Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över den rättsliga regleringen av polisens befogenheter för att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Översynen skall avse frågan om befogenheterna för polisen att vidta olika slag av åtgärder för att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten är tillräckligt preciserade och lämpligt avgränsade. Särskilt viktigt är det att överväga lagstiftningens utformning i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden på området för mänskliga rättigheter. Vidare skall övervägas det ändamålsenliga i att olika föreskrifter om polisens befogenheter är uppdelade i olika författningar.

Översynen skall föregås av en kartläggning av olika typer av ingripanden som polisen brukar använda för att förhindra brott och upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten.

Utredaren skall lägga fram de förslag som översynen ger anledning till.

Bakgrund

Det moderna polisväsendet fick sin första utformning genom 1925 års polislagstiftning. Denna lagstiftning gällde emellertid i princip endast den organisatoriska uppbyggnaden av polisverksamheten medan regleringen av polisens befogenheter var sparsam. Av stor betydelse i detta hänseende blev ikraftträdandet år 1948 av 1942 års nya rättegångsbalk, där polisens befogenheter i den brottsutredande verksamheten reglerades utförligt. Motsvarande reglering saknades beträffande polisens ordningshållande uppgifter. I 1948 års polisinstruktion fanns en generalklausul om att polisen skulle upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vidare beskrevs polisuppgifterna översiktligt. I instruktionen och dess efterföljare fanns dessutom vissa bestämmelser om tillfälligt omhändertagande. Av betydelse för det praktiska polisarbetet var också åtskilliga andra författningar, ofta av gammalt datum.

Regering och riksdag anslöt sig genom ett principbeslut år 1981 till 1975 års polisberednings uppfattning att de viktigaste bestämmelserna om polisverksamheten skulle föras samman till en särskild polislag (SOU 1979:6, prop. 1980/81:13, JuU 24). En sådan lag borde omfatta grundläggande regler om polisens uppgifter, polisorganisationen och styrningen i övrigt av polisverksamheten samt om polisens befogenheter. Förslag till en polislag lämnades i betänkandet (SOU 1982:63) Polislag som tillsammans med betänkandet (SOU 1982:64) Frihetsberövande vid bråk och berusning lades till grund för en proposition i ämnet som godtogs av riksdagen (prop. 1983/84:111, JuU 27, rskr. 331). Den nya polislagen (1984:387) trädde i kraft den 1 oktober 1984.

Polislagen m.m.

Polislagen (1984:387) innehåller ett flertal regler om polisens befogenheter. Regleringen är dock inte fullständig. De bestämmelser i rättegångsbalken som ger polisen särskilda befogenheter har t.ex. inte flyttats över till polislagen. De för polisverksamheten viktiga instru menten medtagande till förhör, gripande, husrannsakan och liknande tvångsmedel under brottsutredningen behandlas fortfarande i rätte gångsbalken, liksom förfarandet i övrigt under förundersökning i brottmål.

Viktiga bestämmelser om polisens befogenheter finns även i andra författningar som exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB), allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. Många författningar har också bestämmelser om att polisen t.ex. skall lämna handräckning åt en myndighet bl.a. för att genomföra åtgärder eller hämta personer för olika ändamål. Även när det gäller sådana bestämmelser om polisens befogenheter som inte har tagits in i polislagen har lagens reglering ändå i flera hänseenden betydelse för när ingripanden enligt de särskilda författningarna får ske.

En strävan vid utformandet av polislagen var att sådana befogenheter för polisen som tidigare ansågs följa av sedvanerätt eller av en extensiv tolkning av olika bestämmelser skulle få en uttrycklig kodifiering. Starka sakskäl ansågs tala för en sådan ordning. Bl.a. hänvisades till att rättssäkerheten i princip kräver att ingrepp mot medborgarna sker likformigt och i fall som är klart förutsebara. Det ansågs också bäst förenligt med den s.k. legalitetsprincipen, som av ålder ansetts gälla inom straffrätten, att inte bara påföljderna för ett begånget brott utan också de ingrepp som behöver göras i brottsförhindrande syfte i möjli gaste mån preciseras i lag. För polisen ansågs det också vara en fördel att i efterhand kunna hänvisa till klart lagstöd för gjorda ingrepp och därigenom kunna undgå misstankar för maktmissbruk eller annan oriktig myndighetsutövning.

Av grundläggande betydelse var också att 1974 års regeringsform i vissa hänseenden hade gjort en reglering i lagform nödvändig från formell synpunkt. Enligt regeringsformen tillförsäkras nämligen medborgarna gentemot det allmänna en rad grundläggande fri- och rättigheter. Varje medborgare är exempelvis enligt 2 kap. 6§ regeringsformen gentemot det allmänna skyddad bl.a. mot påtvingat kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation och husrannsakan, och enligt 8§ samma kapitel gäller motsvarande skydd mot frihetsberövanden och inskränkningar i rörelsefriheten. De flesta av dessa grundläggande fri- och rättigheter kan visserligen begränsas, men detta kan - frånsett vissa undantagsfall - ske endast genom lag.

De skäl som vid polislagens tillkomst anfördes för en uttrycklig och samlad lagreglering av polisens befogenheter har fortfarande bärkraft. Någon tvekan kan inte heller råda om att polislagen i detta avseende har inneburit ett stort framsteg och att lagen i allt väsentligt visat sig motsvara de krav som kan ställas på en modern polislagstiftning. Med tanke på att regleringen i polislagen till stora delar gäller frågor som inte tidigare reglerats i någon författning är det emellertid naturligt att det i vissa hänseenden förekommit tolknings- och tillämpningsproblem samt att det i andra hänseenden satts i fråga om regleringen motsvarar de faktiska krav som kan ställas på polisverksamheten. Vidare har det satts i fråga om vissa bestämmelser i polislagen är lämpligt utformade med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden i fråga om mänskliga rättigheter.

Mot denna bakgrund anser jag att det är naturligt att nu se över po lislagens reglering av polisens befogenheter. Översynen skall avse frågan hur befogenheterna att vidta olika slag av åtgärder förhåller sig till polisens uppgift att svara för sin uppgift att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Utifrån en sådan analys kan avgöras om regleringen behöver ändras på något sätt.

En allmän utgångspunkt för uppdraget bör vara att lagstiftningen skall ge tillräckligt underlag för polisen att på ett bra sätt svara för sina uppgifter att förhindra brott och på annat sätt upprätthålla den all männa ordningen och säkerheten.

Det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig mot eller som annars kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt som möjligt grundar sig på uttryckligt och tillräckligt preciserat lagstöd. Av särskild betydelse är detta självfallet när det gäller ingripanden som kan uppfattas som inskränkningar i de av regeringsformen skyddade grundläggande fri- och rättigheterna. I dessa fall är också behovet av avvägning mellan effektivitetsintressen och hänsyn till medborgarnas rätt till rättssäkerhet och integritet särskilt framträdande. I det sammanhanget är det också viktigt att se till att Sveriges konventionsåtaganden beträffande mänskliga rättigheter är uppfyllda.

För att kunna göra den utvärdering av polisens befogenheter som uppdraget omfattar är det nödvändigt att utredaren först kartlägger vid vilka olika typer av situationer och på vilket sätt som polisen ingriper med särskilda åtgärder för att förhindra brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Kartläggningen bör innefatta en undersökning av vilket lagstöd som åberopas eller som kan åberopas för dessa ingripanden.

Vid kartläggningen är det av betydelse att utredaren tar reda på hur polisen ser på olika slag av ingripanden för att kunna fullgöra sina uppgifter liksom vad poliser allmänt uppfattar som brister i den rätts liga regleringen.

Jag avser att i det följande ta upp några särskilda frågeställningar inom ramen för utredningsuppdraget.

1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten,

2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,

3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal,

4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen,

5. fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.

Det finns inte anledning att nu göra en allmän utvärdering av polisens arbetsmetoder och verksamhetens inriktning. När det gäller po lisverksamhetens inriktning har regering och riksdag nyligen lagt fast de riktlinjer som skall gälla (prop. 1989/90:155, 1990/91:JuU1).

Det bör emellertid stå utredaren fritt att ta upp de frågeställningar som har att göra med den rättsliga regleringen av polisens befogenheter att avvärja brott och på annat sätt upprätthålla allmän ordning och sä kerhet och som aktualiseras vid kartläggningen av polisens arbete.

Översynen skall dock i första hand inriktas på behovet av lagstöd för sådana åtgärder som omedelbart riktar sig mot eller som annars kan med föra negativa verkningar för enskilda personer. Rättegångsbalkens regler om tvångsmedel bör härvid behandlas endast i den mån de vid sidan av sina straffprocessuella funktioner också i övrigt kan vara av omedelbar betydelse för polisens möjligheter att svara för sin uppgift att avvärja brott eller upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Befogenheternas förhållande till Sveriges konventionsåtaganden m.m. Sverige är bundet av konventionsåtaganden som är av betydelse i detta sammanhang. De konventioner som främst åsyftas är FNs konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (FN-konventionen) samt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europeiska konventionen). Även andra folkrättsliga instrument kan vara av intresse vid överväganden hur lagstiftningen bör vara utformad.

Det är angeläget att vår lagstiftning väl uppfyller dessa åtaganden. I allt väsentligt får lagstiftningen anses stå i god överensstämmelse med Sveriges konventionsförpliktelser. Det har emellertid i olika sammanhang satts i fråga om våra bestämmelser i alla hänseenden kan passas in i det regelverk för frihetsberövanden som finns i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Detta gäller bl.a. reglerna i 13§polislagen om tillfälligt omhändertagande. Även om den svenska regleringen i detta och andra hän seenden inte kan anses stå i strid med föreskrifterna i konventionen, finns det - som jag nyligen framhållit i ett lagstiftningsärende om bl.a. ändringar i 13§ polislagen (prop. 1990/91:86, s. 19 f.) - skäl att överväga om det är möjligt att på ett bättre sätt anpassa lagstiftningen till konventionens krav.

Utredaren bör därför nu analysera den svenska polislagstiftningens förhållande till sådana internationella konventioner och andra folk rättsliga regler av intresse i sammanhanget som Sverige är bundet av samt överväga om genomgången ger anledning till lagändringar och i så fall föreslå sådana ändringar. Utredaren skall härvid även överväga behovet av ändringar av de straffrättsliga och straffprocessuella be stämmelser som är av betydelse i sammanhanget. I samband med detta finns det skäl att göra internationella jämförelser och studera hur lagstift ningen utformats i andra konventionsbundna länder, främst våra nordiska grannländer.

I samband med större evenemang, exempelvis stora konserter med ungdomlig publik, ställs polisen ofta inför särskilt krävande uppgifter. Polisen behöver därvid arbeta på delvis annat sätt än vid vanlig ordningshållning. Detsamma gäller vid speciella händelser av annat slag som t.ex. olika slag av spontana manifestationer. Ett utmärkande drag för olika insatser som polisen kan behöva överväga i samband med sådana evenemang och vid särskilda händelser är att de kan innebära begränsningar för enskildas möjligheter att förflytta sig fritt eller negativa verkningar av liknande slag. Polisen kan i sådana sammanhang t.ex. anse sig behöva göra vissa avspärrningar, ordna successiva in- eller utsläpp eller vidta andra liknande åtgärder.

Generellt torde polisen enligt gällande regler ha väl avvägda befo genheter när det gäller akuta ingripanden mot ordningsstörningar i så dana situationer (se prop. 1990/91:129, JuU36, rskr. 324). Det bör emellertid vara en uppgift för utredaren att nu göra en allmän och heltäckande översyn av insatser från polisens sida i samband med speciella händelser av olika slag samt att mot bakgrund av denna föreslå de lagstiftningsåtgärder som översynen ger anledning till. I sam manhanget bör särskilt uppmärksammas det behov som kan finnas att genom förebyggande åtgärder förhindra att allvarliga ordningsstörningar kommer till stånd. Utredaren bör beakta att vissa frågor om ordningshållning är aktuella i samband med ett pågående lagstiftningsärende om en ny ordningslag. Självfallet skall utredaren vidare beakta intresset av ett lättillgängligt och ändamålsenligt regelsystem.

Avgränsningen och placeringen av föreskrifterna om polisens befogenheter Som jag tidigare berört regleras polisens befogenheter i samband med ingripanden för att avvärja brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet i övrigt inte bara av polislagens bestämmelser.

Jag har sålunda bl.a. pekat på att straffprocessuella bestämmelser i rättegångsbalken och straffbestämmelser för ordningsstörande beteende kan ha betydelse för polisens möjligheter att förhindra brott och på an nat sätt upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Utredaren bör analy sera om de befogenheter som följer av dessa bestämmelser nu har en lämplig avgränsning i förhållande till befogenheterna enligt polislagen samt föreslå en ändrad ordning om den framstår som lämpligare. En utgångspunkt bör därvid vara att straffprocessuella åtgärder även i fortsättningen skall regleras i rättegångsbalken. I sammanhanget bör ut redaren uppmärksamma den s.k. subsidiariteten som kommer till uttryck i 18 § polislagen. Där föreskrivs att, om någon skall gripas enligt 24 kap.rättegångsbalken, han inte får omhändertas enligt 13 § andra stycket polislagen. I förarbetena till polislagen finns närmare över väganden om olika konkurrensfrågor i detta sammanhang.

Utredaren bör vidare överväga ändamålsenligheten av att polisens befogenheter regleras i ett stort antal andra författningar vid sidan av rättegångsbalken och polislagen. Det är härvid fråga om föreskrifter som ger polisen dels självständiga befogenheter för särskilda ändamål, dels skyldighet att ge hjälp åt andra myndigheter.

Befogenheter som direkt tar sikte på polisens arbete finns vid sidan av polislagen bl.a. i kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen i polistjänsten och kungörelsen (1967:419) med bestämmelser om användning av spikmatta i tjänsten. När det gäller sistnämnda författning har rikspolisstyrelsen bl.a. i en skrivelse i juni 1991 redovisat vissa tillämpningsproblem och på uppdrag av regeringen lämnat förslag till lagändringar. Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Finner utredaren att de i skrivelsen berörda tillämpningsproblemen motiverar en författningsändring bör utredaren vara oförhindrad att med förtur lämna förslag i detta hänseende.

Andra författningar som medger ingripanden och åtgärder av polisen är exempelvis lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB), utsökningsbalken, allmänna ordningsstadgan (1956:617) och lagen (1956:618) om allmänna sammankomster. De ingripanden som polisen får göra enligt dessa och andra liknande författningar kan betecknas som självständiga och i viss mån konkurrerande med polislagen och rättegångsbalken. Särskilt beträffande sådana ingripanden finns det skäl att analysera det ändamålsenliga i att de regleras i flera olika författningar. Polisverksamheten karakteriseras nämligen ofta av akuta situationer och krav på snabba beslut. För polisen skulle då en mera lättillgänglig författningsreglering kunna vara av stort värde. Häremot måste naturligtvis vägas andra synpunkter som kan göra sig gällande beträffande de olika författningarna (jfr t.ex. i fråga om LOB, JuU 1975/76:37 s. 18-21). När det gäller allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster bör utredaren beakta att de är föremål för överväganden i ett pågående lagstiftningsärende.

När det gäller författningar enligt vilka polisen främst ingriper på uppdrag av annan myndighet kan det vara svårt att gå i från den rådande ordningen med reglering i den författning som reglerar själva sakfrågan. Utredaren bör dock studera även dessa författningsbestämmelser och överväga om de är konsekvent och ändamålsenligt utformade. Om utredarens överväganden i detta avseende motiverar lagändringar, bör utredaren lämna förslag till sådana eller, om det är fråga om mycket omfattande omläggningar av regelverket, ange enligt vilka grunder och principer ändringar bör göras.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kom mittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utrednings verksamheten (dir.1988:43).

Utredaren bör avsluta sitt arbete före utgången av maj 1993.

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en utvärdering av den rättsliga regle ringen av polisens befogenheter samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Justitiedepartementet)