för dessa överväganden bör vara rättegångsutredningens betänkande och remissvaren i denna del. I reservationen till betänkandet avgränsades området till mål om brott med endast böter i straffskalan, men andra avgränsningar är naturligtvis tänkbara, allt under förutsättning att ett system med ändringsdispens reserveras för mål om typiskt sett lindrigare brott.

Kommittén bör överväga frågan om ändringsdispens också beträffande andra typer av mål och ärenden än som jag nämnt nu. Ett exempel är skattemål som är av enkel beskaffenhet eller rör små belopp. Flera exempel torde stå att finna inom skatte- och avgiftsprocessen. Kommittén bör inte heller vara främmande för att i fråga om mål om bagatellartade värden överväga om det inte skulle räcka med domstolsprövning i endast en instans. När det gäller frågan hur en sådan lösning skulle konstrueras finns en tänkbar förebild i regler som nyligen har börjat gälla på de allmänna domstolarnas område (se prop. 1988/89:78 s. 32 ff.). Kommittén bör tillgodogöra sig erfarenheterna av dessa regler.

En viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden rörande instansordningen i förvaltningsdomstolarna bör vara de regler om omprövning som finns i förvaltningslagen m.fl. lagar. Ett effektivt omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas. Kommittén bör skaffa sig en bild av hur de hittillsvarande omprövningsreglerna tillämpas och, i den mån den finner brister i reglerna eller deras tillämpning, föreslå de ändringar som kan anses påkallade. Jag vill i det här sammanhanget också nämna att det i en nyligen beslutad lagrådsremiss föreslås regler om omprövning i vissa s.k. domstolsärenden vid tingsrätt.

Processrättsliga frågor

Verksamheten vid de allmänna domstolarna regleras i första hand av RB, medan förvaltningsdomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). Förfarandereglerna skiljer sig åt på framför allt det sättet att ett mål som handläggs enligt RB i regel skall avgöras på grundval av vad som kommer fram vid en muntlig, koncentrerad huvudförhandling, medan FPL har skriftlig handläggning som huvudregel.

När det gäller de mål som handläggs i de allmänna domstolarna - tvistemålen och brottmålen - kan jag konstatera att RB nyligen har varit föremål för en omfattande översyn och modernisering och att handläggningsreglerna för tvistemål och brottmål i och med detta får anses för överskådlig tid ha i allt väsentligt funnit sin form. Överväganden rörande RB:s regelsystem bör därför - med undantag för de frågor som direkt föranleds av kommitténs uppdrag i övrigt - falla utanför uppdraget.

När det däremot gäller FPL kan konstateras att den lagen har tillämpats i snart två decennier utan att någon mera heltäckande eller systematisk utvärdering skett och utan att några större förändringar ägt rum. Av allt att döma har regelverket i allt väsentligt fungerat bra. Detta hindrar inte att det nu bör vara dags för en översyn, och det är lämpligt att den görs av kommittén.

Till de mera centrala punkterna för en sådan översyn hör sådana frågor som förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet i olika måltyper, tvåpartsprocessen, förhandlingsprincipens tillämpning inom förvaltningsprocessen samt domstolens formella processledning (jfr de regler som numera finns i 42 kap. 6 § andra stycket RB). Vidare bör uppmärksammas hur processen i mål med skriftlig handläggning skall kunna påskyndas och effektiviseras. Även effekterna av de år 1987 reviderade reglerna om s.k. kommunikation med part bör undersökas. Andra regler i FPL som kan behöva ses över är reglerna om ersättning för rättegångskostnader (jfr JuU 1988/89:19 med hänvisningar) och omröstningsreglerna (jfr JuU 1984/85:15 och RÅ 1989 ref. 41). Också reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling torde behöva ses över, särskilt i ljuset av den utveckling som skett när det gäller tolkningen av artikel 6 i Europa-konventionen rörande de mänskliga rättigheterna.

Även för de allmänna domstolarnas del är det vissa förfarndergler som kräver ytterligare överväganden. Jag tänker då på de områden som ligger utanför det traditionella tvistemåls- och brottmålsområdet, nämligen handläggningen i tingsrätt enligt lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen) och handläggningen i överrätt enligt reglerna om besvär (52 och 56 kap. RB). Det är en inte sällan framförd uppfattning att dessa regler inte i alla delar svarar mot dagens krav. Frågan om en översyn av de nu nämnda regelkomplexen har tagits upp i olika sammanhang, senast i betänkandet (Ds 1988:66) Några processrättsliga frågor (s. 168 ff med hänvisningar). Det gäller både frågor av mera formell karaktär, såsom överklagandeinstitutens beteckningar, och frågor med mera materiellt innehåll, t.ex. avseende rätten till muntlig förhandling. Det bör ankomma på kommittén att nu se över dessa frågor. Kommittén bör sträva efter att den samlade regelmängden inte blir onödigt omfattande; bedöms det som möjligt att inordna handläggningen av domstolsärendena under något befintligt regelsystem eller anknyta den till ett sådant, bör en sådan lösning noga prövas (jfr i den delen även prop. 1986/87:89 s. 88 f).

Jag har tidigare föreslagit att kommittén skall få till uppgift att överväga en omfördelning av måltyper mellan domstolsorganisationerna. Om kommittén kommer fram till att vissa måltyper bör flyttas över, bör den också undersöka vilka processuella regler som är de mest lämpliga för de överflyttade målen med hänsyn till bl.a. behovet av muntlig handläggning. Som anges i idéskissen måste utgångspunkten vara att man inte minskar möjligheterna till snabb och smidig handläggning av målen och att förutsättningarna för den enskilde att själv föra sin talan inte försämras.

Kommittén bör också överväga om en eventuell omfördelning av måltyper mellan eller inom domstolsorganisationerna - eller eventuellt andra omständigheter - bör föranleda ändringar i domförhetsreglerna.

Organisatoriska frågor

I organisatoriskt hänseende kan pekas på de konsekvenser som måste uppkomma, särskilt för tingsrätterna, om den summariska processen och merparten av den frivilliga rättsvården flyttas bort från de allmänna domstolarna. Den förestående reformen av taxeringsförfarandet och skatteprocessen liksom väntade reformer av de materiella skattereglerna kan förväntas minska tillströmningen av skattemål till de allmänna förvaltningsdomstolarna, i första hand länsrätterna. Kommittén bör överväga de organisatoriska följderna av sådana reformer som har antytts här och av sådana reformer som kommittén själv kan komma att föreslå.

Jag är självfallet medveten om att beräkningar i fråga om den framtida måltillströmningen måste bli osäkra. Detta gäller framför allt beträffande de allmänna förvaltningsdomstolarna. Denna osäkerhet kan knappast skingras under den tid som kommittén skall arbeta och medför att det inte är meningsfullt att kommittén lämnar något slutligt förslag till lösning av de organisatoriska frågorna rörande dessa domstolar. I stället bör kommittén redovisa modeller för lösningar för olika tänkbara alternativ i fråga om måltillströmning, målfördelning m.m.

I idéskissen liksom i remissyttrandena har lämnats många synpunkter och uppslag som kan vara till nytta i kommitténs arbete i denna del. Som exempel kan nämnas möjligheten av en administrativ samordning av tingsrätter och länsrätter, mer eller mindre långtgående samverkan mellan tingsrätterna i ett län samt översyn av domkretsindelningen i första och andra instans. I flera remissyttranden har man särskilt tagit upp frågan om de små domstolarnas möjligheter att verka i framtiden. På sina håll diskuteras även olägenheterna med mycket stora domstolar, i första hand Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt.

Kommittén bör mot denna bakgrund ta ställning till vilken organisation som är den från olika synpunkter mest ändamålsenliga för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén bör eftersträva sådana lösningar som främjar rättssäkerheten och rättskipningens kvalitet, som ger rationella och väl fungerande arbetsenheter och som bevarar goda förutsättningar för en lokal förankring av rättskipningen och ett vitalt lekmannainflytande.

Vad gäller problemen med de mycket stora domstolarna bör kommittén närmast ta upp den frågan för hovrätternas del och i det sammanhanget vara oförhindrad att föreslå de domkretsförändringar som övervägandena föranleder. Frågan om Stockholms tingsrätts organisation, som rymmer spörsmål också utanför domstolsområdet, bör däremot lämpligen utredas i annan ordning.

Som jag inledningsvis nämnde avser jag att ta upp frågan om rättskipningen i socialförsäkringsmål i min anmälan till 1990 års budgetproposition. De domstolsorganisatoriska konsekvenserna av de förändringar som kan bli aktuella i denna del får jag återkomma till i anslutning härtill.

I en nyligen beslutad lagrådsremiss har jag avvisat rättegångsutredningens förslag att avskaffa hyres- och arrendenämnderna samt bostadsdomstolen. Emellertid är organisationen av nämnderna inte helt lyckad från effektivitets- och kostnadssynpunkt. Kommittén bör överväga en ordning med gemensamma kanslier för nämnderna och tingsrätterna på de orter där nämnderna nu finns, möjligen med undantag för de tre största nämnderna. Kommittén bör i denna del samråda med bl.a. företrädare för hyresgästerna och fastighetsägarna.

Det finns självfallet en mängd andra faktorer än de som omfattas av kommitténs direktiv som har stor betydelse för hur domstolarna fungerar. Dit hör en god inre organisation och ändamålsenliga arbetsrutiner, modern kontorsutrustning, ADB-stöd samt frågor om personalrekrytering och kompetensutveckling. En del av dessa frågor är det naturligt att återkomma till redan i den proposition som planeras på grundval av domarutredningens betänkande. Men de flesta frågor av det här slaget är sådana som får beaktas i det löpande arbetet vid domstolarna, i domstolsverket och i regeringskansliet. Det är alltså frågor som inte är någon förstahandsuppgift för utredningen, men självfallet bör utredningen vara oförhindrad att lämna de synpunkter som kommitténs erfarenheter ger anledning till.

En kommitté med ett så brett uppdrag kan naturligtvis inte i detalj belysa alla de konsekvenser som dess förslag kan medföra för dem som arbetar i domstolarna, för dem som annars mera direkt berörs av domstolarnas verksamhet och för allmänheten, men kommittén bör söka ge en bild av dessa konsekvenser. Det är lämpligt att domstolsverket - i den utsträckning detta efterfrågas - biträder kommittén med analyser av t.ex. personal- och kostnadseffekter. Men mera ingående konsekvensanalyser torde i efterhand få ankomma på domstolsverket. Det är också en naturlig uppgift för verket att belysa vad kommitténs förslag kan innebära för domstolarnas behov av lokaler m.m.

Kommitténs arbetsformer m.m.

Det är ett ganska omfattande uppdrag som anförtros kommittén. Det är angeläget att uppdraget kan slutföras snabbt. Det torde därför bli nödvändigt att organisera kommitténs arbete så att åtskilligt av det grundläggande arbetet utförs av lämpligt sammansatta undergrupper, innan förslagen föreläggs kommittén i dess helhet. Det bör genom en sådan arbetsfördelning vara möjligt att begränsa den tid som kommitténs ledamöter behöver lägga ned på uppdraget.

De flesta av de frågor som ingår i utredningsuppdraget har så nära samband med varandra att de lämpligen bör lösas i ett sammanhang. Om det från praktisk synpunkt framstår som lämpligt, bör kommittén dock vara oförhindrad att i delbetänkanden lägga fram förslag rörande avgränsade frågor.

Kommittén bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst eller avser att lösa de frågor som kommitténs uppdrag omfattar. Kommittén bör vidare beakta Sveriges åtaganden enligt de internationella konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget bör också erinras om regeringens direktiv (dir 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

För kommittén gäller vidare regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem tillfälle att vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

• att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation,
• att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)