Beslut vid regeringssammanträde den 30 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att överväga hur vissa centrala databasers tillgänglighet, service och kvalitet kan förbättras samtidigt som uppgiftslämnandet effektiviseras, samhällets kostnader minskar och integritets- och säkerhetsaspekter beaktas. Utredningen skall i första hand inriktas på de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren. Dessa register är grunden för många olika verksamheter, samtidigt som de är föremål för flera aktuella utredningar och förändringar. Med hänsyn till detta varierar utredningsbehovet mellan de tre registerområdena.

I ett första steg skall en studie genomföras av registren och deras informationsinnehåll och flöden för att få en samlad bild av frågor som rör definition, organisation, ansvar, hantering, uppgiftslämnande till och användning av den offentliga förvaltningens grunddata. I denna del skall de principiella frågeställningarna lyftas fram och granskas mot bakgrund av bl.a. offentlighetsprincipens krav.

Med detta som grund skall arbetet i ett andra steg koncentreras på attlämna förslag till lösningar på aktuella problem med berörda register och till eventuella författningsändringar. Utredarens överväganden bör även kunna tjäna som riktlinjer när ställning skall tas till andra viktiga register i samhället av grundläggande karaktär.

Bakgrund

I Sverige finns en lång tradition att utnyttja digital teknik för att stödja myndigheternas verksamhet och ställa information till förfogande för andra myndigheter, företag och medborgare. I dagens snabba utveckling och ökade användning av informationsteknik ställs nya krav på strukturering, organisation, ansvar och tillgång till information. Det gäller bl.a. de centrala registren för personer, företag och fastigheter, men också annan information med bred användning. Informationen kan ses som en strategisk resurs och krav på gemensam struktur och terminologi finns både vid kommunikation inom och mellan organisationer, liksom från medborgare och företag.

Oavsett syftet med dataregistren kan man konstatera att en omfattande spridning av information ur offentliga databaser sker och att denna spridning ökar. Den nya informationstekniken gör det också möjligt att enkelt göra dessa data åtkomliga för stora grupper av användare. Samtidigt finns hinder för en sådan mer spridd användning, t.ex. av integritetsskäl. Oklarheter kring organisationen av data, kvalitetskrav, ansvarsfrågor, prispolicy m.m. bidrar även till att försvåra ett effektivt utnyttjande av informationen. Även frågor om gränserna för det offentliga åtagandet och hur finansieringen bör ske aktualiseras i detta sammanhang.

Det finns starka önskemål om att effektivisera de ökande informationsströmmarna och bättre anpassa informationsförsörjningen till behoven. Uppgiftslämnarna anser ofta att samma uppgift bara skall behöva lämnas en gång till statliga myndigheter och användarna i sin tur anser att man bara skall behöva vända sig till ett ställe för att få tag på uppgifter ur offentliga register. Såväl uppgiftslämnare som användare vill ha entydiga och klara regler om vad som gäller för registren och deras utnyttjande. Dessutom ökar kraven på mer tillgängliga och användaranpassade informationstjänster.

Dessa frågor är centrala i det arbete som regeringen initierat för att främja en bred användning av informationsteknik genom bl.a. IT-kommissionen (SB 1995:1) och Toppledarforum (informell samverkansgrupp för IT-användningen inom offentlig sektor där cheferna för viktiga datamyndigheter, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet ingår). I Toppledarforums rapport "Spelregler för samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting kring elektronisk informationsförsörjning" föreslås en studie av regler för gemensamt utnyttjande av grunddatabaser och i ett första steg bör särskilt problemen kring de centrala person-, företags- och fastighetsregistren belysas.

Regeringen har i en proposition om åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik (prop. 1995/96:125) tagit ställning till att samhällets informationsförsörjning är ett prioriterat område. Regeringen har angivit att målet för samhällets informationsförsörjning är att utforma en väl fungerande infrastruktur som ger hög tillgänglighet till basinformation och som verkar tillväxtbefrämjande. Enligt regeringen bör särskilda insatser genomföras för att utveckla de offentliga databaser som är grundläggande i betydelsen att de har ett stort användningsområde och kan utnyttjas för flera ändamål, de s.k. grunddatabaserna. Som exempel på grunddatabaser anges de centrala registren över personer, företag och fastigheter/byggnader samt grundläggande geografiska data. Regeringen aviserar också att en utredning om vissa frågor avseende de centrala person-, företags- och fastighetsregistren skall tillsättas.

De centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren

Centrala personregister

De viktigaste personregister som i dag används för att förse myndigheter, företag och andra med uppgifter om befolkningen är folkbokföringsregistren och det statliga person- och adressregistret (SPAR). Uppgiftslämnandet från folkbokföringen sker i dag främst från skattemyndighetens regionala register (personbanden) och det s.k. riksaviseringsbandet.

Fr.o.m. 1997 kommer personbanden och riksaviseringsbandet att ersättas av ett centralt register för avisering av folkbokföringsuppgifter, aviseringsregistret (prop. 1994/95:201, bet. 1994/95:SkU26, rskr. 1994/95:372). Riksskatteverket skall vara registeransvarigt för detta register. Myndigheter skall få använda registret för bl.a. aktualisering, kontroll eller komplettering av uppgifter i myndigheternas personregister. Aviseringsregistret skall innehålla de uppgifter om en person som behövs för att tillgodose behovet av allmänt efterfrågade folkbokföringsuppgifter.

En av de stora mottagarna av aviseringar är SPAR som regleras i datalagen (1973:289) och i förordningen (1981:4) om det statliga person- och adressregistret. Statens person- och adressregisternämnd (SPAR-nämnden) är huvudman och registeransvarig myndighet för SPAR. Drift och marknadsföring av SPAR sköts av Sema Group Infodata AB. SPAR får användas av såväl enskilda som myndigheter. Uppgifterna i SPAR hämtas från skatteförvaltningens register. Utlämnande från SPAR är avgiftsbelagt.

Frågan om en samordning av skatteförvaltningens aviseringsverksamhet och verksamheten med SPAR togs upp av Aviseringsutredningen i betänkandet Folkbokföringsuppgifterna i samhället (SOU 1994:44). Utredningen föreslog bl.a. att aviseringsregistret skulle ersätta personbanden, riksaviseringsbandet och SPAR. Regeringen bedömde emellertid i prop.1994/95:201 att frågan krävde ytterligare överväganden. Det gällde bl.a. huruvida skatteförvaltningen bör ägna sig åt försäljning av personuppgifter och hur frågan om uttag för direktreklamändamål skall lösas.

Centrala företagsregister

Vid Patent- och registreringsverket (PRV) finns register över samtliga aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, enskilda firmor, ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar, ideella föreningar som driver näringsverksamhet, utländska företags svenska filialer samt europeiska ekonomiska intressegrupperingar. PRV för även register över fysiska personers och dödsbons konkurser samt register över näringsförbud. Registren omfattar totalt ca 900 000 objekt. De uppgifter som registreras bygger på vad respektive företag är skyldigt att anmäla vid bildandet och i samband med löpande förändringar i verksamheten. Registren har tillkommit för att ge offentlighet åt uppgifter rörande företagen etc. Det datoriserade registret har främst byggts upp för att tillgodose verkets egna behov och utformningen av registret har därför primärt anpassats för detta ändamål. PRV:s register används dessutom i avsevärd omfattning för information bl.a. genom extern terminalåtkomst. PRV planerar och förbereder dock en breddad användning av sina databaser för att möta omvärldens krav på tillgänglighet och åtkomst. I detta ingår bl.a. att ta fram en separat databas för allmän tillgänglighet av PRV:s företagsregister.

I dag lämnas en del av den information som finns lagrad hos PRV vidare bl.a. till Riksskatteverket. Det gäller t.e.x förändringar i företagens adresser, räkenskapsår och status. Uppgifterna som används för Riksskatteverkets egen del sänds också vidare för att uppdatera Statistiska centralbyråns ( SCB:s) företagsregister.

SCB ansvarar för två företagsregister - det s.k. basregistret (BASUN) och det centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR). I stort sett omfattar SCB:s register samma företag som PRV:s register. Aktualitet och syfte skiljer sig dock åt.

BASUN innehåller basuppgifter om företag, myndigheter, organisationer och deras arbetsställen. BASUN-informationen är offentlig och avgiftsbelagd. Syftet med registret är att tillhandahålla basinformation för statistiska och marknadsmässiga ändamål. Registret regleras i förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret.

CFAR innehåller förutom de uppgifter som finns i BASUN även uppgifter om antalet anställda, vissa källuppgifter m.m. CFAR används som urvalsram och underlag vid statistikproduktionen inom SCB. Uppgifterna är sekretessskyddade. EG reglerar kraven på företagsregister för statistiska ändamål i rådets förordning (EEG) nr 2186/93 om samordning inom gemenskapen vid utarbetandet av företagsregister för statistiska ändamål.

Statskontoret har på uppdrag av Näringsdepartementet i en utredning om företagens uppgiftsskyldighet (Statskontorets rapport 1995:4) tagit upp vissa frågor som rör kvalitet och service i BASUN och är tveksamt till möjligheten för ansvariga myndigheter att anpassa kraven på BASUN till behoven. Statskontoret anser att en studie bör göras för att bedöma om den ansvarsfördelning som gäller i dag mellan berörda myndigheter är bäst lämpad att svara för informationskvaliteten när det gäller basdata om företag. Statskontoret anser att utgångspunkten för en sådan studie bör vara att det offentliga åtagandet renodlas och att marknadsmässiga förutsättningar skall styra utbudet av informationstjänster.

Fastighetsdatasystemet

Fastighetsdatasystemet är en gemensam samhällelig resurs för lagring och presentation av grundläggande information om landets samtliga fastigheter (ca 3 miljoner). Lantmäteriverket förvaltar fastighetsdatasystemet. Systemet omfattar flera delregister med information som i sin tur delas in i olika grupper. Delregistren är fastighetsregister, inskrivningsregister och byggnadsregister. Dessutom redovisas vissa uppgifter från fastighetstaxeringen t.ex. taxeringsvärden. I fastighetsdatasystemet är både fastigheter och byggnader lägesbestämda genom koordinater, vilket innebär att informationen kan användas i geografiska informationssystem (GIS).

I fastighetsregistret finns uppgifter om administrativ tillhörighet, adress, areal, läge, planer och rättigheter m.m. för fastigheter, samfälligheter och gemensamhetsanläggningar. I fastighetsregistret ingår även en registerkarta som redovisar fastigheternas belägenhet, planer och bestämmelser. Inskrivningsregistret innehåller uppgifter om ägarförhållanden, inteckningar m.m. I byggnadsregistret finns information om byggnadsbeteckning, administrativ tillhörighet, läge, ägare m.m.

I anslutning till fastighetsdatasystemet har ett antal register byggts upp. Exempel är samfällighetsregister, fastighetsprisdatabas och pantbrevs- register. Dessutom har riksdagen beslutat att ett lägenhetsregister skall byggas upp inför en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96: FiU6, rskr. 1995/96:117). Detta förutsätter också en konsekvent utbyggnad av adressregistret.

Lantmäteri- och fastighetsdataverksamhetens organistion och finansiering har varit föremål för en omfattande översyn under senare år . Riksdagen har under åren 1994 och 1995 fattat beslut i dessa frågor (prop. 1993/94:214, bet.1993/94:BoU19,rskr.1993/94:375 och prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313). Riksdagen har också tagit ställning i en rad delfrågor efterhand som fastighetsdatasystemet vuxit och kraven på registren ökat.

Vissa frågor kring fastighetsdatasystemet är för närvarande under utredning. En särskild utredare har tillsatts för att se över systemets författningsreglering (dir. 1995:120). Översynen skall bl.a. omfatta frågor om offentlighet och integritet. Regeringen har vidare givit Domstolsverket i uppdrag att i samråd med Lantmäteriverket utarbeta förslag om inskrivningsverksamhetens framtida organisation (Ju96/1263).Inom regeringskansliet finns dessutom en särskild arbetsgrupp som tillsatts för att utreda samverkan om geografiska informationssystem (REGGIT).

Riksskatteverket (RSV) har ett fastighetstaxeringsregister. I registret registreras de uppgifter som behövs för fastighetstaxeringen. Utbyte av vissa uppgifter sker mellan fastighetstaxeringsregistret och fastighetsdatasystemet. Berörda myndigheter har vid flera tillfällen utrett möjligheter till en ökad samordning mellan registren, senast i RSV:s PM 1995-12-06 "Samordning av ADB-system för fastighetstaxering".

Behovet av en översyn

Myndigheternas obligatoriska uppgiftsinsamling har ökat succesivt under efterkrigstiden allteftersom nya samhällsproblem krävt ny information. Detta har resulterat i ökade kostnader framför allt för uppgiftslämnarna, men också för användare är kostnaderna för datahanteringen omfattande.

Behovet av en rationell hantering och användning av registerinnehållen har resulterat i flera utredningar och förslag avseende de olika registrens innehåll, organisation och rättsliga förutsättningar. Någon sammanhållen utredning har däremot inte genomförts utifrån krav och förutsättningar som kan gälla mer generellt för offentliga grunddata. Det har bl.a. fått till följd att sådana frågor har lösts efter hand eller fortfarande är olösta. Utvecklingen inom informationtekniken har emellertid gett nya möjligheter att rationalisera och effektivisera informationshanteringen och lösa en del av dessa problem.

De problem som behöver lösas är av olika karaktär. Vissa problem hänger samman med hur tillgång till registerdata reglerats och för vilka ändamål data får användas samt hur ansvarsfördelningen mellan registeransvariga och dataproducenter utformats. Andra problem är framför allt knutna till oklara regler eller avsaknad av regler och ställningstaganden t.ex. vad gäller prissättning och finansiering, hur data skall göras tillgängliga, vad som är det offentligas uppgift när det gäller en bättre service och tillgänglighet i centrala databaser m.m.

Ett exempel är aviseringsregistret, som kommer att fylla höga aktualitets-, kvalitets- och säkerhetskrav men bara får användas av myndigheter. Det kan därför inte användas för det breda tillhandahållande som sker via SPAR trots att SPAR kommer att hämta sina uppgifter från aviseringsregistret. I aviseringsutredningen bedömdes en samordning av personbanden, riksaviseringsbandet och SPAR vara effektivitets- och kvalitetsbefrämjande. Ett register ansågs också vara bäst från integritetssynpunkt. När SPAR inrättades ansågs dock en lösning med ett särskilt register för det breda tillhandahållandet vara bäst från integritetssynpunkt. Frågan om samspelet mellan skatteförvaltningens register och verksamheten med SPAR kräver emellertid också en rad andra principiella ställningstaganden. Det gäller t.ex. behovet av och formerna för insyn i verksamheten och frågan om skatteförvaltningen bör ägna sig åt försäljning av personuppgifter och i så fall för vilka ändamål försäljning får ske. Andra frågor som aktualiseras är hur uppgifterna skall göras tillgängliga, vilken service användarna skall få, vilka krav på kvalitet som kan ställas m.m. Finansiering av en ökad service och tillgänglighet utöver vad som behövs för det primära syftet med aviseringsregistret är en annan fråga som behöver belysas innan regeringen tar ställning till SPAR:s framtid.

PRV har av regeringen bl.a. ålagts att utnyttja informationsteknikens möjligheter till snabb och effektiv informationshantering. PRV:s näringspolitiska roll är på väg att förstärkas. Detta har särskilt poängterats i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil.13 s.36). Såväl i budgetproposition som under riksdagsbehandlingen betonades PRV:s möjligheter att ta på sig en tydligare roll som förmedlare av information och kunskap. Utvecklingen av de centrala företagsregistren och PRV:s planer på att utifrån den nya näringspolitiska rollen bygga upp ett företagsregister för allmänna behov ställer liknande krav på ställningstaganden och utredningsinsatser. Därutöver måste ställning tas till vilka konsekvenser ett mer serviceinriktat företagsregister vid PRV kan få för SCB:s företagsregister BASUN och det för statistikändamål inrättade centrala företagsregistret CFAR. Eventuella besparingar och rationaliseringsvinster måste belysas liksom effekter för uppgiftslämnare och användare.

Gemensamt för utvecklingen av dessa databaser är att vissa frågeställningar måste klargöras dels utifrån allmänna förvaltningspolitiska och organisatoriska utgångspunkter, dels utifrån registrens speciella förutsättningar. Ett återkommande problem när det gäller att göra centrala register mer tillgängliga och bättre anpassade till användarnas önskemål är ansvarsfördelningen mellan offentligt och enskilt, mellan stat och kommun (jämför t.e.x fastighetsdatasystemet) och mellan myndigheter (jämför t.ex. SCB/PRV/RSV). Den ansvarsfördelning som väljs får betydelse för registrens legitimitet, kvalitet, service och marknadsföring liksom för hur de prissätts och finansieras.

Det saknas också en generell diskussion kring de centrala basregistrens krav på säkerhet och kvalitet. Vilka kvalitetskrav skall ställas på grunddatabaser som används av annan än den registeransvarige och vem skall fastställa dessa krav? Hur sårbara är registren och vilka konsekvenser kan störningar i systemen få för användarna och samhället. Vilka krav skall ställas på registeransvariga?

Det är också viktigt att beakta den tekniska utvecklingens betydelse för arkivering. Bestämmelserna om myndigheternas arkiv finns i arkivlagen (1990:782). Lagen innhåller regler om bl.a. arkivbildningen och dess syfte samt arkivvård och gallring. Den snabba tekniska utvecklingen har verkligen påverkat informationshanteringen vilket i sin tur genomsyrar arkivhanteringen. Det är viktigt att de syften som anges i arkivlagen kan tillgodoses både på kort och på lång sikt och det är därför nödvändigt att redan när system planeras beakta en rad arkivaspekter (jämför t.ex. Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40).

Utöver behovet av att diskutera och överväga lösningar på de generella och principiella frågorna är det angeläget att utredaren föreslår konkreta åtgärder på de akuta problem som finns hos berörda register. Utredningsarbetet måste därför bygga på en begränsad studie med inriktning på problem som rör dubbellagring och upprepat uppgiftslämnande m.m. Såväl producent- som användarperspektivet skall belysas. Med hänsyn till pågående och nyss avslutade utredningar samt redan fattade beslut varierar dock behovet av utredningsinsatser mellan de tre registerområdena.

De överväganden och ställningstaganden som aktualiseras av direktiven bör också vara av intresse och kunna tjäna som riktlinjer vid överväganden om andra viktiga register i samhället av grundläggande karaktär, t.ex. databaser med geografisk information som produceras av Lantmäteriverket, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökningar, Statens meterologiska och hydrologiska institut, Statistiska centralbyrån m.fl.

Uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder för att öka tillgänglighet till, service och kvalitet hos bl.a. de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren. Utredaren skall även pröva och värdera vad som kan göras för att underlätta uppgiftslämnandet, visa vilken rationaliseringspotential som finns samt vilka samhällsvinster som kan uppnås genom förändrade regler och förutsättningar för de aktuella registren. I sammanhanget skall integritetsaspekterna beaktas.

Utredaren skall med utgångspunkt i en grundlig studie av dataflöden, ansvarsfördelning och pågående utveckling av de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren lyfta fram och belysa frågeställningar som kräver särskilda ställningstaganden. Utredaren skall så långt som möjligt beakta de kartläggningar och ställningstaganden som redan gjorts samt klargöra eventuellt ytterligare utredningsbehov.

Studien skall omfatta uppgiftslämnarkrav, dataflöden, användningen i myndigheternas sakverksamheter, extern användning, regelverkets uppbyggnad samt övriga förutsättningar av betydelse. I denna del skall även kraven på registren belysas. I detta sammanhang förutsätts en kartläggning av de viktigaste informationsförsörjningsbehoven med anknytning till de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren. Problem som hänger ihop med regelverket, samspelet mellan uppgiftslämnare och producenter, mellan olika medproducenter och mellan registeransvariga och användare skall analyseras. Utredaren skall även tillse att arkivlagens regler avseende arkivverksamheten beaktas.

I uppdraget ingår även att i principiella termer

* definiera vad som är grunddata som kan utnyttjas utan rättsliga hinder * visa hur uppgiftslämnandet skall effektiviseras * peka på möjligheter att minska samhällets kostnader för offentliga grunddata. * belysa intergritetsaspekter

Utredaren skall ta fram ett underlag som underlättar ställningstaganden till frågor om ansvarsfördelning, finansiering och prissättning samt kvalitets- och servicekrav. I detta sammanhang är det viktigt att frågorna ges en bred belysning så att de principiella aspekterna kan urskiljas från de specifika ämnesproblemen. Sådana principiella frågor rör t.ex. finansiering och prissättning, rättsliga ansvarsförhållanden m.m. Det gäller även rollfördelning mellan stat, kommun och marknad samt de legitima kraven på insyn och offentlighet. Utredaren skall därvid pröva och värdera * gränsen för det offentliga åtagandet i förhållande till privata aktörer, * former för samverkan mellan staten och kommunerna i deras dubbla roller som uppgiftslämnare och användare samt ändamålsenliga former för samverkan mellan berörda myndigheter.

Vid denna prövning bör utredaren beakta vad som sagts i propositionen (prop. 1995/96:125) Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik. Vidare bör de förslag och synpunkter som tagits fram inom ramen för Toppledarforum beaktas.

Utredarens slutsatser och överväganden bör kunna tjäna som riktlinjer såväl för förslag rörande de centrala person-, företags- och fastighetsdataregistren som för framtida ställningstaganden avseende andra viktiga register i samhället.

Utredningsarbetet

Samråd med pågående utredningar/översyner av berörda register förutsätts. Därutöver bör utredaren beakta arbetet inom Datalagskommittén (dir. 1995:08) och Förvaltningspolitiska kommissionen (dir. 1995:93) när det gäller generella frågor avseende datahantering och det offentligas roll. Utredaren skall också hålla sig underrättad om de överväganden som andra större registerutredningar kommer fram till.

Utredaren skall hålla sig underrättad om annan relevant utredningsverksamhet i Sverige och i EU samt arbeta i nära kontakt med de praktiskt verksamma i statlig och kommunal förvaltning och andra som berörs av utredningen.

Utredaren skall särskilt beakta regeringens direktiv om att pröva det offentliga åtagandet (dir. 1994:23). För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredaren skall därutöver göra en uppskattning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av de förändringar som kan komma att föreslås.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 maj 1997.