Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över vissa frågor om lagskyddet för olika kulturminnen och kulturmiljöer. Huvuddelen av frågorna berör utformningen av och innehållet i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen). De frågor som utredningen skall överväga är:

• behovet av föreskrifter till skydd för ortnamn, -- skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer, -- skyddet för prästgårdar, -- skyddet för de norrländska kyrkstäderna, -- översyn av kulturminneslagens regler om utförsel av kulturföremål, -- skyddet för vissa kulturegendomar, -- vissa lagtekniska frågor.

Bakgrund

Kulturminneslagen trädde i kraft år 1989. Genom lagen lades målen för den statliga kulturmiljövården fast. Lagen innebar att ett antal lagar på kulturmiljövårdens område samlades i en lag. Den praxis som utvecklats inom vissa områden lagfästes i viss utsträckning.

Kulturminneslagen har nu funnits i drygt fem år. Ett antal olika frågor med anknytning till kulturmiljövården har aktualiserats på senare tid. Bland annat har riksdagen gett regeringen till känna att behovet av en lagstiftning som har till syfte att skydda ortnamn bör övervägas (bet. 1993/94:KrU2, rskr. 1993/94:12).

En särskild utredare skall därför tillkallas med uppdrag att överväga de frågor som sålunda aktualiserats och lägga fram de förslag till ändringar i kulturminneslagen och eventuella andra lagar som behövs. Däremot finns det inte i detta sammanhang någon anledning att ändra de mål för kulturmiljövården som lagts fast, utan utredarens arbete skall ha sin utgångspunkt i dessa så som de formulerats i lagen.

Ortnamn

Utgångspunkter

Ortnamn är en del av landets kulturarv. Flera myndigheter och andra organisationer har möjlighet att genom sina beslut och sitt handlande i övrigt påverka ortnamnens bruk och fortlevnad. Det gäller t.ex. vid fastighetsbildningar, genom redovisningen av ortnamn på de allmänna kartorna och genom Postens rutiner för adressering.

Behovet av att ge ett kulturhistoriskt motiverat skydd för ortnamn har behandlats i olika sammanhang. En större översyn av frågor om ortnamn redovisades år 1982 i betänkandet Ortnamns värde och vård (SOU 1982:45). Beredningen av utredningen ledde bl.a. fram till att ett särskilt ortnamnsråd inrättades vid Statens lantmäteriverk (prop. 1984/85:100 bil. 10 s. 467-475 och bil. 13 s. 122). Ortnamnsrådet har till uppgift att främja ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick.

Riksdagen har därefter vid flera tillfällen behandlat motioner om ortnamnsfrågor och om ett förstärkt skydd för ortnamn. Med anledning av en motion till 1992/93 års riksmöte har riksdagen (bet. 1993/94:KrU2, rskr. 1993/94:12) uppdragit åt regeringen att överväga frågan om lagskydd för ortnamn och återkomma till riksdagen i frågan. I första hand bör övervägandena avse skydd genom en allmän hänsynsregel i kulturminneslagen, men också lämpligheten av att skapa ett skydd i annan lagstiftning, bl.a. fastighetsbildningslagstiftningen bör övervägas.

Som motiv för behovet av ett lagskydd angav kulturutskottet den förändring av ortnamnen som sker genom fastighetsdatareformen, ändringar i fastighetsindelning, indragningen av postorter, införandet av vägnamn på landsbygden och användningen av samiska och finska ortnamn inom landet.

Utskottet sammanfattade sitt ställningstagande med att sedan riksdagen tog ställning till regeringens förslag med anledning av 1982 års ortnamnsutredning (bet. 1984/85:KrU16, rskr. 1984/85:253) har betydande samhällsförändringar ägt rum, vilka påverkar ortnamnsbruket och behovet av skydd för ortnamn.

Enligt regeringens mening är det angeläget att ortnamnen tas till vara som en del av landets kulturarv. Det finns också språkvårdande, sociala och funktionella motiv för att ortnamnen skall behandlas med aktsamhet. Ortnamnen är ofta uttryck för äldre tiders lokala eller regionala särdrag. Vissa platser kan ha flera hävdvunna namn, i norra Sverige exempelvis både ett svenskt och ett samiskt. Det bör därför uppfattas som god ortnamnssed att bevara ett hävdvunnet ortnamn för en viss plats eller lokal så länge den namnbrukarkrets namnet tillhör använder eller vill använda namnet.

Bruket av ortnamnen påverkas emellertid av många omständigheter. Ortnamn kan försvinna ur bruk genom att de tappat sin funktion eller för att deras fortlevnad försvåras av att gällande lagstiftning inte tar särskild hänsyn till ortnamnens kulturhistoriska värde. Det är följderna av det senare förhållandet som gör att det kan finnas skäl att lagstifta om skydd för ortnamn.

En lagstiftning om ortnamn skall ha till syfte att ge goda förutsättningar för att i första hand offentlig verksamhet utövas med iakttagande av god ortnamnssed. När det föreligger konflikter mellan ortnamnsvårdande och andra intressen kan en lagstiftning ange formerna för hur intressena skall vägas mot varandra.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag som tillgodoser behovet av skydd för ortnamn utifrån de angivna utgångspunkterna. Om det är motiverat skall skyddet ges form av lag. Utredaren bör i sådant fall i första hand pröva en lösning efter följande riktlinjer.

Begreppet god ortnamnssed skall definieras i kulturminneslagen. I lagen anges också ett krav på myndigheter och offentliga organ att utöva sin verksamhet med iakttagande av en sådan sed. Behovet och lämpligheten av särskilda förfarande- eller sanktionsregler för att hävda iakttagandet av god ortnamnssed skall övervägas. Lämpligheten av att i annan lagstiftning, t.ex. fastighetsbildningslagen, ange ett krav på iakttagande av kulturminneslagens bestämmelser skall också diskuteras.

Det regelverk och den organisation för uppföljning m.m. som utredaren kan komma att föreslå skall präglas av enkelhet och vara utformad så att den motverkar onödigt krångel, byråkrati och detaljreglering. Ett lagskydd skall enbart avse reglering av frågor av stor betydelse för bevarandet av ortnamn. Den skall kunna tillämpas av den förvaltningsorganisation som redan finns, utan särskild förstärkning.

Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer

Utgångspunkter

I 3 kap. kulturminneslagen finns bestämmelser om byggnadsminnen. För att en byggnad skall förklaras för byggnadsminne krävs att den är synnerligen märklig genom sitt kulturvärde eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. Många byggnader som är värda att bevara har dock inte så stort kulturhistoriskt värde att de kan skyddas som byggnadsminnen.

Länsstyrelsernas handläggning av frågor om byggnadsminnen tar ofta lång tid i anspråk och kräver en förhållandevis stor arbetsinsats.

Plan- och byggutredningen (M 1992:03) har i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) redovisat sina överväganden om behovet av skydd för parker och grönområden. Utredaren konstaterar att skyddet i kulturminneslagen torde vara ändamålsenligt, men att lagstiftningen kan ha vissa brister i tydlighet. Ur språklig synpunkt är det sålunda inte tillfredställande att en skyddad park eller en trädgård med lagens terminologi rubriceras som ett byggnadsminne.

Uppdraget

Utredaren skall se över det skydd som kulturminneslagen erbjuder byggnader och pröva om det är ändamålsenligt utformat. Därvid skall utredaren överväga om det behövs ett förstärkt skydd för byggnader som är väl värda att bevara, men som inte är av så stort kulturhistoriskt värde att de kan förklaras för byggnadsminnen. Övervägandena skall göras bl.a. utifrån bedömningar om vilken bebyggelse som det bör vara statens uppgift att besluta om skydd för resp. vilket byggnadsskydd som kommunen bör ha ansvar för genom sin tillämpning av plan- och bygglagen (1987:10). Förekomsten av statsbidrag till vården av kulturhistoriskt värdefulla byggnader, som inte kan göras till byggnadsminnen, kan utgöra ett motiv för ett skyddsinstitut.

Utredaren skall vidare överväga vilka möjligheter som finns att förenkla länsstyrelsernas handläggning av ärenden om byggnadsminnesförklaring.

Mot bakgrund av vad plan- och byggutredningen anfört i sitt betänkande är det lämpligt att utredaren överväger behovet av en utvecklad terminologi när det gäller parker och grönområden.

Prästgårdar

Utgångspunkter

Vid sidan av kyrkobyggnaderna m.m. är prästgårdarna en viktig del av den kyrkliga kulturmiljön. De svenska prästgårdarna representerar betydande kulturhistoriska värden.

Enligt kyrkolagen (1992:300) hör prästgårdarna till den kategori av Svenska kyrkans egendom som omfattas av särskild statlig reglering (kyrklig jord). Den statliga regleringen omfattar bl.a. kulturskyddet för prästgårdarna. Föreskrifter om detta finns förutom i 41 kap.kyrkolagen i förordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m.

Det nu gällande skyddet är knutet till prästgårdarnas egenskap av kyrklig jord. Om en prästgård säljs eller av annan anledning upphör att vara kyrklig jord försvinner därför detta skydd trots att det kulturhistoriska värdet inte förändras när en prästgård upphör att vara kyrklig jord.

Uppdraget

Det är lämpligt att skyddet för prästgårdar görs oberoende av jordnaturen och att reglerna flyttas över till kulturminneslagen. Utredaren skall lämna förslag till en sådan förändring av regelsystemet. Utredaren skall också överväga om det hittillsvarande skyddet är ändamålsenligt utformat eller om det behöver förändras i några avseenden.

De norrländska kyrkstäderna

Utgångspunkter

Ett ytterligare inslag i kulturmiljön kring kyrkorna är de norrländska kyrkstäderna. Kyrkstadsmarken ägs oftast av stat, kyrka eller kommun. Stugorna däremot ägs av enskilda personer. Det finns ett tiotal kyrkstäder i Norrbotten och Västerbotten som representerar stora kulturhistoriska värden. Av dessa har Luleå Gammelstad av regeringen föreslagits till Unescos s.k. världsarvslista enligt konventionen om skydd för världens kultur- och naturegendomar. I Västerbotten är några kyrkstäder byggnadsminnen enligt kulturminneslagen.

Flera kyrkstäder används fortfarande på ett sätt som överensstämmer med traditionen hos en kyrkstad. Det innebär att kyrkstaden utnyttjas för tillfällig övernattning i samband med gudstjänstbesök och kulturella begivenheter av olika slag.

Genom att stugorna används på detta sätt har de ofta ett stort socialt värde för stugägarna. Eftersom stugorna inte används för semesterboende, utan bara för tillfälligt uppehåll, har också den ålderdomliga hävden av stugorna främjats genom att krav på moderniseringar som exempelvis va- installationer hållits tillbaka.

Kyrkstäderna omfattas av en offentlig reglering genom Kungl. brev till landshövdingarna i Norrbottens och Västerbotten län den 6 maj 1817. Enligt brevet får kyrkstugorna användas bara för tillfälligt bruk, kyrkstuga förvärvas bara av sockenbo som bor längre än en mil från kyrkan och handel inte bedrivas i kyrkstäderna. Genom ett Kungl. brev den 9 november 1849 gavs möjlighet även för dem med kortare färdväg till kyrkan att förvärva en kyrkstuga.

Bestämmelserna i de kungliga breven är alltjämt i kraft. De har betydelse för vidmakthållandet av kyrkstadsseden. Länsstyrelsen prövar frågor om tillstånd till förvärv av kyrkstugor, bl.a. inom Luleå Gammelstad.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har i en skrivelse till regeringen aktualiserat en modernisering av 1817 års brev.

Uppdraget

Det är angeläget att regleringen avseende kyrkstäderna ses över eftersom bestämmelserna i de kungliga breven från åren 1817 och 1849 om förvärv och nyttjande inte motsvarar det syfte som eftersträvas i dag -- nämligen att bevara kyrkstädernas kulturhistoriska värden och kyrkstadstraditionen. Det är också fråga om regler som skall ha form av lag. Utredaren skall överväga behovet av nya regler. Om utredaren finner att en reglering behövs, utöver den som redan är möjlig med stöd av kulturminneslagens byggnadsminnesskydd, skall förslag om detta läggas fram.

Utförsel av kulturföremål

Utgångspunkter

De nuvarande reglerna om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål har funnits sedan år 1986. Reglerna togs i huvudsak oförändrade in i 5 kap. kulturminneslagen.

Mot bakgrund av erfarenheterna av utförselreglernas tillämpning och utvecklingen på den internationella konst- och antikvitetsmarknaden överlämnade Riksantikvarieämbetet till regeringen på tillståndsmyndigheternas vägnar våren 1992 förslag till ändring av reglerna. Förslagen avsåg en utvidgning av skyddet till fler föremålskategorier, ändrade ålders- och värdegränser samt vissa förändringar av administrativ och lagteknisk natur.

Under åren 1992 och 1993 antog EG två rättsakter om skydd mot olovlig utförsel av kulturföremål. Den ena är rådets direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligen förts bort från en medlemsstats territorium. Den andra är rådets förordning (EEG) nr 3911/92 om export av kulturföremål.

Direktivet om återlämnande ingår i den del av EG:s regelverk, som Sverige är bundet av redan genom EES-avtalet. Direktivet skall vara införlivat med svensk rätt senast den 1 januari 1995. Inom Kulturdepartementet pågår för närvarande ett beredningsarbete i denna fråga. Förslag till lagstiftning har lagts fram i departementspromemorian Återlämnande av kulturföremål (Ds 1994:66).

Förordningen om export av kulturförmål blir aktuell för Sverige endast vid ett eventuellt medlemskap i Europeiska Unionen.

Sverige har i medlemskapsförhandlingarna godtagit såväl direktivet som förordningen. Avgörande för den svenska hållningen har varit att ifrågavarande rättsakter inte har någon materiell inverkan på de svenska utförselreglerna. Enligt ett undantag från huvudregeln om varors fria rörlighet i Romfördraget tillåts nämligen nationella in- och utförselrestriktioner för att tillgodose särskilda skyddsintressen, däribland nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Det finns således inget krav på att de svenska reglerna skall ändras till följd av EG-reglerna.

Grunden för den svenska utförsellagstiftningens utformning bör därför, oavsett ett eventuellt medlemskap i EU, även i fortsättningen vara det svenska historiska sambandet och den svenska synen på vad som bör ingå i det skyddsvärda kulturarvet.

Uppdraget

För att underlätta en parallell tillämpning av EG-reglerna och de svenska reglerna skall utredaren se över de svenska reglernas systematik, t.ex. när det gäller kategoriindelningen av tillståndpliktiga föremål, och även i övrigt överväga i vad mån en teknisk anpassning kan ske mellan de båda regelverken. I det sammanhanget skall också övervägas det förslag till ändringar av de svenska reglerna som tillståndsmyndigheterna lämnat.

Översynen skall inte ha till syfte att anpassa det svenska skyddet till den gemensamma EG-nivån. Dock bör de svenska reglerna ytterligare fjärmas från EG-reglerna endast om starka skäl talar för det.

Skyddet för vissa kulturegendomar

Utgångspunkter

En utredning om villkoren för bevarande av herrgårdsmiljöer redovisades senast i betänkandet Att förvalta kulturmiljöer (SOU 1991:64). Regeringen har ännu inte tagit ställning till betänkandet i sin helhet, men flera av de frågor som behandlades i utredningen har därefter varit föremål för regeringsförslag och riksdagsbehandling.

Utredningen behandlade bl.a. förutsättningarna att bilda en särskild stiftelse för förvaltningen av i första hand värdefulla industriminnen och herrgårdsmiljöer. I utredningen finns också förslag om möjligheter för en familj eller en släkt att överföra egendom till en särskild stiftelse för att en kulturhistoriskt värdefull miljö skall kunna bevaras.

Fideikomissnämnden har i en skrivelse till regeringen den 3 mars 1994 fäst regeringens uppmärksamhet på de svårigheter som nämnden anser sig möta att på ett godtagbart sätt ta till vara de kulturhistoriska allmänintressena vid de fideikommissavvecklingar som nu genomförs. I samband med arvskiften är det svårt att behålla ett tillräckligt samlat ekonomiskt underlag för de kulturhistoriska värdenas fortsatta vård och underhåll. Arvskiften som berör samlade kulturhistoriskt värdefulla slotts- och herrgårdsmiljöer innebär också att värdefulla samlingar av lösören m.m. som hör till miljön ofta riskerar att skingras. Enligt nämndens mening bör det utredas om det går att anpassa reglerna i lagen (1963:583) om avveckling av fidiekommiss så att möjligheter skapas för att hålla samman värdefulla samlingar i sin kulturhistoriska miljö. En lösning kan enligt nämnden vara att det i lagen tas in regler om att fideikommissarien under sin livstid kan överlåta fideikommissegendom som inte bör skingras till en stiftelse, och att detta kan vara ett alternativ vid avvecklingen i stället för att egendomen skiftas mellan arvingarna.

Uppdraget

Regeringen anser att det nu aktuella uppdraget skall omfatta de frågor som Fideikommissnämnden aktualiserat. Utredaren skall dels se över avvecklingslagens bestämmelser med utgångspunkt från att lagen skall tillgodose det allmänna intresset av att värdefulla kulturegendomar bevaras och hålls samlade, dels studera förutsättningarna för att bilda stiftelser av enskilda slotts- och herrgårdsmiljöer med tillhörande samlingar. Övervägandena skall i denna del inte begränsas till att avse endast fideikommissegendomar utan bör även kunna omfatta andra värdefulla kulturegendomar.

Vissa lagtekniska frågor

Utgångspunkter

Enligt 8 kap.plan- och bygglagen (1987:10) krävs bygglov för att uppföra byggnader och för vissa andra åtgärder. Tillstånd lämnas av byggnadsnämnden. Ibland berörs en fast fornlämning av ett byggföretag. Den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning måste ha tillstånd till detta enligt kulturminneslagen. Beslut i dessa frågor fattas av länsstyrelsen. Lagarna innehåller inga föreskrifter om samordning av byggnadsnämndens och länsstyrelsens prövning av nämnda frågor. Det betyder att bygglov kan lämnas utan att det är klart om tillstånd kommer att ges till ingrepp i en fast fornlämning som berörs av det tilltänkta bygget. Om länsstyrelsen sedan inte lämnar begärt tillstånd kan den enskilde lida ekonomisk skada. Det finns också en risk att en fast fornlämning kan komma att tas bort eller skadas, därför att den som fått bygglov uppfattar det som att alla behövliga tillstånd har lämnats.

Enligt 2 kap. kulturminneslagen kan vissa beslut som länsstyrelsen fattar överklagas till regeringen. Det gäller beslut om att låta annan än länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet undersöka eller bärga fornlämning eller skeppsvrak (8 §), beslut om särskild undersökning (11 §), beslut om att ändra, rubba eller ta bort fast fornlämning (12 §) samt beslut om särskild undersökning och arkeologisk förundersökning (13 §). Inom regeringskansliet bedrivs ett lagstiftningsarbete som innebär att regeringen skall avlastas prövning av överklaganden (se t.ex. prop. 1983/84:170, KU 1983/84:23, rskr. 1983/84:250).

Enligt 2 kap. 9 § kulturminneslagen får länsstyrelsen meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast fornlämning. Länsstyrelsen får också i avvaktan på undersökning fridlysa en plats där fornfynd påträffats. Föreskrifter eller fridlysning får förenas med vite. Det har satts i fråga om dessa bestämmelser är förenliga med reglerna i 8 kap. 7 § regeringsformen om fördelningen av normgivningsmakten (se bl.a. Förvaltningsrättslig tidskrift nr 1-2/94 s. 19).

Uppdraget

Enligt regeringens mening bör prövningen av ansökningar om bygglov samordnas med länsstyrelsens prövning av tillstånd till ingrepp i fornlämningar. Utredaren skall anvisa lämpliga former för en sådan samordning och föreslå de författningsändringar som behövs.

Utredaren skall vidare överväga i vilken utsträckning regeringen bör pröva överklaganden av länsstyrelsens ovan nämnda avgöranden. Om utredaren finner att nuvarande ordning bör ändras, skall förslag lämnas om vilken myndighet eller domstol som lämpligen kan anförtros uppgiften. Utredaren skall hålla sig underrättad om vad Plan- och byggutredningens (M 1992:03) och Miljöorganisationsutredningens (U 1993:04) förslag kommer att innebära i dessa delar.

Utredaren skall också överväga om utformningen av bestämmelsen i 2 kap. 9 § kulturminneslagen är förenlig med regeringsformen och att om det är påkallat lämna förslag till ny utformning av bestämmelsen.

Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor av lagteknisk natur. Bland annat kan det lagtekniska sambandet mellan kulturminneslagen och den kommande lagstiftningen på miljöområdet behöva analyseras ytterligare (jfr Förslag till skydd för området Ulriksdal- Haga-Brunnsviken-Djurgården Ds 1994:3).

Arbetets bedrivande

Uppgiften för den särskilde utredare som nu tillkallas har flera beröringspunkter med pågående och avslutade parlamentariska utredningar inom kulturområdet, bl.a. kommittén om kulturpolitikens inriktning (Ku 1993:03), som bl.a. har till uppgift att göra en bedömning av hur kulturarvet bäst kan tas till vara och stärkas i kulturpolitiken. Utredaren skall hålla sig informerad om den fortsatta beredningen av de nu aktuella utredningarnas förslag.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av juni 1996.