& Statens offentliga utredningar & %%] 1981 :75 "337 Kommundepartementet

Länsrätternas målområde

— Administrativ tvåpartsprocess

Betänkande av länsdomstolskommittén

Stockholm 1981

• Sida 2
•  Original

Omslag Håkan Lindström Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-06558—4 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1981

• Sida 3
•  Original

Till statsrådet och chefen för kommundepartementet

Den 27 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommun— departementet att tillkalla en kommitté med högst tre leda— möter med uppdrag att utreda frågan om länsdomstolarnas orga— nisatoriska ställning, målområde m m. Med stöd av detta be— myndigande förordnade departementschefen den 22 februari 1977 som ordförande dåvarande statssekreteraren, sedermera justi— tierådet Fredrik Sterzel (t.o.m. 1978—11—30) samt den

23 februari 1977 som ledamöter riksdagsledamoten Inger Lindquist (t.o.m. 1978—11—30) och länsrådet Maj—Britt Sandlund.

Kommittén antog namnet länsdomstolskommittén.

Som ny ordförande förordnades den 5 december 1978 regerings— rådet Georg Ericsson och som ny ledamot numera lagmannen

Josef Styrud.

Till sakkunniga i kommittén förordnades den 23 februari 1977 direktören Kjell Eriksson, förbundsjuristen Stig Gustafsson, numera lagmannen Åke Lundborg, numera statssekreteraren Elisabeth Palm (t.o.m. 1980—01—30) samt numera förste läns— assessorn Olof Carlbom (t.o.m. 1978—10—18) samt den 5 febru— ' ari 1980 förste länsassessorn Anne—Marie Höglund, förste länsassessorn Klas Magnusson, hovrättsassessorn Lotty Nordling och lagmannen Birger Wennberg. Till sekreterare för— ordnades den 23 februari 1977 numera förste länsassessorn Olof Carlbom (t.o.m. 1978—10—18) och till biträdande sekreterare den 22 februari 1977 numera kammarrättsassessorn Ingvar Paulsson (t.o.m. 1978—11—30). Denne förordnades den 8 december 1978 till sekreterare i kommittén.

• Sida 4
•  Original

Kommittén avgav i novenber 1977 delbetänkandet (SOU 1977z80) Länsdomstolarna.

Kommittén får hänned överlämna sitt slutbetänkande Länsrätter— nas målområde - administrativ tvåpartsprocess. Uppdraget är hänned slutfört.

En reservation har avgivits av ledamoten Maj—Britt Sandlund. Särskilda yttranden har avgivits av de sakkunniga Anne—Marie Höglund och Klas Magnusson gemensamt, Åke Lundborg och Birger Wennberg gemensamt samt av Kjell Eriksson och Stig Gustafsson var för sig.

Stockholm i oktober 1981

Georg Ericsson

Maj-Britt Sandlund Josef Styrud

/Ingvar Paulsson

• Sida 5
•  Original

INNEHÅLL

&%%MNFATTNING

I INLEDNING

1. Allmän bakgrund 2 Utredningsuppdraget 3 Arbetets uppläggning och bedrivande

II INSTANSORDNINGEN PÅ REGIONAL NIVÅ

4. Grundläggande principer för förvaltningsrättskip— ningen

4.1 Allmänt

4.2 1971 års förvaltningsrättsrefonn 4.3 1971 års länsförvaltningsrefonn

5. Länsstyrelserna

5.1 Allmänt om länsstyrelserna

5.2 Länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter 5.2.1 Allmänt 5.2.2 Tillsynsuppgifter 5.2.3 Förvaltningsrättskipande uppgifter 5.3 Länsstyrelsens organisation 5.4 Handläggningsformer m.m.

6 Länsrätterna

6.1. Bakgrund 6.2 1979 års länsrättsrefonn

6.3' Länsrätternas organisation och personal 6.4' Målområdet

6.5 Måls handläggning m.m. 6.6 Målutveckling hos länsrätterna

17

17 19 21

23

23 23 26 28

33 33 36 36 37 39 41 45

49 49 49 51 51 53 54

• Sida 6
•  Original

7 Allmänna överväganden om instansordningen 55 7.1 Inledning 55 7.2 Principiella motiv för en ändrad instansordning 57 Nännare om vissa målgrupper ' 63 8.1 Inledning 63 8.2 Hälsovårdsmål 64 8.2.1 Allmänt 64

8.2.2 Författningar som reglerar den allmänna hälsovården 65 8.2.3 Ärendenas handläggning hos länsstyrelsen 73 8.2.4 Överväganden och förslag 75 8.3 Djurskyddsmål ' 77 8 . 3 . 1 Al lmänt 7 7 8.3.2 Djurskyddslagens bestämmelser 78 8.3.3 Djurskyddslagen i praktisk tillämpning 80 8.3.4 Överväganden och förslag 81 8.4 Byggnadsmål . 84 8.4.1 Nuvarande lagstiftning i huvuddrag 84 8.4.2 Instansordningen 90 8.4.3 Samordning med annan lagstiftning 92 8.4.4 Ny plan- och bygglag 93 8.4.5 Överväganden 95 8.5 Brandmål 101 8.5.1 Allmänt 101 8.5.2 Organisation - tillsyn 101 8.5.3 Närmare om brandlagen och brandstadgan 104 8.5.4 Överväganden och förslag 110 8.6 Vapenmål 113 8.6.1 Nuvarande lagstiftning m.m. 113 8.6.2 Överväganden och förslag 114 I I I TVÅPARTSFÖRFARANDE I FÖRVALTNINGSPROCESSEN 1 1 7 9 Partsförhållanden i förvaltningsrättskipningen 117 9.1 Inledande synpunkter 117 9.2 Besvärsrätt för det allmänna 118 9.3 Tidigare behandling av frågan om tvåpartsför— farande 120

• Sida 7
•  Original

9.4. Något om tvåpartsförfarandet i dag

10. Överväganden och förslag 10.1 Inledning

10.2 Allmänt om behovet av ett tvåpartsförfarande 10.3 Tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper 10.4 Förslag i enskilda målgrupper

IV KONWHITENS SLUTAVVÄGNINGAR

ll Instansordningen

12. Tvåpartsförfarandet

13 Effekter för länsstyrelserna och länsrätterna m.m. 13.1 Effekter

13.2 Kostnader

13.3 Genomförandet

RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

Bilaga 1 MÅLGRUPPER DÄR TALAN ÖVER LÄNSSTYRELSENS

BESLUT FÖRS HOS KMiUUHUUT

Bilaga 2 MMDUTTENS REMISSYTTRANDE ÖVER FÖRSLAGET

TILL NY PLAN— OCH BYGGLAG

Bilaga 3 UTKAST TILL FÖRFATTNINGSÄNDRINGAR

126

133 133 133 137 142

149

149 153

155 155 157 157

159

173

177

201

• Sida 8
•  Original

mr

r

Wu! vi: _lfw mum mu * "mm?? Lutt ”" Mim- sin.—'." sur”

"!I.

1";

um '

Fr !.

*;-

uv

• Sida 9
•  Original

SAMMANFATTNING

Bakgrund

Sedan den 1 juli 1979 finns en sammanhållen organisation med allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Länsrätterna föregicks av tre till varje länsstyrelse knutna länsdomstolar, länsskatterätt, länsrätt och fastighetstaxeringsrätt. Den 1 juli 1979 bröts dessa dom— stolar ut från länsstyrelseorganisationen och lades samman till en fristående domstol i varje län. De samordnades i ad- ministrativt hänseende med överinstanserna kammarrätterna och regeringsrätten, med domstolsverket som administrativ myndig— het. En för de allmänna förvaltningsdomstolarna gemensam domarkarriär inrättades.

Länsrätterna har ett förhållandevis snävt målområde. Det hänger samman med att man år 1971, då länsdomstolarna bilda- des, ansåg att domstolarna vid den tidpunkten inte borde tillföras mer än ett begränsat antal målgrupper. Domstolarna tillfördes målgrupper främst på skatte— och körkortsområdena samt inom socialvården. Det förutsattes att kompetensområdet skulle utvidgas efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen. Något i egentlig mening utvidgat område har dock ännu inte tillförts domstolarna.

Länsdomstolskommittén har fått i uppdrag att överväga frågan om vilka målgrupper som lämpligen kan föras över till läns- rätterna. Kommittén har enligt direktiven haft att inrikta sitt arbete på vissa målgrupper som f.n. handläggs hos läns— styrelserna,_där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätt.

• Sida 10
•  Original

Kmmnitténs uppdrag innefattar också frågan om en funktion som allmänt ombud bör inrättas i målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i länsrätternas målområde så att en två—

partsprocess kan komma till stånd.

Kommittén presenterar sina förslag på båda områdena i detta

slutbetänkande.

Besvärsprövningen på regional nivå

Länsstyrelserna har sedan länge haft till uppgift att som första besvärsinstans överpröva beslut som har fattats av kommunala nämnder, t.ex. sociala nämnder, byggnadsnämnder och hälsovårdsnämnder eller av lokala statliga organ, t.ex. polismyndigheter. Samtidigt har länsstyrelserna varit till— synsmyndighet på de områden där de har haft besvärsprövande uppgifter. På flera viktiga samhällsområden har länsstyrel— serna därigenom kunnat skaffa sig en bred kompetens. Upp— gifterna fullgörs i ett nära samarbete mellan jurister och särskilda experter på olika områden.

Kommittén konstaterar att den kompetens på olika sakområden som länsstyrelserna har kunnat skaffa sig är av stor betydelse vid övervägandena om en refonmerad instansordning på regional nivå. Mot detta måste man enligt kommittén ställa de viktiga förändringar i fråga om förvaltningsrättskipningen som har genomförts, främst genom 1971 års förvaltningsrätts— och läns— styrelserefonner samt 1979 års länsrättsrefonn. Statsmakterna har genom dessa reformer lagt fast att rättskipande uppgifter i huvudsak bör förläggas till de i förhållande till förvalt- ningen i övrigt fristående förvaltningsdomstolarna.

Utgångspunkten för en fördelning av mål mellan länsstyrelse och länsrätt bör enligt kommittén vara vad de olika målgrup— perna i sig kräver i fråga om t.ex. lämpliga handläggnings— former och sammansättning hos prövningsinstanserna. Vid en genomgång av de kriterier som sålunda kan ställas upp för en lämplig uppgiftsfördelning mellan länsstyrelse och länsrätt

• Sida 11
•  Original

har kommittén funnit att starka såväl principiella som prak— tiskt betingade skäl talar för att förvaltningsrättskipningen på regional nivå i ökad utsträckning organiseras i domstols— form. Härigenom kan man enligt kommittén få till stånd en ra— tionell fördelning mellan beslutande och utredande uppgifter. Länsrätterna bör alltså handha de besvärsprövande uppgifterna. Länsstyrelserna bör på samma sakområden fullgöra bevakande och utredande uppgifter, något som de genom sin tillgång till kvalificerad expertis har utmärkta möjligheter att omhänderha.

Kommittén har vid sin bedömning fäst stor vikt vid att det vid besvärsprövningen i de målgrupper som det här är fråga om till stor del gäller att väga enskilda och allmänna intressen av rättslig och ekonomisk natur mot varandra. Inslaget av rätts- frågor där den enskilde står mot samhället är stort. Det är därför viktigt att prövningsinstansen i fråga om opartiskhet fullt åtnjuter allmänhetens förtroende. Kommittén kan därvid inte bortse från att länsstyrelserna har tillsynsuppgifter på olika områden. Tillsynen, som ofta sker i form av samråd, sam- verkan och erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna och myn- digheterna på lokal nivå, bör inte förenas med en uppgift att vara besvärsinstans på samma områden. Det kan skapa bristande tilltro till beslutsfattandet. I stället bör besvärsprövningen ligga hos ett fristående organ.

Länsstyrelsens besvärsprövande uppgifter fullgörs i nära sam- verkan mellan personal med juridisk och annan sakkunskap. Experterna deltar dels under utredningsstadiet, dels även vid själva beslutsfattandet. Experterna fullgör i praktiken ofta länsstyrelsens tillsynsfunktioner och har ibland befogenheter att ingripa med åtgärder vid missförhållanden. För kommittén franstår det ur objektivitetssynpunkt som en bättre ordning om experten och beslutsinstansen har en till varandra fullt fri— stående ställning. Frågan om hur man på bästa sätt får till stånd en objektiv utredning och hur denna på bästa sätt förs in i processen för att bli föremål för en allsidig granskning är enligt kommittén mycket viktig i övervägandena om en refor— merad instansordning på regional nivå. Kommittén erinrar om

• Sida 12
•  Original

att en domstol, om t.ex. en viss fråga behöver belysas nänna— re, alltid kan inhämta expertutlåtande. En annan möjlighet är att utforma processen som ett tvåpartsförfarande i vilket en dialog försöver utredningsmaterialet och omständigheter kring detsamma.

Från den enskilde medborgarens synpunkt är det viktigt att man får till stånd en ökad insyn i beslutsfattandet på olika om— råden. Detta kan ske genom att förtroendevalda lekmän ges möj— lighet att delta i besluten. Allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna fullgörs kan härigenom stärkas. Nämndemäns erfarenheter från det praktiska livet kan tillvara— tas. Det sagda talar enligt kommittén för att man bör förlägga ytterligare delar av förvaltningsrättskipningen till länsrät—

terna.

Kommittén fäster stort avseende vid möjligheterna att ta till— vara den processordning som länsrätterna kan erbjuda. Proces— sen vid domstolarna ger bättre möjligheter till muntligt för— farande med en bredare sakargumentation, bevisdokumentation

m.m.

En viktig faktor för kommittén har varit att finna en lämplig besvärsväg med hänsyn till hur fullföljdssystemet i stort är uppbyggt. Kommittén noterar därvid att det finns en samman— hållen besvärsorganisation av allmänna förvaltningsdomstolar. Domstolsledamöternas växeltjänstgöring mellan de olika instan— serna är enligt kommittén mycket värdefull. Domstolarnas leda- möter får härigenom en ökad bredd i kunskaper och erfarenhe- ter. Mot denna bakgrund är det enligt kommittén önskvärt att få ett så långt möjligt sammanfallande målområde i de tre instanserna.

Från praktisk synpunkt kan det hävdas att processen vid för— valtningsdomstolarna kan vara mera tungrodd än vid förvalt— ningsmyndigheterna. Det skulle därmed kunna föreligga en viss risk för en förlängning av handläggningstiderna vid en över— flyttning av målgrupper från länsstyrelse till länsrätt. Kom—

• Sida 13
•  Original

mittén, som uppskattar att en sådan förlängning endast kan bli marginell, anser att den helt och hållet uppvägs av det bättre processuella förfarande och därmed det fullödigare be-

slutsunderlag som är att vänta med en ny ordning. Detta inne- bär av erfarenhet att ett mindre antal mål blir överklagade.

Förfarandet medför alltså en angelägen förskjutning av besvärs— prövningen till den regionala nivån.

Kommittén har koncentrerat sin genomgång till några få målom— råden. Med utgångspunkt från de allmänna överväganden som har redovisats nu föreslår kommittén sålunda att hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål flyttas över till länsrätterna. Kommittén har också prövat frågan om en ändrad instansordning i byggnadsmål. Kommittén, som finner att flera vägande skäl talar för att flytta besvärsprövningen i till—

ståndsärenden enligt byggnadslagstiftningen till länsrätt läm— nar dock inget förslag på detta område. Dels reser sig en del

praktiska hinder vid tillämpningen av den nuvarande byggnads— lagstiftningen, dels är beredningen av ett förslag till ny lagstiftning på området i ett framskridet skede.

I samband med att olika sakområden utreds bör man, mot bak— grund av de allmänna riktlinjer som kommittén har lagt fran, kunna pröva frågan om en ändrad instansordning även i mindre frekventa målgrupper.

Tvåpartsförfarandet

Kommittén anser att förbättringar i olika processuella hän— seenden kan uppnås i besvärsinstanserna, om förfarandet i ökad utsträckning organiseras som en tvåpartsprocess.

Tilltron till ett objektivt handlande hos beslutsinstanserna stärks. I en tvåpartsprocess behöver nämligen inte besluts- instansen på samma sätt som nu ha till särskild uppgift att iaktta samhällets olika intressen samtidigt som den har att

objektivt skilja mellan ett allmänt och enskilt intresse i det aktuella målet.

• Sida 14
•  Original

Ett tvåpartsförfarande bidrar enligt kommittén i hög grad till att förbättra det allmännas möjligheter till talerätt i besvärsinstanserna. Detta kan stärka prejudikatbildningen och dänned bidra till en ökad stadga i avgörandena i lägre

instans.

Särskilt väsentligt är enligt kommittén att ett tvåpartsför— farande kan leda till en angelägen koncentration av processen till den första besvärsinstansen, länsrätten. Detta hänger samman med att man vid ett tvåpartsförfarande har bättre möj— ligheter att redan i första instans få fram ett fullödigt objektivt utredningsmaterial. Man torde i större utsträckning kunna undvika att nya omständigheter kommer fram först i över— instanserna. Dessas uppgift koncentreras till en ren överpröv— ning av det material, som har bedömts av underinstansen. En sådan ordning har blivit särskilt viktig sedan regeringsrätten har omvandlats till en ren prejudikatinstans och kammarrätter— na sålunda i nästan alla mål är sista instans. Förs nya om— ständigheter fram först i kammarrätten blir den enda instans

att pröva det nya läget.

Kommittén ser det alltså av flera skäl som angeläget att i ökad utsträckning få till stånd ett tvåpartsförfarande i läns— rätternas målgrupper. Uppgiften att föra det allmännas talan bör i de allra flesta fallen läggas på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. På så sätt kan man utnyttja den juridiska sak— kunskap och annan expertis som finns inom länsstyrelseorgani—

sationen för den utredning som behöver tillföras ärendena.

Uppgiften som allmänt ombud bör läggas på en tjänsteman med juridisk kompetens. Denne skulle alltså ha att göra de juri— diska avvägningarna av hur det alhnännas intressen bör föras in i processen hos domstolarna. Kommittén understryker att den utredning som redan är gjord hos den kommunala besluts— instansen i de allra flesta fall torde kunna tjäna som under— lag för det allmännas talan. Över huvud taget bör det enligt kommittén genom samråd mellan det allmänna ombudet och den kommunala instansen finnas goda möjligheter att tillgodose

• Sida 15
•  Original

det kommunala inflytande över processen som ofta är nödvändigt i de målgrupper som det är fråga om. 1 vissa fall har det kom— munala intresset en sådan styrka att det bör utgöra en grund för en egen talerätt för den kommunala myndigheten.

Effekter för länsstyrelserna och länsrätterna

Kommitténs förslag omfattar endast ett begränsat antal mål—

grupper. Länsstyrelsejuristernas förlust av vissa besvärspröv— ande uppgifter kompenseras enligt kommittén av det arbete som följer av en funktion som allmänt ombud. En sådan funktion in— rymmer intressanta juridiska arbetsuppgifter.

Om jurister inom länsstyrelseorganisationen får till uppgift att vara allmänt ombud i målgrupper som avgörs i länsrätt in- nebär denna uppgift enligt kommittén i sig en angelägen bredd— ning av länsstyrelsens juristfunktion. Möjligheterna till växeltjänstgöring mellan länsstyrelserna och förvaltningsdom— stolarna ökar och för juristkarriären vid länsstyrelsen öppnas vidare perspektiv.

För länsrätternas del konstaterar kommittén att balanssitua— tionen har varit bekymmersam under senare år. Utvecklingen under budgetåret 1980/81 visar dock att länsrätterna under detta budgetår hade kapacitet att minska balanserna med ca 38.000 mål. Vidare pågår överväganden om en rationalisering av skatteprocessen, något som på sikt bör förbättra länsrätternas arbetssituation. Mot bakgrund härav och med hänsyn till det begränsade antal mål, ca 2.000 om året för hela landet, som tillförs länsrätterna om kommitténs förslag genomförs finns inte något hinder för länsrätterna att ta till sig de nya uppgifterna.

Förslagen torde enligt kommittén inte medföra några ökade kostnader vare sig för länsstyrelserna eller länsrätterna.

• Sida 16
•  Original

Genomförandet

Förslagen på de båda huvudområdena besvärsinstans och två— partsprocess är starkt förknippade med varandra. Kommittén har därför utgått från att förslagen genomförs i ett samman- hang. Kommittén har bedömt det som lämpligt att refonnen

genomförs den 1 januari 1983.

• Sida 17
•  Original

I_____INLEDNING_

frågor.

Den organisatoriska uppsplittringen på flera olika organ på länsplanet utsattes efter hand för en ökande kritik. Under ett par decenniers tid har ett flertal förslag att åstad— komma en enhetligare och mera samlad förvaltningsfunktion i länen presenterats. Frågan har ännu inte förts till någon slutlig lösning. F.n. arbetar länsdemokratikommittén (Kn 1976 04) med frågan.

Den statliga länsförvaltningen är alltså splittrad på flera organ, med länsstyrelsen som den ledande och samordnande myndigheten. Detta kommer till uttryck i länsstyrelsein—

• Sida 34
•  Original

struktionen (19712460, omtryckt 1979:234). I dess tredje och fjärde paragrafer stadgas:

3 5 Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån ej särskild förvaltningsuppgift ankommer på annan myndighet.

Det åligger länsstyrelsen att ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och be— folkningens bästa. I fråga som har betydelse även för an— gränsande län skall länsstyrelsen främja det för länen ge— mensamma intresset. Länsstyrelsen skall verka för att stat- lig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts för länet.

4 5 Länsstyrelsen skall vidta eller hos regeringen eller hos annan förvaltningsmyndighet föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga för länet. Länsstyrelsen bör underrätta regeringen om vad som är av särskild vikt för regeringen att erfara rörande länet och händelser som inträffat där.

Länsstyrelserna lyder, liksom de centrala ämbetsverken, di— rekt under regeringen (11 kap. 6 S regeringsformen).

Utmärkande för länsstyrelserna är att dess uppgifter spänner över ett stort antal sektorer av samhällslivet. Härigenom skiljer de sig från övriga myndigheter på regional nivå. Dessa har i regel tillkommit för att handlägga uppgifter inom en särskild sektor och kan då fungera som regionalt organ åt ett centralt verk, t.ex. länsbostadsnämnden åt bo— stadsstyrelsen och länsarbetsnämnden åt arbetsmarknadssty— relsen. Sådana regionala organs anknytning till länsstyrel- sen tar sig bl.a. uttryck i att de i vissa fall kan vara beredande organ åt länsstyrelsen inom resp. sektor. I plane- ringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som har anhängig— gjorts i en länsnämnd fattar som regel länsstyrelsen beslut. När det gäller centrala verk som inte har någon regional organisation (t.ex. naturvårdsverket och planverket) fullgör

länsstyrelsen verkens regionala uppgifter.

• Sida 35
•  Original

Under de senaste decennierna har, som tidigare nämnts, den statliga regionala förvaltningen genomgått flera genomgrip- ande förändringar. Den första stora reformen under efter- krigstiden genomfördes år 1953. Den innebar i stora delar en ny utformning av länsstyrelsens inre organisation. Det mest omfattande utredningsarbetet pågick emellertid under 1960— talet, då praktiskt taget hela den regionala samhällsför— valtningens dåvarande uppbyggnad ställdes under diskussion. Man efterlyste bl.a. en ökad samordning av de regionala or— ganens verksamhet. En förbättring och effektivisering av länsstyrelsens samordnande funktioner ansågs därför ange— lägen.

På grundval av det omfattande utredningsarbetet under 1960— talet genomfördes en partiell omorganisation den 1 juli 1971 (prop. 1970 103, KU 1970:34, SU 1970 132, rskr l970:248). Tyngdpunkten i länsstyrelsens verksamhet försköts till sam— hällsplaneringsfrågorna. Tidigare var länsstyrelsen framför allt ett kontrollerande och dömande organ och en verksin- stans inom förvaltningsområdet. Man hade med tiden efterlyst en effektivisering och en förbättrad ledning av länsstyrel— sen. Kritik hade också riktats mot den som man tyckte allt- för byråkratiska beslutsprocessen. Rättssäkerhetsaspekterna gavs företräde i debatten. Särskilt i ärenden som rörde in— gripanden mot enskilda ansågs det angeläget med en ökad rättssäkerhet vid handläggningen.

Genom 1971 års refonn fick länsstyrelsen en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande. Planeringsfunktionerna sammanfördes till en enhet inom länsstyrelsen, planerings- avdelningen. Beslutanderätten i översiktliga planeringsfrå— gor överflyttades från ett antal fristående länsorgan till länsstyrelsen. Länsarkitektkontoret och den regionala lant— mäteriorganisationen inordnades i länsstyrelsen. Något år efter reformen inordnades dessutom länsveterinären under länsstyrelsen. Senare har också länsantikvarien fogats in i organisationen. Skatteförvaltningen omorganiserades för

• Sida 36
•  Original

att man skulle få en klarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten. Åtgärder vidtogs överhuvud— taget för att förbättra förvaltningsrättskipningen. Den viktigaste åtgärden i den vägen var inrättandet av läns— domstolarna. 5.2 Länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter 5.2.1 Allmänt

Länsstyrelsens arbetsuppgifter är mångskiftande. Kompetens— området sträcker sig på ett eller annat sätt över praktiskt taget samtliga verksamhetsgrenar inmn den statliga regionala

förvaltningen.

Vid sidan av mera speciella förvaltningsuppgifter har läns— styrelsen vidsträckta allmänna befogenheter. Som tidigare nämnts har länsstyrelsen en framträdande uppgift i att främja länets utveckling. Länsstyrelsens allmänna uppgift att svara för samordningen av samhällsplaneringen har stärkts. En betydande del av länsstyrelsens externa verk— samhet består alltså av att samordna den statliga länsför— valtningens arbete. Även samordningen mellan den statliga förvaltningen och kommuner och landstingskommuner är omfat— tande. Genom bl.a. länsplaneringen och den fysiska rikspla— neringen har denna funktion fått ökad betydelse. Länsstyrel— sens allmänna uppgifter lämnar stort utrymme för initiativ av olika slag.

Enligt 5 & länsstyrelseinstruktionen åligger det länsstyrel— sen särskilt att ta befattning med den regionalpolitiska planeringen, fastighetsregistreringen, naturvården, miljö— skyddet, livsmedelskontrollen, kulturvärden, den allmänna hälsovården, den sociala omvårdnaden, väg— och trafikväsen- det, den civila försvarsberedskapen, räddningstjänsten, be- skattningsväsendet, uppbördsväsendet, exekutionsväsendet, folkbokföringen samt den konsumentpolitiska verksamheten.

• Sida 37
•  Original

Utöver ärenden inom dessa ämnesområden handlägger länssty— relsen åtskilliga speciella ärenden. Som exempel kan nämnas ärenden angående jakt och fiske, handel, medborgarskap och

lotterier.

5.2.2 Tillsynsuppgifter

En viktig uppgift för länsstyrelsen är att utöva tillsyn

över statlig och kommunal verksamhet.

Länsstyrelsen har i 5 S länsstyrelseinstruktionen fått en allmän tillsynsbefogenhet. Det ankommer på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kom— mun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Denna bestämmelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel ut— över dem som anges i olika specialförfattningar. Länsstyrel— sens allmänna tillsynsbefogenheter hänger nära samman med dess samordningsuppgifter. Länsstyrelsen kan t.ex. utnyttja sin tillsynsbefogenhet genom att anordna överläggningar med andra organ i frågor som måste lösas.

Länsstyrelsen har enligt speciallagstiftningen tillsyn över bl.a. plan— och byggnadsväsendet, natur— och miljövårdsom— rådet, hälsovårdsområdet och det sociala området. I t.ex. 3 5 hälsovårdsstadgan (l958:663) föreskrivs att länsstyrel— sen skall vaka över den allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får kännedom om missförhållanden i hälsovårds— hänseende skall länsstyrelsen se till att lämpliga åtgärder

vidtas för att undanröja dem.

På flera av de områden där länsstyrelsen är tillsynsmyndig- het är den samtidigt besvärsmyndighet. Ett förvaltnings— ärende på ett sådant område kan därför tas upp av länssty— relsen antingen genom besvär eller direkt på eget eller nå—

gon enskilds initiativ.

• Sida 38
•  Original

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet är huvudsakligen koncent— rerad mot den specialreglerade kommunala förvaltningen. Tillsynen riktar sig alltså mot i grunden statliga förvalt— ningsuppgifter, vilka kommunerna har ålagts att fullgöra. Kommunerna har därvid i regel ålagts att inrätta särskilda nämnder för att fullgöra uppgifterna.

Det finns flera orsaker till att staten har velat ha en upp— sikt över denna kommunala verksamhet, t.ex. krav på effekti— vitet, likartad kommunal service och behovet av rättsskydd för kommunmedlemmarna. Under senare år har dock betydliga förändringar gjorts i den statliga tillsynen över kommunerna. Strävan har varit att öka den kommunala handlingsfriheten. Utformningen av de_statliga tillsyns- och kontrollfunktio— nerna har därför ifrågasatts. Bl.a. har underställnings— institutet och statliga myndigheters föreskrifter och an—

visningar berörts.

Flera specialreglerade områden har utretts särskilt under senare år. Det gäller bl.a. plan— och byggnadsväsendet, hälsovården, miljöskyddet och socialvården. Länsstyrelserna har fått behålla sina tillsynsfunktioner på resp. område. Motiven för detta redovisas i regel inte särskilt ingående. Man kan dock utgå från att det är länsstyrelsens roll som ett samordnande organ inom länet som gör att den anses läm— pad att utöva tillsynen. Av vikt är också att det inom läns— styrelseorganisationen finns en stor expertstab, som har betydelsefulla insikter på olika sakområden.

Länsstyrelsens uppgift som regionalt statligt tillsynsorgan består alltså alltjämt. En viss förändring av tillsynen kan dock märkas. I 1 kap. 13 S förslaget till ny plan— och bygg— lag (SOU l979:65) har det angetts att i länsstyrelsens till— syn ingår bl.a. att vid samråd med kommunen företräda de statliga intressena och verka för att skilda kommuners in— tressen samordnas på ett lämpligt sätt. I prop. l980/8lz80 om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati uttalas

• Sida 39
•  Original

att samråd och allmän rådgivning ligger mera i linje med en modern syn på samspelet mellan statliga och kommunala organ

än andra former av statskontroll.

Tyngdpunkten i länsstyrelsens tillsyn gentemot kommunerna har alltså alltmer förskjutits från kontroll och inspektion till överläggningar och erfarenhetsutbyte. Länsstyrelsen in— formerar t.ex. om nyare lagstiftning och statliga riktlinjer så att dessa får avsedd genomslagskraft. Vidare är det van— ligt att länsstyrelsens fackexperter tar kontakter med kom- munerna och därvid lämnar synpunkter inom sina arbetsfält. Ofta är det fråga om en dialog, där också länsstyrelsen

får del av kommunala erfarenheter.

5.2.3 Förvaltningsrättskipande uppgifter

Länsstyrelsens förvaltningsverksamhet är mera än den plane- rande verksamheten bunden av normer i författningsform. Den är också i väsentlig del inriktad på enskilda fall. När prövningen i ett förvaltningsärende i hög grad innefattar en rättslig bedömning och berör enskilds rätt kan ärendet sägas höra till förvaltningsrättskipningen. I första hand är det fråga om ärenden i vilka talan kan fullföljas till

kammarrätt.

Länsstyrelsen har, som nämnts tidigare, av tradition varit den dominerande myndigheten på regional nivå när det har gällt förvaltningsrättskipande uppgifter. Det har främst gällt handläggning av besvär över kommunala organs beslut. Ett utmärkande drag för den tidigare länsstyrelseorganisa- tionen var att man höll ihop alla ärenden som tillhörde ett och samma ämnesområde. De rättskipande uppgifterna handlades alltså i stor omfattning i nära samband med sådan verksamhet som var inriktad på t.ex. inspektion eller tillsyn. En viss förändring skedde vid 1971 års reform, då en del av läns— styrelsens förvaltningsrättskipande uppgifter flyttades över till de då nybildade länsdomstolarna. Det gällde i

• Sida 40
•  Original

princip skattemål, körkortsmål samt mål om administrativa frihetsberövanden (barnavårds— och nykterhetsvårdsmål).

En stor del av vad som kan hänföras till förvaltningsrätt— skipning blev dock kvar hos länsstyrelsen. Således har läns— styrelsen behållit besvärsprövande uppgifter inom t.ex. byggnadsväsendet, hälsovårdsområdet, djurskyddsområdet, natur— och miljövårdsområdet, brandväsendet och begravnings— väsendet. Härtill kommer de mer eller mindre udda målgrupper, som inte direkt kan hänföras till något huvudområde. Inom flera områden, t.ex. hälsovården och byggnadsväsendet, inne— fattar länsstyrelsens uppgifter fortfarande såväl rättskip— ning som inspektions— och tillsynsfunktioner i förhållande till lokala myndigheter.

Den åtgärd i fråga om förvaltningsrättskipningen inom läns— styrelsen som i första hand diskuterades inför 1971 års re— form var att ge ett ökat utrymme för lekmannamedverkan. Länsförvaltningsutredningen föreslog år 1967 att nämndemän skulle delta i länsstyrelsens avgöranden av rätts— och för— valtningsärenden. Ordförandeskapet skulle utövas av en högre länsstyrelsetjänsteman. I vissa ärenden, särskilt sådana om frihetsberövanden, skulle nämndens medverkan vara obligato— risk. I andra ärenden av rättslig natur skulle länsstyrelsen bestämma om nämndens deltagande. Som exempel nämndes bl.a. hälsovårdsärenden.

Den lösning, som valdes år 1971 för att tillgodose behovet av lekmannamedverkan i förvaltningsrättskipningen var som bekant att inrätta länsdomstolarna. Vid denna tidpunkt an- sågs det dock inte lämpligt att mer än ett relativt begrän- sat antal målgrupper handlades hos domstolarna. Dåvarande civilministern uttalade dock i prop. 1970:103 att efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen och orga— nisationen hann byggas ut borde länsrätternas kompetens— område vidgas.

Länsberedningen förespråkade i sitt betänkande (SOU 1974284)

• Sida 41
•  Original

Stat och kommun i samverkan att ytterligare delar av för— valtningsrättskipningen hos länsstyrelserna skulle ställas

under lekmannamedverkan. Beredningen anförde bl.a.

Vi anser att det finns många fördelar med att lekmän deltar i förvaltningsrättskipningen. Alla möjligheter att öka det— ta deltagande bör därför tillvaratas. Om ett avgörande an— kommer på en domstol - och inte på en myndighet, där beslu- ten fattas enbart av tjänstemän, eventuellt efter samråd med experter — kommer nämligen en överläggning till stånd mellan flera personer som svarar för avgörandet. Vid en sådan över— läggning kan de frågor som skall bedömas i målet bli allsi— digt diskuterade och i förekommande fall kan skilda meningar prövas mot varandra. En kollegial handläggningsfonm km] alltså i och för sig anses ägnad att bidra till en mer all— sidig belysning av målet. Härtill kommer att lekmännen till— för målet allmänna kunskaper och erfarenheter. Slutligen medför lekmannamedverkan en insyn och kontroll som är ägnad att förstärka den medborgerliga förankringen av förvalt- ningen.

Mot denna bakgrund ansåg beredningen att länsrätterna borde tillföras ytterligare målgrupper från länsstyrelserna.

5.3 Länsstyrelsens organisation

Länsstyrelsen leds av en styrelse som består av landshöv— dingen och fjorton av landstinget valda ledamöter.

Länsstyrelsen är i normalfallet organiserad på en planerings— avdelning och en skatteavdelning. Dessutom finns en allmän enhet och en administrativ enhet. Inom varje länsstyrelse finns också länspolischefens expedition. I det följande skall planeringsavdelningen och den allmänna enheten pre-

senteras närmare.

Eläsringåeréslaiagsa

Chef för planeringsavdelningen är ett länsråd. Planerings— avdelningens uppbyggnad präglas av att den skall medverka i länsstyrelsens huvuduppgift att åstadkomma en samordnad och målinriktad samhällsplanering. Inom avdelningen handläggs

• Sida 42
•  Original

därutöver en mängd löpande ärenden, t.ex. meddelande av dispenser och besvärsprövning. Vidare fullgörs olika till— synsuppgifter och utredningar, t.ex. inom länsplaneringen. Planeringsavdelningen bedriver också en intensiv utåtriktad verksamhet i förhållande till bl.a. näringsliv och kommuner.

Avdelningen är organiserad på följande sex enheter: regio— nalekonomiska enheten, planenheten, lantmäterienheten, juridiska enheten, naturvårdsenheten och försvarsenheten.

Den regionalekonomiska enheten svarar för utredningar på det regionalekonomiska området samt bereder styrelsens ärenden om lokaliseringsstöd.

Planenheten svarar för den fysiska riksplaneringen. Inom enheten ligger ansvaret för beredningen av ärenden om bl.a. general— och regionalplaner samt stads- och byggnadsplaner. Det innebär bl.a. ett ansvar för plansamråd med byggnads—

nämnderna.

Lantmäterienheten utgör fastighetsregistermyndighet och fas— tighetsbildningsmyndighet. Överlantmätaren avgör flertalet ärenden om fastighetsbildning, fastighetsvärdering och tomt- indelning. Han är samtidigt chef för överlantmätannyndig— heten, som är en regional myndighet under lantmäteriverket.

Utmärkande för den juridiska enheten är att den delsallmänt medverkar med juridisk bedömning och kontroll av lagligheten hos besluten inom avdelningen, dels självständigt handlägger ärenden. Enheten svarar för ett tjugotal ärendegrupper. Det rör sig bl.a. om besvärsärenden inom byggnads- och hälso— vårdsområdena. I övrigt deltar enheten i ärenden enligt bl.a. naturvårds— och miljöskyddslagstiftningen samt spe—

ciallagstiftningen inom kulturminnesvården.

Naturvårdsenheten handlägger frågor inom naturvårds—, vatten—

och luftvårdsområdet.

• Sida 43
•  Original

Försvarsenheten har uppgifter som bl.a. berör civilförsvaret, räddningstjänst, skyddsrum och anläggningar.

Inom planeringsavdelningen finns ett stabsorgan, planerings— kansliet. Det förbereder styrelsens sammanträden och hand— har sekreterargöromålen. Till dess uppgifter hör också sam— ordning och information.

Inom avdelningen finns också en länsveterinär och en läns- antikvarie. Länsveterinären har uppgifter enligt vad som i olika författningar ankommer på länsstyrelsen i fråga om djurskydd och djursjukdomar, livsmedel och livsmedelhygien. Han är chef för länsveterinärorganisationen samtidigt som han är tjänsteman hos länsstyrelsen. Länsantikvarien ansva— rar för frågor som rör fornminnes— och byggnadsminnesvård. Organisatoriskt knutna till planeringsavdelningen är pris- kontoret och hemkonsulenterna.

Allmäwasnhszsa

Fram till den 1 juli 1979 fanns en förvaltningsavdelning inom länsstyrelsen. Den var organiserad på en allmän enhet och en rättsenhet. Förvaltningsavdelningen hade två huvud- typer av uppgifter. Dels handlades inom den allmänna enheten en mängd olika allmänna förvaltningsärenden, dels fungerade de båda enheterna som kansli— och beredningsorgan åt läns-

domstolarna.

Vid utbrytningen av länsdomstolarna upplöstes förvaltnings- avdelningen. Kvar finns den allmänna enheten som organisa-

toriskt är direkt underställd landshövdingen.

Vid allmänna enheten handläggs en mängd förvaltningsärenden av skiftande karaktär. Här kan nämnas bilregisterärenden, körkortsärenden, besvär över polisstyrelses beslut, ärenden ang. lotterier, handels- och föreningsregister, utlännings—

ärenden, medborgarskapsärenden, familjebidragsärenden,

• Sida 44
•  Original

socialhjälp och barnavård, ärenden om servering och detalj—

handel m.m.

På den allmänna enheten fullgörs också länsstyrelsens upp— gift som överexekutor. Denna uppgift kommer att försvinna i samband med att den nya utsökningsbalken träder i kraft den I januari 1982. Vid samma tidpunkt överförs besvärs—

ärendena i socialhjälpsmål till länsrätterna.

Från den 1 juli 1981 lades en social funktion till allmänna enheten. På denna skall bl.a. ankomma att utföra länsstyrel— sens tillsynsarbete rörande den nya socialtjänsten, att med— verka i samhällsplaneringen, att sköta information och råd— givning samt att bistå länsrätten med sociala bedömningar.

Handläggningen av de alkoholärenden som länsstyrelsen redan svarar för skall även hänföras till dessa enheter. Arbetet

skall i första hand utföras av särskilda socialkonsulenter.

Utbrytningen av länsdomstolarna gav anledning att diskutera frågan om att samla den juridiska kompetensen inom länssty— relsen. Ett uppdrag som omfattade denna fråga gavs till den s.k. OPAL—utredningen. Utredningen, som också behandlade vissa frågor om planeringsavdelningen och den administra— tiva enheten, redovisade sina förslag i betänkandet (SOU l979:58) Organisatoriska frågor inom länsstyrelserna. För att bl.a. stärka myndighetsutövningen på länsstyrelsen, samordna service åt allmänheten och förbättra möjligheterna att effektivt utnyttja länsstyrelsens juridiska kompetens ansåg utredningen att så många juridiska ärenden som möjligt borde samlas till en särskild organisatorisk enhet. Utred— ningen föreslog därför att den juridiska enheten och vad som återstod av den allmänna enheten skulle föras samman till en rättsavdelning. Dåvarande kommunministern anslöt sig i budgetpropositionen (prop. 1978/79:100 bil. 18) till utredningens förslag om en samlad rättsavdelning. Riksdagen avvisade dock förslaget (CU 1978/79:19, rskr 183).

• Sida 45
•  Original

I ett beslut den 10 april 1980 har regeringen gett länssty— relsernas organisationsnämnd (LON) i uppdrag att i samråd med representanter för länsstyrelserna utreda hur länssty— relsernas behov av juridisk kompetens skall kunna tillgodo—

ses inom de juridiska och allmänna enheterna.

5.4 Handläggningsformer m.m.

Länsstyrelsernas ärenden fördelas mellan avdelningarna och enheterna enligt en diarieplan, som beslutas av regeringen. Varje länsstyrelse beslutar en arbetsordning. Till ledning för utarbetande av arbetsordningen fastställer regeringen

en normalarbetsordning.

I arbetsordningen anges för varje ärende hur och av vem det skall avgöras. Där anges också vilka enheter som svarar för beredningen och vilka enheter som på olika sätt deltar i handläggningen.

Eftersom länsstyrelsens arbetsfält spänner över ett stort antal sektorer förekonmer flera olika typer av förvaltnings— ärenden. Som några huvudgrupper märks besvärsärenden, ansök- ningsärenden och anmälningsärenden. Handläggningen av åren— dena styrs av ett flertal författningsbestämmelser. I läns- styrelseinstruktionen finns bestämmelser om bl.a. beslutför— het och föredragning. Ärendehandläggningen regleras också av allmänna verksstadgan (1965:600) och förvaltningslagen (l97l:290), t.ex. i fråga om jäv, partsinsyn och kommunika— tion. Speciallagstiftningen har också stor betydelse för t.ex. byggnads— och hälsovårdsmålen.

Som tidigare nämnts leds länsstyrelsen av en styrelse. Av grundläggande betydelse är fördelningen av ärenden mellan styrelsen och tjänstemännen. Av 26 S länsstyrelseinstruk— tionen framgår att styrelsen i princip skall avgöra:

• Sida 46
•  Original

1. Viktigare samhällsplaneringsfrågor eller andra för länet betydelsefulla åtgärder, 2. viktigare författningsfrågor, 3. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter, . frågor om tillsättning av vissa tjänster, . anslagsfrågor m.m.,

. disciplinfrågor m.m.,

XIOUT-Jä

. andra frågor som landshövdingen hänskjuter till sty—

relsen.

Ärenden som inte skall avgöras av styrelsen avgörs av den tjänsteman vid länsstyrelsen som anges i instruktion, ar— betsordning eller enligt vad länsstyrelsen särskilt beslutar.

Huvudprincipen är att ärendena skall avgöras efter föredrag— ning. Denna fullgörs av en tjänsteman inför enhetschef eller avdelningschef. Landshövdingen kan alltid överta avgörandet av ett ärende. Det åligger varje enhetschef att föredra ett ärende av svårare beskaffenhet eller större omfattning, i vilket föredragningen annars skulle ha ankommit på en under— ställd tjänsteman.

I länsstyrelsens arbetsordning kan öppnas en möjlighet att avgöra ärenden utan föredragning, s.k. enmansärenden. Läns— styrelsen får inte utan medgivande av regeringen besluta att andra ärenden än som anges i normalarbetsordningen får av—

göras som enmansärende.

Även om en enhet inte har till uppgift att bereda ett ären— de kan den delta i avgörandet eller den slutliga handlägg- ningen. Det innebär att vederbörande tjänsteman är skyldig att närvara vid ärendets föredragning eller ta del av hand— lingarna. Tjänstemannen skall också ge till känna sin me- ning om hur ärendet bör avgöras. Enligt 36 5 länsstyrelse— instruktionen föreligger en skyldighet att anteckna skilj— aktig mening som har framförts av den som har deltagit i den slutliga handläggningen.

• Sida 47
•  Original

Av arbetsordning skall framgå vilka enheter som, utöver be— slutande och föredragande, skall delta när beslut fattas. Avvikelse från normalarbetsordningens föreskrifter i denna del får inte ske utan regeringens medgivande om det innebär att antalet deltagande begränsas.

Juridiska enheten fullgör, som tidigare nämnts, en juridiskt konsultativ verksamhet inom planeringsavdelningen. Det är därför vanligt att juridiska enheten enligt arbetsordningen skall delta i ärenden som skall avgöras inom andra enheter. Den deltar t.ex. i handläggningen av planfrågor, natur— och miljöskyddsfrågor och vägfrågor även om besluten formellt

fattas inom en annan enhet eller på en annan nivå.

Juridiska enheten har också beslutsfattande uppgifter i vis— sa ärendegrupper. Det kan då förekomma att andra enheter enligt arbetsordningen skall delta i dessa ärenden. Det gäl— ler t.ex. för planenheten i besvärsärenden i byggnadsmål, länsveterinären och naturvårdsenheten i hälsovårdsärenden samt för regionalekonomiska enheten i ärenden om yrkesmässig trafik.

Det förekommer alltså ett livligt samarbete över enhetsgrän— serna vid avgörandet av ärendena. Det är fråga om en nära samverkan mellan den juridiska expertisen och annan speciell sakkunskap. För ett besvärsärende som handläggs inom juri- diska enheten kan följande ordning gälla.

När ärendet kommer in till länsstyrelsen granskas det till en början av den tjänsteman som är föredragande. Han har att bereda ärendet enligt föreskrifterna i bl.a. förvaltnings— lagen (ev. komplettering, remittering m.m.). Ofta remitteras ett besvärsärende till t.ex. den kommunala beslutsinstansen

med begäran om yttrande.

Härefter kan den interna handläggningen vidta. Det kan bli aktuellt att koppla in den särskilda sakkunskap som läns—

• Sida 48
•  Original

styrelsen förfogar över. I ett byggnadsärende kopplas regel— mässigt planenheten in och i ett hälsovårdsärende natur— vårdsenheten eller länsveterinären. Kontakten mellan hand— läggare och de särskilda experterna kan gå till på olika sätt. Den kan vara antingen muntlig eller skriftlig eller bådadera. Experternas synpunkter dokumenteras ofta i en in— ternpromemoria som tillfogas akten. Anledningen härtill kan vara att utredningen i ärendet bedåns vara ofullständig och därför behöver kompletteras med ytterligare faktaunderlag. Inte sällan finns anledning att göra besiktningar på platsen. Den tid som går åt för den interna handläggningen varierar

givetvis från fall till fall.

Det material som har tillförts ärendet genom expertutlåtan- den kan behöva kommuniceras med klaganden i ärendet i enlig— het med 15 S förvaltningslagen. När ärendet slutligen avgörs ankommer det på föredraganden att upprätta ett förslag till beslut. Även på detta stadium skall experten kopplas in. Denne skall ju, om han deltar i ärendets handläggning, en— ligt arbetsordningen ge sin mening till känna om hur ären— det bör avgöras. Har han en avvikande mening skall han skriva sig skiljaktig.

• Sida 49
•  Original

6 LANSRÄTTERNA

6.1 Bakgrund

Fram till den 1 juli 1971 var de förvaltningsrättskipande uppgifterna inom länsstyrelsen i hög grad integrerade med handläggningen av andra ärenden. En särställning intog dock dömandet i skatteärenden som i allt väsentligt låg hos de

i länsstyrelseorganisationen inbyggda prövningsnämmderna.

I de utredningar beträffande länsstyrelsernas organisation m.m. som gjordes under 1960—talet rådde enighet om att åt- gärder borde vidtas för att förstärka förvaltningsrättskip— ningen. Däremot rådde något delade meningar i frågan om det räckte att göra förbättringar inom ramen för dåvarande or— ganisation eller om uppgifterna helt borde brytas ut och förläggas till fristående organ. Vid 1971 års länsförvalt— ningsreform valdes lösningen med länsdomstolar som organisa- toriskt knöts till länsstyrelsen. Vid den tidpunkten ansågs det inte finnas tillräckligt underlag för att pröva en fri— stående organisation. Det åberopades vidare att domstolarna i praktiken skulle få en oberoende och jävsfri ställning.

6.2 1979 års länsrättsreform

Frågan om en eventuell utbrytning av länsdomstolarna ur länsstyrelseorganisationen behandlades av riksdagen vid flera tillfällen under början och mitten av 70—talet. Upp— draget att utreda frågan gavs år 1977 till länsdomstols— kommittén.

• Sida 50
•  Original

I delbetänkandet (SOU 1977 80) Länsdomstolarna föreslog kommittén att de tre dåvarande länsdomstolarna skulle bry— tas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny allmän förvaltningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. Till stöd för förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organisationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna.

I prop. 1977/78:17 om fristående länsdomstolar framhöll föredraganden bl.a. att det var både naturligt och angeläget att 1971 års reformer i fråga om förvaltningsrättskipningen fullföljdes genom att även den första instansen anpassades till de principer som gäller för domstolsväsendet i allmän— het.

Riksdagen fattade sitt principbeslut i maj 1978 (KU 1977/78 :47, rskr 308). Efter ett intensivt förberedelsearbete ge— nomfördes reformen den 1 juli 1979.

Reformen innebar att de tre länsdomstolar som fanns i varje län bröts ut från länsstyrelserna och slogs samman till en domstol. Den nya domstolen fick namnet länsrätt. I administ- rativt hänseende samordnades de nya domstolarna med kammar— rätterna och regeringsrätten med domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Länsrätterna fick genom reformen ställning som allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelserna om länsdomstolarnas kompetensområde, sammansättning, dom— förhet m.m. arbetades sålunda in i lagen (19711289) om all- männa förvaltningsdomstolar (omtryckt l979:165).

Kammarrätterna fick, liksom hovrätterna i förhållande till tingsrätterna, vissa administrativa uppgifter med avseende på länsrätterna. Kammarrätterna fastställer sålunda arbets— ordning för länsrätterna. Vidare delar kammarrätterna in domarna i länsrätterna till tjänstgöring. De tre största

länsrätterna fastställer numera själva sina arbetsordningar

• Sida 51
•  Original

och de delar också själva in domarna till tjänstgöring.

6.3 Länsrätternas organisation och personal

De mål som kommer in till länsrätterna fördelas på rotlar i samband med att de registreras. Enligt uttalanden i förarbe— tena till länsrättsreformen bör rotlarna vara blandade skat— temåls— och förvaltningsmålsrotlar.

Domargöromålen fullgörs i princip av domare som har ordina— rie tjänst i länsrätt (lagman och rådmän). För vikariats—, förstärknings— och utbildningsändamål finns icke ordinarie domare. Berednings- och föredragningsuppgifter handhas även av personal som inte behöver ha juridisk utbildning. Perso— nalen inom länsrätternas kanslier svarar bl.a. för målre-

gistrering, skriftväxling, expediering samt arkivläggning.

Domarkarriären i den nya organisationen för de allmänna för— valtningsdomstolarna har byggts upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Det innebär att tjänstgöringen skall växla mellan de olika instanserna. Den grundläggande domar— utbildningen äger rum i kammarrätt. Ordinarie domare skall ha tjänstgjort som icke ordinarie domare i både länsrätt och kammarrätt. I regel skall han också ha tjänstgjort som före— dragande i regeringsrätten.

Inom länsrätterna fanns under budgetåret 1980/81 en fast organisation med 971 tjänster, varav 156 domare, 415 tjäns— temän med berednings- och föredragandeuppgifter samt 400 övriga tjänstemän. Till detta kom ett hundratal personer som förstärkningsorganisation och för balansavarbetning.

6.4 Målområdet

Länsrätterna övertog den 1 juli 1979 målområdet hos de tidigare länsskatterätterna, fastighetstaxeringsrätterna

och länsrätterna.

• Sida 52
•  Original

Enligt 14 5 lagen (l97lz289) om allmänna förvaltningsdom— stolar prövar länsrätt:

1. mål enligt skatte-, taxerings—, uppbörds— och folkbok— föringsförfattningarna i den utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar.

2. mål enligt barnavårdslagen (1960:97), lagen (1954:579) om nykterhetsvård, utlänningslagen (l980:376), smittskydds— lagen (1968z231), lagen 1970:375 om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling och körkortslagen (l977:477) i den utsträckning som är föreskrivet i dessa lagar samt mål en— ligt 21 kap. föräldrabalken.

Skattemålen utgör den helt dominerande målgruppen för läns— rätterna. Av ca 165.000 mål som totalt kom in till länsrät- terna under kalenderåret 1980 kunde i runda tal 119.000 mål hänföras till skatteområdet. Under samma tidsperiod kom det in ca 42.000 körkortsmål, som därmed utgör den näst största gruppen av ärenden. Återstående 4.000 inkomna mål kunde för— delas på mål angående barnavårdslagen (2.171), nykterhets— vårdslagen (1.352), 21 kap. föräldrabalken (462), utlän— ningslagen (59) samt annan lagstiftning (114).

Ärendena enligt barnavårdslagen kommer att fr.o.m. den 1 januari 1982 ersättas med mål enligt lagen om vård av unga (LVU) och nykterhetsvårdsmålen, enligt förslag i prop. l981/82:8, med mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Då tillförs länsrätterna även en ny mål— grupp, nämligen mål enligt socialtjänstlagen. Det gäller främst besvär över socialnämnds beslut i fråga om rätt till bistånd. Ett utredningsförslag föreligger om att flytta målen enligt 21 kap. föräldrabalken till tingsrätt.

• Sida 53
•  Original

6.5 Näls handläggning m.m.

Det processuella förfarandet i länsrätterna regleras i för- valtningsprocesslagen (l97lz29l). Enligt 9 5 förvaltnings— processlagen är förfarandet skriftligt. Muntlig förhandling beträffande viss fråga får dock ingå i handläggningen om det kan antas vara till fördel för utredningen. Om en enskild part begär muntlig förhandling skall sådan förhandling hål- las om den inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Vissa speciallagar innehåller särbestämmel- ser om muntlig förhandling.

Länsrätten har ett grundläggande utredningsansvar för sina ärenden. I 8 S förvaltningsprocesslagen sägs att rätten skall se till att ett mål blir så utrett som dess beskaf— fenhet kräver. Enligt 24 5 får rätten inhämta yttrande över en fråga som kräver särskild sakkunskap. Närmare regler om målens handläggning finns i förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion (omtryckt 198011026). Mål eller i nål uppkommen fråga avgörs efter föredragning om nämndemän del- tar i avgörandet. Föredragning fullgörs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande. I 18 5 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar regleras vilka ärenden som får avgö— ras som enmansmål. En lagfaren domare kan sålunda ensam be— sluta om t.ex. åtgärder som endast avser måls beredande samt sköta vissa förhör med vittne eller sakkunnig. Länsrätt är vidare domför med en lagfaren domare vid avgörande av vissa i 18 S uppräknade mål, bl.a. mål som avser ändring av taxe- rad inkomst med högst 1.000 kr.

Enligt 18 5 länsrättsinstruktionen skall ett mål avgöras så snart det kan ske. Av länsrätternas arbetsordningar skall framgå vilka mål som är förtursmål.

• Sida 54
•  Original

6.6 Målutveckling hos länsrätterna

Följande utveckling har skett i fråga om antalet innelig— gande oavgjorda mål i länsrätterna från tiden för beslut om utbrytning och framåt.

1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 Inkomna 224 000 213 000 173 500 162 000

Avgjorda 193 000 186 000 143 000 199 000

Utgående balans 213 000 242 000 262 500 224 500

• Sida 55
•  Original

7 ALLMÄNNA ÖVERVÄGANDEN OM INSTANSORDNINGEN

7.1 Inledning

Länsdomstolskommittén har fått i uppdrag att överväga vilka målgrupper hos länsstyrelsen som lämpligen bör föras över till länsrätt. Kommittén har därvid givetvis att söka väg— ledning i de principer för uppgiftsfördelningen mellan myn— digheter och domstolar som lades fast år 1971. Det årets reformer markerar en brytning med tidigare syn på förvalt— ningsrättskipning. Rättskipningen borde i huvudsak ske vid förvaltningsdomstolar. Det faktum att vissa målgrupper har tillförts kammarrätterna och regeringsrätten talar alltså för att de bör handläggas av en förvaltningsdomstol redan i första besvärsinstans. Kommittén vill dock framhålla att de principer som lades fast år 1971 inte utan vidare kan åberopas till stöd för en ändrad instansordning på regional nivå. Det helt väsentliga är karaktären hos varje enskild målgrupp. Utgångspunkten för en fördelning av mål mellan länsstyrelse och länsrätt bör alltså enligt kommittén vara vad de olika målgrupperna i sig kräver i fråga om t.ex. lämpliga handläggningsformer och sammansättning hos pröv— ningsinstanserna. Kommittén har därför funnit det angeläget att i en jämförelse mellan länsstyrelserna och länsrätterna analysera kriterierna för en lämplig uppgiftsfördelning mel- lan de båda prövningsinstanserna för att därefter tillämpa

dessa kriterier på de olika målgrupper som kan övervägas.

Utgångspunkten för kommitténs bedömning är att länsstyrel— serna sedan lång tid har haft viktiga uppgifter när det gäller förvaltningsrättskipningen. På en mängd samhälls—

• Sida 56
•  Original

områden, med vilka länsstyrelserna har att ta befattning, har de kunnat skaffa sig en bred kompetens, något som har varit av stort värde för fullgörandet av de rättskipande uppgifterna. Inte minst har detta gällt när länsstyrelsen har haft att som första besvärsinstans överpröva beslut som har meddelats av kommunala nämnder, t.ex. sociala nämnder, byggnadsnämnder och hälsovårdsnämnder. Denna historiskt be— tingade uppgift för länsstyrelserna att handha förvaltnings— rättskipningen på olika områden är självfallet av stor be— tydelse vid kommitténs överväganden.

Mot det sagda måste man enligt kommitténs mening ställa de viktiga förändringar som har genomförts under främst 1970- talet. Länsstyrelserna har till stor del fått en ändrad karaktär genom 1971 års länsförvaltningsreform. Det framåt— syftande planerande arbetet har skjutits i förgrunden. Vik- tiga reformer har också genomförts i fråga om förvaltnings— rättskipningen. Kommittén fäster särskilt avseende vid att dess förslag om fristående länsdomstolar har genomförts den 1 juli 1979. Därmed markerade statsmakterna att satsningarna på förvaltningsrättskipningens område också skulle gälla den regionala nivån. Det har därmed skapats goda förutsättningar för en förvaltningsprocess på länsnivå, som tillgodoser nöd— vändiga rättssäkerhetskrav och som skapar bästa möjliga för— troende hos allmänheten. Möjligheterna att förskjuta tyngd— punkten i besvärsprocessen nedåt i instanserna har därmed också ökat. Kommittén anser att detta är viktigt inte bara av samhällsekonomiska skäl. Det är nämligen enligt kommit— téns mening en angelägenhet av största betydelse att tvister som uppkommer mellan enskilda personer och det allmänna och som har sitt ursprung i lokala förhållanden till huvudsak- lig del kan lösas vid handläggningen på regional nivå.

Kommitténs uppdrag bör ses mot den nu i korthet givna bak— grunden. Det gäller alltså att finna former för en uppgifts— fördelning så att länsstyrelserna och länsrätterna kan nytt— jas för de uppgifter som de är bäst lämpade för.

• Sida 57
•  Original

7.2 Principiella motiv för en ändrad instansordning

De målgrupper som kommittén har att undersöka har en hel del gemensamt. Huvudsakligen rör det sig om besvär över beslut, som i första instans har fattats av en kommunal nämnd. Mål— grupperna tillhör vad som brukar benämnas den specialregle— rade kommunala förvaltningen. Staten har genom speciallag— stiftningen velat åstadkomma en reglering så att samhälle— liga intressen på olika områden blir tillgodosedda. Kommu— nerna har ålagts att handha uppgifterna. Staten har dock tillförsäkrat sig ett inflytande över utvecklingen bl.a. genom att lägga tillsynsuppgiften över handhavandet på stat— liga organ. Därvid har länsstyrelserna regelmässigt valts för att utöva den regionala tillsynen. Mot de samhälleliga intressena som framträder på de olika områdena får ofta ställas viktiga enskilda intressen, som kan innebära att stora personliga eller ekonomiska värden står på spel. Det gäller alltså att i besvärsprövningen komma fram till en rimlig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Härför krävs ofta, förutom den juridiska kompetensen, till— gång på annan sakkunskap. Överhuvudtaget är det viktigt att få till stånd den allsidiga bedömning av målen som krävs i varje enskilt fall.

Det gäller att med denna karaktärsbeskrivning som grund fin— na en lämplig besvärsinstans för målens avgörande. Följande principiella synpunkter gör sig därvid enligt kommitténs mening gällande.

Inslaget av rättsfrågor är regelmässigt stort i de ärende- grupper som kommittén har att undersöka. Detta utgör ett starkt incitament till att besvärsprövningen bör ligga hos förvaltningsdomstolar. Kommittén vill framhålla att det i och för sig inte får vara ett självändamål att hänföra ären— den med inslag av rättsfrågor till domstolsprövning. Men principen att sådana tvister mellan enskilda medborgare och det allmänna som rör frågor av rättslig karaktär bör bedömas

• Sida 58
•  Original

av förvaltningsdomstolar bör inte eftersättas utan starka skäl.

En princip som i flera fall har bragts till klara uttryck under senare tid innebär att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande uppgifter, särskilt sådana som in— nebär tillsyn. Kommittén kan bl.a. erinra om att detta var ett bärande motiv för att bryta ut besvärsprövningen i so— cialförsäkringsärenden från riksförsäkringsverket. Den dubb— la uppgiften att samtidigt som tillsynsmyndighet företräda det allmännas intressen och att som besvärsmyndighet avväga den enskildes intressen mot det allmännas ansågs kunna skapa misstro hos allmänheten till myndigheterna. Dubbelställning— en kan alltså lätt missuppfattas av allmänheten, som kan ha svårt att frigöra sig från misstanken att en myndighet med en sådan dubbelställning inte granskar ett besvärsärende objektivt. Det ställs också höga krav på de tjänstemän som skall fullgöra de dubbla uppgifterna.

Länsstyrelsen har viktiga ledande och samordnande uppgifter i länet. Det är till stor del en fråga om att föra ut stats— makternas intentioner på olika samhällsområden till en prak- tisk verklighet. Inom flera områden, som länsstyrelsen har att ta befattning med, innefattar länsstyrelsens uppgifter såväl rättskipning som tillsyn i förhållande till myndig— heter. Enligt 5 5 länsstyrelseinstruktionen skall således länsstyrelsen inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myn— dighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behöri— gen fullgjort. Härutöver föreskrivs en tillsynsskyldighet i olika specialförfattningar. Ofta är tillsynsuppgifterna förenade med befogenheter att ingripa med vitesföreläggande för att komma till rätta med missförhållanden.

Det reella innehållet i länsstyrelsernas tillsyn har föränd— rats under senare tid, särskilt i förhållande till kommunala myndigheter. Tidigare var tillsynen till huvudsaklig del

• Sida 59
•  Original

inriktad på kontroll och inspektion. I takt med att kommuner- na har skaffat sig en egen sakkunskap och fått bättre resur— ser att fullgöra sina åligganden på olika speciallagsregle— rade områden har tillsynen alltmera fått karaktären av sam- råd och ömsesidigt erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna ställer ”sina experter till kommunernas förfogande i olika avseenden och kommunerna delger länsstyrelserna viktiga erfarenheter från den praktiska handläggningen. Enligt kommitténs mening påverkar inte detta den principiella inställningen till hur förhållandet bör vara mellan tillsynsuppgifter och besvärs— prövande uppgifter. Tvärtom är det med denna form av samver— kan mellan myndigheter på regional och lokal nivå än mer an— geläget att besvärsprövningen ligger hos ett fristående organ. Det ligger ett starkt rättssäkerhetsintresse i att undvika varje misstanke om att besvärsinstansen inte handlar fullt opartiskt. Kommittén vill samtidigt betona att den inte ifrå— gasätter den enskilde tjänstemannens vilja att handla opar— tiskt vid besvärsprövningen. De kritiska synpunkterna riktas endast mot dubbelrollen som sådan.

Från den enskilde medborgarens synpunkt är det värdefullt att få till stånd en ökad insyn i beslutsfattandet. Detta kan ske genom att förtroendevalda lekmän ges möjlighet att delta i besluten. En sådan ordning är ägnad att stärka allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna fullgörs. Ett viktigt motiv för 1971 års länsförvaltningsreform för att särskilja en viss förvaltningsrättskipning från annan verk- samhet var just att ge möjlighet till en sådan lekmannamed— verkan. Nämndemän knöts alltså till länsdomstolarna. Det an— sågs allmänt värdefullt med medverkan av nämndemän i sådana ärenden där enskilda intressen står mot allmänna intressen. Värdet ligger närmast i att domstolen får del av de allmänna kunskaper och erfarenheter som nämndemännen besitter.

Kommittén vill erinra om att det redan år 1971 ifrågasattes om inte en större del av länsstyrelsernas förvaltningsrätt— skipning än vad som då beslöts borde omfattas av lekmannamed—

• Sida 60
•  Original

verkan. Även länsberedningen tryckte år 1974 på behovet av nämndemän vid avgörandet av ytterligare målgrupper. Kommit— tén ansluter sig också för egen del till kraven på att en större del av den regionala förvaltningsrättskipningen sker under medverkan av lekmän. I dag avgörs besvärsärenden hos länsstyrelsen regelmässigt i form av beslut av en tjänsteman efter föredragning av en annan tjänsteman. Det står i över— ensstämmelse med svensk förvaltningsrättstradition och kom- mittén har i och för sig inte fog för att ur rättssäkerhets— synpunkt ifrågasätta hur beslutsfattandet i dag fullgörs. Kommittén kan dock inte bortse från att en medverkan av nämndemän generellt skulle ge avgörandena större tyngd och skapa större förtroende för dessa hos parter och allmänhet. Detta talar alltså för att en större del av förvaltnings— rättskipningen på regional nivå bör förläggas till domstolar.

Processordningen hos förvaltningsdomstolarna ger bättre möj- ligheter till muntligt förfarande, bevisdokumentation och offentlig omedelbarhet än vad förvaltningsmyndigheterna kan erbjuda. Domstolarna har också i den praktiska tillämpningen visat sig hantera dessa processuella medel på ett sätt som har kunnat bevara den smidighet som bör känneteckna förvalt- ningsprocessen. Förfarandet har inte blivit tyngre än vad rättssäkerheten kräver. Kommittén fäster vid sina övervägan— den om olika målgruppers fördelning mellan länsstyrelse och länsrätt stor vikt vid möjligheterna att ta tillvara den processordning som länsrätterna kan erbjuda.

Ett gemensamt drag hos flertalet av de ärendegrupper som lig- ger inom området för länsstyrelsernas förvaltningsrättskip- ning är att det krävs såväl en juridisk insikt som annan sakkunskap för att lösa uppkomna frågor. Arbetet präglas av en samverkan mellan jurister och personal med sådan sakkun- skap. Det formella beslutsfattandet ligger hos juristen. Personal från länsstyrelsens olika sakenheter deltar ofta dels under utredningsstadiet genom att avge expertutlåtan— den, dels vid själva beslutsfattandet där experten har en

• Sida 61
•  Original

formell möjlighet att reservera sig mot beslutet. Detta är en samverkansform mellan sakkunniga på skilda områden och beslutsfattaren som skiljer sig från den normala handlägg— ningen inom domstolsväsendet. Domstolen gör alltid en bedöm— ning av om det finns ett behov av särskild sakkunskap. Om sådan anlitas, vilket kan behövas vid bedömning av t.ex. lämplighetsfrågor, vägs synpunkterna däri in i det slutliga ställningstagandet.

Det hävdas ibland att den beskrivna formen av samverkan mel— lan expert och jurist är till fördel i förvaltningsrättskip— ningen. Kommittén ser emellertid också påtagliga svagheter med en sådan handläggningsordning. Det kan t.ex. för en en— skild part te sig stötande att i ett ärende få del av ex— pertens framläggande avldet allmännas inställning under ut— redningsstadiet och sedån få möta samma expert som deltagan— de i beslutet. Objektiviteten hos beslutsinstansen kan häri— genom lätt sättas i fråga. Detta gäller inte minst om den enskilde parten har anlitat en egen expert, som har en annan uppfattning än länsstyrelsens expert. Det framstår överhuvud— taget som svårt för den beslutande tjänstemannen att i en teknisk fråga hävda en annan mening än den som inom samma myndighet är expert på just den typen av tekniska frågor.

Kommittén har vidare erfarit att det skiftar mellan olika länsstyrelser i fråga om hur formell den interna beredningen av ett ärende är. Ibland dokumenteras expertens-synpunkter i en promemoria, ibland tas endast en muntlig kontakt mellan experten och juristen. Det kan givetvis variera alltefter ärendets beskaffenhet. Kommittén erinrar om att det ligger ett starkt rättssäkerhetsintresse i att en enskild part får del av det utredningsmaterial som tillförs ett ärende. En— ligt kommitténs mening är en god garanti för detta att ex- perten intar en fullt fristående ställning till besluts— instansen. Denna fråga är enligt kommittén av principiell betydelse i övervägandena om en reformerad instansordning på regional nivå. Man bör ställa sig frågan hur man på

• Sida 62
•  Original

bästa sätt får till stånd en objektiv utredning och, inte minst, hur denna på bästa sätt förs in i processen redan i första instans. Kommittén har för avsikt att återkomma till

detta i samband med övervägandena om ett tvåpartsförfarande.

Sammanfattningsvis finner kommittén att starka principiella skäl talar för att i ökad utsträckning organisera förvalt— ningsrättskipningen på regional nivå i domstolsform. En re— form i den riktningen skulle tillgodose allmänna rättssäker— hetskrav som kommittén finner angelägna från den enskilde medborgarens synpunkt. Av de redovisade motiven fäster kom— mittén särskild vikt vid möjligheten att få till stånd en rationell fördelning mellan beslutande och utredande funk— tioner. Länsrätten är genom sina handläggningsformer och överhuvudtaget sin ställning som domstol direkt inriktad på rättskipande uppgifter. Länsstyrelsen å andra sidan har ge— nom sin ställning i länet som tillsynsmyndighet och med sin tillgång till kvalificerad expertis utmärkta möjligheter att fullgöra bevakande och utredande uppgifter på olika sakom— råden.

• Sida 63
•  Original

8 NÄRMARE OM VISSA MÅLGRUPPER

8.1 Inledning

Kommittén har i föregående kapitel redovisat en rad princi— piella skäl som talar för att en större del av förvaltnings— rättskipningen på regional nivå förläggs till länsrätterna. Dessa motiv bör enligt kommitténs mening utgöra de allmänna riktlinjer efter vilka man bör pröva frågan om fördelningen av olika målgrupper mellan länsstyrelse och länsrätt. Vid avgränsningen av vilka målgrupper som i första hand bör tas upp till prövning har kommittén enligt sina direktiv att inrikta sig på sådana grupper som f.n. handläggs på juri— diska enheten inom planeringsavdelningen eller på allmänna enheten och där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos

kammarrätt.

Kommittén har med ledning av diarieplan och normalarbetsord— ning för länsstyrelserna gått igenom vilka målgrupper som med utgångspunkt i direktiven överhuvudtaget kan komma i fråga för en överflyttning till länsrätt. Dessa mål har sammanställts i bilaga 1 till betänkandet. Målen kan delas in i två huvudgrupper. Till den första gruppen hör sådana mål där ämnesområdet som sådant hör till regeringsrättens och kammarrätternas kompetensområde, t.ex. hälsovårdsmål och djurskyddsmål. Sedan finns det en grupp av mål, där vissa enskilda frågor visserligen överklagas till förvalt— ningsdomstol, men där ämnesområdet som sådant hör till rege— ringens kompetensområde. Det gäller t.ex. vissa ärenden på

natur— och miljövårdsområdena.

• Sida 64
•  Original

Kommittén har funnit det mest angeläget att i första hand inrikta sig på ärenden inom de större ämnesområden som hör till regeringsrättens och kammarrätternas kompetensområde. Kommittén har däremot inte till särskild prövning tagit upp alla de målgrupper som teoretiskt berörs av utredningsuppdra— get. Kommittén har t.ex. inte berört allmänna enhetens mål— område. Överväganden om en ändrad instansordning i de mål— grupper som kommittén inte tar upp till behandling i före— varande sammanhang bör i stället kunna tas upp till prövning i samband med att olika sakområden utreds. Därvid synes pröv— ningen kunna ske mot bakgrund av de allmänna riktlinjer som har lagts fast i detta betänkande.

Kommittén kommer i det följande att överväga instansordningen i hälsovårdsmål, djurskyddsmål, byggnadsmål, brandmål och vapenmål. För var och en av dessa målgrupper ges inlednings— vis en redogörelse för berörd lagstiftning.

8.2 Hälsovårdsmål

8.2.1 Allmänt

Det finns ett flertal lagar och förordningar som reglerar vad som brukar kallas den allmänna hälsovården.

De centrala bestämmelserna finns i hälsovårdsstadgan (1958: 663). Också andra författningar har i första hand till syfte att skydda människans hälsa. Hit hör smittskyddslagen (1968: 231) och livsmedelslagen (197l:511). Andra författningar har därutöver ett vidare syfte, nämligen att också skydda natur— miljön, t.ex. miljöskyddslagen (19691387, omtryckt l972z782), lagen (19732329) om hälso— och miljöfarliga varor och ren— hållningslagen (l979:596).

Det ankommer på kommunerna att ta hand om den allmänna hälso- vården. För att sköta denna uppgift finns en hälsovårdsnämnd

i varje kommun. Det åligger nämnden särskilt att ägna upp—

• Sida 65
•  Original

märksamhet åt den allmänna utvecklingen inom kommunen i hälsovårdshänseende, att verka för en förbättrad hälsovård, att samarbeta med berörda myndigheter, att ge allmänheten råd och upplysningar samt att övervaka efterlevnaden av

föreskrifterna om den allmänna hälsovården.

Staten har tillförsäkrat sig ett inflytande över utvecklingen inom den allmänna hälsovården dels genom den tillsynsuppgift som åvilar olika organ, dels genom att besvär över hälso— vårdsnämndens beslut i enskilda fall prövas av myndigheter

och domstolar.

Inom varje län har länsstyrelsen uppsikt över den allmänna hälsovården och skall därvid se till att åtgärder vidtas för att undanröja eventuella missförhållanden.

En hälsovårdsnämnds beslut enligt författningarna på hälso— vårdens område överklagas till länsstyrelsen. Målen kan där— efter i regel fullföljas till kammarrätt.

8.2.2 Författningar som reglerar den allmänna hälsovården

Som har nämnts tidigare finns det flera författningar som reglerar den allmänna hälsovården. I det följande skall de kortfattat beskrivas.

Bälågråréåäzaégaalåååågééål

Den nu gällande hälsovårdsstadgan trädde i kraft den 1 ja— nuari 1960.

I särskilda kapitel i stadgan finns bestämmelser om bostäder, om samlingslokaler, hotell och pensionat, om anläggningar för bad och hygienisk behandling, om vattenförsörjning och vattenundersökning, om åtgärder mot vattenförörening, luft— förorening, buller och andra sådana störningar, om klosetter och urinoarer, om renhållning, om åtgärder mot ohyra, råttor

• Sida 66
•  Original

och möss, om hållande av djur, om anläggning för industri, hantverk och annan näring samt för upplag för varor och avfall.

Grundläggande för tillämpningen av bestämmelserna i dessa olika kapitel är begreppet sanitär olägenhet. Det stadgas alltså att olika anordningar skall vara så utförda, underhål— las eller skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår.

Sanitär olägenhet är en juridisk tenn som skall täcka och kunna medge ingripanden under skiftande förhållanden. 1 hälso— vårdsstadgan finns inte någon definition av begreppet. I för— arbetena till stadgan (SOU 1953z31 s. 72 prop. B 46/1958 5. 133) framhålls att begreppet omfattar alla yttre faktorer som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd. Olägenheten behöver inte ha medfört direkta hälsorisker. Var toleransgränsen skall dras har ansetts vara en fråga som får prövas från fall till fall. Genom att förutsättningen för hälsovårdsnämndens ingripande har formulerats så allmänt som genom uttrycket sanitär olägenhet har hälsovårdsnämnden fått stora möjlig— heter att anpassa tillämpningen till bl.a. samhällsutveck—

lingen.

Begreppet sanitär olägenhet har fått sin närmare innebörd klarlagd genom rättstillämpningen. Dels har olika faktorer som ansetts kunna orsaka sanitär olägenhet lagts fast, dels har en bedömning skett av hur intensiv en menlig inverkan bör vara för att sanitär olägenhet skall anses föreligga. Till ledning för bedömningen av om en åtgärd e.d. skall an— ses som en sanitär olägenhet har normer och riktlinjer ut— färdats. Socialstyrelsen och tidigare medicinalstyrelsen har gett ut meddelanden, råd och anvisningar m.m. på skilda områden. Som exempel kan nämnas sanitära krav på våra bostä— der (19662109), sanitära krav på friluftsbad (l968:2), åt- gärder mot råttor och möss (l97l:22) samt buller från bygg- platser (1975:50).

• Sida 67
•  Original

En bestämmelse av särskilt intresse finns i 38 5 hälsovårds— stadgan. Där sägs att hälsovårdsnämnden skall se till att er— forderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vat— tenförorening, luftförorening, buller och andra sådana stör— ningar inom kommunen. Bestämmelsen fick sin nuvarande utform— ning år 1969 i samband med tillkomsten av miljöskyddslagen. Det kan observeras att begreppet sanitär olägenhet inte om— nämns i paragrafen. Den kan därför anses omfatta även andra olägenheter, närmast de olägenhetsbegrepp som finns i miljö— skyddslagen.

Hälsovårdsnämnden får meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet. Nämnderna har olika befogenheter när det gäller att komma till rätta med missförhållanden. Enligt 71 5 hälsovårdsstadgan får nämnden antingen omedelbart eller efter låg eller uppmaning och skäligt anstånd meddela förelägganden eller förbud. .Åtgärderna kan förenas med vite.

Hälsovårdsnämndens beslut enligt hälsovårdsstadgan kan avse bl.a.

- föreläggande att inom viss tid vidta åtgärder för undan— röjande av bristfällighet hos byggnad eller annan egendom,

— förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål, intill dess förekommande bristfällighet har

undanröjts,

— förbud mot att lägenhet bebos av mer än ett visst antal

personer eller av minderårig eller under viss årstid, — förbud mot bad utomhus på viss plats,

— förbud mot att använda avloppsledning, klosett eller

urinoar,

— förbud mot att hålla djur.

Länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och första besvärs—

• Sida 68
•  Original

instans i ärenden enligt hälsovårdsstadgan. Flertalet ären— den kommer under länsstyrelsens prövning efter besvär. Det förekommer emellertid också att hälsovårdsfrågor tas upp av länsstyrelsen direkt på begäran av en enskild person. Läns— styrelsen har nämligen befogenhet att besluta i hälsovårds— ärenden även om dessa inte dessförinnan har prövats av häl— sovårdsnämnden. Denna befogenhet anses grunda sig på 3 S hälsovårdsstadgan som anger att länsstyrelsen, då ”känne— dom erhålles om missförhållande i hälsovårdshänseende, skall tillse att tjänliga åtgärder vidtas till undanröjande därav".

Hälsovårdsstadgeutredningen har i betänkandet (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd lämnat ett förslag till en ny hälso—

skyddslag.

LagarillSEZåaåZQl333129:_99b_ai_lié£arliga_rérgr

Genom lagen om hälso- och miljöfarliga varor infördes fr.o.m. den 1 juli 1973 en skärpt produktkontroll över varor som med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk—kemiska egen- skaper och hantering kan befaras medföra skada på människor eller i miljön. Frågor av bl.a. alhnänhygienisk art är av stor betydelse vid bedönningen av kemiska varors hälso— och miljöfarlighet. Lagen innehåller bl.a. en allmän aktsamhets—

regel.

I en kungörelse (1973:334), som kompletterar lagens bestäm— melser, finns regler om bl.a. gifter och vådliga ämnen, bo— kämpningsmedel, PCB och kadmium. Reglerna gäller framför allt hur sådana ämnen får hanteras. Med hantering avses i detta sammanhang bl.a. tillverkning, förvaring, transport, användning och saluförande.

Tillsynsmyndigheter är förutom berörda centrala verk (sta— tens naturvårdsverk m.f1.) länsstyrelsen och hälsovårds- nämnden. Länsstyrelsen är ock5å tillståndsmyndighet.

• Sida 69
•  Original

Hälsovårdsnämnden får, liksom övriga tillsynsmyndigheter, meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av la— gen skall efterlevas. Hälsovårdsnämndens beslut överklagas till länsstyrelsen.

Miliéälsxééälageallåéäaååz.-912222915L192232522

Miljöskyddslagen kan knappast i första hand sägas tillhöra området för den allmänna hälsovården. Den har dock några beröringspunkter med hälsovårdsstadgan, varför det är mo— tiverat att kortfattat beröra den i detta sammanhang.

Miljöskyddslagen syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening, luft— förorening, buller och andra störningar. Den 1 juli 1981 genomfördes vissa ändringar i lagens system för förpröv— ning, tillsyn och påföljder.

Förutsättningarna för att man skall få driva verksamhet eller vidta åtgärd som faller under miljöskyddslagen an- ges i vissa tillåtlighetsregler. I dessa slås bl.a. fast att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta in— trång och olägenhet utan att kostnaden blir oskälig. I frå— ga om olika slag av miljöfarlig verksamhet har det införts en förprövningsplikt. Förprövningen sker hos koncessions— nämnden för miljöskydd och från den 1 juli 1981 hos läns— styrelserna.

Tillsyn enligt miljöskyddslagen utövas av naturvårdsver— ket och länsstyrelserna. Mot en tillståndsgiven verksam— het kan länsstyrelsen ingripa med föreskrifter.

Från den 1 juli 1981 kan länsstyrelsen efter åtagande av en kommun låta hälsovårdsnämnden ta över ansvaret för den

löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarlig verksamhet.

• Sida 70
•  Original

Nämnden kan på så sätt få möjlighet att direkt ingripa mot miljöfarlig verksamhet.

Yleaa_gräaåslrasaiagåprgblsm

Vissa gränsdragningsproblem kan förekomma i fråga om hälso- vårdsnämmds befogenhet enligt 38 5 hälsovårdsstadgan och länsstyrelsens befogenhet enligt 40 5 miljöskyddslagen.

Enligt 38 5 hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnden se till att åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kom— munen. I 40 5 miljöskyddslagen ges en tillsynsmyndighet möj— lighet att meddela föreläggande om bl.a. de förbud som är nödvändiga för att lagens bestämmelser skall efterlevas.

För att motverka miljöstörningar kan hälsovårdsnämnden i dag alltså antingen själv vidta åtgärder och meddela föreskrif— ter med stöd av hälsovårdsstadgan eller anmäla ärendet till länsstyrelsen för prövning enligt miljöskyddslagen. Den en— skilde kan i motsvarande fall vända sig till antingen hälso— vårdsnämnden eller länsstyrelsen.

Länsstyrelsen kan således behandla ett visst ärende antingen som hälsovårdsärende eller miljöskyddsärende. I praktiken väljs ofta hälsovårdsstadgan om en renodlad sanitär olägen— het påstås föreligga liksom om frågan gäller en utpräglad grannetvist. Däremot brukar miljöskyddslagen användas om olägenheterna kan drabba ett flertal personer eller aktuali— serar åtgärder av mera långsiktigt slag.

Det finns också gränsdragningsproblem mellan hälsovårdsstad— gan och lagen om hälso— och miljöfarliga varor. Som ett exempel när båda lagarna är tillämpliga kan nämnas ingripan- den mot besprutning av banvallar m.m.

• Sida 71
•  Original

Beabållaiagslagsa_£122935991

Den 1 januari 1980 trädde en ny renhållningslag i kraft. Den ersatte lagen (1965:S4) om kommunala renhållningsavgifter och kommunala renhållningslagen (1970:892). Den nya lagen har karaktär av ramlagstiftning. I förarbetena uttalades

att bestämmelserna ger kommunerna stor frihet att med beakt— ande av allmänna och enskilda intressen utforma renhållning— en på det sätt som de finner lämpligt med hänsyn till lokala förhållanden (prop. 1978/79:205 s. 15).

Lagen innehåller en allmän aktsamhetsregel. Enligt 3 5 skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkommer olä— genhet från hälso— och miljövårdssynpunkt.

Det s.k. kommunala renhållningsmonopolet består i den nya lagstiftningen. Enligt 4 5 skall således kommunerna ansvara för att hushållsavfall forslas bort i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänna hälso— och miljö— vårdskrav som enskilda intressen. När kommunerna planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall fullgöras skall kom— munen ta hänsyn till om fastighetsägarna själva kan ta hand om avfallet på ett från hälso- och miljövårdssynpunkt god— tagbart sätt. '

För varje kommun skall finnas en renhållningsordning. Denna skall innehålla föreskrifter som reglerar allt väsentligt som rör bortforsling och övrig hantering av avfallet. Det skall finnas möjligheter att medge undantag från föreskrif— terna i renhållningsordningen. Det ankommer på hälsovårds- nämnderna att besluta om sådant undantag. Besluten kan över— klagas till länsstyrelsen.

LiYåmåéålålågåD_£lQZliill)

Livsmedelslagen har bl.a. till syfte att skydda konsumenter- na mot skadliga eller på annat sätt från hälsovårdssynpunkt

• Sida 72
•  Original

otjänliga livsmedel. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. livsmedelslokaler, hantering av livsmedel, märkning, per— sonalhygien och livsmedelskontroll.

Statens livsmedelsverk utövar den centrala tillsynen. På regional nivå ansvarar länsstyrelsen för livsmedelskontrol— len. Uppgiften åviljar närmast länsveterinären. Lokalt ut— övas den omedelbara tillsynen av hälsovårdsnämnden.

Tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden eller förbud. Dessa kan förenas med viten. åaiätåkréälagsallåéåzåéll

Smittskyddslagen innehåller bestämmelser som tillgodoser samhällets intresse av ett skäligt skydd mot vissa allvar— liga smittsamma sjukdomar. Dessa indelas i allmänfarliga, veneriska och övriga smittsamma sjukdomar.

Med anledning av att länsläkarorganisationen upphörde den 1 juli 1981 genomfördes vissa ändringar i smittskyddslagen. En genomgripande förändring är att landstingskommunens sjuk— vårdsstyrelse skall utse en läkare, som skall ombesörja vis— sa av de uppgifter som hittills har åvilat länsläkaren.

Inom kommunerna bär hälsovårdsnämnderna i första hand ansva— ret för skyddet mot smittsamma sjukdomar. Nämnderna svarar sålunda för utredningar och åtgärder för att förhindra smit— ta. Det löpande praktiska arbetet verkställs framför allt

av distriktsläkare. Länsstyrelserna vakar över att sjukdomar— na bekämpas i länet. Den centrala tillsynen utövas av social— styrelsen.

Smittskyddslagen innehåller vissa bestämmelser om tvångsin— gripanden mot enskilda personer. Det ankommer på länsrätten att besluta i ärenden om tvångsintagning och tvångskvarhål— lande på sjukvårdsanstalt. I fråga om allmänfarliga sjuk—

• Sida 73
•  Original

domar gäller därvid att en läkare beslutar om tvångsintag— ning. Beslutet skall underställas länsrätten om det begärs

av den beslutet rör. I fråga om veneriska sjukdomar skall länsrätten besluta direkt om tvångsintagning. Länsstyrelsen skall hållas underrättad om hälsovårdsnämndernas utredningar och om de åtgärder som vidtas. Den läkare som landstingskom— munen har utsett har rätt att anmana någon som misstänks lida av venerisk sjukdom att söka läkare. Länsstyrelsen kan om

sådan anmaning inte följs besluta om inställelse hos läkare.

Socialstyrelsen har lämnat ett förslag till en total översyn av smittskyddslagstiftningen. Förslaget bereds f.n. inom re—

geringskansliet. N .. . 8.2.3 Arendenas handläggning hos länsstyrelsen

Länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och besvärsmyndighet på hälsovårdsområdet. För att klara tillsynsuppgifterna krävs ett stort mått av särskild sakkunskap och en sådan finns inom sakenheterna hos länsstyrelsernas planeringsav- delningar och hos de s.k. länsexperterna. Vid besvärsären- denas avgörande krävs ett nära samarbete mellan dessa ex—

perter och juristerna.

Länsstyrelsens tillsynsbefogenhet gentemot kommuner m.fl. grundar sig allmänt på 5 5 länsstyrelseinstruktionen. Där stadgas att länsstyrelsen skall övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger kommun m.fl. blir behö— rigen fullgjort. Befogenheten kan också stödja sig på sär— skilda bestämmelser. Så har t.ex. länsstyrelsen enligt 81 5 hälsovårdsstadgan vid sin tillsyn över att kommuner och hälsovårdsnämnder fullgör sina åligganden befogenhet att förelägga vite. Under senare tid torde dock denna bestäm— melse knappast ha tillämpats. I den praktiska utövningen har tillsynen i stället alltmera fått formen av överlägg— ningar och erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna kan t.ex.

ordna konferenser mellan sina experter och hälsovårds—

• Sida 74
•  Original

nämndernas personal. På så sätt finns en möjlighet för läns— styrelsen att informera och "föra ut sitt budskap" samtidigt som den får del av de erfarenheter, problem m.m. som kan

finnas i kommunerna.

Vad sedan gäller besvärsärendenas handläggning förekommer som sagt ett nära samarbete mellan jurister och personal med särskild sakkunskap. Besvärsärendena på hälsovårdsområdet avgörs på länsstyrelsens juridiska enhet. Huvudprincipen är att ett ärende skall avgöras efter föredragning. Denna full— görs av en tjänsteman inför enhetschef eller avdelningschef. Landshövdingen kan alltid överta avgörandet av ett ärende.

I besvärsärenden på hälsovårdsområdet infordras i regel ett yttrande från hälsovårdsnämnden. Nämnden, som alltså tidi— gare har beslutat i saken, får därmed möjlighet att bemöta den enskildes argumentering.

Sedan hälsovårdsnämnden har yttrat sig kan det bli aktuellt att koppla in den särskilda sakkunskap på området som kan behöva anlitas. Ofta gäller det befattningshavare inom läns— styrelsens naturvårdsenhet. Kontakten mellan juristen och de sakkunniga fackmännen kan vara antingen muntlig eller skrift— lig eller bådadera. Det kan gå olika till på de skilda läns— styrelserna. Det varierar också alltefter ärendets beskaffen— het. Skriftliga utsagor kan t.ex. begäras om utredningen i ärendet bedöms vara ofullständig och därför behöver komplet- teras med ytterligare faktaunderlag. Inte sällan anser den sakkunnige fackmannen att det är nödvändigt att göra besikt— ning på platsen för att kunna rätt bedöma sakfrågan. I andra ärenden, exempelvis sådana som är analoga med tidigare av- gjorda ärenden, behöver kanske inte någon facksakkunnig be— fattningshavare kopplas in i detta handläggningsskede. Det utredningsmaterial som har tillförts ärendet av experterna kan behöva kommuniceras med klaganden.

Den juridiska enheten har huvudansvaret för att ett förslag

• Sida 75
•  Original

till beslut upprättas. Även på detta stadium skall en expert kopplas in. Denne skall nämligen enligt arbetsordningen ge sin mening till känna om hur ärendet bör avgöras. Har han en avvikande mening skall han skriva sig skiljaktig. 8.2.4 Överväganden och förslag

Hälsovårdsnämnderna kan, som har framgått av redovisningen tidigare, med stöd av hälsovårdslagstiftningen göra betydan— de ingrepp i enskildas förhållanden. En fastighetsägare kan t.ex. föreläggas att vidta åtgärder med sin fastighet till undvikande av sanitär olägenhet. Förbud mot att använda visst utrymme som bostad kan utfärdas. Förbud kan utfärdas mot att driva näringsverksamhet i en viss fastighet. I många fall kan stora ekonomiska värden stå på spel för den enskilde

I besvärsärendena gäller det att göra rättsliga bedömningar av hur hålsovårdsnämndernas beslut förhåller sig till lag och andra föreskrifter. I bedömningen ingår också allmänna lämplighetsavvägningar. Begreppet sanitär olägenhet, som i första hand skall ges en legal definition, måste t.ex. kun- na anpassas efter lokala variationer. Besvärsprövningens innehåll är dock typiskt sett av juridisk karaktär med fram— trädande rättssäkerhetsaspekter. Detta talar för att målen bör föras över till länsrätterna.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet samtidigt som den är första besvärsinstans i hälsovårdsmål. Mot denna ordning kan som kommittén tidigare har utvecklat, principiella in- vändningar riktas. I tillsynsuppgiften ligger, oavsett hur den utövas i praktiken, att företräda allmänna intressen. Statsmakterna har genom att utse en regional tillsynsmyn— dighet på hälsovårdsområdet velat tillförsäkra sig att lag— stiftningens intentioner förs ut i en praktisk tillämpning. Det kan från principiell synpunkt ifrågasättas om tillsynSv uppgiften är väl förenlig med en uppgift att samtidigt vara besvärsmyndighet. Denna innebär ju att man skall väga en-

• Sida 76
•  Original

skilda och allmänna intressen mot varandra.

Hälsovårdsärendena avgörs i dag hos länsstyrelsen nonnalt av chefen för juridiska enheten efter föredragning av en annan tjänsteman. Mot detta finns ur rättssäkerhetssynpunkt i och för sig inget att invända. Kommittén anser dock att rättssäkerhetsintresset skulle förstärkas om även nämndemän deltog i avgörandet. Så blir förfarandet om ärendena flyt— tas till länsrätt.

Genom nämndemäns medverkan får man ett värdefullt tillskott av allmänna erfarenheter och kunskaper om olika samhälls— förhållanden. Detta kan enligt kommittén ha stor betydelse i hälsovårdsmål. Nämndemäns medverkan i sådana mål skulle därför kunna vara ett ur rättssäkerhetssynpunkt värdefullt bidrag till avvägningen mellan enskilda och allmänna intres— sen. Till detta kan läggas den allmänna synpunkten att nämn— demannamedverkan medger en ökad insyn i ärendenas behandling, något som allmänt sett leder till att allmänhetens förtroende

stärks för beslutens riktighet.

Starka principiella skäl talar således enligt kommitténs mening för att hälsovårdsmålen bör flyttas över från läns— styrelse till länsrätt. Kommittén har inte kunnat finna några avgörande praktiska hinder mot en sådan ordning. En svårighet av någon betydelse föreligger enligt konmätténs mening endast i sådana ärenden som rör vissa föroreningar, buller och andra störningar. I sådana fall kan såväl hälso— vårdsstadgan som miljöskyddslagen bli tillämpliga. Hälso- vårdsnämnderna kan i dag endast formellt tillämpa hälso— vårdsstadgan. Länsstyrelserna däremot har befogenheter en- ligt båda lagstiftningarna. En och samma fråga kan således antingen betraktas som en sanitär olägenhet och är då en fråga för kammarrätt och regeringsrätt eller som en miljö— störning och skall då slutligen bedömas av regeringen. Enligt vissa ändringar i miljöskyddslagen kan kommunerna genom sina hälsovårdsnämnder fr.o.m. den 1 juli 1981 på

• Sida 77
•  Original

frivillig väg få ett tillsynsansvar på miljöskyddsområdet. Enligt kommitténs bedömning bör inte detta påverka ställ— ningstagandena i frågan om överflyttning av hälsovårdsmålen till länsrätt. Visserligen innebär det att hälsovårdsnämn— derna måste göra klart för sig om hälsovårdsstadgan eller miljöskyddslagen skall tillämpas i ett konkret ärende. Kom— mittén kan inte finna annat än att de hälsovårdsnämnder som på frivillig väg åtar sig tillsynen på miljöskyddsområdet, med ökade krav på resurser, också klarar en sådan uppgift.

Kommittén avstår från att lägga något förslag om ytterligare överflyttning av målen enligt smittskyddslagen till länsrätt. Kommittén fäster därvid särskild vikt vid att de för den

enskilde mest kännbara ingripandena redan ligger under läns— rätternas bedömning.

8.3 Djurskyddsmål 8.3.1 Allmänt

Bestänmmlser om djurs vård och behandling finns i lagen (1944z219) om djurskydd (ändrad senast l978z979). Lagen har till främsta syfte att tillförsäkra djur en god behandling och skydda dem mot lidande.

I anslutning till djurskyddslagen har olika specialförfatt— ningar utfärdats, t.ex. förordningen (l979:286) om använd— ning av djur för vetenskapligt ändamål, kungörelsen (1959: 486) om offentlig förevisning av djur och djurstallskun— görelsen (l973:270).

Hälsovårdsnämnder, länsstyrelser och lantbruksstyrelsen är tillsynsmyndigheter. Länsstyrelsen skall enligt 14 5 1 mom. djurskyddslagen vaka över att hälsovårdsnämnder och till— syningsmän samt distrikts— och stadsveterinärer fullgör sina åligganden.

• Sida 78
•  Original

8.3.2 Djurskyddslagens bestämmelser

Djurskyddslagen avser enligt dess 1 5 ”vård och behandling

av husdjur och av andra djur som hållas i fångenskap”.

Lagen innehåller vissa allmänna bestämmelser om hur djur skall vårdas och behandlas. Djur skall enligt 2 S behandlas väl och såvitt möjligt skyddas mot lidande. Ett annat exem— pel på en allmän bestämmelse är 4 5, där det stadgas att djur inte får hållas bundet eller tjudrat på ett för djuret plågsamt sätt eller så att det inte kan få behövlig vila.

Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om förevisning av djur, om yrkesmässig hunduppfödning m.m., om hållande av bandhund, om kastrering och kupering m.m. samt om användning av djur för vetenskapligt ändamål.

Lantbruksstyrelsen och tidigare veterinärstyrelsen har utar— betat tillämpningsföreskrifter.

Hälsovårdsnämnden är tillsynsmyndighet på lokal nivå. Nämn— den kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Ett föreläggande kan t.ex. avse förbud för någon djurinnehavare att hålla djur i ett visst förvaringsrum eller inom ett visst utrymme. Åt— gärderna kan förenas med vite. Hälsovårdsnämndens beslut kan överklagas till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet. I praktiken ut— övas tillsynen av länsveterinären. Länsstyrelsen har samma befogenheter att ingripa mot en försumlig djurägare som hälsovårdsnämnden.

Om någon underlåter att följa ett beslut som en länsstyrelse eller hälsovårdsnämnd har meddelat och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt eller om det föreligger annat missförhållande av allvarlig natur i fråga om djurs

• Sida 79
•  Original

vård eller behandling, får länsstyrelsen förbjuda djurägaren att handha djur eller visst slag av djur. Länsstyrelsens be— slut kan också innefatta ett åläggande för djurägaren att avhända sig djuret och ett förbud att anskaffa djur eller visst slag av djur. Denna form av ingripande tillkommer alltså endast länsstyrelsen. Hälsovårdsnämnden är dock skyl— dig att göra anmälan till länsstyrelsen om det föreligger sådana omständigheter att förbud att handha djur m.m. kan komma i fråga.

Genom vissa ändringar i djurskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1979, förbättrades samhällets möjligheter att om— händerta djur och härigenom tillgodose lagens huvudsyfte att skydda djur mot lidande. Bestämmelser om detta finns i 17— 19 55.

Enligt 17 5 kan länsstyrelsen förordna att djur skall omhän—

dertas genom polismyndighetens försorg, om djuren är utsatta för lidande genom misshandel, överansträngning eller vanvård och rättelse inte sker på tillsägelse av polismyndigheten, hälsovårdsnämnden eller länsstyrelsen. Ett sådant beslut kan också meddelas, om djurägaren inte iakttar ett före— läggande att avhända sig djur eller förbud att anskaffa djur eller förbud att hålla djur i visst förvaringsutrymme eller inom visst område. Det finns också enligt 17 5 tredje stycket möjlighet att tillfälligt omhänderta djur. Denna möjlighet kan utnyttjas under handläggningstiden, till dess länsstyrelsen har fattat sitt slutliga beslut, när t.ex. djuret uppenbarligen har vanvårdats eller skadats genom misshandel och omedelbart behöver komma under vård. Beslut om tillfälligt omhändertagande kan meddelas av länsstyrelsen eller polismyndigheten. Ett sådant beslut av polismyndighet skall underställas länsstyrelsen.

• Sida 80
•  Original

8.3.3

Djurskyddslagen i praktisk tillämpning

Kompetensfördelningen mellan myndigheter på lokal och regio— nal nivå i fråga om ingripanden enligt djurskyddslagen fram— går av följande uppställning.

Lagrum Hälsovårdsnämnd Länsstyrelse Polismyndighet

14 5 1 mom. Tillsyn Tillsyn

14 S 2 mom. Föreläggan— 1 st. den, förbud

14 5 2 mom. Prövning av 2 st. besvär över beslut

14 5 2 mom. Anmälan till 5 st. länsstyrelsen

för åtgärd enl. 14 S 4 mom.

14 S 4 mom. Föreläggan— 1 st. den, förbud

14 5 4 mom. Förbud att 2 st. handha djur m.m.

17 S 1, Beslut om om— Omhänder—

2 st. händertagande tagande

17 5 3 st. Beslut om Beslut om tillfälligt tillfälligt onhänder— omhänder- tagande tagande

(underställs länsstyrelsen)

Av uppställningen framgår att den mest aktiva rollen ligger

hos länsstyrelsen. Denna har också längre gående befogen— heter än hälsovårdsnämnden. Endast länsstyrelsen kan för— bjuda någon att handha djur eller att ålägga någon att göra sig av med djur. Länsstyrelsen förordnar också om omhänder—

tagande. Besvärärendena utgör endast en mindre del av läns-

styrelsens verksamhet på djurskyddsområdet.

• Sida 81
•  Original

Länsstyrelsens uppgifter på djurskyddsområdet fullgörs av länsveterinären. Denne är chef för länsveterinärorganisatio—

nen samtidigt som han är tjänsteman hos länsstyrelsen. En- ligt länsstyrelseinstruktionen har länsveterinären ansvaret för att vad som föreskrivs om djurskyddet iakttas. Länsvete— rinären är föredragande inför chefen för juridiska enheten vid avgöranden i djurskyddsärenden, t.ex. besvärsärenden eller beslut om vissa förbud enligt 14 5 4 mom. djurskydds— lagen.

Det är omvittnat att hälsovårdsnämnderna har en begränsad kompetens på djurskyddsområdet. Det är givetvis till förfång för nämnderna i deras tillsynsverksamhet. Det leder också ibland till att nämnderna drar sig för att själva vidta åt— gärder. De väljer i stället att anmäla ett ärende till läns—

styrelsen för att denna skall agera direkt.

8.3.4 överväganden och förslag

I mål som avgörs med stöd av djurskyddslagen framträder starka enskilda och allmänna intressen. Den enskilde vill behålla sin rätt att ha hand om djur eller bedriva en nä— ringsverksamhet med djur på det sätt han anser vara riktigt. Det allmänna har att se till att djur behandlas väl och inte utsätts för onödigt lidande.

Det ligger i sakens natur att konflikter kan uppkomma mellan dessa intressen. Inslaget av rättsfrågor är stort vid den prövning som skall göras när konflikterna skall lösas. De åtgärder som kan vidtas från samhällets sida mot en djur— ägare kan innebära stora ingrepp i personligt eller ekono— miskt hänseende. I ärendena förekommer inte sällan en strid om fakta. En påstådd vanvård av djur kan behöva bevisas ge— nom att grannar hörs e.d. Avgörandena är alltså av sådan

art att de typiskt sett bör ligga hos förvaltningsdomstolar.

• Sida 82
•  Original

Djurskyddsärenden har inte någon direkt beröringspunkt med övriga ärenden som avgörs inom länsstyrelsernas planerings— avdelningar. Från samordningssynpunkt finns det därför inte något hinder mot att flytta besvärsärendena enligt djur— skyddslagen från länsstyrelse till länsrätt. Det är dock viktigt att notera att besvärsärendena endast utgör en mind— re del av länsstyrelsens - länsveterinärens - agerande på djurskyddsområdet. Det viktigaste arbetet sker inom ramen för tillsynsverksamheten på så sätt att länsveterinären in— griper direkt vid missförhållanden, som har påtalats i en anmälan eller som har kommit fram vid en inspektion. Ibland

krävs snabba ingripanden.

Hälsovårdsnämnderna kan i sin egenskap av lokal tillsynsmyn- dighet på djurskyddsområdet ingripa mot enskilda med före— lägganden och förbud av olika slag. Mot bakgrund av ovanstå— ende allmänna synpunkter bör sådana beslut av en hälsovårds- nämnd enligt kommitténs mening överklagas till länsrätt i stället för till länsstyrelsen. Det skulle ge bättre förut— sättningar än med den npvarande ordningen att pröva enskilda

och allmänna intressen mot varandra.

Vanvård av djur kan ofta bero på psykiska eller sociala störningar hos djurinnehavaren. Bedömningarna som skall gö— ras i sådana djurskyddsmål kan därför i viss mån, även om jämförelsen i andra avseenden haltar, liknas vid dem som skall göras i t.ex. körkortsmål och sociala mål. I de senare målgrupperna anses nämndemännens medverkan omistlig. Nämnde— mannamedverkan utgör enligt kommittén en styrka också i

många djurskyddsmål.

Länsstyrelsen har i dag som tillsynsmyndighet på djurskydds- området längre gående befogenheter än hälsovårdsnämnderna. Endast länsstyrelsen kan således förbjuda någon att ha djur eller ålägga någon att avhända sig ett djur. Det är alltså i sin egenskap av tillsynsmyndighet, och inte som besvärs- myndighet, som länsstyrelsen beslutar om de för den enskilde

• Sida 83
•  Original

mest kännbara ingripandena. I och för sig kan man tänka sig att länsstyrelsen behåller dessa befogenheter även i en ord—- ning där länsrätten är besvärsinstans över hälsovårdsnämn- dens beslut. Länsstyrelsen skulle alltså kunna utfärda före— lägganden och förbud enligt 14 5 4 mom. andra stycket djur— skyddslagen, eventuellt med skyldighet eller möjlighet för den enskilde att underställa beslutet länsrättens prövning. Det medför dock en del inkonsekvenser. Länsrätten skulle, som besvärsmyndighet, få befatta sig endast med sådana "enklare ärenden” där hälsovårdsnämnden har beslutat, medan de ”svårare fallen" alltjämt skulle ligga kvar hos länssty— relsen. Man uppnår därvid enligt kommittén inte fullt ut det principiellt viktiga målet att skilja mellan uppgiften att döma och uppgiften att företräda det allmännas intressen.

Kommittén förordar i stället att länsrätten skall besluta om föreläggande och förbud enligt 14 S 4 mom. andra stycket djurskyddslagen. Det hindrar inte att länsstyrelsen, när— mast länsveterinären, i sin tillsynsverksamhet arbetar med särskilda medel för att komma till rätta med missförhållan- den. Det kan t.ex. vara fråga om utfärdande av vissa före— skrifter om djurs vård och behandling. Om rättelse inte kan uppnås utan att mera långtgående tvångsåtgärder mot den en- skilde behöver vidtas, måste dock saken dras inför länsrät- ten. Man får därned omedelbart en domstolskontroll av hur de allmänna intressena står sig mot de enskilda. Länsstyrel" sen kan också på detta sätt helt och hållet fullfölja sin

viktiga uppgift att tillvarata allmänna djurskyddsintressen inom länet.

Med utgångspunkt i detta synsätt talar starka skäl för att länsstyrelsen får behålla rätten att förordna om omhänder- tagande enligt 17 5 djurskyddslagen. Likaså bör länsstyrel- sen behålla möjligheten att besluta om tillfälligt omhänder— tagande av djur under tiden till dess talan hunnit väckas i länsrätten. En polismyndighets beslut om tillfälligt omhän— dertagande bör underställas länsrätterna i stället för som

• Sida 84
•  Original

i dag länsstyrelsen. Kommittén ser det alltså som fullt möj— ligt att även i en ny instansordning i uppenbara fall av vanvård av djur tillgodose behovet av att snabbt kunna få djuret under vård och behandling.

Kommittén föreslår alltså att länsrätt i stället för läns— styrelse skall besluta om ingripanden mot enskilda med stöd av djurskyddslagens bestämmelser. Man uppnår därigenom bätt— re möjligheter än i dag att kunna göra en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Domstolens bättre möjlig— heter till muntligt förfarande, bevisdokumentation m.m. kan utnyttjas. Lekmännens praktiska synsätt och allmänna erfaren— heter är också viktiga faktorer. Detta kan vara värdefullt

i just djurskyddsmål, som inte sällan innehåller bevisvärde— ringsfrågor. Länsstyrelsen bör, i sin egenskap av tillsyns— myndighet och företrädare för djurskyddsintressen, få behålla möjligheten att besluta om omhändertagande och tillfälligt omhändertagande. Behovet av snabba ingripanden kan därigenom tillgodoses. Förslaget innebär alltså att länsrätten dels skulle pröva besvär över hålsovårdsnämndernas beslut, dels som första instans pröva frågan om ingripanden mot enskilda

med stöd av 14 S 4 mom. andra stycket djurskyddslagen.

8.4 Byggnadsmål 8.4.1 Nuvarande lagstiftning i huvuddrag Allmänt

Byggnadslagstiftningen består främst av byggnadslagen (1947: 385, omtryckt 1972 775) och byggnadsstadgan (19591612, om— tryckt 1972 776). För att garantera efterlevnaden av dessa författningar finns föreskrifter i lagen (l976:666) om på— följder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.

Byggnadslagstiftningen syftar till att reglera hur mark skall användas för bebyggelse och andra ändamål. Lagstiftningen

• Sida 85
•  Original

reglerar de rättsliga relationerna mellan stat, kommun och enskilda fastighetsägare. Som en allmän princip gäller att det skall finnas en på översiktlig planläggning grundad de— taljplan innan tillstånd medges till byggnadsföretag som in— nebär tätbebyggelse. Det finns särskilda bestämmelser om glesbebyggelse. Det ligger i det allmännas hand att, genom planläggningen, bestämma om bebyggelseområdenas förläggning och omfattning. Vid planläggningen skall en mängd allmänna och enskilda intressen av olika slag beaktas. l byggnadslagen (BL) finns bestämmelserna om planläggning och byggande. Före— skrifter om tillämpningen av BL har meddelats i byggnadsstad— gan (BS). Där finns bl.a. bestämmelserna om byggnadslov. Vid sidan av byggnadslagstiftningen finns ett flertal andra la— gar av betydelse för markanvändningsfrågor. Det gäller bl.a. naturvårdslagen, väglagen, miljöskyddslagen och vattenlagen. Gemensamt för de flesta av dessa lagar är att de bl.a. inne— håller bestänmelser som syftar till att begränsa markägarnas befogenheter med hänsyn till allmänna intressen eller till motstående enskilda intressen.

Ansvaret för plan- och byggnadsväsendet är delat mellan stat och kommun. På det statliga planet har regeringen, statens planverk och länsstyrelserna huvudansvaret. I kommunerna an— kommer det på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen att be— stämma riktlinjerna för planläggningen. Byggnadsnämnderna svarar för det direkta planarbetet. Nämnderna ger också byggnadslov. De statliga myndigheterna bevakar det allmän— nas intresse av en samordnad och rationell bebyggelse, under hänsynstagande till miljömässiga och andra faktorer.

Elaaläggaiagsbsslyt

Planläggning är en verksamhet som skall föregå marks använd— ning för bebyggelse. Vid planläggningen skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. För att mark skall få använ— das till bebyggelse förutsätts att den har prövats från all— män synpunkt lämpad för ändamålet. Denna prövning sker vid

• Sida 86
•  Original

planläggningen. I fråga om glesbebyggelse och tätbebyggelse av mindre omfattning kan prövningen dock ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

De grundläggande bestämnelserna om planläggningen finns i BL. Generalplan för kommun skall ange grunddragen för markens användning inom kommunen. Regionplan upprättas för samord— ning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelse sker genom stadsplan eller byggnadsplan. De grund- läggande planbesluten fattas av kommunfullmäktige. De skall i regel fastställas av länsstyrelsen eller regeringen för att bli giltiga.

Också i BS finns vissa allmänna bestämmelser om planläggning. Bl.a. stadgas att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Vissa områden skall om möjligt beva— ras, bl.a. områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden.

Vissa materiella bestämmelser finns också för prövningen av byggnadsfrågor utanför områden med stadsplan eller byggnads— plan, dvs. i huvudsak glesbebyggelsefrågor. Genom vissa för- ändringar av de s.k. utomplansbestämmelserna år 1972, 1 an— slutning till lagstiftningen om fysisk riksplanering, in— skränktes markägarens principiella rätt att få bilda gles- bebyggelse. Enligt nuvarande bestämmelse (29 5 BS) får bygg- nad, inom område där utomplansbestämmelser gäller, inte uppföras om inte valet av plats för den tillämnade bebyggel— sen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Av motiven till bestämmelsen framgår att den till sin innebörd nära anknyter till de allmänna bestämmelserna om planläggning. Samma all— männa krav har ansetts böra ställas för bedömningarna oavsett om dessa sker vid den översiktliga planläggningen eller en— bart i samband med ansökan om byggnadslov.

• Sida 87
•  Original

_DiäPELeeaggbärggaasIåLQY

Enligt en rad stadganden i BL är det förbjudet att bygga i strid mot fastställda planer (lå, 34, 38, 79, 110 55). Från sådana förbud kan dock dispens meddelas. Det ankonmer på länsstyrelsen, eller efter delegering byggnadsnämnden, att meddela sådan dispens (67 5 2 mom. BS).

Enligt 56 5 1 mom. BS får, inom ett område som inte ingår i stads- eller byggnadsplan, byggnadslov inte ges till nybygg— nad som skulle innefatta tätbebyggelse. Detta gäller dock inte när det är fråga om antingen nybyggnad för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller något därmed jämförligt behov eller tätbebyggelse av mindre omfattning. Länsstyrelsen, eller efter delegering byggnadsnämnden, kan ge dispens från tätbebyggelseförbudet.

I 54 5 BS anges vilka åtgärder som kräver byggnadslov. Så- dant krävs dels för nybyggnad, dels för ett antal andra i paragrafen uppräknade åtgärder. Byggnadslov krävs alltså t.ex. när en helt ny byggnad skall uppföras, när en befint- lig byggnad skall byggas om och när sådana ingrepp skall gö— ras som berör byggnadens bärande delar eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende. Som exempel på andra åtgärder som kräver byggnadslov kan nämnas upp- förande eller väsentlig ändring av mur och plank samt schakt- ning och fyllning i vissa fall. Fr.o.m. den 1 januari 1980 har vissa lättnader i bestämmelserna om byggnadslov införts.

Byggnadslovsprövningen innefattar bl.a. en bedömning i för- väg av att den planerade åtgärden inte strider mot vissa författningar, t.ex. BL, väglagen, naturvårdslagen och ar- betsmiljölagen, eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa författningar. Det innebär att hänsyn måste tas till vitt skilda intressen vid byggnadslovspröv— ningen, t.ex. markhushållning, energihushållning, god miljö och arbetarskydd. Ytterligare ett viktigt inslag i prövning-

• Sida 88
•  Original

en är att den planerade åtgärden måste vägas också mot gran— nars intressen. I många fall är naturligtvis endast något eller några av dessa intressen aktuella.

Om ett tillståndsärende inrymmer både fråga om dispens och byggnadslov uppkommer ett s.k. blandat mål. För att byggnads— lov skall kunna meddelas krävs alltså dispens från någon föreskrift i BL eller från det allmänna tätbebyggelseför— budet. Denna måltyp behandlas närmare nedan i avsnittet om

instansordningen.

Ansökan om byggnadslov skall göras skriftligt hos byggnads— nämnden. Beträffande enklare åtgärder får ansökan göras muntligt. I BS finns bestämmelser om det material sökanden

i ett byggnadslovsärende är skyldig att ge in till byggnads—

nämnden.

Eåféljdemehaagripenéep

Lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI) trädde i kraft den 1 januari 1977. Lagen

ersatte de sanktionsregler som tidigare fanns i BL och BS.

LPI innehåller bestämmelser om dels påföljder — huvudsakligen

i form av avgifter - vid överträdelser av föreskrifter i BL och BS, dels ingripanden i fonn av handräckning och föreläg— ganden vid sådana överträdelser och dels ingripanden när

vissa skyldigheter enligt BS inte har iakttagits.

Så snart en byggnadsnämnd får vetskap om en överträdelse, skall den ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt LPI. Har en åtgärd, som kräver byggnadslov, utförts utan sådant lov, skall nämnden verka för att det utförda undan— röjs eller rättas på annat sätt. Om det finns förutsättning— ar att bevilja byggnadslov kan nämnden i stället bereda äga— ren tillfälle att ansöka om byggnadslov i efterhand.

• Sida 89
•  Original

I LPI:s avgiftssystem ingår tre avgifter: byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift.

Byggnadsavgift tas ut när någon vidtar en åtgärd som kräver byggnadslov utan sådant lov. Avgiften utgår med ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt kommunens byggnadslovstaxa skulle ha tagits ut om byggnadslov hade sökts och beviljats, dock minst 500 kr.

Tilläggsavgift utgår tillsammans med byggnadsavgift vid så—

dana former av olovligt byggande som anses särskilt ange— lägna att motverka. Hit hör bl.a. att en helt ny byggnad uppförs eller att en byggnad rivs.

Särskild avgift påförs vid vissa överträdelser, som inte innebär byggande utan byggnadslov. Är överträdelsen ringa, behöver avgift inte påföras.

Fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av bygg— nadsnämnden. Fråga om tilläggsavgift prövas av allmän dom— stol. Det sker, efter byggnadsnämndens begäran, på talan

av allmän åklagare.

Om särskilda skäl föreligger kan den som har påförts en byggnadsavgift eller särskild avgift få avgiften nedsatt eller eftergiven. Den frågan prövas efter besvär av läns— styrelsen. Nedsättning eller eftergift av en tilläggsavgift prövas av allmän domstol.

Enligt 13 och 15 55 LPI kan byggnadsnämnden så snart olovligt byggande har förekommit antingen ansöka om handräckning hos överexekutor så att rättelse sker eller förelägga ägaren

av det byggda att ta bort eller på annat sätt rätta det. Föreläggandena får, enligt 17 5 LPI, förenas med vite eller särskilda föreskrifter. Ett föreläggande kan överklagas hos länsstyrelsen.

• Sida 90
•  Original

I sanband med att den nya utsökningsbalken införs den 1 ja— nuari 1983 avskaffas överexekutorsinstitutionen. Samtidigt införs en ny skriftlig process vid allmän domstol. Den nu— varande fornen ned handräckning inför överexekutor ersätts med ett liknande förfarande inför allmän domstol. Förfaran— det skall också tillämpas i de fall då överexekutor f.n. meddelar handräckning enligt särskilda bestämnelser. Såle— des skall bl.a. beslut om handräckning enligt LPI flyttas över från överexekutor till tingsrätt.

8.4.2 Instansordningen

Nöjligheten för enskilda att överklaga planläggningsbeslut är inskränkt. Det är inte tillåtet att anföra besvär över kommunfullmäktiges beslut att anta planer, som skall under— ställas länsstyrelsens eller regeringens prövning. Den en— skilde har i stället möjlighet att ”framställa erinringar” hos fastställelsemyndigheten. Länsstyrelsens fastställelse- beslut kan överklagas hos regeringen. Förutsättningen är att klaganden har framställt ett yrkande i ärendet, vilket helt eller delvis har lämnats utan bifall.

Besvär i byggnadslovsärenden anförs hos länsstyrelsen och därefter vidare i kanmnrrätt och regeringsrätten. Länssty— relsens beslut som avser om valet av tomtplats utanför de- taljplaneområden är lämpligt ur allmän synpunkt prövas dock av regeringen (71 5 2 mom. 1 st. BS).

Som tidigare nämnts kan länsstyrelsen meddela dispens från byggnadsförbud, tätbebyggelseförbud, planbestämmelser eller andra byggnadsföreskrifter. Dispensen kan delegeras till byggnadsnänmden. Detta har också skett i stor utsträckning.

Besvär får inte anföras över byggnadsnämndens beslut att vägra avvikelse från en fastställd plan (71 5 l nwm.) Talan nwt länsstyrelsens beslut som gäller dispens skall föras hos regeringen.

• Sida 91
•  Original

s.k. blandade mål förekonmer i sådana fall då det i ett och samma ärende är fråga om dels byggnadslov och dels dispens. Byggnadslovsfrågan tillhör förvaltningsdomstolarnas kompe— tensområde, medan dispensfrågan skall avgöras av regeringen. Talan mot länsstyrelsens beslut i ett blandat mål skall an— föras hos kamnarrätten. Det ankommer alltså på kamnarrätten att avgöra om besvären innefattar frågor som skall avgöras av regeringen. Enligt 9 5 lagen (1971 289) om allmänna för- valtningsdomstolar skall kammarrätten med eget yttrande överlämna sådana mål till regeringens prövning, om frågorna inte kan avgöras var för sig. Detta innebär att regeringen

avgör hela målet sedan kammarrätten har yttrat sig.

De blandade målen föranleder en del bekymmer för myndigheter och domstolar. Det är inte ovanligt att länsstyrelserna i sina beslut skriver att ”det överklagade beslutet får anses innebära att byggnadsnämnden vägrat att medge dispens. Be— svären prövas därför som avseende den vägrade dispensen." Det tyder alltså på en osäkerhet hos byggnadsnämnderna att avgöra vad som bör bedömas som dispensfrågor och vad som är rena byggnadslovsfrågor. amn har försökt undvika de blanda— de målen genom att instruera länsstyrelserna att i regel avgöra dispensfrågor separat från byggnadslovsfrågor.

Sammanfattningsvis gäller följande i fråga om kompetensför- delningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna.

Till regeringens kompetensområde hör: tillämpning av utom— plansbestämmelser (29 5 första stycket 1 BS), all dispens—

givning (67 5 1 och 2 mom. BS), byggnadslov inom vissa om— råden, t.ex. flygplats (54 5 1 mom. sista stycket BS) eller för vissa allmänna byggnader (66 5 BS).

Till förvaltningsdomstolarnas kompetensområde hör: ärenden om byggande enligt 5 kap. BS. Domstolarna prövar alltså

t.ex. frågan om beviljande av byggnadslov (med undantag för ovan angivna fall),rivningsföreläggande, godtagande av per-

• Sida 92
•  Original

son som arbetsledare. Till detta kommer ärendena enligt LPI. 8.4.3 Samordning med annan lagstiftning

Beslut om förändring eller bevarande av miljön kan fattas inte bara med stöd av byggnadslagstiftningen utan även en— ligt ett flertal andra lagar. Som regel är det då andra myndigheter än kommunen som fattar beslut i första instans. Som exempel på sådana lagar kan nämnas naturvårdslagen, väg— lagen, lagen (1942:350, omtryckt 1976 442) om fornminnen och lagen (1960:690, omtryckt 19761440) om byggnadsminnen.

Sambandet mellan byggnadslagstiftningen och andra special— lagar är i viss mån författningsreglerat. I 56 5 1 mom. BS sägs att byggnadsnämnden vid prövning av ansökan om bygg— nadslov skall se till att det tillämnade byggnadsföretaget inte strider mot bl.a. miljöskyddslagen och arbetarskydds— lagen. Enligt 57 5 första stycket BS gäller att — om åtgärd, för vilken söks byggnadslov, är beroende på tillstånd av annan myndighet än byggnadsnämnd — nämnden skall hänvisa vederbörande att söka sådant tillstånd. I praktiken går det ofta till så att byggnadsnämnden själv medverkar till att erforderliga tillstånd erhålls. Nämnden kan sålunda, när länsstyrelsens tillstånd krävs i en fråga, översända ären— det med eget yttrande till länsstyrelsen. Sedan länsstyrel— sen har beslutat återställs ärendet till byggnadsnämnden för byggnadslovsprövning.

Här skall ges exempel på några materiella bestämmelser av betydelse för prövningen enligt byggnadslagstiftningen.

I väglagen (l97l:948) finns bl.a. bestämmelser om hur en allmän väg skall byggas. Inom ett område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall vägar byggas i överensstämmelse med planen. Det finns också bestämmelser om åtgärder i närheten av vägområden. Det gäl—

ler ljusanordningar, tavlor, skyltar m.m. Vidare innehåller

• Sida 93
•  Original

väglagen bestämmelser om förbud mot åtgärder, t.ex. uppföran—

de av en byggnad, som kan försvåra en blivande vägbyggnad.

Länsstyrelsen kan enligt 1 5 lagen (1960 690) om byggnads— minnen (omtryckt 19762440) skydda en byggnad genom att för-

klara den för byggnadsminne. Vissa skyddsföreskrifter skall upprättas efter samråd med sakägarna. För att ändra ett bygg— nadsminne i strid mot skyddsföreskrifterna krävs länsstyrel— sens tillstånd. Vem som helst kan väcka en fråga om bygg— nadsminnesförklaring, och länsstyrelsen kan i avvaktan på slutlig prövning förbjuda åtgärder som kan minska byggna— dens kulturhistoriska värde.

I 15 — 16 55 naturvårdslagen (1964z822, omtryckt l974:1025) finns bestämmelser om strandskydd. Normalt omfattar bestäm— melserna land— och vattenområde intill 100 meter från strand— linjen. Länsstyrelsen kan dock förordna om avvikelser. Att ett område är strandskyddat innebär att det råder ett för- bud mot bl.a. att uppföra helt ny byggnad samt att vidta vissa förändringsarbeten med byggnad. Länsstyrelsen kan en— ligt 19 5 naturvårdslagen förordna vissa områden som natur- vårdsområden. Inom ett sådant område kan markägaren bli skyldig att tåla att man på hans mark vidtar olika åtgärder.

Länsstyrelsen kan förordna att dess beslutanderätt i vissa naturvårdsärenden i stället skall ankomma på en kommunal myndighet. Delegationen gäller bl.a. strandskyddsbestämmel— serna och frågor om tillstånd till vissa åtgärder inom na—

turvårdsområden. 8.4.4 Ny plan— och bygglag

I regeringskansliet pågår beredningsarbetet med en ny plan— och bygglag (PBL). Arbetet bygger på förslagen i betänkan— dena SOU 1979:65 och 66 samt remissbehandlingen härav. Här skall PBL beskrivas mycket kort. Uppgifterna bygger på be— tänkandena och hänsyn har alltså inte tagits till de föränd—

• Sida 94
•  Original

ringar som kan bli följden av remissinstansernas synpunkter eller annan överarbetning av förslaget.

I PBL moderniseras plansystemet. re översiktliga planer som allmänt används i dag utan direkt lagstöd blir reglerade. Byggnadsrätten enligt detaljplan blir tidsbegränsad. Den obligatoriska fastställelseprövningen av planer slopas.

I stället införs en besvärsrätt i fråga om planbeslut.

Begreppet pågående markanvändning definieras. Med det avses den verksamhet som bedrivs på en viss fastighet eller en del av en fastighet, om inte verksamheten är olovlig eller en— dast tillfällig. Tillståndsgivningen knyts direkt till detta begrepp. Det införs en rätt att få bygglov inom ramen för

vad som kan betraktas som pågående markanvändning.

Begreppen tätbebyggelse och glesbebyggelse utmönstras. Där— med faller även tätbebyggelseförbudet. Några byggförbud med möjlighet till dispens skall inte finnas längre. All bebyg— gelse som utgör förändrad markanvändning skall stämma med det s.k. planenlighetskravet. Det betyder att en ansökan skall bifallas om åtgärden inte motverkar syftet med marköversik- ten (som är en obligatorisk översiktlig plan för hela kommu- nen) och inte heller motverkar syftet med bestänmelserna i 2 — 4 kap. PBL (dvs. allmänna planläggningsriktlinjer, be— stämmelser om riksintressen och föreskrifter om bebyggelse— miljöns utformning). Prövningsorganen skall alltså ”motbe— visa” varför det inte går att bygga på en viss plats. Med dagens tätbebyggelseförbud måste sökanden i stället åberopa särskilda skäl för att få dispens från förbudet.

( I

Den delade instansordningen mellan regeringen och förvalt— ningsdomstolar behålls. Domstolarna skall bl.a. ta ställning till om en åtgärd innebär pågående markanvändning eller ej.

• Sida 95
•  Original

8.4.5 Överväganden ?!iDEiPinlQÅYDDLUJEI?!

Individuelia tillståndsärenden enligt byggnadslagstiftningen inrwmner inte sällan starka motsättningar mellan allmänna och enskilda intressen. Det allmänna har ett grundläggande ansvar för att bebyggelsen planläggs och att den bebyggelse som kommer till stånd står i överensstänmmlse med planlägg— ningen. Det finns också ett behov av att byggandet samordnas med andra för sanmället viktiga intressen, t.ex. en god na— turmiljö eller bevarandet av kulturhistoriskt värdefull miljö. Vatten, el, avlopp och gator måste ordnas på ett tillfredsställande sätt. Mot dessa intressen får ställas de enskildas önskemål om att kunna förändra markanvändning och byggande. En företagare kan t.ex. vilja förändra en verkswn— het på visst sätt i rationaliseringssyfte eller en fastig— hetsägare göra om sin fastighet så att de behov han tycker är Viktiga tillfredsställs. Detta kan komna att stå i strid med vad det allmänna tycker är lämpligt från samhällelig synpunkt eller med andra enskilda personers uppfattning om

en lämplig bebyggelse och markanvändning.

Från rättssäkerheäsynpmdd är det angeläget att denna typ av konflikter löses i ett förfarande där de enskilda intressena blir tillräckligt beaktade och där beslutsorganet uppfattas

av allmänheten som helt opartiskt.

Vid 1971 års förvaltningsrättsreform hänfördes tillstånds— ärendena på byggnadsområdet till regeringsrättens och kam— marrätternas kompetensområde. Undantag gjordes dock för frå— gor om dispenser. Det planmässiga inslaget och det allmännas intressen i ärenden av detta slag ansågs så stort att rege- ringen i sista hand borde pröva dem, även om de i och för

sig ansågs inrmnna klara rättsfrågor.

• Sida 96
•  Original

Flera skäl av rättslig natur talar enligt kommittén för att byggnadsmålen är en lämplig målgrupp för länsrätterna. Pröv— ningen i målen utgör ett slags hinderlöshetsprövning. Det innebär att man skall undersöka om det föreligger rättsliga förutsättningar för ett tillstånd eller ej. En sådan pröv— ning ligger väl till för domstolar. Målen är visserligen inte helt av renodlat rättslig karaktär. Ett visst mått av lämplighetsbedömningar kommer alltså in även i byggnadslovs— prövningen. Gäller det en lokaliseringsfråga är det helt klart fråga om lämplighetsavgöranden. Detta är dock inte unikt för byggnadsmålen. Det är få förvaltningsområden, in— räknat de som går till domstolsprövning, som är helt fria från att hänsyn måste tas till lämpligheten av en viss åt— gärd. När förvaltningsdomstolarna handlägger sådana ärenden får erforderlig kunskap tillföras utifrån, t.ex. genom in— förskaffande av sakkunnigutlåtanden eller genom en företrä— dare för det allmännas intressen.

Vidare skulle medverkan av nämndemän utgöra en tillgång för målens avgörande. De allmänna kunskaper som nämndemännen i

allmänhet har skulle således kunna komplettera den juridiska bedömningen. Av särskild betydelse är att det ofta står sto—

ra ekonomiska värden på spel.

Fördelningen av besvärsprövningen i byggnadsmål mellan myn— dighet och domstol borde alltså slå igenom även i första besvärsinstans. De ärenden som i dag överprövas av kammar— rätterna och regeringsrätten borde prövas av länsrätt i första instans, medan de ärenden som går till regeringen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Härmed kan man uppnå det principiellt viktiga syftet att få en större domstols— kontroll över beslut som innefattar en avvägning mellan en— skilda och allmänna intressen. Man undviker därigenom att länsstyrelsen, som har en viktig uppgift i att företräda allmänna intressen, måste göra den opartiska avvägningen mellan de allmänna och de enskilda intressena. Principiella skäl talar alltså för att besvär i tillståndsärenden enligt

• Sida 97
•  Original

byggnadslagstiftningen fördelas mellan länsstyrelsen och länsrätt med ledning av den uppdelning av ärendena som är gjord i högre instans.

Erektiåkaårapgaktez

Med utgångspunkt i ovan redovisade synsätt skulle byggnads— nämndernas beslut som gäller en lokaliseringsprövning med tillämpning av 29 5 första stycket 1) BS, tätbebyggelse- dispenser och andra dispenser överklagas till länsstyrelse och beslut som gäller byggnadslov, med undantag för lokali— seringsprövningar, och andra frågor enligt 5 kap. BS över- klagas till länsrätt.

Ett praktiskt problem i detta sammanhang är att dispensfrå- gorna och byggnadslovsfrågorna ofta är invävda i varandra. Det fordras alltså dispens i något avseende innan frågan om byggnadslov kan prövas. Inom ett planlagt område kan t.ex. dispens behövas från byggnadsförbud och utanför detaljplane— områden från det allmänna tätbebyggelseförbudet. Ett och samma ärende inrymmer på så vis frågor som skall avgöras

både av regeringen och förvaltningsdomstolar i sista instans.

En betydande del av alla besvärsärenden i byggnadsmål hos länsstyrelsen kan beräknas ha denna karaktär.

Byggnadsnämnderna har i stor utsträckning befogenheter att själva meddela dispenser. Det framgår dock inte alltid av nämndernas beslutsformuleringar om en dispensprövning verk— ligen har gjorts. Det innebär att länsstyrelsen vid hand— läggningen av besvär över byggnadsnämndernas beslut ofta måste utreda och klargöra i vad mån dispensprövning krävs. Om det därvid framstår som klart att dispens krävs skall länsstyrelsen om möjligt "klyva" målet och avgöra dispens— frågan först. Besvärshänvisning skall i det fallet ges till regeringen. En sådan klyvning kan ofta utan svårigheter gö- ras när sökanden själv klagar på ett vägrat byggnadslov som innefattar dispens eller möjligen tillämpning av 29 5 första

• Sida 98
•  Original

stycket 1) BS. Länsstyrelsen kan t.ex. skriva att den ”av— slår besvären i dispensfrågan vilket innebär att inte heller byggnadslov kan lämnas". Större svårigheter råder när en granne klagar med allmänna invändningar mot ett byggande.

Det kan då vara svårt att säga att besvären enbart avser dispensfrågan. Ett s.k. blandat mål uppkommer härmed och be— svärshänvisning skall ges till kammarrätten. Utanför detalj— planeområden kan också särskilda tolkningssvårigheter före— ligga med avseende på om dispenser från tätbebyggelseförbudet krävs eller ej.

Vad som nu har sagts illustrerar de svårigheter som finns att göra en från praktiska utgångspunkter lämplig fördelning mellan länsstyrelse och länsrätt i fråga om besvärsprövande uppgifter enligt nuvarande byggnadslagstiftning. Några pro— blem torde inte finnas i de fall när det är fråga om ”rena” byggnadslovsprövningar, t.ex. byggnadstekniska och utseende— mässiga frågor. Dessa ärenden bör byggnadsnämnderna utan svårigheter kunna skilja ut och alltså i sådana fall meddela besvärshänvisning till länsrätt. Problemet gäller den inte oansenliga del av ärendegruppen som också inrymmer dispens— frågor. För att göra en riktig fördelning mellan länsrätt och länsstyrelse fordras en juridisk insikt som byggnads— nämnderna knappast förfogar över. Härtill kommer de olägen— heter som ligger i att blandade mål uppkommer redan på läns— planet, alltså redan i första besvärsinstans. Genom att läns— rätt och länsstyrelse inte skulle ha samma kompetens att av— göra ärendena skulle ett och samma ärende kunna behöva bollas mellan de båda instanserna. Det skulle t.ex. kunna bli fallet i det ovan relaterade exemplet med grannen som klagar på en beviljad dispens och ett meddelat byggnadslov. En ordning där länsrätt med eget yttrande överlämnar ett dispensärende till länsstyrelsen eller tvärtom är från flera synpunkter

olämplig.

En annan viktig aspekt på frågan om besvärsprövningen i bygg— nadsmålen är dessa måls nära anknytning till bestämmelser om

• Sida 99
•  Original

markanvändning i annan lagstiftning. Det går inte att bortse från de fördelar som ligger i att länsstyrelsen har ett sam— lat ansvar för den lagstiftning som kan vara aktuell vid be— svärsprövningen i byggnadsmål.

Vad gäller målen enligt LPI talar mycket för att dessa hör hemma hos länsrätterna. Det juridiska inslaget i bedömning— arna är i det närmaste totalt dominerande. Nålen borde, oavsett det ställningstagande som tas i målen enligt den egentliga byggnadslagstiftningen, kunna överföras till läns— rätt. Flera praktiska skäl talar dock för att inget separat förslag om överförande av målen enligt LPI bör läggas f.n., även om sakliga skäl talar för en sådan lösning. Av särskild betydelse för denna bedömning är att LPI föreslås bli inar- betad i den nya plan- och bygglagen samt att en ny lagstift— ning redan föreligger om en ändrad instansordning i hand— räckningsärenden.

åameafetteaéesrapttdster

Vid en sammanfattande bedömning av de synpunkter som kommit— tén nyss har redovisat står det klart att det, med den nu— varande byggnadslagstiftningens uppbyggnad, inte är lämpligt att föra över byggnadsmål till länsrätterna. De praktiska problemen skulle bli alltför stora och en icke önskvärd otrygghet för de enskilda skulle kunna uppkomma. I nuläget bör därför enligt kommitténs bedömning byggnadsmålen till ingen del föras över till länsrätterna.

De principiella skälen för att länsrätterna bör pröva till— ståndsfrågorna enligt byggnadslagstiftningen är emellertid mycket starka. Helt klart inrymmer ärendena sådana rätts— frågor som en länsrätt lämpligen bör avgöra. Man måste vid denna bedömning enligt kommittén beakta att ingen annan mål— grupp inrymmer så starka konflikter mellan enskilda och all— männa intressen som kan uppkomma i just byggnadsmålen. Det

är därför nödvändigt med en besvärsinstans som i fråga om

• Sida 100
•  Original

opartiskhet fullt åtnjuter allmänhetens förtroende. Trots att vissa praktiska problem f.n. kan tillstöta bör därför enligt kommitténs mening länsrätterna i ett framtida per—

spektiv införas som första besvärsinstans.

Departementsberedningen av PBL—utredningens förslag till ny plan- och bygglag är i ett långt framskridet skede. I sitt yttrande över utredningens betänkande, bifogat som bilaga 2, har kommittén framhållit att det är ytterst angeläget att den kommande byggnadslagstiftningen klart skiljer ut de frå— gor som bör gå till domstol resp. myndighet, så att rätts— frågorna i framtiden kan föras över till länsrätternas kompe— tensområde.

Om en lämplig sådan uppdelning på byggnadslovs— och dispens— frågor av skilda anledningar inte genomförs, uppmärksammar kommittén det av decentraliseringsdelegationen aktualiserade behovet av att avlasta regeringen vissa besvärsärenden. I en sammanhållen besvärsordning för tillståndsärendena kan en— ligt kommitténs mening endast komma ifråga att låta förvalt— ningsdomstolarna helt överta prövningen. Man undviker därmed de blandade målen och får en naturlig besvärskedja som all— mänheten kan känna fullt förtroende inför. Att decentralisera beslutsfattandet på så sätt att länsstyrelserna blir slutin— stans kan enligt kommittén inte komma i fråga. Med ett så stort antal slutinstanser kan kravet på likformighet inte upprätthållas. På detta viktiga och i flera avseenden svår— bemästrade område finns ett starkt behov av vägledande rätts— fall. Detta kan inte ersättas av anvisningar till myndighe— terna. I en ordning i vilken även dispensfrågorna går till domstol finns enligt kommittén bättre möjligheter att av— lasta regeringen avgörandena i planfrågor. Det skulle t.ex. kunna underlätta införandet av en sådan särskild besvärs—

nämnd som har diskuterats i olika sammanhang.

Slutligen vill kommittén framhålla att alla skäl talar föratt

de bestämmelser som finns i den nuvarande lagen om påföljder

• Sida 101
•  Original

och ingripanden vid olovligt byggande m.m. förs över till länsrätternas kompetensområde när ställning tas till be— svärsordningen i tillståndsärenden.

8.5 Brandmål

8.5.1 Allmänt

Kommunerna har det primära ansvaret för såväl räddningstjänst som förebyggande åtgärder mot brand. Hur uppgifterna skall fullgöras regleras i brandlagstiftningen. Denna har revide— rats vid ett flertal tillfällen, senast år 1974. Då utfärda— des en ny brandlag (1974z80) och reviderades 1962 års brand— stadga (1962:9l, omtryckt 1974181).

I brandlagen finns bestämmelser om bl.a. det kommunala brand- försvarets organisation, ledningen av räddningstjänsten, ingrepp i annans rätt, tjänsteplikt, skyldighet för enskilda att vidta vissa förebyggande åtgärder och ersättning till den som har deltagit i räddningstjänst. Närmare bestämmelser om bl.a. det kommunala brandförsvaret sanm bestämmelser om brandsyn, sotning, eldning utomhus och tillsyn över brand— försvaret finns i brandstadgan.

Bestämmelser som reglerar allmänna brandförebyggande åtgär— der finns också i andra författningar än brandlagen och brandstadgan. Här kan nämnas byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt l972:776), förordningen (l961:568) om brandfarliga varor (omtryckt 19771423) samt förordningen (l949:34l) om explosiva varor (omtryckt l977:361).

8.5.2 Organisation - tillsyn

Kommunal nivå

Enligt 3 5 brandlagen skall det i varje kommun finnas en brandstyrelse för att handha förvaltningen av brandförsva—

• Sida 102
•  Original

rets angelägenheter. Kommunen får tillsätta en särskild brandstyrelse eller uppdra uppgiften åt en annan nämnd. Flertalet kommuner i landet har tillsatt en särskild brand— styrelse. För nämnden gäller vad som i allmänhet är före— skrivet för nämnder för specialreglerad förvaltning.

I kommunens brandförsvar skall ingå en brandstyrka, som be— står av en brandchef, en eller flera vice brandchefer, brandkår samt, om det behövs, brandvärn. I varje kommun skall det finnas en eller flera skorstensfejarmästare.

Redan här bör påpekas att brandstyrelsen inte har någon be— fogenhet att meddela några förpliktande beslut för enskilda i fråga om sådana brandförebyggande åtgärder, som dessa kan vara skyldiga att vidta enligt brandlagen.

I 1 5 brandstadgan föreskrivs att det för varje kommun skall finnas en brandordning. I denna skall de bestämmelser tas in som behövs för brandförsvaret i kommunen. Brandordningen skall sålunda innehålla bestämmelser om bl.a. brandstyrkans organisation, den kompetens som fordras för kommunens brand— befäl samt om sotningsfrister och sotningsdistrikt. Brand- ordningen antas av kommunfullmäktige. Den blir dock inte gällande förrän den har underställts länsstyrelsens pröv- ning. I prop. 1978/79:53 om minskad statskontroll över kom— munerna och landstingskommunerna föreslogs att denna under— ställningsskyldighet skulle upphöra. Riksdagen avslog dock propositionen i denna del (KU 1978/79:26, rskr 1978/792220).

Det kan här nämnas att Svenska kommunförbundet har en omfat— tande aktivitet i fråga om räddningstjänst. Inom förbunds— kansliet finns en särskild räddningstjänstenhet. Bland många andra uppgifter svarar den för tolkning och tillämpning av

brandlagen och brandstadgan.

• Sida 103
•  Original

Regigtleljiiyå

Länsstyrelsens prövning av de kommunala brandordningarna ut— gör bara en del av den statliga tillsynen över kommunernas brandförsvar. Enligt 24 5 brandstadgan skall länsstyrelsen se till att brandförsvaret inom länet är tillfredsställande ordnat. Till länsstyrelsens uppgifter hör också att svara för planläggningen av räddningstjänsten vid sådana olyckor där länsstyrelsen skall överta ledningen.

Länsstyrelsen utövar alltså tillsyn över brandförsvaret på regional nivå. Vid denna tillsyn får länsstyrelsen med stöd av 24 5 brandstadgan förelägga en kommun, brandsyneförrät— tare och särskilda befattningshavare vite. Av större prak- tisk betydelse är dock länsstyrelsens möjlighet att meddela vitesföreläggande mot enskilda, som inte efterkommer en brandsyneförrättares föreläggande.

Vid sidan av tillsynsuppgiften har länsstyrelsen också be— svärsprövande uppgifter på brandskyddsområdet. Det gäller främst i fråga om besvär över beslut i samband med brandsyn.

Fram till den 1 juli 1974 biträddes länsstyrelserna av sär— skilda experter, länsbrandinspektörer, vid fullgörandet av uppgifterna enligt brandlagstiftningen. Som sådan inspektör förordnades i regel brandchefen i någon av de större kommu- nerna i länet. En olägenhet med den ordningen ansågs vara att länsbrandinspektören kunde råka i jävssituationer, t.ex. när han deltog vid handläggningen av besvärsärenden hos läns- styrelsen. I stället för denna expertmedverkan fick år 1974 statens brandnämnd i uppgift att biträda länsstyrelsen med teknisk sakkunskap.

Enligt länsstyrelsernas normalarbetsordning bereds och be— slutas ärenden om brandordningar och besvär enligt brand— lagen och brandstadgan inom den juridiska enheten.

• Sida 104
•  Original

QQE'EIQlJJil/å

Tillsynen över brandförsvaret utövas centralt av statens brandnämnd. Den tillkom den 1 juli 1974 genom sammanlägg— ning av statens brandinspektion och statens brandskola. Det åligger nämnden bl.a. att

1. lämna råd och anvisningar till länsstyrelser, kommuner och enskilda i frågor rörande räddningstjänst som ankommer på kommunerna och rörande förebyggande åtgärder mot brand samt att

2. biträda länsstyrelserna vid handläggning av ärenden om sådan räddningstjänst som ankommer på kommunerna och om förebyggande åtgärder mot brand.

8.5.3 Närmare om brandlagen och brandstadgan

Enligt 26 5 brandlagen kan följande länsstyrelsebeslut över- klagas till kammarrätt:

1) I 8 5 behandlas frågan om tillfällig hjälp kommuner emel— lan i fråga om räddningsåtgärder. En kommun som har lämnat hjälp åt en annan kommun har rätt till skälig ersättning. Kan inte kommunerna enas om ersättningen, skall den fast— ställas av länsstyrelsen. Ett sådant beslut kan överklagas till kammarrätt.

2) I 10 5 finns bestämmelser om tjänsteplikt för enskilda personer vid släckning av brand och för tjänstgöring i brandvärn. Beslutanderätten tillkommer brandstyrelsen, vars beslut kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till kammarrätt.

3) Enligt 16 5 kan brandstyrelsen besluta att anordningar som behövs för brandförsvaret får anbringas på enskild persons mark. Det kan vara fråga om brandposter, skyltar, larmanordningar m.m. Besvärsordningen är som under punkt 2.

• Sida 105
•  Original

4) Länsstyrelsen har enligt 23 & brandlagen möjlighet att ingripa med vite mot ägare eller innehavare av fastighet e.d., som underlåter att fullgöra vissa skyldigheter en- ligt 14 och 15 55 brandlagen. I 14 S regleras bl.a. skyl— digheten att vidta åtgärder för att förebygga och bekämpa brand. Länsstyrelsens vitesbeslut kan överklagas till

kammarrätt.

Brandlagstiftningen ålägger kommunerna att bl.a. svara för förebyggande åtgärder mot brand. En viktig del av detta är brandsynen. Brandlagen innehåller vissa rambestänmelser om brandsyn medan mera preciserade bestämmelser finns i brand-

stadgan.

Brandsyn är en angelägenhet som alltså i första hand åvilar kommunerna (7 S brandlagen).

Enligt 14 5 brandlagen är ägare eller innehavare av byggnad, upplag eller annan anläggning skyldig att anskaffa och un- derhålla nödvändiga redskap för släckning och livräddning vid brand samt att i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga och bekämpa brand, i den mån de inte medför oskälig kostnad.

Det är alltså i första hand ägaren eller innehavaren av en byggnad e.d., som skall vidta och bekosta skäliga brand— skyddsåtgärder. Brandsynen utgör samhällets kontroll av att 14 5 brandlagen efterlevs.

Det finns olika former av brandsyn.

l) Regelbunden brandsyn skall hållas beträffande sådana byggnader, upplag och andra anläggningar, som är särskilt brandfarliga eller där brand kan utgöra fara för ett

större antal personer. Det gäller alltså vissa på förhand

• Sida 106
•  Original

bestämda objekt. Statens brandnämnd upprättar anvisningar om i vilka objekt regelbunden brandsyn bör ske.

Regelbunden brandsyn förrättas av brandchefen, eller av brandbefäl, som han särskilt förordnar.

2) Eldstadsbrandsyp skall förrättas i samband med sotning och avser undersökning av ev. brandfarliga felaktigheter på eldstad, skorsten och tak. Den är obligatorisk och

hålls med vissa tidsintervaller.

Eldstadsbrandsyn kan endast utföras av skorstensfejar—

mästare.

3) Särskild brandsyn skall förrättas när brandchefen eller länsstyrelsen på grund av särskilda skäl finner att det är erforderligt.

Den särskilda brandsynen utförs av brandchefen och av skorstensfejarmästaren inom resp. behörighetsområde.

Vid brandsyn skall enligt 14 5 brandstadgan protokoll föras. Om brandsyneförrättaren vid en brandsyn finner att lagliga skyldigheter i fråga om förebyggande åtgärder mot brand inte har iakttagits skall ett föreläggande om att vidta rättelse eller föreskrifter meddelas.

Ett beslut om föreläggande eller föreskrifter är att anse som myndighetsutövning mot enskild. Det innebär att förvalt- ningslagen är tillämplig. Beslutet skall alltså bl.a. inne— hålla en motivering för de olika beslutspunkterna. Vidare kan reglerna om kommunikation av utredningsmaterial bli tillämpliga. Det kan t.ex. bli fallet om brandsyneförrätta- ren har samrått med byggnadsnämnden eller låtit någon sär— skild sakkunnig avge ett yttrande eller verkställa utredning

i ärendet.

• Sida 107
•  Original

Brandsyn utförs med stöd av brandlagstiftningen. Detta inne— bär att annan lagstiftning inte direkt kan åberopas för ett föreläggande. Även om således vägledning kan hämtas i annan lagstiftning, t.ex. byggnadslagstiftningen, måste de före— lagda åtgärderna samtidigt ha ett direkt stöd i brandlag— stiftningen.

Hur långtgående krav som kan ställas i det enskilda fallet är omöjligt att ange i generella termer. Helt klart är dock att ett föreläggande om att vidta åtgärder i många fall kan förorsaka stora kostnader för fastighetsägaren. Här skall ges några exempel på åtgärder som kan förekomma i föreläg— ganden.

a) Utplacering av brandsläckare.

b) Stegförbindelse från våning till markplan.

c) Installering av brandlarmanläggning.

d) Beklädning av väggar med brandhärdigt material. e) Förbud att utnyttja vissa utrymmen.

f) Förbättrade utrymningsmöjligheter.

g) Utbyte av dörrar, nya trappor m.m.

I 14 5 brandlagen anges att åtgärder för att förebygga och bekämpa brand inte får medföra oskälig kostnad. Med det av— ses inte att hänsyn skall tas till ägarens ekonomiska situa- tion utan till den mot åtgärden svarande nyttan. Detta med— för i vissa fall att även en mycket begränsad åtgärd kan anses medföra oskälig kostnad, om effekten av åtgärden är tveksam. I andra fall kan mycket långtgående krav ställas, utan att det anses medföra oskälig kostnad. Nyttan av åtgär— den bedöms då stå i rimlig proportion till värdet av det som skall skyddas. Ett beslut vid brandsyn kan överklagas hos länsstyrelsen. Talan kan därifrån fullföljas i kammarrätt. Efter utgången av den tid som har bestämts i ett föreläg— gande skall efterbesiktning äga rum. Har föreläggandet inte följts skall brandsyneförrättaren göra en anmälan till läns— styrelsen. Efter prövning av ärendet kan länsstyrelsen före-

• Sida 108
•  Original

lägga vite mot den tredskande. Brandsyneförrättaren har allt— så inte rätt att själv förelägga vite.

Länsstyrelsen prövar alltså dels besvär över brandsyneför— rättarens beslut, dels i första instans frågan om vite för

att ett brandsyneföreläggande skall efterkommas.

Slutligen skall något beröras frågan om möjligheterna att bevaka kommunens intressen när besvär har anförts över ett brandsyneföreläggande. Det kan då först observeras att det är kommunens brandchef och skorstensfejarmästare som själv— ständigt förvaltar uppgiften att ingripa mot enskilda med föreläggande och föreskrifter. Brandstyrelsen får alltså inte ta befattning med sådana ärenden.

Frågan om brandchefens besvärsrätt har bedömts i ett pleni— avgörande i regeringsrätten (R 1976 2:28). Kammarrätten i Göteborg hade efter besvär beslutat undanröja ett föreläg— gande mot en affärsinnehavare att vidta vissa brandförebyg— gande åtgärder. Brandchefen i den aktuella kommunen anförde besvär hos regeringsrätten. Han tillerkändes besvärsrätt med den motiveringen att det "med hänsyn till de uppgifter, som enligt brandlagen och brandstadgan, tillkommer brandchefen, får anses vara denne som har att tillvarata kommunens in— tresse i mål varom här är i fråga.” En ledamot anförde till utveckling av sin mening bl.a.: Vitesföreläggande mot en— skild, som inte efterkommer brandsyneförrättares föreläggan— de, meddelas av länsstyrelsen, medan däremot när kommunala självförvaltande nämnder meddelar förelägganden de i allmän— het också har vitesbefogenhet ..... Brandväsendet har häri— genom fått ett slags halvstatlig prägel med länsstyrelsen som slutlig brandmyndighet i länet ..... Kommunen är lag— ligen förpliktad att svara för brandförsvaret. Uppgiften kan bli svår att fullfölja och kommunens medlemmar utsättas för faror, om enligt brandsyneförrättarens mening befogade åtgärder till följd av beslut av högre instans får under—

låtas. När nu den kommunala nämnden på brandväsendets område

• Sida 109
•  Original

inte, som vanligen är fallet, har beslutsfunktion i det slags ärenden, varom i målet är fråga, bör besvärsrätten tillkomma

den kommunala tjänsteman som beklätts med beslutsfunktionen.

Förutom beslut vid brandsyn kan några mera udda frågor över— prövas av kammarrätt och regeringsrätten.

I 15 5 brandstadgan finns vissa bestämmelser om sotnings— frister. Brandchefen kan besluta om undantag från dessa be— stänmelser. Beslutet kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till kammarrätt.

Brandchefen kan enligt 17 5 andra punkten brandstadgan medge undantag från sotningsmonopolet, dvs. att endast skorstens— fejarmästare eller hos honom anställd skorstensfejare får verkställa sotning. Brandchefens beslut kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till kammarrätten.

Som tidigare har nämnts kan länsstyrelsen enligt 24 5 brand— stadgan meddela vitesföreläggande mot kommuner, brandsyne— förrättare och särskilda befattningshavare. Länsstyrelsens vitesföreläggande med stöd av denna paragraf mot annan än kommun kan överklagas till kammarrätt.

Instansordningen i sammandrag

Fråga Instansordning 1) Tvist mellan kommuner om Lst ——— KR ersättning 2) Tjänsteplikt för enskild Brandstyrelsen ——-1st —— KR 3) Anbringande av brand— Brandstyrelsen ——-1st —— KR skyddsanordning 4) Föreläggande vid brandsyn Brandsyneförrättare——lst——KR

5) Vitesföreläggande mot Lst (efter anmälan)———-KR enskild

• Sida 110
•  Original

6) Undantag för sotnings— Brandchef ——— lst ——— KR frister

7) Undantag från sotnings— Brandchef ———-lst ——— KR monopol

8) Vite mot brandsyneför— Lst ——— KR

rättare m.fl. 8.5.4 överväganden och förslag

Brandsyn har sin grund i bestämmelserna i 14 5 brandlagen. Där behandlas skyldigheten för ägare eller innehavare av en anläggning att vidta de åtgärder som behövs för att före- bygga och bekämpa brand. Brandsynen utgör samhällets kontroll av att brandlagens bestämmelser efterlevs. Det är av största vikt att ett föreläggande är lagligen grundat och att den förelagda åtgärden är väl avvägd. Åtgärder som krävs för att tillgodose brandsäkerheten kan nämligen ha väsentlig ekono— misk betydelse för enskilda personer. Detta gäller särskilt i fråga om ”publika lokaler" t.ex. hotell, samlingslokaler och vårdanläggningar.

Vid prövningen av ett brandsyneföreläggande framträder många

frågor av juridisk karaktär.

Prövningen skall göras mot brandlagstiftningen och utfärdade tillämpningsföreskrifter. Samtidigt kan vägledning behöva hämtas i annan lagstiftning, som kan innehålla brandförebyg— gande föreskrifter. Sådan lagstiftning kan dock inte direkt åberopas till stöd för ett föreläggande. Vissa gränsdrag— ningsproblem kan uppkomma härvidlag, t.ex. i vad mån bygg- nadstekniska krav kan ställas i ett brandsyneföreläggande. En viktig del av prövningen är alltså att utröna om ett föreläggande är lagligen grundat.

Ett brandsyneföreläggande måste vara så tydligt avfattat att den enskilde kan utläsa, vilka åtgärder som skall vidtas. Det finns flera exempel på att regeringsrätten har återför— visat brandmål till vederbörande brandsyneförrättare på den

• Sida 111
•  Original

grunden att ett föreläggande inte har varit tillräckligt tyd— ligt avfattat (t.ex. RÅ 1955 not I 218 och R 1972 2:24).

Åtgärder för att förebygga och bekämpa brand får inte med— föra oskälig kostnad. I prövningen ingår alltså en avvägning mellan kostnaden av en förelagd åtgärd och den nytta, i form av ökat brandskydd, som kan förväntas. Här kan alltså en—

skilda och allmänna intressen stå mot varandra.

Det rättsliga inslaget i prövningen av brandsyneföreläggan— den är alltså stort. Självfallet ingår också lämplighetsbe— dömningar i avgörandena. Men rättsfrågorna är av sådan dig— nitet att de utgör det dominerande inslaget i prövningen.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet och samtidigt besvärs— instans på brandskyddsområdet. Häremot riktar kommittén principiella invändningar. Länsstyrelsens samröre med kommu— nala myndigheter - vilket principiellt sett bör vara diskva— lificerande för att handha besvärsprövande uppgifter — är dock inte lika framträdande på detta område som på andra speciallagsreglerade områden. Det torde i viss mån hänga samman med att länsstyrelsen inte har egen teknisk sakkun— skap inom brandskyddet. Det kan därför med visst fog hävdas att invändningarna inte bör vara så starka mot att länssty- relsen är besvärsinstans i brandmålen. Å andra sidan finns inte heller det skäl som ibland åberopas för att länsstyrel— sen är en lämplig besvärsinstans, nämligen det skälet att länsstyrelsen har tekniska experter inom organisationen och att det främjar handläggningen av ärendena.

Mot denna bakgrund anser kommittén att förelägganden som har utfärdats i samband med brandsyn bör prövas av en förvalt— ningsdomstol, alltså länsrätt, redan i första besvärsinstans. Avgörande för denna bedömning är inte minst att ett för den enskilde mycket ingripande beslut av juridisk natur kan ha fattats av en enbart tekniskt sakkunnig tjänsteman i kommu— nen. Det kan därför vara lämpligt att redan i första besvärs—

• Sida 112
•  Original

instans få en domstolskontroll av beslutet. Härigenom kan ock— så behovet av lekmannainflytande tillgodoses, vilket främjar rättssäkerheten och ökar allmänhetens förtroende för avgöran—

dena.

Länsstyrelsen kan i sin egenskap av tillsynsmyndighet på brandskyddsområdet, om någon underlåter att fullgöra sina för— pliktelser enligt brandlagen, meddela vederbörande ett vites— föreläggande. Förhållandena kan komma till länsstyrelsens kän— nedom genom en anmälan av en brandsyneförrättare med anledning av efterbesiktning. En sådan anmälan är författningsreglerad. Branchefen kan vidare göra anmälan i annan ordning när han an— ser länsstyrelsens medverkan erforderlig. Länsstyrelsen kan också få kännedom om bristfälliga förhållanden genom fram— ställning från andra myndigheter eller från allmänheten. ] och för sig kan man tänka sig att länsstyrelsen behåller rät— ten att meddela vitesförelägganden även i en ordning där läns— rätt prövar besvär över brandsyneförelägganden. Prövningen i ett vitesärende är dock av samma slag som i ett besvärsärende. Från samordningssynpunkt anser kommittén därför att länsrät— ten även skall pröva vitesfrågan enligt 23 S brandlagen. En sådan ordning rubbar enligt kommittén inte länsstyrelsens re— gionala ansvar för brandskyddet. Det rör sig endast om ett fåtal ärenden och länsstyrelsen kan behålla sin initiativrätt i sin egenskap av tillsynsmyndighet. Kommittén återkommer i av— snitt 10.4 till frågan om samspelet mellan länsstyrelsen och

länsrätten i brandärenden.

Av den tidigare redogörelsen framgår att det finns andra ären— den än brandsyneförelägganden som kan överklagas från läns— styrelse till kammarrätt. Även dessa ärenden är till domine— rande del av judiciell natur. Principiella och praktiska skäl talar för att även dessa bör föras över till länsrätt. Ett undantag bör dock enligt kommittén göras för ärendena om att fastställa tvistig ersättning kommuner emellan. Frågan har en nära anknytning till länsstyrelsens uppgift att övervaka det totala brandförsvaret i länet. Av samma skäl bör länsstyrelsen behålla den formella möjligheten att i sin tillsynsverksamhet kunna ingripa mot kommuner m.fl. med vitesförelägganden.

• Sida 113
•  Original

8.6 Vapenmål 8.6.1 Nuvarande lagstiftning m.m.

Skjutvapen och ammunition är underkastade viss kontroll från det allmännas sida i fråga om bl.a. förvärv och innehav. De grundläggande bestämmelserna finns i vapenlagen (1973 1176, VL), som trädde i kraft den 1 juli 1974. Närmare bestämmel— ser finns i vapenkungörelsen (1974:123) och i de föreskrif— ter och anvisningar som rikspolisstyrelsen har utfärdat.

I 5—7 55 VL finns bestämmelser om tillståndsplikt för inne— hav, införsel och handel med skjutvapen samt förvärv och införsel av ammunition. Tillstånd att inneha skjutvapen får meddelas enskild person, skytteförbund m.fl. Enskild person får meddelas tillstånd att inneha skjutvapen endast om han har behov av vapnet och det skäligen kan antas att han inte kommer att missbruka det.

Om innehavare av skjutvapen genom missbruk av vapnet eller oaktsamhet med det eller på annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen eller om det annars föreligger skälig anledning till det, får tillstånd att inneha eller införa skjutvapen återkallas (29 5 VL).

Skjutvapen och därtill hörande ammunition skall under vissa förutsättningar lösas in av staten (33 5 VL).

Beslut i första instans i vapenärenden fattas av den lokala polismyndigheten. Talan mot polismyndighetens beslut får enligt 42 5 VL föras hos länsstyrelsen genom besvär. Läns— styrelsens beslut i sin tur överklagas till regeringen, om ärendet angår tillstånd att driva handel med skjutvapen el— ler återkallelse av ett sådant tillstånd eller av ett till— stånd att inneha eller införa skjutvapen eller att förvärva ammunition. I inlösensärenden överklagas länsstyrelsens be— slut till kanmmrrätt. Övriga beslut av länsstyrelsen — t.ex.

• Sida 114
•  Original

angående avslag på ansökan om tillstånd att inneha skjutva—

pen — kan inte överklagas.

Vapenmålen handläggs enligt länsstyrelsernas diarieplan f.n. på länspolischefens expedition.

I betänkandena SOU 1959:4 och SOU l966:70, som utgjorde un— derlag för förvaltningsrättsreformen år 1971, föreslogs att besvärsprövningen i vapenmålen skulle övertas av förvaltnings— domstol. Härvid åberopades att frågorna rörde enskilds rätt.

I prop. l97l:30 fastslogs emellertid att ärendena måste av— göras under hänsynstagande huvudsakligen till ordnings— och säkerhetssynpunkter. Prövningen borde därför ske hos rege— ringen. lnför bildandet av länsdomstolarna hävdades från vissa håll att vapenmålen borde föras över till domstolarna.

I prop. l981/82:l har föreslagits att besvär över länssty— relsernas beslut i ärenden om återkallelse av vapentillstånd i fortsättningen skall föras hos kammarrätterna i stället för hos regeringen. Härigenom tillgodoses enligt föredragan— den önskemålet om att nedbringa antalet besvärsärenden hos regeringen. Han ansåg att ärendenas karaktär är sådan, att det ter sig naturligt att föra över besvärsprövningen till förvaltningsdomstolarna. Han erinrade bl.a. om att kammar— rätterna f.n. handlägger ett betydande antal mål i vilka det är fråga om en enskild persons lämplighet för en viss verk- samhet eller för ett visst samhällsförtroende.

8.6.2 Överväganden och förslag

I samband med tillkomsten av 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelsereformer diskuterades att låta vapenmålen hand— läggas hos förvaltningsdomstolarna i stället för hos läns- styrelsen och regeringen. Någon sådan förändring av instans— ordningen skedde emellertid inte. Helt klart kan skäl anfö— ras för båda alternativen. Målen innefattar en lämplighets— bedömning från ordnings— och säkerhetssynpunkt, men innehål— ler även ett påtagligt moment av prövning av enskilds rätt.

• Sida 115
•  Original

Mot bakgrund av det nu föreliggande förslaget om att flytta över återkallelseärendena från regeringen till kammarrätten finner kommittén det lämpligt att göra en motsvarande för— ändring i första besvärsinstans. Sådana mål bör alltså en— ligt kommitténs mening handläggas hos länsrätt i stället för hos länsstyrelse. Därmed uppnår man målet med en sammanhål— len instanskedja.

Länsrätterna är enligt kommittén väl lämpade att handlägga återkallelseärendena. Ofta är det fråga om sådana återkal— lelsegrunder som fysisk eller psykisk sjukdom samt brott av olika slag. Fråga är alltså om att skydda enskilda personer eller att förhindra lagbrott. Länsrätternas erfarenheter från sociala mål och körkortsmål är enligt kommittén av stort värde för bedömningen av återkallelsefallen i vapenmål.

Aven tillståndsärendena, som i dag handläggs hos länsstyrel— sen i sista instans, innehåller i hög grad rättsliga bedöm— ningar av sådan art att en förvaltningsdomstol kan vara en lämplig besvärsinstans. Skälen är dock enligt kommittén inte lika starka som i återkallelsefallen. Kommittén ser inga avgörande svårigheter med två beslutsinstanser på re— gional nivå. Ärendena är klart avgränsbara från varandra.

Kommittén föreslår alltså att polismyndigheternas beslut i ärenden om återkallelse av vapentillstånd i fortsättningen skall överklagas till länsrätt i stället för till länssty— relse. Det kan enligt kommitténs uppfattning starkt ifråga— sättas om inte ett regionalt beslut, f.n. av länsstyrelsen, även i tillståndsärendena bör kunna överklagas. Om en sådan fullföljdsrätt införs torde kammarrätterna närmast böra kom— ma i fråga som fullföljdsinstans. I så fall bör måhända länsrätterna bli första besvärsinstans också i tillstånds- fallen. Kommitténs uppdrag omfattar emellertid inte frågan om fullföljdsrätt. Kommittén avstår därför från att lämna något ändringsförslag när det gäller tillståndsfallen.

• Sida 116
•  Original

• Sida 117
•  Original

III TVÅPARTSFÖRFARANDE I FÖRVALTNINGSPROCESSEN 9 PARTSFÖRHÅLLANDEN I FÖRVALTNINGSRÄTTSKIPNINGEN 9.1 Inledande synpunkter

I mål vid allmän domstol uppträder regelmässigt två motstå- ende parter inför rätten. Processen bygger alltså på ett tvåpartsförfarande, det s.k. kontradiktoriska förfarandet.

I förvaltningsmål är förhållandena annorlunda. Besvärspro— cessen i s.k. administrativa partsärenden kännetecknas av att den enskilde står ensam inför myndigheten eller domsto— len. Vid målens avgörande har myndigheten eller domstolen att väga den enskildes intressen mot de eventuella allmänna intressen som kan framträda. Värt att notera är därvid att det beslutande organet har det yttersta utredningsansvaret när det gäller att vidta åtgärder i allmänt intresse. En— dast undantagsvis — här bortses från skatteprocessen - före— kommer det att en särskild representant utför det allmännas talan. Det är inte heller regel att det allmänna har besvärs— rätt i förvaltningsmål.

I olika sammanhang har betonats att det vore värdefullt att mera allmänt få till stånd ett tvåpartsförfarande i förvalt- ningsärenden. Ordningen att den beslutande myndigheten har till uppgift såväl att själv tillvarata och skydda det all— männa intresset som att objektivt skilja mellan detta in— tresse och den enskildes intresse har, enligt vad som fram— hållits, flera brister. Således skulle avsaknaden av ett tvåpartsförfarande kunna inverka menligt på myndigheternas möjligheter och förmåga till en objektiv bedömning, särskilt i ärenden är motsatsförhållandet mellan det allmänna och det enskilda intresset skarpt framträder. Det kan innebära en

• Sida 118
•  Original

risk för att allmänhetens förtroende för myndigheternas

opartiskhet minskar.

Frågan om ett tvåpartsförfarande kopplas ofta samman med rätten för det allmänna att anföra besvär över beslut, där det allmännas intresse på något sätt har åsidosatts. Det har från flera håll och i olika sammanhang framhållits att en förbättring av det allmännas klagomöjligheter skulle kun— na medföra fördelar av olika slag. I samband med den översyn av förvaltningslagen som f.n. utförs av förvaltningsrättut— redningen (Ju l978:09) kan frågan om lagregleringen av det

allmännas besvärsrätt komma att övervägas. 9.2 Besvärsrätt för det allmänna

I fråga om förvaltningsbesvär finns bestämmelser om besvärs— rätt i 11 & förvaltningslagen (1971 290) och 33 5 förvalt- ningsprocesslagen (l97l:29l). Den grundläggande regeln är att talan mot ett beslut får föras av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot.

Det är i och för sig en enkel regel, men i praktiken ger den ej alltid några direkta svar i enskilda fall. Enligt förar— betena till förvaltningslagen bör besvärsrätten förbehållas dem, som kan åberopa av beslutet berörda intressen, vilka tillika är möjliga att beakta vid sakens prövning. Komplet— terande principer har utbildats i rättspraxis. De innebär bl.a. ett krav på att beslutet påverkar vederbörandes rätts— ställning eller berör ett intresse som på något sätt har erkänts i rättsordningen. När frågan om besvärsrätten skall prövas måste alltså en analys göras av de intressen som

skall beaktas inom det aktuella rättsområdet.

Av intresse i förevarande sammanhang är vad som gäller om myndigheters besvärsrätt. Om myndigheten uppträder i en privaträttslig egenskap gäller samma förutsättningar som

för enskilda fysiska eller juridiska personers besvärsrätt,

• Sida 119
•  Original

dvs. de grundläggande principer som kortfattat har berörts

ovan .

Av större intresse är dock när myndigheten uppträder i sin offentligrättsliga skepnad. Då är läget något annorlunda.

SEåEligåÅWJnghåEåI

I stort sett har en fast praxis utbildats i fråga om stat- liga myndigheters besvärsrätt. Utgångspunkten är att sådana myndigheter saknar besvärsrätt. En förutsättning för att besvärsrätt skall tillerkännas statliga myndigheter är i regel att det finns ett uttryckligt författningsstöd, som medger en sådan rätt. Ibland har man valt att föreskriva besvärsrätt för en myndighet som företräder ett specifikt intresse på något förvaltningsområde. Ibland har ett sär- skilt allmänt ombud inrättats. Andra gånger har man valt ett mellanting. De organisatoriska lösningar som har valts för hur det allmännas intressen skall tas till vara på olika områden ger alltså en splittrad bild. Här skall ges några exempel.

Naturvårdsverket, trafiksäkerhetsverket, socialstyrelsen och riksantikvarieämbetet har, som myndigheter, utrustats med besvärsrätt enligt olika lagar på resp. förvaltningsom— råde. Inom socialförsäkringsområdet har riksförsäkringsver— ket fått rätt att överklaga beslut av försäkringskassor och försäkringsrätter. Inom verket finns en särskild ombudsenhet. Från den 1 januari 1980 har domstolsverket fått rätt att överklaga beslut i rättshjälpsfrågor. Under förarbetena till reformen kritiserades det förhållandet att verket som sådant fick besvärsrätten. Lagrådet ansåg att ett fristående, till domstolsverket anknutet, allmänt ombud borde inrättas i stället. Lagrådet ansåg det olämpligt att domstolsverket på en gång var tillsynsmyndighet och ett slags motpart i för— hållande till rättshjälpsnämnderna, vars beslut verket skul— le få rätt att överklaga.

• Sida 120
•  Original

KQTIUIIEBQlålegLIEEQI

När det sedan gäller kommunala myndigheter har man i det närmaste helt överlåtit åt praxis att avgöra om besvärsrätt

föreligger.

I fråga om allmänna intressen som är knutna till kommunen, t.ex. samfärdsel, ordning eller trivsel, anses kommunstyrel— sen i vissa fall berättigad att överklaga en annan statlig

eller kommunal myndighets beslut.

En motsvarande besvärsrätt kan även tillkomma en specialreg— lerad nämnd. Det gäller t.ex. när ett beslut har förfördelat ett sådant allmänt intresse som nämnden är satt att bevaka. På denna grund har bl.a. hälsovårdsnämnder och barnavårds- nämnder fått besvärsrätt över andra myndigheters beslut.

En specialreglerad nämnd anses också enligt praxis ha be— svärsrätt, när ett beslut av nämnden undanröjs eller ändras i högre instans. En byggnadsnämnd anses t.ex. ha besvärsrätt om dess avslag på en ansökan om byggnadslov har undanröjts av högre instans. Besvärsrätten gäller däremot inte om nämn— dens beslut har gått i gynnande riktning och sedan har upp- hävts av besvärsinstansen. En byggnadsnämnd anses sålunda inte ha rätt att överklaga ett beslut av länsstyrelsen att, t.ex. på talan av en granne, undanröja ett beslut om ett be— viljat byggnadslov. I det fallet anses det vara den person, vars byggnadslov det gäller, som själv skall avgöra om talan skall fullföljas.

9.3 Tidigare behandling av frågan om tvåpartsförfarande

Frågan om ett tvåpartsförfarande har återkommit i flera sam— manhang i samband med de diskussioner som har förts under de senaste decennierna rörande rättssäkerheten i förvaltningen. I mitten av 1950—talet väcktes i riksdagen frågan om en ut— vidgad möjlighet till tvåpartsförfarande (motion 1954123 i

• Sida 121
•  Original

första kammaren och 1954 309 i andra kammaren). Motionärerna sammanfattade fördelarna med ett tvåpartsförfarande på föl— jande sätt.

Härigenom skulle myndigheten befrias från skyldigheten att ensam vara den som i målet har att företräda det allmänna intresset. Den skulle då mera fritt väga de allmänna och enskilda intressena mot varandra. Allmänhetens tilltro till myndighetens opartiskhet skulle stärkas. Den enskilde skulle slutligen få en motpart med vilken han i många lägen kunde förhandla direkt.

I motionerna framhölls att det skulle vara alltför opraktiskt och betungande att ordna med ett tvåpartsförfarande i alla slags ärenden. Motionärerna antydde möjligheten att ge tjäns— temän vid större myndigheter, t.ex. länsstyrelser och centra— la verk, i uppgift att fungera som ”kronans ombudsman” i ärenden som förekommer hos myndigheten. I vissa fall skulle myndigheten kunna vända sig till ombudsmannen och koppla in denne som motpart till den enskilda parten. Som ytterligare en åtgärd i samma riktning nämnde motionärerna att det all- männa konsekvent skulle få besvärsrätt i sådana mål. Däri— genom skulle nämligen den beslutande myndighetens ställning underlättas avsevärt. Motionärerna anförde:

Som förhållandena nu är, kan myndigheten understundom känna sig nödsakad att vid sitt avgörande ta till med viss margi— nal i för den enskilde oförmånlig riktning. Den vet nämligen att gör den så, kan den enskilde klaga. Går däremot beslutet det allmänna emot, föreligger icke sådan möjlighet att föra saken vidare. Risk kan föreligga, att resonemanget någon gång blir följande beträffande en ansökan av enskild: det är bäst att avslå; sökanden kan alltid klaga.

Sammansatta konstitutions— och första lagutskottet (utlåtan— de l954:5) instämde i att det skulle vara värdefullt om det allmänna intresset kunde företrädas av en egen representant. Utskottet uttalade emellertid att det skulle möta betydande organisatoriska svårigheter att införa en sådan ordning. Ut- skottet ansåg det därför inte lämpligt med en allmän utred-

ning av frågan.

• Sida 122
•  Original

Besvärssakkunniga uttalade i sitt principbetänkande (SOU 1955219) Administrativt rättsskydd önskvärdheten av att det infördes representanter för det allmänna som motparter till de enskilda i förvaltningsärenden. En sådan ordning borde enligt de sakkunniga åtminstone kunna genomföras i ett mycket stort antal av målen hos förvaltningsdomstolarna. De sakkunniga ansåg sig dock inte kunna föreslå några gene— rella regler. De inskränkte sig till att starkt framhålla önskvärdheten av att det i specialförfattningar uppdrogs

åt särskilda organ att föra det allmännas talan.

I förarbetena till förvaltningslagen diskuterades bl.a. kom— munala myndigheters besvärsrätt. Av diskussionen framgick att en koppling föreligger mellan de båda frågorna om all— mänt ombud och det allmännas talerätt. Det kan därför vara av intresse att här återge några synpunkter som kom fram i det sammanhanget.

Besvärssakkunniga underströk i sitt slutbetänkande (SOU l964:27) Lag om förvaltningsförfarandet vikten av att sär- skilda partsrepresentanter för allmänna intressen införs på sådana områden där det finns ett behov för det allmänna att få en sak prövad i högre instans. I fråga om kommunala myn— digheters besvärsrätt erinrade de sakkunniga om att denna rätt i praxis begränsas till de fall, när det är förplik— tande beslut som har ändrats.

Enligt besvärssakkunnigas mening skulle det i och för sig vara att föredra att besvärsrätten i ärenden, där en kommu— nal myndighets beslut har ändrats, anförtroddes åt en sär— skild partsrepresentant. I avsaknad av en sådan ordning skulle man dock få acceptera att talan förs av den kommu— nala myndigheten själv. Besvärssakkunniga föreslog att frågan om kommunala myndigheters besvärsrätt skulle författ— ningsregleras och därvid utvidgas till att omfatta även gynnande beslut.

• Sida 123
•  Original

Vid remissbehandlingen av förslaget pekade regeringsrätten på det principiellt felaktiga i att ge kommunala myndigheter rätt att överklaga ett ändringsbeslut i högre instans. Att så likväl kan medges förklarade regeringsrätten med bristen på en särskild företrädare för det allmänna. Enligt rege— ringsrätten borde ett allmänt ombud tillskapas för att föra det allmännas talan i denna typ av förvaltningsärenden. Inom t.ex. hälsovården och byggnadsväsendet skulle man kunna för— ordna befattningshavare hos länsstyrelsen att företräda det allmänna. Regeringsrätten motsatte sig emellertid inte den föreslagna utvidgningen av besvärsrätten i brist på ett sär— skilt allmänt ombud.

Svea hovrätt ansåg det inte tillfredsställande att en myndig— het, som först beslutat i ett ärende, därefter får uppträda som part i ärendet i nästa instans. Även på det kommunala området borde därför frågan om allmänt ombud utredas närma- re, ansåg hovrätten.

Besvärssakkunnigas förslag överarbetades av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet, som redovisade sina förslag i betänkandet (SOU l968:27) Förvaltningslag. I samband med be— handlingen av frågan om det allmännas besvärsrätt uttalade arbetsgruppen att den ”vittsyftande frågan om allmänna om- bud m.m. uppenbarligen inte kan lösas inom den aktuella lag— stiftningen." I stället skulle man enligt arbetsgruppen gå fram område för område.

Inom justitiedepartementet utarbetades också en departements— promemoria (Ds Ju 1970211) Förfarandet i förvaltningsdomstol, som byggde på ett flertal utredningar, bl.a. besvärssakkun— nigas förslag om förfarandet i förvaltningsdomstol. Vid re— missbehandlingen av promemorian fördes tanken fram av flera remissinstanser att man mera allmänt borde genomföra ett tvåpartsförhållande med en särskild företrädare för det all— männa. Särskilt viktigt var det att stärka rättssäkerheten

vid de administrativa frihetsberövandena, menade hovrätten

• Sida 124
•  Original

över Skåne och Blekinge. Kammarrätten ansåg att förekomsten av en motpart var av betydelse för bevakningen av det all— männas intresse, men att det också var viktigt ur processuell synpunkt eftersom det hade en ”kvalitetsfrämjande effekt”. Kammarrätten anförde bl a att varje process med nödvändighet måste bli beroende av de yrkanden som ställs och de invänd— ningar som görs. Ofta läggs viktiga fakta och argument fram först efter det att invändningar har gjorts. Det är då, ansåg kammarrätten, en fördel om det finns en särskild representant för det allmänna som ser till att ärendet blir allsidigt ut— rett och belyst. Även några länsstyrelser ansåg det viktigt att frågan om en partsrepresentant för det allmänna överväg—

des.

I prop. l97l:30, som bl a innehöll förslag till förvaltnings— lag och förvaltningsprocesslag, anförde departementschefen att frågorna om det allmännas möjligheter att anföra besvär över beslut och om utsträckt tillämpning av ett tvåparts— förfarande genom partsrepresentant för det allmänna i för— valtningsärenden hade ett nära samband med varandra. Enligt hans mening borde frågorna bli föremål för en samlad bedöm- ning i annat sammanhang. Besvärssakkunnigas förslag om kom- munala myndigheters besvärsrätt frångicks därför.

Under 1970—talet fördes frågan om ett tvåpartsförfarande

inom förvaltningen vidare, bl a i några riksdagsmotioner.

I motionen l974z9l7 hemställdes om skyndsam utredning av frågorna om tvåpartsförfarande och vidgning av det allmännas besvärsrätt i förvaltningsärenden. I motionen anfördes bl a:

Till skillnad från vad som gäller i mål vid allmän domstol förekommer i förvaltningsärenden endast undantagsvis att två parter med motsatta intressen möts inför den beslutande centrala myndigheten. Det utmärkande för förvaltningsförfa— randet är i stället att det oftast endast finns en enda part - den enskilde — som berörs av ärendet. Den beslutande myn- digheten har i dessa fall till uppgift såväl att själv till— varata och skydda det allmänna intresset som att objektivt

• Sida 125
•  Original

skilja mellan detta intresse och den enskildes intresse. Myndigheten skall således santidigt fungera som både åklagare och domare. Denna ställning kan särskilt i ärenden där mot- satsförhållandet mellan det allmänna och det enskilda intres— set skarpt framträder inverka menligt på myndigheternas möj- lighet och förmåga till objektiv bedömning. Det är därjämte ägnat att hos allmänheten minska förtroendet för myndigheter— nas opartiskhet. Frågan om ett kontradiktoriskt förfarande i förvaltningsärenden har nära samband med rätten för det allmänna att anföra besvär över beslut, där det allmännas intresse på något sätt åsidosatts. Dessa möjligheter är enligt nuvarande ordning starkt begränsade. Båda de ifråga— varande spörsmålen är av stor betydelse från administrativ rättsskyddssynpunkt. I samband med förvaltningsrättsrefonnen 1971 utfäste justitieministern att frågorna skulle bli upp— tagna till prövning i annat sammanhang. Detta har emellertid ännu inte inträffat.

Konstitutionsutskottet (KU 1974163) tillstyrkte emellertid inte ett sådant initiativ som föreslogs i motionen. KU an- såg i likhet med motionärerna att det inom vissa förvalt— ningsområden ter sig såväl ur allmän som enskild synpunkt angeläget med ett tvåpartsförhållande. Då pågående lag— stiftningsarbete visade emellertid, enligt KU, att frågan delvis var föremål för statsmakternas uppmärksamhet. KU hän- visade till lagstiftningsarbetet inom socialförsäkrings- rätten och på körkortsområdet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i tidigare utred- ningssammanhang finns klara uttalanden om behovet av en ut- vidgad tvåpartsprocess inom förvaltningen. Frågan synes närmast ha styrts av ett rättssäkerhetsintresse som innebär att den enskilde skall kunna känna att hans fråga, som kan gälla en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, behandlas av den beslutande myndigheten på ett opartiskt och ojävigt sätt. Samtidigt har det varit en klar strävan att inte i onödan tynga förfarandet eller belasta det med höga kostnader. Man har därför konsekvent undvikit att före— slå generella regler utan i stället valt att gå fram område för område.

• Sida 126
•  Original

9.4 Något om tvåpartsförfarandet i dag

Justitiekanslern (JK) har enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern bl a till uppgift att bevaka statens rätt. Det innebär att JK företräder staten i civila rättegångar och vid vissa andra uppgörelser. Uppgiften gäller emellertid endast om den inte ankommer på annan myndighet.

JK har också på senare tid tillagts uppgiften att företräda det allmänna i mera vidsträckt bemärkelse. Det gäller närmast att ta tillvara allmänna integritetsskyddssynpunkter. Således får JK enligt 25 5 datalagen (1973:289) överklaga datainspek— tionens beslut för att tillvarata allmänna intressen. Mot— svarande rätt föreligger enligt 23 5 kreditupplysningslagen (l973zll73), 19 5 inkassolagen (1974 182) och 12 5 lagen (l977:20) om TV—övervakning.

I vissa fall har också andra tjänstemän än JK ålagts att föra det allmännas talan inför en förvaltningsmyndighet. Fiskeri— intendenten har således enligt fiskeristadgan (l954:607, om— tryckt l973:150) tillerkänts vissa befogenheter i detta hän— seende. Vid förhandlingar enligt utlänningslagen (1980 376) kan polismyndighet eller en särskilt utsedd person få i upp- drag att vara allmänt ombud vid förhandlingen.

SEQEEQQIDIÖQQE

Ett sedan länge etablerat tvåpartsförfarande finns på skatte— området. Det ankommer på länsstyrelserna att ta särskild be— fattning med frågor som rör taxering och beskattning. Länge fanns det på regional nivå ett organisatoriskt mycket nära samband mellan den fiskala och den dömande sidan i skattemål. Med tiden har dock utvecklats ett system med ett klart åt— skiljande mellan de båda funktionerna. Den dömande funktionen har förlagts till särskilda domstolar. Utvecklingen har gått från prövningsnämnder via länsskatterätter knutna till läns— styrelsen till fristående länsrätter. De fiskala uppgifterna ankommer fortfarande på länsstyrelserna.

• Sida 127
•  Original

Enligt 14 5 taxeringslagen (l956:623) skall chefen för läns- styrelsens skatteavdelning, skattechefen, bevaka det all— männas rätt i taxeringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Uppgiften kan delegeras till särskilda tjänstemän, taxeringsintendenter, som alltså upp- träder som part i skatteprocessen. De har besvärsrätt och kan därigenom föra målen vidare genom skattedomstolarna. I uppbördsmål, mervärdeskattemål, vägtrafikskattemål och mål enligt bevissäkringslagen (197521027) finns särskilda allmänna ombud med uppgift att företräda det allmänna. Uppgiften har oftast lagts på tjänstemän hos länsstyrelsen. De processuella frågorna har numera samlats till en särskild enhet (besvärs— enheten) inom länsstyrelsens skatteavdelning.

ågsiélfärsälsringsgrråést

Den 1 januari 1979 genomfördes en ändrad organisation för besvärsprövning på socialförsäkringsområdet och ett tvåparts— förfarande infördes i processen. Tre regionala försäkrings— rätter inrättades för överprövning av framför allt ärenden som handläggs av de allmänna försäkringskassorna. Tidigare prövades besvärsärendena inom riksförsäkringsverkets besvärs— avdelning.

Frågan om socialförsäkringsprocessens utformning hade sedan länge varit föremål för diskussion. I olika sammanhang hade önskemål framförts om att införa allmänna ombud för att till— varata det allmännas intresse. En sådan funktion efterlystes bl a i ett flertal riksdagsmotioner (t ex l973:ll43). Frågan om allmänt ombud berördes också av JO i ett beslut den 24 oktober 1972 (Dnr 2960/71). I sin framställning till JO hade klaganden bl a anfört att riksförsäkringsverket i sin dubbla egenskap av tillsynsmyndighet och besvärsinstans granskade besvärsärenden även ur tillsynsaspekten, varvid det kunde förekomma att verket i sitt beslut gick utöver vad som hade yrkats och ändrade kassans beslut till nackdel för den som hade överklagat beslutet.

• Sida 128
•  Original

JO uttalade att den då gällande ordningen enligt vilken riks— försäkringsverket uppträdde så att säga både som domare och åklagare från principiell synpunkt kunde te sig stötande.

JO uttalade sitt stöd för att ett allmänt ombud tillskapades med uppgift att hos riksförsäkringsverket uppträda som den

enskildes motpart.

I förarbetena till socialförsäkringsreformen (SOU 1976153, prop. 1977/78:20. SfU 15, rskr 113) framhölls bl a att for— merna för tillgodoseende av likfonnighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen inte var tillfredsställ— ande inom ramen för dåvarande system. Denna aspekt skulle bäst tillgodoses om man införde ett tvåpartsförfarande. En väsentlig fördel med ett tvåpartsförfarande ansågs ligga i att utredningen i målet därigenom skulle bli fullständig— are. Domstolen kunde på så sätt få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Härigenom skulle förutsättningarna att nå

materiell rättvisa i enskilda ärenden förbättras.

l prop. 1977/78:20 tryckte departementschefen bl a på möj— ligheterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis genom ombudsfunktionen. I propositionen angavs i stora drag hur riksförsäkringsverkets talerätt borde utövas. Frågor som berördes var bl a möjligheten att föra talan till för— män för enskild samt införskaffandet av utredning.

I instruktionen (l965:777) för riksförsäkringsverket (om— tryckt l978:568) finns numera stadgat att det inom verket skall finnas en ombudsenhet. Där skall finnas särskilda

socialförsäkringsombud med uppgift att föra verkets talan.

Körkortsgmrådet

Behovet av ett tvåpartsförfarande i körkortsprocessen har

diskuterats länge.

• Sida 129
•  Original

I prop. 1975/76 155 om vissa körkortsfrågor belystes för— delarna med en partrepresentation för det allmänna. Något förslag lades dock inte fram med hänvisning till att det krävdes vidare överväganden om i vilken omfattning ett all— mänt ombud skulle medverka i körkortsprocessen och om den organisatoriska lösningen av frågan.

Körkortsutredningen fick i uppdrag att arbeta vidare med frågan. ] sitt betänkande (SOU l978:27) Fortsatt körkorts— refonn föreslog utredningen att ett allmänt ombud skulle införas i körkortsprocessen och att ombudet organisatoriskt skulle knytas till länsstyrelserna. Ombudets mest angelägna uppgift skulle enligt utredningen vara att verka för en en— hetlig rättstillämpning.

l prop. 1979/80 178 instämde departementschefen med kör— kortsutredningen i att det främst är angelägenheten av att skapa en ordning som bättre än den nuvarande främjar en enhetlig rättstillämpning som talar för ett tvåpartssystem. Han anförde att ett sådant system är naturligt med tanke på regeringsrättens ställning som prejudikatinstans. Han be- tonade också värdet i sig av den förstärkning av rätte—

gången som en kontradiktorisk process innebär.

Departementschefen såg det också ur praktisk synpunkt som angeläget att ett allmänt ombud infördes. Således skulle flera av de uppgifter som ingår i utredningsförfarandet om körkortshavares lämplighet som förare kunna läggas på om— budet. Härigenom skulle en mera rationell handläggning av körkortsärendena uppnås.

I propositionen behandlades också vissa organisatoriska frågor. Frågan gällde nännast om ombudet skulle knytas till länsstyrelsen eller åklagarväsendet. Föredraganden förordade att ombudet skulle placeras på länsstyrelserna. Som skäl anfördes bl a att länsstyrelsen har en lämplig organisation för ändamålet och en personal som är väl förtrogen med kör— kortslagstiftningen och processen i förvaltningsdomstolarna.

• Sida 130
•  Original

Även praktiska skäl ansågs tala för en sådan lösning. Bl a har länsstyrelserna tillgång till körkortsregistret

genom tenninaler.

Den 1 juli 1981 genomfördes en reform med alhnänt ombud i körkortsmål.

Ombudet skall anhängiggöra körkortsmålen i länsrätten genom en ansökan och föra det allmännas talan inför domstolarna. Ombudet skall också granska och vid behov överklaga dom- stolarnas avgöranden. Till ombudet har överförts vissa ut— redningsskyldigheter som länsstyrelsen hade tidigare. Det innebär bl a att ombudet får rätt att inhämta uppgifter från andra myndigheter samt att förelägga körkortshavaren

att komma in med läkarintyg.

Det finns i flertalet län ett allmänt ombud. På de större länsstyrelserna finns det två eller tre. Som ombud förord— nas tjänstemän hos länsstyrelserna, företrädesvis med juri— disk utbildning.

Administrativa frihetsberövanden

Rättssäkerhetsfrågor i samband med administrativa frihets— berövanden har diskuterats sedan mycket länge. Ett av de reformförslag som därvid har förts fram är införandet av ett tvåpartsförfarande.

När det gäller omhändertagande av vissa missbrukare lämnades ett förslag innefattande bl a ett tvåpartsförfarande i be— tänkandet (SOU 198lz7) Lag om vård av missbrukare i vissa fall. Frågan om att bereda någon vård med stöd av lagen skulle enligt förslaget prövas i en tvåpartsprocess inför länsrätten. Länsstyrelsen skulle därvid utföra det allmännas talan. Som huvudsakligtlnotiv för ett sådant förfarande fram— hölls att det är ägnat att leda till en mera kritisk gransk— ning av utredningsmaterialet och därigenom till ökad rätts—

• Sida 131
•  Original

säkerhet för den enskilde. En processekonomisk fördel an— sågs ligga i att domstolen lättare kan sätta sig in i det ofta omfattande och komplicerade materialet. Utrednings— skyldigheten skulle alltså, enligt förslaget, läggas på det organ som skall utföra det allmännas talan.

Vid remissbehandlingen av betänkandet fick förslaget om ett tvåpartsförfarande stöd av remissinstanserna. Däremot delade sig meningarna i fråga om förslaget att länsstyrel- sen skulle utföra det allmännas talan. Närmare två tredje- delar av instanserna ansåg att uppgiften i stället borde ligga på socialnämnden. I prop. 1981/8228 med förslag till lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) frångicks förslaget om att länsstyrelsen skulle utföra talan å det allmännas vägnar. Uppgiften har i stället lagts på social— nämnden.

• Sida 132
•  Original

|| | 1 |

"J"." '! I f).-"1

• Sida 133
•  Original

10 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

10.1 Inledning

Kommittén har i uppdrag att överväga frågan om en funktion som allmänt ombud skall införas i sådana målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i länsrätternas målområde. Där— igenom skulle man kunna få till stånd ett tvåpartsförfarande. Det allmänna skulle också få en utvidgad besvärsrätt. Som har framgått av den tidigare redogörelsen är detta frågor som har diskuterats i olika sammanhang under de senaste de— cennierna. På flera områden har också ett tvåpartsförfarande införts under senare tid, t.ex. inom socialförsäkrings— och

körkortsprocesserna.

För processen vid länsrätterna saknas ett tvåpartsförfarande

i stort sett endast i målen på det socialafältet. Härtill kom— mer de målgrupper som kommittén, enligt förslagen i dettibe— tänkande, anser bör föras över till länsrätterna. Innan kom- mittén går in på ställningstagandena i de enskilda målgrup— perna, finner kommittén det ändamålsenligt att anlägga några meraallmängiltiga synpunkter på behovet av ett tvåpartsför— farande och på frågan om vem som lämpligen bör bevaka det

allmännas intressen. 10.2 Allmänt om behovet av ett tvåpartsförfarande

När förvaltningsärendena skall avgöras måste hänsyn tas till olika enskilda och allmänna intressen som gör sig gällande i saken. Inte sällan framträder i ett och samma ärende flera

olika allmänna intressen. De kan röra såväl statliga som kom— munala områden. Självfallet finns det ett behov för det all-

• Sida 134
•  Original

männa, liksom för den enskilde, att kunna göra gällande sin uppfattning om hur en viss fråga bör lösas. Detta är enligt kommitténs mening en helt avgörande utgångspunkt när man diskuterar behovet av ett utökat tvåpartsförfarande. Hur

kan på bästa sätt det allmännas intressen — statliga såväl som kommunala — tillvaratas i processen? Det är enligt kom- mittén mycket som talar för att det allmännas intressen kan tillgodoses bäst om det finns någon särskild representant som för det allmännas talan. Därigenom kan de beslutande och partsrepresenterande uppgifterna renodlas. Det allmännas besvärsrätt förstärks. Detta är enligt kommittén viktiga principiella motiv för ett tvåpartsförfarande. Härtill kom— mer andra fördelar framför allt en processordning som i högre grad än f.n."tillgodoser rättssäkerheten och en möjlighet att förskjuta tyngdpunkten i processen nedåt i instanskedjan. Kommittén skall utveckla skälen för en tvåpartsprocess i det följande.

I avsaknad av en motpart till den enskilde får i regel det allmänna företrädas av den beslutande myndigheten. Detta minskar givetvis tilltron till ett objektivt handlande hos beslutsinstanserna. Dessa försätts nämligen i den för dem själva betänkliga dubbelrollen att tillämpa gällande rätts— regler med utgångspunkt i den enskildes rättssäkerhetskrav och samtidigt bevaka det allmännas intresse. I och för sig finns inte fog för att rikta kritik mot hur denna uppgift fullgörs. Kommittén anser dock att myndigheternas möjligheter till även utåt sett ett objektivt handlande bör stärkas så långt det är möjligt. Det bidrar utan tvivel till att all- mänhetens förtroende stärks för hur myndigheterna fullgör sina uppgifter. Att ytterligare åtgärder i den vägen behöver vidtas återspeglas bl.a. i de senaste årens byråkratidebatt, i vilken frågan om den enskildes bristande fönnåga att hävda sin ställning gentemot myndigheterna har uppmärksammats. Kommittén vill alltså understryka den synpunkt, som har fran— förts i andra sammanhang tidigare, nämligen att beslutsmyn— digheterna inte bör vara "åklagare och domare" på en och samma gång. Genom ett tvåpartsförfarande med en särskild

• Sida 135
•  Original

representant för det allmänna kan dessa uppgifter renodlas.

Det har varit ett länge återkommande önskemål att vidga möj— ligheterna för det allmänna att överklaga beslut som har gått det allmännas intressen emot. Kommittén vill gärna under— stryka den betydelse som en sådan vidgad besvärsrätt kan ha. Enligt kommitténs mening är det en brist att det allmänna i dag som regel saknar möjlighet att få ett mål prövat i högre instans, när den enskilde har vunnit på grunder som samhället inte vill godta. Detta är helt klart till förfång för preju— dikatbildningen och därmed i förlängningen också för Stadgan i avgörandena i lägre instans. En vidgad talerätt för det allmänna kan givetvis genomföras utan att för den skull sär— skilda partsrepresentanter för det allmänna behöver inrättas. Det kan räcka att i en specialförfattning ge en myndighet rätt att överklaga en annan myndighets beslut. Så har för övrigt redan skett i olika fall (t.ex. naturvårdsverkets besvärsrätt enligt naturvårds— och miljöskyddslagstiftning— en). En annan väg att gå fram på är att generellt reglera det allmännas besvärsrätt i förfarandelagstiftningen. Detta är frågor som emellertid kan komma att övervägas av förvalt— ningsrättsutredningen (Ju l978:09) vid dess översyn av för- valtningslagen. Kommittén konstaterar endast att ett utvid— gat tvåpartsförfarande i hög grad bidrar till att förbättra det allmännas möjligheter till talerätt i besvärsinstanserna.

Kommittén vill också starkt framhålla det värde som ligger i att ett tvåpartsförfarande kan bidra till att förskjuta tyngdpunkten i processen nedåt i instanserna. Processen i överinstanserna kan renodlas. Detta hänger samman med de möjligheter som ett tvåpartsförfarande ger att redan i första instans få fram allt det material som skall ligga till grund för avgörandet. Beslutsinstansen har visserligen, oav— sett vilka partsförhållanden som föreligger, det grundläggan- de utredningsansvaret i förvaltningsprocessen. Om det finns en representant för det allmänna kan dock beslutsinstansen

avlastas en stor del av det praktiska utredningsarbetet.

• Sida 136
•  Original

Uppgiften kan i stället läggas på den Särskilde partsrepre— sentanten. Utredningen och bevisningen kan koncentreras till första besvärsinstans. Beslutsunderlaget kan således för— bättras, vilket inrymmer ett starkt rättssäkerhetsintresse. Dessutom ger det en möjlighet till en direkt dialog mellan parterna på ett tidigt stadium av processen. Den enskilde kan alltså argumentera för sin sak med det allmänna redan i första instans. Det är enligt kommitténs mening nu en klar brist i att den enskilde ofta först genom beslutet i första besvärsinstans får helt klart för sig tyngden i det allmännas intresse i det aktuella ärendet och vad det är för argumente— ring och bevisning sonlhanlned anledning därav bör lägga franu Kommittén är övertygad om att många besvär i de högre instan— serna kan undvikas om det från början ges en möjlighet till

kommunicering mellan parterna.

Kommittén ser det således som principiellt viktigt att kunna koncentrera processen till första instans. Det är angeläget att den grundläggande utredningen sker redan på den nivån. Tyngdpunkten i processen bör överhuvud taget - även av pro— cessekonomiska skäl - förskjutas nedåt i instanserna. Ett tvåpartsförfarande kan enligt kommitténs mening utgöra ett verkningsfullt bidrag härvidlag. vad nu sagts har fått en särskild tyngd sedan regeringsrätten har omvandlats till en renodlad prejudikatinstans. Det blir då än angelägnare att processen i kammarrätten blir ett omprövningsförfarande, vilket i sin tur förutsätter att beslutsunderlaget blir

komplett redan i första besvärsinstans.

Kommittén ser alltså flera fördelar med ett tvåpartsför— farande. Samtidigt vill kommittén betona att den ser det som ytterst angeläget att undvika sådana förändringar av för— valtningsprocessen som tynger förfarandet och som leder till komplicerade handläggningsrutiner. Under senare år har det byråkratiska och krångliga inom förvaltningen uppmärksammats alltmera. Strömningarna går mot att åstadkomma en större enkelhet i förfarandet där den enskildes syn på förhållandet

• Sida 137
•  Original

till myndigheterna får bilda utgångspunkt. Statsmakterna har gjort klara uttalanden om att onödigt krångel skall be— kämpas. Vidare har i allt högre grad effektivitets— och kostnadssynpunkter fått träda i förgrunden vid genomförandet av reformer. Detta är självfallet bedömningar som också måste beaktas när ett tvåpartsförfarande inom förvaltningen diskuteras.

Ett tvåpartsförfarande kan organiseras på olika sätt. Ibland är det lämpligt att en statlig eller kommunal myndighet får i uppgift att bevaka det allmännas intressen. Andra gånger kan uppgiften i stället med fördel läggas på något särskilt organ, t.ex. ett allmänt ombud. Avgörande för den bedömningen är i första hand vilka allmänna intressen som dominerar i de olika målgrupperna. Av betydelse är också vilket behov det finns av att på t.ex. regional nivå göra en samlad bedömning

av det allmännas inställning i en viss fråga.

10.3 Tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper

Kommitténs överväganden avser dels de målgrupper hos läns— rätterna, i vilka det i dag saknas ett tvåpartsförfarande, dels de målgrupper som genom kommitténs förslag kan komma att tillföras länsrätterna. Till den förra kategorin hänför kommitténs också målen enligt den sociala lagstiftning, som träder i kraft den 1 januari 1982.

I de målgrupper som kommittén sålunda överväger finns tvek— löst ett framträdande behov av ett tvåpartsförfarande. Det är nämligen fråga om sådana områden, på vilka samhället genom lagstiftning har velat åstadkomma en kontroll av att samhälleliga intressen blir tillgodosedda. Samtidigt finns det viktiga enskilda intressen att beakta.

Det kan röra sig om stora personliga eller ekonomiska värden för den enskilde. Vid de tvister som uppkommer gäller det därför att komma fram till en rimlig avvägning mellan de

• Sida 138
•  Original

enskilda och allmänna intressena. För den enskilde är det därvid av utomordentlig vikt att kunna känna att saken blir behandlad av en instans, som intar en fullt opartisk ställ— ning. Smntidigt måste de allmänna intressena bli tillgodo— sedda. Här föreligger, i avsaknad av en representant för det allmänna, helt klart en konfliktsituation för den beslutande

instansen.

Ett tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper medför en— ligt kommitténs bedömning processuella vinster, inte bara hos länsrätterna själva utan även i överinstanserna. Genom det bättre beslutsunderlag som alhnänt sett följer med ett två— partsförfarande kan processen koncentreras till länsrätterna. Man undviker den form av byråkrati och krångel som består i onödiga överrättsprocesser. Ur den enskildes synvinkel är det enligt kommittén en uppenbar vinst i att redan i den regionala instansen få det allmännas inställning klarlagd. Man vinner också den fördelen att det allmänna, om den en— skilde i länsrätten har vunnit på grunder som samhället inte vill godtaga, kan föra upp målet ytterligare en instans.

Kommittén ser det alltså av flera skäl som angeläget att i ökad utsträckning få till stånd ett tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper. Kommittén har den principiella in— ställningen att uppgiften att föra det allmännas talan i de allra flesta fall lämpligen bör läggas på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. De aktuella målgrupperna har ofta den karaktären att det för avgörandetkrävs såväl juridisk som annan sakkunskap. Länsstyrelserna förfogar inom de flesta områden varom är fråga över denna sakkunskap. Experternas medverkan är omistlig. Vid en överflyttning av mål till läns- rätt kvarstår givetvis behovet av en expertmedverkan.

Denna kan i och för sig tillföras länsrätterna i fonn av ett sakkunnigutlåtande av någon tjänsteman hos länsstyrelsen. Detta är den minst långtgående formen av expertmedverkan och den torde under alla omständigheter bli aktuell vid en över—

• Sida 139
•  Original

flyttning. Kmmnittén vill emellertid gå ett steg längre och föreslå en ordning där ett allmänt ombud knutet till läns— styrelsen för talan på det allmännas vägnar och därvid ut—

nyttjar den expertis som finns inom länsstyrelsen.

I en sådan uppgift, vilken enligt kommittén lämpligen bör läggas på en tjänsteman med juridisk kompetens, skulle ingå att göra en samlad bedömning av de allmänna intressen som kan finnas i saken och att göra de juridiska avvägningarna av hur intressena bör föras in i processen. Det allmänna ombudet skulle alltså ha att förebringa utredningen i ärendena och därvid utnyttja den expertis som finns inom länsstyrelsen. Kommittén erinrar om att utredningen i de aktuella besvärs— ärendena redan i dag görs hos länsstyrelsen. Ett stort värde ligger i det redan väl etablerade nära samarbetet mellan länsstyrelsens jurister och andra experter. Kmmnittén vill

i detta sammanhang understryka att den utredning som redan är gjord hos den kommunala beslutsinstansen i de allra flesta fall torde kunna tjäna som underlag för det allmännas talan. Inte sällan fordras dock en regional översiktssyn, vilket motiverar att en funktion som allmänt ombud läggs hos läns—

styrelsen.

Ett tvåpartsförfarande med ett allmänt ombud som för det all— männas talan tillgodoser behovet av enhetlighet och rättvisa inom länet. Eventuella fonnella brister i beslutet i första instans kan rättas till. Komnittén vill i detta sammanhang citera vad kammarrätten i Stockholm anförde angående hälso— vårdsnämndernas beslut i sitt remissyttrande över betänkandet (SOU 1978180) Bättre miljöskydd I. Kammarrätten anförde:

Kammarrätten har erfarenheter av hålsovårdsnämndernas verk— samhet beträffande tillämpningen av såväl hälsovårdsstadgan som även vissa andra författningar. Kammarrätten har kunnat konstatera, att hälsovårdsnämnderna i allmänhet gör goda insatser då det gäller att övervaka att gällande bestämmel— ser efterlevs. Nämnderna saknar emellertid i flertalet fall juridiska kunskaper och de har därför uppenbara svårigheter att, då ingripanden behöver görasutforma sina beslut därom på ett tillfredsställande sätt. Såvitt framgått av hälso- vårdsmål som under en följd av år kommit under kammarrättens

• Sida 140
•  Original

prövning, har hälsovårdsnämnderna endast i undantagsfall för— mått ge sina beslut om ingripande enligt hälsovårdsstadgan en godtagbar avfattning. Detta förhållande har inneburit mycket stora olägenheter. Dels har den enskildes rättssäkerhet kun— nat bli lidande därav, dels har nämndernas ingripanden inte alltid blivit effektiva och dels har överinstanserna nödgats lägga ner mycket mera arbete och tankemöda under målens hand— läggning än vad som skulle ha krävts, om de överklagade be— sluten varit tillfredsställande avfattade.

Det av kammarrätten påtalade merarbetet hos överinstanserna skulle, enligt kommittén, med stor säkerhet kunna minska om ett allmänt ombud hos länsstyrelserna fick i uppgift att ut—

forma det allmännas talan i domstolarna.

Ett allmänt ombud företräder alltså det allmännas intressen. Kommittén vill dock inte i första hand se ombudet som en mot— part till den enskilde. Lika viktig är funktionen att verka för likfonnighet och rättvisa samt att över huvud taget med— verka till en objektiv bedömning och till en enhetlig rätts— tillämpning. De enskildas intressen på vissa områden bör ock— så mycket väl kunna tas till vara av det allmänna ombudet. Kommittén kan erinra om att taxeringsintendenten, som är den enskildes motpart i taxeringsprocessen, har att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Intendenten skall alltså bevaka också den enskildes rätt. De allmänna ombud

som finns i dag på olika områden har i regel en möjlighet att föra talan till den enskildes fönnån. Denna allmänna ombudets roll betonades senast när socialförsäkringsreformen genomför—

des.

På de områden där kommittén överväger att införa ett allmänt ombud finns i regel ett konmwnalt beslut i första instans. Det kan ifrågasättas hur den konmmnala nämnd som har beslutat i första instans skall komma in i ärendets vidare handlägg— ning om det allmännas talan skall utföras av en representant på regional nivå. Det finns kanske en kommunal syn på frågan som inte stämmer överens med den regionala översiktssynen. I dag hörs som regel den kommunala nämnden av länsstyrelsen innan den fattar ett beslut i ett besvärsärende. Vidare har

nämnden enligt praxis besvärsrätt om länsstyrelsen ändrar

• Sida 141
•  Original

nämndens beslut, i vart fall om ärendet gäller ett för den enskilde förpliktande beslut. Utgångspunkten för kommittén är att de möjligheter att kanna till tals san en kommun i dag

har genom praxis inte får gå förlorad för kommunen.

Enligt kommittén kan principiella invändningar riktas mot att en myndighet, som har beslutat i första instans, därefter upp— träder som part i nästa instans, i all synnerhet om det finns en särskild företrädare för det allmänna. Komnittén kan heller inte bortse från att de rättsområden som diskuteras tillhör den specialreglerade förvaltningen. Statsmakterna har alltså redan genom lagstiftningen tillförsäkrat sig ett inflytande. Detta kommer till praktiskt utövande genom länsstyrelsernas tillsynsfunktion. Redan på grund härav är det naturligt att ett allmänt ombud hos länsstyrelsen för det allmännas talan. Samtidigt är det enligt kommitténs mening omistligt för kom— munerna att få ett inflytande över en process som har sitt ursprung i ett konmwnalt beslut och vars utgång ofta kan vara av stor betydelse för kommunen. Ett sådant inflytande är en— ligt kommittén fullt möjligt att upprätthålla även i en ord—

ning med allmänt ombud.

Den lägsta graden av kommunal medverkan i besvärsprocessen är att kommunen ges tillfälle att avge yttrande till domstolen. Det står alltid domstolen fritt att infordra ett yttrande

från en berörd kommun.

Kommunen kan också enligt kommitténs mening få ett reellt in— flytande genom det allmänna ombudets agerande. Kommittén er— inrar därvid om värdet av det öppna och förtroendefulla sam— arbetet mellan länsstyrelserna och kommunerna. Ett sådant sam— arbete ligger i linje med den moderna inställningen till hur länsstyrelsens tillsyn bör utövas. Enligt kommitténs mening bör det inom ramen för detta samarbete vara fullt möjligt för ett allmänt ombud hos länsstyrelsen att utöva rollen som rep— resentant för det allmänna och därvid ta tillvara även kom—

munala intressen. Kommittén utgår från att ombudet, efter sam—

• Sida 142
•  Original

råd med kommunen, underkastar ärendena en allsidig bedömning och väger in de olika allmänna synpunkter som eventuellt fram— träder. Detta bör i de allra flesta fall kunna ske utan att den kommunala myndigheten känner sig missgynnad. Förutsätt— ningen är givetvis att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan länsstyrelse och kommun. Kommittén utgår från att ett sådant förtroende också finns i praktiken. Det utgör ju i själva verket grunden för att den moderna tillsynen i fonn av överläggningar och erfarenhetsutbyte skall kunna fungera. Enligt kommittén kan ett samråd av detta slag mellan allmänna ombudet och kommunen mycket väl författningsregleras.

Vad nu sagts bör enligt kommittén vara den nonnala ordningen för att ta tillvara de konmmnala intressena. Konmittén vill emellertid inte nöja sig härmed. I vissa fall torde nämligen ett kommunalt intresse ha en sådan styrka att det bör utgöra en grund för en egen besvärsrätt för den komnunala myndig— heten. Det allmänna ombudets talerätt bör alltså i sådana fall inte vara exklusiv. Den kmmnunala besvärsrätten bör

bygga på taleregeln i förvaltningsprocesslagen. 10.4 Förslag i enskilda målgrupper

Kamnittén har tidigare föreslagit att hälsovårdsmål, djur- skyddsmål, brandmål och vapenmål på regional nivå skall hand— läggas hos länsrätten i stället för länsstyrelsen. Av de skäl som nyss har redovisats föreslår kommittén nu att det införs ett tvåpartsförfarande i dessa målgrupper och att uppgiften att föra det allmännas talan läggs på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. Kommittén skall nedan ge några kommentarer till förslaget om allmänt ombud i de föreslagna målgrupperna. Därefter redovisar kommittén några synpunkter på målen enligt

den sociala lagstiftningen.

Hälsovårdsmål

Länsstyrelsens experter har en viktig roll i hälsovårdsären— dena. I fråga om ärenden enligt hälsovårdsstadgan och ren—

• Sida 143
•  Original

hållningslagen är det fränst befattningshavare inom natur— vårdsenheten som anlitas. Även länsveterinären fullgör vik—

tiga uppgifter.

Experterna har med nuvarande instansordning flera uppgifter att fullgöra i hälsovårdsärenden. I praktiken är det exper— terna som utövar tillsynen. De har överläggningar med hälso— vårdsnämndens personal där de ger råd och vägledning. Sam— tidigt får de en uppfattning om läget beträffande den all— männa hälsovården i länet. Vid eventuella missförhållanden kan de agera på olika sätt, dels gentemot kommunerna och dels gentemot enskilda. Experterna tar också befattning med besvärsärendena. De avger sakkunnigutlåtanden till den juri— diska enheten och de deltar i ärendets slutliga avgörande. Detta kan lägga en hämsko på deras tillsynsverksamhet. De kan inte agera så fritt och obundet som är önskvärt eftersom de skall delta vid avgörandet. Enligt kommittén skulle experter— na få en starkare roll om ärendena flyttas till länsrätterna och om experterna samtidigt får i uppgift att biträda ett allmänt ombud vid utförandet av det allmännas talan.

I hälsovårdsärenden kan det finnas sådana särintressen som en kommun vill bevaka särskilt. Det kan gälla en fråga, där kommunen har en syn på en olägenhet av sanitär art som inte stämmer överens med den syn som länsstyrelsen företräder. Olikheter i synsätt mellan kommun och länsstyrelse torde dock inte vara alltför vanligt förekommande.

Kommittén vill erinra om att enskildas besvär i hälsovårds— ärenden i flertalet fall inte bifalls av länsstyrelserna.

Om länsstyrelsen dock bifaller besvären har hälsovårdsnämnden enligt praxis besvärsrätt till kammarrätt. Ofta finns skäl för att en kommun skall kunna få prövat om dess inställning i ett hälsovårdsärende håller i högre instans. I de flesta fall bör visserligen ett allmänt ombud, efter samråd med kom- munen, kunna utföra en sådan talan. På just hälsovårdsområdet finns dock ofta sådana särskilda kommunala intressen, som kan

• Sida 144
•  Original

grunda en egen talerätt för hälsovårdsnämnden.

Om länsrätt blir första besvärsinstans i djurskyddsmål bör enligt kommittén ett allmänt ombud hos länsstyrelsen få i uppgift att bevaka det allmännas intressen i processen. Upp— giften ligger väl till för jurister hos länsstyrelsen i sam— arbete med länsveterinären. Denne kan utnyttjas för utred— ningen och juristerna för de rättsliga bedömningar som skall

göras.

Det allmännas företrädare skulle få möjlighet att driva djur— skyddsfrågorna i förvaltningsdomstolarna, t.ex. yrkanden om ingripande med stöd av 14 5 4 mom. andra stycket djurskydds— lagen (jfr avsnitt 8.3.4.). Några konflikter mellan den kom— munala och den regionala nivåns uppfattning om hur en fråga skall drivas behöver knappast befaras. Länsveterinären är obestridligen den som bäst kan bevaka djurskyddsintressena. Även i dag förekommer det att hälsovårdsnämnderna, i stället för att själva ingripa, ”överlåter” på länsveterinären att agera direkt. Kommittén befarar alltså inte några invänd— ningar från kommunalt håll mot att ett allmänt ombud hos läns— styrelsen får i uppgift att bevaka det allmännas intressen

hos förvaltningsdomstolarna i denna typ av ärenden.

Vid handläggningen av besvärsärenden angående förelägganden vid brandsyn finns ett behov av expertmedverkan. Till skill— nad från flera andra områden har inte länsstyrelserna någon egen teknisk sakkunskap på brandskyddsområdet. När länssty— relsen i dag handlägger ifrågavarande besvärsärenden inhämtas regelmässigt ett yttrande från statens brandnämnd. Om läns— rätten övertar besvärsärendena kunde man tänka sig att rätten på motsvarande sätt inhämtar yttrandet. Genom en tvåparts— process kan man dock utnyttja länsstyrelsens juridiska kun— skap på området och koppla samman denna med den mera tekniska

• Sida 145
•  Original

utredningsuppgiften. Ett allmänt ombud på detta område får i uppgift att sammanställa det utredningsmaterial om brand— risker och nödvändiga säkerhetskrav samt skäliga kostnader för förebyggande av olyckor som behövs för domstolarnas ställningstaganden. Det är viktigt att få det allmännas be- dömning av de juridiska frågor, som utgör ett icke oväsent- ligt inslag i brandmålen. Synpunkter från såväl lokal som central nivå bör därvid vägas in i materialet. En viktig upp— gift för det allmänna ombudet blir att väcka talan i läns— rätten om vitesföreläggande enligt 23 5 brandlagen.

Det allmänna ombudet bör få möjlighet att föra talan på det allmännas vägnar i högre instans. På detta område bör det inte råda någon konflikt mellan kommunala och mera övergri— pande statliga intressen. Det är ett totalt samhälleligt intresse att värna om ett gott brandskydd. Uppgiften att föra det allmännas talan bör därför kunna fullgöras av en tjänsteman hos länsstyrelsen. Kommittén anser självfallet att brandchefen i en sådan ordning bör få tillfälle att till allmänna ombudets utredning lägga sin syn på saken. Några sådana särskilda kommunala intressen som bör grunda en egen talerätt vid sidan om det allmänna ombudets finns dock knappast.

YåP'åBIllål

I denna målgrupp finns starka allmänna intressen av ordnings- och säkerhetskaraktär. När nu målen om återkallelse av vapen— tillstånd förs över till förvaltningsdomstolarna är det an— geläget att dessa intressen kan beaktas i tillräcklig grad. Mycket talar för att en tvåpartsprocess bör införas. Därmed ges naturliga förutsättningar för en talerätt för det all— männa. Kommittén ser det som en brist i att endast den en— skilde kan klaga i denna typ av mål. Det allmänna bör kunna överklaga ett beslut av en förvaltningsdomstol i vilket den enskilde har vunnit på grunder som det allmänna inte kan godta ur ordnings— och säkerhetssynpunkt. Prejudikatbild—

• Sida 146
•  Original

ningen skulle härigenom stärkas. Kbmmittén anser att upp— giften med fördel kan läggas på ett allmänt ombud hos läns— styrelsen, lämpligen med placering på den allmänna enheten. Ombudet bör givetvis kunna inhämta synpunkter från läns— polischefen inför utförandet av sin talan.

114—ål-91.11lat_äesiellégåtiftaiageu

Länsrätterna kommer att från den 1 januari 1982 pröva mål enligt socialtjänstlagen (l980:620) och lagen (l980:621) om

vård av unga.

Inom regeringskansliet pågår ett beredningsarbete med en lag om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt prop. l98l/82:8 med förslag till en sådan lag skall länsrätten besluta om vården efter ansökan av socialnämnden. Social— beredningen (S 1980107) har till uppgift att följa tillämp— ningen av lagstiftningen.

Kommitténs överväganden i avsnitten 10.2 och 10.3 angående tvåpartsförfarande gör sig starkt gällande i målen enligt sociallagstiftningen. Vad gäller målen enligt socialtjänst— lagen, främst beslut i fråga om rätt till bistånd, anser kommittén att talan bör utföras av kommunerna själva och inte av ett allmänt ombud. Kommittén anser därvid att kom— munerna själva gör den bästa bedömningen av hur den enskil— des hjälpbehov skall vägas mot kommunens resurser. Det hind— rar givetvis inte att länsrätterna för sin bedömning av den enskildes behov anlitar länsstyrelsernas sociala och social— juridiska sakkunskap.

I fråga om de två vårdlagarna anser kommittén däremot att ett allmänt ombud hos länsstyrelsen kan utgöra ett viktigt bidrag till processen. Kommittén fäster särskild vikt vid möjligheterna till en enhetlig bedömning av frågorna inom

länet.

• Sida 147
•  Original

Uppgiften som allmänt ombud i dessa mål skulle enligt kom- mittén med fördel kunna anförtros en jurist på allmänna en— heten inom länsstyrelsen. Denne skulle alltså ha att ansöka om vård hos länsrätten, i de allra flesta fall med direkt stöd av socialnämndens utredning. För komplettering av mate— rialet och för bedömningen av helhetssynen inom länet kan länsstyrelsens socialkonsulenter anlitas.

I propositionen med förslag till lag om vård av missbrukare i vissa fall har, som tidigare nämndes, föreslagits att socialnämnden skall ansöka om vården vid länsrätten. Därmed frångicks socialberedningens förslag om att länsstyrelsen skulle göra ansökan. Departementschefen förklarar att ställ— ningstagandet får ses som en övergångslösning och att det främst förklaras av den korta tid som står till förfogande mellan beslut och ikraftträdande och av resursskäl. Därför uppskjuts det slutliga ställningstagandet.

Socialberedningen har fått i uppdrag att överväga möjligheten att anordna en funktion som allmänt ombud i sociala mål vid länsstyrelserna. Beredningen bör, enligt direktiven (Dir 1981255), redovisa sina överväganden i denna del under år 1983.

Frågan om allmänt ombud på vårdområdet är således föremål för statsmakternas uppmärksamhet i annat sammanhang. Kommit— tén fäster avseende vid departementschefens positiva grund— ställning till frågan. På grund härav avstår kommittén från att för egen del lägga något konkret förslag om allmänt om— bud på det berörda området. Kommittén anser dock viktigt att de fortsatta övervägandena bl.a. tar utgångspunkt i de principiella motiv för ett allmänt ombud som kommittén har

presenterat i avsnitt 10.3.

• Sida 148
•  Original

• Sida 149
•  Original

IV KOMMITTENS SLUTAWÄGN INGÅR

11 INSTANSORDNINGEN

Kommittén konstaterar att såväl länsstyrelserna som länsrätt- erna från skilda synpunkter i och för sig är lämpliga instan- ser för besvärsprövande uppgifter. Länsstyrelserna har haft till uppgift att ”döma" i förvaltningsmål sedan mycket länge och har därigenom kunnat skaffa sig betydande erfarenheter på olika samhällsområden. Uppgifterna fullgörs i nära sam— verkan mellan personal med juridisk och annan kompetens, vilket säkerligen ur vissa synpunkter har varit befruktande för målens avgörande. Samtidigt kan, enligt kommitténs mening, inte bortses bl.a. från att länsstyrelserna inom ett och samma målområde också har sådana uppgifter som inte bör

förenas med en uppgift att vara besvärsinstans.

Ett i viss mån nytt synsätt på hur förvaltningsrättskipningen bör vara organiserad har vunnit insteg, främst genom 1971 års förvaltningsrätts— och länsstyrelserefonner. Statsmakterna lade genom reformerna fast att rättskipningen i huvudsak bör förläggas till förvaltningsdomstolar. För kommittén har det framstått som viktigt att fullfölja det refonnarbete inom förvaltningsrättskipningen som har inletts. Fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och domstolar bör, enligt kom— mittén, i princip vara densamma oavsett på vilken nivå man rör sig.

Kommittén fäster därvid särskild vikt vid att det sedan den 1 juli 1979 finns en sammanhållen organisation med allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen länsrätt, kammarrätt och

regeringsrätt. Domarkarriären växlar mellan de olika instan—

serna. Denna växeltjänstgöring är enligt kommitténs mening

• Sida 150
•  Original

ytterst värdefull. Den ger en ökad bredd i kunskaper och erfarenheter hos domstolarnas ledamöter, och detta innebär att domstolarna står bättre rustade att lösa sina arbets— uppgifter. Även mot denna bakgrund är det önskvärt att få ett så långt möjligt sammanfallande målområde i de tre instan— serna. Bl.a. ökar det den dömande personalens erfarenheter, något som på sikt är befrämjande för det materiella avgöran— det i det enskilda fallet. En styrande faktor för kommittén har således varit att finna en samtidigt lämplig och gemen— sam besvärsväg med hänsyn till hur fullföljdssystemet i

stort är uppbyggt.

Kommittén har alltså den principiella inställningen att en större del av besvärsprövningen på regional nivå bör förläg— gas till länsrätterna. I kap. 7 har kommittén redovisat de nännare motiven för en ändrad uppgiftsfördelning mellan läns— styrelse och länsrätt. Vad kommittén därvid har anfört kan tillämpas på en rad olika ärendegrupper hos länsstyrelsen. Som kommittén har framhållit tidigare i betänkandet innebär det dock inte att komittén lämnar förslag om en ändrad instansordning i samtliga dessa fall. Kommittén har i stället valt att koncentrera sig på några få viktiga områden. För— slagen i de enskilda fallen har redovisats i kap. 8. I sam— band med att olika sakområden utreds bör man dock enligt kommittén, överväga frågan om en ändrad instansordning i

flera målgrupper.

Mot de principiella motiven kan ställas en del praktiska syn— punkter. En viktig synpunkt är att en ändrad instansordning inte bör leda till krångligare förfaranden, som i stället för att bereda större rättsskydd är till men för den enskilde. Det kan därvid inte bortses från att processen vid förvaltningsdomstolarna allmänt sett kan vara något mera tungrodd än vid förvaltningsmyndigheterna. Skillnaden i läns— rätternas handläggning av de målgrupper som kommittén över— väger för en överflyttning torde, med hänsyn till målens karaktär, dock inte bli särskilt stor i förhållande till

• Sida 151
•  Original

den nuvarande handläggningen hos länsstyrelserna. Den mest märkbara förändringen ligger i att länsrätterna inte förfogar över någon egen expertis utan måste infordra sakkunnigutlåt- anden. Däri ligger en viss risk för en förlängning av hand— läggningstiderna. Man måste dock komma ihåg att även den interna remitteringen inom länsstyrelserna tar en viss tid i anspråk, varför kommittén inte uppskattar förlängningen till annat än att bli marginell. Denna uppvägs enligt kom— mittén helt och hållet av det bättre processuella förfarande och dänned det fullödigare beslutsunderlag som är att vänta med den nya ordningen. Det-kan också antas att det säkrare beslutsunderlaget kommer att leda till ett minskat behov av överklaganden till högre instans.

• Sida 152
•  Original

• Sida 153
•  Original

12 TVÅPARTSFÖRFARANDET

Kommittén har i kap. 10 redovisat sin inställning till frågan om tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen. Kommittén har en i huvudsak positiv inställning till ett sådant förfarande. Kommittén anser sålunda att det kan uppnås processuella vins— ter i samtliga besvärsinstanser om det finns en särskild rep— resentant med uppgift att föra det allmännas talan. Särskilt väsentligt är enligt kommitténs bedömning att tvåpartsför— farandet torde leda till en angelägen koncentration av pro— cessen till första besvärsinstans. Utredningen gynnas, var— igenom man kan undvika att nya omständigheter kommer fram först i överinstanserna. Dessas uppgift koncentreras till en ren överprövning av samma material som har bedömts av under- instansen.

Kommittén har tidigare föreslagit att en funktion som allmänt ombud inrättas i samband med att vissa målgrupper flyttas till länsrätt och att funktionen lämpligen bör förläggas till länsstyrelserna.

Det kan hävdas att det för de enskilda skulle ligga en nack— del i att två instanser på regional nivå blir inblandade i ett och samma ärende. En sådan ordning föreligger redan i de ytterst frekventa skattemålen och enligt kommitténs upp— fattning bör denna ordning också kunna överföras på andra förvaltningsområden. Man bör hålla i minnet att ett allmänt ombud skall ha att tillvarata objektiva allmänna intressen och dänned också belysa omständigheter som talar till för— mån för den enskilde. Det sagda utesluter inte att man, vid

ett genomförande av en refonn med allmänt ombud hos läns—

• Sida 154
•  Original

styrelsen, bör ägna stort utrymme åt att tillskapa admi— nistrativa rutiner, som tillgodoser den enskildes berätti— gade krav på enkelhet i förfarandet.

En invändning mot en ordning med allmänt ombud kan vara att det föreligger en risk för en försening av ärendenas avgöran— de. Om detta är svårt att uttala sig generellt med hänsyn till de variationer som finns mellan de olika ärendegrupper— na. Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid tyngd— punkten i förfarandet och den eventuella tidsutdräkten i stort att ligga i det förberedande stadiet hos allmänna om— budet. I stället torde ärendena, med det bättre beslutsunder— laget kunna avgöras snabbare hos domstolarna. I många fall torde förseningar genom "onödiga” överrättsprocesser kunna

undvikas.

Kommittén har inte sett det som sin uppgift att gå närmare in på den organisatoriska lösningen av kommitténs förslag om allmänt ombud. Kommittén ser det dock som angeläget att uppgiften i första hand anförtros en tjänsteman hos läns— styrelsen med juridisk kompetens. Ett väsentligt inslag i uppgiften är nämligen att föra processer i domstolarna. Kommittén kan inte se annat än att det häri ligger intres— santa juridiska uppgifter, som länsstyrelsejuristerna är väl skickade att klara. För det praktiska utredningsarbetet bör självfallet, liksom i dag, länsstyrelsernas egna exper— ter anlitas. Det omfattande och nära samarbetet mellan läns— styrelsernas olika enheter kan alltså fortgå.

• Sida 155
•  Original

13 EFFEKTER FÖR LÄNSSIYRELSERNA OCH LÄNSRÄTTERNA M.M.

13.1 Effekter

En överflyttning av vissa besvärsärenden från länsstyrelse till länsrätt får i första hand konsekvenser för de hand- läggande och beslutande juristerna hos länsstyrelsen. Flera uppgifter av juridisk natur har försvunnit från länsstyrel— serna under senare tid. Kommittén har därför förståelse för att en oro finns för juristernas framtid inom länsstyrel- serna. Kommittén har dock inte funnit att konsekvenserna för länsstyrelsernas juristfunktion är sådana att förslagen av den anledningen inte bör genomföras.

Som har framgått av kap. 8 omfattar förslagen inte mera än ett begränsat antal målgrupper. Kommitténs statistikberäk— ningar, som grundar sig på uppgifter från tio länsstyrelser, visar att det totalt för landet kan bli fråga om att flytta högst ca 2 000 ärenden. För en länsstyrelse av genomsnitts- storlek innebär det knappt 100 ärenden/år. Juridiska enheten, som i första hand påverkas av förslagen, har att delta i en stor mängd ärenden hos länsstyrelsernas planeringsavdel- ningar. Effekterna för dessa enheter av kommitténs förslag blir inte annat än marginella. De uppgifter som kommittén har fått från ett antal länsstyrelser tyder på att ca en års- arbetskraft på föredragandesidan kan beräknas bli påverkad av att de berörda besvärsärendena försvinner. Detta kompen— seras enligt kommittén av det arbete som följer av en funk— tion som allmänt ombud.

En funktion som allmänt ombud inrymmer intressanta juridiska arbetsuppgifter. Ett stort värde ligger i den självständiga

• Sida 156
•  Original

uppgiften att på eget ansvar svara för utredningen och bedömningen av hur det allmännas talan skall föras. Det ger en god processvana. I uppgiften ligger att bevaka rätts— tillämpningen på viktiga samhällsområden, vilket allmänt sett kan bredda personalens kunskaper och erfarenheter. Arbetet ger en stor kontaktyta gentemot såväl myndigheter och domstolar som mot enskilda.

Mot denna bakgrund anser kommittén att ett allmänt ombud på flera av de områden, som länsstyrelsen har att ta befattning med, innebär en angelägen förstärkning av länsstyrelsens juristfunktion. Kommittén bedömer det därför som en fördel för länsstyrelserna ur rekryteringssynpunkt. Möjligheterna till växeltjänstgöring mellan länsstyrelsen och förvaltnings- domstolarna ökar genom de gemensamma intressena i de olika målgrupperna. En sådan tjänstgöring måste anses vara av stort värde för såväl länsstyrelserna som domstolarna. Genom utbyte av erfarenheter kan former för en fullödig tvåparts— process under domstolens ledning växa fram.

Länsrätternas balanssituation har varit bekymmersam under senare år. Senast tillgängliga statistik visar dock på en klart nedåtgående tendens. Antalet inneliggande oavgjorda mål har mellan budgetåren 1979/80 och 1980/81 minskat från omkring 262.500 till 224.500. Balanserna avser till huvud— saklig del skattemål. Övriga förvaltningsmål har inte en längre liggetid hos rätterna än vad som behövs för kommuni- cering och komplettering av utredningsmaterial. Antalet in— kommande skattemål har minskat under de senaste åren, bl a till följd av rationaliseringar av skatteprocessen. Över— väganden om ytterligare rationaliseringar pågår. Mot bakgrund av vad som nu har anförts och med hänsyn till det begränsade antal mål som tillförs länsrätterna till följd av kommitténs förslag, finner kommittén att hinder inte föreligger för länsrätterna att ta till sig de nya uppgifterna.

• Sida 157
•  Original

Kommittén har tidigare berört det värde som ur domarsynpunkt ligger i ett bredare målområde. 13.2 Kostnader

Kommittén bedömer att länsrätterna kan ta till sig det nya målområdet utan personal— eller andra resursförstärkningar, när den nu pågende balansavarbetningen har fått fortgå under ytterligare någon tid. Någon kostnadsökning vid länsrätterna till följd av det utökade målområdet behöver därför inte be— faras. Förslaget om allmänt ombud medför vissa rationalise— ringseffekter för länsrätterna genom att ombuden övertar en del utredningsuppgifter och målen därigenom kommer att vara bättre förberedda när de tas upp till övervägande av läns— rätten.

En överflyttning av vissa mål till länsrätterna medför att resurser frigörs vid länsstyrelserna. Dessa resurser kan då utnyttjas för funktionen som allmänt ombud. Några resurstill— skott till länsstyrelserna för en sådan funktion krävs enligt kommitténs mening ej. Inte heller länsrätternas resurser på— verkas av funktionen som allmänt ombud.

Det kan enligt kommitténs uppfattning inte uteslutas att en tvåpartsprocess i sig är mer resurskrävande i den första besvärsinstansen. Detta kommer emellertid enligt komnitténs uppfattning att uppvägas av att ett färre antal mål kommer att överklagas till mera kostsamma överrättsprocesser och av att de mål som överklagas kan handläggas enklare och snabbare i överinstanserna eftersom dessa inte behöver införskaffa någon ytterligare utredning.

13.3 Genomförandet

Kmmnittén har bedrivit sitt arbete på två huvudområden, frågan om en ändrad instansordning och frågan om en tvåparts— process med allmänt ombud hos länsstyrelsen. Inom resp. om—

• Sida 158
•  Original

råde har ett flertal delförslag lämnats. Förslagen i de olika delarna är starkt förknippade med varandra. Det finns således en klar koppling mellan förslagen om en ändrad instansordning och behovet av ett allmänt ombud. Inte minst för juristerna vid länsstyrelserna är det, enligt kommitténs bedömning, vid en förlust av beslutsfunktionen i vissa målgrupper av avgör— ande betydelse att få sig tillagd den nya uppgiften att vara allmänt ombud i samma målgrupper. Kommittén har därför utgått från att förslagen på de båda huvudområdena genomförs i ett

sammanhang.

Kommittén föreslår alltså att handläggningen av hälsovårds— mål, djurskyddsmål och brandmål flyttas över från länsstyrelse till länsrätt i den omfattning som kommittén har angivit 1 kap. 8. Målen bör handläggas i ett tvåpartsförfarande med ett allmänt ombud som är placerat i varje länsstyrelse. Förslagen föranleder ändringar framför allt i lagen (1944:219) om djur— skydd, hälsovårdsstadgan (l958:663), livsmedelslagen (19711511), vapenlagen (197321176), lagen (1973z329) om hälso— och miljöfarliga varor, brandlagen (1974180), brandstadgan (1962 91, omtryckt 1974:81), renhållningslagen (l979:596) och renhållningsförordningen (l979:904). Ändringar kan också behöva vidtas i vissa anslutande tillämpningsförordningar. I bilaga 3 har kommittén lämnat ett utkast till lagförslagen. Vad gäller ändringarna till följd av den föreslagna nya instansordningen är lagtexten okomplicerad. Däremot kan det diskuteras hur och i vilken utsträckning frågan om albnänt ombud behövas lagregleras i specialförfattningarna. Innan de mera principiella frågor, som behandlas i betänkandet, har remissbehandlats är det enligt kommittén inte meningsfullt att utfonna lagförslaget i detalj.

Reformen bör genomföras den 1 januari 1983.

• Sida 159
•  Original

RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

RESERVATION

Av ledamoten Maj—Britt Sandlund

Redan i sitt yttranden den 13 juni 1980 över förslaget till ny plan— och bygglag (PBL, SOU l979:65 och 66), se bilaga 2 till betänkandet, intog majoriteten ståndpunkten att besvär i till— ståndsärenden enligt PBL skulle prövas av länsdomstol i stället för som nu av länsstyrelse. I en skiljaktig mening till yttran— det, se bilaga 2, anförde jag en rad motiv till varför besvärs— prövningen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Dessa motiv är även tillämpliga på de målgrupper som majoriteten nu föreslår bli överflyttade (med undantag av vapenmålen där jag tillstyr- ker förslaget). Vidare föreslås i nu framlagda betänkande — närmast som en konsekvens av målöverflyttningen — att ett två— partssystem införs genom att en tjänsteman vid länsstyrelsen särskilt förordnas som företrädare för det allmänna, ett all— mänt ombud.

I det följande redovisar jag de allmänna överväganden som lig— ger till grund för min reservation. Vad gäller vissa juridiska aspekter på förslaget vill jag hänvisa till Anne-Marie Höglunds och Klas Magnussons särskilda yttrande.

Rättsfrågor — lämplighetsfrågor

Bakom majoritetsförslaget ligger en strävan att söka dela upp besvärsärendena i två kategorier: rättsfrågor och lämplighets— frågor. De förra bör avgöras av förvaltningsdomstol, de senare avförvaltningsmyndighet. Den uppdelning mellan regeringen och

• Sida 160
•  Original

kammarrätt, som skedde vid 1971 års förvaltningsrättsreform, anses nu vara vägledande även för förvaltningsrättskipningen på länsplanet. För egen del vill jag ifrågasätta om 1971 års re— form verkligen kan åberopas för det framlagda förslaget. Huvud— motivet var 1971 ett annat, nämligen att avlasta regeringsrätten och regeringen arbete genom att bygga ut kammarrättsorganisa— tionen. När sedan uppdelningen mellan regering och kammarrätt skulle ske pekade man på svårigheterna att göra klyvningen i rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Sålunda framhöll föredragan— de departementschefen (prop. l97l:30 s. 88)

"att det inom förvaltningsverksamheten inte finns någon klar skiljelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Härtill kommer att det ofta existerar ett så starkt samband mellan före— liggande rätts— och lämplighetsfrågor, att avgörandet av de olika frågorna inte lämpligen kan delas upp utan måste ligga hos en och samma instans. Vid kompetensfördelningen måste dess— utom beaktas att det på vissa områden kan finnas behov av att förbehålla Kungl. Maj:t i statsrådet prövningen av besvär även i frågor med betydande inslag av rättstillämpning, därför att det från samhällets synpunkt är nödvändigt att regeringsmakten har det avgörande inflytandet också på besluten i enskilda ärenden inom dessa områden.”

Jag vill för egen del understryka det nyss citerade uttalandet. Den samhällsutveckling som ägt rum de senaste tio åren, med allt fler faktorer som griper in i varandra i den typ av ären— den det här gäller, har knappast gjort en sådan uppdelning lättare. Distinktionen är alltför teoretisk. I praktiken ter det sig sålunda svårt att särskilja i vad mån en ärendegrupp har övervägande inslag av rätts- eller lämplighetsprövning. Åtminstone gäller detta de ärenden som nu handläggs vid läns- styrelsens planeringsavdelning och som majoriteten föreslår bli flyttade till länsrätt.

Inte heller är det möjligt att göra länsrättens målområde pa— rallelltned kammarrättens. Anledningen till att kammarrätten satts in som besvärsinstans både över länsstyrelsens och olika centrala verks beslut är helt enkelt att regeringen inte i onödan ansett sig vilja bli belastad med en mängd besvärsären— den. När man då sökt efter en lägre instans har kammarrätten

• Sida 161
•  Original

oftast utgjort det enda alternativet. Något motsvarande in— tresse att på länsnivå avlasta länsstyrelsen uppgifter till för- mån för länsrätt finns inte.

323933?” ”>pr

Ett ytterligare argument för en överflyttning av besvärspröv— ningen till länsdomstol är att länsstyrelsen har att svara för den statliga tillsynen över kommunerna på ifrågavarande områden. Denna dubbla uppgift kan enligt majoriteten lätt missuppfattas av allmänheten. ”Den kan ha svårt att frigöra sig från misstan— kenatt en nwndighet med en sådan dubbelställning inte granskar ett besvärsärende objektivt.”

Ned den utformning den statliga tillsynen numera har på läns— planet har inte längre detta argument någon reell betydelse. Det måste ju vara en fördel, också för den enskilde, att läns— styrelsen genom sina övriga uppgifter inom ett sakområde känner till de faktiska förhållandena i kommunerna och kan värdera den enskildes yrkanden i ett besvärsärende gentemot denna verklig— het. Domstolen skall visserligen fatta beslut på grundval av en utredning. Den avgörande skillnaden är emellertid att besluts— processen måste bli både säkrare och snabbare om den som i dag sker vid ett organ som själv besitter såväl sakkunskap som god kännedom om situationen ute på fältet.

En faktor som måste tas med i bedömningen av förslaget är att

den statliga tillsynen över kommunernas verksamhet håller på att minska. Riksdagen har nyligen på grundval av statskontroll- kommitténs förslag beslutat om en minskning av tillsynen i frå— ga om kommunal beredskap. På hälsovårdens område föreligger för— slag till en ny lag enligt vilken länsstyrelsens fastställelse— prövning av lokala hälsovårdsordningar skall upphöra. Ytterliga— re initiativ i samma riktning har aviserats.

Man måste fråga sig om den tillsyn över kommunerna som länssty—

• Sida 162
•  Original

relsen är ålagd i nuvarande hälsovårdsstadga, djurskyddslag och brandstadga har någon egentlig funktion att fylla. Snarare är tillsynen en kvarleva från den tid då kommunernas egna resurser var begränsade. Enligt min mening skulle en föreskrift om samråd med länsstyrelsen bättre överensstämma med de relationer som i praktiken utvecklats under senare tid. Nya, informella samråds— former har vuxit fram, bland annat under medverkan av kommunför— bundets länsavdelningar och dess olika delegationer. Vid samman- träden och konferenser delger kommuner och länsstyrelser varand- ra nyheter inom respektive sakområde, däribland rättspraxis. Om besvärsprövningen blir flyttad till länsdomstolarna kommer kom— munerna att gå miste om detta informationsutbyte.

Tvåpartsförfarande — allmänt ombud

Det är lätt att ioch för sig instämma i majoritetens positiva bedömning av ett tvåpartsförfarande i vissa av de ärendetyper som prövas av länsrätterna och där ett entydigt allmänintresse står emot den enskildes. Skattemål och körkortsmål representerar ärendetyper där ett tvåpartsförfarande är lämpligt. Även i vissa sociala mål, där administrativa frihetsberövanden kan bli aktu— ella, har ett tvåpartsförfarande ansetts gagna rättssäkerheten. Helt annorlunda ställer det sig att införa en tvåpartsprocess i mål som hälsovårds—, djurskydds— och brandmål. Än mer tveksamt blir systemet om det skall tillämpas vid prövningen av besvär enligt PBL (tillståndsfrågor). l nämnda målgrupper är allmän— intresset långtifrån lika entydigt som exempelvis i skattemålen. I ett ärende kan ett statligt intresse stå mot kommunens, olika lokala önskemål inom en kommun kan stå mot varandra. Ofta är inslaget av rent kommunala bedömningar betydande. För kommunerna måste det te sig märkligt att de inte har rätt att uppträda som part och föra sin egen talan när ärendet skall prövas i läns— rätten. Det allmännas intressen skall i stället representeras

av det allmänna ombudet vid länsstyrelsen. Frågan är om inte kommunerna kommer att uppleva detta som en ny slags statlig kontroll, låt vara under domstols skepnad. Detta kan särskilt

• Sida 163
•  Original

konma att gälla de mål i vilka ombudet tolkar allmänintresset på ett annat sätt än kommunen. Majoriteten har enligt min mening tagit alltför lätt på de komplikationer som kan uppstå i relationerna mellan länsstyrelse och kommun, när den i avsnitt 10.3 endast pekar på möjligheten att författningsreglera sam— rådet mellan det allmänna ombudet och kommunen. Ytterligare en svagheti förslaget är att ombudets ställning inom länsstyrelsen

inte är klarlagd.

Konsekvenser för länsstyrelsen

Kommittén beräknar att det nu presenterade förslaget omfattar högst 2 000 mål eller knappt 100 mål per år för en länsstyrelse av genomsnittsstorlek. Majoriteten uttalar i avsnitt 13.1 att den inte funnit ”att konsekvenserna för länsstyrelsernas jurist— funktion är sådana att förslagen av den anledningen inte bör genomföras.” För planeringsavdelningens övriga enheter (utom den juridiska) betecknas effekterna som marginella. Jag kan inte dela den värderingen om jag ser det ur länsstyrelsens perspek- tiv. För det första kan målen inte enbart bedömas kvantitativt eftersom de aktuella målgrupperna erfarenhetsmässigt innehåller en stor andel arbetskrävande ärenden. För det andra måste man komma ihåg att majoriteten redan bundit sig för att byggnads— målenenligt PBL skall flyttas över (se bilaga 2 jämte uttalan— dena i avsnitt 8.4.5). Denna ärendegrupp är den ojämförligt största. Sammantaget skulle kommitténs ställningstaganden leda till att merparten av de kvalificerade ärenden som i dag hand— läggs vid planeringsavdelningens juridiska enhet försvinner från länsstyrelsen. Följden härav blir utan tvivel att åtskilli— ga av de jurister som sysslat med dessa ärenden söker sig till annan verksamhet. Därmed förlorar länsstyrelsen även de kvali— ficerade jurister som behövs för att handlägga de ärenden där föredragnings- och oftas även beslutsansvaret ligger på andra enheter. Det gäller exempelvis miljöskydds— och naturvårdsären— den, prövningen av planer och ärenden enligt kulturminnesvår—

dens lagstiftning. För dessa ärenden är det nödvändigt att

• Sida 164
•  Original

länsstyrelsens juridiska funktion, både av jurist och övriga be— fattningshavare, förblir intakt och att nuvarande kvalifikations— nivå vidmakthålls. Detta är desto viktigare som personalstyrkan vid de juridiska enheterna redan i dagsläget är mycket begränsad (i normallänet ca 5 befattningshavare varav tre jurister). Rol— len som allmänt ombud uppväger enligt min mening inte den för— lust av kvalificerade juridiska uppgifter som målöverflyttningen

motsvarar.

De indirekta konsekvenserna för länsstyrelsens framtida funk— tionsduglighet är sålunda allt annat än marginella. Förslaget är något av ett grundskott mot den organisation av planerings— avdelningen som tillkom 1971 och som bygger på ett lagarbete mellan jurister och experter inom de olika fackenheterna. Genom att både beredning och beslut ligger på samma händer skapas den bästa garantin för att såväl rättssäkerhet som sakkunskap iakt- tas. Varken från allmänhetens eller kommunernas sida har någon kritik riktats mot detta system. Länsstyrelsernas erfarenheter av dessa arbetsformer är goda. Det kan tilläggas att den sam— verkan mellan jurister och experter, som präglar beslutsprocesv sen inom länsstyrelsen, även tillämpas vid en rad andra organ, såsom koncessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolen, fas— tighetsdomstolen och statens va—nämnd.

ökad byråkrati — ökade kostnader

1 min skiljaktiga mening till majoritetsyttrandet över PBL an— förde jag följande:

"Ett viktigt krav som måste uppfyllas vid utformningen av be- svärsreglerna är att de skall kunna tillämpas utan onödig byrå— krati. Detta önskemål kan inte tillgodoses vid en överflyttning av byggnadsbesvären till domstol. För den enskilde måste det framstå som mycket förbryllande att hans besvär skulle prövas av en myndighet (länsrätten), som under sin hantering tvingas översända ärendet till en annan länsmyndighet för utredning, innan man kan ta upp ärendet i sak. När den enskilde vill för— höra sig om ärendets läge, eller tillföra nya uppgifter eller synpunkter, kommer han att få flera myndigheter att kontakta.

• Sida 165
•  Original

Detta dubbla förfarande medför enligt min uppfattning en admi— nistrativ omgång som tveklöst kommer att medföra ökad byråkrati. Risken för förlängda handläggningstider är härigenom uppenbar.”

Vid bedömningen av resursbehovet måste det vidare beaktas att

det domstolsmässiga förfarandet i sig är ägnat att öka det for— mella inslaget i handläggningen. Följden blir enligt min mening att handläggningstiderna blir längre än för närvarande. Risken för ett komplicerat och därmed mer resurskrävande dubbelarbete uppstår dessutom i de ärenden som kan prövas både enligt miljö— vårds— och hälsovårdslagstiftningen (se Höglunds och Magnussons

särskilda yttrande).

En viktig fördel med nuvarande system med länsstyrelsen som både utredande och beslutande organ är att den enskilde har möjlighet att utveckla sin talan i enkla och informella former. Det är ingalunda ovanligt att de klagande personligen besöker länsstyrelsen och direkt framför upplysningar och synpunkter. Dessa informella kontakter leder inte sällan till att tviste— frågor klaras upp under hand. Det måste anses vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att den enskilde muntligt och i enkla och informella former kan kommunicera direkt med de tjänstemän, som också har att slutligt avgöra ärendet. Även kommunerna har samma intresse som allmänheten av en snabb och enkel handlägg-

ningsordning vid besvärsprövningen.

Majoriteten har den uppfattningen att vad en eventuell tidsut— dräkt i första instans kostar kan kompenseras genom ett färre antal mål och ett snabbare förfarande i överinstanserna (av— snitt 13.2). Anledning härtill är att tvåpartsförfarandet skulle medverka till ett bättre beslutsunderlag.

Jag delar inte denna bedömning då jag anser att nuvarande hand— läggningsordning vid länsstyrelsen tillgodoser de krav som rim— ligen kan ställas på en allsidig utredning. Därest förvaltnings— rättsutredningens förslag realiseras skapas ytterligare garan—

tier i detta hänseende. Slutligen må påpekas att besvärsfrekven— sen i de aktuella målgrupperna väsentligen beror på andra fak—

• Sida 166
•  Original

torer än instanssystemet.

Till skillnad från majoriteten anser jag att det föreslagna systemet kommer att medföra ett betydligt krångligare förföran- de med ökad byråkrati som följd. I själva verket tillskapas ju ett slags dubbelinstanssystem på länsnivå som ärendena måste passera, kanske flera gånger. Detta leder till högre handlägg— ningskostnad per ärende. Antingen kommer länsrätterna att kräva personalförstärkningar eller gå miste om en annars möjlig ratio— nalisering. Detta är oacceptabelt i nuvarande statsfinansiella

läge.

Inför länsrätten möts den enskilde av en motpart, det allmänna ombudet. Den enskilde kommer då att, betydligt oftare än vid nuvarande system, se sig tvingad att anlita advokathjälp, t.ex. hos rättshjälpen. En mer ingående beräkning av kostnaderna, så- väl statsfinansiellt som samhällsekonomiskt, är därför påkallad innan slutlig ställning tas till förslaget.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

Wege—n

I väsentliga delar instämmer vi med Maj-Britt Sandlund och vill i anslutning till hennes reservation framhålla följande.

Lagstiftningen inom vissa förvaltningsområden är så utformad att länsstyrelsen har befogenhet att besluta både direkt och som besvärsinstans. Därvid har länsstyrelsen ibland längre gå- ende befogenheter än det lokala organet men ofta är beslutsbe— fogenheterna i viss mån parallella. Lagstiftaren synes här ha eftersträvat ett flexibelt beslutssystem med möjlighet att ta besluten där det finns bäst sakkunskap att göra detta. Inom nu aktuella ärendegrupper har kommittémajoriteten vad gäller brand- ärenden intagit den ståndpunkten att länsstyrelsen inte endast mister sin uppgift som besvärsinstans utan även väsentligen

• Sida 167
•  Original

sin befogenhet att direkt besluta. Om emellertid länsstyrelsen, som är högsta ansvariga organ för brandskyddet i länet, skulle fråntas sina beslutsbefogenheter i praktiskt taget alla egent— liga brandärenden innebär detta att länsstyrelsen knappast kan ha kvar denna ansvarsfunktion. Därmed får majoritetens för— slag konsekvenser som måste ses i ett vidare perspektiv. Re— dan av detta skäl bör förslaget inte genomföras. Beträffande dde övriga ärenden som i detta sammanhang avses (hälsovård, hälso— och miljöfarliga varor, livsmedelshygien, djurskydd) har kommittémajoriteten stannat för att länsstyrelsen bör ha kvar beslutanderätt som förstainstansmyndighet. Detta kan i och för sig förefalla bättre från länsstyrelsesynpunkt men innebär samtidigt att ärenden som rör samma lagstiftning splittras upp regionalt mellan länsstyrelse och länsrätt be— roende på var besluten i första hand fattas. Detta kan inte vara rationellt och kan också leda till praktiska komplika— tioner genom att likartade frågor kan komma att avgöras än av länsstyrelsen och än av länsrätten. Vidare måste det framstå som egendomligt att länsstyrelsens befattningshavare betros med beslutsbefogenheter i de regelmässigt viktigare ärenden som tas upp till behandling direkt av länsstyrelsen men i övrigt får nöja sig med rollen att företräda allmänna intres—

sen i länsrättsprocessen.

Rent generellt är det inom förvaltningen av stor vikt att ären— den som har nära sakligt samband med varandra inte splittras upp utan prövas av samma myndighet. Denna synpunkt har särskild tyngd i fråga om hälso- och miljövårdslagstiftningarna som in— nehållsmässigt till stora delar täcker varandra. För att komma tillrätta med exempelvis bullerstörningar eller vattenförore- ningar har man att välja vilken av dessa lagstiftningar som lämpligen bör användas. Gränsdragningsproblem har därvid inte sällan auktualiserats. Dessa har dock hittills kunnat bemästras tack vare att länsstyrelsen haft ansvaret att hantera båda lag- stiftningarna och alltså själv kunnat ta ställning till vilken .av dessa som bort tillämpas i det särskilda fallet. Vid en upp-

delning_av beslutsbefogenheterna mellan länsstyrelse och läns—

x

• Sida 168
•  Original

rätt skulle det bli svårt att lösa dessa gränsdragningsfrågor. Motstridiga beslut i länsstyrelse och länsrätt skulle lätt riskeras om sanma fråga aktualiseras både som miljöskydds— och hälsovårdsärende. Här kan också pekas på det nära sambandet mellan hälsovårdsstadgan och lagstiftningen om hälso— och miljö— farliga varor som kommer till uttryck bl.a. i vissa ärenden om besprutningar med kemiska preparat där det sker en samtidig prövning enligt dessa båda lagstiftningar och där det alltså krävs en gemensam besvärsväg. Slutligen skulle ett borttagande av länsstyrelsens beslutsbefogenheter i hälsovårdsärenden gå stick i stäv mot den klart markerade inriktningen att stärka länsstyrelsens ställning som beslutsmyndighet inom miljöskydds— området. Denna inriktning har nyligen lett till att länsstyrel— sen fått till uppgift bl.a. att vid sidan av koncessionsnämnden för miljöskydd vara beslutande förprövningsmyndighet i vissa miljöskyddsärenden.

Beträffande plan— och byggnadsärenden hänvisar vi till den PM som bilagts Maj—Britt Sandlunds skiljaktiga mening till kom— mitténs remissyttrande över PBL—utredningens betänkande Ny plan— och bygglag.

Det finns länsstyrelseärenden där det även enligt vår mening kan anföras skäl för en överflyttning till länsrätt. Detta gäl— ler ärenden som har nära anknytning till länsrättens målregister och där det, med hänsyn till de ingrepp av personlig art som kan komma i fråga, ibland skulle vara till fördel att kunna tillämpa förvaltningsprocesslagen, t.ex. för att ta upp vittnes— bevisning. I första hand tänker vi här på vapenärenden. Åtmin- stone i återkallelsefrågor prövas dessa efter liknande grunder som körkortsärenden, varför ett motsvarande tvåpartsförfarande vid länsrätt synes följdriktigt. I denna del accepterar vi majo— ritetens förslag. Vidare kan diskuteras om inte länsstyrelsens beslutsbefogenhet enligt 14 5 4 mom. andra stycket djurskydds— lagen att meddela en person förbud att handha djur eventuellt skulle kunna överflyttas till länsrätt. Dessa förbudsärenden inrymmer nämligen ofta sociala aspekter. Därvid får prövningen

• Sida 169
•  Original

i viss mån ske med beaktande av bedömningar av samma slag som

görs i samhällsvårdsärenden. Om överflyttning till länsrätt sker förutsätts att det grundläggande djurskyddsintresset bevakas av ett allmänt ombud vid länsstyrelsen. Processföringen får därvid ombesörjas av en jurist med bistånd av länsveterinären som blir den som får svara för utredning och bevakning i sak. En följd av att ett tvåpartsförfarande vid länsrätt införs blir visserligen att hälsovårdsnämnden förlorar sin talerätt. Länsveterinären bör dock kunna bevaka djurskyddsintresset minst lika aktivt som häl—

sovårdsnämnden.

Den ökade formella rättssäkerhet, som vanligen anses följa av en handläggning vid domstol med ett utbyggt tvåpartsförfarande, har av kommittémajoriteten åberopats som ett stöd för överflyttning av ärenden från länsstyrelse till länsrätt. Vi anser att över— flyttning bör komma i fråga endast om det kan påvisas att man dänned vinner påtagliga förbättringar i den enskildes rättssäker— het. I de allra flesta diskuterade ärendegrupperna bedömer vi

att handläggningen vid länsstyrelsen är att föredra med hänsyn till att man därigenom bättre kan tillgodogöra sig den sakkun— skap på olika fackomräden som finns företrädd inom länsstyrelsen. Jämfört med det mer formaliserade och tungrodda domstolsförfaran— det är länsstyrelsehandläggningen även betydligt enklare och mindre resurskrävande. Vid ett tvåpartsförfarande inför domstol krävs arbetsinsatser av ett större antal befattningshavare. Dess— utom blir förfarandet mer krångligt för den enskilde, som kan se sig tvungen att anlita rättshjälp i ärenden där han vid en hand— läggning inför länsstyrelsen själv hade kunnat föra sin talan.

Kommittémajoriteten synes inte heller för sin del vilja hävda att länsstyrelsehandläggningen skulle fungera bristfälligt i praktik— en utan grundar sitt ställningstagande om överflyttning av ären— degrupper främst på teoretiska och principiella synpunkter. Des— sa kan enligt vår mening inte tillmätas avgörande betydelse. Där— till kommer att en överflyttning i den omfattning som föreslås skulle leda till att den juridiska kompetensen hos länsstyrelsen allmänt försvagas, vilket uppenbarligen får negativa verkningar

• Sida 170
•  Original

för länsstyrelsen som förvaltningsmyndighet.

2. Av sakkunnige Stig Gustafsson

Jag ansluter mig till den reservation som avgivits av ledamoten Sandlund, samt till det särskilda yttrande som avgivits av de sakkunniga Höglund och Magnusson.

3. Av de sakkunniga Åke Lundborg och Birger Wennberg

Vi ansluter oss till de förslag som länsdomstolskommittén nu lägger fram och ställer oss också i allt väsentligt bakom kom— mitténs motiveringar till sina förslag. Mot bakgrund i första hand av reservationen till betänkandet vill vi emellertid till- foga några synpunkter från länsrätternas utgångspunkter.

Det framstår enligt vår uppfattning som en självklarhet att den regionala besvärsprövningen skall fördelas mellan länsstyrelser— _na och länsrätterna i första hand med utgångspunkt från de krav som prövningen av olika målgrupper ställer på besvärsinstansen samt vilket prövningsorgan som kan antas bäst svara mot dessa krav och erbjuda den bästa rättskipningen.

Självklart kan man inte bortse från vilka effekter som en över- flyttning av vissa målgrupper skulle få för verksamheten i läns- styrelserna. Dessa effekter får dock icke överdrivas vare sig i storlek eller styrka. Dels omfattar kommitténs förslag sam- manlagt inte mer än ungefär 2 000 mål i hela landet. överflytt— ningen av beslutskompetensen kompenseras också av att länssty— relsepersonalen får andra uppgifter i målen. Dels måste man en- ligt vår uppfattning vara beredd att godta en del mindre olägen— heter om starka skäl med utgångspunkt från målen och de krav som ställs på förvaltningsrättskipningen talar för att besvärspröv—

ningen bör förläggas till länsrätterna.

Härtill kommer emellertid att den lösning som väljs har betydel— se också för verksamheten i länsrätterna och den rättskipning som bedrivs där. Kommittén har i all korthet pekat bl.a. på önskvärdheten av ett så långt möjligt enhetligt målområde i de

• Sida 171
•  Original

olika instanserna inom förvaltningsdomstolsorganisationen och betydelsen därav för domarutbildningen och den inom förvalt— ningsdomstolsorganisationen gemensamma domarkarriären. Vi vill för vår del understryka vad kommittén i dessa hänseenden anfört.

I olika sammanhang har betonats vikten av att undvika att yrkesdomarna blir ”enögda" eller ”enbenta”. Det har ansetts angeläget att yrkesdomarna i stället har en bred erfarenhet av handläggning av olika slag av mål och ärenden. Detta har ansetts leda till en högre kvalitet på hela den rättskipning som bedrivs i domstolarna.

I länsrätterna är det f.n. så att skattemålen och körkorts— målen har en mer än godtagbar dominans. Från de synpunkter som angavs nyss skulle det vara av stort värde att länsrätterna tillförs ytterligare målgrupper. Länsrätterna skulle då också bättre motsvara beteckningen ”allmänna" förvaltningsdomstolar. En utökning av målområdet synes för övrigt ha varit förut—

satt redan i samband med de tidigare länsdomstolarnas tillkomst.

Det skulle häremot kunna invändas att så få mål som omkring 2 000 mål i hela landet inte gör så mycket vare sig från eller till. En sådan invändning har emellertid inte särskilt stor tyngd om man beaktar att variationen i fråga om mål— grupper är långt viktigare än antalet mål inom de enskilda grupperna från de utgångspunkter som nu är i fråga.

&_ Av sakkunnige Kjell Eriksson

Jag ansluter mig i princip till kommitténs förslag att mål in— nebärande i huvudsak rättslig prövning skall avgöras av förvaltningsdomstol och mål innebärande i huvudsak lämplig— hetsprövning skall avgöras av förvaltningsmyndighet liksom införande av en tvåpartsprocess. Jag vill särskilt betona nödvändigheten av att överförande av de nya målgrupperna till länsrätterna och införande av en tvåpartsprocess med allmänt ombud hos länsstyrelserna sker i ett sammanhang.

• Sida 172
•  Original

En rad kvalificerade arbetsuppgifter av bl.a. juridisk natur har under senare år överförts från länsstyrelserna till andra myndig heter. Det gäller t.ex. länsdomstolarnas uppgifter och överexe— kutorsärendena. Ett otal utredningar som berör länsstyrelserna pågår för närvarande. Risken för att ytterligare uppgifter kan komma att fråntas länsstyrelserna har skapat stor oro hos den be- rörda personalen. Trots intensiva uppvaktningar från bl.a. de fackliga organisationerna har lugnande besked inte kunnat erhål— las. Det har lett till en situation där tveksamheten framförallt bland juristkategorierna att söka sig till länsstyrelserna är stor. Denna utveckling skulle ytterligare förstärkas för den hän- delse de nu föreslagna målgrupperna förs över till länsrätterna om inte samtidigt det framtida behovet av en juristfunktion på länsstyrelserna och organisationen av denna klargörs. Genom en succesiv utarmning av de juridiska uppgifterna och därmed den juridiska kompetensen vid länsstyrelserna riskerar man eljest att avskaffa juristerna bakvägen och stå inför fullbordat faktum då samlad ställning till länsstyrelsernas framtid skall tas. Uppgiften som allmänt ombud förlagd till länsstyrelserna kan i viss mån motverka en sådan utveckling men är inte tillräcklig. Jag anser därför att en överföring av de föreslagna målgrupperna inte kan ske vid den tidpunkt kommittén föreslagit, utan måste anstå till dess en samlad ställning tas till länsstyrelsernas fortsatta uppgifter i stort och därmed även till de juridiska

funktionerna.

• Sida 173
•  Original

Bilaga 1 MÅLGRUPPER DÄR TALAN ÖVER LÄNSSTYRELSLNS BESLUT

A.

ITÖRS HOS WE'WM'I'f

Målgrupper_på_juridiska enheten

Bxggnadsmål

a) Besvär över byggnadsnämnds beslut enligt 71 S byggnadsstadgan (1959 612, omtryckt l972:776).

b) Mål enligt lagen (l976:666) om påföljder och in— gripanden vid olovligt byggande m.m.

Hälsovårdsmål m.m.

a) Besvär över hälsovårdsnämnds beslut enligt 86 5 hälsovårdsstadgan (l958:663).

b) Besvär över hälsovårdsnämnds beslut enligt 34 5 livsmedelslagen (19712511).

c) Vissa mål enligt smittskyddslagen (1968:231).

Djursjukdomar och djurskxdd

Mål enligt lagen (1944 219) om djurskydd med därtill hörande författningar.

Brandlagstiftningen

a) Mål enligt 26 5 brandlagen (l974z80).

b) Besvär över beslut enligt 29 S brandstadgan (1962z9l, omtryckt 1974z81).

c) Besvär över beslut enligt 61 5 förordningen (1961:568, omtryckt l977z423) om brandfarliga

varor .

• Sida 174
•  Original

Sammanfattning

Med hänvisning till det anförda vill jag sammanfattningsvis ansluta mig till PBL-utredningens förslag att besvärspröv- ningen i första instans såuäl ifråga om planer som andra be-

slut enligt PBL bör kvarligga på länsstyrelsen.

Beträffande mer juridiska synpunkter ber jag att få hänvisa till

bilagda PM, upprättad av förste länsassessor Klas Magnusson.

P M

med synpunkter på frågor om besvärsinstanser m m i anledning av PBL-utredningens förslag till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65, 66)

Besvär över planbeslut

Den föreslagna besvärstyp som avser förfaranderegler och andra formaliteter vid planläggningsbeslut (18 kap l &) torde främst få betydelse i fråga om marköversikter och områdesplaner. Denna be— svärstyp förbigås här. Något skall däremot sägas om sakbesvären. Här föreslås en besvärstyp (18 kap 2 5) som i mycket motsvarar nuvarande prövning av erinringar och besvär i planärenden. Hittills har gällt att regeringen och länsstyrelserna inte ansetts kunna ändra detaljplaner på annat sätt än att områden däri uteslutes och planbestämmelser slopas eller av förtydligas. Denna form av pröv- ning har fungerat väl oberoende av att den inte kunnat systematiskt hänföras till förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Av rätts— säkerhetsskäl måste nämligen planbesluten kunna sakprövas på ett sätt som inte är möjligt vid kommunalbesvär. Det kommunala plan— monopolet begränsar däremot möjligheterna att ändra planerna. Nu- varande besvärspraxis utgör en ändamålsenlig kompromiss mellan dessa motstående intressen. I praktiken visar sig fördelarna med denna praxis. Länsstyrelsen kan från planer undanta plandelar där markägare påvisar att det kvarstår olösta planfrågor. För övriga plandelar behöver projekteringen inte försenas vilket kan vara mycket viktigt från kommunal synpunkt. Denna form för besvärs— prövning är lämplig och bör inte frångås på grund av rent systema- tiska eller teoretiska betänkligheter. Om det läggs på fullmäktige att fatta beslut som i vissa fall kan innebära att kommunen får tvångsrätter mot den enskilde måste denna senare av rättssäkerhets— skäl givetvis kunna få sakskälen för fullmäktiges beslut prövade i besvärsväg. Detta år inte möjligt vid kommunalbesvär. Här bör gälla en ordning för prövningen som i huvudsak motsvarar den som nu gäller Nuvarande planprövning vid länsstyrelsen garanterar att prövningen sker på ett sakkunnigt sätt. Länsstyrelsens planenhet har här ett huvudansvar men dessutom deltar planjurister, lantmätare, natur— vårdare, antikvarier m fl fackmän.

• Sida 198
•  Original

Besvärsprövningen i kammarrätt, regeringsrätten och regeringen.

Besvärsärendena måste också i fortsättningen fördelas mellan rege- ringen och kammarrätten. Som PBL— utredningen framhåller synes det därvid lämpligt att hittillsvarande gränsdragning mellan olika besvärsärenden såvitt möjligt bibehålles. Svårigheter uppkornmer dock eftersom det genom PBL uppstår nya typer av besvärsärenden. En viktig nyhet är att en gränsdragning knyts till begreppet pågående markanvändning. Detta kan medföra praktiska svårigheter vid ärende— hanteringen. Besvärskedjordna förlängs genom fler 5 k blandade

besvärsmål. Därtill kommer att PBL—utredningen gör begreppet på— gående markanvändning mycket diffust genom att man har vager in

graden av inverkan på kommunala planer och program. Att avgöra denna inverkan hör dock inte till sådan rättsprövning som bör tillkomma förvaltningsdomstol. Om man istället drar gränsen vid om detaljplan antagits eller ej får man en både klarare och bättre motiverad skiljelinje. Genom detaljplan fastslås på olika sätt rättigheter och skyldigheter. Därefter blir tillämpningen av rättsligt slag. Tillståndsprövningen utanför detaljplanelagt om— råde inrymmer som regel planpolitiska bedömningar. Man får därvid- avväga skilda samhällsintressen såsom tätortsutbyggnad, trafik— planering, jordbruk, skogsbruk, naturvård etc. Ibland får man också i dessa tillståndsärenden ta ställning till om situationen är sådan att detaljplaneläggning skall krävas. Jämför härvid dis— kussionen om tätbebyggelse av mindre omfattning. Ärenden av nu senast angivna slag bör alltid prövas av regeringen.

Prövningstillstånd för regeringsärenden.

Departementschefen har en stor arbetsbörda genom besvärsärendena. Detta utgör huvudmotivet för det föreslagna systemet med prövnings- tillstånd. Systemet bör emellertid utformas så att regeringen prö- var dessa ärenden, varvid beredningen kan ske inom en särskild enhet knuten till bostadsdepartementet eller regeringskansliet. Det kan knappast godtas att centrala ämbetsverk introduceras som slut— instanser vid vissa regeringsbesvär.

Besvärsprövningen i första instans

Frågan gäller här besvärsinstans i de tillståndsärenden som över— prövas av kammarrätt. Vid ärenden som slutprövas av regeringen synes det nämligen uteslutet att ha annan underinstans än länssty— relsen.

Först kan hänvisas till kravet på att frågor med nära inbördes samband beslutsmässigt samordnas. Det är ibland svårt att göra en isolerad bedömning av bebyggelse- och andra markanvändningsärenden. Inte sällan fordrar dessa en ingående kännedom om plansituationen i kommunen. Att låta förhandslov och bygglov för ett och samma objekt prövas av olika länsinstanser skulle vara olämpligt. Risken för motstridiga beslut kan inte negligeras. Att dela besvärspröv— ningen på länsnivå skulle vidare leda till att man fick blandade besvärsmål redan på denna nivå, med förlängda besvärskjedjor och andra olägenheter som följd. Byggnadsnämnderna saknar regelmässigt

• Sida 199
•  Original

tillgång till juridisk sakkunskap. Det är orealistiskt att tänka sig att nämnderna skulle kunna klyva ärendena efter tänkbara in- stansvägar. Någon renodling av prövning i olika led på byggnads- nämndsnivå är alltså inte möjlig. Men även om ett ärende gäller en fråga som enbart skulle prövas av länsrätt skulle det otvivelak- tigt bli nödvändigt att koppla in länsstyrelsen för utrednings— uppgifter. Länsrätterna saknar nämligen erforderliga egna utred— ningsresurser. En ordning med dubbla instanser inkopplade l aren- dena på länsnivå skulle emellertid klart strida mot det ofta ut- talide kravet på minskat krångel i beslutsprocessen. Den enskilde skulle få större svårigheter vid sina kontakter med besvärsmyndig- heten. Rättsförluster skulle kunna riskeras genom den ökade vikt vid formaliteter som erfarenhetsmässigt följer med mer renodlad domstolsprövning. Enligt nuvarande synsätt måste intresset för förenklingar och minskat krångel i beslutsprocessen tillmätas så— dan vikt att till och med i och för sig motiverade önskemål kan få skjutas åt sidan (jämför förvaltningsutredningens skrift Krångla lagom). Desto mindre anledning finns det då att införa en krång— ligare beslutsprocess om detta innebär att man dessutom vid pröv- ningen förlorar både i fråga om sakkunskap och samordning.

Det har också diskuterats om länsstyrelsens uppgift att ha till— syn över den fysiska planeringen och byggnadsväsendet inom länet kan ha någon betydelse i det nu aktuella hänseendet. Det kan då först konstateras att det numera ytterst sällan aktualiseras något ingripande från länsstyrelsens sida mot någon byggnadsnämnd. Staten kan dock principiellt inte helt avhända sig det yttersta ansvaret för att kunna gripa in om missförhållandena skulle upp— dagas. För sådana fall ter det sig naturligt att det statliga ingripandet i första hand sker genom den myndighet som genom sin dagliga verksamhet har den största sakkunskapen på det berörda området. Länsstyrelsens befattning med besvärsärendena inom plan— och byggnadsområdet garanterar länsstyrelsen en värdefull inblick i byggnadsnämndernas verksamhet som bedöms vara nödvändig om det undantagsvis skulle bli aktuellt med ett ingripande från tillsyns- synpunkt. Behovet av länsstyrelsens tillsynsansvar gentemot bygg— nadsnämnderna kan i och för sig diskuteras. Det kunde möjligen få ankomma på andra instanser såsom justitieombudsmannen, justitie- kanslern eller åklagarmyndigheterna att ansvara för ingripanden vid missförhållanden. I vilket fall som helst är det svårt att inse att ett sådant tillsynsansvar skulle utgöra en diskvalifi— cerande faktor för länsstyrelsen som beslutsorgan i fråga om plan— och byggnadsärenden.

Övriga frågor

I länsdomstolskommittöns majoritetsyttrande har tagits upp till diskussion om man kunde utveckla prövningssystemet för plan- och byggnadsärenden på så sätt att länsstyrelsen istället för att vara besvärsorgan fick rollen att vara företrädare för det allmänna i besvärsprocessen. I och för sig föreligger det ett starkt samband mellan önskemålen om domstolsprövning och ett tvåpartssystem i processen. Emellertid aktualiseras här mycket svårlösta frågor som ännu knappast kan överblickas. Bland annat kan pekas på att också kommunerna har viktiga allmänna intressen att bevaka på plan- och byggnadsområdet och att läget i besvärsärenden inte sällan är det att olika allmänna intressen skär sig mot varandra. Hela detta problemkomplex fordrar uppenbarligen ingående överväganden och är inte moget att nu tas upp.

• Sida 200
•  Original

. . | . _-;; |;'... . ;.. _ . . l' ' . ? 1. ; . -"'| ' |" . ;;; .;;.. _; ", ';. '.' .. _.. . ".;. - _ H.|;.. '.; .-.;;;;' ;'.l.;.i. II I I II ' 'I .|' 1' "' .;' . . . .. III . I. .._. - . . . . . _ II . I"-" . . "; I ) Illl _ . . . . . . | . . . . . . I'll I

33.1.

_-4_' A. ”M, " '.';i F- .I; ill-"

.:.” "';.

.;..

"'." HC,; ...'ll-ilv m;;

.. Em; .'huuil -. -.'.|| nu:” . . ;;m.n'1|u't.' .. ' -l. .

. nu;; '|r.|;i Hä

"H”.- ..(E ..|"-. |' wall .mm

. ".lliz'f-r' Jami * _J; .men-b . - .jlr'inu! ' ;|;Il'lb

.' nu i

l" ;;'I;;lll

'.;;";ja "Lu'

'El' '.I'I'i. .

. -l

”.;;

';;;';;|. *I; _; ..—

.; ;;.;; .

' -__' "_|. alumn

.. 'I II I ' ll ' ..I . ", | ' _ '|'. " .. Hi., ' . ;.. _- ;;_ ';" ;.;. ..| '-. .... ; !! . ' | : .;' .." ' , . _ .. || ". ".-_.-" * . ll _ ' ' " "i . ." iC;' .';l; _ -ll _ 'IF fll;l ; lll .. .|;'.;; ..;;;._.'._l_ '.;;, " ' "..'; .'....f l. V"I 'i .;| I . ' ' | I !..J ' 'F' . ...".'.' "".' '..'" ".i""""*. .." ' . . _. ;, — | .'.. - ;'_'..";;_"J;'; ;'; ; ;, ';..; .;..-' ';'-.4.;;.;'""._|; . ; ;;,” ; ;.r "* ' ._' ; . '.; ; ".;.' .l rp! ' .. " a; ;...i . ."_;'.;; ";'I' i ' ll _l " ';' ;.' ..;; f._' .';'; l ;- ' ';';, ""1' .. . . -'. .. ' " ' ;.-. ' "L. ; "i ;.;r- ;nr' l . l . . . . . ' _ ll . .. ;._.' . _ _ .;;" . ' ;'"":' 'i. ;;-|. . .|'; . . ' .. '.. "' _ '. .." - l l- ' II I II; _ . ' '. . " ll ;, |" ' .. . ' ll Ill ' ;' 'I ”II ' ll'l I .. T "' ' I .. "* IT;';'I '; | U .. " ' ' ,*'|' 'i.' . I . . . '. lL _ 1-...|,_'_' __|

• Sida 201
•  Original

Bilaga 3 UTKAST TILL PÖRFATTNINGSÄNDRINGAR

Förslag till ggg om ändring i lagen (1944:219) om djurskydd;

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1944:219) om djur—

skydd

dels att 14 5 2 och 4 mom. samt 17 5 skall ha nedan angivna

lydelse,

dels att i lagen skall införas ett nytt moment, 14 5 3 mom.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 5 2 mom.1

Hälsovårdsnämnden kan, om ej annat är särskilt föreskrivet, meddela föreläggande eller förbud som behövs för att bestäm— melserna i 2 - 6 5 eller 8 b 5 skall efterlevas. Sådan före— skrift kan avse förbud att hålla djur i visst förvaringsrum eller inom visst område. I beslut om föreläggande eller för— bud kan nämnden utsätta vite. Underlåter någon att vidtaga föreskriven åtgärd, kan nämnden låta verkställa åtgärden på hans bekostnad. Nämnden får förordna, att dess beslut skall lända till efterrättelse omedelbart.

Talan mot beslut av hälsg— Hälsovårdsnämndens beslut vårdsnämnden enligt första enligt första stycket över— stycket föres genom besvär klagas hos länsrätten ge— hos länsstyrelsen. nom besvär_

• Sida 202
•  Original

Justitiedepartementet

Översyn av sjölagen 1. [8] Grundlagsfrågor. [15] Avtalsvillkor mellan näringsidkare. [31] Ändringar i förvaltningslagen. [46] Teiubaffären. [48] Våldtäkt. [64]

Socialdepartementet

Hälso- och sjukvård inför 90-talet. 1. Hälsorisker. [1] 2. Ohälsa och vårdutnyttjande. [2] 3. Hälso» och sjukvård i internationellt perspektiv. [3] 4. Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [4] Lag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Minskat tobaksbruk. [18]

Sjukersättningsfrågor. [22] Socialförsäkringens datorer. [24] Bra daghem för små barn. [25] Omsorgskommittén. 1. Omsorger om vissa handikappade. [26] 2. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- slag, specialmotiveringar. [27] Fluor i kariesförebyggande syfte. [32] Sjukresor. [35] Pensionskommittén. 1. Familjepensionen. [61] 2. Familjepensio- nen. Sammanfattning. [62] Prostitutionen i Sverige. [71]

Kommunikationsdepartementet lnrikesflyget under 1980-talet. [12]

Ekonomidepartementet Löntagarna och kapitaltillväxten. Slutrapport. [44]

Budgetdepartementet

Företags obestånd II. [37] Samverkan vid uppgiftslämnande. [58]

Utbiidningsdepartementet

Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. [9] Närradio. [13] Film och TV i barnens värld. [16] Översyn av radiolagen. [19] Tekniska hjälpmedel för handikappade. [23] Utredningen om forskningens och forskarutbildningens situa- tion. 1. Forskningens framtid. [29] 2. Forskarutbiidningens meritvärde. [30] Fristående skolor för skolpliktiga elever. [34] Nya medier - text—TV, teledata. [45] Video. [55] Bibeln. Nya testamentet. [56]

Jordbruksdepartementet

Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. [28] Djurens hälso och sjukvård. [57]

Handelsdepartementet

Internationellt patentsamarbete III. [21] Svensk krigsmaterieiexport. [39] Prisregleringskommittén. 1. Prisreglering mot inflation? [40] 2 Prisreglering mot inflation? Bilagor 1—6. [41] 3. Prisreglering mot inflation? Bilagor 7-12. [42]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ny arbetstidslag. [5] Industrins datorisering. ]17] Om hets mot folkgrupp. [38] Äldre arbetskraft. [70]

Bostadsdepartementet

Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. [47] Samhället och samiingslokaierna. [63] Landskapsinformation under 1980—talet. [73] Från hyresrätt till bostadsrätt. [74]

Industridepartementet

Data— och elektronikkommittén. 1. Datateknik i verkstadsindu strin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11] 3. Datateknik industriproduktionen. [59] Direktinvesteringskommittén. 1. Effekter av investeringar utom lands. [33] 2. De internationella investeringarnas effekter. [43] Kooperationsutredningen. 1. Kooperativa företag. [54] 2. Koope- rationen i samhället. [60]

Pris på energi. [69]

Att aweckla en kortsiktig stödpolitik. [72]

Kommundepartementet

Översyn av lagen om församlingsstyreise. [6] Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. [14] Omprövning av samvetsklausulen. [20] Begravningsverksamheten. [36] 1969 års psalmkommitté. 1. Den svenska psalmboken. Band 1 [49] 2. Den svenska psalmboken. Band 2. [50] 3. Den svensk; psalmboken. Band 3. [51] 4. Den svenska psalmboken. Band 4 [52] Stockholms kommunala styrelse. [53] 1968 års kyrkohandbokskommitté. 1. Svenska kyrkans handbok Band 5. Kyrkliga handlingar. [65] 2. Svenska kyrkans gudstjänst Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. Vägen in i kyrkan. Dop, konfirma— tion, kommunion — aktuella liturgiska utvecklingslinjer. [66] 3 Svenska kyrkans gudtjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. Äktent skap och vigsel i dag — Liturgiska utvecklingslinjer. [67] 4 Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga handlingar Döendet, döden och begravningsgudstjänsten. [68] Länsrätternas målområde - administrativ tvåpartsprocess. [75]

• Sida 219
•  Original

• Sida 220
•  Original

1 i I Ill I I I.. H . I I - ' .' " . . ...'.Cf."' ”i... _. . . ' 1_ l'u " I. [P. .:".Iu'. . .. . .. .. »».l- *: .'.. ..- i....

.fi .- ". _ i. . . - '- l' ..'."l."-.'_l. .:. .._..i'..1.' ..;;. .. .1.”* ' .i' " . .. .. |'.. |||-'I'1 ' flll ..ii'i __ ....i" ]. H! l l .' u * ' |. ' .i'

I .. . .. '. ' . . tj' . . . . . '. l l ! ll " " .. " ' ' .i"'." ii.. .. l.' _. lll Illl] I» I . . . | . .. .. .. . _ .. . -._l .. I II H ] i .- ' . . ."i. . . I ' _ _ 1 ll '. . .. . . . .. .. H ! lll Il . . | I . ll | .I | . . . . ' . '.: .. ' . . ' ll . . _ l

• Sida 221
•  Original

.........

. . '..'.'l.

i . ' t|||

'.||',-' . ..|

|_T||

'i..||.

'_j.'|||

';..."I' '.... "'|' HM). "'l.'l1"-' fl'i. "

..

',i' ".."'

-. . |"| i.u-

””'..'.lj. 'i'..” ..|

. |....|.....

'|']l

ir'1

__..'..'..".' .'.]?

.it".

|

..'...

...-'.'

.-| .. ..

" ..”';f'. ...: .. [...i . .....i...'..'

".i.'.'- ".."'

..i'.

.. '.'.

.' "||” |

' .' ....|

. :. n A om» ..

..|

|| 1|.| hur] "f1'"| "'

:-

. songs..

|].

.. Rui-' L'l'i . 'r' .. |...i ' H..-|" ..'. .

|. .. '||....|".M|'. _ . ...... i .. .. lit.-

.......,.'M:k '.i'.'."'.""'-

L. 1..l. .'||l||.'

I.

f !.

'.']...i'. ' in ._'.:|.':

• Sida 222
•  Original