Beslut vid regeringssammanträde 1992-06-18

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en teknisk översyn av energibeskattningen.

Energibeskattningen - en komplicerad lagstiftning

Energibeskattningen har under senare tid varit föremål för betydande förändringar. Till grund för de ändringar som genomfördes i samband med skattereformen låg betänkandet (SOU 1989:35) Reformerad mervärdeskatt m.m. som lämnades av kommittén (Fi 1987:06) för indirekta skatter och miljöavgiftsutredningens betänkande (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Energi och Trafik. Förändringarna innebar bl.a. att skatt på koldioxid och svavel infördes samtidigt som den allmänna energiskatten reducerades med 50 %. Vidare belades i stort sett hela energiområdet med mervärdesskatt. Differentierad energiskatt på vissa oljeprodukter infördes och vissa ändringar gjordes på bl.a. kraftvärmeområdet.

Utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m. (Fi 1990:10) lämnade i november 1991 sitt betänkande (SOU 1991:90) Konkurrensneutral energibeskattning. Betänkandet har legat till grund för beslutade lagändringar på ener giområdet. (Prop. 1991/92:150 Bilaga I:5, FiU30, rskr. 350). Förändring arna, som träder i kraft den 1 januari 1993, innebär i korthet att industrin får en kraftigt sänkt energibeskattning. Växthusnäringen omfattas av samma system. Energiskatterna differentieras mellan å ena sidan den energi som förbrukas inom industrin och växthusnäringen och å andra sidan övrig förbrukning.

Dessa ändringar av energibeskattningen tillsammans med införandet av miljöskatterna har lett till att lagregleringen på området har komplicerats och blivit svåröverskådlig. De kraftiga höjningarna av energiskatterna som genomförts under det senaste årtiondet har lett till ökade problem i lagtolkningshänseende. Den tolkning av lagstiftningen som tillämpats under många år har ifrågasatts. Den utvidgning av det skattepliktiga området för oljeprodukter som genomfördes för en tid sedan har försvårat tillämpningen och i vissa fall medfört en omständligare hantering. På marknaden introduceras också andra oljeprodukter, som för närvarande inte är beskattade men som används på sådant sätt att en skattebeläggning inte minst av skatteneutralitetsskäl kan ifrågasättas. För att förhindra skatteundandraganden kan det också vara lämpligt att överväga en skatt på råolja.

Avdrag för skatt på bränsle respektive elektrisk kraft som förbrukas för annat än energialstring har genom de omfattande skattehöjningarna fått mycket stor betydelse för de enskilda företagen och därmed har också avdragsregelns tillämpningsområde ifrågasatts. I samband med riksdags behandlingen av kompletteringspropositionen för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:150 Bilaga 1:5) har skatteutskottet i sitt yttrande (1991/92:SkU5y) till finansutskottet framhållit behovet av en utredning som gör det möjligt att bättre än i dag fastställa när energivaran skall betraktas som råvara eller som insatsvara i produktionen och när den används för energialstring. Andra avdrags- och undantagsbestämmelser har ändrats ett flertal gånger och har i vissa fall lett till problem. Detta gäller exempelvis slopandet av skatteavdraget för provning av motorer. Effekterna härav blir, när industrin får en sänkt skatt, helt olika beroende på om provningsföretaget är ett renodlat tjänsteproducerande företag eller ett industriföretag.

Möjligheten att köpa in bränsle eller elektrisk kraft utan skatt eller med nedsatt skatt mot avgivande av en försäkran till leverantör att bränslet eller elkraften skall användas för vissa avdragsberättigade ändamål har lett till speciella svårigheter inte minst i kontrollhänseende.

Energibeskattningen har tidigare främst haft ett fiskalt syfte. Under senare år har den miljöstyrande effekten av skatterna på energi betonats allt mer. Den miljöinriktning som gäller för delar av energibeskattningen har fått till följd att behovet av överensstämmelse mellan de olika lagarna på energibeskattningens område minskat. Lagen (1990:582) om koldioxidskatt och lagen (1990:587) om svavelskatt hänvisar dock i stor utsträckning till lagen (1957:262) om allmän energiskatt. De tekniska bristerna i denna lag återfinns därför också i lagarna om koldioxid- och svavelskatt. Även lagen (1961:372) om bensinskatt är konstruerad med lagen om allmän energiskatt som förebild och har därmed i vissa fall samma brister.

Flera av remissinstanserna har i sina yttranden över betänkandet Konkurrensneutral energibeskattning framhållit nödvändigheten av en översyn av beskattningen inom el- och värmeproduktionssektorn eftersom lagstiftningen inom kraftvärmeområdet framstår som speciellt svårtill gänglig.

Uppdraget

Mot bakgrund av det anförda och med beaktande av vad som redan framhållits i kompletteringspropositionen anser jag det nödvändigt att en särskild utredare tillkallas för att göra en genomgripande teknisk översyn av energibeskattningen.

Utredaren bör särskilt belysa de frågeställningar som berörts i det föregående och möjligheterna att utan skattebortfall åstadkomma en tekniskt neutral beskattning av el- och värmeproduktion som är oberoende av vald teknisk lösning för produktionen. De variationer i beskattningen som uppstår som en följd av att bränslena beskattas olika kan kvarstå. Behovet och effekterna av det nuvarande försäkransystemet och möjligheterna till någon annan ordning bör särskilt belysas.

Utredaren bör vidare undersöka möjligheten att välja en lagteknisk lösning som innebär att de nuvarande skatterna på energi- och miljöområ det fullständigt regleras i resp. skattelag.

Åtskilliga av de frågor som nu berörts är sådana som inom EG kommer att regleras i gemensamma bestämmelser. Dessa väntas bli antagna under innevarande år. De förslag utredaren lämnar bör utformas med beaktande av dessa EG-regler på energi- och miljöskatteområdet. Utredaren bör i denna del samråda med utredningen (Fi 1991:09) om en teknisk anpassning av mervärdeskatten och punktskatterna till EG.

Utredaren bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt i direktiven angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år 1993. Det står utredaren fritt att redovisa vissa frågor med förtur om så anses lämpligt.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som ansvarar för skattefrågor

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en teknisk översyn av energibeskatt ningen samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)