Beslut vid regeringssammanträde 1992*12*10

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över reglerna om utvisning på grund av brott och reglerna som behandlar vilken betydelse en utlännings vandel skall ha vid bedömningen av hans rätt till uppehållstillstånd i Sverige och vid beviljande av svenskt medborgarskap. Utredaren skall också undersöka de rättsliga förutsättningarna för återkallande av ett svenskt medborgarskap som erhållits med hjälp av falska uppgifter. Utredaren bör lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av hans eller hennes ställningstaganden.

Jag har i ärendet samrått med chefen för Justitiedepartementet.

Bakgrund

Dåvarande chefen för Justitiedepartementet tillkallade år 1989 efter bemyndigande av regeringen en kommission med uppdrag att motverka våldet och förbättra stödet till brottsoffren (dir. 1989:58). Inom ramen för detta uppdrag behandlade kommissionen vissa frågor om utlänningars och invandrares brottslighet. I betänkandet (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer föreslog kommissionen bl.a. att reglerna om utvisning på grund av brott skall ses över, att det införs ett krav på god vandel av den utlänning som söker uppehållstillstånd i Sverige och att ett svenskt medborgarskap som erhållits på grundval av falska uppgifter skall kunna upphävas.

Frågan om upphävande av svenskt medborgarskap uppmärksammades också av den parlamentariska kommitté som hade till uppgift att se över reglerna om avvisning och utvisning av utlänningar som kan befaras medverka i terroristhandlingar här i landet. I betänkandet (SOU 1989:104) Terroristlagstiftningen anförde kommittén att problemet både från principiella och praktiska synpunkter är av sådan vikt att man förutsättningslöst bör pröva även frågan om en ändring i grundlagen, om en sådan skulle visa sig nödvändig för att nå en lämplig lösning. En sådan förutsättningsfri utredning har också förordats av riksdagen vid behandling av en motion med begäran om en utredning av frågan (1990/91:SfU3, rskr. 25).

Under de senaste riksmötena har det väckts motioner om en skärpning av reglerna om utvisning på grund av brott (se t.ex. 1989/90:SfU16, 1990/91:SfU14 och 1991/92:SfU10). Socialförsäkringsutskottet har avstyrkt motionerna med den huvudsakliga motiveringen att de invandrarpolitiska skälen mot att införa särregler för invandrare har stor bärkraft. Vid de två senaste tillfällena har utskottet även hänvisat till att beredningen av Våldskommissionen slutbetänkande bör avvaktas. Riksdagen har beslutat i enlighet med utskottets hemställan. Under våren 1992 har också två motioner som har anknytning till frågan om brottslighets betydelse vid asylbedömningen behandlats av riksdagen. Dessa motioner har avslagits bl.a. med hänvisning till de befintliga reglerna i utlänningslagen (1991/92:SfU10, rskr. 265).

I rapporten (1991/92:12) Invandrarpolitikens inriktning och resultat har Riksdagens revisorer uttalat att det är motiverat att göra en översyn av reglerna om utvisning på grund av brott. Revisorerna har dessutom påpekat att det synes vara en bristande korrespondens mellan reglerna om utvisning på grund av brott och reglerna om brottslighets betydelse i tillståndsärenden.

Slutligen har Statens invandrarverk i en skrivelse till regeringen den 4 oktober 1992 föreslagit vissa åtgärder som enligt verkets uppfattning bör vidtas för att minska brottsligheten bland asylsökande.

Nuvarande ordning

Utlänningslagen

Enligt 3 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige.

En flykting är enligt utlänningslagens terminologi (3 kap. 2 §) en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och heller inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Även vissa kategorier av statslösa anses som flyktingar. Definitionen sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genèvekonventionen, till vilken Sverige anslutit sig. På begäran av en flykting skall Invandrarverket enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting (flyktingförklaring).

En krigsvägrare är en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring (3 kap. 3 § utlänningslagen). En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta (3 kap. 1 § 3 utlänningslagen).

Asyl får enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen vägras en flykting om det med hänsyn till vad som är känt om hans tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl. Krigsvägrare och de facto-flyktingar får enligt andra punkten i samma stycke vägras asyl om det finns särskilda skäl. Även andra utlänningar än de som har rätt till asyl kan få uppehållstillstånd i Sverige. Detta gäller främst personer med anknytning till Sverige, dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här samt dem som har sin försörjning ordnad här (2 kap. 4 § utlänningslagen). För denna kategori saknas uttryckliga bestämmelser om vandelns betydelse för tillståndsfrågan. Utlänningslagen anger å andra sidan endast att denna kategori får beviljas uppehållstillstånd. Det finns därför möjlighet att inom regelsystemets ram ta hänsyn till t.ex. brottslighet. I praxis torde vandelsaspekten ha tillmätts betydelse främst i de fall då en utlännings långa vistelsetid i Sverige i väntan på beslut om asyl ansetts utgöra humanitära skäl för att bevilja honom uppehållstillstånd här.

I 2 kap. 11 § utlänningslagen finns det vidare bestämmelser som gör det möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd av vandelsskäl bl.a. om det kan antas att utlänningen kommer att begå brott i Sverige. Förutsättningarna för återkallelse av ett uppehållstillstånd på dessa grunder är desamma som förutsättningarna för att enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen avvisa en utlänning på grund av sådana antaganden. Enligt 4 kap. 7 § första stycket utlänningslagen (1989:529) får en utlänning utvisas ur Sverige, om han döms för ett brott som kan leda till fängelse i mer än ett år eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för ett sådant brott. Utlänningen får också utvisas om han döms för ett brott som kan leda till fängelse enligt utlänningslagen eller enligt författningar som har utfärdats med stöd av den lagen om omständigheterna vid brottet är försvårande eller om utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag. Av bestämmelsens andra stycke följer dock att utlänningen får utvisas endast om det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta med brottslig verksamhet här i landet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar i Sverige.

Utvisning på grund av brott beslutas enligt 4 kap. 8 § utlänningslagen av den domstol som handlägger brottmålet. Av 9 § samma kapitel följer att en domstol när den enligt 34 kap.brottsbalken beslutar att förändra en påföljd som utlänningen dömts till förutom utvisning även får meddela det beslut beträffande utvisningen som den ändrade påföljden ger anledning till.

I 4 kap. 10 § utlänningslagen finns vissa begränsningar för utvisning på grund av brott. Domstolen skall ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige. En utlänning som har vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst två år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år. För den som har flyktingförklaring eller som annars uppenbart är att anse som flykting och som har behov av fristad i Sverige gäller att beslut om utvisning får meddelas endast om utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om flyktingen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Vad slutligen gäller en utlänning som kom till Sverige innan han fyllt femton år får ett utvisningsbeslut inte meddelas om han har vistats här i minst fem år när åtal väcks.

När domstolen prövar en fråga om utvisning på grund av brott skall den ta hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1*4 §§ inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs (4 kap. 12 § utlänningslagen).

När en domstol förordnar om utvisning i ett brottmål skall den vid straffmätningen * utöver brottets straffvärde * i skälig omfattning beakta om den tilltalade förorsakas men genom att han utvisas (29 kap. 5 § första stycket 4 brottsbalken). Bestämmelsen ger domstolen en möjlighet att döma till ett lindrigare straff än vad som skulle ha utmätts om utlänningen inte hade utvisats.

Regeringen får under vissa förutsättningar helt eller delvis upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning (7 kap. 16 § utlänningslagen). Detta gäller när utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla. Någon möjlighet att besluta en ny eller ändrad påföljd om regeringen upphäver en utvisning finns inte enligt nuvarande lagstiftning. Reglerna om utvisning på grund av brott härrör i allt väsentligt från mitten av femtiotalet. Endast vissa begränsade förändringar har under årens lopp gjorts i förhållande till förvisningsbestämmelserna i 1954 års utlänningslag (1954:193). Det kan nämnas bl.a. att bestämmelserna ändrades vid brottsbalkens införande och då de tidigare bosättningstillstånden år 1976 ersattes med permanenta uppehållstillstånd. Genom 1980 års revidering av utlänningslagen begränsades möjligheterna till utvisning på grund av brott för nordiska medborgare och andra utlänningar som fått en fast anknytning till Sverige. Även flyktingarna fick ett ökat skydd. Förbudet att utvisa den som kommit till Sverige före femton års ålder och som vistats här i minst fem år gäller sedan år 1985.

Lagen om svenskt medborgarskap m.m.

Enligt 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen får ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i en annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid arton års ålder eller senare.

För att en utlänning skall kunna upptas till svensk medborgare (naturaliseras) krävs enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap att utlänningen har fyllt arton år och har hemvist i Sverige sedan viss tid. Dessutom fordras att utlänningen fört en hederlig vandel. Om utlänningen inte förlorar sitt utländska medborgarskap i samband med naturalisationen utan medgivande av den utländska statens regering eller annan myndighet får som ett villkor för medborgarskapets förvärvande bestämmas att utlänningen inför Invandrarverket inom viss tid styrker att ett sådant medgivande har lämnats. I samband med att en utlänning naturaliseras bestämmer Invandrarverket om naturalisationen skall omfatta också hans ogifta barn under arton år.

I lagen om svenskt medborgarskap finns bestämmelser om förlust av svenskt medborgarskap i 7, 7 a och 8 §§. Dessa regler är utformade i enlighet med de möjligheter som regeringsformen erbjuder att meddela avvikande föreskrifter från huvudregeln att ingen medborgare får berövas sitt medborgarskap.

Behovet av utredning

Utlänningslagen

Det är viktigt att brottslighet bekämpas med kraft inte minst med tanke på samhällsmedborgarnas rätt till trygghet. Det är väl känt att utländska medborgare är överrepresenterade i brottsstatistiken i Sverige. Detta har flera förklaringar och det kan inte nog många gånger framhållas att det stora flertalet utländska medborgare är skötsamma och i hög grad bidrar till uppbyggnaden och utvecklingen av Sverige. På alla plan måste dock åtgärder vidtas för att förhindra att den som inte iakttar grundläggande normer i samhället finner en fristad i Sverige. En markering från statsmakternas sida att sådana beteenden inte accepteras bör enligt min mening leda till att risken för främlingsfientlighet minskar. Därmed bidrar vi till att göra förhållandena lättare för den stora gruppen skötsamma utlänningar och till deras integration i det svenska samhället.

Utlänningslagens regler om utvisning på grund av brott är som jag redan har nämnt i stora delar nästan fyrtio år gamla. Under dessa decennier har andra delar av utlänningslagstiftningen undergått betydande förändringar. Redan av den anledningen ligger det nära till hands att nu föreslå en översyn av regelsystemet. I samma riktning talar också det faktum att Våldskommissionen som haft anledning att titta närmare på regelsystemet har ifrågasatt reglernas ändamålsenlighet och tillämpning. Kommissionens förslag om en översyn av systemet har bemötts positivt under remissbehandlingen. Reglerna om utvisning på grund av brott bör mot denna bakgrund ses över.

Enligt min uppfattning är det med denna utgångspunkt i det närmaste oundvikligt att översynen också måste omfatta reglerna som behandlar vilken betydelse en utlännings brottslighet och övriga vandel skall ha vid bedömningen av hans rätt till uppehållstillstånd. Detta är nödvändigt inte minst med tanke på att detta regelsystem bör korrespondera med reglerna om utvisning på grund av brott. Jag föreslår därför att även dessa bestämmelser ses över.

Medborgarskapslagstiftningen

Frågan om återkallelse av ett svenskt medborgarskap som erhållits på grundval av falska uppgifter har flera aspekter. Såsom bl.a. Våldskommissionen påtalar är det stötande att en person skall kunna bli medborgare i vårt land genom att använda sig av falska handlingar och bedrägliga uppgifter. Än allvarligare är det om den falska identiteten tillkommit för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. Jag delar därför riksdagens uppfattning att det är angeläget att samhället skyddas mot denna typ av förfaranden. Det är också viktigt att utlänningslagstiftningen inte kringgås. Man måste emellertid också ställa sig frågan om det går att lösa problemet på ett rimligt sätt utan att andra och mer omfattande missförhållanden uppstår.

Jag förutsätter att avsikten med införandet av ett återkallelseinstitut främst syftar till att möjliggöra att utlänningen skall kunna avlägsnas från Sverige. Enligt terroristlagstiftningskommittén utgör gällande folkrättsliga regler inte något hinder mot att ett naturalisationsbeslut återkallas under nu aktuella förutsättningar. Kommittén hänvisar därvid till att det i 1961 års FN*konvention om begränsning av statslöshet uttryckligen anges att en person kan berövas sitt medborgarskap, när detta har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande. Detta är i och för sig riktigt men frågan kvarstår om till vilket annat land en eventuell utvisning skall verkställas sedan naturalisationsbeslutet upphävts . Enligt min uppfattning är det inte troligt att andra stater skulle visa någon större beredvillighet att ta emot en person som förlorat sitt medborgarskap under dessa premisser. Åtskilliga stater skulle överhuvudtaget inte erkänna det svenska beslutets giltighet.

Därtill kommer att det naturligtvis är bäst för Sverige att avlägsnandet sker så snart som möjligt efter utlänningens inresa hit. I detta sammanhang bör bl.a. erinras om de möjligheter som utlänningslagen erbjuder att återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet eller om andra förhållanden. Enligt min uppfattning är det mycket angeläget att fall av falsk identitet uppdagas innan utlänningen har varit bosatt i Sverige så länge att han naturaliserats. Jag förutsätter att prövningsmyndigheterna är observanta i detta hänseende. Det är också mycket angeläget att det skapas rutiner så att underlaget i naturalisationsärenden blir så fullständigt som möjligt.

Det finns slutligen rent humanitära aspekter som talar emot att en person som varit i Sverige så länge att han naturaliserats avlägsnas härifrån. I synnerhet gäller detta de barn som blivit svenska medborgare i samband med förälderns naturalisation. Även om det således kan resas invändningar mot att återkalla ett svenskt medborgarskap trots att det erhållits på falska uppgifter, anser jag att det är viktigt att det klargörs vilka möjligheter som kan finnas att komma till rätta med denna svårbemästrade problematik. Ut- redningsuppdraget bör således omfatta även denna fråga. Medborgarskapslagen uppställer som tidigare nämnts bl.a. krav på hederlig vandel av en person som skall upptas som svensk medborgare. En noggrann kontroll av en utlännings vandel torde i viss utsträckning kunna förhindra att svenskt medborgarskap beviljas på felaktiga grunder. Även vandelskravet i medborgarskapsärenden bör omfattas av översynen.

Skadestånd m.m.

Invandrarverket har i sin skrivelse bl.a. föreslagit att en asylsökande utlänning som genom brott eller på annat sätt åsamkat verket eller annan fysisk eller juridisk person skada skall kunna åläggas att ersätta denna genom avdrag på dagbidraget samt att en möjlighet öppnas att genom exekutiva åtgärder säkra betalningen av skadeersättningen. Jag har stor förståelse för att Invandrarverkets inställning vad gäller skadegörelse, olämpligt beteende mot förläggningspersonal m.m. som de asylsökande gör sig skyldiga till. Jag är trots detta tveksam inför tanken att skapa en särskild reglering för behandlingen av Invandrarverkets skadeståndsanspråk mot asylsökande. En sådan reglering måste under alla förhållande inrymma en rättslig prövning och rimligen också en möjlighet för den asylsökande att överklaga ett beslut som går honom emot. Det är därför sannolikt att resultatet blir att det är enklare att låta gängse regler gälla. Något motsvarande system finns inte heller för jämförbara situationer. Jag anser därför att utredningsuppdraget inte bör omfatta denna fråga.

Det utredningsuppdrag som jag nu har angett bör lämpligen anförtros en särskild utredare.

Riktlinjer för utredningsuppdraget

Vandelsprövning i tillståndsärenden

Utredningsuppdraget bör till att börja med omfatta en översyn av reglerna som behandlar vandelns betydelse i ärenden om uppehållstillstånd. Den översynen bör innefatta såväl reglerna i 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 §utlänningslagen om själva tillståndsgivningen som de bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd av vandelsskäl som finns i 2 kap. 11 § samma lag. Mot bakgrund av att förutsättningarna för återkallelse enligt det sistnämnda lagrummet är desamma som förutsättningarna för avvisning enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen bör utredaren * om det visar sig finnas behov av detta * också ha frihet att överväga ändringar i denna bestämmelse om avvisning. Exempelvis kan det finnas skäl att överväga möjligheter till avvisning av en person för att han utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Den som ansöker om uppehållstillstånd enligt 2 kap.utlänningslagen skall enligt huvudregeln (2 kap. 5 §) göra detta innan han kommer till Sverige. Möjligheterna att göra en vandelsprövning i sådana fall är givetvis begränsad. Utredaren bör dock bl.a. undersöka om det är lämpligt att införa en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen som tar sikte på vilken betydelse en utlännings brottslighet och övriga vandel skall tillmätas i ett ärende där det är aktuellt att bevilja uppehållstillstånd på andra grunder än behovet av asyl. Utredaren bör också analysera möjligheterna att få information i sådana ärenden och diskutera vilken utredning som bör införskaffas i ärendena.

Vad gäller rätten till asyl måste givetvis Sveriges åtaganden enligt Genèvekonventionen beaktas. Utredaren bör dock ägna särskild uppmärksamhet åt i vilken grad vandel skall tillmätas betydelse i tillståndsärenden där den sökande anger skyddsbehov som skäl för sin asylansökan. Utredaren bör i detta sammanhang också särskilt uppehålla sig vid frågan om vilken betydelse upprepad brottslighet av mindre allvarlig natur bör ha i detta hänseende. Enligt nuvarande regler saknas en klar gränsdragning mellan de fall där en utlännings brottslighet skall utlösa en tillämpning av reglerna om utvisning på grund av brott och i vilka fall brottsligheten skall leda till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Det saknas också vägledning för i vilka fall brottslighet bör leda till att ett uppehållstillstånd återkallas. En fråga som kan uppkomma i detta sammanhang är om det är lämpligt att ett uppehållstillstånd skall kunna återkallas av de administrativa myndigheterna därför att en utlänning dömts för brott i de fall där domstolen inte har förordnat om utvisning i brottmålsdomen. Det kan också finnas skäl att överväga under hur lång tid möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd bör finnas. Utredaren bör således söka åstadkomma ett system där det klart framgår vilket förhållande som skall råda mellan de regler som föranleder att en utlänning utvisas som en särskild rättsverkan i ett brottmål och de regler som tar sikte på brottslighets betydelse vid prövningen av tillstånds* och återkallelseärenden. Enligt min mening är de nu rådande oklarheterna på detta område otillfredställande. Det är viktigt att ett regelsystem tillskapas där det inte råder någon tvekan om enligt vilka regler samhällets reaktion på en utlännings brottslighet skall realiseras.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES*avtalet) innehåller regler om "EES*medborgarnas" rörlighet. Utredaren måste i arbetet givetvis beakta de regler som tillskapas genom det avtalet och, om det behövs, föreslå särskilda regler för dem som omfattas av avtalet.

Utvisning på grund av brott

Vad gäller frågan om utvisning på grund av brott bör utredaren inledningsvis skaffa sig kunskap om hur regelsystemet tillämpas idag. Enligt Våldskommissionen finns det omständigheter som tyder på att tillämpningen av reglerna är oenhetlig i landet och att domstolarna ofta överlämnar till åklagaren att avgöra om utvisningsfrågan alls skall tas upp i målet. Utredaren bör undersöka hur reglerna har tilllämpats och i vilken utsträckning de ger utrymme för en olikformig tillämpning. Översynen bör omfatta hela det regelsystem som behandlar utvisning på grund av brott. Utredaren bör därvid överväga om reglerna bör skärpas. Jag tänker då särskilt på den under senare tid kritiserade bestämmelsen att en utlänning får utvisas endast om han döms för ett brott som kan leda till fängelse i mer än ett år. Utredaren bör bl.a. överväga om redan det förhållandet att fängelse ingår i straffskalan bör kunna föranleda utvisning vid upprepad eller systematisk brottslighet. Utredningsuppdraget bör också omfatta regeln att utvisning får ske bara om utlänningen kan antas fortsätta brottslig verksamhet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

Givetvis måste en avvägning göras mellan å ena sidan det angelägna i en markering av att Sverige inte accepterar ett kriminellt beteende från den som vill söka sig en fristad här samt å andra sidan grundläggande humanitära krav och rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. Ett beslut om utvisning är i många fall en oerhört ingripande rättsverkan för den som berörs och hans eller hennes familj. Proportioner måste finnas mellan brottet och de rättsverkningar det får för den enskilde. Detta måste beaktas i utredningsarbetet.

Utredaren bör vidare överväga om de övriga kriterierna för när utvisning får ske är välavvägda. Därvid bör bl.a. möjligheterna och lämpligheten av att inskränka nuvarande begränsningar för utvisning på grund av brott när utlänningen har vistats i Sverige under viss tid övervägas.

Då domstolen prövar utvisningsfrågan skall den enligt 4 kap. 12 § utlänningslagen ta hänsyn till om det finns verkställighetshinder. För att få ett underlag för den bedömningen skall domstolen enligt 6 kap. 8 § utlänningsförordningen (1989:547) inhämta yttrande från Statens invandrarverk i frågan. Problem kan uppstå om det av ett yttrande framgår att hinder inte föreligger mot verkställighet trots att personen i fråga har flyktingförklaring. Utredaren bör undersöka om det finns anledning att ytterligare reglera frågan om återkallelse av flyktingförklaring. En möjlig utväg är att skapa ett system där domstolen får upphäva flyktingförklaringen. En annan tänkbar lösning är en reglering som innebär att Invandrarverket i samband med att yttrande avges också måste ta ställning till flyktingförklaringens hävande. Utredaren bör även i övrigt ta ställning till om det finns behov av ytterligare reglering av vad ett yttrande till domstolen skall innehålla i syfte att domstolen skall ha ett så ändamålsenligt underlag för prövningen av utvisningsfrågan som möjligt.

En annan fråga som utredaren bör analysera är följden av att en domstols utvisningsbeslut upphävs eller mildras av regeringen. Som redan nämnts erbjuder de nuvarande reglerna inte någon möjlighet att därvid ändra det ådömda straffet även om utvisningen föranlett en lindrigare påföljd. En person som har utvisats på grund av brott och som till följd av utvisningen har fått ett väsentligt kortare fängelsestraff kan därmed, om utvisningsbeslutet upphävs, få ett lindrigare straff än en person som dömts för jämförbara brott men inte utvisats. Detta är enligt min uppfattning otillfredsställande.

En liknade olägenhet fanns tidigare också i mål där gärningsmannen riskerade att avskedas från sin anställning på grund av brott som prövades i målet. Problem uppkom därvid om domstolen vid påföljdsbestämningen beaktade att arbetsgivaren förklarat sig ha för avsikt att avskeda den anställde om denne dömdes för brottet men där något avskedande sedan inte ägde rum. Problemet kunde också var det omvända, nämligen att arbetsgivaren förklarade att han inte ämnade avskeda den anställde men att detta ändå sedan skedde.

Mot bakgrund härav infördes år 1989 en bestämmelse i brottsbalken av innebörd att åklagaren eller den dömde i denna situation har möjlighet att hos domstol begära att den ådömda påföljden undanröjs och att en ny påföljd bestäms (38 kap. 2 a § brottsbalken). I förarbetena till denna bestämmelse berördes även problemet med utvisningar som sedermera visar sig inte gå att verkställa. Någon lagstiftning med sikte på detta fall ansågs dock inte böra övervägas (prop. 1987/88:120 s. 62).

Även den utredning som gjorde en översyn av utlänningslagen uppmärksammade problemet (SOU 1988:1 s. 142). Utredningen fann dock att den av tidsskäl var förhindrad att närmare utreda ett system varigenom ett upphävande av utvisningsbeslutet skulle leda till en ändring av påföljden. Genom 1989 års utlänningslag infördes en bestämmelse som medför att domstolen i brottmålet måste beakta eventuella verkställighetshinder (4 kap. 12 §). Bestämmelsen infördes som en första åtgärd för att lösa det problem som nu är aktuellt. Den dåvarande invandrarministern uttryckte i det sammanhanget en avsikt att i samråd med chefen för Justitiedepartementet på nytt överväga möjligheterna att genom lagändring komma till rätta med problemen i de fall där regeringen upphäver en av domstol beslutad utvisning (prop. 1988/89:86 s. 73). Jag anser att det är lämpligt att den nu föreslagne utredaren tar sig an frågan. Utredaren bör inrikta sig på att söka konstruera ett system som så smidigt som möjligt eliminerar de i straffmätningshänseende ibland stötande konsekvenserna av att regeringen upphäver en domstols beslut om utvisning.

Medborgarskapslagstiftningen

Utredningsuppdraget bör också omfatta en översyn av vandelns betydelse i medborgarskapsärenden. Som jag nämnt tidigare kan en noggrann vandelsprövning ha betydelse när det gäller att förhindra uppkomsten av i olika hänseenden olyckliga medborgarskapsbeslut. Utredaren bör studera praxis i detta avseende i syfte att bilda sig en uppfattning om vilka krav på skötsamhet som i dag ställs på en utlänning som vill bli svensk medborgare. Om utredaren finner att förändringar är påkallade bör förslag till sådana läggas fram.

Frågan om återkallande av ett medborgarskap som erhållits på grundval av falska uppgifter är, som jag redan betonat, betydligt mer mångfacetterad än den kan synas vid första påseendet. Utredaren bör till en början bilda sig en uppfattning om fenomenet är vanligt förekommande. En frågeställning som nästan alltid diskuteras i samband med denna problematik är om ett naturalisationsbeslut som en person erhållit på basis av falska uppgifter kan anses vara en nullitet. Denna fråga bör utredaren analysera.

Utredaren bör vidare göra en analys av reglerna på området och om han kommer fram till att det låter sig göras förslå en ändring. Även här gör sig rättsäkerhetsaspekter gällande. Hänsyn måste därvid tas till innehållet i utländska rättssystem och till Sveriges olika internationella åtaganden. Det bör vidare framhållas att en av de grundläggande principerna bakom den svenska medborgarskapslagen * för övrigt beslutad i nordisk enighet * är att statslöshet skall undvikas. Denna princip måste upprätthållas. Eventuella förslag måste således utformas så att personer inte i ökad utsträckning riskerar att bli statslösa.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör i fråga om ändringar i utlänningslagen vara slutfört före utgången av juni månad 1993. Uppdraget i övrigt bör vara klart före utgången av år 1993. För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG*aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare * omfattad av kommittéförordningen (1976:119) * med uppdrag att göra en översyn av reglerna om utvisning på grund av brott m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)