SOU 1988:1

Översyn av utlänningslagen

OVERSYN .. AV UTLANNINGS— LAGEN

OVERSYN .. AV UTLANNINGS— LAGEN

SMU]

1988:1

.."' ** ,'.,.,.. '.'..'., ,.-.'. "II'

,,_,. ". . ' .. .

.'f... ... . . ',,

| .. ,. r,., .

"_..,,.....,.,'

' ." '.'. "'.""' '-' ,, .. '. ,,— " ' ,, E,... . _, . - ' _, .-,,, ' .. . ,. ' .

. .rl'....

i' ' .. ,, ': ..',.r,.h' 'i. " ".' V.,l' "' ' ' , . ' . ' ' . .. .".' .',",,.'-'..

'll.

,,,..,,'_.,.. ,..,.,,' .'.._.'_. '..

| | ' " .. ..."-'...'. "" ..'..'-.' "'. ' ., ., . '.- .'.',,'.'..,—',,;,....1...'..,.. .. ,, ,.

.... ..,... ,,. . .. .' __ ,

I " " " I 'I . II II .. .. ',." ,,,..,.,,. ,,,. |"'..' .. , , ' .'l"'»'.'." ' ' '..'" "" '..". ..

'.. ..,, .. ., , ',,,,, .,,, ,...,,,, ,.1'

' 'i'.-.*?"... '.'... '. ,- . ...'.-;',..'.....'....',ä. . » -- -

:|

,,,,

... '.. ..|'-.','..'

#$,"912haw'wur. . ' ' .". ""' ' ,,,',.'.'."'.'..'."',, " . ' ...,|,' ,Ej-'" ...""! " " '

,...... .,l'... ,, 331.533... .." ,",,', '.' ,, ,,',:'.J,.,, . . .,...|"._.'.,.,-,._ ., ....Tt'TH

'..'.-. '"." "..—=,'.,..';.f..'.','.... " .,'.l,

|.'.,1' ""'." 341.173 .'3',.,=',"-,',-ä

"'"".': ".'.."'.'T""'"'. nm" ' '+' ' . ' " ".",. ,_,.' '|';",',',', .,,'.' ,,, .' ... ' . "åhh" ".' ""..' .. .. "'i'... ..,,',-'l " .: :.". ....5'. , ., ""'"." '.'." .. '.'-' ,!'-"....."-

. ...,, ,,,,n..,, ,,, ,, , . r,... ,,, _ _,,,.,, .,..J

. .','- " ". ..;y _ . I' | ,,I. |__ . ' ”.,_' . .. -.-.'..'. ?".:l'... . -..i.,, .".:-'_'t-|.'.'...' .. .

, m ' £ _, , . .. ., . ,,'._',,. ,l',,",",, _ . ,,.,, . ... ..'.' ' ."..,S " "'- " %,"... J..., .. ' '. .. |- , ,,.',-|.'.'|,. '.,.',,*,L, ,

' '.. r_, . ..— .1', . .- ..'| | || ' . ... 'J."1-'. »"'- ".'..:"."..'.. '!",'.'. '=" ' . || ,* ,.'.', .. ,

Y.—

. . .'I "'.,..'... _. ,, ,. . . ... . ., .. , .: r | ' ' . "'..,,1.|.".'.'.r.,.". , » ', ".b '...-,,.

&& 1988:1 & Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av utlänningslagen

106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30

Allmänna Förlagets bokhandel: lnformationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU-förrådet

103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10—12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 1200—1600 (endast internt)

ISBN 91-38-10104-1 ISSN 0375—250X

Graphic Systems AB, Göteborg 1988

Till Statsrådet Georg Andersson

Regeringen bemyndigade den 12 februari 1987 statsrådet Georg Andersson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en i första hand teknisk översyn av utlänningslagstiftning- en. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades som utrednings- man f. d. justitierådet Carl Holmberg.

Till sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn Barbro Thorblad och som biträdande sekreterare hovrättsassessorn Ella Nyström (fr.o.m. 1.7 1987). Utredningens assistent är Anne Baxter.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1988:01) Över-

syn av utlänningslagen.

Stockholm i januari 1988

Carl Holmberg

Barbro Thorblad

INNEHÅLL FÖRKORTNINGAR ............................................ 9 SAMMANFATTNING ........................................... 11 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG ...................................... 15 1 INLEDNING .......................................... 65 2 GÄLLANDE RÄTT ...................................... 67 2.1 Inresa och vistelse ................................ 68 2.1.1 Visering ..................................... 68 2.1.2 Uppehållstillstånd ........................... 69 2.1.3 Arbetstillstånd .............................. 72 2.1.4 Anställningstillstånd ........................ 73 2.2 Avlägsnande ........................................ 74 2.2.1 Avvisning .................................... 74 2.2.2 Utvisning .................................... 75 2.2.3 Verkställighet av avlägsnandebeslut .......... 75 2.3 Asylregler ......................................... 76 2.3.1 Handläggning av asylärenden .................. 79 2.4 Kontroll- och säkerhetsåtgärder .................... 83 2.5 Ansvarsregler ...................................... 85

J=- Jä -|> # 4:- -&> :> 3- . . . . . . . &I 01 01 & (» N 5—1

FRAMLAGDA MEN INTE FÄRDIGBEHANDLADE LAGFÖRSLAG ..... 87 Asylutredningen .................................... 87 Asylstöd ........................................... 90

BESTÄMMELSER OM ASYLÄRENDEN I VISSA ANDRA LÄNDER ... 91

Danmark ............................................ 91 Norge .............................................. 93 Belgien ............................................ 95 Canada ............................................. 97 Nederländerna ...................................... 99 Schweiz ........................................... 100 Storbritannien .................................... 101 KONVENTIONER ...................................... 105 Flyktingkonventionen .............................. 105 1966 års FN—konvention om medborgerliga och politiska

rättigheter ....................................... 106 Europakonventionen ................................ 107

Europarådets rekommendation angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl (1981) . 108

UNHCR:s rekommendationer .......................... 109 ALLMÄN MOTIVERING ................................. 113 Lagens omfattning ................................. 114 Förutsättningar för inresa och vistelse ........... 116 6.2.1 Inresebegreppet .................. ...,-:.:,,, 116 6.2.2 Passkyldighet ............................... 118 6.2.3 Visering .................................... 118 6.2.4 Uppehållstillstånd .......................... 119 6.2.5 Arbetstillstånd ............................. 119 6.2.6 Återkallelse ................................ 120 Asylregler ........................................ 122 6.3.1 Innebörden av asyl .......................... 123 6.3.2 Grunder för asyl ............................ 124 6.3.3 Handläggning av asylansökningar ............. 124 6.3.4 Direktavvisning ............................. 127

6.3.5 Muntlig handläggning hos invandrarverket .... 130

6.4

6.5

6.6

6.7 6.8 6.9

6.10

6.11

6.3.6 Delbeslut ................................... 135 6.3.7 Nivån på beslutsfattandet inom invandrarverket 136 Beslut om avlägsnande ............................. 138 6.4.1 Avvisning eller utvisning ................... 138 6.4.2 Avvisning på grund av brott ................. 141 6.4.3 Utvisning på grund av asocialitet ........... 142 Överklagande ...................................... 143 6.5.1 Avvisningsärenden ........................... 144 6.5.2 Utvisningsärenden ........................... 146 6.5.3 Ärenden om resedokument och flyktingförklaring 146 6.5.4 Tillståndsärenden ........................... 147 Beslutsmotiveringar och sekretess ................. 149 6.6.1 Motivering av beslut ........................ 149 6.6.2 Sekretess ................................... 151 Verkställighetsfrågor ............................. 153 Ny ansökan ........................................ 157 Kontrollfrågor .................................... 161 6.9.1 Asylsökande utan identitets- och resehandlingar .................................... 161 6.9.1.1 Förvar .................................... 163 6.9.1.2 Bevisskyldighet rörande resväg ............ 166 6.9.1.3 Trovärdighet .............................. 167 6.9.1.4 Anteckning om oklar identitet i resedokument 167 6.9.1.5 Transportörens ansvar ..................... 168 6.9.2 Förvar av barn .............................. 169 6.9.3 Omhändertagande av returbiljett ............. 171 6.9.4 Arbetsgivar- och bostadsanmälningar ......... 172 Ansvarsregler ..................................... 173 6.10.1 Kostnader för en utlännings resa från Sverige 173 6.10.2 Påföljder ................................. 175 6.10.2.1 Försvårande av verkställighet ............ 175 6.10.2.2 Organiserande av resor till Sverige i

vissa fall ............................... 176 6.10.2.3 Anställning av utlänning som saknar

arbetstillstånd .......................... 177 Biträde ........................................... 177 6.11.1 Nuvarande ordning .......................... 177 6.11.2 Ändringsförslag under behandling ........... 179

6.11.3 I vilka fall bör offentligt biträde förordnas? 181

6.11.4 Handläggningen ............................. 183 6.12 Terroristbestämmelser ............................. 184 6.12.1 Nuvarande ordning .......................... 184 6.12.2 Överväganden ............................... 186 6.13 Ekonomiska konsekvenser ........................... 188 6.13.1 Invandrarverket ............................ 188 6.13.2 Rättshjälpen ............................... 189 6.13.3 Kostnader för nuntlig handläggning ......... 189 6.13.4 Regeringskansliet .......................... 189 6.13.5 Polismyndigheterna ......................... 189 6.13.6 Övrigt ..................................... 190 7 SPECIALMOTIVERINGAR ............................... 191 Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................. 247 Bilaga 2 Utlänningslagen(1980:376) ................... 255

Bilaga 3-4 Tablåer ...................................... 283

FÖRKORTNINGAR

flyktingkonventionen 1951 års FN—konvention om flyktingars rättsliga ställning

JK Justitiekanslern

JO Justitieombudsmannen

Prop. Proposition

RB Rättegångsbalken

RHL Rättshjälpslagen

UNHCR FN:s flyktingkommissarie

UtlF Utlänningsförordningen (1980z377)

UtlL Utlänningslagen(1980z376)

.1 , till

| ', ** 1 . . , '! IL ' _ I J &th 1 ' . ( ål ' . , I . . . » ' l

SAMMANFATTNING

Den nu företagna översynen av utlänningslagen har främst syftat till att leda till sådana ändringar som kan bidra till att för— korta handläggningstiderna och att över huvud åstadkomma en förenkling och förbättring av regelsystemet. Det har inte varit aktuellt att förändra grundprinciperna för flykting— och invand- ringspolitiken.

I förhållande till den nuvarande utlänningslagstiftningen före- slås ändringar främst avseende handläggningen av asylärenden samt beträffande vilka regler som bör tas in i lag och vilka som bör framgå av förordning. Vidare har reglerna angående förvar delvis ändrats, liksom terminologin rörande beslut om avvisning och utvisning. Några mera genomgripande ändringar av det sakliga innehållet har i övrigt inte skett. Systematiken har däremot ändrats väsentligt. En del bestämmelser som nu finns i utlän- ningslagen föreslås upptagna i särskilda lagar. Översynen har resulterat i ett förslag till ny utlänningslag, en lag om sär- skilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med interna- tionell bakgrund, en lag om anställningstillstånd samt ändringar i sekretesslagen och rättshjälsplagen m.m.

Beträffande asylärenden föreslås till en början att det förslag till ändrade beslutsbefogenheter vid direktavvisning av asylsö- kande, som asylutredningen lagt fram i betänkandet (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar, genomförs. Om en utlän- ning gör gällande att han vid en avvisning riskerar att utsättas för politisk förföljelse eller att bli sänd till krigsskådeplats

eller annars inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där, får polismyndigheten inte fatta beslut om avvisning (avsnitt 6.3.3). Det ankommer i stället på invandrarverket att avgöra om förhållandena är sådana att utlän- ningen bör beviljas uppehållstillstånd. För att öka möjligheten till ett riktigt avgörande i första instans ges föreskrifter om muntlig handläggning (6.3.5) som skall leda till att sådan före- kommer i betydligt större utsträckning än för närvarande. Kravet på fullständiga beslutsmotiveringar understryks. Genom en änd— ring i sekretesslagen ökas möjligheterna att lämna sådana (6.6.2). Även denna ändring är ägnad att stärka rättssäkerheten och ge utrymme för totalt sett kortare handläggningstider. Vida- re föreslås ökade möjligheter att meddela uppehållstillstånd innan ett ärende har färdigutretts. För att minska den för den enskilde påfrestande väntetiden skall beslut om uppehållstill— stånd kunna tas så snart det visar sig att utlänningen bör få stanna i Sverige, även om då frågan om utlänningen har rätt till asyl eller om han är flykting inte har utretts färdigt.

För att underlätta förståelsen och därmed också tillämpningen av asylreglerna har i lagförslaget angetts vad det innebär att få asyl i Sverige (6.3.1). Asylbestämmelserna har också samlats i ett kapitel i lagen. De nyss angivna ändringarna rörande be- slutsbefogenheter, muntlig handläggning och beslutsmotiveringar bör ge bättre förutsättningar för ett materiellt riktigt beslut. Det har därför ansetts möjligt att ta bort de komplicerade reg- lerna om överlämnande och övertagande av verkställighetsärenden (6.7). En sådan reform torde också vara nödvändig om inte hand- läggningstiderna skall förbli oacceptabelt långa. Hänsyn till verkställighetsfrågan skall tas redan när beslut fattas om av— visning eller utvisning. Det behov som ändå kan uppkonma att ändra lagakraftvunna beslut får i stället tillgodoses genom att den som inger en ny ansökan om uppehållstillstånd därvid också kan få det verkställbara beslutet inhiberat och t.o.m. upphävt (6.8).

reglerna om förvar samt skyldigheten att stå för kostnaderna för en utlännings resa från Sverige har i viss utsträckning skärpts. Dessa ändringar har gjorts i syfte att minska missbruket att förstöra identitets- och resehandlingar. Förvarsreglerna beträf— fande barn har förtydligats och i viss mån inskränkts i förhål- lande till nuvarande lagregler. Enligt den nuvarande lagen kan en utlänning, som saknar exempelvis uppehållstillstånd, avvisas. Ett sådant beslut måste fattas inom tre månader från utlänning- ens ankomst. Om utredningen tar längre tid än så kan avvisning inte ske utan i stället kan, på samma grund, utvisning komma i fråga. Då det är lämpligt att det är grunden för beslutet som avgör vilken benämning beslutet bör ha, har avgränsningen mellan avvisning och utvisning i viss mån ändrats (6.4.1). Beträffande verkställighet anges i lagen att sådan i första hand skall ske genom att utlänningen bereds tillfälle att inom viss tid efter beslutet frivilligt lämna landet. Bestämmelsen om ansvar för den

som i vinningssyfte organiserar verksamhet, som syftar till att utlänningar, som saknar erforderliga tillstånd för inresa i

Sverige, kommer hit, har skärpts. Vidare har de bestänmelser om avvisning och utvisning i s.k. terroristärenden, som alltsedan 1976 varit intagna i utlänningslagen, åter sammanförts med be- stämmelserna i den s.k. särskilda spaningslagen till en särskild lag (6.12). Även vissa bestämmelser, som saknar direkt samband med i utlänningslagen angivna förutsättningar för utlänningars vistelse i Sverige, har förts ut ur utlänningslagen(6.1).

De grundläggande bestämmelserna om skyldighet att ha pass, vise- ring, uppehållstillstånd och arbetstillstånd har angetts i lag i stället för att som nu i huvudsak regleras i förordning.

. . 1.11. 11W1111111111w111mw111.cn—mmm 111 111111” '» , 111111111111111111111111111 11111111111111 15111 1111. .111111111111.» ' ...iquMImövawm www.awmmw », Mumma". '. Wiwwwmaä. .mwamma ,; , ...a—111111 ninnuam 11.11m111111nw111111111wa ,;3 , "..wxam111mmw www.imiamåi goa—Wwwmf », » »? », ,- »wwwm 11111111111111 m1m1 maa ......1111111111.»

'. ,; mmm.. www.nav.mwmmwmw .. ?HHWM_ "".m.mmn. , _ _»

"”*ÅFMMHMWMT 1.111111111111'” "'.' ' . ; . % 111 %*inmngf . " .,=».

» »» .. ...wiwwam WWWM ' : " » " ,.wiv ämm! 1151” MWMQQYWWIMWMmmimHW . " & kiwi—11511 ”& ”M M”) ..”Wdä. "$'”—”'” w. *PWW

. 1111 11.11 111111 mm.—11.11... .. 1111 111. 111611” *1161-'w1-'»' ,

- 11111111111111111111 111111 11.1 11.1... 11.1 111111»... *1*_**" ,' .,. , ”Waring: alla;» 1.111"an m MME-1 511111 111116111111 11.11.1111...» ;bilf 311111. mamp m.miim. 411111 1 51111111- 1111de han 11.61 %'1111111911' 1151-11 111.1111 wawwmmnmw .1111111111111111'. .. 11111 WW: 111111 11111 www 11.11.1111 11.11 fs 111311» W

',','*" 1 1' "111

. ". ... .. ." '.-"*1..1L .,.F...*-1".-'*.* " '

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till Utlänningslag

utfärdad den Härigenom förordnas följande.

1 kap Inledande bestämmelser

1 5 I lagen regleras frågor rörande utlänningars inresa, vis- telse och anställning i Sverige samt rätten till asyl här. I lagen anges också förutsättningar under vilka en utlänning kan avlägsnas från landet.

Lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

2 5 En utlänning som reser in i eller uppehåller sig i Sverige skall ha pass om inte regeringen föreskriver annat.

Regeringen utfärdar föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen får också föreskriva att svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar i vissa fall.

3 5 En utlänning som reser in i eller uppehåller sig i Sverige

skall ha Visering om inte 1. utlänningen har uppehållstillstånd i Sverige,

2. utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge, 3. regeringen föreskriver annat.

4 5 En utlänning får inte vistas i Sverige i mer än tre månader utan att ha uppehållstillstånd om inte 1. utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge, 2. regeringen föreskriver annat.

5 5 En utlänning måste ha tillstånd för att ha anställning i Sverige eller arbeta här på grund av anställning utomlands (ar- betstillstånd) om inte

1. utlänningen har permanent uppehållstillstånd i Sverige,

2. utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller

Norge,

3. regeringen föreskriver annat.

2 kap Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

1 S Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under den tid viseringen gäller. Visering får ges för högst tre månaders vistelse och får förenas med de föreskrifter

som kan behövas.

2 5 Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstill— stånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstill- stånd).

3 5 Enligt bestämmelserna i 3 kap. har en utlänning i vissa fall rätt att få uppehållstillstånd i Sverige (asyl).

4 S Uppehållstillstånd får ges till 1. nära anhörig till svensk medborgare eller till utlänning som är bosatt här,

2. en utlänning som, utan att omfattas av bestämmelserna i 3 kap., av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,

3. en utlänning som erhållit arbetstillstånd eller som annars har särskild anknytning till Sverige.

Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

5 $ Uppehållstillstånd får inte beviljas, om utlänningen befin- ner sig i Sverige när ansökan görs eller prövas. Detta gäller dock inte

1. om utlänningen har rätt till asyl här eller

2. om utlänningen i Sverige skall återförena sig med nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt här och med vilken han tidigare sammanlevt utom riket eller

3. om utlänningen visar att han endast gör ett tillfälligt

besök här eller 4. om det annars föreligger särskilda skäl.

Om det beträffande utlänningen föreligger ett beslut om avvis— ning eller utvisning som skall verkställas får ansökan om uppe— hållstillstånd bifallas endast om ansökningen grundar sig på omständigheter som inte prövats i ärendet om avvisning eller utvisning och

1. utlänningen har rätt till asyl här eller

2. det föreligger mycket starka skäl av humanitär art.

6 S Arbetstillstånd innebär tillstånd att såsom anställd utföra arbete i Sverige och ges för viss tid. Om inte särskilda skäl föranleder annat, skall det avse ett visst slag eller vissa slag av arbete. Ett arbetstillstånd får förenas med de övriga före— skrifter som behövs. Regeringen meddelar ytterligare föreskrif- ter om arbetstillstånd.

7 5 Beslut om Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd fattas av statens invandrarverk. Beslut om Visering och uppe- hållstillstånd får fattas också av chefen för utrikesdepartemen- tet.

Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, in- vandrarverket får medge andra myndigheter rätt att bevilja såda— na tillstånd.

Vid handläggning av frågor om arbetstillstånd som har princi- piell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall be- rörda arbetsgivar— och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

Att regeringen i vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 6 kap. 4, 9 och 12 55.

8 S Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas, om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte inverkat på frågan om tillstånd skall beviljas.

Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också åter- kallas, om utlänningen medvetet lämnat andra oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit omständigheter som varit av betydelse för erhållandet av tillståndet. Återkallelse får även ske om det föreligger andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige.

Har utlänningen rest in i landet får uppehållstillstånd också återkallas om utlänningen inte försörjer sig här i enlighet med vad som antogs bli fallet när tillståndet beviljades eller om det skäligen kan befaras att han kommer att begå brott i Sverige. Återkallelse av nu angivna skäl får emellertid endast ske om fråga därom väckts innan utlänningen har varit bosatt här i två år.

Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänning— ens bosättning i riket upphör.

Återkallelse beslutas av statens invandrarverk eller av den myndighet som meddelat tillståndet. Tillstånd som meddelats av

3 kap Asyl

1 5 Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta

lands skydd. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han

tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Med förföljelse avses sådan i första stycket angiven förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (politisk förföljelse).

2 5 Med krigsvägrare avses i denna lag en utlänning som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hem- land för att undgå förestående krigstjänstgöring.

3 5 Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att

1. han är flykting,

2. han är krigsvägrare, eller

3. han, utan att omfattas av 1 5, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.

4 S Utlänning som avses i 3 5 skall ha rätt till asyl. Asyl kan dock vägras om

1. det med hänsyn till vad som upplysts beträffande utlänning- en eller av hänsyn till rikets säkerhet föreligger synnerliga skäl att inte bevilja asyl,

2. det beträffande utlänning som omfattas av 3 S 2 och 3 före- ligger särskilda skäl att inte bevilja asyl,

3. utlänningen rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och med stöd av överenskommelse mellan de nordiska stater—

na angående passkontroll kan återsändas till det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppe- hållstillstånd där,

4. utlänningen före ankomsten till Sverige uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och om han återsänds dit är skyddad mot att utsättas för politisk förföljelse eller att sändas till ett land, där han riskerar sådan förföljelse, eller till hemlan— det eller

5. utlänningen har särskild anknytning till annat land och där är skyddad på sätt som anges i 4.

Regeringen får föreskriva att en utlänning som gör troligt att han endast rest igenom land som avses i första stycket 4 inte skall omfattas av bestämmelsen. Sådana föreskrifter får också meddelas för fall då omständigheterna beträffande utlänningens vistelse i det andra landet eller hans anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas asyl här.

5 5 En flykting upphör att vara flykting om han

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är medborgare,

2. efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja för- värvar det på nytt,

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 1 5, eller

5. inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort, på grund av att de omständigheter, som medförde att han enligt 1 5 var att anse som flykting, inte längre föreligger.

6 5 Har en utlänning ansökt om asyl, får, om förutsättningar härför i övrigt föreligger, uppehållstillstånd beviljas, utan att ställning tas till om asyl skall beviljas eller på vilken grund en sådan ansökan skall beviljas. Om utlänningen i ett sådant fall önskar få bedömt, om han är flykting, men inte har

ansökt om flyktingförklaring, skall han skriftligen anmäla detta inom tre veckor från det att uppehållstillstånd meddelats.

7 S Statens invandrarverks handläggning av ett asylärende skall vara muntlig om en sådan handläggning måste antas vara av vä- sentlig betydelse för avgörande av frågan om uppehållstillstånd och inte särskilda skäl talar däremot.

Invandrarverket får förordna att även annan än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen utgår därvid enligt vad som föreskrivs i 5 kap. 11 S.

8 5 På begäran av en flykting skall, när asyl beviljas, i be- slutet eller i särskild handling anges att denne är flykting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Statens invand- rarverk skall utfärda flyktingförklaring också om sådan begärs efter det att uppehållstillstånd meddelats.

Flyktingförklaring skall återkallas av invandrarverket om det framkommer att utlänningen inte behöver fristad i Sverige.

Regeringen utfärdar föreskrifter om resedokument för flykting-

ar.

4 kap Avvisning och utvisning

1 5 En utlänning får avvisas

1. om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han saknar Visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller särskilt tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige, eller

3. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit.

Avvisning enligt första stycket 2 får inte ske av den som vid

25. En utlänning får vidare avvisas

1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa,

2. om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller någon annan särskild omständighet skäligen kan befaras att han kommer att begå brott i Sverige eller i annat nordiskt land, eller

3. om det med stöd av lagen (1971:176) om vissa internationel- la sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det land, som har begärt avvisning.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre måna- der efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlän-

ningen har Visering som gäller eller vid ankomsten till Sverige hade uppehållstillstånd.

3 5 Ärende om avvisning prövas av statens invandrarverk om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen är nära familjemedlem till en utlänning som söker asyl här,

3. avvisning har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten

i annat nordiskt land, eller 4. utlänningen vistats i Sverige mer än tre månader från an-

komsten när fråga väcktes om hans avlägsnande.

I övriga fall beslutar polismyndigheten om avvisning. Om polis- myndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske skall ären- det överlämnas till statens invandrarverk. Regeringen får utfär- da föreskrifter om när sådant överlämnande skall ske.

4 5 En utlänning får utvisas ur riket, om han uppehåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd upphört att gälla. Beslut härom meddelas av statens invandrarverk.

5 5 Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås medan utlänning- en befinner sig i Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning om inte synnerliga skäl talar not detta.

6 5 När statens invandrarverk eller regeringen beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas ned förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige.

7 5 En utlänning får utvisas ur riket,

1. om utlänningen döms för ett brott, på vilket kan följa fängelse i mer än ett år, eller om domstol undanröjer en vill- korlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för ett sådant brott, eller

2. om utlänningen har begått ett brott, på vilket kan följa fängelse enligt denna lag eller enligt en författning som har

utfärdats med stöd av lagen, samt omständigheterna vid brottet är försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag.

Utlänningen får dock utvisas endast om det på grund av gärning- ens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta med brottslig verksanhet här i riket eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handläg- ger brottmålet.

Utvisas en utlänning, skall det men som han därigenom åsamkas beaktas när påföljden för brottet bestäms. När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till jämte utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

8 5 När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 5, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familje- förhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En utlänning, som hade vistats i Sverige med permanent uppe- hållstillstånd sedan minst två år när åtalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Detsamma gäller för medborga- re i annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten varit bosatt här sedan minst två år.

Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han begått brott av synnerligen allvarlig beskaffenhet och det skulle medföra allvarlig fara för rikets säkerhet eller allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

9 5 När det behövs av hänsyn till rikets säkerhet får regering— en utvisa en utlänning eller föreskriva inskränkningar och vill- kor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

I ärenden enligt första stycket skall förhandling hållas. Därvid tillämpas reglerna om förhandling i 5 kap.

10 5 En dom eller ett beslut om utvisning enligt 7 eller 9 5 skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upp- hör att gälla och om den påföljd som överträdelsen av förbudet kan medföra.

5 kap Kontroll- och tvångsåtgärder

1 5 Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten om inte regeringen föreskriver annat.

Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och förete de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

I samband med inresekontroll får en polisman undersöka en utlän- nings bagage, handresgods, handväskor och liknande om detta är nödvändigt för att utröna utlänningens identitet. Sådan under- sökning får också ske för att utröna utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för rätten att få resa in i och vistas i riket. En polisman får vid inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, skall tull- tjänstemannen eller passkontrollanten ha sådan befogenhet som anges i andra stycket. Tulltjänstemannen eller passkontrollanten har under sådana omständigheter också samma rätt som en polisman har enligt 11 S polislagen (1984z387) att tillfälligt omhänderta en utlänning. En sådan åtgärd skall dock så skyndsamt som möj-

ligt anmälas till en polisman för prövning av om omhändertagan- det skall bestå.

2 5 Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att han får tillstånd att vistas i

Sverige eller lämnar landet.

3 5 En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av polisman visa upp sitt pass och i förekommande fall andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också är skyldig att efter kallelse av polismyn— dighet inställa sig hos myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte efterkommer en sådan kallelse får han hämtas. Om det med hänsyn till utlänningens personliga

förhållanden eller av annan anledning kan befaras att han inte kommer att efterkomma en kallelse får han hämtas utan föregående kallelse.

Kontrollåtgärder enligt första stycket får endast vidtas om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppe— hålla sig här eller annars särskild anledning till kontroll finns.

4 5 För utredning i samband med inresa eller utresa eller vis- telse här får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar om inte

beslut om förvar meddelas.

5 5 En utlänning som fyllt sexton år får tas i förvar om 1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd, 2. förvarstagandet är nödvändigt för att en utredning om hans

rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras,

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas eller beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det skäligen kan antas att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

6 5 En utlänning under sexton år får tas i förvar endast om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas eller om ett beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det

1. föreligger en uppenbar risk för att han annars håller sig undan samt det är av särskild vikt att verkställigheten inte fördröjs, eller

2. skäligen kan antas att han annars bedriver brottslig verk— samhet i Sverige.

Förvar får inte ske om det kan anses tillräckligt att utlänning— en ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 5.

Ett förvarstagande som innebär att en utlänning under sexton år och hans vårdnadshavare skiljs åt får ske endast om synnerliga

7 5 En utlänning får inte hållas kvar i förvar längre tid än två veckor om det inte föreligger synnerliga skäl för detta eller om beslut har meddelats om avvisning eller utvisning. Om beslut om avvisning eller utvisning meddelats får utlänningen hållas i förvar i högst två månader, om det inte föreligger synnerliga skäl för en längre förvarstid.

8 5 En utlänning kan, under de förutsättningar som anges i 5 eller 6 S, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta kan anses tillräckligt. Uppsikt innebär, att utlänning- en åläggs att på vissa tider anmäla sig för polismyndigheten eller lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshandling eller följa andra särskilda föreskrifter. Om utlänningen inte följer dessa föreskrifter får han tas i förvar.

9 5 Ett beslut om förvar skall omprövas senast två veckor eller, om beslut har meddelats om avvisning eller utvisning, två månader från beslutets dag. Ett beslut att ställa en utlänning under uppsikt skall omprövas inom sex månader. Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt skall omprövning fortlöpande ske inom samma tider. Detsamma gäller om ett beslut om avvisning eller utvisning överklagas. Om omprövning inte sker inom stadgad tid förfaller beslutet om förvar eller uppsikt.

Varje omprövning skall föregås av förhandling om det inte med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter framstår som uppenbart att en sådan saknar bety- dasa

Om en utlänning, som tagits i förvar, avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Finns det inte längre skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt skall åtgärden omedelbart hävas.

10 5 Beslut om förvar eller ställande under uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Polismyndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt när beslut om avvisning eller utvisning lämnats till nyndigheten för verkställighet.

Utan hinder av vad nu sagts får beslut om förvar eller uppsikt meddelas av statens invandrarverk i ett ärende där handlingarna inte översänts till regeringen och av en polismyndighet i ett ärende där handlingarna ej överlämnats till invandrarverket.

Polismyndigheten får också fatta beslut om förvar eller uppsikt om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut om tvångsåtgärd. Beslut med stöd av detta stycke skall anmälas till den myndighet som handlägger ärendet och denna myndighet skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

11 5 Förhandling rörande förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar om förvar eller uppsikt. Denna myndighet får bestämma att förhandlingen i stället skall hållas av en domstol.

Vid förhandlingen skall utlänningen samt en representant för den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt vara närva— rande. Myndigheten får bestämma att även annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

Den som inställer sig har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan. Förskott får beviljas på ersätt— ningen. Frågor om ersättning eller förskott prövas av den dom- stol eller myndighet som håller förhandlingen. Närmare bestäm- melser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

12 S Förhandling vid förvaltningsdomstol skall ske med iaktta- gande i tillämpliga delar av vad som föreskrivs om muntlig handläggning vid förvaltningsdomstol. Förhandling vid allmän domstol skall ske ned iakttagande i tillämpliga delar av bestäm- melserna om bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 S rättegångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100).

Förhandling inför myndighet skall vara offentlig om utlänningen begär det och myndigheten inte anser att omständigheterna föran- leder något annat.

13. S Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och fotografi om

1. utlänningen vid ankomsten till Sverige eller när han däref- ter ansöker om uppehållstillstånd, inte kan styrka sin identitet eller

2. förutsättningar för förvarstagande föreligger.

14 5 Om en utlänning, som enligt beslut meddelat med stöd av denna lag endast får uppehålla sig i viss del av landet, uppe- håller sig annorstädes i Sverige skall han genom polismyndighe- tens försorg föras till plats där han får vistas.

6 kap Överklagande m.m.

1 5 Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i den mån det anges i detta kapitel.

2 5 En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överklagas hos statens invandrarverk.

3 5 Statens invandrarverks beslut i fråga om 1. avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlad fråga om beviljande eller återkallelse av uppehållstillstånd,

2. flyktingförklaring och återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas hos regeringen.

4 5 När statens invandrarverk eller regeringen fattar beslut i ärende om avlägsnande får beslut fattas i fråga om uppehålls- tillstånd även om denna fråga ej tagits upp av utlänningen.

Regeringen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning också pröva om utlänningen skall förbjudas återvända till Sverige och för vilken tid ett sådant förbud skall gälla.

Om regeringen eller invandrarverket fattar beslut om avvisning eller utvisning får sådant beslut samtidigt tas angående utlän— ningens barn under sexton år, som står under utlänningens vård- nad, även om lägre instans ej prövat sådan fråga.

5 5 En polismyndighets eller statens invandrarverks beslut angående förvar får överklagas till den kammarrätt som har att överpröva beslut av statens invandrarverk. Kammarrättens beslut får överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Beslut om förvar som har fattats av regeringen eller statsråd får av utlänningen överklagas till regeringsrätten.

Klagan enligt första eller andra stycket är inte inskränkt till viss tid.

6 5 En dom eller beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om klagan över allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

7 5 En förvaltningsmyndighets beslut om ersättning i ärende som

handläggs enligt denna lag samt beslut att avvisa ombud eller biträde eller beslut i jävsfråga får överklagas. Beslut om er-

sättning överklagas hos kammarrätten.

8 S Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omstän- digheter eller av någon annan anledning, får verket ändra beslu- tet om det inte blir till nackdel för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande från verket.

9 S Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till rege- ringens avgörande, om verket anser att särskilda skäl motiverar detta. Invandrarverket skall då bifoga eget yttrande i ärendet.

10 5 En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning kan förkla- ra att han avstår från att överklaga beslutet eller domen (nöjd- förklaring).

Nöjdförklaring avges, i vittnes närvaro, inför den myndighet som meddelat beslut, annan polismyndighet eller styresmannen vid en kriminalvårdsanstalt eller föreståndaren för ett häkte eller den som tjänstgör i stället för styresmannen eller föreståndaren. Nöjdförklaring får dessutom avges inför den domstol som har meddelat dom eller beslut om utvisning på grund av brott. Nöjd— förklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet endast om den som tar emot förklaringen

har tillgång till en utskrift av beslutet eller ett bevis om vad det innehåller.

En nöjdförklaring kan inte återtas. Har utlänningen överklagat beslutet eller domen, innan nöjdförklaringen avges, skall hans talan anses återkallad genom nöjdförklaringen, såvitt rör utvis— ningen samt, i förekommande fall, uppehållstillstånd och flyk- tingförklaring.

11 5 Om statens invandrarverk efter omprövning eller på grund av ny ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot utlänningen meddelat beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar invandrarverket tidsbegrän- sat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning får detta inte verkställas medan tillståndet gäller.

Invandrarverket får inte upphäva domstols dom eller beslut om utvisning eller regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 9 5 eller meddela uppehållstillstånd för den som utvisats genom dom eller beslut som nu sagts.

12 5 En utlänning som utvisats på grund av brott kan efter ansö- kan hos regeringen få utvisningsbeslutet helt eller delvis upp- hävt och beviljas uppehållstillstånd om han

1. har rätt till asyl här eller

2. av andra särskilda skäl bör få stanna i landet.

Om utvisningsbeslutet inte upphävs kan i fall som avses i första stycket tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas. Utvisningsbe- slutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

13 5 En utlänning som med stöd av denna lag förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid kan av statens invandrarverk ges särskilt tillstånd att under kortare tid vistas här. Sådant tillstånd kan, om särskilda skäl förelig- ger, ges även på ansökan av annan än utlänningen.

7 kap Verkställighet och inhibition

1 S När avvisning eller utvisning skall verkställas får en utlänning inte sändas till ett land där han riskerar att utsät- tas för politisk förföljelse eller där han riskerar att bli sänd till krigsskådeplats och en utlänning, som avses i 3 kap. 3 S 3, får inte sändas till sitt hemland. Inte heller får utlänningen i nu angivna fall sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till land som nu avses.

Under förutsättning att det inte skulle vara förenat med synner- ligen allvarliga följder för utlänningen, såsom fara för livet eller risk för tortyr, får en utlänning sändas till land som avses i första stycket, om det inte går att sända honom till annat land och det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige.

Hinder mot verkställighet enligt första stycket föreligger inte heller om utlänningen har bedrivit verksanhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sän— das till något annat land.

2 5 En utlänning som avvisas eller utvisas skall sändas till det land från vilket han kom till Sverige eller till sitt hem- land. Om särskilda skäl föreligger får han i stället sändas till annat land.

3 5 Om en utlänning som kommit till Sverige med fartyg eller luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller erforderliga tillstånd att resa in i riket eller medel för sin hemresa, får han sättas ombord på fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller, i förekommande fall, inhyrare. Om det för att genomföra verkställigheten är nödvändigt att bevakningspersonal nedföljer skall även den beredas plats på fartyget eller luftfartyget. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 1 5 inte får sändas.

4 5 En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas utan hinder av att det överklagats. Statens invandrarverks be- slut om avvisning eller utvisning eller domstols dom eller be- slut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte vunnit laga kraft, om utlänningen avgett nöjdförklaring.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott får inte verk- ställas förrän ådömd behandling i kriminalvårdsanstalt verk- ställts eller överflyttats till annat land.

5 S Statens invandrarverk får förordna att ett beslut om avvis- ning får verkställas utan hinder av att det överklagas (direkt—

avvisning), om det är uppenbart att grund för asyl inte förelig- ger och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund.

Beslut om direktavvisning får endast om synnerliga skäl talar för detta meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige.

6 5 Om en utlänning har överklagat ett beslut om direktavvis- ning skall statens invandrarverk pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall inställas (inhibition). I samband med omprövning av ett sådant beslut får invandrarverket pröva om inhibition skall ske även om beslutet inte överklagats. Prövning av inhibitionsfråga skall ske innan handlingarna i ärendet över— lämnas till regeringen.

7 5 Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning, beträffande vilken det föreligger ett beslut om av- visning eller utvisning som skall verkställas, samt vid bifall till en sådan ansökan, får statens invandrarverk förordna om att det tidigare meddelade beslutet tills vidare inte får verkstäl— las.

Regeringen får vid prövning av ansökan om upphävande av domstols

dom eller beslut om utvisning eller vid omprövning av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 9 S förordna att det tidigare medde- lade beslutet tills vidare inte får verkställas.

Om särskilda skäl föreligger får invandrarverket också i andra fall än som angetts i första stycket förordna om inhibition.

8 S Polismyndighets beslut om avvisning, statens invandrarverks beslut om direktavvisning, domstols dom eller beslut om utvis— ning och regeringens beslut om utvisning enligt 4 kap. 9 5 skall verkställas snarast möjligt. Verkställigheten ankommer på polis- myndighet eller, i fråga om beslut av regeringen, annan myndig— het som regeringen bestämmer.

En utlänning som inte får stanna i Sverige skall, i andra fall än som avses i första stycket, lämna landet inom två veckor eller, vid utvisning, inom fyra veckor efter det att lagakraft- ägande beslut föreligger, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske.

9 5 Om en utlänning som har avvisats eller utvisats med återre— seförbud återvänder till Sverige utan att ha fått tillstånd till detta eller stannar kvar efter det att giltighetstiden för sär— skilt tillstånd att vistas i landet utgått, skall beslutet verk— ställas på nytt.

10 5 När regeringen eller invandrarverket prövar ärende om

avvisning eller utvisning skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 1 5 inte kan sändas till visst land eller om det annars föreligger särskilda hinder mot verkställig- het. I beslutet skall ges sådana anvisningar för verkställighe- ten som denna prövning kan föranleda.

11 5 Om polismyndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras, skall myndigheten underrätta statens invandrarverk härom. Invandrarverket får i sådant fall ge anvisningar för verkställigheten.

12 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verk-

ställt om utlänningen lämnat landet och beslutet vunnit laga kraft.

Ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte meddelats av

allmän domstol, förfaller, om det inte har verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Om en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av beslut som avses i andra stycket inom den där angivna tiden,

skall det vid senare prövning av om verkställighet får ske antas att verkställighet enligt första stycket skett inom fyraårsti- den, om inte annat visas vara fallet.

8 kap Kostnadsregler och påföljder

1 S Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighets försorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäller när en utlänning, som endast får vistas i viss del av Sverige, genom polismyndighetens försorg förs åter till denna del.

Om en utlänning som kommit till Sverige med fartyg eller luft- fartyg avvisas därför att han saknar pass eller erforderliga tillstånd att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är ägaren eller, i förekommande fall, inhyraren av transportmedlet skyldig att utan ersättning från staten svara för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden för bevakningspersonal som måste medfölja. Denna skyldighet kan efterges helt eller delvis om ägaren eller inhyraren visar att han haft skälig anledning att anta att utlänningen haft rätt att resa in i Sverige eller om det med hänsyn till kostnaden eller av andra skäl framstår som uppenbart obilligt att kräva ut kostnaden.

Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige, är fartygets eller luftfartygets ägare eller inhyrare skyldig att svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur Sverige. Har fartyget utländsk ägare eller inhyrare är befälhavaren skyl- dig att å dennes vägnar svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt.

2 5 Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd,

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet, som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant till- stånd.

35. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader, döms

1. en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldig— het att ha pass, Visering, uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i anmälan eller ansökningsårende enligt denna lag eller enligt en författning som utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller underlåter att tala om något förhållande av betydelse,

4. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen,

5. den som har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 4 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

4 5 Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som försöker hindra verkställighet av beslut om utvis— ning enligt 4 kap. 9 S,

2. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, såvida gärningen har skett i vin— ningssyfte,

3. den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verk- samhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket,

4. en utlänning som överträder föreskrifter som meddelats enligt denna lag eller enligt författning som utfärdats med stöd av denna lag om skyldighet att endast vistas inom viss del av landet.

Är brott som sägs i första stycket 3 grovt döns till fängelse i två år.

Ersättning som utgått till den som har begått brott enligt första stycket 2 och 3 ovan skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart obilligt.

5 5 Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter, döms en utlänning som uppehåller sig här fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 eller 9 5 inte har haft rätt att återvända hit eller stannar kvar här efter det att giltighetstiden för särskilt tillstånd att vistas i landet utgått. Detta gäller dock inte om utlänningen flytt hit för att undgå politisk förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

6 S Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, fastän denne inte har föreskrivet arbetstillstånd, skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 3 5 första stycket 5, erlägga en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän för— säkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

7 S Frågor om påförande av avgift enligt 6 5 prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I frågor om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbal— ken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, som beräknas enligt 58 S 1 mom. uppbördslagen (19531272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får dock inte vid- tas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.

9 kap Särskilda bestänmelser

1 S Utöver vad som förut angetts i denna lag får regeringen utfärda föreskrifter om tillämpningen av lagen samt om

1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställ- ning i Sverige,

2. sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vistas inom vissa områden eller anställning i visst företag eller före— tag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet,

3. skyldighet för statens invandrarverk att överlämna vissa ärenden till regeringen.

Regeringen får utfärda föreskrifter om handläggning av ärenden enligt denna lag.

2 S Beträffande diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda av främmande makter i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom främmande makters kurirer

tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskriver.

I fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om inmunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar som följer av 3-5 55 i den la- gen.

3 5 Är Sverige i krig eller krigsfara eller råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, får regeringen utfärda särskilda föreskrifter om utlänningars inresa och uppehåll i riket, utresa ur riket, rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här och avlägsnande från riket samt om omhän— dertagande av utlänningar i anstalt eller förläggning.

Har regeringen i andra fall än då Sverige är i krig utfärdat föreskrifter om verkställighet av avvisning eller utvisning, som avviker från vad som föreskrivs i denna lag, eller föreskrifter om omhändertagande av utlänningar i anstalt eller förläggning, skall föreskrifterna, om riket inte kommer i krig, underställas riksdagens prövning inom en månad efter utfärdandet. Annars förlorar de sin verkan. Om föreskrifterna inte godkänns av riks- dagen inom två månader från det att de underställdes, upphör de att gälla.

4 5 När ett ärende enligt denna lag skall prövas av regeringen får intill dess att regeringen avgjort ärendet det statsråd som ansvarar för dessa ärenden besluta om tvångsåtgärder enligt 5 kap. eller om inhibition av ett avlägsnandebeslut.

5 $ Bestämmelserna i 17 S förvaltningslagen (1986:223) tilläm- pas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Bestämmelserna i 20 S förvaltningslagen tillämpas inte beträf- fande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om handläggningen av ett ärende enligt denna lag är muntlig, får beslutet neddelas genom att avkunnas under den nuntliga hand- läggningen eller genom att på tid som meddelas vid den muntliga handläggningen hållas tillgängligt hos den beslutande myndighe- ten. Avskrift av beslutet skall snarast sändas till utlänningen och dennes ombud. Tiden för överklagande räknas från den dag beslutet avkunnats eller hållits tillgängligt.

6 S Socialnämnden skall, på begäran av regeringen, statens invandrarverk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden och hans adress, om uppgif- terna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att bedöma de i intyget lämnade uppgifterna.

7 5 Den som vid handläggning av ärende enligt denna lag inför förvaltningsmyndighet eller domstol är tolk har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tids— spillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten. Frågan om ersättning prövas av den domstol eller myndighet som handlägger ärendet. Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av rege- ringen.

8 S Regeringen får utfärda föreskrifter om hemsändande av ut— länningar, som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall eller 35 5 lagen (1967z940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.

_42- Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den , då utlänningslagen (1980:376) upphör att gälla.

Om ett ärende har anhängiggjorts hos polismyndighet, statens invandrarverk eller regeringen innan denna lag har trätt i kraft tillämpas fortfarande äldre lag. 85-89, 89 a, 90 och 90 a 55 tillämpas emellertid endast om fråga därom väckts dessförinnan.

Förekommer i lag eller annan författning uttrycken förpassning eller förvisning, skall därmed avses utvisning enligt 4 kap. 4 respektive 7 S i denna lag.

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift, som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall i stället den nya bestämmelsen tillämpas.

2 Förslag till Lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund

utfärdad den Härmed förordnas följande

1 5 En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller grupp som avses i andra stycket och om det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.

I första stycket avses en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket.

2 S Uppkommer fråga om att en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas enligt 1 5, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Yttrande skall även inhämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregående förhandling eller hörande av invandrarverket besluta att icke avvisa utlänningen enligt 1 S.

Beslut om avvisning enligt 1 5 skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag som förbudet upphör att gälla.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polismyndigheternas prövning av frågan om ett ärende skall överlämnas till regeringens avgörande enligt första stycket.

3 5 En utlänning får utvisas ur riket, om det föreligger sådana omständigheter som anges i 1 5.

Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av regeringen. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande skall inhämtas från statens invandrarverk, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

4 5 Beslut om utvisning enligt 3 5 skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Därvid tillämpas bestämmelserna i 4 kap. 10 S utlänningslagen (0000:OOO).

5 5 I ärenden om avvisning eller utvisning enligt denna lag får det statsråd, som ansvarar för sådana ärenden eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandling och bestänma om andra än utlänningen skall höras. Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid annan domstol eller förvaltningsmyndighet.

6 5 Den domstol eller myndighet som håller förhandlingen skall uppdra åt en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen.

7 5 Utlänningen och andra personer, som skall höras, skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlingen

och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får

domstolen eller förvaltningsmyndigheten besluta om hämtning. Hämtning av någon annan än utlänningen får dock ske endast om det föreligger synnerliga skäl.

8 5 Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

I fråga om förhandling vid allmän domstol skall, i den mån annat inte följer av 5-7 samt 9 och 10 55, i tillämpliga delar gälla bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 S rättegångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100).

Förhandling vid förvaltningsdomstol skall, om annat inte följer av 5-7 samt 9 och 10 55, ske med iakttagande i tillämpliga delar av vad som föreskrivs om muntlig förhandling vid sådan domstol.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall vara offentlig, om utlänningen begär det och myndigheten inte anser att omständigheterna föranleder något annat.

9 5 För inställelse vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i riket samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

Den som är allmänt ombud eller tolk har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

10 5 Frågan om ersättning eller förskott prövas av den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

11 5 En förvaltningsmyndighets beslut om ersättning enligt 9 5 får överklagas hos kammarrätten genom besvär.

12 5 En utlänning får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt denna lag eller beslut härom föreligger och det skäligen kan antas att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Är utlänningen under sexton år, får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar.

Under de förutsättningar som anges i första stycket kan en utlänning ställas under uppsikt, om detta kan anses tillräckligt. Beträffande uppsikt gäller 5 kap. 8 $ utlänningslagen i tillämpliga delar.

13 5 Även om de i 12 S angivna förutsättningarna inte föreligger, får en polisnyndighet ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt när fråga om avvisning skall överlämnas till regeringen enligt 2 5 eller när det uppkommer fråga om att utvisa utlänningen enligt 3 5.

Beslut med stöd av första stycket skall anmälas till regeringen, som snarast skall pröva om åtgärden skall bestå.

14 5 När regeringen har beslutat om avvisning enligt 1 5 eller utvisning enligt 3 5 men det möter hinder som i 7 kap. 1 S ut- länningslagen sägs mot att verkställa beslutet eller beslutet av annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen

förordna att verkställighet tills vidare inte får ske. Avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet att verkställighet tills vidare inte får ske skall omprövas när det finns skäl till detta.

15 5 När fråga uppkommer om åtgärd som avses i 14 5, får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har avgjort ärendet. Ett sådant beslut får även fattas av statens invandrarverk. Verket skall då genast underrätta regeringen och anmäla ärendet, om det ännu inte har kommit under regeringens prövning.

16 5 Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten ankommer på polismyndighet. Regeringen får dock förordna att verkställigheten skall ske genom annan myndighets försorg.

17 S Skall ett av regeringen meddelat beslut om avvisning enligt 1 5 eller utvisning enligt 3 5 på grund av förordnande enligt 14 S ej verkställas, äger 19-22 55 tillämpning beträffande utlänning som avses med beslutet. Regeringen får meddela sådana föreskrifter som anges i 4 kap. 9 5 första stycket utlänningslagen för utlänningens vistelse i riket.

Har enligt utlänningslagen meddelats beslut i andra fall än sådana som avses i första stycket om avvisning eller utvisning och kan beslutet ej verkställas, får regeringen, om sådana omständigheter föreligger beträffande utlänningen som avses i 1 S, förordna att 19-22 $$ skall äga tillämpning och meddela föreskrifter som sägs i första stycket.

Innan föreskrifter meddelas skall förhandling hållas. Därvid tillämpas reglerna om förhandling i 5-11 55.

18 5 I ärende enligt denna lag gäller i tillämpliga delar vad i 5 kap. 7 och 9-14 55, 6 kap. 1, 4, 5, 7 och 13 55, 7 kap. 1—3,

9—11 55 och 12 5 första stycket, 8 kap. 1 5 samt 9 kap. 4, 6 och 7 55 utlänningslagen är föreskrivet.

19 S Finnes det vara av betydelse för att utröna huruvida organisation eller grupp som avses i 1 5 andra stycket planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften, får utlänning, som avses i 17 S, underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av sådan utlänning får också tagas fingeravtryck och fotografi.

Förordnande om åtgärd enligt första stycket meddelas av polismyndighet. I fråga om sådan åtgärd gäller i övrigt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.

20 5 För ändamål som avses i 19 5 första stycket kan rätten, om synnerliga skäl föreligger, meddela polisnyndighet tillstånd att ta del av samtal till och från telefonapparat, som innehas eller

eljest kan antas komma att begagnas av utlänning som avses i 17 S.

Rätten kan för ändamål som avses i 19 5 första stycket, om synnerliga skäl föreligger, även meddela polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som har ställts till eller avsänts från utlänning, som avses i 17 5, och som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt.

I tillstånd som avses i andra stycket kan rätten förordna, att i tillståndet avsedd försändelse, som ankommer till befordringsanstalt, skall kvarhållas till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Förordnandet skall innehålla underrättelse att meddelande om åtgärden ej får utan tillstånd av den som har begärt åtgärden lämnas avsändaren,

mottagaren eller annan.

21 5 Tillstånd som avses i 20 5 skall meddelas att gälla viss tid ej överstigande en månad. Tiden räknas, vid tillstånd till telefonavlyssning från den dag tillståndet delgavs telefonanstaltens föreståndare och i övriga fall från den dag

tillståndet meddelades.

Fråga om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av rikspolisstyrelsen. Rättens avgörande sker genom slutligt beslut. Sådant beslut går omedelbart i verkställighet. I fråga om förfarandet äger i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om förfarandet vid rättens prövning av fråga som under förundersökning i brottmål uppkonmit om åtgärd enligt 27 kap. 16 S nämnda balk motsvarande tillämpning.

22 S Uppteckning som ägt rum vid telefonavlyssning får ej granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polisnyndighet eller åklagare. Innehåller uppteckningen något som ej är av betydelse för det ändamål som föranlett avlyssningen, skall den

i sådan del efter granskningen omedelbart förstöras.

Försändelse eller annan handling som omfattas av tillstånd enligt 20 5 får ej närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än rätten, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. Handling varom här är fråga skall undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts, skall försändelse som finns hos befordringsanstalt tillställas den till vilken försändelsen är ställd och annan handling återlämnas till den hos vilken handlingen påträffats, om ej beslag sker enligt därom

gällande bestämmelser.

23 5 Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 1 5 att komma in i Sverige,

2. den som försöker hindra verkställighet av beslut om avvisning enligt 1 5 eller utvisning enligt 3 5, eller

3. en utlänning som överträder en sådan föreskrift som har meddelats enligt 17 5.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

24 5 Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige, fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 3 5 inte har haft rätt att återvända hit eller stannar kvar efter det att giltighetstiden för särskilt tillstånd att vistas i Sverige utgått. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå politisk förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den , då lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall upphör att gäl- la.

Bestämmelserna i 17 5 första stycket tillämpas även när rege— ringen enligt 73 S utlänningslagen (1980:376) eller 8 5 lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund eller 51 S tredje stycket utlänningslagen (1954:193) har förordnat att avvisnings- eller

utvisningsbeslut ej skall verkställas. Bestämmelserna i 17 5 andra stycket är tillämpliga också när beslut om avvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1980:376) och när beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen (1954:193).

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till före- skrift som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall i stället den nya bestämmelsen tillämpas.

3 Förslag till Lag om anställningstillstånd

utfärdad den Härigenom förordnas följande

1 5 En utlänning måste ha tillstånd för att ha anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart (anställnings- tillstånd) om inte regeringen föreskriver annat.

2 S Anställningstillstånd ges för tjänstgöring i en befattning

på ett visst fartyg eller på fartyg som tillhör ett visst rede- ri. Tillståndet får förenas med de föreskrifter som behövs.

3 S Anställningstillstånd ges av arbetsmarknadsstyrelsen. Till— stånd får gessutom ges 1. av de sjömansförmedlingar, som utses av regeringen eller

myndighet som regeringen bestämmer, och 2. av de svenska utlandsmyndigheter som chefen för utrikesdepar-

tementet bestämmer.

Arbetsmarknadsstyrelsen får återkalla ett anställningstillstånd om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen har förtigit vissa omständigheter eller om det i öv— rigt föreligger särskilda skäl.

4 S Den som har en utlänning i sin tjänst fast utlänningen inte har föreskrivet anställningstillstånd döns till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst sex måna- der.

5 S Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, fastän denne inte har föreskrivet anställningstillstånd, skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 4 S erlägga en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått under längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.

6 S Frågor om påförande av avgift enligt 5 S prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I frågor om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbal- ken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, som beräknas enligt 58 S 1 mom. uppbördslagen (1953z272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får dock inte vid— tas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.

Denna lag träder i kraft den

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall

att 18a 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Har beträffande någon som är patient enligt denna lag beslut meddelats om avvis— ning eller utvisning enligt utlänningslagen (1980:376) eller utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge

18a 5

Föreslagen lydelse

Har beträffande någon som är patient enligt denna lag beslut meddelats om avvis- ning eller utvisning enligt utlänningslagen (OOOO:OO) eller utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott eller lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge

Nuvarande lydelse

för verkställighet av beslut om vård eller behandling, skall han utskrivas, om det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Beträffande utskrivning som nu sagts gäller 17 5.

Denna lag träder i kraft den

Föreslagen lydelse

för verkställighet av beslut om vård eller behandling, skall han utskrivas, om det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet och hans tillstånd tillåter sådan verkställighet.

Beträffande utskrivning som nu sagts gäller 17 S.

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:176) om vissa internationella

sanktioner

Härmed föreskrivs i fråga om lagen (1971:176) om vissa

internationella sanktioner

att_15 5 skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse

Regeringen får förordna att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i en blockerad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 5 kan avvisas i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen (1980:376).

Denna lag träder i kraft den

15. S Föreslagen lydelse

Regeringen får förordna att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i en blockerad stat och ha begåt eller avse att begå sådan handling som står i strid mot förbud enligt 3—8 5 kant avvisas i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen (OOOO:OOO).

a; 1.9.9

urwt av beslut r behandling,

lin beslutet lstf'mö tillåter pillighpt . m.! 931915? a

'" MI evmiao'iöt bmiu jaa sirenuowmatu!

ad ”aila & BI &!

få:; mo: omhand ' JH: latina ömt m gamma, att I min! man» bulimi! (Mi

__un.

6 Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om rättshjälpslagen (1972:429)

att 41 och 43 55 skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 S Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende

1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intagning enligt 8 eller 9 5 eller utskrivning enligt 16 eller 19 5 lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,

2. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 5 lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

3. angående beredande av vård enligt lagen (1980:621) med särskilda bestänmelser om vård av unga eller omedelbart omhändertagande enligt 6 S samma lag eller angående upphörande av sådan vård enligt 5 S sanma lag eller hos förvaltningsdomstol vid överklagande enlint 20 5 första stycket I samma lag,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4. hos förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall, angående omedelbart omhändertagande enligt 8 5 eller vid överklagande av

beslut om förlängning enligt 16 S samma lag,

5. angående utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 S utlän- ningslagen (1980:376) samt vid utredning hos polismyn- dighet när fråga har uppkom- mit om utvisning enligt angivna lagrum,

6. angående avvisning enligt utlänningslagen, dock ej hos polismyndighet, såvida icke anledning föreligger att överlämna ärendet till sta- tens invandrarverk eller utlänningen enligt 50 eller 52 S samma lag hållits i

förvar längre än en vecka,

7. angående verkställighet

enligt utlänningslagen, om anledning föreligger att överlämna ärendet till sta- tens invandrarverk med stöd av 85 eller 86 S samma lag eller hänskjuta ärendet dit

5. angående utvisning enligt

4 kap. 4 eller 9 S utlän- ningslagen (OOOO:OOO) eller 3 5 lagen (0000:000) om särskilda åtgärder till forebyggande av vissa vålds- dåd med internationell bak- grggg_samt vid utredning hos polismyndighet när fråga har uppkommit om utvisning en- ligt angivna lagrum,

6. angående avvisning enligt utlänningslagen eller lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa vålds-

dåd med internationell bak- grund, dock ej hos polismyn— dighet, såvida icke ärendet

skall prövas av statens invandrarverk eller rege- ringen eller anledning före- ligger att överlämna ärendet till invandrarverket eller

utlänningen enligt 5 kap. 5 eller 6 $ utlänningslagen eller 12 eller 13 5 lagen om särskilda åtgärder till forebyggande av vissa vålds- dåd med internationell bak-

med stöd av 87 S samma lag

eller om utlänningen enligt 50 eller 52 S samma lag

hållits i förvar längre än en vecka,

8. angående föreskrifter som meddelats enligt 13 S, 48 5 eller 74 5 andra stycket

utlänningslagen,

9. angående hemsändande av

utlänning med stöd av 104 S första stycket utlänningsla- 99".

19L_angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbal— ken,

11L_angående verkställighet utomlands av frihetsberövan- de påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställig- eller lagen (1972:260) om interna- tionellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls— dom,

het av straff m.m.

12L_angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark,

grund hållits i förvar läng- re än en vecka,

7. angående föreskrifter som meddelats enligt 4 kap. 9 S utlänningslagen eller 17 5 lagen om särskilda åtgärder

till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell

bakgrund,

8L_angående hemsändande av utlänning med stöd av 9 kap. 8_5_utlänningslagen,

2L_angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbal— ken,

10; angående verkställighet utomlands av frihetsberövan- de påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställig- het av straff m.m. eller lagen (1972:260) om interna- tionellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls- dom,

Nuvarande lydelse

Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

13;_angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats,

14; hos regeringen enligt 1 5 andra stycket lagen (1975:1360) om tvångsåtgär— der i spaningssyfte i vissa fall.

43 S

Föreslagen lydelse

11L_angående utlämning en- ligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

12;_angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt sam- tycke till åtgärden ej läm- nats,

låg hos regeringen enligt 17 5 andra stycket lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa vålds- dåd med internationell bak- grund angående förordnande om tillämpning av 19-22 55

samma lag.

Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas efter ansökan eller då annars anledning föreligger. Ansökan får göras av den som kan beviljas rättshjälp och i mål eller ärende som anges i 41 S 1

även av annan som får föra talan i målet eller ärendet.

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. Dock ankommer prövningen

Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som handlägger mäeteHerämnmt.Dmk ankommer prövningen

_51_ Nuvarande lydelse

i ärende hos socialnämnd eller social distriktsnämnd enligt 41 S 3 på länsrätten,

i ärende som avses i 41 5

5—9 eller 14 på rättshjälps- nämnden, i ärende hos polismyndighet enligt 41 S 12_på länsrätten samt

i annat ärende hos regering-

en än som avses i 41 5 5-9 eller 14 på departements- tjänsteman som regeringen bestämmer.

Föreslagen lydelse

i ärende hos socialnämnd eller social distriktsnämnd enligt 41 S 3 på länsrät- ten,

i ärende hos polismyndighet eller statens invandrarverk enligt 41 S 5 eller 6 på invandrarverket,

i ärende enligt 41 S 8 på rättshjälpsnämnden,

i ärende hos polismyndighet enligt 41 S 11_på länsrätten samt

i ärende hos regeringen på departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Har myndigheten skilt målet eller ärendet från sig, äger under tiden till dess talan fullföljts eller tiden för fullföljd ut- gått andra stycket motsvarande tillämpning.

Rättshjälp utgår även när talan fullföljs eller meddelat beslut

underställs annan myndighets prövning eller saken överlämnas

till annan myndighets avgörande.

Har rättshjälp beviljats i

ärende vari beslutas om

avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen eller

_62_ Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund gäller rättshjälpen till dess verkställighet av Ansökan om rättshjälp genom beslutet skett. offentligt biträde ges in

till den myndighet som hand- Ansökan om rättshjälp genom lägger målet eller ärendet. offentligt biträde ges in Gäller ansökan ärende som till den myndighet som hand- avses i 41 5 5-9 eller 14, lägger målet eller ärendet. ges dock ansökan in till

rättshjälpsnämnden.

Myndighet som inte själv får bevilja rättshjälpen skall till behörig myndighet med eget yttrande överlämna ingiven ansökan

med därvid fogade handlingar eller anmäla behovet av offentligt biträde.

Denna lag träder i kraft den . I ärende enligt utlän- ningslagen (1980:376) eller lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall tillämpas fortfarande äldre bestäm- melser.

7. Förslag till

Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härmed föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)

att 7 kap. 14 5 skall ha nedan angivna lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 14 5

Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Utöver vad som följer av

första stycket gäller sekre- tess i verksamhet för kon- troll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgar- skap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

Utöver vad som följer av

första stycket gäller sekre- tess i verksamhet för kon- troll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgar- skap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

_54_ Nuvarande lydelse

I verksamhet för kontroll över utlänningar lider men.

gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående ut— sätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller gpgk_inte beslut i ärende som avses i detta stycke.

Föreslagen lydelse

lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående ut— sätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende som avses i detta stycke. gm uppgift för vilken gäller sekretess enligt detta

stycke intagits i skälen till ett beslut, får dock i beslutet förordnas att sek-

retessen för uppgiften skall bestå.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den

1 INLEDNING

Enligt direktiven för utredningen (Dir. 1987:3, se bilaga 1) skall utredningen inom ramen för flykting— och invandringspoli- tiken, som denna har lagts fast av riksdagen (prop. 1983/84:144), göra en i första hand teknisk översyn av utlän- ningslagstiftningen. Framför allt bör förslag lämnas till änd- ringar som kan förkorta handläggningstiderna utan att berättiga- de anspråk på rättssäkerhet efterges. Även behovet av att åstad— komma en mer överskådlig lagstiftning nämns särskilt i direkti— ven, liksom möjligheten att skilja ut dels asylreglerna m.m., dels terroristbestämmelserna till särskilda lagar. Av andra punkter som anges i direktiven bör nämnas åtgärder för att så- kerställa, att asylsökande kan förete identitetshandlingar och biljetter, och frågan om vem som skall svara för en avvisad eller utvisad utlännings resa från Sverige. Till utredningen har från regeringen överlämnats skrivelser från statens invandrar- verk, Sveriges skeppsklarerare- och skeppsmäklareförening, diskrimineringsombudsmannen, rikspolisstyrelsen, Hotell- och restaurangförbundet, överbefälhavaren samt politiska organisa- tioner i Åmål. Vidare har regeringen överlämnat en av invandrar— verket företagen undersökning rörande förvarstaganden. Skrivel- sen från organisationerna i Åmål kom utredningen till handa först den 15 december 1987 och har med hänsyn till den tid som stått till utredningens förfogande för att slutföra sitt uppdrag inte kunnat behandlas. Övriga skrivelser berörs i den allmänna motiveringen. Betänkandet inleds med en beskrivning av gällande rätt (avsnitt 2) och av redan framtagna men ej färdigbehandlade lagförslag inom nu ifrågavarande område (avsnitt 3). Därefter

redovisas översiktligt asyllagstiftningen i några andra länder (avsnitt 4) samt konventioner m.m. av betydelse för utlännings- rätten (avsnitt 5). De allmänna övervägandena återfinns i av— snitt 6. I det avsnittet anges till en början vad utlänningsla- gen föreslås innehålla (avsnitt 6.1). Därefter följer övervägan- den om inresa och vistelse (avsnitt 6.2), asylregler (avsnitt 6.3), kriterier för avlägsnande (avsnitt 6.4), överklagande (avsnitt 6.5), beslutsmotiveringar och sekretess (avsnitt 6.6), verkställighetsfrågor (avsnitt 6.7), möjlighet att få en ny ansökan behandlad (avsnitt 6.8), kontrollfrågor (avsnitt 6.9), ansvarsregler (avsnitt 6.10), biträdesfrågor (avsnitt 6.11), terroristärenden (avsnitt 6.12) samt ekonomiska konsekvenser (avsnitt 6.13). Förslaget innehåller också specialmotivering (avsnitt 7) till de ändringar som inte är av renodlat formell

natur.

För att underlätta läsningen av betänkandet har utlänningslagen (1980:376 - UtlL) bifogats betänkandet som bilaga 2. I bilagorna 3-4 finns tablåer över vilka bestämmelser i nuvarande och före- slagen lagstiftning som motsvarar varandra.

2. GÄLLANDE RÄTT

Utlänningslagen (1980:376 - UtlL) har varit i kraft sedan den 1 juli 1980. Den har ändrats vid flera tillfällen, de mest omfat- tande ändringarna företogs 1984 (SFS 1984:595). Utlänningslagen är i stora delar överensstämmande ned 1954 års utlänningslag, med de ändringar som gjordes i denna framför allt under 1970- talet.

Till sin uppbyggnad är den en ramlag och utfyllande bestämmelser finns i utlänningsförordningen (1980:377 - UtlF). Vid antagandet av 1954 års lag utgick man ifrån att olika restriktioner för inresa och vistelse skulle kunna komma att upphöra. Reglerna byggdes mot den bakgrunden upp så att regeringen fick rätt att förordna om sådana inskränkningar. Samma principiella fördelning mellan lag och förordning återfinns i 1980 års utlänningslag. Beträffande innehållet i lagstiftningen och bakgrunden till denna vill jag främst hänvisa till invandrarpolitiska kommitténs betänkanden SOU 1982:49 Invandringspolitiken - Bakgrund och SOU 1983:29 Invandringspolitiken - Förslag samt prop 1983/84:144. Riktlinjerna för invandrarpolitiken framgår av prop. 1985/86:98. Nedan följande redogörelse är inte uttömmande. Med hänsyn till utformningen av mitt uppdrag har jag särskilt uppmärksammat de regler och den praxis som påverkar asylärenden. Beträffande terroristbestämmelser hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 6.12.

—68- 2.1 Inresa och vistelse

En utlänning skall ha pass och Visering eller uppehållstillstånd för att få resa in i och uppehålla sig i Sverige. Föreskrifter om detta finns i utlänningsförordningen och har utfärdats av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. 1 förordningen görs också en rad undantag från framför allt viseringstvånget.

2.1.1 Visering

Visering innebär rätt att resa in i och vistas i Sverige under en viss kortare tid. Utan viseringskravet skulle det vara före- nat med stora svårigheter att reglera invandringen. Enligt grundregeln behöver alla utlänningar Visering för att resa in i Sverige. Undantagen från huvudregeln, se 24 S UtlF, är emeller- tid mycket omfattande. Visering kan ges såväl för rena turistbe- sök som för besök hos släktingar eller för att arbeta. Det kan också ges för att resa genom Sverige till ett annat land. För att Visering skall medges krävs i praxis att utlänningen kan försörja sig här, inte kan antas komma att begå brott och inte bryta mot utlänningslagens bestämmelser. Visering medges inte heller om utlänningen inte har uppehållstillstånd men kan antas ha för avsikt att bosätta sig här. Grunderna för att neka vise- ring överensst mmer i stort med de materiella grunderna för avvisning. Den som beviljats Visering kan därför inte avvisas på sådan materiell grund, 29 S 3 st. UtlL.

Visering beviljas av statens invandrarverk. Invandrarverket har också bemyndigat många utlandsmyndigheter att bevilja Visering. Ett sådant bemyndigande ger inte rätt att avslå en viseringsan- sökan. I vissa fall kan Visering beviljas också av chefen för utrikesdepartementet.

Beslut i viseringsfrågor kan inte överklagas. Invandrarverkets styrelse skall dra upp riktlinjer för praxis i viseringsärenden. Viseringsärenden kan också överlämnas till regeringen för avgö-

rande. Den som får avslag på en viseringsansökan kan komma in med en ny ansökan. En sådan brukar regelmässigt behandlas på högre nivå inom verket.

2.1.2 Uppehållstillstånd

Med stöd av 10 S UtlL har i 30 S UtlF föreskrivits att en utlän- ning inte får vistas här utan uppehållstillstånd längre tid än 3 månader, om han inte är medborgare i ett annat nordiskt land eller barn till en nordisk medborgare eller till en person som är bosatt här och har uppehållstillstånd. I utlänningsförord- ningen finns också regler om när uppehållstillstånd får ges. Tillstånd får till en början ges till flyktingar, krigsvägrare och utlänningar som avses i 6 S UtlL (se avsnitt 2.2). Vidare får uppehållstillstånd ges om det finns andra skäl av humanitär art eller om utlänningen har viss anknytning hit. Slutligen får tillstånd beviljas för den som fått arbetstillstånd eller på annat sätt har sin försörjning tryggad eller som skall studera eller göra besök här.

Reglerna om uppehållstillstånd talar således uteslutande om att tillstånd får beviljas, inte att tillstånd skall beviljas. För de personer som omfattas av bestämmelserna i 3, 5 eller 6 S UtlL föreligger emellertid i praktiken en sådan skyldighet. Under förutsättning att de behöver skydd här får de inte nekas fri- stad. Utlänningslagen innehåller också i 12 5 en regel om att uppehållstillstånd får nekas en person på grund av dennes vandel endast om han för eller kan antas föra ett asocialt liv här eller kan antas begå brott här. Det får dock anses oklart om detta medför, att en person, som enligt gällande praxis skulle beviljas tillstånd att bosätta sig här, även om nämnda omstän— digheter inte föreligger.

Enligt fast praxis ges regelmässigt uppehållstillstånd i famil- jeåterföreningsfall. Därvid tillämpas i princip det svenska familjebegreppet och det är i första hand den s.k. kärnfamiljen

som avses. Make och barn under 20 år till en person som är bo- satt här (med erforderliga tillstånd) beviljas i regel till- stånd. Med make jämställs sambo, såväl i hetero- som homosexuel- la förhållanden. Föräldrar till en i Sverige boende person be- viljas också som regel uppehållstillstånd om de är över 60 år och om det inte finns ytterligare barn i hemlandet. Tillstånd kan också annars ges, om det finns starka humanitära skäl. Även andra släktingar kan få bosätta sig i Sverige om det finns sär- skild anledning, t.ex. om endast denne släkting finns kvar i hemlandet. Det bör tilläggas att tillstånd inte ges på grund av familjeanknytning i förhållande till en utlänning som behöver men ännu inte har beviljats uppehållstillstånd.

Den som har fått arbetstillstånd får som regel också uppehålls- tillstånd, båda frågorna prövas i ett sammanhang. Det finns också en möjlighet att ge uppehållstillstånd till en utlänning som på annat sätt har sin försörjning här tryggad. En person som inte kan göra gällande någon särskild anknytning hit får emel— lertid i allmänhet inte uppehållstillstånd även om han kan för- sörja sig.

Uppehållstillstånd för studier ges i allmänhet endast för stu- dier på eftergymnasial nivå och där utlänningen dels är antagen till viss utbildning, dels kan antas komma att lämna Sverige efter studietidens slut. Försörjningen skall också vara ordnad.

Uppehållstillstånd för besök ges t.ex. för släktbesök där av- ståndet till hemlandet eller andra särskilda skäl föranleder att

besöket bör få äga rum under längre tid än tre månader.

Uppehållstillstånd kan också ges på grund av annan särskild anknytning till Sverige än släktskap. Det kan t.ex. vara fråga om personer som haft tidigare, långvarig vistelse i Sverige, personer som tidigare varit svenska medborgare eller barn till sådana.

Sedan 1981 gäller att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige. Den som söker uppehållstillstånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för en konsekvent invandringspolitik. Vissa grupper har emellertid undantagits. Det är till en början utlänningar som omfattas av reglerna i 3, 5 eller 6 S UtlL. Vidare är utlänningar som skall bo tillsammans med en nära familjemedlem undantagna. Med nära familjemedlem avses som regel endast make/sambo och ogifta barn under 20 år. Det krävs dessutom att de har sammanlevt med va— randra utom riket. Det senare kravet motiveras främst av att det bör förhindras att utlänningen genom att ingå skenäktenskap får uppehållstillstånd i Sverige. Genom att frågan om uppehållstill- stånd prövas innan ankomsten till Sverige får myndigheterna ökad möjlighet att kontrollera att ett äktenskap verkligen är ett seriöst menat förhållande. Denna prövning kan självfallet inte bli grundlig. För att uppehållstillstånd skall beviljas krävs dock åtminstone att parterna har ett gemensamt språk och har träffats samt haft viss ytterligare kontakt med varandra. Därut- över tillämpas ett system med s.k. uppskjuten invandringspröv- ning, se vidare nedan. Undantag gäller också om det av andra skäl är av synnerlig vikt för utlänningen att få söka efter ankomsten. Så kan vara fallet om det står klart att uppehålls- tillstånd skall meddelas och det på grund av utlänningens hälso— tillstånd är uppenbart orimligt att begära att han först åter- vänder till hemlandet. Undantag brukar också beviljas den som befinner sig här för besök och som bör få förlänga besöket.

Uppehållstillstånd kan vara permanent eller gälla för viss tid. Sedan 1984 gäller att permanent uppehållstillstånd skall medde- las utan föregående tidsbegränsat tillstånd, om bosättningen avses bli beständig eller i vart fall långvarig. Det enda undan- taget gäller när s.k. uppskjuten invandringsprövning görs. Sådan tillämpas när det inte genast går att bedöma om bosättningen skall få fortsätta. Så anses vara fallet vid äktenskap eller sambo-förhållanden, där parterna inte tidigare bott tillsammans utanför Sverige. Vid uppskjuten invandringsprövning ges flera kortare tillstånd efter varandra. Först efter två år ges perma-

nent uppehållstillstånd. I allmänhet krävs då att äktenskapet alltjämt består.

Uppehållstillstånd beviljas av invandrarverket. Invandrarverket kan ge polismyndigheten rätt att ge tidsbegränsade uppehålls— tillstånd. Endast invandrarverket kan avslå en ansökan om uppe— hållstillstånd. Beslut om uppehållstillstånd kan inte överkla- gas. Ärende om uppehållstillstånd kan emellertid överlämnas till regeringen för prövning. Frågor om uppehållstillstånd blir också i praktiken bedömda av regeringen i samband med prövning av talan mot avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. För att möjliggöra en kontroll av detta är de bevis som utfärdas om permanent uppehållstillstånd tidsbegränsade till tre år, se vidare avsnitt 6.2.6. Såväl tids- begränsade som permanenta uppehållstillstånd kan också återkal- las om utlänningen har fått tillståndet genom att lämna falska

uppgifter och i vissa andra fall, 17 S UtlL.

2.1.3 Arbetstillstånd

Ytterligare ett viktigt element i den svenska invandringspoliti- ken är att en utlänning som regel skall ha arbetstillstånd för att få arbeta här. Även i detta avseende är det regeringen som med stöd av bemyndigande i utlänningslagen (20 S) har föreskri- vit när arbetstillstånd krävs.

Av själva lagen (20 S) följer att den som har permanent uppe- hållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd. Övriga bestäm— melser om skyldighet att ha arbetstillstånd finns i 46-49 55 UtlF. Nordbor behöver inte arbetstillstånd. Generellt sett avser undantagen personer som antingen har särskild anknytning till Sverige eller skall utföra kortvariga arbeten inom vissa yrkes— områden.

Arbetskraftsinvandringen från icke-nordiska länder är sedan början av 1970—talet mycket begränsad, se prop. 1985/86:98. Arbetstillstånd ges i princip endast till den som har även annan anknytning hit är möjligheten att få arbete samt till den som skall utföra arbete inom ett område där det råder brist på ar- betskraft.

Beslut i ärenden om arbetstillstånd tas enligt huvudregeln av

invandrarverket. Verket skall emellertid i stor utsträckning samråda med arbetsmarknadsstyrelsen.

Arbetstillstånd skall som regel sökas före ankomsten till Sverige. Undantag från denna regel gäller i huvudsak i samma fall som beträffande uppehållstillstånd, se ovan.

2.1.4 Anställningstillstånd

Utlänningslagen reglerar också anställning av utlänningar på svenska fartyg i utrikes fart. Detta har sin bakgrund i att den svenska arbetsmarknaden också omfattar yrkessjöfarten (prop. 1974z31). Reglerna om arbetstillstånd kan emellertid i flera avseenden inte tillämpas vid anställning på fartyg, som uteslu- tande går mellan utländska hamnar. Regeringen har därför bemyn- digats utfärda särskilda regler om tillstånd för utländska med- borgare som innehar anställning i sådana fall. Föreskrifter som rör denna typ av anställning har utfärdats genom kungörelsen (1974:262) om anställningstillstånd för utlänning på svenskt fartyg. Även här finns undantag för nordiska medborgare och för personer med särskild anknytning till Sverige. Om driften av ett fartyg överlåts till en utlänning kan arbetsmarknadsstyrelsen, om särskilda skäl föreligger, förordna att anställningstillstånd inte skall behövas.

Anställningstillstånd beviljas av sjömansförmedlingen i Göte- borg.

_74_ 2.2 Avlägsnande

Utlänningar kan under vissa förutsättningar hindras resa in i Sverige (avvisning) eller tvingas lämna landet (utvisning). Vilka dessa förutsättningar är regleras noga i utlänningslag— stiftningen.

2.2.1 Avvisning

Den som kommer till Sverige utan att ha pass eller sådana till— stånd som fordras kan avvisas. Avvisning kan också ske om han inte har tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i annat nordiskt land samt om han kan antas begå brott i Sverige eller annat nordiskt land. Dessa och ytterligare några grunder för avvisning finns i 28 och 29 55 UtlL. Avvisning kan ske upp till tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. Beslut om avvisning måste emellertid tas så snart som möjligt efter det att det visar sig föreligga grund för det.

Ärenden om avvisning handläggs av polismyndighet. Som huvudregel gäller också att polismyndigheten beslutar i ärendet. Från denna regel har emellertid gjorts undantag för vissa situationer, då ärendet skall överlämnas till invandrarverket. Har ett ärende

överlämnats skall invandrarverket fatta beslut.

Om en utlänning åberopar politiska skäl för att få stanna i Sverige (dvs. skäl som anges i 3, 5 eller 6 S UtlL) skall

ärendet som regel överlämnas till invandrarverket (33 5 UtlL), se avsnitt 2.3.1.

Polismyndighetens avvisningsbeslut får överklagas till invand- rarverket och verkets beslut till regeringen.

-75- 2.2.2 Utvisning

Invandrarverket kan besluta om utvisning av en person som vistas här utan pass eller tillstånd när sådant fordras, 38 S UtlL. Grunderna för utvisning är i princip sådana som kan läggas till grund också för avvisning men avvisning får som nämnts inte ske när utlänningen vistats här mer än tre månader. Den som utvisas förbjuds i allmänhet att återvända till Sverige under viss tid, vanligtvis två år.

En utlänning kan också utvisas på grund av brott (40 S UtlL) eller asocialitet (43 S).

Utvisning på grund av att utlänningen begått brott får endast ske om brottet varit av viss svårhetsgrad och om det finns risk för fortsatt brottslig verksamhet eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna här. Hänsyn tas också till utlänningens anknytning till Sverige. Utvisningsfrågan avgörs av den domstol som dömer i brottmålet.

Utvisning på grund av asocialitet beslutas av allmän förvalt- ningsdomstol på talan av polismyndighet om utlänningen inte försörjer sig på ärligt sätt eller är missbrukare och därför farlig. Även i dessa fall skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till Sverige.

Dom eller beslut om utvisning som fattats av allmän domstol eller förvaltningsdomstol får överklagas enligt vad som gäller om dom eller beslut i brottmål respektive enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

2.2.3 Verkställighet av avlägsnandebeslut

Polismyndighetens avvisningsbeslut får verkställas genast medan avvisningsbeslut i övrigt och utvisningsbeslut inte får verk— ställas förrän de vunnit laga kraft. Verkställighet skall som regel ske till det land från vilket utlänningen kom till Sverige efter avvisningsbeslut och till hemlandet efter utvisningsbe-

slut, 81 S UtlL. Vid verkställighet skall emellertid alltid beaktas att en utlänning inte får sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse, 77-80 55 UtlL.

Det är polismyndigheten som handlägger verkställighetsärenden. Om en utlänning gör gällande att han, om han sänds till ett visst land, kan utsättas för politisk förföljelse eller bli sänd till krigsskådeplats eller anför vissa andra omständigheter skall verkställighetsärendet dock överlämnas till invandrarver- ket, 85-86 55 UtlL. Ärendet skall inte överlämnas om de nu åbe- ropade skälen prövats i avvisnings- eller utvisningsärendet eller om de visserligen inte prövats tidigare men är uppenbart oriktiga eller kan lämnas utan avseende. Ett ärende skall också överlämnas om det av annan anledning t.ex. tungt vägande humani- tära skäl, är tveksamt om eller hur verkställighet skall ske

(89 S UtlL). Om polismyndigheten beslutar att ett ärende inte skall överlämnas till invandrarverket kan utlänningen överklaga det beslutet till verket, som vid bifall övertar ärendet. Om verket i ett överlämnat eller övertaget ärende skulle finna att verkställighet bör ske kan beslutet överklagas till regeringen, om utlänningen anfört omständigheter som avses i 85 och 86 55.

En mer ingående redogörelse för reglerna om verkställighet finns i prop. 1985/86:133.

2.3. Asylregler

Bortsett från invandringen från andra nordiska länder består invandringen till Sverige numera i mycket stor omfattning av personer som tvingats lämna sina hemländer på grund av politisk förföljelse eller andra liknande förhållanden. I utlänningslagen anges vilka omständigheter som skall föreligga för att utlän- ningen skall ha rätt till fristad här. Sådan fristad benämns i allmänt tal asyl. I lagen återfinns denna term endast i en ru— brik medan själva lagtexten talar om fristad och skydd.

Till en början har enligt 3 S UtlL en flykting rätt att stanna i Sverige, om han behöver skydd här. I paragrafen definieras vem som är att anse som flykting. Definitionen överensstämmer med den som finns i 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) jämte 1967 års protokoll an- gående flyktingars rättsliga ställning. I paragrafen finns också en definition av vad där menas med förföljelse. Den betecknas som politisk förföljelse och skall vara riktad mot utlänningens liv eller frihet eller annars vara av svår beskaffenhet. Någon sådan definition finns inte i konventionen. Definitionen upptogs i svensk rätt genom 1954 års lag och är avsedd att wedge en generös praxis vid tolkningen av begreppet förföljelse. Förföl- jelse inbegriper också diskriminering av viss intensitet. Som exempel på sådan förföljelse har nämnts förbud mot religionsut— övning, förbud att använda vanliga skolor samt avsevärt lägre livsmedelsransoner än för befolkningen i övrigt (SOU 1951:42, s. 170 och prop. 1954:134, 5. 20).

Enligt 5 S UtlL har också krigsvägrare i allmänhet rätt att stanna i Sverige. Vilka som omfattas av detta skydd framgår av följande uttalande från föredraganden i prop. 1975/76:18 s. 107 "Jag syftar då i första hand på dem som har avvikit från pågåen- de militärtjänst som äger rum på krigsskådeplats eller kan komma att förläggas dit. Motsvarande bör i allmänhet gälla i fråga om den som har flytt från sitt hemland för att undgå att bli utta- gen till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I det senare fallet måste emellertid risken för krigstjänstgöring ha varit påtaglig. En förutsättning bör därför i allmänhet vara, att utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen, om han hade stannat i sitt hemland, skulle ha löpt risk att bli inkallad till militär- tjänstgöring på krigsskådeplats. Vapenvägrare i allmänhet bör således inte hänföras till nu berörda kategori."

Utöver flyktingar och krigsvägrare ger lagen skydd även åt andra personer, som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där. Skyddet för denna grupp regleras

i 6 $ UtlL. Beträffande tolkningen av paragrafen kan främst hänvisas till prop. 1975/76:18 och 1983/84:144 s. 35—40. Här skall endast framhållas att det är fråga om personer, som inte varit utsatta för så svårartad förföljelse att de bör betraktas som flyktingar men som ändå på grund av de politiska förhållan— dena i hemlandet utsatts för så svåra trakasserier eller riske- rar sådana, att det inte är rimligt att begära att de skall återvända dit. Paragrafen omfattar normalt inte den som tvingats lämna sitt land på grund av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig eller som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Undantagsvis kan emellertid dessa omstän— digheter vara sådana att 6 5 anses tillämplig.

Flyktingar, krigsvägrare eller utlänningar som avses i 6 S har emellertid inte en oinskränkt rätt att få stanna i Sverige. Inte ens en flykting anses ha rätt att välja vilket land han skall få skydd i. Han förväntas i princip söka asyl i det första land han kommer till efter flykten, om han i det landet är skyddad mot förföljelse eller att återsändas till förföljelselandet. En flykting som före ankomsten till Sverige vistats i ett sådant s.k. första asylland återsänds därför som regel till det landet. Första asyllands—principen kommer till uttryck i lagtexten genom

att rätten att få stanna för nu avsedda utlänningar knutits till att de behöver skydd här. Så anses inte vara fallet om något annat land är första asylland. Om den asylsökande efter flykten från förföljelselandet vistats i mer än ett land är varje sådant s.k. tredje land att betrakta som första asylland i förhållande till det land han sist kommer till.

Första asyllands-principen tillämpas emellertid inte om utlän- ningen enbart rest igenom något eller några andra länder på väg till Sverige (en route-regeln). Det spelar inte någon roll om genomresan skett med flyg, tåg, bil eller på annat sätt. Till— fälliga avbrott i resan som utlänningen själv inte kunnat råda över som trafikhinder eller allvarlig sjukdom, medför inte att en route—regeln sätts ur spel. Det är dock utlänningen som skall visa att han endast rest igenom första asyllandet och att even- tuella uppehåll varit av nyssnämnd art. Första asyllands-regeln

tillämpas inte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige t.ex. genom att tidigare ha vistats här en längre tid eller genom att ha nära släktingar här men inte i första asyllandet. Dessa regler kom till uttryck i prop. 1983/84:144 (se 5. 43) vilken proposition antogs av riksdagen. I lagstift- ningen har de kommit till uttryck i bestämmelser i 66 b 5 UtlF om att polismyndigheten skall överlämna ärenden när en route-re- geln är tillämplig eller utlänningen har särskild anknytning till Sverige. I dessa fall kan direktavvisning således inte komma i fråga, se nedan avsnitt 2.3.1.

En flykting har rätt att få flyktingförklaring, 16 S UtlL, och resedokument, 5 S UtLF. Resedokument utfärdas i enlighet med 1951 års flyktingkonvention till en utlänning som uppfyller flyktingkriterierna i konventionen. Invandrarverket beslutar i sådana frågor. Den som fått flyktingstatus behåller denna status om inte grunderna för flyktingskapet ändras (4 S UtlL). En flyk— tingförklaring kan också återkallas om den erhållits genom fals- ka uppgifter.

2.3.1. Handläggning av asylärenden

En ansökan om asyl görs hos den lokala polismyndigheten. Vad som avses med en asylansökan är inte angivet i lagtexten. Av bestäm- melserna om uppehållstillstånd och asyl följer emellertid att den som begår tillstånd att få stanna i Sverige och som grund härför åberopar sådana skäl som anges i 3-6 55 UtlL ansöker om asyl. Polismyndigheten håller snarast - inom några timmar - ett inledande förhör för att utröna utlänningens identitet och vilka skäl som åberopas. Om polismyndigheten anser att det kan bli fråga om avvisning enligt 28 eller 29 S UtlL skall ett mer ingå- ende förhör hållas. Detta skall vara tillräckligt detaljerat för att kunna läggas till grund för en asylbedömning. Det tar i allmänhet en halv dag i anspråk men kan vara såväl kortare som längre. Något offentligt biträde förordnas inte på detta sta- dium.

Enligt huvudregeln i 33 S UtlL skall ärenden där risk för poli- tisk förföljelse åberopas som skäl mot avvisning överlämnas till statens invandrarverk (SIV). Detsamma gäller när utlänningen gör gällande att han är krigsvägrare eller att han inte vill åter- vända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där. I vissa situationer skall emellertid ärendet i stället avgöras av polismyndigheten. Så är fallet när utlänningens på- stående om risk för politisk förföljelse eller om krigsvägran etc. är uppenbart oriktigt eller om skälen för att inte vilja återvända till hemlandet uppenbart kan lämnas utan avseende eller om det är uppenbart att han i det land, till vilket han skall skickas, inte riskerar att sändas till hemlandet eller till land där han löper risk för förföljelse. Beträffande om- fattningen av polismyndighetens skyldighet att överlämna ärenden anförde föredraganden i prop. 1979/80:96, s. 51:

"Enligt min mening ger bestämmelsen inte utrymme för att underlåta att överlämna ett asylärende till SIV:s prövning i andra fall än då i det enskilda fallet varje risk för förföljel- se framstår som utesluten i hemlandet eller — för det fall av— visning övervägs till tredje land - varje risk för vidaresänd- ning till hemlandet framstår som utesluten i det landet. Jag vill hänvisa till att arbetsmarknadsutskottet i mars 1978 (AU 1977/78:3O s. 18) underströk att varje avvisnings- eller verk— ställighetsärende, i vilket fråga uppkommer om politisk förföl— jelse eller påföljder vid krigsvägran m.m., skall avgöras av SIV och att polismyndigheterna får besluta på egen hand endast i fall då påstående om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt. Utlännings påstående kunde enligt utskottets mening lämnas åsido endast i helt klara fall, exempelvis därför att han kom från ett land där förhållandena uteslöt risk för förföljelse. Utskottet ansåg vidare att det med en sådan tillämpning inte fanns skäl att avstå från möjligheten att snabbt verkställa avvisning i uppenbara fall."

I dessa fall skall polismyndigheten besluta om avvisning, givet- vis förutsatt att det inte finns andra skäl för att få en ansö- kan om uppehållstillstånd prövad i Sverige. Beslut om avvisning får endast fattas av polischef eller annat högre polisbefäl med juristutbildning. Avvisningsbeslutet får verkställas utan hinder av att det överklagats, s.k. direktavvisning. I de fall där politiska skäl åberopats av utlänningen måste dock beslutet anmälas till invandrarverket. Det får då inte verkställas förrän

invandrarverket förklarat att verket inte övertar ärendet. An- mälningsförfarandet går som regel snabbt. Under tjänstetid över- sänds handlingarna till verket i allmänhet via telefax. Efter tjänstetidens slut kontaktas en jourhavande tjänsteman på verket per telefon.

Om verket övertar ärendet förfaller avvisningsbeslutet. Om ären- det inte övertas skall avvisningsbeslutet verkställas. Avvis- ningsbeslutet kan överklagas och inhibition sökas. Utlänningen kan också samtidigt med att beslut överklagas, med stöd av 85, 86 eller 89 S UtlL hos polismyndigheten begära att verkställig- heten skall inställas och därvid anföra nya skäl för att ej sändas ut ur landet. Om polismyndigheten anser att det finns hinder mot verkställighet skall ärendet överlämnas till invand— rarverket. Beslutar polismyndigheten att inte överlämna ett ärende kan enligt 89 a 5 UtlL detta beslut överklagas till in— vandrarverket. Ett sådant överklagande medför inte automatiskt någon inhibition eller fördröjning av verkställigheten. Vid bestämmelsens tillkomst uttalades emellertid (prop. 1985/86:133) att det skall föreligga mycket starka skäl för att genomföra verkställighet innan verket fått en reell möjlighet att ta över ärendet.

Även ett direktavvisningsbeslut kan som nämnts överklagas, först till invandrarverket och därifrån till regeringen. Om inte inhi- bition meddelas verkställs emellertid beslutet även om det över- klagats.

Om ett ärende överlämnats till eller övertagits av invandrarver— ket placeras utlänningen i allmänhet på en utredningsförlägg- ning. Under vistelsen på denna skall i princip förhöret med den asylsökande göras färdigt. Även detta förhör hålls av polisper- sonal. Sedan polisens utredning överlämnats till verket kan beslut tas i frågan om uppehållstillstånd. Ibland görs emeller- tid kompletterande utredningar, på begäran av utlänningen eller dennes biträde eller på verkets initiativ.

I de fall redan polisens utredning ger vid handen att uppehålls- tillstånd kommer att meddelas förordnas inte något rättshjälps- biträde. Om det emellertid förefaller osäkert om uppehållstill- stånd kan ges aktualiseras frågan. Detta sker dock regelmässigt först när polisförhören är avslutade.

Om invandrarverket avslår en begäran om uppehållstillstånd fat— tas i regel också ett beslut om avvisning eller utvisning (38 S UtlL). Eftersom beslut om avvisning måste fattas inom tre måna- der från ankomsten till Sverige (31 S UtlL) är det med nuvarande arbetsbelastning hos verket i allmänhet utvisning som är ak- tuellt.

Avlägsnandebeslutet kan överklagas till regeringen. Om regering- en finner att invandrarverket fattat ett felaktigt beslut upp- hävs utvisningsbeslutet. Det ankommer därefter på verket att meddela uppehållstillstånd.

Efter en ändring av utlänningslagen den 1 juli 1986 kan invand- rarverket efter omprövning själv ändra ett av verket neddelat negativt beslut även efter det att det överklagats. Förutsätt- ningarna härför är att det inte medför någon fördröjning av ärendet jämfört med en regeringsprövning och att verket antingen inte översänt handlingarna i ärendet eller att regeringen begärt yttrande från verket.

Om regeringen fastställer avvisnings- eller utvisningsbeslutet skall detta verkställas. Bestämmelser om verkställighet åter- finns i 77-94 55 UtlL samt i 67-78 55 UtlF. Det är enligt dessa bestämmelser och enligt av rikspolisstyrelsen utfärdade anvis— ningar som polismyndigheten handlägger verkställighetsärendet och som överklagande och dylikt regleras. I enlighet med dessa anvisningar hålls i allmänhet först ett verkställighetsförhör för att utröna till vilket land utlänningen bör sändas, inom vilken tid beslutet skall vara verkställt och om det finns hin- der mot att verkställa beslutet. Om det föreligger s.k. poli— tiska verkställighetshinder som inte prövats tidigare är polis- myndigheten skyldig att överlämna ärendet till invandrarverket.

Detsamma gäller om det finns andra skäl att inte genomföra verk- ställigheten eller om det är tveksamt hur verkställighet skall ske, 89 S UtlL. Skyldigheten att överlämna föreligger även om utlänningen inte begär att ärendet skall överlämnas eller verk- ställigheten inställas. Om utlänningen själv begär att ärendet skall överlämnas och polisen inte går med på detta kan polisens beslut att inte överlämna ärendet överklagas till invandrarver— ket, som då kan överta verkställighetsärendet. Om verket beslu- tar att inte överta ärendet kan ett sådant beslut inte överkla- gas. Verkets beslut i ett överlämnat eller övertaget ärende kan dock överklagas till regeringen om utlänningen har åberopat att politiska verkstäl l ighetshi nder föreligger.

2.4. Kontroll— och säkerhetsåtgärder

I utlänningslagen finns en rad föreskrifter med syfte att säker— ställa att utlänningslagens bestämmelser följs. Lagen innehåller regler om yttre och inre utlänningskontroll och om förutsätt— ningarna för att en utlänning skall få utsättas för frihetsin- skränkningar i samband med handläggning av ärenden enligt utlän- ningslagen.

Med yttre utlänningskontroll avses den kontroll som sker i sam- band med utlänningars ankomst och inresa. Vid denna kontroll skall klargöras vem utlänningen är och om han har rätt att resa

in i Sverige. Bestämmelser om detta finns i 7 och 8 SS UtlL. Utfyllande föreskrifter har meddelats i utlänningsförordningen.

Huvudpunkterna i reglerna är att utlänningar skall ha pass när de kommer hit samt, i förekommande fall (jfr avsnitt 2.1) vise- ring, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Eftersom ifrågava— rande tillstånd måste sökas redan före resan till Sverige har kontroll av utlänningar som fått sådana tillstånd gjorts redan före ankomsten. Såväl de som har tillstånd som övriga är skyldi- ga att ge polismyndigheten de upplysningar som kan behövas för att bedöma utlänningens rätt att resa in. Utlänningen skall också förete biljett, om han har sådan. Biljetten kan i vissa fall tas om hand till dess det står klart om utlänningen skall

få stanna i Sverige (8 a 5). Under liknande förutsättningar kan också en utlännings pass tas om hand (8 b 5). I samband med inresekontroll får också slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel undersökas.

Den inre utlänningskontrollen innebär kontroll av att utlänning- ar som redan har rest in i Sverige har rätt att vistas här. En utlänning är därför skyldig att visa upp pass för polismyndighe- ten och också att inställa sig på polisstation för att fullgöra denna skyldighet samt lämna upplysningar om sin vistelse här. För att en polisman skall få begära att ett pass visas upp måste det finnas någon anledning till misstanke om att utlänningen inte har rätt att vistas i Sverige eller annars finnas skäl att göra en kontroll.

Enligt 8 c 5 samt 50 a 55 UtlL får i vissa fall fingeravtryck och fotografi tas av en utlänning, utan att denne misstänks för brott. Förutsättningarna är att utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten eller när han senare söker uppehålls- tillstånd eller att det föreligger förutsättningar för förvars- tagande.

En utlänning får enligt 50 S UtlL tas i förvar om det är sanno- likt att han kommer att avvisas eller utvisas eller när verk- ställbart beslut om avlägsnande har fattats. Därutöver krävs att det finns risk att utlänningen håller sig undan eller begår brott här eller att hans identitet är oklar. Om utlänningen är under 16 år eller har med sig ett barn under 16 år som han är vårdnadshavare för får förvarstagande ske endast om det förelig— ger synnerliga skäl. Sådant kan vara att förvarstagandet är helt nödvändigt, t.ex. för att en verkställighet skall kunna genomfö- ras. En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt som innebär att han åläggs att lämna ifrån sig sitt pass, anmäla sig till polismyndigheten eller iaktta de andra föreskrifter som kan behöva meddelas för att uppsikten skall vara effektiv. Uppsikt bör alltid användas i stället för förvar om det kan anses tillräckligt med sådana åtgärder. Detta

följer indirekt av bestämmelsen i 1 S om att lagen alltid skall tillämpas så att utlänningen inte utsätts för mer ingripande åtgärder än som är nödvändigt.

2.5. Ansvarsregler

I utlänningslagen finns också regler om följderna i vissa av— seenden av att lagens regler överträds. I 95-98 55 finns bestäm— melser om att den som överträder lagens föreskrifter kan ådömas böter eller i vissa fall fängelse. Den som anställer en utlän- ning som saknar arbetstillstånd kan ådömas böter eller fängelse och skall därutöver erlägga en särskild avgift, 99 a—b 55. Även juridiska personer skall utge sådana avgifter. Det är straffbart att hjälpa en utlänning att resa in i Sverige i strid mot lagens bestämmelser. Vidare kan en person som i vinningssyfte hjälper utlänningar, som saknar pass eller tillstånd för inresa, att resa till Sverige ådömas böter eller fängelse för detta.

I lagen regleras också vem som skall betala resan från Sverige om en utlänning avvisas eller utvisas. Bestämmelser om detta finns i 99 S. Primärt är det utlänningen själv som skall stå för kostnaden. I en del fall är innehavaren av det transportmedel, med vilket utlänningen kom till Sverige, skyldig att transporte- ra utlänningen från Sverige igen (82 S UtlL). I dessa fall skall transportören själv stå för kostnaden.

| | - | . . . | ' ) |||. HJ || _ * . ,.. 1|J ." |_| | ||r||1 . | : _|, . '-|, ,”.I' — 1 1 ._, * | " .| | | ||

3 FRAMLAGDA MEN INTE FÄRDIGBEHANDLADE LAGFÖRSLAG

3.1. Asylutredningen

Asylutredningen föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar förändringar rörande dels polismyndigheternas roll i beslutsfattandet, dels rättshjälpen.

Enligt utredningen skall polismyndigheten inte få fatta avvis- ningsbeslut i ett ärende, där utlänningen åberopar de politiska förhållandena i sitt hemland som grund för att få stanna i Sverige. Detsamma skall gälla om det är fråga om en nära famil— jemedlem till en sådan utlänning. Nu angivna ärenden skall över- lämnas till invandrarverket. Om invandrarverket vid sin prövning finner, att de åberopade skälen är uppenbart ogrundade, skall verket ange detta i sitt beslut. Beslutet får då verkställas även om det överklagats. En asylansökan skall enligt asylutred- ningen anses vara uppenbart ogrundad om utlänningen saknar alla förutsättningar för att få bifall till sin ansökan. Förhållande- na skall vara så klara och oomtvistliga att en prövning i högsta instans måste anses sakna varje mening. Ställningstagandet kan grunda sig på en materiell bedömning av omständigheterna i det enskilda ärendet. Det kan också göras mot bakgrund av svensk asylrättslig praxis.

Asylutredningen anser, att polismyndigheten alltjämt skall sköta förhöret av utlänningen i asylärendet. Om polismyndigheten anser att det kan bli fråga om en direktavvisning, skall enligt för- slaget utlänningen genast underrättas om detta. Polisen skall

i sådana fall också anmäla behov av rättshjälpsbiträde till rättshjälpsnämnden och även när den överlämnar ärendet till invandrarverket ange att ärendet är brådskande, eftersom det kan bli aktuellt med direktavvisning. Invandrarverkets beslut om direktavvisning skall kunna överklagas till regeringen. Rege- ringen skall dock enligt förslaget inte kunna meddela inhibition i sådana ärenden. Detta skall i stället göras av invandrarverket som också föreslås få en i lag reglerad skyldighet att alltid pröva inhibitionsfrågan om ett direktavvisningsbeslut överkla— gas. Grunden för asylutredningens ställningstaganden är dels de internationella rekommendationer som säger, att beslut i asyl- ärenden alltid skall fattas av den centrala utlänningsmyndighe- ten, dels rättssäkerhetskraven i sig, dels effektivitetsskäl. Beträffande innehållet i de internationella rekommendationer som finns på området hänvisas till avsnitt 5 nedan.

Asylutredningen anser att många asylärenden är av så komplicerad beskaffenhet att de, för att bli riktigt bedömda, måste avgöras av invandrarverket. Någon praktisk möjlig metod att göra skill- nad mellan sådana fall och fall av så klar natur att de kan avgöras även av personer utan särskild sakkunskap anser utred— ningen inte att det finns. Utredningen pekar också på att det utvecklats olika praxis i olika polisdistrikt. Utredningen anser vidare att det kan befaras att det nuvarande anmälningssystemet i praktiken leder till att varken polisen eller invandrarverket anser sig ha det fulla ansvaret för besluten. Dessutom ökar

enligt utredningen rent undermedvetet benägenheten att fatta negativa beslut, om man vet att de ändå kommer att granskas av en överinstans innan de verkställs. Detta kan i sin tur leda till att fler direktavvisningsbeslut fattas än som varit lag-

stiftarens mening. Beträffande effektiviteten anför utredningen, att den borde öka genom att det inte längre skulle kunna före-

komma att direktavvisning omintetgörs genom att polisen, i stäl- let för att fatta ett befogat avvisningsbeslut, överlämnar ären- det till verket.

Nästan alla remissinstanser har varit positiva till att invand- rarverket skall besluta om avlägsnande i ärenden där s.k. poli-

tiska skäl anförs. Flera av dem har emellertid gjort gällande att detta i och för sig inte skulle öka rättssäkerheten eftersom polismyndigheten är kompetent att avgöra ärenden som är helt ogrundade. De, som är av denna uppfattning, påpekar också, att beslut i asylärenden alltid fattas av polisbefäl ned stor erfa- renhet och juridisk utbildning. Det har också framförts att det föreslagna systemet kan medföra förseningar och att polisens arbetsbörda och faktiska befattning med ärendena i praktiken inte minskar. Några remissinstanser anser också att det finns andra möjligheter att komma till rätta med den rättsosäkerhet som för närvarande kan anses föreligga. En möjlighet som fram- förs är att höja nivån på beslutsfattandet hos invandrarverket. Prövningen av anmälda ärenden skulle därigenom bli säkrare. Också bättre utbildning av förhörsledare och beslutsfattare och tätare kontakter mellan verket och polismyndigheterna förordas.

Åtskilliga remissinstanser är kritiska mot utredningens tolkning av begreppet "uppenbart ogrundad". Det görs gällande att ut- trycket getts en annan innebörd av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté, som anser att en asylansökan är uppenbart ogrundad endast om den är klart bedräglig eller saknar samband med sådana omständigheter som berättigar till asyl. Ifrågavaran- de remissinstanser ansåg också att det skulle innebära en omfat— tande utökning av rätten att besluta om direktavvisning, om ställningstagandet får grundas på en materiell bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet eller på svensk asyl— rättslig praxis.

Flera remissinstanser har funnit det oförenligt med inhibitions- begreppet och också helt otillfredsställande att den instans som meddelat ett beslut om avlägsnande också skall ta ställning till om detta tills vidare inte skall gälla och att överinstan— sen inte skall ha möjlighet att fatta ett beslut om inhibition.

Beträffande föreslagna ändringar rörande rättshjälp hänvisas till avsnitt 6.11.

_90_ 3.2 Asylstöd

I en till lagrådet i december 1987 överlämnad remiss föreslår regeringen, att ett enhetligt system för bidrag till asylsökande införs. Asylsökande, som är berättigade till ekonomiskt stöd enligt det föreslagna systemet, kommer inte att ha rätt till socialhjälp. I stället får den asylsökande disponera en möblerad bostad varjämte han erhåller ett visst dagbidrag. Dagbidraget är avsett att täcka utgifterna för mat, kläder och dylikt. Härut- över kan särskilt bidrag utgå för bl.a. den asylsökandes resor till sitt ombud, under förutsättning att dessa är nödvändiga för utredningen i asylärendet.

4. BESTÄMMELSER OM ASYLÄRENDEN I VISSA ANDRA LÄNDER

Nedanstående redogörelse tar sikte främst på handläggningen av asylärenden i länder med likartad struktur i invandringen som Sverige. För en redogörelse av allmänna regler om invandring och utlänningskontroll i utländsk rätt hänvisas till invandrarpoli—

tiska kommitténs betänkande 1982z49 Invandringspolitiken - Bak- grund.

4.1 Danmark

Den danska utlänningslagstiftningen är från 1983. Den har av—

seende asylärenden ändrats i viktiga avseenden 1984, 1985 och 1986.

Enligt lagen har såväl konventionsflyktingar som utlänningar, som kan åberopa flyktingliknande skäl mot att behöva återvända till hemlandet (s.k. de facto-flyktingar) rätt till asyl i Dan- mark. Detta gäller emellertid inte om den asylsökande redan har fått eller kan påräkna flyktingstatus i annat land eller, genom långvarig vistelse eller på annat sätt, har mycket stark anknyt- ning till annat land, där han kan få skydd. Beslut tas i första instans av utlänningsdirektoratet och kan därifrån överklagas till flyktingnämnden. Flyktingnämnden har som ordförande en domare från högsta domstolen. I övrigt ingår representanter för justitie—, utrikes- och inrikesdepartementen samt för Dansk flyktinghjälp. Denna organisation är ett samlingsorgan för de olika danska organisationer, som arbetar med flyktingfrågor. En av flyktinghjälpens platser disponeras av FN:s flyktingkommis-

sarie. En asylsökande har rätt till offentligt biträde men först sedan direktoratets handläggning har avslutats.

Enligt lagens ursprungliga lydelse skulle alla asylsökande höras inför nämnden, som var beslutsför med sju ledamöter. En asylsö- kande hade en ovillkorlig rätt att stanna i Danmark till dess lagakraftägande beslut om avlägsnande förelåg.

Dessa regler i förening med en stark ökning av antalet asylsö— kande till Danmark ledde till allt längre handläggningstider. Reglerna har därför successivt ändrats.

Till en början infördes en möjlighet att avgöra uppenbart ogrun- dade ansökningar inför en mindre del av nämnden och möjlighet att avgöra ett ärende utan muntlig förhandling. Hösten 1985 infördes vidare möjlighet till direktavvisning. En utlänning kan enligt dessa bestämmelser avvisas direkt och utan möjlighet att överklaga, om hans ansökan om asyl bedöms vara uppenbart ogrun- dad. Beslutet fattas av en tjänsteman vid direktoratet, som först skall sammanträffa med utlänningen. Direktavvisningen får endast verkställas efter samtycke av en representant för dansk flyktinghjälp. Ett beslut om direktavvisning kan inte överkla- gas. Antalet asylsökande till Danmark fortsatte emellertid att öka och i oktober 1986 utökades möjligheterna till direktavvis— ning. Enligt de nya reglerna kan en utlänning, som kommer till Danmark, avvisas vid ankomsten, om han saknar pass eller vise- ring, även om han gör en asylansökan. Direktavvisning kan ske så snart utlänningen före ankomsten till Danmark vistats i ett annat land än hemlandet och där varit skyddad mot förföljelse. Med vistelse räknas också transitering via en internationell flygplats och detta oavsett om utlänningen överhuvudtaget lämnat flygplanet. Utlänningen anses bara ha tillräckligt skydd i län- der som är bundna av flyktingkonventionen. Den som avvisas en— ligt dessa regler hänvisas till att söka asyl genom dansk ut- landsbeskickning. Möjligheter att få bifall till en sådan ansö- kan är emellertid mycket små. Samtidigt infördes regler om att den som transporterar utlänningar, som saknar pass eller visum,

till Danmark kan ådömas böter. Det uppdrogs åt justitieministern att avgöra om och när bestämmelsen skall sättas i kraft. Så har ännu inte skett.

Flyktingnämndens beslut kan inte överklagas. En asylsökande som fått avslag på en asylansökan kan emellertid vända sig till justitieministern för att få stanna av humanitära skäl. Ytterst få sådana ansökningar bifalls.

4.2. Norge

Den norska utlänningslagen är från 1956 och flera av de grund— läggande frågorna styrs av praxis samt av instruktioner utarbe— tade av justitiedepartementet. Polismyndigheten kan besluta om direktavvisning om en asylansökan är uppenbart ogrundad. Så anses bl.a. vara fallet om den s.k. första asyllandsprincipen är tillämplig. Innan beslutet om direktavvisning verkställs måste det anmälas för direktoratet för utlänningar. Beslutet kan över— klagas till departementet.

Ett betänkande med förslag till ny utlänningslag lades fram 1983. Detta betänkande utsattes för en hel del kritik, framför allt beträffande rätten att överklaga vissa beslut till domstol och tillskapandet av en flyktingnämnd. Justitiedepartementet har på grundval av betänkandet och remissyttrandena utarbetat ett lagförslag, som förväntas bli antaget av Stortinget våren 1988.

Enligt lagförslaget kan polismyndigheten besluta om bortvisning av en utlänning, som saknar pass eller visum. För att polismyn- digheten skall få besluta krävs att frågan om bortvisning tas upp senast inom 7 dagar från utlänningens ankomst till Norge. Om fråga om bortvisning väcks efter 7 dagar skall direktoratet fatta beslut. Vidare skall alla ärenden, där politiska skäl åberopas, överlämnas till direktoratet. Om en sådan ansökan är uppenbart ogrundad eller utlänningen redan ingett eller fått avslag på asylansökan i annat land får direktoratet besluta om omedelbar verkställighet. Direktoratets beslut kan överklagas till justitiedepartementet.

I lagförslaget finns regler om att verkställighet inte får ske till ett land, där utlänningen riskerar att utsättas för poli- tisk förföljelse eller att bli vidaresänd till ett land där han riskerar detta. Det finns inte några regler som ger rätt att få ett ärende omprövat på verkställighetsstadiet eller att åberopa nya omständigheter i verkställighetsärendet. Verkställighet får emellertid inte ske om utlänningen därigenom utsätts för fara. Om det framkommit nya omständigheter, t.ex. uppgifter i massme- dia om utlänningen, kan i praktiken en omprövning ske. Utlän- ningen kan åläggas att resa direkt efter det att verkställbart beslut föreligger eller inom en fastställd frist. Om utlänningen inte lämnar landet inom fristen sker verkställighet genom polis— myndighetens försorg. Den myndighet som har beslutat om avlägs— nandet eller den överordnade myndigheten kan dock besluta om inhibition och också ändra det tidigare beslutet.

En asylsökande har rätt till fri rättshjälp under hela prövning- en av ärendet. En asylsökande har alltid rätt att lämna muntliga uppgifter under handläggningen. Han har därvid inte någon ovill- korlig rätt att använda sitt eget språk, utan det väsentliga är att han kan göra sig ordentligt förstådd på det språk som an- vänds.

Enligt lagförslaget har endast konventionsflyktingar rätt till asyl. Av förarbetena framgår att de facto—flyktingar liksom enligt nu gällande praxis i allmänhet skall få stanna i Norge av humanitära skäl. Enbart det förhållandet att någon är krigsväg- rare medför inte att denne får stanna. En avvägning görs alltid av vilka risker han skulle utsättas för om han skickades från Norge.

Regeringen ges i förslaget rätt att besluta om böter för den som medverkar till att utlänningslagens föreskrifter inte följs. Med stöd av detta bemyndigande kan regler införas om böter för den som transporterar utlänningar, som saknar pass och visum, till Norge.

_95_ 4.3 Belgien

I Belgien träder en ny utlänningslag i kraft den 1 februari 1988. Den följande redogörelsen gäller reglerna enligt den nya lagen. Det bör nämnas att den belgiska regeringen hittills över- låtit åt FN:s flyktingkommissare (UNHCR) att avgöra om en person skall beviljas flyktingstatus. UNHCR vill emellertid inte längre ha detta ansvar utan vill enbart inrikta sig på att bistå flyk- tingar. Enligt det nuvarande systemet kan man också klaga först i administrativ väg och sedan till domstol. Det tar ofta minst fem år innan ett slutligt beslut föreligger.

Den som vill söka asyl i Belgien skall, om han saknar tillstånd att resa in, göra det inom 8 dagar från ankomsten dit. Den som har uppehållstillstånd måste söka asyl inom åtta månader från ankomsten eller inom åtta dagar efter tillståndstidens slut.

Den som söker asyl vid ankomsten kvarhålls vid gränsen tills han har förhörts. Förhöret hålls av tjänstemän från justitiedeparte— mentet. På detta stadium finns ingen rättshjälp. Representanter från frivilligorganisationerna vill inte vara med och skulle inte heller tillåtas vara närvarande vid förhören. Däremot får alla asylsökande en broschyr som beskriver de belgiska reglerna. Om det framkommer att den asylsökande har vistats mer än tre månader i ett annat land eller det annars är uppenbart att han inte bör beviljas asyl sker direktavvisning.

Beslut angående asyl tas av en nyinrättad kommission, som admi- nistrativt har visst samband med justitiedepartementet men som fattar sina beslut helt självständigt. Kommissionen består

av tre av regeringen utsedda kommissionärer, sju högre tjänste- män och tjugo handläggare. En av kommissionärerna - som skall vara över 30 år, jurister, tala främmande språk och vara insatta i flyktingfrågor - måste delta i varje beslut.

Kommissionens beslut kan överklagas till en särskild, nyinrättad nämnd med domstolskaraktär. Avslagsbeslut kan överklagas av utlänningen och positiva beslut av justitieministeriet. Nämnden

har fem ledamöter. Ordföranden skall vara ordinarie domare. Av de övriga ledamöterna skall två komma från regeringskansliet (justitie- respektive utrikesministerierna), en vara advokat och en representera UNHCR. Den sistnämnda ledamoten har - på begäran av UNHCR - endast rådgivande funktion. Den asylsökande har rätt till muntlig förhandling inför nämnden. Han skall då vara bi- trädd av ett ombud.

Om kommissionen eller nämnden finner att den asylsökande är flykting enligt flyktingkonventionen utfärdar justitieministe- riet uppehållstillstånd. Vid ett negativt beslut av den högre myndigheten skall den asylsökande, som haft rätt att stanna i Belgien under prövningen, i princip lämna landet. Han kan över— klaga till förvaltningsdomstol men ett sådant överklagande med- för inte rätt att stanna under prövotiden. Eftersom kommissionen och nämnden endast prövar, om sökande omfattas av Genéve-konven- tionen, kan den asylsökande emellertid begära att justitieminis- teriet prövar om han skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning, humanitära skäl eller annan anledning. Under denna prövning får utlänningen stanna i landet. Ett negativt besked från regeringen kan också det överklagas till förvalt- ningsdomstol men den asylsökande får då inte avvakta prövningen i landet. Förvaltningsdomstolen, som saknar rätt att meddela inhibition, får endast pröva lagligheten av ett beslut, inte lämpligheten.

Det finns inte några särskilda bestämmelser om de facco-flyk- tingar, eftersom man anser att detta skulle leda till att utlän- ningar betraktas som flyktingar i mindre utsträckning än annars. Personer som i Sverige anses omfattas av 6 S UtlL får i allmän— het stanna antingen som konventionsflyktingar eller av humanitä- ra skäl.

De belgiska myndigheterna räknar med att väntetiderna skall kunna begränsas så att det tar högst ett år innan justitiemini- steriet fattar ett slutligt beslut beträffande asylansökan.

Den nya lagen innehåller också bestämmelser om sanktioner mot transportbolag. Den som för mer än fem utlänningar, som saknar tillstånd för inresa, till Belgien kan ådömas böter. Dessa reg- ler har redan satts i kraft. Om utlänningen inte får tillstånd att stanna i Belgien är transportören också skyldig att stå för kostnaden för den asylsökandes resa från Belgien samt kostnader- na för dennes uppehälle där. Detta gäller ovasett vilken tid som åtgår innan slutligt beslut föreligger.

4.4 Canada

Ett förslag om omfattande ändringar av reglerna för handläggning av asylansökningar har lagts fram under år 1987. Enligt det nuvarande systemet har alla asylsökande rätt att stanna i lan- det, medan deras sak prövas. Varje asylsökande förhörs av en högre immigrationstjänsteman. På grundval av utskrifterna av detta förhör bedömer sedan RSAC (rådgivande kommittén beträffan- de flyktingstatus) om utlänningen skall betraktas som flykting. Ett positivt beslut från RSAC leder nästan undantagslöst till att regeringen medger permanent uppehållstillstånd. Ett negativt beslut kan omprövas inför Inmigration Appeal Board efter munt- ligt förhör och ett negativt beslut av denna instans kan över— klagas till allmän domstol. Detta system har visat sig leda till alltför långa handläggningstider när antalet asylsökande som kom till Canada ökade drastiskt under 1980-talet. År 1980 mottogs 1.600 asylansökningar från personer som redan befann sig i Canada eller vid gränsen, år 1986 var siffran över 18.000. Medan det år 1978 tog ett år att avgöra ett asylärende tog det år 1983 fem år. Handläggningstiderna fortsatte att öka under 1986 och 1987.

Mot denna bakgrund infördes skärpta visumregler i februari 1987. Detta ansågs emellertid inte vara tillräckligt för att komma till rätta med de långa väntetiderna. Nya handläggningsregler har därför utarbetats. Förslaget innebär följande.

En ny, oberoende, myndighet flyktingnämnden, inrättas. Alla nämndens ledamöter utses av regeringen. Minst 10 procent skall vara jurister med särskild träning i flyktingfrågor. Återstoden skall ha intresse för och sakkunskap i flyktingfrågor. Flykting- nämnden skall ha kontor i alla de största städerna och skall under normala omständigheter ha upp till 75 ledamöter. Vid ökat antal asylsökande skall antalet ledamöter kunna ökas.

Varje asylsökande skall höras inför två personer, en ledamot av flyktingnämnden och en "inmigrationsdomare". Detta förhör skall ske inom några dagar efter det att asylansökan görs. Direktav- visning skall ske om båda beslutsfattarna finner att den asylsö- kande kan återsändas till ett första asylland eller redan fått avslag i Canada en gång (och inte har varit ute ur landet mer än 90 dagar), redan fått ett avlägsnandebeslut som ej verkställts eller inte visar sig ha trovärdiga skäl för att han skulle vara förföljd. Det sistnämnda är fallet om de åberopade skälen inte faller under flyktingkonventionen eller om det är väsentligt tvivel beträffande trovärdigheten av en ansökan som i och för sig skulle falla inom konventionen. Ett beslut om direktavvis- ning kan överklagas till allmän domstol. Verkställighet sker trots överklagandet men utlänningen representeras av ombud under förhandlingen. Vid bifall till överklagandet betalar den cana— densiska staten återresan till Canada. Den som inte direktavvi— sas hänvisas till flyktingnämnden för prövning. Han hörs där inför två personer i ett tämligen informellt förhör. Båda med— lemmarna måste vara eniga för att avslag skall kunna ges. Avslag kan efter prövningstillstånd överprövas av allmän domstol.

För att underlätta bedömningarna hos flyktingnämnden och immi- grationsdomarna upprättas ett särskilt register över vilka län- der som kan anses såsom trygga asylländer och i registret skall också anges andra frågor av betydelse för flyktingskapsbedöm- ningar. Detta register skall vara tillgängligt för samtliga de personer som är inblandade i beslutsprocessen.

Asylärenden handläggs till en början av justitieministeriet. Varje asylsökande förhörs av en tjänsteman vid ministeriet. Omkring 25 personer är sysselsatta med detta. Den som sköter förhöret får inte fatta beslut utan detta görs av en annan tjänsteman vid justitieministeriet. Om beslutet är helt eller delvis negativt kan det inom sju dagar överklagas till stats— sekreteraren. Innan statssekreteraren fattar beslut, hörs den asylsökande av en rådgivande nämnd. Ordföranden i nämnden är alltid jurist. I övrigt är nämnden sammansatt av personer från olika samhällsområden. Vid nämndens sammanträde är också en representant för UNHCR närvarande. Nämndens avgörande är mycket utförligt motiverat. Statssekreteraren är inte bunden av det, men följer det alltid i praktiken. Även statssekreterarens avgö- rande är i allmänhet motiverat. Det är sekretessbelagt utom för parten. Ett avslag från statssekreteraren kan överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen.

Den som fått avslag av denna sista instans kan inge en ny ansö— kan. Denna tas endast upp till prövning om det åberopas nya omständigheter. Det går inte att åberopa grunder, som uppkommit genom den asylsökandes agerande i Nederländerna.

En asylsökande kan beviljas flyktingstatus eller s.k. B-status. B—status kan grunda sig på flyktingliknande eller humanitära skäl, t.ex. att utlänningen skall få studera. Det är utrikesde- partementet som avgör om flyktingstatus skall ges.

Flertalet asylsökande kommer landvägen via Belgien och Förbunds— —epubliken Tyskland. De som kommer med flyg tillåts inte lämna transithallen förrän frågan om direktavvisning avgjorts. Direkt— avvisning kan ske om ansökan är uppenbart ogrundad. Så kan anses vara fallet om de åberopade skälen inte är asylskäl eller om den asylsökande lämnar motstridiga uppgifter på väsentliga punkter eller om det står klart att uppgifterna är falska eller om ut- länningen redan har en asylansökan under prövning i ett annat

land. Den som direktavvisas kan överklaga men måste göra det inom den tid som är föreskriven för att lämna landet, 7 dagar. Man kan inom denna tid vända sig till allmän domstol för att få rätt att stanna i Nederländerna under asylprövningen. Den som inte direktavvisas får i allmänhet stanna i Nederländerna till dess ansökan slutbehandlats. Väntetiden uppgår ofta till 4-5

0 ar.

En asylsökande har rätt till offentligt biträde från det att ansökan görs. Det är ovanligt att biträde begärs i första in- stans. I stället är det vanligt att kontakt tas med representan- ter från frivilligorganisationerna.

En ny lag håller på att utarbetas. Därvid kommer bl.a. sanktio— ner mot flygbolag att föreslås.

4.6 Schweiz

Endast konventionsflyktingar beviljas asyl i Schweiz. Asylansö- kan tas emot av polismyndigheten, som håller ett första förhör. Ärendet skickas därefter till Bundesamt, som är första instans. Om utlänningen begär det och även i flertalet andra fall hålls muntligt förhör. Det anses inte möjligt att bevilja en asylansö- kan utan att muntligt förhör hålls. Den asylsökande har inte rätt till offentligt biträde förrän i samband med överklagande. Anteckningar från förhöret skall undertecknas av förhörsledaren och biläggas akten. Därutöver motiveras beslutet utförligt. Varje handläggare klarar 3—4 ärenden per vecka. Mellan 85 och

90 procent av ärendena resulterar i avslag. Ett negativt beslut kan överklagas till justitieministeriet. Ett beslut som överkla- gas får inte verkställas, om inte ministeriet förordnar annat. Skäl som anförs först i överinstansen vinner i allmänhet inte tilltro. Över 90 procent av de överklagade besluten fastställs. Handläggningen i ministeriet är skriftlig. Beslut fattas inte av politiker utan av den högste tjänstemannen.

Ett avlägsnandebeslut skall verkställas av de regionala nyndig- heterna. Det förekommer att dessa i stället beviljar uppehålls— tillstånd av humanitära skäl eller på grund av anknytning.

Myndigheterna överväger för närvarande om åtgärder behöver vid- tas mot transportörer.

4.7 Storbritannien

Storbritannien har en reglerad invandring. Tillstånd att bosätta sig där skall därför som huvudregel sökas före ankomsten dit. Delvis för att kunna kontrollera invandringen men framför allt av säkerhetsskäl finns viseringskrav i förhållande till en rad länder. Också personer som inte behöver visum måste dock som huvudregel skaffa sig bosättningstillstånd före ankomsten, om avsikten är att bosätta sig i Storbritannien. Även personer med visering eller annat tillstånd att resa in kan stoppas av immi— grationsmyndigheten.

Det är ovanligt att någon får asyl efter ansökan på en ambassad men det förekommer. Normalt sett sökes asyl antingen vid ankoms- ten till Storbritannien eller inne i landet av personer, som vistas legalt där men vars tillstånd, t.ex. som studerande, snart tar slut. Den senare gruppen var till för några år sedan helt dominerande och svarade för 90 procent av asylansökningar- na. Andelen asylsökande vid gränsen har emellertid ökat alltme— ra.

Handläggningen av asylansökningar är i viktiga avseenden olika beroende på om ansökan görs inne i landet av en person som vis- tas legalt i Storbritannien eller vid gränsen.

I det sistnämnda fallet får sökanden först avge en skriftlig redogörelse och förhörs av personal från Immigration Control. Denna myndighet sorterar under Home Office men agerar och beslu- tar självständigt. Den kan dock inte bevilja eller avslå en asylansökning men kan fatta beslut om förvar eller ge temporärt

-102- i tillstånd att vistas i Storbritannien medan ansökan prövas. Beslut i asylfrågan tas alltid av tjänstemän vid Home Office Immigration Department. Mer tveksamma eller principiella avgö- randen tas av den ansvarige ministern själv.

Avslag på en vid gränsen gjord asylansökan kan överklagas men först efter det att utlänningen lämnat landet. Överklagandet görs till en särskild immigrationsdomare, en s.k. adjudicator eller till en s.k. tribunal. Den senare — ett domstolsliknande organ - kan hänvisa ärendet till adjudicatorn för yttrande. Avslagsbeslutet motiveras inte förrän det överklagas. Motive- ringen skrivs av en annan tjänsteman än den som fattade det första beslutet. Om det vid skrivandet av motiveringen skulle visa sig att asylansökan bör bifallas kan Home Office ändra det ursprungliga beslutet. Detta sker dock nycket sällan. Såväl adjudicatorns som tribunalens beslut är endast rådgivande. Be- slutet i asylfrågan tas även efter överklagande av tjänstemän eller politiker vid Home Office. För den som befinner sig i Storbritannien men söker asyl först sedan hans tillstånd gått ut gäller samma regler beträffande rätt att överklaga.

Regeln att överklagande endast får ske från hemlandet komplette- ras av en möjlighet att söka prövning hos allmän domstol. Denna prövning skall egentligen ta sikte på om något formellt fel begåtts men i praktiken prövas ofta ärendena även materiellt. När en ansökan om sådan prövning görs kan domstolen förordna att den asylsökande skall få stanna i landet medan ärendet prövas.

Även Home Office kan besluta om sådan inhibition. En parlaments- ledamot kan också vända sig till Home Secretary med en sådan begäran. Det var tidigare regel att bevilja sådana framställ- ningar. Sommaren 1987 förklarade emellertid inrikesministern att det med hänsyn till det ökande antalet asylansökningar inte längre var möjligt att behålla denna regel. Det är dock alltjämt vanligt att en hemställan från en parlamentsledamot leder till inhibition. Detta tillsammans med den ökade användningen av möjligheten till domstolsprövning har lett till att det blivit allt vanligare att asylsökande är kvar i landet under ärendets

Om en person, som befinner sig legalt i landet, ansöker om asyl blir han till en början förhörd av någon från Home Office Immi- gration Department. Beslut fattas också av denna avdelning och får överklagas på samma sätt som asylansökan som gjorts vid gränsen. Den stora skillnaden är att den asylsökande i ett så- dant fall har en ovillkorlig rätt att stanna i landet, tills hans ansökan har färdigbehandlats. Eftersom domstolsprövningen kan fullföljas ända till House of Lords kan processen ta åtskil— liga år.

Om en asylansökan avslås förväntas utlänningen lämna landet frivilligt. Den som avvisas vid gränsen tas ofta i förvar under prövotiden och förpassas direkt ur landet. Om utlänningen inte lämnar landet tas beslut om avlägsnande, beslut som i huvudsak överensstämmer med svenska regler om avvisning och utvisning. Även ett sådant beslut kan överklagas under åberopande av att ett formellt fel begåtts vid fattandet av beslutet. Utlänningen kan också göra en ny asylansökan och få den prövad, med samma möjligheter till överklagande. Möjligheten att få bifall till en ny ansökan är dock mycket liten. De olika prövomöjligheterna samt det förhållandet att en del personer håller sig undan, när ett slutgiltigt verkställighetsbeslut föreligger, gör att det kan ta fem år innan ett asylärende avslutas. Det förhållandet att utlänningen vistats i landet så länge utgör emellertid inte i sig ett skäl för att bevilja uppehållstillstånd. Först om vistelsen överstiger tio år anses den vara tillräcklig för uppe- hållstillstånd.

Den som söker asyl vid gränsen kan emellertid efter beslut av Immigration Control tas i förvar under den tid prövningen pågår. Förvarstider på sex månader är inte ovanliga. Förvarsbeslut fattas också i samband med verkställighet, om det kan antas att utlänningen annars håller sig undan. Om det är fråga om familjer är det som regel endast familjefadern som tas i förvar. Förvars— tagande enbart av barn sker aldrig.

I Storbritannien har upprättats en särskild organisation som ger gratis rådgivning åt invandrare. Organisationen har en särskild avdelning för flyktingfrågor som i regel underrättas av myndig— heterna innan en direktavvisning sker. En asylsökande kan också själv vända sig till organisationen. Organisationen har bidrag från regeringen. Flyktingkommissarien och frivilligorganisatio- nerna arbetar genom den. Någon representant för organisationen får dock som regel inte vara närvarande vid förhören med den asylsökande. I allmänhet hjälper inte heller organisationen till med att överklaga. Vid överklagande till domstol finns i stället rätt till rättshjälp, som domstolen då beslutar om.

Storbritannien införde i början av 1987 sanktioner mot transpor- törer. Den som för en utlänning som saknar tillstånd till Stor— britannien kan ådömas böter. Det spelar därvid inte någon roll om utlänningen får tillstånd att resa in och stanna i Storbri— tannien.

5 KONVENTIONER

Flera konventioner och av internationella organ utarbetade re- kommendationer innehåller bestänmelser, som i olika avseenden innehåller regler om hur utlänningar skall bemötas. Bland dessa bör nämnas 1951 års FN—konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen), 1966 års FN—konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, 1950 års Europakonven— tion angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen), Europarådets rekonmen- dation från år 1981 om harmonisering av nationella regler om behandling av asylansökningar samt en rad rekommendationer an— tagna av FN:s flyktingkommissaries (UNHCR) exekutivkommitté.

5.1. Flyktingkonventionen

Denna konvention reglerar förutsättningarna för att en person skall betraktas som flykting och hur en flykting skall behand- las. Däremot innehåller flyktingkonventionen inte några regler om hur prövningen av flyktingskapet skall ske. Det finns inte heller några bestämmelser om i vilka fall ett land har skyldig— het att pröva en asylansökan. Ett starkt skydd för en asylsökan— de och ett väsentligt åtagande för den konventionsbundna staten är emellertid den s.k. non-refoulementprincipen, som återfinns i konventionens 33:e paragraf. Enligt denna regel får en flykting inte återsändas till ett land där han riskerar att antingen bli utsatt för förföljelse eller bli vidaresänd till ett land där

han riskerar detta. Regeln anses ha införlivats med folkrätten och följs i allmänhet även av icke konventionsbundna länder. Bestämmelsen medför en skyldighet att utreda och ta ställning till en asylansökan från en utlänning som kommit till landet. Följden kunde annars bli att en utlänning, som enligt konventio- nen är en flykting, återsänds till förföljelselandet.

Bland de rättigheter som enligt konventionen tillförsäkras flyk- tingar kan nämnas rätt till rörelsefrihet i landet. Endast nöd- vändiga inskränkningar får meddelas och de får endast finnas kvar till dess flyktingen fått lov att stanna eller fått lov att resa in i ett annat land. Enligt konventionen har en flykting rätt till flyktingförklaring samt till resedokument. Resedoku— mentet är en med pass jämförbar handling som berättigar till återinresa i det land som utfärdat det. Till konventionen foga— des 1967 ett protokoll om flyktingars rättsliga ställning, som utvidgade konventionen till att omfatta också flyktingar från utomeuropeiska länder.

5.2 1966 års FN—konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

I konventionen upptagna rättigheter gäller för alla individer som befinner sig på en stats territorium. Konventionen föreskri- ver också att den som anser att hans rättigheter enligt konven— tionen kränks skall ha en verklig möjlighet att få till stånd en prövning av detta.

På utlänningsrättens område är det främst artiklarna 9, 12 och 13 som är av intresse.

Enligt artikel 9 har den som tas i förvar rätt till omedelbar domstolsprövning av förvarstagandet. Det var delvis med hänsyn till denna bestämmelse som de nuvarande reglerna om överprövning av förvarsbeslut enligt utlänningslagen infördes år 1975.

I artikel 12 sägs att den som lagligen befinner sig på en stats

sig var han vill. Varje person skall också ha rätt att lämna ett land. Dessa rättigheter kan inskränkas, om det är föreskrivet i lag och kan anses nödvändigt bl.a. av hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning.

Enligt artikel 13 skall en utlänning, som lagligen befinner sig i en stat ha rätt att överklaga ett utvisningsbeslut och, om inte hänsyn till rikets säkerhet medför annat, ha rätt att stan— na i landet nedan frågan prövas.

5.3. Europakonventionen

Konventionen, och till den bifogade fem tilläggsprotokoll, till- försäkrar envar som befinner sig under en fördragsslutande stats jurisdiktion vissa grundläggande rättigheter. En enskild person, som anser att en stat har kränkt hans rättigheter enligt konven- tionen, har möjlighet att föra talan om detta inför den europe- iska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och (i vissa

fall) den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Konventionen garanterar en rad fri- och rättigheter. Även om den i och för sig inte innehåller några bestänmelser om utlänningars rätt att resa in i eller stanna kvar i ett land kan några artik- lar bli tillämpliga också inom utlänningsrättens område. Detta gäller främst artikel 4 (skydd mot frihetsberövande), artikel 6 (rätt till domstolsprövning i vissa fall) samt artikel 13 (rätt till överprövning av beslut).

Artikel 6 föreskriver bl.a. att den, vars civila rättigheter kränks, skall ha rätt till domstolsprövning. I en till riksdagen hösten 1987 lämnad proposition föreslår regeringen med anledning av denna föreskrift att regeringsrätten skall få granska laglig- heten av beslut som fattats av regeringen. Lagförslaget gör emellertid undantag för ärenden enligt utlänningslagen. Det torde också stå helt klart att en utlännings rätt till inresa, vistelse och arbete i Sverige inte kan utgöra civila rättigheter i konventionens mening. Däremot kan det möjligen ifrågasättas om

följderna av exempelvis en utvisning kan vara sådana, att det kan vara fråga om ett åsidosättande av civila rättigheter. Så skulle kunna vara fallet om utlänningen genom utvisningen inte kan behålla egendom i Sverige eller fortsätta att driva företag här. Även om ett utvisningsbeslut skulle få sådana följder be- döms emellertid inte sådana faktorer i utvisningsärendet. Detta ärende rör endast utlänningens rätt att stanna i landet och denna är, som ovan nämnts, inte garanterad i konventionen.

Enligt artikel 4 skall envar som berövas friheten ha rätt att få frihetsberövandet prövat av domstol. Sådan prövning skall ske inom kort tid efter frihetsberövandet. Även frihetsberövande enligt utlänningslagen omfattas av bestämmelsen. Tiden har när det gäller frihetsberövande på grund av brott av Europadomstolen bestämts till högst fyra dagar.

Enligt artikel 13 i konventionen skall envar, vars rättigheter enligt konventionen kränks, ha en reell nöjlighet att klaga över detta. Detta medför att om ett avlägsnandebeslut kan medföra risk för utlänningens liv eller omänsklig behandling av honom eller förhindra hans rätt till privat- eller familjeliv bör utlänningen kunna klaga över detta. För att prövningen skall anses tillräcklig, krävs att besvärsinstansen är oberoende, är behörig att fatta beslut och att klaganden har rätt att framföra sin talan — skriftligen eller muntligen.

Det är oklart om redan den som hävdar att hans rättigheter en- ligt konventionen kränkts skall ha talerätt. Mycket talar emel- lertid för att det därutöver måste finnas någon sannolikhet för att det varit fråga om ett konventionsbrott. Domstolen skulle annars kunna bli överhopad av ansökningar.

5.4. Europarådets rekommendation angående harmonisering av

nationella procedurregler beträffande asyl (1981)

Enligt rekommendationen får endast den centrala utlänningsmyn- digheten fatta beslut rörande asylansökningar. Regeln avser inte

ett förbud mot överklagande till domstol eller annan myndighet. Det är i stället fråga om ett förbud mot att låta gräns- eller lokala myndigheter avgöra asylärenden. Det var mot bakgrund av denna regel som skyldigheten för polismyndighet att anmäla av— visningsbeslut i ärenden där politiska skäl åberopats infördes 1982.

Rekommendationen medför först och främst ett krav på att asylsö- kande skall få sin sak prövad av en central nyndighet med kompe- tens för denna typ av frågor. För svenskt vidkommande blir detta invandrarverket. Vidare skall den asylsökande ha rätt att stanna under det att hans sak prövas om inte den centrala myndigheten - eller en överordnad myndighet - finner att hans talan grundar sig på omständigheter, som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller i vart fall omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän så skett. Den asylsökande skall slutligen informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud, veta om sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR samt ha rätt att höras muntligt.

5.5 UNHCR:s rekommendationer

UNHCR:s exekutivkommitté har sedan år 1975 antagit en rad rekom- mendationer (eng. conclusions) rörande flyktingars internatio- nella skydd. Dessa rekommendationer innehåller dels ställnings- taganden och påpekanden i olika frågor, dels rekommendationer rörande behandlingen av flyktingar och asylsökande i olika av- seenden.

Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna är nr 8 från 1977 - avgörande av flyktingstatus. I denna rekommenderas såsom grundläggande krav för asylproceduren bl.a. att den myndighets— person som först behandlar en asylansökan, skall ha klara in- struktioner om hur den skall handläggas och ha skyldighet att överlämna ärenden som aktualiserar non refoulement—principen samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han skall kunna framlägga sin begäran.

Den asylsökande skall vidare kunna få sin framställning behand— lad av en särskild myndighet och skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller att anföra besvär hos en högre administrativ myndighet eller till domstol. Slutligen bör den asylsökande få stanna i landet i avvaktan på beslut av den centrala utlänningsmyndigheten, såvida inte samma myndighet har fastställt att ansökan är uppenbart ogrundad. Den asylsökande bör också få kvarstanna till dess besvärsprövningen skett. '

I rekommendation nr 15, flyktingar utan asylland, läggs som en allmän princip fast att asylstaterna skall underlätta familje— återförening för åtminstone make och minderåriga eller beroende barn. Vidare innehåller dokumentet allmänna principer bl.a. för tillämpning av första asyllands-regeln. Bl.a. sägs att den asyl— sökandes egna avsikter och önskemål alltid skall beaktas och att asyl inte bör vägras enbart därför att sådan kunde ha sökts i en annan stat. Vidare sägs att det förhållandet att en asylansökan inte görs inom viss, föreskriven tid eller att andra formalite- ter åsidosätts inte får leda till att en asylansökan inte be— handlas. Exekutivkommittén uttalar också åter att en gränsmyn— dighet inte bör avslå en asylansökan utan hänskjuta den till en central myndighet.

I rekommendation nr 22, skyddet för asylsökande vid mycket stor tillströmning, sägs bl.a. att asylsökande i sådana situationer inte skall utsättas för oförmånlig behandling endast därför att deras närvaro i landet kan betraktas som olaglig. De skall inte heller utsättas för andra rörelseinskränkningar än sådana som är nödvändiga av hänsyn till allmän ordning. Återigen betonas att asylsökande skall ha rätt att ha kontakt med UNHCR.

Slutligen bör särskild uppmärksamhet riktas åt rekommendation nr 30 - problemet ned uppenbart ogrundade eller vilseledande ansök— ningar. Till en början definieras begreppen så att med uppenbart ogrundade eller klart vilseledande ansökningar avses sådana som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till asyl- rätt. Beträffande sådana ansökningar skall gälla följande.

Liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet bör sökanden i dessa fall genomgå ett fullständigt förhör under ledning av en för ändamålet särskilt utbildad förhörsledare, som också om möjligt är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudan- svaret för asylärenden. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar och en utlänning, som fått avslag på sin asylansökan, bör ha rätt att få sin ansökan omprövad eller överprövad innan ett avvisningsbeslut verkställs. För klart ogrundade ansökningar kan ett förfarande i förenklad form godtas.

Den fullständiga texten till nämnda rekommendationer finns i asylutredningens-betänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar. Det bör understrykas, att rekommendationerna

- i likhet ned UNHCR:s mandat - fornellt endast avser konven- tionsflyktingar.

6 ALLMÄN MOTIVERING

Översynen av utlänningslagen tar sikte på att åstadkomma en mer överskådlig lagstiftning och mer rationella handläggningsregler. Det är däremot inte fråga om ändringar av de principer för in- vandringspolitik och utlänningskontroll som kommit till uttryck i utlänningslagen. Många av bestämmelserna i utlänningslagstift- ningen återfinns därför oförändrade eller ned endast språkliga eller lagtekniska ändringar i det förslag som nu läggs fram. Översynen föranleder så omfattande förändringar av systematiken i den nuvarande lagen att jag funnit det nödvändigt att föreslå en ny lag. Skillnaden mellan 1980 års utlänningslag och den nya lagen består främst i ändrade handläggningsregler för framför allt asylärenden, utbrytning av de s.k. terroristbestänmelserna från utlänningslagen samt en viss omfördelning av regler mellan lag och förordning. Ett huvudsyfte för utredningen har varit att åstadkomma kortare handläggningstider i asylärenden. Med hand- läggningstid avses då den tid som åtgår från det att asylansökan görs till dess att uppehållstillstånd beviljas eller utlänningen lämnar Sverige. Om denna tid skall kunna förkortas måste alla

omständigheter som är av betydelse för avgörande av frågan om uppehållstillstånd klargöras snarast möjligt.

Omfördelningen skall ses mot bakgrund av att man i 1954 års lag, vars huvudprinciper återfinns i 1980 års lag, utgick ifrån att omfattande restriktioner rörande utlänningars inresa och vistel- se endast skulle behövas under en begränsad tid. Vad som då framstod som regler av undantagskaraktär, såsom passtvång och skyldighet att ha uppehålls— och arbetstillstånd, är numera huvudregler som sannolikt inte kommer att ändras inom överskåd-

lig tid. Även om strävandena till ett vidgat samarbete inom Europa på skilda områden på sikt skulle leda till avskaffande av passtvång m.m., skulle restriktioner alltjämt behövas för fler- talet utlänningar. Detta har kommit till uttryck i det framlagda förslaget genom att skyldigheten att inneha vissa handlingar och tillstånd samt de mer väsentliga undantagen härifrån anges di- rekt i lagen. Den begränsade tid som stått till mitt förfogande har inte gjort det möjligt att i detalj penetrera de bestämmel- ser som har förts över till den nya lagen. Den lagtekniska över- synen har därför inte varit så djupgående som i och för sig skulle kunna vara motiverat. Det har inte heller varit möjligt att undersöka förutsättningarna för att införa ett helt nytt system för handläggning av asylärenden.

6.1. Lagens omfattning

Den nya utlänningslagen bör i likhet med 1980 års lag reglera under vilka omständigheter utlänningar får resa in i och vistas i Sverige. Den skall återspegla och ge de regler som behövs för att invandrings- och flyktingpolitikens målsättning skall föl- jas. Den måste därför också innehålla bestämmelser om att en utlänning under vissa förutsättningar måste lämna Sverige.

Även i andra författningar än utlänningslagen finns regler om att en utlänning skall lämna Sverige. Avlägsnandet sker då inte på grund av omständigheter som regleras i utlänningslagen utan är en följd av regler inom helt andra områden. I 104 S 1 st. UtlL anges, att regeringen får föreskriva om hemsändande av

utlänningar som omhändertagits med stöd av lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall och 35 5 lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstör— da. Dessa bestämmelser får inte tillämpas på flyktingar. Motiven för hemsändande är i dessa fall inte någon överträdelse av ut- länningslagens regler om inresa, uppehåll eller arbete. Det är i stället fråga om att välja det för den enskilde bästa vårdalter- nativet (jfr prop. 1979/80:96 s. 72). De har inte heller någon

omedelbar inverkan på ett eventuellt uppehållstillstånd. Då de saknar egentligt samband med utlänningslagens regler kan det ifrågasättas om de bör tas upp i utlänningslagen. Med hänsyn till kravet i regeringsformen 8 kap. 7 S om lagstöd för före- skrifter, som rör utlänningars vistelse i riket, måste emeller- tid bestämmelse om rätt för regeringen att utfärda föreskrifter om hemsändande återfinnas i lag. Jag har därför övervägt att föreslå att dessa bestämmelser i stället bör tas in i berörda lagar. Sådana ändringar kan emellertid inte anses ingå i mitt uppdrag. En motsvarighet till 104 S 1 st. UtlL har därför tagits in i förslaget. Jag har därvid inte tagit ställning till eller övervägt om reglerna om hemsändande bör ändras i något avseende.

Vidare får regeringen enligt 104 S 2 st. UtlL utförda föreskrif- ter om hemsändande av fripassagerare i vissa fall. Denna möjlig— het infördes i samband med att Sverige 1961 ratificerade en konvention i den frågan. Några sådana föreskrifter har ännu inte meddelats. Med hänsyn härtill bör enligt mitt förmenande bestäm- melsen tas bort i utlänningslagen. Regler om rätt för regeringen att utfärda föreskrifter i dessa fall får i stället införas den dag det blir aktuellt med föreskrifter om hemsändande av fripas— sagerare.

Slutligen erinras i 104 S 3 st. UtlL om att det finns regler om utlämning för brott och överförande av verkställighet av brott- målsdomar i vissa fall samt om utlämning för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Dessa bestämmelser finns i lag och den gjorda hänvisningen fyller inte något egentligt behov.

Mot bakgrund av vad jag nu har redogjort för anser jag att be- stämmelser motsvarande 104 5 2—3 st. UtlL inte bör införas i den nya lagen.

Vidare saknar reglerna om anställningstillstånd, se avsnitt 2.1.3, egentligt samband med invandrings— och flyktingpolitik. De bör därför inte finnas i utlänningslagen utan tas in i en särskild lag.

6.2 Förutsättnigggr för inresa och vistelse

I utlänningslagstiftningen föreskrivs, att en utlänning, som reser in i och vistas i Sverige, skall ha pass samt visering eller uppehållstillstånd. En utlänning som skall arbeta här måste också ha arbetstillstånd. Från dessa krav görs en rad undantag. Jag har inte funnit det påkallat att föreslå några materiella förändringar av dessa regler. Däremot har jag gjort en annan bedömning av vilka föreskrifter som bör finnas i lag, i syfte att göra lagstiftningen mer överskådlig.

6.2.1. Inresebegreppet

I utlänningslagen anges inte när en utlänning skall anses inrest i Sverige. Bestämmelserna om ansvar för den som hjälper en ut- länning att resa in i Sverige respektive hjälper utlänningar att resa till Sverige jämte nntivuttalanden vid tillkomsten av de senare reglerna (se prop. 1983/84:144) ger närmast vid handen att endast den som har eller borde ha passerat gränskontrollen är att anse som inrest. Vidare krävs i praxis inte visering för en utlänning som reser till ett annat land via Sverige och vars vistelse i Sverige inskränker sig till ett uppehåll i transit- hallen på en flygplats.

Utlänningsförordningen innehåller emellertid regler som anknyter inresan till den faktiska inresan på svenskt territorium. I 12 S UtlF stadgas att en besättningsman på ett fartyg som kommit till Sverige inte skall anses inrest förrän han lämnar fartyget. Härav torde följa att inresa normalt anses ha skett när fartyget konmit in på svenskt sjöterritorium. Däremot kan nen inte av utlänningsförordningen utläsa om med svenskt territorium avses såväl yttre som inre farvatten. Enligt fast praxis anses emel- lertid en utlänning, som befinner sig i en fritidsbåt på svenskt territorialvatten, inrest i Sverige och därvid viseringspliktig. JK har också i ett beslut 1985—02-22 funnit att utlänning på begäran av polismyndighet skall visa, att han uppfyller kravet på passinnehav redan när han befinner sig ombord på främmande

fartyg på svenskt sjöterritorium. Det kan även nämnas att Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1983 s. 60 vid prövning av åtal för varusmuggling i visst fall fann att varor, medförda på en fri— tidsbåt som färdades i inre svenskt vatten, var att anse som införda i riket.

Frågeställningen har vidare aktualiserats under de senaste åren då det ifrågasatts om utlänningar som befinner sig på en båt som enbart gör en s.k. oskadlig genomfart på yttre vatten skall ha visering. Överbefälhavaren har i en skrivelse av den 30 mars 1987 gjort gällande att reglerna om pass, visering och inresa såvitt gäller fritidsbåtar är svårtolkade och föreslagit att tillträdesföreskrifterna i utlänningslagstiftningen ses över.

Ur språklig synvinkel bör envar som inkommer på svenskt territo- rium vara att betrakta som inrest i Sverige. Detta gäller oav— sett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta måste gälla också för utlänningslagstiftningens vidkommande, om inte undantag görs. Det synes nödvändigt att göra vissa sådana undantag. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum. Vidare torde det, liksom för närvarande, i allmänhet inte vara nödvändigt eller önskvärt att kräva s.k. transitvisering, dvs. visering för den som reser via Sverige till ett annat land och därvid inte behöver passera någon gränskontroll. Mot bakgrund av utvecklingen i andra länder (jfr avsnitt 4 samt 6.9.1) bör det dock finnas möjlighet att införa krav på transitvisum, generellt eller för vissa nationa— liteter. Med hänsyn till folkrättsliga regler synes det också lämpligt att ge möjlighet till undantag för s.k. oskadlig genom- fart genom svenskt sjöterritorium.

Regler om undantag från inresebestämmelserna i här angivna fall och när det i övrigt kan anses befogat bör framgå av de före— skrifter om undantag från viseringsskyldighet m.m. som regering- en utfärdar.

6.2.2. Passkyldighet

Den grundläggande skyldigheten att ha pass vid inresa och vis- telse bör framgå av lagen. Från denna skyldighet bör regeringen kunna meddela undantag. Det kan ifrågasättas om vissa undantag bör anges i lagen. Detta gäller främst det undantag som i dag framgår av lagen, nämligen rätt för den som har permanent uppe- hållstillstånd att vistas här utan pass, samt det undantag för nordiska medborgare som följer av den s.k. nordiska passkon- trollöverenskonmelsen. Några egentliga olägenheter med att dessa föreskrifter meddelas av regeringen i förordning föreligger emellertid inte.

6.2.3. Visering

Viseringstvånget framstår som nödvändigt, framför allt för att en reglerad invandringspolitik skall kunna bibehållas. Jag sak- nar anledning att föreslå några inskränkningar i reglerna om Viseringstvånget, som för övrigt omfattar medborgare från unge- fär hälften av världens stater. Av praktiska skäl bör emellertid den viseringsfrihet, som för närvarande gäller för den som har permanent uppehållstillstånd, utsträckas till att avse även den som har tidsbegränsat tillstånd. Eftersom den som får tidsbe— gränsat tillstånd nästan undantagslöst får rätt till återinresa under den tid tillståndet gäller, bör en sådan rätt framgå di- rekt av lagstiftningen. I de fall det anses tveksamt om utlän-

ningen skall ha rätt att resa tillbaka in bör i stället till— ståndet ges för kortare tid. Tillstånd skall också kunna åter- kallas i vissa fall. Endast sådana undantag från Viseringstvång— et, som det inte torde bli aktuellt att ändra utan att frågan underställts riksdagen, har kommit till uttryck i lagtexten.

6.2.4. Uppehållstillstånd

Även när det gäller sådana tillstånd finns behov av omfördelning av bestämmelser mellan lag och förordning. Härutöver bör vissa ändringar göras beträffande möjligheten att begränsa tillstånd. Beträffande återkallelse, se avsnitt 6.2.6.

Omfördelningen bör göras enligt de principer jag redogjort för i början av detta kapitel. Skyldigheten att inneha uppehållstills- tånd för vistelse här upptas sålunda i lagen. Av undantagen från detta krav är det endast undantaget för medborgare i andra nor- diska stater som bör anges i lagen. I den mån det befinns lämp— ligt att även andra personer befrias från skyldigheten att ha uppehållstillstånd, får regeringen, i likhet med vad som görs för närvarande, utfärda föreskrifter härom. Enligt utlännings— förordningen behöver barn under 16 år inte ha uppehållstillstånd om vårdnadshavaren har sådant. Det är enligt min uppfattning enklare såväl för den enskilde som för myndigheten att uppe- hållstillstånd utfärdas också för dem. Så görs för övrigt redan när det gäller barn vars vårdnadshavare har permanent uppehålls- tillstånd.

6.2.5. Arbetstillstånd

I utlänningslagen stadgas att regeringen får föreskriva att en utlänning, som inte är handelsresande, måste ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. I lagen finns också regler om formerna för arbetstillstånd. Med undantag för det nyssnämnda undantaget för handelsresande finns alla materiella bestämmelser i utlän- ningsförordningen. Dessa bestämmelser är, främst beroende på den stora mängden undantag, mycket komplicerade. En något ner lätt- tillgänglig ordning uppnås om de mest centrala reglerna anges i lagen. Dessa är att nordbor och utlänningar med permanent uppe- hållstillstånd inte behöver ha arbetstillstånd. Däremot är reg- lerna om handelsresande inte av sådan betydelse, att de bör återges i lag. Det får i stället ankonma på regeringen att före— skriva om sådant och andra undantag. Därvid bör de riktlinjer,

som angavs i prop. 1983/84:144 och i prop. 1985/86:98 följas. Det bör dock vara möjligt att inom ramen för dessa riktlinjer åstadkomma väsentligt enklare regler. Det har även ifrågasatts om skyldigheten att ha arbetstillstånd kan avskaffas i sin hel- het. Om den nuvarande regleringen av arbetsmarknaden skall bibe- hållas, skulle man emellertid vid ett avskaffande av arbetstill— stånden vara tvingad att i ärenden om uppehållstillstånd göra sådana bedömningar, som nu görs i ärenden om arbetstillstånd. Ett sådant förfarande skulle snarare komplicera än förenkla regelsystemet och dess tillämpning.

Mitt uppdrag har inte omfattat det ofta debatterade spörsmålet om asylsökandes rätt att arbeta under väntetiden. I den mån det anses, att sådana utlänningar bör få arbetstillstånd kan bestäm— melser om detta tas in i förordningen.

Det bör understrykas att skyldigheten att ha arbetstillstånd är knuten till att arbete utförs i Sverige på grund av ett anställ— ningsförhållande. Det är härvid utan betydelse om anställningen

som sådan finns inom eller utom Sverige, det avgörande är var arbetet utförs. Huruvida ett anställningsförhållande föreligger får bedömas efter vanliga arbetsrättsliga regler.

6.2.6. Återkallelse

Det är oundvikligt att visering eller andra tillstånd ibland utfärdas, trots att förutsättningar egentligen inte förelegat. Likaså kan det efter det att beslutet fattats inträffa omstän- digheter som bör föranleda att utlänningen inte bör få behålla viseringen eller tillståndet.

De möjligheter till återkallelse som utlänningslagen ger bör finnas kvar. Uppehålls- och arbetstillstånd bör således kunna återkallas om utlänningen fått tillståndet genom att medvetet lämna falska uppgifter eller undanhålla väsentliga fakta. Uppe— hållstillstånd för den, som ännu inte kommit till Sverige, bör också kunna återkallas om det finns andra särskilda skäl, t.ex.

att förutsättningen för tillståndet ändrats väsentligt. Om ut- länningen själv inte har orsakat eller bort förutse att omstän— digheterna skulle förändras, bör dock återkallelsemöjligheten tillämpas med försiktighet. Om utlänningen i sådant fall har vidtagit förberedelser av ner djupgående art bör tillståndet normalt inte återkallas. Såväl visering som arbetstillstånd bör alltjämt kunna återkallas om det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl att återkalla visering kan vara att utlänningen ägnar sig åt annan verksamhet i Sverige än som förutsattes när viseringen meddelades. Arbetstillstånd kan t.ex. återkallas om det visar sig att utlänningen inte längre har det arbete som han antogs ha när tillståndet beviljades.

Om utlänningen lämnar felaktiga uppgifter om sin identitet och identitetsfrågan är av betydelse för att visering, uppehålls- tillstånd eller arbetstillstånd meddelas kan således återkallel- se ske. Mot bakgrund av att det blivit allt vanligare att utlän— ningar, som söker uppehållstillstånd här, saknar identitetshand- lingar är det emellertid angeläget att reglerna om återkallelse i dessa fall skärps (jfr också avsnitt 6.9.1). Bestämmelsen bör därför göras tvingande i de situationer, där visshet om utlän- ningars identitet varit av betydelse för att visering eller tillstånd beviljats. Bortsett från fall då utlänningen lidit av minnesförlust torde en falsk uppgift om identiteten alltid läm- nas uppsåtligen. Det är också sannolikt att den inverkat på beslutet. I undantagsfall kan det enellertid vara så att beslu- tet skulle ha blivit positivt även om ansökan gjorts med uppgi— vande av den rätta identiteten. Återkallelse får då inte ske.

Vidare skall enligt nuvarande regler ett permanent uppehålls- tillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upp- hör. Denna regel bör finnas kvar. Det förekommer emellertid att utlänningar, vars bosättning i Sverige har upphört, fortsätter att vara skrivna på en adress här och därigenom kan få sitt bevis om uppehållstillstånd förlängt. Det förekonmer också att utlänningen sedan kan hämta det förlängda beviset om permanent uppehållstillstånd på ambassaden i hemlandet. Nuvarande hand—

läggningsordning för förlängning av bevis om permanent uppe- hållstillstånd bör därför ses över, exempelvis så att sådant bara utfärdas i samband med personligt besök hos polismyndighet i Sverige. Regler härom bör kunna ges i förordning.

Slutligen kan permanent uppehållstillstånd också återkallas vid vissa fall av asocialitet eller befarad kriminalitet. Fråga om återkallelse måste då tas upp inom ett år från utlänningens ankomst till Sverige. Det kan ifrågasättas om inte denna tid är för kort bl.a. mot bakgrund av att reglerna om utvisning på grund av asocialitet föreslås upphöra, se avsnitt 6.4.3. Åter- kallelse i nu angivna fall bör kunna ske upp till 2 år efter utlänningens ankomst till Sverige. Eftersom det kan vara mycket svårt att få kontakt med personer, som för ett asocialt eller partiellt kriminellt liv, bör det räcka att fråga om återkallel— se har väckts innan bosättningen har varat i två år.

Det framstår också som omotiverat att tidsbegränsade uppehålls- tillstånd inte kan återkallas när de nu behandlade förutsätt— ningarna är för handen. Sådana tillstånd ges visserligen för begränsad tid och torde i allmänhet hinna gå ut innan ett ärende om återkallelse slutbehandlats. Detta hindrar inte att det kan finnas fall då det kan vara av värde att tillståndet kan åter- kallas. Bestämmelsen bör därför gälla också tidsbegränsade uppe- hål 1 stil l stånd.

6.3. Asylregler

I avsnitt 2 har de grundläggande reglerna för att den som är flykting eller har flyktingliknande skäl skall få stanna i Sverige redovisats. Det ingår inte i utredningsuppdraget att överväga någon förändring av de principer som gäller för flyk- tingpolitiken. Då reglerna om skydd för flyktingar, krigsvägrare och personer som kan åberopa flyktingliknande skäl är väl inar- betade och då varje förändring av detta slags regler kan leda till omtolkningar, bör bestämmelserna överföras till den nya lagen. Det kan dock ifrågasättas, om särregeln för krigsvägrare

egentligen är behövlig. De krigsvägrare som avsågs bli skyddade torde ändå omfattas av 3 eller 6 5 UtlL. Krigsvägrarbegreppet kan leda till att frågan om flyktingskap eller omständigheter som anges i 6 5 UtlL inte blir ordentligt utredda.

Även om de grundläggande reglerna förblir oförändrade bör asyl- reglerna göras överskådligare och tydligare. Det bör direkt av lagen framgå vad som rent faktiskt avses med asyl och vilka förutsättningar som gäller för att asyl skall ges i Sverige.

6.3.1. Innebörden av asyl

Med asyl avses skydd eller fristad åt en person som är utsatt för politisk förföljelse. Med asylrätt avses i internationell terminologi en stats rätt att bevilja en flykting asyl, utan att detta skall anses som en ovänlig handling mot flyktingens hem- land. Det är emellertid vanligt att man också talar om asylrätt i den meningen, att en person genom en enskild stats lagstift- ning kan ha rätt till skydd i den staten. I den svenska lag- stiftningen förekommer asyl som rubrik för det avsnitt som be- handlar rätten till skydd i Sverige för personer som kan åberopa flykting- eller flyktingliknande skäl för att få stanna i Sverige. Den som omfattas av dessa regler får skydd i Sverige genom att beviljas uppehållstillstånd här. Någon direkt defini- tion av asyl eller asylrätt finns inte i lagen.

För att förenkla lagtexten och därigenom också dess tillämpning bör det enligt min mening direkt i lagtexten anges vad rätten till asyl innebär. Då detta för svenskt vidkommande är detsamma som rätt till uppehållstillstånd bör en definition av denna innebörd införas i lagen. Vidare bör av lagtexten direkt framgå i vilka fall asylrätt inte föreligger trots att utlänningen i och för sig är att anse som flykting eller kan åberopa flykting- liknande grunder för ansökan om asyl. Dessa bestämmelser bör, tillsammans med övriga särregler som rör asylrätten, tas in i ett särskilt kapitel.

631. GmnmrfM*äw

Som angetts i inledningen till detta avsnitt bör någon ändring inte företas beträffande den rätt till skydd i Sverige som utlänningslagen föreskriver för flyktingar, krigsvägrare och personer som omfattas av bestämmelserna i 6 S UtlL. Samtliga dessa gruppers rätt till skydd bör kallas asyl. För de personer som avses i 6 $ UtlL används i internationella sammanhang ofta termen de facto—flyktingar. Beteckningen har vissa brister. Framför allt kan det ifrågasättas om flyktingbegreppet bör an- vändas för andra än sådana som är flyktingar i flyktingkonven— tionens nening. Det har gjorts gällande, att en utvidgning av flyktingbegreppet kan leda till en faktisk försämring av situa- tionen för konventionsflyktingar. Det har också hävdats att termen rent språkligt sett är missvisande. Det förefaller emel— lertid inte sannolikt att det skulle kunna nedföra några negati— va konsekvenser för konventionsflyktingar om personer som har flykting—liknande skäl för att få stanna i ett visst land be— nämns de facto-flyktingar. Förutsättningarna för att få skydd förändras inte. Det är däremot ägnat att underlätta förståelsen för personer med flykting-liknande skäl om det finns en bestämd term för dem. Denna bör inte användas i lagtext, men det är i övrigt förenat med inte minst praktiska fördelar att ha en sam- manfattande benämning för de personer som omfattas av bestämmel— serna i en viss paragraf. I detta betänkande används därför benämningen de facto—flyktingar för sådana personer som avses i 6 S UtlL.

6.3.3 Handläggning av asylansökningar

De nuvarande handläggningsreglerna har utsatts för kritik i åtskilliga avseenden. De har ansetts vara svårförståeliga. Svå- righeten att få muntlig förhandling, bristande beslutsmotive- ringar och invecklade verkställighetsregler har också ansetts

medföra problem.

Handläggningssystemet tillkom under en tid när antalet spontan— flyktingar var väsentligt lägre än i dag. De representerade också betydligt färre nationaliteter. I en internationell jämfö- relse, (se avsnitt 4) framstår väntetiderna som tämligen korta och de grundläggande reglerna - med undantag för reglerna om verkställighet - som förhållandevis rationella och funktionella. Detta hindrar dock inte att väntetiderna bör kunna förkortas bl.a. genom att handläggningsreglerna görs något enklare och att man även i övrigt bör göra vissa justeringar. Därvid bör man beakta de erfarenheter de senaste årens stora ärendemängd gett upphov till och de överväganden som gjorts i andra länder med liknande problem. De mest betydande ändringarna torde dock behö- va göras beträffande verkställighetsreglerna. En sådan ordning bör skapas att beslut angående rätten att stanna i landet inte skall behöva förekomma på verkställighetsstadiet. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 6.7.

Beslutsgången måste, som i alla fall av myndighetsutövning, vara rättssäker och samtidigt effektiv. Vissa beslut måste vara verk- ställbara redan innan de vunnit laga kraft. Detta ställer stora krav på att beslutsunderlaget är fullständigt och på beslutsfat- tarens kompetens. Det måste finnas regler som gäller beslutspro— cessen såväl när någon från sitt vistelseland ansöker om till— stånd att få komma till Sverige som när någon, som kommit till gränsen eller redan befinner sig i Sverige, vill resa in i eller stanna här utan att i förväg ha de tillstånd som behövs enligt lag och förordning. Väsentligt är att ansökningarna prövas efter normer som i all möjlig utsträckning säkerställer att den som behöver skydd i Sverige inte avvisas eller utvisas. Felaktiga beslut i sådana ärenden kan ju orsaka irreparabel skada. Det är av central betydelse att allt sakligt underlag som krävs för beslut i ett ärende bör föreligga redan när beslut tas i första instans. I beslut som går sökande emot bör skälen så tydligt anges att parten förstår vad som föranledde utgången. Därigenom underlättas den fortsatta hanteringen av ett asylärende.

Det måste finnas möjlighet att överklaga beslut som är av mer genomgripande betydelse. Verkställighetsfrågor av mer central betydelse bör beaktas av beslutsmyndigheterna i varje instans.

I avsnitten 2 och 3 har en redogörelse lämnats för nuvarande former för handläggning av asylansökningar, asylutredningens ändringsförslag och remissinstansernas syn på detta. Vid fullgö- rande av mitt uppdrag har jag haft anledning beakta de övervä- ganden som gjorts av asylutredningen när utlänningslagen skall ges en ny utformning.

Det är enligt min mening uppenbart såväl att det finns asylan- sökningar, som är så klart obefogade att någon särskild sakkun- skap inte erfordras för att ta ställning till dem, som att det finns många polismän som förvärvat så grundliga kunskaper på området att de i och för sig kan avgöra även mer komplicerade ärenden. Vad asylutredningen, mot bakgrund av gjorda undersök- ningar, anfört liksom vad som påpekats av olika remissinstanser ger emellertid klart vid handen att det i praktiken visat sig vara betydligt svårare att göra en sådan fördelning mellan ären- den som polismyndighet får pröva och sådana som skall överlämnas till invandrarverket än som förutsattes vid reglernas införande. Det blir till sist alltid fråga om en skönsmässig bedömning av när ett ärende är så klart att det inte behöver överlämnas till överinstansen. Det måste också anses tveksamt om det nu existe— rande anmälningssystemet tillgodoser rättssäkerheten i tillräck- lig grad. Det förefaller också som om benägenheten att överlämna ärenden varierar mycket mellan olika polismyndigheter. Möjlighe- ten att stanna i Sverige under hela prövningen av asylärendet blir därmed beroende av i vilket polisdistrikt utlänningen gör sin ansökan. Asylutredningens förslag om att polismyndigheten inte i något fall skall få besluta om avvisning av asylsökande bör därför genomföras. Beslutanderätten bör ligga hos invandrar- verket.

För att asylproceduren skall kunna fungera är det av grundläg- gande vikt att utredningarna genomförs snabbt och säkert. De måste vara utförliga och tillförlitliga och i förekommande fall

kunna avslutas i sådan tid att omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut kan ske. I ärenden där återsändande till ett s.k. första asylland kan bli aktuellt innebär beaktande av möj— ligheten till verkställighet att utredningen ibland måste göras på någon eller ett par dagar. Asylutredningen har i likhet ned tidigare utredningar inom utlänningslagstiftningens område fun- nit att det i vart fall för närvarande är lämpligast att polis- myndigheten sköter asylförhören. Asylärendeutredningen har stannat för samma lösning. Jag delar denna uppfattning på de skäl som framförts i dessa sammanhang.

6.3.4 Direktavvisning

Beslut i asylärenden bör i enlighet med vad som nu anförts fat- tas av invandrarverket i första instans. För att de riktlinjer riksdagen - senast vid antagandet av prop. 1983/84:144 - dragit upp för invandringspolitiken skall kunna följas måste det vara möjligt att direktavvisa en utlänning om det är uppenbart att han inte har någon rätt till asyl eller uppehållstillstånd på annan grund.

Enligt nu gällande lag kan ett avvisningsbeslut beträffande en asylsökande verkställas innan det vunnit laga kraft, om de av honom åberopade grunderna är uppenbart oriktiga (33 5) eller hans skäl uppenbart kan lämnas utan avseende (34 5). I prop. 1979/80:96, s. 51 uttalar föredragande statsrådet beträffande tolkningen av begreppen: "Enligt min mening ger bestämmelsen inte utrymme för att underlåta att överlämna ett asylärende till invandrarverkets prövning i andra fall än då i det enskilda fallet varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hem- landet eller - för det fall avvisning övervägs till tredje land — varje risk för vidaresändning till hemlandet framstår som utesluten i det landet. Jag vill hänvisa till att arbetsmark- nadsutskottet i mars 1978 (AU 1977/78:30 s. 18) underströk att varje avvisnings- eller verkställighetsärende, i vilket fråga uppkommer om politisk förföljelse vid krigsvägran m.m. skall avgöras av invandrarverket och att polismyndigheterna får beslu- ta på egen hand endast i fall då påstående om politisk förföl-

jelse är uppenbart oriktigt. Utlännings påstående kunde enligt utskottets mening lämnas åsido endast i helt klara fall, exem- pelvis därför att han kom från ett land där förhållandena ute- slöt risk för förföljelse".

Enligt en enhetlig praxis används direktavvisning också i fall där den grund som åberopas i en ansökan om asyl redan prövats av regeringen beträffande andra personer och inte befunnits till— räcklig, exempelvis tillhörighet till viss religion eller att asylsökanden kommer från visst område. Direktavvisning sker också om utlänningen kan återsändas till ett land (ett s.k. första asylland), där han vistats före ankomsten till Sverige, och där han är skyddad mot förföljelse eller att sändas till ett land där han riskerar förföljelse. Enligt asylutredningen är det i och för sig tveksamt om praxis står helt i överensstänmelse med uttalandena i tidigare förarbeten. Utredningen har emeller— tid funnit det nödvändigt att direktavvisning får ske i den utsträckning som nuvarande praxis medger.

För att undanröja tveksamhet vid tillämpningen föreslår asylut- redningen att som förutsättning för att direktavvisning skall få ske anges att skälen mot avvisning är "uppenbart ogrundade". Detta uttryck motsvarar det uttryck "manifestly unfounded" som används i internationella rekommendationer, se avsnitt 5.

Vid utarbetandet av nyssnämnda rekommendationer uttalades, att en ansökan är att betrakta som uppenbart ogrundad endast om den helt saknar anknytning till asylrätt eller om den är bedräglig. De internationella rekommendationerna och till dem knutna s.k. förklarande rapporter är inte bindande ens för de stater som deltagit i utarbetandet. De ger emellertid uttryck för de prin- ciper man internationellt sett ansett bör gälla i asylärenden. Det har också alltid vid lagstiftning i Sverige ansetts att rekommendationerna bör följas, såvida man inte från svensk sida under utarbetandet klargjort att man inte anser att de bör an— tas. Regler som står i strid med sådana rekommendationer bör inte nu införas. Den tolkning asylutredningen gjort av begreppet

uppenbart ogrundad förefaller också i huvudsak vara väl förenlig med att direktavvisning får ske endast när asylansökan saknar egentlig anknytning till asylfall eller är bedräglig. Om ett asylärende blivit ordentligt utrett och det visar sig stå utom allt rimligt tvivel att sökanden enligt den svenska lagstift- ningen inte har rätt till asyl i Sverige, bör det också finnas en möjlighet att förklara, att han inte har rätt att avvakta den slutliga prövningen i Sverige. Sagda rekommendationer avser endast konventionsflyktingar. Det särskilda skydd som följer av att den svenska lagstiftningen ger skydd också åt de facto-flyk- tingar skapar särskilda garantier för att direktavvisning endast sker om åberopade flyktingskäl är grundlösa.

Med hänsyn till den omfattande debatt som varit kring de förut- sättningar utlänningslagen uppställer för direktavvisning och de olika tolkningar som gjorts av dessa bör man nu söka en annan beskrivning av förutsättningarna. Jag finner emellertid att det av asylutredningen föreslagna uttrycket inte är helt lämpligt. En utväg är att direkt ta fasta på det som avses, nämligen att skälen för ansökan är av sådan art att det är uppenbart att den asylsökande inte har rätt till asyl i Sverige. Ett sådant ut—

tryck skulle omfatta de fall där direktavvisning kan ske enligt nuvarande praxis. En likartad tillämpning av möjligheten till

direktavvisning främjas av att det är den centrala utlännings- myndigheten som fattar besluten.

Möjlighet till direktavvisning måste finnas om avvisning till ett första asylland, de s.k. tredjelandsfallen, skall kunna genomföras. Även i fall där verkställighet skall ske till hem- landet bör emellertid direktavvisning kunna göras. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl, här skall få avvakta att beslutet efter ett eventuellt överklagande blir definitivt. Detta tar ofta lång tid, vilket orsakar problem för den enskilde och är en ekonomisk belastning för samhället.

Det är inte ovanligt att de skäl, som medför att tillstånd att stanna i Sverige ges, uppkommer först under vistelsen här. Ut- länningen acklimatiserar sig i Sverige, förlorar anknytning

till hemlandet eller formar sådana förbindelser här att det framstår som inhumanitärt att begära att han skall lämna Sverige. Det står emellertid inte i överensstämmelse ned de antagna riktlinjerna för invandringspolitiken att stora möjlig- heter skapas för en sådan händelseutveckling. I en tid när anta- let asylsökande liksom antalet flyktingar ökar och stora krav ställs på resurser för att ta emot och integrera flyktingar på ett riktigt sätt framstår det som fel, att den som kanske rentav lämnar medvetet falska uppgifter om sina asylskäl till sist får uppehållstillstånd med hänsyn till den anknytning han vunnit.

6.3.5 Muntlig handläggning hos invandrarverket

I 56-62 SS UtlL samt 14 S förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser rörande muntlig handläggning i utlänningsärenden. Enligt 56 S UtlL skall i de fall det i lagen ges föreskrifter om muntlig förhandling samt i de fall det i övrigt anses önskvärt med sådan förhandling reglerna i 57-62 55 tillämpas. Föreskrif— ter om att muntlig förhandling skall hållas finns beträffande s.k. terroristärenden, ärenden rörande rikets säkerhet samt förvarsärenden. Det förekommer att invandrarverket håller nunt- lig förhandling i andra ärenden om detta anses vara nödvändigt för att verket skall kunna göra en riktig bedömning av ärendet. Vid en sådan förhandling är förutom utlänningen själv och hans ombud minst två tjänstemän, ofta tre, från verket närvarande. Vid förhandlingen görs en genomgång av alla åberopade omständig- heter. Förhandlingen tas upp på band. Innan beslut fattas skrivs bandupptagningen ut och delges ombuden som får tillfälle att komma in med yttrande. Förfarandet är tidsödande och endast ett fåtal förhandlingar hålls varje år.

Bestämmelser angående muntlig handläggning i förvaltningsärenden i allmänhet återfinns i 14 S förvaltningslagen. Enligt vad där stadgas får en part lämna muntliga uppgifter om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Myndigheten får också i andra fall besluta om muntlig handläggning, och skall då bl.a. ta hänsyn till om det kan antas underlätta för den enskilde att

handläggningen är muntlig. Med nuntlig handläggning enligt för- valtningslagen avses inte enbart en formell muntlig förhandling utan också mer informella sammanträffanden. Förvaltningslagens regler gäller också för invandrarverkets handläggning.

Utöver vad sålunda gäller torde anledning finnas att ytterligare föreskrifter meddelas om muntlig handläggning.

Muntlig handläggning kan ofta skapa ett bättre underlag för ett riktigt beslut än en rent skriftlig handläggning. Parten får möjlighet att framlägga sina synpunkter och beslutsfattaren kan ställa de kompletterande frågor som de vid förhandlingen lämnade uppgifterna kan ge upphov till. Ett sammanträffande mellan be- slutsfattaren och sökanden kan också ofta underlätta en trovär- dighetsbedömning. De nu angivna fördelarna framträder klart när det är fråga om asylärenden. Av vad jag inhämtat från organisa- tioner och andra som har kontakt med utlänningar framgår att asylsökande inte sällan på grund av en må vara oberättigad miss- tro gentemot polisen underlåter att framföra omständigheter som kan vara av betydelse för prövningen. En nuntlig handläggning inför den centrala utlänningsmyndigheten kan i sådana fall möj- liggöra att underlaget för ett beslut blir säkrare. Det bör också vid en sådan förhandling vara möjligt att klargöra, att alla uppgifter av betydelse och alla de skäl som utlänningen kan åberopa för att han skall få stanna i landet skall framföras vid förhandlingen samt att beslut kommer att fattas på grundval av det material som finns vid slutet av förhandlingen. För den asylsökande kan också framhållas att om han, efter det han haft tillfälle att framlägga sina skäl inför verket, senare lämnar uppgifter som avviker från vad som sagts vid förhandlingen, kan tilltron till sådana uppgifter bli ringa. Om beslut meddelas i nära anslutning till förhandlingen, kan delgivningsproblem undvikas. Genom den koncentration som muntlig handläggning ger möjlighet till kan den tidsutdräkt som en omfattande skriftväx- ling medför undvikas.

Muntlig handläggning kan ske i olika former, jfr specialmotive- ringen till 3 kap. 7 S. I många fall måste utlänningens biträde

och antingen beslutsfattaren från verket eller den som skall föredra ärendet för beslutsfattaren (och som i praktiken deltar i beslutet, se avsnitt 6.3.7) vara närvarande. Utlänningen och biträdet kan bo långt ifrån invandrarverket och långt ifrån varandra. Härtill kommer att det alltid behövs tolk. Det kan därför vara svårt att organisera ett sammanträffande. Den reella arbetstid som invandrarverket måste använda på ett ärende ned muntlig handläggning kan ibland bli längre än den som åtgår för en rent skriftlig handläggning. Det står också klart att för- dröjning av handläggningen till en början kan föranledas av att tjänstemännen vid invandrarverket i stor utsträckning saknar vana vid förhandlingar och därför varje förhandlingstillfälle kan befaras ta lång tid.

De svårigheter som möter vid övergång till muntlig handläggning är således betydande. Samtidigt är fördelarna stora. Det bör vara möjligt att ha muntlig handläggning i sådan omfattning att de nyssnämnda fördelarna kan tas till vara i de fall där sådan handläggning är av väsentlig betydelse utan att de problem av framför allt praktisk natur som uppkonmer skall vara oöverstig— liga. Det kan också antas att behovet av omprövning då skulle minska. En undersökning av hos invandrarverket handlagda ärenden rörande tre av de vanligaste nationaliteterna ger vid handen att upp emot 30 % av negativa beslut ändras efter omprövning.

Bestämmelser bör därför införas om skyldighet för invandrarver— ket att ha muntlig handläggning i asylärenden.

Muntlig handläggning kan emellertid inte vara påkallad i alla asylärenden. Krav på sådan handläggning bör begränsas till att avse ärenden där det är osäkert om asyl skall beviljas. Muntlig handläggning bör inte vara obligatorisk i ärenden där det står klart att uppehållstillstånd kommer att beviljas men där tvek- samhet kan råda om vilken grund tillståndet bör ges på. Muntlig handläggning bör alltså i normalfallet inte ske för att bättre underlag skall skapas för att avgöra om flyktingförklaring skall beviljas.

Muntlig handläggning bör framför allt ske när det gäller att bedöma om den asylsökandes uppgifter är trovärda. Även här bör en viss begränsning göras. Om trovärdighetsbedömningen kan göras utan ett sammanträffande med den asylsökande, behöver något sådant ej äga rum.

Det kan förekomma att invandrarverket finner det önskvärt att ha muntlig handläggning även i andra fall än vad nu angetts. Hinder för detta skall givetvis inte finnas. Det måste alltid vara invandrarverket som får avgöra vilken form handläggningen skall ha. Verkets beslut i sådana frågor bör inte kunna överklagas.

Om tjänstemän från invandrarverket kommer att finnas vid de s.k. utredningsslussarna bör dessa tjänstemän när tveksamheter upp— kommer kunna sammanträffa med den asylsökande. Även detta är en

form av muntlig handläggning. Genom denna torde behovet av ytterligare muntlig handläggning ofta undanröjas. Om det allt-

jämt är osäkert om uppehållstillstånd skall beviljas bör däremot muntlig handläggning i något mer formella former ske. Utlänning- en kommer då också att ha ett ombud (avsnitt 6.11.4).

Det bör ibland vara möjligt för handläggaren vid verket att redan på grund av redovisningen av vad som framkommit vid polis- myndighetens förhör med den asylsökande eller vid ett samman- träffande med den asylsökande i enlighet med vad ovan angetts ta ställning till om muntlig handläggning behövs och kalla till sådan. I samband med kallelsen bör klargöras vilka omständighe- ter som påkallar behov av muntlig handläggning. Ombudet bör åläggas att före förhandlingen inge en skrift med angivande av vad utlänningen vill anföra utöver vad som upptagits i polisens förhörsprotokoll. Ofta torde det först efter det att ombudets inlaga ingivits vara möjligt att avgöra om den fortsatta hand- läggningen skall vara muntlig. Det är därför viktigt att denna inlaga kommer till verket så snart som möjligt. Det bör inte dröja länge än två veckor efter det att ombudet förordnats. Ett ombud bör inte åta sig ett ärende om han vet att han inte kan hålla denna tidsgräns eller inte har möjlighet att inom rimlig tid därefter delta i förhandling.

Vid den mera formella nuntliga handläggningen bör från nyndighe- tens sida minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutsfattandet medverka. Polisförhöret skall ligga till grund för handläggningen och det måste antas att däri in- tagna uppgifter är kända för de närvarande. Det skall inte vara nödvändigt att gå igenom samtliga de omständigheter som föreva- rit i ärendet. Handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Självfallet får tveksamheter och eventuella fel i förhörsprotokollet tas upp. Den som leder förhandlingen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet uppges vid förhandlingen. Om utlän- ningen har skriftliga intyg av något slag som han ännu inte fått bör han i vart fall ange detta vid förhandlingen. Det blir sedan handläggarens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta beslut. Vidare bör handläggningen vara helt inriktad på att utlänningen skall få klargöra sina uppgifter. Det kan förekomma, att andra personer än utlänningen kan lämna väsentliga uppgifter i ett ärende. Ofta torde detta kunna ske skriftligen. Om invand— rarverket skulle finna det vara av värde, att personen i fråga hörs tillsammans med utlänningen, bör han kallas till förhand- lingen. Om han inställer sig bör han få ersättning för de kost- nader han åsamkas. Det bör emellertid inte vara möjligt att tvångsvis hämta honom till förhandlingen eller att förelägga honom vite för att inställa sig.

Beslut bör som regel kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen. Tid för överklagande bör då räknas från den dag beslutet tillkännages. Den asylsökande bör få ersättning för de kostnader han kan ha för resan till platsen för förhandlingen. Ersättning till utlänningen bör regleras genom det nyligen föreslagna asylstödet, se avsnitt 3.

Om det visar sig att betydelsefulla uppgifter som kunnat lämnas vid förhandlingen inte förs fram förrän beslutet fattats, i

samband med överklagande eller begäran om omprövning, synes detta vara en omständighet som påverkar ett biträdes rätt till arvode, givetvis under förutsättning att han haft möjlighet att påverka uppgiftslämnandet.

Genom muntlig handläggning i de fall som nu angetts bör alla de omständigheter som kan vara av betydelse för avgörandet av en asylsökandes rätt att stanna i landet ha framkommit och underla- get således vara komplett när invandrarverket fattar sitt be- slut. Anledning saknas därför att införa liknande handläggning i samband med överklagande. Muntlig handläggning torde ibland kunna leda till att den tid som går till dess att invandrarver— ket fattat beslut blir längre än om handläggningen varit rent skriftlig. Å andra sidan bör behovet av omprövning och tidsåt- gången i överinstansen minska. Genom att ärendena, med den munt— liga handläggningen, kan förväntas bli så fullständigt utredda som nu angetts, bör det också vara möjligt att ändra de nuvaran- de reglerna om verkställighetsprövning och därigenom förkorta den tid som åtgår innan frågan om utlänningen skall få stanna i landet blir slutgiltigt avgjord, se vidare avsnitt 6.7.

6.3.6 Delbeslut

Det förekommer, om än inte ofta, att det under handläggningen står klart att utlänningen kommer att beviljas uppehållstill- stånd men att det är mer osäkert på vilken grund tillståndet skall beviljas. Det kan t.ex. vara fråga om en person som uppen- barligen är krigsvägrare men som dessutom hävdar att han är flykting enligt 3 S UtlL. Andra exempel är personer vars omstän- digheter är sådana, att de i vart fall kommer att få stanna med stöd av 6 5 eller av humanitära skäl eller släktanknytning, men där de hävdar att 3 S är tillämplig. För närvarande görs alltid en bedömning av de åberopade asylskälen, innan ställning tas till om uppehållstillstånd skall beviljas.

I dessa fall bör uppehållstillstånd ibland kunna meddelas så snart det står klart att sådant bör beviljas. Fördelarna för individen är betydande. Väntetiden i den mest väsentliga frågan förkortas avsevärt. Osäkerheten om framtiden och därav följande psykiska besvär kan undanröjas. Anpassningen till det svenska samhället kan börja tidigare och utlänningen får möjlighet att

arbeta. I den mån det kan anses nödvändigt att pröva även andra skäl kan detta göras utan större tidspress. Nackdelen med delbe- slut är att en del ärenden då i viss utsträckning kommer att prövas två gånger. Denna olägenhet förefaller dock ringa i jäm— förelse med de fördelar som kan vinnas. Möjligheten att meddela delbeslut bör emellertid inte leda till att en fullständig pröv— ning inte görs direkt om detta är möjligt. Den omständigheten att beslutsfattaren har svårt att bestämma sig kan naturligtvis inte få vara ett skäl för honom att fatta ett delbeslut.

För att minska riskerna att delbeslut fördröjer ärendehantering- en som helhet bör sökanden kunna ges viss tid att klargöra om han önskar att prövningen fortsätter efter det att delbeslut meddelats. Om han inte inom denna tid yrkar att få prövat också om han är flykting fast han fått tillstånd att stanna på grund av anknytning eller för att han är krigsvägrare eller de facto- flykting etc. avskrivs ärendet. En sådan framställan bör göras inom viss tid efter beslutet. Någon risk för rättsförluster finns inte eftersom utlänningen alltid kan ge in en ny ansökan om flyktingförklaring, om han senare skulle önska få sådan. Utlänningen bör inte heller ha en obegränsad rätt att få samtli- ga åberopade skäl bedömda, se vidare specialmotiveringen till 3 kap. 6 5.

6.3.7 Nivån på beslutsfattandet inom invandrarverket

Tillstånds— och avlägsnandeärenden handläggs av invandrarverkets tillståndsbyrå. Byrån är indelad i åtta sektioner och varje sektion har ansvaret för vissa länder. Tillståndsbyrån leds av en byråchef och en biträdande byråchef. Inom varje sektion finns en sektionschef och en biträdande sektionschef samt ett antal föredragande tjänstemän. För utlänningen positiva beslut i av- visnings- eller utvisningsärenden liksom beslut att bevilja uppehållstillstånd efter inresan fattas normalt av sektionschef eller biträdande sektionschef. Positiva beslut i övrigt fattas i allmänhet av någon av de övriga handläggarna på sektionen. Be- slut om avlägsnande fattas i allmänhet av sektionschefen eller

biträdande sektionschefen. Om den handläggare som föredrar ären- det anser att avlägsnande inte skall ske, skall ärendet föras upp till närmast högre beslutsnivå, vilket då också innebär att minst två personer formellt deltar i beslutet.

Den stora ärendetillströmningen har lett till att alltfler per- soner som sysslat med flyktingfrågor under ganska begränsad tid fått delta i avgöranden av dem. Det har också blivit allt vanli- gare att beslutanderätten delegeras nedåt. Dessa förhållanden

torde, liksom ärendemängden i sig, medföra viss risk för olik- formighet i beslutsfattandet och också för att felaktiga beslut fattas.

Det är ofrånkomligt att vissa beslut, även i ärenden som rör tillstånd att av politiska och humanitära skäl få stanna i Sverige, ibland måste få avgöras på relativt låg nivå. Vänteti— derna skulle annars bli oacceptabelt långa. De högre beslutsni- våerna bör utnyttjas för omprövning och för beslut i mer tvek- samma fall. Inte minst vad som nu föreslås om att muntlig hand- läggning skall ske i ökad utsträckning ställer krav på att or- dentliga insatser görs för att utbilda personal och att personal med tillräckliga kvalifikationer finns tillgänglig. En ensam tjänsteman måste som nu kunna få besluta om tillstånd i klara ärenden. Sådana beslut bör kunna fattas på förhållandevis låg nivå. Om tjänstemannen anser att ärendet i och för sig bör bi— fallas men att det är fråga om ny praxis eller det annars finns särskild anledning bör ärendet hänskjutas till högre nivå. Om handläggaren anser att det är klart att vederbörande skall få stanna men oklart på vilken grund han skall beviljas tillstånd bör uppehållstillstånd meddelas medan beslutet i övriga frågor hänskjuts till högre nivå. Liksom nu bör beslutsfattaren och föredraganden vara eniga för att negativa beslut skall få fat- tas. Omprövning bör regelmässigt göras av högre befattningshava- re än den som fattat det första beslutet. I de fall detta är omöjligt måste omprövningen göras på samma nivå. Jag vill i detta sammanhang hänvisa dels till det betänkande asylärendeut— redningen kommer att lägga fram samtidigt med detta betänkande,

dels till den pågående utredningen av invandrarverkets framtida organisation.

6.4 Beslut om avlägsnande

6.4.1 Avvisning eller utvisning

En utlänning som kommer till eller befinner sig i Sverige utan erforderligt pass eller tillstånd kan antingen avvisas eller utvisas. Om det är avvisning eller utvisning som tillgrips beror på inom vilken tid från ankomsten till Sverige som avlägsnande- beslutet fattas. Det är således i allmänhet fråga om avvisning om beslutet fattas inom tre månader från ankomsten till Sverige. Om avvisning skall ske måste vidare beslut härom tas så snart som möjligt sedan det står klart att utlänningen befinner sig här utan tillstånd. Avlägsnanden som görs efter tre månader måste ske i form av utvisning. Utvisning på de nu aktuella grunderna beslutas alltid av invandrarverket. Avvisning beslutas i normalfallet av polismyndigheten. Om polismyndigheten överläm- nar ett avvisningsärende till invandrarverket eller verket över- tar ett sådant ärende, kan även invandrarverket fatta ett avvis- ningsbeslut, om detta är möjligt inom tidsfristen.

Fram till 1964 fick avvisning endast ske direkt vid utlänningens ankomst till Sverige eller omedelbart därefter. Bestämmelserna om avvisning har därefter successivt ändrats så att den ur- sprungliga innebörden av avvisning, att utlänningen hindras att resa in i Sverige, urholkats. Förlängningen av tidsfristen för beslut om avvisning till tre månader har medfört att den sakliga skillnaden mellan grunderna för avvisning och utvisning blivit liten och att det, när det gäller avlägsnande på grund av avsak- nad av pass eller tillstånd, i allmänhet är den tid, inom vilken beslutet fattats, som ensamt avgör vilket institut som används.

Det synes knappast ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas på samma grund använda olika benämningar beroende på om beslut fattas före eller efter en viss tidpunkt.

En lämpligare uppdelning torde uppnås om avvisning får beteckna samtliga de fall där en utlänning avlägsnas från Sverige på

grund av omständigheter som nämns i 28 S UtlL. Om någon anknyt- ning till förhållandena vid inresan inte görs, omfattar de i denna paragraf nämnda grunderna i stort sett också de grunder för avlägsnande som upptas i 38 5 UtlL. Om en tidsfrist införs för vem som skall fatta besluten leder inte en sådan förändring till någon materiell ändring av bestämmelserna om avlägsnande.

Avvisning kommer då att kunna ske beträffande varje utlänning som anländer till Sverige utan att ha de tillstånd som behövs för inresa och vistelse här. Det saknar därvid betydelse om detta upptäcks vid ankomsten eller först senare. Det blir också fråga om avvisning om utlänning visserligen var viseringsfri eller hade visering för besök men dröjer sig kvar sedan vise- ringen eller den viseringsfria tiden gått ut.

Avvisning bör liksom nu få ske på de materiella grunder som är angivna i 29 S UtlL, dvs nedellöshet, risk för brottslig verk- samhet etc. En tidsgräns bör emellertid finnas för dessa fall. Utlänningar, som inte behöver ha uppehållstillstånd, skulle annars kunna avlägsnas ur landet på betydligt svagare grunder än i dag.

I den mån utlänningen saknar tillstånd skulle en ändring inte medföra någon materiell skillnad. Utvisning kan ju då ske. Ett bibehållande av tidsgränsen i dessa avvisningsfall är också väl förenligt med de principer för uppdelning mellan avvisnings- och utvisningsbeslut som ovan redovisats. Det blir ju inte fråga om

att dessa skäl kan läggas till grund för ett utvisningsbeslut. Det är grunder som i allmänhet föreligger vid ankomsten men som, i enlighet med vad som nu gäller, inte bör få föranleda ett avlägsnandebeslut när utlänningen vistats så lång tid som tre månader i Sverige.

Uppdelningen bör således knytas till de förhållanden som rådde vid utlänningens ankomst till Sverige. Avvisning får då ske dels av den som inte bör få resa in i Sverige därför att han saknar medel till sitt uppehälle, kan antas begå kriminella handlingar här etc., dels den som vid ankomsten till Sverige saknar pass,

visering eller uppehållstillstånd när detta behövs eller kommer att behövas. Det väsentliga blir inte om avsaknaden av dessa tillstånd upptäcks vid ankomsten utan vilka förhållanden som faktiskt rådde vid ankomsten. Någon tidsgräns, inom vilken av- visning av en utlänning som vid ankomsten inte hade erforderliga tillstånd måste beslutas, bör inte finnas. Det är fråga om per- soner som inte har eller haft rätt att vistas i Sverige annat än under en prövningstid. -Vad nu sagts utesluter inte att längden av den tid utlänningen vistats här innan det uppdagas att han saknar rätt till detta kan påverka prövningen av ärendet om avvisning. Det torde dock endast i undantagsfall bli fråga om att låta det förhållandet, att utlänningen genom att undandra sig inresebestämmelserna kunnat skaffa sig en viss anknytning till Sverige, medföra att han får tillstånd att stanna här.

Beträffande personer som har uppehållstillstånd i Sverige eller som stannat här sedan tillståndet gått ut bör såsom nu endast utvisning komma i fråga. Det är fråga om personer som fått till— stånd att vistas i Sverige viss tid och som fått en naturlig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelser eller liknande. De nuvarande materiella reglerna i detta avseende bör därför inte ändras.

De nu föreslagna ändringarna bör inte medföra någon skillnad i förhållande till vad som nu gäller med avseende på beslutskompe- tensen. När utlänningen vistats här i mer än tre månader bör det därför alltid vara invandrarverket som fattar det första beslu- tet i ärendet.

Statens invandrarverk har i en till regeringen ställd skrivelse, som i denna del har överlämnats till utredningen, föreslagit att också vissa utvisningsbeslut skall kunna verkställas även om de överklagas. Utvidgningen av avvisningsinstitutet kan tillsammans med de regler om omedelbar verkställighet av avvisningsbeslut, direktavvisning, som nu föreslås leda till att direktavvisning kan komma i fråga i fall, där det för närvarande inte är möj- ligt. I allmänhet kan det inte anses lämpligt att direktavvis-

ning sker av utlänningar som vistats mer än tre månader i

Sverige. Det kan dock undantagsvis vara motiverat att så sker, t.ex. om utlänningen hållit sig undan eller uppenbart saknar all rätt att stanna i Sverige. Det bör därför inte införas något absolut förbud mot direktavvisning i de fall utlänningen vistats här mer än tre månader, men det bör krävas att särskilda skäl föreligger.

En följd av ändringen blir, att återreseförbud bör kunna medde- las också i avvisningsärenden. I specialmotiveringen till 4 kap. 6 S utvecklas vidare när återreseförbud bör ges. Här skall en- dast nämnas att det kan övervägas att utfärda återreseförbud endast i de fall där utlänningen inte följer bestämmelserna om att lämna landet, när verkställbart beslut föreligger. Beslutet skall då göras villkorat och träda i kraft i de fall verkstäl- lighet måste ske genom polisens försorg.

Vad slutligen gäller en domstols avlägsnandebeslut kan detta avse såväl personer som sedan lång tid är bosatta här och har permanent uppehållstillstånd som personer som rest in illegalt i landet enbart för att begå brott. Frågan om utlänningens rätt enligt utlänningslagen att resa in i och uppehålla sig i Sverige bedöms emellertid inte av domstolen. Domstolen gör en bedömning av om utlänningens förehavanden i Sverige är av sådan art att de bör föranleda att han avlägsnas ur landet. Det ter sig främmande att tala om avvisning i dessa fall.

6.4.2 Utvisning på grund av brott

Reglerna om utvisning på grund av brott sågs grundligt över 1980 varjämte vissa justeringar gjordes 1984. Den senare översynen berodde huvudsakligen på de nya förutsättningarna för att bevil- ja permanent uppehållstillstånd, se avsnitt 2. Samtidigt inför— des ett direkt förbud mot utvisning av den som kommit till Sverige som ung.

Det saknas anledning att ändra kriterierna för att utvisning på grund av brott skall få ske. Bestämmelserna har inte föranlett några egentliga svårigheter. Vad som däremot visat sig vara förenat med vissa problem är förhållandet mellan utvisning på grund av brott och påföljden för brottet och bedömningen av det men utlänningen åsamkas genom utvisningen. Det har gjorts gäl- lande, att utlänningar ibland avstår från att överklaga en dom eftersom överinstansens prövning kan leda till att påföljden visserligen lindras men att utvisning beslutas eller utvisnings— tiden förlängs. Detta kan ibland upplevas som en svårare följd, särskilt om anknytningen till Sverige är stark.

En annan fråga av intresse är följden av att ett av domstol fattat utvisningsbeslut upphävs av regeringen (71 S UtlL). Ett sådant upphävande leder inte till att påföljden ändras, trots att utvisningen kan ha föranlett att lindrigare påföljd utdömts än annars skulle ha skett. En person som utvisats på grund av brott och som på grund av utvisningen fått ett väsentligt korta- re fängelsestraff kommer vid ett upphävande av utvisningsbeslu- tet att ha fått en lindrigare påföljd än en person som för jäm- förbara brott, kanske i samma mål, inte ådömts utvisning men väl ett strängare straff. En sådan ordning inger betänkligheter. Det skulle därför kunna övervägas, om det är lämpligt och möjligt att införa en ordning, varigenom ett upphävande av utvisningsbe— slutet leder till att påföljden ändras. Den knappa tid som står till förfogande för utredningsuppdraget medger emellertid inte att ett sådant system närmare utreds.

6.4.3 Utvisning på grund av asocialitet

Utlänningslagkommittén föreslog i sitt betänkande SOU 1979:64 Ny utlänningslag, att denna utvisningsgrund skulle avskaffas. Några remissinstanser anförde emellertid att det var av värde att ha bestämmelserna härom kvar och föredragande statsrådet delade i prop. 1979/80:96 denna uppfattning. Sedan 1980 har emellertid bestämmelsen endast använts vid enstaka tillfällen och sedan

1984 vid endast ett tillfälle. Vid ytterligare tre tillfällen

sedan 1984 har ärende om utvisning på denna grund tagits upp men då ej föranlett bifall. Bestämmelsen är i det närmaste obsolet. Den bör därför kunna avskaffas.

6.5. Overklagande

För närvarande kan beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd inte överklagas. Det torde av resursskäl vara omöjligt att tillåta överklagande av alla beslut i sådana ären- den. Praxisbildningen och rättssäkerheten får i stället anses tryggad genom en bestämmelse om att invandrarverket kan överläm- na ärenden av principiell vikt till regeringen för avgörande och genom att den som fått avslag alltid kan begära omprövning eller göra en ny ansökan. En ny ansökan prövas regelmässigt på högre nivå inom verket. Någon generell möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade av regeringen bör därför inte införas. Möjlighet att få frågor om uppehållstillstånd och arbetstill- stånd prövade bör emellertid finnas i samband med överklagande av ett beslut om avlägsnande.

Beslut om avvisning och utvisning kan överklagas och regeringen är då slutinstans. Sådana beslut måste alltjämt kunna överkla— gas. Vad som möjligen kan övervägas är att låta en särskild instans, en besvärsnämnd eller en domstol, överpröva invandrar— verkets beslut varigenom regeringen skulle kunna helt eller delvis avlastas dessa ärenden. Denna fråga har diskuterats i

flera tidigare sammanhang. Med hänsyn till de omfattande änd- ringar som skulle behövas och till den tid inom vilken mitt

uppdrag skall fullgöras anser jag mig inte ha möjlighet att utforma ett alternativt system.

Vid övervägande av bestämmelserna om överklagande måste beaktas de föreskrifter som finns i internationella konventioner till vilka Sverige anslutit sig. Jag har inte funnit att de krav som konventionerna ställer måste föranleda besvärsrätt i större utsträckning än vad som nu gäller. I ett avseende, som gäller

beslut om förvar som fattas av regeringen, föreslås emellertid

att prövning skall kunna ske hos regeringsrätten. Den ordning som föreslås i fråga om verkställighet av avlägsnandebeslut leder till att någon motsvarighet till nuvarande besvärsregler på detta område inte behöver upptagas.

6.5.1. Avvisningsärenden

Polismyndighetens beslut om avvisning bör som nu gå att överkla- ga först till invandrarverket och sedan till regeringen och bör alltjämt få verkställas utan hinder av att de överklagats.

Som redan angetts bör asylärenden alltid avgöras av invandrar- verket. Verket måste också ha möjlighet att förordna att vissa beslut i sådana ärenden skall få verkställas redan innan de vunnit laga kraft, s.k. direktavvisning.

I UNHCR:s exekutivkommittés rekommendation nr 30 från år 1983 uttalas, att även den som direktavvisas bör ha nöjlighet att få sin sak omprövad innan avvisningen verkställs. Så har i viss mån varit fallet i Sverige, eftersom avvisningsbeslutet inte får verkställas förrän invandrarverket, sedan polismyndigheten an- mält ärendet, avstått från att ta över detta. När nu beslutande- rätten flyttas över till verket uppkommer frågan om det alltjämt skall vara möjligt att få en andra prövning av ärendet innan verkställighet får ske eller om det förhållandet, att den cen- trala myndigheten fattar beslutet, skall medföra att rätten till över- eller omprövning tas bort.

Sedan den 1 juli 1986 får invandrarverket ompröva ett av verket i första instans fattat beslut, även om beslutet överklagas. Anledning saknas att undanta direktavvisningsärendena från möj- ligheten till omprövning. En sådan omprövningsmöjlighet är till- räcklig för att Sverige skall uppfylla kraven i den nyssnämnda rekommendationen under förutsättning att det finns en reell möjlighet att få en omprövning gjord innan verkställighet sker.

Det är inte alltid som ett omprövningsärende hinner bli avgjort innan verkställighet skall ske. Det kan ifrågasättas om man inte bör införa en regel om att det förhållandet,-att omprövning begärts eller annars pågår, får till följd att verkställighet tills vidare inte får ske. Detta skulle dock kunna leda till att direktavvisningssystemet sätts ur spel genom att verkställighet i vissa fall överhuvudtaget ej blir möjlig. Däremot bör det finnas möjlighet att inhibera avvisningsbeslut medan omprövning- en eller, ibland, prövningen i nästa instans pågår. En prövning av om inhibition skall meddelas bör alltid göras, om omprövning är aktuell eller om beslutet överklagats. Det bör därvid sakna betydelse om inhibition begärts eller inte. Inhibition bör kunna meddelas även i icke överklagade ärenden. I allmänhet bör verk- ställighet inte ske förrän en prövning av inhibitionsfrågan gjorts. En sådan regel kan dock inte vara ovillkorlig. Om frågan om inhibition aktualiseras omedelbart innan verkställigheten skall ske, trots att det uppenbart varit nöjligt att ta upp frågan tidigare, bör en verkställighet, som annars skulle kunna äventyras, få genomföras. Det kan även i övrigt föreligga speci- ella omständigheter, t.ex. fara för terroristdåd, som gör att en verkställighet skall genomföras innan inhibitionsfrågan hinner prövas.

En väsentlig fråga är vilken instans som skall pröva en inhibi- tionsansökan. Asylutredningen ansåg att kravet på snabbhet och effektivitet i direktavvisningsärenden medförde att invandrar- verket skulle pröva inhibitionsansökningar beträffande verkets beslut även i överklagade och till regeringen överlämnade ären- den. För att inte regeringen rent faktiskt skulle utsättas för tryck att ta sådana beslut föreslog asylutredningen också ett direkt förbud för regeringen att besluta om inhibition.

Mot asylutredningens förslag framfördes erinringar. Flera re- missinstanser fann det oförenligt med inhibitionsbegreppet och också helt otillfredsställande att den instans som meddelat beslutet även skall ta ställning till om detta tills vidare inte skall gälla och att överinstansen inte skall ha möjlighet att fatta ett sådant beslut. Att upprätthålla ett effektivt direkt-

avvisningssystem skulle emellertid i praktiken bli omöjligt om regeringen eller det enskilda statsrådet skulle pröva alla inhi- bitionsansökningar i sådana ärenden. Om invandrarverket, såsom här föreslås, skall ha kvar den omprövningsrätt som finns enligt nuvarande regler i utlänningslagen, skulle en inhibitionsansök- ning till regeringen också kunna leda till att ett ärende pröva— des samtidigt i två instanser. Ansökningar om inhibition i di- rektavvisningsärenden bör därför få prövas av statens invandrar- verk intill dess att invandrarverket överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen. Invandrarverkets beslut i inhibitions— frågan bör inte heller få överklagas.

Om regeringen eller, i förekommande fall, det ansvariga statsrå- det, skulle finna att inhibition bör meddelas, bör det stå rege— ringen eller statsrådet fritt att fatta beslut härom. En förut- sättning för att detta skall kunna ske är att handlingarna i ärendet överlämnats till regeringen. Invandrarverket måste emel- lertid ha rätt att behålla handlingarna till dess att verkets inhibitionsprövning och omprövning är klar.

6.5.2. Utvisningsärenden

Något behov av ändring av de materiella reglerna rörande över- klagande av utvisningsbeslut finns inte. Däremot måste - bl.a. mot bakgrund av den nya uppdelning mellan avvisnings- och utvis- ningsbeslut som jag föreslår - omfattande redaktionella ändring- ar göras.

6.5.3. Ärenden om resedokument och flyktingförklaring

Invandrarverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd kan nu inte överklagas. Den som vill stanna i Sverige därför att han anser att han är flykting enligt 3 & UtlL men som av verket ges uppehållstillstånd med stöd av 6 S UtlL kan inte överklaga och begära att 3 5 skall anses tillämplig. Däremot kan han, samti- digt som han ansöker om att få stanna i Sverige eller därefter,

ansöka om flyktingförklaring och resedokument. Flyktingförkla- ring och resedokument utfärdas bara till personer som är att betrakta som flyktingar enligt 3 S. Avslagsbeslut rörande flyk— tingförklaring och resedokument kan, även om uppehållstillstånd har beviljats enligt 6 5 eller annan bestänmelse, överklagas till regeringen (65 S UtlL och 89 S UtlF). Vid den då gjorda prövningen görs en ny bedömning av de skäl som utlänningen åbe- ropat för rätten att få stanna här. För närvarande prövar rege— ringen ca 400 sådana överklaganden per år. Bifallsprocenten är knappt 10 %. Det kan ifrågasättas, vilket också har gjorts i en från invandrarverket till regeringen ställd promemoria, som överlämnats till denna utredning för beaktande, om det är rim- ligt att dessa ärenden skall få överklagas till regeringen.

Den som får flyktingförklaring och resedokument är i vissa av- seenden gynnsammare ställd än den som får stanna på politisk- humanitära skäl eller andra skäl av mer humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till Sverige betald. Han åtnjuter ett bättre skydd mot utvisning på grund av brott eller asociali-

tet. Ett resedokument ger honom också möjlighet att resa till andra länder i större utsträckning än om han enbart har främ- lingspass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse att bli erkänd som flykting. Att ha fått sina uppgifter helt accep- terade kan säkerligen många gånger vara av stor betydelse. Med hänsyn till nu angivna omständigheter bör det alltjämt vara möjligt att överklaga ett beslut som innebär avslag på ansökan om flyktingförklaring och resedokument.

6.5.4. Tillståndsärenden

Den nuvarande ordningen att regeringen vid ett överklagande endast prövar avvisnings- eller Utvisningsfrågan medan frågor om uppehålls- och arbetstillstånd för den som avvisats eller utvi- sats inte får överklagas och därför formellt inte kommer under regeringens prövning, framstår inte som ändamålsenlig. Eftersom uppehållstillstånd i många fall är en förutsättning för rätt att få stanna i Sverige, är det uppenbart att tidsbegränsat eller

permanent uppehållstillstånd i förekommande fall måste meddelas om ett beslut om avlägsnande hävs. Däremot kan det i enstaka fall vara mer tveksamt om arbetstillstånd skall meddelas och i så fall för vilken tid eller vilket yrke. Grundprincipen måste emellertid vara att samtliga dessa frågor i förekommande fall bör prövas samtidigt med utvisningsbeslutet. Det nuvarande sys- temet, som innebär att invandrarverket efter det att regeringen upphävt ett avlägsnandebeslut får "legitimera" utlänningens närvaro genom att bevilja uppehållstillstånd kan då upphöra. I stället kan uppehållstillstånd meddelas, därför att vederbörande t.ex. har rätt till asyl, och avlägsnandebeslutet hävas, därför att uppehållstillstånd meddelas. Eftersom det stundom kan vara mest lämpligt att invandrarverket får besluta om exempelvis uppehållstillståndets längd eller om arbetstillstånd, bör det emellertid stå regeringen fritt att återförvisa del av ärendet till verket för prövning av hur dessa frågor skall regleras. Vid prövningen av avlägsnandebeslut bör emellertid i de fall detta är påkallat ställning tas till utlänningens rätt till uppehålls— tillstånd och arbetstillstånd. En sådan ordning hindrar inte att det får ankomma på invandrarverket att utfärda erforderliga handlingar.

Även i övrigt bör möjligheterna att meddela ett materiellt rik- tigt beslut stärkas. För närvarande förekommer det att regering— en eller invandrarverket upphäver ett avvisningsbeslut som med- delats på formellt oriktiga grunder men är förhindrad att medde- la det utvisningsbeslut, som i stället borde ha gällt. Följden av sådana beslut kan då bli att en person som avvisats återkom— mer till Sverige och efter något års väntetid här i stället blir utvisad. Överinstanserna bör ha möjlighet att, om utredningen i ärendet medger det, vid prövning av ett beslut om avlägsnande ta ställning till om någon grund för utlänningens rätt att stanna föreligger. Det bör också stå regeringen fritt att återförvisa hela frågan eller del därav till lägre instans för prövning.

6.6 Beslutsmotiveringar och sekretess 6.6.1 Motivering av beslut

Enligt 20 & förvaltningslagen (1986:223) är myndigheter skyldiga att vid ett ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppen-

bart obehövligt att upplysa om skälen samt om det är nödvändigt

med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personli— ga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhål- lande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte

finns tid att utforma skälen.

Bestämmelsen i 20 S förvaltningslagen övertogs utan några sakli— ga ändringar från 1971 års förvaltningslag. I förarbetena till sistnämnda lag uttalade departementschefen beträffande motive- ringskravets innehåll att myndigheternas beslut inte behöver innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ären- dena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen. Det är "de springande punkterna" som skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför, enligt departementsche- fens mening, i ett stort antal fall kunna göras kort (prop. 1971:30, s. 493). Beträffande undantaget för brådskande fall uttalade departementschefen att myndighets arbetsbörda som sådan inte får tas i beaktande vid prövningen av om motivering skall utelämnas eller inte (prop. 1971:30 s. 494).

För utlänningsärenden har i 102 5 andra stycket UtlL ytterligare undantag från kravet på beslutsmotivering gjorts för beslut om

visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd. I övrigt är 20 S förvaltningslagen tillämplig på beslut i utlän- ningsärenden.

Vid remissbehandlingen av förslaget till 102 S UtlL framhöll invandrarverket att grunden för avvisning ofta var entydig.

Enligt verket skedde avvisning oftast på den grund att utlän- ningen inte innehade pass och tillstånd att inresa i riket eller

på den grund att han kunde antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i riket. Verket förutsatte därför att ett återgivande av innehållet i det åberopade lagrummet i dessa fall kunde godtas som skäl för ett avvisningsbeslut. Departe- mentschefen sade sig kunna godta vad invandrarverket anfört angående motiveringen för avvisningsbeslut (prop. 1971:155, 5. 64).

Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut i utlänningsären— den skall vara klart motiverade. Motiverade beslut ökar allmän— hetens förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen större möjlighet att vinna rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Under senare tid har från olika håll framförts kritik mot att besluten i utlänningsärendena är bristfälligt motiverade. Mot detta har emellertid hävdats att beslutsmotiveringar lämnas i den utsträckning som är möjligt med hänsyn till sekretessregler- na. Det har därutöver - från invandrarverkets sida - sagts att arbetsbördan gör det omöjligt att skriva beslutsmotiveringar.

De beslutsmotiveringar som förekommer är i många fall så knapp- händiga att det kan ifrågasättas om de uppfyller förvaltningsla- gens bestämmelser. Att enbart säga att ansökan avslås därför att berättelsen inte är trovärdig ger i allmänhet inte något under- lag för att förstå hur ärendet har bedömts. Om det inte klargörs vilka saker det r som inte anses trovärdiga och varför så är fallet är det svårt för utlänningen att vid ett överklagande rätta till missförstånd och eventuellt komma med motpåståenden. I stället måste han vidareutveckla sina skäl på alla punkter och lämna mycket detaljerade uppgifter. Uteblivna motiveringar från invandrarverket gör det också betydligt svårare för regeringen att bedöma ärendet. Ofta måste då i stället regeringen begära in ett yttrande från invandrarverket så att det klarläggs vilka omständigheter som lagts till grund för bedömningen. Yttrandet kan i sin tur ge upphov till nya skrivelser från utlänningen. Allt detta fördröjer naturligtvis ärendets avgörande. Det finns anledning tro att utförligare beslutsmotiveringar på sikt kan

bidra till snabbare handläggning av ärendena.

Det är angeläget att de krav på motivering som uppställs i för- valtningslagen iakttas. Motiveringsskyldigheten är beroende av beslutets art. Som nyss framhållits måste det innebära att fram- för allt beslut i asylärenden förses med en klargörande motive- ring. För att så skall ske torde någon ändring av förvaltnings- lagens nu gällande bestämmelser inte behövas. Men i syfte att minska antalet fall då man av sekretesskäl måste avstå från att motivera besluten kommer jag att i följande avsnitt föreslå att sekretesslagen ändras så att det blir möjligt att sekretessbe- lägga uppgifter i motiveringarna. Därigenom minskar utrymmet för att utelämna skälen under hänvisning till undantagen i 20 S förvaltningslagen. Det nu sagda gäller närmast beslut i asyl- ärenden, vilka enligt mitt förslag skall prövas av invandrarver- ket i första instans. Uttalandet i motiven till 102 S UtlL om att det är tillräckligt att motivera avvisningsbeslut med att återge det åberopade lagrummet tar sikte på vissa fall då det ej anförts asylskäl. För sådana fall kan motivuttalandet fortfaran- de ha aktualitet.

Regeringens beslut omfattas ej av förvaltningslagens bestämmel— ser. Vissa av de nyss anförda argumenten talar emellertid för att även regeringsbesluten bör vara klart motiverade.

6.6.2. Sekretess

Bestämmelser om sekretess för uppgifter om utlänningar finns i 7 kap. 14 S sekretesslagen (1980:100). Lagrummets första stycke gäller alla slags uppgifter om utlänningar. För sekretess enligt detta stycke krävs att det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Dessutom fordras att risken för skada föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Enligt utta— landen av föredragande statsrådet i förarbetena till lagen (prop. 1979/80:2 s. 209) skall endast risk för relativt allvar- lig skada leda till sekretess. Det krävs å andra sidan inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekre-

tessen skall gälla. Redan en beaktansvärd skaderisk är tillräck— lig. Ett typexempel på fall där sekretess gäller är att röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet. Sekretess enligt detta stycke gäller även myndighets beslut.

Lagrummets andra stycke behandlar sekretess i myndighets verk- samhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppe- hållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. Sekretessen gäller uppgift om enskilds personliga förhållanden och den gäl- ler med omvänt skaderekvisit, vilket innebär att sekretess är huvudregel. Utlämnande av uppgift får inte ske om det inte står klart att det kan ske utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående ut- sätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beslut i ärenden enligt andra stycket omfattas ej av sekretess enligt detta stycke. Dessa beslut kan dock ibland ges skydd enligt paragrafens första stycke.

Enligt 14 kap. 5 5 andra stycket sekretesslagen hindrar sekre— tess aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Däremot kan handling eller annat material undantagsvis hållas hemligt även för part. Enligt lag- rummets första stycke får nämligen myndighet vägra att till part lämna ut handling eller annat material i mål eller ärende i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte r0js.

Det förhållandet att beslut i utlänningsärenden i de flesta fall är offentliga kan vara ett skäl till att beslutsmotiveringarna hålls kortfattade. Sekretessbelagda uppgifter kan inte tas in i

besluten. Det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att sekre- tessbelägga uppgifter i den utsträckning som nu sker. I vissa länder, t.ex. Förbundsrepubliken Tyskland, förekommer inte någon sekretess för uppgifter i utlänningsärenden. Frågan om vilken omfattning sekretesskyddet för utlänning bör ha har emellertid noga övervägts i samband med sekretesslagens tillkomst. Jag anser mig inte ha anledning att nu föreslå någon ändring i vill— koren för att sekretess skall inträda. Ett sätt att göra det möjligt för myndigheterna att i besluten ta med även sådana uppgifter om utlänningens person som omfattas av sekretess är att införa en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i skälen. Motsvarande möjlighet finns redan för domstolar i 12 kap. 4 5 andra stycket sekretesslagen. Enligt detta lagrum kan domstol i dom eller beslut förordna att sekretess för uppgift i domen eller beslutet skall bestå. Sådant förordnande kan i regel inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut. Om det för utlänningsärendenas del införs en regel netsvarande bestäm- melsen i 12 kap. 4 S sekretesslagen blir det möjligt att hålla känsliga uppgifter i beslutsmotiveringarna hemliga utom för utlänningen själv. Anledning att av sekretesskäl inskränka be- slutsmotiveringarna kommer då endast att föreligga i de fall då sekretessbelagd uppgift enligt 14 kap. 5 5 första stycket sekre- tesslagen är hemlig även för parten. Det finns anledning att i detta sammanhang påpeka att det i förarbetena till 12 kap. 4 S sekretesslagen har förutsatts att domstolarna är restriktiva vid sekretessbeläggning av domar och beslut. Samma restriktivitet bör naturligtvis i princip gälla vid sekretessbeläggning av beslutsmotiveringar i utlänningsärenden.

6.7. Verkställighetsfrågor

I svensk lagstiftning finns en omfattande reglering rörande rätten för en utlänning att få en ny prövning i samband med verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Någon motsvarighet härtill finns inte, såvitt känt, i europeisk lagstiftning i övrigt eller annan utländsk lagstiftning. I utlänningslagen regleras detaljerat under vilka omständigheter verkställighet

inte får ske och förutsättningarna för någon att få en förnyad prövning på grund av tidigare ej bedömda omständigheter. Regler- na har tillkommit för att säkerställa att ingen tvingas lämna Sverige som riskerar utsättas för våld eller liknande i det land till vilket han skickas. Det är inte fråga om en fortsättning av det gamla ärendet utan ett nytt s.k. verkställighetsärende. Detta omfattar, förutom prövning av de skäl utlänningen kan ha anfört mot en verkställighet, en rad frågor, t.ex. när avresa från Sverige skall ske, vart den skall ske, huruvida utlänningen frivilligt lämnat landet eller om han måste föras härifrån och i så fall vart. Den rättshjälp som utlänningen oftast haft tidiga- re upphör när regeringens beslut - eller ett lagakraftvunnet beslut av invandrarverket - föreligger. Under vissa förutsätt- ningar, främst att det verkligen föreligger nya omständigheter som bör prövas av verket eller regeringen, kan dock ny rätts- hjälp beviljas i verkställighetsärendet.

Reglerna i utlänningslagen saknar motsvarighet när det gäller verkställighet av beslut inom andra rättsområden. Visserligen finns i allmänhet möjlighet att på verkställighetsstadiet ansöka om anstånd i olika avseenden. Det kan också finnas möjlighet att, efter ett slutgiltigt beslut, ansöka om nåd, begära resning eller ny prövning. I utsökningsbalken finns bestämmelser om att verkställighet skall inställas om gäldenären visar att han har betalt fordringen, har giltig motfordran eller annars har starka skäl varför han inte är betalningsskyldig enligt den första exekutionstiteln (UB 3:21). Någon i den grundläggande lagen reglerad möjlighet att framföra nya omständigheter under verk— ställighetsproceduren och, t.o.m. om man känt till dessa omstän— digheter innan beslutet fattades, få till stånd en omprövning av själva sakfrågan finns inte.

Närmast jämförbar är kanske den prövning i sak som sker vid verkställigheten av domar angående vårdnaden av och umgänge med barn. Även här kan nya omständigheter på ett sent stadium radi- kalt förändra förutsättningarna samtidigt som ett felaktigt genomförande kan få mycket allvarliga konsekvenser.

Inte sällan sker sedan regeringen fattat beslut om avlägsnande under verkställigheten en ny prövning som leder till en annan utgång. Självfallet är detta en positiv effekt, om det därigenom skapas ett riktigt beslut i stället för ett felaktigt. Ibland torde det emellertid vara fråga om ett beslut som i och för sig var riktigt men där det just genom en ny behandling och därav beroende tidsutdräkt på verkställighetsstadiet uppkommer nya omständigheter som saknar egentligt samband med frågan om den risk för förföljelse eller liknande i hemlandet som varit under bedömande vid regeringens prövning. Berörda parter kan också mer eller mindre undermedvetet avstå från att åberopa olika omstän— digheter eller att tillse att ärende är komplett, eftersom man vet att det går att få en prövning på verkställighetsstadiet. Det förekommer också framställningar om ny prövning som är klart obefogade och som inte föranleder någon ändring. Dessa förhalar

processen och medverkar genom den ökade arbetsbelastningen hos främst invandrarverket och polismyndigheterna till att handlägg— ningstiderna ökar för alla ärenden.

Under andra halvåret 1986 handlade invandrarverket 346 verkstäl- lighetsärenden. Av dessa hade 181 överlämnats av polismyndighe- ten medan återstoden var ärenden där utlänningen med stöd av 89 a 5 överklagat polismyndighetens beslut att inte överlämna. Av den senare gruppen övertog invandrarverket 63 ärenden och beslutade i 30 av dessa att verkställighet inte fick ske. Be- träffande de av polismyndigheten överlämnade ärendena verkställ— des endast 21 medan 160 ledde till att utlänningen fick stanna i Sverige. I ungefär 80 % av fallen har invandrarverket som skäl för beslutet angett anknytning eller humanitära skäl. Första halvåret 1987 handlades 432 verkställighetsärenden på verket. Huvuddelen, 267, var överklagade enligt 89 a 5 där verket över- tog 44 ärenden och förordnade att verkställighet inte skulle ske i 24 fall. I de av polisen överlämnade ärendena inställdes verk- ställigheten i 142 fall. Även här angav invandrarverket anknyt- ning eller humanitära skäl i ungefär 80 % av fallen.

Ett handläggningssytem, som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, leder med nödvän— dighet till att handläggningstiderna blir långa och skapar rättsosäkerhet. Nuvarande bestämmelser om överlämnande och över- tagande av verkställighetsärenden bör därför upphävas. Regler måste emellertid finnas som gör det möjligt att inhibera eller ändra ett avlägsnandebeslut om nya politiska omständigheter framkommit som visar att det är påkallat för att utlänningens liv, hälsa eller frihet inte skall äventyras.

Möjligheten att söka resning finns även i utlänningsärenden. Genom resning kan dock knappast de problem som nu är i fråga lösas.

En utväg synes vara att göra det möjligt för utlänningen att få en ny ansökan om uppehållstillstånd prövad innan verkställighet skett av avvisningsbeslutet. Den närmare utformningen av ett sådant system utvecklas i följande avsnitt.

Den möjlighet till omprövning som invandrarverket har i fråga om beslut som verket fattat i första instans bör också bibehållas.

Även om möjligheten att få nya omständigheter beaktade i verk- ställighetsärendet tas bort återstår frågor om verkställighet som bör regleras i lagen, t.ex. angående vilket land utlänningen bör respektive inte bör sändas till och när verkställighet skall ske. Det bör föreskrivas att den myndighet som beslutar i ett ärende om avvisning eller utvisning skall ta hänsyn till regler om verkställighetshinder och hur en verkställighet skall ske. Om dessa regler innebär att hinder skulle föreligga för genomföran- de av en verkställighet och utlänningen därför måste stanna kvar i landet, bör denna omständighet beaktas redan när myndigheten fattar beslut i avlägsnandeärendet. Uppehållstillstånd kan då komma att få meddelas. För att den beslutande myndighetens pröv- ning skall vara meningsfylld måste verkställighet när sådan skall ske som regel genomföras i nära anslutning till beslutet. Beslutet måste också fattas så snart som möjligt sedan ärendet färdigutretts.

—157— 6.8 Ny ansökan

Invandrarverkets beslut att neka uppehållstillstånd kan enligt nu gällande ordning inte överklagas. I princip skall så inte heller få ske enligt det nu förelagda förslaget. Däremot finns det inte några hinder för den som fått avslag att ge in en ny ansökan. Att så sker är inte ovanligt. Ansökan bifalls som regel inte om utlänningen rest in i Sverige innan ansökan om uppe- hållstillstånd behandlats. Undantag görs endast för asylfall, vissa anknytningsfall och för fall där det av humanitära skäl eller andra skäl av extraordinär natur ter sig oskäligt att kräva att utlänningen beger sig hem till sitt land för att däri- från ge in en ansökan. Om det är fråga om en person som utvisats med stöd av 38 S UtlL och därefter återkommer till Sverige, kan invandrarverket meddela uppehållstillstånd och då upphäva det tidigare meddelade utvisningsbeslutet. Detta är möjligt också i samband med verkställighet av beslutet. Beträffande av domstol meddelade utvisningsbeslut kan invandrarverket inte upphäva återreseförbudet. Däremot kan verket ge vederbörande tillstånd att göra ett kort besök i riket. utvisningsbeslut i dessa fall kan hävas av regeringen. Vad slutligen gäller avvisningsärenden finns där aldrig något återreseförbud. Den som blivit avvisad från Sverige kan därför på samma sätt som den som aldrig sökt komma in i landet resa hit och ansöka om uppehållstillstånd. Huruvida hans ansökan prövas är beroende av de allmänna reglerna härom, se ovan.

I det fall en utvisad utlänning gör en ny ansökan innan det första beslutet har hunnit verkställas har detta inte någon inverkan på verkställigheten av det äldre beslutet. Någon inhi— bition av detta kan inte heller göras medan den nya ansökan prövas. Det förekommer i praktiken inte att en avvisad eller utvisad utlänning gör en ny ansökan innan det första beslutet har verkställts. De omständigheter som skulle kunna åberopas i ett nytt ärende tas i stället upp i verkställighetsärendet.

Om möjligheten att i verkställighetsärendet få nya skäl för rätten att kvarstanna i landet prövade skall kunna tas bort måste på något annat sätt kunna garanteras, att ett avslägsnan- debeslut, som skulle kunna medföra fara för utlänningens liv eller frihet, inte verkställs. Detsamma gäller om det av annan anledning finns starka skäl att inte verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det måste finnas möjligheter att i an- ledning av denna nya ansökan undanröja det tidigare beslutet men också att i avvaktan på prövningen inhibera avlägsnandebeslutet. Samtidigt är det viktigt att sådana åtgärder endast vidtas i de fall där verkställigheten av avlägsnandebeslutet annars skulle kunna antas leda till helt oönskat resultat och irreparabel skada. Enbart det förhållandet att utlänningen i och för sig bedöms kunna ha rätt till uppehållstillstånd enligt vanliga normer, om han söker från hemlandet, bör alltså inte få medföra att en ny ansökan bifalls medan utlänningen är kvar i Sverige.

Vad som nu sagts leder fram till att en ny ansökan inte automa- tiskt får leda till inhibition av det tidigare beslutet men att den beslutande myndigheten måste kunna inhibera verkställigheten av det gamla beslutet medan den nya ansökan prövas. Inhibition får därför meddelas endast om det föreligger sannolika skäl för att den nya ansökan kommer att bifallas. Bifall skall kunna ges t.ex. om det visar sig föreligga skäl för asyl. Däremot får en ansökan inte bifallas på grund av en anknytning som uppkommit under utlänningens väntan i Sverige.

En första förutsättning för att en ny ansökan skall kunna bifal— las och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut upphävas är att det är fråga om omständigheter, som inte prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig vara fråga om en förnyad prövning av vad som förekommit i det ärendet, med ett ställningstagande till om regeringen eller den slutinstans som varit aktuell gjort en riktig bedömning eller inte. Vidare måste det vara fråga om omständigheter som gör det uteslutet att av— lägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är vissa fall där ut- länningen åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inlett ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet leder denna anknytning till att han beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas. Det är emellertid vanligt att förhållandet inte varat så lång tid att någon anknytning hit som kan motivera ett uppehållstillstånd .föreligger och i sådana fall meddelas utvisningsbeslut. Ofta dröjer det emellertid innan verkställighet sker och i verkstäl- lighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu haft tillräcklig lång varaktighet. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att utvisningsbe- slutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system jag före- slår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Det bör inte heller vara möjligt för den sökande att i ett sådant fall avstå från att åberopa anknytningen i det första ärendet för att i stället, när det fått tillräcklig varaktighet, få det prövat i en ny ansökan medan han är kvar i Sverige.

Huvudregeln måste alltså vara att mindre tvingande skäl, som i och för sig skulle kunna åberopas från hemlandet eller annat land dit utlänningen kan sändas, inte skall kunna läggas till grund för bifall i ett nytt ansökningsårende där ansökan görs, medan utlänningen fortfarande är kvar i landet, vare sig de om- ständigheter som åberopas uppkommit efter det att det första ärendet avgjorts eller ej.

Eftersom en ny ansökan inte skall ha någon automatisk inhibi- tionseffekt måste utlänningen ge in sin nya ansökan snarast. Den rättshjälp som kan ha beviljats i det tidigare ärendet avser inte den nya ansökningen men skall, såsom närmare utvecklas i avsnitt 6.11, gälla i det tidigare ärendet till dess verkstäl- lighet skett. Då det är fråga om en ansökan om uppehållstill- stånd och då en grundförutsättning för att ansökan skall kunna beviljas är att det är fråga om omständighet som inte prövats i

det tidigare ärendet framstår det som klart att ansökan skall ges in till invandrarverket. Invandrarverket bör få rätt att meddela inhibition även om någon ansökan ej kommit in. Detta gör det möjligt att beakta tungt vägande omständigheter som på annat sätt kommit till verkets kännedom. Det är också viktigt att såväl polismyndigheten som invandrarverket är lyhörda för vad som kan uppfattas som ny ansökan.

När en ny ansökan inkommit har invandrarverket att välja mellan _ att avslå eller bifalla den tämligen omedelbart eller meddela inhibition. Inhibition bör endast komma i fråga när det är omöj- ligt att hinna fatta ett definitivt beslut innan verkställighet skall ske och det inte verkar osannolikt att uppehållstillstånd kommer att meddelas. Beviljas uppehållstillstånd får invandrar- verket upphäva det meddelade avvisningsbeslutet. Invandrarverket bör ha möjlighet att ge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av den nya ansökan utan att upphäva det gällande utvis- ningsbeslutet. Detta får då inte verkställas förrän det tidsbe- gränsade tillståndet gått ut. Denna möjlighet kan komma att användas i fall, där utlänningen söker tillstånd att komma till ett annat land och där det kan bedömas skäligt, att låta honom få avvakta besked i Sverige.

I likhet med vad som i övrigt gäller beträffande uppehållstill— stånd som inte är förknippade med beslut om avvisning eller utvisning bör invandrarverkets beslut i dessa ärenden inte kunna överklagas. Invandrarverket har emellertid möjlighet att över- lämna sådana ärenden till regeringen i stället för att själv fatta beslut i frågan.

Vad här sagts om invandrarverkets rätt att meddela uppehålls— tillstånd och därvid besluta att upphäva ett tidigare beslut om utvisning skall inte gälla domar eller beslut om utvisning som meddelats av domstol eller beslut av regeringen om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet. Inhibitionsbeslut bör dock kunna meddelas av invandrarverket i sådana fall.

6.9. Kontrollfrågor

Några mer omfattande ändringar av gällande regler om yttre och inre utlänningskontroll samt därmed sammanhängande tvångsåtgär- der framstår inte som påkallade. De problem som orsakas av att utlänningar, framför allt asylsökande, anländer till Sverige utan identitets- och resehandlingar måste emellertid uppmärksam- mas. Det framstår också som önskvärt att ytterligare inskränka möjligheten att ta barn i förvar.

6.9.1. Asylsökande utan identitets- och resehandlingar

Det har under senare år blivit allt vanligare att asylsökande, som anländer till olika västeuropeiska länder, saknar identi- tetshandlingar. De uppger i allmänhet antingen att de inte haft sådana ens när de lämnade förföljelselandet eller att handling— arna tappats bort under resan. Dessa påståenden visar sig ofta vara felaktiga. Redan svårigheten att resa ut ur flertalet för- följelseländer och att resa genom andra länder utan att i vart fall inneha bra förfalskningar, visar på den bristande sannolik- heten.

Avsaknaden av handlingar skapar stora problem för de flykting- mottagande länderna när det gäller att föra en rättvis flykting- politik. Det blir ofta omöjligt att kontrollera den asylsökandes berättelse. Även i de fall där detta är möjligt tar det betyd- ligt längre tid än som annars skulle varit fallet. Detta leder i sin tur till att de asylsökandes väntetid blir längre. Eftersom det i praktiken endast är möjligt att återsända en asylsökande till ett s.k. första asylland om återsändandet sker i nära an— slutning till utresan därifrån, blir följden ofta att sådant återsändande är omöjligt för den som saknar handlingar.

I den grupp som gör sig av med sina handlingar återfinns såväl personer som när de kommer till Sverige tveklöst skulle få stan- na även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvi- sas, som personer som tveklöst skulle återsändas i vart fall

till ett första asylland och personer om vilkas rätt att stanna i Sverige tveksamhet kan råda. Motivet till att de asylsökande gjort sig av med sina identitetshandlingar kan också variera. Många asylsökande köper emellertid sin resa genom någon av de "flyktingorganisationer" som agerar i branschen. Det förekommer att dessa organisatörer uppmanar sina klienter att göra sig av med identitets- och resehandlingar innan de ger sig ut på den sista etappen. Skälet härför kan vara antingen att försvåra ett avvisande av den asylsökande eller att passen - och eventuella returbiljetter — skall användas i den fortsatta verksamheten.

Sannolikt är det vanligaste skälet för att göra sig av med pass och färdbiljetter att den asylsökande anser att hans möjlighet att få stanna i Sverige blir större, om handlingarna inte visas fram. Detta torde särskilt ofta vara fallet om det av handling- arna skulle framgå att den asylsökande redan vistats i ett annat asylland till vilket han skulle kunna skickas tillbaka. En all- varlig aspekt i sammanhanget är att brottslingar, även terroris- ter, genom att komma till Sverige utan identitetshandlingar kan få möjlighet att etablera sig under falskt nann här. På sikt kan också svenskt medborgarskap förvärvas. Även som ett led i att bekämpa internationell terrorism och annan kriminalitet är det därför av betydelse att bruket att göra sig av med identitets- handlingar motverkas. Allt fler personer söker således asyl i Sverige utan att ha handlingar som styrker deras identitet eller deras färdväg. Detta försvårar, förlänger och försämrar utred— ningen i asylärendena. Det medför uppenbara risker för att lag- stiftningens intentioner beträffande vilka utlänningar som skall få en fristad i Sverige inte kan uppfyllas. Det kan också leda till bestående identifieringsproblem beträffande personer som tillåts bosätta sig här. Slutligen finns det en inte obetydlig risk för att terrorister och andra inte önskvärda personer skall kunna ta sig in i Sverige.

Förekomsten av asylsökande utan identitets- och resehandlingar är i hög grad ett internationellt problem. Det är en väsentlig del av den företeelse som brukar kallas irregular movements, dvs. att asylsökande, som redan fått skydd i ett land, utan

tillstånd fortsätter till ett annat land. Problemet har uppmärk- sammats av FN:s flyktingkommissarie (UNHCR), som vid flera till- fällen uttryckt stark oro över det tilltagande missbruket att förstöra identitets- och resehandlingar. UNHCR har i olika sam- manhang ställt sig bakom uppfattningen att avsiktligt förstöran— de av sådana handlingar kan försvaga en asylsökandes ställning. Även bruket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvar- ligt, utom i de fall det är nödvändigt för att undkomma förföl- jelse. Att avsiktligt förstöra identitets- och resedokument för att missleda anses alltid som oacceptabelt.

Det framstår mot denna bakgrund som nödvändigt att söka motverka dokumentförstöring. Det bör dock redan här understrykas att en väsentlig faktor att ta hänsyn till - utöver asylrätten i sig - är att det förekommer att människor flyr från sitt hemland utan att ha identitetspapper av något slag. Åtgärder får inte vidtas, som hindrar att dessa flyktingar får en fristad.

6.9.1.1 Förvar

Det är i åtskilliga länder vanligt att asylsökande hålls i för- var kortare eller längre tid medan deras asylansökan behandlas och till dess en eventuell verkställighet av ett avlägsnandebe- slut kan genomföras. Exempelvis i Danmark tas asylsökande, som saknar identitetshandlingar, regelmässigt i förvar till dess identiteten kan styrkas.

Frågan om frihetsberövande av flyktingar och asylsökande behand- lades av FN:s flyktingkommissaries exekutivkommitté i oktober 1986 efter att först ha utretts av en särskild arbetsgrupp. I de rekommendationer som exekutivkonmittén antog fastslås att fri- hetsberövanden generellt skall undvikas och att de får tillgri- pas endast när detta har stöd i lag. I konklusionerna ges också en uttömmande uppräkning av de situationer då frihetsberövanden kan ske. Frihetsberövanden får tillgripas om detta är nödvändigt för att fastställa personernas identitet eller för att kunna ta

ställning till vilka element som en ansökan grundar sig på.

Vidare får frihetsberövanden tillgripas när flyktingar eller asylsökande förstör sina resehandlingar eller identitetshand- lingar eller använder förfalskad dokumentation för att vilseleda myndigheterna i det land som de söker asyl i. Dessutom får fri- hetsberövanden användas för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning. Frihetsberövandeanör att fastställa identitet kan bl.a. avse sådana situationer då en flykting eller asylsö- kande anländer utan rese- och identitetshandlingar, men det inte går att bevisa att han har förstört dessa. Det är vidare möjligt att tillgripa sådana frihetsberövanden när det finns risk för undanhållande i samband med utredning av en asylansökan. Det kan också bli nödvändigt med frihetsberövanden i samband med verk- ställighet av ett avlägsnandebeslut.

Grundläggande svenska bestämmelser om förvar finns i 50 S UtlL.

I det väsentliga fick bestämmelserna om förvar sitt innehåll genom lagstiftning 1975. I prop. 1975/76:18 (5.130) framhölls att det är viktigt att förutsättningarna för en myndighets rätt att tillgripa frihetsberövande noggrant bestäms och klart anges i lag. "Den första och mest centrala frågan i detta sammanhang är den i vad mån frihetsberövanden överhuvudtaget bör kunna tillgripas inom det aktuella rättsområdet. Sådana åtgärder är djupt ingripande i den enskildes liv och bör därför inte få förekomma i andra situationer än sådana där de är oundgängligen nödvändiga." Mot bakgrund av att utlänningar inte har någon ovillkorlig rätt att uppehålla sig här och ibland måste avlägs- nas fann emellertid föredragande statsrådet: "Det är därför naturligt och nödvändigt att myndigheterna i sådana situationer har möjlighet att vidta tvångsåtgärder mot utlänningen som ett led i hans avlägsnande ur landet."

För att förvarstagande skall få ske krävs bl.a, att sannolika

skäl föreligger för avvisning eller utvisning. Kravet, att det skall vara sannolikt att ett avlägsnandebeslut kommer att fat- tas, har lett till att förvar inte kan beslutas i vissa fall då

det synes vara motiverat att ha tillgång till sådan nöjlighet. För flera grupper asylsökande gäller att de i allmänhet inte kan avvisas eller utvisas, om de ej kan återsändas till ett första asylland. Samtidigt är det i regel omöjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut till ett sådant land om utlänningens identitet inte kan styrkas genom pass och/eller resehandlingar.

För att förvarsinstitutet skall bli ett effektivt instrument för att komma till rätta med identifieringsproblemen behövs därför en lagändring som gör det möjligt att ta en utlänning som inte har fått tillstånd att stanna i Sverige i förvar om han inte kan styrka sin identitet. Som framgått skulle en sådan regel stå helt i överensstämmelse med de uttalanden som gjorts av UNHCR:s exekutivkommitté.

Det framstår vidare, inte minst mot bakgrund av förekomsten av internationell terrorism, som föga tillfredsställande att utlän— ningar, vars identitet är oklar, skall kunna resa in i och fritt röra sig i Sverige. Om kontrollen av vilka utlänningar som får vistas i Sverige skall kunna fylla sitt syfte måste det i vart fall vara möjligt att ta utlänningar i förvar till dess deras identitet blivit klarlagd eller sådana upplysningar framkommit att det, trots ovisshet om identiteten, framstår som skäligt att han får vistas i Sverige. Så kan vara fallet om det genom förhör med utlänningen framkommer sådana omständigheter att det är

uppenbart att han kommer att beviljas uppehållstillstånd, trots en viss osäkerhet om vem han är. Identiteten kan inte heller alltid anses oklar enbart därför att utlänningen saknar pass eller annan identitetshandling. Om utlänningens berättelse som helhet verkar trovärdig och hans förklaring till att han saknar identitetspapper inte är osannolik bör även hans uppgifter om sin identitet godtas. Intill dess så kan anses vara fallet bör det dock vara möjligt att hålla utlänningen i förvar, utan att detta görs avhängigt av att det är sannolikt att ett avlägsnan- debeslut kommer att fattas. Om det är tillräckligt att i dessa fall ställa utlänningen under uppsikt bör denna utväg väljas.

Vidare bör det alltid vara möjligt att ta en utlänning i förvar om detta är nödvändigt för att en utredning om hans ansökan om uppehållstillstånd skall kunna genomföras. En övervägande majo- ritet av de utlänningar som söker asyl i Sverige är måna om att så snart som möjligt få nödvändiga förhör genomförda, så att beslut kan tas i frågan om uppehållstillstånd. Det förekommer emellertid att en utlänning inte vill inställa sig till ett förhör. Det bör då finnas möjlighet att ta utlänningen i förvar. Detta kan också vara nödvändigt i samband med utlänningens an- komst till Sverige. Om många asylsökande anländer samtidigt kan det vara omöjligt att genomföra ett förhör under den tid utlän— ningen får kvarhållas för sådant. Samtidigt är det uppenbart omöjligt att låta en utlänning resa in i landet utan att ens ett inledande förhör hållits. En möjlighet skulle kunna vara att utöka den tid av sex timmar utlänningen får kvarhållas för för— hör. Detta framstår emellertid som en sämre lösning än att medge att beslut om förvar får meddelas. Det senare beslutet fattas på högre nivå och kan dessutom överklagas.

Det kan förutsättas att förvar för att genomföra en utredning nästan undantagslöst blir tämligen kortvariga.

6.9.1.2 Bevisskyldighet rörande resväg

Av 66 b 5 UtlF följer att asylärenden, där polismyndigheten i och för sig skulle kunna besluta om direktavvisning till ett första asylland, skall överlämnas till statens invandrarverk, om den asylsökande endast vistats kortvarigt, som ett led i resan- det eller på grund av sjukdom eller trafikhinder, i det andra landet. Det är emellertid den asylsökande som har bevisbördan för att vistelsen i det andra landet endast varit av det angivna slaget. Om man kan anta att en person som saknar handlingar kommit från ett land där han kunnat få skydd, kan han avvisas till det landet. I det läget kan möjlighet för förvarstagande föreligga, se avsnitt 2 samt 6.9.1.1. Reglerna tillämpas emellertid i tämligen ringa omfattning. I specialmotiveringen till 3 kap. 4 S 2 st. redovisas hur en motsvarande regel kan

6.9.1.3 Trovärdighet

Vid bedömningen av om en person skall betraktas som flykting är det utlänningens egna uppgifter som utgör utgångspunkten. Det är inte ovanligt att utlänningen under utredningens gång lämnar motstridiga uppgifter eller uppgifter som vid kontroll visar sig vara osanna. Även i dessa fall kan emellertid de sammantagna uppgifterna vara sådana att utlänningen bör bedömas som flyk— ting. Ibland medför omständigheterna att flyktingskapet inte anses styrkt men att det ändå inte kan anses uteslutet att han riskerar förföljelse. Han kan då få uppehållstillstånd med till- lämpning av 6 S UtlL. Det förhållandet, att utlänningen saknar identitetspapper tillmäts ingen självständig betydelse när flyk— tingskapsbedömningen görs. I den mån utlänningen lämnar falska uppgifter om varför han saknar handlingar eller uppenbarligen själv utan godtagbara skäl orsakat detta förhållande, är det emellertid omständigheter som kan minska hans utsikter att bli trodd i andra avseenden. UNHCR har i flera sammanhang understru— kit att den person som förstört sina handlingar måste visa att han har godtagbara skäl för detta, om inte förfarandet skall inverka menligt på tilltron till hans uppgifter.

6.9.1.4 Anteckning om oklar identitet i resedokument

Enligt artikel 28 i flyktingkonventionen skall den stat, som tar emot en flykting, utfärda resedokument för denne. Resedokumentet gäller som pass och innebär också en skyldighet för den utfär- dande staten att tillåta innehavaren att resa tillbaka in i landet. Liksom ett vanligt pass innehåller resedokumentet upp- gifter om innehavarens identitet. Det kan ifrågasättas om det egentligen är rimligt att utfärda en identitetshandling beträf- fande en person, vars identitet inte är styrkt. Någon möjlighet att vägra utfärda resedokument finns emellertid inte beträffande den person som erkänts som flykting. Det förekommer att det måste anses klarlagt att en person bör anses som flykting men att identiteten ändå är osäker. Det torde stå den utfärdande staten fritt att genom en anmärkning i resedokumentet framhålla

Samtidigt måste hållas i minnet att det finns personer som utan egen förskyllan saknar identitetspapper när de kommer till Sverige och som inte heller kan skaffa fram sådana senare. Det kan dock på goda grunder antas att detta endast gäller ett be- gränsat antal av de personer som erhåller resedokument i Sverige. Det kan därför ifrågasättas, om inte denna grupp får finna sig i en anteckning av den föreslagna typen. Den inkräktar inte på deras skydd och inte heller på deras principiella rätt att lämna Sverige. I den mån de senare erhåller svenskt medbor- garskap kommer någon anteckning inte att ske i deras pass.

I de fall då utlänningens identitet kan styrkas på annat sätt än genom pass eller annan liknande handling skall givetvis någon anteckning av angivet slag inte göras i resedokumentet. Det bör dock understrykas att man, om man vill ha ett konsekvent system, måste ha som huvudregel att identiteten skall vara klart styrkt med handlingar eller på annat sätt, om inte den ifrågavarande anteckningen skall göras. Det får ankomma på invandrarverket att göra identitetsbedömningen.

6.9.1.5 Transportörens ansvar

I en 1985 inom arbetsmarknadsdepartementet upprättad promemoria framlades förslag om möjlighet att utfärda vitesföreläggande för innehavare av fartyg och flygplan som medför utlänningar som saknar erforderliga handlingar för inresa till Sverige. Sedan förslaget under remissbehandlingen utsatts för kraftig kritik beslöt regeringen att inte lägga fram någon proposition i detta avseende.

Bestämmelser om sanktioner mot transportörer i form av viten eller böter, finns i Förbundsrepubliken Tyskland, Danmark, Belgien och Storbritannien samt övervägs i Nederländerna och Norge.

Den nyss nämnda promemorian och remissbehandlingen av denna

visade emellertid att det är svårt att skapa ett sanktionssys—

tem, som enbart slår mot missbrukarna av asylrätten och inte samtidigt försvårar för dem, som behöver fly undan förföljelse, att få skydd. Frågan om vitesföreläggande bör därför inte aktua- liseras nu. Däremot bör det övervägas om bestämmelserna om kost- nadsansvar för den som till Sverige transporterar en person, som saknar pass eller visering bör skärpas, se nedan avsnitt 6.10.

6.9.2 Förvar av barn

För att barn under 16 år skall få tas i förvar krävs dels att de allmänna kriterierna för förvarstagande är uppfyllda, dels att det därutöver föreligger synnerliga skäl för förvarstagande. Vad som avses med synnerliga skäl framgår inte av lagen och utveck- las inte heller i förarbetena till denna. När bestämmelsen om att det krävs synnerliga skäl för att ta barn i förvar infördes 1984 anfördes, (prop. 1983/84:144) att det är ytterst viktigt att förvarsinstitutet inte tillgrips i andra fall än när detta är oundgängligen nödvändigt och att det är särskilt viktigt att undvika att ta barn i förvar. Som exempel på fall där det likväl kan vara nödvändigt nämndes direktavvisningssituationen. Även i andra ärenden, t.ex. verkställighetsärenden, kunde det undan- tagsvis föreligga sådana omständigheter att det finns synnerliga skäl för omhändertagande av barn.

I samband med en ändring i utlänningsförordningen om placering av barn, som tagits i förvar, underströk föredragande statsrådet att barn endast undantagsvis får tas i förvar (regeringens för— ordningsmotiv 1987z3). Föredragande statsrådet uppdrog också åt invandrarverket att undersöka hur förvarsbestämmelserna tilläm- pades. Denna undersökning har nu genomförts och har överlämnats för beaktande vid den av mig företagna översynen av utlännings- lagen. Undersökningen, som avser perioden 1 maj - 30 september 1987, visar att barn togs i förvar i 439 fall under denna peri- od. 383 av dessa förvarstaganden gjordes inom Stockholms polis- distrikt.

De redovisade siffrorna ger vid handen att barn tas i förvar i större omfattning än som förutsattes vid bestämmelsernas infö- rande. Det är därför önskvärt att det i lagen ges mera klart uttryck för när barn överhuvudtaget får tas i förvar. Med beak- tande av vad tidigare uttalats måste till en början krävas att det fattats ett avlägsnandebeslut eller att det är sannolikt att ett sådant kommer att fattas. Dessutom måste förvarstagandet vara nödvändigt för att en verkställighet, som svårligen kan uppskjutas, inte skall förhindras eller för att förhindra fort- satt brottslig verksamhet. Det måste alltid övervägas om inte syftet med ett förvarstagande i stället kan uppnås genom att barnet ställs under uppsikt.

Vid förvarstagande i utlänningsärenden är det av stor vikt för ett barn att det inte skiljs från sina vårdnadshavare. Att så inte får ske har kommit till uttryck i lagens nu gällande be- stämmelse om att det fordras synnerliga skäl också för att ta ett barns vårdnadshavare i förvar. Om barnet har flera vårdnads- havare gäller påbudet bara en av dem, men man bör ändå söka undvika all familjesplittring.

Även om man bör undvika att splittra familjer är det inte ovan- ligt att familjemedlemmar skiljs från varandra i samband med förvarstagande. Ibland beror splittringen på att en av familje- medlemmarna håller sig undan, ibland kan inte hela familjen placeras i samma förvarslokaler och ibland anses det tillräck- ligt att ta en eller några av familjemedlemmarna i förvar. I det sistnämnda fallet torde detta i och för sig vara att föredra framför att ta barnet i förvar. Det förhållandet att någon eller några av familjemedlemmarna håller sig undan bör inte få utgöra ett hinder mot ett förvarstagande av övriga familjemedlemmar. Självfallet måste det dock föreligga objektiva skäl för detta förvarstagande. Ett sådant får inte ske för att därigenom få andra familjemedlemmar att anmäla sig till myndigheterna. Det förhållandet att en medlem i en familj håller sig undan kan emellertid vara ett indicium på att även övriga familjemedlemmar avser att gömma sig.

De nu gällande begränsningarna av möjligheten att ta vårdnadsha- vare till ett barn i förvar är således motiverat av att man skall undvika familjesplittringen. Utformningen leder emellertid till att det måste föreligga synnerliga skäl för förvarstagande också när familjesplittringen redan skett, exempelvis genom att barnet gömts undan. Det är mer förenligt med syftet med bestäm- melsen att införa en regel mot själva familjesplittringen. Däri- genom kan man också i lagtext understryka att man i allmänhet bör låta hela familjen vara tillsammans. Förutsättningarna för att man i någon situation skall kunna skilja ett barn från dess vårdnadshavare utvecklas närmare i specialmotiveringen.

6.9.3. Omhändertagande av returbiljetter

År 1985 infördes en möjlighet för polismyndigheten att under vissa förutsättningar omhänderta en utlännings returbiljett, 8 a 5 UtlL. Möjligheten infördes för att förhindra att en utlän- ning, som söker uppehållstillstånd i Sverige och som vid ankoms— ten har returbiljett, gör sig av med denna medan ansökan om uppehållstillstånd prövas. Om ansökan avslås och utlänningen saknar biljett för resa från Sverige belastas statsverket med resekostnaden. Omhändertagandet av biljetter har emellertid visat sig vara förenat med betydligt större administrativa pro— blem än väntat. Det är i allmänhet omöjligt att lösa in biljet- ten och flertalet flygbolag accepterar inte att utsträcka gil- tighetstiden. Detta innebär, att polismyndigheten kontinuerligt måste bevaka att giltighetstiden inte går ut och, när detta är nära förestående, återlämna returbiljetten till utlänningen. Denne har oftast betydligt större möjlighet att få lösa in bil— jetten. Ett bibehållande av omhändertagandemöjligheten framstår som motiverat endast om exempelvis flygbolagen medverkar till att polismyndigheten kan lösa in biljetten. Inlösensunman kan då lämnas till utlänningen, om han får uppehållstillstånd, eller användas till inköp av ny biljett, om ansökan avslås. Det fram- står som mindre sannolikt att ett sådant system kan genomföras. Mot bakgrund härav och då statens kostnader i ifrågavarande avseende i stället kan täckas genom att kostnadsansvaret för

transportörer ökas, se avsnitt 6.10, bör möjligheten att omhän- derta returbiljetter upphöra.

6.9.4. Arbetsgivar- och bostadsanmälningar

Med stöd av 9 S UtlL har regeringen förordnat om skyldighet att i vissa fall göra anmälan om upplåtande av bostad åt och anstäl- lning av en utlänning, 61—62 55 UtlF. Invandrarpolitiska kommit- tén föreslog i betänkandet SOU 1983:29 Invandringspolitiken - Förslag (s. 176 ff.) att anmälningsskyldighet beträffande an- ställning skulle avskaffas. Kommittén åberopade att den samman- lagda nyttan inte var så stor att den motsvarade de resurser som åtgick. Härvid pekade kommittén särskilt på att en arbetsgivare, som anställer en utlänning som saknar erforderligt arbetstill- stånd, dels kan ådömas böter eller fängelse, dels kan åläggas utge en särskild arbetsgivaravgift. Vidare ifrågasatte kommittén om nyttan med bostadsanmälningarna stod i rimlig proportion till insatsen. Flertalet remissinstanser ansåg att ifrågavarande anmälningsplikt skulle borttas. Rikspolisstyrelsen var emeller- tid tveksam och föreslog ytterligare utredning. En av rikspolis- styrelsen på begäran av justitiedepartementet företagen ny undersökning, redovisad i januari 1984, visade att en majoritet av polisdistrikten ansåg att bostadsanmälningarna borde avskaf— fas och arbetsgivaranmälningarna finnas kvar. Rikspolisstyrelsen förordade emellertid att arbetsgivaranmälningarna tas bort men att bostadsanmälningarna finns kvar i viss utsträckning. I en till arbetsmarknadsdepartementet ställd skrivelse, vilken har överlämnats till utredningen, har Hotell— och restaurangförbun— det hemställt, att skyldigheten att göra bostadsanmälningar måtte upphävas.

De företagna undersökningarna ger vid handen, att den ifrågava- rande anmälningsskyldigheten är av begränsat värde, samtidigt som de administrativa kostnaderna är höga. Det bör därför över— vägas om inte anmälningsskyldigheten skulle kunna avskaffas, i vart fall under en försöksperiod. Regeringen bör dock alltjämt ha möjlighet att föreskriva om sådan anmälningsskyldighet.

Som framgått av avsnitt 2 finns i utlänningslagen dels bestäm- melser om ekonomiskt ansvar i samband med en utlännings avlägs- nande från Sverige, dels straffbestämmelser för överträdelse av olika regler.

6.10.1. Kostnader för en utlännings resa från Sverige

Enligt huvudregeln i 99 S UtlL skall en utlänning som avvisas eller utvisas från Sverige själv betala sin resa härifrån. Det är inte ovanligt att utlänningen saknar medel till detta. Regeln har därför kompletterats med en skyldighet för den som transpor— terar hit utlänningen att i vissa fall i förhållande till staten svara för den kostnaden.

Detta kostnadsansvar skall ses tillsammans med att den som avvi- sas — under vissa förutsättningar utvisas - får föras tillbaka till det fartyg eller luftfartyg, med vilket han kom till Sverige. Han får också föras ombord på annat fartyg eller flyg- plan med samma innehavare. En förutsättning är i båda fallen att fartyget/flygplanet skall avgå till utlandet inom den närmaste tiden, i praxis omkring en vecka. Bestämmelse härom infördes 1954 (prop. 1954:41). Avvisning skulle då alltid ske inom en vecka. Föreskriften, att fartyget skulle avgå till utlandet inom en vecka för att utlänningen skulle få återföras till fartyget, får antas ha tillkommit i utlänningens intresse. Det skulle inte få förekomma att en utlänning tvingas vistas på ett fartyg i veckor eller månader i avvaktan på att det lämnade Sverige.

En annan fråga är om det förhållandet att tidsfristen för avvis- ning efter hand har utökats bör medföra att transportörens an— svar begränsas till en viss tid. Frågan kräver än mer uppmärk- samhet om avvisning, som föreslås i detta betänkande, i princip skall kunna ske obegränsad tid efter utlänningens ankomst. En begränsning av ansvaret, som anknyter till tiden då beslut fat- tas, förefaller inte svara mot vad som kan vara grunden för

bestämmelsen. Det väsentliga bör vara om transportören fört någon till Sverige trots att han vetat eller bort veta att denne saknade rätt att resa hit, inte vilken tid som behövs för att fatta ett avlägsnandebeslut. Ansvaret bör i stället begränsas till att gälla i fall där transportören försummat att kontrolle- ra att utlänningen uppfyller utlänningslagens föreskrifter för inresa. Det kan i detta sammanhang erinras om att flygbolag i Annex 9 till den för luftfarten gällande s.k. Chicago—konventio- nen (se prop. 1985/86:133) åläggs att inte medföra passagerare som inte har rätt att resa in i destinationslandet. För ansvar för transportören bör också krävas att han har en reell möjlig- het att kontrollera att det förhåller sig så. Flera av avvis— ningsgrunderna är sådana att det i praktiken är omöjligt för transportören att bedöma om avvisningsgrund föreligger. Kost- nadsansvar bör därför endast komma i fråga om avvisning sker på grund av att utlänningen saknar pass eller erforderliga till- stånd eller medel för hemresa. Att sådana medel finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen har returbiljett.

I verkställighetsreglerna (82 S UtlL) stadgas att befälhavaren på fartyget eller flygplanet vid vite kan föreläggas att ta ombord den avvisade utlänningen. Det förekommer att ett sådant vitesföreläggande är verkningslöst eftersom befälhavaren vet att han inte behöver återvända till Sverige. Det förekommer också att det i realiteten inte är befälhavaren själv utan ägare av transportmedlet eller företrädare för denne som vägrar medta utlänningen. I en till regeringen ställd skrivelse, som överlämnats till utredningen, har rikspolisstyrelsen hemställt att även dessa personer skall kunna vitesföreläggas. Redan svårigheten att utkräva vite från utländska ägare och problemen att avgöra vem som representerar denne gör emellertid att någon sådan bestämmelse inte bör införas. Andra regler bör i stället införas för att förhindra att kostnadsreglerna sätts ur spel. Detta kan ske genom att kostnadsansvaret utsträcks till att gälla återresa med fartyg eller luftfartyg, som har annan ägare eller inhyrare. Om det inte beror på ägaren eller inhyraren att resan måste göras med annan transportör, bör kostnadsansvaret inte utsträckas längre än till vad resan med det egna fartyget

eller luftfartyget skulle kosta. Även i andra fall bör ersätt- ningsskyldigheten kunna efterges, helt eller delvis. Så bör vara fallet om det i praktiken är omöjligt för befälhavaren att ge— nomföra en kontroll, t.ex. vid färjeförbindelser mellan nordiska länder. Något ansvar bör inte heller ifrågakomma om utlänningen haft falska handlingar, om inte dessa handlingar varit så uppen— bart falska att det omedelbart måste ha upptäckts.

Det bör ankomma på regeringen att utfärda sådana föreskrifter som behövs för tillämpningen av dessa regler, t.ex. vilken myn- dighet som skall handlägga ärenden om utkrävande av kostnader.

Enligt 99 5 kan också den som svarar för inklareringen av ett utländskt fartyg åläggas ansvar för vissa kostnader för fripas- sagerare. I en till arbetsmarknadsdepartementet ställd skrivel— se, vilken överlämnats till utredningen, har Sveriges skeppskla— rerare- och skeppsmäklareförening hemställt, att denna skyldig- het måtte upph vas. Redan vid införandet av utlänningslagen ställde sig lagrådet tveksamt till att skeppsklarerare skulle ha det nu ifrågavarande ansvaret (prop. 1979/80:96). Med hänsyn till föreliggande upplysningar om skeppsklarerares befattning med till Sverige ankommande fartyg torde skyldigheten böra upp- hävas.

6.10.2. Påföljder

Påföljdsreglerna har föranlett mer ingående överväganden i tre avseenden, nämligen i fråga om straff för den som försvårar verkställighet eller för den som organiserar asylsökandes resor till Sverige samt följderna för den som använder arbetskraft som saknar tillstånd.

6.10.2.1 Försvårande av verkställighet

Inte sällan håller den som avvisats eller utvisats sig undan för att undvika verkställighet. Det är ofta omöjligt att hålla sig

undan, i vart fall någon längre tid, utan att få hjälp till detta. Sedan 1984 är det straffbart att lämna sådan hjälp, om det sker i vinningssyfte. Den som hjälper en avvisad eller utvi- sad utlänning utan att få ersättning kan endast straffas om utlänningen avvisats eller utvisats för att han är terrorist eller ett hot mot rikets säkerhet.

En rättsstat kan i längden inte tolerera att i laga ordning fattade beslut åsidosätts. Det kan därför övervägas, om inte straffriheten för den som söker hindra verkställighet bör be- gränsas ytterligare, till att avse den som hjälper nära släk— tingar att hålla sig undan. Det bör emellertid kunna antas, att kortare väntetider innan slutligt beslut neddelas kommer att leda till att undanhållande blir mindre vanligt än nu. Någon skärpning av bestämmelserna bör därför för närvarande inte gö- ras.

6.10.2.2 Organiserande av asylsökandes resor till Sverige

Straffbestämmelsen gäller den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd. Även denna bestäm— melse infördes 1984. Det har gjorts gällande att bestämmelsen inte är effektiv som medel att motverka den verksamhet som man vill förhindra. Bl.a. har pekats på svårigheterna att påvisa att gärningsmannen handlat i vinningssyfte. Bestämmelsen har emel- lertid tillämpats i flera fall. Jag finner det inte nu påkallat att föreslå att det särskilda vinningsrekvisitet borttages. Med en sådan skärpning skulle man också riskera att bestraffa den som utövar sådan verksamhet i helt ideellt syfte. Däremot finner jag det angeläget att påföljden för den som bedriver nu ifråga— varande verksamhet i stor omfattning är så pass kännbar att den kan ha en avhållande verkan, trots de uppenbart nycket höga vinster som går att få. En särskild straffskala bör därför infö- ras när brottet är att anse som grovt.

—177— 6.10.2.3 Anställning av utlänning som saknar arbetstillstånd

För att motverka att utlänningar som saknar erforderligt till- stånd anställs av enskilda eller företag finns nu såväl straff— bestämmelser som bestämmelser om ekonomiska sanktioner. Den begränsade undersökning som det varit möjligt att företa i denna utredning ger vid handen att sanktionsmöjligheten kommit till mycket liten användning. Det kan emellertid inte uteslutas att förekomsten av den är av vikt för att förhindra att illegal arbetskraft används. Det bör härvid också beaktas att Sverige genom ILO—konventionen 143 har vissa skyldigheter beträffande kontroll av utländsk arbetskraft. Det får därför anses motiverat att ha kvar bestämmelsen.

6.11 Biträde 6.11.1 Nuvarande ordning

I utlänningsärenden finns möjlighet till rättshjälp genom offentligt biträde. Denna form av rättshjälp är helt kostnadsfri för den som beviljas rättshjälpen. Enligt 41 S rättshjälpslagen (1972:429) kan rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i utlänningsärenden i följande fall.

1. I ärende angående utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 S utlänningslagen samt vid utredning hos polismyndighet när fråga har uppkommit om utvisning enligt angivna lagrum.

2. I ärende angående avvisning enligt utlänningslagen, dock ej hos polismyndighet, såvida icke anledning föreligger att över- lämna ärendet till statens invandrarverk eller utlänningen hål- lits i förvar längre än en vecka.

3. I ärende angående verkställighet enligt utlänningslagen, om anledning föreligger att överlämna ärendet till statens invand- rarverk med stöd av 85 eller 86 S samma lag eller hänskjuta ärendet dit med stöd av 87 S samma lag eller om utlänningen hållits i förvar längre än en vecka.

4. I ärende angående föreskrifter som meddelats enligt 13 S, 48 5 eller 74 5 andra stycket utlänningslagen rörande inskränk— ningar och villkor för utlänningens vistelse här i riket.

5. I ärende angående hemsändande av utlänning som tagits om hand enligt viss social vårdlagstiftning.

I de nu uppräknade fallen föreligger en presumtion för att rättshjälp skall beviljas. Enligt 42 S rättshjälpslagen skall nämligen rättshjälp genom offentligt biträde beviljas om det ej måste antas att behov av biträde saknas. I motiven till bestäm- melsen uttalas bl.a. följande:

Huvudprincipen bör vara att ingen - utom såvitt gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av poli- sen - skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bi— stånd av ett offentligt biträde. Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta i fråga att utlänningen skall avlägsnas. Fram- står det som klart att utlänningen skall få stanna bör biträde inte utses. Förhållandena kan även annars undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. I sådana fall skall biträde inte heller förordnas. Så kan vara fallet om det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte före- ligger och att hinder inte finns mot förpassning till hemlandet (prop. 1977/78:90 s. 67).

I utlänningsärenden prövas rättshjälpsfrågorna av rättshjälps- nämnden. Rättshjälp beviljas och biträde förordnas efter ansökan eller då annars anledning föreligger. Ansöker utlänningen själv om rättshjälp skall yttrande över ansökningen inhämtas från den myndighet som handlägger utlänningsärendet om det inte är uppen— bart obehövligt. Den handläggande myndigheten kan också själv- mant anmäla till rättshjälpsnämnden att det föreligger behov av offentligt biträde. Förfarandet vid prövning av rättshjälpsfrå- gor i utlänningsärenden är ett undantag från huvudregeln som innebär att den handläggande myndigheten själv förordnar offent- ligt biträde.

När regeln fick sin nuvarande utformning uttalade föredragande statsrådet att uppgiften att förordna biträde i utlänningsären- den borde ligga kvar hos rättshjälpsnämnd med hänsyn till utlän- ningsärendenas speciella karaktär (prop. 1978/79:90 s. 188). I det betänkande som låg till grund för sistnämnda proposition anförde rättshjälpsutredningen:

För en person som t.ex. berörs av en så ingripande åtgärd som frihetsberövande eller avlägsnande från riket — om han är utlän- ning - torde det vara svårt att inte betrakta den myndighet som beslutar om den aktuella åtgärden som sin motpart i ärendet. Om denna nyndighet också skall kunna avslå en begäran från honom

att få offentligt biträde som hjälp mot myndigheten, torde det föreligga stor risk för att han betraktar sig som helt ut- lämnad åt myndighetens godtycke. Utredningen anser därför att främst principiella skäl talar för att beslutanderätten i fråga om offentligt biträde skall ligga hos ett i förhållande till myndigheten fristående organ (SOU 1977:49 s. 236).

När polismyndighet beslutar om avvisning med stöd av 28 eller 29 S utlänningslagen har utlänningen ej rätt till rättshjälp om ej utlänningen hållits i förvar längre än en vecka. Rätt till offentligt biträde föreligger emellertid redan under polisutred— ningen så snart anledning föreligger att överlämna ett avvis— ningsärende till invandrarverket liksom vid polisutredning när fråga har uppkommit om utvisning. I regel förordnas biträde i dessa fall efter anmälan från polismyndigheten. Något yttrande från invandrarverket behöver då ej inhämtas.

6.11.2. Ändringsförslag under behandling

Inom justitiedepartementet har utarbetats proposition med för- slag till ändringar i rättshjälpslagen.Propositionen väntas bli avlämnad i januari 1988. Såvitt gäller rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden föreslås ändring endast i ett avse- ende, nämligen i fråga om utlänning som tagits i förvar. Rätten till offentligt biträde föreslås inträda redan efter tre dygns förvarstagande. Vidare föreslås att 44 S rättshjälpslagen skärps så att annan än advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå skall få förordnas till offentligt biträde endast om det finns skäl för det. För närvarande innehåller lagrummet inget krav på att det offentliga biträdet skall vara jurist, utan endast ett allmänt lämplighetskrav. Beträffande presumtionsregeln i 42 5 rättshjälpslagen anförs i förslaget att denna för utlännings- ärendenas del väl återspeglar det faktiska behovet av biträde. I fråga om ersättning till offentligt biträde föreslås att ersätt- ning bör kunna utgå för arbete som utförts före förordnandet under samma förutsättningar som vid allmän rättshjälp. Detta innebär att ersättning skall kunna utgå för arbete som har ut—

förts efter det att ansökan om offentligt biträde kommit in till beslutsmyndigheten. Ersättning skall också kunna utgå för arbete som har utförts dessförinnan, om arbetet har varit av mindre omfattning eller brådskande art och ansökningen har gjorts utan väsentligt dröjsmål eller om det annars finns synnerliga skäl.

Asylutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) behand- lat frågorna som rör rättshjälp vid direktavvisning av asylsö— kande. Asylutredningen konstaterar att den av utredningen före- slagna ordningen att alla asylärenden skall överlämnas till statens invandrarverk för beslut, får till följd - om ingen ändring görs i rättshjälpslagen- att den rätt till offentligt biträde som föreskrivs för överlämnade ärenden i 41 & rätts- hjälpslagen kommer att gälla för alla dessa ärenden. Utredningen diskuterar om det finns någon enkel metod att från lagrummets tillämpningsområde undanta asylärenden som är av den karaktären att en rätt till offentligt biträde inte bör medges. Asylutred- ningen finner emellertid att, även om det finns ärenden där behov av offentligt biträde saknas, dessa lämpligen inte kan avgränsas genom ett undantagsstadgande i 41 S rättshjälpslagen. På samma sätt som gäller för övriga ärendekategorier i 41 S rättshjälsplagen måste avgränsningen ske genom den särskilda behovsprövning som beslutande myndighet skall göra för varje särskilt fall. Ej heller finner utredningen tillräckliga skäl föreligga att ändra presumtionsregeln i 42 S rättshjälpslagen. Asylutredningen anser att följande riktlinjer för när offentligt biträde skall förordnas kan uppställas:

Offentligt biträde skall alltid förordnas om det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det är fråga om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Offentligt biträde skall också förordnas i övriga fall, såvitt det inte är fråga om utlänningens sändande till ett tredje land där risken för förföljelse eller vidaresändande till land där förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offent— ligt biträde skall alltid förordnas då det är fråga om asylsö— kande som till följd av minderårighet, sjukdom eller annat lik- nande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt.

Beträffande handläggningen finner asylutredningen att den utöka- de rätten till offentligt biträde inte bör föranleda någon änd— ring av reglerna om vilken myndighet som har att förordna offentligt biträde. Beslutanderätten bör alltjämt ligga hos rättshjälpsnämnderna och gälla även alla skyndsamma ärenden. Asylutredningen behandlar även frågan om s.k. advokatjour.

Slutligen kan nämnas att asylärendeutredningen i en delrapport (Ds A 1987:3) uttalade att ett alternativ till advokatjoursyste- met kunde vara att frivilligorganisationerna tog på sig en roll för att hjälpa asylsökande i direktavvisningsärenden.

6.11.3. I vilka fall bör offentligt biträde förordnas?

Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara den huvudprincip som har kommit till uttryck i prop. 1977/78:90 s. 67, att ingen skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. I gällande lagstiftning har undantag från denna princip gjorts för avvisningar som beslutas av polis- myndighet. Det gäller också s.k. direktavvisningar av asylsökan— de, eftersom sådana har förutsatts ske endast i klara fall medan ärendena i övrigt överlämnas till statens invandrarverk. När det nu föreslås att alla asylärenden skall prövas av statens invand- rarverk i första instans finns anledning att överväga i vilken utsträckning rätt till offentligt biträde skall föreligga i dessa ärenden.

Asylutredningen har, såsom framgår av det föregående, funnit att avgränsningen av i vilka fall behov av offentligt biträde saknas inte bör ske genom undantagsstadgande i lagen utan genom den särskilda behovsprövning som får göras i varje enskilt fall. Asylutredningen har angivit vissa riktlinjer för hur den pröv— ningen bör ske.

Liksom asylutredningen anser jag det inte vara möjligt att i lagen ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med de nu

föreslagna ändringarna i utlänningslagen kommer behov av biträde att föreligga i flertalet av de avvisnings- och utvisningsären- den som skall prövas av invandrarverket i första instans. Pre- sumtionsregeln i 42 S rättshjälpslagen kommer således fortfaran- de att avspegla det faktiska behovet. Såsom påpekats av rätts- hjälpskommittén (SOU 1985:4 s. 142) följer med en sådan regel handläggningsmässiga vinster i form av minskad byråkrati och förkortad handläggningstid. Skäl saknas därför att ändra re— geln.

För tillämpningen av presumtionsregeln när nu förutsättningarna i 41 5 rättshjälpslagen ändras torde nyss angivna riktlinjer som uppställts av asylutredningen (SOU 1986:48 s. 61) kunna tjäna till ledning.

Om rättshjälp genom offentligt biträde har beviljats i ett av— visnings- eller utvisningsärende bör rättshjälpen få gälla till dess frågan om ett avlägsnande av utlänningen förts till sitt slut. Det innebär att, om avvisning eller utvisning beslutats, rättshjälpen bör omfatta biträde även under tiden fram till dess verkställighet sker eller fråga därom förfallit.

Asylärendeutredningen framlägger i betänkande, som avges samti— digt med detta, inte något förslag om en reglerad medverkan av frivilligorganisationerna i asylärenden.

Insatser från sådana organisationers sida bör emellertid främ— jas. Enligt min mening bör personer med särskilda insikter i flyktingfrågor ges möjlighet att på ett tidigt stadium samman- träffa med en asylsökande och även kunna få närvara vid polis- förhör. Förutom att vara ett mänskligt stöd åt den asylsökande borde sådana personer genom sina samtal med denne kunna under— lätta hans förståelse av vad utredningen avser. Misstro mot myndigheterna skulle kunna undanröjas. Deras insatser kan med— verka till att alla väsentliga uppgifter tas fram redan från början.

6.11.4. Handläggningen

Vad som här föreslås i fråga om rättshjälp kommer att medföra att offentliga biträden skall förordnas i flera fall än tidiga— re. Det är viktigt att handläggningen av rättshjälpsfrågorna ordnas så att inte ärendena fördröjs.

Asylärendeutredningen anser, att handläggningstiderna totalt sett borde kunna förkortas om rättshjälpsfrågorna flyttas över till statens invandrarverk. Detta skulle innebära att en myndig- het mindre behöver sätta sig in i ärendet. Man slipper även problemet med hur besluten skall fattas i brådskande fall, ef— tersom invandrarverket kommer att ha en jourverksamhet för di- rektavvisningsärenden. Å andra sidan medför det att invandrar- verket får ytterligare en arbetsuppgift. Sedd i sitt sammanhang kan emellertid inte denna uppgift anses särskilt betungande.

Asylärendeutredningen föreslår att det får ankomma på invandrar- verket, i stället för på rättshjälpsnämnd, att besluta om rätts— hjälp i utlänningsärenden.

Principella skäl kan tala mot detta förslag, såsom uttalades av rättshjälpsutredningen 1977 (se avsnitt 6.11.1). 1 realiteten torde det emellertid nu vara så att det är inställningen hos den myndighet som handlägger asylärendet som avgör om rättshjälp skall beviljas. Det kan också nämnas att klagan över ett avslag på en begäran om rättshjälp skall föras hos besvärsnämnden för rättshjälpen. Jag anser mig kunna biträda asylärendeutredningens förslag.

Om statens invandrarverk förordnar biträde bör verket också besluta om ersättning till biträdena. Någon ytterligare arbets- belastning för invandrarverket innebär inte detta eftersom ver- ket redan nu yttrar sig till rättshjälpsnämnden över kostnads- räkningarna.

I de ärenden som prövas av regeringen bör rättshjälpsfrågorna avgöras av departementstjänsteman.

Frågan om det förhållandet att rättshjälp skall kunna beviljas även i direktavvisningsärenden kräver något slags joursystem för jurister har övervägts av asylärendeutredningen och föranleder inte några särskilda överväganden från min sida.

Anledning att utfärda särskilda föreskrifter i rättshjälpslagen beträffande när under ett ärendes handläggning rätt till biträde skall inträda synes inte finnas. Liksom hittills bör i princip rätt till biträde föreligga redan under polisutredningen. I regel måste naturligtvis viss utredning göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas. Dessa frågor belyses ingåen- de av asylärendeutredningen

6.12 Terroristbestämmelser

6.12.1. Nuvarande ordning

Mot bakgrund av den internationella terrorismen och de vålds— handlingar med politiska motiv som förekom också i Sverige, antogs 1973 lagen om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, den s.k. terrorist- lagen. Lagen var tidsbegränsad men förlängdes successivt till utgången av 1975. Fr.o.m. 1976 återfinns bestämmelserna i utlän- ningslagstiftningen. De regler som rör användandet av särskilda spanings- och tvångsåtgärder har dock brutits ut till en sär- skild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall. Denna lag är fortfarande tidsbegränsad, men har successivt förlängts, senast intill utgången av december 1988.

Förutsättningarna för avvisning av utlänningar som nu avses, anges i 30 S UtlL. Samma förutsättningar gäller enligt 47 S UtlL för att utvisning skall få ske. I 32 och 47 55 UtlL finns be— stämmelser om handläggning av terroristärenden. Beslut neddelas av regeringen efter förhandling som i regel skall hållas vid Stockholms tingsrätt. Vid förhandlingen tillvaratas det allmän— nas intresse av ett allmänt ombud. Normalt utses en företrädare för rikspolisstyrelsen till allmänt ombud. Förfarandet vid för-

handlingen regleras närmare i 59-62 55 UtlL. Beträffande förvar gäller i huvudsak samma regler som för övriga utlänningsärenden. Även om de vanliga förutsättningarna för förvar inte föreligger får emellertid polismyndighet tillfälligt besluta om förvar. Ett sådant beslut skall skyndsamt anmälas till regeringen.

Regeringens beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning med stöd av 30 eller 47 S UtlL kan inte överklagas. Regeringen är emellertid skyldig att ompröva sitt beslut när det finns skäl till detta, t.ex. om nya upplysningar om utlänningen eller den organisation han tillhör ger anledning till en annan bedömning av riskerna för terrordåd.

En förutsättning för att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas är att det inte föreligger s.k. poli- tiskt verkställighetshinder. Om utlänningen löper risk för poli- tisk förföljelse i det land dit han skulle befordras eller

om han därifrån kan sändas till land där han löper sådan risk, får verkställighet ej ske. Beslut om avvisning eller utvisning skall emellertid meddelas även i dessa fall. Beslutet skall då förenas ned ett uttryckligt förordnande att verkställighet tills vidare inte får ske. I sådana fall kan regeringen föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

Om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut beträffande en utlän- ning som nu avses inte kan verkställas kan utlänningen, enligt lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, bli före- mål för kontroll och övervakning under sin vistelse i Sverige. Detsamma gäller om det enligt utlänningslagen har meddelats ett inte verkställbart beslut om avvisning eller utvisning och rege- ringen har funnit att det beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som anges i 30 S UtlL. De kontroll- och övervakningsåtgärder som avses är husrannsakan, kroppsvisita- tion, kroppsbesiktning, brevkontroll och telefonavlyssning. Förutsättningarna för att dessa åtgärder skall kunna vidtas avviker i viss män från vad som enligt rättegångsbalken gäller

om användningen av sådana tvångsmedel vid misstanke om brott, eftersom rättegångsbalkens regler inte ger möjlighet till ingri— pande uteslutande i förebyggande syfte.

Terroristbestämmelserna infördes i utlänningslagen i samband med att bestänmelserna gjordes permanenta. I prop. 1975/76:18 s. 153 uttalade föredraganden att en särskild terroristlagstiftning inte kunde undvaras under överblickbar tid samt att bestänmel- serna borde tas in i utlänningslagen eftersom de enbart avsåg utlänning och hade ett nära samband med utlänningslagens bestäm- melser. Samtidigt övervägdes om bestämmelserna om särskilda tvångsåtgärder kunde upphävas (prop. 1975/76:18 s. 160). Före- draganden ansåg emellertid att bestämmelserna borde behållas i avvaktan på ett kommande förslag från utredningen om telefonav- lyssning samt att bestämmelserna borde samlas i en särskild lag som ned hänsyn till de omständigheter som förelåg skulle göras tidsbegränsad. I prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning m.m. uttalade föredra- ganden att bestämmelserna i 1975 års lag borde bibehållas tills vidare. Som skäl härför angavs att det alltjämt fanns behov av sådana tvångsåtgärder för att förebygga våldsdåd av den art, som den speciella lagstiftningen på området riktar sig mot, samt att reglerna borde vara tidsbegränsade med hänsyn till deras speci— ella karaktär och tillämpningsområde (prop. 1975/76:202 s. 30 f.).

6.12.2. Överväganden

Åtskilliga av utlänningslagens bestämmelser om handläggningen av utlänningsärenden i allmänhet gäller även ärenden som rör av- lägsnande av sådana personer som kan betecknas som presumtiva terrorister. Dessa ärenden handläggs emellertid i många avseen- den på annat sätt än övriga utlänningsärenden. Inpassningen av bestämmelserna härom i utlänningslagen har bidragit till att göra lagstiftningen komplicerad och lagen svåröverskådlig. Be- stämmelserna kommer i jämförelse med andra bestämmelser i utlän- ningslagen till tillämpning i ytterst få fall. Jag anser det

därför vara mest ändamålsenligt att bryta ut bestämmelserna ur utlänningslagen och sammanföra dem med bestämmelserna i den särskilda spaningslagen i en ny lag. Lagen torde, såsom skedde 1973, kunna betecknas lag om särskilda åtgärder till förebyggan- de av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Från lagtek- nisk synpunkt torde ett sammanförande inte möta något avgörande hinder. Det förutsätter emellertid att spaningslagens regler permanentas. Skälet för tidsbegränsningen har varit att det med hänsyn till best mmelsernas ingripande och extraordinära natur ansetts särskilt viktigt med parlamentarisk kontroll av tillämp- ningen. Behovet av insyn och kontroll blir emellertid enligt min uppfattning tillgodosett genom att regeringen varje år lämnar riksdagen en redogörelse över bestänmelsernas tillämpning.

Terroristbestämmelserna och tillämpningen av dem har föranlett en hel del kritik. Det har framför allt gjorts gällande att bestämmelserna och deras tillämpning inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som måste ställas. Därvid har särskilt pekats på bristen på domstolsprövning.

Det föreligger enligt min uppfattning behov av att ingående penetrera terroristbestämmelsernas innehåll. Det bör också över- vägas i vilken utsträckning bestämmelserna i den särskilda spa- ningslagen är nödvändiga. Det ingår emellertid inte i mitt upp- drag att göra en översyn av nu angivet slag. I mitt förslag till lag beträffande nu avsedda utlänningar har jag med vissa teknis- ka bearbetningar sammanfört utlänningslagens bestämmelser med best mmelserna i den särskilda spaningslagen. På samma sätt som i förslaget till utlänningslag föreslår jag att verkställighets— reglerna förenklas. Även i övrigt har jag, i den mån det varit möjligt utan att förändra de grundläggande reglerna, anpassat förslaget till detta förslag.

6.13 Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna ändringarna kan väntas föranleda i viss mån ökade kostnader hos invandrarverket samt för rättshjälpen och asylstö- det medan de kan antas medföra besparingar för regeringskansliet och polismyndigheter.

6.13.l Invandrarverket

Det kan antas att förpliktelsen att i åtskilliga fall ha muntlig förhandling i vart fall i ett inledningsskede kommer att kräva ökade resurser. Även kravet på utförligare beslutsmotiveringar kan i sig komma att medföra ökat resursbehov. Å andra sidan bör detta i stor utsträckning motverkas av att yttranden inte behö- ver skrivas i sådana ärenden. Överförandet av asylärenden från polismyndigheten till invandrarverket kommer också att medföra ökat personalbehov, liksom - om än i mindre mån — uppgiften att förordna rättshjälpsbiträde.

Några av de föreslagna ändringarna torde emellertid kunna leda till minskat personalbehov. Således bör borttagandet av möjlig- heten att överlämna eller överta verkställighetsärenden leda till att resurser frigörs på verket. Till en början är det möj— ligt att någon skillnad inte kommer att märkas, eftersom även nya ansökningar kräver behandling. Då emellertid en ny ansökan inte skall bifallas annat än då mycket starka skäl åberopas torde sådana ansökningar efter ett inledningsskede inte föran— leda tillnärmelsevis lika mycket arbete som de nuvarande verk- ställighetsbesvären. Det bör också kunna antas att nuntlig hand- läggning och utförliga beslutsmotiveringar kommer att leda till väsentligt färre omprövningar och också något färre överklagan- den.

Sammantaget anser jag att förslagen leder till ett ökat resurs- behov hos invandrarverket men att detta bör bli tämligen begrän- sat. Vilka resurstillskott som kan behövas bör bedömas i den pågående översynen av invandrarverkets organisation.

-189— 6.13.2 Rättshjälpen

Förslaget i rättshjälpsdelen, som innebär rätt till offentliga biträden även i direktavvisningsärenden, kommer att medföra ökade kostnader. Mitt förslag innebär emellertid stora förenk- lingar av verkställighetsprövningen. Jag beräknar att den kost- nadsökning som rättshjälp i direktavvisningsärenden innebär till största delen kommer att elimineras genom minskade kostnader för rättshjälp i verkställighetsfrågor.

6.13.3. Kostnader för muntlig handläggning

Fler sammanträffanden mellan asylsökande och beslutsfattare på invandrarverket leder till ökade kostnader för asylsökandes resor. Som tidigare anförts (avsnitt 3.2) är sådana kostnader avsedda att täckas inom det nya asylstödssystemet. Hur stora dessa kostnader kommer att bli är omöjligt att beräkna innan det står klart hur invandrarverket kommer att organiseras. En regio- nalisering av invandrarverket skulle leda till färre och kortare resor. Även denna fråga bör bedömas inom organisationsöversy- nen.

6.13.4. Regeringskansliet

Belastningen på regeringskansliet torde minska med flera årsar- betskrafter. Dels avlastas regeringen helt handläggningen av överklagade verkställighetsärenden, dels bör den bättre utred- ningen i första instans föranleda att färre beslut behöver över- klagas.

6.13.5. Polismyndigheterna

Polismyndigheternas arbete i verkställighetsärenden kommer att minska. Fortfarande skall dock polisnyndigheten handlägga verk- ställighetsärenden där utlänningen inte frivilligt lämnar

landet. Arbetsbelastningen torde emellertid minska väsentligt, främst genom att något omfattande verkställighetsförhör inte behöver hållas.

Däremot torde inte överflyttandet av direktavvisningsärendena till invandrarverket medföra någon minskning av resursbehovet. Polismyndigheten skall alltjämt sköta förhören, göra en viss preliminär bedömning och initiera rättshjälpsbehov.

6.13.6. Övrigt

Som anförts i avsnitt 6.9.4 bör bostads- och arbetsgivaranmäl- ningarna avskaffas, i vart fall under en försöksperiod. Enligt en av—rikspolisstyrelsen gjord beräkning skulle detta medföra ett minskat resursbehov hos polismyndigheterna med 10 årsarbets— krafter.

Vidare bör de föreslagna ändringarna rörande transportörers kostnadsansvar leda till besparingar för statsverket. För närva— rande kan statsverkets totala årliga kostnad för avvisade och utvisade utlänningars resor från Sverige (inkl. kostnaden för bevakningspersonal) beräknas till mellan 25 och 30 milj. kr. per år. Merparten av dessa kostnader skulle även fortsättningsvis belasta statsverket. Betydande besparingar skulle emellertid göras.

De föreslagna lagändringarna torde också medverka till väsent— ligt kortare totala handläggningstider, dvs. tiden från asylan- sökans ingivande till dess att utlänningen får uppehållstill- stånd eller lämnar Sverige. Jag anser det därför sannolikt att den samlade effekten av de förslag jag framför blir en minskning av samhällets kostnader för utlänningslagstiftningen reglerade frågor.

7 SPECIALMOTIVERING

7.1. Förslaget till utlänningslag

1 kap

I detta kapitel anges vad som regleras i lagen och de grundläg- gande förutsättningarna för att en utlänning skall få resa in i Sverige, uppehålla sig och arbeta här. Reglerna återspeglar ut— länningslagstiftningens utgångspunkt, att endast svenska medbor- gare har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige medan utlän- ningar i princip behöver någon form av tillstånd. I förhållande till den nuvarande lagstiftningen är skillnaden främst, såsom närmare utvecklats i den allmänna motiveringen, att vad som nu- mera framstår som huvudregler anges direkt i lagen.

1 S

Paragrafen motsvarar i allt väsentligt nuvarande 1 S UtlL. Den enda sakliga skillnaden är att lagen inte längre anges uttömman— de reglera förutsättningarna för att en utlänning får avlägsnas från Sverige. Sådana bestämmelser, som grundar sig på andra om- ständigheter än de som regleras i utlänningslagen, finns också i andra lagar eller förordningar. Skälen för ändringen har angetts i den allmänna motiveringen, se avnitt 6.1.

2 S Motsvarar i huvudsak 7 S UtlL samt de föreskrifter om passtvång, som utfärdats med stöd av den paragrafen.

Något bemyndigande för invandrarverket att utfärda föreskrifter om vilka handlingar som skall godtas som pass har inte tagits in i förslaget. Den möjlighet invandrarverket enligt 4 S 3 st. UtlF har att godta legitimationshandling som pass har inte använts och torde främst bli aktuellt i enskilt fall. En sådan befogen- het bör kunna tas in i av regeringen utfärdade föreskrifter.

3 5

Enligt 10 S UtlL har regeringen rätt att bestämma att det krävs tillstånd i form av visering eller uppehållstillstånd för att resa in i och vistas i Sverige. Regeringen har med stöd av detta bemyndigande förordnat i 24 S UtlF att en utlänning inte får resa in i Sverige utan att ha visering. I samma paragraf medde- las en rad undantag. Grundregeln om viseringskravet ges nu i lagen. Samtidigt upptas vissa undantag från viseringskravet.

Första stycket

Första punkten. Enligt 24 S 2 st. 1 UtlF är utlänning som har permanent uppehållstillstånd befriad från skyldigheten att ha visering. Detta torde också framstå som självklart. En utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd är enligt 24 S 2 st. 13 viseringsfri vid vistelsen nen behöver visering för inresa om inte annat anges i uppehållstillståndet. Regelmässigt ges emel- lertid den som får ett sådant tillstånd också rätt att resa in i Sverige under den tid tillståndet gäller.

Uppehållstillstånd bör inte utfärdas till någon om det inte anses att denne bör få resa in i Sverige under den tid tillstån— det gäller. I bestämmelsen har därför angivits att uppehålls- tillstånd, såväl permanent som tidsbegränsat, medför att vise— ring inte krävs för inresa eller vistelse. Om förhållandena ändras så att en utlänning, som har lämnat Sverige, inte bör få återvända kan uppehållstillståndet återkallas, under förutsätt— ning att i 2 kap. 8 S angivna förutsättningar föreligger.

Andra punkten motsvarar 24 S 2 st. 2 UtlF.

Utöver de grupper som nu angetts finns för närvarande föreskrif— ter om viseringsfrihet i en rad fall. Dessa undantag finns an— givna i 24 S UtlF. Viseringsfrihet gäller bl.a. för medborgare i stater med vilka Sverige har viseringsfrihetsavtal och för per- soner, som är fast bosatta i något annat nordiskt land och har främlingspass utfärdat av det landet. Någon inskränkning i dessa

regler är inte avsedd. De bör emellertid kunna meddelas av rege— ringen genom förordning.

4 5

Enligt nuvarande regler får regeringen förordna att utlänningar skall ha uppehållstillstånd för att resa in i eller uppehålla sig i Sverige, 10 5 UtlL. Med stöd av denna regel har regeringen i 30 S UtlF förordnat att utlänningar med vissa undantag behöver ha uppehållstillstånd för vistelse i Sverige som överstiger tre månader. En motsvarighet till dessa bestänmelser har tagits upp i denna paragraf. Den innehåller också ett bemyndigande för re- geringen att föreskriva om undantag i andra fall än som angetts i lagen.

5. S

Motsvarande regler finns i 20 S UtlL samt 46 S 2 st. 1-2 UtlF. Regeringen får föreskriva om ytterligare undantag. Härigenom kan även det undantag för handelsresande, som för närvarande har upptagits i lagen, bibehållas.

2 kap

I detta kapitel anges innebörden av visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd samt de viktigaste förutsättningarna för att sådana tillstånd skall kunna ges eller återkallas.

1 S

I denna bestämmelse anges innebörden av visering och för vilken tid visering får beviljas. Paragrafen motsvarar delvis 11 S UtlL. Någon längsta tid är för närvarande inte stadgad men vise- ring ges inte för mer än tre månaders vistelse i Sverige. Liksom

för närvarande kommer visering ibland att gälla för kortare tid. Exempelvis bör visering inte få ges för längre tid än utlänning- ens pass är giltigt. Det kan också förekomma att besök endast bör få göras under någon eller några dagar eller veckor. Vise- ringen kan också förses med olika villkor och kan t. ex. in- skränkas till att gälla endast för resa genom Sverige. Allmänna föreskrifter om tillämpningen av viseringsreglerna får utfärdas av regeringen.

2 S Paragrafen motsvarar 12 S 1 st samt delar av 13 och 15 Så UtlL. Riktlinjerna för när tidsbegränsat respektive permanent uppe- hållstillstånd skall meddelas drogs upp 1984 (prop. 1983/84:144). Dessa riktlinjer torde alltjämt få vara vägledan- de. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör således meddelas t.ex. en utlänning, som skall besöka släktingar i Sverige under viss tid eller utföra visst arbete här. Om utlänningen har för avsikt att mer varaktigt bosätta sig i Sverige och han i och för sig bör beviljas uppehållstillstånd bör han redan från början medde- las permanent sådant. I vissa fall av familjeanknytning bör dock först tidsbegränsat tillstånd ges. Beträffande bakgrunden till dessa regler och den närmare tolkningen får jag hänvisa till avsnittet för gällande rätt. Till skillnad från vad som nu gäl- ler föreslås även tidsbegränsade uppehållstillstånd ge rätt till inresa och återinresa. Eftersom innehavare av sådant tillstånd regelmässigt beviljas rätt till återinresa under den tid till— ståndet gäller, förefaller det mer rationellt att sådan rätt generellt skall följa av tillståndet. Jag vill också erinra om att såväl tidsbegränsade som permanenta uppehållstillstånd kan återkallas, se vidare i specialmotiveringen till 8 S.

3 5

I denna paragraf erinras om att bestämmelserna om asyl, som återfinns i 3 kap., medför att uppehållstillstånd skall beviljas i vissa fall. Bestämmelserna har sin motsvarighet i 3, 5 och

6 SS UtlL och i 31 5 1-2 UtlF. I utlänningsförordningen sägs att uppehållstillstånd får beviljas medan i förevarande paragraf

fastslås att tillstånd skall beviljas. Någon ändring i sak är det emellertid inte fråga om. Av 3, 5 och 6 SS UtlL följer att flyktingar, krigsvägrare och personer, som har vissa flykting- liknande skäl för att få stanna i Sverige, endast i särskilda undantagsfall får nekas tillstånd att stanna i Sverige. När det för vistelse här krävs uppehållstillstånd innebär möjligheten att ge utlänningar, som omfattas av dessa kriterier, uppehålls— tillstånd därför i själva verket en skyldighet och uppfattas också som en sådan. Det bör nu direkt anges att den som omfattas av asylbestämmelserna har en ovillkorlig rätt till uppehålls- tillstånd. Vem som har rätt till asyl anges i 3 kap.

4 S De grundläggande reglerna om vem som har möjlighet att få uppe— hållstillstånd tas upp här.

Reglerna i denna paragraf är fakultativa. Bortsett från rätten till asyl finns det inte någon absolut rätt för en utlänning att få uppehållstillstånd i Sverige. En annan sak är att det såväl av uttalanden från regering och riksdag som av Sveriges anslut— ning till olika internationella överenskommelser följer att uppehållstillstånd bör beviljas för vissa kategorier.

Första stycket

Punkt 1. Bestämmelsen motsvarar närmast 31 S 4 UtlF. Avfattnin— gen av bestänmelsen avser att ge ett tydligare uttryck för den fasta praxis som utvecklats på detta område och som också riks— dagen vid flera tillfällen ställt sig bakom. Uppehållstillstånd skall således kunna ges till make eller samboende (såväl i hete— rosexuella som homosexuella förhållanden), hemmavarande barn under 20 år som är ogifta och beroende av den i Sverige bosatta personen, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt bero— ende av en i Sverige bosatt person samt ensamma personer som har sin/a enda släktingar bosatta i Sverige. I de angivna fallen är situationen sådan att uppehållstillstånd i regel också bör ges såsom uttalats i prop 1983/84:144, s. 64 ff. En individuell

prövning av det aktuella fallet måste alltid göras. Familjean— knytning kan endast åberopas i förhållande till en person som beviljats uppehållstillstånd eller som är bosatt här utan att behöva tillstånd. Den kan således inte göras gällande i förhål— lande till den som väntar på uppehållstillstånd.

Punkt 2. Regeln motsvarar andra ledet i 31 S 2 UtlF. Det kan vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller andra per- sonliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd här. Hit hör också personer som inte omfattas av reglerna om asyl men där förhållandena i det land till vilket han skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom att återvän- da dit. Det kan också vara fråga om personer som borde avvisas eller utvisas men där en verkställighet inte skulle kunna ske därför att det inte finns något land till vilket utlänningen kan skickas. Som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen och i specialmotiveringen till 7 kap. 10 S bör beslut om avlägsnande i allmänhet inte meddelas i sådana fall. Meddelas uppehållstill— stånd torde det då ofta bli tidsbegränsade uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd av humanitära skäl kan också meddelas släk— tingar som inte omfattas av första punkten men där kombinationen av vissa humanitära skäl och släktanknytning gör att tillstånd bör meddelas.

Punkt 3. Motsvarande reglering följer av 31 5 3—4 UtlF. Någon särskild bestämmelse om att uppehållstillstånd får ges till den som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom arbets- tillstånd har inte tagits upp. I praxis krävs i allmänhet något mer än enbart försörjningsförmåga, t.ex. någon form av anknyt- ning. Det är därför lämpligare att tillstånd då ges av den an— ledningen. Försörjningsförmågan får i stället tas med som en av de faktorer som skall avgöra om anknytningen bör räcka för uppe- hållstillstånd. Jag vill också betona, att uppehållstillstånd kan komma att beviljas även om försörjningen inte är tryggad.

-197- Andra stycket.

Den i förslaget införda ordningen med i lag angivet krav på uppehållstillstånd bör inte medföra att alla fall då uppehålls- tillstånd får medges tas in i lagen. Regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall, t. ex. när det gäller studier eller besök här och kan också enligt 1 kap. 4 5 i förslaget föreskriva att uppehålls- tillstånd inte behövs i vissa fall.

5 S

Paragrafen överensstämmer i huvudsak med 33 5 UtlF. Den ger uttryck för den år 1981 införda principen att den som önskar bosätta sig i Sverige skall söka och få detta tillstånd innan han anländer hit; se härom redogörelsen för gällande rätt, av— snitt 2.

Den som vill ha uppehållstillstånd här kan inte först söka vise- ring och därefter, medan han under viseringstiden uppehåller sig i Sverige, uppehållstillstånd. Ansökan skall då avslås. Även om utlänningen kan vistas i Sverige viss tid utan visering måste han lämna Sverige innan han söker uppehållstillstånd. Från hu- vudregeln görs liksom för närvarande vissa undantag.

Första stycket

Punkterna 1-2 motsvarar 33 S 1 st. 2—3 UtlF. Här bör endast anmärkas att begreppet nära familjemedlem är betydligt mer in- skränkt än begreppet nära anhörig i den nu föreslagna 4 S och endast avser familjemedlemmar av den s.k. kärnfamiljen. Hit räknas endast make (och sambo) samt barn under 20 år.

I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen har frågan, om det också är omöjligt för den som söker uppehållstillstånd här att avlägga ett kort besök i riket medan han väntar på besked i frågan om uppehållstillstånd, inte berörts. I praxis har saken lösts så att invandrarverket avslår en ansökan om det visar sig att utlänningen befinner sig i Sverige. Han riskerar också att

bli avvisad vid ankomsten eftersom han — oavsett om han är vise- ringsfri eller inte - anses behöva uppehållstillstånd redan före inresan. För att inte principen, att uppehållstillstånd skall finnas före ankomsten hit, skall sättas ur spel torde det vara nödvändigt iaktta dessa regler tämligen strikt. Det förefaller emellertid inte erforderligt att helt förbjuda den som har an- sökt om uppehållstillstånd att göra kortvariga besök här under väntetiden. Ett besök kan t.ex. vara påkallat för att utlänning— en skall kunna skaffa bostad. I punkt 3 har därför angetts att ett tillfälligt besök inte skall hindra prövning av en ansökan om uppehållstillstånd. För att inte huvudregeln skall åsidosät- tas måste det emellertid bli utlänningen som får visa — t.ex genom att förete returbiljett för viss dag — att besöket endast blir kortvarigt. Det förhållandet att utlänningen inte befinner sig i hemlandet kan - oavsett om det är fråga om ett kort besök - fördröja handläggningen av hans ärende. Så blir fallet om han

inte kan anträffas för det förhör som regelmässigt görs i hem- landet innan ställning tas till om tillstånd skall beviljas.

I fjärde punkten ges möjlighet att göra andra undantag när det är påkallat av särskilda skäl. Så kan vara fallet om utlänningen har ett uppehållstillstånd som går ut medan ansökan är föremål för prövning. Ett annat fall, som inte är ovanligt, är att det är fråga om en utlänning som bör beviljas uppehållstillstånd och där det på grund av utlänningens hälsa eller ekonomiska omstän— digheter framstår som orimligt att begära att ansökan skall göras från hemlandet. Särskilda skäl kan också anses föreligga om utlänningen har rest in i Sverige för besök och har tungt vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden. Sådana skäl anses i allmänhet föreligga om en utlänning vill förlänga ett besök hos en släkting.

I andra stycket görs ytterligare inskränkningar beträffande möjligheten att få bifall till en ansökan om uppehållstillstånd som görs medan utlänningen befinner sig i Sverige. Vissa be- gränsningar måste göras när en person, som har fått avslag på en ansökan och i samband därmed blivit avvisad eller utvisad, inger

en ny ansökan. Som angetts i den allmänna motiveringen bör en utlänning också under sådana förutsättningar kunna få en ansökan prövad. Såsom framgår av 7 kap. 7 5 kan verkställigheten av det tidigäre beslutet inhiberas medan den nya ansökan prövas. Möj- ligheten att göra en ny ansökan får emellertid inte leda till en ny prövning genom en ansökan, i vilken de tidigare grunderna åberopas.

En första förutsättning för att en ansökan skall kunna beviljas innan ett redan föreliggande beslut om avlägsnande verkställs är därför att det är fråga om omständigheter som inte redan har bedömts. Däremot är det i och för sig betydelselöst om det är fråga om omständigheter som inträffat efter det att det förra beslutet togs eller omständigheter som förelegat men inte kommit fram eller kanske rentav medvetet förtigits. En annan sak är att den som undanhåller fakta riskerar att inte bli trodd om han för fram dem i det nya ärendet, vilket särskilt borde vara fallet om del av handläggningen i det första ärendet varit nuntlig. Samti- digt är det nödvändigt att uppehållstillstånd kan ges i de fall där utlänningens liv annars kan råka i fara eller där det före- ligger andra mycket starka skäl för att bevilja ny ansökan. En ansökan skall således alltid beviljas om utlänningen har rätt till asyl. Detta följer av 3 kap. jämfört med 2 kap. 3 S. Det kan också föreligga andra starka skäl. Så är fallet om det före- ligger en påtaglig risk för självmord eller om ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig skada för utlänningens liv eller hälsa. I de senare fallen torde ofta ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd kunna ges. Av 6 kap. 11—12 55 framgår att det ti— digare meddelade avlägsnandebeslutet inte får verkställas medan det tidsbegränsade tillståndet gäller.

Humanitära skäl kan finnas också i andra situationer, t.ex. om verkställighet av det första beslutet fördröjts på grund av om— ständigheter som utlänningen inte kunnat råda över.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 21 S UtlL. Enligt praxis och i enlighet med tidigare framförda önskemål från riksdagen skall arbetstillstånd i allmänhet meddelas för visst slags arbete. Generellt tillstånd bör ges endast i vissa undantagsfall. Huvud- regeln har utformats i enlighet härmed. Skäl att meddela gene- rellt arbetstillstånd kan vara att fråga är om en person som har fått kortvarigt uppehållstillstånd på grund av s.k. uppskjuten invandringsprövning (se avsnitt 2) och kan också vara aktuellt i andra anknytningsfall. Ytterligare föreskrifter om arbetstill- stånd får meddelas av regeringen.

7 S

Paragrafen motsvarar den reglering av beslutsbefogenheter som finns i 18, 19 och 24 55 UtlL. De bemyndiganden, som regeringen och invandrarverket för närvarande har att delegera beslutsbefo— genheter, har emellertid nu avfattats mer generellt så att i lagen ej anges till vilka myndigheter delegation kan ske. En saklig ändring är att chefen för utrikesdepartementet ges rätt att meddela uppehållstillstånd. Denna rätt är avsedd att utövas beträffande personer med diplomatisk anknytning eller med sådan anknytning till internationella organ att det bör vara utrikes- ministern, som meddelar dem tillstånd att uppehålla sig här.

Enligt tredje stycket skall arbetsgivar- och arbetstagarorgani— sationer ibland höras innan arbetstillstånd ges. Det är då i

princip de centrala organisationerna som skall beredas tillfälle att yttra sig. Dessa organisationer kan givetvis inhämta yttran— de från de lokala organisationerna.

8 5

Första stycket. Denna återkallelsegrund är i viss mån ny. Be- träffande grunden för bestämmelsen hänvisas till den allmänna motiveringen, avsnitt 6.2.6. Utgångspunkten är att ett tillstånd skall återkallas om det getts till en viss person under en iden- titet som senare visar sig vara oriktig. Man torde kunna utgå

från att den som lämnar en falsk uppgift om sin identitet gör det medvetet. En förutsättning för att återkallelse skall ske är att den falska uppgiften om identiteten på något sätt har inver- kat på prövningen av tillståndsfrågan. Detta kan t.ex. vara fallet om vederbörande tidigare fått avslag på en ansökan som gjorts i hans rätta namn men tillstånd därefter meddelats när han sökt i en ny, påhittad identitet. Det torde kunna presumeras att identitetsfrågan inte är utan betydelse vid tillståndsgiv- ningen. Kan det antas att uppehållstillstånd skulle ha meddelats även om den rätta identiteten varit känd på grundval av de för- hållanden som i övrigt förelåg vid tillståndsgivningen, sker ingen återkallelse. Senare uppkomna omständigheter, såsom att utlänningen genom långvarig vistelse eller giftermål fått stark anknytning till Sverige, skall däremot inte beaktas. Sådana omständigheter får i stället bedömas om utlänningen, sedan ett tillstånd återkallats, ansöker på nytt om uppehållstillstånd.

Andra stycket. Motsvarande bestämmelser finns i 11, 17 och 23 55 UtlL.

Tredje stycket överensstämmer i viss mån med 17 S 3 st. andra meningen UtlL. Möjligheten till återkallelse på dessa grunder gäller, till skillnad från nu gällande lag, enligt förslaget också ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Tidsfristen för myndigheten att ta upp frågan om återkallelse har utsträckts från ett till två år. Ändringarna, som har berörts i den allmän- na motiveringen, skall ses mot bakgrund av att möjligheten till utvisning på grund av asocialt leverne (43 S UtlL) föreslås bli

avskaffad. Det är tillräckligt att ett ärende om återkallelse har påbörjats inom två år. Utlänningen behöver inte ha fått vetskap om detta, men bör underrättas snarast möjligt.

Fjärde stycket motsvarar 17 S 2 st. första meningen UtlL. Femte stycket motsvarar i huvudsak de bestämmelser om återkal- lande myndigheter som nu återfinns i utlänningslagen. Enligt förslaget kommer även regeringen att kunna bevilja uppehålls-

tillstånd i vissa fall. Utformningen av nu förevarande bestäm— melse innebär att invandrarverket kan besluta om återkallelse även av tillstånd som regeringen beviljat. Denna ordning före— slås för att inte regeringen skall belastas med ärenden, som rimligen bör prövas av invandrarverket i första instans. Det kan antas att invandrarverket kommer att överlämna ett återkallelse— ärende till regeringen, om förhållandena inte klart förändrats mot vad som var känt när tillståndet meddelades. Beslut om åter— kallelse kan överklagas i samband med talan över beslut om av— visning eller utvisning, se 6 kap.

3 kap

I detta kapitel har de särskilda reglerna om asyl samlats. Defi- nitioner ges av olika begrepp såsom flykting, krigsvägrare och asyl. Reglerna innebär inte någon materiell ändring av det skydd som flyktingar och vissa närstående grupper garanteras i Sverige. Bestämmelserna är delvis en sammanföring av nu gällande författningsbestämmelser samt delvis en kodifiering av motivut- talanden som givits i samband med tidigare lagstiftning.

15

Paragrafen motsvarar helt 3 5 2-3 st. UtlL. Flyktingdefinitionen i första stycket överensstämmer således ned flyktingbegreppet i 1951 års Genéve-konvention (flyktingkonventionen). Definitionen i andra stycket återfinns däremot inte i konventionen. Den är avsedd att uttolka begreppet förföljelse såsom detta skall för— stås enligt den tolkning som gjordes när konventionens bestäm- melser infördes i den svenska utlänningslagstiftningen 1954. Definitionen är således inte avsedd att vare sig utsträcka eller minska den grad av förföljelse som enligt konventionen skall föreligga för att flyktingskap skall uppkomma.

25 Bestämningen av begreppet krigsvägrare överensstämmer helt med den som nu finns i 5 S UtlL.

3. S

1 paragrafen anges vad som i lagen avses med asyl. Definitionen avviker något från den internationellt vanliga innebörden, skydd mot förföljelse. I nuvarande lagtext används orden fristad och skydd för att beteckna vad asyl innebär. Det synes emellertid ändamålsenligt att det i lagtexten ges klart uttryck för vad detta skydd egentligen innefattar för den som får asyl i Sverige. Det innebär rätt att vistas här, uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd kan emellertid medges på olika grunder. Det bör därför klargöras att asyl är uppehållstillstånd som meddelas på vissa närmare angivna grunder. Härigenom erhålles en bestämd innebörd av asylbegreppet. Med asyl avses i den nu föreslagna lagen till en början det skydd som ges åt s.k. konventionsflyk- tingar. Detta står i överensstämmelse med internationell sedvän- ja. Vidare avses personer som omfattas av nuvarande 6 S UtlL. Det finns inte någon internationell enighet om att skyddet för denna grupp skall betecknas som asyl. Slutligen räknas också skyddet åt krigsvägare hit. I många andra länder, bl.a. övriga europeiska stater, anses det inte vara fråga om asyl, om en krigsvägrare får stanna för att slippa delta i ett krig i hem- landet. Enligt svensk rätt har emellertid de olika grupperna i väsentliga delar samma rätt till skydd här. De skillnader i skyddet som ändå finns framgår genom undantag från huvudregler- na.

Punkt 1-2. Begreppen definieras i 1—2 55.

Punkt 3. Definitionen motsvarar den som för närvarande finns i 6 S UtlL. Beträffande den närmare innebörden hänvisas till av- snittet för gällande rätt, avsnitt 2. Av skäl som jag utvecklat i den allmänna motiveringen, se avsnitt 6.3.2 omtalas de perso- ner som här avses som de facto-flyktingar.

4 5 I denna paragraf anges närmare vilka omständigheter som skall föreligga för att rätt till asyl skall finnas för den enskilde

utlänningen. Den grundläggande regeln är att flyktingar och

krigsvägrare, såsom dessa grupper har definierats i 1-2 55, samt de facto-flyktingar i princip har rätt att få stanna i Sverige. Det finns emellertid vissa undantag från denna huvudregel.

Punkt 1. Detta undantag gäller såväl för flyktingar som för krigsvägrare och de facto-flyktingar. Det notsvarar den möjlig- het att vägra en flykting fristad här, om det finns synnerliga skäl, som nu återfinns i 3 S 1 st. UtlL. Vad som avses med syn- nerliga skäl anges inte i den nuvarande lagtexten. Enligt förar— beten till bestämmelsen (prop. 1954:41, s. 77 och prop. 1975/76:18, s. 107) avses emellertid dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt att bevilja asyl, dels omständigheter som enligt flyktingkonventionen dis- kvalificerar en flykting från flyktingkonventionens skydd, t.ex. brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärning- ar. Den nu föreslagna lagtexten är avsedd att göra något klarare redan i lagen vad som kan anses vara synnerliga skäl.

Punkt 2. Krigsvägrare och de facto-flyktingar kan enligt gällan- de lagregler nekas skydd i Sverige, om särskilda skäl talar för detta. Dessa särskilda skäl är sådana som faller in under punkt 1 i förslaget och alltså gäller även för flyktingar. Som sär— skilda skäl att neka krigsvägrare och de facto-flyktingar uppe— hållstillstånd här angavs vid bestämmelsernas införande i utlän— ningslagen (prop. 1975/76:18) att det bedömdes vara nödvändigt att reglera invandringen. Det förutsätts inte att det skall vara helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar i Sverige men för att skydd skall vägras skall det vara fråga om så pass många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta emot dem i Sverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades också att tyngden av de omständigheter utlänningen åberopar måste tillmätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl mot att ta emot en krigsvägrare eller de facto-flykting kan också vara att denne gjort sig skyl— dig till mycket allvarliga brott. Reglerna om verkställighets- hinder samt skyldigheten att beakta sådana vid handläggningen

av ärende om uppehållstillstånd kan emellertid medföra att asyl ges även till personer som på grund av allvarliga brott skulle kunna nekas tillstånd.

Punkt 3. Av den nordiska passkontrollöverenskommelsen följer att inresekontroll i princip görs i det land i vilket man reser in i Norden. Som följd härav är det land som tillåter en utlänning att resa in i Norden skyldig att återta honom om han utan till— stånd fortsätter till ett annat nordiskt land. Detta gäller även asylsökande. Någon fara för den asylsökande föreligger i allmän— het inte eftersom de nordiska länderna har en likartad hållning beträffande asylsökande. Asyl skall emellertid inte vägras om det är uppenbart att uppehållstillstånd, på asylskäl eller på annan grund, inte kommer att beviljas i inreselandet. Har den asylsökande redan fått definitivt avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd där kan behov av skydd i Sverige föreligga och ansökan måste då prövas i Sverige.

Punkt 4. Denna bestämmelse ger uttryck för den s.k. första asyl- lands-principen. För närvarande uttrycks detta undantag från rätten till asyl genom att lagtexten anger att endast den som behöver skydd här har rätt till en fristad i Sverige, se också redogörelsen för gällande rätt, avsnitt 2. Bestämmelsen innebär inte någon inskränkning av skyddet. Avsikten är endast att klargöra innebörden av vad som nu sägs om behov av skydd. För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land krävs inte att han redan fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att man på grund av detta lands lagstiftning, interna- tionella åtaganden eller känd praxis kan vara helt övertygad om att utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till det land där han riskerar politisk förföljelse eller att sändas till krigsskådeplats. Han måste också vara tryggad mot förföl- jelse i det land han återsänds till och mot att sändas till ett land från vilket han kan vidaresändas till hemlandet eller till ett förföljelseland. Ett land som tillträtt flyktingkonventionen anses i allmänhet utgöra ett första asylland i förhållande till de grupper som landets åtaganden enligt konventionen omfattar.

Huruvida länder i övrigt anses ge sådant skydd som här avses måste avgöras i varje enskilt fall.

Punkt 5. En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Om han redan fått - och har kvar - flyktingstatus i det landet bör han inte ha rätt till asyl i Sverige. Detsamma gäller om han i övrigt har väsentligt starkare anknytning till ett sådant land än till Sverige, t.ex. genom tidigare, långvarig vistelse där eller genom giftermål med medborgare i det landet.

I andra stycket ges regeringen möjlighet att föreskriva om un- dantag från första asyllands-principen. De fall som avses är de fall i vilka för närvarande prövning av avvisningsfrågan görs av invandrarverket enligt 66 b 5 UtlF. Föreskrifter av regeringen innebär att utlänningar i de angivna fallen får rätt till asyl. Undantag från första asyllands-principen för den som rest igenom det landet får endast föreskrivas för den som gör troligt att det enbart varit fråga om en genomresa. Det blir alltså utlän- ningen som har att visa att förhållandena är sådana att punkt 4 inte skall tillämpas. Detta kan ske genom att utlänningen visar sitt pass och sin biljett. Om biljetten inte finns i behåll bör utlänningen i allmänhet kunna lämna sådana uppgifter om sin resväg och i förekommande fall vilket namn han rest under att hans uppgifter kan verifieras, t.ex. genom passagerarlistor. Är sådan kontroll inte möjlig får i stället en allmän bedömning göras av utlänningens uppgifter. Särskild vikt måste då läggas vid förklaringen till att biljetten inte finns i behåll. Om utlänningens uppgifter inte är troliga, har han inte rätt till asyl. Frågan om uppehållstillstånd skall då prövas enligt be- stämmelserna i 2 kap 4 och 5 SS. -Såsom framgått av avsnitt 6.9.1.2 kan en konsekvent tillämpning av en bevisbörderegel av nu angivet slag vara av vikt också för att komma till rätta med de problem som utlänningens avsaknad av pass eller andra identi- tetshandlingar eller färdhandlingar för närvarande ofta medför.

5 S Bestämmelsen angående upphörande av flyktingskap motsvarar 4 S UtlL.

6 5

Som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen kan det ibland vara möjligt att ta ställning till om uppehållstillstånd överhuvudtaget skall meddelas innan ärendet är tillräckligt utrett för att avgöra om utlänningen bör bedömas som flykting, krigsvägrare, de facto-flykting eller få stanna på annan grund. I denna paragraf har därför den beslutande myndigheten uttryck- ligen getts möjlighet att meddela beslut om uppehållstillstånd trots att det ännu inte går att ta ställning till vilka grunder som i sig skulle kunna vara tillämpliga. Detta innebär ett av- steg från principen att invandrarverket vid fattande av beslut av uppehållstillstånd alltid skall ta ställning till asylgrunden

(se prop. 1983/84:144). Det kan nämnas att regeringen för närva- rande meddelar sådana delbeslut om detta är möjligt av utred—

ningsskäl. Någon skyldighet att fatta beslut av nu angiven art föreligger inte och utlänningen kan inte kräva att så sker. Ett sådant beslut kan vara påkallat framför allt i de fall där den slutliga prövningen kan förväntas kräva längre tids utredning. Det måste ankomma på beslutsfattaren att avgöra om det är mest ändamålsenligt att avgöra ärendet i dess helhet. Vid denna be- dömning måste givetvis hänsyn tas till det stora intresse sökan- den i allmänhet har av att snabbt få besked i själva tillstånds- frågan.

I svensk rätt är det inte möjligt att klaga över grunden för ett beslut, om inte särskilda rättsverkningar är knutna till denna. Detta bör gälla även för beslut av nu ifrågavarande art. I linje härmed bör det inte finnas någon generell rätt för utlänningen att få "resterande" grunder prövade. Det kan emellertid vara av betydelse för en utlänning huruvida grunden för ett uppehålls- tillstånd är att han anses vara flykting eller en annan omstän— dighet. Om utlänningen ansökt om flyktingförklaring uppkommer inte några problem även om uppehållstillstånd beviljas av annan

anledning än att han anses vara flykting. Ärendet om flykting— förklaringen skall avgöras, om det inte återkallas av utlänning- en. Det förekommer dock att den som åberopar flyktingskäl inte önskar flyktingförklaring. Han bör då ändå ha möjlighet att få frågan, om han är flykting, bedömd. För att undvika att sådan prövning görs när sökanden själv inte har intresse därav, bör fortsatt prövning ske endast när utlänningen begär det.

7 S

Som anförts i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3.5) kan ett säkrare beslutsunderlag ofta nås om beslutsfattaren sammanträf— far med sökanden. Det kan också påskynda ärendets avgörande. Vid sidan av förvaltningslagens regler införs därför en skyldighet för invandrarverket att ha muntlig handläggning av asylärenden i vissa fall. Det är varken nödvändigt eller praktiskt genomför- bart att sådan handläggning sker i alla ärenden. En första för- utsättning för att skyldigheten att ha nuntlig handläggning skall aktualiseras är att det är osäkert om uppehållstillstånd överhuvudtaget skall beviljas. Någon skyldighet att höra utlän— ningen personligen föreligger inte i de ärenden där det står klart att tillstånd skall beviljas men där det anses tveksamt om den asylsökande är flykting, krigsvägrare eller de facto-flyk- ting eller om tillstånd skall meddelas på annan grund. Vidare skall den muntliga handläggningen vara nödvändig för att bedöma den asylsökandes trovärdighet eller av annan anledning erfordras för beslutsfattandet. Om den asylsökandes uppgifter visserligen framstår som klart överdrivna men det ändå är sannolikt att så mycket måste godtas att tillstånd bör beviljas behöver, liksom för närvarande, muntlig handläggning inte ske. Detsamma gäller när det visserligen är osäkert vilken tilltro som kan sättas till en asylsökandes uppgifter men tillstånd inte skall beviljas ens om alla uppgifter är sanna. Trovärdigheten kan också ibland vara beroende av omständigheter som med tillräcklig säkerhet kan vederläggas eller bekräftas utan att utlänningen hörs. Såväl trovärdigheten i sig som sannolikheten för att denna skall in- verka på beslutsfattande måste bedömas när det avgörs om för— handlingen bör vara muntlig. Undantagsvis kan också annat än

tilltrosfrågor göra det lämpligt att någon av beslutsfattarna får sammanträffa med sökanden och tillsammans med denne och hans ombud söka reda ut oklarheter. Det bör dock framhållas att det inte är avsikten att ersätta kompletterande polisförhör med förhör hos invandrarverket. Muntlig handläggning hos invandrar- verket skall hållas när det kan förväntas att ett sammanträffan- de mellan den asylsökande och beslutsfattaren ger ett klart bättre beslutsunderlag.

I den allmänna motiveringen har utvecklats hur den muntliga handläggningen skulle kunna tillgå. Invandrarverket avgör när det är påkallat med muntlig handläggning. Verkets beslut i dessa frågor får inte överklagas. Något hinder föreligger inte för verket att komplettera den muntliga handläggningen med skrift- lig, om så anses lämpligt.

Enligt sista ledet i första stycket kan verket, om särskilda skäl föreligger, avstå från muntlig handläggning även om en sådan skulle vara av betydelse för avgörandet. Sådana skäl kan vara att utlänningen befinner sig utomlands eller att det annars visar sig vara förenat med väsentliga svårigheter att få utlän— ningen att inställa sig. Det kan visserligen ifrågasättas om inte invandrarverket borde ges samma möjlighet att förordna om hämtning i denna situation som polismyndigheten har när det gäller att inhämta upplysningar. En bestämmelse härom synes emellertid inte erforderlig. Det förhållandet att utlänningen inte vill samarbeta beträffande utredningen torde vara till sådan nackdel för honom vid avgörandet att det är ytterst osan— nolikt att en asylsökande skulle undandra sig att efterkomma en kallelse att inställa sig. Om det bedöms vara nödvändigt att inhämta ytterligare uppgifter från den asylsökande kan denne hämtas för kompletterande polisförhör. Även förvar kan komma i fråga.

För asylärenden gäller också 14 5 första stycket förvaltningsla- gen (1986z223). En asylsökande har alltså alltid, oavsett om

invandrarverket förordnat om muntlig handläggning, rätt att lämna muntliga uppgifter om det kan ske med hänsyn till arbetet

i verket.

I andra stycket återfinns bestämmelse om hörande av andra perso— ner än utlänningen och ersättning till dessa. I den allmänna motiveringen har angetts, när det kan vara aktuellt att höra andra än utlänningen. Det bör inte vara möjligt att tvångsvis kalla sådana personer och de bör inte heller höras som vittnen utan upplysningsvis.

8 S

Motsvarande bestämmelser, som har sin grund i regler i flykting- konventionen, finns nu i 16, 17 och 19 55 UtlL. Utlänningslagen innehåller inte några regler om resedokument.

4 kap

I detta kapitel upptas bestämmelser om när en utlänning skall kunna nekas inresa eller tvingas lämna Sverige. I kapitlet reg- leras också vilken myndighet som äger fatta beslut.

Någon motsvarighet till bestämmelsen om utvisning på grund av asocialitet i 43 S UtlL har inte upptagits i förslaget. Inte heller särskilda bestämmelser beträffande s.k. terrorister har upptagits i det nu framlagda förslaget till utlänningslag. Såda- na bestämmelser föreslås införda i särskild lag.

Innebörden av termerna avvisning och utvisning har i viss mån ändrats. Skälen för detta har utvecklats i den allmänna motive- ringen, avsnitt 6.4.1. Avvisning betecknar de fall där avlägs- nandet beslutats av administrativ myndighet och där utlänningen inte har eller intill dess avlägsnandefrågan aktualiseras haft uppehållstillstånd i Sverige. Den som stannar i Sverige när ett uppehållstillstånd går ut kan inte avvisas men väl utvisas. Domstols beslut om avlägsnande är alltid ett utvisningsbeslut. Bestämmelserna om beslutande nwndighet har ändrats framför allt

så att beslutsbefogenheten i asylärenden helt överförts från polismyndighet till invandrarverket.

1 5 Första stycket

Punkt 1. Motsvarande bestämmelse finns i 28 5 1. UtlL. En utlän— ning kan enligt denna punkt hindras att resa in i Sverige om han saknar pass om detta krävs för inresa eller vistelse. Bestämmel- sen är tillämplig också på den som har pass vid inresan men som senare visar sig sakna sådan handling.

Punkt 2. Enligt denna bestämmelse kan en utlänning avvisas om han saknar visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller särskilt tillstånd, när han enligt bestämmelserna i 2 kap. är skyldig att ha sådana. Med särskilt tillstånd avses sådant till— stånd att vistas här som enligt 6 kap. 13 5 kan ges en person som avvisats eller utvisats med återreseförbud. Avvisning enligt denna punkt kan ske av den som vid ankomsten saknar föreskrivna tillstånd. Eftersom tillstånden i allmänhet skall sökas före inresan kan avvisning på denna grund ske också av den som inte behöver ha tillstånd för själva inresan eller har sådant för en kortare vistelse, om det av omständigheterna klart framgår att han under vistelsen kommer att behöva någon form av tillstånd. Vidare kan avvisning ske efter inresan om det först då visar sig att erforderliga tillstånd inte finns eller behov av tillstånd inte uppkommer förrän under vistelsen. En utlänning som reser till Sverige som turist och inte lämnar landet när viseringsti- den eller den viseringsfria tiden gått ut kan avvisas med stöd av denna bestämmelse. Detsanma gäller den som under en från början legal vistelse här utan tillstånd tar anställning eller vidtar sådana åtgärder att det är uppenbart att han har för avsikt att kvarstanna i Sverige sedan hans tillstånd gått ut. En utlänning, som har fått särskilt tillstånd att vistas här trots att han har återreseförbud bör däremot inte avvisas om han stan— nar i Sverige när tillståndet gått ut, eftersom det ursprungliga beslutet då kan verkställas på nytt. Att den som kvarstannar

sedan tiden för ett uppehållstillstånd gått ut inte kan avvisas framgår av andra stycket.

Punkt 3. Motsvarar 28 S 2 UtlL. Det bör inte komma i fråga att

avvisa en utlänning, för att denne under en legal vistelse i Sverige beslutar att besöka ett annat nordiskt land. Avvisning enligt denna punkt kan därför endast ske i direkt samband med utlänningens ankomst till Sverige.

Andra stycket.

Som utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.4.1, bör den som har beviljats uppehållstillstånd inte kunna avvisas för att han inte lämnar Sverige när tillståndstiden gått ut. Däremot kan fråga uppkomma om utvisning, se 4 5.

2 S

1 paragrafen upptas avvisningsgrunder som motsvarar vad som nu finns i 29 S UtlL. Vissa förenklingar har vidtagits. Avvisnings- grunderna i 2 S gäller inte för den som har gällande visering eller uppehållstillstånd. Sådana omständigheter som kan föranle- da avvisning enligt denna paragraf kan och bör beaktas i samband med att tillståndet meddelas. Om det efter inresan skulle visa sig att det beträffande en person som fått visering eller uppe- hållstillstånd föreligger sådana omständigheter som avses med avvisningsgrunderna i paragrafen kan det bli fråga om att åter- kalla det meddelade tillståndet. Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. Detta saknar betydelse vad avser utlänningar, som behöver uppehållstillstånd. Om en sådan utlänning har uppehålls- tillstånd är avvisningsgrunderna inte tillämpliga och saknar han tillstånd kan han utvisas. Inskränkningen är emellertid nödvän- dig med hänsyn till utlänningar som inte behöver uppehållstill- stånd, dvs. i praktiken nordbor. Avvisning på grund av exempel- vis medellöshet skulle annars kunna ske av en nordbo också efter en lång tids vistelse i Sverige.

-213— Första stycket Punkt 1. Överensstämmer med 29 S 1 st. 1 UtlL.

Punkt 2. Bestämmelsen motsvarar i allt väsentligt 29 S 1 st. 3-4 UtlL. Den skillnad i bevisreglerna som finns i de nuvarande ordalagen saknar enligt min mening självständig betydelse. I praktiken torde, i de mycket få fall paragrafen kan komma att användas, liknande bevisprövning ändå göras.

Punkt 3. Överensstämmer med 29 S 1 st. 5 UtlL.

Andra och tredje styckena överensstämmer i huvudsak med 29 5 2-3 st. UtlL.

3 S

Paragrafen reglerar frågan om vilken myndighet som får besluta i ett avvisningsärende. Bestämmelserna innebär att beslutskompe- tensen i större utsträckning än i utlänningslagen läggs hos invandrarverket. De allmänna överväganden som ligger bakom för— slaget redovisas i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.3.4.

Första stycket

Punkt 1. Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.3.4, bör det ankomma på invandrarverket och inte polismyndig- heten att fatta beslut i ärenden där asylskäl skall bedömas. Om utlänningen när fråga uppkommer om avvisning begär att få stanna i Sverige och åberopar sådana skäl som anges i 3 kap. - något som alltid bör tolkas som en begäran om uppehållstillstånd - skall alltså ärendet avgöras av invandrarverket. Liksom för närvarande åligger det polismyndigheten att förvissa sig om vilka grunder utlänningen åberopar. Påstår utlänningen att han är att anse som flykting, krigsvägrare eller de facto-flykting skall polismyndigheten överlåta åt verket att fatta beslut i ärendet. Detta gäller även om det för polismyndigheten framstår som uppenbart att de åberopade grunderna inte kan medföra rätt

till asyl eller att utlänningen ljuger. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka om asyl. Ärendet skall överlämnas till ver— ket även då polismyndigheten anser att de åberopade skälen kan medföra asyl trots att utlänningen inte uttryckligen åberopat detta. Polismyndigheten måste vara lyhörd för sådana omständig— heter i utlänningens berättelse som kan tyda på att det är fråga om ett asylärende.

Punkt 2. Denna punkt saknar direkt motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Den ger emellertid uttryck för en fast praxis. Enligt denna praxis överlämnas med stöd av 35 S UtlL regelmäs- sigt ärenden rörande nära anhöriga till asylsökande till invand-

rarverket, i de fall där ärendet om asyl överlämnas till verket. Därigenom möjliggörs ett gemensamt ställningstagande till hela familjens rätt att stanna här. Genom denna ordning kan man före- bygga att beslut meddelas som medför familjesplittring. Med nära familjemedlem avses kärnfamiljen, dvs. make eller sammanboende och barn under 20 år som bor tillsammans ned den asylsökande. I den mån en gemensam bedömning bör göras även när fråga är om andra släktingar kan ärendet överlämnas med stöd av andra styck- et.

Punkt 3. Regeln motsvarar vad som nu gäller enligt 35 5 1 st. första meningen UtlL.

Punkt 4. Bestämmelsen innebär att det liksom för närvarande är invandrarverket som skall besluta angående avlägsnande när ut— länningen vistats i Sverige sedan minst tre månader. För närva— rande kan en utlänning som varit här denna tid endast utvisas (31 5 1 st. andra meningen och 38 S UtlL). Enligt förslaget kan vissa avvisningsgrunder tillämpas också efter tre—månadersfris- ten. Detta gäller inte den som stannar kvar i Sverige efter det att ett meddelat uppehållstillstånd gått ut. En sådan person kan endast utvisas, se 2 S 3 st. och 4 5. Den vars visering gått ut eller som inte har eller har haft uppehållstillstånd kan emel- lertid avvisas även efter tre-månadersperioden. Den avgörande tidpunkten är inte, såsom för närvarande, när beslutet formellt

tas utan när frågan aktualiserats. Om förhör inletts med en utlänning inom tre månader från dennes ankomst i syfte att utrö- na om det föreligger skäl för avvisning, får polismyndigheten besluta i ärendet efter tidsfristens utgång. Detsamma gäller om ett ärende på annat sätt tagits upp, t.ex. genom att man försökt nå utlänningen för förhör. Grunderna för avvisning måste dock finnas och vara kända för polismyndigheten redan när ärendet tas upp. Är ärendet tveksamt bör det överlämnas till invandrarver- ket.

Enligt andra stycket är polismyndigheten den myndighet som be- slutar i avvisningsärenden, om inte sådana omständigheter som anges i första stycket föreligger. Polismyndigheten skall dock överlämna ärendet till invandrarverket om det enligt polismyn- dighetens bedömning är tveksamt om avvisning bör ske. Denna regel överensstämmer med den som nu finns i 35 S 1 st. andra meningen UtlL. Det kan vara fallet om det verkar någorlunda sannolikt att utlänningen bör få en ansökan om uppehållstill-

stånd prövad medan han befinner sig i Sverige. I andra stycket upptas också ett bemyndigande för regeringen att utfärda före- skrifter om när överlämnande skall ske. Det kan göras för att en enhetlig tillämpning skall erhållas och därmed den enskildes rättssäkerhet stärkas. Även i övrigt kan regeringen med stöd av 9 kap. 1 5 2 st. utfärda föreskrifter för handläggningen av

bl . a. asylärenden.

4 S Motsvarar i huvudsak 38 5 första stycket UtlL. Tillämpningsområ-

det för beslut om utvisning blir emellertid mindre än enligt nu gällande lagstiftning, eftersom avlägsnande genom avvisning kommer att kunna ske i större utsträckning.

5 S

Bestämmelsen motsvarar 38 S 2 st. andra meningen UtlL med den ändring som följer av att förslaget leder till att avlägsnande av en utlänning i många fall skall ske genom beslut om avvisning i stället för såsom för närvarande genom beslut om utvisning.

6 5

Enligt 39 S UtlL skall invandrarverket som regel meddela återre- seförbud när beslut meddelas om utvisning. Eftersom en utlänning enligt förslaget kommer att avlägsnas från riket genom beslut om avvisning i fall där det enligt nuvarande bestämmelser skulle ha beslutats om utvisning, bör återreseförbud kunna meddelas också när invandrarverket beslutar om avvisning. Därigenom kommer sådant förbud att kunna meddelas även i fall där det inte hit- tills kunnat ske, t.ex. i direktavvisningsfallen. I många sådana fall torde ett återreseförbud inte vara påkallat. Sådant bör också kunna undvaras i fall där det framstår som sannolikt att utlänningen kommer att rätta sig efter ett avlägsnandebeslut. Skyldigheten för invandrarverket att meddela återreseförbud bör därför göras mindre sträng. Även regeringen bör kunna meddela återreseförbud.

7 S Överensstämmer med 40 S UtlL.

8. S

Motsvarar 41 S UtlL. I fråga om en flykting har förutsättningar— na för utvisning angetts direkt i paragrafen. Någon saklig änd- ring har inte avsetts.

9 S

Bestämmelsen överensstämmer med vad som stadgas i 48 S utlän- ningslagen. Andra stycket har avfattats så att förhandling skall hållas även i ärenden som gäller inskränkningar och villkor utan att frågan om utvisning har aktualiserats.

10 S Motsvarande bestämmelser återfinns i 42 och 49 55 UtlL.

5 kap

I detta kapitel har de regler som styr den yttre och den inre utlänningskontrollen sammanförts. Utöver direkta kontrollregler

återfinns här bestämmelser om förutsättningarna för att olika tvångsåtgärder skall få vidtas.

1 5

I första stycket återfinns i allt väsentligt de bestämmelser om kontroll av utlänningar i samband med in— och utresa (yttre utlänningskontroll) som för närvarande finns i 8 S 1 st. UtlL. Föreskriften att utlänningen är skyldig att förete biljett har bytts mot en allmän skyldighet att förete de handlingar som kan vara av vikt för att ta ställning till utlänningens rätt att resa in och vistas i Sverige. Hit hör ofta färdhandlingar, eftersom dessa kan vara av betydelse bl.a. för att utröna om en utlänning skall få stanna i Sverige, åtminstone temporärt, eller återsändas till ett annat land. Med stöd av denna bestämmelse kan polismyndigheten också begära att utlänningen visar fram visering eller arbetstillstånd, som inte införts i passet, eller andra identitetspapper än pass.

Andra_stycket motsvarar delvis 8 S 4 st. UtlL. Polismyndigheten har utöver vad som där stadgats rätt att undersöka vissa av utlänningens tillhörigheter. Rätten att undersöka sådana tillhö- righeten motsvarar den rätt tullen har enligt 19 S 2 st. varu- smugglingslagen (1960:418). Det är givetvis ägnat att inge vissa betänkligheter att möjliggöra undersökning av sådana personliga tillhörigheter, när deras ägare inte ens misstänks för något brott. Åtgärder måste dock vidtas för att komma till rätta med de problem som följer av att man inte vet utlänningars identitet eller resväg, jfr avsnitt 6.9.1. Undersökning av handväskor m.m. får med stöd av denna paragraf göras endast om det är nödvändigt för att man skall komma underfund med utlänningens identitet eller resväg. Undersökning för att utröna resvägen får dessutom bara göras om resvägen är av betydelse för utlänningens rätt att vara kvar i Sverige. Det är främst möjligheten att den s. k. första asyllands—principen skall tillämpas som är av intresse. För att undersökning skall få ske krävs också att dokument, som styrker identitet eller resväg, behövs för de syften som angi-

vits. Härav följer att bagage m.m. inte får genomletas i fall

där det saknas anledning att ifrågasätta utlänningens uppgifter om resväg eller där han lämnar trovärdiga uppgifter om varför han saknar identitets- och resehandlingar.

Tredje stycket motsvarar del av 8 S 4 st. samt 55 S 2 st. UtlL.

2 $

Bestämmelsen motsvarar 8 b 5 UtlL. Den bör ses i samband med regeln i 36 S 3 st. UtlF, att utlänningens pass skall bifogas en ansökan om uppehållstillstånd, om inte invandrarverket föreskri- ver annat.

3 5

I denna paragraf finns bestämmelsen om kontroll av utlänningar, som har tillåtits resa in i Sverige (inre utlänningskontroll). Den gäller både för en utlänning som har fått tillstånd att vistas här och för en utlänning, vars ansökan härom ännu inte färdigbehandlats.

Första stycket överensstämmer med 8 S 2 st. UtlL. Jag vill påpe- ka att utlänningar inte är skyldiga att ha passet på sig.

Andra stycket, som är nytt, är en erinran om att det skall fin- nas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna i första stycket får tillämpas. Jag vill här erinra om att JO i ärenden om utlänningskontroll 1980 och 1981 (dnr 762-1980 och 1377-1981) bl.a. har framhållit att "en- bart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfat- tas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll". Anledning att företa kontroll kan t.ex. föreligga på grund av utlänningens uppträdande eller umgänge eller därför att en allmän kontroll görs vid visst tillfälle. En utlänning som ännu inte har bevil- jats uppehållstillstånd måste också kunna kallas till förhör i anledning av sin ansökan.

4 S Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 8 S 3 st. UtlL.

5—6 55

I dessa paragrafer regleras förutsättningarna för att utlänning- ar skall få tas i förvar i samband med tillämpningen av utlän— ningslagen. Vissa förändringar har gjorts i förhållande till 1980 års lag, där förvarskriterierna återfinns i 50 S. Ändring- arna innebär bl.a. att förutsättningarna för att ta barn under 16 år i förvar definieras tydligare och inskränks samt att ut- länningar över 16 år får tas i förvar i något fler fall än i nuläget.

5 S

I paragrafen regleras förutsättningarna för att ta en utlänning som fyllt 16 år i förvar. Enligt punkt 1, som är ny, kan detta till en början ske om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han kommer till Sverige eller om han efter ankomsten söker uppehållstillstånd. Till skillnad från nuvarande regler är det inte längre en förutsättning att det sannolikt kommer att fattas ett avlägsnandebeslut. Ändringen har föranletts av att det be— träffande just den som saknar handlingar ofta kan vara tveksamt om ett beslut om avlägsnande kommer att fattas. Identiteten behöver i allmänhet vara känd för att man skall kunna bedöma sannolikheten för att utlänningen skall få stanna i Sverige. Om identiteten är oklar kan ställningstagande i frågan om utlän— ningen i vart fall tills vidare skall få resa in i Sverige göras först genom noggranna förhör. Sådana förhör måste i allmänhet ske i nära anslutning till ankomsten. Bestämmelsen innebär inte att alla utlänningar som saknar pass eller andra identitetshand- lingar får tas i förvar. Identiteten kan styrkas även på andra sätt, t.ex. genom uppgifter från andra personer eller genom att utlänningens berättelse om vem han är och varför han saknar identitetshandlingar är trovärdig. För att en reell kontroll skall kunna hållas över att utlänningslagens bestämmelser upp— fylls är det en förutsättning att man vet identiteten på de utlänningar som tillåts resa in i Sverige. Om en utlännings rätt att få stanna i Sverige kan bedömas utan att identiteten är känd bör inte förvarstagande ske.

Bestämmelsen i punkt 2 saknar motsvarighet i nuvarande lag. Det kan förekomma att en utlänning inte vill inställa sig eller under tillräcklig tid kvarbli hos den polismyndighet som skall sköta utredningen. Denna risk torde öka om asylförhören som planeras koncentreras till ett fåtal platser i landet. En möj- lighet bör därför finnas att i en sådan situation ta en utlän- ning i förvar.

Punkt 3. Bestämmelsen överensstämmer med huvudregeln i 50 S UtlL.

65. Första stycket

Som framgår av den allmänna motiveringen, avsnitt 6.9.2, finns det behov av att ytterligare klargöra att förvar av barn får ske endast när det finns synnerligen starka skäl för detta. I likhet med vad som för närvarande stadgas i 50 S UtlL krävs till en början att det är sannolikt att ett avlägsnandebeslut kommer att fattas eller att det finns ett verkställbart sådant beslut. Därutöver skall det finnas en påtaglig risk för att ett beslut inte kommer att kunna verkställas eller att utlänningen begår brott här om han inte tas i förvar. Förvarsbeslut får alltså alltjämt fattas om det finns risk för att barnet håller sig undan. Det måste anses att barnet håller sig undan även om det t.ex. är fråga om ett litet barn som helt utan eget agerande göms undan av föräldrarna. Risk för undanhållande måste finnas i det enskilda fallet. Den kan t.ex. framgå av barnets eller vård- nadshavarens uppgifter eller beteende. Ett undanhållande måste vidare inverka på möjligheten att verkställa beslutet. Det skall vara av vikt att verkställigheten inte fördröjs, något som fram— för allt torde vara fallet om verkställighet skall ske till ett annat land än hemlandet. Rent allmänt torde också kunna sägas att risken för undanhållande ofta kan antas öka om ett sådant kan förhindra att verkställighet överhuvudtaget sker.

—221— Andra stycket

Förvar skall alltid undvikas om det kan anses tillräckligt att barnet i stället ställs under uppsikt. Uppsikt kan exempelvis ske genom att barnet får bo hos en släkting eller på annat lämp— ligt ställe och inte utan särskilt tillstånd får lämna det områ- de där denna bostad är belägen.

Tredje stycket

I detta stycke finns en bestämmelse som är avsedd att hindra familjesplittring. Bestämmelsen medför att reglerna i första stycket i princip måste tillämpas också för ett barns vårdnads- havare. Detta gäller emellertid inte lika undantagslöst som enligt 50 S UtlL. I de fall där splittringen uppkommit genom att vårdnadshavaren lämnnat barnet hos andra och själv håller sig undan eller där endast barnet gömts undan är det inte ett even— tuellt förvarstagande som orsakar familjesplittringen. Det för- hållandet att ett barn redan skiljts från sin vårdnadshavare torde emellertid böra föranleda större försiktighet med att ta barnet i förvar. Bestämmelsen gäller i förhållande till båda vårdnadshavarna. Om barnet kan få fortsätta att vistas med en av vårdnadshavarna kan emellertid den omständigheten, om förvarsta- gande anses helt nödvändigt, vara ett särskilt skäl för att förvarstagande får ske trots att det föranleder familjesplitt- ring.

7 S Bestämmelsen motsvarar 53 S 1 st UtlL.

8 S

Bestämmelsen motsvarar 50 S 2 st. UtlL. Förutsättningarna för att beslut om uppsikt skall fattas är i princip samma som för förvar. För att uppsikt skall komma i fråga förutsätts dessutom att denna åtgärd måste anses tillräcklig för att förhindra ett undanhållande eller brottslig verksamhet. Av 1 kap. 1 S 2 st följer att uppsikt bör väljas som tvångsåtgärd framför förvar

när det är möjligt. Lagen skall enligt den bestämmelsen tilläm- pas så att utlänningen inte utsätts för mer långtgående åtgärder än som är nödvändigt. Särskilt när det gäller barnfamiljer bör möjligheten att besluta om uppsikt i stället för förvar övervä— gas noga. Som exempel på föreskrifter, utöver vad som nämns i paragrafen, kan nämnas åläggande för utlänningen att uppehålla sig på viss plats, t. ex. en utredningssluss eller förläggning.

9. S

I paragrafen ges regler om förnyad prövning av förvars— och uppsiktsbeslut som överensstämmer med vad som stadgas i 53 S 2 st. UtlL stadgas. Reglerna har ändrats så att ett förvarsbe- slut inte längre har en automatiskt begränsad giltighet. I stäl- let skall omprövning ske inom samma tidsrymd som för närvarande gäller för fattande av nytt beslut. När överklagande görs av beslut i avlägsnandeärende skall överinstansen iaktta samma tidsfrister. Prövning av förvarsfrågan måste alltid göras med högst två veckors eller, när beslut om avlägsnande fattats, två månaders nellanrum. Om prövning inte sker inom den föreskrivna tiden förfaller beslutet om förvar eller uppsikt. Ett förvarsbe— slut skall omedelbart hävas om det inte längre är nödvändigt. Så kan vara fallet om det blivit möjligt att i stället fatta beslut om uppsikt. Beträffande skyldighet att hålla förhandling ges, i enlighet med vad som gäller beträffande häktade (24 kap. 18 5 rättegångsbalken), möjlighet att inte hålla sådan om det är uppenbart obehövligt. Denna undantagsregel måste emellertid användas mycket restriktivt. I allmänhet bör redan ett önskemål från den förvarstagne om att förhandling skall hållas leda till att så sker.

10 5

I paragrafen regleras vilken myndighet som får fatta beslut om förvar eller uppsikt. Regleringen motsvarar i huvudsak vad som nu föreskrivs i 50, 51 och 52 55 UtlL. I vissa avseenden har reglerna fått anpassas till den ändring av beslutsbefogenheterna som gjorts beträffande avvisning. Beslut om förvar kan fattas också av domstol i samband med dom eller beslut om utvisning.

Detta kan bli aktuellt om utlänningen avger nöjdförklaring över

utvisningsbeslutet, eftersom beslut om häktning upphör att gälla när sådan avgetts. Att statsråd i vissa fall kan fatta beslut i fråga om tvångsåtgärder framgår av 9 kap. 4 5.

I första stycket slås fast att det i princip är den handläggande myndigheten, dvs. i allmänhet den myndighet som beslutar i ären- det, som beslutar om utlänningen skall tas i förvar eller stäl- las under uppsikt. Den beslutande myndigheten kan, inom de tids- frister som framgår av 7 S, förordna att beslutet skall gälla till dess avlägsnandebeslutet verkställs. Någon tidsgräns mot- svarande den fyra-dagarsfrist som för närvarande gäller för

regeringen när beslut i grundärendet meddelas, har inte uppta- gits. I stället föreslås att också regeringens beslut skall kunna överklagas se 6 kap. 5 5.

I andra och tredje styckena ges föreskrifter för beslutsfattande i situationer där den handläggande myndigheten i realiteten inte har möjlighet att ta ställning. Såväl invandrarverkets ompröv- ningsrätt som det förhållandet att polismyndigheten i ökad om- fattning får utreda ärenden i vilka den inte har beslutsbefogen- het gör sådana föreskrifter nödvändiga.

11 5

I första stycket regleras vem som skall hålla förhandling i ärende om förvar eller uppsikt. Huvudregeln, att denna skyldighet åvilar den handläggande myndigheten, överensstämmer med nuvarande reglering i 57 S UtlL. Detta gäller oavsett om ärendet handläggs av en förvaltningsmyndighet eller av regering— en. Myndigheten har emellertid fått större möjligheter att upp— dra åt domstol att hålla förhandlingen. Denna uppgift kan inte bara lämnas till länsrätt utan också till allmän domstol. Även polismyndigheten har fått denna möjlighet att uppdra åt domstol att hålla förhandling. Det blir inte längre möjligt att hålla förhandlingen inför länsstyrelse.

I andra stycket återfinns regler om vem som skall närvara vid förhandlingen och om hörande av andra personer än utlänningen. En nyhet är att det uttryckligen stadgas att en representant för den handläggande myndigheten alltid skall vara närvarande. Denna föreskrift är motiverad av att ett sanmanträffande nellan utlän- ningen och någon av dem som deltar i utarbetandet av beslutet alltid är av värde, jfr avsnitt 6.3.5. Om den beslutande myndig- heten själv håller förhandlingen behöver inte någon ytterligare representant för myndigheten delta. Det finns inte någon skyl— dighet för myndigheten att låta sig representeras av en tjänste— man vid myndigheten. I undantagsfall kan det vara mer motiverat att uppdraget ges åt t.ex. en företrädare för rikspolisstyrel— sen. Detta kan i särskilt hög grad vara fallet om det är fråga om förhandling i ärende om utvisning eller föreskrifter enligt 4 kap. 9 S i förslaget. Möjligheten att utse en representant utanför den egna myndigheten ersätter också de regler som för närvarande finns om allmänt ombud, 58 S UtlL. Det finns själv- fallet inte några hinder mot att mer än en representant för myndigheten är närvarande vid förhandlingen. Möjligheten att höra andra personer än utlänningen överensstämmer i huvudsak med den reglering som finns i 57 S UtlL.

Tredje stycket överensstämmer i allt väsentligt med reglerna i 61 S UtlL.

12 S Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med den reglering som nu finns i 60 5 2-4 st. Någon allmän föreskrift motsvarande den

i nämnda paragrafs första stycke har inte intagits. Det är självklart att det material som skall ligga till grund för be— slutet gås igenom i erforderlig mån.

13 S Bestämmelsen motsvarar 8 c och 50 a 55 UtlL.

14 S Reglerna överensstämmer med 94 S UtlL.

-225- 6 kap

1 S

Paragrafen, som har en motsvarighet i 68 S UtlL, klargör att beslut av förvaltningsmyndigheter i frågor, som regleras i ut- länningslagstiftningen, får överklagas endast när detta särskilt har angetts i lagen.

2 S Paragrafen motsvarar 63 S UtlL.

3 S

Såsom jag närmare har utvecklat i den allmänna motiveringen bör beslut om uppehållstillstånd kunna överklagas om talan samtidigt förs mot ett avlägsnandebeslut. Även beslut om återkallelse bör kunna prövas tillsammans med ett avlägsnandebeslut. Regler härom har därför införts. I övrigt motsvarar denna paragraf 65 S UtlL.

4 S

Bestämmelserna i denna paragraf är nya. Gemensamt för dem är att de ger överinstansen ökad möjlighet att samtidigt besluta i närliggande frågor.

Första stycket. Som anförts i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.5.4, bör den myndighet som upphäver ett avlägsnandebeslut också kunna bevilja uppehållstillstånd. Sådant tillstånd behöver inte alltid meddelas även om avlägsnandebeslutet upphävs. Situationen kan t.ex. vara den att regeringen upphäver ett av polisen fattat avvisningsbeslut, som invandrarverket inte funnit anledning att ändra, eftersom regeringen finner att frågan om avlägsnande inte bort prövats såsom ett avvisningsärende utan enligt vad som gäller för utvisning. Regeringen kan då - om det finns tillräckligt beslutsunderlag - göra en fullständig materi— ell prövning av om uppehållstillstånd bör beviljas.

Andra stycket. Regeln har införts för att det förhållandet att överprövningen av ett utvisningsbeslut tar lång tid inte automa- tiskt skall kunna medföra att den tid återreseförbudet skall gälla redan gått ut när ett verkställbart beslut tas.

Tredje stycket. Det är angeläget att beslut rörande samtliga medlemmar i en familj tas samtidigt. Beslut rörande barn som föds under det att ett avlägsnandeärende rörande vårdnadshavaren är anhängigt hos regeringen bör alltid kunna tas tillsammans ned beslut i vårdnadshavarens ärende. Detsamma bör gälla om ett ärende om ett barn av förbiseende eller annan orsak inte förts upp till regeringen tillsammans med föräldrarnas. I sådant fall bör vid handläggningen beaktas att ärendet inte avgörs av både regeringen och invandrarverket. Motsvarande kan gälla när in- vandrarverket prövar ärende som först avgjorts av polismyndig- het.

5 S Regleringen motsvarar den som nu gäller enligt 67 S UtlL med den ändringen att även regeringens beslut kan överklagas. Som an- förts i den allmänna motiveringen är det, bl. a. mot bakgrund av Europakonventionens regler, önskvärt att beslut om frihetsberö- vande alltid går att överklaga.

6 S Överensstämmer med 64 S 2 st. UtlL.

7 s Motsvarande reglering finns i 66 och 68 55 UtlL.

8 S Bestämmelsen överensstämmer med 65 b 5 UtlL. Sedan den bestäm- melsen infördes har förvaltningslagen (1986:223) trätt i kraft. Även denna lag, som i allmänhet gäller även vid handläggning av utlänningsärenden, innehåller bestämmelser om omprövning. För- valtningslagens regler innebär en skyldighet att efter ompröv- ning ändra beslut i vissa fall, medan utlänningslagen endast

talar om en rätt för invandrarverket att företa omprövning. Av 3 S förvaltningslagen följer att omprövningsregeln i den lagen inte gäller för invandrarverkets handläggning. Det oaktat torde invandrarverket i praktiken vara skyldigt att ompröva och ändra ett uppenbart felaktigt beslut.

9 $

Paragrafen motsvarar 69 S UtlL. Överlämnande kan t.ex. ske om detta bedöms vara nödvändigt för praxisbildningen, om det är fråga om ett ärende rörande en person där ärenden rörande övriga familjemedlemmar redan handläggs hos regeringen eller om det är aktuellt att göra gällande synnerliga eller särskilda skäl mot att bevilja asyl. Om det bedöms erforderligt kan regeringen med stöd av 9 kap. 1 S ge föreskrifter om när överlämnande skall ske.

10 s

Motsvarande bestämmelse finns i 70 S UtlL. Då det i praktiken inte längre torde förekomma att nöjdförklaring avges inför annan domstol än den som dömt har denna möjlighet tagits bort. Även en talan om flyktingförklaring skall anses återkallad. I övrigt har de ändringar företagits som följer av att bestämmelser om utvis- ning på grund av asocialitet inte upptagits i förslaget.

11 5

Första stycket. Invandrarverket har också enligt nu gällande lagstiftning möjlighet att upphäva tidigare meddelade beslut, 72 S UtlL. Detta gäller, med undantag för beslut enligt 30, 47 och 48 Så UtlL, även om det är regeringen som fattat det tidi- gare beslutet. Det måste emellertid understrykas att det inte kan komma i fråga att verket upphäver ett av regeringen fattat beslut på grund av att verket gör en annan bedömning av de om- ständigheter som förelåg i det av regeringen avgjorda ärendet. För att ett upphävande skall ske måste beslutet kunna grundas på omständigheter, som inte varit föremål för regeringens prövning. För nordbor, som ju inte behöver ansöka om uppehållstillstånd, gäller att de kan få ett utvisnings- eller avvisningsbeslut upphävt genom omprövning, om invandrarverket fattat beslut i

första instans. Om omprövning inte är möjlig återstår för nordbor att ansöka om uppehållstillstånd. Det förhållandet att någon inte behöver uppehållstillstånd hindrar inte att sådant söks. För det fall att avlägsnandebeslutet inte upphävs stadgas i paragrafen att beslutet inte får verkställas, medan utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Att in- vandrarverket fram till dess att beslut tas i anledning av om— prövningen eller den nya ansökan kan meddela inhibition framgår av 7 kap. 7 5

I andra stycket sägs också att invandrarverket inte får upphäva ett av domstol meddelat utvisningsbeslut. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande lag får endast regeringen upphäva ett sådant beslut, se vidare 12 5. Inte heller får invandrarverket upphäva beslut som regeringen fattat med stöd av 4 kap. 9 5. Ett sådant beslut kan i stället ändras av regeringen genom ompröv- ning, se 7 kap. 7 S.

12. S

Regeln ger uttryck för regeringens möjlighet att upphäva ett av domstol meddelat utvisningsbeslut, jfr 71 S UtlL. Kriterierna för att sådant upphävande skall komma i fråga har angetts i den nya bestämmelsen. De motsvarar gällande praxis. Särskilda skäl för upphävande kan vara mycket stark familjeanknytning eller sjukdom. Dessa faktorer får då vägas mot följderna för samhället av att den dömde tillåts stanna.

Enligt andra stycket kan regeringen i de angivna situationerna meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd och då avstå från att häva utvisningsbeslutet. Detta motsvarar den möjlighet regering- en nu har att ge utlänningen tillstånd att uppehålla sig här trots utvisningsbeslutet. Ändringen är en följd av att regering- en enligt den föreslagna lagen får möjlighet att meddela uppe- hållstillstånd. Om tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas får givetvis utvisningsbeslutet inte verkställas, medan tillståndet gäller.

13 5

Första meningen överensstämmer med 76 5 UtlL. I andra meningen görs klart att sådant tillstånd kan meddelas också på begäran av annan än utlänningen. Det kan t.ex. förekomma att en utvisad utlänning åberopas som vittne inför domstol. Domstolen eller den som åberopat vittnet kan då inge ansökan om tillstånd för utlän— ningen till kort besök i Sverige.

7 kap

Kapitlet innehåller regler om vart en utlänning skall skickas om han avvisas eller utvisas från Sverige. Vidare anges när verk- ställighet skall ske och förutsättningarna för att verkställig— het av ett beslut skall kunna inhiberas. Slutligen finns bestäm- melser avsedda att underlätta verkställigheten av beslutet.

1. S

Paragrafen återger efter vissa ändringar de regler om verkstäl— lighetshinder som finns i 77-80 55 UtlL. Bestämmelserna gäller såväl flyktingar som krigsvägrare och de facto-flyktingar. Detta innebär en viss ändring av nu gällande skyddsregler. Någon skillnad i den praktiska tillämpningen torde dock inte följa. Exemplifieringen av vad som skall anses vara synnerligen allvar- liga följder är inte uttömmande. Det bör också föreligga verk— ställighetshinder t.ex. om utlänningen riskerar ett långvarigt fängelsestraff som för svensk rättsuppfattning inte är rimligt i förhållande till brottslighetens art.

2 S Paragrafen motsvarar 81 S UtlL. Reglerna har gjorts något mer flexibla, vilket sammanhänger med att invandrarverket och regeringen i ökad omfattning skall ta ställning till verkstäl— lighetsfrågor. när beslut tas om avvisning eller utvisning.

3 5

Första stycket. Bestämmelsen överensstämmer i stora delar med 82 S 1 och 2 st. UtlL. Någon tidsfrist föreslås emellertid inte för att sådant återförande skall få ske. Grundregeln i 1 kap.

1 S medför att det inte får komma i fråga att placera utlänn— ingen på ett fartyg eller flygplan om det dröjer en avsevärd tid innan detta skall avgå till utlandet. Skyldigheten för befälha- varen att ta ombord passagerare har utsträckts till att gälla erforderlig bevakningspersonal.

Skyldigheten att medta en avvisad utlänning begränsas till att avse fall där det kan finnas någon verklig möjlighet för befäl- havaren att låta kontrollera att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. Sådan möjlighet finns beträffande skyldigheten att ha pass, tillstånd och medel för hemresan. Däremot förefaller det betydligt svårare - i allmänhet omöjligt - att vid en kon- troll avgöra om utlänningen kan antas ha för avsikt att resa vidare till ett annat nordiskt land eller tänker begå brott i Sverige. Skyldigheten att ta ombord passageraren igen bör därför begränsas till de förstnämnda fallen. Å andra sidan är det, såsom utvecklats i den allmänna motiveringen, mindre motiverat att begränsa den aktuella skyldigheten till att avse fall där fartyget/flygplanet avgår inom den närmaste tiden. Sådan be- gränsning har därför inte gjorts. Eftersom avvisning enligt förslaget kan ske i de utvisningsfall där skyldighet enligt 82 S 2 st. UtlL att ta utlänningen tillbaka ombord utnyttjas i prak- tiken, har några bestämmelser för utvisningsfall inte ansetts erforderliga.

Andra stycket motsvarar 82 S 3 st.

4 S Reglerna motsvarar, med hänsyn till de ändringar som gjorts beträffande beslutsbefogenheter i bl.a. asylärenden, 83 S UtlL

samt 84 S 1 st UtlF.

5 S

Bestämmelsen är ny. Den är en följd av att invandrarverket fram- deles skall besluta i alla asylärenden. Beträffande den allmänna bakgrunden till detta och till det materiella innehållet i di- rektavvisningsreglerna hänvisas till den allmänna motiveringen,

I första stycket definieras begreppet direktavvisning, som det används i detta betänkande. Invandrarverket kan förordna om direktavvisning om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall medges. Direktavvisning får endast ske när det står utom allt rimligt tvivel att uppehållstillstånd kommer att nekas. När sökanden åberopar asylskäl - eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges - måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för svårartad förföljelse eller tvingas delta i krig. Så kan vara fallet om de av utlänningen åberopade skälen uppen- bart inte kan medföra rätt till asyl. Vid en sådan bedömning kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart därför att den asylsökande tillhör en nationalitet eller reli- gion, för vilkas medlemmar asyl inte brukar medges. Vad som har fastlagts i praxis är då inte att t.ex. utövaren av en viss religion inte kan få asyl utan att det förhållandet att man har denna religion inte utgör tillräckliga skäl för asyl. I ett sådant fall måste därför utredas, att det inte finns ytterligare omständigheter som ensamma eller tillsammans ned religionstill- hörigheten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan direktavvisning ske. Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla vä- sentliga delar. Enbart det förhållandet att vissa eller ens flertalet delar av berättelsen är uppenbart osanna behöver emel- lertid inte innebära att hela berättelsen är osann. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det uteslutet att tillgripa direktavvisning. Utlänningens intressen måste få väga över så att uppenbarhetsrekvisitet inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan antingen beträffande frågan om utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller om uppgifterna är trovärdiga.

Även om det är uppenbart att asylansökan inte kan beviljas, får direktavvisning inte ske om uppehållstillstånd bör beviljas av andra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som regel inte får bevil- jas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till Sverige. Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas.

Direktavvisning kan ske även om skäl för asyl inte alls åberopas av utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats av polismyndigheten för att det är svårbedömt.

Andra stycket. Avvisning kan, till skillnad från vad som gäller enligt utlänningslagen, beslutas även senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige. Starka skäl talar för att den som vistats i Sverige i åtskilliga månader skall få kvarbli i Sverige till dess frågan om hans rätt till uppehålls- tillstånd har prövats slutligt. Detta gäller såväl asylsökande, som den som söker uppehållstillstånd av andra skäl. Det kan emellertid förekomma fall där direktavvisning bör få ske även efter tre-månadersfristen. Det kan t.ex. vara fråga om en person som uppehållit sig här utan att ha erforderlig visering och utan att ge sig till känna för polisen. Direktavvisning bör också kunna ske om det visar sig att utlänningen lämnat helt falska uppgifter i alla väsentliga avseenden. När frågan om direktav- visning efter tre månaders vistelse i Sverige aktualiseras måste alltid en bedömning göras av den anknytning utlänningen fått till Sverige genom vistelsen. En helt illegal vistelse här bör dock som regel inte anses ge upphov till sådan anknytning.

6 5

I denna paragraf finns bestämmelser angående inhibition av di- rektavvisningsbeslut. Av skäl som närmare utvecklats i den all- männa motiveringen skall denna prövning göras av invandrarver- ket. Invandrarverket skall pröva om inhibition skall meddelas såväl om beslutet överklagats som om det i samband med en om— prövning befinns föreligga skäl för detta. Invandrarverket kan således meddela inhibition även om det varken finns något yrkan- de om detta eller ett överklagande av beslutet. Om ett överkla-

gande skett skall verket också pröva inhibitionsfrågan även om särskilt yrkande om detta inte framställts. Verket skall inte överlämna handlingarna i ett överklagat direktavvisningsärende till regeringen förrän verket tagit ställning till om inhibition skall ske. Med hänsyn härtill och då invandrarverkets inhibi- tionsbeslut inte får överklagas (jfr 6 kap. 1 S) torde det bli mycket ovanligt att regeringen prövar om inhibition skall nedde- las. Något hinder för regeringen att i ett överklagat och inte verkställt ärende förordna om inhibition av verkställigheten föreligger emellertid inte.

7 5

Första stycket. Genom denna paragraf ges invandrarverket möjlig- het att inhibera ett verkställbart beslut i vissa fall. Detta kan ske i samband med prövning av en ny ansökan om uppehålls- tillstånd. Någon skyldighet att meddela sådant beslut har inte föreskrivits. Inte heller har i bestämmelsen angetts något om förutsättningarna för att inhibition skall få beviljas. Av 2 kap. 5 S följer emellertid att en ansökan om uppehållstillstånd från en person som befinner sig i Sverige när ansökan görs får beviljas endast i vissa angivna fall. Om inte de förutsättningar för bifall som anges i nämnda paragraf är uppfyllda, skall gi- vetvis inte heller inhibition meddelas. I övrigt får det ankomma på invandrarverket att avgöra om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd skall meddelas. Som angetts i den allmänna motiveringen måste invandrarverket visa restriktivitet vid be- viljandet av nya ansökningar, utan att för den skull äventyra utlänningens rättssäkerhet.

Föreskriften i andra stycket är en följd av att endast regering— en har rätt att upphäva av domstol meddelat utvisningsbeslut (se 6 kap. 11 och 12 55).

Tredje stycket. Enligt förslaget får polismyndigheten inte läng- re någon möjlighet att överlämna ett ärende angående verkställi- ghet till invandrarverket. Om det när verkställighet sker visar sig att det finns skäl att inte genomföra verkställigheten för— utsätts utlänningen ge in en ny ansökan om rätt att få stanna

här. Såväl polismyndigheten som invandrarverket förutsätts också göra en nycket vid tolkning av ansökningsbegreppet och uppfatta olika invändningar som ny ansökan. Det kan emellertid inte ute- slutas, att det kan uppkomma situationer då utlänningen inte vill eller inte kan göra en ny ansökan. Polismyndigheten bör då uppmärksamma invandrarverket på fallet. Verket bör ha möjlighet att meddela inhibition i ett sådant ärende. Även i andra fall, t.ex. om anhöriga eller vänner till utlänningen gör troligt att han skulle få bifall till en ny ansökan, bör verket ha möjlighet att inhibera ett verkställbart beslut. Denna möjlighet bör, liksom för närvarande, finnas även i fråga om av domstol medde- lat utvisningsbeslut.

8 5 I paragrafen ges bestämmelser om när verkställighet skall ske och om vilken myndighet som är ansvarig för att verkställigheten genomförs.

Första stycket motsvarar i huvudsak bestämmelser som nu finns i 84 S UtlL.

Enligt andra stycket skall verkställighet i allmänhet ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tidsfrister för detta har getts i lagen. Om det kan anses skäligt t.ex. på grund av längden av utlänningens vistelse i Sverige eller för att under- lätta en verkställighet kan den beslutande myndigheten i avvis— nings- eller utvisningsbeslutet ange längre eller kortare tid för verkställigheten. Bestämmelsen omfattar inte polismyndighetens avvisningsbeslut, domstols utvisningsbeslut eller invandrarverkets direktavvisningsbeslut, då frivillig verkställighet i allmänhet inte kan komma i fråga i dessa fall.

Enligt tredje stycket åligger det liksom för närvarande polis- myndigheten att tillse att beslut verkställs. Möjligheten att ta en utlänning i förvar finns i och för sig också under den tid som är angiven för frivillig verkställighet. Om det föreligger grund för förvar bör avsteg från tidsfristerna göras i avlägs- nandebeslutet. Undantagsvis kan det först efter beslutets fat—

tande visa sig att det finns behov av förvar. Polismyndigheten kan då fatta beslut om förvar som i extrema fall, om förvarsan- ledningen kvarstår och utlänningen vägrar att frivlligt lämna landet, kan behöva kvarstå tills de två eller fyra veckorna gått.

9 S

Paragrafen är överensstämmer i huvudsak med 93 S UtlL. Bestäm- melsen har förtydligats avseende den som fått särskilt tillstånd att göra ett besök i Sverige och kvarstannar sedan denna tid gått ut.

10 5 Enligt denna paragraf åligger det invandrarverket och regeringen att beakta eventuella verkställighetshinder när ett ärende om avvisning eller utvisning avgörs. Det är därvid inte bara poli- tiska verkställighetshinder som skall bedömas utan också andra omständigheter exempelvis av humanitär natur. Om det visar sig att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa, bör beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas. I stället får då uppehållstillstånd ges. Om verkställighetshindret kan antas vara övergående bör tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas. När uppehållstillstånd meddelas därför att hinder mot att verk- ställa ett avlägsnandebeslut befinns föreligga torde grunden för beslutet få anses vara humanitära skäl. Detta gäller såväl om verkställighetshindret är att utlänningen inte skulle vara skyd- dad mot förföljelse i det land han skulle sändas till som när hindret är att han inte skulle tillåtas resa in i något land.

I den mån det vid prövningen framkommer att utlänningen endast får sändas till visst land eller att verkställighet inte får ske till ett visst land skall detta anges i beslutet. Det är därför av vikt att omständigheter av betydelse för bedömningen klargörs vid utredningen i första instans och att det för utlänningen klargörs att han under handläggningen hos invandrarverket eller regeringen måste föra fram vad han vill ha beaktat.

11 5

Enligt lagförslaget upphör polismyndighetens möjlighet och skyl- dighet att under vissa förutsättningar överlämna ett verkstäl— lighetsärende till invandrarverket. Om hinder mot verkställighet uppkommer, som inte beaktats vid prövningen av avlägsnandeären- det, torde ofta en ansökan om inhibition göras eller en ny ansö- kan om uppehållstillstånd ges in. Det kan emellertid uppkomma situationer då utlänningen inte kan eller vill agera i ärendet. Det kan också visa sig föreligga omständigheter som gör det erforderligt att anvisningar meddelas för verkställigheten. I denna paragraf har polismyndigheten därför förelagts att under- rätta invandrarverket om det är omöjligt att genomföra verkstäl- ligheten i enlighet med vad som angetts i avlägsnandebeslutet. Invandrarverket kan då antingen meddela inhibition med stöd av

7 S 3 st. eller ge sådana anvisningar att verkställigheten kan genomföras.

12 S Paragrafen motsvarar i huvudsak 92 S UtlL.

Forsta stycket. Grundregeln är att ett lagakraftägande avlägs— nandebeslut skall anses verkställt om utlänningen lämnat landet. Det saknar betydelse om han lämnat landet före eller efter det att beslutet meddelats. Det krävs inte heller att han fått del av beslutet. En sådan regel leder till bevisproblem. Det kan antas att den utlänning som lämnar landet efter det att avlägs- nandebeslutet har fattats gör det just därför att han fått vet- skap om beslutet. Återvänder han till landet, kan någon verk- ställighet av beslutet inte längre ske. Frågan om avlägsnande av utlänningen får då prövas i ett nytt förfarande.

Med att lämna landet avses i princip att lämna svenskt territo- rium. Det förekommer emellanåt att en avvisad eller utvisad person inte får resa in i något annat land och därför återkommer till Sverige. Om verkställighet i sådant fall anses ha skett och avlägsnandebeslutet inte har varit förenat med ett återreseför— bud, måste nytt sådant beslut fattas. Eftersom beslut om förvar upphör att gälla blir det i förekommande fall nödvändigt att

Andra och tredje styckena innehåller preskriptionsregler. Be— stämmelserna överensstämmer med 92 S UtlL med undantag för att preskriptionstiden förlängts till fyra år. Denna förlängning har gjorts mot bakgrund av att det blivit allt vanligare att utlän- ningar undandrar sig verkställighet genom att hålla sig undan.

8 kap

I detta kapitel finns dels regler om vem som skall stå för kost- naden i några angivna situationer, dels regler om följderna av att utlänningslagens föreskrifter inte följs.

1 5 Första stycket överensstämmer helt med 99 S 1 st. UtlL.

Andra stycket överensstämmer delvis med 99 S 2 st. UtlL. Inneha- varen av transportmedlet är dock skyldig att stå för kostnaden också för eventuell bevakningspersonals resa. Denna skyldighet gäller inte enbart om utlänningen förs ut ur Sverige med fartyg eller flygplan med samma ägare eller inhyrare som det med vilket han kom till Sverige. Skyldigheten gäller i princip även om transportmedlet har annan ägare eller inhyrare. I andra ledet görs emellertid vissa undantag. Kostnadsansvar skall inte utkrä- vas om ägaren eller inhyraren kan visa att utlänningen haft sådana handlingar som krävts för inresa när resan påbörjades. Detta kan visas genom företeende av kopior av de aktuella hand- lingarna. Någon skyldighet att kontrollera att dessa handlingar är äkta finns i princip inte. Om en förfalskning är uppenbar kan det dock inte göras gällande att utlänningen haft ifrågavarande handling. Kostnadsansvar skall inte heller utkrävas om det med hänsyn till storleken av kostnaden eller av annan anledning framstår som oskäligt. Det bör t.ex. inte få komma i fråga att transportören skall behöva stå kostnaden för transport med far- tyg eller flygplan som har annan ägare eller inhyrare om detta ställer sig väsentligt dyrare och han själv är utan skuld till att sådant transportmedel måste väljas. I en sådan situation kan endast den del av kostnaden utkrävas, som motsvarar kostnaden för transportören att ordna resan med eget fartyg eller flyg-

plan. Däremot bör transportören få stå för sådana resekostnader om de uppkommit därför att han vägrat uppfylla sin skyldighet att själv ordna återresan. Kostnadsansvaret bör också bortfalla om det av praktiska skäl varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar. Detta kan t.ex. vara fal— let med färjor som har många passagerare eller vid flygningar där det flygbolag som är ansvarigt för transporten till Sverige inte tillåtits utföra erforderliga kontroller.

Tredje stycket motsvarar 99 5 3-4 st. UtlL, med undantag för att ansvar inte längre kan åläggas inklareraren av fartyget. Denna ändring har sin grund i att inklarerare inte i någon egentlig mening kan anses företräda fartygets ägare eller innehavare.

2 S Paragrafen motsvarar 95 S 1 st. UtlL.

3-5 SS

Paragraferna innehåller i stort sett samma ansvarsregler som nu återfinns i 96—98 55 samt 95 S 2 st. UtlL. En särskild straffbe- stämmelse har införts för de fall där organiserandet av resor till Sverige för den som saknar pass eller visering framstår som grovt brott. Grovt brott bör i allmänhet anses föreligga vid mycket omfattande verksamhet, såväl om det är fråga om ett stort antal personer inom en kort period som om det är fråga om en mer eller mindre yrkesmässig verksamhet under en längre period. Utöver redaktionella förändringar har smärre justeringar gjorts beträffande kriterierna för påföljdsvalet.

6-7 SS Dessa bestämmelser motsvarar 99 a och 99 b 55 UtlL.

9 kap

1 S

Bestämmelser, som ger regeringen rätt att utfärda föreskrifter, finns bl.a. i 1 kap. 2 S (om utfärdande av pass) och 2 kap. 4 S (om möjlighet att få uppehållstillstånd) och 4 kap. 3 S (om

överlämnande av ärenden). Därutöver får regeringen enligt 8 kap. 13 5 regeringsformen utfärda föreskrifter om verkställighet av lagen eller bemyndiga myndigheter att utfärda sådana. I denna paragraf ges regeringen möjlighet att utfärda föreskrifter i

ytterligare frågor. Första stycket

Punkt 1 motsvarar 9 S UtlL. Som närmare utvecklats i den allmän- na motiveringen, se avsnitt 6.9.4, är det tveksamt om sådana föreskrifter är påkallade. Regeringen bör dock ha möjlighet att utfärda sådana. Anledning kan finnas att utfärda sådana före— skrifter för en viss tid.

Andra punkten överensstämmer med 27 S UtlL.

Tredje punkten är ny och har avseende på bestämmelsen att invan- drarverket får överlämna ärenden till regeringen (6 kap. 9 5). Som angetts i motiveringen till detta stadgade bör verket ut- nyttja denna möjlighet bl.a. när fråga är om avgöranden som kan väntas ändra praxis eller i övrigt bli praxisbildande. Regering- en bör ha möjlighet att att direkt förordna om att överlämnande skall ske t.ex. i nyssnämnda fall.

Andra stycket

I detta stycke finns föreskriftsbemyndigande beträffande hand- läggningen av utlänningsärenden. Dessa föreskrifter torde i stor utsträckning vara sådana föreskrifter om verkställighet av lag som avses i 8 kap. 13 S regeringsformen. Det är emellertid viktigt att föreskrifter om handläggningen, framför allt av asylärenden, kan utfärdas i något vidare utsträckning än vad detta stadgande medger.

Det bör exempelvis kunna föreskrivas att en polismyndighet får överlämna handläggningen av ett asylärende till en annan polis- myndighet. Föreskrifter bör också kunna utfärdas om skyldighet för den som söker uppehållstillstånd att lämna underrättelse om sin adress samt om delgivning.

2 S Motsvarar 101 S UtlL.

3 S Motsvarar 103 S UtlL

4 S Överensstämmer med de befogenheter statsrådet har enligt 50, 57

och 75 55 UtlL.

5 S

Motsvarande bestämmelse finns i 102 S UtlL. En smärre ändring i andra stycket har föranletts av att möjligheten att begränsa ett uppehållstillstånd till en kommun har slopats.

Förvaltningslagens bestämmelser gäller även vid förvaltningsmyn- dighets handläggning av ärenden enligt utlänningslagen i den mån någon avvikande bestämmelse inte meddelats i lagen. Bestämmel- serna i 20 S förvaltningslagen om motivering av beslut skall alltså tillämpas på beslut i utlänningsärenden, med de undantag som ges i förevarande paragraf. Undantagen är desamma som i gällande lag med den ändring som föranleds av att tidsbegränsade uppehållstillstånd av det slag som avses i 14 S UtlL inte har någon motsvarighet i det nu framlagda förslaget.

Såsom framhållits i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.6, är det angeläget att den föreskrivna motiveringsskyldigheten iakt- tas noggrant vid avgöranden av ärenden enligt utlänningslagen.

I tredje stycket ges särskilda regler för fullföljdstider i ärenden där beslut meddelas vid muntlig handläggning eller på tid som anges vid sådan handläggning.

6 5 Första stycket motsvarar 19 a och 84 a 55 UtlL.

Regeln i andra stycket är ny. En liknande bestämmelse finns i 20 kap. 9 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring. Med stöd av

denna bestämmelse kan invandrarverkets förtroendeläkare ges möjlighet att ta del av sjukhusjournaler etc. om utlänningen åberopar läkarintyg för att få stanna i Sverige.

7 S Motsvarande regler finns i 61 och 62 55 UtlL.

8 S Paragrafen motsvarar 104 S 1 st. UtlL.

Övergångsbestämmelser

I ärenden som redan anhängiggjorts när den föreslagna lagen träder i kraft skall som regel den äldre lagens bestämmelser tillämpas. Undantag har emellertid gjorts för reglerna om över— lämnande av verkställighetsärenden om inte fråga därom redan väckts. Den nya lagens regler om ny ansökan, möjlighet att fatta inhibitionsbeslut i samband därmed och att upphäva tidigare fattade avlägsnandebeslut gäller när ikraftträdande skett även för äldre beslut. Ett bibehållande av reglerna i 85-89, 89 a, 90 och 90 a 55 skulle leda till dubbla möjligheter att få ett lagakraftvunnet beslut omprövat. Det bör emellertid beaktas att äldre ärenden kan vara sämre utredda än ärenden som handläggs enligt den nya lagen. I de äldre ärendena saknas ju som regel såväl muntlig handläggning som utförligare beslutsmotiveringar. Hänsyn härtill bör tas när en ny ansökan bedöms.

7.2 Förslaget till lag om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell

bakgrund

1-4 55 Bestämmelserna motsvarar 30, 32, 47 respektive 49 55 UtlL.

5 S I lagrummet har intagits de bestämmelser ur 57 5 UtlL som rör terroristärenden.

6-11 55 Bestämmelserna motsvarar 58-62 och 66 55 UtlL.

12-13 55

Reglerna om förvar och uppsikt har anpassats till motsvarande bestämmelser i mitt förslag till utlänningslag. Beträffande barn under 16 år har kravet på synnerliga skäl för förvarstagande bibehållits. Likaså har i 13 S bibehållits regeln i 52 5 andra stycket UtlL som ger polisen utvidgad möjlighet att fatta tillfälliga beslut om förvar.

14-16 55

Motsvarar i huvudsak 73 S, 75 5 första stycket respektive 84 S UtlL. I anslutning till 14 5 kan framhållas att regeringens prövning av om verkställighet kan ske i regel torde böra göras i samband med att avlägsnandebeslut fattas, jfr förslaget till utlänningslag 7 kap 10 S.

17. S

1 bestämmelsen har sammanförts bestämmelserna i 74 5 andra stycket UtlL och 1 5 lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

18 S I lagrummet har intagits nödvändiga hänvisningar till utlänningslagen.

—243- 19-22 55

Motsvarar 2-5 55 lagen om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall.

23-24 55 Lagrummen innehåller de påföljdsbestämmelser i 96, 97 och 98 55 UtlL som gäller i terroristärenden.

Övergångsbestämmelser

Beträffande ärenden som anhängiggjorts hos polismyndighet eller regeringen innan lagen trätt i kraft blir utlänningslagen (1980:376) att tillämpa i enlighet med vad som föreskrivs i övergångsbestämmelserna till den nya utlänningslagen.

7.3 Förslaget till lag om anställningstillstånd

I denna lag har utlänningslagens bestämmelser, om skyldighet för utlänningar att ha tillstånd för anställning på svenskt fartyg i utrikesfart, intagits. I den allmänna motiveringen, avsnitt 6.1, har bakgrunden till dessa regler och skälen för att de överförs

till en särskild lag redovisats. Vissa ändringar har gjorts.

1 S I denna paragraf har angetts vem som är skyldig att ha anställningstillstånd. Motsvarande bestämmelse finns i 1 S kun- görelsen (1974:262) om anställningstillstånd för utlänning på svenskt fartyg. Grunden för denna föreskrift finns i 20 S 1 st. 2 UtlL. Huvudregeln, att tillstånd behövs om inte undantag görs, har i enlighet med den reglering som gjorts i den nya utlän- ningslagen förts in i lagen.

2 S Bestämmelsen motsvarar 22 S UtlL.

3 S Paragrafen motsvarar de regler om beviljande och återkal- lelse av anställningstillstånd som finns i 24 och 25 55 UtlL.

4 S Motsvarar 95 S UtlL.

5-6 55 Motsvarar 99 a och 99 b 55 UtlL.

7.4 Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen

41 5

I bestämmelsen har de ändringar gjorts som föranleds av försla- gen till utlänningslag och lag om särskilda åtgärder till före- byggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Jag hänvisar här till innehållet i den allmänna motiveringen (6.11).

43 5 Som framgår av den allmänna motiveringen (6.11.4) föreslår jag att rättshjälpsfrågorna prövas av invandrarverket i de fall invandrarverket är beslutande myndighet i utlänningsärendet. I ärende som skall prövas av regeringen bör rättshjälpsfrågorna handläggas av departementstjänsteman. I regel kommer liksom för närvarande frågan om rättshjälp att initieras av polismyndighe- ten i samband med polisutredningen. Beviljad rättshjälp bör gälla ända tills verkställighet skett. Detta innebär att rätts- hjälpen även omfattar insatser som har avseende på genomförandet av eller hinder för verkställigheten. Däremot omfattar den inte det ärende som en ny ansökan om uppehållstillstånd ger upphov till.

7.5 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

Genom ett tillägg till andra stycket blir det möjligt att sekre— tessbelägga uppgifter i beslut i ärende som avses i stycket. Avsikten är att möjligheten skall användas endast i de fall då myndigheten annars av sekretesskäl hade måst utelämna skäl som

haft betydelse för utgången. Motsvarande bestämmelse finns för domstolar i 12 kap. 4 5 andra stycket sekretesslagen. I tredje stycket i sistnämnda lagrum finns en bestämmelse av innebörd att om domstol sekretessbelagt domskäl gäller sekretessen även hos domstol eller annan myndighet som får del av domen. Om sekretess till skydd för samma intresse redan gäller hos den andra myndig- heten gäller dock den sistnämnda sekretessen. Någon bestämmelse motsvarande 12 kap. 4 S tredje stycket har inte ansetts nödvän- dig för utlänningsärendenas del, eftersom sekretess på grund av en primär sekretessregel i de flesta fall ändå gäller hos myn- dighet som får del av ett beslut i ett utlänningsärende. Det kan påpekas att om en uppgift förebringats vid en offentlig förhand- ling, saknar myndigheten möjlighet att sekretessbelägga uppgif- ten i beslutet.

de

Kommittédirektiv && en

Dir1987z3 Översyn av utlänningslagen

Dir 198713 Beslut vid regeringssammamräde 1987-02-12

Statsrådet Georg Andersson anför.

] Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att inom ramen för flykting- och invandringspolitiken, som denna har lagts fast av riksdagen (prop. 1983/84: 144, Sfu 30, rskr410), göra en iförsta hand teknisk översyn av utlänningslagstiftningen. Utredaren bör framför allt lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som kan bidra till att handläggningstiderna för utlänningsärendena förkortas utan att berättigade anspråk på rättssäkerhet eftersätts. Utredaren bör även i övrigt lämna förslag till förändringar som kan göra lagstiftningen mer överskådlig och ändamålsenlig.

2 Bakgrund

2.1. Lagsnflningen

Utlänningslagen (1980:376, UtlL) trädde i kraft den 1 januari 198]. Den har därefter ändrats vid fyra tillfällen (SFS 198211111. 1984:595, 1985:425 samt 19861335). Lagen bygger i väsentliga avseenden på 1954 års utlännings- lag och de ändringar i lagen som företogs åren 1975 och 1977.

] utlänningslagen finns först och friimsi de allmänna bestämmelserna om när en utlänning skall få vistas i Sverige och vilka villkor som gäller för hans inresa och vistelse här.

Rätten att får stanna i Sverige pil grund av risk för politisk förföljelse eller liknande i hemlandet iir fasllagd i 3, 5 och () ss UtlL. Bestämmelsen i 3 * utgår fran l95l ilrs FN-konveniion angående flyktingars rättsliga ställning (flyk- lingkonventionen) och ger den som är flykting riill att stanna i Sverige. En person anses vara flykting om han i hemlandet riskerar att utgiitias för

förföljelse pä grund av sin politiska eller religiösa uppfattning eller på grund av sin ras. nationalitet eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Bestäm- melserna i 5 si UtlL om skydd ät krigsvägrare och i oå UtlL om skydd för personer som utan att vara flyktingar kan äberopa starka politisk-humanitära skäl för att fa stanna i Sverige ger skydd även ät personer som inte omfattas av flyktingkonventionen. Saväl för flyktingar som för krigsvägrare och personer som avses i (rä UtlL gäller att rätten att fa stanna är beroende av att vederbörande är i behov av skydd här. Den som redan har fätt skydd i ett annat land anses som regel inte vara i behov av skydd i Sverige.

Om en utlänning inte far tillständ att stanna i Sverige. skall han avvisas eller utvisas. Bestämmelserna om handläggningen av utlänningsärenden och förutsättningarna för att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är utrycket detaljerade och tämligen komplicerade. De kan i korthet beskrivas sä här.

En utlänning som kommer till Sverige utan erforderliga tillständ för att resa in eller nppehälla sig i Sverige kan avvisas av polismyndigheten. ()m utlänningen abcropar politiska skäl för att fa stanna här och pastiiendet inte är uppenbart oriktigt. skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk. | de fall |mlismyndigheten finner att pästäendet om politisk förföljelse är uppenbart oriktigt och att ärendet därför inte behöver överlämnas mäste avvisningsbeslutct ända anmälas till invandrarverket. Verket kan dä besluta att ta över ärendet. Om verket övertar ärendet. gäller polismyndighetcns beslut inte längre. Ärendet behandlas dä som om det överlämnats till verket av polisen.

Polisens avvisningsbeslut kan ocksa överklagas till im'andrarverket och därifran hos regeringen. Polisens avvisningsbeslut fiir verkställas även om de inte vunnit laga kraft. Beslut i ärenden där politiska skäl aberopats far dock inte verkställas förrän statens invandrarverk förklarat att verket inte vill överta ärendet. Ett av im'andrarvcrket fattat beslut om avvisning fär inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft.

()men utlänning har vistats i Sverige i mer än tre manader utan att nägot beslut om avvisning har fattats. kan han inte längre avvisas. För det fall man där finner att han inte har rätt att stanna. skall han i stället utvisas. Beslut om utvisning fattas av im'andrarvel'ket och kan överklagas hos regeringen. Ett sädant beslut far inte verkställas förrän ärendet avgjorts slutligt. De allmänna domstolarna kan besluta att en utlänning som hegätt brott skall utvisas (tills UtlL). Förvaltningsdomstolarna kan utvisa en utlänning som för ett asocialt liv (43.5 UtlL),

Ärenden om verkställighetav ett ;wlägsnandebeslut handläggs av polis- myndigheten. Under vissa förutsättningar skall polismyndighetcn överlämna ärendet till invamlrarverket för prövning. Invandrarverkets beslut fiir ibland överklagas till regeringen. Sedan den I juli It)—% kan en polismyndighets

beslut att inte överlämna ctt verkställighetsärende till verket överklagas.

[ utlänningslagen finns även regler om särskilda tvångsåtgärder. Enligt huvudregeln kan en utlänning tas i förvar. om det föreligger sannolika skäl för att han skall avvisas eller utvisas eller om ett sådant beslut skall verkställas. Som ytterligare förutsättning gäller bl.a. att det skäligen kan befaras att den det gäller skall hälla sig undan. Den som är under 16 år får inte tas i förvar. om det inte finns synnerliga skäl. Bland andra tvångsåtgärder kan nämnas möjligheten att ålägga någon anmälningsskyldighet.

Det finns också straffbestämmelser i lagen. Det är straffbart bl.a. att i vinningssyfte planlägga eller organisera verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige titan pass eller tillstånd till inresa.

Utlänningslagen innehåller även bemyndiganden för regeringen att utfärda närmare föreskrifter på en rad områden. Med stöd av det har regeringen i utlänningsförordningen (1980:377) förordnat bl.a. om vilka tillstånd och handlingar som behövs för inresa i Sverige och om när uppehållstillstånd får beviljas. På vissa områden har statens invandrarverk respektive rikspolisstyrelsen bemyndigats att utfärda ytterligare föreskrif- ter.

Handläggningen av utlänningsärenden styrs. utöver av bestämmelserna i utlänningslagen. av bestämmelser om handläggningen av förvaltningsären- den. En ny förvaltningslag (1986:223) trädde i kraft den 1 januari 1987. Vidare är sekretesslagen (1980:100) ofta tillämplig i utlänningsärenden.

Jag vill här vidare erinra om att asylutredningen i november 1986 avlämnade sitt slutbetänkande (SOU 1986:48) Rättssäkerheten vid direkt— avvisningar. Där föreslås bl.a. ändringar rörande polismyndighetens befo- genhet att fatta beslut om s.k. direktavvisningar och rörande rättshjälp åt asylsökande. Betänkandet remissbehandlas f.n. Remisstiden går ut den 1 april 1987. Slutligen vill jag nämna att det inom departementet pågår en översyn av reglerna om förvar av barn enligt utlänningslagen.

2.2. Invandringen

Den utomnordiska invandring som nu sker består i allt väsentligt av antingen anhörig- eller flyktinginvandring. Dessa grupper har blivit väsent- ligt större än vad man räknade med i slutet av 1970- och början av 1980-talet.

Vad först gäller den organiserade flyktinginvandringen överförs årligen omkring 1 250 flyktingar till Sverige inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. Det är då fråga om flyktingar som befinner sigi lägeri ett annat land eller som efter hänvändelse till en svensk utlandsmyndighet eller genom initiativ av anhöriga eller någon organisation i Sverige av invandrarverket fått tillstånd att komma hit. Ofta presenteras fallen för verket av FN:s flyktingkommissa-

4

rie. UNHCR. som funnit att överföring till tredje land är den enda möjliga lösningen för vederbörande.

Större delen av flyktinginvandringen är emellertid s.k. spontaninvandring. Det är då fråga om personer som pa egen hand reser hit och söker asyl vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige. Det är framför allt denna grupp som har blivit avsevärt större än man tidigare räknade med. År 1983 sökte 3 (lill) personer asyl i Sverige. är 1984 11 ()(lö och under vart och ett av ären 1985 och 1986 närmare IS (lllt),

3 Kritiken av utlänningslagen m.m.

De langa handläggningstiderna i utlänningsärendcna är ett mycket allvarligt problem. Framför allt innebär de stora påfrestningar för dem som söker asyl men de medför även stora kostnader för samhället.

Regeringen och riksdagen har också vidtagit en rad åtgärder för att minska handläggningstiderna. Främst har det rört sig om förstärkta personalresurser där utlänningsärendcna handläggs — hos polisen och invandrarverket och i regeringskansliet. Jag kommer senare i dag att föreslå att regeringen följer upp de insatser som har gjorts genom att lata företa en mera genomgripande analys av handläggningsrutinerna och av vissa organisatoriska frågor.

Det har emellertid hävdats att också de styrande reglerna i utlänningslagen bidrar till att handläggningen tar alltför lång tid. Detta gäller t.ex. de ganska komplicerade bestämmelserna om att överklaga och överlämna ärenden.

Kritik har även riktats mot de detaljerade reglerna för att verkställa besluten. De medför i praktiken att många ärenden prövas i två på varandra följande förfaranden. Detta system kan ocksä leda till att omständigheter som i och för sig skulle kunnat åberopas i utvisningsärendet inte förs fram förrän i samband med att det beslut som har fattats, ofta efter prövning i flera instanser, skall verkställas. Kritiken på denna punkt har förstärkts efter den lagändring som genomfördes år 1986. mot bakgrund av vissa bestämmelser i Europarädskonventionen om de mänskliga rättigheterna.

Det har vidare hävdats att vissa bestämmelser inte är tillräckligt tydliga vilket medfört svårigheter för den asylsökande att veta vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Besluten i utlänningsärendena har också kritiserats för att vara alltför knapphändigt motiverade.

Såväl berörda myndigheter som enskilda och olika organisationer har uttryckt oro över att ett mycket stort antal av dem som söker asyl allt oftare och nu i stor utsträckning saknar identitetshandlingar och inte heller har biljetter och annat som kan visa varifrån de kommer. Detta medför dels att man inte vet vem den asylsökande egentligen är. dels att det blir svårare att göra en riktig bedömning av asylskälen. Dessa faktorer kan också bidra till att handläggningstiderna ökar.

l l

'Ji

Det har ibland satts i fraga. om det inte skulle vara mer ändamålsenligt att ha en särskild lag om asyl och mottagningen av flyktingar. Det har också hävdats att de s.k. terroristbestämmelserna. som numera finns i bl.a. utlänningslagen. borde sammanföras i en särskild lag. Förespråkarna för sådana lösningar har gjort gällande att en uppdelning skulle göra bestäm- melserna lättare att första för såväl utlänningen och dennes ombud som för de myndigheter som skall tillämpa bestämmelserna.

4 Behovet av en översyn Jag anser att det är angeläget att skyndsamt se över lagstiftningen. Mitt ställningstagande beror framför allt på de länga handläggningstiderna. Dessa är självfallet mycket påfrestande för de asylsökande. Särskilt barnfamiljer. men även andra. kan antas fara psykiskt illa av en lång tids osäkerhet. För den som inte får stanna medför också en lång väntetid att det blir allt svårare både att bryta upp från Sverige och att sedan återanpassa sig i hemlandet. Långa väntetider medför även betydande ekonomiska och administrativa påfrestningar för samhället. Också från rättssäkerhetssynpunkt är det av stor vikt att handläggningstiderna förkortas radikalt. De skall inte vara längre än som är nödvändigt för en rättssäker prövning. I själva verket utgör, som konstitutionsutskottet uttalat, en lång handläggningstid i sig ett rättssäker— hetsproblem (KU 1985/86:21, sid. 9). Det kan inte uteslutas att de i viss mån komplicerade handläggnings— och verkställighetsreglerna bidragit till att handläggningstiderna blivit oaccepta- belt långa. Som jag nämnde tidigare var omfattningen av flyktinginvandring- en avsevärt lägre när lagen kom till än den nu är. Behovet av enkla och effektiva regler för handläggningen av utlänningsärenden framstod därför kanske inte lika tydligt som det nu gör. De delreformer som har gjorts sedan år 1980 torde även ha Ökat lagens komplexitet. Att lagen är svåröverskådlig torde också bero på att den kan sägas reglera tre olika saker. Den innehåller vissa allmänna regler om utlänningars rättsställning i Sverige. särregler för asylsökande och regler som rör presumtiva terrorister. Den översyn av utlänningslagstiftningen jag nu föreslår äri huvudsak av teknisk natur. Den bör därför lämpligen anförtros en särskild utredare.

5 Utredningsuppdraget

Jag vill inledningsvis understryka att det inte är aktuellt att förändra grundprinciperna för flykting- och invandringspolitiken som dessa kommit till uttryck i utlänningslagens regler och i riksdagens beslut med anledning av prop. 1983/84:144. Som framgått av det föregående är syftet med översynen snarare att inom ramen för gällande principer åstadkomma förenklingar och

förbättringar av regelsystemet. Detta utesluter emellertid inte att man vid den analys som därvid måste företas också kan komma att uppmärksamma behov av vissa ändringar i det sakliga innehållet i bestämmelserna.

Utredarens centrala uppgift är att, med hänsyn tagen bl.a. till Sveriges internationella förpliktelser. föreslå sådana ändringar av reglerna för handläggning av utlänningsärenden som kan bidra till att korta handlägg- ningstiderna. Målsättningen bör vara en handläggningstid som inte översti— ger två månader från ansökningsdagen till dess invandrarverket fattar beslut och två månader för regeringens prövning av ärendet.

Därvid bör också utredas vilken inverkan de nuvarande reglerna rörande verkställighet av fattade beslut och klagorätt i samband med verkställigheten har på bestämmelsernas effektivitet och på handläggningstiderna som helhet. Utredaren bör undersöka och ta ställning till reglerna för en förnyad prövning av ett ärende på verkställighetsstadiet. Det är av stor vikt att ett ärende kan avgöras slutligt i ett enda sammanhang och att verkställigheten inte fördröjs i onödan. Samtidigt måste beaktas att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas, om detta skulle äventyra utlänningens liv, frihet eller hälsa. Jämförelser bör kunna göras med dels hur liknande frågor lösts i andra situationer, t.ex. på straff— och processrättens område, dels hur reglerna är i andra länder. Utredaren bör även beakta den inverkan de nya omprövnings- reglernai utlänningslagen och förvaltningslagen kan ha. I detta sammanhang bör utredaren också ge förslag på olika åtgärder för att säkerställa att asylsökande kan förete identitetshandlingar och biljetter, om han haft möjlighet att få ut sådana.

En faktor som inverkar på handläggningstiderna är behovet av att ibland företa delar av utredningen utomlands, t.ex. med hjälp av våra utlandsmyn— digheter och att kontrollera upplysningar som den asylsökande lämnar. Dessa frågor bör i första hand övervägas vid den organisatoriska översyn som jag kommer att föreslå senare i dag. Däremot bör utredaren lämna förslag till hur man genom lagstiftning kan motverka förseningar som beror på att infordrade yttranden och annat material inte tillförs ärendena inom rimlig tid.

Utredaren bör även undersöka om det är möjligt att mer ingående ange skälen för ett beslut utan att äventyra skyddet för den enskilde.

Som jag tidigare nämnt bidrar det till lagens komplexitet att den reglerar tre olika områden. Utredaren bör därför överväga om det är lämpligt att skilja ut reglerna om asyl och flyktingmottagningen i övrigt samt terrorist- bestämmelserna och ta in dessa båda regelsystem i särskilda lagar utanför utlänningslagen. Ät'en möjligheten att i det sammanhanget sammanföra terroristbestämmelscrna med reglerna i den särskilda spaningslagen (1975:1360) bör övervägas.

Även i övrigt bör utredaren granska lagstiftningen och lämna förslag om

sådana justeringar som kan medföra materiella eller tekniska förbättringar. Jag vill här fästa uppmärksamheten på t.ex. bestämmelserna om vem som skall svara för kostnaden för en avvisad eller utvisad utlännings resa från Sverige och bestämmelserna om särskild avgift för den som anställer en utlänning som saknar arbetstillstånd. Vidare kan det vara lämpligt att förtydliga och förstärka möjligheterna att ingripa mot personer som i vinningssyfte organiserar resor till Sverige för personer som saknar tillstånd att resa in här. Också förhållandet mellan utlänningslagen och utlännings- förordningen bör granskas med hänsyn till regeringsformens krav och ur funktionell synvinkel.

Utredaren bör vara oförhindrad att inom den ram för arbetet som jag har angett ta upp andra frågor än dem jag har nämnt och att söka andra lösningar än dem jag har skisserat.

Ett nära samarbete hör fortlöpande ske med den särskilde utredare som, enligt vad jag har för avsikt att föreslå senare i dag, fåri uppdrag att se över organisation och rutiner för handläggningen av utlänningsärenden. Det är därvid av särskild vikt att beakta det behov av lagändringar som kan framkomma vid den organisatoriska översynen. Utredaren skall lämna förslag om sådana även om han därvid gär utöver de allmänna anvisningar jag lämnat för utredningens arbete.

För utredarens arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen utfärdade den lö februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. l984z5).

Beträffande frågor som berör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och anställda med statligt reglerade löner bör utredaren vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorga- nisationer och i förekomande fall annan berörd central arbetstagarorganisa- tion med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunker,

Utredaren bör senast den I juni l987 redovisa en bedömning av möjligheten att genom ändringar av utlänningslagstiftningen kraftigt förkor- ta handläggningstiderna.

Översvnen bör slutföras senast vid årsskiftet 1987-WS$.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen

» att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittcförordningen (N'/ö; ] It)) med uppdrag att se över utlänningslagen

— att besluta om sakkunniga. experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar — att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Arbetsmarknadsdepartementet)

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1987

BILAGA 2 UTLÄNNINGSLAGEN (1980:376, omtryckt 1984z595) Inledande bestänmelser

1 S I denna lag anges på vilka villkor utlänningar får resa in i och ut ur Sverige samt uppehålla sig och ha anställ- ning här.

Ingen utlänning får tvingas att lämna Sverige i något annat fall eller på något annat sätt än lagen anger. Lagen skall till- lämpas på ett sådant sätt att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje särskilt fall.

2 5 Den kontroll över utlänningar som behövs för tillämp- ningen av denna lag utövas under ledning av statens invandrar- verk. Kontrollen över utlänningar, som har anställningar som avser befattning på svenska fartyg i utrikes fart, utövas dock under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen.

Rätt till asyl m. m.

3 S ' En flykting skall inte utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, om han behöver sådant skydd.

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrun- dad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller pa grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Med förföljelse avses sådan i andra stycket angiven förföljel— se som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet (politisk förföljelse).

4 5 En flykting upphör att vara flykting om han

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är medborgare,

2. efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytt,

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det lan- dets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 3 5 andra stycket, eller

5. inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort, på grund av att de omständigheter, som medförde att han enligt 3 5 var att anse som flykting, inte längre föreligger.

5 S Den som har övergett en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgö- ring (krigsvägrare) skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.

6 5 En utlänning, som inte är flykting nen som ändå på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta, skall inte utan särskilda skäl vägras rätt att vistas i Sverige, om han behöver skydd här.

Pass och anmälningsskyldighet m. m.

7 S Utlänningar som kommer till Sverige eller uppehåller sig här skall ha pass, om regeringen har förordnat om detta. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, statens in- vandrarverk föreskriver vilka legitimationshandlingar som får gälla som pass. Regeringen förordnar vidare om i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för flyktingar eller andra utlänningar.

8 5 Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte regeringen har föreskri- vit annat. En utlänning skall vid inresa eller utresa även lämna de upplysningar som begärs av polismyndigheten. Vid inresa skall en utlänning på begäran av polismyndigheten även förete biljett för resa fran Sverige, om han innehar en sådan.

En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att efter kallel- se av polismyndighet personligen inställa sig hos myndigheten och lämna upplysningar om sin vistelse här. Om han inte efter- kommer kallelsen, får han hämtas. Kan det med hänsyn till utlän- ningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen befaras att han ej skulle efterkomma en kallelse, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. På begäran skall utlänningen även visa upp sitt pass och sådan biljett som avses i första stycket för polismyndighet eller polisman.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller kallelse eller hämtning enligt andra stycket får utlänningen kvarhållas, dock inte längre än som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 50 eller 52 5.

I samband med inresekontroll får en polisman undersöka bagage- utrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transport— medel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som

har utfärdats med stöd av denna lag. Om inresekontrollen sker under medverkan av tullnwndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, skall tulltjänstemannen eller pass— kontrollanten ha samma befogenhet.

8 a 5 Om en utlänning, som saknar pass, visering, uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd, när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige, eller som kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd, innehar sådan biljett som anges i 8 5 första stycket, får polismyndigheten vid inresan eller sena- re omhänderta biljetten i avvaktan på att utlänningen får till- stånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om

1. det inte framstår som osannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här och

2. det kan befaras att han annars förfogar över biljetten på sådant sätt att han inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Polismyndigheten får söka inlösa biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagande avse de medel som då erhålls.

8 b 5 Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd vid ankomsten till Sverige eller därefter, får polismyndigheten omhänderta hans pass i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

8 c 5 Polismyndigheten får ta en utlännings fingeravtryck och fotografi, om utlänningen vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd inte kan styrka sin identitet.

9 S Regeringen får utfärda föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse och anställning i riket.

Tillstånd till inresa och uppehåll i Sverige

10 S Regeringen får föreskriva att utlänningar inte utan tillstånd får resa in i eller uppehålla sig i Sverige. Tillstånd ges som visering eller uppehållstillstånd. Av 26 S följer att även annat villkor kan ställas för rätt till inresa.

Visering

11 s Visering avser inresa och vistelse i riket under en viss tid. Viseringen får förenas med sådana förbehåll och före- skrifter som behövs ned hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter. Viseringen får återkallas, om utlänningen mot bättre vetande har lämnat oriktiga uppgifter eller svikligen förtigit vissa omständigheter eller det i övrigt föreligger särskilda skäl.

Uppehållstillstånd

12 S Uppehållstillstånd får ges för viss tid. Avser utlän- ningen att bosätta sig här i riket, får uppehållstillstånd ges utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Uppehållstillstånd får vägras en utlänning på grund av hans vandel endast om förhållandena är sådana som anges i 29 5 första stycket 2-4 eller 43 S

135. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ger utlänningen

rätt att vistas i Sverige under den tid som har angetts i till— ståndet. Det medför däremot inte någon rätt till inresa, om inte detta har angetts särskilt i uppehållstillståndet. Tillståndet får begränsas till att gälla uppehåll endast inom en viss del av riket. Begränsningen får dock inte avse en mindre del av riket än en kommun. Tillståndet får även innehålla föreskrifter om byte av bostad och anställning samt om anmälningsskyldighet. Stannar utlänningen kvar i Sverige sedan uppehållstillståndet har upphört att gälla, skall föreskrifterna i tillståndet fort- farande följas tills nya föreskrifter meddelas för utlänning— en.

14 5 Ett uppehållstillstånd, som ger en utlänning rätt att vistas inom endast en kommun, får avse högst ett år. Tillståndet får förlängas, dock högst med ett år varje gång.

15 5 Ett permanent uppehållstillstånd ger utlänningen rätt att resa in i och vistas i Sverige utan tidsbegränsning. Den som har ett sådant tillstånd får uppehålla sig här även om han sak- nar pass.

16 S På begäran av flykting som är i behov av fristad här i riket skall, när uppehållstillstånd meddelas honom efter inre— san, i beslutet eller i särskild handling anges att han är flyk- ting i behov av fristad i Sverige (flyktingförklaring). Flyk— tingförklaring skall också utfärdas om sådan begärs efter det att uppehållstillstånd har meddelats.

Återkallelse av uppehållstillstånd eller flyktingförklaring

17 S Har en utlänning fått uppehållstillstånd genom att mot bättre vetande lämna orikti a uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, far tillståndet återkallas.

Har utlänningen ännu inte rest in i Sverige, får tillståndet återkallas även om det finns andra särskilda skäl.

Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlän- ningens bosättning här i riket upphör. Tillståndet får vidare återkallas, om förhållandena är sådana som anges i 29 5 första stycket 2- 4 eller 43 S, dock endast om utlänningen innan han har varit bosatt här ett år underrättats om att frågan om återkal- lelse av tillståndet har tagits upp.

En flyktingförklaring skall återkallas, om det framkommer att utlänningen inte är att anse som flykting i behov av fristad i

Sverige. Beslutande myndigheter m. m.

5 18 Visering ges av statens invandrarverk. Visering får ges även av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfatt— ning regeringen föreskriver, av diplomatiska eller konsulära myndigheter eller av polismyndigheter.

Visering återkallas av den nyndighet som har givit viseringen. Statens invandrarverk får återkalla även sådana viseringar som andra nyndigheter har givit, med undantag av viseringar som har givits av chefen för utrikesdepartementet.

19 S Uppehållstillstånd och flyktingförklaringar utfärdas av statens invandrarverk. Tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges även av polismyndigheter i den omfattning som regeringen föreskriver. Anser en polismyndighet att en ansökan om uppe- hållstillstånd inte bör bifallas, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk.

Uppehållstillstånd och flyktingförklaringar återkallas av sta- tens invandrarverk.

19 a 5 Socialnämnden skall på begäran av statens invandrar— verk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd.

Arbetstillstånd och anställningstillstånd

20 S Regeringen får föreskriva att en utlänning måste ha tillstånd för att

1. ha anställning här i riket eller arbeta här på grund av anställning utomlands annat än som handelsresande (arbetstill- stånd), eller

2. ha anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes fart (anställningstillstånd). Skyldighet att ha arbets- eller anställningstillstånd får inte föreskrivas för utlänningar som har permanent uppehållstill— stånd.

Arbetstillstånd

21 S Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga föreskrifter som behövs.

Anställningstillstånd

22 S Anställningstillstånd ges för tjänstgöring i en be- fattning på ett visst fartyg eller vissa fartyg eller på fartyg som tillhör ett visst rederi. Tillståndet får förenas med de föreskrifter som behövs.

23 5 Ett arbets- eller anställningstillstånd får återkal- las om utlänningen mot bättre vetande har lämnat oriktiga upp- gifter eller svikligen har förtigit vissa omständigheter eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl.

Beslutande myndigheter :. m.

24 S Arbetstillstånd ges och återkallas av statens invand- rarverk. I den omfattning som föreskrivs av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av statens invandrarverk får arbetstillstånd också ges av arbetsmarknadsstyrelsen eller po- lismyndigheter eller länsarbetsnämnder. Anser myndigheten att en ansökan om arbetstillstånd inte bör bifallas, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk.

Vid handläggning av frågor om arbetstillstånd som har principi- ell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

25 S Anställningstillstånd ges och återkallas av arbets- marknadsstyrelsen. Tillstånd får dessutom ges

1. av de sjömansförmedlingar, som utses av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, och

2. av de svenska utlandsmyndigheter som chefen för utrikesde- partementet bestämmer.

Vissa särskilda bestämmelser för inresa, uppehåll och arbe- te

Tillstånd före inresan

26 S Regeringen får föreskriva att en utlänning, som en- ligt 20 s behöver arbetstillstånd, inte får resa in i Sverige förrän han har fått tillståndet.

Särskilda begränsningar

27 S När det är nödvändigt med hänsyn till rikets säker- het, får regeringen inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom vissa områden. Under samma förutsättning får regeringen föreskriva att utlänningar inte utan tillstånd av regeringen eller av statens invandrarverk får anställas i ett visst företag eller i företag av ett visst slag.

Särskilda bestämmelser finns om förbud för utlänningar att ha vissa anställningar.

Avvisning Grunder för avvisning

28 5 En utlänning som kommer till Sverige får avvisas,

1. om han saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit,

3. om han undandrar sig att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten eller att lämna begärda upplysningar till denna, eller

4. om han vid inresan mot bättre vetande har lämnat polismyn- digheten oriktiga uppgifter om någon omständighet som är av betydelse för rätten att resa in i riket eller svikligen har förtigit någon sådan omständighet.

29 S En utlänning får dessutom avvisas,

1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa,

2. om han tänker söka sitt uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att årligen försörja si eller kommer att bedriva verk- samhet som kräver arbetstillstand utan att ha sådant till— stånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet skäligen kan antas komma att begå brott i Sverige eller i annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller i övrigt skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1971:176) om vissa internatio- nella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det land, som har begärt avvisning.

Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte den som har visering eller uppehållstillstånd som fortfarande gäller.

30 5 En utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en sådan organisation eller grupp som avses i andra stycket och om det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till sådana handlingar som avses i det stycket.

I första stycket avses en organisation eller grupp som, med hänsyn till vad som är känt om dess verksamhet, kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket.

Tidsfrister, beslutande nyndigheter m. m.

31 S Avvisning enligt 28 eller 29 5 skall ske när utlän- ningen kommer till Sverige eller så snart som möjligt efter ankomsten. Avvisning får inte ske senare än tre månader från ankomsten.

Beslut om avvisning enligt 28 eller 29 S meddelas av polismyn- dighet, om inte ärendet skall överlämnas till statens invandrar- verk enligt 33-35 55.

32 S Uppkommer fråga om att en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas enligt 30 5, skall polismyndigheten genast överlämna ärendet till regeringens avgörande. Innan regeringen avgör ärendet skall förhandling hållas. Yttrande skall även inhämtas från statens invandrarverk, om det inte möter hinder på grund av att ärendet är synnerligen brådskande. Regeringen får dock utan föregående förhandling eller hörande av statens in- vandrarverk besluta att icke avvisa utlänningen enligt 30 5

Beslut om avvisning enligt 30 5 skall förenas ned förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag som förbudet upphör att gälla.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter med riktlinjer för polismyndigheternas prövning av frågan om ett ärende skall över- lämnas till regeringens avgörande enligt första stycket.

33 S Anser en polismyndighet att det föreligger skäl till avvisning enligt 28 eller 29 5, men påstår utlänningen att han i det land, som han skulle komma att sändas till, löper risk att

1. bli utsatt för politisk förföljelse eller

2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars vägrat att fullgöra krigstjänstgöring,

skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk.

Om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt, skall ärendet inte överlämnas till invandrarverket annat än när detta följer av 35 S.

34 S Vad som sägs i 33 S om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Där annat ej följer av 35 5 skall ärendet inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det är uppen- bart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet.

35 S Avvisningsärenden skall överlämnas till statens in- vandrarverk även när det finns anledning till avvisning enligt 29 5 andra stycket. Detsamma gäller när en polismyndighet i andra fall än som anges i 33 eller 34 5 anser det tveksamt om en utlänning, mot vilken det finns grund för avvisning, skall avvi— sas.

Avvisningsärenden skall vidare överlämnas till statens invand- rarverk när detta har föreskrivits av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av invandrarverket.

36. S

Skyldighet att anmäla avvisningsbeslut till statens invandrar- verk

37 5 Har en polismyndighet avvisat en utlänning i fall som avses i 33 eller 34 5 skall beslutet skyndsamt anmälas till statens invandrarverk.

Invandrarverket skall därvid genast besluta om verket skall överta ärendet eller inte. Arendet skall övertas, om utlänning- ens påstående inte är uppenbart oriktigt, eller, i fall som avses i 34 5, de åberopade omständigheterna inte kan lämnas utan avseende. Invandrarverket får även i annat fall överta ärendet, om det finns skäl till detta.

Övertar invandrarverket ärendet, förfaller polismyndighetens avvisningsbeslut.

Anmälan enligt första stycket skall inte ske, om utlänningen avger nöjdförklaring enligt 70 S.

Utvisning

Utvisning på grund av att en utlänning saknar pass eller tillstånd

38 5 En utlänning får utvisas ur riket, om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass eller tillstand att uppe- hålla sig i Sverige.

Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av statens invandrarverk. Avslås en ansökan om uppehållstillstånd, skall invandrarverket samtidigt besluta om utvisning utom i de fall då det föreligger synnerliga skäl mot detta.

39 S Om det inte föreligger särskilda skäl, skall utvis- ningsbeslutet förenas med förbud för utlänningen att under en viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av statens in- vandrarverk.

Utvisning på grund av brott

40 5 En utlänning får utvisas ur riket,

1. om utlänningen döms för ett brott, på vilket kan följa fängelse i mer än ett år, eller om domstol undanröjer en vill— korlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till för ett sådant brott, eller

2. om utlänningen har begått ett brott, på vilket kan följa fängelse enligt denna lag eller enligt författningar som har utfärdats ned stöd av lagen, samt omständigheterna vid brottet är försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före brottet har begått brott av samma slag.

Utlänningen får dock utvisas endast om det på grund av gär- ningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta med brottslig verksamhet här i riket eller om brottet är sådant att han inte bör få stanna kvar.

Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som band— lägger brottmålet.

Utvisas en utlänning, skall det men som han därigenom åsamkas beaktas när påföljden för brottet bestäms. När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till jämte utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

41 5 När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 40 5, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i

Sverige.

En utlännin , som hade vistats i Sverige med permanent uppe- hållstillstand sedan minst två år nar atalet väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, far utvi— sas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått sådana handlingar som anges i 78 5. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när åtalet väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

42 5 En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag som

förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 98 5.

Utvisning på grund av asocialitet

43 5 En utlänning får utvisas ur riket,

1. om utlänningen yrkesmässigt bedriver otukt eller i övrigt underlåter att årligen försörja sig, eller

2. om utlänningen är missbrukare av alkohol eller narkotika och befinns med anledning därav vara farlig för någon annans personliga säkerhet eller leva på ett grovt störande sätt.

Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av länsrät- ten.

44 5 När en förvaltningsdomstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 43 5, skall den ta hänsyn till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till hur länge han har vistats i Sverige.

En utlännin , som hade vistats i Sverige med permanent uppe- hållstillstand sedan minst två år när utvisningsärendet an- hängiggjordes vid länsrätten eller som då var bosatt i Sverige sedan minst tre år eller, i fråga om medborgare i annat nordiskt land, sedan minst två år, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Den som har en flyktingförklaring eller den som annars uppenbart är att anse som flykting och har behov av fri- stad i Sverige får inte utvisas. En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde 15 år och som när utvisningsärendet anhängiggjordes vid länsrätten hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

45 5 I ärenden hos länsrätten om utvisning enligt 43 8 skall hållas muntlig förhandling som avses i 9 S förvaltnings- processlagen (1971: 291), om utlänningen begär det. Länsrätten skall i god tid innan den beslutar om utvisning underrätta ut- länningen om hans rätt att begära muntlig förhandling.

Vid muntlig förhandling hos en förvaltningsdomstol i utvis- ningsärenden tillämpas bestämmelserna om allmänt ombud och för- farandet i 58 och 59 55 samt 60 5 första stycket. I fråga om ersättning till allmänt ombud och tolk tillämpas bestämmelserna i 61 S tredje stycket och 62 S.

46 5 Beslut om utvisning enligt 43 5 skall förenas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Därvid till- lämpas bestämmelserna i 42 5.

Särskilda utvisningsgrunder

47 5 En utlänning får utvisas ur riket, om det föreligger sådana omständigheter som anges i 30 5.

Beslut om utvisning enligt första stycket meddelas av rege— ringen. I sådana ärenden skall förhandling hållas. Yttrande

skall inhämtas från statens invandrarverkå om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen bradskande.

48 S När det behövs av hänsyn till rikets säkerhet får regeringen utvisa en utlänning eller föreskriva inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning samt anmälningsplikt.

I ärenden om utvisning enligt första stycket skall förhandling hållas.

49 S Beslut om utvisning enligt 47 eller 48 5 skall före- nas med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Där- vid tillämpas bestämmelserna i 42 5.

Särskilda tvångsåtgärder Förvar och uppsikt m. m.

50 5 En utlänning får tas i förvar om det föreligger san- nolika skäl för avvisning eller för utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 5 eller om det uppkommer fråga om verkställighet av en sådan åtgärd eller av utvisning på grund av brott. Förvar beslu— tas av den myndighet som handlägger avvisnings- eller utvis- ningsärendet eller verkställighetsärendet. Beslut om förvar får dock meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens person- liga förhållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befa- ras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här eller om utlänningens identitet är oklar. Ar utlänningen under 16 år, får han inte utan synnerliga skäl tas i förvar. Detsamma gäller hans vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem.

Om det bedöms tillräckligt, kan myndigheten under de förut- sättningar som anges i första stycket i stället för att ta ut- länningen i förvar ålägga utlänningen att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller föreskriva, att utlän— ningen skall lämna ifrån sig pass eller därmed jämställd legiti- mationshandling, eller föreskriva de andra villkor som behövs för att hålla utlänningen under uppsikt. Om utlänningen inte följer sådana föreskrifter, kan han tas i förvar.

I ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, för tiden till dess rege- ringen avgör ärendet, meddela beslut i frågor som rör särskilda tvångsåtgärder.

50 a 5 Om förutsättningar för förvarstagande enligt 50 5 första stycket föreligger, får polismyndigheten ta utlänningens fingeravtryck och fotografi.

51 5 När statens invandrarverk har beslutat om avvisning eller utvisning av en utlänning eller har fattat beslut om verk- ställighet, får invandrarverket till dess besvär anförts eller beslutet har vunnit laga kraft meddela beslut enligt 50 S.

Tillfälliga beslut av polismyndighet

52 5 När det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut om särskilda tvångsåtgärder mot en utlänning eller statens invandrarverks beslut enligt 51 5, får en polis— myndighet tillfälligt ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt enligt 50 5.

Även om de i 50 S angivna förutsättningarna inte föreligger, får en polismyndighet ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt när fråga om avvisning skall överlämnas till regeringen enligt 32 5 första stycket eller när det uppkommer fraga om att utvisa utlänningen enligt 47 5.

Anmälan om att en utlänning har tagits i förvar eller ställts under uppsikt enligt första eller andra stycket skall skyndsamt göras hos den myndighet som handlägger ärendet eller, i fall som anges i 51 5, hos statens invandrarverk. Denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om åtgärden skall bestå.

Kvarhållande i förvar m. m.

53 5 En utlänning får inte utan synnerliga skäl hållas kvar i förvar längre tid än två veckor eller, när beslut har meddelats om avvisning eller utvisning, två månader från det att han togs i förvar.

Ett beslut att hålla en utlänning kvar i förvar gäller för varje gång inte längre än två veckor från beslutets dag eller, i de fall då beslut har meddelats om avvisning eller utvisning, två månader från beslutets dag. Varje beslut om kvarhållande i förvar utöver den tid som anges i första stycket skall föregås av förhandling.

Ett beslut att ställa en utlänning under uppsikt gäller för varje gång högst sex månader.

54 S Beslutas avvisning eller utvisning enligt 38, 43, 47 eller 48 5 av en utlänning, som hålls i förvar eller står under uppsikt, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlän- ningen fortfarande skall hållas i förvar eller sta under upp- sikt. Detsamma skall gälla när regeringen eller statens invand- rarverk fattar beslut i verkställighetsärenden. Regeringens beslut enligt detta stycke om att hålla en utlänning kvar i förvar gäller inte längre än fyra dagar från beslutets dag. I fråga om verkställande myndighets skyldighet att besluta i för- varsfrågan gäller 50 S första stycket samt andra stycket av denna paragraf.

Finns det inte längre skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Befogenheter för personal som medverkar vid utlänningskon- troll

55 5 Att en polisman i vissa fall som avses i 50 och 52 Så får omhänderta en utlänning i avvaktan på beslut av polismyndig- het följer av 11 S polislagen (1984z387).

I den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyn— dighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant, skall tulltjänstemannen eller passkontrollanten ha motsvarande befogenhet att tillfälligt omhänderta en utlänning. Han är dock skyldig att så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till en polisman för prövning av om omhändertagandet skall bestå.

Förhandling i utlänningsärenden

56 5 När förhandling skall hållas enligt en bestämmelse i denna lag tillämpas 57-62 55. Detsamma gäller när det annars finns anledning att hålla förhandling i ett ärende enligt denna lag hos regeringen eller statens invandrarverk.

57 S Förhandling skall hållas inför den myndighet som handlägger ärendet. Statens invandrarverk får dock besluta att en länsrätt eller länsstyrelse skall hålla förhandling i ett ärende som verket handlägger samt därvid bestämma om andra än utlänningen skall höras. I ärenden, som handläggs av regeringen, får det statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om för- handling och bestämma om andra än utlänningen skall höras samt, där annat ej följer av andra stycket, utse domstol eller för- valtningsmyndighet som skall hålla förhandlingen.

I ärenden om avvisning enligt 30 5 eller utvisning enligt 47 eller 48 5 skall förhandlingen hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte föreligger särskilda skäl mot det.

Allmänt ombud

58 S När det behövs får den myndighet som håller förhand- lingen uppdra åt en polismyndighet eller åt en särskilt utsedd person att vara allmänt ombud vid förhandlingen. Allmänt ombud skall alltid förordnas vid förhandling i ärenden om avvisning enligt 30 5 eller utvisning enligt 47 eller 48 S.

Förfarandet vid förhandling

59 S Utlänningen och andra personer, som skall höras, skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller för— handlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till för- handlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlin en och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, far domstolen eller förvaltningsmyndigheten besluta om hämtning. Hämtning av någon annan än utlänningen får dock ske endast om det föreligger synnerliga skäl.

60 S Vid förhandlingen skall noga utredas de omständighe- ter som kan inverka pa ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de om- ständigheter som åberopas i ärendet.

I fråga om förhandling vid allmän domstol skall, i den mån annat inte följer av 57- 59 samt 61 och 62 55, i tillämpliga delar gälla bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhand- ling i brottmål. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 S rätte- gångsbalken får rätten förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980: 100).

Förhandling vid förvaltningsdomstol skall, om annat inte föl— jer av 57- 59 55 samt 61 och 62 55, ske med iakttagande i till- lämpliga delar av vad som föreskrivs om muntlig förhandling vid sådan domstol.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall vara offentlig, om utlänningen begär det och myndigheten inte anser att omständig- heterna föranleder något annat.

Ersättning

61 5 För inställelsen vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i riket samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhand- lingen har rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

Den som är allmänt ombud eller tolk har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

62 5 Frågan om ersättning eller förskott prövas av den domstol eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

Klagan över beslut m. m. Klagan över beslut om avvisning eller utvisning m. m. 63 5 En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas av utlänningen. Detta sker genom att besvär anförs hos statens invandrarverk.

64 5 En förvaltningsdomstols beslut i ett mål om utvisning får överklagas av utlänningen enligt bestämmelserna i förvalt- ningsprocesslagen (1971: 291). När ett mål om utvisning hand— läggs i kammarrätten, skall nämndemän ingå i rätten.

En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om klagan över allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

65 S Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning får överklagas av utlänningen. Detsamma gäller ett sådant beslut om uppehållstillstånd som anges i 14 S och invandrarverkets beslut att inte ge flyktingförklaring eller att återkalla en sådan förklaring.

Klagan över invandrarverkets beslut som avses i första stycket förs hos regeringen genom besvär.

65 a 5 Om den som överklagar ett beslut av statens invand- rarverk inte har angett vilken ändring i beslutet som han begär eller grunderna för ändringsyrkandet, vår verket uppmana klagan- den att lämna uppgifter i dessa avseenden.

65 b S Finner statens invandrarverk att ett beslut, som verket meddelat som första instans, är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, får verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas hos regeringen. Sedan invardrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut endast om regeringen begär yttrande från verket.

66 5 En förvaltningsmyndighets beslut om ersättning enligt 61 5 får överklagas hos kammarrätten genom besvär.

66 a S En polismyndighets beslut om omhändertagande av bil- jett får överklagas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Statens invandrarverks beslut får inte överkla- gas.

Klagan över beslut om förvar

67 5 Beslut enligt 50,51 eller 53 S om att en utlänning skall tas i förvar eller hållas kvar i förvar får av utlänningen överklagas genom besvär till kammarrätten, om beslutet har fat- tats av en polismyndighet, statens invandrarverk eller en annan förvaltningsmyndighet. Behörig är i samtliga fall den kammarrätt som har att överpröva beslut av statens invandrarverk. Beslut av en förvaltningsdomstol får överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971: 291).

Klagan får föras särskilt och är inte inskränkt till viss tid.

Om ett beslut som avses i första stycket har fattats av det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag, prövar rege- ringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

Begränsning av rätten att överklaga beslut

68 5 Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast i de fall som anges i 63, 65, 66, 66 a, 67, 89 a och 90 55.

Klagan får föras även över en förvaltningsmyndighets beslut att avvisa ombud eller biträde och beslut i jävsfråga. Sådan klagan får föras särskilt.

Överlämnande av ärenden till regeringen

69 S Statens invandrarverk får överlämna ett ärende till regeringens avgörande, om verket anser att särskilda skäl moti- verar det. Invandrarverket skall då bifoga eget yttrande i ären— det.

Nöjdförklaring

70 5 En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller ett beslut om utvisning enligt 38 eller 43 5 kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet (nöjdförkla- ring)

Nöjdförklaring avges inför länsstyrelse eller, i vittnes när- varo, inför polismyndighet eller styresmannen vid en kriminal- vårdsanstalt eller föreståndaren för ett häkte eller den som tjänstgör i stället för styresmannen eller föreståndaren. Nöjd- förklaring som avser utvisning enligt 43 5 kan avges även inför länsrätt eller kammarrätt. Nöjdförklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som har neddelat beslutet endast om den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller ett bevis om vad det innehaller.

En nöjdförklaring kan inte återtas. Har utlänningen överklagat beslutet innan nöjdförklaringen avges, skall hans talan anses återkallad genom nöjdförklaringen.

Första-tredje styckena tillämpas även beträffande allmän dom- stols dom eller beslut i den del som avser utvisning på grund av brott. Nöjdförklaring beträffande domen eller beslutet far dess— utom avges inför den domstol som har meddelat domen eller beslu— tet eller inför allmän underrätt.

Upphävande av beslut m. m. Beslut om utvisning på grund av brott eller asocialitet

71 S Finner regeringen att ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 5 inte kan verkställas eller finns det annars skäl

för att beslutet inte längre skall gälla vare sig det har verk- ställts eller inte, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis eller också medge att utlänningen får uppehålla sig här i riket trots beslutet.

Har frågan om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt 40 eller 43 S överlämnats till statens invandrarverk, skall invandrarverket med eget yttrande överlämna ärendet till rege- ringen, om invandrarverket finner att beslutet inte bör verk- ställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a 5.

Beslut om avvisning eller om utvisning i övrigt

72 S Om statens invandrarverk efter omprövning bifaller en ansökan om uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett mot samma person meddelat beslut om avvisning eller utvisning.

Om frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 5 eller utvisning enligt 38 S överlämnats till statens invandrarverk enligt 85,86 eller 89 5, får invandrarverket upphäva beslutet eller besluta anstånd med verkställigheten om verket finner att beslutet inte bör verkställas. Detsamma gäller om frågan om verkställighet övergått till invandrarverket enligt 89 a 5 eller övertagits av invandrarverket enligt 90 a 5.

Frågor om upphävande av beslut som an es i andra stycket eller anstånd med verkställigheten av ett sadant beslut kan prövas av regeringen endast då invandrarverket med stöd av 69 S har över— lämnat verkställighetsärendet till regeringen eller då verkets

beslut har överklagats enligt 90 S.

73 S När regeringen har beslutat om avvisning enligt 30 5 eller utvisning enligt 47 eller 48 S men det möter hinder enligt 77-80 55 mot att verkställa beslutet eller beslutet av annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen för- ordna att verkställighet tills vidare inte får ske. Avvisnings- eller utvisningsbeslutet samt förordnandet att verkställighet tills vidare inte får ske skall omprövas när det finns skäl till detta.

Föreskrifter för utlänningen

74 5 När regeringen upphäver ett beslut enligt 71 eller 72 5 eller medger en utlänning rätt att uppehålla sig här i riket trots ett utvisningsbeslut, får regeringen samtidigt med- dela sådana föreskrifter om inskränkningar och villkor för ut- länningens vistelse här i riket som anges i 48 5 första styck- et.

När verkställighet inte skall ske i fall som avses i 73 S, får regeringen meddela sådana föreskrifter som anges i första styck- et. Detsamma gäller när ett beslut om avvisning eller utvisning i andra fall inte kan verkställas och det beträffande utlänning- en föreligger sådana omständigheter som anges i 30 5.1 ärenden enligt detta stycke skall förhandling hållas.

Behörighet att meddela interimistiskt beslut

75 S När fråga uppkommer om upphävande av ett utvisnings- beslut enligt 71 5 eller annan åtgärd som avses i 71 eller 73 6, får det statsråd som ansvarar för ärenden enligt denna lag be- sluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har avgjort ärendet. Ett sådant beslut får även fattas av statens invandrarverk. Verket skall då genast underrätta regeringen och anmäla ärendet, om det ännu inte har kommit under regeringens prövning.

Även i andra fall när ärenden enligt denna lag skall prövas av regeringen får det statsråd som avses i första stycket besluta att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas innan regeringen har avgjort ett sådant ärende.

Tillstånd till kort besök i riket

76 S Statens invandrarverk får ge en utlänning tillstånd att göra ett kort besök i riket för synnerligen viktiga angelä- genheter även om han har utvisats med återreseförbud.

Verkställighet av avvisning eller utvisning Politiskt verkställighetshinder m. m.

77 5 När avvisning eller utvisning skall verkställas får en utlänning inte sändas till ett land, där utlänningen riskerar politisk förföljelse. Inte heller får utlänningen sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han riskerar sådan förföljelse.

78 S Bestämmelserna i 77 S hindrar inte att en utlänning sänds till ett sådant land som anges där, om utlänningen inte kan sändas till något annat land och om han genom ett synnerli- gen grovt brott har visat att det skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna kvar här i riket och om den förföljelse som hotar honom i det landet inte innebär fara för hans liv och inte heller i övrigt är av särskilt svår beskaffenhet.

Om en utlänning i eller utom riket har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här, får han sändas till ett sådant land som anges i 77 S, om han inte kan sändas till något annat land.

79 S Vid verkställighet av avvisning eller utvisning får en krigsvägrare inte sändas till ett land där han riskerar att sändas till en krigsskådeplats. Inte heller får han sändas till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land, där han löper denna risk.

Om utlänningen inte kan sändas till något annat land och det föreligger särskilda skäl för verkställighet, får han dock sän- das till ett sådant land som anges i första stycket.

80 5 En utlänning, som avses i 6 S och som anför synnerli- ga skäl för att han inte skall sändas till sitt hemland, får inte vid verkställighet sändas dit eller till ett land där han riskerar att bli sänd till sitt hemland.

Land till vilket avvisning eller utvisning skall ske m. m.

81 5 En utlänning som avvisas skall sändas till det land från vilket han har kommit hit till riket. En utlänning som utvisas skall sändas till sitt hemland. Kan hemlandet inte fast- ställas, skall han sändas till det land från vilket han kom hit.

Om beslutet inte kan verkställas på det sätt som anges i första stycket eller om det annars finns särskilda skäl mot detta, får utlänningen sändas till det land som bedöms lämpli- gast.

Första och andra styckena hindrar inte att en utlänning, som har kommit hit från något av de andra nordiska länderna, sänds till något av dem i enlighet med en överenskommelse som rege- ringen har ingått med dessa länder.

82 S Avvisas en utlänning, som har kommit hit till riket med fartyg eller luftfartyg, får han föras tillbaka till farty— get eller luftfartyget, om detta skall avgå till utlandet ome- delbart eller inom den närmaste tiden. Han får också sättas ombord på annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare. Vägrar fartygets eller luftfartygets befälhavare att ta emot utlänningen, får polismyndigheten förelägga honom lämpligt vi- te.

Första stycket gäller även verkställighet av utvisning enligt 38,43, 47 eller 48 S, om utlänningen har underlåtit att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndigheten och utvisnings— beslutet har meddelats inom sex månader efter inresan.

Första och andra styckena gäller inte om fartyget eller luft- fartyget skall avgå till ett land dit utlänningen enligt 77-80 55 inte får sändas.

Tidpunkten för verkställighet. Beslutande myndighet

83 5 En polismyndighets beslut om avvisning skall verk- ställas utan hinder av att beslutet har överklagats. Ett avvis- ningsbeslut som skall anmälas till statens invandrarverk enligt 37 S och som utlänningen inte har förklarat sig nöjd med, får dock verkställas först när invandrarverket har förklarat att verket inte övertar ärendet.

En dom eller ett beslut om utvisning får verkställas fastän domen eller beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

84 5 Beslut om avvisning eller utvisn ng skall verkställas så snart det kan ske. Verkställigheten ankommer på polismyndig- het. I fråga om avvisning enligt 30 5 e ler utvisning enligt 47 eller 48 5 9får regeringen förordna att verkställigheten skall ske genom annan nyndighets försorg.

84 a 5 Socialnämnden skall på begäran av en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings adress, om uppgifterna be- hövs för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvis- ning.

85 5 Om en utlänning, när verkställighet skall ske av avvisning enligt 28 eller 29 5 eller av utvisning enligt 38,40 eller 43 S, påstår att han i det land, till vilket han skulle komma att sändas, löper risk att

1. bli utsatt för politisk förföljelse eller

2. bli sänd till en krigsskådeplats eller straffad för att han har övergett en krigsskådeplats eller annars har vägrat att fullgöra krigstjänstgöring, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk som så snart som möjligt skall besluta i ärendet. Detsamma skall gälla, om utlänningen påstår att han i det landet inte är skyddad mot att sändas till ett land där han löper denna risk.

Ärendet skall inte överlämnas, om utlänningens påstående är uppenbart oriktigt. Inte heller skall ärendet överlämnas, om påståendet har prövats i ärendet om avvisning, i samband med utvisningsbeslut enligt 38 5 eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 S.

86 5 Vad som sägs i 85 S om överlämnande av ärende gäller även, när utlänningen förklarar att han inte vill återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där.

Ärendet skall inte överlämnas, om de skäl som utlänningen åberopar för att inte vilja återvända till hemlandet kan lämnas utan avseende, eller, när utlänningen skall sändas till ett annat land än hemlandet, om det är uppenbart att han inte löper risk att sändas vidare till hemlandet. Inte heller skall ärendet överlämnas om utlänningens invändningar mot verkställigheten redan har prövats i ärendet om avvisning, i samband med utvis- ningsbeslut enligt 38 S eller i ett ärende som avses i 71 eller 72 S.

87 S Ärenden om verkställighet av avvisning enligt 30 5 eller av utvisning enligt 47 eller 48 5 skall hänskjutas till statens invandrarverk, om det föreligger sådana omständigheter som enligt 85 eller 86 S föranleder att ärenden som avses där överlämnas till statens invandrarverk. Invandrarverket skall med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. I ärendet hos regeringen skall förhandling hållas.

88 5 Om statens invandrarverk anser att ett avvisnings— eller utvisningsbeslut skall verkställas med stöd av 78 5, skall frågan överlämnas till regeringen.

89 S Om det i ett annat fall än som avses i 85—-87 SS uppstår hinder eller svårighet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning eller om det är tveksamt om eller hur beslutet skall verkställas, skall ärendet överlämnas till sta- tens invandrarverk.

89 a S En polismyndighets beslut att inte överlämna eller hänskjuta ett verkställighetsärende enligt 85- 87 65 får överkla- gas av utlänningen genom besvär hos statens invandrarverk. Även beslut att inte överlämna ett verkställighetsärende enligt 89 5 får överkla as av utlänningen i samma ordning under förutsätt- ning att fraga uppkommit om avlägsnandebeslutet skall verkstäl- las eller ej. Vid bifall till besvären övergår verkställighets- ärendet till invandrarverket. Invandrarverkets beslut att inte bifalla besvären får inte överklagas.

Verkställigheten får genomföras utan hinder av besvär enligt första stycket, om inte invandrarverket förordnar annat. Invand- rarverket skall skyndsamt ta ställning till om verkställigheten tills vidare skall inställas samt även skyndsamt pröva besvä- ren.

90 S Statens invandrarverks beslut i ett verkställighets- ärende får överklagas av utlänningen, om ärendet har överlämnats till verket enligt 85 eller 86 5 eller om ärendet har överläm- nats på annan grund eller övergått enligt 89 a 5 eller överta- gits enligt 90 a 5 och utlänningen i ärendet har anfört omstän- digheter som enligt 85 eller 86 5 skall föranleda att ärenden som där avses överlämnas till verket.

Klagan förs hos regeringen genom besvär.

Skyldighet att anmäla fråga om verkställighet till statens invandrarverk

90 a 5 Om en utlänning först i samband med verkställigheten av en polismyndighets avvisningsbeslut har anfört sådana omstän- digheter som avses i 85 eller 86 S och polismyndigheten vid sin prövning finner att verkställighetsärendet enligt angivna be- stämmelser inte skall överlämnas till statens invandrarverk, skall frågan om verkställighet skyndsamt anmälas till verket.

Invandrarverket skall därvid genast besluta om verket skall överta ärendet eller inte. Ärendet skall övertas, om utlänning- ens påstående inte är uppenbart oriktigt eller, i fall som avses i 86 5, de åberopade omständigheterna inte kan lämnas utan avse- ende. Invandrarverket får även i annat fall överta ärendet, om det finns skäl till detta. Innan invandrarverket har fattat beslut i fråga om övertagande får vidare verkställighetsåtgärder inte vidtas.

Anvisningar om verkställigheten m. m.

91 5 När statens invandrarverk eller regeringen har fattat beslut om avvisning eller utvisning får invandrarverket respek- tive regeringen lämna de närmare anvisningar som behövs för verkställigheten. Sådana anvisningar skall invandrarverket även annars lämna, när en verkställande myndighet begär det.

Att ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte kan verkställas, i vissa fall kan upphävas eller ändras följer av 71 och 72 55.

Frivillig verkställighet samt preskription

92 5 Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, när utlänningen har lämnat riket sedan beslutet har vunnit laga kraft och han har fått del av beslutet. Detsamma gäller, om beslutet inte hade vunnit laga kraft när utlänningen lämnade riket men vinner laga kraft medan han uppehåller sig utom riket.

Ett beslut om avvisning enligt 28 eller 29 5 eller utvisning enligt 38 eller 43 S förfaller, om det inte har verkställts inom två ar från det att beslutet vann laga kraft.

Om en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet

av ett sådant beslut som avses i andra stycket inom den tid som anges där och det därefter uppkommer fråga huruvida beslutet kan verkställas, skall vid den prövningen antas att verkställighet har skett enligt första stycket inom tvåårstiden, om annat inte visas.

Ny verkställighet m. m.

93 5 Om en utlänning, som har avvisats eller utvisats med förbud för honom att under en viss tid återvända till Sverige, återvänder utan att vara berättigad till detta, skall beslutet verkställas på nytt.

94 S Om en utlänning, enligt föreskrifter som har medde- lats med stöd av denna lag, inte får uppehålla sig utanför en viss ort eller kommun eller ett visst polisdistrikt men anträf- fas på annan plats inom riket, skall han genom polismyndighetens försorg föras till en plats dår han får vistas.

Ansvar m. m.

95 S Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksam- het, som kräver arbetstillstånd, utan att han har ett sådant tillstånd.

Den som har en utlänning i sin tjänst, fastän utlänningen inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, döms till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst ett år. I fråga om påförande av en särskild avgift gäl- ler 99 a-b SS.

965. Till böter eller, när omständigheterna är försvåran- de, till fängelse högst sex månader döms

1. den som inte gör en sådan anmälan som föreskrivs i en för- fattning som har utfärdats med stöd av denna lag,

2. den som i en sådan anmälan eller i ett ansökningsårende enligt denna lag eller enligt en författning, som har utfärdats med stöd av denna lag, mot bättre vetande lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av bety- delse,

3. den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid mot föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen, eller

4. en utlänning som, i annat hänseende än beträffande skyldig- het att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstill- stånd, överträder bestämmelserna i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms, utan hinder av första stycket,

1. den som hjälper en sådan utlänning som avses i 30 5 första och andra styckena att komma in i Sverige,

2. den som försöker hindra verkställighet av beslut om avvis- ning enligt 30 5 eller utvisning enligt 47 eller 48 S,

3. den som genom att dölja en utlänning eller genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av beslut om avvis- ning enligt 28 eller 29 5 eller utvisning enligt 38,40 eller 43 S, såvida gärningen har förövats i vinningssyfte, eller

4. den som i vinningssyfte planlägger eller organiserar verk- samhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller tillstånd till inresa i riket.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket 3 eller andra stycket 1 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Ersättning som har utgått till den som har begått brott som avses i andra stycket 3 och 4 skall förklaras förver- kad, om det ej är uppenbart obilligt.

97 5 Till fängelse i högst ett år eller, när omständighe- terna är mildrande, till böter döms

1. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag och som innehåller förbud för utlänningen att uppehålla sig utanför en viss ort eller kommun eller ett visst polisdistrikt, eller

2. en utlänning som överträder en sådan föreskrift som har meddelats enligt 74 5 andra stycket.

98 S Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige, fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning

enligt 40, 43,47 eller 48 5 inte har haft rätt att återvända hit. Dettå gäller dock inte utlänningar som har flytt hit för att undgå politisk förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

99 S Avvisas eller utvisas en utlänning, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort, dit han genom myndighets försorg sänds eller åläggs resa. Detsamma gäl- ler när en utlänning enligt 94 5 genom polismyndighets försorg förs till en plats, där han får vistas.

Om en utlänning enligt 82 S förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg med vilket han har kommit till Sverige eller sätts ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma innehavare, är innehavaren skyldig att utan ersättning av staten föra utlänningen ut ur Sverige.

Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige, och olovligen reser in i Sverige, är fartygets eller luftfartygets innehavare skyldig att svara för de kostnader som uppstår för det allmänna för utlänningens uppehälle i Sverige under de närmaste tre månaderna och för hans utresa ur

Sverige.

I fråga om ett fartyg med utländsk innehavare är befälhavaren och den som har anlitats för inklarering av fartyget skyldiga att på innehavarens vägnar svara för kostnader enligt tredje stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.

99 a 5 Fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst, fastän denne inte har föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd, skall erlägga en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträ- delsen pågått under längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter förelig- ger.

99 b 5 Frågor om påförande av avgift enligt 99 a 5 prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år efter det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rätte- gångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och om kvarstad i brottmål. Sedan fem år har förflutit efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Av iften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader fran det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Betalas inte avgiften inom denna tid, får den jämte restavgift, som beräknas enligt 58 S 1 mom. upp— bördslagen (1953. 272), indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas sedan fem år har förflutit från det beslutet vann laga kraft.

Särskilda bestänmelser

100. S

101 S Beträffande diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda av främmande makter i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom främmande mak— ters kurirer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen förordnar om detta.

I fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmå- ner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar som följer av 2-5 55 i den la- gen.

102 S Bestämmelserna i 15 S förvaltningslagen (1971: 290) tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållsti1l- stånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehålls- tillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Bestämmelserna i 17 S förvaltningslagen tillämpas inte beträf- fande beslut om visering och arbetstillstånd och inte heller beträffande beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd i andra fall än som avses i 14 5

103 S Är Sverige i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, får regeringen utfärda särskilda föreskrifter om utlänningars inresa och uppehåll i riket, utresa ur riket, rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, avlägsnande från riket samt om omhänder- tagande av utlänningar i anstalt eller förläggning.

Har regeringen i andra fall än då Sverige är i krig utfärdat föreskrifter om verkställighet av avvisning eller utvisning, vilka avviker från vad som föreskrivs i 77 och 78 55, eller föreskrifter om omhändertagande av utlänningar i anstalt eller förläggning, skall föreskrifterna, om riket inte kommer i krig, underställas riksdagens prövning inom en månad efter utfärdan- det. Annars förlorar de sin verkan. Om föreskrifterna inte god- känns av riksdagen inom två månader från det att de underställ- des, upphör de att gälla.

104 S Regeringen utfärdar föreskrifter om hemsändande av utlänningar, som har tagits om hand enligt lagen (1980:621) med

särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall eller 35 5 lagen (1967: 940) angående omsorger om vissa psykiskt utveck— lingsstörda och som inte är flyktingar.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag samt utfärda de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet.

Om utlämning för brott och om överförande till annat land för verkställighet av en här i riket ådömd frihetsberövande påföljd samt om utlämning till annat nordiskt land för verkställighet av beslut om vård eller behandling finns särskilda bestämmelser.

Övergångsbestämmelser m.m. har här utlämnats.

BILAGA 3 TABLÅ

I översikten anges var i utlänningslagen (1980:396) respektive utlänningsförordningen motsvarande bestämmelser finns. Markering med * innebär att paragrafen innehåller föreskrifter som saknar direkt motsvarighet i nuvarande lagstiftning

Förslaget UtlL UtlF Nytt 1 kap. 1 S 1 5 - 2 S 7 5 1 S 3 S 10 S 24 S 4 S 10 S 30 S 5 5 20 S 46 S 2 kap. 1 S 11 S - * 2 S 12 S 32 3 S — — * 4 S - 31 S 5 S - 33 * 6 S 21 5 - 7 S 18, 19, 24 S - * 8 S 17, 18, 23, 24 S — * 3 kap. 1 S 3 $ - 2 S 5 S 3 5 6 S * 4 S 3, 5, 6 S 66b5 * 5 S 4 S 6 S * 7 5 * 8 S 16, 17, 19 S 4 kap. 1 S 28 S 2 S 29 S 3 S * 4 S 38 S * 5 S 38 S 6 5 39 S 7 S 40 5 8 S 41 S 9 S 48 5 10 S 42, 49 S * 5 kap. 1 S 8, 55 S * 2 5 BDS

6 kap.

7 kap.

8 kap.

9 kap.

t—n—li—u—ni—n thI—IOQDCDNIQU'I-Pw

1—-|- HD—l le—IOl—DCDNIOSU'l-QMNH mwmmmmmm mmmmwmm wmmmmmmmmmmm mwmwwmmmmmmmm mmwmmmmmmmmm

HI—ll—l NmthNl—l NI—IOSDWNCXLHåCUNH

anwa—101.500».—

010101 moooooo mmmmm

50 S 53, 54 5 50-52 5 57, 58, 61 S 60 S 8 c, 506 S 94 S

68 S 63 S 655

67. S 64 S 66, 68 å 65b S 69 S 70 S 72 S 71 S 76 5

77-80 5

81. S 82 S 83 S 74 5

75 84 93 91 92

99 95 96 5 96, 97 5 98 5 99a$ 99b5

mm om (&;me

8a S 101 5 103 5

50, 75 5 102 5 19 a, 84 a 5 61 5 104 S

**

>(-

)(-

liv!->(-

*

*****>('>t->l>

***

>f-

>(-

BILAGA 4 TABLÅ

I översikten anges var i den föreslagna lagen utlänningslagens

bestämmelser tagits upp. Markering med * innebär att bestämmelsen helt eller i väsentlig del saknar motsvarighet i förslaget.

Utll

noooooooooxtosm-hwmo—o

HHHr—r—u—ni—u— NmmwaD—IO

i—ov— Om

UD)

Förslaget

|_-

NNND—lkOU'IU'l muwwww

wNNwNw

kap 1 5

kap, 1 o 4 5

kap kap kap kap

5 S 2 o 4 SS 3 o 4 SS 2 8

Ej

medt.

kap, 1, 3 o 4 S *

kap kap kap kap kap kap kap

kap kap kap kap kap kap

2 S 13 S 1 S 1 st 1 S 8 SS

NNl—lw memo-P-

oowwoooooo wo Ockham

***-lt»

Utll

S

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

a

upph.

Förslaget

NFO xxx

WWW 'U'U'U

NN 777!" 010! 'U'U NG)

# ååkON

(4 kap 3 5)

:>:— xx

7:fo

77 9)

939799!

WD!

"U UU'U'U U.) NHF-101

'U'O

Dimas

014:- (0001

I em samma $% mmm

***-*** *

>(-

EJ medt.

Ej Utll Förslaget medt. 5

Förslaget

Utll S

* * * * * * * * * *

sssssss

1123486 ppppppp aaaaaaa kkkkkkk 7777779

& a a 901234456789900 788888888888899

*****

$ 6

SS 5 S 55 5 5555 0 .. 3003 1. 112111 781 95 4111791 141111117263 D.D.D. D.D.åppppppp D.D.D.D.D.D.D.D.D.D.D.D. aaa aa aäaaaaa aaaaaaaaaaaa kkk kkBkkkkkkk kkkkkkkkkkkk 444 4509555555 595555959666 & 0123456780 01234567 8901 2 345 4444444445 55555555 5566 6 666

ss 55

SS 55 s

s 34sssss 5555

02 4.— 11912344167 2538

ppppppppppp pppp

aaaaaaaaaaa aaaa kkkkkkkkkkk kkkk

77758888888)9999 .

." D. D. U ( ab 01234 1234567899900000 9999999999911111

*****

555 ) s 555 555 55 021 3 519111794111

pppppppppppp aaaaaaaaaaaa kkkkkkkkkkkk 666666749677

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartemcntct Översyn av utlänningslagsu'aningcn. [l]

Kronologisk förteckning

1. Översyn av ullänningslagstifmingcn. A.

ALLMÄNNA FÖRLAGET