Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall mot bakgrund av propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse göra en översyn av uppgifterna för det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 juni 1996.

Bakgrund

Utgångspunkt för den översyn av uppgifterna på den centrala nivån som nu föreslås är regeringens uttalanden i propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse. Efter en redovisning av aktuella delar i propositionen följer nedan en redogörelse för nuvarande uppgiftsfördelning. Verksamheten transport av farligt gods behandlas särskilt. Därefter belyses kommunernas nya roll i det civila försvaret och den påverkan den har på de centrala myndigheternas framtida uppgifter. Vidare lämnas en redogörelse för vissa delar av tidigare utredningsarbete, Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) och Hot- och riskutredningen.

Totalförsvaret innefattar enligt propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas.

Regeringen har i propositionen uttalat att den nya säkerhets-politiska situationen ökar betydelsen av fredsfrämjande insatser och att de senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar som kan drabba samhället även i fred. Detta talar sammantaget för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvarets resurser skall mot denna bakgrund också utformas för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Det civila försvarets uppgifter skall enligt propositionen vara att

• värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,
• kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och
• stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred.

I propositionen behandlas ett flertal frågor av betydelse för den framtida inriktningen av det civila försvaret. En väsentligt ökad uppmärksamhet skall ägnas det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret. En snabb och säker förmåga att höja krigsdugligheten inom det militära försvaret kräver ett bättre system för planering och andra förberedelser.

Inriktningen för den fortsatta planeringen föreslås vara att ca 10 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas inom det civila försvaret. Totalförsvarspliktig personal skall utbildas för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred och för att kunna utföra uppgifter vid höjd beredskap. Därutöver skall särskilda civila insatsstyrkor för humanitära insatser organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. De som ges civil utbildning för att kunna hantera svåra nationella påfrestningar i fred bör också enligt propositionen utgöra en rekryteringsbas för civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet.

Regeringen anser i propositionen att en översyn av det slag Hot- och riskutredningen förordat är angelägen och att en sådan översyn således bör göras. Hot- och riskutredningen ansåg i sitt huvudbetänkande Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19) att en översyn bör göras av uppgifterna och organisationen på den centrala nivån inom det civila försvaret som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Översynen berör i första hand verksamhetsområdena för Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). ÖCB spelar den centrala rollen när det gäller samordning av de civila beredskapsförberedelserna på central nivå. Räddningsverket är den centrala myndigheten för befolkningsskyddet och räddningstjänsten i fred och krig. SPF har till uppgift att leda och samordna planläggningen av landets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa områden.

Av förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap framgår att ÖCB är central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. Beredskapsförordningen (1993:242) anger att ÖCB är ansvarig för funktionerna Civil ledning och samordning, Transporter och Försörjning med industrivaror.

ÖCB skall enligt instruktionen leda och samordna beredskapsförberedelserna och särskilt verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila försvaret. ÖCB skall också verka för att totalförsvarets intressen beaktas i samhällsutvecklingen. I uppgifterna ingår att redovisa en samlad studie över utvecklingen inom det civila försvaret på längre sikt (perspektivstudie) och avge en gemensam programplan som upprättats i samråd med de funktionsansvariga myndigheterna och samordna frågor om gemensam försvarsforskning. Som funktionsansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning skall ÖCB bedriva operativa studier som underlag för krigsplanläggningen inom det civila försvaret. Vidare skall ÖCB bl.a. samverka med Försvarsmakten i frågor som är gemensamma för det civila försvaret.

I fråga om sitt ansvar för funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter skall ÖCB vidta beredskapsåtgärder så att individens överlevnad och samhällets funktion säkerställs, om landet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden helt eller delvis blir hänvisat till egna försörjningsresurser, och för att säkerställa civil transportverksamhet under höjd beredskap.

I syfte att uppnå en stark och effektiv styrning av det civila försvaret har ÖCB i enlighet med budgetpropositionen 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 5) fått en starkare ställning i fråga om samordning, uppföljning och utvärdering. Uppgifter har även tillkommit inom områdena utveckling av ledningssystem, samordning av övningsverksamhet, analys av ADB-sårbarhet och kompetensutveckling, bl.a. i fråga om folkrätten.

Som en följd av medlemskapet i EU har ÖCB:s ansvar för uppföljning och analys av medlemskapets konsekvenser för det civila försvaret successivt ökat i omfattning och betydelse. ÖCB samordnar därutöver de svenska insatser inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) som berör det civila försvaret.

Enligt förordningen (1988:1040) med instruktion för Statens räddningsverk är Räddningsverket central förvaltningsmyndighet för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), om landtransporter av farligt gods, om anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen, om räddningstjänst samt om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån denna inte är en uppgift för någon annan myndighet. Räddningsverket är enligt beredskapsförordningen ansvarig myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst.

Räddningsverket skall enligt instruktionen därutöver särskilt samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt inom räddningstjänsten. Räddningsverket skall följa utvecklingen av forskning och teknik inom verksamhetsområdet och självt eller genom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet samt bevaka riskutvecklingen och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor. I uppgiften ingår att handlägga ärenden om landtransporter enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods och verka för samordning av säkerhetsföreskrifter för land-, sjö- och lufttransporter av farligt gods. Därutöver skall Räddningsverket samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet i fråga om landtransporter av farligt gods och svara för tillsyn inom verksamhetsområdet i övrigt. Vidare skall Räddningsverket bl.a. planera och genomföra utbildning av personal inom hemskyddet, verkskyddet, befolkningsskyddet och räddningstjänsten, beredskapsorganisationen för kärnenergiolyckor och sotningsverksamheten.

Under senare år har Räddningsverket spelat en allt större roll i genomförandet av svenska insatser inom ramen för FN:s katastrof- och flyktinghjälp. Medlemskapet i EU har medfört att Räddningsverkets arbete i mycket högre grad än tidigare internationaliserats. EU arbetar med frågor om räddningstjänst i allmänhet (Civil Protection), allvarliga kemikalieolyckor (det s.k. Seveso-direktivet), utsläpp av olja och andra skadliga ämnen till sjöss, transport av farligt gods, standardisering m.m. som har stor betydelse för bl.a. Räddningsverkets löpande verksamhet. Även i övrigt har samarbetet med de nordiska länderna men också andra europeiska länder, t.ex. de baltiska länderna och Ryssland, ökat under senare år.

Enligt förordningen (1988:853) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar är SPF central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret och skall leda och samordna planläggningen av rikets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret, inklusive civilbefolkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd, samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa ämnesområden. Under höjd beredskap eller annars efter särskilt beslut av regeringen skall SPF dessutom bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda. Under sådana förhållanden skall SPF också verka för en fri nyhetsförmedling, motverka psykologisk krigföring och föreslå regeringen åtgärder som har till syfte att minska en angripares psykologiska motståndskraft.

SPF skall särskilt samordna berörda myndigheters krigsplanläggning av informationsberedskapen och därvid ge råd och rekommendationer samt ge råd och vägledning om massmedieföretagens beredskapsplanering i fråga om produktionsplatser och andra praktiska problem. Vidare skall SPF följa och bedriva forskning på det psykologiska försvarets, den psykologiska krigföringens och angränsande områden, i den mån det inte är en uppgift för någon annan myndighet. SPF skall också bl.a. följa utländsk informationsverksamhet som kan påverka svensk opinionsutveckling och inverka på försvarsviljan.

Enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods är följande myndigheter transportmyndighet: Statens räddningsverk för landtransporter, Luftfartsverket för lufttransporter och Sjöfartsverket för sjötransporter. Tillsynen över efterlevnaden av lagen utövas av ett antal myndigheter, nämligen Sjöfartsverket för sjötransporter, Luftfartsverket för lufttransporter, polismyndigheterna för landtransporter utom järnvägstransporter, Sprängämnesinspektionen för landtransporter av vissa varor, tullmyndigheterna för gränskontroll och Banverket för järnvägstransporter. Även Kustbevakningen utövar tillsyn inom Sjöfartsverkets och tullmyndigheternas tillsynsområden.

Kommunerna skall enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras verksamhet under höjd beredskap. De skall också verka för att beredskapsförberedelserna för den civila verksamhet som bedrivs i kommunen av statliga myndigheter, landstinget, kyrkliga kommuner samt organisationer och företag får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem. Detta vidgade och sammanhållande ansvar för kommunen innebär att statens roll förändrats till att bli stödjande och uppföljande.

Genom lagen har kommunerna övertagit vissa uppgifter från staten vilket bl.a. innebär att de har ett samlat ansvar för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på den lokala nivån. Statliga myndigheter har i uppgift att ta fram underlag för beredskapsåtgärderna på lokal nivå i form av övergripande mål och andra planeringsförutsättningar samt att följa upp resultatet av vidtagna åtgärder och beredskapsläget i kommunerna. Staten behöver information tillbaka från kommunerna i fråga om de olika stödjande åtgärder i övrigt som staten skall svara för, t.ex. utbildning, metodutveckling och materielutveckling. Det är länsstyrelserna som i första hand skall ha den direkta kontakten med kommunerna i frågor om det civila försvaret på den lokala nivån. Uppgifterna för de centrala myndigheterna, ÖCB och Räddningsverket, påverkas i hög grad av statens nya roll. Inom ramen för de förändrade uppgifterna för de statliga myndigheterna behöver arbetssätt och kompetens inom dessa förändras.

LEMO avvisade i sitt delbetänkande (SOU 1993:95) Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret tanken på att lägga samordningen av de fredstida beredskapsåtgärderna på Statens räddningsverk och slå samman ÖCB och Räddningsverket. Enligt LEMO ställer de uppgifter som följer av att ha samordningsansvaret för samhällets beredskap inför krig och krigsfara andra krav än samordningen av den fredstida räddningstjänsten. LEMO drog slutsatsen att det bör finnas en central myndighet med huvuduppgift att i fred under regeringen samordna de civila beredskapsförberedelserna inför krig och krigsfara samt att ÖCB bör vara denna myndighet.

LEMO framhöll att Räddningsverket har en betydelsefull samordningsuppgift inom den fredstida räddningstjänsten som torde behöva utvecklas. Större uppmärksamhet torde enligt LEMO i framtiden behöva ägnas åt att förebygga fredstida olyckor, och Räddningsverket har härvid en viktig roll. Vidare pekade LEMO på de ökande internationella räddningsinsatserna.

LEMO fann att SPF borde utgöra en självständig myndighet. Skälen för detta angavs vara att SPF:s uppgifter i fråga om utbildnings- och övningsverksamhet, forskningsinsatser, informationsverksamhet och stöd till medierna inte är av funktionsövergripande art. LEMO framhöll också att verksamheten omfattar både den civila och den militära delen av totalförsvaret samt betydelsen av förtroendet för SPF:s myndig- hetsinformation i krig och krigsfara hos allmänheten och massmedierna. Detta förtroende är relaterat till SPF:s ställning som fristående myndighet.

Vad gäller funktionen Försörjning med industrivaror ansåg LEMO att det finns anledning att överväga om ansvaret för denna bör ligga kvar på ÖCB. LEMO prövade frågan om ansvaret för funktionen Energiförsörjning men fann att den borde ligga kvar på Närings- och teknikutvecklingsverket. Vidare fann LEMO att ansvaret för delfunktionen Transportsamordning har ett nära samband med den mer övergripande samordningsuppgiften för det civila försvaret. Någon annan passande myndighet än ÖCB för att samordna transporter finns enligt LEMO inte. LEMO fann att endast mycket små vinster skulle stå att vinna med en splittring av ansvaret för transportsamordningen och delfunktionen landsvägstransporter, som ÖCB också är ansvarig för.

Hot- och riskutredningen förespråkade i sitt huvud-betänkande en helhetssyn som innebär att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas vid alla slag av händelser - - stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig - - samt att de myndigheter som får i uppgift att vidta beredskapsåtgärder skall göra det i hela hotskalan fred - - krig. Ett sådant synsätt aktualiserar enligt utredningen frågor om myndighetsorganisationen. Hot- och risk- utredningen ansåg att LEMO inte belyst hela problemet med tre myndigheter, ÖCB, Räddningsverket och SPF, som ansvariga för centrala delar av beredskapen. Enligt utredningen går det inte att bedöma hur organisationen bör vara utformad utan att ta hänsyn till ansvar och uppgifter som avser händelser i både fred och krig. Utredningen ansåg därför att regeringen borde låta göra en översyn av uppgifter och organisation på den centrala nivån som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Vad gäller SPF föreslog utredningen att SPF skulle få i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och allvarliga störningar och att göra utvärderingar av och studier kring kommunikationen människor - - myndigheter - - massmedier. Vidare skulle SPF få i uppdrag att om det behövs ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Detta kan enligt utredningen ske genom att SPF utnyttjar delar av sin beredskapsorganisation.

I fråga om myndighetsansvaret för åtgärder i samband med olyckor vid transport av farligt gods föreslog utredningen att Räddningsverket skall överta uppgifter från Sjöfartsverket och Luftfartsverket och bli ansvarig myndighet för alla transporter med farligt gods (utom bulktransporter till sjöss). Detta föreslogs med hänsyn till att det behövs ett sammanhållet ansvar med en transportmyndighet.

Remissinstanserna har varit positiva till utredningens förslag. Sjöfartsverket och Luftfartsverket har dock avstyrkt förslaget.

En särskild utredare tillkallas för att med utgångspunkt från inriktningen i totalförsvarspropositionen analysera uppgifterna i fred och krig inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Utredaren skall därvid analysera samordningsuppgifterna inom det civila försvaret och inom fredsräddningstjänsten på central nivå och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla dels under normala förhållanden i fred, dels inför och under

1. internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, 2. svåra nationella påfrestningar i fred, 3. krig i vår omvärld, 4. väpnat angrepp mot vårt land.

Utredaren skall ta del av det programplane- och studiearbete som på regeringens uppdrag bedrivs inför nästa totalförsvarsbeslut.

Utredaren skall överväga och lägga fram förslag till hur uppgifterna skall fördelas och hur gränsdragningen i övrigt skall göras mellan myndigheterna på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Förslagen skall utformas med hänsyn bl.a. till den helhetssyn som anges i totalförsvarspropositionen och till kommunaliseringen inom det civila försvaret. Utredaren skall föreslå de förändringar hos berörda myndigheter som denna prövning föranleder. Förslagen skall inte innefatta någon sammanslagning av ifrågavarande myndigheter.

Utredaren skall samråda med den särskilde utredaren (dir. 1995:4) som tillkallats med uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, och med den särskilde utredaren (Fö 1994:07) som tillkallats med uppgift att planera för och biträda vid genomförandet av en ledningsövning för regeringskansliet.

Utredaren skall också samråda med ÖCB, Räddningsverket och SPF. Vidare skall utredaren inhämta synpunkter från civilbefälhavare och länsstyrelser.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att beakta jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124). Förslag som lämnas av utredaren skall belysas även ur ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv. Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1996.